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COLEC:AO

RELA<;OES INTERNACIONAIS

A economia polftica das rela;:oes

internacionais

FUNDA<;AO UNIVERSIDADE DE BRASiLIA

Reitor
LauroMorhy

Vice-Reitor
Timothy Martin Mulholland

EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASiLIA

Diretor
Alexandre Lima

CONSELHO EDITORIAL

Presidente
Elizabeth Cancelli
Alexandre Lima, Esteviio Chaves de Rezende Martins,
Henryk Siewierski, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck,
Sergio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher

Robert Gilpin
Com a assistencia de
jean M. Gilpin

A economia polftica das rela~oes

internacionais

Tradur;iio
Sergio Bath

Colec;:fto Relac;:Oes Intemacionais


Direr;iio de Amado Cervo

EDITORA

E:jE:J
UnB

Equipe editorial: Severino Francisco (Supervisao editorial); Rejane de Meneses


(Acompanhamento editorial); Maria Carla Lis boa Borba (Prepara9ao de originais);
liciana Imbroisi e Wilma Gon9alves Rosas Saltarelli (Revisao );
Fernando M. das Neves (Editora9ao eletr6nica); Rejane de Meneses e
Wilma Gon9alves Rosas Saltarelli (indice); Evandro Salles (Capa);
Elmano Rodrigues Pinheiro (Supervisao gnifica)
Titulo original: The political economy of international relations
Copyright 1987 by Princeton University Press
Copyright 2002 by Editora Universidade de Brasilia, pela tradu~ao

Impressa no Brasil
Direitos exclusives para esta ediyao:
Editora Universidade de Brasilia
SCS Q. 02- Bloco C- N' 78
Ed. OK- 2' andar
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Tel: (Oxx61) 226-6874
Fax:(Oxx61)225-5611
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Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publica9ao podera ser armazenada
ou reproduzida por qualquer meio sem a autorizac;ao par escrito da Editora.
Ficha catalografica elaborada pel a
Biblioteca Central da Universidade de Brasilia
():189

Gilpin, Robert
A economia politica das relac;Oes internacionais I
Robert Gilpin; tradu9ao de Sergio Bath.- Brasilia: Editora
Universidade de Brasilia, 2002.
492 p.- (Cole9ao Rela96es Internacionais)
Traduvilo de: The political economy of international
relations

ISBN 85-230-0669-9
I. Comercio intemacional.
3. Comercio externo. I. Titulo.

2. Economia mundial.
CDU339.9

John Robert
(in memoriam)

Sumario

LISTA DE FIGURAS E TABELAS,

PREFAc10,

11

13

INTRoouc;:Ao,19

CAPiTULO

A NATUREZA DA ECONOMIA POLITICA, 25


Os TEMAS DA ECONOMIA POLiTICA,

28

A IMPORTANCIA DO MERCADO, 32
As CONSEQUENCIAS ECONOMICAS DO MERCADO, 35
OS EFEITOS DO MERCADO E AS REA<;OES POLiTICAS,

39

CONCLUSAO, 41

CAPiTULO

TRES IDEOLOGIAS DA ECONOMIA POLiTICA,

A PERSPECTIVA LIBERAL,

43

45

A PERSPECTIVA NACIONALISTA,
A PERSPECTIVA MARXISTA,

49

53

CRiTICA DAS DIFERENTES PERSPECTIVAS,

60

TRES DESAFIOS A UMA ECONOMIA MUNDIAL DE MERCADO,

72

CAPITALISMO DO BEM-ESTAR SOCIAL EM UM MUNDO DO CAPITALISMO INTERNACIONAL

DESPROVIDO DE WELFARE,
CONCLUSAO,

84

79

Robert Gilpin

CAPiTULO

A DJNAMICA DA ECONOMIA POLITICA INTERNACIONAL, 85


TEORIAS CONTEMPORANEAS DA ECONOMIA POLiTICA INTERNACIONAL,

86

A ECONOMIA POLiTICA DA TRANSFORMA<;:AO ESTRUTURAL, 101


Os MECANISMOS DA TRANSFORMA<;:AO ESTRUTURAL, 112
TRANSFORMACAO ESTRUTURAL E CONFLJTO ECON6MICO,

137

CONCLUSAO,

CAPiTULO

132

SISTEMA MONETARlO INTERNACIONAL,l39

A
A

ERA DO DINHEIRO EM ESPECIE,

0
0

PADRAO-OURO CLASSICO

141

ERA DO DINHEIRO "POLiTICO", 143

(1870-1914), 144

INTERREGNO ENTRE A LIDERAN<;:A BRITANICA E A NORTE-AMERICANA

(1914-1944), 149

0
0
0

NAO-SISTEMA DE TAXAS FLEXIVEIS, 164

PROBLEMA DA COORDENA<;:AO DAS POLiTI CAS NACIONAIS, 173

GO VERNO REAGAN E A COORDENA<;:AO DE POLITI CAS, 176

(1944-1976), 152
OOLAR E A HEGEMONIA NORTE-AMERICANA, 155
SISTEMA DE BRETTON WOODS

As

PERSPECTIVAS DA COORDENA<;:AO DE POLiTICAS,

CONCLUSAO,

CAPiTULO

182

190

POLiTICA DO COMERCIO INTERNACIONAL, 193

A IMPORTANCIA DO COMERCI0,193
A TEO RIA LIBERAL DO COMERCIO INTERN AClONAL, 195
A TEORIA NACIONALISTA, 202
LIVRE COMERCIO VERSUS PROTECIONISMO,

206

0 SISTEMA DO Gat!, 214


As NOVAS QUESTOES COMERCIAIS, 228
A CONVERGENCIA DAS TEORIAS LIBERAL E NACIONALISTA, 245
As PERSPECTIVAS DE UM REGIME DE COMERCIO LIBERAL, 248
CONCLUSAO, 253

Sumario

CAPiTULO

As

EMPRESAS MULTINACIONAIS E 0 DESENVOLVIMENTO ECONOMICO,

A NATUREZA DAS MULTINACIONAIS,

259

A ERA DAS MULTINACIONAIS NORTE-AMERICANAS,

PAiS DE ORIGEM,

NOVO MULTINACIONALISMO,

257

265

268
0 PAiS HOSPEDEIRO, 272
CoNcLus.i.o,

CAPiTULO

279

288

DESENVOLVIMENTO ECONOMICO E A QUESTAO DA DEPENDENCIA,

A PERSPECTIVA LIBERAL,

293

A PERSPECTIVA MARXISTA CLASSICA,

298

A POSI~AO DOS PAlSES SUBDESENVOLVIDOS,

301

UMA AVALIA~AO DA ESTRATEGIA DOS PAISES EM DESENVOLVIMENTO, 318

PROCESSO DE CRESCIMENTO DESIGUAL,

330

CONCLUSAO, 332

CAPiTULO

ECONOMIA POLiTICA DAS FINAN(:AS INTERNACIONAIS, 335

TRES PERlODOS DAS FINAN~AS INTERNACIONAIS,

0
0
0

MERCADO DO EUROD6LAR,

337

344

1980,347
SUBSlDIO JAPONES A HEGEMONIA DOS EUA, 359
A ECONOMIA NICHIBEI E SUAS PERSPECTIVAS, 368
CoNcLus.i.o, 370
PROBLEMA DA DIVIDA NA DECADA DE

CAPiTULO

A TRANSFORMA(:AO

DA ECONOMIA POLiTICA GLOBAL,

As MUDAN~AS ESTRUTURAIS,

375
0 PROBLEMA DA TRANSI~AO, 392
CONCLUSAO, 395

373

291

Robert Gilpin

10

CAPiTULO

10

A ORDEM ECON6MICA INTERNACIONAL EMERGENTE, 397


0
0

PROBLEMA DA LIDERAN<;:A POLiTJCA,


PROBLEMA DOS AJUSTES,

398

415

NORMAS JNTERNACJONAIS YERSUS AUTONOMJA NACIONAL,

423

UM SISTEMA MISTO: COMPETI<;:AO MERCANTJLISTA, PLANEJAMENTO ECON6MJCO E


PROTECJONJSMO SETORIAL,
CONCLUSAO,

441

8IBLIOGRAFIA,
lNDICE,

475

445

429

Lista de figuras e tabelas

Fig. I. Desenvolvimento economico e hegemonia politica, 124


Fig. 2. 0 ciclo economico mundial durante o govemo Reagan, 168
Tab. I.
Tab. 2.

Anula~ao

das leis marxistas pelo welfare state, 78


Balan~o comercial dos Estados Unidos em bilhoes de d61ares correntes, 179

Prefacio

Este livro e uma exposi9aO pessoal e tambem uma sintese de certos


temas recorrentes e prevalecentes no campo da economia politica internacional. Embora tenha procurado manter separados os elementos pessoal e sintetico, manifestei meu proprio ponto de vista em questOes selecionadas da
economia politica internacional, como tam bern incorporei ideias e teorias alheias mais relevantes para os temas desenvolvidos. Nenhum volume isolado
poderia fazer justi9a a todos os trabalhos importantes a respeito desses temas, mas procurei integrar aquelas contribui96es que, em si mesmas ou por
representar investiga96es mais amp las, ajudaram a esclarecer certos pontos
criticos ou teoricos e nosso entendimento da realidade da economia politica
internacional contemporiinea.
Meu interesse pessoal sabre esses assuntos nasceu a medida que me preparava para participar de urn seminario no Centro de Assuntos lnternacionais
da Universidade de Harvard, em junho de 1970. Tratava-se da apresenta9ao
inicial de estudos que foram eventualmente incorporados em Transnational
Relations and World Politics (1972), coletanea concebida e editada por Robert
Keohane e Joseph Nye. Esse volume de grande fertilidade transformou a
disciplina das rela96es internacionais nos Estados Unidos e certamente minha propria agenda de pesquisa.
Os atores e os processes transnacionais que estavam integrando o mun-

do e deslocando a perspectiva das rela96es internacionais tendo como foco


os Estados eram o motivo implicito do seminario e do livro de Keohane-Nye.
Acreditava-se que os atores transnacionais (par exemplo, as empresas
multinacionais e os movimentos politicos), os objetivos assistencialistas e outras metas internas, assim como as fontes nao-militares de influencia, tinham
uma importancia cada vez maior na determinayao dos assuntos globais. Por
isso, falava-se na necessidade de urn novo paradigma para a disciplina.
Ao preparar minha contribuiyao para o seminario - sabre o papel das
empresas multinacionais na cria9ao desse novo ambiente internacional-, !embrei-me constantemente da minha experiencia como morador na Fran9a no

14

Robert Gilpin

momento do ataque do presidente Charles de Gaulle contra as empresas norte-americanas que se apressaram a penetrar no recem-formado Mercado
Comum Europeu. Na Europa Ocidental, no Canada e no Terceiro Mundo, De
Gaulle e outros nacionalistas consideravam essas empresas gigantescos agentes do imperialismo expansivo norte-americano, e nilo atores transnacionais
neutros; mas o esfor~o concertado de De Gaulle para expulsa-las do Mercado Co mum foi impedido eficazmente pela rccusa da Alemanha Ocidental em
cooperar com essa posi~iio. Percebi, entao, que as empresas norte-americanas eo fenomeno transnacional que representavam teriam sido destruidos se
os alemiies ocidentais tivessem seguido a lideran~a nacionalista francesa.
Assim, cheguei gradualmente a varias conclusoes de ordem geral. Por
exemplo, que as empresas multinacionais eram efetivamente manifesta~oes do
expansionismo norte-americano e que, portanto, niio podiam ser separadas dos
objetivos mais amplos da politica extema dos Estados Unidos; que os vinculos
de seguran~a entre os Estados Unidos e a Europa Ocidental facilitavam muito
esse movimento expansionista; que a chamada Pax Americana proporcionava
urn arcabou~o politico para essas atividades economicas e de outra natureza.
Minhas ideias sobre o assunto foram fortemente influenciadas pela analise de
E. H. Carr (1951) sobre o papel do poder britiinico na difusiio do livre comercio
e do liberalismo economico, sob a Pax Britannica. 0 paralelismo entre a experiencia britiinica no seculo XIX e a norte-americana no seculo XX parecia
pertinente. Em bora naquele momento niio o reconhecesse inteiramente, tinha
retomado a uma concep~ao realista da rela~ao entre a economia e a politica,
que desaparecera das obras norte-americanas no p6s-guerra, devotadas quase
inteiramente a preocupa~oes de seguran~a mais limitadas.
Minha vincula~ao explicita da economia com a politica, e a resultante analise da perm uta implicita do compromisso militar norte-americano de defender a
Alemanha pela politica alemii de defesa dos investimentos dos Estados Unidos
no Mercado Com urn, assim como o trade offsemelhante como Japao, provocou comentarios incisivos por parte de alguns participantes do seminario. Em
1970, os Estados Unidos estavam envolvidos na Guerra do Vietna, e qualquer
pessoa que associasse a sua politica extema com a expansao economica internacional era quase por defini~ao vista como marxista. Ora, eu tinha a certeza
de que nao era marxista, mas acreditava firmemente nessa vincula~ao. Portanto, algoma formula~ao altemativa se fazia necessaria. A partir desse ponto,
procurei esclarecer minha am\lise das rela~oes entre a politica e a economia no
campo intemacional.
A principio, pouco sabia sobre o comercio intemacional, as rela~oes
monetarias, etc. Com a ajuda de professores capacitados como Benjamin J.
Cohen e William Branson, comecei a estudar economia. Voltei-me logo para

Prefacio

15

autores mais antigos de economia politica, como Friederich List, Jacob Viner
e J. B. Condliffe, eli tambem os trabalhos mais atuais de Albert Hirschman,
Charles Kindleberger, Raymond Vernon e outros. A Woodrow Wilson School,
com sua enfase na analise economica, era ideal para esse esfor~o de estudo
individual. Embora discordasse de muitas das premissas politicas e sociais
dos traba1hos a que recorri, era profundamente grato it generosidade com
que os meus colegas economistas me cediam seu tempo e toleravam minha
falta de sofistica~iio tecnica.
Meu livro U. S. Power and the Multinational Corporation (1975) foi
o primeiro resultado dessa campanha para esclarecer minha propria posi~iio
intelectual, e para dar uma contribui~iio ao que ia assumindo a forma de uma
disciplina especifica, o campo da economia politica intemacional. Ali pude
desenvolver o argumento do meu trabalho anterior, ao mesmo tempo em que
abordava perspectivas importantes da economia politica: o liberalismo, o marxismo e o realismo. Minha tese era a de que a expansiio das multinacionais
norte-americanas so podia ser compreendida no contexto do sistema politico
global instituido depois da Segunda Guerra Mundial. Manifestei minha profunda preocupa9iio com o problema do declinio norte-americano, o qual resultava da minha associa9iio com Harold Sprout, urn pioneiro da investiga9iio
do declinio da Grii-Bretanha.
Meu crescente interesse pelo crescimento e pe1o declinio das grandes
potencias hegemonicas, e pelo significado desse fenomeno aparentemente
ciclico para a dinftmica das relay5es internacionais, levou-me a escrever War

and Change in World Politics {1981). Alem de temas mais antigos, o livro
dava especial aten9iio it teoria marxista (alias, quase-marxista) da dependencia, urn novo tema que tinha penetrado na vida academica dos Estados Unidos no fim dos anos 1960 e na decada seguinte, em boa parte como resposta
it Guerra do Vietnii e ao interesse cada vez maior pelos problemas dos paises
menos desenvolvidos. Em bora aceitasse o ponto de vista dos teoricos dadependencia, para quem a estrutura do mundo e hierarquica e dominada pelas
grandes potencias, argumentei (seguindo a formula marxista classica) o fato
de essa rela9iio levar it difusiio das fontes de poder, ao abalo do Estado
hegemonico e, eventual mente, it cria9iio de urn novo sistema de hegemonia.
Assim, embora reconhecesse as teorias marxistas contemporftneas sabre o

sistema internacional, o objetivo do livro era amp liar a perspectiva realista da


natureza e da dinfimica desse sistema.
0 presente volume incorpora esses temas e alguns interesses mais anti-

gos, e procura desenvolve-los de forma mais sistematica. Prop5e em maior


detalhe as tres ideologias da economia politica, examinando a for9a e as limita96es de cada uma. Em bora saliente a enfase liberal na importiincia da efi-

16

Robert Gilpin

ciencia do mercado, leva a serio a critica marxista ao mercado global e a


economia capitalista. De modo geral, porem, o livro enfatiza a perspectiva
realista ou do nacionalismo economico a respeito das rela10oes de comercio,
monetarias e de investimento, contrastando-a com as interpreta10oes rivais da
economia politica intemacional. Os temas anteriores- a hegemonia economica, a diniimica da economia mundial, a tendencia da atividade economica
para transformar a estrutura do sistema politico internacional- siio explorados sob urn novo iingulo.
Minha preocupal'iio anterior como declfnio relativo do poder dos Estados
Unidos, o papel dos fatores politicos na determinal'iio das rela10oes economicas internacionais e a natureza diniimica das for10as economicas, ao modificar as rela10oes politicas globais, ressurge mais adiante. Outros elementos,
contudo, aparecem pel a primeira vez. Assim, acentuo o crescimento mete6rico
do Japiio e seu desafio ao carater liberal da ordem economica internacional.
Dou aten10iio particular ao nota vel deslocamento ocorrido no centro da economia mundial, do Atliintico para o Pacifico, nas ultimas decadas do seculo
XX. E avalio o sentido tanto da mudan10a de posil'iiO da Europa na economia
mundial como do seu recuo com rela10iio aos princfpios liberais. As possiveis
implical'oes desses eventos hist6ricos para a economia politica intemacional
constituem temas importantes, e prevejo uma economia mundial muito diferente daquela criada pela hegemonia dos Estados Unidos, no fim da Segunda
Guerra Mundial.
Talvez deva dizer uma palavra sobre o que este livro nfio e. Assim, ele
niio tenta propor novas teorias ou novas interpreta10oes da economia politica
internacional, nem pretende incorporar todos os temas e escritos importantes
de todos os que contribuiram para o campo em expansiio da economia politica internacional. 0 livro niio desenvolve nem sintetiza certas interpreta10oes
e temas estabelecidos, os quais considero de importiincia fundamental. lnteresso-me especialmente pela avalial'iio do nosso conhecimento acumulado
sobre o modo como a politica e a economia internacionais interagem e se
influenciam mutuamente. Essa abordagem, a qual acentua a importiincia do
sistema intemacional, limita-o obviamente, porque o leva a dar atenl'iio insuficiente a certos importantes fatores internos da conduta do Estado - sabemos, porem, que, isoladamente, nenhum livro consegue abordar a totalidade
da materia que pretende abordar.
Dediquei pouca aten10iio as rela10oes economicas entre o Leste e o Oeste, a migral'iiO internacional e a Utilizal'iiO de armas economicas para alcanl'ar objetivos politicos. Isso porque acredito que os tenues lai'OS comerciais
(de investimento e monetarios) entre Leste e Oeste tern pouco efeito sobre a
politica economica internacional; que as migral'oes internacionais tern pouca

Pref<icio

17

significayiio economica; e que as sany5es econ6micas e outros atos de beligeriincia econ6mica ja foram examinados profundamente em alguns trabalhos recentes. 1 Assim, o presente estudo, que ja e bastante extenso, focaliza
as atividades econ6micas "norma is", ou seja, as relay5es internacionais monet8.rias, comerciais e de investimento.

+
Na preparayiio deste livro tive a sorte de contar com a assistencia de
algumas instituiyoes, e e preciso que lhes manifeste o meu reconhecimento.
Assim, gostaria de agradecer o Centro de Estudos lnternacionais e a Escola
Woodrow Wilson de Assuntos Publicos e Internacionais, da Universidade de
Princeton, pelo generoso apoio recebido. A politica liberal de licenciamento
adotada pela Universidade isentou-me das obrigay5es de ensino e de outras responsabilidades para poder devotar-me a minha pesquisa. Durante o
outono de 1984, ensinei na Universidade Internacional do Japiio, em Niigata,
quando tive a extraordinaria oportunidade de aprender a respeito do Japiio,
esse pais fascinante. Gostaria de expressar aqui meus agradecimentos aos
professores Chihiro Hosoya e Seigen Miyasato, assim como a outros colegas e estudantes dessa instituiyao pioneira. Ao regressar do Japiio, pude
prosseguir minha pesquisa com o apoio financeiro da Comissao Educacional
Japiio- Estados Unidos (Programa Fullbright) e do Banco Sumitomo. Sem
essa ajuda teria sido muito mais dificil completar urn projeto que parecia
interminavel.
0 presidente William Bowen, da Universidade de Princeton, gosta de
citar seu mentor Jacob Viner, que defendia a abertura intelectual da universidade e o valor da critica academica com estas palavras: "Niio ha limite para
as tolices que qualquer urn pode propor se refletir sozinho par muito tempo".
Gostaria de invocar essa sabia caracterizayiio dos perigos da solidiio intelectual ao agradecer a todos os que leram e criticaram os varios rascunhos deste
livro, ou que me deram algum outro tipo de ajuda. Kent Calder, Michael Doyle,
Joanne Gowa, Robert Keohane, Atul Kohli, Helen Milner, M. J. Peterson,
David Spiro e Mira Wilkins leram pelo menos parte do manuscrito e fizeram
sugest5es valiosas; John Ikenberry promoveu a discussiio de partes do livro
no seu col6quio sabre a economia politica. Meus assistentes de pesquisa,
Elizabeth Doherty e Michael Alcamo, foram muito uteis, salvando-me de inumeraveis erros. Elizabeth Pizzarello digitou a bibliografia; Sally Coyle, o indi-

Vide Cap. 3, nota 14.

18

Robert Gilpin

ce. Minhas secretarias durante toda a dura9iio do trabalho, Lenore Dubchek,


Dorothy Grone! e Heidi Schmitt, merecem igualmente minha profunda gratidiio. Finalmente, gostaria de agradecer a Elizabeth Gretz a excelente prepara9iio final do texto.
Durante tres veroes sucessivos prometi a minha esposa, Jean, urn descanso do seu trabalho como professora, e levei-a a urn dos mais belos lagos
de Vermont, onde ela ficou presa, de manhii ate tarde da noite, ao manuscrito
deste livro. Sua contribui9iio editorial e substantiva foi extraordinaria, e merece
mais do que o agradecimento costumeiro com que os escritores contemplam o
conjuge. Sem a sua ajuda, este livro nunca seria escrito. Dedico-lhe meu amor
e meu profunda agradecimento par participar das minhas pesquisas e da minha
vida.
P de novembro de 1986.

Introdu~ao

Houve uma transformayao importante na ordena9ao econ6mica intemacional do pas-guerra. 0 sistema de liberalizayao do comercio, estabilidade monetaria e interdependencia econ6mica global instituido em Bretton Woods deixou de
existir, e a concepyao liberal das relayoes econ6micas intemacionais desde
meados dos anos 1970 vern sendo corroida. A difusao do protecionismo, os
disturbios nos mercados monetarios e financeiros e a evoluyao de politicas
econ6micas nacionais divergentes nas economias dominantes erodiram os fundamentos do sistema intemacional. Contudo, a inercia, esse fator poderoso na
vida do homem, transportou ate a decada de 1980 as normas e as institui96es
de uma ordem cada vez menos liberal. Que aconteceu com o sistema? Quais
as implicayoes futuras do seu fracasso? Eo que este livro se propoe a explicar.
Em urn nivel mais generico e te6rico, este trabalho e parte de urn acervo em
expansao de pesquisas academicas sobre a economia politica das relayoes internacionais. Ele presume que uma compreensao do comercio, das rela96es monetarias e do desenvolvimento econ6mico exige a integra9ao da perspectiva
te6rica das disciplinas da economia e da ciencia politica. Muitas vezes os temas
das politicas publicas sao vistos como se a economia pudesse ser considerada
isoladamente da politica, e vice-versa. Os acontecimentos dos ultimos anos do
seculo XX estao obrigando os estudiosos das re!ayoes intemacionais a focalizar
as inevitaveis tensOes e as interay5es continuas entre a economia e a politica.

0 prop6sito deste trabalho e reduzir o hiato entre esses dois pontos de vista.
Ha uma necessidade imperiosa de integrar o estudo da economia internacional com o estudo da politica internacional para aprofundarmos nossa
compreensao das foryas em presenya no mundo. Muitos temas e muitas questoes importantes ultrapassam a divisao intelectual entre as duas disciplinas. As
transformayoes ocorridas no mundo real fizeram com que a economia e a
politica se tornassem mutuamente mais relevantcs, em comparayao com o
passado, o que for9ou a admissao de que nosso entendimento te6rico das
suas interayoes sempre foi inadequado, excessivamente simplificado e limitado arbitrariamente pel as fronteiras impostas as duas disciplinas.

20

Robert Gilpin

Durante toda a historia, os fatores econ6micos tern desempenhado urn


papel importante nas rela96es intemacionais. Na politica externa, os objetivos, os recursos e os instrumentos econOmicos foram sempre urn e]emento
significative nas disputas entre grupos politicos. E improvavel que nos tempos homericos o rosto de Helena tenha sido a razao fundamental para lan9ar
mil barcos ao mar e motivar o rei Agamenon a sitiar Troia- em bora possa
muito hem ter sido urn fator contributivo. Emais prov3ve1 que o motive crucia1

dos gregos tenha sido o desejo de controlar a lucrativa rota comercial que
passava pelos Dardanelos. Seculos mais tarde, o Imperio Persa usou sua
grande reserva de ouro para intluenciar a politica externa dos estados menos
importantes. No quinto seculo antes de Cristo, Atenas fechou OS portos da
liga de Delos a urn aliado de Esparta, sua rival, o que e urn dos primeiros
casos registrados de guerra econ6mica. A historia esta rep leta de exemplos
semelhantes, a testemunhar o papel do fator econ6mico nos assuntos internacionais; nesse sentido, pode-se dizer que a economia politica das rela96es
internacionais sempre existiu.

Embora ao Iongo da historia os fatores politicos e econ6micos sempre


tenham exercido uma influencia reciproca, no mundo moderno essa intera91io
transformou-se de modo importante. Nos ultimos seculos cresceu a
interdependencia das economias nacionais, em virtude do aumento dos tluxos
de comercio, do intercilmbio financeiro e tecnologico. A percep9iio publica
do conteudo econ6mico das disputas politicas tam bern aumentou, e as pessoas podem (pelo menos pensam que podem) identificar mais facilmente as
causas do descontentamento ou da euforia econ6mica em atos especificos
de determinados grupos, no seu proprio pais ou no exterior (Hauser, 1937,
p. I 0-12). E a ex pan sao des sa consciencia econ6mica, assim como da democracia politica, levou a uma percep9iio quase universal de que o Estado pode
ser usado para produzir resultados econ6micos, e, em particular, para
redistribuir a riqueza em favor de detenninadas pessoas ou grupos (Bonn,
1939, p. 33). Assim, a distribui9iio da riqueza, a praga do desemprego e a
infla91io sao vistas hoje como o resultado de a96es humanas, e nao como
conseqi.iencia de leis econ6micas imutaveis, o que leva a inevitavel politizar;ao
dos assuntos econ6micos.
Ha mudanr;as profundas subjacentes a esses acontecimentos. Desde o
seculo XVI, o principio da organiza9ao da ordem politica intemacional tern sido
a primazia do Estado nacional. 0 Estado deslocou as fonnas pre-modernas de
organiza9iio politica, como a cidade-estado, a tribo eo imperio; simultaneamente, o mercado tomou-se o meio primario da organizar;ao das relar;oes econ6micas, e afastou outros meios de interciimbio: a reciprocidade, a redistribui9iio, o
comando imperial. Essas duas fonnas opostas de organiza9iio social, o Estado

Introdw;ao

21

modemo eo mercado, desenvolveram-se ao mesmo tempo, nos Ultimos seculos, e sua interayao reciproca tomou-se cada vez mais importante para o can\ter e para a dinamica das rela9iles intemacionais.
Essas mudan9as na organizayao social e na consciencia hum ana elevaram
os temas economicos ao nivel mais alto das rela9iles intemacionais. 0 bemestar economico dos povos e o destino das na9iles uniram-se intimamente ao
funcionamento e as conseqiiencias do mercado. Os estadistas modemos preocupam-se com a direyao dos tluxos financeiros, as mudanyas inevitaveis nas
vantagens comparativas e a distribuiyao intemacional das atividades prod utivas. No principia do seculo XX, Halford Mackinder, o reputado estudioso da
geografia politica, profetizou que a crescente sensibilidade dos estadistas a essas mudanyas concentraria sua atenyao na "disputa pela eficiencia relativa"
(Mackinder, 1962 [1904], p. 242).
A despeito dessas mudanyas, as duas disciplinas continuaram a estudar
os eventos contemporiineos mantendo separadas as esferas do Estado e do
mercado. Os motivos dessa especializayao academica sao apropriados e compreensiveis: a realidade social, da mesma forma que a realidade fisica, precisa ser fragmentada em pedayos manipulaveis para ser estudada, de modo a
permitir o progresso do conhecimento te6rico. No en tanto, e necessaria tambern reunir esses fragmentos individuais em uma estrutura integrada da economia politica, mais ampla, para que se possa compreender toda a realidade
politica e econ6mica.
Assim, este estudo desenvolve-se em do is niveis. No primeiro, consiste
em uma averiguayao pratica da realidade da economia politica internacional
contemporanea, e busca entender como a interayao do Estado e do mercado
esta transformando as relayiles internacionais nas ultimas decadas do seculo
XX. lndaga quais serao as provaveis conseqiiencias quando o locus da "eficiencia relativa" se deslocar da Europa Ocidental e dos Estados Unidos para
o Japao e outras potencias economicas na Asia e no mundo em desenvolvimento. Em urn segundo nivel, e urn estudo te6rico, e procura integrar as
diferentes formas como os estudiosos tern concebido a economia politica internacional, de modo geral e em areas especificas, tais como o comercio, a
moeda e os investimentos estrangeiros. Essa abordagem adota a premissa de
que o estudo dos acontecimentos contemporaneos deve seguir em paralelo
com o estudo das questiles te6ricas, e par meio da discussao que segue procuraremos extrair implicayiles para a ordem internacional emergente, economica e politica.
A evoluyao da economia politica intemacional nas pr6ximas decadas sera
intluenciada profundamente par tres desenvolvimentos importantes. 0 primeiro eo relativo declinio da lideran9a economica, pelos Estados Unidos, da econo-

22

Robert Gilpin

mia liberal intemaeional do pas-guerra. Com a redw;ao do poder norte-americano, as foryaS favoraveis a interdependencia economica global ficaram na
defensiva.' 0 segundo e a mudanya em andamento no locus central da economia do mundo, do Atlantica para o Pacifico; nos anos 1970 o fluxo de
comercio por meio do Pacifico excedeu o do Atlantica. 0 terceiro e a crescente integrayao das economias do Japao e dos Estados Unidos, integrayao
esta que chegou a urn grau sem precedentes para as nayiies soberanas.
A crescente cooperayao entre essas duas economias passou a ser urn dos
trayos predominantes da economia mundial contemporanea. Em termos de comercia, produyao e finanyas essas economias sao cada vez mais
interdependentes. Com a politica economica do governo Reagan e a transformayao dos Estados Unidos em pais devedor, a criayao da economia nichibeinipo-norte-americana - deu-se com extraordin3ria rapidez. 2 Ao representar

30% da produyao mundial, esse vinculo por meio do Pacifico tomou o Iugar
preeminente da anterior relayao entre os Estados Unidos e a Europa Ocidental.3 Os fluxos comerciais maciyos entre o Japao e os Estados Unidos, as alianyas entre as suas empresas multinacionais e a importancia do capital japones
na economia norte-americana transformaram as relayoes entre os dois paises,
de superior e subordinado, para uma parceria mais equilibrada. Em grande
parte, a natureza, a dinamica e a estabilidade dessa relayao determinarao o
conjunto das relayiies economicas globais.
A importancia do vinculo nipo-norte-americana para as relayiies internacionais reside no fato de o d6lar sera base da projeyao mundial dos Estados
Unidos. Juntamente com a proteyao dada aos seus ali ados japoneses e europeus pelas armas nucleares norte-americanas, foi a funyao do d6lar como
principal moeda do sistema monetario internacional que consolidou o sistema
de alianyas mundiais dos Estados Unidos, constituindo a base da hegemonia
norte-americana. Como d6lar lastreando o sistema monetario internacional,
os Estados Unidos puderam com bater no exterior, manter tropas em outros

Kenneth Waltz (1979) analisa o papel do sistema politico internacional como urn fator importante no desenvolvimento da interdependCncia econOmica.
Segundo The Economist (7 de dezembro de 1985, avalia~tiio do Japao, p. 17), "essa economia
conjunta osjaponeses chamam de Nichibei, palavra composta com dois caracteres para' Japiio'
(Nihon) e America (Beikoku, pais do arroz)". Nlio pude veriflcar se os japoneses de fato usam
esse tenno para se referir a crescente integra~ao entre as duas economias. No entanto, como ela
parece apropriada, vou us<i-la neste livro.
0 fato de o livro de Richard Cooper, The Economics ofInterdependence: economic policy in the
Atlantic Community, publicado em 1968 sob os auspicios do Conselho de Rela~Oes Exteriores,
e que teve grande influCncia, dedicar-se quase exclusivamente as rela~Oes transatl<inticas testemunha a mudan~a profunda ocorrida nas decadas de 1970 e 1980.

Introdw;:ao

23

paises e financiar sua posiyao hegem6nica sem impor urn custo substancial ao
contribuinte, o que reduziria o seu padrao de vida. Esse papel crucial do d6lar,
e os "privilegios extravagantes" que conferia aos Estados Unidos- para usar
as palavras de Charles de Gaulle-, vern exigindo que urn parceiro estrangeiro ajude a apoiar o d6lar. Hoje, essa incumbencia tern recaido nos japoneses,
com seus imensos investimentos nos Estados Unidos, cuja dependencia financeira do Japao e urn dos temas importantes deste livro, assim como a
interdependencia da economia Nichibei.
A estruturayao descrita em seguida reflete esses objetivos pn\ticos e te6ricos. Os tres primeiros capitulos indicam a perspectiva intelectual e relacionam os t6picos te6ricos a ser explorados. 0 Capitulo I define a natureza da
economia politica intemacional como a interayao do Estado como mercado, e
estuda o significado dessa relayilo. 0 Capitulo 2 avalia os tres pontos de vista
(ou ideologias) prevalecentes sobre o caritter dessa interayao. 0 Capitulo 3
analisa a dinamica da economia politica intemacional.
Os capitulos seguintes voltam-se para temas substantives. 0 sistema monetario internacional constitui o nexo necessaria de uma economia intemacional que funcione com eficiencia- materia do Capitulo 4. Os Capitulos 5 e 6
discutem o comercio internacional e as empresas multinacionais, temas cujo
inter-relacionamento e cada vez maior. 0 Capitulo 7 trata da controversia sobre o impacto da economia internacional no desenvolvimento econOmico e
sobre o bem-estar dos paises em desenvolvimento. 0 Capitulo 8 analisa a importancia crucial do sistema financeiro intemacional ao associar as economias
nacionais e seu papel fundamental na sustentayilo do desenvolvimento global,
focalizando a amea9a que sua crescente vulnerabilidade traz a estabilidade
econ6mica do mundo. Portanto, sao capitulos que comeyam com o dinheiro e
tenninam com as finanyas: o dinheiro facilita o funcionamento e a integrayilo
do mercado global; o sistema financeiro esta implicado na dinamica da economia, mas representa tam bern o seu vinculo mais debil.
Os capitulos conclusivos avaliam os temas e os problemas da economia
politica intemacional no fim dos anos 1980. 0 Capitulo 9 analisa as mudanyas
politicas, econ6micas e tecnol6gicas que transfonnaram a economia mundial
nas tiltimas decadas. 0 significado dessas mudanyas para as relayoes econ6micas intemacionais eo tern a do Capitulo I 0, o qual avalia a importancia crescente do mercantilismo, do regionalismo e do protecionismo setorial.

Capitulo 1

A natureza da economia polftica

Ea

existencia paralela e a interayilo recfproca do Estado e do mercado


que cria, no mundo modemo, a "economia politica"; sem o Estado e o mercado
essa disciplina nilo existiria. Ausente o Estado, o mecanismo dos preyos e as
foryas do mercado determinariam o resultado das atividades econ6micas: estariamos no mundo puro do economista. Na ausencia do mercado, os recursos
econ6micos seriam distribuidos pelo Estado, ou urn seu equivalente; estariamos
no mundo puro do cientista politico. Em bora nenhum desses dois mundos possa
existir de forma pura, a influencia relativa do Estado e do mercado muda com
o tempo e com as circunstancias. Portanto, os conceitos de "Estado" e "mercarlo" na amilise que segue silo o que Max Weber denominou de "tipos ideais".
A expressilo "economia politica" sofre de ambigiiidade. Adam Smith e os
economistas chissicos a utilizaram com o sentido do que hoje chamamos de
"cif:ncia econ6mica". Mais recentemente, alguns estudiosos como Gary Becker,
Anthony Downs e Bruno Frey definiram "economia politica" como a aplicayilo
da metodologia da economia formal, ou seja, o cham ado "modelo do ator racional", a todos os tipos de conduta hum ana. Outros usam a expressilo querendo
referir-se ao emprego de uma teoria econ6mica especffica para explicar a conduta social: os jogos, a ayilo coletiva e as teorias marxistas silo tres exemplos.
A abordagem baseada na escolha publica inspira-se tanto no metoda como na
teoria econ6mica para explicar o comportamento social. E outros ainda usam
"economia politica" para indicar urn conjunto de questoes geradas pel a intera9i16
das atividades econ6micas e politicas- questOes a ser exploradas com todos os
metodos teoricos e metodol6gicos disponiveis (Tooze, 1984).
Embora as abordagens a economia politica baseadas na teoria e no metoda da economia sejam muito uteis, silo ainda inadequadas para propiciar urn

26

Robert Gilpin

arcabou90 abrangente e satisfat6rio para a investiga9ao academica. Os conceitos, as varhiveis e as rela96es de causalidade nao foram ainda desenvolvidas de forma sistematica: 0 fator politico e outros fatores nao-econ6micos sao
muitas vezes desprezados. Com efeito, uma metodologia unificada ou uma teoria da economia politica exigiriam uma com preen sao generica do processo da
mudan9a social, incluindo-se af os modos como interagem os aspectos social,
econOmico e politico da socicdadc. Por essas raz5es uso aqui "economia politi-

ca" apenas para indicar urn conjunto de questoes que devem ser examinadas
com uma mistura eclt!tica de metodos analiticos e perspectivas te6ricas.
Essas questoes sao geradas pel a intera9ao do Estado e do mercado como
a incorpora9ao da politica e da economia no mundo moderno. Elas investigam de que forma o Estado e seus processos politicos conexos afetam a
produ9ao e a distribui9ao de riqueza, assim como, em particular, o modo como
as decisoes e os interesses politicos influenciam a localiza9ao das atividades
econ6micas e a distribui9ao dos seus custos e beneficios. lnversamente, essas
questoes indagam tam bern qual o efeito dos mercados e das for9as econ6micas sabre a distribui9iio do poder e do bem-estar entre os Estados e outros
atores politicos, e especialmente como essas for9as alteram a distribui9ao
internacional do poder politico e militar. Nem o Estado nem o mercado sao
causa primaria; as rela96es causais entre eles sao interativas, e na verdade
ciclicas. Assim, as questoes a ser exploradas aqui focalizam as intera96es
miiltiplas de meios muito diversos para ordenar e organizar as atividades humanas: o Estado e o mercado.
Essa formula9ao certamente nao e original, e e pelo menos Hio antiga
quanta a distin9ao critica de Georg Hegel na sua Filosojia do dire ito ( 1945
[1821]), entre Estado e sociedade (economia). Outros autores propuseram
defini96es semelhantes. Charles Lindblom ( 1977), por exemplo, pro poe "interc3mbio" e "autoridade" como os conceitos fundamentais da economia
politica. Peter Blau (1964) usa "intercambio" e "coer9ao"; Charles
Kindleberger (I 970) e David Baldwin (I 971) preferem "poder" e "dinheiro";
Klaus Knorr (1973) emprega "poder" e "riqueza". Enquanto Oliver Williamson
(1975) contrasta "mercados" e "hierarquias", Richard Rosecrance (1986)
contrasta "mercado" e "territorialidade", dois conceitos pr6ximos dos escolhidos por nos. Note-se que cada uma dessas visoes da economia politica tern
seus pr6prios meritos.
Charles Kindleberger observou ( 1970, p. 5) que tanto o or9amento do Estado como o mercado funcionam como mecanismos para a aloca9ao de recursos e de produtos. Em urn mundo exclusivamente politico, em que nao existisse
o mercado, o Estado distribuiria os recursos disponfveis de acordo com seus
objetivos sociais e politicos, decisoes que assumiriam a forma do or9amento

A economia polftica das

rela~6es

internacionais

27

estatal. E em urn mundo sem interven9iio do Estado, em que s6 exista o mercado, este funcionaria na base dos pre9os relativos das mercadorias e dos servi90S; as decisoes teriam a forma da busca do interesse individual. Assim, os
estudiosos da economia politica intemacional devem procurar entender como
esses modos contrastantes de decidir e de organizar as atividades humanas se
intluenciam mutuamente, determinando, assim, resultados sociais.
Em bora o Estado eo mercado sejam aspectos distintos do mundo moderno, incorporando respectivamente a politica e a economia, e 6bvio que niio
podem ser separados de forma completa. Com efeito, o tema deste livro eo
seu inter-relacionamento. 0 Estado intluencia profundamente o resultado das
atividades do mercado ao determinar a natureza e a distribui9iio dos direitos de
propriedade, assim como as regras que regulam a conduta econ6mica (Gerth e
Mills, 1946, p. 181-182). A crescente percep9iio de que o Estado pode intluenciar as for9as do mercado, e as intluencia, determinando o seu destino em grau
significativo, e urn fator importante para explicar a emergencia da economia
politica. Por outro !ado, o proprio mercado e uma fonte de poder que intluencia os
resultados politicos. A dependencia econ6mica cria uma rela9iio de poder que e
fundamental na economia mundial contemporilnea. Em suma, em bora seja passive! considerar a politica e a economia como duas for9as distintas, as quais
determinam a fei9ii0 da epoca em que vivemos, e]as niio funcionam de forma
independente.
0 Estado eo mercado tern procurado deslocar outras formas de organiza9iiO politica e econ6mica no mundo moderno em virtude de sua eficiencia na
produ9iio do poder e/ou da riqueza. Originarios do principia da Europa moderna, o Estado eo mercado difundiram-se daquele recanto relativamente pequeno do globo para abranger uma fra9iio substancial da humanidade. Hoje, muito
poucas pessoas vi vern a margem da sombra do Estado; e estas consideram a
institui9iio de urn Estado como urn dos seus objetivos mais importantes, como
testemunha a !uta dos judeus, dos palestinos e de outros povos. Ao seguir urn
ritmo altemado, o mercado como modalidade de intercilmbio tambem se expandiu, e trouxe urn numero cada vez maior de sociedades para a rede da
interdependencia econ6mica. 1
A rela9iio entre Estado e mercado, e especialmente as diferen9as entre
esses dois principios de organiza9iio da vida social, e urn tema recorrente do

A rela~ao histOrica entre Estado e mercado e tema de intensa controversia acadCmica. Se os do is


tiveram urn desenvolvimento autOnomo, se o mercado gerou o Estado ou o contnirio, sao
questOes hist6ricas importantes cuja solw;i'io nao e relevante para o argumento apresentado
neste livro. Qualquer que tenha sido a sua origem, o Estado eo mercado tern hoje uma existCncia
independente, uma 16gica prOpria e uma intera~ao reciproca.

28

Robert Gilpin

discurso academico. De urn !ado, o Estado baseia-se nos conceitos da


territorialidade, lealdade e exclusividade, e tern o monop6lio do uso legitimo
da for9a. Embora nenhum Estado possa sobreviver por muito tempo sem o
consentimento dos grupos sociais mais poderosos, e niio garanta os seus interesses, os Estados gozam de graus de autonomia variados com respeito as
sociedades das quais participam. De outro !ado, o mercado fundamenta-se
nos conceitos da integrayao funcional, das relayOes contratuais e da crescen-

te interdependencia de compradores e vendedores. E urn universo composto


principaJmente por pre90S e quantidades; 0 agente economico autonomo, que
responde aos sinais dados pelos pre9os, tern uma base para a sua decisiio.
Para o Estado, as fronteiras territoriais sao necessarias para a unidade politica e a autonomia nacional. Para o mercado, e imperativo eliminar todos os
obstaculos politicos e de outra natureza ao funcionamento do mecanismo dos
pre9os. A tensiio entre essas duas maneiras de ordenar as rela96es humanas,
fundamentalmente distintas, afetou profundamente o curso da hist6ria modema e constitui urn problema crucial no estudo da economia politica. 2
Essa concep9iio da economia politica difere sutilmente da defini9iio usada no meu livro anterior sobre o assunto, a qual definia a economia politica
como "a intera9iio reciproca e diniimica ( ... ) da busca da riqueza e do poder"
(Gilpin, 1975, p. 43). Embora ambas focalizem os efeitos da rela9iio entre
"economia" e "politica", a presente fonnulayao salienta a organizacrao dessas
atividades na Era Moderna, enquanto o trabalho anterior acentuava o objetivo dessas atividades. Obviamente, essas concep96es inter-relacionam-se.
Con forme observado antes, os mercados constituem certamente urn meio de
conseguir e de exercer o poder, e o Estado pode ser us ado ( e e usado) para
alcan9ar a riqueza. Estado e mercado interagem para intluenciar a distribui9iio de poder e riqueza nas rela96es intemacionais.
Os temas da economia politica
0 contlito entre a crescente interdependencia tecnica e econ6mica do mundo
e a continua compartimentaliza9iio do sistema politico, composto de Estados
soberanos, e urn motivo dominante dos trabalhos contemporiineos sobre a economia politica intemacional. 3 Enquanto poderosas for9as do mercado- o comercio, OS fluxos financeiros e OS investimentos extemos- tendem a uJtrapas-

Os conceitos de Estado e de mercado usados neste livro derivam primariamente de Max Weber
(1978, v. I, p. 56, 82 e passim).
0 primeiro autor a abordar sistematicamente esse tema deve ter sido Eugene Staley (1939).

A economia politica das rela~6es internacionais

29

sar as fronteiras nacionais, a escapar ao controle politico e a integrar as sociedades, a tendencia dos governos e restringir, canalizar e fazer com que a ali vidade economica sirva os interesses percebidos dos Estados e dos grupos poderosos que atuam no seu interior. A l6gica do mercado consiste em localizar as
atividades economicas onde elas sao mais produtivas e lucrativas; a l6gica do
Estado consiste em capturar e controlar o processo de crescimento economico
e de acumulayao de capital (Heilbroner, 1985, p. 94-95).
Durante seculos, debateu-se sobre a natureza e as conseqiiencias do cheque das l6gicas do mercado e do Estado, que se opunham fundamental mente.
Desde os primeiros pensadores modernos sobre a economia, como David Hume,
Adam Smith e Alexander Hamilton, ate luminares do seculo XIX, como David
Ricardo, John Stuart Mille Karl Marx, e os autores contemporiineos, a opiniao
esteve sempre profundamente dividida a respeito da interayiio da economia e
da politica. As interpretayiies conflitantes representam tres ideologias fundamentalmente diferentes, as quais discutiremos no proximo capitulo.
0 cheque inevitavel cria tres temas genericos inter-relacionados que penetram as controversias hist6ricas no campo da economia politica internacional.
Todos se relacionam com o impacto do crescimento de uma economia do mercado mundial sobre a natureza e a diniimica das relayoes internacionais 4 E todos
podemos encontrar nos tratados dos mercantilistas do seculo XVIII, nas teorias dos economistas classicos e neoclassicos dos ultimos dois seculos, nos tomes dos marxistas do seculo XIX e dos criticos radicais contemporiineos do
capitalismo e da economia da globalizayao. Uma longa tradiyao te6rica e
especulativa e crucial para 0 entendimento dos problemas contemporiineos do
comercio, das finan'Yas e das rela'YOes monet3rias entre os paises.

0 primeiro lema tern aver com as causas e os efeitos economicos e politicos do surgimento de uma economia de mercado. Em que condiyoes emerge
uma economia global altamente interdependente? Ela promove harmonia entre
os Estados nacionais ou provoca conflitos entre eles? Sera necessaria a presenya de urn poder hegem6nico para assegurar que Estados capitalistas man-

Obviamente, nem todos que trabalham no campo da economia politica internacional concordadio com a escolha desses tres temas como os mais importantes. Muitos poderiam apresentar
outros temas, com boa razao. Assim, por exemplo, os temas propostos excluem a formayao e
a subst<incia da politica econ6mica externa. Embora esse seja urn assunto relevante, o foco
principal do livro sao a estrutura, o funcionamento e a interayao dos sistemas econ6mico e
politico internacionais. Uma distinyao para lela pode ser feita (e e habitualmente feita) entre o
estudo da politica externa de determinados Estados eo estudo da teoria das relayOes internacionais. Embora se trate de assuntos muito relacionados entre si, eles prop5em quest5es distintas, e baseiam-se em diferentes premissas. Gaddis ( 1982) e Waltz ( 1979) sao, respectivamente,
excelentes exemplos de cada tipo de abordagem.

30

Robert Gilpin

tenham relaviies cooperativas ou paden\ essa cooperayao surgir espontaneamente do interesse mutua? Sabre este ponto os te6ricos de diferentes escolas
de pensamento tern apresentado opinioes profundamente conflitantes.
Os liberais em economia acreditam que as vantagens de uma divisao
internacional do trabalho com base no principia das vantagens comparativas
fazem com que os mercados surjam espontaneamente e promovam a harmonia entre os Estados; acreditam tambem que as redes de interdependencia
economica, que se encontram em expansao, criam uma base para a paz e
para a cooperayao no sistema de Estados soberanos, competitivos e anarquicos. Par outro !ado, os nacionalistas economicos acentuam o papel do poder
na formayao de urn mercado e a natureza conflitiva das relaviies economicas
internacionais; argumentam que a interdependencia econi\mica precisa ter
urn fundamento politico, cria outra arena para o conflito entre os Estados,
aumenta a vulnerabilidade nacional e constitui mecanismo que uma sociedade pode usar para dominar outra. Embora todos os marxistas enfatizem o
papel do imperialismo capitalista na criayao de uma economia de mercado
global, eles se dividem entre os leninistas, para quem as relayoes entre as
economias de mercado sao pela sua natureza conflitivas, e os seguidores de
Karl Kautsky, o principal protagonista de Lenin, os quais acreditam que as
economias de mercado (pelo menos as dominantes) cooperam na explorayao
conjunta das economias rna is fracas. A ale gada responsabilidade do sistema de
mercado pela paz e pela guerra, pela ordem e pela desordem, pelo imperial isrna e pel a autodeterminavao esta implicita nesse tema importante, como tamhem a questao crucial de saber se a existencia de uma economia internacional
liberal exige a participayao de uma economia hegemi\nica para governar o
sistema. 0 desafio aos Estados Unidos e a Europa Ocidental representado
pelo Japao e outras potencias econi\micas em ascensao, no fim do seculo
XX, dramatiza a importiincia dessa materia.
0 segundo lema relacionado com a economia politica internacional e o
vinculo entre a mudanva econi\mica e a politica. Quais sao os efeitos sabre as
relaviies politicas internacionais e que problemas estao associ ados as mudanyas estruturais no locus global das atividades economicas, nos principais setares da economia enos ciclos da atividade econi\mica? Vice-versa, de que modo
os fatores politicos afetam a natureza e as conseqtiencias das mudanyas estruturais nos assuntos econ6micos? Assim, par exemplo, pode-se questionar se os
ciclos econ6micos e seus efeitos politicos sao urn feni\mcno end6geno (interno)
ao funcionamento da economia de mercado ou se essas flutuayoes sao devidas
ao impacto de fatores ex6genos (externos) sabre o sistema econ6mico, tais
como guerras ou outros eventos politicos. E necessaria tam bern indagar se a
instabilidade econ6mica e ou niio a causa de certos disti1rbios politicos profun-

A economia politica das

rela~6es

internacionais

31

dos, como a expansao imperialista, as revoluyoes politicas e as grandes guerras


dos ultimos seculos.
Assim, este livro interessa-se em parte pelos efeitos das mudan9as econ6micas sabre as relayoes politicas internacionais. Essas mudan9as perturbam o status quo internacional e levantam problemas politicos de grandes
dimensoes: qual sen\ a base da nova ordem econ6mica, equal a nova lideranl'a politica? Haver:\ um ajuste apropriado as novas realidades econ6micas
(por exemplo: novas relayoes monet:irias e comerciais)? Como se poder:i
resolver o choque inevit:ivel da vontade de os Estados manterem sua autonomia interna com a necessidade de regras internacionais que regulem tais
mudan9as? Esses aspectos da transi9iio entre epocas hist6ricas surgiram novamente corn a difusao global de atividades econ6rnicas e as alterayoes profundas nos principais setores econ6micos que ocorrem no firn do seculo XX.
E irnportante pesquisar a relayao entre essas rnudan9as estruturais e a crise
na economia politica internacional.
0 terceiro lema do livro e o significado, para as econornias nacionais, de
urna economia de rnercado globalizada. Quais sao as conseqiiencias para o
desenvolvimento econ6rnico, o declinio eo bern-estar de cada urna dessas sociedades? De que modo a economia de mercado rnundial afetar:i o desenvolvirnento dos paises menos desenvolvidos eo declinio das econornias avan9adas?
Quais os seus efeitos sabre o bem-estar interno dos paises envolvidos? Como
afetar:i a distribui9iio do poder e da riqueza entre as sociedades nacionais?
0 funcionamento de uma economia mundial tender:\ a concentrar a riqueza eo
poder ou, ao contr:irio, contribuir:i para a sua difusao?
Tanto os liberais como os marxistas tradicionais considerarn a integra9ao
de urna sociedade na econornia mundial como urn fator positivo para o bemestar interno e o desenvolvirnento econ6mico. Para a rnaioria dos liberais, o
comCrcio e urn "motor do crescimento"; embora as fontes intemas de desenvolvimento sejarn mais irnportantes, o processo de crescimento beneficia-se
grandernente com OS fluxos internacionais de comercio, de capita] C de tecnologia
produtiva. Os marxistas tradicionais acreditam que essas for9as externas prornovem o desenvolvimento ao destruir as cstruturas sociais conservadoras. Por
outro ]ado, nos paises desenvolvidos como nos paises ern desenvolvimento, os
nacionalistas acreditarn que a economia de rnercado rnundial prejudica a economia e 0 bem-estar internes. Para eles, 0 comercio e, na verdade, Uql "motor
de explorayao" dos seus paises, urn fator de subdesenvolvirnento- no caso das
economias avan~adas, uma causa do declinio econOmico. Essa controvCrsia
sobre o papel da economia mundial na distribui9ao global da riqueza, do poder e
do bem-estar constitui uma das questoes mais controvertidas e rna is intensamente discutidas da economia politica.

32

Robert Gilpin

Esses tres temas- as causas e os efeitos da economia de mercado global,


a rela9iio entre as mudanyas econ6mica e politica, o significado da economia
mundial para as economias intemas- constituem as mais importantes areas de
interesse do livro. Naturalmente, nem todos os aspectos desses temas seriio
examinados aqui em detalhe: pretendo concentrar-me naqueles t6picos especificos que esclarecem os problemas da economia mundial contemporanea.
No restante deste capitulo discutiremos a natureza do mercado, suas conseqtiencias econ6micas, sociais e politicas, assim como as respostas politicas a
esses efeitos. E nos capitulos subseqiientes estudaremos o papel do Estado na
sua tentativa de controlar as foryas do mercado. No entanto, antes de considerar a tematica te6rica implicada nessa interayiio, e sua relevancia para a
compreensiio de assuntos tais como o comercio, as relayoes monetarias e o
investimento extemo, devemos fazer a seguinte pergunta sobre o foco desse
mercado: por que enfatiza-lo como o ponto crucial da vida econ6mica modema
em vez de focalizar, por exemplo, o capitalismo, o advento da industrializayiio
ou o impacto da tecnologia cientifica?

A importancia do mercado
Nosso estudo da economia politica tern como foco o mercado e suas relay5es com o Estado porque na nossa epoca a economia de mercado mundial e
crftica para as relayoes intemacionais; ate mesmo nas sociedades socialistas a
chave para 0 debate econ6mico e 0 pape] atribufdo as foryaS intemas e externas do mercado. No seu estudo classico sobre a transformayiio da sociedade
modema Karl Polanyi disse:
( ... ) a fonte e matriz do sistema [econ6mico e politico modem a] era a autoregulagem do rnercado. Foi essa inovar;:ao que criou uma civilizar;:ao especffica. 0 padrao-ouro era simplesmente uma tentativa de estender ao campo
internacional o sistema interne de mercado; o sistema do equilibria de poder
era uma superestrutura erigida sabre o padrao-ouro e que em parte funcionava por meio dele; o prOprio Estado liberal era uma criar;:ao do mercado autoregulado. A chave para o sistema institucional do seculo XIX [assim como o
da nossa epoca] sao as leis que govemam a economia de mercado (Polanyi,
1957, p. 3).

Por outro !ado, Karl Marx acentuava a importancia do capitalismo ou do


modo de produyiio capitalista como urn fator exclusivo, e criativo, do mundo
modemo. Segundo Marx e seu colaborador Engels, os trayos que definem o
capitalismo (e que aceito) silo a propriedade privada dos meios de produyiio, a

A economia polftica das relac;6es internacionais

33

existencia de trabalho livre ou assalariado, o Iuera como motivayilo e a tendoncia para acumular capital. Sao essas caracteristicas que dao ao capitalismo o
seu dinamismo, e, por sua vez, o can\ter dinamico do sistema capitalista transformou todos os aspectos da sociedade moderna. Conforme Gordon Craig deixou clara, a natureza revoluciom\ria do capitalismo reside no fato de, pela primeira vez, o instinto de acumulayilo da riqueza ter se incorporado ao processo
produtivo; o que mudou a face do globo foi a combinayilo desse sistema economico como desejo de adquirir riqueza (Craig, 1982, p. I 05-1 06).
Nao ha duvida de que e correta essa caracteriza9ilo da natureza dinamica
do capitalismo, e do seu impacto: eo espirito agressivo do capitalismo aquisitivo
que da vida ao sistema de mercado (Heilbroner, 1985). Mas foi o mercado que
liberou inicialmente essas foryas do capitalismo, e depois as canalizou.
0 capitalismo exerce sua influencia profunda nas rela9iies sociais e no sistema
politico por meio do mecanismo de mercado. 0 mercado e o interciimbio comercia! unificam o universo economico; no entanto, nao se pode falar de urn
modo internacional de produyilo capitalista. A despeito da emergencia da empresa multinacional e das finanyas internacionais, a produyilo e as finan9as
ainda tern uma base nacional, e, apesar da maior interdependencia economica,
poucas economias estao completamente integradas na economia mundial. AI em
disso, nas ultimas decadas do seculo XX o bloco socialista, o qual nao privilegia
o mercado, aumentou sua participayilo no mercado global. Portanto, o mercado
global nao se confunde com 0 sistema capitalista, e e bern maior.
0 dinamismo do sistema capitalista deve-se precisamente ao fato de, estimulado pela motivayilo do Iuera, o capitalista precisar competir para sobreviver
em uma economia de mercado competitiva. Acompetiyao elimina os ineficientes,
premia a inova9ilo e a eficiencia e promove a racionalidade. Na ausencia de
urn mercado, o capitalismo perde sua criatividade e seu vigor essencial (McNeill,
1982). As caracteristicas pr6prias do modo capitalista de produ9ilo, conforme
definidas pelos marxistas, nao teriam levado ao progresso economico sem 0
estimulo da competiyilo no mercado. No entanto, na presenya do mercado, ate
mesmo as firmas nacionalizadas precisam lutar para man ter-se lucrativas e competitivas. Assim, o advento do socialismo nao deve alterar necessariamente
essa dinamica subjacente, desde que continue a haver a competiyao ou urn seu
equivalente funcional. John Rawls lembra-nos que "nao ha urn vinculo essencial entre a utilizayilo do mercado livre e a propriedade privada dos meios de
produ91io" (Rawls, 1971, p. 271 ). 0 capitalismo nao esta associ ado necessariamente ao sistema de trocas no mercado.
Assim, o conceito de "mercado" e mais amplo do que o de "capitalismo".
A essencia de urn mercado, a qual definimos adiante com maiores detalhes, eo
papel central dos preyos relatives na tomada de decisiies para a alocayao de

34

Robert Gilpin

recursos. A essencia do capitalismo, como dissemos anteriormente, e a propriedade privada dos meios de produ9iio e a existencia de trabalho livre. Teoricamente, urn sistema de mercado poderia ser composto par atores publicos e
com for9a de trabalho sem liberdade, como no conceito de socialismo de mercarlo. 0 papel crescente do Estado e dos atores publicos no mercado criou
ultimamente uma economia mista de empresa publica e privada. Na pn\tica,
porem, o mercado tende a vincular-se ao capitalismo intemacional.
Em suma, o sistema de intercilmbio no mercado e o modo de produ9ao
capitalista sao coisas distintas, em bora haja uma conexao estreita entre elas, e
algumas vezes sejam mencionadas neste livro indiferentemente. 0 termo "capitalismo" e ambiguo demais para ser usado como uma categoria analitica.
Com efeito, existem muitas variedades de capitalismo, as quais funcionam de
maneira diferente. Sen\ a Fran9a, par exemplo, genuinamente capitalista, com
90% do seu setor financeiro e boa parte da sua industria pesada em maos do
Estado? Como classificar o capitalismo japones, com o papel tao importante
atribuido ao Estado na orienta9iio da economia? 0 mundo contemporilneo esta
composto em grande parte de economias mistas, for9adas a competir entre si
no contexto intemacional.
Outros pesquisadores identificaram o industrialismo, a sociedade industrial
e/ou o desenvolvimento da tecnologia cientifica como caracteristicas da vida
econ6mica modema. 5 0 desenvolvimento da tecnologia industrial eo da ciencia modema sao obviamente importantes para a prosperidade e para o carater
do mundo modemo. Niio se pode explicar a Revolu9iio Industrial e o advento
da ciencia modema simplesmente como uma resposta as for9as do mercado;
sem a tecnologia baseada na ciencia, a modema economia do mercado nao
teria podido progredir tanto.
Os avan9os cientificos dos seculos XVll e XVIII que instituiram os alicerces da industria e da tecnologia modemas nao podem ser explicados s6 par
motivos econ6micos. A ciencia e uma cria9iio intelectual resultante da curiosidade humana e da tentativa de compreender o universo. Contudo, sem uma
demanda par maior eficiencia e novas produtos, o estimulo para explorar a
ciencia e para desenvolver inova96es tecnol6gicas seria muito menor. Embora
o progresso cientifico aumente o suprimento potencial de novas industrias e
novas tecnologias, e 0 mercado que produz a demanda necessaria para que
essas tecnologias sejam criadas. Assim, o papel crucial do mercado, ao organizar e ao promover a vida econ6mica, justifica nosso enfoque no mercado, assim como as implica96es da interdependencia econ6mica nas rela96es intemacionais.
5

Goldthorpe (1984, cap. 13), Giddens (1985) e Rostow (1975) representam essas

posi~Oes.

