Eixo 1: Polticas pblicas, financiamento, avaliao e gesto da educao.

O PLANO NACIONAL DE EDUCAO 2001-2010:

Impactos da Experincia Institucional e Sociopoltica na construo do novo PNE

Eliel da Silva Moura, mestrando em Educao

Universidade Federal Fluminense, Niteri-RJ.
elielmoura@id.uff.br
RESUMO
O presente trabalho analisa a formulao e implementao do Plano Nacional de Educao
2001-2010. Interessa-nos aqui a compreenso dos impactos que a experincia institucional e
sociopoltica advinda deste processo tem reverberado nas discusses presentes sobre o novo
PNE. Para tanto, optamos por um recuo histrico acompanhando a evoluo da ideia de Plano
Nacional de Educao ao longo do sculo XX e as disputas em torno de sua construo e
sentido j no perodo ps-1988. Assinalamos que alguns avanos importantes que
acompanham o movimento de formulao atual respondem, em grande medida, aos
questionamentos e reivindicaes dirigidos ao processo desencadeado em fins da dcada de
1990.
Palavras-chave: Polticas Educacionais; Plano Nacional de Educao; Avaliao.
INTRODUO
O Plano Nacional de Educao (PNE), de acordo com o que hoje estabelecido, tem
como objetivo garantir a continuidade das polticas educacionais ao longo de determinado
perodo. Faz parte de sua misso articular as iniciativas da Unio, dos Estados e dos
Municpios, aplicando, atravs de aes, metas e objetivos, os princpios norteadores da
educao nacional formulados na Constituio Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDBN).
O presente trabalho analisa a formulao e implementao do Plano Nacional de
Educao 2001-2010. No momento em que se tramita nas esferas legislativas o processo que
erigir o PNE do prximo decnio, optamos aqui pelo resgate do processo que deu vida ao
primeiro Plano ps-1988. Compreender os impactos que a experincia institucional e
sociopoltica advinda deste movimento tem reverberado nos debates mais recentes constitui
nosso objetivo principal. Para tanto, optamos por um recuo histrico acompanhando a

evoluo da ideia de Plano Nacional de Educao ao longo do sculo XX e as disputas em

torno de sua construo e sentido j no perodo da redemocratizao. A partir desta
investigao pudemos observar o tratamento de temas-chave dos planos, como o
financiamento dos objetivos e metas, dialogando e respondendo, em grande medida, aos
questionamentos e reivindicaes dirigidos ao processo desencadeado em fins da dcada de
1990.
PLANO NACIONAL DE EDUCAO: ANTECEDENTES HISTRICOS E
CONCEPES
Ao pensarmos na discusso em torno do Plano Nacional de Educao, h que se considerar os
diversos sentidos e concepes que, implicados na definio do termo ao longo do tempo,
servem de base para a compreenso do assunto hodiernamente. As origens e nuances de
perspectivas relacionadas ao mesmo nos ajudam a compreender seu espao e papel no campo
das polticas educacionais brasileiras.
Dcada de 1930: consolidao da ideia de Plano Nacional
O incio dos anos de 1930 concentrar as primeiras iniciativas no sentido da construo
de um Plano Nacional de Educao (PNE) no Brasil. Podemos observar em 1931, no mbito
do antigo Conselho Nacional de Educao, a criao de uma comisso para o estudo de um
Plano Nacional de Educao que visaria satisfazer as exigncias da atualidade brasileira
(CURY, 2009a1 apud CURY, 2009b, p.15). J em 1932 novas aes reforariam a ideia de
um PNE, principalmente atravs das reivindicaes dos pioneiros da educao nova: um
plano geral de educao, de estrutura orgnica, que tornasse a escola acessvel aos cidados
desprovidos de oportunidades econmicas para tanto (AZEVEDO, 2006, p.193). Tambm em
1932, na pauta de sugestes da V Conferncia Nacional de Educao, asseverava-se sobre a
necessidade de um PNE.
Horta destaca a perspectiva liberal de Planejamento contido no manifesto dos pioneiros
e que imperou naquela dcada: , antes de tudo um plano de organizao e de administrao
fundado em princpios pedaggico-administrativos e no um Plano Nacional de Educao
com objetivos, metas e recursos claramente estabelecidos (1982, p.20). Na mesma linha
interpretativa, Saviani aponta que uma leitura mais geral do manifesto evidencia uma ideia de
Plano de Educao que se assemelha a noo de sistema educacional, j que enfatiza uma
organizao lgica, coerente e eficaz do conjunto das atividades educativas a serem

