Principios Constitucionales del

Plan Nacional de Desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo ser un
documento breve, consistente y claro.

Mgdo. Nefito Lpez Ramos

I. Qu es nuestra Constitucin?
La Constitucin Mexicana es desde una perspectiva jurdica, el conjunto de normas
supremas que por su naturaleza jurdica resultan vinculantes para los poderes
constituidos, rganos autnomos, y toda la poblacin asentada en el territorio. En una
parte dogmtica reconoce derechos humanos, derechos fundamentales, derechos
sociales y derechos de grupos vulnerables, as como intereses legtimos individuales y
colectivos; con las garantas necesarias para su ejercicio y debida proteccin. En una
parte procesal contiene los instrumentos procesales que en va de accin, permiten un

control jurisdiccional de la propia Constitucin; se trata de la controversia

constitucional, la accin de inconstitucionalidad y el juicio de amparo. En el aspecto
poltico, es el documento fundamental del Estado Mexicano que contiene la voluntad
soberana de auto determinarse como una Repblica Democrtica, Representativa y
Federal, con el principio de divisin de poderes y el establecimiento de rganos
autnomos, con lo cual el ejercicio del poder pblico y soberano a travs del
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, queda regulado en su estructura orgnica y facultades
esenciales en la propia Constitucin.
Es el documento que contiene decisiones fundamentales dadas por el poder
constituyente y por el poder reformador de la Constitucin (CPEM), para que los
poderes constituidos construyan y puedan mantener una nacin soberana y
democrtica en lo poltico y autosuficiente en lo alimentario, y con responsabilidad
hacia las generaciones futuras, porque caracteriza al desarrollo como integral y
sustentable. Es un proyecto de Nacin, porque contiene un conjunto armnico y
complementario de fines que la configuran. El artculo 26 constitucional contiene un
proyecto nacional definido en sus normas y fines -fundados en democracia y
desarrollo integral y sustentable-, que determina los objetivos de la planeacin.
II. Rectora del Estado para el Desarrollo Nacional
El Estado es el rector del desarrollo econmico para garantizar que se cumplan los
fines del proyecto nacional que corresponde elaborar y ejecutar al Ejecutivo Federal
(Ejecutivo) y de manera obligatoria a toda la Administracin Pblica Federal. La
rectora econmica del Estado es la facultad que constituye el pilar fundamental, el eje
sobre el cual debe anclarse la toma de decisiones en poltica econmica, fiscal, social
y cultural. El Desarrollo Nacional es el objetivo de todo gobierno mexicano. El Plan
(sexenal) Nacional de Desarrollo es el instrumento poltico, jurdico y administrativo
para lograr el desarrollo nacional en uso de la facultad de rectora del desarrollo.
Contribuye a consolidar la rectora del Estado, la precisin constitucional de que el
sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas
(correos,

telgrafos

radiotelegrafa;

petrleo

los

dems

hidrocarburos;

petroqumica bsica; minerales radioactivos y generacin de energa nuclear;

electricidad y las actividades que expresamente sealen las leyes que expida el
Congreso de la Unin) con la obligacin para el gobierno federal de mantener siempre
la propiedad y el control sobre los organismos que se establezcan.

En el artculo 25 constitucional se establece que el Estado o sector pblico podr

participar por s o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para
impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo, que son la comunicacin va
satlite y los ferrocarriles. El desarrollo nacional debe ser integral y sustentable,
fortalecer la soberana de la Nacin y el rgimen democrtico. La democracia, definida
por el constituyente en el artculo 3 es una estructura jurdica y un rgimen poltico,
as como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social
y cultural del pueblo. En el ejercicio de esa facultad rectora, al administrar a travs de
los organismos creados para explotar los bienes que comprenden las reas
estratgicas, proteger la seguridad y la soberana de la Nacin y al otorgar
concesiones o permisos, mantendr o establecer el dominio de las respectivas vas
de comunicacin de acuerdo con las leyes de la materia.
El Estado crea los organismos y empresas que requiere para el eficaz manejo de las
reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario donde, de
acuerdo con las leyes, participar por s o con los sectores social y privado. El gobierno
federal est obligado a mantener siempre la propiedad y el control sobre los
organismos creados para el eficaz manejo de las reas estratgicas. En cambio, se le
faculta para participar por s o con los sectores social y privado de acuerdo con la ley,
para impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo. El Estado tiene un
banco central, autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su administracin, con
el objeto prioritario de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda
nacional para fortalecer la rectora del desarrollo nacional y regular los cambios, la
intermediacin y los servicios financieros, con las atribuciones de autoridad
necesarios para llevar a cabo tal regulacin y provocar su observancia.
III. Qu es el Plan Nacional de Desarrollo?
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es un instrumento de polticas pblicas para
administrar debida y adecuadamente los recursos productivos y encausar la actividad
econmica de los sectores pblico, social y privado; como resultado de un proceso de
elaboracin a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
Comprende la participacin ciudadana a travs de consulta pblica para recoger las
aspiraciones y demandas de la sociedad. El desarrollo nacional integral y sustentable
supone el fomento del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin
del ingreso y la riqueza, que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de
los individuos, grupos y clases sociales cuya seguridad protege la propia constitucin.

