Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: Uma Discusso

Conceitual
Jos Murilo de Carvalho
Revista Dados vol. 40 n2 Rio de Janeiro 1997

[...]
Parece-me que este um desses momentos nos estudos
de poder local e suas relaes com o Estado nacional no
Brasil. H impreciso e inconsistncia no uso de conceitos
bsicos como mandonismo, coronelismo, clientelismo,
patrimonialismo, feudalismo. [...] Basta, como exemplo,
mencionar a imensa literatura produzida em torno do
fenmeno do clientelismo, as discusses sobre o contedo
deste conceito e as dificuldades em empreg-lo de maneira
proveitosa. No caso brasileiro, no s conceitos mais
universais, como clientelismo e patrimonialismo, mas
tambm noes mais especficas, como coronelismo e
mandonismo, esto a pedir uma tentativa de reviso como
auxlio para o avano da pesquisa emprica, por mais rida
e inglria que seja a tarefa. [...]
Comeo com o conceito de coronelismo1. Desde o clssico
trabalho de Victor Nunes Leal (1948), o conceito difundiuse amplamente no meio acadmico e aparece em vrios
ttulos de livros e artigos. No entanto, mesmo os que citam
Leal como referncia, frequentemente, o empregam em
sentido distinto. O que era coronelismo na viso de Leal?
Em suas prprias palavras: "o que procurei examinar foi
sobretudo o sistema. O coronel entrou na anlise por ser
parte do sistema, mas o que mais me preocupava era o
sistema, a estrutura e a maneira pelas quais as relaes de
poder se desenvolviam na Primeira Repblica, a partir do
municpio" (Leal, 1980:13). Nessa concepo, o
coronelismo um sistema poltico, uma complexa rede de
relaes que vai desde o coronel at o presidente da
Repblica, envolvendo compromissos recprocos. O
coronelismo, alm disso, datado historicamente. Na viso
de Leal, ele surge na confluncia de um fato poltico com
uma conjuntura econmica. O fato poltico o federalismo
implantado pela Repblica em substituio ao centralismo
imperial. O federalismo criou um novo ator poltico com
amplos poderes, o governador de estado. O antigo
presidente de Provncia, durante o Imprio, era um
homem de confiana do Ministrio, no tinha poder
prprio, podia a qualquer momento ser removido, no
tinha condies de construir suas bases de poder na
Provncia qual era, muitas vezes, alheio. No mximo,
podia preparar sua prpria eleio para deputado ou para
senador2.
O governador republicano, ao contrrio, era eleito pelas
mquinas dos partidos nicos estaduais, era o chefe da
poltica estadual. Em torno dele se arregimentavam as
oligarquias locais, das quais os coronis eram os principais
representantes. Seu poder consolidou-se aps a poltica
dos estados implantada por Campos Sales em 1898,
quando este decidiu apoiar os candidatos eleitos "pela
poltica dominante no respectivo estado". Segundo Sales,

era dos estados que se governava a Repblica: "A poltica

dos estados [...] a poltica nacional" (Sales, 1908:252).
A conjuntura econmica, segundo Leal, era a decadncia
econmica dos fazendeiros. Esta decadncia acarretava
enfraquecimento do poder poltico dos coronis em face
de seus dependentes e rivais. A manuteno desse poder
passava, ento, a exigir a presena do Estado, que
expandia sua influncia na proporo em que diminua a
dos donos de terra. O coronelismo era fruto de alterao
na relao de foras entre os proprietrios rurais e o
governo e significava o fortalecimento do poder do Estado
antes que o predomnio do coronel. O momento histrico
em que se deu essa transformao foi a Primeira
Repblica, que durou de 1889 at 1930.
Nessa concepo, o coronelismo , ento, um sistema
poltico nacional, baseado em barganhas entre o governo e
os coronis. O governo estadual garante, para baixo, o
poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais,
sobretudo cedendo-lhe o controle dos cargos pblicos,
desde o delegado de polcia at a professora primria. O
coronel hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na
forma de votos. Para cima, os governadores do seu apoio
ao presidente da Repblica em troca do reconhecimento
deste de seu domnio no estado. O coronelismo fase de
processo mais longo de relacionamento entre os
fazendeiros e o governo. O coronelismo no existiu antes
dessa fase e no existe depois dela. Ele morreu
simbolicamente quando se deu a priso dos grandes
coronis baianos, em 1930. Foi definitivamente enterrado
em 1937, em seguida implantao do Estado Novo e
derrubada de Flores da Cunha, o ltimo dos grandes
caudilhos gachos. O prprio Leal incoerente ao sugerir
um renascimento do coronelismo embutido na tentativa
dos presidentes militares de estabelecer contato direto
entre o governo federal e os municpios, passando por
cima dos governadores (Leal, 1980:14). A nova situao
nada tinha a ver com a que descreveu em sua obra
clssica.
Essa viso do coronelismo distingue-o da noo de
mandonismo. Este talvez seja o conceito que mais se
aproxime do de caciquismo na literatura hispanoamericana. Refere-se existncia local de estruturas
oligrquicas e personalizadas de poder. O mando, o
potentado, o chefe, ou mesmo o coronel como indivduo,
aquele que, em funo do controle de algum recurso
estratgico, em geral a posse da terra, exerce sobre a
populao um domnio pessoal e arbitrrio que a impede
de ter livre acesso ao mercado e sociedade poltica. O
mandonismo no um sistema, uma caracterstica da
poltica tradicional. Existe desde o incio da colonizao e
sobrevive ainda hoje em regies isoladas. A tendncia
que desaparea completamente medida que os direitos
civis e polticos alcancem todos os cidados. A histria do
mandonismo confunde-se com a histria da formao da
cidadania.