empreendidas por determinada sociedade (2007, p.150). Seria assim o conceito de

racionalidade cientfica aplicada ao campo educacional.
A primeira apario do PNE, sob a forma de lei, fruto das iniciativas destacadas, surge
na constituio de 1934, onde fica determinado ser de competncia da Unio fixar o Plano
Nacional de Educao, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e
especializados; e coordenar e fiscalizar sua execuo, em todo o pas (BRASIL, 1934, art.
150). A curta durao da carta magna impediu que este PNE chegasse a ser executado.
A concepo imperante de Plano Nacional de Educao at aqui, como se pode observar
pela atribuio dada pela constituio de 1934, de uma lei geral da educao cujas normas e
procedimentos organizariam o sistema de ensino.
Do Plano enquanto Diretrizes ao Plano de Objetivos e Metas
O ato adicional de 1937 pe fim ao processo que nem ao menos havia comeado. A
referncia a qualquer Plano de Educao desaparece. No perodo do Estado Novo (19371945), Capanema se aproximar de uma concepo diferente de Plano Nacional de Educao,
de carter mais operacional, que serviria aplicao da poltica educacional: a promulgao
de uma lei geral de ensino, ou seja, de um Cdigo da Educao Nacional, apresentava-se
como condio prvia para a elaborao de um plano de educao (HORTA, 1997 2 apud
SAVIANI, 2007, p.159).
O Estado Novo, entretanto, no chega a construir nem o cdigo, que tenderia a se
consolidar enquanto diretrizes gerais da educao, nem o plano que, composto de metas e
objetivos mensurveis, seria o modo pelo qual se aplicariam as polticas educacionais. Atemse unicamente a elaborao das leis orgnicas.
Diante da redemocratizao do pas, a Constituio Federal de 1946 estabeleceu como
responsabilidade da Unio legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional (Art 5,
XV, d). Assim, a tendncia verificada em 1934, que dava ao plano um carter de lei de
diretrizes e bases, perde definitivamente espao:
O legislador compreendeu, em 1946, que o plano previsto em 1934 no era realmente um plano, mas
um conjunto de diretrizes para a estruturao do sistema educacional [...]. Deste modo desaparece da lei a
ideia de plano, tal como havia sido concebido pelos liberais na dcada de 1930 (HORTA, 1982, p.25).

A LDBN tornou-se prioridade nas discusses e percorreu demorado processo

legislativo. Entre idas e vindas, tramitou no Congresso por longo perodo exatos 13 anos
e, somente em 1961, foi finalmente promulgada. O PNE entra em cena na reta final de

discusses, trazendo ideia de complementaridade entre Lei Geral da Educao e Plano de

Educao. No Plenrio da Cmara, a figura do Deputado Santiago Dias expressava bem tal
posio:
O Plano Nacional de Educao , porventura, mais importante do que a Lei de Educao Nacional. Mas
no podemos dizer que entre lei e plano exista incompatibilidade, e que tenhamos de trocar um pelo
outro. Ao contrrio, a prpria lei pode e deve ser a estruturao de um plano (Dirio do Congresso
Nacional, 19593 apud HORTA, 1982, p.38 e 39).

Deste modo, h o reaparecimento do PNE na LDBN, fazendo desta ltima a primeira

que estabeleceu exigncias de formulao e implementao da educao num instrumento
planejado (KUENZER; GARCIA; CALAZANS, 2011, p.34). Sob a incumbncia do
Conselho Federal de Educao (CFE), o Plano serviria para cumprir com a obrigao de se
estabelecer metas e fundos para cada nvel de ensino (CURY, 2009, p.19).
Com o incio do Regime Militar em 1964 h uma nova fase, em que o protagonismo no
mbito do planejamento educacional transfere-se dos educadores para os tecnocratas. A
influncia da teoria do capital humano como modelo explicativo do subdesenvolvimento e
desigualdades internacionais afeta a ideia de planejamento e de polticas educacionais. As
duas reformas educacionais ocorridas neste perodo (universitria de 1968 e do 1 e 2 graus)
denotam o carter tecnicista e economicista que regeu a educao brasileira (CIAVATTA,
2002). A ideia de PNE substituda por Planos de Educao interligados a Planos Globais de
Desenvolvimento, fundados no aparato tecnoestrutural do regime e na ideia de neutralidade
tcnica.
O PRIMEIRO PLANO NACIONAL DE EDUCAO PS-1988
Somente a partir do perodo de redemocratizao, com a nova constituio de 1988, o
Plano Nacional de Educao emergir novamente. A Constituio, em seu artigo 214, faz
referncia a um plano nacional de educao, plurianual, a ser transformado em lei, visando
articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes
do Poder Pblico (BRASIL, 1988).
Em sintonia com essas premissas, a LDB, lei n 9.394/96, em seu art.87, determinou que
a Unio encaminhasse ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de Educao, com
diretrizes e metas para os dez anos seguintes (BRASIL, 1996). Os dispositivos
constitucionais e legais que definiriam a natureza de um Plano Nacional de Educao
estavam, assim, postos mesa.

O carter operativo do Plano consolidado e evidencia-se na Constituio atravs de

alvos. A ao integrada do Poder Pblico deveria convergir para:
I - erradicao do analfabetismo;
II - universalizao do atendimento escolar;
III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formao para o trabalho;
V - promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas4 (BRASIL, 1988, art. 214)