A economia politica das relac;:Oes internacionais

35

0 conceito de mercado, ou de interdependencia econ6mica, e ambiguo,


havendo muitas defini9iies diferentes. 6 Neste Iivro usaremos a defini9ao de
interdependencia econ6mica do Oxford English Dictionary, favorecida por
Richard Cooper: interdependencia e "o fato ou condi9ao da dependencia reciproca; a mutua dependencia" (Cooper, 1985, p. 1196). Alem dis so, como Robert
Keohane e Joseph Nye (1977) observaram, a interdependencia econ6mica pode
referir-se a uma rela9a0 de poder, isto e, ao que Albert Hirschman (1945)
chama de "interdependencia de vulnerabilidade". A expressao pode significar
tambem interdependencia de sensitividade, ou seja, a pronta intera9ao das mudan9as nos pre9os e nas quantidades em diferentes mercados nacionais.
Embora em teoria esses diferentes sentidos se possam distinguir facilmente uns dos outros, na realidade isso nem sempre acontece. A nao ser
advertencia em contrario, uso "interdependencia" no senti do de "dependencia mUtua, embora nao igual". Aceito a interdependencia econ6mica como
urn fato ou condi9ao, mas nao concordo com muitas das suas alegadas conseqtiencias econ6micas e politicas.
Se por aumento da interdependencia econ6mica se pretende indicar o funcionamento da "lei do pre90 unico"- isto e, 0 fato de OS bens identicos tenderem a ter o mesmo pre9o -, entao, a interdependencia global alcan9ou urn nivel
sem precedente. No entanto, as conclusiies a que podemos chegar nao sao
6bvias. Em bora examinemos neste livro a integra9ao dos mercados nacionais
em uma economia global interdependente e em expansao, questionaremos tambern alguns dos efeitos que se atribui a essa crescente interdependencia no
campo das rela96es intemacionais. A intcrdependencia. e urn fen6meno a ser
estudado, nao urn conjunto pronto de conclusiies a respeito da natureza e da
diniimica das rela96es intemacionais.

As conseqiH\ncias economicas do mercado


Embora "mercado" seja urn conceito abstrato, a econo~ia de mercado
pode ser detlnida como aquela em que bens e servi9os sao intercambiados na
base de pre9os relativos; no mercado as transa96es sao negociadas e os preyos determinados. Nas palavras de urn economista, sua essencia e "a forma9ao de urn pre9o, mediante a negocia9ao entre os que vendem e os que compram" (Condliffe, 1950, p. 301). Em termos mais formais, mercado e "o conjunto de qualquer regiao onde compradores e vendedores se encontram com tal
liberdade que os pre9os das mesmas mercadorias tendem a se igualar rapida6

Cooper (1985, p. 1196-1200) apresenta urn a excelente ami lise desses v<irios sentidos.

Robert Gilpin

36

mente e sem dificuldade" (Coumot, citado em Cooper, 1985, p. 1199). Suas


caracteristicas especificas dependem do grau de abertura e da intensidade da
competi9iio. Os mercados diferem entre sino concemente a liberdade que ti!m
os participantes de nele ingressar, e tambem na medida em que compradores e
vendedores podem influenciar individualmente os tennos desse interciimbio.
Assim, urn mercado perfeito ou auto-regulado e aquele que esta aberto a todos
os interessados potenciais, e no qual nenhum vendedor ou comprador pode
detenninar os tennos desse interciimbio. Embora nunca tenha havido nenhum
mercado perfeito a esse ponto, este eo modelo implicito no desenvolvimento da
teoria econ6mica.

A economia de mercado representa urn afastamento significativo dos


Ires tipos mais tradicionais da economia de troca. Embora nenhuma dessas
fonnas de interciimbio tenha existido de forma exclusiva, uma del as sempre
tendeu a predominar. 0 sistema econ6mico que mais prevaleceu ao Iongo da
hist6ria, e que ainda e caracteristico de muitas economias menos desenvolvidas, eo interciimbio localizado, muito restrito em termos do escopo geografico e da cesta dos bens oferecidos. 0 segundo tipo de interciimbio e 0 das
economias comandadas, como as dos grandes imperios hist6ricos da Assiria
e, em grau muito menor, de Roma; que e tam bern a dos paises socialistas de
hoje. Nessas economias planificadas, a produ9iio, a distribui9iio eo pre9o das
mercadorias tendem a ser controlados pela burocracia govemamental. 0 terceiro tipo e 0 do comercio por meio de grandes distiincias, com mercadorias
de alto valor, como as caravanas que cruzavam a Asia e a Africa, principais
centros desse interciimbio. Em bora com urn comercio geograficamente extenso, envoi via so urn pequeno numero de bens ( condimentos, sed as, escravos,
metais preciosos, etc.). Por muitas razoes, os mercados tendem a deslocar as
fonnas mais tradicionais de interciimbio.
Urn dos motivos da primazia do mercado na fonna9iio do mundo modemo
e 0 fato de ele obrigar a reorganiza,ao da sociedade, para que possa funcionar
mais adequadamente. Como Marx percebeu claramente, quando surge urn
mercado ele se toma uma for9a poderosa para a transfonna9ilo social. Vale a
pena citar uma autoridade no assunto:
Quando o poder econ6mico e redistribuido por aqueles que abra9am o ideal

produtivo, sua influncia como compradores, investidores e empregadores e

considerada capaz de modificar o resto da sociedade. 0 passo critico no


estabelecimento de urn momenta do mercado e a alienaf;i'io da terra c do
trabalho. Quando esses componentes fundamentais da existencia social sen-

tern a influencia do mecanisme dos preyos, a direc;ao social transferc-se para

os determinantes econ6micos (Appleby, 1978, p. 13-15).

A economia politica das relac;Oes internacionais

37

Na ausencia de limites sociais, fisicos e de outra natureza, a economia de

mercado tern uma qualidade dinamica e expansiva. Tende a provocar o desenvolvimento econ6mico, a expandir-se territorialmente e a abranger todos os
segmentos da sociedade. Estados e grupos de interesse procuram restringir o
funcionamento do mercado porque ele tern a capacidade potencial de exercer
uma pressao considen\vel sobre a sociedade; os esforyos para controlar os mercados levam ao surgimento da economia politica das relayi'ies intemacionais.
Tres caracteristicas da economia de mercado sao responsaveis pelo seu
dinamismo: I) o papel critico dos preyos relativos na troca de bens e de
servi9os; 2) a importancia fundamental da competiyao como determinante da
conduta individual e institucional; e 3) a importiincia da eficiencia na deterrninayao da capacidade de sobrevivencia dos atores econ6micos. Delas decorrem todas as profundas conseqiiencias do mercado para a vida econ6mica,
social e politica.
A economia de mercado promove o crescimento por razi'ies estaticas e
diniimicas. 0 mercado aumenta a alocayao eficiente dos recursos existentes.
0 crescimento econ6mico existe porque o mercado promove urn a redistribuiyao
de terra, trabalho e capital, orientando-os para aquelas atividades mais competitivas. E como as for9as competitivas do mercado obrigam o produtor a inovar
e levam a economia a niveis cada vez mais altos de tecnologia e eficiencia
produtiva (para que possam prosperar ou meramente sobreviver), o mercado
promove dinamicamente inova9i'ies tecnol6gicas e de outros tipos e expande,
assim, o poder e a capacidade da economia. Embora tanto os aspectos estaticos como os dinamicos dos mercados tenham ao Iongo da hist6ria contribuido
para o crescimento econ6mico, o fator dinamico adquiriu importancia decisiva
com o advento da ciencia modema, base da tecnologia de produ9ao.
A economia de mercado tende a expandir-se geograficamente, ultrapassar
fronteiras politicas e incorporar uma parte cada vez maior da populayao do
globo (Kuznets, 1953, p. 308). A demanda por recursos e mao-de-obra mais
baratos faz com que se difunda o desenvolvimento econ6mico (H. Johnson,
1965b, p. 11-12). Com o tempo, uma parte crescente da peri feria econ6mica e
atraida para a 6rbita do mercado. As razi'ies dessa tendencia expansionista
incluem as eficiencias de escala, o aperfeiyoamento dos transportes e o aumenlo da demanda. E o que Adam Smith tinha em mente quando afirrnou que
tanto a divisao do trabalho como o crescimento econ6mico dependem da escala do mercado (Smith, 1937 [ 1776], p. 17). Para aproveitar esse aumento da
eficiencia e reduzir os custos, os atores econ6micos procuram expandir a extensao e a escala do mercado.
Outra caracteristica da economia de mercado e a tendencia para incorporar todos os aspectos da sociedade as relay5es de mercado. Por meio dessa

38

Robert Gilpin

"comercializayao", todas as facetas da sociedade tradicional sao trazidas para


a 6rbita do mecanismo dos preyos. A terra, a forva de trabalho e outros chamades "fatores de produyao" passam a ser mercadorias, a ser intercambiadas,
sujeitas ao jogo das foryas do mercado (Heilbroner, 1985, p. 117). De forma
rna is crua, pode-se dizer que tudo tern o seu preyo; como urn amigo economista
costuma dizer, "o valor de uma coisa eo seu preyo". Em conseqih~ncia, os mercados tern urn impacto profundo e desestabilizador na sociedade, porque disso!vem as estruturas tradicionais e as relaviies sociais (Goldthorpe, 1978, p. 194).
Tanto no nivel intemo como no intemacional, o sistema de mercado tende
tambem a criar uma divisao hienirquica de trabalho entre os produtores, baseada principalmente na especializayao e no que os economistas chamam de
lei das vantagens (ou custos) comparativas. Em conseqtiencia das foryas do
mercado, a sociedade (intema e intemacional) e reordenada sob a forma de urn
centro diniimico e uma peri feria dependente. 0 centro caracteriza-se principalmente pelos niveis mais avanyados de tecnologia e de desenvolvimento
econ6mico; a peri feria depende do centro, pelo menos inicialmente, como urn
mercado para suas exportayiies de produtos basicos e como fonte de tecnicas
produtivas. No curto prazo, a medida que o centro cresce ele vai incorporando
a sua 6rbita uma parte cada vez maior da peri feria; no Iongo prazo, contudo, em
conseqtiencia da difusao da tecnologia produtiva e do processo de crescimento, novas centres tendem a formar-se na periferia, tomando-se nU.cleos
altemativos de crescimento. Essa tendencia para a expansao do centro e o
surgimento de novos nucleos tern conseqiiencias profundas para a economia e
para a politica (Friedmann, 1972).
A economia de mercado tende tambem a redistribuir a riqueza e as atividades econ6micas entre as sociedades e no seu interior. Embora todos se
beneficiem, em termos absolutos, a medida que enriquecem com a participaviio na economia de mercado, alguns ganham mais do que outros. Ha uma
tendencia para que os mercados, pelo menos inicialmente, concentrem a riqueza em determinados grupos, classes ou regiiies. Os motivos sao muitos: as
economias de escala, a renda dos monop6lios, os efeitos das extemalidades
positivas (transferencias de uma atividade para outra), as vantagens do aprendizado e da experiencia e muitas outras eficiencias que produzem urn ciclo
caracterizado por "dar mais a quem tern mais". No entanto, subseqiientemen-

te, os mercados tendem a difundir a riqueza por todo o sistema, em razao da


transferencia de tecnologia, das mudanyas nas vantagens comparativas e outros fatores. Em certas sociedades pode haver tam bern urn circulo vicioso de
declinio a depender da sua flexibilidade e da capacidade de ajustar-se as mudanyas. Mas o crescimento e a difusao da riqueza nao ocorre de forma homogenea em todo o sistema; tende a concentrar-se naqueles novos centros ou

A economia politica das

rela~6es

internacionais

39

nucleos de crescimento em que as condio;:oes sao mais favon\veis. Em conseqiiencia, a economia de mercado tende a promover urn processo de desenvolvimento irregular nos sistemas interno e internacional.
Deixada a seus pr6prios impulsos, uma economia de mercado tern efeitos
profundos sabre a natureza e a organizao;:ao das sociedades, assim como sabre
as relao;:oes politicas entre elas. Embora muitas dessas conseqiiencias possam
ser beneficas, e desejadas por uma sociedade, outras contrariam os desejos e
os interesses de grupos e Estados dotados de poder. Assim, a tendencia resultante e a de que OS Estados intervenham nas atividades economicas para promover os efeitos que os beneficiam e para reduzir os que lhes sao prejudiciais.

Os efeitos do mercado e as

rea~oes

politicas

No universo abstrato dos economistas, a economia e outros aspectos da


sociedade existem em esferas separadas. Os economistas propoem a hip6tese
de urn universo te6rico composto de atores autonomos e homogeneos, os
quais tendem a maxi mizar vantagens, sao livres e capazes de reagir as foro;:as
do mercado em termos do que entendem seja seu auto-interesse. Assumem o
fato de as estruturas economicas serem flexiveis e os comportamentos mudarem automaticamente e de forma previsivel em funo;:ao dos sinais emitidos
pelos preo;:os (Little, 1982, cap. 2). Como se nao existissem classes sociais,
lealdades etnicas e fronteiras nacionais. Quando lhe perguntaram certa vez 0
que faltava no seu classico livro de texto, o economista Paul Samuelson,
ganhador do Premia Nobel, teria respondido: "a !uta de classes". 0 que e
correto, embora ele pudesse ter acrescentado, sem exagero indevido e sem
violar o espirito do seu livro, "rar;as, Estados nacionais e todas as outras

divisoes politicas e sociais".


De acordo com os economistas, a essencia da economia e de suas implicao;:oes para a organizao;:ao polftica e social esta contida no que Samuelson
qualificou de "mais bela ideia" da teoria economica, a saber: a lei das vantagens comparativas de David Ricardo. Esse simples conceito implica a organizao;:ao da sociedade internacional e das sociedades nacionais em termos de
eficiencia relativa. lmplica uma divisao universal do trabalho baseada na especializao;:ao, em que cada participante se beneficia de acordo com a contribuio;:ao que da ao conjunto. E urn mundo em que a pessoa mais humilde e a
nao;:ao com menos recursos podem encontrar urn nicho de prosperidade. Par
baixo do crescimento e da expansao do mercado e da interdependencia economica presume-se uma harmonia fundamental de interesses entre OS indivfduos, os grupos e as nao;:oes.

40

Robert Gilpin

No mundo real, dividido em muitos grupos e Estados, freqiientemente


contlitantes, os mercados tern urn impacto diferente daquele proposto pela teoria
economica, e provocam poderosas rea96es politicas. As atividades economicas
afetam diferentemente 0 bem-estar politico, social e economico de varios grupos
e Estados. 0 mundo real e urn universo de lealdades exclusivas, muitas vezes
contrastantes, e de fronteiras politicas em que a divisao do trabalho e a distribuiyfio dos seus frutos sao detenninadas tanto pelo seu poder e sua sorte como

pelas leis do mercado e do mecanismo dos pre9os. Com freqiiencia a premissa


de uma harmonia fundamental de interesses nao se sustenta, eo crescimento e
a expansao dos mercados em urn mundo social e politicamente fragmentado
tern conseqiiencias profundas para a natureza e o funcionamento da politica
internacional. Quais sao essas conseqiiencias que provocam rea96es politicas?
Uma conseqiiencia da economia de mercado para a politica nacional e
internacional sao os efeitos altamente perturbadores sobre a sociedade; a introdu9ao das for9as do mercado e do mecanismo dos pre9os em uma sociedade
tende a sobrepor-se as institui96es e as rela96es sociais da tradi9ao, e ate
mesmo a dissolve-las. A competi9ao da eficiencia expulsa os ineficientes e
obriga todos a se adaptar a novos habitos. Como ja notamos, os mercados tern
uma tendencia inerente para expandir-se e atrair tudo para a sua 6rbita. Novas
demandas sao estimuladas constantemente, novas fontes de suprimento sao
procuradas. Alem disso, os mercados estao sujeitos a disturbios e flutua96es
ciclicas sobre os quais a sociedade pode ter pouco controle; a especializa9ao e
as dependencias resultantes aumentam a vulnerabilidade a eventos imprevistos. Em suma, os mercados constituem uma fonte poderosa de transforma9ao
social e politica e provocam rea96es igualmente importantes, a medida que as
sociedades tentam se proteger contra as for9as que desencadeiam (Polanyi,
1957). Portanto, nao ha Estado, por mais liberal, que perm ita a manifesta9ao
plena e livre das for9as do mercado.
Outra conseqiiencia da economia de mercado eo fato de ela afetar significativamente a distribui9ao de riqueza e de poder entre as sociedades e dentro
de cada uma. Teoricamente, todos podem aproveitar as oportunidades do mercado; na pratica, pon\m, os individuos, os grupos e as na96es tern dotes desiguais, e estao em situa96es diferentes para beneficiar-se dessas oportunidades. Assim, o aumento da riqueza e a difusao das atividades economicas em
urn sistema de mercado tendem a ser desiguais, o que favorece alguns atores
mais do que outros. Por isso os Estados procuram orientar as for9as do mercado de modo a que trag am beneficios a seus cidadaos, e disso resulta, pelo
menos no curto prazo, uma distribui9ao desigual da riqueza e do poder entre os
participantes daquele mercado e a estratifica9ao das sociedades na economia
politica internacional (Hawtrey, 1952).

A economia polltica das

rela~Oes

internacionais

41

Outra conseqiiencia importante da economia de mercado, no que se refere aos Estados, e em decorrencia do fato de a interdependencia econ6mica
criar uma rela9ao de poder entre grupos e sociedades. Os mercados nao sao
politicamente neutros; criam poder economico, o qual urn a tor pode usar contra
outro. A interdependencia provoca vulnerabilidades que podem ser exploradas e manipuladas. Nas palavras de Albert Hirschman, "o poder de interromper as rela9iies comerciais e financeiras com qualquer pais( ... ) e a causa
fundamental da posi9ao de influencia ou de poder que urn pais adquire com
rela9iio a outros" (Hirschman, 1945, p. 16). Portanto, em graus variados, a
interdependencia econ6mica estabelece uma dependencia hien!rquica e cria
rela9iies de poder entre os grupos e as sociedades nacionais. Ao reagir a
essa situa9ao, os Estados procuram aumentar a sua propria independencia,
assim como a dependencia dos demais.
Uma economia de mercado traz beneficios e custos para os grupos e
para as sociedades. De urn lado, a especializa9ao e a divisao do trabalho
promovem o crescimento da economia eo aumento da riqueza dos que participam do mercado. Embora esses beneficios nao se distribuam de forma
igualitaria, de modo geral todos ganham em termos absolutes. Assim, poucas
sociedades procuram fugir a participayao no sistema econ6mico mundial. De
outro lado, porem, a economia de mercado impiie tambem custos econ6micos, sociais e politicos a determinados grupos e sociedades, de forma que, em
termos relatives, alguns se beneficiam mais do que outros. Por isso, os Estados procuram proteger-se ao limitar os custos que incidem sobre eles e
sobre os seus cidadaos. No mundo contemporaneo, a disputa entre grupos e
Estados, a prop6sito dessa distribui9ao de vantagens e custos, tornou-se urn
dado importante das rela9iies internacionais.

Conclusao
As preocupayoes principais deste livro sao como impacto da economia de
mercado global sobre as rela9iies entre os Estados, e o modo como estes procuram influir nas foryas do mercado para maxi mizar suas vantagens. lmplicitos
nessa rela9ao entre Estado e mercado, ha tres temas interligados, importantes
para o estudante de politica. 0 primeiro eo modo como a interdependencia no
mercado afeta a politica intemacional e e afetada por ela, particularmente pela
presenya ou pela ausencia de uma lideran9a politica. 0 segundo tern aver com
a interayao das mudan9as econ6micas e politicas, a qual provoca uma intensa
competi9ao entre os Estados pela localizayao global das atividades econ6micas, em particular nos nucleos de maior importancia da industria moderna.

42

Robert Gilpin

0 terceiro e 0 efeito do mercado mundial sobre 0 desenvolvimento economico


e o conseqUente esforyo dos Estados para controlar ou pelo menos para ter
condiy5es de influenciar as regras ou os regimes que govemam o comercio, o
investimento extemo e o sistema monetario intemacional, assim como outros
aspectos da economia politica intemacional.
Por tnis dos temas aparentemente tecnicos do comercio e das finanyas
intemacionais ha temas politicos que influenciam profundamente o poder, a
independencia e o bem-estar dos Estados. Assim, embora o comercio possa
trazer beneficia mutuo para 0 comprador e para 0 vendedor, todos OS Estados
pretendem que seus ganhos sejam desproporcionalmente maiores do que a
vantagem que o comercio lhes traz; e querem utilizar a tecnologia para obter o
maior acrescimo de valor a sua contribuiyao a divisao intemacional do trabalho.
E da mesma forma, todos os Estados querem ter influencia no processo decis6rio
das regras do sistema monetario intemacional. Em todos os segmentos dos
assuntos econ6micos internacionais, os temas econ6micos e politicos entrela-

yam-se.
Os pesquisadores e outros individuos diferem, contudo, a respeito danatureza dessas relay5es entre OS temas economicos e politicos. Embora possamos identificar muitas posiyoes distintas, quase todas tendem a recair em
tres perspectivas, ideologias ou escolas de pensamento contrastantes: o liberalismo, o nacionalismo eo marxismo. No prOximo capitulo vamos avaliar as

foryas e os limites de cada uma delas. Em particular, estudaremos o desafio


fundamental do nacionalismo, especial mente do marxismo, com respeito as
perspectivas de persistencia da economia internacionalliberal do pas-guerra.

Capitulo 2

Tres ideologias da economia polftica

Nos ultimos 150 anos, Ires ideologias dividiram a humanidade- o liberalismo, o nacionalismo e o marxismo. Este livro entende par "ideologias" o que

Heilbroner (1985, p. I 07) chama de "sistemas de pensamento e de cren9as


com os quais [os individuos e os grupos] explicam ( ... )como funciona o seu
sistema social, e que principios ele testemunha". 0 conflito entre essas tres
atitudes marais e intelectuais tern girado em torno do papel e do significado do
mercado na organiza9ao da sociedade e da economia.
Por meio de uma avalia9ao dos pontos fortes e das fraquezas dessas ideologias e passive! iluminar o estudo da economia politica internacional. A for9a
de cada uma dessas perspectivas sen\ aplicada a discussoes posteriores de
temas especificos, tais como comercio, investimento e desenvolvimento. Embora meus valores pessoais sejam os do liberalismo, o mundo em que vivemos
sugere uma melhor descri9ao com as ideias do nacionalismo econ6mico e,
ocasionalmente, tam bern do marxismo. 0 ecletismo pode nao levar a precisao,
te6rica, mas as vezes eo Unico caminho disponivel.
As Ires ideologias citadas diferem em urn amplo cardapio de perguntas,
como as seguintes: qual o significado do mercado para o crescimento econ6mico e para a distribui9ao da riqueza entre grupos e sociedades? Qual deveria ser
o papel dos mercados na organiza9ao da sociedade nacional e internacional?
Qual o efeito do sistema de mercado sabre os temas relacionados com a guerra e a paz? Essas perguntas, e outras semelhantes, sao fundamentais para a
economia politica internacional.
Essas tres visoes ideol6gicas diferem profundamente no modo como concebem as rela96es entre sociedade, Estado e mercado, e talvez nao seja urn
exagero afirmar que todas as controversias no campo da economia politica
internacional podem ser reduzidas as diferen9as na maneira de interpretar

44

Robert Gilpin

essas rela96es. 0 contraste intelectual tern mais do que simples interesse


hist6rico. 0 liberalismo economico, 0 marxismo e 0 nacionalismo economico
subsistiam com for9a total no fim do seculo XX, ao definir as perspectivas
conflitantes que as pessoas tern com respeito as implical'oes do sistema de
mercado para as sociedades nacionais e a intemacional. Muitos dos temas
que eram controvertidos nos seculos XVlll e XIX voltaram a ser debatidos
intensamente.

E importante

compreender a natureza e o conteudo dessas ideologias


contrastantes da economia politica. Uso o termo "ideologia", em vez de "teoria", porque cada posi9aO implica urn sistema de cren9as abrangente a respeito
da natureza da sociedade e dos seres humanos, assemelhando-se assim ao que
Thomas Kuhn denominou de "paradigma" (Kuhn, 1962). Como Kuhn demonstrou, os compromissos intelectuais sao defendidos com tenacidade e raramente
podem ser afastados pela 16gica ou pela evidencia contn\ria. lsso se deve ao
fato de esses compromissos ou ideologias pretenderem anunciar descri96es
cientificas do modo como o mundo funciona, em bora constituam tam bern posil'oes normativas sobre o modo como o mundo deveria funcionar.
Em bora muitas "teorias" tenham sido elaboradas para explicar a relal'iiO
da economia com a politica, tres delas adquiriram importancia especial e tern
tido uma influencia profunda tanto na pesquisa como na politica. Ao simplificar uma realidade bern mais complexa, podemos dizer que o nacionalismo
economico (ou mercantilismo, como foi conhecido originalmente), o qual se
desenvolveu a partir da pnitica dos govemantes no principia da hist6ria moderna, presume e advoga o primado da politica sobre a economia. E essencialmente uma doutrina que privilegia o Estado e afirma o fato de o mercado
dever estar sujeito aos interesses estatais. Argumenta serem os fatores politicos determinantes das rela,oes economicas, ou pelo menos deveriam
determim\-las. Quanta ao liberalismo, que emergiu do lluminismo nos livros de
Adam Smith, entre outros, foi uma rea9ao ao mercantilismo e incorporou-se a
economia ortodoxa. 0 liberalismo presume que, pelo menos do ponto de vista
ideal, politica e economia ocupam esferas separadas. No interesse da eficiencia, do desenvolvimento e da soberania do consumidor, os mercados devem
funcionar livres de interferencia politica. 0 marxismo, que surgiu em meados
do seculo XIX como uma rea9ao contra o liberalismo e a economia classica,
sustenta ser a economia a condutora da politica. Os conflitos politicos nascem da !uta entre as classes sociais a prop6sito da distribui9ao da riqueza, e
s6 cessarao quando o mercado e a sociedade de classes forem eliminados.
Como na nossa epoca tanto o nacionalismo como o marxismo se desenvolveram em rea,ao aos objetivos da economia liberal, meu exame e avalial'ao
dessas tres ideologias come9ara com o liberalismo econ6mico.

A economia polftica das relat;Oes internacionais

45

A perspectiva liberal
Alguns estudiosos afirmam niio existir uma teoria liberal da economia politica, porque o liberalismo distingue a economia da politica e entende que cada
esfera funciona de acordo com regras e 16gica pr6prias. 1 Mas esse ponto de
vista e em si mesmo uma posi<;iio ideol6gica, e os te6ricos do liberalismo preocupam-se tanto com os assuntos politicos como com os econ6micos. Assim,
podemos falar de uma teoria liberal da economia politica, teoria esta que esta
explicita ou implicita nos seus escritos.
Por tras das teorias liberais da economia e da politica h3 urn conjunto de
val ores politicos e econ6micos, os quais no mundo modemo tern surgido reunidos
(Lindblom, 1977). A teoria econ6mica liberal esta comprometida com o livre
mercado e com urn minima de

interven~ao

estatal, embora, conforme vamos

mostrar mais adiante, varie a enfase relativa nessas duas ideias. De seu !ado, a
teoria politica liberal tern urn compromisso com a igualdade e a liberdade individuais, embora tambem possa haver uma diferen<;a de enfase. Aqui estamos interessados primordialmente no componente econ6mico da teoria liberal.
A perspectiva liberal da economia politica esta incorporada na disciplina da
economia como ela se desenvolveu no Rei no Unido, nos Estados Unidos e na
Europa Ocidental. Desde Adam Smith ate os contemporaneos, os pensadores liberais tern compartilhado urn conjunto coerente de premissas e cren<;as
sobre a natureza dos seres humanos, a sociedade e as atividades econ6micas. 0 liberalismo ja assumiu muitas formas- tivemos o liberalismo classico,
neoclassico, keynesiano, monetarista, austriaco, das expectativas racionais, etc.
Essas variantes incluem desde as que priorizam a igualdade e tendem para a
democracia social, e aceitam o intervencionismo estatal para alcan<;ar seus
objetivos, ate aquelas que enfatizam a liberdade e a nao-interven<;iio govemamental, acusta da igualdade social. No entanto, todas as formas do liberalismo
econ6mico estiio comprometidas como mercado e com o mecanismo dos pre~os

como o meio mais eficiente de organizar as relay5es econ6micas intemas e

intemacionais. Com efeito, o liberalismo pode ser definido como uma doutrina e
urn conjunto de principios para organizar e administrar uma economia de mer-

cado, de modo a obter o maximo de eficiencia, crescimento econ6mico e bemestar individual.


1

0 termo "liberal" e usado neste livro no sentido europeu, isto e, significando o compromisso
como individualismo, o livre mercado e a propriedade privada. Essa e a perspectiva predominante na maioria dos economistas norte-americanos e na disciplina da economia conforme C
ensinada nas universidades dos Estados Unidos. Assim, a despeito de diferen~as importantes
nas suas id6ias politicas e te6ricas, tanto Paul Samuelson como Milton Friedman sao considerados aqui como representantes da tradi~ao liberal norte-americana.

46

Robert Gilpin

A premissa do liberalismo economico e a ideia de que urn mercado surge


de forma espontanea para satisfazer as necessidades humanas, e que, uma
vez que comece a funcionar, o faz de acordo com sua propria 16gica interna.
0 homem e, por natureza, urn animal natural, e, portanto, os mercados desenvolvem-se naturalmente, sem uma direyao central. Nas palavras de Adam Smith,
"transportar, vender e trocar" sao atividades inerentes a humanidade. Para
facilitar o com6rcio e melhorar seu bem-estar, as pessoas criam mercados,

meios de pagamento e instituiyiies economicas. Assim, no seu estudo sobre a


organizayao econ6mica de urn campo de prisioneiros de guerra, R. A. Radford
(1954) mostra como mesmo nas condiyiies mais extremas surge espontaneamente urn mercado complexo e sofisticado para satisfazer as necessidades
humanas; mas a sua descriyao mostra tambem a necessidade de alguma forma
de govemo para policiar esse sistema primitivo de mercado 2
A rationale do mercado e o aumento da eficiencia economica, a
maximizayao do crescimento da economia e, portanto, a melhoria do bemestar humano. Em bora os liberais acreditem que a atividade economica aumenta tam bern o poder e a seguranya do Estado, argumentam que o objetivo
primordial dessa atividade e beneficiar os consumidores individuais. Sua defesa fundamental do livre comercio e da abertura dos mercados e que eles
aumentam a gama de bens e serviyos disponiveis ao consumidor.
A premissa fundamental do liberalismo e a noyao de que a base da sociedade eo consumidor individual, a firma, a familia. Os individuos comportam-se
de forma racional e procuram maximizar ou satisfazer certos val ores ao menor custo passive!. A racionalidade s6 se aplica ao sentido da conduta, ao
esforyo feito, nao ao resultado. Assim, se urn objetivo nao e alcanyado por
causa da ignorancia ou alguma outra causa, para os liberais isso nao invalida
a premissa de que OS individUOS agem Sempre na base de urn calculo do
custo/beneficio, dos fins com relayao aos meios. Finalmente, o liberalismo
sustenta que o individuo continua a perseguir urn objetivo ate que urn equilibria seja ale any ado no mercado, ou seja, ate que os custos associados com a
realizayao desse objetivo igualem as vantagens decorrentes. Os economistas
liberais tentam explicar o comportamento econ6mico e, em certos casos, a
conduta humana de modo geral, com base nessas premissas individualistas e
racionalistas (Rogowski, 1978).
0 liberalismo presume tam bern que exista urn mercado em que os individuos tern inforrnayao completa e, portanto, podem selecionar o curso de ayao
que lhes traz mais beneficios. Produtores e consumidores individuais serao muito
sensiveis aos sinais dos preyos, e isso criara uma economia flexivel, em que
~

Agrade<;o a Michael Doyle ter chamado minha atenyao para esse interessante artigo.

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

qualquer mudanva nos prevos relatives provoque uma mudanva correspondente na estrutura da produvao, do consumo e das instituiv5es econ6micas; estas
ultimas seriam o produto e nao a causa do comportamento econ6mico (Davis e
North, 1971 ). AI em disso, em urn mercado genuinamente competitive, os termos de interciimbio sao determinados de forma exclusiva pela oferta e pela
demanda, e nao pelo exercicio do poder e pela coervao. Seas trocas sao voluntarias, ela satisfazem os dois )ados.
A disciplina academica da "economia", ou seja, a economia como e ensinada na maioria das universidades norte-americanas (que os marxistas chamam de economia ortodoxa ou burguesa), e considerada a ciencia empirica da
maximizavao da conduta. 0 comportamento humano e tido como govemado
por urn conjunto de "leis" econ6micas, impessoais e politicamente neutras. Assim,
economia e politica podem ser separadas em esferas distintas. Os governos
nao devem intervir no mercado, exceto nos casos em que este ultimo falhe
(Baumol, 1965), ou entao para proporcionarum bern publico, ou coletivo (Olson,
1965).
A economia de mercado e governada principalmente pela lei da demanda
(Becker, 1976, p. 6). Essa "lei" ( ou, se preferirmos, essa premissa) a firma que
as pessoas comprarao mais de urn bern se o seu preyo relativo cair, e menos se

ele subir. Da mesma forma, as pessoas tenderao a comprar rna is se sua renda
relativ::t aumentar, e menus se ela diminuir. Qualquer desenvolvimento que mude

o prevo relative de urn bern, ou o rendimento relative de urn ator, criara urn
estfmulo, positive ou negative, para adquirir (ou produzir) rna is ou menos desse
bern. Essa lei tern ramificav5es profundas em toda a sociedade. Em bora haja
algumas excev5es a esse simples conceito, ela e fundamental para o funcionamento e para o exito de urn sistema de mercado.
Do Iado da oferta, a economia liberal entende que os individuos perseguem seus interesses em urn universo marcado pela escassez e pelos limites

adisponibi1idade dos recursos- uma condivao fundamental e inescapavel da


existencia humana. Toda decisao implica urn custo de oportunidade, uma opvao entre os usos alternatives dos recursos disponiveis (Samuelson, 1980, p.
27). A 1ivao fundamental da economia liberal e que there is no such thing as
a free lunch, ou seja, "todo almovo tern o seu prevo" - para obter algo
precisamos ceder alguma coisa em troca.
0 liberalismo afirma tam bern que a economia de mercado tern uma estabilidade inerente, e mostra uma forte tendSncia para o equilibria, pelo menos no

Iongo prazo. Esse "conceito de equilibrio auto-imposto e autocorrigivel, alcanvado pela contraposivao de forvas em urn universe racional" e crucial para a
crenva dos economistas no funcionamento do mercado e nas leis que o governam (Condliffe, 1950, p. 112). Se urn mercado se desequilibra em razao de

48

Robert Gilpin

algum fator ex6geno, tal como uma mudanya nas preferencias do consumidor
ou na tecnologia da produyao, o mecanismo dos preyos o reconduzin\ oportunamente para urn novo estado de equilibrio: preyos e quantidades tomarao a
reequilibrar-se. Portanto, uma mudanya, seja na oferta seja na demanda, de urn
bern provocan\ mudanyas no pre9o desse bern. A tecnica mais importante da
analise econOmica modema, a estatica comparativa, baseia-se nessa premissa,
de que ha uma tendencia para o equilibrio sistemico. 3
Outra premissa liberal e que a competiyilo no mercado de produtores e
consumidores cria no Iongo prazo uma harmonia fundamental de seus interesses, a qual superara qualquer conflito temporario. A motivayilo do auto-interesse pelos atores individuals aumentara o bem-estar social, porque conduz a uma
maximizayilo da eficiencia; e o crescimento econ6mico resultante eventualmente trara vantagens para todos. Em conseqUencia, todos tendem a ganhar
com a sua contribui<;ao ao conjunto da sociedade, mas, e preciso acrescentar,
nem todos ganharao na mesma propor<;ilo, porque ha diferen<;as na produtividade individual. Sob o regime do livre intercambio, a sociedade em geral sera
mais rica, porem os individuos serao recompensados de acordo com a sua
produtividade marginal e com a sua contribuiyao relativa para o produto social.
Finalmente, hoje a maioria dos economistas liberais acredita no progresso,
definido quase sempre como o aumento da riqueza per capita. Afirmam que o
crescimento de uma economia que funcionc rcgularmente e linear, gradual e
continuo (Meier e Baldwin, 1963, p. 70), desenrolando-se con forme o que urn
economista denominou de "curva de crescimento em equilibrio padrao, do
Massachusetts Institute of Technology". Embora acontecimentos politicos e de
outra natureza- guerras, revolu<;oes e desastres naturais- possam prejudicar
dramaticamente essa curva de crescimento, a economia retomara sempre a
urn modelo estavel de desenvolvimento, determinado principalmente pelos aumentos da populayilo, dos recursos e da produtividade. Alem disso, os liberais
nao aceitam a conexao necessaria entre o processo de crescimento econ6mico e
os eventos politicos, tais como as guerras eo imperialismo; esses males politicos
afetam e podem ser afetados pelas atividades econ6micas, mas sao causados
essencialmente por fatores politicos, e nao econ6micos. Assim, por exemplo, os
liberais nao acreditam que tenha havido qualquer relayilo de causalidade entre o
progresso do capitalismo no fim do seculo XIX e, de outro !ado, os surtos de
imperialismo, depois de 1870, e a Primeira Guerra Mundial. Para os liberais a
3

0 metoda da estil.tica cornparativa foi inventado par David Ricardo. Consiste em um


modelo de mercado em estado de equilibria, no qual introduzida uma vari<ive\ ex6gena,

calculando-se o novo estado de equilibria. Como de modo geral essa forma de an<ilise nao
se preocupa com as origens da vari<ive\ ex6gcna, seu usa fica limitado ao exame do problema das mudan~as na economia.

A economia polltica das rela<;:Oes internacionais

49

economia e progressiva, enquanto a politica e retrocessiva; eles concebem 0


progresso de forma distinta da politica, com base na evoluyao do mercado.
Com base nessas premissas e nesses compromissos, os economistas rnademos elaboraram a ciencia empirica da economia. Nos ultimos dais seculos,
deduziram as "leis" da conduta de busca da maximizayao, tais como a teoria
das vantagens comparativas, da utilidade marginal e a teoria quantitativa do
dinheiro. Ouvi de Arthur Lewis o coment3rio de que os economistas descobrem novas leis a razao de uma a cada quarto de seculo - "leis" que sao ao
mesmo tempo contingentes e normativas. Elas presumem a existencia do "homem economico", racional e maximizador, uma variedade da especie Homo
sapiens que tern sido relativamente rara na hist6ria, existindo apenas naqueles
periodos em que as condi96es lhe eram favoraveis. Alem disso, essas leis sao
normativas, porque prescrevem como uma sociedade precisa se organizar e
como as pessoas se devem conduzir para maximizar o aumento da riqueza.
Tanto os individuos como as sociedades podem violar essas leis, mas a custo de
sua eficiencia e produtividade. Hoje, existem as condi96es necessarias para o
funcionamento de uma economia de mercado, eo compromisso normativo com
o mercado estendeu-se desde o seu nascedouro, no Ocidente, para abarcar
uma poryao cada vez maior do globo terrestre. A despeito de alguns fracassos,
o mundo moderno tern caminhado na direyao da economia de mercado e de
uma interdependencia economica global precisamente porque OS mercados sao
mais eficientes do que outras formas de organizayao economica (Hicks, 1969).
Em essencia, os liberais acreditam que o comercio eo interciimbio econ6mico constituem uma fonte de rela96es pacificas entre as na96es, porque os
beneficios reciprocos do comercio e da interdependencia em expansao entre
as economias nacionais tenderao a promover entre elas rela96es cooperativas.
Enquanto a politica tende a dividir, a economia une os povos. Uma economia
internacionalliberal sera uma influencia moderadora sabre a politica internacional a criar la9os de interesse comum e urn compromisso com o status quo.
No entanto, e importante voltar a enfatizar que em bora em termos absolutos
todos ganhem ( ou possam ganhar) em urn regime de livre comercio, em termos
relativos esses ganhos serao diferentes. E e exatamente a questao dos ganhos
relativos e da distribui9ao da riqueza gerada pelo mercado que criou as doutrinas rivais do nacionalismo economico e do marxismo.
A perspectiva nacionalista

Da mesma forma que o liberalismo, o nacionalismo economico sofreu varias metamorfoses durante OS ultimos seculos, e seus r6tulos tambem mudaram: mercantilismo, estatismo, protecionismo, a escola hist6rica alema e, mais

50

Robert Gilpin

recentemente, o neoprotecionismo. No entanto, em todas essas manifesta<;Oes

encontramos urn conjunto de temas e de atitudes, em Iugar de uma teoria


politica ou econ6mica sistematizada. A ideia central e a de que as atividades
econ6micas devem estar subordinadas a meta da construyiio e do fortalecimento do Estado. Todos os nacionalistas defendem a primazia do Estado, da
seguranya nacional e do poder militar na organizayiio e no funcionamento do
sistema internacional. Dentro dessa posiviio geral, duas atitudes podem ser
identificadas. Alguns nacionalistas consideram a salvaguarda do interesse
econ6mico nacional como o minima essencial para a seguranva e a sobrevivencia do Estado. A falta de urn termo melhor, essa atitude, de modo geral
defensiva, pode ser chamada de mercantilismo "benigno". 4 De outro Iado, ha
nacionalistas que consideram a economia internacional como uma arena para

a expansiio imperialista e para o engrandecimento da nayao. Essa forma


agressiva podemos chamar de mercantilismo "maligno". Urn exemplo foi a
politica econ6mica de Hjalmar Schacht, o ministro da economia nazista, com
relayiio a Europa Oriental, nos anos 1930 (Hirschman, 1969).
Em bora o nacionalismo econ6mico deva ser visto como urn compromisso
generico como fortalecimento do Estado, seus objetivos precisos e as politicas
que preconiza tern diferido em funviio da epoca e do Iugar. Contudo, como
Jacob Viner argumentou em uma passagem muito lembrada, os defensores do
nacionalismo econ6mico (ou o que ele chama de mercantilismo) compartilham
as mesma convicyOes a respeito do relacionamento entre riqueza e poder:

Acredito que praticamente todos os mercantilistas, em qualquer periodo,


pais ou situa~ao particular, teriam subscrito todas as seguintes proposiyOes:
I) a riqueza e urn meio absolutamente esscncial para o poder, em termos de
seguranya ou para a agressao; 2) o poder Ccssencial ou valioso como meio
para adquirir e manter a riqueza; 3) a riqueza co poder sao ambos objctivos
Ultimos da politica nacional; 4) no Iongo prazo ha uma harmonia entre esscs
objetivos, embora ern circunst3nciasparticulares possa scr necessaria fazcr
sacrificios econ6micos, durante algum tempo, no interesse da seguranya militar e, portanto, da prosperidade de Iongo prazo (Viner, 1958, p. 286).

Enquanto os autores liberais consideram de modo geral a busca do poder e


da riqueza, ou seja, a disjuntiva "canhOes e manteiga", como uma opyao, os

nacionalistas tendem a considerar essas duas metas de forma complementar


(Knorr, 1944, p. I 0).
4

Podernos identificar Friedrich List com a posiyao rnercantilista benigna. List acrcditava que o
verdadeiro cosmopolitismo s6 seria possivel quando todos os paises se tivessem desenvolvido. Vide uma discussao sobre o mercantilismo benigno e malevolo em Gilpin 1975, p. 234-237
e no Cap. 10, adiante.

A economia politica das relac;:Oes internacionais

51

Os nacionalistas economicos acentuam o papel dos fatores economicos


nas rela~oes intemacionais e consideram a disputa entre os Estados- capitalistas, socialistas ou de outra natureza- por recursos econ6micos inerente anatureza do proprio sistema internacional. Como disse urn comentarista, como os
recursos economicos sao necessaries para 0 poder nacional, todo conflito e ao
mesmo tempo economico e politico (Hawtrey, 1952). Pelo menos no Iongo
prazo, os Estados buscam igualmente a riqueza e o poder.
Ao evoluir, no principia da !dade Moderna, o nacionalismo economico refletiu OS acontecimentos politicos, economicos e militares dos seculos XVI,
XVII e XVIII, e reagiu a eles: a emergencia de Estados nacionais poderosos a
competir constantemente entre si, o surgimento de uma classe media dedicada
a principia ao comercio, e depois cada vez mais a manufatura, o ritmo mais
intense da atividade economica decorrente de mudan~as ocorridas na Europa e
da descoberta do Novo Mundo, com recursos abundantes. Foram tam bern importantes a evoluy1io de uma economia de mercado monetarizada e a grande
transforma~ao ocorrida na arte militar, transforrna~ao esta que tern sido caracterizada como a "Revolu~ao Militar" (Roberts, 1956). Os nacionalistas, ou
mercantilistas, como eram entiio conhecidos, tinham raz5es para identificar o
balan~o de comercio favoravel com a seguranya nacional.
'
0 objetivo principal dos nacionalistas e a industrializayao, por varies motivos (Sen, 1984). Em primciro Iugar, acrcditam que a indUstria tern influencia
positiva (os chamados spillovers ou externalidades) em toda a economia, o
que promove o desenvolvimento do conjunto. Em segundo Iugar, associam a
industria com a auto-suficiencia econ6mica e a autonomia politica. Terceiro, e
mais importante, a industria e a base do poder militar, e no mundo modemo e
fundamental para a seguranya nacional. Em quase todas as sociedades, incluindo-se as que vivem sob urn regime liberal, os governos favorecem o desenvolvimento industrial. Alexander Hamilton, urn te6rico do mercantilismo do desenvolvimento econ6mico norte-americana, escreveu: "niio s6 a riqueza mas
tam bern a independencia c a seguranya de urn pais parecem estar associadas
materialmcnte a prosperidade das manufaturas" (citado por Rostow, 1971,
p. 189): nenhum estudioso contemporiineo da dependencia o disse mais claramente. Como vamos mostrar no Capitulo 3, esse objetivo nacionalista da industrializayao e em si mesmo uma fonte importante de conflito economico.
Tanto no principia da !dade Moderna como hoje, o nacionalismo econ6mico surge, em parte, da tendencia dos mercados em concentrar riqueza e criar
rela~6es de poder ou de dependencia entre as economias mais fortes e as mais
fracas. Em sua forma defensiva, mais benigna, ele tenta proteger a economia
nacional contra as foryas econ6micas e politicas exten1as negativas. 0 nacionalismo econ6mico defensive existe com freqtiencia nas economias menos

52

Robert Gilpin

desenvolvidas ou naquelas economias avanvadas que comevaram a declinar;


nesses paises, o govemo segue politicas protecionistas e semelhantes para proteger suas industrias nascentes ou declinantes e para salvaguardar os interesses nacionais. Na forma menos benigna, o nacionalismo economico corresponde
a beligeriincia praticada na economia. E uma modalidade prevalecente sobretudo nas potencias em expansao, eo exemplo ch\ssico e a Alemanha nazista.
Em urn mundo de Estados que competem entre si, os nacionalistas dao
mais importiincia aos ganhos relativos do que as vantagens reciprocas. Assim,
as nayoes tentam continuamente mudar as regras ou os regimes das relavoes
economicas intemacionais para se beneficiar desproporcionalmente, em relaviio
as outras potencias economicas. Adam Smith comentou com sagacidade que
todos querem ter urn monop6Iio, e tentarao agir monopolisticamente, a nao ser
que os competidores o impeyam. Portanto, uma economia internacional liberal
nao se pode consolidar a nao ser quando apoiada pelos Estados dominantes
economicamente, cujos interesses sejam consistentes com a sua preservar;ao.
Enquanto os liberais acentuam as vantagens mutuas do comercio intemacional, os nacionalistas e os marxistas as consideram fundamentalmente conflitivas.
Em bora isso nao impeya a cooperaviio economica entre as nav5es e a adoviio de
politicas liberais, a verdade e que a interdependencia economica nunca e simetrica; de fato, ela constitui uma fonte de conflito e inseguranya. Desde Alexander
Hamilton ate os te6ricos contempon1neos da dependencia, us autores naciunalis-

tas enfatizam a auto-suficiencia e nao a interdependencia economica.


No mundo modemo, o nacionalismo economico assumiu varias formas distintas. Ao reagir a Revoluviio Comercial e a expansao do comercio intemacional,
tio principio desse periodo, o mercantilismo classico, ou financeiro, enfatizava a
promoviio do comercio e urn balanvo de pagamentos superavitario. Depois da
Revoluviio Industrial, os mercantilistas como Hamilton e List pregavam a supremacia da industria com relaviio a agricultura. Depois das duas guerras mundiais,
juntou-se a esses objetivos urn vigoroso compromisso com a primazia do bemestar intemo e como chamado welfare state- o estado do bem-estar social. Nas
ultimas decadas do seculo XX, a impor .Jncia crescente da tecnologia avanvada,
o desejo de controlar os pontos focais da economia modema eo advento do que
se poderia chamar de "competitividade das politicas publicas" passaram a ser os
trayos caracteristicos do mercantilismo contemporiineo. No entanto, a preocupaviio prevalecente como poder e a independencia nacionais foi sempre a caracteristica predominante do nacionalismo econOmico.

Quaisquer que sejam a sua forva e as suas fraquezas como ideologia ou


teoria da economia politica internacional, a enfase nacionalista na localizaviio
geografica e na distribuiviio das atividades economicas toma-se muito atraente.
Durante toda a hist6ria moderna, os Estados perseguiram politicas de promo-

A economia politica das

rela~6es

internacionais

53

9iio do desenvolvimento da industria, da tecnologia avan9ada e das atividades


econ6micas com mais alta lucratividade e maior gerayiio de emprego dentro
das suas fronteiras. Na medida do passive!, procuram criar uma divisao intemacional do trabalho favonivel a seus interesses politicos e econ6micos. Com efeito,
enquanto perdurar o presente sistema de Estados, o nacionalismo econ6mico
tendera a representar uma influencia importante nas rela96es intemacionais.

A perspectiva marxista

Como o liberalismo eo nacionalismo, o marxismo desenvolveu-se de modo


significative desde que suas ideias fundamentais foram lan9adas par Karl Marx
e Friedrich Engels, em meados do seculo XIX.' As ideias de Marx mudaram
durante a sua vida, e suas teorias sempre estiveram sujeitas a interpretayOes

conflitantes. Embora o fil6sofo considerasse o capitalismo como urn sistema


econ6mico global, ele nao desenvolveu urn conjunto sistematico de noyoes a
respeito das rela96es intemacionais; essa tarefa coube a gera9iio de escritores
marxistas que o sucedeu. Alem disso, tendo adotado o marxismo como a sua
ideologia oficial, a Uniao Sovietica e a China o modificaram sempre que necess3rio para servir a seus interesses nacionais.
Como no liberalismo e no nacionalismo, duas modalidades fundamentais
podem ser discernidas no marxismo moderno. A primeira e o marxismo
evolucionario da democracia social, associada a Eduard Bernstein e Karl
Kaustky; no mundo contemporiineo ela se reduziu em importiincia, e mal pode
ser distinguida do liberalismo igualitario. No outre extrema Iemos o marxismo
revoluciomirio de Lenin e, pelo menos em teoria, da Uniao Sovietica. Em razao
do seu triunfo como a ideologia predominante em uma das duas superpotencias
mundiais, essa variedade do marxismo e a mais importante, e sera objeto de
maior considerayiio neste livro.
Como Robert Heilbroner ( 1980) observou, a despeito da existencia dessas
diferentes variedades de marxismo podemos identificar quatro elementos essenciais no conjunto dos escritos de Marx. 0 primeiro elemento e a abordagem
dialetica ao conhecimento e a sociedade, que define a natureza da realidade
como dinamica e conflitiva: os desequilibrios sociais e as mudan9as deles decorrentes sao devidos a I uta de classes e ao choque das contradiyoes inerentes
aos fen6menos sociais e politicos. Segundo os marxistas, nao hi! uma harmonia
social inerente que promova o retorno asitua9iio de equilibria, como pensam os
5

Em bora houvesse diferen~as importantes entre o pensamcnto de Engels eo de Marx, ao Iongo


desta discussao vou tamar os escritos de Marx como contribui~ao conjunta de ambos.

54

Robert Gilpin

liberais. 0 segundo elemento e a visao materialista da hist6ria: 0 desenvolvimento


das for,as produtivas e as atividades economicas sao a base das mudan,as
hist6ricas e funcionam por meio da !uta de classes a respeito da distribui9ao do
produto social. 0 terceiro e uma perspectiva geral do desenvolvimento capitalista: o modo de produ9ao capitalista eo seu destino sao determinados por urn
conjunto de "leis economicas de transforma9ao da sociedade moderna".
0 quarto e urn compromisso normativo com o socialismo: todos os marxistas
acreditam que a sociedade socialista e nao s6 necessaria como tambem uma
meta desejavel para o desenvolvimento hist6rico (Heilbroner, 1980, p. 20-21 ).
Dessas cren9as, s6 a terceira vai nos interessar aqui.
0 marxismo caracteriza o capitalismo como a propriedade privada dos
meios de produ9ao e a existencia de trabalhadores assalariados. Acredita que o
capitalismo seja impulsionado por capitalistas em busca de Iueras, seguindo a
acumulal'ao de capital em uma economia de mercado competitiva. 0 trabalho
passou a ser uma mercadoria, sujeita ao mecanismo dos pre9os. Para Marx,
essas duas caracteristicas principais do capitalismo sao responsaveis pela sua
natureza dinamica, tornando-o o mecanismo economico rna is produtivo ja visto.
Em bora sua missao hist6rica seja desenvolver e unificar o globo, o seu sucesso
!he apressara o fim. Segundo Marx, a origem, a evolu9ao e o fim do sistema
capital isla sao determinados por tres leis economicas inevitaveis.
A primeira dessas leis e ada desproporcionalidade, que implica negar a lei
de Say; em termos simplificados, esta ultima sustenta que a oferta cria a sua
propria demanda, de modo que, exceto por breves periodos, havera sempre urn
equilibria entre as duas (vide Sowell, 1972). A lei de Say sustenta que em uma
economia de mercado capitalista o processo de recondu9ao ao ponto de equilibria lorna a superprodu9ao impassive!. Marx, como rna is tarde John Maynard
Keynes, negava a existencia dessa tendencia para o equilibria, e argumentava
que as economias capitalistas tendem a produzir em excesso determinados
tipos de mercadorias. Para Marx, ha no capitalismo uma contradi9ao intrinseca
entre a sua capacidade de produzir bens e a possibilidade que tern os consumidores (assalariados) de adquirir esses bens; assim, a fa Ita de propor9ao recorrente entre 0 que e produzido e 0 que e consumido, em razao da "anarquia" do
mercado, provoca flutual'iles econi\micas e depressiles peri6dicas. Previa que
essas crises econi\micas se tornariam cada vez mais serias e terminariam por
obrigar o proletariado a rebelar-se contra o sistema.
A segunda lei que movimenta o sistema capitalista, de acordo com os marxistas, e ada concentral'ao (ou acumulal'ao) do capital. A for9a motriz do
capitalismo e a busca de Iueras e a conseqiiente necessidade de acumular e de
investir sent ida pelo capitalista individual. A compelil'ao obriga os capitalistas a
aumentar sua eficiencia e seu investimento de capital, para nao correr o risco

A economia po\itica das

rela~YOes

internacionais

55

de extinyao. 0 resultado e que a evoluyao do sistema se faz mediante uma


crescente concentra<;ao da riqueza nas maos dos poucos atores eficientes, com
o empobrecimento cada vez maior de muitos outros. A pequena burguesia e
empurrada para as fileiras em expansao do proletariado empobrecido; aumenta
o "exercito de reserva dos desempregados"; os salaries diminuem c a sociedade capitalista fica madura para a revolu<;ao social.
A terceira lei do capitalismo e ada taxa de lucro cadente. A medida que o
capital se acumula, tomando-se mais abundante, sua taxa de retorno declina,
o que diminui o incentivo para investir. Em bora os economistas classicos liberals tenham admitido essa possibilidade, pensavam que se poderia encontrar
uma solu<;ao, por exemplo, na exporta<;ao de capital e de manufaturas, assim
como na importa<;ao de alimentos baratos (Mill, 1970 [1848], p. 97-104). De
seu !ado, Marx acreditava que a tendencia para a queda dos Iueras era
irreversivel. Como a pressiio da competi<;iio obriga os capitalistas a aumentar
sua eficiencia e sua produtividade, mediante investimentos em tecnologia mais
produtiva e menos dependente do trabalho, o nivel de desemprego tenderia a
crescer, e a taxa de lucro, ou mais-valia, a diminuir. Desse modo, os capitalistas
perderiam o incentivo para investir em empreendimentos produtivos, fonte de
emprego. 0 resultado seria a estagna<;ao econ6mica, o aumento do desemprego eo empobrecimento do proletariado. Como tempo, a crescente intensidade
e a profundidade dos ciclos econ6micos levariam os trabalhadores a rebelar-se
para destruir o sistema capitalista.
0 nucleo da critica marxista ao capitalismo e a ideia de que, em bora individualmente os capitalistas sejam racionais (como presumem os liberais), o
sistema capitalista em si mesmo e irracional. 0 mercado competitive obriga os
capitalistas a poupar, a investir e a acumular. Sea busca de Iueras eo combustive! do capitalismo, os investimentos sao o seu motor, eo resultado e a acumula<;ao. De modo geral, contudo, esse capital acumulado dos capitalistas individuals leva a superprodu<;ao peri6dica de bens, ao excesso de capital e ao desaparecimento dos incentives para investir. Como tempo, a severidade crescente
dos ciclos econ6micos e a tendencia de Iongo prazo para a estagna<;ao levam o
proletariado a derrubar o sistema por meio da violencia revolucionaria. Assim,
a contradi<;iio inerente ao capitalismo consiste no fa to de, com a acumula<;ao
de capital, o sistema plantar as sementes da sua propria destrui<;ao e ser substituido pelo sistema socialista 6
6

Com efeito, os marx:istas est.iio acusando os defensores do capitalismo de em pre gar a fahicia da
composiyiio: "uma fal<'tcia em que se alega que o que e verdadeiro com relayao a uma parte
tambem o e, necessariamente, com relar;ao ao todo" (Samuelson, 1980, p. II). Da mesma
forma, Keynes argumentava que, em bora a poupanr;a individual fosse uma virtude, seria uma
calamidadc se todos se dedicassem a poupar.

56

Robert Gilpin

Em meados do seculo XIX Marx acreditava que o amadurecimento do capitalismo na Europa e a capta9iio da periferia global pela economia de mercado
tinham preparado o terreno para uma revolu9iio proletaria que traria o fim da
economia capitalista. Quando isso niio aconteceu, alguns dos seus seguidores,
como RudolfHilferding e Rosa Luxemburgo, preocuparam-se com a resistencia
e a vitalidade do capitalismo, que se recusava a desaparecer do cenario mundial.
A for9a do nacionalismo, OS exitos economicos do capitalismo e 0 advento do
imperialismo levaram a metamorfose do pensamento marxista, 0 qual culminou
no Imperialismo de Lenin, publicado pel a primeira vez em 1917. Escrito na
epoca da Primeira Guerra Mundial, e baseando-se nos textos de outros autores
marxistas,Imperialismo foi uma polemica contra os inimigos ideol6gicos do marxismo e tambem uma sintese das criticas marxistas a economia capitalista mundial. Ao manifestar seu pensamento, Lenin, de fato, converteu o marxismo de
uma teoria focalizada essencialmente na economia nacional em uma teoria das
rela96es politicas e economicas entre os Estados capitalistas.
Lenin impos-se a tare fa de explicar o fato de, no principia da Primeira Guerra Mundial, o nacionalismo ter triunfado sabre o internacionalismo proletario e
procurado assim fornecer a base intelectual para a reunifica9iio do movimento
comunista internacional, sob a sua lideran9a. Queria demonstrar que os partidos socialistas de varios paises europeus, em especial os socialdemocratas alemiles dirigidos par Karl Kautsky, tinham apoiado suas respectivas burguesias.
E procurou tambem explicar par que nao tinha havido o empobrecimento do
proletariado previsto par Marx, mas, ao contrario, os salarios estavam aumentando e os trabalhadores inscreviam-se nas organiza9oes sindicais.
No periodo entre Marx e Lenin, o capitalismo sofreu uma profunda transforma9ii0. Marx tinha escrito a respeito de urn capitalismo confinado praticamente a Europa Ocidental, uma economia fechada em que o impulso de crescimento teria de esgotar-se urn dia, a medida que colidisse com varios fatores
limitativos. No entanto, entre 1870 e 1914, o capitalismo passara a ser urn
sistema aberto, de ambito cada vez mais amplo, vibrante e tecnificado. Nos
dias de Marx, o vinculo fundamental da economia mundial, que crescia lentamente, era o comercio. Depois de 1870, porem, a exporta9iio maci9a de capital
pela lnglaterra e, subseqlientemente, par outras economias desenvolvidas tinha
mudado de modo significativo a economia do mundo. 0 investimento externo e
as finan9as internacionais alteraram profundamente as rela96es economicas e
politicas entre as sociedades. 0 capitalismo de Marx era composto principalmente por firmas industrials pequenas e competitivas. Na epoca de Lenin, contudo, as
economias capitalistas estavam dominadas por gigantescos grupos industriais que,
par sua vez (de acordo como proprio Lenin), eram controlados pelos grandes
ban cos- a chamada haul finance: a "alta finan9a". Para Lenin, o controle do

A economia politica das relac;:Oes internacionais

57

capital pelo capital, ou seja, do capital industrial pelo capital financeiro, representava o estagio mais avanyado do desenvolvimento capitalista.
Para ele, o capitalismo tinha escapado das tres leis que o dirigiam pelo
imperialismo ultramarino. A aquisiyao de col6nias dera as economias capitalistas a possibilidade de dispor das mercadorias produzidas e que nao encontravam mercado dentro dos seus paises; de adquirir rcc.:rsos a baixo custo e
exportar seu excesso de capital. E a explorayao de""'' col6nias proporcionaria
mais-valia adicional com a qual os capitalistas poderi3-n _,:jquirir a lideranya do
seu proprio proletariado. Para Lenin, o imperialismo colonialista passara a ser
uma caracteristica necessaria do capitalismo avanyado. A medida que suas
foryas prod uti vas se desenvolviam e amadureciam, a economia capitalista precisava expandir-se no exterior e capturar col6nias para nao ser vitimada pela
estagnayao e pela revoluyao. Lenin identificava essa expansao necessaria como
a causa da destruiyao eventual do sistema capitalista intemacional.

