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l . Marxismo y socialismo.-11. La posibilidad del socialismo.-III. La factibilidad del socialismo.-IV. La deseabilidad del socialismo y ms all. Bibliografa. ...
.
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.
III.
l.
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IV.
l.
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lectiva. B) La estrategia conflictiva. C) El horizonte antisistmico.-III. Descenso al
sistema motivacional. l. El proceso decisorio. Del descontento a la accin. 2. Perfil del
activista.-IV. Condiciones y contextos.-V. Una propuesta conceptual. Bibliografa ...
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3.
4.
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483
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(utilizando los conceptos de Dahl) sobre las decisiones polticas adoptadas para el
gobierno de la sociedad o una parte de ella. Stricto sensu no son gobernantes los
que presiden instituciones financieras, industriales, religiosas o de la comunicacin,
ni tienen la legitimidad que otorga la eleccin, pero pueden ejercer mayor influen
cia poltica que el poltico que dirige los destinos del Estado.
La mayora de los ciudadanos, cuando ejercen el derecho de voto, transfieren
realmente a los gobernantes la capacidad de decidir en su nombre. Pero las deci
siones polticas dependern de los procesos polticos, de la composicin y correla
cin de las fuerzas intervinientes, del contexto internacional en que se produzcan,
etc. Y sern pocos los ciudadanos ms influyentes, habr un nmero superior de
ciudadanos menos influyentes, y una inmensa mayora de ciudadanos influidos o
relegados en un nmero no despreciable a la marginacin o a la abstencin. Desde
luego, la distincin jurdica entre gobernantes y gobernados no ayuda gran cosa a
comprender la influencia real de los diversos ciudadanos en los procesos que con
ducen a las decisiones polticas que afectan a la sociedad en su totalidad.
La poltica est presente en todos los mbitos de la vida econmica, social y cul
tural, en el dominio de lo pblico y, tambin, en el de lo privado. Pero no todos los
ciudadanos estn en disposicin, posibilidades y condiciones de intervenir e influir
de igual manera. Y, si el objeto central de la ciencia poltica est en descubrir y ex
plicar cmo se gobierna una sociedad determinada, no ser posible avanzar en esta
direccin si no se trascienden las fronteras artificiales entre lo poltico y lo econ
mico, entre lo poltico y lo cultural. No existe un espacio puro de la poltica, un
reino reservado a la poltica, aunque el dualismo liberal bajo el predominio de lo
econmico as lo haya entendido y propagado.
El riesgo de esta concepcin de la poltica es su propensin a caer en una visin
imperialista, invadiendo desde una presunta superioridad de la ciencia poltica a las
dems ciencias sociales. El reconocimiento de que no es posible una parcelacin
de la sociedad, una divisin en dominios seoriales pertenecientes a la economa,
la poltica, el derecho o la sociologa, no implica la generalizacin de lo poltico
sino, ms bien, la interrelacin e interdependencia entre todas las ciencias sociales,
conformando una ciencia de la sociedad.
La poltica influye en casi todos los submbitos autnomos, pero el reconoci
miento de que todo es poltica confunde cuando no se complementa con la percep
cin de que todo es tambin economa o cultura (Von Beyme, 1 99 1 : p. 3 3 1 ). Se
trata, principalmente, de recuperar la poltica en la sociedad civil; de liberarla
del Estado y de las instituciones polticas, y ampliar as su radio de accin; de
extender la pregunta de C. J. Friedrich qu gobierno?, a los distintos mbitos y
submbitos sociales.
En Civil Society and Political Theory ( 1 992), J. L. Cohen y A. Arato distinguen
entre sociedad civil, sociedad econmica y sociedad poltica. La poltica est pre
sente en los tres mbitos autnomos e interdependientes, pero se manifiesta defor
ma diferente en cada uno de ellos. La sociedad civil se refiere a las estructuras de
socializacin y formas organizativas de comunicacin que son institucionalizadas
o estn en proceso de institucionalizacin. Constituye un sistema de interaccin social, de auto-creacin y auto-movilizacin de as0ciaciones, movimientos sociales y
otras formas de comunicacin pblica que influyen en la cultura y procesos polti
cos. Se diferencia, desde luego, de la sociedad econmica de los grupos y organi-
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nmero de publicaciones. La creacin de asociaciones de colaboracin cientfica como el European Consortium for Political Research ( 1 970), que agrupa ya a cer
ca de 200 instituciones- y, en otro plano, la generalizacin del sistema democr
tico han sido aspectos esenciales, no ya para la consolidacin definitiva del rea de
ciencia poltica (Valles y Newton, 1 99 1 ), sino tambin como elementos impulsores
de un nuevo espacio de anlisis politolgico.
De todos modos, las especificidades nacionales, estatales o transnacionales de
la poltica y de la ciencia poltica particularizan los problemas polticos y estable
cen prioridades cientficas distintas, aunque ciertamente no cambian las grandes es
pecialidades que definen la ciencia poltica. Metodologa poltica, historia de las
ideas polticas, teora poltica, poltica interior, poltica comparada, poltica inter
nacional, ciencia de la administracin y anlisis de las polticas pblicas constitu
yen las partes (con sus respectivas subreas) de un todo interdependiente que defi
nimos como ciencia poltica.
IV.
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11.
'
'
CUADRO N.0 3
Descontento + -
Violencia + -
Control
Coercin + -
Ambiente
internacional
Influencia
r------.--,
Ambiente
internacional
Orden y desarrollo
Ambiente
/ internacional
VIII.
Ambiente
internacional
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Desde el punto de vista esttico, cada sistema poltico tiene una estructura de
terminada, segn cmo se articulen las relaciones entre la sociedad, la elite polti
ca y el gobierno. Estas relaciones adquieren sentido por medio de unos principios
de legitimacin, finales o instrumentales, definidos por la cultura poltica y las ideo
logas del sistema. Segn cules sean estas relaciones estructurales y los valores que
las legitiman, se puede elaborar una clasificacin de diversos tipos de sistemas, como
veremos despus.
Desde el punto de vista dinmico, el sistema poltico es un flujo constante de
interaccin entre sus tres unidades, un proceso poltico, mediante el cual se forman
expectativas y demandas sociales, que pueden ser transmitidas y transformadas en
proyectos, estrategias y tcticas por la elite y convertidas en decisiones y acciones
por el gobierno y aqulla. Estas decisiones y acciones van dirigidas a la consecu
cin del orden y desarrollo, segn la concepcin que se sostenga de estos objetivos
en el marco de los objetivos centrales del sistema.
Este flujo de interaccin entre las unidades del sistema es un flujo de informa
cin y coercin en el que cada secuencia influye en la siguiente por medio de los
mecanismos de feedback o realimentacin.
Por lo general, en el proceso poltico existe una relacin inversa entre informa
cin y coercin, de manera que los gobiernos recurren a la coercin cuando no pue
den atender a las demandas sociales. O institucionalizan la coercin, como sucede
en los sistemas de autoridad jerrquica, a fin de no atender a aquella informacin
incongruente con los objetivos centrales del sistema. La coercin anula las fuentes
de informacin, por lo que puede dar lugar a incertidumbre, deslegitimacin del sis-
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EL PODER Y LA SOCIEDAD
11.
63
VIL
22 Para ello, tomar como base las ideas de David APTER, a mi juicio, uno de los autores ms ori
ginales y creativos en el tratamiento de esta cuestin. Ver D. APTER ( 1 965, 1 970, 1 97 1 ).
44
61
[ ... ] Esto no quiere decir que cualquiera de estas interpretaciones alternativas pueda ser
considerada correcta y las dems falsas. Cada una enfoca las funciones del sistema polti
co de un modo ligeramente diferente [Easton, 1 965b, p. 1 53].
20 Ver DEUTSCH ( 1 969); EASTON [ 1 965a (est editado en castellano, con el ttulo de Esquema para
el anlisis poltico, 1 969) 1 965b].
:-::.
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La sociedad segmentada
Los pueblos a los que Southall denomin Estados segmentarios son sociedades
estables, sedentarias, basadas en el parentesco, pero tambin en linajes de signifi
cacin poltica que pueden incluir, en algunos casos, a grupos no ligados por el pa
rentesco ni la proximidad, dando origen a un embrin de Estado 1 1
Ejemplos concretos estudiados de este tipo de sociedad son el pueblo tiv, en Ni
geria, y los ashanti, en Ghana.
Estas sociedades son agrcolas, sedentarias, y por tanto con intereses estables
sobre la tierra y el ganado. En ellas existe una estratificacin compleja, con varias
clases o castas y una aristocracia hereditaria. Su mayor nivel de desarrollo econ
mico permite una cierta acumulacin de excedente y la aparicin de una elite pol
tica diferenciada, que se justifica por medio de una ideologa y smbolos religiosos.
Se desarrolla, igualmente, una cierta burocracia.
En estas sociedades, el aumento de la poblacin y las necesidades del comercio
y la guerra producen la necesidad de nuevas formas organizativas, tales como una
organizacin militar coordinada, un sistema de pesos unificado, un sistema judicial,
una jerarqua de cargos polticos interpretada religiosamente, y un sistema de con
sultas institucionalizadas para la adopcin de decisiones en la mayora de los nive
les de gobierno.
El poder es, hasta cierto punto, hereditario, y se encuentra ms concentrado que
en la sociedad acfala. La influencia parece basarse en una combinacin de edad
y cualidades generales (conocimiento de la magia y de la costumbre), o de riqueza
y astucia en la utilizacin de la riqueza para compensar a la gente por uno u otro
servicio. Los ricos pueden verse frenados por los ancianos en la prctica de la in
fluencia poltica, ya que se considera que la influencia es producto de-la brujera y
como tal debe someterse a la autoridad pblica de los ancianos, autoridad respal
dada por la opinin y la costumbre (Dowse y Hughes, 1 975, p. 1 26).
10
En el estudio de estos diversos modelos de sociedad y organizacin poltica sigo especialmen
te el libro de DOWSE y HUGHES ( 1 975).
1 1 Ver SOUTHALL ( 1 959); PORTES y EVANS-PRITCHARD ( 1 940).
59
[... ] La tendencia a estudiar los sistemas como entidades. ms que como conglomerados de
elementos, es coherente con aquella otra, propia de la ciencia contempornea, a dejar de aislar
los fenmenos en contextos estrechamente limitados, y a examinar preferentemente la interac
cin, en el marco de porciones cada vez ms amplias de la naturaleza. Bajo el rtulo <<investi
gacin de sistemas>> y sus muchos sinnimos hemos sido testigos de la convergencia contem
pornea de muy diversos desarrollos cientficos especializados [ ... ]. Estos diversos programas
de investigacin, y muchos otros, se encuentran entrelazados en un esfuerzo de investigacin
cooperativo que abarca un espectro constantemente creciente de disciplinas cientficas y tcni
cas. Estamos participando en lo que probablemente sea el esfuerzo ms omnicomprensivo que
se haya hecho hasta ahora por alcanzar una sntesis del conocimiento cientfico.
1 7 Para BERTALANFFY ( 1 973, p. 1 7), por ejemplo, un sistema << ... consiste en partes en interaccin ...
Un sistema, o "complejidad organizada" puede definirse por la existencia de "interacciones fuertes",
o interacciones que no son triviales, es decir, no lineales>>. Ver, tambin, del mismo autor, <<Perspec
tivas en la teora general de sistemas ( 1 979), <<Tendencias en la teora general de sistemas ( 1 978).
Por lo que se refiere a los sistemas sociales, es clsica la definicin de PARSONS ( 1 982, p. 1 7), se
gn la cual <<[ ... ] un sistema social -reducido a los trminos ms simples- consiste, pues, en una
pluralidad de actores individuales que interactan entre s en una situacin que tiene, al menos, un as
pecto fsico o de medio ambiente, actores motivados por una tendencia a "obtener un ptimo de
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El imperio burocrtico
D)
V.
Ejemplos de esta forma de organizacin poltica son los imperios inca y azteca,
el imperio chino desde el siglo I a. C. al xx d. C., y el romano desde el siglo I a. C.
hasta el VI d. C., entre otros.
El imperio burocrtico se caracteriza por ser una forma poltica claramente di
ferenciada, constituida por una burocracia desarrollada presidida por un gobernan
te de origen divino, que gobierna a un pueblo heterogneo integrado por sbditos.
stos carecen de medios de participacin y derechos polticos frente al poder y re
sultan obligados a obedecer por normas de carcter religioso. Por esta razn, los go
bernantes tienden, en este tipo de organizacin poltica, a crear una religin de ca
rcter estatal.
Los imperios burocrticos nacen cuando se percibe la necesidad de un centro
que emprenda o realice grandes objetivos societales, como la construccin de re
gados y la distribucin de las aguas, la realizacin de grandes monumentos reli
giosos, y la conquista o evangelizacin de los pueblos. Para conseguir estos objeti
vos se desarrolla un ejrcito y una burocracia encargada de la coordinacin de los
distintos grupos, la recaudacin de impuestos, el reclutamiento de tropas y mano de
obra, etc.
La burocracia, en este tipo de sistema, desempea otra funcin aadida que es
la de constituir una base para el poder del gobernante, en la medida en que es re
clutada a partir de estratos sociales diferentes de la aristocracia tradicional.
En este sistema, la diferenciacin funcional del centro est limitada por la legi
timacin religiosa del gobernante, lo que no exige una elaboracin ideolgica au
tnoma, as como por la existencia de una poblacin compuesta por sbditos, lo que
excluye la necesidad de mecanismos e instituciones de participacin.
No obstante, la composicin de la sociedad imperial era muy heterognea, por
lo que los diversos intereses tenan que ser integrados por la burocracia o la coer
cin. Por esta razn, uno de los problemas polticos claves del gobernante era el
control de la burocracia, la polica y el ejrcito.
La historia de los imperios se desenvuelve en gran parte a travs de conjuras pa
laciegas de parientes traidores y generales triunfantes y ambiciosos. Por eso, el man
tenimiento en el poder del gobernante dependa de sus buenas relaciones con la eli
te burocrtica, militar, aristocrtica y eclesistica.
En el imperio, la esfera poltica se convirti en el medio principal para mante
ner unida una sociedad altamente heterognea, en la que los viejos lazos de linaje
ya no eran suficientes para mantener la cohesin social.
Por consiguiente, en el imperio burocrtico existe una clara diferenciacin po
ltica, con un poder de carcter patrimonial, personalizado en una dinasta cuyo
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EL ESTADO Y SU E V O LUCIN
2.
55
15 V. KING y SCHNEIDER ( 1 99 1 ).
52
A)
El Estado liberal
53
Con las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa, de los siglos xvn y xvm,
las nuevas fuerzas sociales burguesas liberadas por el desarrollo capitalista consolidan
su podero econmico y su hegemona social y poltica, sustituyendo la Monarqua ab
soluta por el Estado liberal. Este se constituye como un Estado representativo y oli
grquico -en el que el derecho de participacin poltica corresponde slo a aquellos
que tienen patrimonio o ttulos acadmicos-, limitado por la razn, los derechos fun
damentales, la separacin de poderes y el laissez faire, laissez passer. El liberalismo
econmico sustituye al intervencionismo mercantilista por la libertad de empresa y de
mercado y la libre contratacin, frente a las restricciones de la poca anterior.
Durante el siglo XIX se produce un acelerado proceso de modernizacin en los
pases centrales del continente europeo, intensificado por los descubrimientos cien
tficos y tecnolgicos, el maquinismo, el ejercicio ilimitado del imperialismo, la es
peculacin financiera, el comercio internacional y la industrializacin y sobreex
plotacin de los trabajadores.
A pesar de este progreso acelerado, no obstante, desde mediados del siglo XIX la
sociedad capitalista y el Estado liberal comienzan a encontrar un techo que se mani
fiesta en una doble crisis: por un lado, la sobreproduccin origina recesiones cada vez
ms agudas y, por otro, emerge una crisis de legitimidad poltica cada vez ms inten
sa, derivada de la contradiccin de los mecanismos oligrquicos de representacin
con los principios de libertad e igualdad, y de la inadecuacin de las polticas econ
micas liberales para resolver los graves problemas sociales de las clases populares.
Por ello, durante la segunda mitad del siglo XIX se intensifica el conflicto, en
ocasiones revolucionario, entre el Estado liberal y las fuerzas que lo apoyaban, y
los nuevos movimientos democrticos y socialistas que propugnaban una transfor
macin del orden social y poltico.
C)
La crisis del Estado liberal da lugar, desde finales del siglo XIX, o bien a re
formas polticas de las que surge el Estado democrtico, basado en el sufragio
70
Para Linz ( 1 975, p. 1 9 1 ), por otra parte, existe un sistema totalitario cuando:
.
EL LIBERALISMO
99
estado, sea cualquiera el ttulo que ostente- es un poder neutro -una funcin con
creta de seguimiento fiscalizador de los dems poderes- mientras que el de los mi
nistros, segn expone, deber ser un poder activo. Finalmente, en materia constitu
cional, propugna un parlamento compuesto por dos cmaras: Congreso y Senado,
mientras que defiende que el texto constitucional deber ser sencillo, no muy ex
tenso y flexible, para ser capaz de introducir modificaciones imprescindindibles que
no alteren el espritu de la Ley Suprema.
Tras su desaparicin, el liberalismo se divide en varias corrientes, en ocasiones
polticamente enfrentadas, puesto que mientras que una rama del liberalismo pro
fundiza en las teoras de las libertades civiles, idealiza la libertad y se siente here
dera de la Ilustracin, otra fraccin doctrinal del liberalismo se asusta ante los ex
cesos -como decamos- de la Revolucin francesa y se vuelve conservadora,
cuando no autoritaria. De esta forma un liberalismo demcrata-radical se opondr
al liberalismo doctrinario.
El liberalismo radical desarrollado por los federalistas norteamericanos, Toc
queville o John Stuart Mill es heredero de Kant y de la Ilustracin y de autores bri
tnicos como Thomas Paine ( 1 737- 1 809), que trasplantaron al Nuevo Mundo con
cepciones democrticas sobre los derechos del hombre, la supersticin de la religin
y la necesidad de separarla de la poltica.
Paine basaba su argumentacin a favor de la reforma poltica en un concepto
bsico para el primer liberalismo: los derechos naturales, concepto segn el cual to
dos los hombres haban nacido con idnticos atributos para dirigir sus propios asun
tos o, en otras palabras, con la capacidad innata para tomar decisiones racionales e
independientes en todos los aspectos de la vida: moral, religin, poltica y econo
ma [ . . . ] la funcin del gobierno consistira en salvaguardar los derechos naturales,
que, en su expresin legal, se denominaran derechos o libertades civiles [ ... ] El efec
to de estas dos ideas -los derechos naturales y la racionalidad innata de las perso
nas- sobre el pensamiento fue muy profundo 22
Los liberales demcratas propugnaban la libertad de pensamiento, de expre
sin y de asociacin, la seguridad jurdica y poltica de la propiedad y el control
de las instituciones polticas mediante una opinin pblica informada. Todo ello
debera alcanzarse mediante gobiernos constitucionales basados en el concepto
clave de la soberana popular. Y que actuaran basndose en las concepciones si
guientes: que el gobierno tenga un lmite a sus actuaciones establecido por la ley;
que el ncleo central en donde se ejerce la autoridad poltica resida en los pode
res legislativos representativos y que la legitimidad poltica de los gobiernos vie
ne dada por una voluntad mayoritaria de los ciudadanos ante los cuales son res
ponsables.
De este modo el problema fundamental de esta versin radical del liberalismo
es cmo compaginar libertad e igualdad?, y, al mismo tiempo, desarrollar una so
ciedad que logre que sus miembros sean cada vez ms benevolentes, sinceros, ho
nestos y libres de prejuicios; todo ello, naturalmente, respetando los derechos y li
bertades.
22
Robert ECCLESHALL: <<Liberalismo>>, en Varios autores: Ideologas polticas, Tecnos, Madrid
1 993, pp. 46 SS.
72
polticos.
V.
EL LIBERALISMO
97
74
En efecto, segn las dos variables mencionadas, los tipos de valores y el tipo de
autoridad, se configuran cuatro tipos de sistemas: el totalitario, el autoritario, el de
mocrtico y el comunitario.
El sistema totalitario se caracteriza por la existencia de unos valores ltimos de
carcter sagrado que definen una religin poltica . sta puede ser el comunismo
o el nacionalismo, y a su difusin y realizacin se consagra todo el sistema polti
co. La autoridad es jerrquica, y orientada a la modelacin de todas las esferas de
la vida social, desde la moralidad individual hasta la economa o la cultura.
El instrumento principal de este sistema es el partido nico, como aparato ca
paz de tomar el poder y dirigir la sociedad al servicio de los valores ltimos de la
religin poltica.
La diferencia de valores entre el comunismo y el nacionalismo fascista o nazi,
reside en que los primeros pretenden realizar una revolucin social que, mediante
la socializacin de los medios de produccin, haga desaparecer las clases sociales
y establezca una sociedad igualitaria, sin clases y sin Estado.
Los fascistas y nazis, por el contrario, pretenden fundir o unificar los intereses
de las clases sociales en la suprema unidad del Estado, como representante de los in
tereses superiores de la nacin, a travs del intervencionismo y el corporativismo.
Ambos sistemas se caracterizan, no obstante sus diferencias, por la similitud de
la posicin del gobierno con respecto a la sociedad, en lo que se refiere al proceso
poltico. El objetivo central de ambos sistemas -la revolucin social o la realiza
cin del Estado nacional- lleva al partido y al gobierno a asumir una estrategia de
movilizacin y confrontacin con respecto a la sociedad. Exige construir una so
ciedad unnime, inspirada en el dogma de la religin poltica y movilizar a las ma
sas para enfrentarlas con los intereses, organizaciones, ideologas y actitudes que
se opongan a la revolucin o a la unidad nacional.
Dentro de esta misma categora de sistema totalitario, aunque con matices, pue
de incluirse tambin el sistema poltico fundamentalista, que representa la reaccin
integrista religiosa del siglo veinte frente a la modernizacin y la civilizacin in
dustrial y posindustrial. Los valores sacros de este sistema poltico son los de la re
ligin tradicional -el islamismo es el caso ms importante en la actualidad-, a la
que se pretende mantener o recuperar frente al individualismo y el materialismo de
la modernizacin y la industrializacin.
El sistema de autoridad es tambin jerrquico, pero apoyado y complementado
por la estructura organizativa de la religin tradicional, lo que atena la necesidad
de un partido totalitario que imponga a una sociedad secular una religin poltica.
Lo que estos sistemas pretenden es detener el proceso de penetracin exgena
de la modernizacin, que simultneamente impone a estos pases una posicin su
bordinada en el mbito internacional. Esta es consecuencia, precisamente, del he
cho de encontrarse dichos pases, en la mayor parte de los casos, en una posicin
geogrfica y estratgica central por lo que se refiere a la extraccin y suministro de
energa y materias primas imprescindibles para el proceso de industrializacin.
El sistema autoritario, a diferencia del anterior, carece de una religin polti
ca, se limita al control del poder, sin pretender dominar todas las esferas de la vida
social.
La autoridad es jerrquica y generalmente muy personalizada, debido a que la
estructura bsica de poder, el partido nico, si existe, est poco estructurada. El po-
EL LIBERALISMO
95
IV.
Para Laski, el afn de lucro es tan viejo como la humanidad --como mnimo des
de la aparicin del excedente econmico--: lo que supuso una gran novedad fue el
gradual xito de una corriente de pensamiento que afirmaba que ese afn de lucro
individual era socialmente til y que, por tanto, era necesario eliminar todas las tra
bas que impidieran a un individuo enriquecerse sin lmites.
En la Antigedad y en la Edad Media la propiedad y la riqueza iban acompa
adas de determinadas funciones sociales. La teora liberal, al separar la esfera p
blica de la privada y la poltica de la economa, hace que estas funciones sociales
desaparezcan; el resultado fue que las relaciones sociales de produccin quedaron
supeditadas a los contratos privados, limitndose el Estado a ser el garante del cum
plimiento de unas leyes inspiradas por esos criterios doctrinales.
La Inglaterra del siglo XVIII y la Europa del siglo XIX postrevolucin francesa
en donde los cdigos burgueses regulaban las relaciones de los ciudadanos entre s
y respecto al Estado-- haba supuesto la puesta en prctica de la teora poltica li
beral no democrtica, tal y como la entenda Locke. Esto supuso que el liberalismo
se volvi an ms pragmtico y, salvo en los pases en los que todava se enfrenta
ba violentamente contra el absolutismo, ms realista y menos ideolgico. Del pla
no poltico se pasara a incidir con mayor fuerza en los aspectos directamente eco
nmicos.
A la teora poltica se le aadira la teora econmica en lo que se denominara
liberalismo econmico o economa poltica clsica con una influencia cultural e ideo-
1 5 Como afirma J. HABERMAS: <<La democracia l iberal se desarroll en el marco de una sociedad
estructurada de forma completamente jerrquica. La formacin de la voluntad poltica qued limita
da de hecho a los estamentos superiores. La base real del estado liberal no fue nunca un orden de ciu
dadanos en competencia en igualdad de oportunidades. sino una estructura estable de rangos sociales,
asegurada por la formacin y la propiedad. Apud Reinhard KHNL: <<El Liberalismo>>, en ABENDROTH,
WoLFANG y KURT LENK (eds.): Introduccin a la Ciencia Poltica. Anagrama, Barcelona. 1 97 1 . p. 84.
1 6 Ferran REQUEJO: Las Democracias: Democracia Antigua, Democracia Liberal y Estado de Bie
nestar, Ariel, Barcelona, 1 990, Captulo 6.0
76
:::
CONSENSUAL
COERCITIVO
CUADRO N.0 6
A UTORITARIO: MANTENIMIENTO
DEL CONTROL
EXCLUSIN
TOTALITARIO: MOVILIZACIN
CONFRONTACIN
DEMOCRTICO: MANTENIMIENTO
DE LA ACCESIBILIDAD DEL PODER
CONCILIACIN
SACRO
COMUNITARIO: CONSERVACIN
DE LAS CREENCIAS
COOPERACIN
SECULAR
1::)
e
e
tl
EL LIBERALISMO
93
Hobbes slo pretende asegurar la paz para poder negociar tranquilamente. Loc
ke tambin, pero da un paso ms: que el Estado desde la esfera pblica protega al
mximo la privada y que, adems, el propio Estado est controlado desde el parla
mento por los propietarios, garantizndose as los derechos y libertades individua
les. Los propietarios son los nicos que al poseer propiedades estn liberados de los
trabajos manuales y al cultivar su espritu pueden vivir una vida plenamente racio
nal (como es obvio la racionalidad est en la apropiacin y no en el trabajo). De ah
que los trabajadores que han enajenado su libertad al alquilar su fuerza de trabajo
tienen derechos civiles pero no polticos -sufragio censitario-. Pertenecen a la
nacin pero estn fuera, a la vez, del Estado.