Formulao e Disputas
O Plano Nacional de Educao de 9 de janeiro de 2001, aprovado poca do governo
Fernando Henrique Cardoso (FHC) cumpre, portanto, o imperativo constitucional de 1988.
To logo a LDBN de 1996 aprovada, passa-se a trabalhar em sua tramitao e aprovao.
Constitudo de 295 metas, agrupadas em cinco prioridades, o PNE 2001-2010, o
primeiro do perodo da redemocratizao, resultado de uma disputa envolvendo dois
projetos de lei que rivalizaram o sentido do Plano e proporcionaram forte enfrentamento nas
esferas legislativas. O primeiro a dar entrada no Congresso atendia pelo subttulo de
Proposta da Sociedade Brasileira, fruto da construo coletiva de variadas organizaes da
sociedade civil, foi apresentado pela oposio ao governo. O segundo projeto subintitulava-se
Proposta do Executivo ao Congresso Nacional (BRASIL, 1998; CURY, 1998).
Quanto proposta do Executivo, as prioridades as quais o MEC destacou como avanos
na produo do novo PNE foram elencadas a partir do que este denominou de consenso
nacional que est incorporado na Constituio Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional. Desta forma, as prioridades foram a:
Garantia de oferta de Ensino Fundamental obrigatrio de oito sries, assegurando o ingresso e a
permanncia a de todas as crianas de 7 a 14 anos na escola (...). Educao fundamental a todos que no
tiveram acesso a ela na idade adequada ou que no lograram conclu-la. Ampliao do acesso aos nveis
educacionais anteriores e posteriores ao Ensino Fundamental, envolvendo, desta forma, a Educao
Infantil, o Ensino Mdio e a Educao Superior (...). O desenvolvimento e aperfeioamento de sistemas
de informaes e de avaliao em todos os nveis e modalidades do ensino (BRASIL, 1998, p.13 e 14).

O Plano Decenal de Educao para Todos foi usado como referncia na elaborao do
PNE pelo MEC e foi fruto das resolues da Conferncia Mundial de Educao Para Todos,
realizada em Jomtien, na Tailndia, em 1990.
Como destaca a proposta do MEC, houve o cuidado, na apresentao do Plano, de
procurar definir as responsabilidades da Unio. Assim, ao lado de cada meta cuja atuao
dependia basicamente da Unio, um asteristico (*) foi colocado. Aquelas as quais exigiam a
atuao conjunta da Unio com os Estados, Municpios ou Organizaes da Sociedade Civil
foram marcadas com dois asteristicos (**). H ainda aquelas no marcadas, que segundo o

MEC, dependiam exclusivamente dos Estados, Municpios e Organizaes da Sociedade Civil

(Ibid., p.17).

Tabela I - Responsabilidades quanto s Metas do PNE por Entes Federativos: Proposta do MEC

Metas Relativas aos Nveis e

Etapas de Ensino
Educao Infantil
Educao Fundamental
Ensino Mdio
Educao de Jovens e Adultos
Educao Teconliga e
Formao Profissional
Ensino Superior
Educao Especial
Educao Indgena
Formao de Professores e
Valorizao do Magistrio
Educao Distncia
Financiamento e Gesto
Total
%

Unio*
3
2
2
3

Atribuio
Regime de Colaborao
Estado,
entre Unio, Estado, Municpio e
Municpio e ONGs**
ONGs
5
28
11
14
2
16
3
14

9
0
2

13
15
11

3
11
6

4
6
35
14,1%

10
6
88
35,5%

8
10
125
50,4%

Fonte: BRASIL, 1998 (Elaborao prpria).

Autores como Cury (1998) Saviani (2007) e Dourado (2010) destacam que os dados
relativos s atribuies de responsabilidade so um reflexo da poltica educacional que j
vinha sendo executada pelo MEC, em que consistia na constrio dos gastos pblicos,
descentralizao e transferncia de responsabilidades para os Estados, Municpios, iniciativa
privada e Organizaes no governamentais (ONGs). Neste sentido, Unio caberiam as
atividades de regulao, avaliao e apoio tcnico - eventualmente financeiro. Sob este vis
poderiam ser compreendidas as metas estabelecidas no PNE, cuja maior parte (50,4%) deveria
ser atingida sem responsabilidades da Unio.
Quanto ao financiamento da educao, tema de grandes disputas polticas que se
sucederam, o posicionamento do governo foi de grande moderao, defendendo a utilizao
de recursos j garantidos pela constituio e freando os impulsos de correntes que defendiam
o aumento da porcentagem do PIB a ser investida na educao. Claramente dialogando com o
projeto da oposio e respondendo as presses por maiores investimentos, a anlise

governamental dizia que os recursos eram suficientes e que o porcentual do PIB aplicado em
educao comparava-se favoravelmente com o de muitos pases que contam com bons
sistemas educacionais (BRASIL, 1998, p.77).

Tabela II - Percentual do PIB e percentuais das despesas pblicas aplicadas na Educao

Pases
Amrica do Norte e Central
Canad
Costa Rica
Guatemala
Estados Unidos
Mxico
Amrica do Sul
Argentina
Brasil
Chile
Colmbia
Peru
Uruguai
Venezuela
sia
China
ndia
Indonsia
Japo
Coria
Europa
ustria
Dinamarca
Frana
Noruega
Portugal
Espanha
Sucia
Inglaterra

Ano

% do PIB % das despesas Pblicas

1992
1992
1991
1984
1992

7,6
4,5
1,2
7,5
5,2

14,3
20,2

12,3

1992
1989
1992
1992
1990
1992
1992

3,1
4,6
2,9
3,1
3,1
2,8
5,2

15,7
17,7
12,9

14,7
15,4
23,5

1992
1991
1992
1989
1992

1,7
3,9
2,2
4,7
4,4

12,2
11,9
9,4
16,5
14,8

1992
1991
1992
1992
1990
1992
1992
1991

5,8
7,4
5,7
8,7
4,8
4,6
8,8
5,2

7,7
11,8

14,1

9,3
12,7

Fonte: Anurio Estatstico Unesco, 1994. In: BRASIL, 1998.

