Una aproximacin a los principios de seguridad jurdica, buena

fe y proteccin de la confianza legtima en derecho

administrativo

Juan Jos Gonzlez Fernndez

I. Introduccin. Los principios y funciones del derecho. El problema de la
proliferacin normativa.
Seala el Profesor SNCHEZ DE LA TORRE que el Derecho no son slo normas, sino
tambin principios y valores que definan una estructura en la que el orden jurdico
pueda cumplir tres funciones bsicas: garantizar la seguridad jurdica, garantizar el
respeto a los derechos humanos y a la libertad; y, en tercer lugar, cooperar al
progreso, la justicia y la paz social.
Y en tal sentido, el Digesto (1,1,10) recoge ya una definicin de ULPIANO segn la
cual Iuris praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique
tribuere. El primero de los tres preceptos en que los romanos condensaban su idea
del Derecho, honeste vivere (vivir honestamente), destaca a la persona como
sujeto bsico del Derecho, as como la importancia de la buena fe en cuanto
fundamento de la seguridad jurdica y del trfico. El segundo, alterum non laedere
(no daar al otro), constituye el fundamento del principio de responsabilidad y del
deber indemnizatorio. Y el tercero, suum cuique tribuere (dar a cada uno lo suyo),
aparecera como el ttulo legitimador de la existencia del estado y del poder judicial
en cuanto sujetos encargados de resolver los conflictos jurdicos dando a cada uno
lo suyo -atenindose al sistema de fuentes, y con la obligacin inexcusable de dar
solucin a esos conflictos (art. 1.7 CC)-.
Estos tria iuris praecepta configuran as con carcter universal la estructura bsica
y pre-normativa del Derecho y por eso WHITEHEAD los considera el principio
radical del Derecho, el sustrato del mismo.
Para GUASP los principios jurdicos son aquellos que por sustentar a todo el
Derecho de un modo especfico, hacen depender de s mismos la subsistencia de
cualquier figura jurdica particular. Y entiende que la paz y la justicia se han
revelado como los dos verdaderos principios del Derecho.
Excedera con mucho de las limitaciones de este trabajo analizar las relaciones y
diferencias entre los principios de paz, justicia, seguridad jurdica, y de cul, en su
caso, constituira un prius de los dems desde una perspectiva filosfica.
S importa subrayar la superioridad de los grandes principios y valores jurdicos -la
libertad, la igualdad, la justicia, el pluralismo poltico, la dignidad de la persona, la
seguridad jurdica, la buena fe ( arts. 1.1, 9,10.1de la Constitucin Espaola de
1978, art. 7 del Cdigo Civil)- sobre las normas concretas y contingentes. Son los
primeros los que constituyen el fundamento mismo del orden jurdico-poltico del
estado e informan la totalidad del ordenamiento.
Deca GUASP que la paz en cuanto fundamento del Derecho da lugar a la
seguridad como fundamento del Derecho tambin y nos recuerda que la idea de
conservacin social est presente en todo el Derecho. Junto a la idea de
conservacin aparece la idea de mejoramiento, de progreso social. Y justamente en
esa dicotoma conservacin versus progreso social se produce la tensin entre dos
principios, uno de carcter esttico, el de seguridad jurdica, y otro de carcter
dinmico, el de solidaridad (SERRANO TRIANA). Sobre este asunto existe una
bibliografa extenssima -inabarcable en este trabajo-. Como sntesis podemos
afirmar lo siguiente.
Las ideas de progreso o mejoramiento social y de solidaridad constituyen un lmite
a la inmutabilidad del Derecho. La seguridad jurdica no es un principio absoluto
pues coexiste con otros principios constitucionales con los que ha de hacerse