Al respecto afirma Hobbes que: Y toda la diferencia que hay entre el ciudada
no libre y el siervo reside en que es libre quien sirve solamente al Estado, y siervo
quien sirve adems del Estado a un conciudadano. Si hay otra libertad que exime
de obedecer a las leyes civiles es la propia de los gobernantes.
Locke sentar las bases morales de la sociedad burguesa al justificar la propie
dad privada excluyente como pilar legtimo de la sociedad. Ya que si unos tienen
propiedades y otros no esto es consecuencia de las naturales desigualdades de los
seres humanos, desigualdades que se dan en una sociedad moderna que ha abolido
los privilegios y que, mediante el derecho, ha proclamado a todos los hombres igua
les ante la ley. La propiedad privada, por tanto, es justa y legtima. . . aunque sea mi
noritaria.
Como afirma el propio autor: La finalidad mxima y principal de los hom
bres que se unen en comunidades, sometindose a un gobierno, es la salvaguar
dia de su propiedad. Esto es, exactamente, lo que los propietarios con modernos
ttulos de propiedad --en Gran Bretaa como en el resto de Occidente- desea
ban or.
Para Kant ( 1 724- 1 804) la esencia del hombre es el autodesarrollo 12 y por eso
aconseja a los hombres en su famoso opsculo Qu son las luces ? que se atrevan
a disear, mediante la razn, su propio destino. Una razn que es patrimonio de la
humanidad y por eso el uso pblico de la razn debe concederse a todo individuo.
De ah que el conjunto de los individuos que componen la sociedad se deba poner
de acuerdo para constituir la comunidad poltica.
Kant aboga por un pacto social libre y voluntario que se concretizar en el Es
tado contractual. Y como que cada hombre es intrnsicamente libre y dotado de unos
derechos naturales inalienables y anteriores a ese pacto social, el Estado debe pro
teger al mximo esos derechos.
Libertad, derechos naturales, pacto social voluntario. Todos estos factores, re
velados por las Luces, inciden en que el Estado ha de ser el servidor de la sociedad
y no al revs. Una sociedad que se ha autodotado de los instrumentos polticos que
12
Vase Manuel SACRISTN LuzN: Concepto kantiano de la historia, en Varios Autores: Ha
cia una nueva historia, Akal, Madrid, 1 976.
78
Cambio de estado.
Cambio estructural.
Cambio de la pauta de funcionamiento del sistema.
Cambio del tipo de sistema.
Desintegracin o absorcin del sistema poltico.
e)
a)
b)
d)
e)
EL LIBERALISMO
91
11
Vase F. VALLESPN: <<Breve aproximacin a la teora clsica del contrato social, en Nuevas
Teoras del Contrato Social: John Rawls, Robert Nozick y James Buchanan, Alianza, Madrid, 1 985.
80
l :D -> T
2:T -> D
3:A -> T
4:T -> A
5:D -> A
6:A -> D
Totalitario
(?
Autoritario
EL LIBERALISMO
89
7 En este sentido la Reforma protestante supone que: <<[ ... ] el valor de las exigencias de la vida ma
terial no es un valor de salvacin, sino de respuesta a la gracia de Dios. Las condiciones de xito en
los negocios, previsin, prudencia, economa, clculo, sobriedad, mesura, se transforman de alguna
manera en las virtudes profanas del cristiano. Las virtudes econmicas, los vicios sociales, son prefe
ridos en vez de las virtudes tradicionales, la tesaurizacin es ms importante que la caridad, la bs
queda de ganancia supera a la generosidad, etc. [ ... ] Con el puritanismo las reglas de la vida cristiana
tienden a semejarse a las exigencias de la vida econmica [ ... ]>>. A. V ACHET: La ideologa liberal, Fun
damentos, Madrid, 1 972, 2 vols., pp. 67-68, vol. I .
8 Libertad e n s u acepcin negativa de no interferencia sobre los individuos independientes. Al res
pecto afirma J. GRAY: <<Propongo que las libertades bsicas se conciban como la armazn de las con
diciones necesarias para la accin autnoma. Un hombre libre es aqul que posee los derechos y pri
vilegios para pensar y actuar autnomamente, para regirse a s mismo y no ser gobernado por otro.>>
John Gray: Liberalismo, op. cit., p. 97.
82
MANUAL DE CIENCIA POLTICA
En las pginas que anteceden, falta casi por completo un anlisis de las causas
y de la direccin del cambio. Y por lo que se refiere a las ciencias sociales en ge
neral, no existen a nivel terico, en el mejor de los casos, ms que proposiciones
descriptivas y clasificatorias. El desarrollo de una teor;a general es todava una ta
rea a realizar, debido a la complejidad y variedad de las relaciones a tener en cuen
ta en el estudio de este tema.
Realmente, la construccin de una teora del cambio poltico sera la culmina
cin de las ciencias sociales, pues es en este terreno, precisamente, donde se pone
en juego la posibilidad de la existencia de una verdadera ciencia social, como con
junto terico capaz de predecir y orientar la prctica poltica y la historia de la humanidad 29
BIBLIOGRAFA
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l.
EL LIBERALISMO
JOAN ANTN
Analizar el liberalismo supone asociar esta doctrina poltica, desde sus ini
cios, a un vago trmino sociolgico: la burguesa; y a un determinado sistema
socioeconmico: el capitalismo; con independencia del momento histrico en
que se encontrara este modo de produccin, en sus balbuceos o plenamente de
sarrollado.
Una asociacin que refleja el hecho de que el liberalismo colmar las aspira
ciones polticas, econmicas, morales y culturales de la(s) burguesa(s) y se con
vertir en la filosofa por excelencia del capitalismo 1 De este modo es lgico que
asociemos estrechamente la evolucin del liberalismo como filosofa y doctrina po
ltica con la evolucin del capitalismo en el plano econmico y la de la burguesa
en el social. Sin embargo, limitarnos a esta constatacin obvia sera insuficiente, ya
que el liberalismo, a su vez, est compuesto de un conjunto de elementos filosfi
cos de larga tradicin cultural y lento recorrido histrico, que presenta variantes re
seables segn diferentes pocas, autores, pases y zonas geopolticas. E, incluso,
hay notables pensadores liberales de nuestros das, como Isaiah Berlin, que reivin
dican la no identificacin entre liberalismo y capitalismo 2
Unos elementos filosficos, por lo dems, que han conformado decisivamente la
historia contempornea, tanto a escala occidental como mundial. De ah que algu
nos politlogos estudiosos del liberalismo, como Laski 3, afirmen que dicha doctri-
1 Como afirma H. J. LASKI: <<La necesidad liberal, en una palabra, es una doctrina tejida con
la hilaza de la conveniencia burguesa. Sus necesidades determinan el marco de su credo>>. (El li
beralismo europeo, FCE, Mxico, 1 969, p. 1 1 6). Por su parte, J. ToucHARD nos recuerda que:
<<[ ... ] en la misma medida en que el liberalismo aparece como la filosofa de la clase burguesa, no
asegura ms que la libertad de la burguesa>> (Historia de las Ideas Polticas, Tecnos, Madrid,
1 977' p. 402).
Isaiah BERLIN: Cuatro ensavos sobre la libertad, Alianza, Madrid, 1 988.
Ver H. J. LASKI: El libera/mo europeo, op. cit.
[87]
84
MANUAL DE CIENCIA POLTICA
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11
102
tiva de una finalidad comn; por ello defiende que la fuente de la soberana no re
side en el Estado sino en el consenso moral de la comunidad. Finalmente, propug
na que la poltica debe crear las condiciones sociales que permitan el desarrollo mo
ral de las personas. Siguiendo estos criterios, en su famosa conferencia de 1 88 1
Legislacin liberal y capacidad de contratacin expuso que la labor primordial
de los poderes pblicos era: [ . . . ] mantener las condiciones sin las cuales el ejerci
cio libre de las facultades humanas sera imposible.
VI.
EL SOCIALISMO
131
Karl Kautsky ( 1 854- 1938) fue la figura clave tanto del intento de sntesis de un
marxismo ortodoxo como de la formulacin del socialismo democrtico que
caracterizaron el pensamiento poltico de la 11 Internacional.
A pesar de la ambigedad de alguno de sus escritos, Kautsky, al igual que Bems
tein, con quien coincidi polticamente durante muchos aos, nunca separ el so
cialismo de la prctica democrtica. Si bien lleg a proclamar que el partido obrero
no debe atarse de manos y aprovechar todas las situaciones, o que es imposible de
cir nada acerca del carcter pacfico o no de la transicin al socialismo 8, su concep
cin de la revolucin est muy lejos del modelo blanquista y del programa revolu
cionario formulado por Marx -y Engels- entre 1843- 1848. Para Kautsky la principal
misin del proletariado era, en primer lugar, asegurar un grado de libertad democr
tica. Para ello, en pases como Alemania, Austria y la misma Rusia, sometidos a re
gmenes autocrticos preburgueses, el movimiento obrero debera, si era necesario,
realizar una revolucin poltica en alianza con otros sectores sociales. All donde las
formas democrticas ya estaban plenamente establecidas (algunos pases de la Eu
ropa occidental y los Estados Unidos) el movimiento obrero ya poda dirigir sus es
fuerzos a la emancipacin de los trabajadores. Para ello confiaba en los efectos de
un cierto automatismo de la economa capitalista: la contradiccin irresoluble entre
capital y trabajo, la consiguiente lucha de clases, el ensanchamiento del movimien
to obrero y la formacin, en suma, de una mayora social favorable a los intereses de
la clase obrera. En esta situacin el trmino revolucin quedaba reservado para
designar la completa alteracin de la estructura de clases que se producira con la lle
gada al poder de la clase trabajadora, entendida sta en un sentido amplio.
Para Kautsky, pues, la revolucin o bien consista en instaurar la democracia
plena en los pases polticamente ms atrasados, o en mutar la estructura del poder
8 Cf. Karl KAUTSKY: La doctrina socialista, Fontamara, Barcelona, 1 975, pp. 224 y 239.
104
LAS IDEOLOGAS POLTICAS
1982.
tipo sera la Gran Bretaa de M. Thatcher y los Estados Unidos de R. Reagan. Sien
do el ncleo de sus propuestas el poner fin a la tutela social por parte del Estado y
eliminar gradualmente los mecanismos de redistribucin de la renta. Adems de
desregularizar el mercado de trabajo, privatizar el sector pblico y dejar que las le
yes del mercado libre autorregulen la vida econmica de la sociedad. De esta for
ma, afirman, se creara ms riqueza, sera rentable invertir, se acabara con la cul
tura del subsidio, se motivara a los individuos y se generara ms riqueza social...
obviamente con independencia de los costes sociales y el aumento de las desigual
dades que todo ello supondra.
Viejas recetas liberal-conservadoras ante la problemtica que presentan las so
ciedades del bienestar occidentales cuyo modelo keynesiano parece en parte en cri
sis o como mnimo en necesidad de revisin por la creciente y constante presin
de la sociedad en demanda de ms y mejores servicios, hasta agotar la capacidad
poltico-econmica de un sistema -excesivamente burocratizado e ingobernable
en opinin de los neoliberales- que se sustenta en una atomizacin de los agen
tes productivos, con una lgica inexorable de actuacin individual, en contradic
cin con las directrices orientadas al bien comn de las polticas estatales. En este
contexto, las teoras neoliberales han puesto de moda los anlisis econmicos e
implicaciones de filosofa poltica de la denominada Escuela Austriaca de Econo
ma: C. Menger ( 1 840- 1 92 1 ), L. von Mises ( 1 88 1 - 1 973) y F. A . Hayek ( 1 8991 992), los cuales propugnan una limitacin estricta de los mbitos de las decisio
nes colectivas en nombre de la libertad individual y la ventajas y eficacia del
mercado como mecanismo justo mediador entre las relaciones de los individuos,
identificando como inseparables liberalismo poltico y liberalismo econmico. El
individualismo capitalista se convierte as en una teora de la sociedad y en el fun
damento para poder rechazar el utilitarismo como filosofa e incluso algunos as
pectos de la democracia en cuanto sta puede implicar recortes en la libertad indi
vidual, llegndose a afirmar por los herederos de la Escuela Austriaca de Economa,
como M. Freedman, que una fiscalidad progresiva es un atentado contra los dere
chos humanos.
Como contraposicin terica y poltica a estas concepciones, otros autores, he
rederos, como decamos, de las ideas liberales radicales, propugnan la profundiza
cin de las pautas democratizadoras en los Estados sociales y democrticos de de
recho, con independencia de las reformas que fuera necesario realizar de las
disfuncionalidades de los Estados de bienestar. En este sentido, I. Berlin 24 defien
de en sus ensayos las libertades positivas -derechos de los colectivos- que com
plementaran a las libertades negativas --derechos individuales- prototpicas del
primer l iberalismo y disociando doctrina liberal y capitalismo; y R. Dahrendorf25
aboga, por su parte, por la necesidad de lograr una autntica igualdad de oportuni
dades o chances vitales para cada individuo. Ideas cuyos presupuestos parten de las
concepciones intrnsecamente liberales de la autorrealizacin plena de los indivi
duos sin presuponer ni primar a priori ninguna concepcin de bien, aunque s aten
diendo a criterios consensuados de justicia redistributiva. Criterio ste que el lti24 I. BERLIN: Cuatro ensayos sobre la libertad, op. cit.
25 Ralf DAHRENDORF: El nuevo liberalismo, Tecnos, Madrid,
EL SOCIALISMO
129
2.
EL CONSERVADURISMO
JOAQUIM LLEIXA
UN ESTILO DE PENSAMIENTO
l.
EL SOCIALISMO
1 27
obrera de desterrados alemanes llamada Liga de los Justos 5, la cual contaba entre
sus dirigentes con Wilhem Weitling ( 1 808- 1 87 1 ), uno de los primeros exponentes
del comunismo alemn. Era una sociedad secreta entre las tantas que por aquel en
tonces existan en Pars y que se mova, como ellas, entre la conspiracin y la agi
tacin propagandista, propugnando la comunidad de bienes como concrecin de la
idea de igualdad, siguiendo as la tradicin de Babeuf.
Babeuf, el neo babovismo, la obra de Cabet, el activismo conspirativo de Blan
qui y sus seguidores y tambin algo del viejo Robespierre; esta deba ser la materia
de la que estaba hecho el difuso movimiento de ideas que nutra el tejido de socie
dades, asociaciones y crculos que con finalidades culturales, de ayuda mutua, o
conspirativas e insurreccionales, se desarrollaron en el Pars de finales de los aos
treinta y comienzos de los cuarenta. Y, al menos en parte, de esta misma materia se
nutre el ideario poltico de Marx.
2.
Resulta un tanto paradjico afirmar que, siendo Marx uno de los hombres que
ms ha influido en el universo poltico de los ltimos cien aos, no exista en su obra
un pensamiento poltico en sentido positivo. Su reflexin poltica, que sin embargo
est presente en la prctica totalidad de sus escritos, posee ms bien un carcter cr
tico y, finalmente, pospoltico. Pues, efectivamente, la obra de Marx (y de Engels)
se podra interpretar globalmente como una crtica a la inautenticidad de la polti
ca y a sus manifestaciones, en primer lugar del Estado. En ella la poltica se nos
muestra como la expresin fenomnica de algo ms real: las relaciones -econ
micas- que mantienen los hombres entre s para satisfacer sus necesidades. La his
toria de todas las sociedades es, segn sus palabras, la historia de la lucha de cla
ses . Con esta expresin se nos viene a decir que es ah, en el encuentro conflictivo
entre las clases, donde hay que situar la sustancia de la historia, aquello de lo que
la poltica es expresin distorsionada.
Marx comenz a elaborar su crtica del Estado y de la poltica en su juvenil ajus
te de cuentas con la filosofa hegeliana recogido en su Crtica de la filosofa del de
recho de Hegel 6 La filosofa hegeliana presentaba al Estado como la conciliacin
de aquellos intereses particulares que en la sociedad se vean enfrentados y, en este
sentido, Marx considera que el Estado -al igual que la religin- viene a ser la
consciencia tergiversada de un mundo escindido. El Estado hegeliano encubre y
oculta el mundo real al presentar con un barniz espiritual un mundo vaco de es
pritu . En este mismo escrito Marx se distancia de sus propias posturas anteriores
cuando pugnaba por una revolucin liberal en Alemania que siguiera los pasos de
la Revolucin francesa. Aqu Marx considera ya a la Revolucin de 1 789 como una
5 Engels, en 1 885, escribi unas pginas en las que nos ofrece algunas notas que nos permiten
apreciar la significacin de esta asociacin. Cfr. F. ENGELS, <<Contribucin a la historia de la Liga de
los comunistas, en Marx-Engels: Obras escogidas, Progreso, Mosc, 1973, vol. III, p. 1 84.
6 Existen varias obras de MARX y ENGELS traducidas al castellano bajo la direccin de Manuel
SACRISTN.
108
BURKE
11.
EL SOCIALISMO
EL PRIMER ANARQUISMO
1 25
11.
1 10
3.
EL SOCIALISMO
JORDI Guru
Autores como Morelly, Mably, Raynal, etc. Para el socialismo antes de Marx, cf. Dominique
DESANTI: Los socialistas utpicos, Anagrama, Barcelona, 1 973, y GIAN MARIO BRAvo: Historia del
socialismo: 1 789-1848, Ariel, Barcelona, 1 976.
[ 1 23]
1 12
LAS IDEOLOGAS POLTICAS
EL CONSERVADURISMO
121
estimula una tendencia que menoscaba el sector privado del sistema. En todo este
desarrollo se ha producido, por otra parte, un debilitamiento de las instituciones re
ligiosas, la familia y otras instituciones igualmente necesarias para la organizacin
del control social. A este diagnstico se aadira el anlisis de Daniel Bell, y otros,
relativo a un tema ya examinado en parte por Schumpeter: la sociedad posindus
trial, la sociedad del presente, se caracterizara por una disociacin entre la lgica
de la eficiencia econmica y productiva y la lgica cultural, puesta sta ltima al
servicio de la autorrealizacin de los sujetos individuales y sociales. La multiplica
cin y contradictoriedad de las demandas derivadas de esta lgica cultural acen
tuara la ingobemabilidad antes referida. Tras aquel diagnstico y estos anlisis, la
terapia propuesta por los neoconservadores para su aplicacin a los gobernantes de
los aos setenta y ochenta puede deducirse fcilmente: limitacin ms o menos drs
tica del Welfare State y, sobre todo, centralidad del mercado; desregulacin de
las relaciones laborales y privatizacin importante del sector pblico. Nozick y los
defensores del Estado mnimo podan sentirse satisfechos. Mediante la contesta
cin del intervencionismo del Estado y la crtica del Estado-providencia, se ca
minara hacia la restauracin de un capitalismo verdaderamente liberal (Miliband,
Penitch, Saville, 1 99 1 , 1 37-240 y 327-402). Se abandonara por fin la ruta hacia
la servidumbre denunciada por Hayek en 1 946. El presidente D. Reagan y la pri
mera ministra M. Thatcher seran en los pasados ochenta los ms notorios realiza
dores en esta nueva ruta hacia lo que los neoconservadores del presente entienden
por libertad.
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1 14
NACIONALISMO CONSERVADOR
EL CONSERVADURISMO
1 19
rales adquiri perfiles borrosos. Una parte del liberalismo progresista perdi tal cua
lificacin y se diluy en el conservadurismo. El liberalismo en su conjunto, en la
medida en que estaba enraizado en los Estados liberales de aquel entonces, estuvo
abocado cada vez ms a transformarse en una forma de conservadurismo econmi
co y social confrontada al socialismo. Por su parte, los propios conservadores, que
propendan a abandonar viejas concepciones organicistas, acortaban distancias con
los liberales. En suma, tras la revolucin rusa, que abri una fase nueva en el con
servadurismo contemporneo, la separacin entre conservadurismo y liberalismo
tendi a borrarse; ambas ideologas, not Walter Lippmann, concluyeron en una po
sicin conservadora similar. La Escuela austraca, con F. von Hayek, L. von Mises
y E. Kauder y la Mont-Plerin Society (constituida en 1947 bajo el patrocinio de
Hayek); y toda una plyade de intelectuales, como B. Croce, J. Ortega y Gasset,
M. Oakeshott, W. Ropke, B. de Jouvenel, J. Rueff, R. Aron, W. Lippmann, F. Mei
necke, Leo Strauss y E. Voegelin renovaron las posiciones liberales y conservado
ras en el sentido aludido 7
La posguerra iniciada en 1 9 1 8 dio paso a un denso pesimismo en los medios li
berales y conservadores, sobre todo en estos ltimos. ste se expresara en una den
sa proliferacin de reflexiones acerca de la crisis de la civilizacin, la decaden
cia de las naciones y la libertad, o la decadencia de occidente, expresin esta
ltima que coincide con el ttulo de un libro de Oswald Spengler, de 1920, que tuvo
un xito tan extraordinario como sintomtico. Thomas Mann, Paul Valry, J. Hui
zinga, J. Ortega y Gasset, Jaspers, T. Eliot, O. Spengler y A. Huxley, dieron alas al
kulturpessimismus. Y tambin A. Toynbee y A. Malraux. La historia, ciertamente,
perda todo sentido progresivo para todos ellos.
Para Ortega y Gasset, la decadencia cultural tena un origen ms preciso: la re
belin de las masas. Influido particularmente por Comte, Tocqueville, Jacob Burck
hart (quien haba elaborado unos decenios antes la nocin de hom-masa) y, sobre
todo, por Nietzsche, Ortega contribuy a transformar la idea poltica y social de aris
tocracia en el concepto de elite, aunque entendida sta como categora del espri
tu . Pero dio un paso ms con respecto a Le Bon y sus epgonos: su punto de vista
abarcaba, no solamente las masas, sino tambin la sociedad en su conjunto. Rea
nudaba con ello la orientacin sociolgica de Tocqueville y los elitistas italianos.
En todo caso, el plebeyismo, el igualitarismo de las masas --que pretendan im
poner la igualdad en esferas distintas de la estrictamente jurdica-, amenazaba con
extender la accin del Estado hasta lmites insoportables, nivelando la vida social
y sus diferenciaciones. Y no solo esto. La propia opinin pblica de la sociedad de
masas, una opinin coactiva y desptica, amenazaba tambin a los individuos, pe
ligro ste que ya haban advertido muchos aos antes el propio Tocqueville y John
Stuart Mili. El forcejeo de Ortega con la democracia sera tan permanente como su
miedo a la tirana de la mayora. En sus manos, la antinomia existente entre li
beralismo y democracia se acentu en extremo. Y es que, segn sus palabras de
1937 a los lectores franceses de La rebelin de las masas, era necesario un libera
lismo ( . . . ) de estilo radicalmente nuevo, menos ingenuo y de ms diestra belige
rancia (Ortega, 1 947, 49-50).
7
1 16
Cfrs. Ral MORODO, Accin Espaola. Orgenes ideolgicos delfranquismo, Tucar, Madrid,
1 980.
EL CONSERVADURISMO
MUCHEDUMBRES Y DEMOCRACIA
1 17
Nunca en Europa haban sido tan influyentes el ideario y las prcticas demo
crticas como en el cuarto de siglo que precedi a la Gran Guerra. Y, ciertamente,
la acrecida presencia de las masas en la vida poltica -sindicatos, partidos, movi
lizaciones . . .-, el progresivo reconocimiento del sufragio universal masculino, el
peso de los valores democrticos y socialistas . . . fueron elementos constitutivos del
fin de siecle. Pero nunca, tampoco, haba arreciado tanto la reaccin antidemocr
tica. Flotaba en el ambiente el interrogante acerca de lo que caba esperar de unas
masas crecientemente emancipadas.
En ese contexto, una parte importante del rechazo de las ideas progresistas y de
mocrticas obtuvo una justificacin procedente de las nuevas ramas del saber cien
tfico --o pseudocientfico-. Esto no constituy una novedad rigurosa: era cono
cido el impacto conservador del positivismo sociolgico de Comte, o tambin el
impacto reaccionario de algunas de las derivaciones ticas y polticas de la obra de
Darwin. En cualquier caso, una fuente privilegiada de material para los usos del
conservadurismo en ese fin de siecle fue la psicologa colectiva, y ms concreta
mente la obra pionera de Gustave Le Bon ( 1 84 1 - 193 1 ). La psychologie des joules,
su obra de 1 895, fue uno de los grandes xitos de la literatura cientfica de todos los
tiempos. Influy a Barres y Sorel, Pareto y Michels. Freud y Bergson estimaron po
sitivamente su contenido. Lo irracional, sostena Le Bon, no tenda a menguar con
el progreso de la civilizacin. Muy al contrario, lo irracional estaba irrumpiendo en
el primer plano de los tiempos modernos porque las multitudes tenan las puertas
abiertas a su predominio, y lo que las caracteriza es precisamente un comporta
miento de este gnero. Un comportamiento instintivo, primitivo y, al igual que el
de las mujeres, verstil. Carentes de voluntad propia, las muchedumbres necesitan
un lder que las seduzca, un lder que satisfaga su necesidad religiosa de fe. Hasta
el punto de que el arraigo en ellas del ideario socialista tiene que ver con la habili
dad de los lderes que la movilizan, pero en absoluto con la bondad de la causa es-
134
LAS IDEOLOGAS POLTICAS
EL NACIONALISMO
1 63
1 36
EL SOCIALISMO EN OCCIDENTE
En nuestro contexto esta visin ha sido argumentada y defendida por Manuel SACRISTN. Cf.
EL NACIONALISMO
161
Lc J
:_;
: . -. :
.' a!
138
EL NACIONALISMO
1 59
140
tanto las cuestiones de mtodo, ni las afirmaciones de hecho, sino su sustrato tico
moral, precisamente aquella parte menos considerada y aun despreciada del legado
de Marx, aquello que para algunos marxistas de los aos sesenta haba sido consi
derado un mero residuo ideolgico o humanista 14 y que, a juicio de estos autores,
sigue aportando al mundo de hoy argumentos para la crtica a la explotacin, la alie
nacin y la desigualdad.
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14
EL NACIONALISMO
1 57
142
MARXISMO Y SOCIALISMO
post sera peligroso, por reaccionario o por insensible, si al mismo tiempo no sal
vramos la dignidad de la empresa misma. Pues toda revolucin lleva en su seno
una explosiva mezcla de certeza, incertidumbre y falsas seguridades: certeza sobre
la injusticia y la opresin extremas padecidas por las masas populares, certeza so
bre los privilegios gratuitos de las clases dominantes; pero incertidumbre tambin
sobre el da despus, y falsas seguridades sobre tantas otras cosas: la cercana trans
parencia social, por ejemplo, o la dbil resistencia al cambio de la psique humana.
l.