A essencia do argumento de Lenin eo de que a economia capitalista internacional promove o desenvolvimento mundial, mas de forma desigual. As economias capitalistas crescem com taxas diferenciadas, e esse aumento diferencial do poder nacional e responsavel pelo imperialismo, pela guerra e pelas
mudanyas politicas intemacionais. Ao reagir ao argumento de Kautsky de que
os capitalistas eram por demais racionais para entrar em conflito a prop6sito
das col6nias, e se associariam na explorayao conjunta dos povos coloniais (a
doutrina do "ultra-imperialismo"), Lenin afirma que isso era impassive! pelo
que se tomou conhecido como a "lei do desenvolvimento desigual":
Basta que essa questao [a possibilidade de as alian<yas capitalistas serem
mais do que tempor<irias, e isentas de conflitos] seja enunciada claramente
para que se tome impossfvel dar-lhe outra resposta a nao ser a negativa;
porque sob o capitalismo nao se pode imaginar outra base para a divisao em

esferas de influencia (... ) senao urn calculo da for,a dos participantes da


divisao, do seu poderio econ6mico, financeiro, militar, etc. E a for<ya relativa
desses participantes niio muda de modo igual, pais sob o capitalismo o descnvolvimento de diferentes empresas, trusts, setores industriais au paises
nao pode ser o mesrno. Comparada com a lnglaterra da mesma epoca, ha meio
seculo a Alemanha era urn pais miseravel e insignificante do ponto de vista da
sua for<;a capitalista. Eo Japao era igualrnente insignificante comparado com
a RUssia. Ora, pode-se conceber que em dez ou vinte anos a for<;a relativa das
potencias imperialistas tera permanecido a mesma? Isso e absolutamente
inconcebivel (Lenin, 1939 [ 1917], p. 119).

Com efeito, nessa passagem e de modo geral na sua tentativa de provar


que um sistema capitalista intemacional era intrinsecamente instavel, Lenin
acrescentou uma quarta lei as Ires leis marxistas originais sabre o capitalismo.

58

Robert Gilpin

Segundo essa nova lei, a medida que as economias capitalistas amadurecem, e o


capital acumula-se, e a medida que as taxas de juros diminuem, as economias
capitalistas sao obrigadas a buscar colonias e a criar dependencias que lhes
sirvam de mercados, saida para investimentos e para fontes de alimentos e
materias-primas. Ao competir entre si, etas dividem as colonias de acordo com
a sua for9a relativa. Por isso, a economia capitalista mais avan9ada, a inglesa,
apropriou-se do maior numero. No entanto, a medida que as outras economias
capitalistas se desenvolviam, houve uma tentativa de redistribui9iio dessas colonias. Esse conflito imperialista levou inevitavelmente aguerra entre as potencias
coloniais emergentes e as declinantes. Segundo essa am\lise, a Primeira Guerra
Mundial tinha por objetivo a redistribui9iio territorial das colonias entre a GriiBretanha, potencia declinante, e outras potencias capitalistas em ascensiio.
Para Lenin, as guerras coloniais continuariam ate a revolta contra o sistema
por parte das col6nias industrializadas e do proletariado dos paises capitalistas.
Em termos mais genericos, Lenin raciocinava que, como as economias

capitalistas crescem e acumulam capital em taxas diferenciadas, urn sistema


capitalista internacional s6 poderia ser estavel durante periodos muito curtos.
Ao opor-se a doutrina do ultra-imperialismo de Kautsky, Lenin argumentava
que todas as alian9as capitalistas eram temporarias e refletiam equilibrios momenti\neos de poder entre os Estados capitalistas, que seriam inevitavelmente
desestabilizados pelo processo de desenvolvimento desigual. A medida que isso
acontecesse, surgiriam novos conflitos dentro do mundo capitalista a prop6sito
dos territ6rios coloniais.
A lei do desenvolvimento desigual, com suas conseqilcncias desastrosas,
havia se manifestado na sua epoca porque o mundo subitamente se tornara
fin ito- urn sistema fechado. Durante decadas, as potencias capitalistas europeias haviam se expandido e absorvido territ6rios ultramarinos, mas as potencias imperialistas cada vez mais entravam em contato umas com as outras e,
portanto, em confronto, amedida que diminuiam as terras passiveis de coloniZayaO. Lenin acreditava que o drama final seria a divisiio imperialista da China
e que, esgotada a fronteira niio desenvolvida do mundo, os choques entre os
imperialistas se intensificariam. Como tempo, esses conflitos provocariam revoltas nas colonias, o que debilitaria o jugo do capitalismo ocidental sobre as
ra9as colonizadas do resto do mundo.
A internacionalizayiio da teoria marxista por Lenin representou uma
reformulayiio sutil, mas significativa dos seus conceitos. Na critica do capitalismo de Marx, as causas do seu desaparecimento eram econ6micas: o

capitalismo fracassaria por razoes economicas, quando 0 proletariado se revoltasse contra o seu empobrecimento. Alem disso, Marx tinha definido as
classes sociais como os atores desse drama. Mas Lenin substituiu essa visiio

A economia politica das relac;:6es internacionais

59

par uma crftica politica do sistema capitalista, em que os atores principais passaram a ser Estados nacionais mercantilistas a competir entre si e impulsionados pela necessidade econ6mica. Embora o capitalismo internacional tenha
sido economicamente exitoso, Lenin argumentava que era politicamente instavel, e representava urn sistema de hostilidades reciprocas. Nos paises capitalistas desenvolvidos, os trabalhadores, ou pelo menos os que participavam da
chamada "aristocracia do trabalho", compartilhavam temporariamente da exploravao dos povos coloniais, mas terminariam pagando par essas vantagens
econ6micas no campo de batalha. Lenin acreditava que a contradivao intrinseca do capitalismo residia na conseqtiente Iuta entre as nav6es, e nao na Iuta de
classes. 0 capitalismo terminaria em decorrencia de uma revolta contra a sua
inerente belicosidade, com conseqtiencias politicas.
Em suma, Lenin argumentava que a contradivao inerente ao capitalismo e
o fato de, ao desenvolver o mundo, ele plantar as sementes politicas da sua
propria destruivao e difundir a tecnologia, a industria e o poder militar. Cria
competidores estrangeiros com salarios mais baixos e urn padrao de vida que
pode competir vantajosamente no mercado mundial com a economia ate entao
dominantc. A intensificavao da competivao econ6mica e politica entre as potencias capitalistas ascendentes e declinantes gera conflitos econ6micos, rivalidades imperiais e, eventual mente, a guerra. Para Lenin, esse tinha sido odestina da economia liberal do seculo XIX, centralizada na lnglaterra. Se vivesse
hoje, nao ha duvida do que diria: como declinio da economia norte-americana,
urn destino semelhante amea9a a economia liberal do seculo XX, centralizada
nos Estados Unidos.
Como triunfo do bolchevismo na Uniao Sovietica, a teoria do imperial isrna capitalista de Lenin tornou-se a interpretavao marxista ortodoxa da economia politica internacional. No entanto, outros herdeiros da tradivao marxista continuaram a desafiar essa visao oficial, modificada tambem pelas mudanvas subseqtientes na natureza do capitalismo e em outros desenvolvimentos historicos. 0 capitalismo do estado do bem-estar social realizou muitas
das reformas que Lenin acreditava impossiveis, eo controle politico das co16nias deixou de ser considerado uma caracteristica necessaria ao imperialismo; o capitalismo financeiro da epoca de Lenin foi substituido em parte pela
empresa multinacional, e a visao de que o imperialism a capitalista desenvolve
os paises menos desenvolvidos foi alterada pelo argumento de que, na verdade, ele impede o seu desenvolvimento; e alguns marxistas tiveram
a ousadia de aplicar a teoria marxista a propria criavao politica de Lenin -a
Uniao Sovietica. Modificado desse modo no fim do seculo XX, o marxismo,
em suas vcirias manifestac;Oes, continua a exercer grande influencia como

uma das tres principais perspectivas da economia politica.

60

Robert Gilpin

Critica das diferentes perspectivas


Como vimos, o liberalismo, o nacionalismo eo marxismo adotam premissas distintas e chegam a conclusoes conflitantes a respeito da natureza e das
conseqtiencias da economia de mercado mundial ou (como preferem os marxistas) da economia capitalista mundial. A posi9ao adotada neste livro e a de
que essas perspectivas ou ideologias contrastantes constituent compromissos
intelectuais, atos de fe. Em bora se possa demonstrar que certas ideias ou teorias em particular, associadas com uma ou com outra posi9ao, podem ser falsas
ou pelo menos questiomiveis, nenhuma dessas perspectivas pode ser comprovada ou rejeitada com argumentos 16gicos ou com a apresenta9ao de evidencia
empirica. Hi varias razoes que explicam a persistencia dessas perspectivas e
sua resistencia aos testes cientificos.
Em primeiro Iugar, elas baseiam-se em prcmissas sobre as pessoas ou

sobre a sociedade, premissas essas que nao podem ser verificadas pela experimentayao empirica. Por exemplo: o conceito liberal do individuo racional nao
pode ser considerado verdadeiro ou falso; os individuos que parecem agir contrariamente aos seus interesses podem ter informayoes incorretas ou, quem
sabe, procuram maximizar urn objetivo que escapa ao observador- portanto,
podem estar agindo em coerencia com a premissa basica do liberalismo. A!em
disso, os liberais poderiam dizer que, embora urn individuo em particular, em urn
caso especifico, pudesse estar agindo irracionalmente, em conjunto a premissa
da racionalidade continuaria a ser val ida.
Em segundo Iugar, o fracasso das previsoes feitas com base em uma determinada perspectiva pode sempre ser descontado se introduzirmos na analise
certas hip6teses ad hoc. 7 A literatura marxista esta repleta de tentativas de
explicar as falhas de previsao da teoria. Lenin, por exemplo, desenvolveu o
conceito da "falsa consciencia" para explicar o fato de que os trabalhadores
preferiam ingressar nos sindicatos em vez de participar do proletariado revolucionario. A teoria de Lenin do imperialismo capitalista pode ser considerada
igualmente urn esforyo para explicar o insucesso das previsoes de Marx a
respeito do colapso do capitalismo. Mais recentemente, como comentaremos
adiante, os marxistas foram obrigados a formular teorias elaboradas do Estado
para explicar a emergencia do welfare state e sua aceitayao pelos capitalistas,
algo que Lenin afirmou ser impossivel.
Em terceiro Iugar, e mais importante, as tres perspectivas que descrevemos tern objetivos distintos e, em certa medida, se colocam em niveis analiticos
diferentes. Assim, tanto os nacionalistas como os marxistas podem aceitar a
7

Vide Blaug (1978, p. 717) sobre o emprego de hip6teses ad hoc para explicar previs5es
equivocadas.

A economia polftica das rela.;:6es internacionais

61

maior parte da economia liberal como instrumento de analise sem rejeitar muitas das suas premissas e fundamentos normativos. Marx utilizou a economia
classica com muita habilidade, mas seu objetivo era inclui-la em uma grande
teoria sabre a origem, a dinamica eo tim do capitalismo. Com efeito, a diferen9a fundamental entre o liberalismo eo marxismo tern aver com as perguntas formuladas e suas premissas sociol6gicas, e nao com a metodologia
econ6mica empregada (Blaug, 1978, p. 276-277).
Con forme reformulado par Lenin, o marxismo tomou-se dificil de distinguir da doutrina do realismo politico (Keohane, 1984a, p. 41-46). Como o
nacionalismo economico, o realismo politico acentua a primazia do Estado e a
seguran9a nacional. Embora estejam muito pr6ximos, o realismo e, em essencia, uma posi9ao politica, enquanto o nacionalismo economico e uma alitude economica. Em outras palavras, o nacionalismo economico baseia-se na
doutrina realista das rela96es internacionais.
Tanto na teoria de Lenin como no realismo politico, os Estados lutam para
aumentar seu poder e sua riqueza, e a chave dos contlitos e das mudan9as
politicas intemacionais eo diferencial no ganho de poder (Gilpin, 1981). No
en tanto, as premissas das duas teorias, com respeito a base da motiva9ao humana, a natureza do Estado e do sistema intemacional, sao fundamentalmente
distintas. Para os marxistas, a natureza humana e maleavel, facilmente corrompida pelo capitalismo e recuperada pelo socialismo; mas os realistas acreditam que os contlitos politicos resultam de uma natureza humana imutavel.
Enquanto os marxistas acreditam que o Estado e o servidor da classe dominante, para os realistas ele e uma entidade relativamente autonoma, a qual
visa aos interesses nacionais que nao podem ser reduzidos aos interesses particulares de qualquer classe. Para os marxistas, o sistema intemacional e a
politica externa sao determinados pela estrutura da economia nacional; para os
realistas, a natureza do sistema intemacional e que determina fundamentalmente a politica extema. Em suma, os marxistas consideram a guerra, o imperialismo e o Estado como manifesta9iies mal<!ficas de urn capitalismo que vai
desaparecer com a revolu9ao comunista, enquanto para os realistas sao tra9os
inevitaveis de urn sistema politico internacional marcado pel a anarquia.
A diferen9a entre as duas perspectivas, portanto, e consideravel. Para o marxista, embora o Estado e as lutas entre os Estados sejarn uma conseqiiencia do
modo capitalista de produ9ao, o futuro traci urn reino de verdadeira harmonia e paz,
depois da revolu9ao inevitavel que o capitalismo malevolo vai provocar. 0 realista,
de outre !ado, acredita que nao havera jamais nenhum nirvana, em virtude da
natureza inerentementc egoista dos seres humanos e da anarquia do sistema
intemacional. As lutas entre grupos e Estados e virtualmente incessante, em bora
ocasionalmente possa haver uma suspensao temporaria. Ora, parece improvavel
que qualquer dessas previsiies possa ser comprovada cientificamente.

62

Robert Gilpin

Cada uma das tres perspectivas que descrevemos tern pontos fortes e
fracos, que vamos explorar mais adiante. Embora nenhuma de! as nos proporcione uma compreensao completa e satisfat6ria da natureza e do dinamismo
da economia politica intemacional, em conjunto, elas nos dao uma boa vi sao
desse aspecto da realidade, e tambem levantam questoes que serao desenvolvidas nos capitulos seguintes.

Critica do /iberalismo econ6mico


0 liberalismo incorpora urn conjunto de instrumentos analiticos e de prescriyoes de politicas que permitem a uma sociedade maximizar seus ganhos a
partir de recursos escassos; seu compromisso com a eficiencia e a maximizayao
da riqueza total proporcionam boa parte da sua for9a. 0 mercado representa o
meio mais efetivo para organizar as relayoes economicas, e o mecanismo dos
pre9os funciona para garantir que do interciimbio comercial tendam a resultar
vantagens mutuas e, portanto, beneficios sociais agregados. Com efeito, a economia liberal diz a sociedade, nacional ou intemacional: "isso e 0 que e preciso
fazer para conquistar a riqueza".
De Adam Smith ate hoje, os liberais tern procurado descobrir as leis que
governam a riqueza das na10oes. Embora em sua maioria considerem as regras da economia como leis natura is invio13veis, elas podem ser vistas tambern como guias prescritivos para a tomada de decisao. Se forem violadas,
haven\ urn custo; a busca de outros objetivos, alem da eficiencia, implican\
necessariamente urn custo de oportunidade, em termos de eficiencia perdida.
0 liberalismo enfatiza o fato de haver sempre essas op96es nas politicas
publicas. Por exemplo: no Iongo prazo a enfase na igualdade e na redistribui9ao
esta condenada ao fracasso se nao leva em conta a considera9iio da eficiencia.
Para que a sociedade seja eficiente, nao pode desconsiderar inteiramente as
"leis" econ6micas- como as economias socialistas descobriram.
A principal defesa do liberalismo talvez seja negativa: em bora possa ser
verdade, como alegam os marxistas e alguns nacionalistas, que a alternativa
para o sistema liberal poderia ser urn outro sistema em que todos ganhassem
igualmente, epossivel tam bern que com ele todos perdessem em termos absolutos. Muito se pode dizer em defesa da doutrina liberal da harmonia dos interesses; contudo, conforme ponderou E. H. Carr, a evidencia apresentada em
seu apoio e extraida geralmente de periodos hist6ricos nos quais houve "urn
aumento sem paralelo da produyao, da popu!ayao e da prosperidade" (Carr,
195 I [1939), p. 44). Quando as condi96es da economia sao dificeis (como
aconteceu na decada de 1930), a harmonia desaparece e, como vou demons-

A economia politica das

rela~6es

internacionais

63

trar, a conseqtiente queda dos regimes liberais tende a conduzir ao conflito


econ6mico, em que todos perdem.
A principal critica feita ao liberalismo econ6mico e a de que suas premissas
basicas, tais como a existencia de atores racionais, do mercado competitive, etc.,
sao irrealistas. Em parte, essa critica e injusta, pais OS liberais adotam conscientemente essas premissas simplificadoras da realidade para facilitar a pesquisa
cientifica. Sem tal recurso a ciencia nao e passive!. 0 que e mais importante e
que elas devem ser julgadas pelos seus resultados e pcla sua capacidade de
prever, e nilo pelo seu alegado irrealismo (Posner, 1977, cap. 1), conforrne alegam, corretamente, os que as adotam. Desse ponto de vista, e dentro da sua
esfera, a economia liberal demonstrou ser urn instrumento analitico poderoso.
No en tanto, a economia liberal pode ser criticada sob varios aspectos importantes. Como urn meio para compreender a sociedade, especialmente a
diniimica social, a ciencia econ6mica e urn instrumento de utili dade limitada e
nao pode servir para uma abordagem abrangente da economia politica. Contudo, os economistas Iibera is tendem a esquecer essa limita~ao intrfnseca, ao ver
a economia como a ciencia social par excelencia e ao permitir que ela pratique
uma forrna de "imperialismo" com rela9ao a outras disciplinas. E quando isso
acontece, a natureza e as premissas fundamentals da economia podem desviar
o estudioso do seu caminho e limitar sua utilidade como uma teoria da economia politica.
A primeira dessas limita96es eo fato de o pensamento econ6mico separar
artificialmente a economia dos outros aspectos da sociedade e aceitar como
urn dado a estrutura sociopolitica existente, incluindo-se ai a distribui9ao do
poder e dos direitos de propriedade, a dota9ilo de recursos dos individuos, dos
grupos e das socicdades nacionais, assim como todas as instituiyOes sociais,
politicas e culturais. 0 mundo liberal e isento de fronteiras politicas e imposi90es sociais; e habitado par individuos homogeneos, racionais e iguais. Suas
"leis" prescrevem urn conjunto.de regras de maximiza9ao para os atores econ6micos sem levar em conta onde e com que meios eles dao inicio a suas
atividades; no entanto, na vida real e muito comum que o ponte de partida
determine o destine desses atores (Dahrendorf, 1979).
Outra limita9ao da economia liberal como teoria e a tendencia para nao
levar em conta a justi9a ou a eqtiidade dos resultados da atividade econ6mica.
Apesar dos seus esfor9os her6icos para forrnular uma economia do bem-estar
"objetiva", a distribui9ilo da renda entre as sociedades e em cada uma delas
nao esta presente no campo de visao fundamental da economia liberal. Ha uma
certa verdade na critica marxista de que a economia liberal e urn conjunto de
ferramentas para gerenciar uma economia capitalista de mercado. Para os
marxistas, a economia burguesa e uma disciplina administrativa e nao uma

64

Robert Gilpin

ciencia holistica da sociedade. Diz como se pode alcan9ar determinados objetivos ao menor custo, dentro das limita96es existentes, mas nilo pretende responder as perguntas sobre o futuro e o destino do homem - temas caros aos
marxistas e aos nacionalistas econ6micos.

0 liberalismo e limitado tam bern pela sua premissa de que 0 comercio e


sempre livre, desenvolvendo-se em urn mercado competitivo entre iguais com
perfeita infonnayao, c podc assim assegurar ganhos reciprocos nesse inter-

cambia. Infelizmente, como Charles Lindblom tern argumentado, OS termos de


intercambio podem ser afetados profundamente pela coer9ilo, pelas diferen9as
no poder de negocia9ao (o monop6lio e a monopsonia) e por outros fatores
essencialmente politicos. Com efeito, por negligenciar tanto esses fatores naoeconomicos como OS efeitos politicos do comercio, 0 liberalismo nao e uma
verdadeira Heconomia politica".
Outra limita9ao da economia liberal e o fato de sua am\lise tender a ser
estatica. Pelo menos no curio prazo ela aceita como constantes o conjunto das
demandas dos consumidores, o arcabou9o institucional eo contexto tecnol6gico,
vistas como limita96es e oportunidades que determinam as op96es disponiveis
e as decisoes tomadas. Para o liberal, problemas relacionados com as origens
ou as dire96es tomadas pelas institui96es econ6micas eo aparelho tecnol6gico
da sociedade sao secundarios. 0 economista liberal e incrementalista e acredita que as estruturas sociais tendem a mudar lentamente, em rea9ao aos sinais
dados pelos pre9os. Embora a economia liberal tenha procurado desenvolver
teorias da mudan9a econ6mica e tecnol6gica, as variaveis importantes de natureza social, politica e tecnol6gica que afetam essas mudan9as sao consideradas fatores ex6genos, os quais excedem a provincia da analise econ6mica.
Conforme a critica marxista, falta ao liberalismo, que tende a presumir a estabilidade e as virtudes do status quo econ6mico, uma teoria da dinamica da
economia politica intemacional
Com suas leis para a maximiza9ao do comportamento, a economia liberal
baseia-se em premissas muito restritivas. Nunca houve uma sociedade compasta pelo genuino "homem econ6mico" da teoria liberal. Para funcionar, uma
sociedade exige la9os afetivos e a subordina9ao do interesse individual a valores sociais mais amp los; se nao fosse assim, as sociedades se desintegrariam
(Polanyi, 1957). Contudo, a sociedade ocidental avan9ou muito na busca do
aperfei9oamento social e econ6mico e limitou a tendencia Msica do individuo a
privilegiar seu egoismo (Baechler, 1971 ). Ao liberar o mecanismo do mercado
de imposi96es politicas e sociais, a civiliza9ao ocidental p6de alcan9ar urn nivel
de atluencia sem precedentes, o que constituiu urn exemplo para outras civiliza96es. No entanto, isso foi feito a custa de outros valores, porque a propria
economia liberal ensina que nada pode ser alcan9ado sem urn custo.

A economia polftica das relac;:6es internacionais

65

Critica do nacionalismo econ6mico

A maior forya do nacionalismo econ6mico e o seu foco no Estado como


ator predominante nas relay5es intemacionais e como instrumento de desenvolvimento econ6mico. Em bora muitos autores argumentem que a economia e
a tecnologia modemas tomaram o Estado nacional urn anacronismo, o seculo
XX termina como sistema de Estados ainda em expansao: em todo o mundo as
sociedades procuram criar Estados fortes, capazes de organizar e gerenciar
sua economia, e o numero de Estados continua a aumentar. Mesmo nos mais
antigos, o sentimento nacionalista pode facilmente ser inflamado, como aconteceu na Guerra das Malvinas, em 1982. Em bora existam outros atores, como as
organizay5es intemacionais, as quais exercem sua influencia, a eficiencia eco-

n6mica e militar do Estado faz com que ele tenha posiyao de preeminencia
dentre todos os atores presentes.
Uma segunda forya do nacionalismo e a sua enfase na importfmcia da
seguran9a e dos interesses politicos na organizayiio e na conduta das relayiies
econ6micas intemacionais. Nao e preciso aceitar a enfase nacionalista no primado da seguranya para compreender que em urn sistema intemacional anarquico e competitivo a seguranya do Estado e uma precondiyii.O necessaria para
a sua higidez econ6mica e politica. 0 Estado que nao garante sua propria seguranya perde a independencia. Quaisquer que sejam os objetivos da sociedade,
os efeitos das atividades econ6micas sobre a independencia politica e o bemestar intemo constituem materia importante na pauta das suas preocupayiies
(Strange, 1985c, p. 234).
A terceira forya do nacionalismo e a sua enfase na estrutura politica das
atividades econ6micas, seu reconhecimento de que os mercados precisam funcionar em urn universo de Estados e grupos competitivos. As relayoes politicas
entre esses atores afetam o funcionamento dos mercados, assim como estes
ultimos influenciam as relayiies politicas. Com efeito, o sistema politico intemacional constitui uma das limitay5es mais importantes e determinantes dos mercados nacionais; como os Estados procuram influir sobre os mercados em vantagem propria, e crucial 0 papel do poder na criayii.O e na sustentayii.O das
rela9oes do mercado. Ate mesmo o exemplo classico de Ricardo, da troca de
las inglesas por vinhos portugueses, nao estava isento do poder estatal (Choucri,
1980, p. Ill). Na verdade, como Carr demonstrou, todo sistema econ6mico
depende de uma base politica segura (Carr, 1951 (1939)).
Uma fraqueza do nacionalismo e sua tendencia a acreditar que as rela9iies
econOmicas intemacionais sao sempre e exclusivamente umjogo de soma zero;

ou seja, que o ganho de urn Estado precisa corresponder necessariamente a


perda sofrida por outro. 0 comercio, o investimento e todas as outras relayiies

66

Robert Gilpin

economicas sao vistas pelos nacionalistas primordialmente em termos conflitivos


e distributivos. Contudo, quando ha cooperayao, os mercados podem trazer urn
ganho reciproco, como insistem os liberais- embora nao necessariamente igual.
Ea possibilidade de vantagem para todos os participantes que constitui a base
da economia de mercado internacional. Outra fraqueza do nacionalismo e o
fato de a busca do poder normalmente conflitar com a procura da riqueza, pelo
menos no curto prazo. A acumulayao eo em pre go do poder militar ou de outros
tipos representam urn custo para a sociedade, custo este que pode comprometer sua eficiencia economica. Portanto, como argumentava Adam Smith, as
politicas mercantilistas dos Estados do seculo XVIII que identificavam o dinheiro com a riqueza prejudicavam o aumento da riqueza real, criado pelos
incrementos de produtividade. Adam Smith demonstrou que a riqueza das nay5es seria mais bern servida pela politica do livre comercio. Do mesmo modo,
a tendencia hoje prevalecente para identificar a industria com o poder pode
debilitar a economia de urn Estado. 0 desenvolvimento industrial que nao leva
em conta o mercado e as vantagens comparativas pode enfraquecer uma
sociedade economicamente. Embora em situayao de contlito os Estados precisem as vezes seguir uma politica mercantilista, no Iongo prazo essa politica
pode ser comprometedora.
Alem disso, falta ao nacionalismo uma teoria satisfat6ria da sociedade nacional, do Estado e da politica extema. Os nacionalistas tendem a prcsumir que
a sociedade eo Estado formam uma entidade unitaria, e que a politica externa
e determinada por urn prop6sito nacional objetivo. Contudo, como os liberais
acentuam (e com razao), a sociedade e pluralista e consiste em individuos e
grupos, ou seja, agregados de individuos, que procuram capturar o aparelho
estatal para po-lo a serviyo dos seus pr6prios interesses politicos e economicos.
Embora os Estados tenham diferentes graus de autonomia social e de independencia na formulayiio das suas politicas, a politica ex lema (incluindo-se ai a economica) resulta em grande parte do resultado da competiyao entre os grupos
dominantes dentro de cada sociedade. 0 protecionismo comercial e a maioria
das outras posiyoes nacionalistas derivam das tentativas por urn ou outro fator
da produyao ( o capital, o trabalho ou a terra) de adquirir urn a posiyao
monopolistica e de aumentar desse modo sua participayiio no rendimento da
economia. As politicas nacionalistas sao adotadas muitas vezes para redistribuir
a renda auferida pelos produtores, originada nos consumidores e na sociedade
de modo geral. 8
8

li<i muitos livros sabre a economia politica das tarifas e de outras formas de protecionismo
comercial, com o objetivo de produzir recursos. Como j3 notamos, o tema do processo de
fonnayao da polftica econOmica excede o escopo deste trabalho. Frey ( 1984b) apresenta uma
cxcclente discussao dessa abordagem apolitica tarif<iria e a assuntos correlates.

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

67

Assim, o nacionalismo pode ser interpretado ou como uma teoria da consolidayao do Estado ou como urn dis farce para encobrir os interesses de determinados grupos de produtores, grupos estes que se encontram em posi9ao de influenciar a politica nacional. Na impossibilidade de apreciar plenamente os dais
sentidos possiveis do nacionalismo econ6mico, ou mesmo de distingui-los, os
nacionalistas podem ser acusados de nao aplicar, tanto nos assuntos internes do
seu pais como na politica extema, a sua premissa de que a estrutura politica
influencia os resultados econ6micos. Deixam de levar na devida conta o fato
de os grupos politicos intemos usarem freqiientemente uma ret6rica nacionalista para promover os seus interesses, em especial a da seguran9a nacional.
Enquanto, no passado, a terrae o capital eram os canais mais importantes
do sentimento nacionalista, nas economias avan9adas o trabalho tomou-se o
mais nacionalista e protecionista dos !res fatores da produ9iio. Em um mundo
de capital e recursos dotados de alta mobilidade, o trabalho procura usar o
Estado para proteger seus interesses amea9ados. Eo poder ampliado do trabalho no welfare state contemporiineo tomou-o uma forp importante do nacionalismo econ6mico, como mostrarei adiante.

A validade da enfase nacionalista no protecionismo e na industrializayaO e


mais dificil de avaliar. Everdade que todas as grandes potencias industriais tern
um Estado forte, o qual protegeu e promoveu a sua industria nas fases iniciais
do processo de

industrializa~ao;

e que sem o protecionismo, as indUstrias nas-

centes das economias em desenvolvimento provavelmente nao teriam sobrevivido a competi9iio das empresas poderosas das economias mais avan9adas.
Contudo, o alto nivel de protecionismo adotado em muitos paises provocou a
cria9iio de industrias ineficientes e chegou mesmo a retardar o desenvolvimento da economia (Kindleberger, 1978b, p. 19-38). No ultimo quartet do seculo
XX, economias como a de Formosa e a da Coreia do Sui, moderadamente
protecionistas e favorecendo a competiyao das industrias de exportayao, liveram melhores resultados do que as dos paises menos desenvolvidos que teniaram se industrializar protegidos par barreiras tarifarias elevadas, ao adotar uma
estrategia de substitui9ao das importay5es.
A preferencia demonstrada pelos nacionalistas em favor da industria,
comparativamente a agricultura, apresenta tambem vantagens e desvantagens.
E verdade que a industria tern alguns pontos em seu favor e que a introduyao
da tecnologia industrial em uma sociedade produz efeitos secundarios ( os chamados spillovers) que tendem a transformar e a modernizar todos os aspectos
da economia ao aprimorar a qualidade da for9a de trabalho e ao aumentar a
lucratividade do capital' No entanto, nao podemos esquecer que poucas socie9

Cornwall ( 1977) pro pOe um argurnento representative das vantagens da indUstria corn relayao
agricultura no desenvolvirnento econ6mico.

Robert Gilpin

68

dades puderam se desenvolver sem passar antes por uma revolu91io agricola, a
quallhe deu urn nfvel eleva do de produtividade no campo (Lewis, 1978a). Com
efeito, algumas das economias mais pr6speras como a Dinamarca, o farm belt
norte-americano e o Canada ocidental estao baseadas em uma agricultura eficiente (Viner, 1952). Alem disso, em todas essas sociedades foi o Estado que
promoveu o desenvolvimento agricola.
Conclui-se, assim, que os nacionalistas esHio essencialmente corretos na

sua cren9a de que o Estado precisa ter urn papel importante no desenvolvimento econilmico. E preciso urn Estado forte para promover a industria e, em alguns casos, para protege-la, assim como para criar uma agricultura eficiente.
Contudo, embora esse papel ativo do Estado seja uma condi91io necessaria,
nao e suficiente. A existencia de urn Estado forte e intervencionista nao garante por si so o desenvolvimento economico; na verdade, pode mesmo retarda-lo.
A condi91io suficiente e uma organiza91io economica eficaz da agricultura e da
industria, e na maioria dos casos isso se consegue por meio do mercado. Essas
duas condi96es politicas e econilmicas tern caracterizado as economias desenvolvidas e os pafses de rapida industrializa91i0 no sistema intemacional contemporiineo.
E importante perceber que, quaisquer que sejam seus meritos ou suas deficiencias relativas, o nacionalismo econilmico tern urn apelo persistente. Em
toda a hist6ria modem a, a localizayao intemacional das atividades econ6micas

tern sido uma preocupa91iO importante dos Estados, OS quais desde 0 seculo
XVII tern seguido politicas conscientes de desenvolvimento industrial e econilmico. Mas, para conseguir urn poder militar estavel e movido pela cren9a de
que a industria oferece urn maior "acrescimo de valor" a produ9ao do que a
agricultura (vide Cap. 3, nota 26), o Estado nacional moderno adotou como urn
dos seus objetivos mais importantes a cria91io e a prote91io do poder industrial.
Enquanto existir urn sistema intemacional competitivo, o nacionalismo econilmico continuara a exercer uma forte atra91io.

Critica da teoria marxista


0 marxismo coloca o problema econilmico- a produ9ao e a distribui91io
da riqueza material - onde ele pertence, no centro ou perto do centro da vida
politica. Enquanto os liberais tendem a ignorar a distribui9ao, e os nacionalistas
estao preocupados primordialmente com a distribuir;uo internacional da riqueza, os marxistas focalizam os efeitos internes e intemacionais da economia
de mercado na distribui91io da riqueza. Chamam aten91io para o modo como as
regras ou os regimes que regulam o comercio, o investimento e outras rela96es
economicas intemacionais afetam a distribui9ao da riqueza entre os grupos e

A economia politica das

rela~;Oes

internacionais

69

os Estados (Cohen, 1977, p. 49). 10 No entanto, niio e necessaria aceitar a interpretayiio materialista da hist6ria ou o primado da !uta de classes para entender
que a forma como as pessoas ganham a vida e distribuem a riqueza determina
criticamente a estrutura social e a conduta polftica.
Outra contribui9iio do marxismo e a sua enfase na natureza e na estrutura
da divisiio do trabalho, tanto nacional como intemacional. Marx e Engels mostraram corretamente em A ideologia alemii que qualquer divisiio do trabalho implica uma dependencia e, portanto, uma relayiio polftica (Marx e Engels, 1947 [ 1846]).
Em uma economia de mercado o nexo economico entre os grupos e os Estados
adquire importiincia critica na determinayiio do seu bem-estar e das suas relay6es polfticas. Mas a analise marxista e muito limitada, porque a interdependencia
econ6mica niio eo unico conjunto de rela96es entre os Estados, nem mesmo o
mais importante. As rela96es polfticas e estrategicas entre os atores politicos tern
a mesma ou maior importiincia, e niio podem ser reduzidas a simples consideray6es econ6micas, pelo menos niio como os marxistas definem a economia.
A teoria marxista da economia politica intemacional e tambem valiosa,
porque focaliza as transformay6es politicas intemacionais. Nem o liberalismo
nem o nacionalismo tern uma teoria compreensiva das mudanyas sociais.
0 marxismo enfatiza o papel da economia e da tecnologia para explicar a dinamica do sistema intemacional. Como ex plica a lei do desenvolvimento desigual
de Lenin, o diferencial de aumento do poder entre os Estados e uma causa
subjacente das mudan9as polfticas intemacionais. Lenin estava certo, pelo menos
em parte, ao atribuir a Primeira Guerra Mundi a] ao desenvolvimento desigual
do poder entre os Estados industrializados, os quais entraram em contlito a
respeito da divisao territorial. Niio pode haver muita duvida de que o crescimento desigual de varias potencias europeias e seus efeitos sobre o equilibria
do poder contribuiram para a falta de seguran9a coletiva. A competi9iio por
mercados e por co16nias foi urn fator agravante das relay6es interestatais. Alem
disso, a percepyiio crescente pelo homem com urn dos efeitos das vicissitudes
do mercado mundial e da conduta economica dos outros Estados sobre o seu
bem-estar material e a sua seguran9a passou a ser tam bern urn fator significativo na promoyiio dos antagonismos nacionais. Para o cidadiio, como para as
na96es, o aumento da interdependencia econ6mica trouxe consigo urn novo
senti do de inseguran9a, de vulnerabilidade e de ressentimento com respeito aos
rivais politicos e econ6micos externos.
Niio ha duvida de que os marxistas estiio tambem certos quando atribuem
as economias capitalistas, pelo menos como as conhecemos historicamente,
10

0 volume editado por Krasner (1982c) con tern uma ampla discussao do conceito dos regimes
intemacionais.

70

Robert Gilpin

urn impulso poderoso para a expansao por meio do comercio e especialmente


pela exporta9iio de capitais. Os proprios economistas chissicos liberais observaram que o crescimento econ6mico e a acumula9iio de capital criam uma
tendencia it diminui9iio da taxa de retorno (o Iuera). Mas esses economistas
observaram tambem que essa queda da lucratividade pode ser compensada
pelo comercio intemacional, pelo investimento extern a e por outros meios. Enquanta o comercio absorve o capital excedente, por meio das exporta9oes, o
investimento extern a canaliza o capital para fora do pais. Assim, os economistas classicos confirmam a afirmativa marxista de que as economias capitalistas
tern uma tendencia intrinseca a exportar as mercadorias que produzem, assim
como seu capital excedente.
Essa tendencia levou it conclusao de que a natureza do capitalismo e internacional, e que sua diniimica intema estimula o expansionismo intemacional.
Em uma economia capitalista fechada e na falta de progresso tecnologico, o
consumo insuficiente, o excesso de capital e a resultante queda na lucratividade
levariam eventualmente ao que John Stuart Mill chamou de "estado estaciomirio" (Mill, 1970 [ 1848], p. Ill). Mas em urn a economia mundial aberta, caracterizada pelo capitalismo em expansao, pelo crescimento demognifico e pelo
aumento continuo da produtividade, mediante o progresso tecnologico, nao ha
uma razao inerente para que ocorra a estagna9iio econ6mica.
Por outro lado, uma economia comunista ou socialista nao tern uma ten-

dencia econ6mica intrinseca para se expandir internacionalmente. Em uma


economia comunista, o investimento eo consumo sao determinados antes de
mais nada pelo planejamento nacional; alem disso, o Estado tern o monopolio
de todas as trocas intemacionais. 11 Naturalmente, uma economia comunista
pode ter motivos politicos ou estrategicos para exportar capital, ou pode precisar investir no exterior para assegurar o suprimento de materias-primas vitais.
Urn regime marxista pode tam bern achar lucrativo o investimento no exterior,
ou dedicar-se a outras transa9oes comerciais. A Uniao Sovietica, por exemplo, foi considerada em algumas ocasioes como negociadora sagaz, e tern urn
certo merito a observa9iiO de Ralph Hawtrey de que 0 advento de urn governo comunista ou socialista niio elimina o Iuera como motivo, mas simplesmente o transfere para o Estado (Hawtrey, 1952). Nao obstante, a estrutura
dos incentivos existente em uma sociedade comunista, com sua enfase no
prestigio, no poder e na ideologia, nao se inclina ao estfmulo da expansao
econOmica no exterior. Ao contriirio, sua tendencia e subordinar a economia
it politica e aos objetivos nacionalistas do Estado (Viner, 1951 ).
11

Wiles ( 1968) apresenta uma amllise valiosa do comportamento contrastante das economias

capitalistas e comunistas.

A economia poHtica das

rela~Oes

internacionais

71

Os marxistas certamente estao com razao quando afirmam que o capitalismo necessita uma economia mundial aberta. Os capitalistas querem exportar
mercadorias e capitais para as economias estrangeiras; as exporta~iies tern urn
certo efeito keynesiano sobre a demanda e estimulam nas economias capitalistas a atividade economica, e as exporta~iies de capital aumentam a taxa global
de lucro. 0 fechamento dos mercados estrangeiros e dos canais para a transferencia de capital prejudicaria o capitalismo, e uma economia capitalista fechada teria provavelmente como resultado urn declinio dram:\tico do crescimento economico. Ha razao para acreditar que o sistema capitalista {pelo menos como o conhecemos) nao poderia sobreviver na ausencia de urn a economia mundial aberta. Con forme Marx observou, o capitalismo e essencialmente
cosmopolita; a ideologia dos capitalistas e internacional. 0 capitalismo em urn
s6 Estado seria indubitavelmente urn a impossibilidade.
Nos seculos XVIll e XX os Estados capitalistas dominantes- a Gra-Bretanha
e os Estados Unidos - usaram o seu poder para promover e para manter a
abertura da economia mundial. Utilizaram sua influencia para derrubar as barreiras ao livre fluxo das mercadorias e do capital. Quando necessaria, "o maior
poder das na~oes desenvolvidas impos aos seus parceiros hesitantes as oportunidades oferecidas pelo comercio e a divisao de trabalho intemacional", para usar
as palavras de Simon Kuznets (Kuznets, 1966, p. 335). Ao buscar seus pr6prios
interesses, essas na~iies criaram o direito intemacional para proteger a propriedade
dos comerciantes e investidores particulares {Lipson, 1985). E quando as grandes
na~oes comerciantes deixaram de poder implementar as regras do livre comercio,
o sistema liberal come~ou seu recuo sistematico. Ate af, portanto, os marxistas tern
razao quando identificam o capitalismo como imperialismo modemo.
A principal fraqueza do marxismo como teoria da economia politica internacional decorre do fato de nao levar em conta o papel dos fatores politicos e
estrategicos nas rela~oes internacionais. Embora se possa apreciar as percep~oes do marxismo, nao e necessaria aceitar a teoria marxista segundo a qual a
diniimica das rela~oes internacionais modernas tern como causa a necessidade
de exportar mercadorias e capital excedentes das economias capitalistas. Por
exemplo: na medida em que o crescimento desigual das economias nacionais
leva a guerra, isso se deve as rivalidades nacionais, que podem existir qualquer
que seja a natureza das economias nacionais- urn born exemplo e o conflito
entre a China e a Uniao Sovietica. Embora a competi~ao pelos mercados e
pela exporta~ao de capitais possa ser urn fator de tensao, uma causa do imperialismo e da guerra, isso nao explica satisfatoriamente a conduta extema dos
Estados capitalistas.
A evidencia hist6rica nao ap6ia, por exemplo, a explica~ao da Primeira
Guerra Mundial por Lenin, imputando-a a 16gica do capitalismo e ao sistema de

Robert Gilpin

72

mercado. As disputas territoriais mais importantes das potencias europeias,


que precipitaram a guerra, nao tinham a ver com as colonias ultramarinas,
como previa Lenin, mas localizavam-se na propria Europa. 0 conflito mais
importante que precedeu a guerra estava relacionado com a redistribui~ao dos
territorios balcii.nicos do decadente Imperio Otomano. E, na medida em que a
fonte desse conflito era economica, ele resultava do desejo do Estado russo de
acessar o Mediterriineo (Hawtrey, 1952, p. 117-118). 0 marxismo nao pode
explicar o fato de os tres maiores rivais imperialistas- a Gra-Bretanha, a Fran~a e a Russia- colocarem-se do mesmo !ado no conflito subseqUente, ao lutar
contra uma Alemanha que tinha poucos interesses em uma politica externa
fora da Europa.
Alem disso, Lenin errou ao admitir que a for~a motriz fundamental do
imperialismo residia no funcionamento intemo do sistema capitalista. Con forme Benjamin J. Cohen deixou clara na sua am\lise da teoria marxista do imperialismo, os conflitos politicos e estrategicos das potencias europeias eram mais
importantes; pelo menos em parte, foi o impasse continental entre as grandes
potencias que as for~ou a competi~ao no mundo colonial (Cohen, 1973). De
fa to, todos esses conflitos coloniais (excetuada a Guerra dos Boers) foram
resolvidos por meio da diplomacia. Finalmente, as colonias ultramarinas das
potencias europeias tinham pouca importiincia econ6mica. Como mostram
os dados apresentados pelo proprio Lenin, quase todo o investimento europeu
em outros continentes foi dirigido para as "terras de coloniza~ao recente"
(Estados Unidos, Canada, Australia, Africa do Sui, Argentina, etc.), em vez
das colonias dependentes, o que chamamos hoje de Terceiro Mundo (Lenin,
1939 [1917], p. 64). Com efeito, contrariando a visao leninista de que a politica acompanha o investimento, durante esse perfodo as finan~as internacionais foram em grande parte servi~ais da politica externa, como no caso dos
empn!stimos franceses a RUssia czarista. 12 Assim, a despeito de focalizar
adequadamente as mudan~as politicas, o marxismo tern serios defeitos como
teoria da politica economica.

Tres desafios a uma economia mundial de mercado


A despeito de suas serias limita~oes como teoria do mercado, ou da economia capitalista mundial, o marxismo levanta tres problemas que nao podem ser
desprezados facilmente, e que sao cruciais para a compreensao da diniimica das

12

Herbert Feis (1964 [1930] e Eugene Staley (1935) apresentaram efetivamente esse argumento.

A economia polltica das relac;:Oes internacionais

73

relayoes internacionais contemporaneas. 0 prirneiro sao as implicayoes econ6micas e politicas do processo de crescimento desequilibrado. 0 segundo e a
relayao entre economia de mercado e politica externa. 0 terceiro, a capacidade que tern uma economia de mercado de reformar e moderar suas caracteristicas menos desejaveis.

0 processo de desenvolvimento desigual


Ha duas explicayoes fundamentalmente opostas para o fato de o crescimento econ6mico desequilibrado tender ao conflito politico. Os marxistas, e em

particular a lei do desenvolvimento desigual, de Lenin, localizam as fontes desse conflito na necessidade que tern as economias capitalistas desenvolvidas de
exportar seu excesso de capital e de produyao, envolvendo-se em conquistas
imperialistas. 0 realismo politico sustenta que em urn sistema internacional
anarquico o conflito entre os Estados a respeito de recursos econ6micos e na
disputa pela superioridade politica e endemico. Da perspectiva realista, o processo de desenvolvimento desigual gera urn conflito entre os Estados que crescem e OS que entram em declinio, amedida que esteS ultimos procuram melhorar ou manter sua posiyao relativa na hierarquia politica internacional.
Como ja se argumentou, nao parece existir urn metodo confiavel para resolver essa controversia e indicar qual a melhor teo ria. Tanto o marxismo como
o realismo politico conseguem explicar a tendencia para que o desenvolvimento
desigual provoque conflitos politicos entre os Estados. Fatos que parecem desmentir essa hip6tese podem ser facilmente "descartados" mediante o emprego
de hip6teses ad hoc. E como nenhuma das duas teorias parece ser capaz de
superar urn teste empirico que perm ita derruba-las, os estudiosos sao obrigados
a identificar-se com uma ou outra, dependendo da premissa adotada a respeito
das relayoes entre a politica e a economia internacionais.
Minha posiyao a respeito e a do realismo politico: 0 processo de Crescimento desigual estimula o conflito politico porque prejudica o status quo politico internacional. Alterayoes no locus das atividades econ6micas mudam a distribuiyao da riqueza e do poder dos Estados que participam do sistema internacional. Essa redistribuiyao do poder e seus efeitos sobre a situayao e o bemestar de cada Estado acentuam o conflito entre os Estados em ascensao e os
declinantes. Se esse conflito nao for resolvido, podera levar ao que chamei, em
outro texto, de "guerra hegem6nica", cujo resultado final sera a determinayiiO
do Estado ou Estados dominantes na nova hierarquia internacional (Gilpin, 1981 ).
Acredito que para explicar a relayiio entre crcscimcnto desigual e conflito politico a interpretayaO realista e bern superior a do marxismo.

74

Robert Gilpin

Assim, em contraste como emprego da "lei do desenvolvimento desigual"


por Lenin para explicar a Primeira Guerra Mundial, podemos contrapor a explicayao de Simon Kuznets, essencialmente realista. No seu livro Modern
Economic Growth, Kuznets interrompe sua analise detalhada do crescimento
economico para indagar se existe uma relayao entre o fenomeno do Crescimento economico e a Primeira Grande Guerra do seculo XX (Kuznets, 1966).
0 economista enfatiza inicialmente o grande crescimento de poder militar
que precedeu a guerra.
0 crescente poder produtivo das na~Oes desenvolvidas, derivado da
tecnologia orientada pela ciencia que passara a ter urn papel cada vez mais
importante no crescimento econOmico moderno, significou tambem urn aumenta do poder nos conflitos armadas, e uma maior capacidade para susten-

tar a Juta(Kuznets, 1966, p. 344).


Em conjunto, a continuada acumulayao de capital e a tecnologia modema habilitaram as nayoes a promover guerras em escala sem precedentes.
Em segundo Iugar, Kuznets considera essas grandes guerras como "os
testes definitivos das mudanyas ocorridas no poder relative das nayoes, testes
para resolver disputas sabre se tais mudanyas foram ou nao reais, e para saber
se os ajustes politicos solicitados eram realmente necessaries" (Kuznets, 1966,
p. 345). Em outras palavras, o papel da guerra e testar se a redistribuiyao de
poder no sistema, provocada pelo crescimento economico, conseguiu mudar o
equilibria de poder fundamental do sistema; e se esse equilibria se alterou, devemos esperar conseqiientes adaptayoes politicas e territoriais que reflitam a
nova distribuiyiiO. Em uma epoca de crescimento economico rapido e continuo,
havera mudanyas freqiientes e significativas do poder relative, economico e,
portanto, tambem militar. "Se as guerras sao necessarias para confirmar ou
negar essas mudanyas, a rapidez e a freqilencia com que elas ocorrem podem
explicar os freqiientes conflitos que servem como testes" (idem, ibidem). Assim, uma grande guerra e provocada pelo crescimento desigual do poder do
Estado.
Finalmente, Kutznets argumenta que "as guerras principais estiio associadas it emergencia de varias nayoes grandes e desenvolvidas, no curso do rnademo crescimento economico" (Kuznets, 1966, p. 345). Urn seculo de paz
instavel tinha sido passive! porque, durante boa parte desse periodo, houve urn
unico grande pais avanyado a gerar crescimento economico. A emergencia de
outras sociedades industrializadas e em desenvolvimento, em particular a Alemanha depois de 1870, levou finalmente a guerra hegemonica. A presenya de

v8rios pafses gran des e economicamente desenvolvidos econdi930 necessaria,

embora niio suficiente, para a ocorrencia de guerras mundiais. "Nesse sentido,

A economia polltica das relac;:Oes internacionais

75

foi urn seculo de Pax Britannica que tenninou quando a metr6pole mais importante passou a nao poder mais liderar e a impor a sua paz em uma parte tao
ampIa do mundo" (idem, ibidem). Parece impassive! dizer mais do que isso
sobre as rela~oes entre o crescimento economico e os conflitos militares.

As economias de mercado e a politico externa


Outra critica marxista a economia capitalista ou de mercado consiste na
alega~ao de que ela tende a seguir uma politica externa agressiva. Naturalmente, os liberais assumem a posi~ao oposta ao afinnar que as economias
capitalistas sao fundamentalmente pacfficas. Por exemplo: no seu ensaio sobre
0 imperialismo, Joseph Schumpeter argumenta que OS capitalistas sao
antibelicosos, e as guerras modernas sao devidas a prevalencia de vestigios de
estruturas sociais precedentes (Schumpeter, 1951 ). Para ele, em uma sociedade verdadeiramente capitalista, a politica externa seria pacifista. 13 Marxistas,
liberais e nacionalistas tern debatido longamente a questao acerca de saber se
a interdependencia economica e uma fonte de rela~oes pacificas ou de conflito
entre os Estados nacionais. Os liberais acreditam que os beneficios mutuos do
comercio e a rede de interdependencia em expansao, a qualliga as economias
nacionais, tendem a promover urn relacionamento cooperativo. Assim, Norman
Angell procurou demonstrar em urn livro famoso, The Great lllusion ( 191 0),
escrito quatro anos antes da Primeira Guerra Mundial, que a guerra se tamara
impensavel por nao compensar o custo implicado, passando a sera antitese da
sociedade industrial moderna. Para OS nacionalistas, 0 comercio nao passa de
outra arena para a competi~ao internacional, pois a interdependencia economica
aumenta a inseguran~a dos Estados e sua vulnerabilidade a foryas politicas e
econOmicas extemas.

Os liberais tern considerado a economia internacional como inseparavel da


politica, e tambem como uma for~a em favor da paz- desde a afinnativa de
Montesquieu de que "a paz e a conseqiiencia natural do comercio", passando
pelos escritos de John Bight e Richard Cobden, no seculo XIX, ate os te6ricos
contemporilneos do funcionalismo e da interdependencia economica. Enquanto
a politica tende a dividir, a economia tende a unir os povos. 0 comercio e a
interdependencia economica criam la~os de interesse com urn e uma inclina~ao
autentica em favor da paz internacional, exercendo, assim, uma influencia moderadora sobre as rela~oes internacionais.
13

Michael Doyle (1983) argumentou, em excelente artigo dividido em duas partes, que as economias liberais (que ele, ao contnirio de Schumpeter, distingue das economias capitalistas) tern de
fate pouca propensao para a guerra, comparativamente a outras sociedades liberais.

76

Robert Gilpin

De outro Iado, a premissa fundamental dos marxistas e dos nacionalistas e


a de que a interdependencia internacional e niio s6 fator de conflito e de inseguranl'a como tambem cria rela9oes de dependencia entre os Estados. Como a
interdependencia nunca e simetrica, o comercio torna-se uma fonte de expansiio do poder politico exercido pelos fortes sabre os fracas. Portanto, tanto os
marxistas como os nacionalistas economicos defendem politicas autarquicas.
0 registro hist6rico niio presta grande apoio a essas duas posic;:Oes, pais os

modelos de relacionamento economico e politico sao muito contradit6rios. Antagonistas politicos podem ser parceiros comerciais importantes, como aconteceu com a Gra-Bretanha e com a Alemanha na Primeira Guerra Mundial; ou
entiio podem ter urn comercio desprezfvel, como os Estados Unidos e a Uniao
Sovietica depois da Segunda Guerra Mundial. 0 que OS fatos sugerem e que 0
comercio pode agravar ou moderar os conflitos, dependendo, em cada caso,
das circunstancias politicas. Assim, e preciso prestar aten9iio a fatores interrelacionados que parecem influenciar as fonnas como o comercio afeta as
rela9oes politicas internacionais.
0 primeiro fator a afetar as conseqiiencias politicas do comercio e a existencia ou a ausencia de uma palencia liberal dominante ou hegemonica que
possa estabelecer e administrar o sistema internacional de comercio. Grandes
areas de interdependencia economica tern sido identificadas com a supremacia
sem contraste do poder do comercio hegemonico, tais como a Grii-Bretanha,
no seculo XIX, e os Estados Unidos, depois da Segunda Guerra Mundial. Quando
o domfnio dessas potencias se desvaneceu, desafiadas pelas potencias em ascensao, aumentou o nUmero dos conflitos comerciais.
0 segundo fator determinante dos efeitos politicos do comercio e a taxa
de crescimento economico do sistema. Em bora seja verdade que o declinio
do protecionismo e a amplia9iio dos mercados mundiais estimulem o Crescimento economico, 0 corolario e tambem verdadeiro: uma rapida taxa de desenvolvimento economico leva it expansiio do comercio e da interdependencia
economica. Da mesma forma, uma redu9iio na taxa de crescimento dificulta
os ajustes necessarios, intensifica a compeli9iio comercial e exacerba as rela9oes politicas internacionais.
0 terceiro fator que afeta os resultados politicos das rela9oes comerciais e
o grau de homogeneidade ou de heterogeneidade da estrutura industrial, o qual
par sua vez determina a composi9iio das importal'oes e das exporta9oes
(Akamatsu, 1961 ). E verdade que as na9oes industriais comerciam entre si
mais do que com os pafses niio-industrializados, mas quando as na9oes tern
estruturas industriais e de exporla9iio muito semelhantes ou mesmo homogeneas, 0 resultado e freqiientemente rela,oes de comercio competitivas e
conflitivas nos periodos de estagna9iio economica (Hicks, 1969, p. 56-57). Pela

A economia politica das

rela~6es

internacionais

77

mesma razao, o caniter heterogeneo da estrutura industrial tende a produzir


rela96es de comercio complementares. Assim, a heterogeneidade das estruturas industriais da Gra-Bretanha e das outras na96es, no principia e em meados
do seculo XIX, resultou em urn comercio geralmente harmonioso. A medida
que outras nayoes se industrializaram, no tim daquele seculo, a tendencia ao
conflito comercial intensificou-se. 0 mesmo fen6meno pode ser observado na
era contempon1.nea, quando paises de industrializa,ao recente, como o Japao e
os chamados "novos paises em vias de industrializayiio" (os NICs: new
industrializing countries) alcanyam e ultrapassam os Estados Unidos.
0 ponto mais importante e que o comercio e as demais rela106es econ6micas
nao sao em si mesmas criticas para provocar relac;.Oes intemacionais cooperati-

vas ou conflitivas. Nao parece possivel generalizar a respeito das relayoes de


interdependencia econ6mica e de conduta politica. As vezes essas relayoes podem ser moderadas pelo intercilmbio econ6mico, as vezes sao agravadas. 0 que
se pode dizer com uma certa justificativa e que o comercio nao garante a paz. De
outro !ado, o colapso do comercio tern levado freqilentemente ao inicio do conflito
(Condliffe, 1950, p. 527). De modo geral, o caniter das relayoes intemacionais e
a questao da paz e da guerra sao determinados primordialmente pelas configura\'Oes mais amplas do poder e do interesse estrategico entre as grandes e as
pequenas potencias que integram o sistema internacional.

0 significado do capitalismo do bem-estar social


0 terceiro problema levantado pela critica marxista a economia capitalista
ou de mercado tern a ver com a sua capacidade de reformar-se. No fundo do
debate entre Lenin e Kautsky sobre o futuro do capitalismo estava a possibilidade de o sistema capitalista poder despojar-se dos seus piores trayos. Para
Kautsky e os socialdemocratas a transiyao pacifica do capitalismo para o
socialismo era possivel, como resultado do aumento da forya dos trabalhadores
nas democracias ocidentais. Para Lenin, isso parecia impossivel, e ate mesmo
absurdo, em virtude da propria natureza da economia capitalista:
Desnecess3rio dizer que, se o capitalismo pudesse desenvolver a agricultura,
que se encontra hoje em toda parte muito atr3s da indUstria, se pudesse
erguer o padrao de vida das massas, em toda parte pobres e desnutridas a
despeito do extraordin3rio avam;:o do conhecimento tecno16gico, nao se poderia falarem superabund.ncia do capital. Esse "argumento" e avanyado em

todas as oportunidades pelos criticos pequenos-burgueses do capitalismo


[leia-se: Kautsky). Masse o capitalismo pudesse fazer isso, nao seria capitalismo, pois o desenvolvimento desigual e as condi~5es misenlveis das massas sao condiy5es e premissas fundamentais e inevit3veis desse modo de

produviio (Lenin, 1939 [I 91 7], p. 62-63).

78

Robert Gilpin

Deixando de !ado a natureza tautol6gica do argumento de Lenin, o que


ele descreveu como uma impossibilidade no regime capitalista vamos encontrar agora nos Estados de bem-estar social de meados do seculo XX. Mesmo
se admitirmos que o welfare state foi impasto it classe capitalista pela classe
trabalhadora, o ponto crucial e que o assistencialismo atingiu todas as tres leis
marxistas sabre o capitalismo e satisfez a maioria das exigencias de Lenin de
urn capitalismo reformado, ou seja, urn capitalismo que garantisse o plena
emprego e o bem-estar econ6mico das massas. A produtividade agricola aumentou enormemente gra9as ao apoio govemamental aos programas de pesquisa, it progressividade do impasto sabre a renda e a outros pagamentos de
transferencia que redistribuiram renda de modo significativo. 0 advento da
economia keynesiana e a administra9iio da demanda por meio da polftica
monetaria e fiscal moderaram os efeitos da "lei da desproporcionalidade" e
reduziram as flutua96es ciclicas mediante o estimulo da demanda.

I
Anulal'iio das leis marxistas pelo welfare state
TABELA

Leis marxistas

Welfare state

(I) Lei da desproporcionalidade

Administra91io da demanda com a


politica monetaria e fiscal

(2) Lei da acumuia,ao

Redistribui91io da renda por meio do


impasto de renda progressivo e dos
pagamentos de transferencia. Apoio
aos sindicatos. Politica regional e de
apoio it pequena empresa.