Os dados da Tabela II foram utilizados pelo MEC para tirar o foco do aumento de
investimentos e enfatizar a melhoria na gesto dos recursos pblicos. De acordo com as
informaes levantadas, o Brasil investia cerca de 4,6% do seu PIB em educao no ano de
1989 o que equivalia a 17,7% das despesas pblicas. No caso brasileiro estes recursos no
considerariam o investimento privado que se faz em educao os estabelecimentos

pblicos so gratuitos, mas o ensino privado atende a cerca de 24% da pr-escola, 11% do
Ensino Fundamental, 20,5% do Mdio e 58% da Educao Superior dizia o MEC em seu
documento (BRASIL, 1998, p.76).
Seguindo a trilha de argumentao em favor da permanncia dos atuais investimentos
em educao, a proposta do governo chama ateno para o fato de que somados os
investimento pblico e privados, o Brasil se encontraria em condies melhores do que
muitos pases que contam com bons sistemas educacionais. O motivo do nosso fracasso
estaria ligado a evidncias que indicariam grande diferena entre os recursos destinados
educao e o que realmente se aplicaria nesta. O clientelismo e fisiologismo acrescentados a
uma fiscalizao precria e burocracia ineficiente, principalmente nos municpios, seriam os
responsveis pelo desperdcio nos investimentos. A resposta do governo desdobrar-se-ia,
portanto, em duas prioridades: 1-garantir a aplicao dos recursos destinados legalmente
educao e 2- empreender uma gesto eficiente e eficaz dos recursos disponveis (Ibid., p.
78).
O projeto de lei conhecido como PNE da Sociedade Brasileira foi elaborado
coletivamente por educadores, profissionais da educao, estudantes etc. nos I e II Congressos
Nacionais de Educao (CONEDS) ocorridos, respectivamente, em agosto de 1996 e
novembro 1997. Tal proposta ingressou na Cmara dos Deputados como Projeto de Lei n
4.155/98 em 10 de fevereiro de 1998 (dois dias antes do ingresso, na mesma casa, da proposta
do MEC) encabeado pelo deputado Ivan Valente e subscrito por mais de 70 parlamentares e
todos os lderes dos partidos de oposio (SAVIANI, 2007).
A crtica contundente expressa atravs da introduo do documento que sintetizava a
proposta denominada da sociedade brasileira evidenciava que as divergncias entre as duas
propostas no se limitavam a um ou outro aspecto, mas diziam respeito a questes estruturais
da sociedade brasileira. O documento-referncia lograva contemplar dimenses e problemas
sociais, culturais, polticos e educacionais brasileiros, tendo em vista uma sociedade mais
justa. O entendimento era de que os Planos Educacionais eram por tradio, [...] quase
sempre, programas e/ou projetos com caractersticas setoriais, pontuais, e com enfoques
meramente economicistas, que vinculavam educao e desenvolvimento, visando formar
recursos humanos, capital humano ignorando o carter emancipador da educao (CONED,
1997, s/p).
Buscando, portanto, fugir da tradio de Planos Educacionais elaborados sob a
incumbncia de gabinetes ministeriais ou de comisses contratadas, a ideia era construir um

PNE democrtico, que partisse da prpria sociedade civil e que envolvesse atores sociais dos
mais variados. A proposta da resultante partiu da organizao da educao nacional como um
todo detalhando em seguida as metas (118 no total) prprias dos nveis e modalidades de
educao e dos profissionais da educao (Ibid., s/p.)
Como pedra angular da proposta da sociedade estava a defesa da criao de um sistema
nacional de educao cuja abrangncia atingiria a esfera federal, estadual e municipal,
garantindo a oferta de escola pblica e gratuita em todas as etapas de ensino. Sua funo
como eixo central da organizao da educao nacional seria a de:
simplificar as estruturas burocrticas, descentralizar os processo de deciso e de execuo, fortalecer as
escolas e as unidades prestadoras de servio, articular os diferentes nveis e sistemas de ensino, integrar a
educao formal e a informal, articular a educao escolar com as aes educativas produzidas no interior
dos movimentos populares, valorizar os processos de avaliao institucional (CONED, 1997, s/p).

Outro ponto a ser destacado na proposta da sociedade brasileira diz respeito ao

financiamento da educao. Este , inclusive, um dos elementos de grande divergncia entre
as sugestes de PNE que disputavam espao na cmara. Segundo o documento produzido no
CONAE, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura (UNESCO) classificaria os gastos em educao como gastos correntes e gastos totais.
Os primeiros diriam respeito a despesas administrativas, pagamento de pessoal vinculado ao
ensino, despesas com materiais escolares e de ensino, bolsas de estudos, servios sociais
dirigidos aos estudantes e manuteno de prdios e instalaes escolares. J as despesas totais
incluiriam, alm dos gastos citados, despesas de capital, construo, equipamentos
permanentes, transaes de emprstimos entre outros. Neste caso, as despesas correntes
seriam aquelas que diretamente diriam respeito s possibilidades escolares do pas (Ibid.,
s/p).
O argumento da proposta da sociedade de que, como regra, todos os pases
divulgam junto a UNESCO seus gastos discriminados em despesas correntes e despesas
totais, o que permitiria uma anlise precisa da realidade de cada pas. O Brasil seria uma das
poucas naes que no teriam estes dados disponveis, ao que prontamente o documento
denunciava ser tal fato uma indicao de m sistematizao das contas pblicas e uma
indisposio em revelar um indicador social importantssimo (Ibid., s/p).
Os clculos do documento utilizava o Segundo Anurio Estatstico do Brasil IBGE, de
1993 que apontava serem os gastos totais com educao no pas correspondentes a 3,7% do
PIB. Desta porcentagem, 0,3% corresponderiam a gastos da Unio, 1,8% a gastos dos Estados
e 1,6% a gastos feitos pelos Municpios. O diagnstico desenvolvido chega a uma estimativa