compatible. Y podr, en consecuencia, restringirse generando una incertidumbre

jurdica -una inseguridad- que habr de soportarse con innovaciones y cambios
normativos en la medida en que el progreso poltico, econmico y social as lo exija
y en tanto no quiebre la paz social. Es decir, entre la seguridad y la permanencia
del Derecho y la inseguridad jurdica y el progreso social debe estarse a favor de lo
segundo (recordemos el art. 1.1 de nuestra Constitucin :Espaa se constituye en
un estado social ), pero esos cambios normativos deben articularse garantizando
el principio de legalidad ( art 1.1 CE tambin estado social y democrtico de
Derecho, art. 9 CE) y reparando, en su caso, los perjuicios que esas
innovaciones normativas en pos del progreso social y de la solidaridad ocasionen en
las situaciones jurdicas subjetivas de los particulares. Debe haber por tanto una
justificacin suficiente que obligue a soportar esa inseguridad jurdica y sta deber
soportarse slo en tanto no quiebre la paz social.
Segn GUASP, en la seguridad jurdica subyace la paz social (en el sentido de orden
social) que, como bien, prevalece sobre la injusticia individual por ser un bien
colectivo y un prius para el progreso y la justicia.
El Prof. E. GARCA DE ENTERRA seala que la seguridad jurdica es una exigencia
social inexcusable pero constantemente deficiente, pese a consagrarse en el art.
9.3 CE como principio constitucional. Para este autor, la inseguridad actual es un
fruto directo de la legalizacin del Derecho. Cuando el Derecho, como ocurre
todava en los pases del common law, se expresaba a travs de principios
generales la seguridad jurdica estaba ms garantizada, por paradjico que resulte.
La idea de la ley como producto de la voluntad general y como tcnica de
codificacin sistemtica, surgida con la Revolucin Francesa de 1789, preconizaba
una mayor efectividad de la seguridad jurdica. En ese sentido, B.CONSTANT en su
famoso discurso de 1819, De la libert des anciens compare celle des modernes,
contrapona la libertad de los antiguos -griegos y romanos-, que consista en
ejercer directa y colectivamente las funciones de soberana de la ciudad y el
gobierno colectivo de los asuntos, con la libertad de los modernos que consista
en no estar sometido ms que a las leyes pues slo las leyes nos protegen de la
arbitrariedad, deslindan lo que es lcito de lo que es sancionable y permiten en ese
mbito de lo lcito desplegar la libertad, apoyada en la predictibilidad firme sobre
los lmites en que la actividad pblica puede incidir sobre la vida de cada uno. En
suma, esa libertad de los modernos pareca garantizar la seguridad jurdica.
Lo cierto -seala ENTERRA- es que de garante de la libertad hoy la norma escrita
se ha convertido en una amenaza para esa libertad. La legislacin motorizada (C.
SCHMITT), la proliferacin de centros de produccin normativa (Unin Europea,
Comunidades Autnomas, Entes Locales) y la verdadera granizada (ENTERRA)
de leyes, reglamentos, instrucciones, circulares que atribulan y desconciertan al
ciudadano son buena prueba de ello. Paradigmtico, en este sentido, el caso de las
llamadas leyes de acompaamiento, autntico cajn de sastre de asuntos de lo
ms diverso.
Paradjicamente -seala GARCA DE ENTERRA- slo el funcionamiento del
ordenamiento alrededor de principios generales puede ofrecer una estructura ms
estable y segura que el casuismo variable de las normas ya fatalmente
motorizadas. Y esta parece ser la manera, segn ENTERRA, como la seguridad
jurdica ha tenido que buscar refugio en nociones ms vagas, ms difusas e
imprecisas pero mucho ms sustanciales ante el callejn sin salida a que nos
conduce el legalismo desbocado.
II. La seguridad jurdica como principio constitucional. Tcnica normativa, certeza y
estabilidad del ordenamiento
La reflexin terica sobre la seguridad jurdica tiene una referencia esencial, segn
LAVILLA ALSINA, en la obra de LPEZ DE OATE , La certeza del Derecho,
publicada en Roma en 1942.
La Constitucin Espaola de 1978 lo recoge como principio en su art. 9.3:La
Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad

de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables

o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la
interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.
GARCA LUENGO seala que la seguridad jurdica es un postulado de muy amplia
proyeccin, informador de todo el ordenamiento, y del que se derivan otros
principios como el de la proteccin de la confianza que, sin embargo, no tienen
rango constitucional.
La STC 27/1981, de 20 de julio, seala que la seguridad jurdica es suma de
certeza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo no
favorable, interdiccin de la arbitrariedad, pero no ampara la necesidad de
preservar indefinidamente el rgimen jurdico que se establece en un momento
histrico dado en relacin con derechos o situaciones determinadas (STC
227/1988) pues ello conducira a la petrificacin del ordenamiento.
La doctrina del TC sobre este asunto fue, en alguna ocasin, criticada por algunos
de sus magistrados, como RUBIO LLORENTE, por concebirla excesivamente
formalista. As, en su voto particular a la STC 208/1988, de 10 de noviembre,
seala que la seguridad jurdica no exige la petrificacin del ordenamiento, pero s
el respeto a las garantas enunciadas explcitamente como tales.quebrantados o
desconocidos los compromisos asumidos por el Estado, tratando de aadir a la
concepcin formalista algo ms, el valor material de la confianza, de la estabilidad.
El legislador debe perseguir la claridad y no la confusin normativa, debe procurar
que acerca de la materia sobre la que legisla sepan los operadores jurdicos y los
ciudadanos a qu atenerse.y no provocar juegos y relaciones entre normas como
consecuencia de las cuales se produzcan perplejidades dicen las STCs 46/1990 y
146/1993.
Seala SAINZ MORENO que la claridad, seguridad y eficacia del ordenamiento no
slo dependen de los criterios tcnicos del contenido de las normas; el
procedimiento de elaboracin y la publicidad de las normas tambin influyen,
condicionan y determinan la realizacin de esos valores y la configuracin del
ordenamiento jurdico como un sistema capaz de dar respuesta eficaz a los
conflictos que se planteen. En palabras del CONSEJO DE ESTADO, en su Memoria
1992, la seguridad jurdica garantizada en el art. 9.3 CE significa que todos, tanto
los poderes pblicos como los ciudadanos sepan a qu atenerse, lo cual supone por
un lado un conocimiento cierto de las leyes vigentes y, por otro, una cierta
estabilidad de las normas y de las situaciones que en ella se definen. Esas dos
circunstancias, certeza y estabilidad, deben coexistir en un estado de Derecho.
Dos problemas amenazan, pues, la seguridad jurdica: la mala tcnica normativa y
la inestabilidad exagerada del ordenamiento. La solucin, menos leyes pero de
mayor calidad tcnica, y mayor atencin a los principios y valores para hacer
compatible la estabilidad del ordenamiento con el progreso y el cambio social, lo
cual ha de ser viable, pues estabilidad no significa inmovilismo ni petrificacin del
ordenamiento.
III. Seguridad jurdica y derecho adminitrativo.
administrativo y algunas de sus garantas esenciales