Na viso de Leal, o coronelismo seria um momento

particular do mandonismo, exatamente aquele em que os
mandes comeam a perder fora e tm de recorrer ao
governo. Mandonismo, segundo ele, sempre existiu. uma
caracterstica do coronelismo, assim como o o
clientelismo. Ao referir-se ao trabalho de Eul-Soo Pang,
que define coronelismo como exerccio de poder absoluto,
insiste: "no , evidentemente, ao meu coronelismo que se
refere", e continua: "no h uma palavra no meu livro pela
qual se pudesse atribuir o status de senhor absoluto ao
coronel, ou s expresses pessoais de mando do sistema
coronelista". Mais ainda: "Em nenhum momento, repito,
chamei o coronel de senhor absoluto" (idem:12-13; Pang,
1979).
Boa parte da literatura brasileira, mesmo a que se inspira
em Leal, identifica coronelismo e mandonismo. Essa
literatura contribuiu, sem dvida, para esclarecer o
fenmeno do mandonismo. Da imagem simplificada do
coronel como grande latifundirio isolado em sua fazenda,
senhor absoluto de gentes e coisas, emerge das novas
pesquisas um quadro mais complexo em que coexistem
vrios tipos de coronis, desde latifundirios a
comerciantes, mdicos e at mesmo padres. O suposto
isolamento dos potentados em seus domnios tambm
revisto. Alguns estavam diretamente envolvidos no
comrcio de exportao, como os coronis baianos da
Chapada Diamantina, quase todos se envolviam na poltica
estadual, alguns na poltica federal (Carone, 1971; Pang,
1979; Machado Neto et alii, 1972; Queiroz, 1975; S, 1974;
Silva, 1975; Vilaa e Albuquerque, 1965; Campos, 1975).
Mas o fato de esta literatura ter tornado sinnimos os
conceitos de coronelismo e mandonismo foi negativo. [...]
Outro conceito confundido com o de coronelismo o de
clientelismo. Muito usado, sobretudo por autores
estrangeiros escrevendo sobre o Brasil, desde o trabalho
pioneiro de Benno Galjart (1964; 1965), o conceito de
clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa. De
modo geral, indica um tipo de relao entre atores
polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na
forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca
de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Este um
dos sentidos em que o conceito usado na literatura
internacional (Kaufman, 1977). Clientelismo seria um
atributo varivel de sistemas polticos macro e podem
conter maior ou menor dose de clientelismo nas relaes
entre atores polticos. No h dvida de que o
coronelismo, no sentido sistmico aqui proposto, envolve
relaes de troca de natureza clientelstica. Mas, de novo,
ele no pode ser identificado ao clientelismo, que um
fenmeno muito mais amplo. Clientelismo assemelha-se,
na amplitude de seu uso, ao conceito de mandonismo. Ele
o mandonismo visto do ponto de vista bilateral. Seu
contedo tambm varia ao longo do tempo, de acordo
com os recursos controlados pelos atores polticos, em
nosso caso pelos mandes e pelo governo.

