2.

REELECIN INDEFINIDA PROPUESTA

DEBE SER VA REFORMA
CONSTITUCIONAL.La estructura o carcter y elementos constitutivos del Estado son el territorio, la poblacin y el
poder poltico, este ltimo precisamente abarca la organizacin de la autoridad, administracin
pblica y su forma de eleccin; entonces, la enmienda no es posible partiendo de dicha razn.
Hemos de sumar a ello, el carcter de ntimo apego a la teora democrtica que interviene en
toda la Constitucin a raz de la estructura fundamental y elementos constitutivos del estado
que hacen una organizacin estructurada pero en concordancia con la voluntad ciudadana
como soberano supremo que es quien aprob la vigencia de la Constitucin y el convocado a
realizar manifestaciones que alteren o cambien su sentido estructural o constitutivo. Es ms, a
manera de premisas: 1. Si partimos del consenso que la rigidez constitucional en el
constitucionalismo moderno ya no es la anacrnica versin de los candados al poder
constituido para reformarla, sino que supone el regreso al pueblo del poder decisorio para
hacerlo. 2. Que el Ecuador es un Estado constitucional y democrtico que sistemtica y
continuamente determina procesos de participacin y genera principios poltico jurdicos para
tal fin desde la Constitucin aprobado por la poblacin. 3. Que como manifiesta Bobbio el
referndum puede ser el nico instrumento que existe de una democracia directa para que el
pueblo se manifieste y determine su estructura constitucional. 4. Que el constituyente
determin manifiestamente que no se puede hablar de una enmienda o reforma a priori por
cuanto los diferenci en los arts. 441 y 442 de la Constitucin con intencionalidad, sin que uno
y otro se complementen o sean lo mismo, sino que se diferencian en su naturaleza y carcter
democrtico exigido para el cambio constitucional por el grado de afeccin que puede tener en
el texto originario. Entonces concluiremos, bajo estas premisas, que lo procedente
constitucional y legtimamente es un proceso de referndum aprobatorio por los ecuatorianos
para decidir sobre un cambio en la estructura fundamental y elementos constitutivos del Estado
ecuatoriano que con la introduccin de la posibilidad de una reeleccin indefinida de los
gobernantes, se podra alterar. La Constitucin es un enlace entre la poltica y el derecho, jugar
cartas polticas, inhibindose del apego a la Carta Fundamental del Estado que es mxima
manifestacin de voluntad social respecto de su organizacin y estructura; es antijurdico. Si la
democracia que se busca es meramente formal quiz se resuelve el problema con las
intenciones de enmendar la Constitucin en un grupo de mayora parlamentara que se
desconecta de la participacin ciudadana; empero, si la democracia que se busca es
sustancial, en donde exista un ejercicio responsable de respeto constitucional y reconocimiento
a la poblacin como mximo artfice de la soberana y capacidad decisoria, entonces se seguir
el camino mandado de la reforma constitucional determinado por la Constitucin. La Carta
Democrtica Interamericana de la Organizacin de Estados Americanos a la que Ecuador se
suscribi en el 2001 expresa, detalladamente, el deber del poder constituido en respetar los
lmites constitucionales y el reforzamiento de la democracia por la participacin de la
ciudadana; luego, atentaramos adems contra las disposiciones del Sistema Interamericano al
que Ecuador voluntariamente se sum y que forma parte del bloque de constitucionalidad y
cuya observacin es obligatoria.

El Dr. Ramiro vila Santamara, reconocido catedrtico de Derecho

Constitucional, Derecho Penal y Derechos Humanos, actual docente de la
Universidad Andina Simn Bolvar, fue invitado por el Directorio del
Colegio de Abogados de Pichincha, para participar el 15 de julio de
2014, como ponente en la conferencia: Reformas y Enmiendas
Constitucionales en Ecuador.
El jurista present varias observaciones al proyecto denominado: "Enmiendas a
la Constitucin de la Repblica del Ecuador 2008", presentado a la Corte