(3) Lei da taxa de Iuera decrescente

Apoio govemamental a educa9iio e a


pesquisa, visando aumentar a eficiencia de todos os fatores da produ91io.

Adicionalmente, a regulamenta91iO governamental e as politicas antitruste


diminuem a concentra9iio do capital, enquanto o apoio do governo it educa91iO
maci9a e it pesquisa e ao desenvolvimento industrial promove a eficiencia e a
lucratividade, tanto do trabalho como do capital. Nas palavras de Joseph
Schumpeter, o capitalismo eo primeiro sistema econ6mico a beneficiar as ca-

A economia politica das relac;Oes internacionais

79

madas inferiores da popula~ao (Schumpeter, 1950). Com efeito, pode-se argumentar que o capitalismo fez tudo o que Lenin previu que nao poderia fazer,
embora a classe capitalista tenha resistido as reformas implicadas pelo estado
do bem-estar social. 14 (Vide a Tabela 1.) Na verdade, a expansao do capitalismo, depois da Segunda Guerra Mundial, produziu a mais importante era de
prosperidade economica generalizada que o mundo ja viu.
No entanto, a critica marxista da economia capitalista ou do mercado global nao pode ser desprezada, porque levanta uma questao importante relativa
ao futuro do sistema de mercado. Embora por si mesmo o capitalismo nao
possa ser responsabilizado pelo imperialismo e pela guerra, e embora tenha
sobrevivido a numerosas crises, provando que podia ter grande flexibilidade e
admitir reformas, a continuidade de sua existencia ainda e problematica. Por
isso vamos enfrentar diretamente a questao da capacidade de sobrevivencia do
capitalismo do bem-estar social no mundo em rapida transforma~ao dos Estados nacionais nos ultimos anos do seculo XX.

0 capitalismo do bem-estar social em urn mundo do capitalismo internacional desprovido de welfare


A despeito dos exitos e das refonnas intemas do capitalismo, pode-se
argumentar razoavelmente que a quarta lei de Lenin sabre o desenvolvimento
desigual continua val ida, o que levara eventualmente a condena~ao do capitaIismo e da economia liberal de mercado. Epassive! que com o surgimento do
welfare state as contradi~oes intrinsecas do capitalismo tenham sido simplesmente transferidas do nfvel dos Estados nacionais para o ambito intemacional.
Nesse ambito, o welfare state nao existe, como tam bern nao M urn govemo
mundial que possa aplicar a politica keynesiana da administra~ao da demanda e
que coordene as politicas nacionais conflitantes ou compense a tendencia para
o desequilibrio economico. Em contraste com uma sociedade nacional, nao M
urn Estado para compensar os perdedores, como bern exempli fica o desinteresse demonstrado pelos pafses mais ricos com rela~ao as demandas dos pafses menos desenvolvidos que desejariam instituir urn Nova Ordem Economica
14

Os pr6prios marxistas contcmporfineos tentaram explicar essa anomalia da teoria marxista


argumentando que o Estado capitalista 6 semi-autOnomo e pode agir de um modo que, em bora
contr<lrio aos interesses dos capitalistas individuais, favore9a a preserva9ao do sistema capitalista. Essas discuss5es entre os marxistas sobre a teoria do Estado tomaram-se altamente
academicas (Camoy, 1984). Sera melhor considerar essas teorias, como a teoria leninista do
imperialismo, simples hip6teses ad hoc que procuram explicar as falhas de previsao da teoria
marxista.

80

Robert Gilpin

lnternacional. E niio ha tambem uma resposta governamental efetiva as pn\ticas ilfcitas e as falhas do mercado.
Na anarquia que caracteriza as rela9oes internacionais, ainda valem a lei
do desenvolvimento desigual e a possibilidade de choques dentro do mundo
capitalista. Poder-se-ia mesmo argiiir que o advento do welfare state no nivel
nacional acentuou os conflitos economicos entre as sociedades capitalistas
(Krauss, 1978). 0 novo compromisso do estado do bem-estar social capitalista
como pleno emprego eo bem-estar interno faz com que ele substitua as polfticas intervencionistas pelo livre jogo das foryas do mercado, o que provoca urn
conflito com as polfticas dos outros Estados que seguem os mesmos objetivos
econOmicos.
Os welfare states sao potencialmente muito nacionalistas porque seus
governos se tornaram responsaveis perante a cidadania, pela eliminayao
dos males economicos, e as vezes a melhor forma de alcan9ar essa meta e
transferir as dificuldades economicas para outras sociedades. Em epocas
de crise, as pressoes publicas estimulam os governos a deslocar para outras sociedades o onus do desemprego e do necessaria ajuste economico;
assim, a competiyao entre os Estados, por meio do mecanismo do mercado,
transforma sutilmente o conflito em vantagem economica e politica. Esse
esforyo nacionalista para conquistar vantagens economicas e para exportar problemas e outra amea9a ao futuro do capitalism a internacional.
0 tema acerca do futuro da sociedade capitalista na era do estado do bemestar social e fundamental para a questao da aplicabilidade, no fim do seculo
XX, do nucleo da teoria geral de Marx sobre o desenvolvimento hist6rico. Uma
afirmativa marxista e a de que
nenhuma ordem social jamais perece antes de que se desenvolvam todas as
fon;as produtivas para as quais reserva urn espac;o; e novas relar;Oes de
prodw;iio, mais elevadas, nunca surgem antes de as condiyOes materiais para
a sua existencia tere~ amadurecido no ventre da velha sociedade (Marx, 1977
[ 1859], p. 390).

Ou seja: urn modo de produ9ao nunca e superado pelo seguinte ate que se
tenha esgotado seu inerente potencial produtivo. Na concep9ao marxista, cada
fase da experiencia humana tern sua propria missao hist6rica a cumprir na
elevayao da capacidade produtiva, criando as bases para a etapa seguinte.
Cada fase progride ate que esse progresso deixe de ser passive!; nesse momenta, a necessidade hist6rica dita que os grilhoes que prendem a sociedade
sejam removidos pela classe escolhida para transporta-la ate o nivel seguinte
de realizayao material e liberayao humana.

A economia polftica das relac;:6es internacionais

81

As implicay5es dessa formula deixam duvidas sobre o futuro do capitalismo segundo a teoria marxista. Para Marx, a funyao hist6rica do capitalismo e
desenvolver o mundo e seu potencial produtivo e transmitir depois a seu herdeiro, o socialismo, urn a economia mundial plenamente desenvolvida e industrializada. Embora Marx nao tenha sugerido urn calendario para esse cataclisma,
ele viveu na expectativa de que a revoluyao era iminente.
Como Albert Hirschman demonstrou, Marx deixou de reconhecer (mais
provavelmente, suprimiu) 0 significado dessas ideias para a sua analise do
fim do capitalismo, masse nenhum modo de produyao chega ao fim ate que
seu papel hist6rico seja inteiramente cumprido, e se o papel do capitalismo e
desenvolver o mundo, entao ele deveria persistir por muitas decadas, talvez
seculos ou mesmo milenios (Hirschman, 1981, cap. 7). Se, alem disso, descontarmos, como fazem os marxistas, o argumento dos "limites do crescimento", a tarefa capitalista de desenvolver economicamente o planeta, incluindo-se ai os oceanos e o espayo econ6mico circunjacente, vai exigir muito
tempo.
Hirschman sugere que essa deve ter sido uma ideia inc6moda para Karl
Marx, que, ate a sua morte, teve sua esperanya de ver o inicio da revoluyao
proletaria tantas vezes iludida. Para Hirschman, isso explica por que Marx
focalizou o capitalismo europeu como urn sistema econ6mico fechado, e r.ii"
aberto, e por que ele deixou de propor urn a teoria do imperialismo, embora ser;"
de esperar que o fizesse, na condiyao de estudante assiduo de Hegel. Conforme Hirschman, Hegel antecipou todas as teorias subseqiientes do imperialismo
capitalista.
A conclusao de Hirschman e que Marx suprimiu a teoria do ;mperialismo
capitalista de Hegel em razao de suas implicay5es perturbadoras para as previsoes sobre a sobrevivencia do capitalismo. Se nenhum sistema social pode ser
superado ate exaurir seu potencial produtivo, ao expandir-se pela Asia, Africa
e outras regioes, o capitalismo imperialista dara uma nova vida ao modo de
produyao capitalista. Por meio dos mecanismos do comercio intemacional e do
investimento extemo, o colapso inevitavel do capitalismo poderia ser postergado por seculos. Com efeito, se esse colapso precisa aguardar a elevayiio do
mundo em desenvolvimento ao nivel econ6mico e tecnol6gico das economias
mais desenvolvidas em urn mundo de progresso tecnol6gico continuo, a exigencia do pleno desenvolvimento da capacidade produtiva do capitalismo pode
nunca ser alcanyada.
Rosa Luxemburgo parece ter sido a primeira marxista importante a apreciar o significado hist6rico desse raciocfnio. Ela argumentava que, enquanto
o capitalismo permanecer urn sistema aberto, e enquanto houver terras subdesenvolvidas o!lde o modo capitalista de produ9iio se possa expandir, as

82

Robert Gilpin

previsoes de estagna91io economica e de revolu91io politica feitas por Marx


nao serao preenchidas. 15 Em resposta a essa perspectiva perturbadora (pelo
menos para os marxistas), a lese do Imperia/ismo de Lenin, como ja notamos, transformou a critica marxista do capitalismo internacional. Para Lenin,
em bora o capitalismo desenvolva o mundo e seja urn sucesso economico, o
fechamento do espa90 politico pelo imperialismo capitalista e a divisao territorial
do mundo entre as potencias capitalistas em ascensao e queda levarao ao
conflito internacional. Assim, Lenin afirmava que as massas se revoltariam
contra o capitalismo como urn sistema politico voltado para a guerra, e nao
como urn sistema economico fracassado.
Aceitemos ou nao essas varias formula9oes e reformula9oes do pensamento marxista, etas levantam uma questiio fundamental. Como o proprio
Marx apontou, a 16gica da dinamica da economia capitalista ou de mercado e
internacional e expansiva. As for9as do mercado abrangem todo o mundo e
destroem as culturas tradicionais. A anarquia fundamental do mecanismo de
mercado leva instabilidade a vida das pessoas e das sociedades.
0 moderno welfare state eo protecionismo desenvolveram-se para compensar esses efeitos deleterios, e esse e o problema mais serio para a sobrevivencia do sistema capitalista. Como Keynes viu bern, a 16gica do welfare
state leva ao fechamento da economia, porque o governo precisa ser capaz
de isola-Ia das limita96es externas e das perturba96es originadas no exterior,
para poder control a-la e administn\-la. 0 fluxo internacional de comercio e
dinheiro prejudica o gerenciamentokeynesiano da economia ao reduzir cada
vez mais a autonomia politica interna. Como escreveu Keynes, no auge da
Grande Depressao, as mercadorias deviam ser homespun, produzidas em
casa (Keynes, 1933), eo capital devia permanecer no pais para beneficiar a
na91io e a sua classe trabalhadora.
Assim, a 16gica da economia de mercado, como urn sistema global inerentemente expansivo, co !ide com a logica do moderno welfare state. Ao resolver
o problema de uma economia fechada, o estado do bem-estar sociallimita-se a
transferir o problema fundamental da economia de mercado e da sua sobrevivencia para o nivel internacional. Assim, conciliar o capitalismo do welfare no
nivel interno com a natureza do sistema capitalista internacional e urn problema
que ganha importancia.
A solu91io desse dilema fundamental entre a autonomia interna e as normas internacionais eessencial para a futura viabilidade da economia de mercado ou capitalista. Como conciliar esses dois meios opostos de organizar a

15

Rousseas ( 1979) contCm urna excelente exposic;:ao das suas idCias.

A economia polftica das relac;:6es internacionais

83

atividade economica? 0 que prevalecen\: 0 intervencionismo economico nacional ou as regras da economia de mercado internacional? Quais as condityOes que promovem a paz e a cooperatyfio entre as economias de mercado?

Sera necessario urn poder hegemonico para resolver esse conflito? Se olharmos para OS exitos e para OS fracaSSOS do capitaJismo internacionaJ no passado
veremos que a soluyao temporaria desse dilema, ou a impossibilidade de
resolve-lo, teve uma papel crucial na hist6ria recente. Na decada de 1980, o
futuro da economia de mercado mundial e a sobrevivencia do modo de produyao capital isla dependiam das solu9iies que pudessem ser encontradas pelos Estados Unidos e seus principais parceiros economicos.
Sob outra forma, esse foi o problema proposto por Richard Cooper no
seu livro The Economics of Interdependence (1968), que exerceu muita
influencia. Uma economia mundial de crescente interdependencia exige ou
urn acordo internacional para formular e implementar as regras da economia
aberta em todo o mundo e para facilitar o ajuste das diferenyas ou en tao urn
grau elevado de cooperayao das politicas dos Estados capitalistas. Sem uma
dessas duas abordagens, a economia de mercado tendera a desintegrar-se
sob o efeito de conflitos nacionalistas a respeito do comercio, das finan9as e
das politicas nacionais. Como declinio relativo do poder dos Estados Unidos
e da sua capacidade ou da disposi9ao de administrar a economia mundial,
esse lema adquiriu grande importilncia para a economia mundial. Se nao aumen tar a coordena9ao das politicas, ou diminuir a interdependencia economica das economias capitalistas, o sistema poden\ perfeitamente degenerar em
uma guerra entre os Estados, como previu Lenin.
A sobrevivencia no Iongo prazo do sistema capitalista internacional,
pelo menos como o conhecemos desde o fim da Segunda Guerra Mundial,
continua a ser problematica. Embora o welfare state tenha "resolvido" o
problema do capitalismo nacional con forme identificado por Marx, no mundo contemporilneo os conflitos continuos entre as sociedades capitalistas a
respeito do comercio, do investimento externo e dos assuntos monetarios
internacionais lembram-nos que o debate entre Lenin e Kautsky sobre a
natureza internacional do sistema capitalista ainda e relevante. Como dec!inio
do poder e da lideran9a dos Estados Unidos, em virtude da "lei do desenvolvimento desigual", aumentara o confronto entre os Estados, podendo levar
ao colapso do sistema, a medida que uma na9iio ap6s outra seguir politicas
de beggar-my-neighbor, de empobrecimento dos vizinhos, como seria a
expectativa de Lenin? Ou sera que Kautsky estava correto ao afirmar que
os capitalistas sao por demais racionais para permitir esse tipo de carnificina econOmica?

84

Robert Gilpin

Conclusilo
A amilise precedente das ideologias economicas conduz-nos a tres afirmativas de can\ter geral. A primeira e a de que a distribui9ilo global ou territorial
das atividades econ6micas, especialmente nos campos da industria e da
tecnologia, constitui uma preocupa9iio fundamental do Estado modemo. Por
tn\s das discussoes tecnicas sobre o comercio, os investimentos externos e
as finan9as mundiais ha ambi96es nacionais conflitantes, e a questao fundamental: "quem deve produzir o que e onde". Urn segundo ponto eo de que a
divisao internacional do trabalho decorre tanto da eficiencia relativa dos
pafses como das polfticas que eles adotam; em bora os Estados possam ignorar o mercado, eo fa9am, procurando influenciar a localiza9ilo das atividades
econ6micas, isso tern urn custo. No Iongo prazo o mecanismo dos pre9os transforma as eficiencias nacionais e as rela96es economicas internacionais. Em
terceiro Iugar, em conseqliencia dessas mudan9as e do crescimento desigual
das economias nacionais, a estabilidade inerente ao sistema internacional de
mercado ou capitalista e muito problematica; e a natureza da dinamica desse
sistema que COITOi OS fundamentos politicos sobre OS quais, em ultima analise,
ele se ap6ia, levantando a pergunta crucial: como encontrar uma nova lideran9a polftica que garanta a sobrevivencia da ordem economica internacional de
cunho liberal?

Capitulo 3

A dinamica da economia polftica


internacional

0 sistema de mercado tornou-se urn fator importante na formayao da


sociedade moderna; a competiyiio no mercado e a sensibilidade dos atores
economicos its mudanyas de pre9os relativos impulsionam a sociedade na
dire9iio de maior especializayao, maior eficiencia e (sea previsiio dos liberais
e dos marxistas estiver correta) de uma eventual unificayao economica do
mundo. Marx observou que o mercado, ou o sistema capitalista, representou
uma abordagem revoluciomiria na hist6ria, e argumentou que as culturas tradicionais e as fronteiras politicas seriam destruidas no seu caminho, it medida
que ele avanyasse inexoravelmente no sentido do plena desenvolvimento e
intera9iio da capacidade produtiva mundial.'
Embora o sistema do mercado seja movido em grande parte pela sua propria diniimica interior, o ritmo e a direyiio do movimento para a frente sao
afetados profundamente par fatores externos. A interayiio do mercado com as
condi96es ambientais explica em boa parte a hist6ria economica e politica do
mundo moderno. Entre as chamadas variaveis externas que afetam o funcionamento dos mercados estao a estrutura da sociedade, o contexto politico
nacional e intemacional e a situayiio da teoria cientifica e do desenvolvimento
tecnol6gico- todos esses limites e/ou oportunidades afetando os a to res econ6micos. Contudo, par si mesmo o mercado influencia e transforrna os fatores
extemos de urn modo importante: dissolve as estruturas sociais, altera as relay5es politicas e estimula o progresso cientifico e tecnol6gico. Uma compreen1

0 Manifesto comunista e urn dntico de louvor aforr;:a produtiva e unificadora do capitalismo


internacional.

86

Robert Gilpin

SaO das formas Como as foryaS do mercado e OS fatores extemos interagem e


essencial para entender a dinamica da economia polftica internacional.

Teorias contemporaneas da economia politica internacional


Tres teorias contemporaneas, que exp!icam a emergencia, a expansao e o
funcionamento da economia polftica intemacional, tern adquirido influencia nos
ultimos anos. A primeira, derivada principalmente do liberalismo econ6mico,
pode ser chamada de teoria da economia "dual": considera a evoluyao do mercado como uma reayao ao desejo universal de aumentar a eficiencia e de
maximizar a riqueza. A segunda, sob forte influencia do marxismo, identifica-se
melhor como a teoria do Sistema Mundial Modemo - em ingles, o Modern
World System (MWS): o mercado mundial seria essencialmente urn mecanismo para a explorayiio econ6mica dos paises menos desenvolvidos pel as economias industrializadas avanyadas. A terce ira, associ ada ao realismo politico, mas
nao inteiramente, tomou-se conhecida como a teoria da estabilidade hegem6nica,
a qual interpreta o surgimento eo funcionamento da modema economia internacional em termos de uma sucessao de potencias liberais dominantes 2 Em bora essas teorias se contradigam em varios aspectos, elas podem tambem ser
consideradas como complementares, e em conjunto oferecem explicayi'ies importantes sabre os motivos que regem a dinamica eo funcionamento da economia polftica intemacional.

A teoria da economia dual


A teoria da economia dual, ou dua!ismo,' afirma que qualquer economia,
intema ou internacional, precisa ser analisada em termos de dais setores relativamente independentes: urn setor modemo e progressista, caracterizado par
urn nivel elevado de eficiencia produtiva e integrayao econ6mica, e urn setor
tradicional, caracterizado par urn modo de produyiio atrasado e por uma autosuficiencia local. A teoria sustenta que o processo de desenvolvimento econ6mico implfca a incorporayao e a transformayao do setor tradicional em urn
2

A expressao "teoria da estabilidade hegem6nica" foi cunhada por Robert Keohane ( 1980).
"Hegemonia" vern da palavra grega usada para denotar a lideranl(a politica. No entanto, na
opiniao de alguns autores o termo tern uma irnplica~ao pejorativa, e eles preferem usar

"lideram;a".
3

Em bora o conceito da economia dual seja tao antigo quanta Adam Smith, Hicks ( 1969)

reformulou-o recentemente de modo excelente.

A economia polltica das

rela~Oes

internacionais

87

st:tur mudt:mo por meio da moderniza~ao das estruturas econOmicas, sociais c


politicas. A integra<;:ao global dos mercados e das institui<;:oes e a conseqiiencia
de urn movimento inexonivel das for<;:as econ6micas para atingir niveis mais
elevados de eficiencia econ6mica e de interdependencia global. 0 individualismo, a racionalidade econ6mica e a conduta visando a maximiza<;:ao dos resultados afastam os valores tradicionais e modificam o mores social.
Nessa perspectiva, o crescimento de uma economia de mercado resulta
naturalmente do desencadear das for<;:as do proprio mercado. Com sua tendencia natural para o intercambio, os seres humanos tend em a expandir sua atividade
econ6mica a medida que as limita<;:oes extemas sao removidas, e abrem-se novas oportunidades. Os progressos no transportee nas comunica<;:oes, o desenvolvimento de institui<;:oes econ6micas eficientes e a redu<;:ilo do custo intrinseco das
transacyOes ( o custo dos atos de comercio) levaram ao deslocamento continuo
das economias tradicionais pelas economias modemas. 0 dualismo considera o
fato de a economia mundial modem a terse desenvolvido por meio da expansao
global da produ<;:ao destinada ao mercado, assim como pela incorpora<;:ilo de novas areas a economia intemacional- nao surgiu subitamente no seculo XVI por
urn ato de for<;:a dos Estados capitalistas da Europa. 0 setor modemo deslocou
gradualmente o setor tradicional, a medida que mais e mais sociedades se adaptavam a organiza<;:ilo econ6mica baseada no mercado.
As for<;:as primordiais que atuaram nesse processo foram econ6micas,
organizacionais e tecnol6gicas; elas incluem a inova<;:iio em termos de produtos e
tecnica de produ<;:ao, a abertura de novos mercados e de fontes de suprimento
e novas maneiras de organizar e administrar as atividades econ6micas
(Schumpeter, 1950). A monetariza<;:ilo da vida econ6mica, o crescimento das
cidades e os progressos nas comunica<;:oes e nos transportes, tais como o telefone e a estrada de ferro, foram particularmente importantes. Esses desenvolvimentos reduziram os custos das transa<;:oes econ6micas e facilitaram assim a
amplia<;:ao dos mercados individuais e sua integra<;:ao na crescente
interdependencia econ6mica global. 0 processo da evolu<;:iio econ6mica e motivado pela competi<;:ao no mercado e pelos mecanismos dos pre<;:os, os quais
levam a niveis cada vez mais elevados de eficiencia produtiva e maximiza<;:ao
da riqueza. Os atores ineficientes sao for<;:ados a ajustar o seu comportamento
e a inovar, pois a alternativa e a extin<;:iio. A resultante expansao dos mercados,
a acumula<;:ao de capital e de outros fat ores de produ<;:iio e a inova<;:ilo tecnol6gica
e organizacional colocaram o mundo numa rota de crescimento econ6mico
continuo e de interdependencia global. Embora esse processo de modemiza<;:ilo
econ6mica possa ser afetado no curto prazo por eventos sociais e politicos, no
Iongo prazo ele independe em grande parte dessas influencias extemas. Fundamentalmente, a cria<;:ilo do mundo modemo e conseqiiencia de fatores intemos
do mercado.

88

Robert Gilpin

A teoria do Sistema Mundial Moderno

A tese fundamental do Sistema Mundial Modemo e a de que a hist6ria eo


funcionamento da economia politica intemacional s6 podem ser entendidos em
termos do "Sistema Mundial Modemo", o qualja foi definido como "uma unidade com uma (mica divisiio do trabalho e muitos sistemas culturais" (Wallerstein,
1974b, p. 390).4 Cada urn dos termos que constam do nome dessa teoria exprime
urn aspecto importante da sua concep9ilo da hist6ria intemacional. As rela96es
economicas e politicas "modemas" silo tidas como fundamentalmente diferentes das pre-modemas. 0 "mundo" e uma unidade estrutural (embora 0 termo
obviamente nilo inclua todo o globo terrestre) que representa a unidade e o
nfvel de analise apropriados. E o mundo modemo precisa ser compreendido
como urn "sistema" no qual todas as v3.rias partes da estrutura se relacionam

entre si necessaria e funcionalmente e formam urn todo que atua segundo urn
conjunto de leis economicas. Os proponentes do Sistema Mundial Modemo
afirmam que a tarefa primordial dos economistas politicos e a analise das origens,
da estrutura e do funcionamento desse sistema.'
Embora os defensores dessa posi9ilo nilo sejam necessariamente marxistas- e na verdade alguns se desviam do marxismo classico em alguns aspectos
importantes -,a teoria do SMM baseia-se na concep9ilo marxista da realidade
social (Michalet, 1982). Em primeiro Iugar, a teoria aceita o primado da esfera
economica e da )uta de classes sobre o conflito politico e de grupos como
determinante da conduta humana. No en tanto, o marxismo tradicional focaliza
a estrutura e a )uta de classes intema, enquanto a teoria do SMM fala de uma
hierarquia intemacional e de uma Iuta entre os Estados e as classes economicas. Em segundo Iugar, a analise aborda o capitalismo como urn fenomeno
global; no entanto, enquanto o marxismo tradicional considera a economia intemacional como fonte de desenvolvimento, em bora desigual, a qual tern por
meta a unidade global, a teoria do SMM admite urn sistema economico mundial
ja unificado, composto par uma hierarquia de Estados dominados por classes
sociais, unidos por for9as economicas e produzindo o subdesenvolvimento em
toda a periferia dependente. Finalmente, essa economia mundial modema e
caracterizada por contradi96es intrfnsecas e funciona segundo leis deterministas
que orientam seu desenvolvimento hist6rico, levando-a a crises inevitaveis e,
por fim, aextin,ao. 0 marxismo tradicional afirma que 0 capitalismo tern uma
missao hist6rica de desenvolver o mundo, mas os defensores do SMM argumen-

Paul Baran ( 1967), Emmanuel Wallerstein ( 1974a) e Andre Gunder Frank ( 1969) sao tn!s dos
mais conhecidos proponentes do Sistema Mundial Moderno.
0 livro de Brewer ( 1980) e uma excelente critica desse pensamento.

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

89

tam que o sistema capitalista mundial contribui para o subdesenvolvimento dos


paises menos desenvolvidos.
A posi9ilo do Sistema Mundial Modemo baseia-se na tese marxista c!assica
de que tanto o Estado nacional dos nacionalistas como o mercado dos liberais
derivam de for9as econ6micas e sociais subjacentes e mais fundamentais. Nao
sao atores independentes ou variflveis, mas consequencias de uma combinavao

peculiar de ideias, institui96es e capacidades materiais (Cox, 1981 ). 0 Estado e


0 mercado sao ambos produtos de uma epoca particular e estao firmemente
incrustados em uma matriz social mais ampla. Assim, a tarefa de entender a
economia politica intemacional consiste na compreensao da natureza e da diniimica dessa realidade mais fundamental do Sistema Mundi a! Modemo.
Embora os proponentes dessa teoria divirjam entre si, e a propria teoria
esteja repleta de incoerencias, seu argumento central e o de que a economia
mundial contem urn nUcleo duminante e uma peri feria dependente que interagem

e funcionam como urn todo integrado. Enquanto o dualismo considera que o


nucleo desenvolvido e a peri feria tradicional estao ligados de forma pouco firme (se tanto) a urn relacionamento mutuamente benefico, a teoria do SMM os
ve como urn todo integrado, de tal forma que os mesmos mecanismos que no
nucleo produzem desenvolvimento e acumula9ilo de capital, na peri feria provocam subdesenvolvimento econ6mico e politico.'
Em contraste com a enfase do dualismo na tendencia favonivel a separa9ilo do nucleo e da periferia, e especialmente no isolamento econ6mico de
segmentos amp los da peri feria, OS defensores do SMM pensam que 0 nucleo e
a periferia estao intimamente conectados. Os setores moderno e tradicional
relacionam-se funcionalmente, e o segundo e mantido pelas suas conexoes
como primeiro. A teoria do dualismo e vista como urn mito destinado a ocultar
do Terceiro Mundo a verdadeira origem do seu atraso. Nas palavras de Andre
Gunder Frank, a rede comercial que integra os dais setores leva necessariamente ao "crescimento do subdesenvolvimento". A periferia e a fonte da
riqueza do nucleo, o qual explora e canaliza em seu beneficia os recursos
perifericos. De acordo com Frank, desenvolvimento e subdesenvolvimento
nilo passam de dais !ados da mesma moeda:
Assim a metr6pole expropria o excesso econOmico dos seus sat61ites, apropriando-se dele para o seu desenvolvirnento econ6rnico. Os satelites perrnanecem subdesenvolvidos pela falta de acesso a seus pr6prios suprirnentos c
6

A formulac;:ao centro---peri feria recua pelo menos aos cscritos de Johann Heinrich von Thiinen
(Giersch, 1984, p. 107), no principia do s6culo XIX, e permanece como id6ia central na
economia regional. E: irOnico que, em bora na sua apresentac;:iio original o centro desenvolva a
peri feria, essa id6ia foi corrompida pelos pensadores radicais contemporcineos. Para a maioria
dos seus trabalhos, o centro contribui para o subdesenvolvimento da peri feria.

90

Robert

Gilpin

em conseqi.it~ncia da mesma polarizayao e das contradh;:Oes explorat6rias que


a metr6pole introduz e mantem na estrutura econOmica intema do satelite
(Frank, 1969, p. 9).

De acordo com essa posi9ilo, a economia intemacional funciona para


distorcer as economias do Terceiro Mundo. A divisao internacional do trabalho
impile a periferia e as economias independentes estruturas de classe e de governo que impedem o seu desenvolvimento economico. Acredita-se que sao as
rela96es extemas da sociedade, e nao os fatores internos, as responsaveis pelo
subdesenvolvimento econ6mico e pela cria9ilo de Estados ctebeis. Contrariamente ao modelo da economia dual, quanto maior o progresso da economia
mundial mais dificil para a peri feria se desenvolver e mais energico o esfor9o
revolucionario exigido para escapar das for9as do mercado global.
Di ferentes defensores do SMM enfatizam aspectos distintos da teoria, suas
explica96es e seus principios de organiza9ilo. Sem duvida, a formula9ilo mais
sistematica dessa posi9ilo, e de maior influencia, e a de Immanuel Wallerstein
(1974a), segundo a qual o sistema pluralista de equilibria de poder da Europa
Ocidental era o requisito necessaria para a emergencia do SMM. Ate o advento do sistema politico do Estado nacional, nos prim6rdios da Europa modema,
o sistema internacional caracterizava-se par sucessivos "imperios mundiais".

A acumula9ilo de capital e os investimentos produtivos nesses sistemas imperiais pre-modernos e nas economias de comando foram frustrados pela
absor9ilo dos excedentes economicos por burocracias parasitarias. Como o
mercado nunca p6de escapar ao controle politico, o comercio eo capitalismo
nao conseguiram atingir seu pleno potencial de produ9ilo de riqueza e de
transforma9ilo da sociedade. A substitui9ilo desses sistemas imperiais economicos e politicos pre-modernos pelo sistema de Estados nacionais permitiu
que as for9as do mercado escapassem do controle politico e liberassem, assim, o mercado para desenvolver-se e para transformar a economia mundial
de acordo com a sua 16gica interna.
Em bora essa teoria do SMM afirme que urn sistema pluralista de Estados
era o requisito primordial para a cria9ilo de uma economia mundial, considera
que a intera9il0 do comercio internaciona] com OS investimentos e 0 mecanismo fundamental para perpetuar seus tra9os estruturais. De acordo com
Wallerstein, essa estrutura e de fin ida por uma simples divisao mundial do trabalho
capitalista. A organiza9ilo da produ9ilo global eficiente caracteriza-se por uma
crescente especializa9ilo regional, baseada em diferentes metodos de controle
do trabalho. A economia mundial e uma estrutura internacional de Estados desiguais que mantem a divisao internacional do trabalho e e responsavel pela
acumula9ilo de capital nos Estados capitalistas avan9ados e pelo ciclo de atraso e subdesenvolvimento dos demais.

A economia polltica das relac;:Oes internacionais

91

Os principais componentes dessa divisao intemacional do trabalho sao tres


camadas de Estados ordenados hierarquicamente e diferenciados pela posi9ao
que conseguiram obter para si na ordem do mercado: o nilcleo, a semiperiferia
e a peri feria. Os Estados do nilcleo tendem a especializar-se na industria, enquanta a peri feria e relegada it produ9ao de materias-primas e a semiperiferia
situa-se entre esses dois extremes. Argurnenta-se que essas caracteristicas
estruturais do capitalismo moderno permaneceram essencialmente imutaveis
ao Iongo de seculos. Ao afirmar sua concordiincia com Paul Baran ( 1967), urn
dos primeiros exponentes dessa posi9ao, Andre Gunder Frank sumariza a sua
essencia: "Foi o capitalismo, tanto o mundial como o nacional, que produziu o
subdesenvolvimento no passado e que ainda gera o subdesenvolvimento no
presente" (citado em Brewer, 1980, p. 158).
0 tra9o mais importante com que se caracteriza esse Sistema Mundial
Modemo e que, funcionando como urn conjunto integrado, ele extrai substancia
econ6mica e transfere riqueza da peri feria dependente para os centros imperiais. Os componentes do sistema, suas rela96es reciprocas e suas caracteristicas internas sociais e de outra natureza sao determinadas pelo sistema mais
amplo. Con forme Wallerstein (1974b, p. 390), nao pode haver urn "desenvolvimento nacional" independente da fun9ao do sistema mundial. Como observou
Theda Skocpol, "a ilnica diniimica definida do sistema mundial capitalista de
Wallerstein sao os processes do mercado: o crescimento do comercio, as
recessOes mundiais e a expansao do comercio das mercadorias necessarias
para as novas regiiies do globo" (Skocpol, 1977, p. I 078).
A descri9ao seguinte capta a natureza holistica e funcional do sistema:
0 sistema mundial capitalista esta dividido em tres camadas de Estados: as
do nllcleo, as da semiperiferia e as da peri feria. A difercnya cssencial entre
elas csta na forya da m:lquina estatal em diferentes areas, a qual, por sua vez,
leva atransfer~ncia do excesso de produyao da peri feria para o centro, o que
fortalece ainda mais os Estados centrais. 0 poder estatal e o mecanisme
principal, pais "as atores no mercado" tentam "evitar o funcionamento normal do mercado sempre que ele nfto maximize o seu lucro", voltando-se para
o Estado nacional como objetivo de alterar os tennos do intercfunbio (Brewer,

1980,p.I65).
A coloca9ao original de urn Estado nessa inexoravel divisao internacional do trabalho detenmina se urn Estado e hard ou soft- "duro" ou "suave".
Os primeiros podem resistir its for9as extemas do mercado, canalizando-as em
seu proveito, e conseguir, com isso, administrar eficazmente sua propria economia; OS segundos sao ph\sticos, ficam a merce das for9as externas do mercado
e nao conseguem controlar a sua economia. Por isso, os Estados "suaves" e as

92

Robert Gilpin

economias dependentes sao colhidos par uma rede de foryas do mercado da


qual e muito dificil escapar7
Em suma, de acordo com Wallerstein, o sistema modemo instaurado pelo
capitalismo ocidental nos seculos XVI e XVII nao foi alterado na sua essencia
ao Iongo dos seculos. Eurn sistema que tende a se reproduzir, a medida que OS
ricos ficam mais ricos e os pobres, mais pobres. No Iongo prazo, contudo, nao
pode escapar as leis inevitaveis da extinyao do capitalismo, postuladas pela
teoria marxista (Skocpol, 1977, p. I 078). Como vamos mostrar, essa concepyiio da economia mundial influenciou profundamente muitos paises menos desenvolvidos na sua demanda par uma Nova Ordem Econ6mica lntemacional.

A teoria da estabilidade hegemonica


Segundo a teoria da estabilidade hegem6nica, conforme formulada inicialmente par Charles Kindleberger (embora ele preferisse em Iugar de "hegemonia"
o termo "lideranya" ou "responsabilidade"), uma economia mundialliberal exige a presenya de uma palencia dominante ou hegem6nica. Nas palavras de
Robert Keohane, a teoria
sustenta que as estruturas hegem6nicas de poder, dominadas por urn lmico
pais, sao mais conducentes ao desenvolvirnento de regimes intemacionais
fortes, com regras relativamente precisas e bern respeitadas ( ... ) e de esperar
que o declinio das estruturas hegem6nicas de poder pressagie urn declinio na
forya dos correspondentes regimes econ6micos intemacionais (Keohane,

1980, p. 132).

0 poder hegem6nico deseja e pode estabelecer e manter as normas e as regras


de uma ordem econ6mica liberal, e como seu declinio essa ordem se enfraquece muito.
A palavra-chave no pan\grafo precedente e "liberal", ou seja, a teoria esta
relacionada com a existencia de uma economia intemacional baseada nos preceitos do livre mercado, tais como a abertura e a nao-discriminayao. A teoria nao
argumenta que uma economia intemacional deixaria de poder existir e funcionar
na ausencia da hegemonia. Obviamente, as economias intemacionais sempre
existiram, de uma forma ou de outra. 0 que ela a firma e que urn tipo particular de
ordem econ6mica intemacional, a ordem liberal, nao poderia florescer e alcanyar
seu plena desenvolvimento sem a presenya de urn poder hegem6nico.
7

0 conceito de Estados "duros" e "suaves" ou "fortes" e "fracas" e muito ambiguo e merece ser
mais bern analisado do que foi ate agora. Creio que essa distin((ao pode ser enganosa. Krasner
( 1978, cap. 3). Zolberg ( 1981) e Ikenberry ( 1986-b) tratam o tema de forma contrastante.

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

93

No entanto, a simples existencia de urn poder hegemonico nao basta para


garantir o desenvolvimento de uma economia intemacional liberal. E preciso
tambem que a potencia hegemonica tenha urn compromisso com os val ores do
liberalismo ou, para usar a linguagem de John Ruggie, que seus objetivos sociais
e a distribuivao intema de poder se inclinem favoravelmente a uma ordem
intemacionalliberal (Ruggie, 1982, p. 382). As estruturas economicas intemas
da potencia hegemonica e das outras sociedades sao urn determinante de 6bvia
importancia da inclinavao dos Estados em favor de uma economia intemacionalliberal (Katzenstein, 1976). Hegemonia sem urn compromisso liberal com a
economia de mercado levan\, mais provavelmente, a urn sistema imperial e a
imposivao de restri96es politicas e economicas as potencias menores- como
no bloco sovietico, por exemplo. Finalmente, e precise que haja entre as principais potencias economicas "uma congruencia de propos ito social" em apoio a urn
sistema liberal (Ruggie, 1982, p. 384). Outros Estados poderosos devem tambem
ter interesse na ampliavao das rela96es de mercado. A potencia hegemonica
pode estimular, mas nao pode obrigar outros Estados poderosos a seguir as
regras de uma economia mundial aberta. Portanto, tres pre-requisitos sao necessitrios para a emergencia e a expansao de urn sistema internacional de

mercado liberal- hegemonia, ideologia liberal e interesses comuns. Condi96es


que sao estudadas em maier detalhe em Gilpin, 1981, cap. 3.
A hegemonia ou lideranva baseia-se na crenva generalizada em sua legitimidade e, ao mesmo tempo, na necessidade de mante-la. Os outros Estados
aceitam a regra proposta pela potencia hegemonica em razao de seu prestigio
estatus no sistema politico intemacional (Frohlich, Oppenheimer e Young, 1971 ).
Faz-se necessaria urn grau consideravel de consenso ideol6gico (ou o que os
marxistas chamariam de "hegemonia ideol6gica", seguindo o pensamento de
Antonio Gramsci) para que a potencia hegemonica tenha o necessaria apoio
dos outros Estados poderosos (Keohane, 1984a, p. 44-45). Se estes ultimos
come9arem a interpretar as aviies da potencia hegemonica como tomadas exclusivamente em seu proveito, e contrarias aos seus pr6prios interesses politicos e
economicos, o sistema hegemonico ficara muito debilitado; e tam bern se deteriorara caso os cidadaos da potencia hegemonica acreditarem que os outros
Estados estao fraudando as regras do jogo, ou se os custos da lideran9a excederem as vantagens percebidas. Em tais situaviies, grupos poderosos se inclinarao
cada vez menos a subordinar seus interesses a continuac;ao do sistema.

Historicamente, a conjuntura de circunstancias favoraveis a lideran9a


hegemonica e ao surgimento de uma economia mundialliberal s6 ocorreu duas
vezes. A primeira foi a era da Pax Britannica, que se estendeu do fim das
guerras napoleonicas ate o principia da Primeira Guerra Mundial. Como triunfo politico da classe media, comprometida com a ideologia liberal, a Gra-Bretanha

94

Robert Gilpin

usou sua influencia para promover o livre comercio. 0 exemplo do sucesso


econ6mico britanico, a aceita9ao geral das ideias liberais entre as principais
potencias econ6micas e o reconhecimento das vantagens do comercio estimularam os Estados a negociar redu96es tarifarias e a abrir suas fronteiras
ao mercado mundial (Kindleberger, 1978b, cap. 3). Da mesma forma, os Estados Unidos assumiram a lideran9a na promoyao de uma ordem econ6mica
internacionalliberal depois da Segunda Guerra Mundial. 0 Acordo Geral de
Tarifas e Comercio (Gatt) eo Fundo Monetario lnternacional (FMl) foram
instituidos pelos Estados Unidos e seus aliados, incorporando principios liberais. Subseqtientemente, a lideranya norte-americana foi exercida na reduyao das barreiras comerciais. Durante esses periodos de preeminencia
britanica e norte-americana houve uma expansiio do mercado internacional
e da interdependencia econ6mica global'
Conforme formulada originalmente por Kindleberger e depois ampliada e
modificada por outros autores, incluindo-se o deste livro, a teoria da estabilidade hegem6nica argumenta que uma economia de mercado aberto representa
urn bern coletivo ou publico (Olson, 1965). 0 consumo desse bern por urn individuo, por uma familia ou por uma firma nao reduz sua disponibilidade para
outros consumidores potenciais (Kindleberger, 1981, p. 243). Uma estrada ou
uma calyada sao exemplos importantes. No entanto, como urn individuo pode
"consumir" o bern sem pagar por e!e, os bens colctivos tend em a ser insuficientes para atender a demanda, a nao ser quando OS interesses de a!gum ator
fazem com que sua participayao nos custos seja desproporcional, ou quando
haja alguma agencia (por exemplo, o governo) que possa forvar os consumidores a pagar pelo bern.
No campo das relayoes internacionais, diz-se que existe urn certo numero de
bens coletivos. Urn exemplo eo regime de comercio aberto e liberal com base na
clausula de Nayao mais Favorecida, ou seja, uma concessao tarifaria a um pais
estendida a outros paises. 9 Outro exemplo citado com freqtiencia e uma moeda
internacional estavel, porque facilita 0 comercio, 0 que pode trazer beneficios a
todos. Urn terceiro bern coletivo, mais discutivel, e a provisao da seguranva inter8

Alguns escritores identificam a Holanda do seculo XVII como potencia hcgemOnica, mas seus
argumentos nii.o sao convinccntcs. Em bora certamente a Holanda tenha sido a principal economia da epoca, niio exerceu sabre o sistema intemacional uma influencia compan'i.vel ada GriiBretanha no sCculo XIX e ados Estados Unidos no seculo XX. Vale lembrarque o seculo XVII
marcou o auge da prime ira era mercantilista.

No caso de "reciprocidadc-condicional", as concessOes fcitas a um membra do Gatt siio


automaticamcnte disponiveis a todos os demais membros do sistema. Portanto, C uma
situa~ao bem prOxima do principia da Na~ao mais Favorecida. Por outro Iado, "reciprocidade condicional" significa que as concessOes s6 beneficiam as partes que reciproquem
especificamcntc com as mesmas concessOcs.

A economia polltica das relae;Oes internacionais

95

nacional (Jervis, 1982). De acordo com esse argumento, os Estados individuais


podem beneficiar-se desses bens coletivos, contribuam ou nao para eles.
Segundo a teoria, em urn sistema de comercio franco de bens coletivos e
de moeda estavel a potencia lider ou hegem6nica e responsavel pelo suprimento dos bens coletivos. Presume-se que urn sistema econ6mico liberal nao pode
ser auto-sustentavel, precisa ser mantido no Iongo prazo pel as ayoes da economia dominante. Uma economia mundial aberta e especialmente amea9ada pela
existencia dos "caronas" - atores que se beneficiam dos bens coletivos sem
pagar sua parte no custo correspondente (Frey, 1984b, cap. 7). Da mesma
forma, alguns Estados ten tam. promover seus interesses a custa dos outros por exemplo, ao explorar uma posi9ao monopolistica. De acordo com a teoria
da estabilidade hegem6nica, a tenlayao de explorar os outros se sobrepiie muitas vezes ao argumento liberal de que e desnecessario haver uma potencia
hegem6nica, pois, por definiyao, 0 comercio traz beneficios mutuos a vendedores e compradores que dele participam.
Segundo a teoria da estabilidade hegem6nica, a potencia econ6mica
hegem6nica desempenha uma variedade de papeis cruciais para o funcionamento da economia mundial. Usa sua influencia para criar regimes internacionais definidos simplesmente como "principios, normas, regras e procedimentos decis6rios em torno dos quais convergem as expectativas dos
atores em uma certa area tematica" (Krasner, 1982a, p. 185). 0 regime
prescreve condutas legftimas e profbe condutas ilegftimas, como objetivo
de limitar os conflitos, assegurar eqtiidade ou facilitar o acordo (Keohane,
1982a, p. 354). 0 poder hegem6nico precisa impedir a fraude e a ayao dos
"caronas", impor as regras de uma economia liberal e estimular os outros a
participar no custeio da manutenyaO do sistema. 0 padrao-ouro do secu)o
XIX eo sistema de Bretton Woods depois da Segunda Guerra Mundial sao
exemplos notaveis de urn regime econ6mico no qual a palencia hegem6nica
determina e aplica as regras de urn regime de mercado liberal, suprimindo
as tendencias sempre presentes do nacionalismo econOmico.

Con forme argumenta Kindleberger,


para que a cconornia rnundial tenha cstabilidadc, prccisa de urn cstabilizador,
um pais que se disponha a fornccer urn rncrcado para bcns de socorro, urn
fluxo constantc de capital- quando niio contraciclico- c urn mecanisme de
rcdesconto que ofereya liqiiidez quando o sistema monetirio for congelado

pelo piinico (Kindle berger, 1981, p. 247).


A palencia hegem6nica precisa tambem impedir que os Estados que gozem de
poder monopolfstico explorem os outros, assim como estimular aqueles que,
pelo menos inicialmente, tern a perder com o livre comercio a remover suas
barreiras comerciais (H. Johnson, 1976, p. 17-20).

96

Robert Gilpin

Alem disso, em urn universo de taxas de cambio flexiveis e mercados de


capital integrados, a potencia hegemonica "precisa tambem administrar, em
certo grau, a estrutura das taxas de cambio, proporcionando alguma coordena~ao das politicas monetarias nacionais" (Kindleberger, 1981, p. 247). A teoria
sugere que, se nao houvesse urn poder hegemonico para criar e administrar os
regimes intemacionais, a economia internacional se tomaria instavel a medida
que o liberalismo eo livre comercio cedessem Iugar as forc;as do nacionalismo
econ6mico. 10

Adicionalmente, o crescimento e o dinamismo da potencia hegemonica


servem como exemplo dos beneficios do sistema de mercado, funcionando
como urn motor de crescimento para o resto do sistema; suas importa~oes
estimulam o crescimento das outras economias, e seus investimentos proporcionam aos paises em desenvolvimento o financiamento de que precisam para
crescer. Mediante a transferencia de tecnologia e a difusao do conhecimento,
ela fornece tambem as economias em desenvolvimento a tecnologia e a
capacita~ao tecnica necessarias para sua industrializa~ao e seu desenvolvimento economico. Esse papel da potencia hegemonica no processo global de
crescimento e a base que ajuda a manter o sistema: quando o crescimento
declina, as for~as centrifugas manifestam-se com for~a crescente. 11
Em bora as duas potencias hegemonicas do mundo modemo tenham sido,
uma ap6s a outra, o Estado militarmente dominante no sistema internacional,
sua influencia foi projetada sobretudo pelo exercicio do poder economico. Nas
palavras de Robert Keohane, a potencia hegemonica "precisa ter controle sobre as materias-primas, sobre as fontes de capital, sobre os mercados, assim
como vantagens competitivas na produ~ao dos bens de alto valor" (Keohane,
1984a, p. 32). A potencia hegemonica dispoe de meios para exercer lideran~a
sobre as outras economias, mediante o controle do capital financeiro, das
tecnologias particulares e dos recursos naturais.
Assim, embora a lideran~a hegemonica beneficie aquelas economias habilitadas a tirar van tag em da liberaliza~ao do intercambio, uma economia mundial
interdependente cria tam bern vulnerabilidades extemas e urn nexo de rela~oes
de poder. Hirschann ( 1945, p. 16) escreveu que a essencia do poder economico, pelo menos em uma das suas formas, e a capacidade de interromper o
interdmbio comercial. A intemtp~ao ou amea~a de interrup~ao das rela~oes
comerciais, financeiras e tecnol6gicas pode ser uma alavanca poderosa sobre
outros Estados. A capacidade que tern a potencia hegem6nica de aplicar o seu

Keohane ( 1984a) apresenta uma critica ao raciocinio de que necessaria uma potencia
hegemOnica para criar e preservar uma economia liberal internacional.

11

Devo a Robert Walker essa observa9iio.

A economia politica das relac;Oes internacionais

97

poder por meio dos mecanismos da interdependencia econ6mica contribui para

a sua goveman('a e para o gerenciamento da economia intemacional de mercado; por outro !ado, como mostraremos mais adiante, permite tambem a potencia hegemi\nica explorar sua posiyao dominante. 12
0 tamanho relativamente grande do mercado dessa potencia representa
uma fonte consideravel de poder, habilitando-a a criar uma esfera econi\mica
de influencia, 13 podendo influir sobre outros Estados mediante a abertura ou o
fechamento desse mercado, ao classifica-los como "amigos" ou "hostis". Embora a utilidade das sany5es econi\micas tenda a ser muito exagerada, elas
constituem a principal manifestayao desse poder. 14 Conforme veremos adiante, os Estados Unidos ampliaram tambem consideravelmente seu poder
hegemi\nico por meio da expansao ultramarina das suas poderosas empresas
multinacionais.
0 papel central da moeda da potencia hegemi\nica no sistema monetario
intemacional a instrumenta com poder financeiro e monetario. Tanto a GraBretanha, no seculo XIX, como os Estados Unidos no seculo XX (em escala
muito menor) utilizaram em seu beneficio o direito de senhoriagem, "o lucro
que aufere o senhorio, ou o poder soberano, com a cunhagem da moeda"
(Kindleberger, 1981, p. 248). Os Estados Unidos empregaram tambem seu
poder financeiro para recompensar os paises amigos, dando-lhes acesso aos
mercados de capital, e para punir os inimigos, negando-lhes esse acesso. Da
mesma forma, no caso dos Estados Unidos as prerrogativas de potencia
hegemi\nica foram essenciais para sustentar sua capacidade de manter uma
posiyao dominante e a prosperidade intema, na decada de 1980.
0 fundamento da forya econi\mica da potencia hegemi\nica e a flexibilidade e a mobilidade da sua economia (Hawtrey, 1952). No Iongo prazo, o poder
econi\mico nao consiste nem na posse de determinados monop6lios e/ou
tecnologias nem na auto-suficiencia econi\mica, mas na capacidade de a economia nacional transformar-se para responder as mudanyas ocorridas no ambiente econi\mico global, tais como as alterayoes nos preyos e nas vantagens
relativas. A inflexibilidade da economia britiinica, no tim do seculo XIX, na sua
12

13

14

A relar;ao de interdependencia e poder ecomplexa, em parte porque "interdependencia" tern


tantos sentidos. Cooper ( 1985, p. 1196~ 1200) explora numerasos aspectos do tern a.
0 conceito da esfera de innuencia econ6mica e interessante, mas pouco desenvolvido. NOs o
encontramos, por exemplo, em Alfred Marshall. Vide em Choucri (1980, p. 110) uma breve
discussao sobre o assunto.
Rcccntcmcntc muito sc cscrcvcu sabre as san~Ocs ccon6micas c temas correlates. Meu ponto
de vista de que essas san90es tern pouca utili dade Cdiscutido em Gilpin (1984). Os trabalhos
de David Baldwin (1985) e Hutbauer e Schott (1985) sao os mel hares e mais extensos sabre
o assunto.

98

Robert Gilpin

resposta ao surgimento de novas potencias industriais, foi u~a causa importante do seu declinio (Lewis, 1978b, p. 133). Da mesma forma, as dificuldades
experimentadas pelos Estados Unidos para ajustar-se as mudanyaS profundas
na localizayiio global das industrias e a revoluyiio no preyo da energia, nas
ultimas decadas do seculo XX, prejudicaram seu poder e comprometeram sua
posi9iio internacional. 1'
Em bora seja necessaria urn ambiente politico favoravel para a libera9iio eo
desenvolvimento das forps do mercado, o mercado internacional tende a funcionar segundo uma logica propria. Con forme observamos anteriormente, a competiyiio econilmica e os mecanismos dos preyos levam a economia de mercado a
niveis crescentes de eficiencia produtiva, crescimento econilmico e integra9iio
dos mercados nacionais. Com o tempo, o mercado provoca mudan9as profundas
na localiza9iio das atividades econilmicas, o que afeta a distribui9iio internacional
do poder econilmico e industrial. A liberayiio das for9as do mercado trans forma
o proprio contexto politico, minando o poder hegemilnico, e cria urn novo ambiente politico, ao qual o mundo precisara se ajustar. Com a mudan9a inevitavel na
distribui9iio do poder econilmico e militar do nucleo para os paises em ascensiio
situados na periferia e em outras posiy5es, diminui a capacidade da potencia
hegemilnica de sustentar o sistema. Assim, o capitalismo eo sistema de mercado
tendem a destruir as bases politicas das quais dependem.
Embora tanto a Grii-Bretanha como os Estados Unidos tenham apressado
seu declfnio relativo mediante suas proprias ayoes, o sistema hegemilnico e
intrinsecamente instavel (Kindleberger, 1981, p. 251 ). Por raz5es internas e
externas, o poder hegemilnico perde sua vontade e sua capacidade de administrar o sistema. 0 con sumo intemo (tanto publico como privado) e o custo dos
meios militares de defesa crescem em relayao a poupan9a nacional e ao investimento produtivo, como vimos no caso dos Estados Unidos (Oye eta/., 1983,
cap. I). A potencia hegem6nica cansa-se e frustra-se com os "caronas" e com
o fato de que seus parceiros econ6micos tern mais a ganhar com a liberalizayao
do comercio. Surgem economias mais eficientes, dinamicas e competitivas, as
quais deslocam a posi9ao internacional da potencia hegemilnica e neutralizam
os ganhos econilmicos que financiam os custos da hegemonia global (Gilpin,
1981 ). Como tempo, a potencia hegemilnica toma-se cada vez menos capaz e
menos disposta a gerenciar e a estabilizar o sistema econilmico. Assim, ha uma
contradi9ao inerente na economia mundialliberal: o funcionamento do sistema
de mercado trans forma a estrutura econilmica e promove a difusao do poder,
solapando os seus alicerces politicos.
15

Kindleberger ( 1962, cap. 7) analisa o problema da transforma~ao econ6mica e sua importiin~: . ;--:--~~ ".,;,.<:tP

:'1<: mudancas da economia.

A economia politica das

rela~6es

internacionais

99

A questffo importante e interessante sabre o modo como o declinio

hegemonico pode ser inevitavel, tendo em vista o alegado grande poder da


palencia hegemonica, ultrapassa o ambito deste livro. Bastara dizer que, embora todos os poderes dam in antes devam urn dia declinar, sua longevidade difere
muito. Assim, pode-se dizer que Veneza foi urn poder economico hegemonico
no Mediterriineo oriental durante todo urn milenio; a hegemonia britiinica durou
mais de urn seculo; e a hegemonia norte-americana entrou em declinio depois
de apenas Ires decadas (vide em Gilpin, 1981, cap. 4, algumas especula96es a
esse respeito ).
Como Kindleberger sugere (ecoando em parte as opinioes de Cooper que
ja discutimos), a renovayao da estabilidade economica exige ou uma nova palencia economica, ou urn conjunto de regras aceitas que obrigue todos os atores
(ate mesmo a palencia hegem6nica debilitada) ou uma coordenayao politica
continua entre todas as potencias econ6micas (Kindleberger, 1981, p. 251-252).
A palencia hegem6nica declinante pode tambem procurar reafirrnar sua posiyao dominante econ6mica e politica, como fez o governo Reagan. Se nenhuma
dessas Opyoes se materializar, 0 sistema liberal comeyara a fazer agua. Embora nenhum resultado especifico seja inevitavel, a teoria sugere que a economia
mundial se caracterizara crescentemente pelos conflitos.
A amplitude desses conflitos vai depender da capacidade de a palencia
hegemonica adaptar-se ao seu declinio. A medida que mudem o locus do
crescimento econ6mico e os setores estrategicos, podera a palencia
hegem6nica desenvolver novas industrias competitivas? Sera capaz de
reequilibrar seus compromissos politicos com o poder economico? Podera
cooperar com as potencias econ6micas em ascensao para resolver os problemas inevitaveis trazidos par quaisquer transformayoes econ6micas importantes? As respostas a essas e a outras perguntas determinarao se uma ordem economica liberal pode sobreviver ao declinio hegemonico.
Embora os regimes internacionais liberais associados com a palencia
hegemonica declinante possam ser erodidos, ha outros fatores que contribuem para manter o sistema: a forya da inercia, a ausencia de uma alternativa,
o residua dos interesses comuns ou dos objetivos sociais entre as potencias
dominantes (Krasner, 1976, p. 342-343). Como Keohane (l984a) argumenta
convincentemente, as normas dos pr6prios regimes existentes inibem a conduta ilicita. E mais facil manter um regime do que cria-lo, ja que os Estados
nao deixam de perceber suas vantagens (Haas, 1980). Nas palavras de
Kindleberger,
Cmais racil manter os regimes do que cri:l-los, pois os seus custos marginais
estfto abaixo dos custos mCdios: quando terminam os perfodos hegem6nicos,

100

Robert Gilpin

com a reduyao da vitalidade econOmica do pais que excrcc a lidcranya, edificil

criar os novas regimes necess:irios para enfrentar os novas problemas (... )


levou [oitenta] anos para que a Organiza9iio Mundial da Sallde comeyasse a
funcionar, a despeito dos claros beneficios que traria para todos os paises
com respeito ao controle da difusiio das doen9as. E a manuten9iio de urn
regime exige esfon;o; na ausencia de infusOes de atenyfto e dinheiro, no

Iongo prazo eles tend em a decair (Kindleberger, 1986, p. 8).


E, assim, como custa mais criar do que manter urn regime, e preciso incorrer
em custos consideniveis para derrubi-lo. Portanto, como dissemos, os regimes
comercial e monetario do seculo XIX persistiram muito depois que a hegemonia
britanica comeyou a declinar, como surgimento de potencias rivais.
No entanto, como relativo declinio da potencia hegemonica em termos de
competitividade intemacional e outras medidas de capacidade econOmica, au-

menta a possibilidade de que ocorra uma crise financeira ou alguma outra calamidade que provoque urn colapso dramatico do sistema, especialmente se houver uma divergencia de interesses entre as principais potencias. Assim, por
exemplo, o panico financeiro de 1929 e a subseqiiente politica conflitiva das
grandes potencias destrufram comp]etamente OS regimes economicos que tinham sido revividos depois da Primeira Guerra Mundial. Em bora no mundo
contemporaneo uma ocorrencia semelhante seja altamente improvavel, nao
deverfamos presumir que os regimes criados pela lideranya hegemonica dos
Estados Unidos sao de alguma forma invulneraveis.
Para Kindleberger, o papel crucial da potencia hegemonica consiste na
administrayao das crises e nao apenas na manutenyao rotineira do regime.
Para que uma economia mundialliberal possa sobreviver, a potencia hegemOnica

precisa ser capaz de reagir rapidamente as ameayas feitas ao sistema e estar


disposta a essa reayao. Por exemplo: como Kindleberger argiiiu, a capacidade
de a Gra-Bretanha assistir outros paises financeiramente, como lender of last
resort ("emprestador de ultimo recurso"), moderou de forma substancial as
crises financeiras de 1825, 1836, 1847, 1866 e 1907; em contraste, sua incapacidade de desempenhar o mesmo papel em 1929 e a falta de disposiyao dos
Estados Unidos para atuar nesse senti do diante da escalada de quebras bancarias foram causa importante do colapso do sistema financeiro internacional e da
Grande Depressao (Kindleberger, 1986, p. 8-9). Nas Ultimas decadas do seculo
XX a economia internacional enfrentava os perigos decorrentes do relativo
declinio da hegemonia norte-americana. 0 problema da divida internacional, o
aumento do protecionismo comercial e outras dificuldades podiam desencadear
uma crise da qual os Estados Unidos e seus parceiros econ6micos facilmente
poderiam perder o controle. E esse fracasso da administrayao de crises poderia uma vez mais derrubar, na escala rnundial, a ordem econOmica liberal.