De algum modo, como o mandonismo, o clientelismo

perpassa toda a histria poltica do pas. Sua trajetria, no
entanto, diferente da do primeiro. Na medida em que o
clientelismo pode mudar de parceiros, ele pode aumentar
e diminuir ao longo da histria, em vez de percorrer uma
trajetria sistematicamente decrescente como o
mandonismo. Os autores que vem coronelismo no meio
urbano e em fases recentes da histria do pas esto
falando simplesmente de clientelismo. As relaes
clientelsticas, nesse caso, dispensam a presena do
coronel, pois ela se d entre o governo, ou polticos, e
setores pobres da populao. Deputados trocam votos por
empregos e servios pblicos que conseguem graas sua
capacidade de influir sobre o Poder Executivo. Nesse
sentido, possvel mesmo dizer que o clientelismo se
ampliou com o fim do coronelismo e que ele aumenta com
o decrscimo do mandonismo. medida que os chefes
polticos locais perdem a capacidade de controlar os votos
da populao, eles deixam de ser parceiros interessantes
para o governo, que passa a tratar com os eleitores,
transferindo para estes a relao clientelstica.
Exemplo claro dessa situao o da cidade que na dcada
de 60 era dominada por duas famlias, cujo poder se
baseava simplesmente na capacidade de barganhar
empregos e benefcios pblicos em troca de votos
(Carvalho, 1966). As famlias no tinham recursos prprios,
como os coronis, e o fenmeno no era sistmico,
embora houvesse vnculos estaduais e federais. Por vrios
anos as duas famlias mantiveram o controle poltico da
cidade, alternando-se no poder. Os resultados eleitorais
eram previstos de antemo com preciso quase
matemtica. Os votos tinham dono, eram de uma ou de
outra famlia. Tratava-se de um caso exacerbado de
clientelismo
poltico
exercido
num
meio
predominantemente urbano. No se tratava de
coronelismo.
Temos, assim, trs conceitos relacionados, mas no
sinnimos, guardando cada um sua especificidade, alm de
representarem curvas diferentes de evoluo. O
coronelismo retrata-se com uma curva tipo sino: surge,
atinge o apogeu e cai num perodo de tempo
relativamente curto. O mandonismo segue uma curva
sempre descendente. O clientelismo apresenta uma curva
ascendente com oscilaes e uma virada para baixo nos
ltimos anos. [...]
Mas no se resolvem com isso os problemas relacionados
com os trs conceitos. O menos polmico deles talvez seja
o de mandonismo, vamos deix-lo em paz. Quanto ao
clientelismo, as divergncias so grandes. [...]
Cammack nega o poder dos coronis de controlar os votos
e tambm o valor do voto como mercadoria poltica.
Quanto capacidade de controle do voto, h consenso
entre testemunhos da poca e estudiosos de que ela
existia. Ela se dava, como vimos, at mesmo em contextos
urbanos e depois da democratizao de 1945. Quanto ao
valor do voto como mercadoria, a crtica faz sentido, a

votao pouco valia na poca. H amplas evidncias sobre

fraudes escandalosas que acompanhavam o processo
eleitoral em todas as suas fases. O coronel podia controlar
os votantes e manipular as atas eleitorais, mas quem
definia a apurao dos votos e reconhecia os deputados
era o prprio Congresso em acordo com o presidente da
Repblica. Esse foi o acordo negociado por Campos Sales
com os governadores. A apurao final podia inverter o
resultado das atas. Uma testemunha ocular do processo de
reconhecimento na Cmara em 1909 observa: "Os
reconhecimentos de Gois, Rio de Janeiro e Distrito
Federal s se faro quando os chefes chegarem a acordo.
Para o caso as eleies nada esto valendo" (Vieira, 1980).
Se aceita, a crtica quebra um dos ps do compromisso
coronelista, qual seja, a dependncia do governo em
relao aos coronis para a produo de votos. A crtica
pode ser considerada vlida se os coronis forem tomados
individualmente em sua relao com os governadores.
Mesmo a haveria excees, pois certos coronis, como os
da Bahia, podiam enfrentar os governadores at no
terreno militar. Mas mesmo sem recorrer a esses casos
excepcionais, a idia do compromisso coronelista pode ser
mantida sem que se d ao voto peso decisivo. Se os
governadores podiam prescindir da colaborao dos
coronis tomados isoladamente, o mesmo no se dava
quando considerados em conjunto. A estabilidade do
sistema como um todo exigia que a maioria dos coronis
apoiasse o governo, embora essa maioria pudesse ser
eventualmente trocada. As manipulaes dos resultados
eleitorais sempre beneficiavam um grupo em detrimento
de outro e tinham um custo poltico. Se entravam em
conflito com um nmero significativo de coronis, os
governadores se viam em posio difcil, se no
insustentvel. Basta mencionar os casos da Bahia, de
Gois, do Cear e de Mato Grosso. Em todos eles, os
governadores foram desafiados, humilhados e mesmo
depostos. So tambm conhecidos os casos de duplicatas
de assemblias estaduais, de bancadas federais e at
mesmo de governadores. As duplicatas de assemblias
eram no mnimo embaraosas para os governadores e
podiam preparar o caminho para a interveno do governo
federal, numa confirmao da natureza sistmica do
coronelismo. Muitas vezes, rebelies de coronis eram
incentivadas pelo governo federal para favorecer
oligarquias rivais nos estados.
Um mnimo de estabilidade do sistema exigia algum tipo
de entendimento com os coronis, ou parte deles, sendo
de importncia secundria que a contrapartida do coronel
se concretizasse exclusivamente em votos. Bastava o apoio
tcito, a no rebelio. Se tudo dependesse do voto, seria
de esperar uma luta maior por seu controle, com a
conseqncia de que a participao eleitoral teria atingido
propores muito maiores do que os mseros 2% ou 3% da
populao. Com essa qualificao, a tese de Leal continua
de p.
[...]