de que 2,5% do PIB eram investidos em gastos correntes com educao no Brasil. Segundo o
documento, os gastos correntes podiam ser estimados a partir dessa distribuio do PIB entre
os entes federados e de estudos que mostram que, dos gastos da Unio, cerca de 63%
correspondem a gastos correntes; dos estados, 72%; e dos municpios, 63%. A aplicao
desses percentuais sobre os gastos feitos pelas diferentes instncias governamentais produz a
estimativa supracitada.
Aps a concluso dissonante em relao avaliao empreendida pelo MEC, os
clculos da proposta da sociedade brasileira levaram em considerao os gastos mdios de
variados pases cujo custo educacional equivaleria a cerca de 20% a 25% da renda per capita
por criana matriculada - tal valor era maior no ensino superior, chegando a 60%. Desta
forma, aplicado a todas as etapas de ensino, o que postulava o documento em termos de
investimento pblico era 10% do PIB brasileiro direcionado educao pblica.
Tabela III - Gastos Totais e Gastos Correntes em Educao por Pas (% do PIB)

Pases
Gastos Totais Gastos Correntes
Lbia
9,6
7,7
Arglia
9,1
7,1
Marrocos
7,4
5,4
Angola
7,3
6,6
Egito
6,7
6
Qunia
6,4
6,2
Uganda
6,4
3,4
Zaire
0,9
0,9
Canad
7,4
6,9
Cuba
6,7
6,2
EUA
5,3
4,8
El Salvador
1,8
1,8
Iraque
5,1
4,6
Ir
4,1
3,4
Coria do Sul
3,7
3,3
ndia
3,2
3,2
Honk Kong
2,7
2,4
China
2,4
2,2
Noruega
7,9
6,8
Sucia
7,8
7,1

Pases
Gastos Totais Gastos Correntes
Dinamarca
7,4
7
Bulgria
5,8
5,4
Frana
5,5
5,1
Itlia
5
4,5
Portugal
4,9
4,5
Espanha
4,8
4,2
Reuno Unido
4,7
4,6
Grcia
2,8
2,6
Suriname
9,7
9,7
Guiana
8,1
8,7
Venezuela
4,8
4,5
Brasil
3,7
2,5
Uruguai
3,7
3,3
Peru
3,5
3,3
Equador
2,7
2,6
Paraguai
1,5
1,2
Argentina
1,5 (a)

Bolvia
2,4 (b)

Chile
2,9 (a)

Colmbia
2,9 (a)

Fonte: UNESCO: Statistical Yearbook, 1992 In: CONED, 1997. (a) Apenas despesas do Ministrio de Educao
ou do governo central; (b) No inclui despesas com o ensino superior.

O Plano Nacional de Educao, aprovado em 2001, manteve a estrutura da Proposta do

Executivo, com os onze temas encontrados no original, mas com trs subitens para cada
tema: Diagnstico, Diretrizes e Objetivos e Metas. As metas totalizaram 295, fruto da fuso

e/ou incorporao das metas das propostas do executivo (248) e da sociedade (118) e de
emendas.
De acordo com a anlise do Frum Nacional de Educao (2011), o substitutivo que deu
vida ao PNE absorveu de forma majoritria as metas contidas no projeto do executivo (cerca
de 75% do contedo da proposta do MEC), enquanto uma parcela bem menos expressiva de
reivindicaes do projeto da oposio foi atendida (somente 27% das mesmas foram
diretamente acatadas no PNE aprovado). Um nmero razovel de metas foi mesclado, em
aproximaes que dessem conta de absorver reivindicaes de ambas as propostas. Segundo
comparao empreendida entre o texto aprovado e as propostas divergentes chegou-se a
seguinte distribuio entre as metas originais de cada projeto (Tabela IV):
Tabela IV - Metas das Propostas de PNE do Executivo e da Sociedade Brasileira

Metas das Propostas de PNE do Executivo e da Sociedade.

Proposta do Executivo
Proposta da Sociedade
Nveis e Etapas de Ensino

Total Aprovada Fundida

Educao Infantil
36
Educao Fundamental
27
Ensino Mdio
20
Educao de Jovens e Adultos 20
Educao Teconliga e
16
Formao Profissional
Ensino Superior
25
Educao Especial
26
Educao Indgena
19
Formao de Professores e
15
Valorizao do Magistrio
Educao Distncia
22
Financiamento e Gesto
22
Totais
248
%

No
No
Total Aprovada Fundida
Aprovada
Aprovada

15
19
17
16

18
6
2
3

3
2
1
1

12
7
10
15

5
3
1
6

3
3
5
4

4
1
4
5

13

19
25
18

5
1
1

14

11

31

13

11

3
32
27,1%

7
44
37,3%

10
42
35,6%

18
16
187
75,4%

3
5
47
19,0%

1
1
20
14
118
5,6%

Fonte: Frum Nacional de Educao, 2011.