Constitucional, el pasado 26 de junio, por la Asamblea Nacional, y que plantea

la modificacin de 17 artculos y una disposicin transitoria.
Para el Dr. Ramiro vila Santamara, de los diecisiete cambios
constitucionales propuestos, seis son enmiendas que podran seguir el
proceso que sugiere la Asamblea; tres son reformas parciales, que
requieren dos debates y referndum; ocho son reformas profundas, que
requieren consulta popular, asamblea constituyente y referndum.; por
lo que los artculos de esta propuesta legislativa, deben ser tratados en
caminos distintos, si son reformas profundas, reformas parciales o
verdaderamente enmiendas, explic.
Cit los siguientes cambios del proyecto:
1.- la restriccin de la accin de proteccin (Art. 1 de la propuesta y Art. 88 de
la Constitucin)
2.- la restriccin de la consulta popular (Art. 2 de la propuesta y Art. 104 de la
Constitucin)
3.- la reeleccin (Artculos 3 y 5 de la propuesta, Arts. 114 y 144 de la
Constitucin)
4.- las fuerzas armadas en la seguridad integral (Art. 6 de la propuesta y Art.
158 de la Constitucin)
5.- los obreros del sector pblico dejan de estar bajo la regulacin del Cdigo
de Trabajo (Arts. 10 y 13 de la propuesta y Arts. 229 y 326.16 de la
Constitucin)
6.- la comunicacin como servicio pblico (Art. 16 de la propuesta y Art. 384 de
la Constitucin)
"Estas son seis reformas profundas a la Constitucin del Ecuador, que
no pueden tener trato de enmienda como lo propone la Asamblea
Nacional. asegur.
Mientras que las propuestas de las competencias de los gobiernos
municipales y gobierno central (Arts. 11 y 12 de la propuesta y Arts.
264.7 y 261.6 de la Constitucin) y la Eliminacin del plazo de 8 aos
para conformacin de regiones autnomas (Art. 17 de la propuesta y
disposicin transitoria primera, numeral 9 de la Constitucin), seran
Reformas Parciales, etc.
Al finalizar la conferencia del Dr. Ramiro vila Santamara, importantes juristas
presentes en el evento, coincidieron con esta reflexin del catedrtico: La
Corte Constitucional debe respetar y hacer respetar la constitucin, as como
las garantas constitucionales y no permitir violaciones, pues para seguir con la
propuesta de la Asamblea Nacional, sera necesario convocar a una Asamblea
Nacional Constituyente.

Corte Constitucional decidir si cambio es reforma o

enmienda
Segn el caso, eliminar el lmite a la reeleccin presidencial en la Carta Magna
podra hacerse mediante un debate en la Asamblea, que durara al menos un ao, o
por referendo.

El pleno de la Asamblea Nacional an no tiene fecha de reunin, tras el fin del receso legislativo que dur
tres semanas. FOTO: JOHN GUEVARA

Tras el receso legislativo, que dur tres semanas y concluy ayer, el debate en esta funcin del
Estado gira en torno a la reforma constitucional para la reeleccin indefinida del Presidente de
la Repblica.
La titular de la Asamblea Nacional, Gabriela Rivadeneira, tras anunciar el inicio del anlisis la
semana anterior, dijo que este tema no es reciente y al interior de la bancada oficialista ha
estado presente la posibilidad de mantener esta puerta abierta. Este debate ha pasado en la
palabra nacional durante los ltimos meses no solo entre asamblestas, reiter.
Para empezar las gestiones, ayer el bloque legislativo de PAIS se reuni para definir la va que
permitira reformar la Constitucin con el objetivo de eliminar el lmite a las reelecciones.
El asamblesta Virgilio Hernndez (PAIS) y miembro del Consejo de Administracin Legislativa
(CAL) explic que existen dos caminos para cambiar la Carta Magna: la enmienda contemplada
en el artculo 441 o la reforma estipulada en el 442.
En el primer caso no se debe alterar la estructura fundamental de elementos constitutivos del
Estado. En este caso, la aprobacin es mediante referendo solicitado por el Presidente de la
Repblica o por la ciudadana con el respaldo de al menos el 8% de las personas inscritas en el
registro electoral.
En otro caso, por iniciativa de un nmero no inferior a la tercera parte de los miembros de la
Asamblea Nacional, el cual se debatir en dos ocasiones. La reforma se aprobar si obtiene el
respaldo de las dos terceras partes de los miembros del Legislativo.
Para la reforma parcial se necesita de igual forma la iniciativa del Primer Mandatario o el
respaldo de al menos el 1% de ciudadanos inscritos en el registro electoral; o mediante
resolucin aprobada por la mayora de los integrantes de la Asamblea Nacional.