Para garantizar, o sea asegurar, que el desarrollo nacional cumpla con esas
caractersticas y finalidad queda definido que el Estado Mexicano tiene la rectora, que
implica

dirigir, conducir, administrar

hacer

funcionar

adecuadamente

los

instrumentos respectivos para alcanzar ese objetivo, como lo es el PND. Es el Estado

el que debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional.
Correlativamente debe llevar a cabo la regulacin y fomento de las actividades que
demande el inters general en el marco de las libertades que otorga la propia CPEM.
Es necesaria la concurrencia de los sectores pblico, social y privado con
responsabilidad social al desarrollo nacional.

El PND es un instrumento de polticas

pblicas para administrar adecuadamente
los recursos productivos y encausar la
actividad econmica de los sectores pblico,
social y privado.
IV. El Ejecutivo Federal debe Conducir el Desarrollo Nacional
Para realizar el proyecto nacional conforme a los fines que la propia CPEM establece,
se ordena establecer un Sistema de Planeacin Democrtica del Desarrollo Nacional
(artculo 26 A), que dar solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de
la economa, con la finalidad de mantener la independencia y lograr la
democratizacin poltica, social y cultural de la Nacin. En la constitucin se contienen
los fines del Proyecto Nacional que deben determinar los objetivos de la planeacin.
En oposicin a la planificacin centralizada, propia de la poca de auge en los pases
del rgimen socialista, la Planeacin en Mxico se caracteriza como democrtica.
V. Planeacin Democrtica y Economa Mixta
Es trascendente la definicin constitucional de la existencia de los sectores pblico,
social y privado y que el primero tendr a su cargo de manera exclusiva las reas
estratgicas y la obligacin de mantener siempre el gobierno federal la propiedad y
control sobre los organismos creados para su administracin y explotacin. En
cambio, se permite al sector pblico que participe con los sectores social y privado,
para impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo. La participacin del
sector pblico en las reas estratgicas y prioritarias, concilia la necesidad histrica
de garantizar la propiedad y control sobre determinados bienes que generan riqueza y
determinan la seguridad y soberana nacional; y la de generar impulso y organizar las
reas prioritarias, con la otra necesidad tambin histrica de garantizar una libre

competencia que en condiciones de seguridad jurdica y poltica, genere riqueza con

la actividad de los particulares y el sector social; aunque con responsabilidad social.
En cuanto al sector social, corresponde a la ley establecer los mecanismos que
faciliten su organizacin y expansin de su actividad econmica para la produccin,
distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. Queda
garantizado que sea la ley la que establezca instrumentos y mecanismos de aliento y
produccin para la actividad econmica que realicen los particulares y proveer las
condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo
econmico nacional en los trminos que determine la CPEM.
VI. Sistema de Planeacin Democrtica del Desarrollo Nacional
El artculo 26 constitucional establece la obligacin del Estado de organizar un
Sistema de Planeacin Democrtica del Desarrollo Nacional (SNPD), que imprima:
solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa, con una
clara finalidad de mantener y alcanzar la independencia y la democratizacin: poltica,
social y cultural de la Nacin. Esta disposicin define a la CPEM como un proyecto
nacional, con fines especficos, expresos e implcitos en diversas normas
constitucionales, lo que complementa y armoniza la perspectiva jurdica de que es una
norma jurdica fundamental, y que contiene la estructura de los poderes del Estado,
reconocimiento de derechos humanos y garantas para su proteccin. La CPEM,
definida en s misma como un proyecto de Nacin, contiene fines claros, especficos y
definiciones que determinarn los objetivos de la planeacin. Por esa razn, con
independencia de la plataforma electoral y los estatutos que rija para los partidos
polticos, cualquier gobierno electo legtima y democrticamente, de cualquier filiacin
poltica, no puede ni debe desconocer y apartarse de los fines y caractersticas del
proyecto nacional que deriva de la propia CPEM. La planeacin ser democrtica, que
es lo opuesto a la centralizada en la que es el poder poltico y el gobierno central el
que la define. Es democrtica porque la planeacin se elabora y organiza con y
mediante la participacin de los diversos sectores sociales. Tambin lo es porque
debe recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y
los programas de desarrollo.
VII. Naturaleza del Plan Nacional de Desarrollo
El PND es un instrumento programtico, administrativo y jurdico, esto ltimo porque
resulta obligatorio para la administracin pblica federal, lo que implica que su
actividad debe sujetarse necesariamente a los programas anuales y sexenales o