El

procedimiento

La seguridad jurdica como principio configurador del ejercicio del poder ejecutivo
se concreta en aquellas normas que vinculan a la Administracin positiva y
negativamente.
El art. 103.1 de la Constitucin seala que La Administracin Pblica sirve con
objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con sometimiento
pleno a la ley y al Derecho. La idea de objetividad, compaginada con las ideas de
eficacia y de sometimiento a la ley conducen, en aras de la seguridad jurdica, a
una serie de principios en la actuacin de la Administracin, bsicamente:

El sometimiento de la misma a un procedimiento administrativo (art. 105.c) CE y

art. 53 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en adelante
LRJAP-PAC) que garantice su carcter contradictorio -el principio de audiencia, por
tanto- y el principio de prueba plena (los hechos en los que la Administracin
fundamente su resolucin han debido ser comprobados por la Administracin,
segn el art. 78 LRJAP-PAC).
Debe garantizarse tambin la resolucin expresa del procedimiento administrativo
(art. 42 LRJAP-PAC en su redaccin dada por la Ley 4/99, de 13 de enero),
obligacin que se complementa con la tcnica del silencio administrativo como
mecanismo de pretendida seguridad tambin, a falta de resolucin expresa.
La seguridad jurdica no supone la vinculacin de la Administracin a sus decisiones
precedentes, pero s obliga a motivar suficientemente las razones por las cuales se
separa de su criterio anterior (art. 54.1.c) LRJAP-PAC, en su redaccin por ley 4/99,
de 13 de enero). Y ello, por exigencia del principio de igualdad en la aplicacin de la
ley, como dice RODRGUEZ-ZAPATA, citando entre otras la STC 47/1995, de 14 de
febrero.
La Administracin tiene, adems, la obligacin de publicar regularmente
instrucciones y consultas en respuesta a peticiones de los administrados (art. 37.10
LRJAP-PAC) para facilitar el conocimiento de sus criterios al interpretar y aplicar la
ley.
La seguridad jurdica impide segn el art. 9.3 CE y el art. 37 LRJAP-PAC que las
resoluciones administrativas tengan eficacia retroactiva salvo cuando se dicten en
sustitucin de actos anulados, o cuando produzcan efectos favorables para el
interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que
se retrotrae la eficacia del acto y ste no lesione los derechos o intereses de
terceros.
Tambin impide que la Administracin revoque sus propios actos, salvo en los casos
y con las garantas previstas para la revisin de los actos nulos y anulables (arts.
102,103 y 105 LRJAP-PAC, redaccin dada por ley 4/99, de 13 de enero).
Otra exigencia bsica de la seguridad jurdica es la prescripcin de las acciones,
infracciones y sanciones administrativas, as como la imposibilidad de ejercitar las
facultades de revisin de actos cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a
la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 106 LRJAP-PAC)
IV. Seguridad jurdica, buena fe y proteccin de la confianza legtima
El Prembulo de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de reforma de la ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (en adelante, LRJAP-PAC), seala que en
dicha reforma se introducen dos principios de actuacin de las Administraciones
Pblicas derivados del principio de seguridad jurdica, principios que luego se
plasman en el art. 3.1.II LRJAP-PAC : Igualmente, (las Administraciones Pblicas)
debern respetar en su actuacin los principios de buena fe y de confianza
legtima.
Adems, la reforma incorpora en el mbito de las relaciones entre las distintas
Administraciones Pblicas otro principio- importado del Derecho Comunitario -, el
de lealtad institucional (art. 4 LRJAP-PAC) que se predica para la colaboracin y
cooperacin entre ellas y que parece trasunto de la idea de buena fe.
La buena fe se recoga ya en nuestro Cdigo Civil como lmite al ejercicio de los
derechos, concretamente en su artculo 7, que tambin prohibe el abuso del
derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Dicho art. 7, como integrante del Ttulo
Preliminar del Cdigo Civil, tiene segn la STC 37/1987, de 26 de marzo, un valor
constitucional puesto que sus normas se refieren a la aplicacin y eficacia de todo
el ordenamiento y no slo de la legislacin civil, ubicndose en el Cdigo Civil slo