En este caso, una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional, se convocar a

referndum dentro de los 45 das.
Para Hernndez, el mejor camino es el establecido en el 441, ya que no altera la estructura
fundamental del Estado, no modifica derechos ni restringe garantas. Como el segundo debate
se hace un ao despus del primero, habr tiempo para una amplia discusin, coment el
legislador.
En tanto el asamblesta Mauro Andino (PAIS) se inclina por el referendo, porque a travs de
este mecanismo constitucional se estara legitimando an ms la decisin con el
pronunciamiento de los ciudadanos.
Considera que el referendo podra ser la opcin ms corta, ya que una reforma a travs de la
Asamblea Nacional tendra que esperar un ao. Para Andino esta va no es riesgosa porque el
pueblo ecuatoriano seguir apoyando al presidente Rafael Correa.
Anlisis
Constitucional
Para el constitucionalista Ramiro vila, implantar la reeleccin indefinida del Presidente de la
Repblica altera la estructura fundamental del Estado. A su criterio, la definicin de democracia
que est incluida en la Constitucin se basa en la alternabilidad.
Segn l, si se quita el lmite a la reeleccin se afecta el concepto de democracia que plantea
la Constitucin. vila aclar que a pesar de que PAIS tiene las dos terceras partes para la
aprobacin de la reforma, es la Corte Constitucional la que debe decidir si se trata o no de una
alteracin de la estructura del Estado y establecer si es una enmienda o una reforma.
El tambin constitucionalista Fernando Buenda detall que la propia Constitucin prev la
necesidad de adecuar o modificar las normas de una forma parcial o ntegramente, segn las
necesidades.
Dijo que esta modificacin cambia el carcter del sistema poltico, porque establece la
reeleccin indefinida para todas las dignidades. Actualmente solo se puede optar a la
reeleccin por una sola vez.
Datos
La Corte Constitucional (CC)deber determinar si el pedido de la Asamblea Nacional se trata
de una enmienda o de una reforma.

Para una enmienda, la interpretacin que haga la CC bastar con la aprobacin de las dos
terceras partes que conforman el Legislativo (91 asamblestas) despus de un segundo debate
que sera luego de un ao.
Para una reforma, posterior al tratamiento realizado por la Asamblea Nacional se deber
someter a una consulta popular o referndum, que segn la Ley de Garantas Jurisdiccionales
y Control Constitucional y el Cdigo de la Democracia establecen plazos.

Los cambios constitucionales: Son

Enmiendas?
viernes 04 de julio del 2014 | 09:00
ltima actualizacin: jueves 17 de julio del 2014 | 10:48

Los cambios constitucionales:

Son Enmiendas?
Autor: Dr. Ramiro vila Santamaria
Una vez ms quienes ejercen poder poltico nos presentan un paquete de reformas
constitucionales. La primera vez fue en el 2011, en las que hubo diez preguntas,
algunas de las cuales fueron reformas constitucionales y tenan que ver con restriccin
de derechos y cambios en la estructura del estado republicano. Segn la Constitucin,
estas solo se podan realizar mediante Asamblea Constituyente; sin embargo, se hizo
la reforma sin ella, se restringieron derechos y se cambi la estructura de la funcin
judicial. Nos metieron gato por liebre.
La Asamblea Nacional ha presentado a la Corte Constitucional un proyecto que lo
llama de Enmiendas a la Constitucin de la Repblica del Ecuador 2008, en el que
constan diecisiete propuestas de cambios constitucionales. Esta es mi estadstica: de
las diecisiete normas, seis son enmiendas que deben seguir el trmite sugerido por la
Asamblea; tres son reformas parciales, que requieren dos debates y referndum; ocho
son reformas profundas, que requieren consulta popular, asamblea constituyente y
referndum. Voy a explicar el por qu considero que cada una de estas propuestas
requiere caminos distintos, pero antes quisiera exponer dos notas relacionadas al
juego democrtico y a la democracia constitucional, como contextos interpretativos y
valorativos.
El argumento tico: el juego se lo hace con reglas establecidas antes de jugar
Uno tiene que jugar con las reglas establecidas antes del juego. No es tico que en la
mitad de una partida de ajedrez, el que tiene ms y mejores fichas diga porque le
conviene: yo quiero que el rey se mueva dos casillas, el alfil se mueva
horizontalmente y la torre de forma vertical. Tampoco es tico que el equipo de ftbol,
que tiene once jugadores y est perdiendo, en medio partido diga: el partido dura una
hora cada tiempo, el otro equipo tendr siete jugadores y se mete gol con la mano.
Las reglas tienen que discutirse antes del juego, por quienes las hicieron y tambin por
quienes van a jugar. En el caso de la Constitucin la norma tica es que quienes
ejercen poder deben respetar las reglas establecidas por el Constituyente y someterse
a las reglas vigentes al momento de asumir el poder. Si quienes tienen poder se
benefician de las normas que quieren reformar, significa alterar el juego democrtico.
Si es que se puede hacer la reforma para beneficiarse de ella, porque todo es posible
cuando se tiene poder, lo menos que se puede decir es que no es tico.