A economia polftica das

A economia politica da

rela~Oes

transforma~ao

internacionais

101

estrutural

Cada uma dessas tres teorias proporciona uma visiio importante da dinamica da economia politica intemacional. Em primeiro Iugar, e 6bvio que o contexto hist6rico enfatizado pela posi<;ao do Sistema Mundial Modemo e crucial
para determinar as mudan<;as econ6micas e politicas. Como ja notamos, tanto
o sistema de mercado como o Estado nacional sao produtos da ciencia moderna e das mudan<;as profundas ocorridas na consciencia humana, na tecnologia
produtiva e nas for<;as sociais. No entanto, e tambem evidente que os seres
humanos sempre se organizaram no que Ralf Dahrendorf (1959) chamou de
"grupos de conflito", tais como tribos, imperios e cidades-estado. Como a teoria da estabilidade hegem6nica acentua, na epoca modema os Estados nacionais e os conflitos entre eles constituem a principal manifestac;iio da natureza
humana como "animal politico". Longe de ser simples criatura de for<;as econ6micas e hist6ricas, OS Estados sao atores independentes na area econ6mica
e politica.
Deveria ser igualmente 6bvio que o mercado e o "homem econ6mico" alcan<;aram o status de uma realidade independente. Uma vez surgido, o mercado
modemo niio pode mais ser reduzido a presenc;a de for<;as sociais. Embora seja
correto dizer, como afirmou Karl Polanyi, que o papel importante do mercado e
das leis econ6micas no mundo modem a eo resultado de urn conjunto peculiar de
circunst3ncias hist6ricas, o mercado, como o Estado modemo, exerceu uma importancia poderosa sabre os eventos hist6ricos (Polanyi, 1957). A dinamica da
economia politica intemacional precisa ser entendida em term as da intera<;iio do
Estado como mercado dentro do seu contexto hist6rico mais amplo.
No futuro, a ciencia social modema podera desvendar os segredos da hist6ria e explicar cientificamente a intera<;ao das for<;as sociais, dos atores politicos e das atividades econ6micas. E passive! que, como argumentam tanto os
marxistas como os defensores da teoria do Sistema Mundial Modemo, o Estado e o mercado- como outros aspectos da vida social- possam ser explicados
pela a<;iio das leis hist6ricas. Mas a compreensiio que temos da nossa propria
conduta e na verdade primitiva; em Iugar de teorias e leis validas, nos servimos
de perspectivas conflitantes e percep<;oes parciais. Dispondo de urn (mica exemplo hist6rico de uma economia mundial dual, ou do Sistema Mundi a! Modem adependendo do ponto de vista-, e de do is sistemas hegem6nicos, e obviamente
impassive! provar qualquer dessas teorias.
Tendo em mente esse caveat, discutiremos as for<;as e as fraquezas dessas tres "teorias" para explicar e compreender as mudan<;as estruturais. Minha
compreensiio da mudan<;a estrutural e da dinamica da economia politica internacional deriva da avalia<;iio que fa<;o dessas teorias.

102

Robert Gilpin

Por "estrutura" quero dizer simplesmcnte "as partes do todo econOmico

que, ao Iongo de urn certo periodo de tempo, parecem relativamente estaveis


ao !ado de outras" (Marchal, citado em Hartwell, 1982, p. I 02). Essas estruturas proporcionam limita9oes e oportunidades em cujo contexto os atores
tentam alcan9ar seus objetivos. Uma meta importante dos Estados e das
organiza9oes poderosas e a de contribuir para a mudan9a das estruturas existentes, as quais incluem as institui9oes sociais, a distribui9iio dos direitos de
propriedade, a divisao do trabalho e a Iocaliza9ao das atividades econ6micas,
a organiza9iio dos mercados especfficos, as normas ou os regimes governando os assuntos econ6micos. A expressao "mudan9a estrutural" e definida
como a altera9iio dessas institui96es e rela96es fundamentais. Assim, qual e
a contribui9iio dessas tres teorias da economia politica internacional para a
nossa compreensiio da natureza das estruturas e das mudanc;as estruturais?

A teoria liberal da economia dual acentua corretamente o papel importante do auto-interesse e o desejo aparentemente universal de maximizar os
ganhos como for9as motoras da evolu9iio da economia mundial. Nao importa o
motivo subjacente, quer seja a cobi9a, con forme especulou Adam Smith,
quer seja a emula9ao; quando os obstaculos sao removidos e as oportunidades se apresentam, os seres humanos desejam praticar o interciimbio econ6mico. A conseqtiencia dessa inclina9iiO para 0 comercio e a erosao gradual dos
costumes tradicionais e a eventual cria9iio de uma economia moderna.
AI em disso, os pre9os relativos e as mudan9as de pre90 desempenham urn
papel importante na diniimica da economia polftica internacional. No universo
dos economistas, feito de pre9os e de quantidades, qualquer altera9iio na oferta
ou na demanda e qualquer inova9iio nos produtos e nos processos produtivos
provocarao respostas em todo o sistema (Nelson e Winter, 1982). Por exemplo:
nos anos 1970 o impacto profunda do aumento do custo da energia sobre a
situa9ao econ6mica e politica internacional e urn excelente exemplo do poder
de uma mudan9a de pre90. 0 mercado e importante para a determina9iio da
estrutura e da dimlmica da economia politica internacional.
Outro ponto forte dessa teoria eo papel fundamental atribuido ao progresso tecnol6gico na evolu9iio da economia politica internacional. Melhorias nas
comunica96es e nos transportes, as quais reduzem os custos dos neg6cios,
estimularam a integra9iio de mercados isolados em uma rede mundial de
interdependencia, rede esta que se encontra em expansao. Da inova9iio dos
navios capazes de cruzar os oceanos aos sistemas contemporiineos de
processamento da informa9iio, os avan9os tecnol6gicos tern sido uma for9a
quase inexoravel a contribuir para a unifica9iio da economia mundial.
No entanto, o metodo da estatica comparativa, usado pelos economistas,
e muito limitado como instrumento para compreender a mudan9a estrutural.

A economia polftica das rela.;Oes internacionais

103

Falta-lhe qualquer recurso que pennita prever e explicar as altera9oes de oferta


e de demanda que causam mudan9as nos prevos relativos. Falla tambem aos
economistas uma explicavao da mudanva tecnol6gica, e eles tampouco podem
analisar sistematicamente os efeitos, no Iongo prazo, dessas mudan9as e inovavoes sabre a realidade economica, politica e social. A teoria economica considera
ex6genos os contextos institucional, politico e hist6rico dentro dos quais funciona
o mecanismo dos pre9os (por exemplo, a distribui9ao de poder e dos direitos de
propriedade, as ideologias predominantes e os fatores tecnol6gicos ), e ten de a
ignoni-los. Assim, a teoria da economia dual peca por negligenciar o quadro politico e social que influencia e canaliza a evolu9ao do mercado.
A dificuldade basica e a de que os economistas nao dispoem de uma teoria
da mudanva economica. Nas palavras de Walter Rostow,
as partes mais importantes e mais integralmente articuladas do pensamento
econ6mico modem a foram desenvolvidas dentro de premissas marshallianas
de curto prazo; isto e, o contexte social e politico da economia, o estado das
artes e os niveis de capacidade fixa sao tidos como dados e, nonnalmcnte,

como fixos (citado em R. Cameron, 1982, p. 29).

A premissa basica do estudo dos economistas e a existencia do equilibria; mas,


como afinnou urn autor, a hist6ria nunca trata do "equilibria" (Hartwell, 1982,
p. 92). Os economistas de modo geral nao se interessam pelas mudanvas estruturais nem possuem urn instrumental analitico que perm ita explora-las com
alguma profundidade. 16
A enfase da teoria do Sistema do Mundo Modemo na "estrutura hist6rica da economia politica mundial" e tambem uma contribuivao valiosa ao nosso entendimento da dinamica da economia politica intemacional (Tooze, 1984,
p. 13). 0 conjunto das ideias, da tecnologia e das forvas sociais dentro de
cada Estado e de cada mercado cria limites e oportunidades para a conduta
politica e econ6mica. Com efeito, o Estado nao poderia existir sem a ideologia do nacionalismo; nem o mercado poderia sobreviver sem o liberalismo.
Essa teoria, no entanto, e prejudicada pelo seu detenninismo economico e
pel a concep9ao estatica da economia politica internacional.
De acordo com essa teoria, a economia politica intemacional precisa ser
vista como uma estrutura integrada de nucleo e periferia. 0 nexo primario
desse sistema e a hierarquia da divisao intemacional do trabalho, a qual determina o Iugar de cada sociedade no sistema. A estrutura da economia mundial e
responsavel tanto pelas rela9oes externas como pel as caracteristicas internas
16

North ( 1981) e Northrop ( 1947) oferecem avalia~Oes contrastantes da possibilidade de desenvolver uma teoria econOmica da mudan~a estrutural.

104

Robert Gilpin

das sociedades individuals. Segundo essa teoria, a estrutura essencial do Sistema Mundial Moderno foi decidida no s6culo XVI, enos tres s6culos seguintes
niio se alterou substancialmente.
0 argumento de que o sistema pluralista dos Estados europeus foi uma condis:ao necessaria para o crescimento de uma economia de mercado 6 uma
percepl'iio importante. 17 Todos os Estados tern uma forte inclinal'iio para tentar controlar as atividades economicas e obriga-las a contribuir para os seus
objetivos. No entanto, as condis:oes suficientes para o surgimento da economia
mundial de mercado foram os desenvolvimentos econ6micos, institucionais e
tecnol6gicos enfatizados pelos defensores da teoria da economia dual. Niio e
possivel, por exemplo, reduzir o desenvolvimento e a subseqiiente evolul'iiO da
ciencia, a qual transformou tao profundamente o mundo moderno, as proposis:oes avanl'adas pelos advogados da teoria do SMM, como niio se pode explicar a diniimica do sistema internacional (como eles tendem a fazer) exclusivamente em termos da evolul'iio das forl'as do mercado.
Em bora o argumento da teoria do SMM, de que a economia mundial deve
ser compreendida em termos hierarquicos e estruturais, seja urn corretivo necessario da enfase dos te6ricos da economia dual em urn mercado igualitario e
desagregado, ele se equivoca em varios detalhes importantes. Em primeiro
Iugar, embora a estrutura economica influencie de modo significativo a politica
dos Estados poderosos, ela tamb6m 6 influenciada por eles. Em segundo Iugar,

o nexo entre os Estados 6 primordialmente politico e estrategico, e niio econ6mico, e as relas:oes politicas proporcionam o contexto das atividades econ6micas. Em terceiro Iugar, urn Estado e soft ou hard- suave ou duro (por exemplo, a Argentina eo Japiio, respectivamente), em funl'iiO sobretudo de fatores
internos, sociais e politicos. Em quarto Iugar, como o exemplo dos japoneses no
presente, e dos alemiies antes deles, mais do que qualquer outra coisa 6 a
natureza da sociedade e de suas politicas que determina a posil'iio que ela
ocupa na divisao internacional do trabalho. Finalmente, a estrutura do mercado
internaciona] mudou radicaJmente nos u]timos secu]os, em raziio da evo]ul'iiO
havida na divisiio internacional do trabalho e da mudans:a de posis:ao das economias nacionais dentro do sistema.
0 argumento de que a estrutura da economia mundial tern sido estatica 6
urn erro evidente. Como Marx viu bern, a economia de mercado desenvolveu o
17

0 primeiro autor a argumentar que urn sistema pluralista de Estados e necess<i.rio para que
surja uma economia de mercado global parece ter sido Jean Baechler ( 1971 ), e ni'io Wallerstein

( 1974a). Enquanto este Ultimo usava a idCia em urn a critica radical do sistema capitalista, o
primeiro e urn forte defensor do capitalismo. Como observei em outra parte deste livre, no

campo da economia politica e com urn que os autores empreguem as mesmas idCias b<isicas

para justificar posiy5es politicas e intelectuais muito diferentes.

A economia polftica das relac;Oes internacionais

105

mundo. E urn sistema evolucionario que ao Iongo do tempo incorporou uma


area cada vez maior do globo. Os imperios coloniais do principia da era modema
integravam no Sistema Mundial Modemo uma pequena frayao da Asia, da
Africa e no Novo Mundo; a maior parte da periferia mundial, composta por
economias tradicionais, estava fora do sistema, como afinnam corretamente os
defensores da lese da economia dual. Com efeito, ate o fim do seculo XIX, a
Europa era relativamente auto-suficiente em alimentos e materias-primas: podia
produzir os alimentos de que precisava e possuia a maior parte das materiasprimas necessarias para a sua industria, especialmente o carvao eo ferro (Dillard,
1967). S6 com a segunda fase da Revoluyao Industrial e como grande aumento
da popu1ayao, no fim daquele seculo, 0 nucleo europeu precisou importar produtos b3sicos, os quais vieram, no entanto, particulannente, das "terras recentemente colonizadas" nas zonas temperadas e de uns poucos membros tropicais
do sistema (Lewis, 1978a). Aquilo que os te6ricos do Sistema Mundia1 Moderno chamam de "peri feria" ate muito recentemente permanecia marginal.
Na verdade, o Sistema Mundial Modemo na sua forma atual s6 passou a
existir nas decadas imediatamente anteriores aPrime ira Guerra Mundial, quando
emergiram as economias industriais dominantes. Os mesmos paises que tinham importiincia antes da Primeira Guerra Mundial continuavam a ser as
economias do nucleo mundial depois de 1945. A maioria dos paises que
Wallerstein e outros qua1ificariam mais tarde como "perifericos" foi de modo
geral ignorada pelos comerciantes e pelos investidores ate recentemente (exceto
no tocante a escravos e a meta is preciosos). A divisao intemacional de trabalho
contemporiinea entre o nucleo setentrional industrializado e a peri feria meridional
nao-industrializada consolidou-se nas ultimas decadas do seculo XIX. Como
Arthur Lewis (1978a) demonstrou, o Sistema Mundial Moderno tern menos de
cern anos.
Contrariamente ao ponto de vista dos te6ricos do SMM, esse sistema foi
uma conseqiiencia do desenvolvimento do Norte, e nao a causa do seu desenvolvimento. 0 rapido desenvolvimento do nucleo e a sua demanda de alimentos e materias-primas provocaram a integrayao da peri feria ao sistema eo
subseqiiente crescimento das economias perifericas que se podiam beneficiar
com isso. Como argumentava urn economista marxista, as economias capitalistas modernas nao tern dependido da explorayao da periferia para se desenvolver, eo crescimento das economias capitalistas deveu-se a sua eficiencia interna (Brewer, 1980, p. 170-171 ). 0 nucleo setentrional tern servido como urn
motor de crescimento para o Sui durante toda essa hist6ria. A economia mundial difunde a riqueza, em vez de concentra-la.
Em bora seja apropriado vera economia mundial como uma estrutura hierarquica, urn sistema composto de nucleo e peri feria, deve-se observar que 0

106

Robert Gilpin

locus geogn\fico do centro e a distribui91io global das atividades economicas


tern mudado continuamente durante OS ultimos Ires seculos- do Mediterriineo
para o Atliintico Norte e, na nossa epoca, na dire91io do Pacifico. A emergencia
de novas potencias industrials na Asia e na America Latina esta transformando
a divisiio intemacional do trabalho e tern resultado em mudan9as profundas na
natureza da economia politica intemacional e na sua lideran9a. 1' Propiciar uma
melhor compreensiio das causas e das conseqiiencias desse processo diniimico e urn desafio importante.
Urn ponto forte da teoria da estabilidade hegemonica e o seu enfoque no
papel do sistema de Estados nacionais e das rela96es politicas intemacionais na
organiza91io e na condu91io da economia mundial. Embora a teoria do SMM
seja obviamente correta ao afirmar que o Estado nacional modemo e o produto
de for9as hist6ricas, ele niio pode ser reduzido simplesmente, com suas a96es,
a urn conjunto de for9as economicas. No en tanto, uma vez que o Estado nacional
existe, ele comporta-se de acordo com a 16gica do sistema competitivo dos
Estados.
A teoria da estabilidade hegemonica come9a com o reconhecimento da
natureza intensamente competitiva das rela96es internacionais. 0 Estado nacional moderno e antes de mais nada uma maquina de guerra, 0 produto das
exigencias da sobrevivencia grupal nas condi96es de anarquia intemacional.
A seguran9a e os interesses politicos dos Estados sao primordiais e determinam o contexto intemacional dentro do qual as for9as economicas devem
operar. A expansiio eo sucesso do mercado na integra91io da vida economica
moderna niio poderiam ter acontecido sem o ambiente politico favoravel proporcionado pelo poder hegemonico liberal.
Desde a sua formula91io original por Kindleberger, a teoria da estabilidade
hegemonica tern estado sujeita a intensa critica, em parte justificada, que revelou suas limita96es. Outros, no entanto, a interpretaram mal. Ha uma confusiio
sobre a sua natureza, o seu conteudo real e, em especial, sobre o significado do
declinio hegemonico para a continua91io de urn regime intemacional liberal.
Minha posi9iiO a esse respeito e a que YOU descrever adiante.
A frase "teoria da estabilidade hegemonica" foi cunhada originalmente por
Robert Keohane, referindo-se as ideias de urn grupo heterogeneo de estudiosos a respeito das rela96es de uma economia dominante com urn sistema internacionalliberal (Keohane, 1980). Infelizmente, essa expressiio implicava uma
"teoria" dctcnninista, muito mais unificada e sistematica do que pretendiam
seus proponentes; assim, muitos dos que depois se opuseram a ela se equivoca11

Braude! (1979) desenvolve esse importante tema do locus cambiante do nUcleo da economia
politica intemacional.

A economia polftica das rela.;Oes internacionais

107

ram ao interpreta-la. Vale notar que o proprio Keohane, critico dessa teoria, e
muitas vezes identificado como urn dos seus principais defensores.
Na sua forma mais simples, a teoria da estabilidade hegemonica argumenta que a existencia de uma potencia liberal hegem6nica ou dominante e uma
condiyao necessaria (em bora nao suficiente) para o plena desenvolvimento de
uma economia de mercado mundial. Contrariando a caracterizayao excessivamente simplista da teoria por alguns criticos, que a consideram determinista, ela

sustenta que a estrutura politica hegem6nica e permissiva, e nao determina


nem a natureza da politica comercial nem o conteudo das transayoes econ6micas (Gilpin, 1981, p. 129-130). A politica comercial e determinada primordialmente pelos interesses e pelas coalizoes domesticas, ou pelo o que Ruggie
chamou de "propos ito social" ( 1982, p. 382-404), e as transayoes econ6micas
principalmente pelas variaveis da economia. Assim, em bora urn sistema pluralista
e nao-hegem6nico como o dos seculos XVll e XVlll obviamente facilitasse o
crescimento de urn mercado mundial, na ausencia de uma palencia hegem6nica
a competiyao mercantilista e as politicas nacionalistas tendiam a predominar.
Foi so depois das guerras napole6nicas e da emergencia da Gra-Bretanha como
potencia hegem6nica liberal que o mundo ingressou na era do liberalismo e do
livre comercio.
Ha diversas versoes da teoria da estabilidade hegem6nica, as quais diferem entre si de forma importante. Minha propria concepyao ja mudou em reayao a criticas de outros estudiosos e a reflexao sabre o tema. Em bora nao seja
passive! examinar aqui todos os aspectos levantados pel a teoria e pelos seus
criticos, alguns pontos precisam ser examinados, porque sao importantes para
a argumentayao deste livro.
Uma dessas ques!Oes e saber se e passive! nos referir a "bens coletivos
intemacionais"- se eles nao sao meramente bens privados mascarados como
publicos. Ha quem argumente que os regimes monetario e comercial nao sao
bens coletivos genuinos porque 0 numero dos beneficiarios e muito pequeno.
A definiyao de "bern publico" exige a indivisibilidade e a impossibilidade de ser
apropriado. Ora, alguns criticos afirmam que os bens coletivos intemacionais
nao tern essas duas caracteristicas (ou seja: o consumo de urn bern por urn ator
nao impede o seu consumo por outro; a ninguem e negado o acesso ao bern).
Esses mesmos criticos observam que essas alegadas caracteristicas poderiam
ser facilmente violadas. Alem disso, ha quem note que os atores intemacionais
podem obter esses bens para si, e o fazem mediante a barganha, a cooperayao
mutua e a puniyao dos que desrespeitam as regras. Assim, para certos aut ores, o
model a apropriado para a economia intemacional eo do "dilema do prisioneiro",
o problema da ayao coletiva em que nayoes cooperam e negociam individualmente para alcanyar seus objetivos econ6micos (Conybeare, 1985).

108

Robert Gilpin

Essas criticas tern merito e enfraquecem o argumento dos hens coletivos,


argumento este que propoe a necessidade de uma potencia hegemonica. 0 numero de beneficiarios e suficientemente pequeno (pelo menos entre as economias principals) para facilitar a coopera9ao e para permitir que eles obtenham por si
mesmos os bens de que necessitam. Nao se pode deixar de notar, porem, que, a
medida que o numero de Estados aumentou eo poder se deslocou para o Japao
e para os paises menos desenvolvidos, nas Ultimas decadas, o comercio e a coo-

perayao monetaria tornaram-se de manuten9ao mais dificil, e o problema dos


"caronas" piorou. Everdade tambem que no campo internacional ha muito poucos bens coletivos puros. Quase todos os chamados bens coletivos internacionais s6 existem com respeito a um grupo de atores. Mas essa e uma critica que
pode ser aplicada a, virtualmente, todo bern coletivo. Afinal, uma cal9ada, que eo
exemplo classico de bern coletivo, s6 e acessivel its pessoas admitidas ao pais.
Os ricos podem ter o maior beneficia da policia, mas os pobres tambem se beneficiam. Da mesma forma, o Gatt e o Fundo Monetario Internacional sao bens
publicos so para os seus membros, mas uma guerra comercial e a instabilidade do
sistema monetario prejudicariam a todos. Ate mesmo a Uniao Sovietica podia e
tirava vantagem de urn sistema monetario internacional estavel.
Outros criticos sustentam que a potencia hegemonica pode explorar a sua
posi9ao e que a propria teoria da estabilidade hegem6nica tern urn conteudo
normativo, podendo ser usada para defender o papel dessa potencia como nao
s6 necessaria mas tambem benefico (Snidal, 1985, p. 582). Em outras palavras,
esses criticos afirmam que a teoria pode ser usada, e na verdade e usada, para
apoiar e racionalizar o imperialismo norte-americana eo dominio exercido sobre outros paises. No entanto, os proponentes da estabilidade hegem6nica percebem que a potencia hegem6nica pode explorar a sua posi9ao com objetivos
nacionalistas. 0 proprio Kindleberger tern sido urn dos criticos mais severos do
comportamento econ6mico norte-americana nos Ultimos anos, criticas que eu
subscrevo. 19
Minha posi9iio e a de que e necessaria haver uma potencia hegem6nica
para sustentar uma economia internacional liberal. Sobre se essa economia e
concebida como urn bern coletivo ou urn bern privado, compartilhado porum
grupo de Estados, a experiencia hist6rica sugere que, na ausencia de uma potencia dominante liberal, a coopera9ao econ6mica intemacional tern sido muito
19

Os norte-americanos tendem a argumentarque os Estados Unidos fizeram concessOes econOrnicas para alcan~ar objetivos politicos. Os europeus ocidentais rna is freqlientemente adotam o
ponto de vista oposto. Muitos acreditam, por exemplo, que os Estados Unidos se beneficiaram
com seus monopOiios tecno16gicos do p6s-guerra. Em bora haja uma certa base para o argumento dos europeus, nao hii dUvida de que os Estados Unidos foram impedidos pelos seus aliados
de gozar vantagens ainda maiores da sua posicrao econOmica dominante.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

109

dificil de alcanyar e de sustentar, o que deixa o conflito como norma. Conforme


John Condliffe ( 1950, p. 219) observou, referindo-se ao sistema liberal do seculo XIX, "a lideran9a na instituiyao da soberania da lei reside( ... ) como sempre
residiu, nas maos das gran des na96es comerciantes". Foram o poder e os interesses da Gra-Bretanha que levaram esse pais a tentar manter, durante boa
parte desse seculo, uma economia mundial aberta e integrada; mas a diminuil'iiO do poder britilnico mudou a sorte da economia mundial liberal que entrou
em colapso com a Primeira Guerra Mundial. Depois da guerra, os esforyos
para reviver o sistema liberal foram prejudicados pelo aumento do nacionalismo econ6mico, da politica de empobrecimento dos vizinhos (beggar-myneighbor) e das rivalidades imperialistas. Agora, com o declinio relativo do
poder norte-americana, o protecionismo eo nacionalismo econ6mico voltam a
amea9ar a ordem econ6mica intemacionalliberal.
E valido auscultar OS motivos que a palencia hegemonica possa ter para
criar e sustentar uma economia intemacionalliberal. Os proponentes da teoria
postulam motivos que vao do sentimento cosmopolita ao auto-interesse esclarecido (Krasner, 1982a, p. 198-199). Par exemplo: enquanto Kindleberger tende a
vera palencia hegem6nica motivada par objetivos econ6micos cosmopolitas, a
mim parece que os Estados Unidos tern sido mais motivados pelo auto-interesse esclarecido e par objetivos de seguran9a, assumindo responsabilidades de
lideran9a, porque isso tern sido do seu interesse economico, politico e mesmo
ideol6gico- pelo menos essa e a sua crenya. Em defesa desses interesses de
Iongo prazo os Estados Unidos tern concordado em pagar no curto prazo os
custos adicionais de sustentar o sistema econ6mico e politico intemacional.
No entanto, em razao do problema dos "caronas", a palencia hegem6nica
tende a pagar mais do que a sua parte nos custos de manter no Iongo prazo urn
bern publico (Olson e Zeckhauser, 1966). Alem disso, as vantagens economicas auferidas par outros Estados podem ser desproporcionais, par causa da
maior escala do mercado dessa palencia. Por isso, considerada em conjunto
(sem levar em conta interesses especificos), ela pode ter uma perda econ6mica ao abrir o seu mercado (Conybeare, 1985, p. 74). Com efeito, durante boa
parte do periodo de p6s-guerra, os Estados Unidos criaram e mantiveram uma
economia intemacional talvez desproporcionalmente mais vantajosa para outros paises.
Mas e verdade tambem que a palencia hegem6nica pode explorar sua
posi9iio para "aplicar poder de modo a produzir urn resultado mais favoravcl
para si do que se nao tivesse usado o seu poder" (Kindleberger, 1981, p. 245)e o faz. Pode tomar-se coercitiva e tentar melhorar sua posi9iio mediante o
emprego de tarifas 6timas, da manipula9iio da moeda e outras interferencias nas
rela96es econ6micas (Young, 1982). Como John Conybeare argumentou, "a

110

Robert Gilpin

melhor politica para a potencia hegemonica consiste em aplicar restri96es comerciais 6timas" e melhorar, assim, seus termos de comercio (Conybeare, 1985,
p. 74). Esse argumento admite que maximizar os ganhos economicos seja a
maior priori dade da potencia hegemonica. As possibilidades de revide e os efeitos negativos sobre as rela96es com os Estados amigos e os aliados politicos,
assim como o seu compromisso ideol6gico com o liberalismo, inibem o uso
dessa estrategia, mas amedida que o seu poder diminui a potSncia hegem6nica

e tentada cada vez mais a extrair vantagens da sua posi9ao, como aconteceu
com os Estados Unidos na decada de 1980.
Durante a maior parte do seculo XIX, a Gra-Bretanha seguiu uma rota de
autoconten9ao e, com freqUencia, chegou a tomar a96es contnirias a seus interesses economicos imediatos. Na verdade, pode-se mesmo argumentar que os
ingleses eram prisioneiros da sua ideologia liberal e, em conseqUencia, sofreram economicamente. Eles poderiam ter adotado algumas medidas
intervencionistas para deter ou pelo menos reduzir o ritmo do seu declinio economico (Stein, 1984). Foi so nos anos 1930, e ao reagir it Grande Depressao,
que come9aram a subordinar seu internacionalismo liberal a objetivos mais estreitamente nacionalistas.
Quando os Estados Unidos criaram o sistema de Bretton Woods, de taxas
de ciimbio fixas, implementaram o Plano Marshall e assumiram a lideran9a nas
negocia96es do Galt sobre a liberalizal'ao comercial, agiram movidos pelo autointeresse esclarecido. Como outros paises, os Estados Unidos tinham a ganhar
com a redu9ao das barreiras comerciais e economicas. Pelo menos em meados dos anos 1960, e depois da implementa,ao da Rodada Kennedy de redu\'Oes tarifarias, nilo ha duvida de que o pais ganhou substancialmente com a
liberalizal'ilo, em razilo de seus monop61ios tecno16gicos e da forte posi9ao
competitiva nos mercados mundiais. Ao mesmo tempo, devemos lembrar, no
interesse da solidariedade da alian9a, que durante a maior parte do periodo de
p6s-guerra os Estados Unidos toleraram a discrimina9ao contra as suas exporta96es por parte da Europa e do J apao.
Na verdade, os Estados Unidos tinham razoes ideo16gicas, politicas e estrategicas para favorecer uma economia mundial de cunho liberal; queriam
promover seus val ores em outros paises, criar uma ordem intemacional segura
e fortalecer os la9os politicos com seus aliados. Por duas ctecadas, depois da
guerra, os Estados Unidos subordinaram muitos dos seus interesses economicos
paroquiais ao bem-cstar economico dos parceiros da alian,a, em grande parte
por motivos politicos e de seguran9a. Com algumas notaveis exce96es, como a
conten9ao economica do bloco sovietico ou a exigencia de tratamento nao
discriminat6rio das empresas multinacionais norte-americanas, nos primeiros
anos depois da guerra os Estados Unidos resistiram it tenta9ao de exercer seu

A economia polftica das relat;Oes internacionais

Ill

poder economico e politico com objetivos nacionalistas. Na verdade, criaram


uma economia intemacional que oferecia gran des vantagens para outros paises.
No tim dos anos 1960, porem, os Estados Unidos come<;:aram a praticar
polfticas economicas mais autocentradas e, por isso, denunciadas
crescentemente pelos crfticos estrangeiros (Strange, 1985c, p. 256). Come<;:ando com a escalada da guerra no Vietna, e continuando com o govemo Reagan,
com seu maci<;:o deficit or<;:amentario, os Estados Unidos exploraram sua posi<;:ao
hegem6nica, ao liberar !ensiles inflaciomirias e ao contribuir para a instabilidade economica mundial. Embora certamente se possa acusar outros paises por
esse tipo de comportamento nacionalista, ao deixar de cumprir o que a comunidade intemacional considerava ser responsabilidades da lideran<;:a, os Estados
Unidos prejudicaram sua legitimidade como potencia hegem6nica (e portanto a
aceita<;:ao do seu dominio ). Na decada de 1980, o govemo de Washington tinha
adotado politicas protecionistas, macroeconomicas e de outra natureza que
podiam ser qualificadas como "uma hegemonia predat6ria", como disse
Conybeare (Conybeare, 1985, p. 406). Com seu declinio relativo, os Estados
Unidos come<;:aram a transforrnar-se de potencia hegemonica benevola em
predat6ria, mudan<;:a que discutiremos no Capitulo I 0.
Embora o sistema hegemonico proporcione certos bens coletivos para alguns Estados, ele tern caracterfsticas do classico "dilema do prisioneiro". Em
outras palavras, os Estados podem ter urn estimulo para cooperar, mas tern
igualmente urn incentivo para agir de forma fraudulenta, aumentando, assim,
sua vantagem relativa (Conybeare, 1984). Com o declinio da potencia
hegemonica, esses elementos conflitivos latentes ganham for<;:a, e nessa medida o modelo do "dilema do prisioneiro" passa a ser uma descri<;:ao aplicavel ao
sistema, em Iugar do modelo dos bens coletivos. Surgem controversias a respeito do fato de uma na<;:ao poder ter acesso aos mercados estrangeiros sem
dar reciprocidade ou adotar politicas macroeconomicas que prejudiquem outros paises. 0 bilateralismo, as politicas discriminat6rias eo nacionalismo economico come<;:am a suplantar 0 liberalismo.
Talvez o aspecto menos compreendido e mais controverso da teoria da
estabilidade hegemonica seja o significado do declinio da potencia lider no que
conceme a abertura da economia intemacional. A teoria nao e deterrninista
como dizem os seus criticos. 0 que ela afirma sobre a abertura eo fechamento
dos mercados e que "de uma estrutura de comercio aberta e provavel que
resulte uma distribui<;:ao hegemonica do poder economico potencial" (Krasner,
1976, p. 318), e que "a tendencia para a destrui<;:ao ou fragmenta<;:iio do sistema
aumenta muito como declinio relativo [da potencia hegemonical" (Gilpin, 1975,
p. 73). 0 que obviamente nao impede uma continuada coopera<;:ao internacional no perfodo "posterior ao da hegemonia" (para usar a frase de Keohane

Robert Gilpin

112

[ 1984a]), des de que os interesses e os objetivos sociais das principais potencias


economicas sejam congruentes (Ruggie, 1982, p. 384). A teoria nilo diz que a
coopera9ilo intemacional e impossfvel na ausencia de uma potencia hegemonica.
Para citar Kindleberger, o autor da teoria, alguns pafses poderiam
assumir a tarefa de proporcionar lideran9a conjunta, acrescentando assim it
sua legitimidade, compartilhando os custos e reduzindo o peri go de que sua
lideranya seja considerada cinicamente como urn disfarce para politica de

dominio e explora9iio (1981, p. 252).


Mas o que a teoria afirma e a improbabilidade desse. cenario, e que, com o
declinio da potencia hegemonica, sera muito mais dificil preservar o regime
liberal internacional (com enfase no termo liberal).
Pelo menos nas suas formas menos sofisticadas, a teoria da estabilidade
hegemonica tem-se inclinado a dar uma enfase exagerada ao papel do Estado
e ao dos fatores politicos na existencia e no funcionamento da economia de
mercado intemacional. E tern dado pouca importiincia as ideologias motivadoras
e aos fatores domesticos, as for9as sociais e aos desenvolvimentos tecnol6gicos,
assim como ao proprio mercado, na determina9ilo dos resultados. 20 Os criticos
a tern qualificado e avaliado como uma teoria geral da cconomia politica internacional (Lake, 1984), tenha sido esta ou niio a inten9iio dos seus proponentes.
Esses criticos notaram corretamente a limita9iio do seu escopo, sua incapacidade de demonstrar uma forte associa9iio do poder com os resultados e seu
fracasso em prever quando e como agini a potencia hegemonica em determinadas circunstiincias (Keohane, 1984a, cap. 3).
Considero-a uma correyiio necessaria a abordagem concentrada nos fatores economicos das teorias da economia dual e do Sistema Mundial Modemo.
A teoria de estabilidade hegemonica estabelece as condi96es polfticas para a
existencia de uma ordem economica intemacional de cunho liberal e propoe
a ideia de que o surgimento e o declfnio de uma potencia hegemonica sao
fatores importante das mudanyas estruturais.

Os mecanismos da

transforma~iio

estrutural

Como Max Weber, Karl Polanyi e outros nos ensinaram, as paixoes religiosas, as institui96es sociais e as condi9oes materiais (recursos e tecnologia)
motivam as pessoas e criam os limites e as oportunidades que condicionam as
20

Devo a Joanne Gowa haver-me despertado para essa limitayao importante da teoria da

estabilidade hegemOnica.

A economia polltica das relac;Oes internacionais

113

a9iies humanas. No Ocidente modemo, as ideologias do secularismo, do liberalismo e do nacionalismo, a expansao das sociedades democniticas e uma
continua revoluyao industriallevaram a emergencia do mercado e do Estado
nacional como os meios fundamentais para organizar a vida econ6mica e
politica. Contudo, como os marxistas e outros criticos do capitalismo muito
apropriadamente nos lembram, essas formas sociais sao o produto de foryas
hist6ricas particulares que podem urn dia sair de cena. A difusao das ideias
socialistas, a crescente importancia das sociedades nao-ocidentais e naoliberais, assim como o desenvolvimento tecnol6gico, poderiam solapar uma
dessas institui9iies, ou as duas. Nao obstante, o mercado e o Estado estao
bern enraizados na nossa era, e continuarao a ser no futuro previsivel os
fatores mais dinamicos da sociedade contemporanea.
Dentro do contexto hist6rico de limites e oportunidades, o Estado eo mercado interagem para criar a estrutura da economia politica intemacional, ou
seja, aqueles aspectos relativamente duradouros da economia mundial que incluem a divisao intemacional do trabalho, a rede mundial de comercio eo sistema intemacional monet3rio e financeiro, assim como as regras ou os regimes
que govemam essas atividades econ6micas. Essas estruturas tendem a refletir
tanto o poder dos atores como a presenya das foryas do mercado.
Ao Iongo de toda a hist6ria, essas estruturas foram criadas depois de guerras de grandes propor96es, ou hegem6nicas, as quais determinaram a hierarquia das na96es. Como Wallerstein, Braude! e outros observaram, antes da era
do Estado nacional as rela96es econ6micas e politicas intemacionais tendiam a
ser caracterizadas pelas estruturas imperials ou "imperios mundiais". No mundo modemo, as estruturas da economia politica intemacional tern decorrido
primordialmente das ayoes de sucessivos Estados nacionais hegem6nicos. Essas economias centra is- a Gra-Bretanha no seculo XIX e os Estados Unidos
da America no seculo XX- usaram seu poder militar e econ6mico para estabelecer economias de mercado intemacionais de cunho liberal (Gilpin, 1981 ).
Embora refletindo os interesses das economias dominantes, essas sucessivas estruturas econ6micas e politicas criaram tambem oportunidades para
o crescimento e a expansao de outras economias. A medida que passa o tempo, mudanyas no ambiente social, na distribuiyao do poder econ6mico e militar,
enos interesses dos atores econ6micos, modificam os fundamentos da estrutura. Atores que se beneficiariam com certas mudanyas tentam reforrnar a antiga estrutura ou criar uma nova, o que altera o comercio, a moeda e outros
aspectos da economia intemacional e das suas norrnas. Os atores econ6micos
que teriam a perder com as mudan9as, incluindo a potencia hegem6nica
declinante, resistem a essas demandas ou procuram alterar a estrutura em
beneficia proprio. Esse conflito inevitavel entre as potencias ascendentes e

114

Robert Gilpin

declinantes e resolvido, por tim, ou pela for~a ou mediante ajustes pacificos que
resultam em uma estrutura nova ou reformada, a qual reflete o novo quadro
dos interesses nacionais e a nova distribui~iio do poder militar e economico.
Subjacente ao mecanismo de mudanya estrutural esta o fato de que, embora o sistema de mercado promova o desenvolvimento economico e politico
do mundo, ele o faz de forma desigual. Na verdade, o processo de crescimento
economico e desigual em varios aspectos. A taxa de desenvolvimento varia
consideravelmente entre as regioes, e o locus primario do crescimento muda
de pais para pais, de regiiio para regiiio. Os varios setores de uma mesma
economia tambem crescem em diferentes taxas, e o setor de alto crescimento
muda, de tempos em tempos, de industrias tecnicamente menos avanyadas
para mais avanyadas; em toda economia encontramos setores que lideram o
crescimento, outros que o acompanham e outros ainda que perdem forya. A!em
disso, a taxa de desenvolvimento e desigual ao Iongo do tempo; flutua entre
periodos de Iento a rapido crescimento. Em qualquer economia em crescimento essas tres tendencias basicas solapam a estrutura existente da economia
polftica internacional e criam desafios que precisam ser enfrentados para que a
economia mantenha sua estabilidade.

0 desenvolvimento desigual das economias nacionais


Toda economia e uma estrutura hien\rquica composta por urn nucleo ou
por nucleos dominantes e uma peri feria dependente. 21 Seja urn a cidade, regiao
ou pais, o nucleo eo polo de crescimento da economia e retira recursos (alimentos, materias-primas e miio-de-obra) da peri feria em troca de mercadorias,
serviyos e mercados. A medida que crescem a industria e outras atividades
economicas, o nucleo se expande e incorpora ao sistema economico uma periferia cada vez maior. Em bora essa relayiio de interdependencia varie muito, a
divisiio de trabalho entre 0 nucleo diniimico e a periferia dependente e uma
caracteristica universal de todas as economias (Friedmann, 1972).
Esse processo de desenvolvimento tern duas conseqtiencias opostas em
termos de distribui~iio da riqueza, do poder e das atividades economicas. De
urn !ado, Iemos o que Gunnar Myrdal denominou de backwash - a esteira
deixada por urn barco- e Albert Hirschman chamou de efeito de "polariza~iio": o capital, a industria e a atividade economica tendem a concentrar-se no
nucleo. De outro !ado, opondo-se a esse efeito de aglomerayiio, ha uma tendencia para a "difusiio" (Myrdal) ou o efeito de trickling-down- gotejamento.
21

Os panlgrafos que seguem foram adaptados de Gilpin (1975).

A economia polltica das relac;6es internacionais

115

Em outras palavras, a riqueza e as atividades economicas difundem-se do centro ou do polo de crescimento para a peri feria e distribuem-se em outros pontes
nodais do sistema. 22 Como David Hume foi sem duvida o primeiro a observar,
e como depois dele os economistas passaram a acentuar, hi uma tendencia
poderosa para que a industria migre em busca de mao-de-obra mais barata e
de recursos naturais abundantes. 23
As tendencias opostas de concentra9ao e difusao tern pouca importancia
no modele liberal de economia politica. Alem disso, em virtude da ausencia de
fronteiras politicas ou de outra natureza dentro das sociedades nacionais,
essas tendencias opostas nao tern uma importancia crucial naquelas sociedades. A despeito da possibilidade de deslocamentos temporaries, os movimentos da mao-de-obra e do capital entre 0 nucleo e a peri feria tendem a produzir nas sociedades nacionais urn certo equilibrio economico e politico, pois a
for9a de trabalho desloca-se livremente da peri feria para 0 nucleo, 0 capital
move-se do nucleo para a peri feria, igualando, assim, os salaries e as taxas
de juros. No campo internacional, contudo, em que fronteiras politicas separam o nucleo da peri feria, o processo de concentra9ao e de difusao tern implica96es politicas profundas: Iibera energias poderosas de nacionalismo econ6mico, a principio na periferia, depois possivelmente no nucleo.
A vantagem inicial do nucleo sobre a peri feria reside na superioridade tecnica e organizacional, uma vantagem que ressalta a divisao de trabalho entre as
industrias avan9adas do nucleo e OS produtores de materias-primas da peri feria, dotados de baixa tecnologia. Em conseqiiencia de sua lideran9a na inova930 e de sua superioridade industrial, no comercio com seus parceiros, os termos de intercambio do nucleo tendem a ser favoraveis. A maier eficiencia e,
portanto, as taxas mais elevadas de lucre e de acumula9ao de capital sao os
motivos mais importantes do nlpido crescimento econ6mico, da concentrayao

de riqueza e de poder no nucleo. No curto prazo, portanto, se nao ha resistencia


politica pelos Estados perifericos, OS efeitos de polariza930 no nucleo tendem a
predominar sobre o efeito de difusao no sentido da peri feria.
No Iongo prazo, porem, a taxa de crescimento do nucleo tende a diminuir,
e a localiza9iio das atividades economicas tende a difundir-se para novos centres de crescimento situados na zona periferica. Por varias raz6es, como, por
exemplo, o aumento do custo do trabalho eo declinio do retorno marginal sobre
o investimento, o nucleo come9a a perder seu dinamismo e a vantagem compe22

~.1

Essa discussi'io deriva dos escritos de Hirschman ( 1958) e Myrdal ( 1971) sabre os aspectos
espaciais do crcscimento cconOmico.
Sabre a tendencia hist6rica da indUstria para expandir-se geograficamentc vide H. Johnson
(1968). A referenda a Humc deriva de urn ensaio de Lewis (1957, p. 582). Como e 6bvio,
essas observar;Oes contrariam frontalmente as ideias da teoria da dependencia.

116

Robert Gilpin

titiva. Simultaneamente, a industria difunde-se do nucleo para a peri feria por


meio dos mecanismos do comercio, do investimento e da transferencia de
tecnologia. Nesse processo de difusiio, a periferia tern as "vantagens do seu
subdesenvolvimento": miio-de-obra rna is barata, instalay5es industriais mais novas, oportunidades de investimento em expansiio (Gerschenkron, 1962). Em consequencia, 0 antigo nucleo e eventualmente superado pelos novos nucleos de
industrializa10iio situados na antiga peri feria como centros dinamicos do sistema.
Como alguns autores tern observado, o crescimento e a evoluyiio do sistema de mercado siio, em grau considenivel, urn fen6meno de "fronteira" 24
0 crescimento economico e estimulado pela descoberta de novas fontes de alimentos e materias-primas e pelo desenvolvimento de novos mercados na "fronteira", ou na periferia do sistema. Nas regi5es previamente inexploradas, os
lucros e os rendimentos monopolisticos tendem a ser mais altos do que nas regi5es ja desenvolvidas. Alem disso, o progresso tecnol6gico e outras formas de
inova10iio funcionam muitas vezes, por exemplo, com novos modos de transporte
ou de comunicayiio, para abrir a fronteira economica mediante a redu10iio dos
custos. Os marxistas tradicionais em particular tern levado em conta o fato de
essa expansiio continua nas fronteiras perifericas revigorar o capitalismo ao mesmo
tempo que desenvolve a regiiio fronteiri10a e cria novos competidores.
No entanto, a difusiio das atividades econ6micas e o processo de crescimento niio ocorrem igualmente em toda a peri feria. A distribui10iio das materias-primas, a existencia de capacidade empresarial e a rede de comunicay5es,
assim como as politicas govemamentais e outros fatores, favorecem certas
areas. As nay5es come10am o seu desenvolvimento em diferentes epocas e
crescem com taxas distintas; assim, a difusiio da-se desigualmente sob a forma
de novas concentray5es de riqueza e de poder econ6mico (Hawtrey, 1952, p.
70). Com o tempo, o que era uma parte indiferenciada da peri feria passa a ser
urn autentico polo de crescimento, e pode mesmo transformar-se em urn nilcleo para continuar a difusiio do desenvolvimento econ6mico.
Em uma economia global de cunho liberal esse processo desigual de crescimento das economias nacionais tern como resultado uma crescente diferenciayiio econ6mica e politica dos Estados e cria uma hierarquia intemacional de
riqueza, poder e relay5es de dependencia entre as economias emergentes do
nucleo e as da periferia, dependendo das primeiras como as fontes principais
do seu crescimento. Reay5es nacionalistas poderosas siio estimuladas a medida que surgem novos centros de crescimento economico e outras economias
24

0 crescimento econ6mico como urn fen6meno fronteirir;o urn tern a freqUente da bibliografia hist6rica, relacionado de perto com a tendt?ncia expansionista do sistema de mercado.
Vide, por exemplo, os muitos textos de William McNeill sobre os modelos hist6ricos. Di

Tel Ia ( 1982) ana lisa sistematicamente o tema.

A economia politica das relac;:6es internacionais

117

declinam. Estados individuals e interesses econ6micos tentam contrapor-se e


canalizar as foryas econ6micas.
Com efeito, o nacionalismo econ6mico cresce na periferia como uma
medida de proteyiio contra as foryas do mercado que, a principia, concentram a riqueza e depois dividem a economia internacional em urn nucleo avanyado e em uma periferia dependente. 0 nacionalismo econ6mico reflete o
dcsejo da peri feria de possuir e controlar urn nucleo industrial independente
no qual se localizam riqueza, carreiras atraentes e poder. Seu objetivo etransforrnar a divisiio internacional do trabalho por meio da industrializayiio e converter a nayiio periferica em urn nucleo industrial com relativa independencia.
A medida que a industrializayiio se difunde pel a peri feria e cria novas fontes de
competiyiiO, 0 nuc\eo pode tornar-se protecionista em uma tentativa de reduzir
ou paralisar seu declinio industrial.
Em raziio da superioridade industrial inicial e das vantagens competitivas
do nuc\eo, quantO mais tardia a industrializayaO da peri feria maior 0 esforyO
necessaria para criar industrias viaveis e para penetrar nos mercados mundiais. Ha necessidade de uma forte autoridade nacional, a qual compense as
foryas do mercado, pois estas tendem a concentrar no nucleo a riqueza, a
atividade econ6mica eo poder. Embora a difusiio do crescimento, assim como
a concentrayiio da riqueza, possa ser explicada em grande parte pelas foryas
do mercado, a existencia de uma autoridade politica centralizada ou de urn
Estado forte contrabalanya o poder econ6mico dos centros existentes, bern
como a tendencia centralizadora das foryas do mercado; essa e uma condiyiio necessaria para que a difusiio se de a taxa desejada pel a peri feria.
No entanto, uma vez iniciado o processo de industrializayiio, os paises que
custaram mais a enceta-lo tern a "vantagem do atraso" ja mencionada, a qual
eventualmente os habilita a ultrapassar a taxa de crescimento do pais que tern
a lideranya industrial. Como uso de tecnicas mais avanyadas e mais eficientes, e ao aproveitar as liyiies aprendidas com as economias ja industrializadas,
os paises retardatarios alcanyam os que comeyaram antes e podem mesmo
superar os lideres industrials e alterar o centro do poder econ6mico mundial e,
natural mente, o equilibria intemacional do poder militar.
A medida que as atividades industriais e econ6micas se difundem pelo
mundo, abarcando novos centros de poder econ6mico na periferia, o nucleo
original (ou os nucleos) sofre uma pressiio competitiva cada vez maior. Com
salarios relativamente altos e industrias de crescente ineficiencia, suas exportayiies sao deslocadas dos mercados mundiais pelos produtos menos caros de
outros paises. Cada vez menos as industrias competitivas comeyam a perder o
mercado intemo, liberando dentro da economia em declinio do nucleo foryas
poderosas de protecionismo, foryas estas que defendem as industrias ameayadas

118

Robert Gilpin

e a posi9iio daquelas economias dentro do sistema. Em conseqiiencia, a economia mundial liberal ameaya fragmentar-se em na9oes ou blocos econ6micos
regionais que competem entre si.
0 processo de desenvolvimento desigual aqui descrito pode ser caracterizado assim: durante a fase inicial de uma economia mundial interdependente, o
efeito de polarizayiio predomina sabre o efeito de difusiio. Com o tempo, porem, em raziio do aumento da eficiencia na periferia e das crescentes
"deseconomias" no nucleo, a difusiio sobrepuja a polarizayiio. Certas economias perifericas crescem e se industrializam mais rapidamente do que o nucleo.
A medida que isso acontece, intensifica-se a competi9iio entre economias perifericas ascendentes e economias do nucleo declinantes, o que amea9a a estabilidade do sistema econ6mico liberal.

0 crescimento e o declinio dos setores mais importantes

Outra caracteristica do crescimento econ6mico e o fato de varios setores


da economia crescerem com taxas diferentes; o processo de crescimento econ6mico niio e homogeneo. Em toda economia, seja regional, seja nacional, seja
intemacional, ha setores que se expandem rapidamente e que lideram e regulam o restante da economia; setores relativamente estagnados, os quais sobrevivem em uma situayiio geral de equilibria; e setores declinantes, antigos setares de crescimento que passaram a agir como freios para o resto da economia. Uma economia de mercado desenvolve-se por meio de mudan9as sucessivas, produzidas pelo que Joseph Schumpeter denominou de processo de
"destrui9iio criativa" (Schumpeter, 1950).
Subjacente a esse fen6meno de crescimento setorial desequilibrado, ha, no
mundo moderno, a lei do crescimento ou atraso industrial- o que chamaremos
subseqiientemente de "ciclo de produtos". 25 Descrito pela primeira vez por
Simon Kuznets (1930), o modelo de desenvolvimento da inova9iio industrial
significativa segue uma curva logistica, em S. 0 periodo inicial e de rapido
crescimento, caracterizado por aumentos quantitativos na produyao e por aperfeiyoamentos qualitativos na tecnologia; surgem industrias secundarias e
terciarias, as quais irradiam crescimento por toda a economia. Com o tempo,
porem, o impulso de inova9iio diminui e a industria perde for9a como geradora
de taxas elevadas de lucros, de emprego e salarios. Por lim, a industria existen25

Sobre a lei do crescimento ou atraso industrial vide Kuznets (1930, cap. I). Essa ideia e b<isica
para o conceito de ciclo de
focaliza esse conceito.

produ~ao.

Boa parte dos argumentos desenvolvidos nessa ser;5o

A economia polltica das relac;Oes internacionais

119

te reduz-se e e deslocada par novas industrias de n\pida expansao, o que da


inicio ao segmento ascencional da curva. Tecnologias industrials crescentes e
declinantes caracterizam a economia dinamica e afetam de forma significativa
a sua politica (Kurth, 1979).
A partir da Revolu~iio Industrial a causa mais importante do crescimento
econ6mico tern sido uma serie de inova~oes tecnol6gicas que abriu novas oportunidades para o investimento e para a expansao econ6mica. Urn novo produto,

um processo industrial mais eficiente ou um novo meio de transporte representam urn forte estimulo a um setor particular da economia. Com o tempo, porem,
a expansiio dessas inova~oes "que marcaram epoca" - para empregar a expressiio de Kuznets - come~a a perder terreno, provocando urn declinio no
retorno marginal dos investimentos e seu deslocamento para outros setores
expansivos (Kuznets, 1966, p. 5).
A hist6ria da economia mundial nos ultimos duzentos anos e marcada pela
lideran~a de uma sucessiio de setores econ6micos. Essas areas crescentes e
decrescentes da atividade econ6mica tern sido responsaveis pelo processo de
desenvolvimento; elas definem as varias fases de uma revolu~iio industrial continua e remodelam tambem a paisagem politica. Avan~os tecnicos no usa do
vapor, na metalurgia do ferro e na fabrica~iio de texteis impulsionaram o crescimento econ6mico e resultaram na preeminencia industrial da Grii-Bretanha.
Subseqtientemente, o desenvolvimento da estrada de ferro e a abertura de
novas terras no continente americana e nas outras "terras de coloniza~ao recente" deram urn grande estimulo aos investimentos e ao crescimento econ6mico. Na parte final do seculo XIX e no seculo XX, novas metodos de organiza~iio industrial, e as tecnologias do a~o, da eletricidade e dos qui micas, baseadas na pesquisa cientifica, dirigiram o processo de crescimento, em especial
nas duas potencias industrials emergentes, na Alemanha enos Estados Unidos.
Em meados do seculo XX, e durante a epoca da hegemonia norte-americana,
os bens de consumo duraveis, o autom6vel e as industrias baseadas no petr6leo
orientaram a economia mundial. Nas ultimas decadas do seculo XX, as novas
tecnologias de eletr6nica, de informatica e de comunica~6es, alem dos chamados setores de servi~os, estao trazendo mudan~as importantes para a estrutura
do sistema econ6mico e politico intemacional.
No modelo econ6mico liberal esse processo de crescimento setorial heterogeneo e de mudan~a estrutural realiza-se de forma relativamente suave. Os
setores situados na parte mais ingreme da curva crescem rapidamente e absorvem os recursos produtivos (trabalho, capital e terra) liberados pelos setores
em declinio. Outros se encontram no topo da curva e deixam de ser fontes de
crescimento continuo. Outros ainda estao descendo curva, a declinar e a liberar recursos que poderao alimentar os setores em expansao. Embora o cres-

120

Robert Gilpin

cimento desagregado dos varies setores seja heterogeneo, em conjunto, a economia continua a crescer, o que assegura, assim, uma taxa firme de emprego,
de lucros e de higidez econ6mica.
No mundo real, porem, esse processo nada tern de suave. Normalmente
ha conflitos intensos entre os setores no acesso aos recursos e aos mercados.
Nos setores em declinio, o trabalho eo capital resistem ao deslocamento pelo
trabalho e capital dos setores em expansao, propi'iem politicas protecionistas e
nacionalistas. A conseqiiencia eo conflito politico pelo controle da politica econ6mica. Uma tensao politica especialmente aguda quando o setor em expansao
esta em urn pais e o setor declinante em outro. Em urn mundo de Estados
nacionais e fronteiras politicas, o capital e, em especial, o trabalho nao podem
migrar facilmente para encontrar emprego. Em conseqiiencia, surgem conflitos entre os Estados amedida que estes procuram promover suas industrias em
expansao ou proteger as que declinam.
Urn objetivo importante dos Estados modemos e ser o locus dos setores
em crescimento da economia internacional; aspiram a ser fontes de inova9iio
tecnol6gica, adquirindo, assim, superioridade industrial sobre as outras sociedades. A posse de urn monop6lio tecnol6gico nos setores em expansao da
economia mundial permite que urn Estado extraia "renda tecnol6gica" das
outras economias do sistema. Na linguagem da economia contemporiinea,
com ou sem argumentos todo Estado deseja ficar o mais perto possivel do
!ado inovador do "ciclo produtivo", em que, segundo se acredita, esta situado
o maior Hva1or adicionado". 26
Conforme Schumpeter argumentava na sua Teorio do desenvolvimento
econ6mico, os lucros e as taxas elevadas de retorno do investimento devem-se
a existencia de urn monop61io (Schumpeter, 1961 ). Em urn sistema de competiyiio perfeita nao existiria o lucro. Os lucros monopolisticos tendem a ser
mais altos nos setores em expansao da economia, antes que uma vantagem
tecnol6gica inicial se difunda pelos competidores. Pode-se aplicar tambem
aos Estados a observa9iio de Smith, segundo a qual todo comerciante aspira
a ser monopolista para se beneficiar da renda ou dos lucros derivados dessa
situay3o. Assim, a competiyao entre os Estados em busca do crescimento e

dos setores de maior valor adicionado e urn aspecto importante da diniimica


da economia politica intemacional. E urn dos seus temas fundamentais e a
localizayiio global dessas atividades.
Embora essas sejam tendencias que sempre existiram, elas tomaram-se
mais intensas e significativas em razao da maior difusao tecnol6gica e das
resultantes mudan9as no campo das vantagens comparativas. Nesse mundo
26

Dixit (1985, p. 22-23) apresenta uma boa discussao do conceito de "valor adicionado" ou
sobrelucro, e sua utilidade.

A economia polltica das relac;6es internacionais

121

mais dim1mico os setores econ6micos pioneiros sao destruidos com uma rapi-

dez cad a vez maior, o que impoe ao capital e ao trabalho custos penosos de
adaplaviio, Quando esse processo de mudanva e ajuste econ6mico atravessa
as fronteiras nacionais, como tern acontecido nas ultirnas decadas do seculo
XX em conseqiiencia do notavel aumento da capacidade competitiva do Japao,
o desaparecimento das industrias em declinio e a criaviio de novas setores
dinamicos tern efeitos politicos intensos.

VariarOes do crescimento econ6mico no Iongo prazo


Em toda a hist6ria da economia rnundial o crescirnento econ6mico da Idade Modema tern sido verdadeiramente notavel. Ao Iongo de varios seculos,
houve um aumento maciyo ~: prolongado na renda agregada per capita. Como
afirmam os liberais, a economia mundial seguiu uma trajet6ria de crescimento
ascendente e linear. No entanto, esse processo foi desigual no tempo como
tam bern nas diversas regioes e nos varios setores da economia; e o fen6meno
do crescimento ciclico tern tido efeitos politicos importantes.
Para os economistas as diferenvas na taxa de crescimento sao urn fato
incontroverso. Os estudiosos dos ciclos econ6micos identificaram um certo
numero de rnodelos ciclicos, como ode Kitchin (cerca de Ires anos), de Juglar
(cerca de nove anos) e, mais sujeito a duvidas, ode Kuznets (aproximadamente vinte anos). 27 0 economistas tern opinioes diferentes a respeito das causas e
da dinamica desses movimentos ciclicos. Par exemplo, os tipos de choque que
levam o sistema econ6mico a se afastar do seu crescimento equilibrado e os
fatores que explicam a falha subseqiiente que impede urn rapido reajuste, com
o retorno a urn estado de crescimento equilibrado. Os economistas discordam
tambem a respeito da possibilidade de controlar os ciclos par meio da politica
fiscal ou monetaria.
Uma questao mais controvertida e mais importante para a economia mundial e a alegada existencia de ciclos longos de expansao e contravao. Sugeridas
inicialmente, com projeyiio internacional, pelo economista sovietico N. D.
Kondratieff, nos anos 1920 e posteriormente incorporadas as tecirias do ciclo
de comercio de Joseph Schumpeter e outros, essas "ondas longas" ou "ciclos
de Kondratieff' durariam aproximadamente cinqiienta anos. Relegada ao lixo
intelectual pelos economistas liberais, motivo de embaravo para a maioria dos
marxistas, a teoria dos longos ciclos Ieima em sobreviver. 28
27

Lewis (1978b, p. 19) resume os v<irios tipos de ciclo econOmico.

0 ressurgimento dessa teoria, nos anos 1970, motivou muitos trabalhos publicados por

&

estudiosos marxistas e de outra filiayao. Van Duijn ( 1983) discute amplamente a teoria. Em
meados dos anos 1980, essas ideias tin ham novamente recuado do primeiro plano.

122

Robert Gilpin

De acordo com essa hipotese, os ciclos longos sao uma caracteristica inerente da economia mundial. 0 mundo teria experimentado varios ciclos de
Kondratieff desde a Revoluyiio Industrial do fim do seculo XVIII. Entre 1788 e
1815 teria havido uma fase de expansao, com preyos crescentes, seguida por
outra fase de contrayiio, e preyos cadentes, entre 1815 e 1843. 0 periodo de
1843 a 1873 foi de expansao, mas depois da Grande Depressao de 1873 houve
uma queda de crescimento e de preyos ate 1897. Teve inicio, entao, outro ciclo
de expansao, o qual continuou ate o colapso economico da Grande Depressao.
A recuperayiio, que comeyou no fim dos anos 1930 e na decada de 1940, levou
aexpansao sem precedentes dos anos 1950 e 1960. A partir de 1973, a economia
mundial tem-se caracterizado pel a contrayao e, ate a decada de 1980, por preyos
crescentes. Assim, os defensores dos ciclos de Kondratieff acham que a historia
econOmica mundial

emarc ada por altas e baixas peri6dicas, com a separayiio de

cerca de cinqiienta anos entre cada dois cumes de expansao.