Mas, de novo, a falha, se falha h, apenas formal. Isto por

duas razes. A primeira que a entrega do controle de
cargos pblicos aos coronis tem evidentemente um
sentido que vai muito alm do poltico. No preciso, por
exemplo, demonstrar que o papel de um juiz de paz, de um
juiz municipal, de um delegado de polcia ou de um coletor
de impostos est estreitamente vinculado sustentao
dos interesses econmicos dos donos de terra e dos
grandes comerciantes. As tarefas do juiz e do delegado
eram importantes para o controle da mo-de-obra e para a
competio com fazendeiros rivais. Ser capaz de oprimir ou
proteger os prprios trabalhadores ou de perseguir os
trabalhadores dos rivais fazendo uso da polcia era um
trunfo importante na luta econmica. Como observou
Oliveira Vianna (1949), a justia brasileira caracterizava-se,
nessa poca, pelas figuras do "juiz nosso", do" delegado
nosso", isto , era uma justia posta a servio dos
interesses dos mandes. O coletor de impostos, por seu
lado, podia, pela ao, ou inao, afetar diretamente a
margem de lucro dos coronis. At mesmo uma professora
primria era importante para conservar valores
indispensveis sustentao do sistema. Ignorar esses
aspectos dos cargos pblicos que seria separar
artificialmente o poltico do econmico. No coronelismo,
como definido por Leal, o controle do cargo pblico mais
importante como instrumento de dominao do que como
empreguismo. O emprego pblico adquire importncia em
si, como fonte de renda, exatamente quando o
clientelismo cresce e decresce o coronelismo.
Em segundo lugar, era raro que os interesses econmicos
de classe assumissem o primeiro plano nas lutas locais da
Primeira Repblica. Em geral, isto s se dava em
momentos de tentativas de criao ou aumento de
impostos pelos governos estaduais. Os interesses mais
amplos dos coronis como classe eram raramente, se
jamais o foram, desafiados pelos governos ou pelos
trabalhadores. No se colocava em questo o domnio dos
coronis como classe. Esta uma premissa que perpassa
toda a argumentao de Leal e de fato a torna inteligvel. O
conflito assumia, assim, quase sempre, caracterstica de
disputa poltica entre coronis ou grupos de coronis,
entrando os governos estaduais e federal seja como juiz,
seja como provocador, seja ainda como aliado de uma das
faces. No havia movimentos organizados de
trabalhadores que pudessem colocar em xeque o domnio
do senhoriato. A nica organizao de setores dominados
verificava-se nos movimentos messinicos e no cangao.
Mas messianismo e cangao atingiam o domnio da classe
proprietria apenas indiretamente. Eram vtimas fceis da
represso e da cooptao, ou de ambas (Queiroz, 1977;
Monteiro, 1974; Della Cava, 1970). Leal no ignorava nem
menosprezava o lado econmico em sua teoria do
coronelismo. Uma de suas inovaes em relao teoria
social da poca foi exatamente fugir aos reducionismos em
voga, econmicos, sociolgicos, culturais ou psicolgicos.
(1980c).