La democracia constitucional
Una de las caractersticas fundamentales del sistema constitucional que nos rige en
Ecuador es que la constitucin vincula a todo poder pblico y privado. Otra
caracterstica es que pone lmites al poder. Los lmites son mltiples. El primer lmite
son los derechos: todo poder est prohibido de violarlos y tiene que garantizarlos. El
segundo lmite est en las competencias que tienen los poderes pblicos; por ejemplo,
la Corte Constitucional debe respetar y hacer respetar la constitucin y no permitir sus
violaciones. Otro lmite son los tiempos que establece la constitucin. Si puso un
perodo de tiempo de gobierno y prohbe la reeleccin, este lmite es al poder y tiene
que ser respetado. Finalmente, el lmite de la reforma constitucional, que se le conoce
como candado constitucional, es importante porque evita que las reformas a la
constitucin se la hagan en beneficio de un grupo que ostenta el poder y perjudique a
quienes no lo tienen. Adems, el candado constitucional garantiza el sometimiento de
los poderes y funciones del estado a la constitucin. Si un poder puede cambiar la
constitucin a su capricho simplemente no estara sometido a ella. Es decir, sin el
lmite a la reforma constitucional, la Constitucin no sera ley suprema.

Los caminos para el cambio constitucional

La Constitucin ha establecido tres caminos para el cambio constitucional. Esos
caminos dependen de la materia y de la gravedad del cambio.
CAMINO PRIMERO: cuando hay cambios severos y muy graves, tienen un camino
muy difcil, que la constitucin no le pone nombre pero podramos decir que
son reformas profundas. Los temas relacionados a este cambio profundo tienen
que ver con los derechos, garantas y el procedimiento de reforma a la Constitucin.
Si algn funcionario pblico o la iniciativa popular quiere topar estos temas, se debe
hacer una consulta popular, se debe llamar a una asamblea constituyente y las
modificaciones deben ser aprobadas mediante referndum. Este camino escabroso es
una garanta. La Constitucin est diciendo que nuestros derechos y garantas no
pueden ser tocados por ningn poder estatal o privado.
CAMINO SEGUNDO: cuando el cambio se refiera a la estructura del estado o al
carcter y elementos constitutivos del estado, que la Constitucin la
llama reforma parcial, se tiene que hacer un trmite legislativo (dos debates) y se
debe convocar a referndum.
CAMINO TERCERO: cuando no los cambios no traten sobre derechos, garantas,
estructura del Estado o el carcter y elementos constitutivos del Estado ni el
procedimiento de reforma a la Constitucin se sigue el camino que la constitucin
llama enmienda; es decir, cuando los cambios son superficiales y no afecta ni a los
derechos de las personas ni a la esencia del Estado. El camino en estos casos puede
ser simplemente parlamentario. En todos los casos, quien decide el camino es
la Corte Constitucional, que tiene que argumentar y sustentar su resolucin,

precautelando la vigencia de la Constitucin y los derechos fundamentales; su

horizonte es el pueblo y no el poder.
1. Reformas profundas
La propuesta de cambios constitucionales plantea SEIS reformas profundas, que no
pueden seguir el trmite de enmienda sugerido por la Asamblea Nacional:

1. La restriccin de la accin de proteccin (Art. 1 de la propuesta y Art. 88 de la

Constitucin): la propuesta establece que se deja a la ley la regulacin del abuso de la
accin para ser inadmitida. Puede abusar alguien de una garanta? Depende como
se mire la garanta. Desde la lgica de las personas sin poder, NUNCA se puede
abusar de ella y una persona, cada vez que crea que ha sido vulnerada en sus
derechos, puede usarla a su capricho. S, a su capricho. El derecho a la tutela efectiva
y a acceder a la justicia no puede tener condicin alguna. Preferible aguantar el
supuesto abuso, pero nunca permitir una violacin de derechos que no pueda ser
reparada. Desde la lgica del poder y del Estado, en cambio, como la accin de
proteccin limita el poder SIEMPRE ser considerada como un abuso por parte de los
funcionarios de Estado. Conviene evitar el uso de las garantas porque estorba a la
gobernabilidad. Quienes tienen poder no quieren ser estorbados, no quieren reconocer
las violaciones y peor reparar. Si pasa esta norma, el poder estatal determinar ms
requisitos que en el fondo limitarn el uso de la garanta. El Estado decide en pocas
palabras cundo usar la garanta. La mejor forma de prevenir los supuestos abusos
de la garanta es simplemente no violar los derechos fundamentales. Un cambio de
este tipo, que restringe la garanta, no se puede hacer ni con asamblea constituyente,
por el principio de no regresividad de derechos. Los derechos y garantas, por el
mandato de progresividad, tienen que ser expandidos y perfeccionados, y no, como
plantea el gobierno y la asamblea, para restringir y crear barreras normativas para su
acceso. Tampoco, por otro lado, hay evidencia emprica de que la garanta est
estorbando al poder.
2. La restriccin de la consulta popular (Art. 2 de la propuesta y Art. 104 de la
Constitucin): la Asamblea Nacional propone dos restricciones a la consulta popular
que, segn el Art. 95 de la Constitucin, es un derecho de participacin y un derecho a
la democracia directa. La primera restriccin es que se limita la consulta popular de
los gobiernos autnomos. Con la constitucin vigente los gobiernos autnomos
pueden proponer consulta popular sobre cualquier asunto de inters, y la propuesta
le limita a asuntos de su competencia. Por ejemplo, con las normas vigentes, si se
trata de la provincia de Orellana, el gobierno autnomo podra organizar una consulta
sobre la explotacin petrolera; con la propuesta, como el manejo de recursos
naturales no es competencia del gobierno provincial, entonces no se podra organizar
una consulta sobre el tema extractivo. La segunda restriccin es la que trata sobre
la consulta popular por iniciativa ciudadana, que elimina la palabra sobre cualquier
asunto de la norma constitucional. Me parece que al eliminar la amplitud de los temas
que pueden ser consultados por la ciudadana, se abre la puerta a la interpretacin
discrecional por parte de la Corte Constitucional. Sin duda, con estas propuestas hay
otra restriccin a los derechos de participacin.
3. La reeleccin (Artculos 3 y 5 de la propuesta, Arts. 114 y 144 de la Constitucin): la
Asamblea propone eliminar la palabra por una sola vez en dos normas
constitucionales, por lo que la reeleccin se tornara indefinida. Tenemos en este caso
que hacer varias consideraciones y sugiero mirar lo que han argumentado otras

cortes, en particular la Corte Constitucional colombiana, que neg la peticin de hacer

un referndum para permitir constitucionalmente la reeleccin de lvaro Uribe
(Sentencia C 141/10). Fjese que es una sentencia relativa a un referndum y no solo
a una enmienda, como si fuera un asunto de poca relevancia constitucional. La
reeleccin por un solo perodo es un lmite al poder. Si hay reeleccin indefinida se
afecta la alternabilidad y, a su vez, se vulnera la diversidad: la voz del pueblo no
puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, as sea mayoritario. En un
Estado que es democrtico, plurinacional (Art. 1) y que garantiza la participacin
respetando la igualdad, la deliberacin pblica, promoviendo la diferencia (Art. 95), las
diversas opciones ideolgicas y polticas, que plantean diferentes posturas para la
conduccin de asuntos pblicos, deben tener un espacio, que la reeleccin puede
denegar. Eliminar la garanta de alternabilidad rompera un tope individual a quien
ostenta el poder y atentara gravemente contra el pluralismo poltico. El lmite a la
reeleccin impide que una mayora se atribuya la vocera excluyente y exclusiva del
pueblo. El pluralismo se opone al unamismo. En un gobierno participativo y plural, es
inaceptable el carcter absoluto de una opinin, una tendencia o un solo programa
poltico. Al existir una regla previa al ejercicio del poder, en este caso la no reeleccin
indefinida, se limitan las expectativas de la propia persona que ejerce la presidencia y
del efectivo ejercicio de poder, se constituye un mecanismo de control por el que el
sujeto poltico presidente tiene la obligacin de atenerse al tiempo sealado y de
propiciar la sucesin.
Por otro lado, la reeleccin afecta el principio de igualdad y no discriminacin. Si se
permite la reeleccin no estn en igualdad de condiciones los postulantes a la
presidencia. Unos aprovechan los recursos pblicos, como espacios en medios de
comunicacin y todo el aparato estatal durante la campaa; otros simplemente no lo
tienen. La Asamblea Nacional ha considerado que el impedimento de reeleccin afecta
los derechos polticos de la persona presidente en ejercicio del poder. Sin embargo, la
Corte Constitucional colombiana, en cambio, considera que es una exclusin que
tienen las personas que se encuentran en las circunstancias constitucionalmente
contempladas que dan lugar a esa situacin. La persona est ejerciendo el poder y de
lo que se trata es que otra persona pueda hacerlo. No existe, pues, discriminacin a la
persona que est ejerciendo el derecho a la funcin pblica sino ms bien a la persona
que potencialmente podra ejercer la funcin presidencial.
Cuando no hay prohibicin de reeleccin se afecta las posibilidades y los derechos
de las minoras y de la oposicin, incluso las posibilidades de los potenciales
candidatos de la misma tendencia poltica a la que pertenece la persona que est en el
poder. La alternancia es una garanta de la democracia, que promueve la rotacin de
autoridades y la participacin de ms personas y actores polticos. La democracia no
es el poder de una sola tendencia poltica.
Otro principio que se viola es el de que las normas tienen que ser de carcter
general, impersonal y abstracto. Cuando las normas son concretas, particulares y
personalizadas, se debe tener una sospecha de que estamos frente a una norma que
puede discriminar. El establecer normas con dedicatoria comprometen la igualdad.
Una persona mueve el aparato estatal a su favor y esto es un trato diferenciado
intolerable en una democracia constitucional.
Hay un argumento fuerte para oponerse a la reeleccin que es el de la divisin de
poderes. Cuando una persona ejerce el poder sin lmites temporales, tiende a