0 proprio Kondratieff associava as guerras mais importantes com as
flutuay6es ciclicas da economia, e alguns cientistas sociais contemporiineos
foram mais adiante, ao propor uma vinculayiio deterrninante e sistematica entre os ciclos econ6micos de Iongo prazo eo que eles identificam como ciclos de
grandes guerras e de lideran10a politica mundial. 29 E uma ideia interessante,
mas essa rela~ao causal nao foi comprovada adequadamente. No entanto, no
minimo, a existencia de uma lideran~a comum do tipo "liberal" facilita a estabilidade eo crescimento da economia mundial, como sugere a teoria da estabilidade hegemonica; alem disso, nao ha duvida de que a saude economica da
potencia hegemonica e, de modo geral, da economia mundial esta intimamente
relacionada (vide adiante). No momento, porem, com a propria existencia das
"ondas longas" sujeita a debate, essas teorias ainda mais ousadas que associamos ciclos econ6micos e politicos devem ser vistas com uma certa reserva. 30
Em bora poucos economistas neguem o fato de a economia do mundo vir
experimentando a alterniincia de longos periodos de rapido crescimento e crescimento relativamente Iento (ou nulo ), a maioria discorda da interpretayiio de
que esses ciclos representam urn fenomeno regular (Maddison, 1982, p. 72).
Os ceticos comentam que ha poucos casos de flutua96es importantes para
admitirrnos a existencia de urn movimento ciclico; em outras palavras, que ni!o
ha urn numero suficiente de pontos sobre a curva para apoiar qualquer generaliza~ao. Mais importante ainda, na ausencia de urn mecanismo identificavel
para explicar periodos sucessivos de expansao e contra9ao, e de presumir que
eles se devam a eventos irregulares; ou seja, o que parece uma caracteristica
~9
10

Modelski ( 1978) apresenta uma discussao sistemica da relayao entre as ondas de longa
durayao eo desenvolvimento politico.
Vide em Levy ( 1985) e Gilpin ( 1986) uma avaliayao dessa teoria.

A economia politica das

rela~6es

internacionais

123

ondulat6ria inerente e end6gena ao processo de crescimento econ6mico na


verdade tern por causa uma variedade de eventos ex6genos, politicos e de
outra natureza. Finalmente, na medida em que se possa afirmar qualquer regularidade, e\a e primordia\mente Uffi fenomeno re\acionado COm OS preyOS, 0
qual pode ou nao revelar o que se passa no nfvel dos fen6menos reais - por
exemplo, no emprego e na produ9ao agregada.
No entanto, ate mesmo os criticos acreditam que certas conclus6es podem
ser validas a respeito dessas alegadas ondas de longa dura9ao. Eles concordam
em que a economia mundial tern experimentado uma serie de periodos altemados
de preyOS ascendentes OU cadentes, cujas razoes nao sao bern COffipreendidas.
Reconhecem tambem que os periodos de pre9os em ascensao tendem a ser
associados com uma rapida expansao econ6mica; e os de pre9os em queda com
a contra9iio econ6mica. Observam, contudo, que, mesmo neste ultimo caso, a
tendencia geral tern sido para que o crescimento persista, em bora atenuado. Partanto, ainda que a evidencia niio confirme a hip6tese de urn ciclo de Kondratieff,
com cinqiienta anos, ela sugere a existencia de periodos altemados de pre9os
ascendentes e cadentes, com taxas mutaveis de desenvolvimento econ6mico.
Ainda que as ondas de longa duravao sejam meramente fen6menos relacionados com os preyos, sem conexao com os fenOmenos "reais" da economia, a
flutuaviio de pre9os pode ter (e tern) urn impacto pro fun do sobre a sociedade
intema e intemacional. Periodos prolongados de inflavi'io e de deflaviio redistribuem
a renda pelas classes sociais e podem gerar descontentamento social e politico.
As mudan9as nos pre9os relativos afetam tambem os termos de interciimbio
entre produtos agricolas e industriais. Por exemplo: a queda dos prevos entre
1873 e 1897, que criou dificuldades para muitos agricultores, operarios e certos
setores industriais, estimulou o nacionalismo econ6mico e urn recuo global do
livre comercio. Em razao do nivel elevado de interdependencia economica global
e da vulnerabilidade das economias nacionais a mudanvas na economia mundial,
essas vicissitudes transmitem choques ao Iongo de todo o sistema, o que produz
importantes deslocamentos politicos e econ6micos.
Alem disso, varias das "baixas" da economia representaram de fato uma
redu9ao de ritmo, pelo menos momentiinea, do motor do crescimento econ6mico. Embora possa ser uma simples coincidencia que essas expansoes e depressoes tenham ocorrido com intervalos aproximados de cinqiienta anos, e importante reconhecer que tres recessoes importantes no seculo XIX - depois de
1873, a Grande Depressao dos anos 1930 e a que come9ou em 1973 - tiveram
conseqiiencias significativas para as rela91ies intemacionais. Nao ha dtivida, assim, de que a recessao de 1873 contribuiu para a rapida difusao do nacionalismo
econ6mico, das rivalidades comerciais e dos conflitos imperialistas. A Grande
Depressao, que promoveu Hitler e outros ditadores, foi urn fator importante da

124

Robert Gilpin

Segunda Guerra Mundial. E a reduyilo do crescimento econ6mico, no tim do


seculo XX, novamente provocou tensiies nas relayiies politicas globais. Em
suma, a transmissao dessas recessOes, como de outras mudan~as econOmicas
irritantes em toda a economia mundial interdependente, levou alguns paises a
optar pelo isolamento econ6mico, de modo a proteger-se, e estimulou tambem
os antagonismos nacionalistas.
A periodizayilo dessas longas flutuayiies da atividade econ6mica e urn esforyo na melhor das hip6teses de valor discutivel, dada a escassez de dados
confiaveis. Uma das tentativas mais notaveis e uteis e a de Arthur Lewis. Ele
calculou que durante os ultimos 150 anos a economia mundial experimentou
varios periodos altemados de crescimento excepcional, borne pessimo (Lewis,
1984, p. 15. Vide a este prop6sito a Fig. I). Houve dois periodos de crescimento extraordinario ( 1853-1873 e 1951-1973); do is periodos de born crescimento
(1873-1913 e 1973 ate o presente); e urn periodo de crescimento pessimo ( 19131951 ), em uma era que viu duas guerras mundiais e uma depressao severa.
Essa periodizayilo emuito interessante do ponto de vista da teo ria da estabilidade hegem6nica (vide uma interpretayilo diferente em McKeown, 1983).
I

FIGURA

Desenvolvimento economico e hegemonia politica


Desenvolvimento
Economico

v 1853- 1873

Extraordin;lrio

~873-

Born

/
Pessimo

PotCncia hegcm6nica:

1951- 1973

,, '

1913

'

Pax Britannica
Pax Americana -------

1973- '??

1913 :';'951

Nenhum

Declinante

Forte

Hegemonia politico

FoNTE: Adaptado deW. Arthur Lewis, The Rate of Growth of the World Economy
(Taipei: The Institute of Economics, Academia Sinica, 1984), p. 15.
Embora as conexiies causais sejam pouco claras, e possam ser contestadas, vale notar que os periodos de crescimento extraordinario coincidiram com

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

125

as eras de hegemonia britanica e norte-americana, e que os perfodos de Crescimento mais moderado, embora ainda born, coincidiram com o declinio dessas
duas hegemonias. Quanto ao periodo de crescimento pessimo, correspondeu
ao interregno entre essas duas eras de lideranya hegem6nica. Quaisquer que
sejam as relayiies causais, existe certamente uma forte associayao entre as
taxas relativas de crescimento econ6mico global e a estrutura politica mundial.
Conforme Lewis observa, os periodos de crescimento extraordimlrio tern

tres caracteristicas importantes. Em primeiro Iugar, sao epocas em que muitos


paises adotam as inova9iies tecnol6gicas dos setores pioneiros do crescimento
econ6mico mundial, e procuram

alcan~ar

as economias mais

avan~adas.

Assim,

por exemplo, durante o periodo de n\pido crescimento entre 1853 e 1873, a Europa continental, os Estados Unidos eo Japao adotaram as tecnologias que a lnglaterra tinha inovado durante a primeira fase da Revoluyao Industrial: texteis, fundiyao de ferro, ferrovias e navega9ao a vapor. No periodo seguinte de crescimento rapido, a Europa e o Japao passaram a liderar o mundo em desenvolvimento econ6mico ao adotar tecnologias desenvolvidas pelos Estados Unidos durante o periodo de entreguerras: autom6veis, eletricidade, bens de consumo duravel, Iibras sinteticas, telefones e aviiies. Na verdade, a "americanizayao" da Europa e do Japao e sua conversao em sociedades de consumo de massa foram
fatores importantes para 0 periodo de crescimento rapido do p6s-guerra.
Urn segundo aspecto desse fen6meno de alternancia de periodos de crescimento mais Iento e mais ripido eo de que os periodos de maior intensidade
sao precedidos por fases de menos vigore pela acumulayao de atraso cientifico e tecnol6gico. Nas palavras de A. C. Pigou, "hi evidencia de que em
periodos de menor crescimento os recursos tecnicos e os aperfei9oamentos
se acumulam na esfera do conhecimento, mas nao sao explorados antes que
os tempos melhorem" ( citado em G. Clark, 1937, p. 39). Ao periodo inicial de
crescimento extraordinario seguiu-se uma era de fome, de disturbios sociais e
de revoluyao, nos anos 1840- uma fase de depressao nos investimentos. No
periodo seguinte sucedeu uma serie de desastres: duas devastadoras guerras
mundiais e uma grande depressao foram responsaveis tanto por uma demanda reprimida como por urn grande numero de tecnologias e de oportunidades
de investimento nao utilizadas, as quais levaram ao periodo de crescimento
em todo o mundo no p6s-guerra.
Uma terceira caracteristica desses periodos de crescimento extraordinario e o fato de eles serem marcados por urn movimento favoravel ao livre
comercio, sob a lideranya da economia hegem6nica. Precedendo os surtos do
comercio mundial, tern havido periodos de rip ida industrializayao. 0 repudio
das chamadas Corn Laws, em 1846, testemunhou o lanyamento de uma era de
livre comercio pela lnglaterra, que se estendeu ate o ressurgimento do naciona-

126

Robert Gilpin

lismo economico, nos anos 1870. Em decorn!ncia, em boa parte, das iniciativas
norte-americanas, nas decadas de 1950 e 1960 o comercio internacional expandiu-se ainda mais rapidamente do que as economias nacionais. Os dois
periodos de interdependencia crescente das economias nacionais parecem ter
sido causados pelo aumento da prosperidade. Nao h3 duvida de que o crescimento econ6mico encoraja a expansiio da interdependencia, tanto quanto a
intcrdcpcndencia promove o crescimento econOmico ou mais ainda, mas a re-

layiio entre desenvolvimento e interdependencia e obviamente ciclica.


Eventualmente, o esfor9o para alcan9ar o nivel de produ9iio e tecnologia
dos paises mais avan9ados e a redu9iio da taxa global de crescimento economico
estimulam as for9as do nacionalismo economico, e a interdependencia passa a
ser desafiada pelo aumento do protecionismo comercial. Embora alguns paises
em particular continuem a desfrutar de taxas importantes de desenvolvimento,
como aconteceu com a Alemanha e os Estados Unidos na segunda metade do
seculo XIX, e com o Japao e algumas outras economias na decada de 1980, a
taxa global de crescimento declina ate que surjam novos estimulos aeconomia
e apare9a uma nova lideranya economica. A era do crescimento economico
extraordim\rio, que terminou como declinio da hegemonia britiinica no fim do
seculo XIX, s6 se renovou quando surgiram novas fontes de crescimento, no
periodo da hegemonia norte-americana, na decada de 1950.
Em resumo, em bora nao possa haver urn modelo regular, sistemico e ciclico
de expansao e contra9ao, a economia mundial moderna de fato tern sofrido
uma experiencia traumatica a cada cinquenta anos, e mostra fases alternadas
de crescimento mais e menos n\pido. Essas flutuayoes tern afetado especialmente o nivel de preyos; em alguns casos, porem, tern provocado mudan9as
significativas na produyao e na taxa de desemprego. AI em disso, essas mudanyas em\ticas tern sido fenomenos globais. Ao originar-se nas economias centrais, seus efeitos sao transmitidos por meio do mecanismo do mercado e pelos
vinculos da interdependencia econ6mica ate as extremidades do pi aneta, o que
abala as economias nacionais e joga umas contra as outras, a medida que cada
pais procura se proteger contra essas for9as destrutivas. Os periodos de expansao e de contra9ao tern sido associ ados tam bern com os de mudanyas profundas na estrutura do sistema economico e politico internacional.
Varias teorias importantes e contlitantes tern sido propostas para explicar
essa alternilncia de periodos de crescimento mais e menos rapido. 31 Todas
encontram respaldo em certos fatos, mas nenhuma de las e pcrfeita. No entanto, como elas iluminam a dinamica do sistema de mercado internacional, vamos
examinar algumas delas nos paragrafos seguintes. Quanto a teoria marxista
31

Hansen ( 1964) contem uma am pia discussao dessas teorias.

A economia polftica das rela.;Oes internacionais

127

sabre as crises do capitalismo, nao a discutiremos aqui, porque ja a estudamos


anteriormente. 32

Uma dessas teorias afirma que as flutua96es econ6micas estao associadas de perto com as guerras de maior dimensao. Embora haja varias versoes
dessa hip6tese, uma das mais importantes e a que diz serem os ciclos longos
causados pela prepara9ao dos paises para a guerra e pelas conseqiiencias dos
conflitos. Segundo esse ponto de vista, os longos periodos de pre9os em alta de
expansao econ6mica sao provocados pelas despesas governamentais associadas com a preparayao belica. Depois da guerra, o corte dos gastos militares e
OS dificeis ajustes a reduyaO do estimulo keynesiano, representado pelo oryamento militar, trazem uma fase de contrayao. Portanto, as "ondas longas" esta-

riam relacionadas intimamente como estimulo fiscal derivado das grandes guerras hegem6nicas da hist6ria moderna.
As provas apresentadas para sustentar essa teoria sao inconclusivas e
contradit6rias. Nao ha duvida de que a primeira "onda de longa dura9ao",
com sua fase expansiva (1788-1815), e a subseqiiente contrayao (1815-1843),
foi uma conseqiiencia das guerras napole6nicas. As despesas militares e os
ajustes no periodo de paz foram fundamentais para a sorte econ6mica dessa
epoca. Os or9amentos militares tiveram particularmente o efeito de estimular
o desenvolvimento das inova96es tecnol6gicas da Revoluyao Industrial, bern
como a expansao excessiva da industria durante as guerras; quando estas
terminavam, seguia-se a fase recessiva do ciclo econ6mico, em razao da per-

da desse estimulo. No entanto, durante a maior parte do seculo XIX e a primeira parte do seculo XX, 0 vinculo entre OS gastos militares e a atividade
econ6mica era menos forte. Depois de 1936, os preparativos para a guerra
voltaram a agir como estimulo. 0 periodo de expansao imediatamente depois
da Segunda Guerra Mundial nao se relacionou com os gastos militares. A Guerra da Coreia proporcionou um certo estimulo econ6mico, como tambem a Guerra
do Vietna, mas depois desta ultima o que tivemos foi uma contrayi'io e tambem
uma inflayi'io elevada. De modo geral, pode-se concluir que a prepara9ilo para
a guerra pode sim exercer um estimulo de demanda keynesiano, desde que
existam oportunidades de desenvolvimento e de investimento em inova96es
tecnol6gicas passiveis de explorayao, ou a disponibilidade de novas recursos.
Alem disso, ao tenninar, as guerras longas normalmente causam serios problemas econ6micos. Portanto, e muito dificil provar a existencia de qualquer
vincula9ilo necessaria e sistemica entre a guerra e a atividade econ6mica.
Uma segunda teoria das "ondas longas" (aplicitvel primariamente ao seculo
XIX) as associa its mudan9as na oferta efetiva do ouro monetario e ao aumento
J

Joshua Goldstein (1985) estuda as principais teorias das crises capitalistas.

128

Robert Gilpin

do volume do comercio. Descobertas fortuitas de ouro, como ada California,


nos anos 1840, deram urn estfmulo monetario aeconomia, e acredita-se que o
aumento da oferta de ouro desde meados do seculo XIX ate 1913 tenha provocado urn aumento no nivel dos preyos e uma era de expansao economica. Mas esse
raciocfnio e muito dificil de sustentar; na melhor das hip6teses, o ouro serviu
como urn estimulante em conseqiiencia de fatores favoniveis "reais", como a
existencia de oportunidades de investimento e dos termos de intercmhio favoraveis para as economias desenvolvidas. Dessa perspectiva, a politica monetaria
expansion isla dos Estados Unidos, depois daguerra, tern sido urn fator importante na susten!ayao de uma taxa elevada de crescimento da economia.
Segundo uma terceira teoria, o movimento dos preyos agrfcolas e das materias-primas e o principal responsive! pelas ondas de longa durayao. A escassez
de alimentos, por exemplo, aumenta a pressao inflacionaria, enquanto o excesso
e deflacionario." 0 perfodo entre 1873 e 1896 foi marcado por depressao na
agricultura, seguida por uma era de prosperidade agricola ( 1896-1920) e rna is
tarde por dificuldades adicionais, nas decadas de 1920 e 1930. Nao ha duvida de
que a "estagflayao" dos anos 1970 foi provocada e agravada pela rapida eleval'iio dos preyos da energia e dos alimentos. Os excessos e as carencias na oferta
afetam de forma dramatica os terrnos de intercambio entre os setores primario e
industrial. Como veremos adiante, na decada de 1970 o crescimento economico
foi muito limitado pel as restriyoes da oferta. Por outro !ado, em meados dos anos
1980, a queda nos preyos do petr6leo e o excesso de capacidade em muitos
produtos basicos estiveram associados a recessao global.
Do ponto de vista deste livro, as teorias mais interessantes focalizam o
investimento de capital e a inovayao tecnol6gica. Uma teoria sustenta que os
ciclos de longa durayao surgem em conseqtiencia do investimento excessivo e
da depreciayao dos bens de capital, tais como as ferrovias e as instalayoes
industriais; outra os atribui aconcentrayao das inovayoes mais importantes em
deterrninados setores e em momentos particulares (Joshua Goldstein, 1985).
Em bora essas teorias tenham em com urn a lese de que as inovayoes estimulam
o investimento, enfatizaremos aqui a segunda.
De acordo com uma teoria forrnulada por Knut Wicksell, Joseph Schumpeter
e outros, os ciclos economicos sao causados pela abundancia ou pela escassez
relativa das oportunidades de investimento. As fases de expansao economica
sao devidas ao desenvolvimento de inovayiies tecnol6gicas e de outra natureza,
assim como a descoberta de novos recursos que proporcionam uma base para
o crescimento do investimento real. Durante esses perfodos de expansao, o
33

Rostow (1978) discute a relayao entre os prer;:os dos produtos b3sicos e as flutuar;:Ocs
econOmicas.

A economia polftica das relat;:Oes internacionais

129

ritmo do progresso tecnol6gico e a difusao das inovayoes para as economias


em desenvolvimento sao maiores do que o habitual. Assim, os periodos de expansao sao decorrentes da explosao de novas tecnologias revoluciom\rias e das
oportunidades de investimento que varrem e transforrnam toda a economia
mundial.
Quando se esgotam essas possibilidades, resultantes de progresses
tecno16gicos revoluciom\rios ou da descoberta de novos recursos, caem as taxas de investimento real e de crescimento econ6mico, tendo inicio uma era de

desenvolvimento diminuido. Embora o crescimento se reduza, geralmente a


renda real continua a subir, em virtude dos niveis mais elevados de produtividade alcanyados no periodo precedente e dos aperfeiyoamentos tecnol6gicos
marginais, os quais continuam. Nesse periodo menos ativo, o investimento dec! ina, mas o progresso econ6mico geral persiste, em bora em ritmo mais Iento: o
perfodo que comeyou em 1973 e caracteristico.
Subjacente a essa teoria esta a premissa de que as inovayoes tecnol6gicas
importantes tendem a se concentrar no tempo e no espayo. Em bora o progresso generico da tecnologia seja incremental e continuo, essa teoria sustenta que
as inovayiles revolucionarias, que aceleram o ritmo do desenvolvimento econ6mico e impulsionam a economia em novas direyoes, tendem a concentrar-se.
Por exemplo: a inovayao do autom6vel, e a conseqilente necessidade de construir auto-estradas, promoveu investimentos nas indllstrias do ayo, do pctr61co,

do cimento, etc. A forrna das cidades, a base industrial da economia e ate a


paisagem foram transforrnadas. Essa tendencia aglutinadora das tecnologias
revolucion:irias e seus efeitos secund:irios em toda a economia seriam as cau-

sas das grandes flutuayoes da economia mundial e da reestruturayao sucessiva


das atividades produtivas.
Assim, segundo essa teoria, o primeiro perfodo registrado de expansao
econ6mica (1788-1815) resultou da Revoluyao Industrial e das suas tecnologias
revolucionarias nos setores dos texteis, do carvao e do ferro. A fase subseqilente de contrayao (1815-1843) foi marcada pelo reajuste, enquanto essas
tecnologias eram incorporadas ao sistema econ6mico. 0 segundo periodo de
expansao ( 1843-1873) bas eo u-se alegadamente no que Schumpeter chamou a
"ferroviayao do mundo" e a abertura de novas terras, especialmente na America
do Norte." Seguiu-se o forte declinio na parte final do seculo ( 1873-1897),
quando urn novo conjunto de inovayoes nas industrias eletrica, quimica e automobilistica trouxe a boa fase dos anos que precederarn a Primeira Guerra Mundial

(1897-1913). A eletrificayao e a motorizayao do mundo ocidental foram retomadas na decada de 1920, para ser interrompida pela Grande Depressao. De34

Essa discussiio baseia-se, em parte, em Schum peter.

130

Robert Gilpin

pois da Segunda Guerra Mundial, as industrias mencionadasjuntaram-se a eletr6nica, a aeromiutica e outras, para alimentar o surto de investimento dos anos
1950 e 1960. A exausHio das possibilidades de crescimento dessas tecnologias
eo aumento do custo da energia foram em parte responsaveis pela queda das
taxas de crescimento nos anos 1970.
Alem do fato de as inovayiies tecnol6gicas tenderem a concentrar-se em
periodos deterrninados, elas tendem tambem a ocorrer em deterrninadas economias. Assim, as tecnologias inovadoras da Revoluyao Industrial, no primeiro periocto de expansao, concentradas nos setores dos texteis, das m:iquinas a vapor e
da siderurgia, estavam localizadas principalmente na Gra-Bretanha. A estrada de
ferro e a mecanizayao da produyao, as quais alimentaram o segundo periodo
expansivo, desenvolveram-se principalmente na Gra-Bretanha, na Franya e na
Alemanha. Na epoca da terceira expansao, OS lideres nas tecnologias da eletricidade, dos quimicos e dos autom6veis foram a Alemanha e os Estados Unidos; e
na expansao posterior a Segunda Guerra Mundial, o Japao juntou-se aos Estados
Unidos. Se continuar esse modelo de lideranyas nacionais que crescem e declinam na inovayao tecnol6gica, o Japao dever:i ser o proximo locus da revoluyao
tecnol6gica.
A concentrayao das inovayiies tecnol6gicas no espayo e no tempo ajuda a
explicar tanto a desigualdade de crescimento entre os paises como a ascensao
eo declinio das hegemonias. A potencia hegem6nica inovadora transfom1a-se
no centro da economia intemacional e, como a economia mais eficiente e competitiva, tern urn estimulo poderoso para encorajar e manter as regras de uma
economia mundial aberta e liberal. A medida que perde tam bern sua lideranya
inventiva, perde tambem a capacidade de manter essa situayao e pode mesmo
recuar e adotar o protecionismo comercial. Durante algum tempo, o centro
declinante (ou centros) do crescimento deixa de poder sustentar o momentum
da economia mundial, eo novo centro ascendente ainda nao tern condiyiies de
assumir essa responsabilidade, ou hesita em assumi-la. Os periodos de crescimento declinante parecem estar associados com a mudanya de urn para outro
conjunto de setores industriais pioneiros e centros nacionais do desenvolvimento econ6mico, e com a transiyao entre potencias hegem6nicas.
Essa teoria tecnol6gica dos ciclos econ6micos tern uma certa plausibilidade
e, com efeito, pode explicar muito os niveis de preyos cambiantes e a desigualdade do crescimento. Contudo, como argumentam Nathan Rosenberg e Claudio R. Frischtak (1983), ela apresenta varias dificuldades importantes. Em primeiro Iugar, seus proponentes nao dispoem de uma explicayiio satisfat6ria para
o fato de as tecnologias revolucionarias parecerem concentrar-se com intervalos de cerca de cinqiienta anos. Em segundo Iugar, a teoria nao vincula de modo
adequado o processo de inovayao tecnol6gica, sua difusao e os investimentos

A economia polftica das relac;Oes internacionais

131

conseqiientes como fen6meno das "ondas de longa dura~ao". Em terceiro Iugar,


embora as inova~oes mais importantes da tecnologia tendam a se concentrar,
ainda nao foi passive! demonstrar que elas exercem de fato urn impacto mensuravel
sabre o conjunto da economia. Portanto, para Rosenberg e para a maioria dos
economistas, a aparente aglutina~ao das inova~oes importantes eo fen6meno do
crescimento desigual representam acidentes hist6ricos que por si mesmos nao
podem explicar a experiencia do desenvolvimento econ6mico.
Mas a verdade e que a inexistencia de uma explica~ao satisfat6ria do
fen6meno da inova~iio tecnol6gica e da sua importiincia para o crescimento
desigual nao diminui o seu significado. Qualquer que seja a causa, a economia
mundial tern crescido como seas ondas longas de fato existissem. Nos illtimos
seculos, tern havido periodos altemados de pre~os ascendentes e cadentes,
assim como fases de crescimento incomum e recessoes profundas. Deslocamentos da atividade econ6mica tern ocorrido em todo o mundo, seguidos por
profundos distilrbios econ6micos, sociais e politicos. Assim, em bora pouco se
saiba sabre a natureza e as causas da inova~iio tecnol6gica e de outros tipos,
sabe-se que ha forte tendencia para que essas inovav5es se concentrem no
espayo e no tempo. As principais inova~oes que estimulam o crescimento da
economia dominante, e depois impulsionam a economia mundial para uma fase
de expansao, tendem a ocorrer em certas economias nacionais, em epocas
deterrninadas, o que ajuda a explicar o surgimento das economias dominantes e
sua fun~iio crucial como motor de desenvolvimento dentro da economia global.
Com o tempo, porem, o impeto desse surto inovador recua e faz com que se
reduza a taxa de crescimento da economia mundial. 0 ressurgimento da expansao parece exigir nova concentraviio de inovayoes e, aparentemente, uma
nova economia dominante para liderar a economia mundial.
Em uma economia global genuinamente liberal, as mudanyas inevitaveis no
locus do processo de inovayiio, subjacentes ao crescimento desigual, ocorreriam
sem dificuldade. Os centros inovadores surgiriam e perderiam forya, depend en do
s6 das vantagens comparativas e da sua eficiencia relativa. A medida que os
centros antigos declinassem, liberariam recursos de capital e trabalho nao utilizados para os novas centros em ascensiio; estes illtimos, de seu !ado, teriam a
inclinayiio para absorver esse excesso de capital e de forva de trabalho livres
para m1grar.
No mundo real dos Estados nacionais, com suas fronteiras politicas, a transivao de urn para outro centro de inovaviio e de desenvolvimento nao e suave,
mas, ao contnirio, altamente conflitiva, pois os Estados e os setores econ6micos em declinio resistem as foryas da mudan~a tecnol6gica, e os Estados e os
setores ascendentes procuram derrubar as barreiras comerciais e as de outra
natureza. Como o capital, e especialmente a forva de trabalho, niio se pode

132

Robert Gilpin

deslocar livremente por todo o sistema, essa rigidez estrutural impede o facil
reajuste a nova realidade economica. Os pontos de ineficiencia, "engarrafamento" e todas essas restriyoes reduzem o ritmo do reajuste e do desenvolvimento econOmico.
Em Iugar de uma facil transiyiio de urn lider industrial para outro, e urn
encerramento das industrias decadentes, os periodos de mudanya estrutural
tendem a ser marcados por uma intensa competi9iio monopolistica. Os novos
paises industrializados, ao seguir os passos dos seus predecessores, adotam as
tecnologias mais modemas e eventualmente desafiam os antigos lideres do
comercio mundiaJ; quanta a estes u]timos, procuram manter sua posiyiiO e lutam para preservar suas indUstrias

amea~adas.

Em conseqUencia, a resistencia

ao ajuste nos setores industriais declinantes provoca intenso protecionismo.


Nas industrias crescentes, os lideres tecnol6gicos em potencial competem pelas posi>iies dominantes, e as rivalidades comerciais exacerbam-se. Como
Michael Beenstock observou, esses fen6menos sao sintomaticos da transiyiio
de uma estrutura das relayoes economicas globais para a seguinte (Beenstock,
1983). No fim do seculo XIX, nos anos 1920 e novamente na decada de 1980,
a transiyiio de uma estrutura industrial global para outra foi caracterizada por
intensos conflitos comerciais, e crises estruturais desse tipo parecem uma caracteristica inerente a economia politica do mundo moderno.
Nos ultimos do is seculos a inovayiiO tecnol6gica, 0 crescimento demografico
e o desenvolvimento de novos territ6rios e dos recursos neles existentes tern
impulsionado o crescimento das economias de mercado e aberto oportunidades
de investimento que levaram a uma continua acumulayiio de capital. Esse desenvolvimento das economias ocidentais estimulou o crescimento das economias
menos desenvolvidas. E as economias socialistas beneficiaram-se tambem com
o comercio e adaptaram as tecnologias ocidentais a suas pr6prias necessidades;
na verdade, poucas tecnologias novas tiveram sua origem na Uniiio Sovietica e
no bloco socialista. Sempre que houve uma coincidencia de fatores, tais como a
inovayiio tecno16gica, o crcscimcnto demognifico e a descoberta de novos recur-

sos, o mundo experimentou surtos de crescimento- como os do seculo XX e de


meados do seculo XIX. Quando faltava urn ou outro desses fatores, o motor do
desenvolvimento reduzia seu ritmo nas economias ocidentais e, em seguida, em
todo o mundo. Esse processo de crescimento desigual tern sido em boa parte a
causa da diniimica da hist6ria modema.

Transforma9ilo estrutural e conflito economico


0 processo de crescimento desigual e de mudanya estrutural e acompanhado por periodos intermitentes de cooperayiio e de conflito. A hist6ria da

A economia politica das relac;:Oes internacionais

133

economia mundial tern sido marcada por epocas vibrantes de liberalismo, abertura e livre comercio, seguidas por periodos de estagna9ao, protecionismo e
conflitos nacionalistas. Em bora as teorias associadas com a economia politica do comercio e da prote9ao ajudem, as que salientam a importancia dos
grupos de interesse e outros fatores domesticos nao passam de explica96es
parciais 35 AI em disso, e necessario levar em conta a mudan9a estrutural no
nivel internacional. Uma

formula~ao

recente, proposta originalmente por

Gautam Sen e exposta aqui, pode permitir en tender o processo pelo qual as
mudan9as estruturais provocam o conflito econ6mico (Sen, 1984).
Segundo essa teoria, todos os Estados querem possuir industrias modemas
em razao da associa9ao entre a industria e o desenvolvimento econ6mico de
modo geral, da meta da auto-suficiencia econ6mica e da autonomia politica e
do fato de a industrializayao sera base do poder militar e, portanto, da independencia nacional. Essa inclinayao nacionalista pelo poder industrial leva os
Estados a promover sua industrializayao mediante a importa9ao de tecnologias
estrangeiras. As economias menos desenvolvidas procuram adquirir as
tecnologias mais avan9adas das potencias hegem6nicas e das outras economias desenvolvidas. Nas palavras de Marx, "o pais mais desenvolvido industrialmente mostra aos menos desenvolvidos a imagem do seu futuro" (cit. em
Sen, 1984, p. 15). 0 Estado que se desenvolve tern, alem disso, a grande
vantagem de sal tar etapas economicas para ultrapassar 0 lider industrial.
As conseqiiencias politicas dessa difusao das vantagens comparativas e
do surgimento de novas potencias industriais sao muito afetadas pelo ritmo com
que ocorrem as mudanyas e pelo tempo necessario para que uma economia em
crescimento adquira uma presen9a significativa no mercado mundial. Quanto
menor esse periodo, maior sera o problema do reajuste imposto aos outros
Estados, e maior a resistencia dos interesses intemos. Mudan9as rapidas nas
vantagens comparativas provocam conflitos econ6micos intensos entre as economias crescente e declinantes.
No mundo modemo, quatro na96es conquistaram partes substanciais do
mercado mundial de produtos da industria em periodos relativamente curtos.
A primeira foi a Gra-Bretanha, depois das guerras napole6nicas e ate o fim
do seculo XIX. A segunda foi a Alemanha entre 1890 e 1913, e a terce ira os
Estados Unidos, come9ando tambem em 1890 e acelerando muito no seculo
XX. A era contemporanea testemunha o crescimento espetacular do Japao
como uma potencia comercia1 (Lewis, 1957, p. 579). 0 impacto resultante
das corridas de exportayao e dos deslocamentos causados a outras economias tern gerado forte resistencia e ressentimentos profundos.
35

Vide em R. Baldwin ( 1948b, cap. 12) urn born resumo desse material.

134

Robert Gilpin

Como Lewis deixa claro, o processo de difusiio foi bern compreendido por
David Hume em meados do seculo XVlll: "As manufaturas trocam gradualmente de Iugar, abandonando aqueles pafses e provfncias que ja enriqueceram e escapando para outros, atrafdos pelas provisoes e miio-de-obra baratas" (cit. em
Lewis, 1957, p. 582). Entiio, a imita<;iio tecnol6gica e a cria<;iio de estruturas
industriais similares levam a um excesso da capacidade mundial em determinados setores e a conflitos comerciais. 36
Em bora os pafses desenvolvidos comerciem entre si mais do que com os
niio-industrializados, a cria<;iio de estruturas industriais altamente homogeneas
pode levar a conflitos comerciais em alguns setores da industria- este e um
tra<;o recorrente da economia mundial. 37 Nas palavras de Sen,
a reproduc;iio de estruturas de produyiio semelhantes introduz uma tendencia
secular para criar excesso de capacidade em areas substanciais da indUstria,
pais as economias de escala intemas e extemas obrigam a manter urn nivel de
produvao que muitos paises nao podem sustentar apenas com o consume

interno (Sen, 1984, p. 158).


A principia, a economia menos desenvolvida adota polfticas nacionalistas
para proteger suas industrias nascentes e para superar as vantagens dos pafses que ja se industrializaram. Por fim, ela precisa tentar seu ingresso nos
mercados mundiais para obter economias de escala eficientes e para conseguir
a moeda estrangeira de que necessita para financiar a importa<;ao dos recursos
e dos hens de capital necessarios (Sen, 1984, p. 157-158). Se essa industrializa<;ao for bem-sucedida, a economia em desenvolvimento, com seus sah\rios mais
baixos, supera a posi<;iio industrial das economias mais avan<;adas. A resultante
gera<;iio de capacidade industrial excessiva na economia mundial esta ligada
intimamente ao processo do relativo declfnio industrial da palencia econ6mica, a
competi<;iio comercial mais intensa e a possibilidade do infcio de uma crise
econ6mica global. 38
0 problema que a difusiio da industrializa<;ao coloca para a potencia
hegem6nica foi reconhecido pelos crfticos ingleses do livre comercio, do principia do seculo XIX; segundo eles, a medida que se industrializavam, outras na<;5es fechariam seu mercado para os produtos ingleses, tornando-se competidoras da 1nglaterra no mercado mundial. Como a difusao das industrias significaria o declfnio inevitavel da industria britilnica, e do seu poder, esses crfticos
36
37
38

Beenstock {1983) apresenta uma teoria interessante sabre essas crises globais recorrentes.
Akamatsu (1961 }, Hicks (1969) e Lewis (1957), entre outros, apresentam esse argumento.
Contrariamente aopiniao de Peter Cowhey e Edward Long ( 1983) de que a teoria da estabilidade hegemOnica e a teoria do excesso de capacidade sao interpretar;Oes altemativas das
crises econOmicas, elas sao na verdade explicar;Oes complementares.

A economia polltica das

rela~Oes

internacionais

135

observavam que se deveria evitar a difusiio da tecnologia inglesa (Gilpin, 1975,


p. 74-75). Esse argumento, que pode ficar conhecido como a tese de Torrens,
em razao do seu principal proponente, sustentava que, "a medida que as varias
na96es do mundo progridam em riqueza e em popula<;iio, o intercilmbio comercia! entre elas deve naturalmente se tornar menos importante e benefico"
(Torrens, 1821, p. 288). Essa ideia tern sido revivida mais recentemente como
a "'lei do comercio decrescente". 39
A debilidade da tese de Torrens esta no fato de ela so levar em conta as
conseqiiencias negativas que a difusao da industria tern para o comercio, o que
negligencia o fato de a difusao da industria dos paises avan<;ados para as economias em desenvolvimento ter efeitos opostos (Hirschman, 1952, p. 270-271 ).
Por outro !ado, essa difusao destr6i os mercados, pois os novos paises industrializados importam bens de capital dos paises desenvolvidos e, com sua riqueza
crescente, aumentam sua demanda total de produtos nacionais e importados.
Assim, o crescimento global da riqueza mundial e do volume de comercio internacional sera benefico para todos os paises (Liga das Na96es, 1945).
Se os efeitos destrutivos ou os criativos da difusao da industria sobre o
comercio vao predominar em deterrninada situa<;ao, depende de alguns fatores
especfficos: a flexibilidade dos centros industrials mais antigos e sua capacidade de ajustamento as industrias e its exporta<;5es mais avanyadas; a natureza e
a extensao do protecionismo; as taxas de crescimento econ6mico nas economias desenvolvidas e em desenvolvimento. Sao esses fatores que deterrninam
se a potencia hegem6nica e outros paises avan9ados tentarao proteger suas
industrias amea<;adas ou se transforrnarao para ajustar-se as novas realidades
econ6micas internacionais.
0 paradoxo da situayao esta no fato de a potencia hegem6nica, assim
como as outras economias desenvolvidas, precisar correr cada vez mais depressa para ficar no mesmo Iugar, ou seja, para manter sua posi9ao econ6mica.
Precisam ajustar continuamente suas estruturas econ6micas e deslocar recursos dos setores em declinio para novos setores produtivos. lsso coloca uma
sociedade na situa<;ao que urn autor chamou de "choque entre o progresso e a
seguran<;a" (Fisher, 1935), havendo a forte tenta<;iio de escolher a seguran<;a.
Nos anos 1930, a recusa em aceitar esse ajuste necessario foi uma das causas
importantes da dura<;iio e da severidade da Grande Depressiio.
39

A "lei do comercio decrescente" e urn tema recorrente entre os economistas. Na verdade, o


que ocorre Co contnirio, desde que as circunst.ncias politicas sejam favorfl.veis aexpansao do
comercio. Com efeito, os progresses tecnol6gicos, especial mente no campo do transportee

das comunicar;Oes, fizeram com que um nUmero maier de bens e de servir;:os fosse passive! de
comercializar;:ao e, portanto, contribuisse para aumentar a intcrdependencia econ6mica internacional.

136

Robert Gilpin

A rcsposta da potSncia hegemOnica ameayada e de outras economias

em declinio as mudan,as na localiza,ao da industria e, portanto, um fator


crucial para determinar se haven\ conflito ou ajuste na economia (Ikenberry,
1985). Uma possibilidade consiste em a potencia hegemonica proteger-se e
transferir os custos do ajuste a outras economias, como o fez o presidente
Nixon ao desvalorizar o d6lar em agosto de 1971 (Gowa, 1983 ). Outra possibilidade e ajustar-se as mudan9as estruturais e transferir recursos para industrias mais eficientes e competitivas. A terceira, naturalmente, e nao fazer
nada, ou fazer muito pouco; essa foi em essencia a op9iio da Gra-Bretanha
quando sua hegemonia foi amea9ada nas ultimas decadas do seculo XIX. No
seu livro Growth and Fluctuations, 1870-1913, Arthur Lewis mostra como
a Gra-Bretanha "ficou aprisionada par um conjunto de armadilhas ideol6gicas. Todas as estrategias disponiveis foram bloqueadas, de uma forma ou de
outra" (1978b, p. 133). Como resultado dessa ina9iio, os ingleses nao puderam impedir o declinio economico do seu pais."
A teoria economica sugere a existencia de um forte incentivo para que a
palencia hegemonica siga uma estrategia protecionista. Na teoria tradicional
do comercio, por exemplo, os monop6lios economicos desfrutados pela patencia hegemonica significam que todos os fatores da produ9iio se beneficiam
com o livre comercio, o que tende a criar um consenso nacional favon\vel ao
liberalismo economico. No entanto, segundo o teorema de Stolper-Samuelson,
uma vez quebrada o monop6lio, o fator escasso perde; ora, dentro da potencia
hegemonica, o trabalho eo fator escasso, e par isso ele se toma intensamente
protecionista (Helpman, 1984, p. 362). Contudo, no caso da Gra-Bretanha, a
for9a de trabalho nunca foi suficientemente forte para impor sua vontade a
conduyao da politica comercial. Alem disso, o capital ingles continuava a beneficiar-se dos investimentos extemos e usava sua influencia poderosa contra o
protecionismo. No caso da potencia hegemonica norte-americana em declinio,
em 1986 as opyiies cruciais ainda nao tinham sido feitas.
0 processo de crescimento desigual coloca o problema dos ajustes economicos, o que Kindleberger ( 1962, cap. 7) chama de "capacidade de transformayao". Para a potencia hegemi\nica e o sistema como um todo, a estrategia preferida e transferir recursos das industrias declinantes para aquelas
mais eficientes e competitivas, que promovam a continuayiio do crescimento
e, portanto, reduzam o custo do ajuste na economia. Desse modo, o crescimento eo ajuste reforyam-se mutuamente, em urn circulo virtuoso. A falta de
um ajuste diminui a taxa de desenvolvimento e eleva em muito o custo de um
40

Esse eo tema do impressionante estudo de Mancur Olson (1982) sobre o crescimento eo


declinio das na~Oes modemas.

A economia polftica das relac;:6es internacionais

137

ajuste eventuaL Com baixas taxas de crcscimcnto c de invcstimcnto, a ccono-

mia entra em urn cfrculo vicioso de queda, como aconteceu com a Grii-Bretanha
nas ultimas decadas do seculo XX.
Em bora 0 ajuste economico as mudanyaS mundiais em termos de vantagens comparativas seja a opyao mais sensata para uma economia nacional,
esse ajuste tornou-se bern mais dificil do que no passado. 0 numero crescente dos atores economicos e as mudan9as rna is nipidas nas vantagens comparativas aumentaram em muito o preyo a pagar: a rapida ascensiio japonesa
na escada tecno16gica impos ao resto do mundo urn ritmo intense, a urn custo
altissimo. 0 crescimento do welfare state e da intervenyiio do governo na
economia aumentou muito a capacidade dos interesses poderosos de resistir
a pagar os custos do ajuste, e o papel do mercado como facilitador desses
ajustes foi reduzido pel a mudan9a ocorrida na balanva de poder, com o afastamento do mercado na direyao do Estado, do setor empresarial e da for9a de
trabalho organizada (Olson, 1982). Eo proprio ritmo diminufdo do crescimento economico mundial torna o ajuste mais diffcil; com uma torta menor, aumenta o numero dos perdedores. Esses obstaculos ao ajuste da economia
ameayam o sistema economico mundial com a possibilidade de urn desenvolvimento mais Iento e com a impossibilidade de ajustar-se, podendo essa deteriorayao chegar a guerra economica.

Conclusiio

A evoluyao da economia mundial e as conseqiientes mudanyas estruturais


implicam !res desenvolvimentos. 0 primeiro e a mudanya no locus das atividades economicas de uma regiao para outra. 0 segundo e a expansilo e 0 declfnio
dos varies setores da economia. 0 terceiro, a crescente integravilo das economias nacionais eo conseqiiente impacto das foryas externas sobre o bem-estar
nacional. Esses tres fatores, associados ao processo de crescimento desigual,
afetam de modo significative os interesses dos Estados e dos grupos de poder,
o que sugere perguntas importantes sobre os efeitos politicos de uma economia
de mercado mundial, as quais foram mencionadas no primeiro capitulo deste
Iivro e serilo abordadas novamente nos capftulos seguintes.
A primeira questilo levantada pelo processo de crescimento desigual
tern aver com a lideranya polftica e a cooperayilo internacional. Uma economia estavel e expansiva requer lideranya polftica, mas o processo de
crescimento tende a prejudicar essa lideranya. Para que a estabilidade e o
crescimento continuem, e precise encontrar alguma nova base de lideran9a
ou de cooperayao internacional.

Robert Gilpin

138

A segunda questao

e o relacionamento da transformac;ao econOmica com

a politica. 0 processo de crescimento economico desigual provoca mudanyas


estruturais profundas na economia mundial que criam urn problema politico
importante: o ajuste de cada pais em particular. E preciso transferir recursos
das industrias em declinio para aquelas expansiio, a medida que se desloca a
localizayiio geognifica do crescimento economico e mudam os setores pioneiros. Mas o ajuste economico implica ganhos e perdas diferenciadas para
os individuos, grupos e na96es, o que leva, assim, a serios conflitos politicos.
A incapacidade de ajustar-se a nova situayiio, de transformar a economia e
transitar para outras atividades economicas, especial mente por parte da potencia hegem6nica, contribui para a instabilidade economica e a difusiio do
nacionalismo.

A terceira questiio levantada pelo processo de crescimento e o efeito


que ele causa sobre o desenvolvimento, o bem-estar e o declfnio das nay6es.
Uma economia internacional dinamica e expansiva leva ao aumento da
interdependencia das economias nacionais, ao mesmo tempo que o Estado
intervem para controlar o processo de desenvolvimento. A motivayiio pode
acelerar o crescimento, impedir o declfnio ou proteger o bem-estar nacional.
Mas, qualquer que sejam os seus motivos, esse intervencionismo provoca urn
choque entre o desejo de autonomia interna e os beneficios das normas internacionais. Uma economia mundial estavel exige mecanismos que permitam
urn gerenciamento nacional da economia consistente com as normas e as
exigencias de uma economia internacional de cunho liberal.
Examinaremos em outros capitulos as mudanyas estruturais ocorridas na
economia mundial do p6s-guerra e suas implicay6es para a ordem economica
internacional liberal. Quais as perspectivas de uma lideranya pluralista e de
uma cooperayiio economica internacional? Podem os Estados Unidos e outras
potencias se ajustar exitosamente as mudanyas profundas que estao acontecendo na ]ocaliza(:iiO e na natureza das atividades economicas? Como sera
passive] resolver o choque entre a autonomia nacional e as norrnas internacionais? A continuada eficiencia e estabilidade do sistema monetario mundial, assunto do Capitulo 4, e urn dos elementos mais importantes das respostas a
essas perguntas.

Capftulo 4

0 sistema monetario internacional

Em bora OS analistas nao hesitem em reconhecer que 0 comercio intemacional eo investimento extemo tern implicayiies importantes para a distribui9ao da .
riqueza e do poder entre as nayiies, nao existe o mesmo acordo com respeito a
importfmcia do sistema monetario intemacional. 1 Muitos economistas acreditam que o dinheiro e o sistema monetario intemacional sao, ou pelo menos
podem ser, economica e politicamente neutros. No entanto, no mundo moderno
as normas e as convenyiies que govemam esse sistema tern importantes efeitos distributivos sobre o poder dos Estados e sobre o bem-estar de diferentes
grupos dentro desses Estados.
Urn sistema monetario que funcione adequadamente representa o nexo
crucial da economia internacional: facilita o crescimento do comercio, os in-

vestimentos extern as e contribui para a interdependencia global. Urn sistema


monetario eficaz e pre-requisite para uma economia mundial pr6spera, e o
seu colapso pode ser urn fator decisive em uma "Grande Depressao", como
aconteceu nos anos 1930. Hoje, a estabilidade monetaria passou a ser particularmente importante. Os fluxes financeiros sao muito maiores do que o
intercambio comercial, representam o vinculo mais importante entre as eco-

nomias nacionais. Portanto, a eficiencia e a estabilidade do sistema monetario internacional sao fatores vitais da economia politica internacional.
Urn sistema monetario intemacional eficiente e estavel precisa resolver
tres problemas tecnicos: liquidez, ajuste e confianya. Para garantir a liquidez, o
1

Este capitulo baseia-se em grande parte em Cohen (I 977) e foi inspirado em parte pel a obra
pioneira de Susan Strange (1971) sabre o assunto. 0 titulo foi adaptado do livro de A. James
Meigs, Money Matters (1912). Usa o titulo de modo decididamente diferente, pelo que pe'Yo
desculpas a esse autor monetarista.

140

Robert Gilpin

sistema precisa prover uma oferta adequada (mas ndo inflaciom\ria) de moeda,
para tinanciar 0 comercio, facilitar OS ajustes e proporcionar reservas financeiras. A tim de enfrentar o problema dos ajustes, o sistema precisa especiticar os
metodos para resolver OS desequilfbrios nacionais de pagamentos: OS !res metodos disponiveis sao as mudan9as na taxa de cambio, a contra9ao ou expansao da
atividade economica intema e/ou a imposi9ao de controles diretos sobre as transa9oes internacionais. 2 0 sistema precisa tambem prevenir as mudan9as
desestabilizadoras na composi9ao das reservas nacionais, mudanyas que podem
ser provocadas pela perda de contian9a na moeda ou moedas de reserva. Cada
urn desses problemas precisa ser resolvido para que o sistema monetario internacional possa funcionar de modo eticiente e integrar a economia mundial.
A despeito da crenya da maioria dos economistas de que o sistema monetArio e urn mecanismo neutro, todo regime monctirio impOe custos e beneficios
diferenciados aos grupos e aos Estados, na medida em que especitica a natureza do dinheiro intemacional, OS instrumen!OS da polftica de cada pais que SaO
aceitaveis para o ajuste do balan9o de pagamentos e a legitimidade dos diferentes objetivos da politica nacional. Portanto, todo Estado prefere urn sistema
monetario intemacional que seja eticiente e, mais importante ainda, que nao
prejudique seriamente os seus interesses.
Todo regime monetario internacional tern por base uma determinada ordenayao politica. Como a natureza do regime afeta os interesses dos Estados,
estes ultimos procuram influencia-lo, amoldando-a a esses interesses. A medida que as potencias hegemonicas crescem e decaem, ocorrem modifica9iies
no sistema monetario. Nao surpreende, assim, que o sistema monetario do
seculo XIX refletisse primordialmente OS interesses politicos e econOmicos
da Gra-Bretanha. Como declinio do poder britanico, nas primeiras decadas
do seculo XX, houve, nos anos 1930, urn colapso do sistema. Da mesma
forma, ele voltou a experimentar tensoes severas com o declinio relativo do
poder norte-americana, no tim do seculo XX.
Naturalmente, o dinheiro foi sempre urn fator importante na politica mundial. Os govemantes precisam de dinheiro para tinanciar seus exercitos, apoiar
os aliados e subomar os inimigos. A ascensao e a queda dos imperios e dos
Estados poderosos tern sido facilitadas pela aquisiyao ou pela perda de metais
2

Neste \ivro, a terminologia das transar;Oes internacionais senl simples e nao tecnica. Pode ser
Uti!, no entanto, esclarecer alguns dos termos empregados com mais freqUncia. Os mais
importantes sao: balam;o de comercio de mercadorias (merchandise trade balance)= exporta<;:Oes contra importa<;:Oes; balan<;:o da conta-corrente (current-account balance)= balan<;:o de
comercio de mercadorias + retribuicriio dos investimentos diretos no exterior, servicros e transfen!ncias; e balancro b3sico (basic balance)= soma da conta-corrente com a conta de capital de
Iongo prazo. Saint Phal\e ( 1981, cap. I) discute de forma Uti! essas relacrOes.

A economia politica das relac;Oes internacionais

141

preciosos. Contudo, no mundo modemo a importancia do dinheiro multiplicou-se muitas vezes, e seu carater mudou profundamente. Com efeito, o papel
ampliado do sistema monetario intemacional nos assuntos dos Estados modernos constitui uma revolu~ao virtual na politica mundial, cujo significado pode
ser mais bern apreciado pelo exame cronol6gico das mudan~as no papel do
dinheiro, pelas implica~oes economicas e pel as politicas dessas mudan~as na
economia intemacional.

A era do dinheiro em especie


No periodo pre-moderno, os metais preciosos e o dinheiro em especie
{principalmente ouro e prata) serviram de base para o sistema monetario
internacional. As moedas locais e intemacionais tendiam a existir claramente
separadas umas das outras. Enquanto o comercio local dependia do escambo
ou das moedas reconhecidas em cada regiao, o comercio internacional, que
envolvia longas distilncias, era servido pelas "grandes moedas" de ouro ou
prata. Essas moedas - 0 solidus de Constantino, 0 dinar dos arabes ou OS
ducados de Veneza - eram aceitas universalmente; eram relativamente estaveis e its vezes mantinham seu valor durante seculos (Cipolla, 1956). Em bora
os imperios que as emitiam se beneficiassem com a senhoriagem, o fato de
uma moeda detenninada ter utiliza~ao internacional con feria poucos privilegios
adicionais ao pais emissor. Assim, se urn Estado diminuia o conteudo do metal
precioso da sua moeda, ou de algum outro modo a prejudicasse, retirava-lhe o
atrativo e a confiabilidade 3 Como essas praticas eram autodestrutivas, o sistema
monetario internacional baseado nos metais preciosos chegava a impor restri~oes aos Estados que forneciam o principal meio de troca. Em suma, o fameceder da moeda internacional tinha poucos privilegios especiais, e o usa par
outros paises da sua moeda nao constituia uma foote de poder intemacional.
Cunhados sob a forma de moeda do reino ou fundidos como bulhoes, o
ouro e a prata eram o meio neutro para as trocas intemacionais, qualquer que
fosse a sua procedencia. 0 dinheiro nao podia ser criado por uma decisao
politica, precisava ser obtido par meio do comercio, do saque ou da explora~ao
de minas. 0 valor desse dinheiro intemacional dependia essencialmente da sua
oferta fisica e estava fundamental mente fora do centrale de qualquer Estado.
No entanto, o dinheiro local, baseado usualmente em produtos ou em metais
menos raros, ficava sujeito aos govemos. Como a sua circulayao se limitava ao
territ6rio nacional, podia ser degradado para satisfazer aos interesses dos
3

Como j3. foi explicado, "senhoriagem" (em ingtes seigniorage) Co lucro obtido pelo soberano
com a emissao da moeda que circula em urn sistema econ6mico (Kindlcberger, 1981, p. 248).

142

Robert Gilpin

govemantes - o que acontecia com freqilencia -, ao pre9o, naturalmente, da


infla9iio ou outros disturbios na economia. 0 importante e que a circula9iio eo
valor dessas moedas locais tinham pouco efeito sabre a posi9iio intemacional
do Estado emissor.
Na epoca pre-modema, as moedas intemacionais gozavam de autonomia
economica e politica. Como sua oferta e seu valor eram determinados por
descobertas fortuitas, ou pelo comercio intemacional, estavam relativamente
livres da influencia dos govemos, cuja capacidade de manipuh\-las era limitada.
Assim, durante milenios, o sistema monetario intemacional foi fundamentalmente apolitico.
A natureza e o papel do sistema come9aram a mudar nos seculos XVI e
XVII, com a descoberta de ouro e prata nas Americas e com a expansiio do
comercio intemacional. A separa9iio entre as moedas locais e as intemacionais
come9ou a desaparecer em conseqilencia do grande influxo na Europa dos
metais preciosos do Novo Mundo, da monetariza9iio crescente das economias
nacionais e da maior interdependencia economica. Como tempo, o ouro e a prata
expulsaram do mercado as moedas locais tradicionais. As moedas nacionais e
intemacionais entrela9aram-se cada vez mais, em raziio do aumento dos fluxos
de comercio e monetarios, e os govemos perderam a capacidade, mesmo limitada, de manipular as moedas locais; a atividade economica nacional eo nivel de
pre9os passavam a sujeitar-se as trocas intemacionais. Nessas circunstiincias,
as economias nacionais tomaram-se cada vez mais interdependentes, sujeitando-se as opera,oes do sistema economico intemacional em expansiio.
No principia do periodo modemo, a crescente integrayiio das moedas intemacionais e locais propiciou a primeira grande contribui9iio para a ciencia da
economia e a base para o'desenvolvimento da economia liberal. Com sua teoria
sabre OS pre,os e 0 dinheiro, David Hume reagiu a obsessiio dos Estados
mercantilistas com a acumula9iio de dinheiro, por meio de urn saldo no balan9o
de comercio, e ao seu temor de que urn deficit comercial produziria uma perigosa escassez de dinheiro. Hume demonstrou que, se urn pais recebia dinheiro
como pagamento pelo excesso das exporta96es em rela9ilo as importa96es, o
conseqliente aumento da oferta de dinheiro faria com que subissem seus pre90S internes e depois os de exporta9ao. lsso, por sua vez, desestimularia os
outros paises a importar suas mercadorias. Ao mesmo tempo, seus cidadiios
poderiam importar mais, em raziio da eleva9ao do valor relative da sua moeda:
os pre9os dos produtos estrangeiros teriam caido em virtude da menor ofena
de dinheiro no exterior. Em conseqliencia, as exporta96es desse pais diminuiriam, e suas importa96es aumentariam. A mudan9a do fluxo de comercio e de
dinheiro induzida pelas mudan9as de pre9o no pais em questao e no exterior
produziria urn novo equilibria. Os economistas liberais tern elaborado a teoria

A economia polftica das relac;Oes internacionais

143

modema do comercio e dos pagamentos com base nesse simples modelo de


equilibria.
Em bora o mecanismo do fluxo de prevos e dinheiro continuasse a caracterizar as relaviies monetarias intemacionais ate o seculo XX, no mundo rnademo a natureza do sistema monetario sofreu uma verdadeira revoluviio em
raziio de certos desenvolvimentos economicos e politicos (Williamson, 1983,
cap. 8). Em poucas palavras, o dinheiro foi transformado de urn dam da natureza em uma criaviio do Estado. 0 controle do Estado sobre a oferta e a demanda de dinheiro passou a ser urn determinante importante do nivel da atividade
economica nacional e intemacional. Essa alteraviio profunda na natureza do
dinheiro teve inicio h:i dais seculos, embora seu plena impacto s6 fosse sentido
com a revoluviio keynesiana na politica economica, depois da Segunda Guerra
Mundial. Para compreender o significado dessa transformayao monet<lria,

necessaria, antes de mais nada, entender o que ficou conhecido como Revoluvao Financeira, assim como as suas conseqiincias.

A era do dinheiro "politico"


Durante os seculos XVIII e XIX, houve no mundo urn a revoluviio financeira: os governos passaram a emitir papel moeda, surgiu o sistema bancario
moderno e proliferaram OS instrumentos de credito, publicus e privados
(Dickson, 1967). Pela primeira vez na hist6ria, os governos ganharam amplo
controle da oferta do meio circulante; pelo menos em teoria, podiam influenciar o nivel da atividade econ6mica mediante a criaviio de dinheiro (Hicks,
I 969, p. 93-97). 0 plena impacto do surgimento do "dinheiro politico" s6 seria
sentido durante a revoluviio keynesiana, mas a verdade e que a revoluviio
financeira transformou a relaviio entre o Estado e a economia, tendo assim
urn impacto profunda sabre a economia internacional e a politica mundial. 4
No entanto, ao resolver urn importante problema economico, a Revoluviio
Financeira criou urn outro. Por urn lado, solucionou, ou pelo menos aliviou, o

problema hist6rico da inadequaviio da oferta de dinheiro. Com efeito, ate a


inovaviio do papel-moeda aceitavel, e do credito facilmente expansive!, muitas
vezes as economias tinham sido prejudicadas, e a atividade econ6mica sofrido,
em consequencia das pressoes deflacionarias derivadas da escassez do ouro
ou da prata. Mas ao dar aos governos a capacidade de criar dinheiro, a Revoluviio Financeira provocou uma tendencia inflacionaria e criou o problema intemacional da instabilidade monet<lria.
~

A famosa controversia entre as escolas de moeda e banco, no principia do seculo XIX, focali
zava as implica<;Oes desse dcsenvolvimento (Deane, 1978, cap. 4).

144

Robert Gilpin

A transfonnayao ocorrida na natureza do dinheiro pcnnitiu o desenvolvimento de urn serio choque entre a autonomia das economias nacionais e a
ordem monetaria intemacional. A estabilidade monetaria e o funcionamento
eficiente do sistema monetario exigem a subordinayao da politica intema a
certas regras e conveny5es intemacionais. Se os governos criam dinheiro em
excesso, o resultado e a inflayao, que pode desestabilizar as relay5es monetarias
intemacionais. 0 conflito entre a autonomia econilmica interna e a estabilidade
economica intemacional tomou-se o dilema fundamental das relay5es monetarias. 0 modo como esse dilema tern sido resolvido (au nao) define em grande
parte as fases subseqiientes da hist6ria do sistema monetario internacional.
Vamos analisar aqui epocas sucessivas (a hegemonia britiinica; o periodo
de entreguerras, de 1919 a 1939; eo sistema de Bretton Woods) do ponto de
vista de trSs caracteristicas de urn sistema monet:irio internacional: a existen-

cia de uma moeda intemacional que resolva os problemas da confianya e da


liquidez, a criayao de urn mecanismo que solucione o problema dos ajustes c a
governanya do proprio sistema (Scammell, 1983, p. 207).