transexenales que deriven. Y son evaluables desde el propio Ejecutivo, con la

posibilidad de sancionar administrativamente la desviacin de recursos o uso
indebido, en trminos de la respectiva Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos, e incluso con la responsabilidad poltica de los altos servidores
pblicos. En lo externo, los programas y la aplicacin del Presupuesto es revisable por
la Cmara de Diputados (CD) a travs de la Entidad de Fiscalizacin Superior de la
Federacin (EFSF), que tiene la facultad de emitir nicamente recomendaciones para
el mejor desempeo de los programas, misma que al revisar el cumplimiento de los
objetivos de stos solamente podr emitir recomendaciones para la mejora en el
desempeo de los mismos, en los trminos de la ley. La recomendacin sin ningn
efecto vinculatorio es irrelevante. Lo trascendente sera que se hiciera del
conocimiento del Ejecutivo para que se produjera una consecuencia jurdica. Como
proceso de elaboracin, la Ley de Planeacin, por encargo constitucional, faculta al
Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y consulta popular
en el SNPD, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin
del plan y los programas de desarrollo.
La Ley de Planeacin determina a la SHCP como la responsable del proceso de
planeacin y establece las bases para que el Ejecutivo celebre convenios de
coordinacin con las entidades federativas; induzca (mecanismo de induccin: como
contribucin extra fiscal, poltica monetaria) y organice convenios de concertacin con
los particulares en relacin a las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin.
La elaboracin del PND corresponde al Ejecutivo a travs de la shcp. La formulacin,
instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo, se
sujetan a criterios que establece el Ejecutivo.
VIII. Criterios que Rigen la Elaboracin del PND
Para integrar cabalmente el PND deben tenerse en cuenta los criterios de:
a) Equidad social y productividad.
b) Las modalidades que dicte el inters pblico.
c) Los recursos productivos deben tener un resultado y beneficio general.
d) Deber de cuidar y conservar los recursos y el ambiente.
e) Que sea integral y sustentable.
f) Que exista responsabilidad social.
IX. Disposiciones Constitucionales relacionadas con el PND

El artculo 2 de la CPEM reconoce que nuestra nacin tiene una composicin

pluricultural sustentada originalmente en los pueblos indgenas, que son los
descendientes de las poblaciones que habitaban el territorio actual del pas antes de
la colonizacin y que conservan sus propias instituciones sociales, econmicas,
culturales y polticas o parte de ellas. El inciso b, fraccin ix establece la obligacin de
consultarlos en la elaboracin del PND y de los estatales y municipales y, en su caso,
incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. En materia de educacin
el PND debe integrarse teniendo en cuenta que el artculo 3, fraccin ii, inciso a),
define el criterio democrtico de la educacin, y concibe a la democracia como una
estructura jurdica y un rgimen poltico, as como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
Tambin debe incluirse el criterio nacional de la educacin. Ser nacional, en cuanto
sin hostilidades ni exclusivismos- atender a la comprensin de nuestros problemas,
al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia
poltica, al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y
acrecentamiento de nuestra cultura. El artculo 5 consagra la libertad para dedicarse
a cualquier actividad lcita, y que una persona pueda dedicarse a la profesin,
industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lcitas. Tal libertad es un factor
que debe respetarse en el PND, porque ante esa garanta, es preciso que haya
concertacin con los particulares e induccin de los sectores social y privado hacia los
objetivos trazados.