Uma crtica recorrentemente dirigida ao texto final do PNE diz respeito enorme
quantidade de objetivos e metas. Saviani (2007, p.255) chama ateno para o alto ndice de
disperso e perda do senso de distino entre o que principal e secundrio. Na mesma linha
Dourado (2010, p.684) enfatiza que as diretrizes e metas denotam a carncia de organicidade
interna do Plano, posto que diversas metas so reiteradas, por vezes superpostas. Destaca
tambm que em outros casos, as mesmas no apresentam a devida articulao interna,
especialmente no que se refere a concepes, financiamento e gesto. Em avaliao liderado
pelo MEC se reconhece que o Plano adveio de uma formulao bastante genrica,

constituindo mais uma diretriz geral para as polticas educacionais do que um alvo preciso a
ser avaliado e ainda acrescenta que no houve a definio de indicadores para o
monitoramento das metas (DOURADO, 2009, p.23).

Quadro I - Metas vetadas pelo Executivo Nacional

Nveis e Etapas de
Ensino

Educao Infantil

Vetadas

Meta 22

Meta 2

Ensino Superior

Meta 24

Meta 26
Meta 29
Formao de Professores
e Valorizao do
Magistrio

Meta 4

Meta 1

Financiamento e Gesto

Meta 7

Meta 13

Fonte: BRASIL, 2001 (Elaborao Prpria).

Contedo

Origem

Ampliao do Programa de Renda Mnima

para atender, nos trs primeiros anos, a 50%
Proposta da
e at o 6 ano do Plano a 100% das crianas
Sociedade
de zero a seis anos, includas nos critrios do
Programa.
Ampliar a oferta de ensino pblico de modo
a assegurar uma proporo nunca inferior a
40% do total das vagas, prevendo inclusive a Proposta da
parceria da Unio com os Estados na criao
Sociedade
de novos estabelecimentos de educao
superior
Criao do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Superior, com
Emenda
75% dos recursos alocados pela Unio.
Ampliao do Crdito Educativo para
atender um mnimo e 30% das matrculas da
Emenda
rede particular.
Ampliar o financiamento pblico pesquisa
Emenda
cientfica e tecnolgica.
Implantao de planos de carreira para os
profissionais da rea tcnica e
administrativa.
Elevao dos gastos em relao ao PIB para
7% at o final da dcada
Estabelecer valores por aluno, em todos os
nveis, compatveis com os padres de
qualidade, por meio da garantia das
vinculaes constitucionais.
Pagamento de aposentados e pensionistas
do ensino pblico federal com recursos do
tesouro, no contabilizados como despesas
de manuteno e desenvolvimento do
ensino .

Proposta da
Sociedade
Proposta da
Sociedade e
Proposta do
Executivo
Proposta da
Sociedade

Proposta da
Sociedade

O PNE aprovado foi sancionado com nove metas vetadas por recomendao da rea
econmica do governo. Todas incidiam em questes de financiamento. As metas vetadas
(conferir Quadro I) advinham originalmente da Proposta da Sociedade ou de Emendas
Parlamentares absorvidas durante o processo legislativo. Apenas uma era comum das
propostas da sociedade e do executivo. O bloqueio a emendas capitais para a execuo das
propostas do PNE ao longo dos anos so uma das mais recorrentes crticas dirigidas ao texto
aprovado. Dourado lembra-nos que, embora apresente metas de amplo alcance, o PNE ficou
conhecido como um Plano Formal, marcado pela ausncia de mecanismos concretos de
financiamento e em descompasso com a dinmica global de planejamento j que no foi
levado em conta no processo de elaborao do Plano Plurianual (PPA) e de suas revises
(Ibid., p.684 e 685).
AS EXPERINCIAS COM O ANTIGO PLANO E AS DISCUSSES PRESENTES
Com a misso de preencher a lacuna deixada pelo Plano anterior, o Ministrio da
Educao enviou Cmara dos Deputados sua verso do que seria o PNE 2011-2020 no dia
20 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010). A partir de ento um longo processo (cerca de 18
meses) conduziria o Projeto de Lei (PL) 8.035/10 a acaloradas discusses at que fosse,
finalmente, aprovado em Comisso Especial criada para debater o tema. Atualmente o projeto
aguarda apreciao no Senado Federal e seu exerccio efetivo dever corresponder aos anos
de 2013 a 2022.
A Comisso Especial Plano Nacional de Educao presidida sucessivamente pelos
Deputados Gasto Vieira (PMDB/MA) e Lelo Coimbra (PMDB/ES) teve como relator o
Deputado Angelo Vanhoni (PT/PR). Em suas 42 reunies o grupo de parlamentares
empreendeu audincias pblicas, discusses sobre o contedo do projeto e recebeu o nmero
histrico de 2.915 emendas ao PNE do executivo, o maior j registrado para um Projeto de
Lei (somente a Constituio recebeu maior montante de emendas)5. As diretrizes do novo
PNE, recentemente aprovado na Cmara, so:
I - erradicao do analfabetismo;
II - universalizao do atendimento escolar;
III - superao das desigualdades educacionais, com nfase na promoo da igualdade racial, regional, de
gnero e de orientao sexual;
IV - melhoria da qualidade da educao;
V - formao para o trabalho e para a cidadania;
VI - promoo do princpio da gesto democrtica da educao pblica;
VII - promoo humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica do Pas;
VIII - estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do
produto interno bruto, que assegure atendimento s necessidades de expanso, com padro de qualidade e
equidade;

IX - valorizao dos(as) profissionais da educao;

X - promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos, diversidade e sustentabilidade
socioambiental (BRASIL, 2012, Art. 2).