Aunque Marx reconoci las virtudes del capitalismo frente a los modos de pro
duccin precedentes y lo ensalz (en un plano histrico-filosfico) frente a las idea
lizaciones romnticas de la sociedad preindustrial, fue tambin uno de sus ms se
veros crticos. El capitalismo admite dos tipos de definicin, una estructural y otra
modal (Cohen, 1 986). Estructuralmente, se caracteriza por sus relaciones de pro
duccin dominantes, a saber: aqullas en que los productores directos slo pose
en su fuerza de trabajo pero no los medios de produccin. Modalmente, el capita
lismo viene definido por ser un modo de produccin orientado a la acumulacin y
valorizacin del capital. En ambas definiciones, empero, est implcita la existen
cia de la propiedad privada -en manos capitalistas- de los medios de produc
cin. En la definicin estructural, adems, est contenida la institucin de un mer
cado de trabajo, mientras que la definicin modal no se entiende sin un mercado
de bienes plenamente desarrollado y sin la competencia entre capitalistas. En efec
to, la competencia obliga al capitalista individual a maximizar su beneficio si quie
re sobrevivir en el mercado, pero es solamente a travs del mercado -encontran
do compradores para sus mercancas- como puede valorizar y acumular su capital.
Aunque distinto del capitalismo, pues, el mercado -de bienes y de trabajo- le es
consustancial.
Pues bien, las crticas de Marx al capitalismo se dirigieron tanto a su dimensin
estructural y modal como a las inseparables instituciones del mercado y la propie
dad privada. En uno y otro caso, el resultado de estas crticas fue una sentencia con
denatoria del capitalismo en trminos estrictamente econmicos as como en tr
minos morales. La principal acusacin econmica que Marx lanz al capitalismo
fue la de su ineficiencia dinmica y su irracionalidad global. Esta es la conclusin
lgica de su celebrada, y para muchos insostenible (Elster, 1 985), ley de la tenden
cia decreciente de la tasa de ganancia, segn la cual es la constante innovacin tec
nolgica inherente al capitalismo (innovacin perfectamente racional desde la l
gica maximizadora de los productores que compiten en el mercado) el vehculo del
futuro colapso del sistema y de su sustitucin -si seguimos las lneas doctrinales
del materialismo histrico- por un modo de produccin ms eficiente y racional,
el socialismo. As, la mano invisible del mercado y el inters privado pierde con
Marx su tradicional destreza para operar aquellos beneficios pblicos de los que
hablara Mandeville y se convierte en una mano siniestra y fatal.
Pero aunque el capitalismo tuviera garantizada una autorreproduccin constan
te, seguira siendo impugnable -desde una ptica marxista- por razones tico
normativas. Es, en efecto, un sistema basado en la alienacin y en la explotacin.
EL NACIONALISMO
155
144
11.
Para que un sistema econmico sea posible no basta con que exista. Tiene ade
ms que perdurar. Y ello depende crucialmente de que sea eficiente. Es econmi
camente posible el socialismo? A principios de siglo, y con el experimento sovi-
153
1 46
LAS IDEOLOGAS POLTICAS
neal donde se intenta maximizar una nica funcin objetivo excluye por definicin
un aspecto crucial del problema global de la asignacin en una economa cualquie
ra: el del conflicto de objetivos. Y desaparecido el conflicto, claro est, tampoco se
presentan problemas de distribucin e incentivacin (Calsamiglia, 1 976); pero es
tos problemas, desgraciadamente, acompaarn a todo mecanismo de asignacin
de recursos en cualquier entorno econmico real, esto es, condicionado por la es
casez y los costes de oportunidad. Por todo ello, aun si puede defenderse que el
clculo econmico racional es posible en el socialismo, para demostrar la factibili
dad del mismo como modelo de sociedad no bastar --como veremos ms adelan
te- con imitar el funcionamiento ideal del mercado; todos los modelos de socia
lismo factible que analizaremos, en efecto, incorporarn mercados reales. Y es que,
aparte del problema informativo y computacional, todo sistema econmico viable
ha de basarse en un cierto equilibrio entre motivacin (recompensas) y coaccin
(castigos) de los agentes econmicos. En este sentido, y por decir lo mnimo, pare
ce indudable que en los sistemas socialistas conocidos la coaccin ha eclipsado a la
motivacin. Aunque slo sea en trminos relativos, los mercados reales parecen ms
equilibrados en este respecto, por lo dems crucial. Ahora bien, no caigamos tan f
cilmente en el entusiasmo ingenuo. En efecto, no debemos perder de vista que en
el momento en que los mercados descienden de la pizarra a la realidad pierden la
mayor parte de su magia: surgen las externalidades negativas, las economas de es
cala, las no-convexidades, las asimetras informativas, la utilizacin subptima de
recursos (desempleo, por ejemplo), etc. En este sentido, y al igual que la planifica
cin idealmente descentralizada, el mecanismo no menos ideal del mercado tiene
problemas paralelos de factibilidad social y poltica. Por ello no estar de ms re
cordar que L. Walras, uno de los padres de la teora del equilibrio general compe
titivo, era socialista: pensaba, esto es, que slo bajo un rgimen de propiedad so
cialista realizara el mercado sus virtualidades. Podemos concluir pues que as como
la factibilidad del socialismo requiere del mercado, seguramente tambin la facti
bilidad del mercado requiera del socialismo.
En lo que resta de seccin, cambiando de tercio, intentaremos responder a una
segunda y obligada pregunta sobre la posibilidad del socialismo, a saber: es pol
ticamente posible? Una de las caractersticas ms sorprendentes del modelo de so
cialismo marxista es la asimetra entre la total centralizacin econmica en el pro
ceso de asignacin de los recursos productivos y bienes de consumo, por un lado,
y la radical descentralizacin en el proceso de toma de decisiones poUticas, por otro
(Kelsen, 1 923). A nosotros, sin embargo, no nos preocupar aqu si estos dos pro
cesos pueden coexistir, si son compatibles 2 Analizaremos, ms modestamente, el
problema de la posibilidad de una democracia participativa en una sociedad com
pleja, independientemente de cmo organice la actividad econmica. La transfor
macin institucional que la tradicin marxista propone tiene, a nuestro entender,
dos ejes fundamentales, ambos en radical oposicin alparlamentarismo burgus:
1 ) eliminacin de la mediacin de los partidos polticos y 2) democracia consejis
ta piramidal. En otras palabras, los consejos locales se constituyen en la unidad
celular del poder popular (bsicamente obrero). De sus delegados, nacer una Asam2 Para una
151
148
149
1 66
Existe una diferencia capital entre la nacin poltica y las otras dos que han sido
descritas: su pluralidad. La nacin, en su acepcin jurdica y cultural, es un hecho
que puede definirse a partir de unos rasgos convencionales y que se sita al margen
de la voluntad subjetiva de sus miembros. Todo ciudadano tiene una nacionalidad
LAS DEMOCRACIAS
FIGURA N.o 5
195
Sociedad
Modelo liberal-democrtico
Estado
J.
Modelo democrtico-republicano
2.
Estado de bienestar
3.
1 68
LAS DEMOCRACIAS
193
26
Sobre Leonard HOBHOUSE, puede consultarse S. COLLIN I ( 1 979): Liberalism and Socio
logy: Hobhouse and Political Argument in England, 1 880- 1 9 1 4 , Cambridge University Press,
1 979.
27 Sobre Thomas H. GREEN, puede consultarse M. RICHTER ( 1 964): The Politics of Conscience:
Green and His Age, University Press of America, 1 983.
28 Sobre las corrientes de pensamiento vinculadas al republicanismo democrtico francs, puede
consultarse la extensa bibliografa que aparece en NICOLET ( 1 982).
29 Sobre Friedrich NAUMANN, puede consultarse H. BACK y U. GALM ( 1 979): Friedrich Naumann
(versin en castellano), Fundacin Naumann, Bonn-Bad Godesberg, que incluye una referencia bi
bliogrfica de las fuentes y estudios ms importantes.
170
LAS DEMOCRACIAS
191
los individuos defina tanto el grado de legitimidad institucional del Estado -cuan
ta ms influencia decisiva o predominante tuvieran los individuos en su constitu
cin, ms legtimas seran las normas que lo rijan- como el grado de legitimidad
de las decisiones adoptadas --cuanta ms influencia decisiva o predominante tu
vieran los individuos en proceso decisional, ms legtimas seran las decisiones
adoptadas-. La Figura n.o 3 muestra, de modo resumido, el enfoque de la demo
cracia liberal como un paradigma terico que regulaba las relaciones entre Estado
y sociedad:
FIGURA N.o 3
SOCIEDAD
Libertad
Individuos
Deseos
Obligacin poltica
Consentimiento
Transferencia
de autoridad
-7
decisiones
coote
( ndos)
n de
Adopci
InstanCias
proceso
del
decisional
del EstadQ
1 1
Instancia
legislativa
Participacin o representacin
Constitucin
del Estado
Procedimientos
y
competencias
Distribucin
pode
de res
sobre el ejercicio
de poderes y
competencias
Autoridad
ESTADO
172
IX.
NP igual NJ
Nacionalismos de
raz liberal (3)
Nacionalismo de
Estado de raz
liberal (1)
Liberalismo
Nacionalismos de
raz socialista ( 4)
Nacionalismo
de Estado de raz
socialista (2)
Socialismo
NP no igual NJ
Las cuatro tipologas presentan todas ellas una relacin de confrontacin. Exis
te una doble contraposicin, bien sea por la oposicin entre liberalismo y socialis
mo, bien sea por la oposicin entre nacionalismo de Estado y los nacionalismos que
tienen por objetivo su realizacin estatal. En el cuadro se reflejan estos paradigmas
y, por consiguiente, podran establecerse diversas gradaciones entre el nacionalis
mo centralista y el nacionalismo independentista, tanto en relacin a la ideologa li
beral como en relacin a la ideologa socialista. Sin duda, ello es suficiente para
comprobar que pueden existir contradicciones que revelen la primaca de la solida
ridad de clase o de la solidaridad nacional. La historia de los Estados y las naciones
nos ofrece numerosos ejemplos como para que no pueda establecerse una necesa
ria prioridad de una u otra. En ocasiones se ha impuesto la solidaridad internacio
nal de clase, mientras que en otras se ha impuesto la fuerza interclasista de la na
ci(n --o del Estado-. Pero en todos los casos el nacionalismo ha estado presente
en , .1ayor o menor grado.
El objetivo de hacer de la propia ideologa o proyecto poltico, sea liberal o so
cialista, un proyecto nacional o estatal-nacional no debe analizarse nicamente como
LAS DEMOCRACIAS
1 89
del Estado y el fin de la poltica como dominacin. Aunque puede parecer paradj i
co, la consolidacin de la democracia representativa debe mucho al impulso del mo
vimiento obrero y las diversas corrientes del socialismo, orientados en muchos ca
sos a una insistente beligerancia en la necesidad de una mayor participacin poltica.
En este sentido, puede afirmarse que la democracia directa represent un poderoso
desafo frente a aquellos que queran limitar la misma democracia representativa 22
3.
Para una visin actual de la relacin entre socialismo y democracia, vid. Anthony GIDDENS, Ms
1 74
LAS IDEOLOGAS POLTICAS
LAS DEMOCRACIAS
1 87
14 Para una introduccin sinttica al pensamiento polcito de Montesquieu, vid. Iring FETSCHER,
<<La Ilustracin en Francia, en VALLESPN ( 1990- 1 994), vol. 3; para bibliografa adicional y un estu
dio detallado de su obra, vid. Roben Shackleton ( 196 1 ): Montesquieu. A Critica/ Biography, Oxford
University Press, Oxford, 1 96 1 .
1 5 Para un estudio introductorio al pensamiento de Bentham, vid. J. DINWIDDY ( 1989): Bentham, Alian
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LAS DEMOCRACIAS
1 85
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fragio de los Niveladores, vid. el anlisis de Macpherson a partir de las estimaciones sobre la pobla
cin de Inglaterra realizadas por King en 1 696, <<Clases sociales y clases de sufragio en Inglaterra eir
ca 1 648, en MACPHERSON ( 1 962), pp. 237-252.
9 Un ejemplo prototpico de los argumentos de la poca en favor de la representacin por consi
derar que la democracia directa no era factible en sociedades muy populosas puede encontrarse en la
obra de Thomas PAINE The Rigths of Man ( 1 79 1 ) (edicin en castellano: Lo s derechos del hombre,
Alianza Editorial, Madrid, 1 984, vid. pp. 1 67-2 19).
LAS DEMOCRACIAS
183
numerosos puntos dbiles, pero aport una poderosa palanca intelectual para justifi
car un rgimen poltico, la democracia representativa, caracterizado por la existencia
de un conjunto de garantas institucionales en la toma de decisiones colectivas 7 En
un sistema de gobierno democrtico, la soberana popular sera siempre una sobera
na delegada en las instituciones gubernamentales, que ejerceran la autoridad en nom
bre de quienes delegan. En la prctica, el conocido esquema funcional de la demo
cracia tal como se consolid en el siglo XIX -Figura n.o 2- se fundaba en una
separacin entre tres rganos funcionales -legislativo, ejecutivo y judicial- que se
ocupaban de los actos del Estado en tres esferas distintas --elaboracin y aprobacin
de las leyes; administracin y ejecucin de las leyes; aplicacin de sanciones a quie
nes no cumplen las leyes o resolucin de conflictos privados entre ciudadanos-. Lo
caracterstico de este esquema funcional es que se ajusta a un complejo ordenamien
to jurdico, cuya espina dorsal es la centralidad del rgano legislativo como repre
sentante de los ciudadanos y depositario de la soberana popular, mientras que el r
gano ejecutivo y el rgano judicial se derivan del legislativo o se subordinan a l.
FIGURA N.o 2
Gobernados
Gobernantes
Ciudadanos
7 Ntese que las nociones de soberana popular y gobierno popular tal como las hemos enunciado
distinguen a la democracia de la anarqua: se predican del Estado y se asume que la comunidad polti
ca a la que se aplican es como mnimo dual, es decir, se compone de dos clases de miembros -go
bierno y gobernados-, en la medida en que una comunidad poltica formada por una sola clase de
miembros implicara la unidad entre comunidad poltica y comunidad civil y, en consecuencia, una so
ciedad sin Estado. Para un resumen de la crtica anarquista a la democracia, vid. DAHL ( 1989), cap. 3.
1 80
LAS DEMOCRACIAS
181
....... Consejos
de magistrados con funciones
administrativas y religiosas
populares
'\ Jurados
,..----..,.---,
Asamblea popular
Consejo
de los 50
FIGURA N.o 1
Jefes militares
CIUDADANOS
Varones !I1II}'OI'e" P., 20
aos oJ'gliiiZadOs en uni
dades tm:itoriales (demo$)
POBLACIN ADULTA
Eleccin mediante doble sorteo: sorteo para la seleccin de listas de candidatos proporciona
les a cada demos; sorteo entre los candidatos para la eleccin definitiva.
Eleccin directa de todos los ciudadanos; posibilidad ilimitada de reeleccin.
Por rotacin de los miembros del Consejo de los 500.
SISTEMA DE ELECCIN
a
e
198
El elitismo
LAS DEMOCRACIAS
45 Para una reflexin sobre la crtica comunitarista vid. F. REQUEJO, <<Pluralismo, Democracia y
Federalismo. Una revisin de la ciudadana democrtica en Estados plurinacionales, Revista Inter
nacional de Filosofa poltica, n.o 7, pp. 93- 1 20.
200
mente partido contra la ms amplia extensin que propuso la ley electoral de 1 9 1 2-.
Que la teora abstracta de la democracia sea errnea, afirm, no significa que la
prctica de las democracias haya de condenarse de pleno y desde todos los puntos
de vista. La democracia, en la realidad de los hechos, ha sustituido un mtodo de
seleccin de la clase poltica por otro: y no puede decirse que la sustitucin haya
sido mala, especialmente si el nuevo criterio no se aplica de manera demasiado ex
clusiva y uniforme y otros lo atemperan. Debemos a la democracia, al menos en
parte, el rgimen de discusin en que vivimos; le debemos las principales liberta
des modernas: las de pensamiento, prensa, asociacin. En la actualidad, el rgimen
de libre discusin es el nico que permite a la clase renovarse, que la mantiene a
raya, que la elimina casi automticamente cuando no corresponde ya a los intere
ses del pas (Mosca, 1 9 1 2: 334-335).
Finalmente, Michels persegua demostrar que todas las organizaciones estaban
sujetas a dominacin oligrquica. Para ello examin un caso extremo: los partidos
socialistas, que tericamente pretendan regir su actividad por el principio de de
mocracia interna. En el seno de toda organizacin coexistiran dos fenmenos inte
rrelacionados: la jerarqua y la burocracia. La complejidad de las organizaciones
comportaba la aparicin de especialistas en resolver las cuestiones que las mismas
generaban. Estos especialistas gozaran de una superioridad tcnica sobre la que
fundamentar su poder y su capacidad de liderazgo se basara en el manejo de datos
que escaparan a los miembros de base. Junto con esta superioridad tcnica, perfi
l la necesidad psicolgica de las masas de tener lderes a los que venerar. Esa con
juncin llev a Michels a negar la posibilidad de sistemas democrticos en las so
ciedades de masas --en sus ltimos escritos llegara a aproximarse al fascismo
y a ser conocido como el inventor de la ley de hierro de la oligarqua.
b)
a ')
LAS DEMOCRACIAS
225
ciones y cursos de accin que consideren ms oportunos para desarrollar sus planes
de vida de una manera satisfactoria. Para que ello sea posible, el gobierno debe tra
tar a quienes gobierna con consideracin, esto es, como seres humanos capaces de
sufrimiento y frustracin, y con respeto, o sea como seres humanos capaces de lle
gar a concepciones inteligentes de cmo han de vivir su vida y de actuar de acuerdo
con ellas. Es decir, que el gobierno no slo ha de tratar a los ciudadanos con res
peto, sino con igual consideracin y respeto, lo que equivale a decir, matiza, que
no debe distribuir bienes u oportunidades de manera desigual, basndose en que al
gunos ciudadanos tienen derecho a ms porque son dignos de mayor consideracin,
y que no debe restringir la libertad sobre la base de que la concepcin que tiene un
ciudadano de lo que es la vida de un grupo, es ms noble que la de otro o superior a
ella. Sobre la base de las mencionadas proposiciones Dworkin contina su razona
miento manifestando que en un Estado gobernado por la concepcin liberal de la
igualdad la cuestin soberana de la teora poltica [ . . . ] es la cuestin de cules son
las desigualdades en bienes, oportunidades y libertades que se permiten en un Esta
do tal, y por qu (Dworkin, 1 977: 389). A lo largo de sus publicaciones posterio
res, Dworkin ha desarrollado una refinada teora sobre cmo debe entenderse la igual
dad liberal en una sociedad democrtica. Exponer en detalle su sofisticada
argumentacin est lejos del alcance de estas pginas 44, pero, siguiendo al propio
Dworkin, podemos decir que sus rasgos esenciales son cuatro. Primero, la igualdad
liberal construye la justicia en el espacio de los recursos y no del bienestar; por lo
tanto, la sociedad ideal no estar dada por la bondad de las vidas que la gente vive,
sino en trminos de la porcin de recursos que tienen a su disposicin. Segundo, la
igualdad liberal es igualitarista y, por lo tanto, insiste en que la parte de recursos que
cada uno debe tener en una sociedad ideal es idntica. Es decir, la igualdad liberal
sostiene que slo se consigue una distribucin ideal de recursos cuando los recursos
que controlan las diversas personas son iguales en relacin con sus costes de opor
tunidad, es decir, en relacin con el valor que tendran en manos de otras personas.
Esto les proporcionar una igual libertad con la que alcanzar sus objetivos. La igual
dad ideal se alcanza cuando la distribucin final satisface el test de la envidia: nin
guno de los participantes estara dispuesto a cambiar su cesta de bienes por la de otro.
Este resultado podra conseguirse imaginando una subasta ideal a la que todos los
individuos acudieran con idntica capacidad adquisitiva. Tercero, la igualdad liberal
tiene en cuenta las diferencias que existen en las circunstancias personales de cada
individuo intentando compensar a aquellas personas que se ven afectadas por disca
pacidades fsicas o mentales, pero no a la gente cuyos gustos o ambiciones son par
ticularmente caros. Cuarto, la igualdad liberal es tolerante: condena el uso de cual
quier procedimiento coercitivo cuando ste se justifica por la supuesta inferioridad
tica de la vida que algunos miembros de la comunidad desean llevar. La igualdad
liberal, as considerada, concibe la igualdad, la libertad y la comunidad fundidas
una con otra en un ideal poltico global.
Para que los principios de la igualdad liberal sean posibles, Dworkin defiende
que el liberalismo poltico debe desarrollarse en un continuo con la tica, de ma-
44 Para estudiar con detalle la concepcin de igualdad de recursos y la crtica a la igualdad de bie
nestar, vid. DWORKIN ( 1 98 l a; 1 98 1 b ; 1 987a; 1 987b; 1 987c; 1 990a).
LAS DEMOCRACIAS
223
202
2.
l.
204
Costes
esperados
LAS DEMOCRACIAS
FIGURA N.o 1 0
22 1
206
B)
El pluralismo
LAS DEMOCRACIAS
219
42 Para escapar a los resultados de ARROW desde una perspectiva externa a la teora econmica,
vid. Miller ( 1 993): <<Deliberative democracy and social choice>>, pp. 74-92, en HELD (ed.) ( 1 993):
208
LAS DEMOCRACIAS
217
A -+
25
+- B
FI GURA N.0 7
50
75
1 00
Derecha
Izquierda
210
TEORAS ECONMICAS
3.
El modelo Downs
LAS DEMOCRACIAS
215
te localizado e n e l punto medio entre u n gasto pblico cero y u n gasto pblico que
consideraremos arbitrariamente cien. Si la opinin del electorado est sesgada a
la derecha (gasto pblico cero), el votante en la mediana prefiere menos de la mi
tad de gasto pblico y si est sesgada a la izquierda, prefiere ms de la mitad. El
votante en la mediana se identifica en referencia a la relacin entre sus preferen
cias y las de los restantes votantes y no en relacin con los trminos absolutos en
los cules se define el espacio ideolgico. Es decir, representamos las posiciones
polticas en un espacio unidimensional a travs de un eje de coordenadas dere
cha/izquierda y el orden de preferencias en un eje vertical y asumimos que nin
gn votante tiene preferencias de ms de un pico. Las preferencias de los electo
res toman habitualmente una forma normal tpica. El votante en la mediana es
aquel votante que identificamos cuando hemos contabilizado la mitad de los vo
tantes empezando desde la derecha o desde la izquierda. Imaginemos ahora que
en este escenario hay dos candidatos o dos partidos que quieren alcanzar la vic
toria en una confrontacin electoral. Dnde deberan situarse? Qu cantidad de
gasto pblico tendran que elegir para hacerse con la confianza mayoritaria del
electorado? Evidentemente 40, la situada en aquella posicin que coincidiera con
las preferencias del votante en la mediana. Por consiguiente, si se admite que no
hay votantes que se abstengan, que los votantes son racionales -es decir, capa
ces de ordenar transitivamente sus preferencias- y que tienen preferencias de un
solo pico en un espacio unidimensional, el partido ganador en una confrontacin
entre dos partidos tomar una posicin poltica que coincidir exactamente con
la del votante en la mediana. Este resultado es conocido en la literatura como el
teorema del votante en la mediana y fue presentado por primera vez por Hote
lling ( 1 929). Constituye el antecedente intelectual tanto del trabajo de Black an
tes mencionado como del modelo de Downs de la democracia representativa que
expondremos a continuacin.
B)
212
16
Los requisitos que ARROW impone a las reglas de eleccin social son generalizaciones de pro
piedades que el sistema de mayora simple posee. Obsrvese que la eleccin por mayora simple en
tre dos alternativas a y b cumple las siguientes condiciones:
1 ) Si en sus preferencias, todos los individuos intercambian la posicin relativa de a y b. la posi
cin relativa se intercambia tambin en la ordenacin social (neutralidad respecto de las alternativas).
2) La ordenacin social entre a y b es independiente del nmero de individuos; es decir, si se
efecta una permutacin de las preferencias entre los individuos las preferencias sociales no varan
3) Supngase que a y b son socialmente indiferentes (un empate). Si un individuo pasa a prefe
rir a a ser indiferente entre a y b o pasa de ser indiferente a preferir b, no variando las preferencias de
los dems individuos, entonces la sociedad pasa a preferir b sobre a (respuesta positiva).
Las denominaciones de las propiedades transcritas son de MAY ( 195 1 ). A l se debe un teorema
importante: si un sistema de eleccin entre dos alternativas satisface 1 ), 2) y 3) entonces ste corres
ponde necesariamente a la eleccin por mayora simple. Sin embargo, si generalizamos nuestra elec
cin entonces el resultado elegido no cumple los requisitos de ARROW porque las ordenaciones so
ciales de preferencias no son transitivas. Este resultado que exponemos a continuacin en el texto
como una consecuencia del teorema de imposibilidad se conoce como paradoja del voto.
LAS DEMOCRACIAS
213
El partido A prefiere x a y e y a z
El partido B prefiere z a x y x a y
El partido e prefiere y a z y z a X
23 0
EL ESTADO DE BIENESTAR
259
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232
EL ESTADO DE BIENESTAR
257
El anlisis a partir de estos tres criterios (relacin que se establece entre Esta
do-mercado en la prestacin del bienestar, el grado de desmercantilizacin y la es
tructuracin social que la intervencin pblica provoca) permite establecer tres ca
tegoras que nos permitirn clasificar los pases con rgimen de bienestar pblico.
Las categoras definidas por Esping-Andersen son:
234
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POLSBY, Nelson
EL ESTADO DE BIENESTAR
255
2.
EL ESTADO DE BIENESTAR
JORDI S A NCHEZ
INTRODUCCIN
SUMARIO: l . Introduccin. - II. Antecedentes: los orgenes del concepto. - III. Periodizaciones.
l . Experimentacin ( 1 870- 1 925): el ncleo histrico del EB o liberal break. A) La experiencia de
Bismarck. 8) La Repblica de Weimar. 2. Consolidacin. A) El New Deal y el compromiso histri
co en Suecia. 3. Expansin. A) El consenso alrededor de la ecuacin keynesiana. 8) El debate sobre
el consenso. - lV. La crisis del EB.- V. El enfrentamiento ideolgico y el debate actual sobre el
EB. -VI. Los procesos polticos de legitimacin del EB.- VII. Conflictos por la distribucin en
el EB . - VIII. El incierto futuro.- IX. Modelos de Estado de bienestar. Bibliografa.
l.
EL ESTADO DE BIENESTAR
253
legitimadores del EB. Una de las consecuencias de tal capacidad del EB es la apa
ricin de un nuevo modelo de autoridad: la operational authority. Esta autoridad
funcional u operacional se basa en el otorgamiento de autoridad a las personas
ms capacitadas para actualizar la funcionalidad de cualquier institucin (Garca
Pelayo, 1 977).
b) Muy relacionado con el punto anterior, pero planteado desde la ptica we
beriana de la legitimacin racional, se halla el anlisis de los principios de efica
cia y eficiencia como ncleos legitimadores. Segn Habermas, si el Estado no pue
de satisfacer la utilizacin eficiente de los impuestos para prevenir crisis perturbadoras
del crecimiento, el resultado ser la aparicin de un dficit de legitimacin. Offe
apunta que el punto de equilibrio entre legitimidad y eficiencia se da siempre y
cuando:
EL ESTADO DE BIENESTAR
25 1
238
r a tener una visin complementaria de las ideas y los hechos que han conforma
do la evolucin histrica del EB .