Como instrumento jurdico constitucional el

PND debe ser transexenal y modificarse con
informacin actualizada, pero no
reelaborarse cada sexenio.
El artculo 25 establece que corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional
para garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la
Nacin, su rgimen democrtico y que mediante el fomento del crecimiento
econmico, el empleo, una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,
cuya seguridad protege la propia CPEM. Precisa que el Estado debe conducir,
coordinar y orientar la actividad econmica nacional y llevar a cabo la regulacin y
fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de libertades
que otorga la CPEM. Reconoce que el desarrollo econmico nacional requiere la

concurrencia del sector pblico, del social y del privado, sin menoscabo de cualquier
otra actividad econmica que contribuya al desarrollo de la Nacin; pero regida bajo el
principio de responsabilidad social. El sector pblico tiene a su cargo, de manera
exclusiva, las reas estratgicas consistentes en correos, telgrafos y radiotelegrafa;
petrleos y los dems hidrocarburos, petroqumica bsica; minerales radioactivos y
generacin de energa nuclear; electricidad y las dems actividades que
expresamente sealen las leyes que expida el Congreso de la Unin. La
comunicacin va satlite y los ferrocarriles son reas prioritarias para el desarrollo
nacional.
X. Informacin Confiable e Indispensable para -Elaborar el PND
En el inciso b, del artculo 26 se establece como organismo autnomo , el que tiene a
cargo un Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. Los datos que
proporcione ese organismo sern considerados oficiales. Para la federacin, estados,
municipios y el df, los datos contenidos en el sistema sern de uso obligatorio, en los
trminos que establezca la ley. Los poderes judiciales y consejos de la judicatura
podran ser escuchados en materia de poltica judicial y administracin de justicia, as
como en materia de responsabilidad y disciplina judicial. Es un derecho de los
ciudadanos mexicanos votar en las consultas populares sobre temas

de

trascendencia nacional, que podrn ser vinculantes en su resultado para los poderes
Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes. Previo a la
convocatoria la SCJN tendr que resolver sobre la constitucionalidad de la materia de
la consulta, porque hay materias que no pueden someterse a consulta popular.
XI.

Principios

que

Rigen la

Administracin

de

los

Recursos

Econmicos
El artculo 134 establece claramente que los recursos econmicos de que dispongan
la federacin, los estados, los municipios, el df y los rganos poltico-administrativos
de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia,
economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn
destinados. stos principios son aplicables para regir tambin la aplicacin de los
programas del PND, porque son cualidades que deben regir para su adecuada y
debida eficacia. Los principios de honestidad y transparencia en el uso y ejercicio del
dinero pblico deben ser base para sancionar la corrupcin. Un pueblo de ciudadanos
libres e informados, una nacin democrtica exige verdadera rendicin de cuentas y

sancin a la corrupcin en una eficaz aplicacin de la ley que rige la responsabilidad

de los servidores pblicos.
XII. El Pacto por Mxico: Instrumento Poltico que es la Avanzada
del PND
En este contexto constitucional, es relevante que en los primeros 6 meses en que no
hay posibilidad legal de haber iniciado la gestin con un PND, la existencia del Pacto
por Mxico, que con visin de Estado, ha permitido la expedicin de reformas
constitucionales y, en su caso, que motivarn y servirn de base a las leyes ordinarias
que darn contexto al desarrollo poltico, social, cultural y econmico de Mxico.
XIII. Facultad del Congreso de Legislar sobre -Instrumen-tos de
Poltica Fiscal, Social y Econmica acordes al PND
Corresponde al poder legislativo expedir una ley que establezca los mecanismos que
faciliten la expansin de la actividad econmica del sector social; de los ejidos,
organizaciones

de

trabajadores,

cooperativas,

comunidades,

empresas

que

pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas

las formas de organizacin social para la produccin, distribucin y consumo de
bienes y servicios socialmente necesarios. La ley debe establecerse cmo alentar y
proteger la actividad econmica que realicen los particulares y proveer las condiciones
para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo econmico
nacional, en los trminos que establece la propia CPEM. A la ley -o sea al legislativocorresponde establecer los mecanismos que faciliten la organizacin y la expansin
de la actividad econmica del sector social (ejidos, organizaciones de trabajadores,
cooperativas,

comunidades,

empresas

que

pertenezcan

mayoritariamente

exclusivamente a los trabajadores, y en general, de todas las formas de organizacin