Se uma das crticas ao PNE 2001-2010 dizia respeito enorme quantidade de metas e
objetivos que o compunham, o projeto do novo Plano composto de apenas 20 metas, cada
qual com estratgias de implementao. De acordo com o MEC, isto viabilizar a cobrana e
acompanhamento da sociedade. A proposta do novo PNE surge das proposies feitas pela
Conferncia Nacional de Educao de 2010 (CONAE), que teve como tema Construindo um
Sistema Nacional Articulado de Educao: Plano Nacional de Educao, suas Diretrizes e
Estratgias de Ao. Contando com a participao de 2.700 delegados e um total de 4 mil
pessoas na etapa nacional, tem sido considerada a maior Conferncia realizada pelo Estado
em parceria com a sociedade civil, por ter mobilizado aproximadamente 3 milhes de pessoas
nas suas etapas preparatrias6.
Os reflexos desta mobilizao se refletem na constituio da proposta de PNE cujo
contedo tem como forte prioridade a valorizao da carreira do Magistrio, assunto
fundamental quando se pensa em transformaes na educao brasileira.
Ao chegar Cmara dos Deputados, a meta mais polmica e intensamente debatida foi
a que trata do financiamento da educao. Movimentos organizados da sociedade, fruns de
educao, estudantes, grupos sindicais etc. levantaram a bandeira do investimento de 10% do
PIB para a educao7 e tencionaram as discusses na Cmara Federal. Esta campanha, de
dimenses nacionais, ganhou o apoio de parlamentares que subscreveram uma srie de
emendas dedicadas a alterar a meta original de se investir o patamar de 7% do PIB na rea8.
A despeito das presses do Governo, as mobilizaes em torno da campanha pelos 10%
do PIB fizeram com que o substitutivo do relator Angelo Vanhoni, que j tinha apresentado
parecer preliminar aumentando para 8% a parcela a ser investida, fosse acatado. Assim, no
texto final aprovado pela Cmara, a meta mais polmica e conflituosa pendeu para as
reivindicaes populares, garantindo o patamar dos 10% a serem atingidos ao fim do perodo
de vigncia do Plano. A Comisso Especial aprovou o parecer no dia 13 de junho de 2012
com o seguinte texto para a meta 20:
Ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma a atingir, no mnimo, o patamar de sete
por cento do produto Interno Bruto (PIB) do Pas no quinto ano de vigncia desta Lei e, no mnimo, o
equivalente a dez por cento do PIB ao final do decnio (BRASIL, 2012, meta 20).

Talvez, o maior desafio de um Plano que se proponha Nacional seja lidar com os
dilemas que envolvem o Pacto Federativo e o Regime de colaborao. As discusses quanto

ao financiamento da educao, inclusive, entremeiam-se ao tema. As barreiras so maiores,

principalmente, porque se vincula a frentes mais amplas de discusso e que dependem de
reformas profundas. Os Planos Municipais e Estaduais de Educao, que deveriam seguir em
sintonia com o PNE, exigem um grandioso esforo de articulao para que aquilo que est
sendo pensado para o Brasil se articule junto aos mais de cinco mil municpios do pas. A
defesa de um Sistema Nacional de Educao tem sido elencada como uma das solues chave
para vencer tal desafio e o projeto de PNE em sua ltima verso prev sua criao, aps dois
anos de vigncia do Plano9 (BRASIL 2012, art. 13).
CONSIDERAES FINAIS
Ao optarmos, no incio deste trabalho, por um resgate das discusses sobre Plano
Nacional de Educao em perspectiva histrica, pudemos acompanhar as mudanas de
concepes que envolveram o tema ao longo do sculo XX no Brasil. O que se consolida
hodiernamente como PNE, ou seja, um instrumento de implementao das polticas
educacionais composto de metas e objetivos, j esteve mais ligado ideia de Cdigo da
Educao, o conjunto de leis e diretrizes que estruturariam o ensino e apontariam seu sentido.
Vimos que esta ltima viso foi imperante principalmente na dcada de 1930, perodo que
inaugura os debates em torno do PNE. J na dcada de 1960, com a consolidao da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao, a noo de PNE operativo, que se assemelha ao que temos
presentemente, ganha espao e passa a dominar os espaos de discusso. o momento em
que se consolida a percepo de que no se deve pensar que entre lei e plano exista
incompatibilidade, e que tenhamos de trocar um pelo outro. LDBN e PNE sero, no legado
destas discusses no perodo ps-1988, de maneira sinttica, as diretrizes da educao e o
instrumento que aplica as mesmas em dado perodo (Dirio do Congresso Nacional, 195910
apud HORTA, 1982, p.38 e 39).
O PNE 2001-2010 foi fruto de embates que floresceram to logo a nova LDBN de 1996
foi sancionada. De certa forma, as disputas ideolgicas pelo sentido da primeira prosseguiram
nas discusses em torno do PNE. Acompanhamos aqui os embates que se compendiaram em
duas propostas distintas de Plano: a Proposta da Sociedade Brasileira, advinda da
mobilizao de organizaes da sociedade civil e apresentado pela oposio ao governo e a
Proposta do Executivo ao Congresso Nacional. Deste choque de vises sobre o contedo
do PNE resulta o Plano Nacional de Educao aprovado em 2001, que manteve a estrutura da
Proposta do Executivo.