El pionero de la idea de lo que conocemos como Estado social fue el jurista
alemn Lorenz von Stein. La originalidad de von Stein radica en su defensa de las
reformas desde el Estado con el objetivo de corregir las disfuncionalidades provo
cadas por la sociedad industrial. Este autor, defensor del modelo que corresponde
a lo que l mismo califica como monarqua social , argumenta a favor de las re
formas sociales institucionalizadas como instrumento para evitar las revoluciones.
Sus escritos de 1 850 son considerados por algunos estudiosos como un precedente
del concepto contemporneo de EB .
Puede mencionarse tambin como antecedente la Revolucin de Pars de 1 848
y la influencia que ejerci sobre algunas de sus demandas la figura de Louis Blanc,
demandas que, si bien no son objeto de un tratamiento sistemtico como en la obra
de von Stein, son importantes porque reflejan el debate sobre las relaciones entre
Estado y derechos sociales en un pas distinto con un enfoque ideolgico que tam
bin es distinto. La reivindicacin de un Estado social, relacionada con el derecho
al trabajo, nos conducen particularmente hasta Blanc.
Unos pocos decenios despus, a finales del siglo XIX, Adolph Wagner formu
l lo que hoy conocemos como la ley de Wagner o ley de crecimiento de la ac
tividad pblica. La ley de Wagner predice un crecimiento del gasto pblico cau
sado por l a progresiva ampliacin de la esfera de actuacin del Estado. Esa
ampliacin estatal que prevea el socialista de ctedra Wagner tiene una doble ver
tiente: extensiva, en la medida que predice el crecimiento del aparato adminis
trativo del Estado, e intensiva, ya que los mbitos de intervencin se ampliarn
gradualmente. La ley anuncia la progresiva transformacin del Estado hacia lo
que el mismo Wagner define como el Estado de bienestar y la cultura . El acier
to de Wagner no slo hay que situarlo en otorgar un nombre a un futuro modelo
de Estado. Conviene destacar la clara correspondencia que se establece entre, por
un lado, algunas de las caractersticas de los modelos de EB y la economa key
nesiana que se desarrollan de forma generalizada a partir de 1 945 y, por el otro,
algunas de las propiedades que Wagner atribuy al denominado Estado de bie
nestar y la cultura. De los elementos coincidentes apuntados por este autor, ca
bra subrayar como ms relevantes:
a) El crecimiento del gasto pblico se producir a un ritmo ms que propor
cional en referencia al crecimiento de la economa.
b) Una transformacin cualitativa de la actuacin pblica a travs de la crea
cin de nuevas instituciones dotadas de formas innovadoras de intervencin esta
tal. Es decir, una ampliacin de las estructuras propias del Estado que puede resu
mirse con el criterio de ms administracin en ms mbitos.
e) La previsin de las nuevas necesidades del Estado se cubrirn mediante un
impuesto progresivo sobre la renta.
240
derivados tambin de la revolucin industrial, que han sido poco tenidos en cuenta
para comprender la evolucin hacia el EB, especialmente por lo que se refiere a las
primeras manifestaciones del mismo, factores que resumimos a continuacin:
a) La tradicin de crear mutuas y asociaciones obreras que perseguan, entre
otras finalidades, objetivos asistenciales. Su mbito era claramente gremial y su fun
cionamiento se produca al margen del Estado. Las mutuas y asociaciones obreras
son un intento de ofrecer una respuesta a las mltiples disfunciones sociales que ha
ba comportado la revolucin industrial.
b) La aparicin del pauperismo como consecuencia del proceso de industria
lizacin y la formacin de grandes aglomeraciones humanas en los ncleos urba
nos. El fenmeno del pauperismo provoca que las instituciones caritativas y asis
tenciales clsicas sean rebasadas y, por consiguiente, que empiece a percibirse como
necesaria la adopcin de medidas sociales desde las instituciones pblicas. En un
primer momento, esas medidas provienen de las instituciones municipales.
e) Empieza a entrar en crisis el principio existente de responsabilidad compar
tida entre el trabajador y la empresa por lo que se refiere a accidentes laborales. La
razn de esta crisis es la importancia numrica que tales accidentes laborales haban
adquirido en el mundo obrero y sus graves consecuencias. Empieza a considerarse
necesario que el Estado regule las responsabilidades en los accidentes. Este hecho tie
ne como consecuencia el cuestionamiento del modelo de Estado mnimo propio del
liberalismo clsico.
Una de las conclusiones que podemos extraer del presente planteamiento sobre
la profundizacin de los orgenes y las causas que condujeron a la aparicin del EB
es la existencia de una multiplicidad de variables interrelacionadas y que el surgi
miento del EB es inseparable de tendencias y procesos sociales, econmicos y po
lticos ms generales. Es decir, que el concepto de EB tiene que ser contemplado
desde una perspectiva que integre la evolucin y los cambios que tuvieron lugar en
mbitos diversos.
Sin abandonar la tesis del anlisis multidimensional, que explica en buena me
dida la aparicin del EB en los diversos pases, algunos autores han querido ofre
cer una visin globalizadora en el tiempo e integrar simultneamente el anlisis mul
tidimensional y la propia evolucin del Welfare State. Puede que la hiptesis ms
consistente al respecto corresponda a los intentos de periodizacin realizados por
Heclo. De su lectura, cabe resaltar nuevamente la idea segn la cual no puede pen
sarse el EB sin considerar la evolucin general de la economa, la poltica y la so
ciedad. La propuesta de periodizacin tiene tres fases (Heclo, 198 1 ) :
a) La fase de experimentacin, que abarca desde 1 870 a 1 925. E l aspecto cen
tral de esta fase se articula al entorno de las relaciones entre responsabilidad social
y democracia.
b) La fase de consolidacin, que se inicia a partir de las crisis de los aos 30.
La principal novedad de esta segunda fase consiste en la consolidacin de la pol
tica keynesiana, as como en una confianza social ms amplia en la intervencin del
Estado y en la legitimacin de las garantas sociales en forma de derechos inheren
tes a la condicin de ciudadano.
EL ESTADO DE BIENESTAR
249
V.
En los ltimos quince aos, la nueva situacin que hemos descrito ha abierto las
puertas al cuestionamiento de los modelos existentes de EB desde posiciones muy
diversas, que problematizan la bondad y la viabilidad del mismo. En lneas gene
rales, las crticas responden a dos posturas ideolgicas opuestas: el liberalismo y el
marxismo.
Las propuestas neoliberales giran, fundamentalmente, en tomo a la idea de ha
cer retroceder el Estado (rolling back the state). Los autores liberales han insistido
particularmente en dos fenmenos:
242
La experiencia de Bismarck
algunas de las causas ms importantes que permiten comprender las nuevas formas
de seguridad social.
Estrechamente relacionada con las tesis que apuntan hacia la existencia de una
multiplicidad de factores para explicar la aparicin de las primeras polticas socia
les, se encuentra el trabajo de elaboracin terica desarrollado por Emest Forsthoff.
De esa elaboracin se infiere que existen dos razones para que el Estado instrumente
mecanismos de subsistencia para los individuos. La primera, el que los individuos
dependan de factores que escapan a su propio control. La segunda, el que se den
unas circunstancias socioeconmicas que no permitan satisfacer las necesidades de
los individuos. Ello significa que, para Forsthoff, el punto de partida hacia el EB se
produce a finales del siglo XIX, cuando el individuo pierde de forma generalizada
lo que l define como el espacio vital bajo dominio, el espacio fsico desde el cual
el individuo puede proveerse de los bienes que le posibilitan liberarse de sus nece
sidades bsicas.
A)
La Repblica de Weimar
Asimismo, es necesario destacar la experiencia de la Repblica de Weimar ( 19 191933 ). A pesar de que las exigencias sociales contempladas en su Constitucin que
daron muy alejadas de la realidad, sera errneo desde un punto de vista histrico
A)
EL ESTADO DE BIENESTAR
247
244
EL ESTADO DE BIENESTAR
EXPANSIN
245
3.
2 Los Estados Unidos todava no haban desarrollado un sistema moderno de seguridad social . Tal
carencia es atribuible, si se compara con Alemania y la mayor parte de los pases europeos, a la au
sencia de una tradicin intervencionista-asistencial parecida a la europea y a la fuerte influencia del
puritanismo y el calvinismo en la sociedad norteamericana, que consideraba el xito social como una
seal de predestinacin individual (RITIER, 199 1 ).
3 Es importante subrayar la influencia ejercida por la aparicin de la teora econmica de KEYNES
en 1 936. Segn sta, era posible alcanzar una sociedad de pleno empleo. Para KEYNES, la asistencia
a los desempleados mediante un mayor gasto pblico comportara una mayor demanda, demanda que
permitira un aumento de la produccin y, a su vez, facilitara el pleno empleo. Todo este proceso no
cuestionaba la propiedad privada de los medios de produccin. La importancia de las ideas <<keyne
sianas>> es claramente visible en Informe Beveridge sobre la organizacin y funcin de los servicios
sociales y la consecucin de la plena ocupacin en el Reino Unido, publicado tan slo seis aos des
pus.
+ En la dcada de los treinta, hubo gobiernos con participacin laborista tanto en el Reino Unido
como en Australia. Estos gobiernos desarrollaron una poltica de fuertes restricciones econmicas que
aumentaron el paro y provocaron conflictos con los sindicatos.
2.
29 1
1 Un problema de exposicin importante deriva de las muy distintas formas que toma l a accin
colectiva de las asociaciones de intereses en los distintos regmenes polticos. No es lo mismo hablar
de los problemas actuales de stas en las democracias liberales, que de su evolucin histrica, o de su
funcionamiento en una dictadura. Por ello, es necesario sealar que, este captulo, a no ser que se men
cione lo contrario, se concentra en la accin colectiva que se produce en los regmenes democrticos
actuales.
LA CULTURA POLTICA
289
264
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Pese al inters que despiertan las concepciones precursoras, aqu importa sea
lar que es principalmente en la dcada de los aos sesenta cuando aparecen los pri
meros estudios sobre la cultura poltica en sentido estricto. Hay, como mnimo, dos
conjuntos de factores que ayudan a comprender la notable proliferacin de estos es
tudios: la coyuntura poltica y el contexto intelectual en las ciencias sociales.
En lo concerniente a la situacin poltica, la Segunda Guerra Mundial ha sido
una experiencia traumtica que las ciencias sociales deben explicar. La preocupa
cin por el ascenso de los totalitarismos, el trgico colapso de la democracia en Ita
lia y Alemania, y, en menor medida, la inestabilidad de la Tercera Repblica fran
cesa en la posguerra, estimula investigaciones centradas en el estudio de los
fundamentos del sistema democrtico y los mecanismos necesarios para su correc
to funcionamiento. En este perodo histrico se produce, adems, la descoloniza
cin y el nacimiento de nuevos sistemas polticos en Asia y frica, con una multi
tud de procesos de desarrollo poltico-social y de instauracin de regmenes
democrticos, situaciones que tambin exigen un estudio profundizado sobre los re
quisitos para la estabilidad de los sistemas democrticos.
Sin embargo, en la tradicional y dominante escuela formalista-legalista de la
ciencia poltica se hace patente una cierta incapacidad para dar cuenta de los cam
bios y la rapidez con que se producen, ya que su enfoque consiste principalmente
en el estudio de las instituciones polticas formales. Se hace necesario aproximarse
a esas nuevas situaciones con un instrumental conceptual diferente al empleado has
ta entonces (Yerba, 1 965: 5 1 2).
El utillaje alternativo se hallar en una importante renovacin metodolgica que
acontece en el seno de las ciencias sociales. Los mtodos de investigacin social
estn adquiriendo un rpido desarrollo y despliegue, con innovaciones, segn Al
mond ( 1989: 1 5- 1 6) , en dos direcciones complementarias. De un lado, el perfec
cionamiento de las tcnicas estadsticas de inferencia no slo permite recoger da
tos representativos de grandes poblaciones, sino tambin pasar de la simple descripcin
de los resultados a anlisis ms sofisticados. De otro lado, la mejora en los proce
dimientos de la entrevista y el desarrollo de sistemas objetivos de valoracin y tc
nicas de medicin facilitan la organizacin de las respuestas de los entrevistados
con criterios homogneos.
Asimismo, el inters por la cultura poltica y por la utilizacin de estas nuevas
tcnicas de investigacin se ubica en el marco de la revolucin behaviorista en las
ciencias sociales y los desarrollos tericos derivados de los planteamientos funcio
nalista y sistmico. Es natural, pues, que el paradigma de la cultura poltica est n
timamente relacionado con estas corrientes de pensamiento y anlisis. Estos lazos
son importantes, ya que, de un lado, el behaviorismo atribuye gran importancia a
las discusiones sobre el mtodo cientfico y las tcnicas ms apropiadas para la in
vestigacin en las ciencias sociales. Por su parte, el funcionalismo parte del supuesto
terico de que las pautas o patrones sociales ms importantes contribuyen a man
tener la adaptacin del sistema a situaciones cambiantes. Por consiguiente los es-
266
Las actitudes
LA CULTURA POLTICA
287
268
de tomar los lmites de un Estado, comunidad o grupo social segn sea el propsi
to de su anlisis. En algunas poblaciones as definidas las pautas de orientacin pue
den ser homogneas, casi unnimes; pero en las grandes sociedades contempor
neas lo ms habitual es la heterogeneidad.
Normalmente una cultura poltica es una mezcla particular de orientaciones. Al
describir una cultura poltica se reflejan las orientaciones compartidas por agrega
dos de individuos, tanto la comunidad en su conjunto como los grupos particulares
que la forman. Puede ser tan relevante la presencia de orientaciones comunes - si
es que las hay - o mayoritarias en la comunidad como la existencia de grupos con
actitudes que los diferencian entre s (cfr. Almond y Yerba, 1 970: 48-53 y 425) .
2. Para denominar las tendencias especiales, modelos y patrones de orienta
ciones compartidos por grupos particulares de individuos en el seno de la poblacin
se ha acuado el trmino subcultura. Se pueden hallar distintas actitudes y com
portamientos asociados a las diferentes caractersticas estructurales de los sujetos:
por ej., las tendencias ideolgicas; los grupos territoriales, idiomticos o tnicos;
los sectores catlico y laico; o la burguesa y la clase obrera. Por otra parte, la es
pecializacin funcional de los sistemas polticos modernos tambin da lugar a he
terogeneidad cultural, siendo desiguales los sentimientos y conocimientos de un po
ltico profesional, un periodista y un ciudadano corriente. De aqu que, dentro de la
terminologa aparezcan expresiones como cultura de rol y subculturas de elite o
masa (Almond y Yerba, 1 970: 44-53 y 425-426).
3. En tercer lugar, al revelar la distribucin de las orientaciones hacia los ob
jetos polticos, la cultura poltica brinda la oportunidad de relacionar el nivel indi
vidual con las caractersticas generales del sistema, siendo considerada como el
nexo de unin entre los niveles micro y macro de la poltica (Almond y Yerba,
1 970: 49-5 1 ) . La cultura poltica es un valioso instrumento conceptual a travs del
cual es posible salvar la distancia entre la vertiente subjetiva y los fenmenos que
acontecen en el sistema poltico. Existe una cierta correspondencia entre ambos ni
veles, porque la cultura poltica es la intemalizacin del sistema por parte de los in
dividuos de la comunidad y al mismo tiempo es lo que dota de sentido al compor
tamiento individual y agregado.
Tal como seala Pye, la introduccin del concepto tuvo una cierta trascenden
cia histrica, ya que tendi un puente sobre la brecha, cada vez ms amplia, que
se iba abriendo, en el seno de la concepcin behaviorista, entre el nivel del micro
anlisis, basado en las interpretaciones psicolgicas del comportamiento poltico
del individuo y el nivel del macro-anlisis, basado en las variables propias de la so
ciologa poltica (Pye, 1 977: 323).
Si la cultura poltica conecta los dos niveles del sistema poltico, es lgico que
la cultura poltica de una comunidad sea el resultado tanto de la historia colectiva
del sistema poltico como de las experiencias personales de los individuos que lo
integran. Las races se han de buscar tanto en los acontecimientos pblicos, en la
historia de las instituciones como en la pequea historia vivida por cada uno de sus
miembros (Pye, 1 965: 8). Uno de los mecanismos por los que la cultura poltica en
lan la vertiente individual y el agregado social es la socializacin poltica (Pateman,
19 ): 69). La socializacin constituye el punto de transicin de los anlisis micropo
lticos a los macropolticos. Vamos pues a dedicar las prximas pginas a los meca
nismos de socializacin.
LA CULTURA POLTICA
285
CUADRO N.0 7
55
1978
63
1 985
66
1989
68
1 995
Fuente: Para 1 978- 1 989, adaptado de Montero y Torcal ( 1 990: 68); para 1 995, CIS.
tema.
270
C)
LA CULTURA POLTICA
La dimensin materialismolpostmaterialismo
42
41
17
Espaa
25
57
18
CEE
Materialistas
Mixtos
Postmaterialistas
CUADRO N.a 6
283
4.
Por proceso de salida se entiende aqul en el que el sistema poltico genera pro
ductos (outputs), esto es, prescribe e implementa polticas pblicas. En esta corrien
te de influencia las autoridades (p.e., parlamentarios, gobernantes, jueces, y sus agen-
272
ca, la historia y, a veces, la religin. La cuestin es que se suele presentar una ima
gen de la sociedad que favorece el mantenimiento del orden establecido. Sin em
bargo, puede existir incongruencia entre lo que se aprende en la enseanza formal y
abstracta y el conocimiento adquirido mediante las prcticas cotidianas en la misma
escuela (p. ej., enseanzas democrticas y prcticas autoritarias) (Percheron, 1 985:
2 15-216).
Por otro lado, la participacin en la vida de la clase lleva a ver la escuela como
una instancia importante en el primer contacto con ciertas formas de participacin
formalmente cercanas a lo que es la vida poltica, tales como las elecciones de de
legado de clase y fechas de examen, por el aprendizaje de ciertos elementos de re
lacin social y de autoridad. Asimismo se aprenden ciertas formas de relaciones so
ciales: horizontales entre iguales y verticales con el profesorado. La relacin vertical
puede contribuir al desarrollo de actitudes de participacin o, por el contrario, de
sumisin y alienacin (Percheron, 1985: 2 1 7).
LA CULTURA POLTICA
28 1
La dimensin izquierda-derecha
A)
C)
274
l.
Entre las orientaciones hacia las caractersticas generales del sistema poltico
aquellas que han atrado ms la atencin de los estudiosos son las referidas a la le
gitimidad del poder poltico y sus decisiones. La atencin se centra en la interiori
zacin del orden constitucional, los valores polticos fundamentales y las reglas del
juego ms importantes. Para cualquier si-stema poltico, pero en especial para el de
mocrtico, son esenciales la aceptacin y el apoyo difuso por parte de su poblacin.
En las aproximaciones al concepto de legitimidad se entiende que la supervivencia
de cualquier democracia depende de la creencia social de que tal estructura institu
cional es la correcta (Lipset, 1987: 67; Easton, 1975: 45 1 ) . Concretamente, sta fue
una de las cuestiones cruciales del estudio de Almond y Yerba, quienes consideran
que para que el rgimen disponga de un gran potencial de supervivencia, debe ser
aceptado genricamente por los ciudadanos como la forma apropiada de gobierno
per se ( 1 970: 269).
Desde la aproximacin sistmica la legitimidad consiste en un apoyo difuso al
sistema que favorece su continuidad a largo plazo. Acta como una reserva de con
fianza que le permite superar los perodos en que casi no recibe apoyos especficos
a sus instituciones como consecuencia de una baja efectividad o por el desacuerdo
de importantes grupos sociales con determinadas polticas desarrolladas coyuntu
ralmente. Para el funcionamiento de la democracia es importante que la poblacin
confe en el orden poltico con independencia de cules sean el color partidario del
gobierno de tumo y los resultados de su gestin (Gabriel, 1990: 1 1 ). La satisfaccin
con la forma del sistema implica, en palabras de Almond y Yerba, una clase de
lealtad con buen o mal tiempo ( 1 970: 280-283).
En la literatura acerca de nuestra transicin desde el autoritarismo a la demo
cracia hallamos algunos indicadores que contraponen actitudes autoritarias y orien
taciones favorables a la democracia. Entre ellos realzamos dos: de un lado, la serie
de actitudes ante los principios autoritarios y democrticos de gobierno iniciada en
los aos 60 (vase Cuadro 1), en la que se aprecia desde su inicio una mayor incli
nacin hacia el principio democrtico, actitud que se har claramente visible y ma
yoritaria a partir de mayo de 1 976.
B)
LA CULTURA POLTICA
279
55
71
60
68
1 978
59
61
56
1 980
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64
65
1985
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65
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61
59
1 993
68
69
54
72
1 995
C UADRO N .0 4
Evolucin de la eficacia poltica subjetiva en Espaa, 1 978- 1 995 *
Eficacia interna
No creo que los polticos se preocupen mucho de lo que piensa la gente como yo
Est quien est en el poder siempre busca sus intereses
personales J
276
Fecha
(n)
Espaol/a
E>C
E=C
E<C
Cataln/a
Ns/Nc
C UADRO N.o 3
Evolucin de la identificacin nacional en Catalua,
3-84
8
7
50
22
10
3
(2.405)
6-85
11
8
48
19
11
3
(2.399)
5-86
I2
10
35
28
14
1
(2.889)
3-88
9
8
40
28
11
4
(2.900)
6-88
20
8
35
20
15
2
(2.470)
1 1-92
14
7
41
23
13
2
( 1 .593)
12-95
1 984 - 1 995 *
II
11
45
22
8
3
(2.490)
* Aunque la pregunta ha variado entre Y por lo que se refiere a sus sentimientos nacionales, en
cul de estas situaciones se incluira usted?>> y Cul de las siguientes frases expresa mejor sus sen
timientos?>>, las respuestas posibles se han mantenido constantes: <<Me siento nicamente espaol>>;
<<Me siento ms espaol que cataln>> ; <<Me siento tan espaol como cataln>>; <<Me siento ms cata
ln que espaol>> ; y <<Me siento nicamente cataln>>.
Fuente: Para 1 984- 1 988, F. Paliares et al. ( 1 99 1 : 1 63); para 1 992 y 1 995, CIS.
Indicadores similares han sido utilizados en estudios del Quebec, Escocia e Irlanda. Aunque su
nacimiento con ella supone que aceptan su existencia como tal conjunto, con inde
pendencia de las querellas que puedan tener lugar en su seno acerca de cuestiones
polticas corrientes. Una orientacin positiva integra a los individuos y dispone una
base de solidaridad y cooperacin en sentido vertical para aceptar las decisiones y
contribuir de buen grado al sostenimiento del sistema. Por el contrario, la desiden
tificacin menoscaba la legitimidad y genera una constante incertidumbre respecto
a la lealtad y el acatamiento. El punto cobra particular relevancia en estados de com
posicin multitnica o con diversas identidades nacionales si los grupos pueden lle
gar a cuestionar la delimitacin territorial y poblacional del sistema (Yerba, 1 965 :
529-535 ; Lipset y Rokkan, 1 992: 24 1 -245 ; Easton, 1975 : 444 ss.).
En nuestro pas, habida cuenta del proceso de formacin nacional inacabado, la
actual reorganizacin territorial del Estado, y dada la presencia de sectores que cues
tionan su adscripcin a la nacin espaola, desde la transicin se vienen estudian
do los sentimientos de pertenencia y los nacionalismos. Para tratar de medirlos se
han utilizado diversos instrumentos, entre los que destaca la identificacin nacio
nal subjetiva (INS). Se trata de un indicador de sentimientos afectivos con el que
se capta el reconocimiento de los individuos con determinadas comunidades y con
el que puede ponderarse la distribucin poblacional de estos apoyos 1 , al plantear en
una escala la contraposicin entre el referente estatal y aquellos con los que rivali
za (Espaa vs. Euskadi o Catalua).
Como ejemplo presentamos una serie de resultados en Catalua (vase Cuadro 3).
Podemos apreciar que los sentimientos de lealtad compartida entre las comunidades
estatal y autonmica han sido los mayoritarios, mantenindose en tomo a 3 de cada
1
introductor ms destacado en Espaa sea JUAN J. LINZ ( 1 98 1 , 1 986) tambin lo utilizan, entre otros,
MORENO ( 1 988), MONTERO y FONT ( 1 989), M ONTERO y TORCAL ( 1 989), PALLARS et al. ( 1 99 1 ).
LA CULTURA POLTICA
La confianza interpersonal
277
4 respuestas, mientras que los sentimientos exclusivistas, desleales a uno u otro nivel,
han oscilado entre un 1 8 y un 35 por 1 00. Esto parece indicar que, mayoritariamen
te, obtienen legitimidad ambas comunidades polticas, si bien son relevantes los sec
tores desvinculados afectivamente de uno u otro referente.
C)
323
294
11.
QU ES LA ACCIN COLECTIVA?
l.
TIPOLOGAS DE PARTIDOS
2 Las funciones de accin de gobierno y de crtica de esta accin son bsicas en cualquier rgi
men poltico democrtico. Convendra precisar, sin embargo, que el papel de la oposicin est infra
valorado en la mayora de los regmenes democrticos, tanto por las instituciones como por la propia
opinin pblica, que tienden a considerar que la oposicin es un simple obstculo a la accin del go
bierno y no la expresin de un sector importante de la sociedad, expresin que permite llevar hasta las
instituciones las peticiones de este sector y que asegura la permanencia del poder poltico en caso de
una hipottica crisis gubernamental.
V.
296
2.
32 1
de influencia de las personalidades polticas, que hasta entonces eran los ejes alre
dedor de los cuales giraba la actividad poltica.
La aparicin de los partidos supuso una ruptura con el pasado al incorporar de
forma espontnea y no institucionalizada un conjunto de ideas e intereses sociales
que implicaban una reaccin de la sociedad frente al Estado para poder alterar la
estructura conservadora de dominacin y dar paso a la institucionalizacin del plu
ralismo (Lenk y Neumann, 1 980: 6). As, por ms que al principio los regmenes li
berales creados por la burguesa no necesitaran partidos porque no eran regmenes
democrticos y se basaban en la participacin de un nico segmento social, pronto
los partidos polticos se convirtieron en instrumentos necesarios para la preparacin
de las elecciones y para la eleccin de los representantes de la sociedad. Aquellos
que ya eran representantes y estaban dentro del parlamento crearon partidos desde
esta institucin - origen interno- , mientras que aquellos que nunca haban con
seguido llegar al parlamento crearon partidos desde fuera - origen externo- , pen
sando, no obstante, en su futura presencia en el parlamento.
IV.