por tradicin histrica, sin duda respetable, como dice I. DE OTTO. De modo que el
art. 7 CC era y sigue siendo aplicable al ordenamiento administrativo, aunque ahora
la ley 4/1999 lo haya incorporado expresamente a la LRJAP-PAC.
Las manifestaciones ms importantes de la buena fe en el Derecho Civil son, para
DEZ-PICAZO,
La prohibicin de ir contra los actos propios (nemo potest venire contra factum
proprium)
La doctrina del retraso desleal en el ejercicio de los derechos (Verwirkung, en la
doctrina alemana)
La doctrina del abuso de la nulidad por motivos formales (cuando un negocio
jurdico ineficaz a consecuencia de un defecto formal es voluntariamente cumplido
por las partes, puede ser contrario a la buena fe ejercitar despus la accin de
nulidad).
Supuestos, todos ellos, que no es ste el lugar de analizar en detalle. Pero s debe
subrayarse que no se presumen, para hacerlos valer hay que probarlos
demostrando la eventual extralimitacin en el ejercicio del derecho (en este
sentido, vase, por todas, la STS, sala 1, de 25 de noviembre de 1996, ponente
Sr. Marina Martnez-Pardo).
El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, pese a enunciarse aparte del
principio de confianza legtima, se solapa con ste. Significa, segn BLANQUER, que
los Poderes Pblicos no pueden defraudar la legtima confianza que los ciudadanos
aprecian objetivamente en su actuacin, de manera que es legtimo -jurdicamente
exigible- que el ciudadano pueda confiar en la Administracin -y sta en el
ciudadano, aade SAINZ MORENO-, pero dicha confianza debe desprenderse en
todo caso de signos externos, objetivos, inequvocos, y no deducirse subjetiva o
psicolgicamente, suponiendo intenciones no objetivables.
Esos signos o hechos externos deben ser suficientemente concluyentes como para
que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad
de una actuacin administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar
determinados actos (STS, sala 3, de 8 de junio de 1990, Ar. 5180)
Seala GARCA LUENGO que la confianza legtima es un concepto acuado en el
Derecho Alemn (Vertrauensschutz), donde tiene rango constitucional, derivado del
principio de seguridad jurdica, incorporado luego al Derecho Comunitario como
consecuencia de la jurisprudencia del TJCE, y finalmente recibido en Espaa por el
Tribunal Supremo y el Consejo de Estado, si bien con carcter ms limitado y
restrictivo que el concepto de la buena fe, como seala GARCA MACHO, y adems
mezclado generalmente con otros principios -no en estado puro- y muchas veces en
pugna o tensin con el principio de legalidad.
La LRJAP-PAC, antes y despus de su reforma por la ley 4/1999, de 13 de enero,
alude en varios preceptos a la buena fe y a la confianza:
De manera general, el actual artculo 3 seala que las Administraciones Pblicas
sirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin,
con sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho.
El prrafo segundo de ese art. 3 prosigue: Igualmente, debern respetar en su
actuacin los principios de buena fe y de confianza legtima.
De una simple lectura conjunta del art. 3 aparece ya, como han sealado varios
autores, un lmite a la aplicacin del principio de confianza legtima: no puede
operar contra la ley ni fundamentar la obtencin de resultados prohibidos por el
ordenamiento jurdico.