[...]
No Imprio, a Guarda Nacional foi a grande instituio
patrimonial que ligou proprietrios rurais ao governo. Ela
no foi criada por proprietrios, nem era uma associao
que os representasse. Foi criada pelo governo durante a
Regncia, inicialmente para fazer face aos distrbios
urbanos desencadeados aps a abdicao do imperador e
sua inspirao era a guarda francesa, uma organizao
burguesa (Castro, 1977). Posteriormente que foi sendo
transformada no grande mecanismo patrimonial de
cooptao dos proprietrios rurais. Da os muitos conflitos
entre seus oficiais e outras autoridades do governo ou
eletivas, como juzes municipais, juzes de paz e padres,
conflitos estes analisados por Thomas Flory (1981). Os
oficiais da Guarda no apenas serviam gratuitamente como
pagavam pelas patentes e frequentemente fardavam as
tropas com recursos do prprio bolso. A escolha
democrtica dos oficiais, por eleio, foi aos poucos sendo
eliminada para que a distribuio de patentes de oficiais
correspondesse o melhor possvel hierarquia social e
econmica. Em contrapartida, a Guarda colocava nas mos
do senhoriato o controle da populao local.
No se resumia Guarda Nacional o ingrediente
patrimonial do sistema imperial. Os delegados, delegados
substitutos, subdelegados e subdelegados substitutos de
polcia, criados em 1841, eram tambm autoridades
patrimoniais, uma vez que exerciam servios pblicos
gratuitamente. O mesmo pode ser dito dos inspetores de
quarteiro, que eram nomeados pelos delegados.
Praticamente toda tarefa coercitiva do Estado no nvel
local era delegada aos proprietrios. Algumas tarefas
extrativas, como a coleta de certos impostos, eram
tambm contratadas com particulares. O patrimonialismo
gerava situaes extremas como a de um municpio de
Minas Gerais onde os servios patrimoniais, assim como os
cargos eletivos de juiz de paz, vereador e senador estavam
nas mos de uma s famlia. Treze pessoas ligadas por
laos de parentesco ocupavam quase todos os postos,
algumas acumulavam cargos eletivos e patrimoniais, como
o de vereador e os de comandante da Guarda Nacional e
subdelegado (ver A Reforma, 26/10/1869, p. 3). O Estado
utilizava ainda os servios da Igreja para executar suas
tarefas: todos os registros de nascimento, de casamento,
de morte eram feitos pelo clero e reconhecidos pelo
Estado. Durante boa parte do perodo imperial, os padres
tinham tambm papel importante nas eleies, que eram
realizadas dentro das igrejas. Eles foram tambm
encarregados de informar ao governo sobre a existncia de
terras pblicas nos municpios, quando da aplicao da lei
de terras de 1850.

A grande divergncia que essa abordagem tem com a de

Graham, que nela a iniciativa do Estado. A Guarda era
uma organizao criada pelo governo e controlada pelo
ministro da Justia; os cargos de delegado e subdelegado
de polcia foram criados para esvaziar as funes dos juzes
de paz, autoridades eletivas. Na medida em que os
proprietrios rurais controlavam a eleio dos juzes de
paz, o esvaziamento do poder destes em benefcio de uma
autoridade patrimonial era uma perda de poder para
aqueles. Os proprietrios nunca se organizaram em
estamento como no feudalismo, nem em partidos
polticos6. Organizaes de proprietrios surgiram apenas
s vsperas da passagem da lei que libertou o ventre
escravo
(Pang,
1981).
Sintomaticamente, essas
organizaes reagiam contra uma ao do governo que
consideravam radicalmente contrria a seus interesses. O
prprio imperador foi por eles acusado de traio nacional
por favorecer a medida abolicionista.
A tendncia era claramente no sentido de reduzir, at a
eliminao, os resduos patrimoniais da administrao em
favor da burocracia do Estado. Inmeros conflitos surgidos
em funo do comportamento das autoridades
patrimoniais, como os delegados e oficiais da Guarda,
comearam j no Imprio a ser resolvidos pelo recurso a
autoridades burocrticas, como os juzes de direito e
oficiais da polcia. Na Repblica, as tarefas de manuteno
da ordem passaram todas para a burocracia, na medida em
que delegados se tornaram funcionrios pblicos e os
estados aumentaram rapidamente o efetivo de suas
polcias militares que substituram a Guarda na sua funo
original. A Igreja tambm foi separada do Estado, tendo
sido institudo o registro civil. O coronelismo surgiu nesse
momento, com o recuo do patrimonialismo e o avano da
burocracia.
[...]
O importante em todo o debate no discutir se existiu ou
se existe dominao. Ningum nega isto. O problema
detectar a natureza da dominao. Faz enorme diferena
se ela procede de um movimento centrado na dinmica do
conflito de classes gerado na sociedade de mercado que
surgiu da transformao do feudalismo na moderna
sociedade industrial, via contratualismo, representao de
interesses, partidos polticos, liberalismo poltico; ou se ela
se funda na expanso lenta do poder do Estado que aos
poucos penetra na sociedade e engloba as classes via
patrimonialismo, clientelismo, coronelismo, populismo,
corporativismo. esta diferena que faz com que o Brasil e
a Amrica Latina no sejam os Estados Unidos ou a Europa,
que sejam o Outro Ocidente, na feliz expresso de Jos G.
Merquior7.