0 padriio-ouro ch\ssico (1870-1914)


0 padrilo-ouro internacional, que alcanyOU 0 zenite no fim do seculo
XIX, representou a resoluyilo classica do dilema da autonomia econ6mica
intema versus a estabilidade economica internacional. Em teoria, esse sistema monetario incorporava o ideal liberal do /aissez-faire, de "uma ordem
monetaria internacional impessoal, totalmente automatica e politicamente
simetrica, a depender apenas da combinayilo da flexibilidade dos preyos internos e dos limites naturais da produyilo do ouro para assegurar a soluyao
6tima tanto do processo de ajuste como do suprimento de reserva" (Cohen,
1977, p. 79). Os desequilibrios do balanyo de pagamentos eram corrigidos
(pelo menos em teoria) eo ajuste realizado pelo funcionamento do mecanismo dos fluxos de preyos e de dinheiro descrito par Hume.
Conforrne resumidas par Benjamin J. Cohen, duas caracteristicas principais do sistema garantiam o funcionamento regular e automatico daquele mecanismo: I) o Banco Central do pais que adotava o padrao-ouro comprava e
vendia o metal precioso a urn preyo fixo; e 2) qualquer cidadao podia exportar
e importar ouro livremente (Cohen, 1977, p. 77). Essas duas caracteristicas
criavam urn mecanismo de taxa fixa para ajustar 0 balanyO de pagamentos a
medida que desequilibrios de comercio e de pagamentos entre as nay5es eram
corrigidos par meio de fluxos de ouro. Como tempo, os efeitos sabre os preyos
relativos e os balanyos de comercio corrigiam qualquer desequilibrio.

A economia politica das relac;:6es internacionais

145

Ao comparar-se as decadas da estabilidade da taxa cambial que esse sistema proporcionava como tumulto do perfodo posterior a 1973, muitos conservadores sentem nostalgia dessa concep9iio ideal do funcionamento do padriioouro ch\ssico. Eles acreditam que o retorno a urn sistema monetario baseado
no ouro poderia eliminar os males da infla9iio e da instabilidade monetaria provocados pela cria9iio excessiva de dinheiro ( ou de liquidez intemacional). No
entanto, essa conceitualizayao idealista ignora a base politica do sistema eo
papel fundamental, na epoca, da lideranya britiinica.
Na pratica, o padriio-ouro classico funcionava de modo muito diferente do
previsto pelo ideal liberal:' nao era uma ordem monetaria automatica, impessoal ou politicamente simetrica. Pelo contrario, tratava-se de institui9iio muito
humana, sujeita a manipulayiio, e assimetrica nos beneficios que concedia as
economias nacionais. lsso, porem, niio desmente o sucesso do padriio-ouro; de
modo geral, ele facilitou o crescimento sem precedentes do comercio mundial e
trouxe prosperidade global e estabilidade econ6mica intemacional. No entanto,
seu sucesso e suas conseqliencias econ6micas para as diversas economias
nacionais e grupos individuais se deviam a razoes di ferentes das imaginadas
por muitos economistas.
Em primeiro Iugar, o padriio-ouro classico niio funcionava automaticamente. A institui9iio dos sistemas bancarios e o seu papel na cria9iio do dinheiro
debilitavam o mecanismo do fluxo de preyos e dinheiro. De acordo com a
teoria, os bancos centrais reagiam automaticamente aos fluxos de ouro, comprando ou vendendo o metal para manter fixa a taxa de ciimbio da moeda
nacional. Na pratica, porem, os bancos podiam reagir de modo altamente discricionario para absorver os efeitos sobre os pre9os internos e sobre a economia nacional, e agiam assim. Mediante politicas monetitrias bastante nlsticas, o
sistema bancario habilitava urn pais a escapar, pelo menos durante algum
tempo, da disciplina do padrao-ouro. Para que o sistema monetario internacional funcionasse adequadamente, algum pais tinha de assumir a lideran9a, para
faze-lo funcionar; e nas ultimas decadas do seculo XIX essa responsabilidade foi assumida pela Grii-Bretanha.
Em segundo Iugar, sob o padriio-ouro ch\ssico o sistema monetario intemacional nao funcionava de modo impessoal: era organizado e administrado pela
Grii-Bretanha. E a City de Londres, com sua posi9iio hegem6nica nos mercados mundiais de produtos basicos, dinheiro e capital, aplicava as "regras do
sistema" as economias de todo o mundo. A integra9iio dos sistemas monetarios
nacionais como mercado financeiro de Londres dava a Grii-Bretanha a capacidade de controlar a oferta mundial de dinheiro em grau consideravel. Ao
5

A discussao que segue sobre o padrao-ouro baseia-se em grande parte em Condliffe (1950, cap.
12).

146

Robert Gilpin

reduzir ou aumentar sua taxa de desconto, o Banco da Inglaterra manipulava o


fluxo intemacional de ouro e, com efeito, administrava a politica monetaria
global. Os paises que adotavam posi~ao discrepante na condu~ao dos seus
assuntos econ6micos e na forma de adesao as regras do padrao-ouro encontravam-se em dificuldade com os gerentes financeiros da City. Sob o padraoouro, o sistema monetario era hierarquizado, dominado pela Gra-Bretanha e,
em menor grau, pelos centros financeiros emergentes da Europa Ocidental
(Ruggie, 1982, p. 390).
Em terceiro Iugar, os efeitos do sistema monetario nao eram politicamente simetricos nas varias economias nacionais. 0 processo de ajuste do balan~o de pagamentos tinha conseqiiencias muito diferentes nas economias avan~adas, em rela~ao as menos desenvolvidas. Ha varios motivos para isso, mas
o papel dos movimentos internacionais de capital tinha importancia crftica- urn
desenvolvimento que nao foi previsto por Hume ou por outros economistas
classicos. A Gra-Bretanha e os outros paises ricos, exportadores de capital,
podiam ajustar-se aos desequilibrios no balan~o de pagamentos e absorver os
seus efeitos nefastos sabre as atividades econ6micas mediante a regulamenta~ao dos fluxos de capital. Mas os paises importadores de capital nao dispunham da mesma prote~ao: dependiam de decisoes tomadas em Londres, Paris ou Frankfurt, e tendiam a sofrer em termos comerciais e com respeito aos
ajustes que lhes eram impastos pelo sistema.
Urn tra~o importante do funcionamento do sistema monetario internacional e, portanto, do sistema de comercio era o papel central da libra ester Iina.
A integra~ao do mercado financeiro de Londres com os mercados de capital e
de produtos basicos localizados naquela cidade, assim como com outros centros financeiros (Paris, Berlim, etc.), impunha ao sistema urn grau elevado de
centraliza~ao. Em conseqiiencia, a diminui~ao ou a eleva~ao da taxa bancaria
pelo Banco da Inglaterra, e seus efeitos subseqiientes sabre a oferta de credito,
0 fluxo de ouro e OS pre~os internacionais davam a Gra-Bretanha grande
influencia sabre o comercio, os movimentos de capital e a renda nacional dos
paises. Desse modo, o equilibria das contas nacionais era control ado efetivamente porum centro dominante.

Na realidade, nas palavras de J. B. Condliffe, o padrao-ouro classico consistia em "uma serie de sistemas de credito baseados no ouro e interligados por
taxas de cambia fixas" (Condliffe, 1950, p. 365). Em bora o ouro fosse o padrao
definitivo do valor, em cada pais havia uma "superestrutura de credito", que
governava o nivel de pre~os da economia (ibid., p. 368). 0 processo de ajuste
era essencialmente uma questao de manipular essa superestrutura de credito e,
por seu intennedio, o nivel relativo dos prc~os (ibid., p. 366). Como a cria~ao
de credito e, portanto, o suprimento de dinheiro estavam sob controle nacional,
era grande a tenta9ao de usar o credito e a oferta de dinheiro para manter o

A economia polltica das relac;:Oes internacionais

147

nivel de preyos ou para reduzir o desemprego. Essas ac;Oes eram limitadas, na

parte final do seculo XIX, pelo compromisso universal com urn sistema de
taxas de cambia fixas, vinculadas ao ouro, e urn mercado monet\rio dominado
pel a Gra-Bretanha. Em conseqiiencia, a economia mundial tinha, na verdade,
uma moeda uniforme, com relativamente pouca inflayao e tlutuayao de valor; e
a resultante estabilidade das taxas de cambia era urn fator importante do crescimento regular do comercio e dos investimentos estrangeiros 6
Os objetivos e as politicas seguidos pelos ingleses, na sua posiyao
hegem6nica, eram relativamente simples. Juntamente com os interesses econ6micos britanicos, a ideologia do /aissez-faire determinava uma enfase na
estabilidade monetaria. Nessa era anterior ao welfare state, os objetivos da
politica econ6mica governamental eram modestos. Arthur Lewis observou que
no seculo XIX a Gra-Bretanha tinha s6 duas metas de politica econ6mica:
manter o preyo do ouro eo equilibria do balanyo de pagamentos. Vale lembrar
que essa era uma epoca em que as demandas feitas pela sociedade aos governos eram poucas, e as elites dirigentes preferiam os perigos da deflayao e da
escassez de credito aos da intlayao e do dinheiro barato. Muitas vezes, eram as
nayoes mais pobres, e dentro de cada sociedade as classes mais pobres, que
pagavam 0 preyO dos ajustes necessaries, com a diminuiyaO do bem-estar e 0
aumento do desemprego. Como observou Keynes, as camadas inferiores da
sociedade aceitavam resignadas a sua sorte, como a ordem natural das coisas
(Keynes, 19 I 9). Assim, avaliado nos seus pr6prios termos e esquecendo o seu
impacto freqiientemente negativo em grupos e em sociedades particulares, o
padrao-ouro cl:issico foi urn regime de muito sucesso.
0 padrao-ouro retletia urn mundo no qual os "objetivos sociais", para usar
o termo de Ruggie, cram minimos (1982, p. 382). Nessa epoca de niiointervencionismo estatal, antes do surgimento do welfare state, a primazia era
atribuida aestabilidade monetaria, produto da hegemonia britanica, da ideologia
do laissez-faire e do domfnio da mentalidade conservadora das classes medias. Quando essas condiy5es mudaram, com a Primeira Guerra Mundial e o
aparecimento do Estado assistencialista moderno, o padrao-ouro deixou de funcionar. Mas esses pre-requisites sociais e politicos da economia estavel do
seculo XIX foram facilmente esquecidos na busca contemporiinea par uma
ordem monetaria internacional reformada (Ruggie, 1982, p. 389-39 I).
Durante o seu reinado, o padrao-ouro classico proporcionou uma base efetiva para a ordem politica e econ6mica internacional prevalecente no seculo
XIX (Polanyi, I 957, p. 3), resolvendo quest5es fundamentais de qualquer ordem monetaria mundial. 0 problema dos ajustes foi resolvido pela adapta10iio
6

Ate a descoberta de outras fontes de ouro e a invenyao de urn novo proccsso de retina, por volta
de 1900, a escasscz do metal era urn fator dcflacionitrio.

148

Robert Gilpin

da economia dos paiscs a urn nivcl que mantivesse o valor da sua moeda com

rela9iio ao ouro; o problema da liquidez tambem foi resolvido, pois a produ9ao


desse metal era, de modo geral, suficiente para atender it demanda mundial e
aos pre9os prevalecentes em termos de Iibras esterlinas; e o problema da confian9a foi igualmente resolvido porque as pessoas acreditavam que a GraBretanha tinha o poder e a vontade de manter o valor da sua moeda ajustada ao
pre9o do ouro. Essas solu96es subordinavam a autonomia economica intema
ao objetivo intemacional da estabilidade monetaria.
A solu9iio do choque entre autonomia intema e estabilidade intemacional
. sob o padriio-ouro da-nos urn exemplo de poder dominante ou hegemonico a
implementar as "regras do jogo" e a administrar as finan9as mundiais. Epreciso que haja uma potencia dominante para conciliar a politica nacional dos diferentes Estados e para estabelecer os pre-requisitos de uma ordem monetaria
intemacional estavel. No seculo XIX, na condi9iio de mais importante pais
industrial, comercial e exportador de capital, a Gra-Bretanha tinha interesse em
urn sistema monetario intemacional que funcionasse adequadamente; exercia
a tarefa de lideran9a porque tinha a vontade e o poder necessarios para isso.
A eficiencia e a estabilidade do padrao-ouro classico beneficiavam tambern os outros paises desenvolvidos. Como seu funcionamento era adequado,
os outros principais paises comerciais tam bern o adotaram. Em bora a Alemanha, a Fran9a e os Estados Unidos criticassem as vantagens especiais que o
exercicio da lideran9a conferia aos ingleses, nao alimentavam nem o desejo
nem a capacidade de desafiar efetivamente essa lideran9a. Ja os exportadores
de materias-primas, os pafses menos desenvolvidos, tinham menos a ganhar
com o sistema; normalmente sabre eles recaia o Onus dos ajustes necess3rios,
e os tennos de intercfimbio dos seus produtos eram muitas vezes prejudicados.

Seu respeito as regras do jogo era ditado pela posi9ao dominante da GraBretanha e das outras potencias industriais.
Em bora em termos absolutos a maioria dos pafses provavelmente ganhasse com urn padriio-ouro classico funcionando bern, nas rela96es internacionais
o ganho relativo e muitas vezes mais importante do que o absoluto. A Fran9a, a
Alemanha e outros pafses implicavam com urn regime monetario que trazia
mais vantagens a Grii-Bretanha; e os paises menos desenvolvidos sentiam-se
frustrados em pagar os custos dos ajustes. No entanto, enquanto os ingleses
mantiveram sua preponderiincia economica e militar, Londres resistiu as for9aS
crescentes do nacionalismo economico e conseguiu sustentar a ordem monetaria intemacional. Durante decadas foi a lideran9a inglesa que evitou os efeitos
prejudiciais das politicas nacionais em competi9iio, em um sistema mundial altamente interdependente.
Perto do fim do seculo, o aparecimento de novas potencias industriais eo
relativo declinio da hegemonia britiinica come9aram a minar as bases da !ide-

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

149

ranva econ6mica global da Grii-Bretanha. 0 sistema foi sacudido pelo descontentamento social, que crescia, e pela revolta contra a politica do laissez-fa ire.
No entanto, por muito tempo depois de a Grii-Bretanha perder sua supremacia
industrial, a forva da inercia manteve a predominancia financeira inglesa.
A fraqueza politica dos grupos e das classes prejudicadas inibiu qualquer
mudanva importante no papel econ6mico do Estado. Foi a Primeira Guerra
Mundial que destruiu o fundamento politico dessa era econOmica, lanyando o

mundo no caos monetario e econ6mico durante as Ires decadas seguintes.


0 interregno entre a

lideran~a

britanica e a norte-americana

(1914-1944)
Uma conseqiiencia importante da Primeira Guerra Mundial foi a nacionalizaviio do sistema monetario mundial. Como inicio das hostilidades, os beligerantes agiram prontamente para proteger suas reservas de ouro e abandonaram o sistema de taxas de cambio fixas para facilitar a movimentaviio e a
mobilizaviio das suas economias durante a guerra. 0 padriio-ouro entrou em
colapso e foi substituido por urn sistema improvisado de tax as flutuantes. Com o
fim da lideranva econ6mica britanica eo fim da interdependencia econ6mica, a
deterrninaviio do valor das moedas voltou a ser uma responsabilidade das autoridades nacionais; a autonomia econ6mica nacional triunfou sobre a ordem mo-

netaria intemacional, em conseqiiencia das exigencias da guerra total.


Como Joseph Schumpeter observou durante o fragor das hostilidades, a
Primeira Guerra Mundi a! transforrnou a realidade econ6mica. Para com bater,
todos os govemos precisaram mobilizar integral mente a riqueza liquida da sua
economia. Por meio de tributes e, especialmente, de emprestimos, o Estado
adquiriu controle sobre os recursos da sociedade. Muito antes da General
Theory de Keynes, Schumpeter previu que, como conseqiiencia dessa
"monetarizayao" da economia, os fatores monet3rios- os deficits, o dinheiro, o

credito, os impostos- pas sari am a ser "os deterrninantes da atividade econ6mica e da distribuivao de recursos" (Drucker, 1983, p. 127). Ele esperava tambern que por meio do que mais tarde se chamaria de politicas
"macroecon6micas" (fiscal e monetaria) o Estado poderia sujeitar a economia
a seus objetivos politicos e sociais. Abandonava-se assim a noviio do mercado
aut6nomo do laissez-faire do seculo XIX. 0 Estado mobilizado para a guerra
tinha preparado o caminho para o modemo welfare state assistencialista. John
Condliffe {1950) caracterizou essa transforrnaviio como urn "comercio denaviles", que substituia a economia intemacional do seculo XIX.
As implicavoes do colapso da disciplina intemacional do padriio-ouro e do
controle govemamental da economia nacional iriam fragmentar futuramente a

150

Robert Gilpin

comunidade dos economistas liberais. Os chamados keynesianos concentraram-se nas oportunidades abertas por essa transforma9ao para eliminar os males
do mercado, tais como o desemprego, a recessao e os ciclos econ6micos erraticos.
Pela manipula9ao de algumas variaveis monetarias- a despesa publica, as taxas
de juros e a oferta de dinheiro -, os economistas dotados de espirito publico
poderiam alcan9ar a justi9a social e sintonizar precisamente o rumo do progresso
econ6mico. Ja os economistas de tendencia liberal comeyavam a acreditar que o
mundo keynesian a seria governando por urn ~'rei economista".
De seu !ado, Schumpeter e outros economistas conservadores achavam
que o poder monetario indisciplinado do Estado modemo era urn "convite para
a irresponsabilidade politica", porque eliminava todas as salvaguardas econ6micas contra a infla9ao e outros males (Drucker, 1983, p. 128). Temiam que o
Estado usasse seus novos poderes de tributar e de fazer emprestimos para
mudar a distribui9ao da renda nacional, ao retirar recursos do produtor e do
poupador para beneficiar o nao-produtor e o dissipador de riquezas. Sem as
restri96es impostas pelo padrao-ouro e outras normas intemacionais, os govemos
democraticos, ao procurar ganhar popularidade e ao satisfazer certos grupos de
interesse mediante a expansao de custosos programas govemamentais, estariam
sujeitos a press5es inflacionarias crescentes, o que poderia prejudicar tanto o
capitalismo como a democracia. Na nova era do Estado mobilizado e
assistencialista, o waifare-welfare state, os generais e os politicos govemariam,
nao os economistas. Muitas decadas depois, esse tema reapareceu no segundo
pas-guerra, com debates sobre o welfare state e a economia keynesiana.
Como Keynes afirmou em The Economic Consequences of the Peace
( 1919), a tare fa fundamental do imediato pas-guerra era restabelecer urn sistema econi\mico intemacional e criar uma ordem monetaria estavel. 0 retorno
ao padrao-ouro era impossivel, porque uma infla9ao aguda tinha erodido o poder de compra do estoque mundial de ouro. A Conven9ao de Genova de 1922
criou urn padrao-ouro-e-divisas para solucionar o problema: os paises poderiam incluir em suas reservas qualquer moeda com lastro ouro, especialmente
a libra esterlina, para economizar o recurso ao metal precioso. Muitos acreditavam que uma ordem monetaria internacional baseada em taxas de ciimbio
fixas voltaria a governar as rela96es entre os Estados, e que a economia
internacional tornaria aos dias de fastigio do padrao-ouro classico.
No entanto, o padrao-ouro sobreviveu poucos anos, e seu colapso foi urn
fator importante da Grande Depressao dos anos 1930. Havia muitas razoes
para explicar a quebrada ordem monetaria, algumas das quais merecem aten9iiO especial. Ao utilizar seu novo controle das alavancas monetarias, muitos
govemos come9aram a dar mais valor aos objetivos do bem-estar nacional,
como a estabilidade e o pleno emprego, do que a uma ordem intemacional

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

151

estavel. Em decorrencia da guerra, aumentara o poder da classe trabalhadora


e do empresariado, grupos que podiam resistir a flexibilidade dos salarios e dos
pre9os (em particular no sentido decrescente) que facilitava o funcionamento
de urn sistema de taxas cambia is fixas.
Outro fator foi a politica econ6mica britiinica. Quando a Gra-Bretanha
retomou ao padrao-ouro, em 1925, voltando a fixar o valor da libra ester! ina em
ouro, adotou uma paridade muito elevada; em conseqiiencia, paralisou-se o
crescimento econ6mico do pais, as exporta9iles diminuiram e a classe trabalhadora teve de enfrentar muitas dificuldades. Como Keynes ( 1925) havia prevista, 0 govemo britiinico subordinou 0 bem-estar intemo do pais as exigencias de
manter a fun9ao internacional da libra esterlina. 0 resultado foi a greve geral
de 1926, que fracassou em seus objetivos imediatos, mas ajudou a preparar o
caminho para o estado do bem-estar social modemo.
Al<om disso, a Gra-Bretanha perdera o poder de administrar o sistema
monetario internacional. Seu declinio industrial, os custos da guerra e o
surgimento de novas potcncias produziram uma mudan9a importante na distribuiyiio global do poder econ6mico. Conforrne Charles Kindle berger argumentou em The World in Depression, 1929-1939 (1973), a severidade e a dura9ao da Grande Depressao deveram-se em parte ao colapso da lideran9a econ6mica. A Gra-Bretanha nao tinha mais o poder de cumprir as responsabilidades
de potencia hegem6nica nas areas do comercio e das finanyas; a potencia econ6mica dominante que surgia- os Estados Unidos da America- emergira da
guerra como o maior credor mundial. A defla9ao norte-americana causou
uma escassez da liquidez global que acentuou a depressao (H. Johnson, 1975,
p. 272). Sem uma potencia hegem6nica que ap1icasse as regras e administrasse o sistema, os Estados recorriam a politica nacionalista de exportar sua
pobreza, e desapareceu a ordem econ6mica.
Os objetivos sociais e os interesses nacionais das grandes potencias tinham
mudado, e sua politica econ6mica era agora cada vez mais divergente, em
razao dos acontecimentos intemos e intemacionais (Ruggie, 1982, p. 390-392).
As metas internas de bem-estar social e as rivalidades entre os paises tornaram-se mais importantes do que as norrnas intemacionais, o que tomou a cooperayao impassive! (Oye, 1983). As ideologias do fascismo, do nazismo e do new
deal valorizavam a autonomia e a auto-suficiencia nacionais mais do que o
intemacionalismo liberal. Quando o tecido da cooperayao intemacional se rompeu, dando inicio as hostilidades, o Estado belicoso voltou a afirrnar-se. Em
uma economia depois da outra, o Estado assumiu as redeas da economia para
alcan9ar seus objetivos de bem-estar intemo e de politica extema. Na ausencia
de uma lideran9a hegem6nica, o triunfo das ideologias nao-liberais e a divergencia dos interesses nacionais levaram ao colapso da economia mundia1liberal.

152

Robert Gilpin

0 caos econ6mico que se seguiu levou a fragmenta9ilo do sistema monetario intemacional em varios blocos competindo entre si. Na Conferencia de
Ottawa, de 1932, OS ingleses,juntamente com varios dominios britanicos e certos parceiros comerciais, criaram urn "bloco do esterlino". Logo depois foi formado o "bloco do d6lar", em tomo dos Estados Unidos, e urn "bloco do ouro",
em tomo da Franya. Par fim, a Alemanha, a Italia e o Japao aproveitaram a
crise econ6mica mundial para tentar a cria9ao de imperios autarquicos. A economia mundial entrou em uma era de hostilidade econ6mica sem precedentes,
com desvalorizay5es competitivas e moedas flutuantes, a medida que os Estados de cada bloco procuravam resolver seus problemas de pagamentos e de
emprego it custa dos vizinhos.
Em rea9ao a essa anarquia econ6mica, em meados da decada de 1930, os
Estados Unidos come9aram a assumir as responsabilidades da lideran9a. Em
1934, uma lei (a chamada U. S. Reciprocal Trade Act) dava ao presidente
norte-americana poderes para negociar a redu9ao reciproca de tarifas. Embora
de pouca importiincia imediata, depois da Segunda Guerra Mundial, esse principia fundamental da reciprocidade tarifaria viria a ser incorporado ao Gatt-o
General Agreement on Tariffs and Trade. Em 1936, Estados Unidos, GraBretanha e Franya assinaram o Acordo Tripartite destinado a moderar os conflitos entre os tres principais centros financeiros (Rowland, 1976, cap. 5). Embora
essas medidas sinalizassem uma crescente sensibilidade, par parte dos Estados
Unidos, do seu interesse em uma economia mundial liberal que funcionasse
adequadamente, a necessaria reforma do comercio e da moeda internacionais
teria de esperar pelo fim da Segunda Guerra Mundial, com a emergencia dos
Estados Unidos como palencia hegem6nica mundial sem contraste.
Os acontecimentos do periodo entreguerras representaram urn fim a ideia
do equilibria automatico que, de modo geral, caracterizara a era do padrao-ouro
(Williamson, 1983, p. 141 ). A realizayao simultanea do equilibria intern a e exlema, mediante o mecanismo de fluxo de preyos e dinheiro descrito par Hume,
o price-specie flow, era cada vez menos aplicavel em urn mundo onde os
bancos centrais procuravam contrabalanyar seus efeitos, e nao se deixava que
preyos e salarios caissem automaticamente em fun9ao de uma politica monetaria apertada. Tinha chegado a era da intervenyao govemamental e da administrayao da economia.

0 sistema de Bretton Woods (1944-1976)


Depois do trauma da Grande Depressao e dos sacrificios impastos apopulayao durante a Segunda Guerra Mundial, as democracias ocidentais fixaram
duas prioridades econ6micas para o p6s-guerra. A primeira era o crescimento

A economia polltica das relat;:Oes internacionais

153

economico com plena emprego. 0 Plano Beveridge na Inglaterra, a criayao de


uma comissao de planejamento na Franya e, nos Estados Unidos, a aprovayao
do Employment Act, de 1946, simbolizam esse compromisso com o
intervencionismo govemamental na economia e a instituiyao do welfare state.
A segunda prioridade era a criayao de uma ordem economica mundial estavel
que impedisse o retorno do nacionalismo destrutivo dos anos 1930.
A Conferencia de Bretton Woods, em 1944, tinha o objetivo de criar uma
ordem economica mundial estavel. Resultado da cooperayao entre os Estados
Unidos e a lnglaterra, o sistema de Bretton Woods tinha varias caracteristicas
importantes (Cooper, 1984, p. 22-23). Concebia urn mundo onde os govemos
tivessem consideravelliberdade de perseguir objetivos economicos nacionais,
mas cuja ordem monetaria se baseava em taxas de ciimbio fixas para impedir
depreciay6es competitivas com seus efeitos destrutivos e as politicas adotadas
na decada de 1930. Outro principia adotado era a conversibilidade das moedas
para as transayoes em conta-corrente. Admitia-se que os tluxos desestabilizadores
de capital, como os ocorridos nos anos 1930 e que nos anos 1980 voltaram a
causar problemas, eram coisa do passado. Criou-se o FMI, Fundo Monetario
Intemacional, para supervisionar o funcionamento do sistema monetario e proporcionar emprestimos de media prazo aos paises que experimentassem dificuldades temporarias no seu balanyo de pagamentos. Finalmente, na hip6tese
de urn "desequilibrio fundamental", o sistema perrnitia que urn pais alterasse
sua taxa de ciimbio com o consentimento intemacional; mas a definiyao de
"desequilibrio fundamental" foi deixada vaga.
0 sistema de Bretton Woods procurou resolver o choque entre a autonomia nacional e a estabilidade intemacional, mas as caracteristicas basi cas do
sistema- autonomia da politica nacional, tax as de ciimbio fix as, conversibilidade das moedas- contlitavam entre si (Cooper, 1984, p. 22). Assim, por
exemplo, urn pais nao pode ao mesmo tempo ter a liberdade de perseguir
politicas macroeconomicas que absorvam moeda estrangeira sem enfrentar
as conseqiiencias na sua taxa de ciimbio. Admitia-se, porem, que os movimentos de capital seriam pequenos e que os conflitos entre objetivos econ6micos podiam ser conciliados mediante o financiamento internacional dos
deficits e, se necessaria, mediante alterayoes nas taxas de ciimbio. Com efeito,
isso foi possivel ate o tim dos anos 1960, quando a politica monetaria norteamericana comeyou a transferir tensoes severas para o sistema.
Como John Ruggie tern argumentado, o sistema de Bretton Woods era
uma soluyao de meio-terrno para o contlito entre a autonomia nacional e as
norm as internacionais. Procurava evitar: I) a subordinayao das atividades econ6micas nacionais aestabilidade da taxa de ciimbio, representada pelo padraoouro classico; e, tambem, 2) o sacrificio da estabilidade internacional aautono-

154

Robert Gilpin

mia da politica nacional, caracteristica do periodo de entreguerras. Esse chamado compromise of embedded liberalism, urn "compromisso do liberalismo embutido", foi uma tentativa de permitir que os governos adotassem nos seus paises
politicas keynesianas para estimular o crescimento sem perturbar a estabilidade
monetaria internacional. Ao descrever esse acordo, Ruggie diz que "diferentemente do nacionalismo econ6mico dos anos 1930, teria carater multilateral; e ao
contrario do liberalismo do padrao-ouro e do livre comercio, seu multilateralismo
se basearia no intervencionismo interne" (Ruggie, 1982, p. 393). Esperava-se
que a cria9ao de institui96es que limitassem o impacto recfproco dos acontecimentos internes e externos resolvesse o problema da realizayao simultfmea da
liberalizayao internacional e da estabilizayao interna, em cada pais.
0 sistema de Bretton Woods refletia mudanyas fundamentais nas metas
sociais e nos objetivos politicos adotados. Enquanto o padrao-ouro do seculo
XIX e a ideologia do /aissez-faire tin ham subordinado a estabilidade nacional a
normas intemacionais eo perfodo entreguerras invertera esses objetivos, oregime do pas-guerra tentava reunir os dois. 0 Estado assumia urn papel mais
importante na economia para garantir o plene emprego e outros objetivos, mas
suas ac;Oes ficavam sujeitas a certas nonnas internacionais. Desse modo, seria

possfvel a coexistencia do intervencionismo interne com a estabilidade internacional. Como a firma Ruggie, "a essen cia do liberalismo incrustado [consistia
em] inventar uma forma de multilateralismo compativel com as exigencias da
estabilidade interna" ( 1982, p. 399).
Os pafses eram estimulados a dedicar-se ao livre comercio com urn risco
minimo para a estabilidade interna, embora com algum custo em termos da
eficiencia na distribuiyao de recursos. Se tivessem serias dificuldades no balanyo de pagamentos, o FMI podia financiar seus deficits e supervisionar os
ajustes da taxa cambial (Ruggie, I 983b, p. 434). Os paises nao precisariam
restringir as importayiies para corrigir urn desequilibrio do balanyo de pagamentos, pois a coopera~ao internacional tornaria possivel o intervencionismo
estatal e a ado9ao de politicas keynesianas sem o risco de desestabilizar o
sistema de cambia, com urn retorno as politicas competitivas nacionalistas da
decada de 1930. Os que apoiavam o sistema de Bretton Woods acreditavam
que o Estado e o mercado tinham sido amalgamados exitosamente.
A institui9ao do sistema de Bretton Woods deu inicio a uma era de expansao sem precedentes no comercio internacional e de crescente interdependencia
econ6mica mundial. Contudo, havia nesse keynesianismo global uma falha inerente, que, com o tempo, derrubaria o sistema. A economia norte-americana
tornou-se o principal motor do desenvolvimento mundial. A politica monetaria
norte-americana passou a ser uma politica monetaria mundial, e o exodo de
do lares proporcionava a liquidez que lubrificava as engrenagens do comercio.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

155

Depois da revoluyao provocada pel a Organizayao dos Paises Exportadores de


Petro leo {Opep), em 1973 e 1974, a qual multiplicou por quatro os pre9os mundiais da energia, a inclinayao dramitica dos japoneses, dos europeus ocidentais e
dos novas paises em vias de industrializayao (NICs: new industrializing
countries) para uma estrategia de crescimento "puxado" pelas exporta96es
fez com que o papel dos Estados Unidos se tornasse ainda mais importante
para o crescimento global. Se os Estados Unidos cresciam, o mundo crescia;
se o seu crescimento diminuia, o mesmo acontecia com o resto do mundo.

Como no caso do padrao-ouro ch\ssico, havia urn hiato separando a teoria da


realidade. A guerra enfraquecera de tal forma as economias das potencias industriais que elas nao podiam mais assumir plenamente as responsabilidade e as
obriga96es previstas pelo sistema de Bretton Woods ate 1958. Diante do caos
potencial na economia mundial, do problema da "escassez de do lares" e do infcio
do conflito politico com a Uniao Sovietica, os Estados Unidos assumiram a responsabilidade primaria pela administra9ao do sistema monetario mundial, come9ando como Plano Marshall e, depois, parcialmente, sob o manto do FMI.
0 Federal Reserve norte-americana passou a ser a base do sistema monetario
internacional. 0 sistema classico de Bretton Woods s6 durou de 1958 a 1964,
quando foi substitufdo pelo que os franceses chamam de "hegemonia do d6lar".
Varios elementos caracterizavam o que na verdade era urn padrao-ourodivisas baseado no d6lar. Amedida que outros paises ancoravam sua moeda no
d61ar, chegava-se a urn sistema de taxas de cambia fixas. 0 processo de ajuste
implicava apenas tamar a9iies para mudar o valor paritario da moeda com
rela9ao ao d61ar norte-americana. Como esta era a principal moeda de reserva,
a liquidez internacional passou a ser uma fun9ao do balan9o de pagamentos
dos Estados Unidos, o qual a partir de 1959 exibia freqiientemente urn deficit.
0 ponto crucial do sistema era a garantia dada pelo governo norte-americana
de manter o d6lar conversivel em ouro a razao de US$ 35 por d61ar. Enquanto
esse compromisso foi mantido, e os outros paises tin ham confian9a na cconomia dos Estados Unidos, o sistema funcionou. 0 d6lar valia tanto quanta o
ouro; na verdade, valia mais, e tornou-se em todo mundo o principal meio de
troca, unidade de conta e reserva de valor. Por duas decadas, a partir de 1959,
a evasao de d6lares dos Estados Unidos, em razao do deficit cr6nico do or9amento do pais, serviu de combustive! para a economia mundial. Depois veio a
crise, e o sistema de Bretton Woods entrou em colapso.
0 dolar e a hegemonia norte-americana

A hegemonia norte-americana tem-se baseado no papel do d6lar no sistema monetario internacional e na extensao do seu meio de dissuasao nuclear

156

Robert Gilpin

aos paises aliados. Enquanto a Uniao Sovietica, situada no cora~ao do continente eurasiano, podia aplicar seu poder militar diretamente na peri feria, os
Estados Unidos precisavam da moeda estrangeira necessaria para financiar
sua posi~ao global, posi~ao esta que incluia o estacionamento de tropas fora do
pais, duas guerras importantes na Asia e outros custos. Esses custos da
hegemonia global tern sua contrapartida, em grande parte, nas vantagens dadas
pela posi~iio internacional do d6lar. 0 prer;:o pago pela explorar;:iio pelos Estados Unidos do seu papel como banqueiro do mundo foi a destruir;:ao do sistema
de Bretton Woods, a transformar;:ao do pais de credor em devedor e uma crescente dependencia do capital japones. A evolur;:ao recente desse quadro sera
discutida mais adiante, no Capitulo 8. 0 que vou examinar aqui e o que os
economistas chamaram de "dilema Triffin", para deixar claro por que a politica
adotada pelo govern a de Washington terminou par destruir o sistema monetario
que os Estados Unidos lutaram tanto para criar (Block, 1977).
Em 1960, Robert Triffin, urn economista da Universidade de Yale, publicou urn livro intitulado Gold and the Dollar Crisis ( 1960), o qual expunha a
falha essencial do padrao d6lar. Salientava a contradir;:ao fundamental entre o
mecanismo de criar;:ao de liquidez e a confianr;:a internacional no sistema,
sistema este que se baseava nos deficits do balanr;:o de pagamentos norteamericana para criar liquidez internacional; no Iongo prazo esses mesmos
deficits minariam a confianr;:a no d6lar. 0 aumento do estoque de d6lares
mantido no exterior, que ao prer;:o de US$ 35 a onr;:a nao podia ser redimido
pelo ouro existente nos Estados Unidos, terminaria por destruir a confianr;:a
no sistema, o que, por sua vez, levaria a especulayao financeira e a uma
instabilidade crescente. Ou esses deficits precisavam parar (o que diminuiria
a taxa de criar;:ao de 1iquidez internacional e reduziria tambem o ritmo do
crescimento economico mundial) ou seria preciso encontrar urn novo mecanismo de criar;:ao de liquidez.
Durante alguns anos, o "dilema Triffin" s6 despertou interesse academico,
porque as reservas de ouro norte-americanas eram suficientes para cobrir seus
deficits de pagamentos internacionais e a taxa de inflar;:ao do pais era baixa.
Depois de 1967, no entanto, as coisas comer;:aram a mudar com a desvalorizar;:ao da libra, moeda que vinha, de certa forma, protegendo o d61ar (Scammell,
1983, p. 179). Depois disso, a escalada macir;:a da Guerra do Vietna e a conseqilente severa deteriorar;:ao do balanyo de pagamentos norte-americana transformaram radicalmente a situar;:ao. Em resposta il crescente inflar;:ao mundial,
provocada principalmente pelo esforr;:o de guerra, pelo programa Great Society
do presidente Johnson, pela instabilidade monetaria e pelos ataques especulativos
contra o d6lar, aceleraram-se os esforr;:os internacionais para resolver o dilema
proposto porTriffin.

A economia polftica das

rela~6es

internacionais

157

Esses esfor9os envolviam geralmente dais tipos de a9iio intemacional. Em


primeiro Iugar, as medidas cooperativas tomadas pelas principais potencias economicas eram destinadas a aumentar a confian9a no d6lar e a reduzir a especulayiio monetaria. Elas incluiram o General Arrangements to Borrow, Acordos Gerais de Emprestimo, mecanismo para a troca de moedas organizado pelo
Bank for International Settlements, e a cria9ao de urn fundo de ouro
(Kindle berger, 1977, cap. 6). Em segundo Iugar, e depois de intensa controversia, o FMI criou os Special Drawing Rights (SDR) - Direitos Especiais de
Saque -, credito de reserva para complementar o d6lar e resolver o problema
da cria9iio de liquidez. Mas essas medidas s6 tiveram ex ito, em parte, em raziio
dos interesses politicos conflitantes e da falta de confian9a em urn meio de
pagamento criado por instituiyao internacional (para uma explicayao do funcionamento dos SDRs, vide Williamson, 1983, p. 348). Contudo, a despeito dessas
serias dificuldades e dos problemas nao resolvidos, o sistema de Bretton Woods
sobreviveu por varios anos ainda. Para entender a raziio e preciso voltar a
esfera da politica intemacional e ao fato de que persistia a !ideran9a econilmica
norte-americana, embora os Estados Unidos estivessem falhando na tarefa de
manter a estabilidade monetaria internacional.
0 sistema de taxas de cambio fixas durou ainda algum tempo porque ele
continuava sustentado por base politica s6lida. Essencialmente, para usar a expressao de Cohen, houvera uma "barganha implicita" entre os Ires p6los dominantes da economia intemacional: os Estados Unidos, a Europa Ocidental e, em
men or grau, o Japao (Cohen, 1977, p. 97). Em parte, por raziles econilmicas, mas
sobretudo por motives estrategicos, a Europa Ocidental (principalmente a Republica Federal Alema) eo Japao concordaram em financiar o deficit de pagamentos norte-americana. Ao comentar esse importante acordo, Cohen escreve que
os aliados dos Estados Unidos concordaram com urn sistema hegemOnico
que dava ilquele pais privih!gios especiais, autorizando-o a agir unilateralmente fora das suas fronteiras para promover seus interesscs. De seu !ado,
os Estados Unidos concordavam com o uso do sistema pelos aliados para
prom over a sua prOpria prosperidade econ6mica, mesmo que fosse em gran-

de parte

a custa dos Estados Unidos (idem,

ibidem).

Enquanto essa barganha foi mantida, sem grandes abusos, o sistema de Bretton
Woods pilde sobreviver.
Durante esse periodo, os Estados Unidos conduziram sua politica externa,
em grande parte, a credito, aproveitando seu papel de banqueiro mundial: emitiram moeda para financiar sua posiyao no mundo- tatica semelhante ao lanyamento dos "saldos em Iibras esterlinas" que no passado as colilnias e dependencias britanicas tinham sido obrigadas a reter. A disposi9iio de europeus e

158

Robert Gilpin

japoneses de emprestar dinheiro aos Estados Unidos, estocando d6lares


inflacionados sob a forma de tftulos do governo norte-americana, tornou passive! aos Estados Unidos manter seus compromissos militares na Europa Ocidental e em outros lugares em torno da peri feria sovietica e chinesa, financiar a
assistencia externa e, naturalmente, lutar no Vietna. Lyndon Johnson nao precisou comprometer sua Great Society ou impor ao povo os custos desse programa e os do Vietna mediante mais impastos. Em troca, os Estados Unidos continuaram a tolerar nao s6 a discriminayao contra as suas exportay6es pelo
J apao e pel a Comunidade Economica Europeia mas tam bern a estrategia agressiva de exportayao desses paises. Os dois !ados e o sistema global pareciam
beneficiar-se como que pode ser vis to retrospectivamente como politicas complementares mas altamente autocentradas e nacionalistas 7
A posiyilo de supridor dos meios de pagamento usados pelo mundo tomou-se
uma fonte importante de poder e independencia para os Estados Unidos.
lnicialmente, seus aliados aceitaram a situayao pelos motivos anteriormente
indicados. Com o tempo, pon!m, muitos japoneses e europeus comeyaram a
pensar que os Estados Unidos estavam abusando dos privilegios politicos e
economicos que lhe con feria o primado do d6lar. Como Charles de Gaulle se
queixava com freqiiencia, os Estados Unidos imprimiam d6lares livremente
para conduzir uma guerra colonial no Vietna, adquirir empresas estrangeiras e,
de modo geral, financiar a hegemonia politica norte-americana sobre a Europa
eo resto do mundo. Para os franceses, a soluyao estaria na volta da disciplina
imposta pelo padrao-ouro. Embora poucos aceitassem essa medida draconiana,
os parceiros economicos dos Estados Unidos compartilhavam uma preocupayao cada vez maior com a inflayao, a especulayao em\tica com as moedas e a
crescente instabilidade monetaria em decorrencia da expansao excessiva do
suprimento monetario mundial. Pensava-se que os Estados Unidos transferiam
para outras economias o custo da sua politica interna e externa. Por outro !ado,
a atitude norte-americana era essencialmente a de que, se os outros paises nao
gostassem do que estava acontecendo, era sua responsabilidade fazer alguma
coisa para mudar a situayao: uma atitude que ficou conhecida como a doutrina
de "negligencia benigna", a "desatenyao benigna", que caracterizou a politica
norte-americana ate 0 mes de agosto de 1971.
lnerentes a essa ordenayao politica e monetaria havia duas assimetrias
basicas que nos anos 1970 destruiriam o sistema de Bretton Woods. De urn
!ado, o papel do d6lar como moeda de reserva, de transayao e de interven,ao
concedia privilegios economicos e politicos aos Estados Unidos, o que liberava
esse pais das preocupay6es com o balanyo de pagamentos na conduyao da sua
7

Cooper ( 1975, p. 69-73) exam ina se os Estados Unidos abusaram ou nao do seu poder de
scnhoriagcm, dada a funyao do d61ar como mocda internacionat.

A economia polftica das

rela~6es

internacionais

159

politica extema e na administra9ao da sua economia nacional. De outro !ado, em


contraste com outras economias, os Estados Unidos nao podiam desvalorizar o
d6lar com rela9ao as moedas estrangeiras para melhorar sua posi9ao comercial
e de pagamentos. Presumia-se que qualquer desvaloriza9ao do d6lar, na tentativa de melhorar a posi9ao competitiva dos Estados Unidos, seria anulada imediatamente por desvaloriza96es paralelas da libra, do marco e de outras moedas.
Embora o govemo de Washington valorizasse o primeiro aspecto dessa
assimetria, preocupava-o cada vez mais o fato de nao poder desvalorizar o d6lar
para melhorar uma posi9ao comercial declinante. Como e natural, europeus e
japoneses viam essa assimetria da perspectiva oposta, ressentindo a infla9ao
exportada pelos Estados Unidos e ao mesmo tempo apreciando os efeitos benefices do d6lar sobrevalorizado sobre suas exporta<;6es. Enquanto o deficit do
balan<;o de pagamentos norte-americano era moderado, e de outro !ado se mantinha a unidade politica dos tres centros do poder industrial do mundo naocomunista, a dificuldade ficou em recesso; mas quando a mudan<;a das condi<;6es econ6micas e politicas acentuou a debilidade do d6lar e a dcteriora<;ao do
balan<;o comercial norte-americano, no principio dos anos 1970, as assimetrias
passaram a ser um tema fundamental na reforma do sistema monetario internacional. Reagindo a essas mudan<;as, os Estados Unidos tomaram medidas
decisivas para alterar OS aspectos do sistema que nao 0 agradavam.
Para entendermos bem as decisoes norte-americana e preciso levar em
conta que em um sistema monetario intemacional baseado em taxas fixas ha
um conflito politico latente, baseado no chamado problema da consistencia, ou
do pais N-1 (Williamson, 1983, p. 334-335). Em um sistema monetario composto deN paises, N-1 paises (todos menos um) tern a possibilidadc de alterar sua
taxa de ciimbio, mas um deles nao pode faze-lo, porque sua moeda e o padrao
adotado para aferir o valor da moeda de todos os outros. 0 conflito potencial
vini a superficie se todos tentarem mudar sua taxa de cambio para melhorar a
respectiva vantagem competitiva ou por algum outro motivo; eo conflito s6
podera ser evitado se o valor de uma moeda permaneccr fixo com rcla<;ao a
todas as demais.
Durante quase trinta anos ap6s a Segunda Guerra Mundial, os Estados
Unidos exerceram esse papel estabilizador, contentando-se com uma atitude
de passividade em rela<;ao ao valor do d6lar. Nao se preocupavam com a taxa
de cambio do d6lar por causa da for<;a da economia norte-americana, e tambem porque o setor exportador dessa economia era relativamente pequeno.
Alem disso, para cimentar as rela<;6es de alian<;a com o Japao e com a Europa
Ocidental, os Estados Unidos subordinavam os interesses econ6micos intemos
aos interesses politicos mais amplos. Por isso, deixavam que os outros paises
alterassem suas taxas ou entao, no caso da lnglaterra em 1949, os estimulavam

160

Robert Gilpin

mesmo a alteni-las pensando fundamentalmente na estabilidade do sistema.


Em suma, o mecanisme de ajuste consistia essencialmente em mudar o valor
da moeda com relayao ao d6lar.
A atitude norte-americana de benign neglect com respeito a urn d6lar
cada vez rna is sobrevalorizado e a urn balanyo de comercio declinante comeyOU a mudar no fim dos anos 1970 e no principia da decada seguinte. Com a
acelerayiio da guerra no Vietnii e a expansiio simult.8.nea da Great Society

pelo governo Johnson, os do lares norte-americanos inundaram os mercados


financeiros mundiais. As outras economias eram foryadas a aceitar esses
do lares para manter suas taxas de cambia fixas, mas dessa forma a inflayao
norte-americana era transmitida a seus parceiros econ6micos, por meio do
sistema monetario. Subseqiientemente, o governo Nixon, antecipando a eleiyao presidencial de 1972, deu outro estimulo maciyo a economia norte-americana e gerou novas foryas inflacionarias que prejudicaram ainda mais o
d6lar. Ao mesmo tempo, os governos de outros paises estimulavam tam bern a
economia. 0 efeito cumulativo dessa sincronizayao do ciclo politico-econ6mico acelerou ainda rna is a inflayao mundial, o que imp6s maiores tensoes ao
sistema de taxas fixas. 8 Para bern avaliar esses acontecimentos, e necessaria retornarmos ao que diz a teoria econOmica.

Na decada de 1960 a "teoria da politica econ6mica" desenvolveu-se para


acomodar o mundo keynesiano, mais complexo; reconhecia que os governos
precisavam de instrumentos distintos para conseguir o objetivo interno de
assegurar o crescimento nao-inflacionario, com plena emprego, e ao mesmo
tempo o equilibria nos pagamentos internacionais. A aplicayao adequada dessa
teoria pennitiria conciliar urn a maior intervenyao governamental com a estabilidade internacional. Confonne escreveu Harry Johnson,
o desenvolvimento da teoria da politica econOmica para uma econornia aberta,
depois da Segunda Guerra Mundial, por Meade, Tinbergen e outros, restaurou
a noc;ao de urn sistema autom3tico, com base na premissa de que, urna vez
exposta com clareza essa teoria, os govern as deveriam apliC<l.-la de forma inteligentc e deflacionar c rcavaliarou rcflacionar c rcavaliar, na cornbinayiio apro-

priada, con forme as circunstancias exigissem (H. Johnson, 1972, p. 409).

Esses economistas esperavam que os paises substituissem o automatismo do


padrao-ouro pela escolha dos instrumentos politicos adequados no nivel nacional; e durante alguns anos acreditaram que o sistema de Bretton Woods
tinha alcanyado esses objetivos. Mas, como acautelou Johnson, o maior defeito dessa recomendayao "e a sua premissa de que os governos tern tanto o
8

Vide Tufte ( 1978) sobre a teoria dos ciclos politicos da economia.

A economia politica das relac;Oes internacionais

161

entendimento como o poder de aplicar a politica intemacional contra os seus


vizinhos" (idem, ibidem). Essa esperan9a, e esse cuidado, nao deveriam se
transformar em realidade.
Como testemunham o crescimento e o posterior declinio do sistema de
Bretton Woods, os progresses na teoria econ6mica niio resolvem por si mesmos o problema fundamental do sistema monetario intemacional - o conflito
potencial entre os objetivos nacionais e a ordem intemacional. A condi9iio necessaria para a soiuyiio desse problema era uma lideran9a intemacional inteligente, e no periodo de p6s-guerra, enquanto os Estados Unidos estivessem
dispostos a propor tal lideranya, e a pudessem exerce-la, uma ordem liberal
triunfaria sabre as foryas do nacionalismo econ6mico. Quando faltou a lideranya dos Estados Unidos, em reayiio as exigencias da guerra no Vietnii e ao
declinio relativo do poder norte-americana, niio era passive! encontrar uma
soiuyiio dentro da tecnica econ6mica. A crise subseqiiente do sistema monetario intemacional era menos urn problema de inadequa<;:iio da teoria econ6mica
e mais urn problema politico de inadequada lideran<;:a econ6mica e politica.
0 crescimento persistente da inflayao mundial, do fim dos anos 1950 ao
principia da decada de 1970, que levaria a a9iies norte-americanas prejudiciais
ao sistema de Bretton Woods, apresentou-se como urn novo fen6meno
(Williamson, 1983, p. 386-387). No passado, a infla<;:iio tinha sido vista basicamente como urn problema nacional, o resultado de politica de plena emprego
muito ambiciosa. Com o aumento da interdependencia econ6mica, no fim dos
anos 1960, ficou claro que a infla<;:iio era na verdade urn problema
macroecon6mico intemacional. Por causa da criayiio excessiva de dinheiro
pelos Estados Unidos, as for<;:as inflacionarias transferiam-se de urn pais para
outro, por todo o mundo, pelo canal do nivel de preyos nos mercados integrades de produtos, assim como pelos fluxos de capital. Essa nova "era da infla<;:iio" distorcia os val ores monetarios e minava a estabilidade econ6mica intemacionalmente e dentro dos paises.
Em meados do ana de 1971, o d6lar ja se encontrava seriamente desalinhado
com as principais moedas, e as taxas de inflayao diferenciais entre os Estados
Unidos e outras economias de mercado tinham provocado urn desequilibrio
fundamental nas taxas de cambia. A confian9a no d6lar estava sendo erodida
rapidamente, perturbando OS mercados de cambia. 0 govemo de Washington
enfrentava pressiies para converter em ouro dezenas de bilh5es de d6lares, eo
sistema monetilrio intemaciunal encontrava-se sob ameaya de destruiyao. Diante de uma situa<;:iio que se deteriorava rapidamente, em 15 de agosto de 1971
Richard Nixon anunciou o que seria, na realidade, uma nova politica econ6mica
norte-americana. Ao reagir ao primeiro deficit comercial do pais desde 1893,
as crescentes pressiies em favor do protecionismo, aos ataques contra o d6lar

162

Robert Gilpin

e aos ternores de urn colapso financeiro, Nixon adotou urna serie de a9iies
unilaterais incisivas para canter a evasao de ouro e reverter a situayao econ6rnica dos Estados Unidos, que se deteriorava rapidarnente (vide Gowa, 1983).
Ern primeiro Iugar, o presidente suspendeu a conversibilidade do d61ar em
ouro, colocando, assim, o d61ar como fundamento exclusivo do sistema monehirio rnundial. Em segundo Iugar, irnp6s uma sobretaxa as irnportayoes norteamericanas para obrigar europeus e japoneses a alterar o valor em d61ar das
suas moedas. Ern terceiro Iugar, instituiu controles de salarios e pre9os para
cornbater a inflayao no seu pais. 0 resultado mais irnportante dessas a9oes foi
urna desvalorizayao substancial do d61ar em dezembro de 1971 (o Acordo do
Smithsonian). Embora as medidas de Nixon tivessem alcanyado o seu objetivo,
a tatica grosseira usada para essa reforrna prejudicou o relacionamento entre
as potencias econ6micas dominantes e destruiu urn pilar fundamental do sistema de Bretton Woods ao desvincular unilateralmente o d61ar do ouro.
Ern surna, conforrne argumenta Joanne Gowa (1983), a hegernonia norteamericana derrubou o sistema de Bretton Woods para arnpliar sua propria
liberdade de ayao econ6rnica e politica. 0 poder crescente da Europa Ocidental e do Japao arnea9ava lirnitar a autonomia dos Estados Unidos, porque os
grandes estoques de do lares mantidos por aqueles paises significavam que, se
o d61ar mantivesse o seu valor, preservando-se o sistema de ciirnbio existente,
a politica norte-americana teria de conforrnar-se as suas decisoes. Para nao
ter a sua autonornia diminuida, os Estados Unidos decidirarn abandonar o sistema. Nas palavras de urn antigo funcionario norte-americana, "a crescente forya politica e economica da Europa e do Japao tomou obsoleto o sistema de
Bretton Woods" (citado ern Keohane, 1985, p. 97).
Em 1973, o sistema de Bretton Woods chegava ao tim. Ern maryo desse
ano foi tomada a decisao de deixar as taxas de cambia flutuar. Entao, a eleva9ao
dos pre9os da energia, multiplicados por quatro pela Opep, representou outro
golpe severo (Williamson, 1983, p. 392). 0 impacto sabre o balanyo de pagarnentos dos paises importadores de petr61eo, e sabre os rnercados financeiros
ern geral, irnpos de novo as potencias econ6micas dorninantes a necessidade
de realinhar suas moedas. Ern contraste como Acord a do Smithsonian, porem,
quando esses realinhamentos foram impastos pelos Estados Unidos aos outros
paises e depois negociados multilateralmente, desta vez o a tor principal foi a
Alemanha Ocidental, que se recusou a continuar apoiando o d61ar. Com efeito,
os Estados Unidos e seus parceiros economicos decidiram abandonar o sistema de taxas de ciimbio fixas, adotado no pas-guerra, em favor de urn sistema
baseado em taxas flexiveis. A recusa em seguir a lideranya economica dos
Estados Unidos, por parte de urn aliado importante, levou ao abandono de urn
elernento irnportante do sistema de Bretton Woods.

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

163

0 fim de facto das tax as de cambia fix as c do sistema de Bretton Woods foi
oficializado em 1976, em reuniao dos principais membros do FMI, realizada em
Kingston, na Jamaica. Essa conferencia tomou as seguintes decis5es: I) as taxas
flutuantes foram legalizadas; 2) o papel de reserva do ouro foi reduzido; 3) as
quotas do FMI foram ampliadas, especialmente as dos pafses da Opep; 4) aumentou-se o financiamento dos pafses menos desenvolvidos; e, principalmente,
5) cada pais assumiu a responsabilidade pela fixa~ao do valor da sua moeda.
Assim, a autonomia nacional prevalecia sobre as regras intemacionais e os Estados desvinculavam-se das exigencias de urn sistema de cambio fixo, podendo
perseguir objetivos pr6prios, tais como a expansao das exporta~5es, o estimulo da
economia ou a defesa contra a importa~ao de pressoes inflacionarias.
A reuniao da Jamaica confirmou o fim de urn regime monetario, mas nao
sinalizou o nascimento do seu sucessor. Deixou de estabelecer as caracteris-

ticas essenciais de uma ordem monetaria estavel: uma moeda intemacional,


urn mecanismo de ajuste e a lideran~a monetaria. Embora outras moedas
passassem a ter mais importilncia, como o iene eo marco alemao, o d61ar nao
podia mais ser trocado por ouro. 0 mundo foi deixado essencialmente com
urn padrao d61ar exclusivo, mas inerentemente instavel. Foram interrompidos
os esfor~os para resolver o problema da liquidez, como a absor~ao do excesso de do lares mediante a cria~ao de uma conta de substitui~ao ou o fortalecimento do papel dos Direitos Especiais de Saque. A politica monetaria erratica
dos Estados Unidos continuou livre para adicionar excessiva ou insuficiente
liquidez no sistema, 0 que provocou, assim, taxas de cambio instaveis e
flutua~5es ciclicas da economia. E a distribui~ao intemacional da liquidez e
seus efeitos sobre os paises menos desenvolvidos tam bern nao foi abordada.
A questao da confian~a e do perigo que representava para a estabilidade
monetaria internacional nao foi resolvida. Admitiu-se que o problema dos
ajustes tinha sido resolvido com as taxas flexiveis, que permitiriam o livre
funcionamento do mecanismo dos pre~os, de modo a realinhar automaticamente o valor das moedas. lnfelizmente, os anos de 1980 mostrariam que as
coisas nao eram tao simples.
Em suma, a conferencia de Kingston silenciou sobre aspectos criticos de
uma ordem monetaria intemacional, tais como os ajustes e a liquidez. Com
efeito, cada pais ficava livre para determinar por si mesmo os assuntos monetarios, independentemente de regras intemacionais. Conforme a descri~ao de
Peter Kenen, o que ocorreu na Jamaica em 1976 foi urn movimento no sentido
da renacionaliza~iio do sistema monetario mundial, com os Estados assumindo
maior responsabilidade pel a deterrnina~ao do valor da sua moeda (Ken en, 1976,
p. 9). 0 dilema da autonomia nacional versus o regime intemacional parecia
ter sido resolvido em favor da primeira.

164

Robert Gilpin

0 abandono de Bretton Woods e do sistema de taxas de ciimbio fixas representou o desaparecimento da disciplina financeira internacional e abriu a porta
para a vasta expansao do endividarnento privado, nacional e internacional, ocorrido no firn dos anos 1970 e no principia da decada seguinte. Sem essas taxas,
deixou de haver restri96es externas a conduta de cada pais. Em conseqiiencia, o
sistema monetario e financeiro global tornou-se cada vez rnais instavel, e a arneaya do seu colapso passou a ser uma preocupayiio importante para a economia
politica internacional. 0 petigo da inflayiio rnundial tornou-se inerente ao sistema.
Por suas al'iies nos anos 1960 e 1970, os Estados Unidos tin ham abandonado seu papel de lideran9a monetaria. De fato, ao adotar polfticas inflacionarias e uma atitude negligente- de benign neglect-, o governo de Washington
passara a ser uma parte do problema, e nao mais o lider em busca de uma
solu9iio. Em meados dos anos 1980, o declfnio relativo do poder dos Estados
Unidos e o seu desinteresse em gerenciar o sistema monetario internacional
estimularam propostas de lideran9a coletiva, especialmente sob a forma de
coordena9iio das polfticas nacionais e de novas regras a serem adotadas para o
sistema monetario internacional.