De manera ms especfica, varios artculos de la LRJAP-PAC se refieren a estos

conceptos. Siguiendo a SAINZ MORENO, podemos sealar los siguientes:
El ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administracin actuar segn el
criterio seguido en casos precedentes y, si se separase de los mismos, deber
motivar las razones de ese cambio de criterio (art. 54.1.c) LRJAP-PAC, redaccin
dada por ley 4/1999) para facilitar as el control de posibles arbitrariedades ( art.
9.3 CE)
El ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administracin va a guardar secreto
o reserva de la informacin que ha recibido y que afecta a su intimidad o cuyo
conocimiento por terceros le perjudica (art. 37 LRJAP-PAC)
La Administracin no puede abusar de la exigencia de requisitos formales o
simplemente nominales para denegar el reconocimiento de derechos en base a
tales defectos, sin haber facilitado antes su subsanacin (arts. 71, 76.2, 110.2
LRJAP-PAC, todos ellos en redaccin dada por ley 4/1999).
El ciudadano tiene derecho a confiar en que no va a resultar lesionado por el
ejercicio antisocial o en perjuicio de tercero de derechos de otros ciudadanos ante
la Administracin (art. 7 CC). Y as, la Administracin adems de no causarle
indefensin por no comunicarle la existencia de procedimientos que puedan
afectarle, no aceptar desistimientos, renuncias o caducidades contrarias al inters
general (arts. 91.2 y 92.4 LRJAP-PAC) o que perjudiquen a terceros (art. 6 CC).
La congruencia entre lo pedido por el ciudadano y lo resuelto por la Administracin
(arts. 89.2 y 113.3 LRJAP-PAC) se funda en la proteccin de la confianza en que la
iniciacin del procedimiento o la interposicin de un recurso no va a agravar la
situacin inicial del ciudadano -prohibicin de la reformatio in peius-, pero ello no
puede impedir que la Administracin inicie otros procedimientos nuevos si as lo
exige el inters general (art. 89.2 LRJAP-PAC) y ello no implica una revisin que
supere los lmites de la legtima confianza (art. 106 LRJAP-PAC).
La confianza del ciudadano en la eficacia de los actos administrativos significa que
las facultades de revisin, incluso en casos de nulidad de pleno derecho, tienen un
lmite en la buena fe y no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de
acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes
(art. 106 LRJAP-PAC)
Un sector de la doctrina estima que debera, adems, existir algn mecanismo que
protegiera al ciudadano para el caso de que las derogaciones o modificaciones
normativas pudieran ser arbitrarias. Pero, legalmente, no existe una norma expresa
que
proteja al ciudadano ante esta situacin, aunque s cabra su defensa jurdica
invocando vulneracin del principio de confianza.
V. La jurisprudencia del TJCE y del Tribunal Supremo espaol sobre la proteccin de
la confianza legtima, una sntesis. Referencia tambin a la doctrina del Consejo de
Estado
Las instituciones espaolas y comunitarias han de realizar cambios normativos
continuamente para adaptarse a las circunstancias y a los objetivos polticos,
econmicos y sociales de nuestro pas y de la Unin Europea, y ello no puede
supeditarse a intereses privados, respetables, pero de menor entidad que los
intereses pblicos colectivos. Admitir lo contrario conducira a la petrificacin del
ordenamiento para evitar las cuantiosas indemnizaciones econmicas que habran
de satisfacerse a todos los ciudadanos afectados por modificaciones normativas que
pretendieran adaptar la legislacin anterior a las nuevas circunstancias polticas,
econmicas o sociales.
En Espaa, la operatividad del principio de proteccin de la confianza legtima se
despliega en relacin con la actividad normativa de los poderes ejecutivo y
legislativo, con los matices que luego haremos. La actuacin del poder judicial se