298
319
relevantes para los intereses que quiere defender (organizacin sectorial). Esta es
tructura organizativa, adems, implica la existencia de una red de relaciones entre
cpula y base y est articulada jerrquicamente, es decir, se compone de una elite
dirigente numricamente reducida y de un grupo ms amplio de miembros que son
dirigidos, hecho que puede comportar, como veremos ms adelante, situaciones de
desigualdad entre los miembros del partido.
Los partidos polticos pretenden perpetuarse. Ello significa, como afirman Jo
seph La Palombara y Myron Weiner, que quieren prolongarse ms alla de la vida
de sus dirigentes (La Palombara y Weiner, 1 966). Su proyecto no se pretende tran
sitorio ni tienen una voluntad de presencia poltica o social reducida a un pero
do de tiempo determinado, sino que quieren ejercer el poder poltico, defender
unos intereses y aplicar un proyecto global de gobierno sin limitacin temporal
alguna.
El objetivo principal de cualquier partido poltico y su caracterstica ms de
finitoria es, segn la mayora de autores, alcanzar el poder poltico y, solo o en
coalicin, llevar a cabo un programa de gobierno para toda la sociedad y, al mis
mo tiempo, defender los intereses que representa. El partido poltico, como sea
la Isidre Molas, establece prioridades, ordena sacrificios y contrapesa exigencias
contradictorias para determinar el punto o el nivel que le resulta conveniente de
acuerdo con los intereses generales, su ideologa y sus valores (Molas, 1 975: 62).
Y tiene la aspiracin de realizar sus fines desde la cspide del poder poltico, es
decir, desde el parlamento y, sobre todo, desde el gobierno. Este enfoque parla
mentario y gubernamental de la accin de los partidos polticos es lo que les di
ferencia de los grupos de presin, puesto que los grupos de presin no ejercen di
rectamente el poder poltico, sino que se limitan a influir en la adopcin de
decisiones por parte de aquellos que lo ostentan. Asimismo, los grupos de presin
tampoco tienen un programa global de gobierno para toda la sociedad, sino que
defienden unos intereses y elaboran unas lneas de actuacin que son marcada
mente sectoriales.
Consecuencia de la voluntad de ejercer el poder poltico es la necesidad de los
partidos de participar en los mecanismos previstos en cada sociedad para alcanzar
lo. En las sociedades democrticas, estos procesos son los electorales y, en defini
tiva, la competencia pacfica entre fuerzas polticas y los intentos encaminados a
lograr el apoyo popular necesario para obtener la mayora parlamentaria y guber
namental. Conviene sealar, sin embargo, que existen otras vas para alcanzar el po
der poltico - tales como los golpes de Estado, los procesos revolucionarios, etc. - ,
vas que son ms habituales en aquellos pases donde no hay democracia o en aqu
llos con una democracia muy frgil y poco consolidada.
Los rasgos descritos son los que definen principalmente los partidos polticos,
a los que hoy se considera como piezas bsicas del sistema poltico de cualquier so
ciedad democrtica. Como seala David Easton, los partidos son canales de trans
misin hacia los poderes pblicos de las demandas de la poblacin, mediante los
cuales se decide qu polticas pblicas deben efectuarse para garantizar la convi
vencia pacfica y el progreso social (Eas ton, 197 4). El protagonismo de los parti
dos, cada vez ms importante, debe comportar tambin, como veremos, su consti
tucionalizacin, es decir, la introduccin de la figura del partido poltico en los textos
constitucionales.
300
INTRODUCCIN
SUMARIO: l. Introduccin. - II. El concepto de partido poltico. - III. El origen de los partidos
polticos. - IV. Las funciones de los partidos polticos. - V. Tipologas de partidos. - VI. La
constitucionalizacin de los partidos polticos. - VII. La estructura interna de los partidos polti
cos.- VIII. La direccin de los partidos polticos. - IX. La financiacin de los partidos polticos.
X. El sistema de partidos. Bibliografa.
l.
1317]
302
INTERESES Y ESTADOS
ble para que los lderes que han dinamizado el grupo no sean relevados en su di
reccin mediante mecanismos de democracia interna. Sin embargo, la cuestin de
la democracia interna representa, ms que un lmite, una tensin. Segn cul sea la
dinmica propia de los grupos, la presencia de mecanismos de democracia interna
es consustancial a la propia identidad del grupo, y no puede ser fcilmente minus
valorada. En este sentido, cabe destacar que existen algunos tipos de asociaciones
de intereses (como los sindicatos) que, al integrar amplios colectivos, constituyen
realidades muy diversas, donde la figura del lder representa, ms que un dinami
zador poltico que desarrolla una estructura de incentivos para activar un grupo con
potencial de accin colectiva, a un articulador de compromisos entre intereses par
cialmente divergentes.
III.
l.
315
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LEHMBRUCH, G., y SCHMITTER, P. (eds.), ( 1 982): Patterns of Corporatist Policy-Making, Sage, Lon
304
portamiento de los actores polticos y las lgicas de decisin pblica en las demo
cracias liberales se conceptualice de forma distinta. Adems, desde cada tradicin
se han desarrollado diversas interpretaciones sobre los grupos y las asociaciones de
intereses para analizar su comportamiento e influencia en las sociedades contem
porneas, lo que ha conducido a frecuentes controversias internas. Sin embargo, de
forma muy amplia, todas estas teoras sobre representacin de intereses coinciden
en sealar que las relaciones entre el Estado (o las instituciones gubernamentales)
y las organizaciones que representan intereses configuran procesos de intermedia
cin de intereses que imprimen carcter en las formas como generalmente se toman
las decisiones pblicas. Como se ver, las distintas teoras difieren en dos grandes
aspectos: en su caracterizacin de las propias asociaciones y grupos, y en la com
prensin de la naturaleza de las relaciones que establecen, tanto entre ellas como
con las instituciones estatales.
2.
313
tinuo proceso de ajustes que tienen como objeto alcanzar, bsicamente a travs de
coaliciones, las mximas prestaciones de bienes pblicos para su grupo de referen
cia. Implcitamente, desde este enfoque se supone que el gobierno no dispone real
mente de capacidad de decisin autnoma, ya que est colonizado por las asocia
ciones de intereses, que persiguiendo cada una beneficios particulares para su grupo,
producen - como resultado global al imponer sus costes sobre el resto de la socie
dad- un menor nivel de desarrollo y satisfaccin para el conjunto de la sociedad
(Olson, 1 982).
4.
306
311
308
ceso de toma de decisiones, sino que stas desplegaban un amplio abanico de for
mas de participacin directas en la gestin e implementacin de las polticas pbli
cas en estrecho contacto con la administracin, sin que ello impidiera la aparicin
de conflictos de intereses en algunas ocasiones; y finalmente, en tercer lugar, se con
solidaba en bastantes pases europeos un sistema de relaciones industriales en el que
las mayores asociaciones de intereses econmicos (sindicatos, empresarios, etc.),
actuando monopolsticamente, junto con la participacin del Estado, establecan
formas estables e institucionalizadas para alcanzar acuerdos de cooperacin en te
mas macroeconmicos y en los grandes mbitos de las polticas redistributivas 1 0
Histricamente, a lo largo del siglo veinte, el concepto de corporativismo esta
ba asociado con regmenes dictatoriales, de tipo unipartidista, que pretendan inte
grar en organizaciones nicas todos los intereses sociales, impidiendo cualquier tipo
de conflicto, lo que daba lugar de hecho a situaciones de una incontestable domi
nacin social. Sin embargo, en los aos setenta, las diversas corrientes de investi
gacin que intentaban dar una respuesta a los nuevos procesos de representacin de
intereses que desafiaban las concepciones establecidas sobre las relaciones entre la
sociedad y el mundo poltico, encontraron en la redefinicin del concepto de cor
porativismo un punto de encuentro para articular sus debates. En gran manera fue
Ph. Schrnitter el articulador ms destacado de tales debates, al proponer, ya en 1 974,
un marco conceptual que sirvi como punto de referencia en esta redefinicin del
corporativismo, desvinculado de su acepcin tradicional y proponindolo como un
paradigma alternativo al pluralismo 1 1 Segn su definicin, el nuevo corporati
vismo consista en un sistema de intermediacin de intereses en el cual las unida
des constitutivas estn organizadas en un nmero limitado de categoras singulares,
obligatorias, no competitivas, jerrquicamente ordenadas y funcionalmente dife
renciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se ha
otorgado un monopolio deliberado de representacin dentro de sus respectivas ca
tegoras, a cambio de observar ciertos controles en la seleccin de lderes y en la ar
ticulacin de demandas y apoyos (Schmitter, 1 974: 93-94, traduccin de Sanz,
1 994: 28). Para completar los elementos ideales del modelo, se postulaba que el de
sarrollo de las sociedades modernas conduca a las asociaciones de intereses hacia
una centralizacin y integracin cada vez mayor, que se producan extensos inter
cambios -ms o menos institucionalizados - entre el Estado y las asociaciones de
intereses monopolistas, gestionados por las elites de las organizaciones, y que todo
ello conduca al desarrollo de un nuevo orden poltico, en el que las asociaciones
eran las protagonistas de nuevas formas de organizacin social, distintas de las for10
Las colecciones de artculos ms significativas en que se desarrollan estos temas son las edita
das por Ph. SCHMITTER y G. LEHMBRUCH en 1979 y 1 982, donde se incluyen las contribuciones te
ricas ms destacadas. Vanse tambin las compilaciones de GOLDTHORPE ( 1 984) y BERGER ( 1 98 1 ).
En el mbito hispano, a lo largo de los aos ochenta aparecieron diversas compilaciones, combinan
do traducciones y artculos originales 1 SOL, ( 1 985); GINER y PREZ, ( 1985); PREZ DAZ, ( 1985); P
REZ/GINER, ( 1 988) 1 .
11
La reutilizacin de la nocin <<corporativismo>> introdujo, sin embargo, una cierta confusin no
minalista en el debate cientfico, que condujo a bastantes autores a calificar como neo-corporativis
mo>> a las nuevas formas de intermediacin de intereses que se describan, y en otros casos, a utilizar
la palabra corporatismo>>, como distincin del viejo corporativismo>>.
309
326
355
CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL
Los sistemas electorales son el conjunto de mtodos para traducir los votos de
los ciudadanos en escaos de representantes (Lijphart, 1995). Los votos son el in
put o punto de entrada del sistema electoral y los escaos el output o punto de sali
da. Los elementos que conforman un sistema electoral son interdependientes. Sus
componentes bsicos son: la circunscripcin electoral, la forma de la candidatura,
la estructura del voto, la barrera legal y la frmula electoral. El sistema electoral tie
ne dos funciones bsicas: trasladar las preferencias polticas de las ciudadanas y los
ciudadanos a un tipo de modalidad de voto y trasladar los votos a escaos. La es
tructura del voto y la forma de la candidatura cumplen la primera funcin. Los de
ms componentes del sistema electoral cumplen la otra funcin.
l.
328
353
3 30
MIEMBROS
VOTANTES FIELES
SIMPATIZANTES
f
l
DIRIGENTES
PERMANENTES
MILITANTES
AFILIADOS
PARTIDO
NO MIEMBROS
DIRECTO
35 1
SECRETO
El voto debe ser efectuado por cada ciudadano de forma directa, sin interme
diarios, porque cada miembro de la sociedad est capacitado para tomar sus propias
decisiones de acuerdo con sus propias preferencias. El voto debe ser directo porque
el derecho de voto no es un derecho transferible. Las elecciones indirectas consis
ten en elegir a unos delegados o compromisarios, que a su vez escogern a los go
bernantes. El objetivo de tal mediatizacin es filtrar, incluso moderar, los designios
de los ciudadanos, pudiendo modificar su mandato explcito. ste era el caso de la
Constitucin espaola de 1 8 1 2 y es la situacin de aquellos senadores espaoles
elegidos por los parlamentos de las comunidades autnomas. En EEUU, los ciuda
danos no votan directamente al presidente sino a compromisarios, si bien es cierto
que en la actualidad se respeta el voto emanado del electorado y, por lo tanto, son
elecciones indirectas slo desde el punto de vista formal.
5.
Se debe asegurar el secreto en el ejercicio del voto para garantizar la libre deci
sin del votante. El elector no debe ver limitada su libertad poltica cuando deposi
ta su voto y por ello es imprescindible que el elector pueda ejercitar su derecho al
sufragio, garantizando su privacidad, de forma que su voto no sea conocido por na
die ms. Esta libertad de eleccin podra quedar condicionada mediante el voto p-
3 32
zada como el comit, puesto que su actuacin se integra en un todo del cual de
pende. Mientras que el comit tiene una vida autnoma, la seccin presenta una acu
sada dependencia de sus rganos superiores y se relaciona con ms intensidad con
las otras secciones.
Un tercer tipo de organizacin de base es la clula, prcticamente en desuso hoy
en da. Organizacin de base propia de los partidos comunistas, agrupa a sus afi
liados segn el lugar de trabajo o profesin, lo que permite un enlace continuo en
tre los mismos y la discusin permanente sobre cuestiones relacionadas con el mun
do laboral. El objetivo de la clula no es electoral sino de agitacin, propaganda y
formacin poltica en el mbito profesional, por lo que tiende a actuar conjunta
mente con los sindicatos. El nmero de miembros de una clula es mucho ms re
ducido que el de una seccin con la finalidad de agilizar y aumentar la eficacia de
una actuacin que se desarrollaba habitualmente en la clandestinidad. A medida que
se legalizaron los partidos comunistas, abandonaron la estructura basada en la c
lula y adoptaron el modelo de la seccin.
Finalmente, un ltimo tipo de organizacin de base es la milicia, propia de los
partidos fascistas. Lo que caracteriza a la milicia es una estructura militar absolu
tamente jerrquica. Sus miembros son individuos muy disciplinados y cohesiona
dos, entrenados militarmente y que se rodean de smbolos de identificacin - ban
deras, escudos, uniformes, himnos, etc. - . Su movilizacin no es permanente, sino
que, mediante entrenamientos peridicos, deben estar siempre preparados para obe
decer cualquier orden proveniente de sus jefes. El nmero de individuos que for
man parte de una milicia es muy reducido y sus objetivos no son electorales ni par
lamentarios; quieren, al contrario, derribar el rgimen democrtico, lo que no significa
que no puedan utilizar el parlamento y las elecciones para conseguirlo. Este tipo de
organizacin de base, al igual que la clula, prcticamente ha desaparecido, aunque
el resurgir de partidos de carcter fascista en Europa puede provocar su reaparicin.
En la actualidad, los partidos polticos se estructuran mediante organizaciones
de base similares al comit o la seccin, que pueden ser territoriales o sectoriales y
reciben distintos nombres. Todas las organizaciones de base, presenten una inter
dependencia mayor o menor, estn conectadas entre s y dependen de una estructu
ra piramidal que est por encima de las mismas, compuesta de instancias interme
dias superiores y unos rganos decisorios o ejecutivos. Las instancias superiores
intermedias situadas entre las organizaciones de base y los rganos decisorios tie
nen normalmente un mbito de actuacin que se corresponde a la circunscripcin
electoral o a la divisin administrativa estatal, es decir, un mbito que es superior
al de las organizaciones de base e inferior al de los rganos decisorios centrales. Sus
funciones principales son coordinar las organizaciones de base y garantizar que s
tas apliquen las decisiones tomadas por los rganos superiores.
El rgano superior de los partidos es la asamblea general o congreso, formado
por un nmero determinado de compromisarios o delegados que representan las di
versas organizaciones de base y que se rene de forma peridica. El nmero de de
legados de cada organizacin de base que asiste a la asamblea general o congreso
no malmente es proporcional a su nmero de afiliados y los delegados son elegi
dm por los miembros de la organizacin de base. La funcin principal de la asam
blea general o congreso consiste en acordar las directrices polticas generales del
partido y elegir el rgano ejecutivo permanente del partido, que ser el rgano su-
LIBRE
349
334
II.
347
UNIVERSAL
345
te del debate poltico, sea con la insercin de nuevos temas en la agenda pblica,
as como su consolidacin, eliminacin o jerarquizacin. Los electores pueden trans
mitir sus demandas a quienes ostentarn el poder de decisin poltica.
Los resultados electorales vinculan las preferencias polticas del cuerpo electoral
con las instituciones polticas. Adems, tienen consecuencias de relieve sobre la con
figuracin y el desarrollo del sistema de partidos y tienen una influencia poltica que
dominar durante la legislatura siguiente en la interaccin de los actores polticos.
3 36
cidad financiera para cubrir todos estos gastos es determinante para obtener unos
buenos resultados electorales y, por consiguiente, para alcanzar el poder poltico.
Es por esta razn por la que la financiacin de los partidos polticos es una cuestin
vital para su misma supervivencia y, paralelamente, un factor de desigualdad para
la competencia electoral, que en un sistema democrtico debera fundamentarse en
la igualdad de oportunidades.
El origen de la financiacin de los partidos puede ser privado o pblico. Por lo
que respecta a la financiacin privada, sta se compone en primer lugar de las cuo
tas que los afiliados pagan peridicamente. Normalmente, los miembros del parti
do pagan una cantidad mensual que, de acuerdo con los estatutos del partido, pue
de ser la misma para todos o proporcional a los ingresos econmicos. ste es un
tipo de financiacin tradicional muy extendido, y los primeros en utilizarlo fueron
los partidos de masas, es decir, partidos con un alto sentido de identificacin gru
pal. Sin embargo, el sistema de cuotas ha pasado de ser un sistema eficaz de fi
nanciacin de los partidos a ser un acto peridico y simblico de apoyo al partido.
Actualmente, en plena crisis de afiliacin, las cuotas que pagan los afiliados son por
lo general muy escasas y a menudo irregulares. Y si anteriormente los partidos po
lticos, particularmente los de izquierda, sancionaban o expulsaban a aquellos que
no pagaban la cuota correspondiente, hoy en da las acciones para regularizar los
pagos son mnimas, sea porque el sistema de cuotas ha perdido la importancia que
tuvo, sea porque ha sido sustituido por la financiacin pblica en un contexto don
de los gastos han crecido de una manera desmesurada, sea porque los partidos es
tn ms interesados en tener un elevado nivel de afiliacin que en exigir un alto gra
do de compromiso econmico a sus afiliados.
En segundo lugar, la financiacin privada se compone de los donativos de los
mismos afiliados o de simpatizantes. Los donativos se diferencian de las cuotas por
los sujetos, puesto que stos pueden ser personas no afiliadas al partido o personas
jurdicas; por las cuantas, puesto que son normalmente ms elevadas, y por su fal
ta de periodicidad. Los donativos han sido una va de financiacin tradicional de
los partidos y eran una prctica comn en los primeros partidos de notables. Ac
tualmente, casi todos los partidos reciben donativos, pero debe subrayarse que la fi
nanciacin de este tipo suele ser ms frecuente y generosa en los partidos conser
vadores que en los de izquierda, dado que los afiliados y simpatizantes de los primeros
acostumbran a tener mayores recursos econmicos. Es a travs de los donativos
como los partidos pueden resolver sus problemas de liquidez, sobre todo en los pe
rodos electorales, que es cuando las dificultades de liquidez se manifiestan de un
modo ms acuciante. Los donativos comportan el peligro de que aquellos que los
realizan puedan ejercer algn tipo de control o influencia sobre el partido, con la
consiguiente merma de su independencia. Por este motivo, los partidos casi nunca
hacen pblicas las cuantas de los donativos ni los nombres de las personas o gru
pos que los efectan.
Una tercera va de financiacin privada son los beneficios que los partidos ob
tienen de la gestin de empresas o negocios y de la explotacin de su propio patri
monio. La clase de empresas gestionadas por los partidos acostumbran a ser edito
riales, as como fundaciones dedicadas a la investigacin de cuestiones relacionadas
con el partido. Tanto las unas como las otras tienen como objetivo principal la pro
paganda y la difusin del ideario del partido y no la obtencin de grandes sumas (en
338
4.
XAYlER TORRENS
SuMARIO: l. Funciones de las elecciones. -11. Evolucin y caractersticas del sufragio democrtico.
l . Universal. 2. Libre. 3. Igual. 4. Directo, 5. Secreto. - III. Electorado y proceso electoral. l . Con
diciones para ejercer el derecho de voto. 2. Etapas del proceso electoral. - 1 Y. Componentes del sis
tema electoral. l . Circunscripcin electoral. 2. Forma de la candidatura. 3. Estructura del voto. 4. Ba
rrera legal. 5. Frmula electoral. A) Frmulas mayoritarias. B) Frmulas proporcionales.-Y. Tipologa
de los sistemas electorales. l . Consecuencias polticas del sistema electoral. 2. Sistema mayoritario.
3. Sistema proporcional. Bibliografa.
Las elecciones tienen una gran trascendencia poltica y dan a la democracia una
impronta particular: suponen el reconocimiento de la voluntad popular en el que
hacer poltico y abren el acceso en libertad al poder institucional y a su ejercicio.
En efecto, las elecciones constituyen una prctica sustancial y consustancial de las
democracias. Son uno de los elementos dominantes del proceso poltico, donde la
ciudadana o el ciudadano, en su condicin de elector, desempea uno de los roles
fundamentales como actor poltico. Y esto por la simple razn de que el sistema
electoral es un instrumento situado entre las preferencias polticas de los votantes
reflejadas en los resultados electorales y su concrecin en las instituciones polti
cas. De ah que el sistema electoral constituya la regla de juego de la eleccin de
mocrtica de los partidos en liza, generando la conversin de los partidos electora
les (los partidos que se presentan a las elecciones) en el subsiguiente sistema de
partidos (aquellos partidos que obtienen representacin).
l.
1343 1
340
prime 0 Iimira la fuerza de los mismos a travs de un sistema electoral con unas ba
rreras mnimas muy elevadas, de distritos electorales confeccionados de acuerdo
con los intereses del partido que tiene el poder (gerrymandering) e incluso del fal
seamiento de los resultados electorales.
3) Sistemas de partido predominante. Los sistemas de partido predominante
se caracterizan por la existencia de un partido que obtiene el apoyo de una gran ma
yora de los electores, lo que le permite gobernar con mayora absoluta, en un mar
co donde se da el pluralismo poltico. El partido predominante, en consecuencia,
puede dejar de serlo en cualquier momento, puesto que est permitida la compe
tencia del resto de partidos para el ejercicio del poder sin limitaciones y, por consi
guiente, es posible - aunque poco probable- que se produzca un cambio de pre
ferencias de los electores que modifique la mayora parlamentaria y gubernamental.
Si el principal partido obtiene la mayora parlamentaria absoluta es nicamente gra
cias al apoyo de los electores, al sistema electoral y al escaso eco o poca eficacia
del resto de formaciones, sin que exista manipulacin del procedimiento o falsea
miento de los resultados.
Al definirlo, Sartori no especifica el perodo de tiempo para que un sistema
pueda considerarse de partido predominante. No obstante, considera que el hecho
de obtener tres mayoras absolutas consecutivas puede tomarse como un indica
dor suficiente si se cumple alguno de los siguientes requisitos: que haya estabili
dad del electorado, que el umbral de la mayora absoluta sea superado con creces
o que exista una gran diferencia entre los porcentajes de escaos obtenidos por el
primer partido y el segundo.
4) Sistemas bipartidistas. Los sistemas bipartidistas son aquellos que se ca
racterizan por la existencia de dos partidos principales (estructura bipolar), que
consiguen la prctica totalidad de los escaos sumados, y por una diferencia muy
reducida en nmero de escaos entre los dos. De acuerdo con los resultados elec
torales, gobierna uno u otro sin necesidad de formar coalicin con un tercer parti
do, lo que implica que los electores tienen una influencia directa en la determina
cin del partido que tiene que gobernar. Ni el partido principal que est en la
oposicin ni el resto de los partidos - mucho ms pequeos - pueden impedir los
gobiernos monocolores y, mientras el partido principal de oposicin puede llegar
a estar en condiciones de formar gobierno, el resto de partidos no tiene nunca tal
posibilidad. El gobierno formado por un solo partido y la expectativa de alternan
cia son, pues, las dos caractersticas principales del bipartidismo: slo consigue la
mayora absoluta uno de los dos partidos que estn en condiciones de hacerlo, que
gobierna en solitario, mientras que el otro tiene la expectativa de sustituirlo.
En los sistemas bipartidistas, la competencia electoral es centrpeta, es decir, los
dos partidos centran sus esfuerzos en conseguir el voto del electorado situado en
tre los dos partidos, que es el electorado que puede hacer decantar el fiel de la ba
lanza de la mayora absoluta hacia un lado u otro. Normalmente, pues, el biparti
dismo hace que los partidos principales se acerquen y moderen sus posturas ideolgicas
para captar el voto fluctuante del votante intermedio. Si la distancia entre los dos
partidos principales es muy grande, el sistema bipartidista puede ser disfuncional
socialmente, mientras que en sociedades ms consensuales y con menor polariza-
34 1
Como nota final, convendra subrayar que todos los sistemas de partidos son
tendencialmente estables, puesto que los factores que los configuran y que pueden
358
BARRERA LEGAL
La barrera legal es la cantidad mnima de votos que requiere superar cada parti
do para tener derecho a que se le aplique la frmula electoral y pueda acceder al re
parto de escaos. La barrera legal es una clusula de exclusin que se aplica en al
gunos pases con frmulas proporcionales o con la frmula de mayora absoluta. Los
otros sistemas mayoritarios no necesitan barreras legales. La barrera puede consis
tir en un porcentaje mnimo de votos o en un nmero mnimo de votos prefijado, y,
si se trata de un sistema con circunscripciones de doble nivel, tambin puede con
sistir en un nmero mnimo de escaos de eleccin directa o en el establecimiento
de estas distintas barreras o similares de forma combinada o alternativa. Puede ar
girse a favor de la exigencia de la barrera legal que evita la excesiva fragmentacin
del sistema de partidos y puede aducirse en contra la distorsin de la distribucin de
votos que limita la proporcionalidad y obstaculiza que los partidos pequeos obten
gan escaos. En aquellos sistemas proporcionales que disponen de barrera legal, la
podemos encontrar situada en el 1 ,5 por 1 00 (Israel, Mxico), el 2 por 1 00 (Dina
marca), el 3 por 1 00 (Argentina, Grecia y en las elecciones para el Congreso de Di
putados y la mayora de elecciones autonmicas en Espaa), el 4 por 1 00 (Suecia,
Noruega, Austria) .o el 5 por 1 00 (Alemania y elecciones municipales y algunas elec
ciones autonmicas en Espaa) de los votos vlidos. Con una frmula de mayora
absoluta, se puede situar un porcentaje para acceder a la segunda vuelta (en Francia,
el 1 2,5 por 1 00 de los electores inscritos). Cuando un partido supera la barrera legal
387
La captacin de elites
Como en los casos anteriores, hemos de aceptar como punto de partida la dife
rencia. Los movimientos sociales, al contrario que los partidos polticos, no se de
dican a formar cuadros para ejercer el poder poltico porque, recordmoslo, no es
sa su vocacin. Sin embargo, esta afirmacin debe ser matizada. Efectivamente la
realidad nos ensea que, en mucha ocasiones, activistas de movimientos sociales
hacen carrera poltica a travs de los movimientos sociales; se dan a conocer p
blicamente en los mismos y al cabo de un tiempo son cooptados por los partidos
para ejercer funciones pblicas. Esta dimensin ms funcional de los movimientos
es destacada por la citada corriente analtica de la resource mobilization theory. Para
esta escuela lo relevante en los movimientos es cmo obtienen y organizan sus re
cursos (humanos, econmicos, etc.) para maximizar sus objetivos e intereses, dn
dose por supuesto que los lderes de los movimientos son profesionales, empresa
rios movimentistas, que compiten en el mercado de los movimientos y que alcanzan
sus legtimas aspiraciones polticas, bien accediendo a cargos de la Administracin
(a travs de la cooptacin partidaria), bien protagonizando frente a las intituciones
pblicas la representacin de un movimiento social.