social) para la produccin distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente
necesarios. La ley debe alentar y proteger la actividad econmica que realicen los
particulares y proveer las condiciones para que el sector privado contribuya al
desarrollo econmico nacional, en los trminos que establece la CPEM.
La Ley de Planeacin determina los rganos responsables del proceso de planeacin
y las bases para la celebracin de convenios de coordinacin entre el Ejecutivo y las
entidades federativas. Establece las bases para poder inducir y concertar con los
particulares las acciones a realizar para la elaboracin de la planeacin y su
ejecucin. Es facultad del Congreso de la Unin expedir leyes sobre planeacin
nacional del desarrollo econmico y social, as como en materia de informacin

estadstica y geogrfica de inters nacional. Es facultad exclusiva de la cd aprobar

anualmente el PEF y podr autorizar las erogaciones plurianuales para aquellos
proyectos de inversin en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto
en la ley reglamentaria.
XIV. Desfase entre la Presentacin del Proyecto de -Presupuesto de
Egresos y la Elaboracin del PND
Regularmente la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin debe hacerse llegar a la cd el 8 de septiembre de cada ao
y aprobarse a ms tardar el 15 de noviembre. Cuando el cargo de Presidente de la
Repblica inicia cada 6 aos, se debe hacer llegar el 15 de diciembre. El plazo de 6
meses a partir del 1 de diciembre de 2012, supone que el PND debe publicarse el da
1 de junio de 2013, lo que implica que ya no se inici con un programa anual y
presupuesto de ingresos y egresos. Sin embargo, ello implica que no est fundado en
un PND, porque el Presidente Electo y despus Constitucional, est imposibilitado
porque carece de facultades y tiempo previo para convocar a la elaboracin de un
PND que sea acorde a la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federacin, por
lo que formal y constitucionalmente debe esperar hasta el PEF de 2014, para la
aplicacin de algn programa anual acorde con su PND.
XV. Proceso de Consultas del PND 2013-2018
El 28 de febrero de 2013 el Presidente Enrique Pea Nieto present y dio a conocer a
la sociedad mexicana el proceso de consultas del PND 2013-2018. Precis que ste
sera un documento breve, consistente y claro y que la mxima prioridad del
Gobierno de la Repblica es convertir a Mxico en una sociedad de derechos; es
decir, que todos los derechos contemplados en nuestra Constitucin sean una
realidad para todos los mexicanos. As, El PND es el instrumento programtico y
jurdico vinculante obligatoriamente para la Administracin Pblica Federal y el
proceso de consulta y la recepcin de propuestas que se hayan recibido, debe
complementar el conocimiento tcnico y especializado de quienes trabajan en el
gobierno. El Plan debe considerar, desde luego, las necesidades y las propuestas de
la sociedad y por su diseo constitucional, el PND es un documento resultado de un
proceso que inicia con la consulta popular, pero que su elaboracin est a cargo de la
SHCP.
XVI. Necesidad de Reforma Constitucional y Legal

Conforme a los artculos 41, fraccin iv, segundo prrafo de la CPEM y 237 del
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), las
campaas electorales para Presidente, Senadores y Diputados, en el ao que
corresponda, tendrn una duracin de 90 das. El artculo 74 de la CPEM establece
que la iniciativa de Proyecto de pef se presente ante la cd cada 6 aos en que hay
eleccin de Presidente, a ms tardar el 15 de diciembre de ese ao, para poder
aprobarse hasta el ltimo da de ese ao.
La rendicin de protesta como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se lleva a
cabo el 1 de diciembre, mientras que la declaracin de Presidente Electo se hace a
ms tardar el da 8 de septiembre del mismo ao. Previamente el proceso electoral
dur 90 das y el da de la eleccin presidencial se llev a cabo en el 2012, el 1 del
mes de julio de ese mismo ao. El artculo 21 de la Ley de Planeacin autoriza la
elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo dentro de los 6 meses siguientes a la
toma de protesta del Presidente de la Repblica, por lo que debe estar elaborado y
publicado en el Diario Oficial de la Federacin, a ms tardar el 1 de junio de 2013. El
Presupuesto de Egresos de la Federacin y los programas plurianuales se aprobaron
en diciembre de 2012, lo que hace evidente que el Plan Nacional de Desarrollo,
necesariamente empieza a regir para el siguiente ao, porque el Presidente Electo
carece de facultades para elaborar el Plan antes de que rinda protesta y que al
presentar la iniciativa de Presupuesto haya diferencias de programas de desarrollo.