reconduce normalmente a la institucin del error judicial (arts. 292-293 LOPJ) as

como a la responsabilidad patrimonial por funcionamiento del servicio pblico de
justicia (arts. 139 y ss. LRJAP-PAC). No obstante, deben hacerse algunas
precisiones en relacin con la actividad del poder legislativo.
Seala GARCA DE ENTERRA que segn el TC cabra, hipotticamente, admitir
tambin un lmite a la actividad normativa del poder legislativo en el principio de
proteccin de la confianza legtima, singularmente en relacin con el tema de la
retroactividad de las leyes. Pero hasta la fecha presente el TC nunca ha anulado
una ley por ese motivo ni tampoco ha declarado la inconstitucionalidad de una ley
formal por no prever en sus determinaciones una reparacin patrimonial de los
perjuicios econmicos que pudieran derivarse de la violacin de tal principio.
GARCIA LUENGO cree, en la misma lnea, que la alegacin del principio de
confianza en el contexto de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador no
tiene sentido, aunque no es un tema del todo pacfico entre los autores. La
operatividad del principio de confianza legtima se circunscribe, en la prctica, a la
actividad normativa del poder ejecutivo. Y dentro de sta, ms al caso de actos de
aplicacin normativa, aun cuando puedan tener un alcance general, que al caso de
verdaderas normas jurdicas generales.
Seala GARCA MACHO que el principio de confianza legtima fue inicialmente
ponderado por el TJCE para solucionar controversias donde pugnaban generalmente
los principios de seguridad jurdica y de legalidad, especialmente en dos mbitos, el
de los derechos de los funcionarios pblicos, y el mbito de la intervencin
administrativa en algunos sectores econmicos, como el agrcola o el pesquero,
tratando en ambos casos de dar proteccin a la existencia de derechos adquiridos,
pero tambin a veces de simples expectativas, que se vean truncadas por
modificaciones normativas. La solucin a estas situaciones, dado el carcter
restrictivo con que se aplica el principio, vena normalmente por la compensacin
econmica o indemnizatoria de tales alteraciones basadas en una confianza que la
Administracin objetivamente haba hecho depositar a los ciudadanos en su
actuacin y que luego frustraba sin ofrecer medidas transitorias de adaptacin.
La primera sentencia del TJCE que alude expresamente al principio de confianza es
la de 13 de julio de 1965, denegndolo. La primera sentencia del TJCE que acoge el
principio es la de 5 de junio de 1973, a propsito de un conflicto entre la Comisin
Europea y el Consejo en relacin con el art. 65 del Estatuto de funcionarios de las
Comunidades Europeas. El Consejo haba dictado una Decisin de 21 de marzo de
1972 por la que el ao siguiente se incrementara el sueldo de los funcionarios un
3,75 % y un Reglamento posterior limitaba esa subida a un 2,5%, el cual qued
finalmente inaplicado.
La STJCE de 1 de febrero de 1978 (Lhrs) niega la proteccin al recurrente que
invoca el principio en base a dos razones. Una, la existencia de un inters pblico
perentorio y preponderante. Dos, la existencia de un perodo transitorio en el
que no se aplica la nueva normativa justamente para permitir una adaptacin
flexible, y no repentina o imprevisible, a la nueva situacin.
A partir de esta ltima sentencia , la violacin del principio de confianza no es
apenas aceptada por el TJCE, seala GARCIA MACHO, y apostilla ENTERRA que
nunca desde entonces ha servido el principio como fundamento de la
responsabilidad por genuinos actos normativos superiores.
CASTILLO BLANCO, siguiendo a SCHWARZE, sintetiza la doctrina del TJCE en
relacin con el principio de confianza durante los aos noventa en cuatro ideas,
La invocacin del principio por los afectados debe basarse en una accin
imprevisible de las autoridades comunitarias. As, la STJCE de 21 de octubre de
1997 (Deutsche Bahn AG) seala la importancia de garantizar la previsibilidad de
las situaciones y de las relaciones jurdicas amparadas por el Derecho Comunitario
que afecten a la situacin jurdica y material de los sujetos de derecho.

Las expectativas no son, en principio, protegibles salvo en la medida en que

supongan un impacto real y efectivo, no previsible y punitivo o especialmente
daino (STJCE de 13 de marzo de 1997).
Las expectativas slo sern protegibles si se sustentan en bases objetivas, de modo
que un observador externo pueda reconocerlas y calibrar su dimensin objetivable.
Esto es lo que la STJCE de 17 de diciembre de 1992 (Holtbecker vs. Comisin) ha
denominado esperanzas fundadas no contrarias al Derecho Comunitario.
Adems ser preciso para estimar el principio que, en la valoracin de los intereses
privados y pblicos en juego, estos ltimos no sean preponderantes e imperativos
hasta tal punto que se vieran frustrados si se adoptaran paulatinamente a travs de
medidas transitorias (STJCE de 17 de julio de 1997, cuestin prejudicial Affish B.
V.).
La recepcin espaola del principio de la proteccin de la confianza legtima
acontece en varias sentencias del Tribunal Supremo.
La STS de 28 de febrero de 1989 (Ar. 1458) referente al otorgamiento de
subvenciones a un centro escolar durante varios aos seguidos, otorgndose al ao
siguiente slo una subvencin parcial que, tras haberse concedido, luego se
deniega sin fundamento para ello. El TS afirma la existencia de un vnculo
contractual perfeccionado por el mero consentimiento a efectos justamente de la
aplicacin del principio de confianza.
Las STSs de 1 de febrero de 1990 (Ar. 1258) y de 7 de octubre de 1991 (Ar. 7520)
se refieren ambas a la produccin por la Administracin de signos y actos
externos propios, como la publicacin de criterios, criterios lo suficientemente
concluyentes como para originar la confianza del ciudadano en la legalidad de la
actuacin administrativa, confianza que no puede ser defraudada sin ms.
La aplicacin del principio es restrictiva y cautelosa tratando de no interferir la
eficacia de las normas o de resoluciones que puedan estar legitimadas desde el
punto de vista del inters comn (LAVILLA), y simplemente paliando, en su caso,
por va indemnizatoria los efectos imprevistos y desestabilizadores de tales medidas
que, como tales, prevalecen por justificarse en intereses pblicos superiores.
Existen ciertos lmites a la actuacin de los poderes pblicos (arts. 9.1, 9.3, 10.1,
14.CE) y en el mbito cubierto por esos principios constitucionales cabe justificar
esa va indemnizatoria ante la confianza generada y ulteriormente frustrada
(LAVILLA, citando el Dictamen del Consejo de Estado de 22 de enero de 1998,
expediente 5356/1997). Tambin la actividad del poder legislativo esta sujeta a
esos principios constitucionales -su libertad de produccin normativa no puede
pretenderse irrefragable, no existe una impunidad absoluta del legislativo dice
CASTILLO BLANCO- de seguridad jurdica, de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, etctera.
El TS, ante el eventual conflicto entre seguridad jurdica y legalidad de la actuacin
administrativa, ha estimado, en ocasiones, la primaca de la seguridad basndose
en el principio de confianza cuando la actuacin de la Administracin y la
apariencia de legalidad de su actuacin han movido la voluntad del administrado a
realizar determinados actos e inversiones de medios personales y econmicos que
despus no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos que
finalmente produce la Administracin, mxime cuando esa apariencia de legalidad
indujo a confusin al interesado, causndole unos daos que no tiene por qu
soportar jurdicamente (STS de 8 de junio de 1990, citada en STS de 17 de febrero
de 1997)
En otras ocasiones, el TS ha rechazado el principio por haber mediado un perodo
de transitoriedad y adaptacin, o por haberse otorgado medidas oficiales de ayuda
para paliar los efectos de las decisiones, o por considerar que ni el principio de
seguridad ni el de confianza legtima garantizan las situaciones de ventaja
econmica de manera indefinida (LAVILLA).