La teora de la movilizacin de recursos sobredimensiona estas prcticas fun
cionales de los movimientos sociales. As parece indiscutible que no es lo mismo
el que un individuo entre en un partido poltico con el decidido propsito de alcan
zar -a travs de l- el poder poltico, que el que otro individuo, cuya original y
excluyente opcin sea la de ser activista en un movimiento social, acepte en un mo
mento dado un oferta partidaria; la diferencia no slo est en que obviamente son
diferentes currculos: son distintas trayectorias personales que marcan diferentes
modos de ser, actuar y conformar al partido o movimiento correspondiente. Sin em
bargo, estos excesos funcionalistas tampoco nos autorizan a pensar lo contrario, esto
7 Tilly ( 1 993), Brcena, lbarra y Zubiaga ( 1 998) sealan cmo los movimientos sociales en la
prctica han ensanchado distintos espacios decisorios. Sin embargo, ello no implica un consciente
proyecto general de transformacin democrtica.
8 Hay excepciones; as, el partido verde alemn, en sus primeros aos, defendi en las institucio
nes polticas el establecimiento de un sistema democrtico participativo (Poguntke, 1 993).
360
C)
Vertical/horizontal; formal/informal
Organizacin
385
a)
La red comunitaria
En los partidos existe una estructura organizativa que, al margen de sus orge
nes y renovacin democrtica, funciona de forma vertical; existe un proceso jerr
quico en la toma de decisiones y, por otro lado, los afiliados al partido establecen
en su seno relaciones reglamentariamente establecidas; tienen derechos regulados
y precisos deberes cuyo incumplimiento puede suponer hasta la expulsin del par
tido. En un partido no todo el mundo puede tomar todas las decisiones y, por su
puesto, no todo el mundo participa por igual en la distintos procesos de decisin.
Por el contrario, en un movimiento la tendencias organizativas dominantes son
notablemente diferentes. Predomina la toma de decisiones horizontal, se supone que
todo el mundo debe o al menos puede decidir sobre todo, y los derechos y deberes
de los participantes no suelen estar regulados: prima la buena fe sobre la eficacia y
en este sentido la informalidad organizativa es la regla, nunca la excepcin. Los que
se mueven en un movimiento social no se definen como miembros, sino como par
ticipantes (Delia Porta y Diani, op. cit.). Un movimiento social debe tener capacidad
movilizadora, para lo cual necesita un mnimo de organizacin, pero para un movi
miento es igualmente importante que los que en l participan sientan que no ha de
legado su protagonismo, que retienen su soberana a la hora de tomar decisiones.
b)
362
Frmulas proporcionales
383
pos de inters (hasta el punto de que, como hemos visto, es perfectamente lcito con
siderar que hay una sola categora analtica). Sin embargo, y como veremos, ms
all de ciertas evidencias, la cuestin puede complicarse, por lo que s merece la
pena dedicarle un cierto espacio a esta primera comparacin; en cualquier caso, a
los efectos de ir avanzando en la conceptualizacin de los movimientos sociales
siempre ser til resaltar diferencias y semejanzas.
A)
5 Dos observaciones:
- No debe identificarse cambio con transformacin progresista. Muchos movimientos sociales
se movilizan para que no cambien las cosas; o, mejor dicho, para que el poder poltico cambie - re
considere- sus proyectos o polticas de cambio.
- Al menos desde finales de la segunda mitad del siglo XIX (Tarrow, op. cit.) el principal anta
gonista del conjunto de los movimientos sociales es el Estado, con la excepcin del movimiento obre
ro, cuyo principal adversario ha sido la clase empresarial; en todo caso no debemos olvidar que, con
la progresiva sindicalizacin del movimiento obrero, el Estado ha incrementado frente a l su prota
gonismo adversativo.
364
CUADRO N.0 4
Partido
Partido
Partido
L-
Votos
1 7 1 .000
1 32.000
84.000
36.000
1
!
52.875
3
2
1
47.001
o
o
1
1
Escaos
obtenidos
por restos
1
1
Escaos
obtenidos
por cuotas
completas
1
o
42.300
Escaos
obtenidos
por restos
Escaos
obtenidos
por cuotas
completas
4
3
1
Escaos
obtenidos
por cuotas
completas
3,23
2,49
1 ,58
0,68
1
Cuotas
3,63
2,80
1 ,7 8
0,76
3
2
1 7 1 .000
1 32.000
84.000
36.000
Cuotas
4,04
3,12
1 ,98
0,85
o
o
o
o
1 7 1 .000
1 32.000
84.000
36.000
Escaos
obtenidos
por restos
1 43
Total de
escaos
obtenidos
3
3
2
!
Total
de
escaos
obtenidos
3
2
2
1
Total de
escaos
obtenidos
1
A
B
e
o
A
B
e
o
A
B
e
T)
381
dos de forma genrica 2 Sin embargo, la escuela europea de los nuevos movi
mientos sociales (Habermas, 1987; Touraine, 1984; Offe, 1988; Melucci, 1988; Dal
ton y Kuechler, 1 992) ha insistido ms en el porqu, en las originales y distintas
causas por las que nacen los movimientos y en tambien diferentes formas de plan
tear - y vivir- sus demandas. Hoy en da han afianzado su predominio las ten
dencias analticas ms integradoras - y al mismo tiempo autnomas - en las que
se consideran ambos aspectos (los recursos/los intereses, por un lado; las causas/las
identidades, por otro) de los movimientos. Esta tendencia sincrtica ha tenido sus
principales valedores en un grupo de acadmicos de ambos lados del Atlntico, que
impulsaron a finales de los ochenta este acercamiento confluyente a travs de la re
vista anual International Social Movements Research 3
A este enfoque cientfico hay que aadir otra circunstancia. Desde un punto de
vista no acadmico, diversos grupos o asociaciones de inters se perciben como ro
tundamente diferentes entre s. Al ciudadano medio le parece de estricto sentido co
mn afirmar que una confederacin de empresarios es algo radicalmente distinto a
un movimiento de objetores de conciencia, aun cuando ambas instancias sean, sin
duda, incluibles en una definicin genrica de grupos o asociaciones de inters.
Quizs en algunos casos y determinadas coyunturas, las diferencias sean ms
aparentes que reales; pero desde los parmetros analticos que veremos a continua
cin, stas existen, resultan relevantes y hacen comprensible - al menos en parte
esa mirada social que afirma la presencia de distintos y divergentes supuestos en
este genrico conjunto de la accin colectiva.
Describiremos los rasgos diferenciadores - y tambin las semejanzas pertinen
tes - entre los movimientos sociales y otras organizaciones o movimientos; con sus
parientes ms lejanos - los partidos polticos - y con los ms cercanos; con las
otras asociaciones de inters, o los grupos de inters entendidos ahora en sentido
estricto. A continuacin veremos como la originalidad de los movimientos nace y
se sustenta a partir de un especfico sistema motivacional y unos determinados con
textos culturales y polticos. Y finalmente trataremos de esbozar una definicion ms
concluyente de los movimientos sociales.
Para comenzar trancribimos un cuadro de diferencias 4:
2 En todo caso, cabe sealar que no todos los autores norteamericanos han optado por esta lnea;
as, algunos de sus analistas ms prominentes (Tilly. 1978; McAdam, 1 982; Gamson, 1 992) optaron
siempre por una lnea ms identitaria, menos funcional .
3 Para estas posiciones integradoras en la actualidad, ver McAdam, Tarrow y Tilly ( 1 996), McAdam,
McCarthy y Zald ( 1 996), Tarrow ( 1 997), Klandermans ( 1 997), Diani y Delia Porta ( 1 997). Y, para
una visin de como han evolucionado los enfoques analticos sobre los movimientos sociales, ver
Neidhart y Rucht ( 1 99 1 ), lbarra ( 1 996) y Casquette ( 1 998).
4 El cuadro es de elaboracin propia, aunque algunos aspectos fundamentales del mismo estn
basados en una propuesta de Melucci (Melucci, 1 996).
366
57.000
(6)
33.000
42.750
(8)
:4
Total de
escaos
obtenidos
Frmula D'Hondt
85.500
(3)
44.000
(7)
:3
1 7 1 .000
(1)
66.000
(5)
:2
1 7 1 .000
1 32.000
(2)
42.000
: 1
A
1 32.000
84.000
(4)
Votos
B
84.000
36.000
Partido
36.000
34.200
(6)
1 8. 857
24.428
:7
Total de
escaos
obtenidos
D
Frmula Sainte-Lague modificada
57.000
(4)
26.400
(8)
:5
1 22. 142
(1)
44.000
(5)
1 6.800
:3
1 7 1 .000
94.285
(2)
28.000
(7)
: 1 ,4
A
1 32.000
60.000
(3)
1 2.000
Votos
B
84.000
25.7 14
Partido
36.000
V.
NOTA: Los nmeros entre parntesis indican el orden por el cual se distribuyen los escaos.
l.
379
368
SISTEMA MAYORITARIO
2.
377
370
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un grupo armado, mimetiza al Estado, y una comunidad civil de legitimacin del
grupo armado a la nacin.
5.
PRIMERA DEFINICIN
SUMARIO: l. Primera definicin. - II. Breve historia de los movimientos sociales: repaso histri
co. - III. Diferencias y semejanzas con otras formas de accin colectiva. l . Movimientos sociales
y partidos polticos. A) Orientaciones hacia el poder poltico. B) Relaciones con los partidos polti
cos. C) Organizacin. D) Intereses y medios de representacin. 2. Movimientos y otros grupos de in
ters. A) Orientaciones hacia el poder poltico y relaciones con los partidos. B) Organizacin; intere
ses y medios de representacin. 3. Una comparacin conjunta: estrategias y horizontes. A) La accin
colectiva. B) La estrategia conflictiva. C) El horizonte amtisistmico. - III. Descenso al sistema mo
tivacional. l . El proceso decisorio. Del descontento a la accin. 2. Perfil del activista.-IV. Condi
ciones y contextos. - V. Una propuesta conceptual. Bibliografa.
l.
II.
373
1 Entre la abundantsima bilbliografa sobre los movimientos sociales ms relevantes, que a con
tinuacin describiremos, seleccionamos algunas obras recientes. Para los movimientos nacionalistas:
Letamendia ( 1 997) y Seiler ( 1989). Para el movimiento obrero: Sagnes ( 1 994) y Prez Ledesma ( 1 997).
Para el feminista: diversos artculos en C. Mueller y A. Morris ( 1 992) y Grau ( 1 993). Para el ecolo
gista: Reichman ( 199 1 ), Brcena, Ibarra y Zubiaga ( 1995). Para el pacifista/antimilitarista: Aguirre,
Ajangiz, Ibarra y Sainz de Rozas ( 1 998) y Sampedro ( 1 997).
390
Las diferencias organizativas son manifiestas; el grupo de inters tan slo pre
tende ser eficaz en la exigencia de sus demandas, para lo que establecer una orga
nizacin formal y preferiblemente jerarquizada. Por otro lado, tambin tiene como
funcin propia el servir de cauce para el reclutamiento de elites polticas. Y, como
vimos, para el movimiento la cuestin organizativa no slo es un medio, sino un fin
en s mismo: la propuesta participativa pudiera ser discutible desde el paradigma de
la eficacia; pero les resulta necesaria desde la necesidad de vivir y moverse - como
diferenciada comunidad- en la sociedad.
Tambin son concluyentes las divergencias en los medios de accin. Lo carac
terstico de los grupos de inters es el uso de medios convencionales y, por el con
tario, los movimientos priorizan las acciones no - o menos - convencionales.
La cuestin de los intereses representados merece, sin embargo, alguna mayor
precisin.
V.
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
419
392
3.
La accin colectiva
La mencin anterior sobre las ONG nos exige una brevsima consideracin. Al
gunas ONG son organizaciones de los movimientos sociales, entendidos como mo
vimiento/comunidad. Esas ONG se parecen a los grupos de inters en sus aspectos
organizativos en cuanto que son grupos ms formalizados que los grupos irregulares
de un movimiento social entendido como comunidad. Pero se separan de grupos de
inters en cuanto a los beneficiarios de los bienes cuya consecucin promueven y
en su participacin en la red e identidad colectiva de esa comunidad/movimiento.
Las ONG dedicadas a la solidaridad con los pases en vas de desarrollo se signi
fican por el carcter decididamente no lucrativo de sus acciones, porque, como
dijimos, es casi imposible que su actividad pueda materializarse en algn benefi
cio cuantificable para los afiliados a esa ONG. Sin embargo, ello no es un rasgo
consustancial de las ONG integradas en movimientos (en este caso en la comuni
dad/movimiento que podramos denominar de la solidaridad). As, por ejemplo,
una asociacin de personas que trabaj an en la agricultura biolgica es una ONG
ligada al movimiento ecologista, o un grupo de mujeres que de forma privada se
organizan para defenderse de los malos tratos es una ONG ligada al movimiento
feminista.
Por otro lado, obsrvese que nos hemos referido a algunas ONG. Porque, sin
duda, otras ONG, bajo la forma no gubernamental, son, sin ms, grupos de inters.
Buscan exclusivamente la promocin de los intereses de sus afiliados o delimita
bies beneficiarios
A)
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
417
394
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
415
396
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
413
398
13 As, la crisis de la familia est en el origen del resurgir del movimiento feminista. Y la radica
lizacin en la especializacin/desarrollo industrial (energas sucias, armamentismo) genera conse
cuencias y tensiones que se salen de los tradicionales espacios resolutorios del mercado y el poder po
ltico, que tienen que iniciar su formalizacin reivindicativa a travs de esos siempre porosos y flexibles
movimientos sociales (en este caso, el ecologista).
14 En este punto de los condicionantes estructurales hemos seguido bsicamente a Neidhart y Rucht
( 1 992).
1 5 Las relaciones entre estructura de oportunidad poltica y movimientos sociales constituyen hoy
una de las l neas de investigacin dominantes en el campo de los movimientos sociales. Ver Kriesi
( 1 992) y Diani ( 1 996).
Por otro lado, no tenemos ahora espacio para sealar cul es la mejor combinacin posible de va
riables para un movimiento; baste sealar que depende de cada movimiento y de cada momento de la
evolucin del mismo.
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
EL MANDATO REPRESENTATIVO
41 1
400
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LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
407
l.
LA REPRESENTACIN Y EL PARLAMENTO
MIQUEL CAMINAL
l.
[405]
422
IV.
LA ADMINISTRACIN PBLICA
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
J . ZILLER,
45 1
pp. 75 SS.
424
LA ADMINISTRACIN PBLICA
449
tizadora, que ha constituido un verdadero filtro al resultar necesario pasar por ella
para acceder a los niveles superiores de la administracin.
El modelo alemn, aunque sigue los rasgos del modelo continental francs, es
ms permeable. Su tradicin cameralista fue siendo sustituida progresivamente por
una formacin casi exclusivamente jurdica del funcionariado, pero no ha existido
un frreo monopolio de los juristas equiparable al de Francia. Como caracterstica
propia de este modelo, ya en la administracin prusiana se reconoca la figura del
funcionario poltico (politische Beamte), que aunaba competencia tcnica y lealtad
poltica y que actualmente hace referencia a los puestos de designacin poltica. Los
funcionarios alemanes tienen reconocido el derecho a desempear una participa
cin poltica activa, as que pueden formalmente hacer explcita su lealtad poltica.
Los altos niveles de la administracin han sido ocupados por estos funcionarios po
lticos, que si bien en su mayor parte eran funcionarios de carrera, se elegan entre
los leales al gobierno. Por ello, a cada cambio gubernamental siempre le ha segui
do en Alemania un suave - en comparacin con EEUU- cambio de la elite fun
cionarial. En trminos comparativos, la alta funcin pblica alemana estara en una
posicin intermedia entre el sistema britnico y el estadounidense 1 0
El sistema britnico presupone, a la vez que neutraliza, la lealtad poltica de
sus miembros, y potencia su permanencia y capacidad tcnica. El Civil Service in
gls, formado por el conjunto de empleados pblicos, tiene una funcin estricta
mente administrativa, lo que se asegura sobre todo restringiendo la actividad par
tidista de los altos funcionarios y crendose en la prctica un cuerpo de alto
funcionariado especializado y de gran competencia tcnica encargado de dirigir la
administracin. Este Estado dentro del Estado que supone este permanente y
cualificado alto funcionariado es un contrapeso importante capaz de neutralizar los
cambios de gobierno, por lo que ha sido criticado desde posiciones que defienden
una administracin ms politizada y menos tcnica. Un mismo secretario general,
la ms alta jerarqua administrativa en un ministerio, puede ver pasar ministros de
distinto signo poltico mientras que l continua fcticamente al frente del ministe
rio. Tras la celebracin de elecciones, en el Reino Unido slo cambian los minis
tros. Esto ha hecho que tanto desde filas laboristas como conservadoras se haya
intentado neutralizar el gran poder que tienen los altos mandos del Civil Service,
quienes configuran una elite muy cohesionada, homognea y elitista que, aunque
no tienen un centro de reclutamiento oficial como la ENA francesa, son en su ma
yor parte oxbridge, esto es, han estudiado en las universidades de Oxford o Cam
bridge.
Aunque estos cuatro grandes modelos (estadounidense, francs, alemn y bri
tnico) han servido de referencia para otros pases que han adaptado a sus sistemas
polticos los rasgos bsicos de esos modelos, no hay que perder de vista que aqu
llos han ido evolucionando hacia formas mixtas de convergencia 1 1 , y que han aca
bado compartiendo tanto respuestas como nuevas soluciones y estrategias en ma-
10
H. U. DERLIEN, <<Legado histrico y evolucin reciente de la funcin pblica superior alema
na>>, RICA, n . 0 3 , 1 99 1 .
11
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LA ADMINISTRACIN PBLICA
447
modo de ejemplo.
428
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATJVA
las funciones pblicas. Estas personas son las que integran el gobierno; y lo esen
cial de este gobierno consiste precisamente en la organizacin de tal clase poltica.
Pero, retomando la perspectiva institucional, hay otra acepcin, bastante ms
especfica, de la palabra gobierno. Se refiere al equipo formado por el presidente
de la repblica o la corona - en el supuesto de que tales jefes de Estado tengan po
deres de gobierno- , y el presidente del gobierno, los posibles vicepresidentes y los
ministros, que se reunen formando el consejo de ministros o gabinete. Pero esta
composicin del gobierno ha variado en gran medida a lo largo de la historia con
tempornea y segn los pases. Al comienzo, el gobierno se refera al rey de la mo
narqua constitucional, que gobernaba efectivamente y que dispona de un equipo
de colaboradores, los ministros, que andando el tiempo se reuniran en un rgano
diferenciado, el consejo de ministros o gabinete. En el caso del presidencialismo de
EEUU, el gobierno es cosa del presidente de la repblica, acompaado de sus se
cretarios de departamento y otros colaboradores. En los semipresidencialismos del
siglo XX, como en Francia actualmente, el gobierno rene al presidente de la rep
blica, que dispone de poderes gubernamentales efectivos, al primer ministro, los
ministros y el consejo de ministros. Sin embargo, en las monarquas o en las rep
blicas parlamentarias, la corona o el presidente de sta - en suma, los jefes de Es
tado- no tienen poderes de gobierno y, en consecuencia, no forman parte de ste.
Es el caso espaol actual y por esto, cuando la Constitucin espaola de 1 978 men
ciona el gobierno, se refiere normalmente al equipo integrado por el presidente del
gobierno, los vicepresidentes, en su caso, y los ministros, que se renen en conse
jo de ministros. (Hay una acepcin un poco ms amplia de lo que es el gobierno. Es
aquella que aade a ese equipo una serie de cargos nombrados por l mismo - car
gos de su confianza- como son, en el caso espaol, los secretarios de Estado, los
subsecretarios . . . )
Ahora bien, esta segunda acepcin de la nocin de gobierno, que es precisa
mente la que predomina en la Europa continental, est asociada estrechamente a la
idea jurdico-poltica de poder ejecutivo (Gaudemet, 1 966).
2.
LA ADMINISTRACIN PBLICA
445
11.
430
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
EL GOBIERNO
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EL GOBIERNO
3.
44 1
432
preservar su autonoma respecto del parlamento. Contaba para ello con dos pode
rosos elementos: la simbiosis entre la legitimidad tradicional de la corona y la le
gitimidad nacional y funcional, y la direccin del ejrcito y los aparatos burocrti
cos civiles -que concretaban de modo visible la realidad del Estado moderno y su
pretensin de soberana- . Al comienzo de ese proceso de cambio, la corona y su
gobierno no eran polticamente responsables ante el parlamento por las orientacio
nes y decisiones polticas adoptadas. Una responsabilidad de este gnero no poda
exigirse ni al rey ni al gobierno, que era su prolongacin poltica. En la forma de
gobierno parlamentaria, por el contrario, el gobierno es polticamente responsable
ante el parlamento, o lo que tanto vale: necesita la confianza de ste para gobernar.
Este es el ncleo de esta forma de gobierno (Rescigno, 1 967 ; Mcllwain, 1958). El
largo proceso histrico que habra de llevar a su plena configuracin tuvo como
punto de partida la liquidacin, aqu y all, de las monarquas absolutas europeas.
Con ello se introdujo un giro copernicano en lo que respecta a los principios de le
gitimidad vigentes : el poder poltico ya no se considerar como una derivacin de
Dios o de otra entidad trascendente, ni como un patrimonio del gobernante. El po
der poltico procede de los hombres. Y ms concretamente, de los gobernados. Por
consiguiente, los gobernantes deben ser responsables de sus decisiones polticas ... ,
responsables ante un nuevo parlamento liberal y representativo.
El proceso histrico arranc con la Gloriosa revolucin inglesa ( 1 688), tras
la que, andando el tiempo, comenz a aflorar lentamente la segunda condicin inex
cusable para el arraigo de la forma de gobierno parlamentaria, a saber: el surgi
miento del gabinete ministerial presidido por un primer ministro. La corona desig
na a sus ministros teniendo en cuenta la mayora parlamentaria. Pero, a su vez, stos
adquieren, precisamente por tal concordancia con la mayora existente en el parla
mento, una significacin poltica adicional. Con el tiempo, el gabinete o consejo
ministerial - cada vez ms homogneo y solidario- cobrar una gran autonoma
respecto de la corona, y estar as en condiciones de rendir cuentas al parlamento.
En cuanto al jefe del Estado, ste reina pero no gobierna, segn el aforismo de ori
gen francs; o tambin, y aludiendo ms directamente a su posicin constitucional
caracterizada por la irresponsabilidad poltica, the king can not do wrong. La coro
na permanecer inviolable e irresponsable de sus actos polticos, razn por la cual,
y en virtud del principio de responsabilidad poltica en el Estado moderno, alguien
deber refrendar tales actos y este alguien - el presidente de gobierno u otro- asu
mir entonces la responsabilidad que pueda derivarse de ellos. Por su parte, el par
lamento participar o no -junto al jefe del Estado- en la creacin de los gobier
nos pero, en todo caso, los controlar da a da y, eventualmente, decidir sobre su
cada mediante el voto o mocin de censura. Este ltimo procedimiento es algo real
mente imprescindible para la existencia de un gobierno de tipo parlamentario; el
gobierno necesita para subsistir que no se forme en la cmara la mayora constitu
cionalmente exigida para que tenga xito un voto o mocin de censura.
La plena virtualidad de las dos condiciones arriba referidas para la configura
cin del gobierno parlamentario- el cambio en los principios de legitimidad vi
gentes y el desdoblamiento del ejecutivo en una corona polticamente irresponsa
ble y un gabinete y su presidente responsables ante el parlamento- es algo que,
incluso en Francia, no se alcanzar hasta avanzado el siglo XIX. Y en Gran Breta
a no mucho antes. La corona seguir participando en el gobierno de diversas ma-
434
4.
EL GOBIERNO
439
436
En los ejecutivos organizados de manera dual, hay un jefe del Estado - monr
quico o republicano- y un gobierno. Acaso no sea una condicin rigurosa y lgi
camente necesaria, pero lo cierto es que todos los gobiernos parlamentarios produ
cidos hasta ahora por la historia encierran esta dualidad. El jefe del Estado, que aqu
ya no forma parte del gobierno, del ejecutivo, ser vitalicio y nombrado normalmente
por sucesin hereditaria en el caso de una monarqua; o nombrado por tiempo limi
tado y mediante un procedimiento electivo - protagonizado con frecuencia por un
colegio electoral parlamentario ms o menos ampliado- si se trata de una repbli
ca. En ambos casos los jefes de Estado tienen funciones simblicas y representati
vas, y tambin de equilibrio y garanta, aunque esto ltimo vara en gran manera. En
lo que respecta a su irresponsabilidad poltica, sta es efectivamente la nota caracte
rstica cuando su actuacin est refrendada por uno u otro miembro del gobierno, en
cuyo caso es ste el responsable ante el parlamento, a menos que dimita, claro est,
precisamente para no asumir tal responsabilidad. La situacin es distinta cuando el
ejecutivo organizado de manera dual puede definirse como de tendencia presiden
cialista o semipresidencialista. El jefe del Estado tiene efectivas atribuciones polti
cas de gobierno y forma parte de ste. Se elige casi siempre - no es el caso de Fin
landia- por sufragio universal, cosa de importancia poltica mayscula para su
legitimacin y en conjunto para la configuracin de esta forma de gobierno. Sus im
portantes decisiones en materia gubernamental no necesitan, en buena parte de los
casos, ser refrendadas por uno u otro miembro del gobierno.
Y junto al jefe del Estado en el ejecutivo dual, el gobierno, que est integrado en
primer lugar por los ministros, y encabezado por el presidente del gobierno. En todos
los casos de parlamentarismo y semipresidencialismo hay un presidente de gobierno,
tambin denominado primer ministro o canciller. La trayectoria institucional de Eu
ropa, el papel de tal presidente - sobre todo en lo tocante a las relaciones con el par
lamento y a la responsabilidad poltica ante l- ha sido verdaderamente relevante,
de forma que con l avanz el proceso de parlamentalizacin. Con l, adems, el go
bierno, en tanto que institucin colegiada, pudo constituirse ms rpidamente.