Ao avaliarmos o PNE 2001-2010 observamos equvocos claros que perpassaram, entre

outros, por problemas de formulao e de implementao. A falta de instrumentos de
monitoramento das metas um dos exemplos que aqui destacamos. Alm disto, questes que
envolvem imbrglios estruturais tambm compem o conjunto de elementos que tornaram o
Plano pouco eficaz em suas tarefas. O caso do pacto federativo e do regime de colaborao
entre os entes federados um dos exemplos eminentes deste problema. A ausncia de
mecanismos concretos de financiamento das metas e objetivos propostos - metas as quais, em
nmero exagerado mais um dos aspectos lacnicos do documento de 2001 e que agora
tambm agitam os debates sobre o novo PNE.
Vimos que as experincias advindas do PNE 2001-2010 retornam em forma de fortes
subsdios formulao do novo documento da educao nacional. O prprio Ministrio da
Educao dialoga com este contingente de questes do passado e demonstra, muitas vezes por
oposio, mudanas na constituio do PNE que se prope para o futuro. O senso comum
sobre o fracasso da PNE da primeira dcada dos anos 2000 tem retornado de maneira crtica e
atenta, fazendo com que cada passo de construo do novo Plano dialogue com o que se
pensou no segundo quinqunio dos anos de 1990, perodo em que se discutia nas instncias
executivas e legislativas o PNE.
Cabe frisar que o que aqui se considera fracasso no pe em questo os avanos e
conquistas na rea educacional no perodo que envolveu o decnio do primeiro PNE. O que se
argumenta que estas melhorias no se vinculam ao direcionamento que o PNE em tese
deveria liderar. Como bem destacou Saviani, h uma dinmica na sociedade que, com plano
ou sem plano, algumas presses tm que ser atendidas 11.
A criao de um espao plural de discusso sobre o qual se fundamentaram as linhas
gerais do PNE atravs da Conferncia Nacional de Educao em 2010 responde a forte
demanda por participao negligenciada quando da construo do primeiro Plano. A opo
por poucas metas com objetivos mensurveis, a preocupao quanto ao financiamento da
educao como uma das colunas vertebrais do PNE e a forte presso popular em torno disto
so exemplos de iniciativas que tambm dialogam com o processo anterior.
A experincia institucional e sociopoltica adquirida com a formulao e implementao
do PNE revelam que, embora a primeira tentativa tenha falhado por erros de contedo e
aplicao, e mesmo por questes mais estruturais, o conceito de PNE que se acordou pela
constituio e pela LDBN parecem permanecer slidos. Durante todo o processo de
formulao do novo PNE pouco se critica a respeito do paradigma pensado para o Plano, o

que sugere que seja mesmo uma conquista histrica sua manuteno no corpo de instrumentos
de polticas pblicas educacionais: a evoluo da ideia de PNE ao longo do sculo XX
aparece agora consolidada. Resta, por ora, que o PNE cumpra seu papel dando resolutividade
a enormes desafios educacionais que se apresentam sociedade brasileira.
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Educao. So Paulo, Editora do Brasil, 1997. p.137-206.
3
Dirio do Congresso Nacional, S.I., 5 de junho de 1959, p.2.664-66.
4
A Emenda Constitucional n. 59, de 2009 alterou o texto do artigo 214 e a nas metas estabelecidas acrescenta a
de nmero VI: estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do
produto interno bruto (BRASIL, 1988).
5
Conf. Agncia da Cmara, 8 jun. 2011. Disponvel em <www2.camara.gov.br/atividade
legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/54a-legislatura/pl-8035-10-plano-nacionaldeeducacao/noticias/emendas-ao-pne-batem-recorde-na-camara> Acesso em 3 dez. 2012.
6
Conferir informao em: <http://conae.mec.gov.br/images/stories/pdf/noticias/conae_mais_uma_passo_na
_.pdf> acesso em 20 abr. 2012.
7
A Campanha Nacional pelo Direito Educao, rede composta por mais de 200 organizaes e movimentos
distribudos por todo o pas, liderou o movimento denominado PNE pra Valer: A Educao que o Brasil quer e
precisa. Conferir em: <http://pnepravaler.org.br/> Acesso em 3 dez. 2012.
8
A meta 20 e suas estratgias foram alvo da segunda maior quantidade de emendas propostas ao Plano do
Executivo, 216 no total. Conferir em: <http://www.vanhoni.com.br/2011/08/plano-nacional-de-educacao-metascom-maior-concentracao-de-emendas/> Acesso em 3 dez. 2012.
9
Conferir Cury, Carlos Roberto Jamil. Sistema Nacional De Educao: Desafio Para Uma Educao Igualitria
E Federativa. Educ. Soc., Campinas, vol. 29, n. 105, p. 1187-1209, set./dez. 2008. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/pdf/es/v29n105/v29n105a12.pdf> Acesso em 4 dez. 2012. e
10
Dirio do Congresso Nacional, S.I., 5 de junho de 1959, p.2.664-66.
11
Conferir
em:
<http://noticias.r7.com/educacao/noticias/-plano-nacional-de-educacao-foi-solenementeignorado-diz-especialista-20100306.html> Acesso em 4 dez. 2012.