La doctrina del TS y del TC espaol puede sintetizarse en las siguientes ideas:

Existe en los ciudadanos un umbral de confianza en que la estabilidad del orden
jurdico y de las situaciones del mercado se justifique en razones de inters pblico
(STC 38/1997, de 27 de febrero).
Los cambios normativos que se produzcan deben intentar, siempre que sea posible,
hacer compatibles los intereses pblicos y privados en juego mediante la
previsibilidad.
Si la conducta de los poderes pblicos es sorpresiva y no esperada ni ajustada a
las condiciones vigentes mediante disposiciones transitorias (STS de 24 de mayo
de 1988 -Ar. 4203-) es exigible la reparacin del perjuicio econmico injustificado
que pueda producirse (STC 197/1992, de 19 de noviembre, y STC 205/1992, de 26
de noviembre).
Habr que estar al caso concreto y analizarlo en todos sus detalles. Depender de
las circunstancias del caso y del grado de retroactividad de las medidas adoptadas
el que se haya o no vulnerado la confianza.
La STC 199/1990, de 10 de diciembre, seala que la incidencia de los derechos en
cuanto a su proteccin futura no pertenece al campo de la retroactividad ya que no
existen efectos retroactivos prohibidos en cuanto no afecten a derechos
consolidados, ciertos, efectivos y actuales, no eventuales o futuros. A estos efectos,
debe subrayarse que los derechos de los funcionarios pblicos, salvo en su
dimensin econmica, no son tales derechos dada la condicin estatutaria de los
mismos. Tales derechos sern los que en cada momento establezca la ley que
regule el estatuto de los funcionarios (art. 103.3 CE) en el marco, claro es, de la
Constitucin.
En relacin con este asunto, el criterio espaol es ms reticente que el comunitario
en orden a la proteccin de las expectativas, y particularmente de las expectativas
de los funcionarios. La doctrina general espaola es a favor de la no necesidad de
indemnizacin de las meras expectativas frustradas de los funcionarios pblicos
(STC 108/1986, de 29 de julio, STC 99/1987, de 11 de junio, y STSs de 30 de
noviembre de 1992, Ar. 8769 y 9393).
La quiebra del principio de confianza debe deslindarse de otras instituciones con
sustantividad propia, singularmente la expropiacin forzosa de bienes o derechos,
prevista en el art. 33.3 de la Constitucin y regulada por ley de 16 de diciembre de
1954, que en todo caso originar derecho a indemnizacin. No as, el caso previsto
en el art. 33.2 CE, la delimitacin legal de acuerdo con su funcin social del
contenido del derecho de propiedad, particularmente de la propiedad del suelo
urbano, materia de la que mutatis mutandis podra decirse lo mismo que respecto
del rgimen jurdico de los funcionarios habida cuenta, tambin, de su carcter
estatutario.
Los poderes pblicos tienen tambin deberes positivos de actuacin. El poder
legislativo y ejecutivo, en concreto, cuando produzcan leyes o normas
reglamentarias, deben prever el establecimiento de las medidas transitorias que
sean necesarias para la adaptacin de las situaciones subjetivas a los cambios
normativos.
Tambin deben los poderes pblicos -Estado o Comunidades Autnomas, en funcin
de la distribucin de competencias derivadas de la Constitucin y del llamado
bloque de la constitucionalidad a que se refiere el art. 28.1 LOTC- transponer las
directivas comunitarias al derecho interno en el plazo que la propia directiva
establece. Lo cierto es que dicho plazo se incumple con frecuencia o la
transposicin se realiza de forma incorrecta o defectuosa. Ante ese incumplimiento
de los estados nacionales, que constituye una violacin del Derecho Comunitario y
que puede generar inseguridad en sus ciudadanos, las sentencias del TJCE de 19 de
noviembre de 1991 (Francovich) y de 8 de octubre de 1996 (Dillenkofer), entre
otras, sealan:

Que transcurrido el plazo de transposicin, no habindose producido sta o

habindose realizada de modo incorrecto, la directiva tendr efecto directo.
Que el ciudadano podr exigir al estado miembro que no haya transpuesto la
directiva o lo haya hecho indebidamente una responsabilidad patrimonial cuando
concurran los tres requisitos siguientes:
a) Que la norma comunitaria tuviera por objeto conferir derechos a los particulares.
b) Que la violacin del Derecho Comunitario est suficientemente caracterizada, es
decir, que no sea genrica, difusa.
c) Que exista una relacin de causalidad directa entre la violacin de la norma
comunitaria o su no transposicin y el perjuicio ocasionado al particular.
En este sentido, el TS espaol, en sentencia de su Sala 3 de 12 de junio de 2003,
declara la responsabilidad patrimonial del Estado Espaol por haber transpuesto
una Directiva Comunitaria (a travs de un Real Decreto-Ley, luego convalidado y
tramitado como proyecto de ley) de manera incorrecta -pues vulneraba el Derecho
Comunitario sobre la materia- y haber causado por ello un perjuicio econmico a
una determinada empresa (Sogecable).
El principio de proteccin de la confianza legtima ha sido tambin ponderado por el
Consejo de Estado en diversos dictmenes (12 de mayo de 1992 -expediente
464/1992-, 3 de junio de 1994 -504/1994-,16 de diciembre de 1994 -1973/1994-,
30 de mayo de 1996 -1381 y 1941/1995-, 22 de enero de 1998 -5356/1997-, entre
otros).
El dictamen de 22 de enero de 1998 seala que el principio de proteccin de la
confianza legtima, cuyo significado no es ajeno al principio de buena fe,, es un
principio de carcter general vinculado a los principios de seguridad jurdica, buena
fe, interdiccin de la arbitrariedad y otros con los que suele combinarse y, por
supuesto, no requiere la preexistencia de derechos subjetivos, que tienen otras vas
de proteccin. Por su parte el dictamen de 16 de diciembre de 1994 dice que lo
que ampara el principio de proteccin de la confianza legtima es la adopcin y
aplicacin de medidas de forma que con ellas no resulte sorprendida la buena fe y,
por consiguiente, la previsin de los administrados; no el que a partir de un
determinado momento entre en vigor con plenos efectos una medida adoptada y
reconocida con anterioridad.
Resulta ilustrativo el caso a que se refiere el dictamen de 30 de mayo de 1996. Se
trata de una extranjera que decide venir a trabajar a Espaa y pide y obtiene los
permisos de trabajo y residencia. Las autoridades consulares le conceden el visado,
pero cuando llega a Espaa se le prohibe la entrada como consecuencia de una
previa expulsin del territorio nacional. La empresa que la haba contratado solicit
entonces una indemnizacin a la Administracin pues haba pagado las tasas de
expedicin del visado y el billete de avin de la ciudadana extranjera; y la falta de
coordinacin entre las autoridades policiales, las laborales y las consulares le
haban ocasionado un perjuicio econmico que no tena obligacin de soportar. El
Consejo de Estado estim, en efecto, el principio y seala: Cuando el proceder de
la Administracin genera una apariencia y, confiado en ella, el ciudadano, de buena
fe, ajusta su conducta a esa apariencia, pesa sobre la Administracin la obligacin
de no defraudar esa confianza, y de estar a las consecuencias de la apariencia por
ella creada. En el curso de la tramitacin de este expediente la Administracin no
ha imputado negligencia alguna a la empresa, ni infraccin legal o reglamentaria
alguna: tampoco se ha cuestionado la buena fe de la sociedad reclamante, por lo
que en ese conjunto de circunstancias existe fundamento objetivo y razonable para
entender que la Administracin ha defraudado la legtima confianza que en ella
haba depositado la mercantil. generndose, por tanto, una responsabilidad
patrimonial de la Administracin a favor de la empresa en cuestin.

Hoy ms que nunca -como ha escrito el profesor VILLAR PALAS- cuando el

desorden jurdico es tal que ni jueces ni compiladores, ni profesores estn de
acuerdo con las normas vigentes y, entre ellas, las aplicables, los grandes
principios jurdicos constituyen un referente ineludible en el intento de luchar contra
las arbitrariedades del poder.
Juan Jos Gonzlez Fernndez.
Abogado del I.C.A. Madrid.
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