concentrar el poder. Toda concentracin de poder implica tirana y opresin. Cmo se

concentra el poder con la reeleccin indefinida? Pues a travs de la influencia del
ejecutivo en la nominacin de rganos de control y autnomos. Por ejemplo, el
ejecutivo nomina a miembros de la Corte Constitucional (Art. 434), y tiene delegados
en el Consejo de la Judicatura (Art. 179). La Corte Constitucional de Colombia ha
considerado que la reeleccin indefinida rompe el lmite del poder temporal, puede
tener una injerencia indeseable en otros poderes, no garantiza el goce efectivo de la
libertad y no asegura que los diversos rganos desarrollen un mayor grado de
especializacin institucional en el ejercicio de sus funciones. En suma, la
concentracin de poder afecta el modelo constitucional de frenos y contrapesos.
La Corte Constitucional de Colombia afirma que la prolongacin fuera de los marcos
constitucionales determinados por la Asamblea Constituyente suelen ser citados
como ejemplos destacados de una ruptura o quebrantamiento de la Constitucin.
En una democracia comunitaria (Art. 95 de la Constituicin), y menciono esto para
contrastar con otros modelos, segn los principios desarrollados por los zapatistas,
quien ejerce el poder y la representacin debe respetar algunos principios: representar
y no suplantar; construir y no destruir; obedecer y no mandar; proponer y no imponer;
convencer y no vencer; aspirar a bajar y no a subir ni permanecer. No ser que
estamos proponiendo la tpica forma caudillista de la que estamos tan acostumbrados
en nuestra historia constitucional? Me da pena que la Constitucin de Montecristi
acabe siendo, con todas estas reformas a medida, la constitucin del corresmo.
4. Las fuerzas armadas en la seguridad integral (Art. 6 de la propuesta y Art. 158 de la
Constitucin). Esta reforma es trascendental. La Constitucin de Montecristi estableci
una diferencia clara entre Polica Nacional, encargada de la seguridad interna, y las
Fuerzas Armadas, encargadas de la defensa de la soberana y de la integridad
territorial. Confundir las misiones es un grave error que, como histricamente se ha
demostrado en nuestro continente, puede provocar violaciones a los derechos
humanos. En primer lugar, el objeto de proteccin es distinto. La polica trabaja con
ciudadanos y las fuerzas armadas con enemigos. En segundo lugar, los derechos
que se aplican son distintos. Para la polica, los derechos humanos son el lmite; para
los militares es el derecho humanitario. En tercer lugar, el entrenamiento es distinto. La
polica se encarga de prevenir la violencia y de detenerla cuando sucede; las fuerzas
armadas se entrenan para usar las armas y matar. La polica debe evitar la muerte y
cometerla es una grave violacin de derechos humanos; las fuerzas armadas, cuando
hay hostilidades, debe matar y est permitido. Si lo que se necesita es ms gente para
garantizar la seguridad ciudadana, pues que se contrate ms personal y se las entrene
de forma apropiada, pero no confundamos. Las fuerzas armadas deben seguir
entrenando para hacer una guerra respetando el derecho humanitario, pero, con ese
entrenamiento no se puede ni se debe encomendarles tareas de seguridad interna y
ciudadana. Una reforma de este calibre ni siquiera sera admisible en un debate
constituyente. A la postre, y por esto se trata de una reforma profunda, se trata de una
fuerza armada para controlar a la ciudadana y esto significa una grave amenaza a los
derechos humanos.
5. Los obreros del sector pblicos dejan de estar bajo la regulacin del Cdigo de
Trabajo (Arts. 10 y 13 de la propuesta y Arts. 229 y 326.16 de la Constitucin): Cul
es la diferencia de estar bajo la regulacin del Cdigo de Trabajo o de la que se
conoce como LOSCA, que es la ley de los servidores pblicos? Si la respuesta es que

se benefician los obreros, entonces se estara ampliando el ejercicio de derechos y no