El gobierno es una organizacin compleja y su composicin en el siglo XX est
bastante ms diversificada que antao. Obviamente, la amplitud de las tareas gu
bernamentales y de los mbitos en los que se proyecta la administracin pblica as
lo han exigido. La direccin de los departamentos ministeriales - o ministerios, o
carteras- est confiada a los ministros, quienes de este modo acumulan, junto a su
cargo de miembros del gobierno el de responsables jerrquicos de tales ramas de la
burocracia pblica. Aunque es cierto que existen ministros sin cartera que no enca
bezan ningn departamento ministerial; son polticos a quienes se confan algunos
cometidos especficos (representar a un partido, o corriente poltica cuando el go
bierno lo es de coalicin, dirigir las relaciones con el parlamento... ). Adems, entre
los ministros, puede haberlos con jerarqua de vicepresidentes de gobierno encar
gados, bien de dirigir la poltica de varios ministerios (los relativos a la seguridad
y defensa o los de carcter econmico, por ejemplo), bien de formar con el presi
dente del gobierno un equipo para la direccin general del Estado. Por lo dems,
hay cierta propensin a dar un peso poltico distinto a los ministros. Quizs el caso
ms conocido sea el britnico -y el de otros pases de tradicin anglosajona, como
Australia- en el que hay dos grupos de ministros con significacin poltica desi
gual. En un primer nivel, ms restringido y que constituye el verdadero ncleo de
EL GOBIERNO
437
direccin poltica, el gabinete ministerial, que cuenta con unos veinte miembros.
En otro crculo ms amplio, los ministros que no pertenecen a aqul, menos influ
yentes y con tareas de direccin ms sectoriales. Adems, hay una evidente ten
dencia a crear, aqu y all, otros rganos colectivos, como los gabinetes de crisis o
de guerra, a constituir consejos o comits con los ministros ms relevantes, a crear
comisiones integradas por ministros u otros gobernantes relacionados con reas es
pecficas (economa, defensa... ) o que necesitan una coordinacin especial (Bar Cen
dn y otros, 1 985).
La funcin de gobierno contiene un elemento sencillamente imprescindible, a
saber: la direccin, coordinacin y control de la administracin pblica. Todas las
ramas y entidades de esta administracin y los diversos organismos y empresas li
gados a ella dependen, directa o indirectamente, de un ministro, quien tiene a su
cargo la orientacin poltica y administrativa de semejante complejo. A tal fin el
ministro en cuestin crea su equipo. Y por esto, formando parte normalmente de
uno u otro departamento, e integrando al gobierno en un sentido lato, hay subse
cretarios, viceministros, secretarios de Estado, Junior ministers britnicos, directo
res de gabinete de los ministros, secretarios generales, directores generales y otros
cargos de significacin poltico-tcnica. A veces, la seleccin de tales colaborado
res con el ministro viene determinada tambin por las exigencias de la coalicin de
partidos y fuerzas en el gobierno y por la eventual distribucin entre ellos de los al
tos puestos polticos. En cualquier caso, se trata de cargos de confianza poltica del
gobierno, normalmente designados y cesados mediante acuerdo del consejo de mi
nistros. precisamente esta facultad de libre designacin constituye un expediente
elemental en la direccin y control gubernamentales de la administracin.
2.
454
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
modelos organizativos privados, como es el caso del modelo de agencia, hayan sido
utilizados para ciertas tareas pblicas pero hayan sido desechados para otras, in
cluso dentro de un mismo departamento pblico. En cualquier caso, las nociones
de eficacia - adecuacin de los medios a los fines- , y de eficiencia - conseguir
el objetivo con los mnimos costes - tambin deben ser reelaboradas si se utilizan
como guas de la actuacin administrativa pblica 2 1 , puesto que la medida de su
xito deber ser cualitativamente diferente al concepto de xito econmico que pre
side la actuacin privada, incorporando variables que puedan informamos sobre el
grado de satisfaccin social de las actuaciones pblicas. Asimismo, la presin que
ejerce el mercado sobre las organizaciones privadas impone unos grados de flexi
bilidad que pueden asimilarse en ciertos aspectos a las presiones que el ciclo pol
tico electoral impone sobre el ritmo de actuacin administrativa; sin embargo, la
asimetra entre los ciclos polticos, los ciclos presupuestarios y la vida de las pol
ticas pblicas exige la definicin de unos objetivos que puedan ser vlidos y asu
midos por la propia organizacin a largo plazo. El necesario consenso social que
impone una direccin y planificacin pblicas es algo con lo que la organizacin
pblica debe contar.
Antes se ha hecho referencia al carcter originariamente poltico de la adminis
tracin como organizacin. En tanto elemento del Estado 22, la administracin es un
entramado de poderes en el que confluyen distintos actores, portadores todos ellos de
intereses distintos que generan entre s diversas estrategias de colaboracin y con
flicto, compartiendo una cultura organizativa comn. En cada administracin se han
ido tejiendo unas redes informales de poder que en pocas ocasiones coinciden con el
organigrama formal que se prev en las normas jurdicas, segn el principio de jerar
qua de los rganos administrativos. La pirmide de poder formal a menudo se in
vierte cuando intentamos analizar en qu niveles organizativos se concentra mayor
poder. En los niveles inferiores e intermedios se detectan posiciones especialmente
estrtegicas dentro de la organizacin que, con independencia del carisma personal
de la persona que ostente el cargo, otorgan a sus ocupantes gran poder, puesto que en
ellos confluyen flujos de informacin vitales a los que rara vez se puede acceder des
de posiciones jerrquicamente superiores; adems, son ellos los que tienen mejores
oportunidades dentro del ciclo de toma de decisiones para resolver las ambigedades
y lagunas de cuanto deciden sus instancias superiores. Evidentemente, la divergencia
entre la estructura formal e informal de poderes es algo que, desde un punto de vista
democrtico, debe ser combatido. Aunque esto se produce en mayor o menor grado
en toda organizacin, en el caso de la administracin pblica es un sntoma impor
tante del agotamiento del modelo weberiano de administracin pblica, as como de
la inadecuacin de este diseo organizativo a la realidad poltico-social.
Adems, la organizacin administrativa actual tiene unos lmites polticos cla
ros, puesto que ya no es capaz por s sola de llevar a cabo las polticas pblicas que
S S.
21
Un anlisis del significado de eficacia y <<eficiencia>> como principios de la actuacin de la
administracin lo encontramos en el trabajo de L. PAREJO ALFONDO, <<Eficacia y Administracin. Tres
estudios>>, MAP, Madrid, 1 995, pp. 89 ss.
22
M. 8 AENA DEL ALCZAR, Curso de Ciencia de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1 993,
pp. 23
5.
RAFAEL RIB
JAIME PASTOR
Todo Estado moderno tiende a definirse como Estado-nacin, acorde con el tipo
de organizacin del poder que se va configurando histricamente en el contexto de
las revoluciones burguesas. Se trata de un largo proceso histrico que se da prime
ro en el espacio europeo occidental simultneamente a la transicin del feudalismo
al capitalismo, en tanto que formas de organizacin de la vida econmica basadas
en una estructuracin diferente de la sociedad. En lo poltico todo esto comporta la
gradual y conflictiva superacin de la poliarqua medieval, el desarrollo de los Es
tados absolutistas y el surgimiento por diferentes vas de un sistema de Estados-na
ciones delimitados territorialmente.
La poliarqua medieval es la forma de organizacin poltica correspondiente a
una sociedad muy localizada en espacios territoriales concretos y aislados, en los
que se da un tipo de intercambio econmico de trueque y regulado por la autarqua.
La ltima explicacin de la jerarqua poltica, de la obediencia al poder terre
nal, est fuera del alcance de la razn humana y de la ciencia. El poder se ejerce
por mandato divino, y lo hace, cual espada de Cristo, el seor feudal. El dere
cho, las normas que regulan la vida social, no son positivas, derivan de las cos
tumbres, mientras que el poder poltico dicta la interpretacin de la norma, la ju
risdictio, a travs de la cual la va innovando, y tambin asegura su cumplimiento
y ejecucin.
Existe una red de poderes feudales ms o menos jerarquizados que culminan en
el monarca o prncipe, pero por encima de ste est el papa o pontifex, el que hace
14831
456
25 Al Gore, vicepresidente de los Estados Unidos reflexionaba: <<Es la incompetencia algo inhe
rente a la administracin? Desde luego que no. Estn las agencias federales llenas de gente incom
petente? No. El problema es mucho ms profundo: Washington est lleno de organizaciones disea
das para un entorno que ha dejado de existir; burocracias tan grandes y ruinosas que ya no pueden ser
de utilidad para los americanos>>. Informe de National Performance Review, ao 1 993, Creatng a Go
vernment that Works Better & Costs Less. From Red Tape to Results, editado en castellano por el Ins
26
K. ECHEYARRA y C. LOSADA, /nsttucions i metodes per millorar eljuncionament de l 'Adm
nistraci Pblica, Generalitat de Catalunya, Barcelona, 1 993, pp. 29 ss.
48 1
Desde un punto de vista meramente racional cabra suponer que, tras la evalua
cin, se debe optar por la continuidad, la redefinicin o el cese de una poltica o pro
grama pblico, pero la realidad demuestra que existe una notable dificultad en con
seguir que determinados programas pblicos cesen en su actividad, a pesar de que
su evaluacin sea negativa o que haya desaparecido el problema que pretendan re
solver, siendo mucho ms habitual la redefinicin del problema y la sucesin de una
poltica por otra, antes que su desaparicin, situacin que no debe confundirse con
la que supone la aparicin de una poltica totalmente nueva.
Las dificultades que se oponen a la terminacin son de distintos tipos (De Leon,
citado por Jones, 1 984):
458
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LA EVALUACIN
479
4.
UN NUEVO ENFOQUE
SuMARIO: l . Un nuevo enfoque. l . Crecimiento de los aparatos estatales y del gasto pblico. 2. Mul
tiplicacin de las regulaciones y normas gubernamentales. 3. Confusin de los l mites entre pblico
y privado. 4. La eficacia gubernamental como fuente de legitimidad . - 11. Origen de los estudios de
polticas pblicas. - 111. Qu son las polticas pblicas?- IV. Enfoque y teoras. l . Los modelos
racionales. El policy analysis. 2. El incrementalismo. 3. La eleccin racional. La escuela del public
choice. 4. El anlisis de polticas pblicas. - V. Las fases del proceso de las polticas pblicas. l . La
aparicin de los problemas pblicos y su entrada en la agenda. 2. Formulacin de las alternativas. 3.
La toma de decisiones. A) La decisin racional. B) La decisin no sinptica. 4. La implementacin.
A) El enfoque top down. B) El enfoque bottom up. C) El papel de la burocracia. 5. La evaluacin.
VI. Terminacin y sucesin de polticas. Bibliografa.
l.
477
El desvo de recursos.
La distorsin de objetivos.
La resistencia al control administrativo.
La disipacin de energas personales y polticas.
462
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
475
Las limitaciones a la racionalidad que suponen los propios valores del deClSOr.
El peso de las situaciones en que se desarrolla la decisin que no puede sus
traerse a la influencia de sus precedentes ni a las expectativas y los intereses en
juego.
1 99 1 ) .
La decisin no sinptica
LA IMPLEMENTACIN
El anglicismo con que titulamos este apartado designa la fase durante la cual las
polticas pblicas son ejecutadas o puestas en prctica. Mientras, como ya hemos
464
ENFOQUES Y TEORAS
2.
473
466
2.
l.
Es un tema de moda.
47 1
Contra la creencia popular de que los problemas pblicos son evidentes por s
mismos, y que no cabe otra opcin que asumir su existencia y tomar las decisiones
oportunas, desde el anlisis de polticas pblicas cabe afirmar que los problemas
pblicos no existen por s mismos y que su objetividad es ms supuesta que real.
Para que una situacin trascienda sus lmites iniciales de asunto privado o de sim
ple hecho, y se convierta en un problema de poltica pblica, es necesario que se
produzcan determinadas condiciones, que no siempre se alcanzan.
De hecho, no todos los problemas se convierten en problemas pblicos, y no to
dos los problemas pblicos alcanzan la categora de temas (issues) en torno a los
cuales se desata un proceso que puede culminar en decisiones pblicas. Estas afir
maciones plantean el desafo de descubrir por qu determinadas cuestiones socia
les se convierten en un asunto pblico, mientras otras no, o por qu la transforma
cin de una situacin de hecho en problema pblico no depende siempre de su grado
de gravedad objetiva.
Sirva como ejemplo la baja natalidad observada por la poblacin espaola des
de hace aos que, con 1 ,3 hijos por mujer, se sita en la cola de Europa, sin que por
ello este hecho objetivo se haya convertido, por el momento, en un problema de po
ltica pblica, ni forme parte, en consecuencia, de las prioridades gubernamentales,
que figuran en la llamada agenda pblica, cuya formacin constituye un elemento
esencial en esta fase del proceso. En la agenda pblica se inscriben los problemas
que han alcanzado una atencin seria y activa por parte del gobierno como posibles
asuntos de poltica pblica (Cobb y Elder, 1 984). La agenda no es un documento
formal de tipo programtico, ni presupone la existencia de una jerarqua en los pro
blemas, como tampoco asegura que a la inclusin de un problema se suceda de for
ma inevitable una decisin o que este permanezca largo tiempo en ella, ya que el
propio dinamismo de la vida poltica tiene como conscuencia la entrada de unos te
mas y la salida de otros, como hecho natural. Que un problema consiga alcanzar el
grado superior que consiste en su inscripcin en la agenda pblica significa que ha
conseguido superar a guardianes de la agenda pblica (agenda setters), que como
los grupos 4e inters, los mismos gobiernos, las burocracias y los partidos polti
cos, trabajan para que unos temas (issues) alcancen la agenda y otros no.
Significa tambin que el asunto ha adquirido algunas cualidades que han hecho
imparable su aparicin dentro de la agenda, que segn Hogwood y Gunn ( 199 1 ) son:
lico.
468
4.
INDIRECTAMENTE,
SOBRE EL ENTORNO
INDIRECTA, SUAVE
Polticas distributivas
Polticas constitutivas
DIRECTA, INMEDIATA
DIRECTAMENTE SOBRE
EL INDIVIDUO
LA COERCIN SE EJERCE
C UADRO N.o 2
LA COERCIN ES
De acuerdo con este esquema, las polticas distributivas, que se limitan a otor
gar recursos colectivos a la sociedad, son las menos conflictivas y de mayor conte
nido tcnico. Cuando se otorga un permiso o licencia a un individuo particular al
que se reconoce este derecho, nos encontramos ante una poltica de este tipo. En
sentido contrario, las polticas reglamentarias se deciden en una arena donde est
469
CUADRO N.o 3
Identificacin
del problema
l.
Elaboracin de
alternativas
Formulacin
de una solucin
2.
Creacin de
una coalicin
Toma de la
decisin
3.
Ejecucin
Aplicacin
de la accin
4.
Reacciones a
la accin
Evaluacin de
los resultados
5.
Definicin del
problema
Reajuste de la
poltica o
terminacin
r--
Juicio de valor
sobre los efectos
Impacto sobre
el terreno
Produccin de
efectos
r-
Gestin y
administracin
Estudio
de soluciones
....
Agregado de
intereses
r-o
Propuesta de
una solucin
Legitimacin de
la poltica elegida
Organizacin
de las demandas
Representacin
y acceso ante
las autoridades
pblicas
Entrada en la
agenda pblica
Demanda de la
accin pbica
486
MOTIVACIONES TCNICO-ADMINISTRATIVAS
MOTIVACIONES DEMOCRTICAS
Son aquellas que implican una aproximacin de las decisiones polticas a la ciu
dadana en aras a una mayor capacidad de control democrtico. Por lo tanto se da
un paso de mayor calado que el de la racionalidad administrativa. Se dir que si los
centros de decisin y los sujetos que deciden estn ms prximos a la poblacin y
a sus problemas habr ms posibilidades de control por parte de la ciudadana, cues
tin que a su vez permitir impulsar mayor transparencia por parte de los sujetos
directamente implicados en el proceso poltico.
Es evidente que el autogobierno de una comunidad territorial (como expresin
de aproximacin de las decisiones) por s solo no es sinnimo de democracia. Los
espacios locales de poder del feudalismo gozaban de autogobierno pero no estaban
ni mucho menos gobernados por principios y normas democrticas. El principio de
mocrtico es imprescindible para entender el tipo de motivaciones que estamos de
finiendo en este apartado. Se reivindica la distribucin territorial del poder, o el com
partirlo, en aras a la profundizacin de la participacin, por lo tanto de una mayor
democratizacin del sistema poltico.
Igualmente la distribucin territorial del poder se define como otra forma de
control democrtico, en este caso vertical, entre los rganos del Estado. En el Es
tado liberal de derecho, el que estamos analizando, la separacin de poderes expresa
515
488
513
Para un estudio sobre el Consejo General del Poder Judicial espaol, puede verse entre otros Jor
nadas de estudio sobre el CGPJ, Madrid, 1 983. Tambin, GONZLEZ RIVAS, 1 983.
490
-\
EL ESTADO FEDERAL\
\
Un estadio superior en la estructuracin territorial del Estado es el federal.
Este es la ms ntima unin entre Estados, o voluntades polticas soberanas, pree
xistentes. De ella surge un nuevo ordenamiento jurdico estatal. Y ello se realiza
511
1 Para este tema puede verse, entre otros: GONZLEZ GRANDA, 1 993, especialmente pp. 1 0 1 al fi
nal y su extensa bibliografa.
492
La existencia del Estado federal comporta una cultural federal en todos sus
integrantes, tanto en los Estados miembros como en la estructura global federal. En
509
rial) (De Otto, 1 989, pp. 57-64; Montero Aroca, 1 990, pp. 1 1 8- 1 2 1 ; Dez-Picazo,
1 99 1 , pp. 1 37- 1 38).
Como seala Dieter Simon, desde el punto de vista histrico, el tema de la in
dependencia del juez tuvo un gran auge durante la primera mitad del siglo XIX, mien
tras que durante la segunda mitad de dicho perodo el silencio es casi absoluto. Ello
es debido a la influencia del positivismo que, bajo el rtulo ya analizado de cien
cias del derecho haba apartado del mbito jurdico las realidades polticas y de la
ciencia poltica dando lugar a una construccin filolgico historizante y esttico lo
gificante de sistemas de conceptos (Simon, 1 985, p. 45). El anlisis de este autor
permite descubrir cmo el concepto de juez apoltico, neutral y vinculado a la ley
abstracta y general fue progresivamente sustituido por un juez cuya actuacin es
vista como parte del poder, polticamente vinculada a intereses de las clases domi
nantes, con mentalidad y actitudes pertenecientes a un entorno cultural y a una ex
traccin social concreta y provisto adems de personalidad propia (Treves, 1988,
pp. 173 ss.).
El siglo xx, especialmente en su segunda mitad, ver reabrirse la discusin so
bre la independencia del juez, en gran parte como consecuencia de las dos grandes
guerras mundiales, y el papel desempeado por la justicia en los Estados totalita
rios. De hecho, la introduccin del concepto de independencia judicial en los tex
tos constitucionales no se produjo hasta despus de la Segunda Guerra Mundial en
la Constitucin francesa de 1 946, la italiana de 1 947 y la griega de 1 952 (Gonzlez
Rivas, 1 983).
El desarrollo que a lo largo de los aos sesenta y setenta tuvieron las teoras so
ciolgicas que ponen el punto de mira en la existencia de un conflicto social, plan
te un desafo a las hasta entonces dominantes teoras del consenso y supuso un en
frentamiento con las teoras positivistas y funcionalistas. Las teoras del conflicto
contribuyeron a poner de relieve la discrepancia existente entre las estructuras nor
mativas vigentes en cada momento y una realidad social en constante y acelerada
transformacin, cuya base se halla no ya en el consenso del pacto, sino en el equi
librio del conflicto.
Tal contexto, y el cambio de enfoque respecto del elemento cohesionador de la
sociedad, supuso tambin una transformacin de la imagen y del papel del juez, que
lo llevaron a constituirse, ms que en un aplicador de la ley, en su intrprete.
Atendiendo a los contenidos materiales de la justicia, el juez debe tomar deci
siones y tratar de resolver dicho conflicto, lo que le desplaza hacia el ejercicio de
una funcin poltica a travs de mecanismos cada vez ms complejos que exigen
un alto grado de conocimientos no slo jurdicos, sino de materias extrajurdicas
(Barcelona, 1 977, p. 40; Treves, 1 974, pp. 234-235). Se llega, a travs de este pro
ceso, al establecimiento del perfil de un juez desmitificado, realizador de una labor
profesional de funcionario de la justicia y situado en el mbito del cumplimiento de
una funcin social concreta que tiene un marcado carcter poltico, lo que de hecho
pone en duda su independencia. Si bien es cierto que tal situacin aproxima al juez
a la realidad social y le otorga, en su seno, un papel activo, no es menos cierto que
ello le convierte tambin, a l y a su funcin jurisdiccional, en un elemento com
prometido, implicado, interno, perdiendo de este modo la supuesta externalidad
que serva como legitimadora de su independencia.
494
RESUMEN
507
505
496
esta ltima opcin descrita por parte de algunos autores como un ejemplo de fede
ralismo asimtrico).
Quebec ha votado recientemente dos veces sobre un cambio de status en su re
lacin con Canad: la posible soberana-asociacin (un hbrido entre federacin y
confederacin) o un mandato para negociar progresivamente la separacin.
Entre crear un nuevo Estado independiente y mantener un lazo federal se sita
la confederacin. A menudo se confunde la confederacin con una de las formas
de la estructuracin territorial del Estado. La confederacin es una unin entre di
versos y, por lo tanto, distintos Estados, sobre la base de un tratado, para la defen
sa de intereses comunes, sin renunciar a la soberana originaria de ninguno de los
miembros. Las confederaciones se dotan de rganos mnimos comunes. Vale la pena
recordar que los tipos ms clsicos de Estado federal, Suiza y EEUU, nacieron como
confederaciones y evolucionaron hacia el federalismo y su constitucionalizacin.
Modernamente, con la progresiva relativizacin del concepto de soberana y de
la reduccin de su operatividad, estamos asistiendo a la construccin de confede
raciones que se sitan en los lmites de la federalizacin. Esto se observa, por ejem
plo, en la discusin sobre la revisin de los tratados de la Unin Europea.
En cualquier caso, la confederacin es el tipo de relacin ms estrecha entre Es
tados formalmente independientes, sin llegar a constituir un nuevo Estado. A su vez
existen muchas otras realidades que expresan ligmenes, subordinaciones, de unos
Estados respecto a otros. Pero tanto stos como las confederaciones no son mate
rias analizables dentro del campo de la estructura territorial del Estado.
LA DOBLE TENDENCIA DEL PODER EN LAS DEMOCRACIAS
MODERNAS
A todo lo expuesto hasta ahora hay que aadir los nuevos procesos que se estn
dando en el mundo actual y que contribuyen al desarrollo de organizaciones, por un
lado, de mbito supraestatal y, por otro, a escala subestatal.
Cada vez surgen ms fenmenos que cuestionan la forma del Estado-nacin.
Antes que nada se debe aclarar que esto no significa ni mucho menos su inmedia
ta desaparicin. Al contrario, algunos de los fenmenos que se dan son expresiones
contradictorias de las resistencias de aquella forma de Estado, de las fuerzas y agen
tes que se atrincheran tras la misma para defender sus privilegios. De todas formas
podemos hablar de una doble tendencia:
A) Hacia arriba: La tendencia hacia la creacin y consolidacin de unidades
supraestatales, que en parte sustituyen a los Estados, y que anuncian una creciente
mundializacin de la poltica.
B ) Hacia abajo: La tendencia hacia la localizacin de muchos poderes cerca
de las personas, junto con el (re)surgimiento de reivindicaciones derivadas de iden
tidades mucho ms localizadas.
V.
498
berana de cada Estado por separado para responder e influir ante los nuevos retos
y procesos de decisin que se toman fuera de sus instituciones.
En definitiva hoy se comprueba que determinadas competencias consideradas
como el ncleo central del Estado, pasan a ser progresivamente traspasadas a or
ganizaciones de orden superior. Como ejemplos pueden citarse la defensa y la ne
cesidad de una fuerza europea, las relaciones internacionales y la consiguiente re
visin de la presencia en instituciones como el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, la moneda (pinsese en el euro), la armonizacin fiscal, el macro medio
ambiente (los efectos de Chernbil, por ejemplo, son, obviamente supraestatales),
las comunicaciones y los satlites, etc.
B ) Por otro lado, el desarrollo de unidades subestatales en el seno de los Es
tados actualmente existentes tambin est constituyendo un fenmeno cada vez ms
extendido. Tiene que ver, sin duda, con la incidencia de los factores antes descritos
y que han restado centralidad a esos Estados no slo como actores internacionales
sino tambin internos. En este sentido se podra sostener con Schmitter que todos
esos fenmenos han trabajado subterrneamente para forjar alianzas y vnculos
con los actores subestatales y se han situado por encima de l para crear redes nue
vas de toma de decisiones y nuevos sistemas para la produccin y la distribucin .
En tiempos de crisis o cambios profundos de civilizacin se acenta la necesidad
de instalarse en la bsqueda de una identidad originaria. As se puede comprobar que
el universalismo no slo no est reido con el localismo, sino que adems la suma de
la diversidad enriquece. Esto tambin afecta a los Estados. As es en el caso del re
surgimiento de nacionalismos tnicos o culturales que parecan haberse mitigado en
el marco de la construccin histrica de una nacin poltica comn: frente a la glo
balizacin y a la continuidad de una centralizacin y uniformizacin cultural, la des
centralizacin poltica y territorial y la afirmacin de las identidades nacionales y re
gionales se refuerzan como aspiraciones de nuevos movimientos o/y elites polticas.
Adems de esos procesos, hay otros relacionados con las presiones democrati
zadoras derivadas de la salida de regmenes dictatoriales y que implican una vo
luntad de superar un modelo centralizador identificado con la capital del Estado y
excluyente de la periferia . Las modificaciones en la propia organizacin de la
produccin, del consumo y de los servicios han facilitado igualmente ese proceso,
ya que tambin lo postindustrial significa una flexibilizacin de las instituciones
centralizadas creadas durante el perodo industrial y una nueva definicin del indi
viduo (Rudolph y Thompson).
Asimismo, las polticas pblicas ligadas al desarrollo del Estado social se han
visto obligadas a tener en cuenta los desequilibrios territoriales y a ceder a las pre
siones que desde abajo han sufrido para un mejor reconocimiento de derechp_s
colectivos en el mbito regional o local.
A todo esto habra que aadir la continuidad de la tendencia a la urbanizacin
creciente y a las grandes concentraciones urbanas (en particular, la nueva configu
racin de la ciudad global), cuyo protagonismo tambin ha de ser reconocido den
tro de una reorganizacin de los distintos entes territoriales.