habra problema: sera una enmienda. Pero si se vulneran o restringen derechos,
estaramos ante un mbito vedado al legislador e incluso al constituyente. Uno podra
pensar que, como empleados pblicos, tendran ms vacaciones y hasta en algunos
casos mejores remuneraciones. Pero si se piensa en los derechos colectivos, como la
sindicalizacin, la huelga y la negociacin colectiva, y tambin en las utilidades y en la
posibilidad de acudir ante un inspector de trabajo, me parece que es una norma
regresiva y que tiene relacin directa con derechos humanos. Adems, el rgimen
laboral tiene la lgica de beneficiar al trabajador (principio pro operario). En
consecuencia, estamos ante una restriccin de derechos. Lo menos que se puede
hacer con propuestas como estas es escuchar a quienes seran vctimas de la reforma
constitucional.
6. La comunicacin como servicio pblico (Art. 16 de la propuesta y Art. 384 de la
Constitucin): siempre he credo que la comunicacin, cuando solo hay medios
privados sin control, puede generar distorsiones porque no todo lo que comunica es lo
ms importante y porque se pueden violar derechos de las personas. Sin embargo,
cuando tenemos mecanismos de control que no controlan a los medios pblicos o a
los mecanismos de comunicacin del gobierno, me parece que reformas como estas
tienen que ser miradas con harta sospecha. Al ser servicio pblico, los medios
privados y comunitarios se convierten en concesionarios. Es decir, tener un medio
privado o cumunitario puede ser un privilegio y ac est el problema. El acento de la
reforma no es promover el derecho o ampliarlo, sino aumentar el poder del Estado. En
este sentido estamos otra vez ante la expansin del poder y, en consecuencia, la
vulneracin potencial de derechos. Esto tiene que ser debatido en otras instancias
distintas al grupo mayoritario de poder que tiene incidencia directa en el control
comunicacional. Quiz lo ms curioso de esta reforma es que la constitucin se
adecua a una ley. Inslito.
b. Reformas parciales
Reformas sobre aspectos de la estructura fundamental del Estado o el carcter y
elementos constitutivos del Estado, me parece que son dos:
1. Competencias de los gobiernos municipales y gobierno central (Arts. 11 y 12
de la propuesta y Arts. 264.7 y 261.6 de la Constitucin). Si uno mira en contexto esta
reforma, y la analiza a la luz de los principios que rigen la administracin pblica que,
entre otros, son los de descentralizacin, sin duda estamos ante una propuesta
centralizadora. Las competencias tratan sobre los derechos a la salud, educacin,
recreacin, deportes, que muchos municipios han estado promoviendo. Desde la
perspectiva del titutar de los derechos, la verdad es que no importa quien le ofrece el
servicio sino que lo haga bien. Pero desde la perspectiva de la organizacin del
estado, puede ocurrir que el estado central al privar de esta competencia manejar
ms recursos y perjudicar la gestin local. Si de lo que se trata es de planificar y
construir obras de infraestructura para tener rditos polticos, es una mala razn para
realizar una reforma constitucional. Es preferible que esta competencia la sigan
teniendo los gobiernos locales, bajo la lgica de que pueden garantizar la participacin
local y pueden satisfacer una demanda ciudadana ms cercana. Como estamos sobre
un aspecto importante de la estructura del Estado, que es la descentralizacin, es una
reforma parcial que requiere debate parlamentario y referndum.

2. Eliminacin del plazo de 8 aos para conformacin de regiones autnomas (Art. 17

de la propuesta y disposicin transitoria primera, numeral 9 de la Constitucin): en la
misma lnea de la propuesta descentralizadora de la Constitucin, eliminar el plazo
para la conformacin de regiones autnomas puede ser una invitacin a nunca
crearlas. En este sentido, el plazo es un lmite que puede conllevar a una
responsabilidad por omisin constitucional. Sin el plazo, parecera que se pretende
postergar la creacin de regiones autnomas.
c. Enmienda
1. La edad para ser presidente (Art. 4 de la propuesta y Art. 142 de la Constitucin):
los derechos polticos son sujeto a regulacin y hay cierta discrecionalidad legislativa
para poner edades. Ms bien el disminuir la edad puede ser considerado como una
ampliacin de las personas para ejercer una funcin pblica y esto est en la lnea de
los derechos de participacin.
2. La competencia de la Contralora General del Estado para controlar los objetivos y
la gestin de las instituciones (Arts. 7 y 8 de la propuesta y Arts. 211 y 212.2 de la
Constitucin): este cambio constitucional, que tiene que ver con las competencias de
un rgano del Estado, no parece tener relacin con un cambio fundamental de la
estructura estatal. El problema que veo en esta norma es que no encomienda a otra
institucin esta funcin y, en ese sentido, es una norma incompleta. Si de lo que se
trata es de no controlar el cumplimiento de objetivos y la gestin de las instituciones
pblicas, entonces me parece una enmienda inadecuada. Alguien tiene que controlar
el cumplimiento de fines y la eficacia de las instituciones.
3. La Defensora del Pueblo y la divisin territorial judicial (Art. 9 de la propuesta y Art.
214 de la Constitucin): esta cambio normativo se poda hacer, sin problema alguno,
mediante una reforma legal.
4. Las pensiones jubilares de los miembros de la fuerza pblica (Art. 14 de la
propuesta y Art. 370 de la Constitucin): esta norma poda ser fcil una reforma legal.
Adems, se puede desprender de las obligaciones generales de respetar y garantizar
derechos, que est en la Constitucin 3 (1) y 11 (9) de la Constitucin.
5. La palabra fondos previsionales (Art. 15 de la propuesta y Art. 372 de la
Constitucin): esta norma nunca ha causado problemas jurdicos en la aplicacin. Es
un tpico error de tipeo. Se pudo haber simplemente interpretado la norma.
Ojal tengamos debates mltiples y no se cocine la reforma a puerta cerrada. Ojal se
escuche a quienes sern perjudicados por las normas, como los ciudadanos, los
gobiernos seccionales, los medios de comunicacin, los obreros en el sector pblico.
Ojal, tambin, si la Corte Constitucional decide, como lo hizo en el ao 2011, ser
obsecuente con las propuestas de la mayora parlamentaria y del gobierno de turno,
tengamos al menos un voto salvado y que alguien resista al gato por liebre. Ojal.

El Presidente de la Repblica ha propueto realizar una consulta popular para modificar artculos
especficos de la Constitucin del 2008. Dicha modificacin se la quiere realizar, porque segn
el presidente, lo que se quiere hacer es una enmienda (Art. 441 de la Constitucin) a pesar de
que la propuesta es una reforma constitucional (Art. 442 ).

El Art. 441 de la Constitucin establece que "La enmienda de uno o varios artculos de la
Constitucin que no altere su estructura fundamental, o el carcter y elementos constitutivos del
Estado, que no establezca restricciones a los derechos y garantas, o que no modifique el
procedimiento de reforma de la Constitucin, se realizar:
1. Mediante referndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la Repblica, o por la
ciudadana con el respaldo de al menos el ocho por ciento de las personas inscritas en el registro
electoral.
2. Por iniciativa de un nmero no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea
Nacional. El proyecto se tramitar en dos debates; el segundo debate se realizar de modo
impostergable en los treinta das siguientes al ao de realizado el primero. La reforma slo se
aprobar si obtiene el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea
Nacional."
Por otro lado el artculo 442 de la Constitucin establece "La reforma parcial que no suponga
una restriccin en los derechos y garantas constitucionales, ni modifique el procedimiento de
reforma de la Constitucin tendr lugar por iniciativa de la Presidenta o Presidente de la
Repblica, o a solicitud de la ciudadana con el respaldo de al menos el uno por ciento de
ciudadanas y ciudadanos inscritos en el registro electoral, o mediante resolucin aprobada por
la mayora de los integrantes de la Asamblea Nacional.
La iniciativa de reforma constitucional ser tramitada por la Asamblea Nacional en al menos dos
debates. El segundo debate se realizar al menos noventa das despus del primero. El proyecto
de reforma se aprobar por la Asamblea Nacional. Una vez aprobado el proyecto de reforma
constitucional se convocar a referndum dentro de los cuarenta y cinco das siguientes.
Para la aprobacin en referndum se requerir al menos la mitad ms uno de los votos vlidos
emitidos. Una vez aprobada la reforma en referndum, y dentro de los siete das siguientes, el
Consejo Nacional Electoral dispondr su publicacin."
Si usted lee las preguntas se va a dar cuenta que lo que propone el Presidente no son enmiendas
sino reformas.
La enmienda no puede reformar la esencia de las normas de la Constitucin, ni sustituir sus
artculos, tampoco puede alterar la estructura fundamental, ni el carcter, ni los elementos
constitutivos del Estado, tampoco puede establecer restricciones a los derechos y garantas. Lo
que permite la enmienda es adicionar, aclarar, agregar el contenido del artculo para su mejor
aplicacin.

Una reforma, en cambio, permite modificar la estructura, el carcter y los elementos

constitutivos del Estado. Estas debe ir a la Asamblea para su debate y aprobacin y
posteriormente referndum.

En todo caso, hacemos conocer a nuestros lectores las preguntas que, una vez aprobadas por la
Corte Constitucional del Ecuador, se van a someter a Consulta Popular en nuestro pas.