Por todo ello en los Estados se ir dando otro proceso de transferencias, en este
caso hacia abajo, hacia unidades subestatales, de competencias como servicios
personales, enseanza, sanidad, cultura, micromedioambiente, etc.
503
que pronuncia las palabras de la ley, seres inanimados que no pueden moderar su
fuerza ni su rigor.
Pero la realidad jams le dio la razn en este punto al pensador francs, y lo cier
to es que la burguesa comprendi muy tempranamente la necesidad de disponer de
un poder judicial que fuera su gran valedor en el seno del nuevo Estado emergente
(Simon, 1985, pp. 50-5 1 ) de tal modo que la Constitucin francesa de 1 79 1 ya de
dica un captulo al poder judicial.
La revolucin industrial llevada a cabo en Inglaterra a caballo de los siglos XVIII
y XIX modifica de raz el sistema de relaciones de trabajo, pero tambin el papel del
Estado. Las desigualdades y desequilibrios, planteados por la nueva situacin crea
da, impiden mantener por ms tiempo la legitimacin del pacto social respecto de
la acumulacin de capital. Se produce entonces lo que en el capitalismo liberal se
conoce como separacin del Estado respecto de la sociedad. Dicha separacin de
termina el papel del Estado en las relaciones sociales, como rbitro y garante de los
mecanismos autorreguladores de mercado; pero al mismo tiempo lo aisla del nivel
socioeconmico, lo cual se legitima desde planteamientos positivistas a partir de la
elaboracin de teoras puras y generales del derecho (Kelsen, 1 983).
Por cuanto respecta a la economa, el objetivo prioritario de los tericos con
siste en la bsqueda de leyes naturales que establezcan las pautas de orden econ
mico autorregulador a partir de las ideas de competencia y armona. Pero, desde el
punto de vista prctico, el desarrollo industrial conlleva un desplazamiento desor
denado hacia los centros industriales de una enorme masa de mano de obra campe
sina, que se ve expulsada de la tierra. Con ello se transforman radicalmente las es
tructuras econmico-sociales y tambin el marco jurdico de regulacin de dichas
estructuras.
Desde la perspectiva jurdica, el modelo explicativo general que sustenta los
nuevos planteamientos es el conocido como positivismo. El Estado liberal, en con
secuencia, va parejo con el desarrollo de las teoras positivas que son, en el fondo,
las que impregnan no slo el mbito estrictamente poltico-jurdico sino tambin
toda la esfera de los aparatos del control social. El poder judicial evoluciona en con
secuencia, poniendo todos sus efectivos al servicio de la burguesa y reforzando su
papel de bastin, pero ahora con la artillera apuntando en otra direccin: La ni
ca diferencia estribaba en que el "bastin" ya no se eriga frente al monarca, sino,
en primer lugar, frente a la clase obrera, cada vez ms consciente, fortalecida du
rante la revolucin industrial [ . . . ] (Simon, 1985, p. 5 1 ).
La evolucin del modelo de Estado basado en las modificaciones del propio
capitalismo (concentracin, acumulacin), ha ido transformando una y otra vez el
panorama, reduciendo el mbito de intervencin jurdica. La transnacionalizacin
de las empresas y de los negocios, as como la aparicin de nuevas figuras co
merciales, unidas a la necesidad de decisin inmediata sobre aspectos mercantiles,
fenmenos todos ellos a los que la administracin de justicia no puede hacer fren
te con sus actuales estructuras, han determinado un progresivo alejamiento del m
bito mercantil respecto de la justicia. Actualmente, los conflictos se sustancian en
dicho terreno por otros cauces, arbitrales o mediante sanciones comerciales pac
tadas o simplemente acordadas de manera general. Otros espacios de la justicia
ven tambin disminuir su extensin; ello es especialmente constatable en el cam
po de lo penal, donde la invasin del ejecutivo (aplicacin de procedimientos san-
500
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S i G lO V E I N T I U NO
f;
..._____,
518
Una de las crticas que con mayor reiteracin se han venido efectuando al res
pecto de la llamada administracin de justicia hace referencia al hecho de que sta
se sustente bsicamente en un concepto de poder judicial cerrado, sustrado en ge
neral a la eleccin democrtica directa y al control eficaz de su actividad. Por ello,
los mecanismos de seguimiento y verificacin adquieren especial relevancia y ha
llan a menudo resistencia en el seno de las instancias judiciales y en el propio Es
tado.
Entre los instrumentos de control ms difundidos y de probada eficacia se halla
la institucin del jurado. Con ella se manifiesta el poder de juzgar ejercido directa
mente, mediante la participacin popular. A travs del jurado, los conciudadanos
de quien es juzgado emiten su opinin respecto de la relacin del acusado con los
actos que le son atribuidos y la gravedad de los mismos. Ello vincula al juez en el
caso concreto que se juzga, lo que constituye un mecanismo evidente de control y
de limitacin del poder judicial. Pero no se acaba aqu la importancia y la misin
del jurado. ste, en tanto que institucin y como manifestacin popular continua
da, establece unos criterios o lneas generales que constituyen una expresin del
sentir social respecto de los valores y la jerarqua normativa en la esfera de lo pe
nal, mbito al que generalmente se circunscribe la presencia y la intervencin del
jurado.
En nuestro mbito jurdico cultural, el jurado est instituido en el mbito penal,
y dentro de ste, especialmente reservado a aquellos delitos que, por su especifici
dad o por la elevada pena que comportan, deben ser considerados como ms gra
ves. La subsistencia de otros mecanismos, a veces tambin denominados como ju5 Para una bibliografa sobre el Jurado, puede consultarse: VVAA, 1 983; GIMENO SENDRA, 1983;
MINISTERIO DE JUSTICIA, 1 994; MINISTERIO DE JUSTICIA E INTERIOR, 1 995; A. J. PREZ CRUZ, 1 992;
547
520
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
545
clases sociales se ha pasado al estudio de las elites y las dinmicas de los procesos
de cambio (Hungtington, 1 994).
Aunque el cambio de rgimen es un fenmeno relativamente frecuente, el de
sistema es ms excepcional. En efecto, el rgimen no es el sistema pues ste co
rresponde a una realidad ms amplia que la estrictamente poltico-institucional. Si
bien no hay plena unanimidad acadmica, la mayora de los especialistas se incli
na por distinguir las estructuras de la autoridad poltica (el rgimen) de la comu
nidad poltica (el sistema). En todo caso s hay acuerdo sobre la relevancia de la
legitimidad a la hora de analizar las crisis polticas. sta no deriva tanto de la pro
pia legalidad del rgimen cuanto de la aceptacin social del mismo por su idonei
dad funcional. Por tanto, dependiendo de cmo los actores ms significativos de una
sociedad perciban la legitimidad de un rgimen ste ser estable o no. El funda
mento de la legitimidad que se ha generalizado en la cultura poltica mundial a fi
nes del siglo XX - al menos formalmente- reside en el principio democrtico-re
presentativo universal y en la regulacin constitucional del Estado, pues las alternativas
de tipo totalitario y autoritario estn desprestigiadas en todos los sentidos (O'Don
nell, 1 99 1 ) .
Otra cuestin es la relacionada con la eficacia (capacidad de traducir las deci
siones en hechos) y la eficiencia (el coste prctico de lo anterior, es decir, los re
sultados) para satisfacer las demandas de la poblacin (Deutsch, 1 985). En todo
caso, el mero eficientismo acaba siendo insuficiente para los regmenes autorita
rios, mientras que su eventual deterioro en los democrticos puede ser compensa
do gracias a sus estructuras pluralistas. Para reforzar la legitimidad es preferible es
tratgicamente la adhesin social a la mera aceptacin pasiva del rgimen, de ah
la importancia del consenso cvico de fondo (Morlino, 1 985). Por lo dems, no es
empricamente constatable la supuesta incompatibilidad entre el mercado y la de
mocracia pues, pese a sus contradicciones, se constata que las democracias ms es
tables son precisamente las de los pases de capitalismo organizado ms desarro
llados, sin que tal realidad establezca una correlacin necesaria entre ambos factores.
III.
522
LA ORGANIZACIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
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543
2.
Los procesos de cambio poltico en Europa del Sur, Amrica Latina y Europa
del Este durante los aos setenta/noventa han consolidado las transiciones compa
radas como objeto central de investigacin. Desde los enfoques pioneros sobre el
desarrollo poltico, los anlisis ms recientes han privilegiado el papel de los ac
tores y de las estrategias en tales procesos. La dinmica del cambio suele seguir las
fases de crisis, preparacin, instauracin y consolidacin, bien con vas rupturistas
o reformistas, y con eventuales desenlaces hbridos. Las transiciones pueden afec
tar al mbito poltico-institucional, al econmico-social y al nacional-territorial. La
consolidacin implica que elites y sociedad han aceptado sin reservas las nuevas re
glas del juego poltico.
l.
[54 1 ]
526
LOS AUTORITARISMOS
539
lgica fundamental del mismo, que hay que remitir a alguna forma de autoritarismo
militar.
6.
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528
11.
LOS AUTORITARISMOS
REGMENES CV ICO-MILITARES
537
de las juntas militares argentinas de los aos setenta, as como de diversos ejemplos
latinoamericanos del mismo perodo.
En ambos casos, los regmenes militares se caracterizan por una muy escasa o
nula institucionalizacin, el uso sistemtico y brutal de la coercin, la presencia su
bordinada (personal tcnico-administrativo) de civiles en cargos polticos y la ape
lacin a justificaciones ideolgicas dbiles: anticomunismo, defensa de la civili
zacin occidental, conservadurismo genrico, etc.
4.
En este supuesto, civiles y militares ocupan el vrtice del poder de manera cole
giada. Los militares intervienen activamente en la determinacin de polticas concre
tas, junto a personal civil. Suelen ser regmenes representativos de un abanico ms o
menos amplio de intereses corporativos. Su mayor complejidad suele dar como re
sultado un cierto juego poltico interno, pese a lo cual la hegemona militar no se
discute.
530
N MERO DE ACTORES
l.
JUSTIFICACIN IDEOLGICA
En ningn caso puede considerarse esa cierta dinmica poltica con una forma
de pluralismo restringido. Una mayora de sistemas autoritarios contemporneos se
fundamenta en esta moderna forma colectiva, dada su gran funcionalidad a la
hora de integrar intereses diversos, bsicamente los de orden estrictamente polti
cos (detentacin del poder) y los de orden econmico.
2.
2.
LOS AUTORITARISMOS
535
Como hemos visto, el elemento religioso puede estar muy presente como fuen
te de legitimacin de un sistema autoritario de naturaleza tradicionalista. Sin em
bargo, la situacin propiamente teocrtica es sustancialmente distinta.
Para poder hablar propiamente de poder teocrtico, no basta con el hecho de que
la defensa de tradiciones religiosas llegue a constituir el referente ideolgico fuer
te del sistema. Es necesario que se explicite institucionalmente la supremaca de los
poderes religiosos, bien absorbiendo el poder poltico, bien supeditndolo a l con
claridad.
El hecho de que la religin constituya el referente ideolgico casi exclusivo del
sistema no le confiere a ste, por s solo, un carcter teocrtico. Es el caso del Su
dn, donde el poder radica esencialmente en el estamento militar, pese a la gran in
fluencia en el sistema de personalidades que desempean un papel de idelogos ofi
ciales del rgimen pero sin control real sobre el centro de decisiones polticas. Algo
parecido podra decirse del sistema paquistan, donde el peso del estamento reli
gioso es incluso menor.
En realidad, los sistemas teocrticos apenas tienen en el siglo xx ejemplos cla
ros. En este sentido, resulta abusivo atribuir genricamente al fenmeno conocido
como fundamentalismo islmico (la gran novedad poltico-ideolgica de finales
del siglo xx) una intencin abiertamente teocrtica. Si bien es cierto que el islam,
tal y como fue formulado originalmente, presupone la concentracin (o confusin)
en un solo ncleo de poder de la esfera poltica y religiosa, muy pocos son los ca
sos en los que se ha avanzado con claridad en esta direccin.
La instauracin de la Repblica Islmica del Irn de Jomeini, en el ao 79, pa
rece el caso ms cercano a una forma de poder teocrtica. Sin embargo, un anlisis
ms preciso da cuenta de que la naturaleza de este poder tiende a ser bicfala (no
absorcin ni concentracin del poder poltico en el poder religioso), manteniendo
lo poltico y lo religioso una delimitacin relativamente clara. Los ltimos aconte
cimientos en Irn (elecciones con pluralismo limitado) refuerzan esta idea e inclu
so parecen apuntar hacia una hegemona del poder civil en detrimento del poder es
trictamente religioso.
Tampoco cabe hablar de Afganistn como una forma de poder teocrtica, en la
medida en que el poder reside en una organizacin guerrillera de origen civil (los
talibanes) que no constituye un grupo especficamente religioso (por ms que lo re
ligioso constituya el referente ideolgico casi exclusivo), pero sin que ninguna au
toridad religiosa propiamente reconocida como tal ocupe ningn resorte fundamental
en el sistema.
En definitiva, el llamado fundamentalismo islmico, fenmeno de perfiles
muy imprecisos y diversos, parece mucho ms un movimiento de reaccin identi
taria (reidentificacin anticolonial) que un proyecto claramente teocrtico. Parece
buscar mucho ms la instauracin de un sistema de valores (de origen religioso, sin
duda), que no una forma concreta de poder poltico, como puede observarse en la
gran variedad de fundamentalismos que se dan desde Argelia a Turqua, o de
Egipto a Indonesia o al Asia Central. Lo que parece claro es que este movimiento,
quizs con la excepcin de Indonesia, propugna sistemas polticos abiertamente
532
del alto nivel de control (y de conformacin) social alcanzado por el sistema. His
tricamente, ha sido el caso particularmente especfico de los totalitarismos, en un
contexto de fuerte ideologizacin.
Movilizacin populista
GRADO DE I NSTITUCIONALIZACIN
4.
Formas secundarias
LOS AUTORITARISMOS
533
550
552
LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS
577
575
554
LA CONSOLIDACIN
556
para la completa afirmacin del sistema pluralista ya que ello requiere un plazo ms
largo. Con todo, se han puesto las bases sobre las que es posible impulsar estrate
gias de profundizacin de la lgica democrtica si los principales actores polticos
estn decididos a ello.
Una transicin concluye cuando la anormalidad ya no es la caracterstica cen
tral de la vida poltica, es decir, cuando los actores ya se han asentado y obedecen
las reglas y los canales institucionales (Morlino, 1 986; Di Palma, 1 990). La conso
lidacin consiste en reforzar el nuevo rgimen y en el proceso puede ser conveniente
el encapsulamiento de ciertos conflictos. La consolidacin afecta a las estructu
ras y procedimientos democrticos, a las relaciones entre aqullas y los poderes, a
los partidos, los grupos de inters y la sociedad civil. Las estructuras tradicionales
han de someterse y considerar legtimo el nuevo rgimen, bien por consenso o por
excepcionales depuraciones. Los partidos, en particular, deben reforzar su implan
tacin y su identidad y adaptarse al marco pluralista. Naturalmente, la consolida
cin a travs de los partidos supone tambin la expansin de su organizacin en las
instituciones pblicas: esta suerte de ocupacin del Estado ser ms fcil en sis
temas con sociedades dbiles y con transiciones cupulares. En regmenes demo
crticos bien consolidados la crtica a la partitocracia tiene otra dimensin pues se
trata de activar los mecanismos de autocorreccin del sistema (Francia en 1958, Ita
lia en 1 994).
Consolidacin, en definitiva, significa reforzamiento del sistema pluralista: se
consolida un proceso al hacerlo irreversible y la duracin de este perodo es va
riable hasta que el rgimen fije sus caratersticas esenciales. Los elementos de es
tabilidad del nuevo rgimen se observan en indicadores como el funcionamiento
normal de los mecanismos de recaudacin fiscal, la estabilidad gubernamental, la
predisposicin de las elites a la transaccin, la neutralidad y subordinacin de las
fuerzas armadas y, en su caso, la continuidad del sistema de partidos. Una alta y re
pentina volatilidad electoral indica mutaciones que pueden ser significativas en pro
cesos de consolidacin. El paso del tiempo (convencionalmente unos ocho o diez
aos: unas dos legislaturas) acaba cerrando la consolidacin : cuando el tiempo
ya no incide en las prcticas polticas y en las instituciones forjadas dada la plena
aceptacin general del nuevo rgimen. En cualquier caso, tras las segundas elec
ciones libres con un nuevo parlamento y un nuevo gobierno acordes con la Consti
tucin, puede darse por concluido lo esencial de la consolidacin, teniendo una im
portancia menor las definiciones minimalistas o maximalistas segn los diferentes
especialistas. Tras el establecimiento de la democracia es fcil la tentacin de atri
buir las dificultades al peso del pasado, lo que reduce la responsabilidad de los nue
vos gobernantes, pero este argumento es menos creble con el paso del tiempo (Ma
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57 1
569
ni condenando a muerte a Salman Rushdie por haber escrito un libro, mediante una
fatwa (que de hecho, segn la tradicin musulmana, es una simple opinin docta,
perfectamente opinable y rebatible por otro musulmn), es en cambio otra cuestin.
En efecto, es una accin que, originada en Irn, amenaza la vida de un ciudadano
britnico, que vive (viva) en Londres; pone a prueba a la capacidad del Estado bri
tnico de prevenir la amenaza y proteger a uno de sus ciudadanos, y a la vez mues
tra cmo el derecho penal britnico no es suficiente para neutralizar al culpable, por
lo dems perfectamente conocido. Deber entrarse en el terreno de la negociacin,
puesto que muerto Jomeini, son las autoridades de la Repblica de Irn las que rei
teran la vigencia de lafatwa, acompandola de una promesa de premio en metli
co para quien acabe con la vida de Rushdie (en febrero de 1 993, el Presidente del
Parlamento iran).
De lo dicho hasta ahora, se deduce claramente que uno de los problemas para en
tender la compleja naturaleza del sistema internacional radica en la existencia de ac
tores que se mueven de acuerdo con normas y parmetros claramente aceptados y re
conocidos, y actores que actan en base a otras lgicas, otros cdigos de comportamiento,
cuya naturaleza no es fcilmente integrable en las normas y parmetros arriba cita
dos. Se producen a partir de ello procesos complejos e interacciones escasamente or
denadas y previsibles.
V.
562
tido, durante largo tiempo las relaciones internacionales como disciplina cientfica
(Braillard, 1 977a y 1977b; Beitz, 1 979; AAVV, 1 974; AAVV, 1 984) consideraron
la poltica internacional como una disciplina reductible a la diplomacia y al dere
cho internacional, dando por hecho que la suma de ambas cosas permita una ex
plicacin global y suficiente del sistema internacional. En otras palabras, desde esta
perspectiva, el sistema internacional era una suma de Estados, y la descripcin de
su funcionamiento se poda reducir a la explicacin de las tcnicas que rigen las re
laciones entre Estados: diplomacia y derecho internacional pblico.
No parece necesario insistir en la crisis de este paradigma y la posterior am
pliacin del instrumental necesario para describir y comprender el sistema interna
cional (Attina, 1 983 y 1 979) . Uno de los pasos decisivos fue, en este sentido, la in
clusin del concepto de transnacionalidad al arsenal terico propia de esta disciplina.
El concepto de transnacional nos remite a una categora ms compleja que la de
internacional pues, como hemos visto, esta ltima considera las relaciones entre
Estados o entre stos y las organizaciones internacionales, como relaciones entre
objetos cerrados, esferas que tienen contactos externos, pero sin otra interpene
tracin que las que pasan por canales normativos preestablecidos (de tipo guberna
mental o diplomtico). Lo transnacional nos remite a toda una serie de fenmenos
- de naturaleza muy variada- que se manifiestan en la escena internacional a tra
vs de las fronteras entre Estados, a travs de las normas del derecho interna
cional, y a pesar de las convenciones diplomticas y sus variadas disposiciones.
La lgica formal que se deriva de lo internacional en sentido estricto, queda re
ducida y relativizada por la lgica emprica de lo transnacional . Si la diplomacia
era un caso claro de relaciones internacionales (entre Estados), ejemplos de fe
nmenos transnacionales podran ser las religiones, los terrorismos, los flujos in
formativos, los fenmenos de estadarizacin cultural, las ideologas polticas, etc.
Volveremos sobre esta cuestin ms adelante.
11.
Para mejor entender esta distincin entre un concepto y otro, es necesario pasar
a otro nivel. Debemos entrar a analizar el problema de la naturaleza del sistema in
ternacional - en comparacin con lo que entendemos por sistema poltico clsico
y la cuestin de los actores que se mueven en el sistema internacional, para incluir
luego en nuestra reflexin el tema de los llamados factores de determinacin de
aqullos (de los actores).
El sistema internacional (Mesa, 1982; Merle, 1 982) se reduce a una gran para
doja. Desde un punto de vista material, emprico, es uno, es nico, en el sentido de
que abarca la totalidad del mundo, del planeta, es decir, del soporte geogrfico y
humano de los sistemas polticos existentes. Por otra parte, desde esta misma pti
ca es la suma de los sistemas polticos existentes, entendiendo por tales los siste
mas polticos estatales y subestatales. Incluso podemos matizar, invirtiendo el or
den, y decir que el sistema mundial sera la suma de los sistemas polticos subestatales
(gobierno local, regional/autonmico, etc.), estatales (el sistema mundial sera la
suma de los aproximadamente - la cifra vara ltimamente- ciento noventa esta
dos (c\ento ochenta y seis miembros de las Naciones Unidas) y regionales (dando
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los Estados que las forman, y la inoperancia de aqullas se debe al temor de stos
a perder sus prerrogativas.
Los actores 3, 4 y 5 pertenecen a otra categora relativamente distinta. Las or
ganizaciones no gubernamentales (ONG), fenmeno muy nuevo en el sistema in
ternacional, tienen otra naturaleza. No son ni Estados ni organizaciones internacio
nales propiamente dichas, pero al amparo de stas y aqullos, han conseguido llegar
a jugar un papel muy importante en el sistema internacional, precisamente como
actores transnacionales, puesto que no actan en representacin oficial de otros ac
tores, y se han originado desde actuaciones a travs de y a pesar de fronteras
y convenciones diplomticas. Segn muchos ejemplos de actualidad, las ONG so
lidarias, de cooperacin o de ayuda humanitaria - volveremos sobre ello- han na
cido y crecido justamente como actuaciones voluntariosas que han precedido a su
ulterior reconocimiento por el derecho internacional, los gobiernos de los Estados
y las organizaciones internacionales - en especial las Naciones Unidas - . En este
sentido, el reconocimiento, apoyo y proteccin a las ONG desde los Estados y las
organizaciones internacionales, se ha producido a posteriori y no como diseo pre
vio, pero ha sido crucial como consolidacin de la eficacia de las ONG. Se trata,
pues, de un actor transnacional que, por su accin y su vocacin, se sita en el
polo ordenado del sistema internacional.
Las internacionales polticas y sindicales, en el sentido clsico del trmino (la
Internacional Socialista, la Internacional Liberal, las organizaciones sindicales FSM,
CISL u otras), tienen un sentido parecido. Son transnacionales en el sentido de que
agrupan individuos y grupos por canales no estatales, a travs de las relaciones
formales entre stos, pero que tienen un determinado estatuto formal y legal, am
parado por el derecho, y participan en el sistema internacional en funcin de sus
propios intereses. Dejando de lado la impresin dominante de que su importancia
declina, lo interesante de su evolucin - que exigira una investigacin monogr
fica- reside en el hecho de que desde su origen hasta hoy su contribucin a la es
tabilidad del sistema ha sido creciente. Evidentemente, ello no es ms que un re
flejo adicional del grado de integracin que las fuerzas que representan (en particular
en el caso de sindicatos y partidos obreros) han obtenido en el Estado social en su
formulacin actual.
Ms complejo es el caso de las empresas multinacionales, que plantean un pro
blema de fondo para el actor Estado. Por sus recursos, muchas de ellas son ms po
derosas que decenas de estados actuales. Por su estatuto legal, su dispersin, di
versidad de recursos, complejidad estructural, etc . , plantean problemas de difcil
solucin.
Bajo qu jurisdiccin estn? Una gran multinacional, como plantea con acier
to Garca Pelayo ( 1 982), cuya sede central est en Japn, sus filiales en veinte pa
ses europeos y del Tercer Mundo, que compra materias primas en Asia y frica,
tiene fbricas, en Marruecos, Brasil y Mxico, y vende en todo el mundo, bajo
qu jurisdiccin est? Desde el punto de vista fiscal, de legislacin sindical, de
control de capitales, etc., la pregunta es absolutamente relevante. El actor Estado
est en este caso sometido a una dura prueba, puesto que su atributo de soberana,
por ejemplo en trminos legales, se aplica slo a una parte del total (de la multi
nacional considerada), o a ms de una parte si llega a concertarse adecuadamente
con otros estados, pero, por s solo, el actor Estado no puede proveer un control
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esta contraposicin es relativa, y que del mismo modo que los sistemas clsicos in
tegran slo relativamente el conflicto y el desorden, el sistema internacional no es
slo caos y desorden. Tal y como se deduce de un anlisis ms pormenorizado, el
sistema internacional es la resultante de tendencias contradictorias, que se pueden
agrupar en dos polos: las tendencias al desorden y las tendencias a la estructuracin
y al orden (todo ello, siempre, en trminos relativos).
Uno de los primeros elementos a clarificar en este proceso analtico es justa
mente el problema de los actores. El razonamiento seguido hasta ahora parte de la
premisa de que el Estado no es el nico actor del sistema internacional. Ni siquie
ra el sistema internacional es reductible a los actores Estado y organizaciones in
ternacionales. Por tanto, existen muchos actores y uno de los problemas esenciales
es la naturaleza diversa de casi todos ellos. Diversa en grados, que va de los mati
ces hasta la diferencia antagnica. Caso de diferencia relativa o de matiz: el actor
Estado y el actor organizacin internacional. Caso de diferencia antagnica (o di
ferencia difcilmente conciliable): el actor organizacin internacional y el actor te
rrorismo (el primero, internacional por definicin; el segundo, paradigma de lo
transnacional) (Zorgbibe, 1 983).
IV.
Estados.
Organizaciones internacionales.
Organizaciones no gubernamentales (ONG).
Internacionales polticas o sindicales.
Empresas multinacionales.
Ideologas.
Religiones.
Fundamentalismos.
Terrorismos.
Flujos informativos.
Estandarizaciones culturales, etc.
Se puede ver fcilmente que los casos 1 y 2 responden a los actores clsicos
del sistema internacional. Precisamente, uno de los problemas es el de situar co
rrectamente su importancia relativa en el conjunto. El sistema contemporneo
- que est desde 1 989 en plena mutacin- , entendiendo por tal el que emerge de
la Segunda Guerra Mundial, tiene como uno de sus rasgos distintivos la resituacin
del actor Estado. En efecto, en cualquier sistema anterior a 1 945, incluso el que rige
en el de entreguerras, se puede decir que el Estado es el actor central, ocupa la to
talidad del escenario internacional, no coexiste con organizaciones internacionales