0 niio-sistema de taxas flexiveis


Os defensores da adoyiio de taxas flexfveis acreditavam que essa mudanya resolveria o problema fundamental representado pelo choque entre a autonomia nacional e as normas intemacionais. Sob o sistema de Bretton Woods,
com taxas fixas, as economias nacionais se haviam articu!ado estreitamente e
tomaram obrigat6rias as op96es de polftica interna. Quando as taxas de ciimbio
eram fixas, urn desequilfbrio no balanyo de pagamentos exigia ajustes internos
e mudan9as nos nfveis da atividade econ6mica ou (o que era menos provavel)
a imposiyao de controles diretos a econornia, tais como restri96es aos fluxos de
capital. Esse sistema de taxas fixas entrou em colapso porque a diferen9a
entre as taxas de inflayao da economia norte-americana e dos outros pafses
desenvolvidos impunha custos crescentes as economias nacionais.
Com a oficializayiio da mudan9a para urn regime de taxas flexiveis, depois
da conferencia da Jamaica, presumia-se que as economias nacionais se
desvinculariam umas das outras. Deixaria assim de ser necessaria que o Estado
regulamentasse o nivel da atividade econ6mica para manter o valor monetario; os
ajustes se fariam sob a forma de mudanyas no mercado, induzidas por flutua96es
no valor da moeda. Isso iso]aria a economia nacional e a sua administrayao dos
eventos e dos limites internacionais. Igualmente importante, as decisoes de polftica econ6rnica em cada pais nao influenciatiam outras economias, de modo que
cada nll'iio estaria livre para desenvolver sua propria polftica macroecon6mica

A economia politica das relac;6es internacionais

165

e para estabelecer suas prioridades econ6micas, dependendo das suas preferencias, tais como o equilibria presumido entre a taxa de inflayao e o nivel de
desemprego.
Mas, para que essa soluyao ao problema dos ajustes funcionasse como se
esperava, os Estados deveriam estar prontos a deixar ao mercado a determina9ilo da sua taxa cambial. Contudo, em uma economia mundial interdependente,
os governos eram tentados a manipular essas taxas para melhorar sua posiyfto

relativa, e as a96es de cada pais podiam prejudicar seriamente o bem-estar dos


demais. Por exemplo: urn Estado podia promover uma flutuayao "suja" para
deprimir o valor da sua moeda e melhorar sua posiyao competitiva no comercio
internacional; ou entao podia tentar elevar esse valor para combater a infla9ao.
Assim, o sistema de taxas flexiveis provou uma vez mais que a moeda internacional importanre.
Algumas mudanyas fundamentais na natureza da economia politica internacional explicam por que as expectativas de exito do sistema de taxas flexiveis nao foram preenchidas. Esperava-se que o novo sistema pudesse: I) isolar
as economias contra choques de oferta como os promovidos pela Opep em
1973 e 1974, 1979 e 1980 (Williamson, 1983, p. 209); 2) limitar as sincronizayoes e as amplifica96es dos ciclos econ6micos como as que tinham ocorrido na
inflayao global de 1973 e na recessao de 1975, quando as economias industrializadas adotaram, ao mesmo tempo, primeiro uma politica de expansao seguida
por restriyoes ao crescimento (Williamson, 1983, p. 385); e 3) estabilizar as
taxas cambiais (Williamson, 1983, p. 233). 0 cambio flexivel indubitavelmente
facilitava a acomodayao internacional aos incidentes econ6micos da decada de
1970: os dois choques de energia, a hiperinfla9ao eo desaparecimento do sistema de Bretton Woods (Cooper, 1983, p. 36).
Em meados dos anos 1980, ainda nao tinha havido qualquer teste para
saber seas taxas de ciimbio flexiveis permitiriam a dessincroniza9ao dos ciclos
econ6micos de modo que, alternadamente, algumas economias se expandiriam
enquanto outras se contrairiam. Isso se devia, de modo geral, ao temor dos
europeus e dos japoneses de que as politicas de expansao provocassem oressurgimento da infla9ao (Williamson, 1983, p. 385-386). 0 sistema de taxas flexiveis deixou de atingir o objetivo da estabilidade monetaria; depois de adotado,
as taxas flexiveis tornaram-se extremamente volateis, o que teve efeitos prejudiciais sobre o comercio internacional e os mercados financeiros.
A premissa crucial de que em urn sistema de taxas flexiveis a administrayilo da economia nacional nao seria limitada por fatores internacionais tinha se
tornado cada vez mais irrealista, a partir do fim dos anos 1950, com a remo9ao
dos controles de capital na Europa e a forma9ao do chamado mercado de
Eurod6lar. Essa alterayao na realidade econ6mica ( caracteriza-la como "revo-

166

Robert Gilpin

lu9ilo" poderia nilo ser excessivo) continuou com: I) o tremendo crescimento


da Iiquidez mundial e dos ativos financeiros decorrentes em grande parte do
cr6nico deficit de pagamentos norte-americana e da subseqiiente gera9ilo de
supenivit por parte dos paises da Opep; e 2) a crescente integra9ilo dos mercados financeiros mundiais. Em meados da decada de 1970, em razilo das novas
tecnologias e da desregulamenta9ilo de institui96es financeiras nacionais, o
volume do tluxo intcrnacional de capital correspondia a muitas vezes o volume

total do comercio. 9 Segundo uma estimativa, em 1979 as exporta96es totais


eram de US$ 41,3 trilhoes, e a negocia9ilo de divisas chegava a US$ 17,5 trilhiles.
Em 1984, enquanto as exporta96es s6 tinham aumentado para US$ I ,8 trilhilo,
a negociat;:ilo de moedas crescera para US$ 35 trilhoes (The New York Times,
4 de maio de 1986, p. F I 0). Em urn mundo on de enorrnes quantidades de
dinheiro e capital ultrapassavam o interciimbio comercial, movimentando-se
livremente pelas fronteiras nacionais, em busca de segurant;:a e das taxas de
juros mais altas, os movimentos intemacionais de capital eo balant;:o de pagamentos tomaram-se deterrninantes importantes dos valores intemacionais das
moedas, e especialmente da taxa de ciimbio do d6lar norte-americana.
Os economistas perrnanecem divididos a respeito do que determina as
taxas cambiais em urn sistema de flutuat;:ilo, especialmente os movimentos de
Curto prazo. Uma serie de teorias ja foram propostas pelos keynesianos, OS
monetaristas tradicionais e outras escolas, ao tentar explicar o comportamento
dessas taxas (Williamson, 1983, p. 206-248). Nessa situat;:ilo, o nilo-economista deve ter cui dado ao extrair conclusoes sobre o assunto.
0 que parece provado, no entanto, e que as politicas macroecon6micas e,
em especial, a politica fiscal e monetaria norte-americana tornaram-se urn
fator importante das taxas de ciimbio, certamente no caso do d6lar e pelo
menos no media prazo. Essas politicas norte-americanas, em raziio principalmente da sua influencia sabre as taxas de juros, deterrninam em grande parte
os fluxos intemacionais de capital que, por sua vez, afetam o valor das moedas
e, por conseguinte, as taxas cambiais. Quando se criou o sistema de Bretton
Woods e quando se adotou a mudant;:a para as taxas flutuantes, na Jamaica,
deu-se pouca aten9iio apossibilidade de que os movimentos de capital influenciassem significativamente as taxas de ciimbio. Contudo, no principia da decada de I 970 e outra vez uma decada mais tarde, esses movimentos tomaram-se
urn fator de desestabilizat;:ilo no sistema monetario e financeiro intemacional.
Como esses acontecimentos deixam clara, as economias nacionais estiio
de fato interligadas, de modo que os fluxos de capital e de ativos, em resposta
9

0 BIS (1986) analisa as causas e a natureza das rnudanr;as revoluciomirias no sistema financeiro

intemacional.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

167

a diferentes tax as de juros, tendem a perturbar a autonomia das politicas internas. As politicas macroecon6micas de urn pais influenciam outras economias.
A politica fiscal e monetaria de todas as economias abertas influencia-se
mutuamente por meio do mercado internacional de capital. Se urn pais restringe sua oferta de dinheiro para combater a infla<;ao, a conseqiiente eleva<;ao da
taxa de juros provoca urn ingresso de capital que eleva a taxa cambial e tende
a prejudicar o objetivo original daquela medida. 0 problema dos ajustes e a
estabilidade das taxas de ciimbio estao intimamente relacionados com as politicas internas, sendo impossivel perseguir objetivos nacionais independentemente da estabilidade da economia internacional e dos valores monetarios.
Por isso, a transi<;ao de taxas de ciimbio fixas para flexiveis provocou
flutua<;oes cambiais erraticas, especialmente para o d6lar. De seu !ado, essa volatilidade causou a transmissao internacional de disttirbios econ6micos. 0 sistema
caracterizou-se por grandes flutua<;oes no valor das moedas, em Iugar de ajustes
suaves das taxas de conversao. Como o d6lar continuava a sera base do sistema
monetario internacional, e em conseqiiencia da grande escala da economia norteamericana, as flutua<;oes e os disttirbios tendiam a originar-se nos Estados Unidos. Assim, a expansao monetaria norte-americana em 1976 e 1977 provocou
uma grande deprecia<;iio do d6lar em 1977 e 1978, e urn aumento na infla<;iio
mundial. Em outubro de 1979, a politica restritiva adotada por Washington levou
avaloriza<;iio do d6lar, acentuou a recessiio global causada pelo segundo aumento dos pre<;os do petrol eo pel a Opep, em 1979-1980, e estimulou o protecionismo
comercial (Ken en, 1984, p. 18). Em 1981, a politica monetaria restritiva, destinada a combater a infla<;iio, secou a liquidez mundial, elevou a cota<;iio do d6lar e as
taxas de juros globais e agravou o problema da divida externa. Em meados dos
anos 1980, a politica expansionista dos Estados Unidos fez com que o d6lar se
valorizasse excessivamente, com efeitos prejudiciais. Portanto, o que quer que
fizessem os Estados Unidos, sua politica tinha sempre algum impacto negativo
sobre o resto do mundo. Conforrne ironizou urn europeu, a economia norte-americana era "insegura em qualquer velocidade" (ibid., p. 19).
A politica erratica seguida pelos Estados Unidos e as respostas igualmente
"egoistas" dos outros governos prejudicavam a estabilidade do sistema monetario internacional. A ado<;ao de taxas flexiveis estimulara urn movimento
ciclico mundial de infla<;iio e recessiio. Os Estados Unidos criavam alternativamente excesso e falta de liquidez no sistema, e os outros paises, em decorrencia de seus pr6prios problemas estruturais, respondiam de modo a agravar o
problema. Nas palavras de Ronald McKinnon, o sistema monetario internacional passou a funcionar "fora de controle". A politica econ6mica do presidente
Ronald Reagan eo seu impacto no resto do mundo sao o exemplo mais dramatico desse descontrole, como mostraremos adiante (vide Fig. 2).

fiGURA2

"'"'

0 ciclo economico mundial durante o governo Reagan


IRetaJizacaol

INDUSTRIA DOS EUA

(ff~tos

de produ(:ao)

(Proteciooismo crescenta)

I ]]

Aumento do investimento ]
-~~-nao-residentes

] Fator da lase intermediaria ]


do ciclo de investinento

Consume pessoal

AJ~uros
taxas de

lnStJno de
canitais

A1.611ento das
im ortacOes

-I

inativas

Apr~o do d61ar _}--

sus tent ado

Politica de

r--1

8<portaes

Equlibrio 00 deficit
corrente

r-

Declinio para a posi';:iio de


-.p~is devedor" lfg_ilido

red~ao

dos impastos

I IDeficit oryamentfuio I

Estabilidade dos
prer;<>s

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"'
;:;

C)

LPolitica monetaria estrita

"51.
~

Desregulament~o

] Taxasdejuros e!evadas
em todo o mundo

lnfl~ncia

sobre a

Aumento do peso dos juros ]


nos oaises eOOividados

Economia
Mundia!

Mercados de produtos ]
primaries em depressao

_j

PressOes defladooil.rias

D
] Aumento dos neg6cios

t
] Aumento das exJX)rtaes
oara os EUA

Fonte: White Paper on International Trade- Japan 1985 (T6quio: Japan External Trade Organization (JETRO), 1985), p. 8.

A economia polftica das

rela~;Oes

internacionais

169

A rea9ao mais importante a esses eventos, na area das rela96es monetarias


intemacionais, foi a cria9ao, em 1978, do Sistema Monetario Europeu e da Unidade Monetaria Europeia (ECU) (Kruse, 1980). Para enfrentar urn d6lar muito
fraco e o contagia da infla9ao norte-americana, os alemaes e outros europeus
concordaram em aperfei9oar a coordena9ao de suas politicas econ6micas, tornando, assim, menos provavel a competi9ao entre esses paises. Con forme Robert
Triffin sugeriu, essa iniciativa implicava uma regionaliza9ao do sistema monetario
intemacional, cada vez menos centralizado (Triffin, 1985, p. 22).
Dada a crescente interdependencia e as influencias cruzadas de urn pais
sobre os outros, as economias nacionais encontravam-se no chissico "dilema
do prisioneiro": embora todos pudessem ganhar com a coopera9ao, havia urn
incentivo poderoso para ganhar rna is a custa das outras economias. Os governos eram tentados a exportar seus problemas intemos de desemprego e inflayao, uma ayao nao-cooperativa que cria a possibilidade de perda para todos,

ficando em situa9ao pi or do que se tivessem cooperado com os seus parceiros.


Assim, sob o regime de taxas flexiveis, urn governo tinha urn forte estimulo
para adotar politicas que depreciassem sua moeda, melhorando, desta forma,
sua posi9ao competitiva intemacional. Mas se todos os governos fizessem o
mesmo, os resultados se anulariam, porque todos os paises teriam uma politica
de contra9ao excessiva, o que provocaria uma queda na produ9ao global e
perdas para todas as economias envolvidas (Sachs, 1983).
Esse dilema e a intera9ao estrategica das politicas nacionais sao uma conseqiiencia inevitavel da economia mundial interdependente, composta por Estados
nacionais seguindo politicas econ6micas pr6prias. A situa9ao foi agravada pela
mudan9a para o regime de taxas flexiveis e o declinio da lideran9a econ6mica
norte-americana. Cooper explicou muito bern a natureza do problema:
( ... )a estrutura do mundo das nay5es

para enfrentar as

condi~oes

e muito distante da que seria exigida

da competi~ao perfeita. Ha s6 160 membros da

comunidade das nay5es, muitos dos quais sao suficientemente grandes para
influenciar alguns dos mercados em que operam, e uns poucos tern o tamanho necessaria para influir em todos os mercados. Em suma, a comunidade
das nay5es existe na presenya de ample poder monopolistico ~em bora, como
acontece com os monop61ios privados, ele esteja limitado pelas oportunidades alternativas das outras nay5es. A tentativa de exercer esse monop61io
limitado na busca de objetivos nacionais, para melhorar os termos de intercambia ou para desviar recursos do resto do mundo, viola as condiy5es da
"competiy3o" e cria arnpla possibilidade de praticar politicas econ6micas
com metas globais abaixo do 6timo. Isso, par sua vez, possibilita ganhos
fraudulentos ou ~ na linguagem mais pol ida usada no contexte das politicas
econ6micas ~ ganhos obtidos mediante a cooperayao e a coordenayao para

prom over objetivos econ6micos nacionais (Cooper, 1985, p. 1221 ).

170

Robert Gilpin

Em The Economics of Interdependence (1968), Cooper propos pela primeira vez a necessidade da cooperayao intemacional para otimizar os resultados, da seguinte forma: I) "a interdependencia aumenta o numero e a escala
dos disturbios" no balanyo de pagamentos dos paises; 2) ela "reduz o ritmo do
processo pelo qual as autoridades nacionais podem realizar seus objetivos intemos"; e 3) a integrayao econ6mica pode levar as nayi'ies a "comportar-se
com movimentos reativos que deixem todos os paises em situayao pi or do que
a necessaria" (resumido em Hamada, 1979, p. 294). Assim, a melhor soluyao
para o "dilema do prisioneiro" causado pela crescente interdependencia seria a
cooperayao econ6mica intemacional que mantivesse as vantagens das relayi'ies econ6micas intemacionais sem sacrificar a busca de objetivos intemos
legitimos, o que conciliaria, assim, o choque entre as normas intemacionais e a
autonomia intema (Cooper, 1968, p. 5).
A implementayiio da coordenayiio das politicas macroecon6micas exige a
soluyao formal do problema do pais N-1 ,ja examinado (Frenkel, 1985, p. 17).
Tanto em urn sistema de taxas flutuantes como em urn de taxas relativamente
fixas, sera preciso definir uma moeda em particular ou uma cesta de moedas
como padrao para aferir o valor de todas as outras moedas. Mas urn acordo
nesse sentido sera excepcionalmente dificil em razao de suas implicayi'ies para
o bem-estar intemo eo equilibria comercial.
Sob urn sistema de tax as de cambia fixas, como ja notamos, a soluyao desse
problema crucial e a implementayiio da coordenayiio macroecon6mica eram bastante simples. Os Estados Unidos mantinham a paridade do d6lar a US$ 35 por
onya e os outros paises se comprometiam a definir o valor da sua moeda com
relayao ao d6lar. Como os Estados Unidos raramente intervinham nos mercados
de cambia, era pouco provavel que as autoridades monetarias norte-americanas
e estrangeiras se posicionassem de forma contraria. 0 sistema baseado no d6lar
e no ciimbio funcionava, e as politicas nacionais eram coordenadas grayas a urn
acordo politico implicito sabre urn conjunto de compensayi'ies em termos de politica econ6mica; os outros govemos subordinavam sua politica monetaria, e outras, a manutenyiio de taxas fixas, e os Estados Unidos correspondiam estabilizando o poder de compra intern a e intemacional do d6lar.
0 tim dessa cooperayiio resultou no colapso do sistema de taxas fixas. Em
1970, o Federal Reserve reduziu as taxas de juros para estimular a economia,
ajudando, assim, a reeleger o presidente Nixon. AAlemanha Ocidental, na epoca a segunda maior palencia monetaria mundial, tentava sustentar as taxas de
juros ou mesmo eleva-las, na sua !uta contra a inflayiio. Os dais sistemas financeiros estavam interligados pelos mercados monetario e financeiro: os bilhi'ies
de do lares criados nos Estados Unidos para reduzir as taxas de juros dirigiram-se para a economia alemii. 0 deficit de liquidez norte-americana, de dais

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

171

a quatro bilhOes de d6lares por ano, cresceu subitamente para vinte bilhOes em

1971, e para trinta bilhoes em 1972, inundando o mundo com do lares


inflacionados. A recusa do govemo alemao em comprar esses do lares, apoiando assim uma moeda cada vez mais sobrevalorizada, e a subseqiiente fuga do
d61ar levaram as a96es de 15 de agosto de 1971, do govemo Nixon, e a subseqiiente derrubada do sistema de Bretton Woods de taxas de cambio fixas.
0 onus por esse colapso do acordo politico e economico intemacional e pel a
destrui9aO do sistema de Bretton Woods cabe, em grande parte, as falhas da
lideran9a politica norte-americana. Nos Estados Unidos, tanto por razoes internas como pelas de politica exterior, sucessivos govemos seguiram politicas monetarias expansionistas e inflacionarias que eventualmente reduziram o valor do
d6lar e desestabilizaram o sistema monetario. Subseqiientemente, outros governos se tornaram menos favor:lveis

a subordinayiio

de suas politicas

macroeconomicas ao objetivo da coopera9ao economica intemacional. Como


resultado, as politicas nacionais muitas vezes interagiram para produzir urn movimento ciclico de infla9ao e recessao. Na decada de 1980, os economistas e os
responsaveis pelas politicas publicas preocuparam-se em interromper esse movimento, e algumas das solu96es propostas revelam a gravidade do problema.
Para os puristas, urn retorno ao mecanisme automitico do padrao-ouro
oferecia a melhor solu9ao para corrigir a instabilidade monetaria intemacional.
Para eles, a essencia do problema era a falta de disciplina social do welfare
state modemo. A expansao dos programas assistenciais do Estado, a tenta9ao
de financiar as despesas publicas com or9amentos deficitarios e as fortes pressoes inflacionarias inerentes as politicas keynesianas eram vistas como produtos da nova capacidade de os governos controlar o suprimento de moeda. Uma
volta a disciplina do padriio-ouro e a supressao do dinheiro "politico" eliminariam a tendencia inflacionaria dos governos modemos. Normas internacionais
voltariam a se impor aos politicos. No entanto, quaisquer que fossem os meritos
dessa solu9iio do ponto de vista da economia, nenhum Estado parecia preparado
para reverter a revolu9ao financeira, abandonando voluntariamente o controle
sobre o suprimento de moeda e abrindo mao da autonomia politica interna.
Especialmente durante o seu primeiro mandato, o governo Reagan acreditava que a solu9iio para os problemas da economia mundial estava na convergencia das politicas nacionais. Pensava-se que as dificuldades derivavam principalmente das politicas erradas e das estruturas economicas inadequadas dos
outros paises. Embora os Estados Unidos se unissem a seus parceiros econ6micos ja na declara9iio de Versailles de 1982, segundo a qual "aceitamos a
responsabilidade conjunta por trabalhar em favor de uma maior estabilidade do
sistema monetario mundial", ate setembro de 1985 o governo norte-americano
permaneceu, em boa parte, comprometido com sua propria versao do benign

172

Robert Gilpin

neglect, anunciado na prima vera de 1981. A responsabi1idade pel a so1u9iio dos


problemas da ordem monetaria intemacional e do deficit do balan9o de pagamentos norte-americana estava nos outros paises.
Em Iugar da ampla coordenayilo de politicas e da redu9ilo do deficit oryamentario preconizados pelos seus aliados e pela maioria dos economistas norte-americanos, a principal soluyao dada pelo govemo Reagan aos problemas
econ6micos mundiais era a convergencia das politicas nacionais. Isso significava o alinhamento dessas politicas para reduzir a inflayiio, o recurso ao FMI
para monitorar essa tarefa e a adoyiio pelos outros paises de uma politica
expansionista para diminuir o deficit comercial dos Estados Unidos. De acordo
com essa formula, a economia norte-americana tinha sido reestruturada para
habilita-la a seguir novamente uma politica niio-inflacionaria de crescimento.
Segundo o govemo Reagan, as medidas tomadas para eliminar a regulamentayiio governamental e para privatizar o setor publico, a reduyiio do
intervencionismo eo desmantelamento do welfare state, sob olema da supplyside economics, haviam quebrado a forya das fontes intemas de inflayilo. Se
os outros paises desenvolvessem politica semelhante, poderiam tambem superar seus problemas de alto desemprego e baixo crescimento. A fortaleza do
d6lar era vista como prova da pujanya da economia norte-americana e da correyilo da politica adotada. A soluyiio, portanto, estava na convergencia das
outras politicas nacionais, aproximando-as da norte-americana. Em meados
dos anos 1980, porem, poucos govemos estavam preparados para aceitar esse
diagn6stico ou as receitas econ6micas do govemo Reagan.
Para os economistas norte-americanos, a coordenayilo internacional das
politicas econ6micas era a terceira solu9ilo, e a mais popular, que viria a
receber o apoio governamental no segundo mandato de Reagan, especialmente por causa da influencia do Secretario do Tesouro, James Baker Ill.
Era o seguinte o diagn6stico feito pelos economistas que apoiavam a coordenayiio de politicas: a maior interdependencia das economias, em raziio da
integrayilo dos mercados financeiros e comerciais, a vinculayiio mais intensa
dos preyos e das taxas de juros, os maiores fluxos de informayiio tinham
levado a uma grande interdependencia das politicas dos paises do primeiro
mundo (Cooper, 1985). Esses desenvolvimentos levaram os Estados Unidos,
a Europa Ocidental eo Japiio a uma situayiio estrategica classica em que as
decisoes de cada urn desses paises influenciavam e afetavam as decisoes e
os result.ados dos demais. Ao formular sua propria politica, cada governo
tinha de levar em conta as ayoes e as possiveis respostas dos outros; e a
realizayilo dos seus objetivos dependia da conduta e das reayoes das outras
economias. Nessa situayiio, s6 a cooperayi!o intemacional podia evitar as
politicas de competiyao e otimizar resultados.

A economia polftica das relac;6es internacionais

173

A solu<;ao proposta por alguns economistas conceituados era a coordena<;ao das politicas macroeconomicas dos Estados Unidos e dos seus principais
parceiros econ6micos, formulando, na verdade, uma (mica politica
macroecon6mica para todo o mundo. 0 objetivo seria assegurar o plena emprego e o crescimento em todas as economias. Mediante urn acordo sobre os
nfveis monetarios globais, as potencias econ6micas dominantes poderiam canter a inflayao e desenvolver politicas contracfclicas. A lideranya coletiva substituiria a declinante lideran<;a dos Estados Unidos.

0 problema da

coordena~iio

das politicas nacionais

Embora o significado da expressao "coordena<;ao de polfticas" abranja


desde acordos ad hoc, como o chamado Acordo do G-5 de setembro de 1985,
ate propostas fonnais e de formula<;ao tecnicas, podemos entende-la como
uma tentativa de reviver o espfrito de coopera<;ao que constituiu a base politica
do funcionamento do sistema de Bretton Woods de taxas fixas e a estabilidade
intemacional entre 1945 e 1971. No entanto, por raz5es econ6micas e tam bern
politicas, admite-se que seria impassive] retomar ilquele sistema. Em uma era de
mercados de capital integrados e altemativas atraentes para o d61ar, como o
marco eo iene, por si s6 o U. S. Federal Reserve norte-americana nao poderia
mais administrar o sistema monetario intemacional. Alem disso, o que outros
tinham percebido como abuso pelos Estados Unidos do sistema monetario, assim
como o relativo declinio do poder norte-americana, parece exigir uma solu<;ao
cooperativa para o problema da estabilidade monetaria intemacional. Embora na
opiniao de muitos especialistas a melhor solu<;ao de Iongo prazo fosse urn banco
mundial, urn FMI refor<;ado, ou a cria<;ao de uma moeda mundial, como os Direitos Especiais de Saque do Fundo Monetario, a segunda solu<;ao mais adequada
seria a coopera<;ao das polfticas internacionais (Cooper, 1984, p. 2-4 ).
Dentre as varias propostas para tal coordena<;ao, nenhuma era mais engenhosa ou rna is ilustrativa dos problemas envolvidos do que a de Ronald McKinnon
(1984). Enquanto os monetaristas tradicionais se prcocupavam como crescimento da oferta de dinheiro em urn pais determinado, na visao "monetarista
global" de McKinnon a integra<;iio das economias nacionais exigia o controle
do "suprimento mundial de dinheiro". Segundo a sua analise, a alterniincia de
contra<;oes e expans5es dessa oferta de dinheiro era a causa das flutua<;5es
deflacionarias e inflacionarias da economia intemacional. Como a economia de
tres paises- os Estados Unidos, a Alemanha Ocidental eo Japao- representava
quase dois ter<;os da produ<;ao industrial de todo o mundo, essas flutua<;5es
desestabilizadoras poderiam ser controladas caso os !res paises coordenassem sua oferta de dinheiro.

174

Robert Gilpin

Em essen cia, McKinnon propunha que OS tres centros mais importantes do


poder economico concordassem em fixar uma meta para o crescimento da
oferta mundial de dinheiro e orientassem sua politica monetaria para a estabiliza~ilo da taxa de ciimbio - expandindo e contraindo a oferta de dinheiro conforme fosse necessario para sustentar os va!ores monetarios. Juntos, esses
tres paises dotados de "moeda dura" imporiam de fato uma norma de crescimento monet8.rio global para o resto do mundo e garantiriam o aumento est3vel

e nilo-inflacionario da liquidez mundial. A coopera~ilo entre os tres poderes


dominantes corresponderia ao retorno a urn regime de tax as fixas.
0 objetivo desse condominio tripartite seria coordenar a oferta mundial de
dinheiro, e impedir a contra~ilo e a expansilo sincronizadas das politicas monetarias nacionais. Segundo essa analise monetarista global, a tendencia dessas
economias era a de variar o estimulo aprodu~ilo, keynesianamente, e provocar
assim, urn movimento ciclico global de defla~ilo e infla~ilo. Uma estabiliza~iio
do suprimento mundial de dinheiro poderia ser conseguido caso uma das principals potencias economicas reduzisse sua liquidez para compensar a politica
expansionista dos seus parceiros. Mediante urn deslocamento de politicas
sincronicas, compensando tais flutua~oes, os !res centros mais importantes do
poder economico poderiam estabi!izar o valor do d6lar e impor ordem ao sistema.
A composi~ilo atual da oferta mundial de dinheiro, em termos de do lares, marcos e ienes, seria determinada pel a combina~ilo de uma complexa
formula econometrica e pelas decisoes dos bancos centrais, e nilo mais em
fun~ilo de objetivos nacionais. Uma norma monetaria internacional tomaria
o Iugar da autonomia nacional, o que determinaria o nivel mundial de liquidez.
Assim, criterios tecnicos e fatores objetivos determinariam a taxa de cria~ilo monetaria, em Iugar de interesses nacionais e de politica paroquial.
Como tempo, a experiencia dessa coopera~iio levaria a "completa unifica~ilo financeira dos paises com moeda de reserva" (McKinnon, 1984, p. 75).
No Iongo prazo,
os ciclos intemacionais de inflay.o e deflayao seriam aplainados, mediante
mudanyas nao controladas no estoque mundial de dinheiro e na taxa cambial
do d6lar. A eficiencia do comercio intcmacional scria restaurada, eo sentimenta protecionista deveria diminuir logo que f{~~~cm eliminadas as mudanyas arbitnirias nas taxas de cmbio. Como em um regime de padrao-ouro

idealizado, o dinhciro nacional eo intemacional passariam a ser virtualmente


o mesmo (idem, ibidem).

0 mundo voltaria ao sonho liberal de urn sistema monetario internacional neutro, automatico e despolitizado.

A economia polftica das rela.;Oes internacionais

175

Um objetivo silencioso, mas importante, desse esquema seria impor controles aos Estados Unidos, o elefante bravio da economia mundial. Intencionalmente ou nao, suas politicas macroecon6micas em\ticas tern prejudicado
seriamente o sistema monetario internacional, o que provoca flutuayiies
desestabilizadoras no valor do d6lar, estimula fluxos maciyos de capital
especulativo e busca auferir lucros com os diferenciais de taxas de juros ou
com as mudanyas previstas nas taxas cambiais. A coordenayao das politicas

nacionais, como a proposta por McKinnon, obrigaria os Estados Unidos a


voltar a agir como uma influencia estabilizadora, como acontecia no sistema
de taxas fixas.
De fato, o que McKinnon propunha era a criayao de um governo econ6mico
mundial. Nos anos 1950 e 1960, os Estados Unidos assumiam um papel
hegem6nico de governanya mundial; seu banco central gerenciava o sistema
monetario internacional e sua moeda passou a ser o principal meio de pagamento em todo o mundo. Mas no fim dos anos 1980, e depois, um "triunvirato"
(para usar a terminologia de McKinnon) composto pelos Estados Unidos, pelo
Japao e pela Alemanha Ocidental passaria a governar a economia internacional. Os bancos centrais desses pafses poderiam, assim, cooperar para administrar o suprimento de dinheiro, e suas moedas estaveis substituiriam o d6lar
como moeda internacional. Assim, a hegemonia norte-americana seria substituida pela lideranya das !res potencias econ6micas dominantes.
Para que esse sistema tivesse exito, OS tres governos envolvidos precisariam
subordinar suas politicas domesticas a normas econ6micas internacionais aceitas em co mum- no caso dos Estados Unidos, pelo menos, o governo precisaria
abdicar de uma parte da sua independencia na politica externa. Por exemplo:
os Estados Unidos nao se poderiam empenhar em uma guerra importante, como
fizeram no Vietna, corn conseqih~ncias econ6rnicas, a nao ser que contassem
como apoio explicito do Japao e daAiemanha Ocidental. Seria preciso coordenar tambem as politicas fiscal, comercial e de balanyo de pagamentos, assim
como a politica monetaria. Ate mesmo os custos do trabalho precisariam ser
coordenados e mantidos sob controle estrito para evitar acordos trabalhistas
inflacionarios que provocassem o desalinhamento dos val ores monetarios. Em
suma, os requisitos politicos e econ6micos de uma coordenayiio de polfticas
exitosas (pelo menos na concepyiio de McKinnon e de outros especialistas)
seriam extraordinarios.
A despeito das dificuldades inerentes, esse tipo de so!uyao coordenada
ganhou apoio na decada de I 980, dentro do governo Reagan e em outros setares. Em Washington havia quem visse a coordenayao das polfticas econ6micas
nacionais como urn mcio para superar o dilerna politico interne em relayao a
politica econ6mica e ao deficit oryamentario. Se os Estados Unidos nao podiam

176

Robert Gilpin

sozinhos resolver seus problemas, poderiam talvez con tar com a ajuda dos seus
parceiros economicos. Da mesma forma, outros paises viam na coordena9ao
de politicas urn modo de veneer suas pr6prias dificuldades economicas, fazendo com que os Estados Unidos e o Japao adotassem determinadas posi96es.
Nao seria assim urn grande exagero afirmar que para cada uma das principais
potencias economicas o objetivo da coordena9ao de politicas seria fazer com
que seus parcciros econOmicos se conduzissem de modo conveniente para eles,

perdendo a liberdade de agir do modo que melhor lhes aprouvesse.

0 governo Reagan e a

coordena~ao

de politicas

0 Economic Recovery Act (Lei da Recupera9ao Economica), de 1981, e


o subseqiiente deficit no oryamento federal norte-americana, de aproximadamente 5% do PNB, tiveram urn impacto profundae nao esperado na economia
mundial. 0 que aconteceu, no en tanto, tinha sido previsto em urn artigo classico
escrito em 1966 por Robert Mundell. Conforme o resumo feito por Peter Kenen,
Mundell sustentava que:
( ... )quando os fluxos intemacionais de capital reagem as diferen~as nas
tax as de juros, e as tax as cambiais sao flutuantes, urn pais que sofra grande
deficit orc;ament3rio, c niio o financie criando moeda, sofreni um importante
deficit nas contas-correntes, mas teni tambem uma moeda forte. 0 deficit
orc;amentclrio elevani as tax as de juros, atraindo capital estrangeiro. Com
a flutuac;iio das taxas de c8.rnbio, contudo, urn pais que tenha urn fluxo

liquido positivo de capital precisara manter urn deficit correspondente na


sua conta-corrente, e sua moeda precisani valorizar-se suficientemente
para gerar esse deficit. Em outras palavras, o pais precisa tornar-se menos
competitive nos mercados rnundiais e no seu prOprio rnercado (Kenen,
1984, p. 18-19).

Embora os consumidores norte-americanos e os paises que exportavam


para os Estados Unidos se beneficiassem com essa politica fiscal expansiva,
ela teve efeitos negativos importantes sobre a economia do pais, assim como
sobre a economia mundial. A necessidade de financiar o deficit oryamentario
norte-americana fez com que as tax as de juros subissem em todo o mundo, e os
investimentos diminuissem. Outras economias reagiram restringindo a demanda intema para evitar pressoes inflacionarias e adotaram estrategias de crescimento baseadas em exporta96es. A absoryao de grandes quantidades de capital para financiar o deficit de pagamentos norte-americano e para compensar a
baixa taxa de poupanya do pais moderava os efeitos sobre a forma9ao de capital

A economia politica das relac;:Oes internacionais

177

nos Estados Unidos. No entanto, a resultante sobrevalorizavao do d6lar teve


urn impacto devastador sabre as exportaviies norte-americanas e em amplos
setores industriais, provocando, assim, urn poderoso impulso protecionista. A!em
disso, as taxas de juros muito elevadas exageraram os problemas da divida
extema mundial. A mudanva para taxas flexiveis e a integravao dos mercados
de capital tinham ampliado muito o impacto das politicas macroecon6micas dos
Estados Unidos no resto do mundo.
A despeito do impacto da sua politica macroecon6mica na produvao e no
balanvo de comercio, durante todo o primeiro mandata de Reagan o governo
aderiu ao conceito de convergencia das politicas nacionais. A resistencia do
d6lar e o tluxo de fundos para os Estados Unidos eram interpretados como
urn sinal de robustez econ6mica e do sucesso da chamada "Reaganomics";
as outras economias menos ativas eram aconselhadas a seguir o exemplo
norte-americana. A atitude do governo com relav1io as queixas dos outros
paises de que o deficit orvamentario e a sobrevalorizavao do d6lar estavam
distorcendo o sistema monetario e financeiro internacional foi resumida nas
palavras arrogantes de Beryl Sprinkel, ao falar pelo Departamento do Tesouro: "Que eles se preocupem com as suas taxas de cambia, e n6s nos preocuparemos com a nossa". 0 benign neglect se havia tornado uma negligencia maligna!
Durante o segundo mandata de Reagan;essa atitude de indiferenva comevou a mudar. 0 crescimento macivo da divida intema, o grande deficit comercial
e o advento de uma nova equipe econ6mica, chefiada por Baker, levaram ao
abandon a da ortodoxia da economia da oferta e tam bern, pelo menos verbalmente, do conceito da convergencia das politicas nacionais. Em bora a taxa de
inflavao tivesse caido e o desenvolvimento econ6mico houvesse sido restaurado
durante a segunda metade do primeiro mandata de Reagan, a sobrevalorizavao
do d6lar se tamara em si mesma urn problema serio, e muitos acreditavam que
a correvao da taxa cambial deveria ser urn objetivo explicito e fundamental da
politica econ6mica. 0 desequilibrio comercial norte-americana distorcia a economia do pais, estimulava sentimentos protecionistas e desestabilizava as relaviies econ6micas internacionais. 0 govemo percebia agora que para corrigir
essa situac;ao era necessaria a cooperac;ao dos seus parceiros econ6micos.
Em setembro de 1985 o govemo Reagan iniciou seu primeiro esforvo mais
serio para conseguir uma coordenavao das politicas econ6micas e para garantir a
cooperavao monetaria dos seus parceiros. Alarrnado com os crescentes sentimentes protecionistas do Congresso, o govemo Reagan pressionou a A lemanha
Ocidental, o Japao e outras economias importantes a intervir na area monetaria
para reduzir o valor do d6lar e para estimular as suas economias, eliminando,
assim, o deficit comercial norte-americana, cad a vez maior. Entre junho de 1980

178

Robert Gilpin

e maryo de 1985, o d6lar tinha valorizado em cerca de 60%. A tarefa da coordenayao das politicas nacionais deveria reduzir o seu valor e fazer com que os
produtos norte-americanos voltassem a competir nos mercados mundiais.
Em combinayiio com mudanyas importantes ocorridas nas foryas de mercado, tais como as menores taxas de juros, a perspectiva de diminuiyiio do
deficit oryamentario nos Estados Unidos e a queda dramatica do preyo do
petr6leo, esse intervencionismo coordenado por parte do Grupo dos Cinco
(G-5) causou uma desvalorizayiio do d6lar em cerca de urn teryo, em maryo de
1986, com relayao ao iene e ao marco, comparativamente ao seu valor no
. princfpio de 1985. Aparentemente, tinha funcionado a mudanya ostensiva da
tese da convergencia das politicas nacionais para a coordenayao dessas politicas, eo govemo passou aver com otimismo a possibilidade de desaparecimento do deficit comercial.
0 sucesso imediato da coordenayao politica dos G-5 levou Reagan na sua
mensagem anual ao Congresso, a State of the Union de fevereiro de 1986, a
proclamar a coordenayiio politica, pela primeira vez, urn objetivo importante
dos Estados Unidos. 0 objetivo explicito dessa a9iio coordenada seria eliminar
as flutuayi'ies no valor das moedas, com base em target zones- metas fixadas
para as principais moedas. Com efeito, de certa forma o governo propunha
agora urn retorno as taxas de cambio fixas. Assim, o Acordo do G-5 e o pronunciamento presidencial revelavam urn movimento significativo de afastamento
da posi9iio anterior do governo sobre o tema da coordena91io de politicas. Os
Estados Unidos tinham sido estimulados a tomar uma ayao decisiva pel a percepyiio cada vez mais clara de que o grande deficit comercial estava levando
ao protecionismo.
A hist6ria do impacto do or9amento de Reagan e dos resultantes deficits
comerciais sobre a posiyao economica dos Estados Unidos no mundo e na
politica economica externa esta ilustrada na Fig. 2, anterior, e na Tabela 2.
Entre 1976 e 1984, o deficit comercial subiu de US$ 9,3 para US$ 108,3
bilhoes, com o aumento relativo da parte referente ao Japao. Mesmo em
setores tradicionalmente competitivos, como a agricultura c a alta tecnologia,
o supen\vit dos Estados Unidos declinava. Para financiar seu deficit comercia!, os Estados Unidos assumiam emprestimos pesados de outros paises, eo
resultado foi o fato de, em meados da ctecada de 1980, seu credito liquido no
exterior passar de positivo para negativo. Em bora seus ganhos liquidos sobre
inversoes no exterior fossem superiores a US$ 34 bilhoes em 1981, em 1985
eles aproximavam-se de urn deficit na renda de investimcntos. Essa reversiio
dramatica das posiyi'ies de comercio e investimento dos Estados Unidos estava promovendo, de fonna significativa, o protecionismo, em particular contra

os japoneses.

A economia politica das

rela~Oes

TABELA

Balan~o

internacionais

179

comercial dos Estados Unidos em bilhiies de dolares correntes


Manufaturas *

Total
Exporta90es
dos EUA

lmporta~.;Oes

dos EUA

ExportayOes
liquidas

ExportayOes
dosEUA

lmporta90es
dos EUA

Exporliqiiidas

-9,3
-30,9
-33,8
-27,3
-25,3
-28,1
-36,4
-62,1
-108,3

67,3
69,6
81,9
99,4
123,2
133,1
119,8
112,7
121,4

64,6
76,9
100,1
110,9
122,4
139,1
140,3
159,3
217,9

2,7
-7,3
-18,2
-11,6
0,8
-6,0
-20,6
-46,6
-%,5

2,8
2,8
3,7
5,2
6,6
7,2
6,8
7,5
8,1

16,0
19,2
25,2
26,8
31,4
38,1
38,2
41,5
57,9

-13,2
-16,5
-21,6
-21,5
-24,7
-31,0
-31,3
-34,0
-49,8

ta~.;Oes

Comercio multilateral dos EUA

1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984

114,7
120,8
142,0
184,5
224,2
237,0
211,2
200,7
220,3

124,1
151,7
175,8
211,8
249,6
256,1
247,6
262,8
328,6

Comercio bilateral dos EUA como Japao

1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984

10,0
10,4
12,7
17,4
20,8
21,8
20,7
21,7
23,3

16,9
20,3
26,5
28,2
33,0
39,9
37,7
41,3
57,3

-(,,9
-9,9
-13,8
-10,8
-12,2
-18,1
-17,0
-19,6
-34,0

* IndU.strias de manufaturas, maquimirio c equipamcnto de transportc, manufaturas variadas.


Obs.: Os dados sabre o comCrcio total sao fo.b. As exportayOes de manufaturados
sao f.a.s., e as importay6es sao c.i.f. (assim, as importayOcs de produtos manufaturados podcrn ser maiores do que as importayOes totais).
Fontes: Stephen E. Haynes, Michael M. Hutchinson e Raymond E. Mikesell, "Japanese
Financial Policies and the U.S. Trade Deficit", Essays on International
Finance, n-11 162, International Finance Section, Dept, of Economics, Princeton
Univ., 1986, p. 3; Haynes eta/., cit. Survey ofCurrent Business and Highlights
of U.S. Exports and Import Trade, Dept. of Commerce, varies nUmeros.

180

Robert Gilpin

Para corrigir a situayao que se deteriorava, no fim da prima vera de 1986


o governo Reagan posicionou-se com mais energia com relayao a coordenayiio das politicas, adotando o conceito de "automaticidade". Postulava urn
acordo internacional sobre urn conjunto de regras predeterminadas e de procedimentos automaticos para obrigar os outros paises a adotar a9iies corretivas de modo a reduzir o valor do d6lar e eliminar, assim, o deficit comercial
norte-americano. 0 governo afastara-se decisivamente da sua posi9ao
monetarista anterior, que deixava ao mercado a determinayao das tax as cambiais. A interven9ao nos mercados de ciimbio, as mudan9as nas politicas eco- nomicas internas e o realinhamento das moedas teriam como base urn conjunto de criterios objetivos, tais como as taxas nacionais de inflayiio, as taxas
de crescimento e de desemprego. Desse modo, o mundo retornaria ao que o
governo Reagan considerava a compatibilidade reciproca das politicas econ6micas nacionais.

Na reuniao de cupula de T6quio dos lideres ocidentais, no principio de


maio de 1986, o governo Reagan tentou agir com base na sua conversao ao
conceito de "flutuayiies administradas". Embora os outros participantes do
encontro concordassem com a ideia de promover uma maior cooperayiio,
recusaram-se a aceitar o conceito da "automaticidade" e a fixa9ao de urn
conjunto de criterios objetivos e de regras forrnais para regular as politicas
economicas nacionais, preferindo uma maior liberdade na abordagem da cooperayao internacional, de modo a assegurar-lhes o exercicio de plena autonomia intema.

Os parceiros econ6micos dos Estados Unidos temiam que o acordo em


torno de urn sistema de moedas administradas significaria a volta aos problemas da decada de 1970, e se opunham fortemente a uma nova vinculayao
das suas economias a norte-americana. Urn compromisso da sua parte para
defender determinados valores para as moedas os sujeitaria a fluxos inflacionarios de do lares, como ja havia acontecido; ou entao os Estados Unidos
poderiam obriga-los a adotar taxas elevadas que prejudicariam suas industrias de exporta9iio. Urn funciomlrio europeu comentou: "Ficariamos todos dependendo do d61ar norte-americano ( ... ) e no campo dos assuntos monetarios internacionais os Estados Unidos nao se preocupam o suficiente com os
outros paises" (The Wall Street Journal, 14 de maryo de 1986, p. 30). Consideravam a iniciativa do governo Reagan de adotar regras automaticas e
obrigat6rias como uma tentativa de voltar a impor ao sistema econ6mico global a hegemonia norte-americana.
0 acordo resultante de uma "maior vigiliincia" das taxas de ciimbio e
das politicas economicas foi o produto de uma negociayao entre o desejo
norte-americano de regras inflexfveis e a tendencia a autonomia dos outros

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

181

paises. Para terminar a volatilidade cambial e permitir o realinhamento das


moedas dentro das faixas admitidas, as potencias econ6micas ocidentais comprometiam-se a manter uma coordenayao "estreita e continua" das suas politicas econ6micas. 0 sistema de moedas administradas seria alcan9ado mediante um acordo sobre metas mutuamente beneficas. Com a cria9ao de uma
nova entidade intemacional, o Grupo dos Sete, composto por ministros das
finanyas e dirigentes dos bancos centrais, os objetivos nacionais e as tax as de
ciimbio seriam supervisionados e levariam em conta "fundamentos econ6micos", tais como taxa de crescimento, inflayao, desemprego, deficit or,amentario, balan9o de pagamentos, expansao monetaria, valor das moedas, etc.
Desse modo, as taxas de ciimbio refletiriam o rendimento econ6mico geral
das economias capitalistas. Quando ocorressem "desvios signiticativos" de
uma politica acordada (ou seja, sempre que a politica seguida por um pais
criasse dificuldade para os outros), as autoridades econ6micas deveriam "empregar seus melhores esforyos para alcanyar um entendimento" sobre a a9ao
corretiva a ser tomada- por exemplo, alterando as taxas de juros, reduzindo o
deficit orc;:ament3rio e, se necessaria, intervindo no mercado cambial. Nesses

casos, porem, embora uma certa pressao pudesse ser aplicada, a decisao
sobre a a9ao especifica a ser tomada competiria ao proprio pais delinqiiente
(The New York Times, 8 de maio de 1986, A6).
Embora no memento em que escrevo nao se possa ainda avaliar o provavel sucesso dessa iniciativa de vigiliincia multilateral e de uma administra9ao
coordenada da economia mundial, os obstaculos a serem vencidos sao muito
grandes. Residem nas agendas econ6micas e politicas das grandes potencias,
que sao fundamentalmente diferentes- diferen9as que a linguagem do acordo
ocultou. A coordenayao intemacional das politicas econ6micas tinha um sentido diferente para cada um dos participantes do acordo, sen do questionavel
a possibilidade de se chegar a uma composi9ao desses objetivos conflitantes.
0 menor denominador comum do acordo era a esperanya de que ele impediria
uma que bra da economia intemacional, o que propiciaria uma base para fazer
com que outros paises adotassem determinadas a9oes desejaveis.
A despeito do seu abandono ostensive do conceito de convergencia de
politicas, os Estados Unidos continuavam a aderir a essa ideia como a soluyao para as dificuldades da economia mundial e para os seus pr6prios males
econ6micos. 0 govemo Reagan acreditava que o problema fundamental era
o "hiato de crescimento" existente entre a economia norte-americana e ados
outros paises- nao o seu deficit or9amentario. Desse ponte de vista, o objetivo da coordena,ao internacional de politicas econ6micas era pressionar as
duas outras economias fortes- o Japao e a Alemanha Ocidental -a mudar
de rumo e voltar a estimular o desenvolvimento. Com uma politica econ6mica

182

Robert Gilpin

orientada para a expansao, essas economias poderiam deixar seu esquema


de crescimento baseado nas exporta~oes e aumentar as importa~oes. Se o
Japiio e a Republica Federal Alemii adotassem as medidas apropriadas, o governo de Washington acreditava que desapareceriam seus problemas da
sobrevaloriza9iio do d6lar e de deficit comercial.

As perspectivas da

coordena~ilo

de politicas

0 conceito de coordena9iio intemacional das politicas econ6micas como


solu9iio para os problemas da interdependencia encontra serias dificuldades
em urn mundo de Estados aut6nomos. Para que tenha sucesso, precisan\ superar tres obstaculos principais. Em bora seja uma to lice sugerir que tal coordena9iiO e impossivel em urn sistema pluralistico de Estados e na ausencia de urn
poder hegem6nico, seria igualmente tolo ignorar a complexidade inerente da
proposta, pois existem problemas nao facilmente solucionaveis na sua fundamenta9ao te6rica, conveniencia econ6mica e factibilidade politica.
0 primeiro problema a ser resolvido para que a coordena9iio das politicas
econ6micas intemacionais tenha ex ito e 0 apresentado pela sua fundamenta9iiO te6rica. Certo ou errado, o sistema de Bretton Woods, com suas taxas
cambiais fixas, baseava-se, pelo menos nos Estados Unidos e na Gra-Bretanha,
em urn consenso generalizado sobre os determinantes fundamentals da taxa de
cambio. 0 sistema e a sua rationale foram criados em grande parte por urn
funcionario norte-americano, Harry Dexter White, e urn economista ingles,
John Maynard Keynes (Gardner, 1980). Ora, essa compreensiio basica (ou, se
preferirmos, a "hegemonia ideol6gica", para usar os termos de Gramsci) com
respeito ao modo como funcionava tinha sido inteiramente destruida pelo abandono da economia keynesiana, pela crescente integra9iio dos mercados financeiros globais e pela maior interdependencia das politicas macroecon6micas.
Ate mesmo os monetaristas confiantes viam-se em apuros porque a
desregulamenta9iio do sistema financeiro, a expansao dos instrumentos fiscais
e a prolifera9iio de novos tipos de dinheiro (M I, M2, ad infinitum) derrubaram
o conceito tradicional de moeda. 10 A realiza9iio, no p6s-guerra, do que era
chamado "sintese neoclassica", acolhida pelo texto influente de Samuelson,
tinha sido deslocada e substituida por uma cacofonia de seitas econ6micas.
Sem o predominio do modelo keynesiano ou de qualquer ortodoxia que
tomasse o seu Iugar, teorias rivais disputam a prop6sito de temas, tais como a

10

Amoeda (Ml) somaram-se as contas-correntes, os cartOes de credito e outros instrumentos


de crial(fiO de credito.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

183

determinayiio da taxa cambial, o problema fundamental de como conciliar o


pleno emprego com a estabilidade de preyos e outras quest5es fundamentais
da teoria economica. Por exemplo: deveriam as taxas de ciimbio ser fixadas
pelo metoda da paridade do poder de compra, como defendiam McKinnon e
outros, ou pela restaurayao do equilibria do balan<;o de pagamentos norte-americana, como pensava o govemo Reagan? A divergencia entre os economistas
e as autoridades monetUrias sabre esses pontos cruciais torna muito dificil urn

acordo sobre a politica a seguir. Como Richard Cooper, William Branson e


outros especialistas tern comentado, ate que se estabele<;a a amilise ou a teoria
da determinayiiO das taxas de ciimbio e se erie urn novo consenso te6rico, nao
sera passive! determinar quais devam ser as taxas de ciimbio e como se poderia alcan<;a-las (Cooper, 1985).
Urn segundo lema e a conveniencia economica da coordena<;iio das politicas (Branson, 1986). Dada a rela<;iio entre as taxas de ciimbio nominais e
reais, se nao for possivel mudar as taxas nominais, o ajuste necessaria precisani

ser feito mediante mudan<;as na politica intema. 11 No entanto, a infla<;iio ou a


defla<;iio resultantes podem ser ainda mais prejudiciais do que a varia<;iio cambial. Sob o tipo de coordena<;iio de politicas concebido na reuniao de T6quio,
por exemplo, o deficit oryamentario do govemo Reagan teria significado urn
desastre para a economia norte-americana. Sem o aumento no valor do d6lar e

o resultante influxo de capital, os Estados Unidos teriam sofrido a eleva<;iio das


tax as de juros, prejudicando os neg6cios, ou fortes press5es intlacionarias. Partanto, cabe perguntar se e desejavel intervir no mercado se isso pode causar
urn prejuizo economico ainda maior do que o provocado pela volatilidade das
taxas cambiais.
Uma dificuldade mais ampla tern a ver com o estabelecimento de regras
predeterminadas ou automaticas, conforme a proposta de McKinnon e do govema Reagan. Antecipar a natureza desse problema e em si mesmo urn problema. A solu<;iio de McKinnon, complexa e sofisticada, lid a a pen as com instabilidades e tlutua<;5es causadas principalmente pelos tluxos financeiros entre
varias moedas. Sua formula tecnica e automatica e concebida para prevenir a
contra<;iio ou a expansao sincronizada das economias nacionais. Ja o govemo
Reagan queria urn conjunto de regras precisamente para obrigar as outras economias a entrar em uma expansao sincronizada. Assim, urn conjunto de regras
11

A taxa de cambia nominal entre duas moedas e encontrada dividindo-se uma pela outra.
A taxa de dmbio real Co produto da taxa nominal pela taxa de inflayao relativa das duas
cconomias. Assim, seas paises estao proibidos de alterar sua taxa de dimbio nominal, entao
a coordenayao das taxas reais precisa ser feita mediante mudanyas na politica interna que
afetam as taxas de inflayao relativas, de modo que voltamos a urn mundo em que a economia
intemacional pode ter uma influencia negativa sabre as economias nacionais (Branson, \986).

184

Robert Gilpin

para resolver urn problema particular pode nao ser apropriado para outros tipos
de problemas, e portanto, na melhor das hipoteses, a coordena91io internacional
de politicas deveria ser urn esfor9o ad hoc em rea91io a urn problema especifico. No entanto, essa abordagem mais flexivel choca-se com a questao da
vontade politica.
0 terceiro e mais importante problema relacionado com a coordena91io
intemacional de politicas econOmicas eo conflito a respeito dos objetivos. Ha-

vera suficiente acordo entre as principais potencias economicas a respeito das


metas economicas e politicas, metas estas que lhes permitam subordinar suas
vantagens de curto prazo a vantagens trazidas pel a coopera91io a Iongo prazo?
Com o relativo declinio da hegemonia economica norte-americana, e preciso
indagar se existe uma base politica para facilitar a administra91io pluralista da
economia politica internacional.
A experiencia passada nao nos permite ser muito otimistas a respeito das
perspectivas politicas dessa coordena91io. Nenhum tema politico foi mais dificil
do que o da expansao coordenada das tres maiores potencias economicas.
Quando em varias oportunidades OS Estados Unidos tentaram pressionar OS
japoneses e os alemaes a estimular suas economias, estes ultimos tenderam a
oferecer resistencia, preocupados com a infla91io ou motivados pelo desejo de
reduzir os gastos governamentais. Assim, por exemplo, na reuniao economica
de Londres, em maio de 1977, os Estados Unidos instaram seus maiores parceiros economicos, especialmente a Alemanha Ocidental e o J apao, a promover uma expansao coordenada e conjunta. A logica por tras dessa "teoria da
locomotiva" era a seguinte: a economia norte-americana nao era mais forte o

bastante para servir como motor do crescimento da economia mundial. Os


outros paises, por causa, em grande parte, de suas limita9oes internas, recusavam-se a seguir a lideran9a norte-americana e a expandir suas economias; isso
contribuia para deteriorar a posi91io comercial e de pagamentos dos Estados
Unidos e for9ar uma desvaloriza91io do d6lar nao desejada. Em 1979, urn fracasso semelhante em chegar a urn acordo obrigou os Estados Unidos a contrair
sua economia, o que provocou a recessao que ajudou a eleger Ronald Reagan.
0 Acordo G-5 ilustra bern os problemas politicos do gerenciamento multilateral da economia mundial. Ao for9ar a valoriza91io do iene e do marco, os
Estados Unidos deixavam de reconhecer adequadamente a consideravel difusao do poder economico ocorrida na decada de 1970 e no principio dos anos
1980. McKinnon havia postulado urn triunvirato monetario composto pelos Estados Unidos, pela Alemanha Ocidental e pelo Japao para controlar as taxas de
ciimbio e, portanto, os balan9os de comercio, mas o crescimento dos NICs, os
novos paises em vias de industrializa91io, prejudicava essa determina9ao das
rela9oes monetarias e comerciais s6 pelas grandes potencias. A Coreia do Sui,

A economia politica das rela!;6es internacionais

185

o Canada e outros paises estavam entre os principais beneficiaries da desvaloriza,ao do d6lar, porque apoiavam sua moeda no d6lar. As exporta96es de
autom6veis coreanos, por exemplo, aumentaram a custa dos exportadores japoneses, e os Estados Unidos perderam uma parte importante dos ganhos que
tin ham antecipado com a desvaloriza9iio do d6lar. Por outro !ado, a melhoria da
posi9ao competitiva de outros paises fazia com que atraissem multinacionais
norte-americanas e japonesas. Em suma, para ter ex ito, a coordena9iio monetaria exigira urn consenso entre numero crescente de economias competitivas.
Durante o govemo Reagan, os Estados Unidos e seus parceiros econ6micos nao resolveram o conflito sobre a politica econ6mica. Para reduzir o
deficit comercial e de pagamentos, o governo de Washington pressionava os
europeus e, mais ainda, osjaponeses a expandir sua economia e a dar menos
importilncia ao crescimento baseado nas exporta96es. A resposta era uma
recusa, como argumento de que condiyoes intemas, particularmente o temor
da infla9ao, assim como a divida publica existente, inviabilizavam a expansao
da economia. Para eles, a causa do problema monetario internacional era o
grande deficit ors:amentario norte-americana, e nenhuma solu9ilo seria passive! sem que ele fosse controlado. As condi96es econ6micas internas e a
diferenya das prioridades nacionais nos tres centros do capitalismo mundial
tornavam a coordena9ilo das politicas e a sua convergencia urn modo muito
dificil de administrar urn mundo altamente interdependente.
Urn dos principais obstaculos politicos a coordenayilo das politicas econ6micas e o desejo deter urn balan9o comercial positivo. Embora o objetivo ostensivo dessa coordena9iio seja eliminar a volatilidade das moedas, em muitos
casos o objetivo real e conseguir uma taxa cambial conveniente. Como Hans
Schmitt argumentou convincentemente, nas economias modemas ha uma forte
tendencia mercantilista, em razao das vantagens derivadas da exporta9ilo, em
termos tecnol6gicos e de emprego; o aumento da produyilo e as economias de
escala implicadas na exporta9ilo facilitam uma taxa de progresso tecnol6gico
mais rapida (Schmitt, 1979). A esse prop6sito, note-se que uma das primeiras
medidas tomadas tanto pelo Japao como pela Alemanha Ocidental, imediatamente depois da reuniao de T6quio, foi intervir nos mercados cambiais para
evitar urn a valoriza9ilo das suas moedas. Tanto os alemaes como os japoneses
esperavam nao ser os primeiros a valorizar sua moeda e a adotar uma politica
econ6mica expansionista. A a9ilo do G-5 pode ser vista de fato como uma
tentativa, pelos norte-americanos e pelos europeus, de pressionar o Japao no

senti do de valorizar o iene e diminuir seus grandes saldos comerciais. Como


demonstraremos nos capitulos seguintes, tam bern nos Estados Unidos aumentaram muito as pressoes para que se adote uma politica comercial analogamente
mercantilista.

186

Robert Gilpin

Urn motivo fundamental da iniciativa norte-americana, na reuniao de T6quio, foi adquirir mais influencia sobre a politica econ6mica do Japao e criar urn
mecanisme de coordena9iio. Mediante pressoes exercidas sabre os japoneses
para que estimulassem sua economia e valorizassem o iene, os Estados Unidos
pretendiam reduzir seu enorme deficit comercial com o Japiio e obrigar esse
pais a abrir a sua economia. Essas pressoes e a aprecia9iio substancial do iene,
a partir de setembro de 1985, chegando a urn nivel recorde de 153 ienes ao
d6lar, provocaram grande ressentimento entre os japoneses. Embora o Japao
tivesse auferido certas vantagens, o nivel de desemprego aumentou muito, as
taxas de lucro reduziram-se e muitas pequenas empresas sofreram prejuizos.
Na verdade, a ideia de uma taxa de cambia para o d6lar e para outras moedas
que fossem neutras e, de modo geral, aceitas e uma quimera e nao pode ser
transformada em realidade.
De seu !ado, os Estados Unidos tam bern se tomaram menos dispostos a
subordinar sua politica econ6mica as preocupa96es dos parceiros. Relutam em
mudar suas prioridades econ6micas e politicas, embora, no julgamento de outros paises e da maioria dos economistas norte-americanos, sua politica fiscal e
seu deficit on;amentario tenham sido o centro do problema econ6mico global.
No entanto, em vez de alterar sua politica, os Estados Unidos preferem que
outras economias promovam o ajuste necessaria.

0 forte desejo dos Estados de manter sua autonomia e o problema


mais fundamental encontrado pelos esfor9os no senti do da coordena9iio de
politicas. Quando coincidem os interesses dos Estados, como aconteceu na
reduyao coordenada das taxas de juros, em mar9o de 1986, o ex ito e garantido. Mas as propostas do govern a Reagan e de varios economistas visando
a uma maior coordena9iio de politicas encontraram forte resistencia politica. A despeito da reversao ostensiva da posi9ao norte-americana sabre a
convergencia de politicas e seu desejo expresso de coordenar as politicas
macroecon6micas, os Estados Unidos demonstraram pouca disposi9iio para
se afastar permanentemente do unilateralismo que levou o presidente Nixon
a derrubar o sistema de Bretton Woods em agosto de 197!. Nada na conduta do governo Reagan sugere que a coordena9iio de politicas significa
alga mais do que urn meio para conseguir influenciar os europeus e osjaponeses. Da mesma forma, outros paises nao querem se sujeitar uma vez
mais ao dominic norte-americana, vinculando-se a politicas,
macroecon6micas err:\ticas, ou abandonar a tendencia mercantilista que os
leva a almejar saldos comerciais.
A nao ser que as potencias dominantes possam resolver o problema do
pais N-1 de modo formal e sistematico, a coordena9ao da politica
macroecon6mica nao sera alcanyada, sendo necessaria para isso urn esfor9o

A economia polftica das

rela~6es

internacionais

187

de lideran9a, pelos Estados Unidos, mais concertado do que o dos anos 1980.
Devemos lembrar que o sistema de Bretton Woods de coordena9ao politica
desapareceu em parte porque as outras economias deixaram de confiar na
lideran9a norte-americana. 0 fato de, ao adotar suas politicas, os Estados Unidos nao considerarem com muita freqiiencia as preocupa96es alheias fez com
que europeus e japoneses desconfiassem da proposta para a coordena9ao das
politicas nacionais. Para os outros paises, a proposta do presidente Reagan
parecia menos o abandono do unilateralismo norte-americana do que uma tentativa de reconquistar o controle sobre seus assuntos econ6micos internes, subordinando-os a objetivos dos Estados Unidos.
Jacob Frenkel comentou que "uma reforma do sistema monetario intemacional poderia ser vista como uma mudan9a estrutural, o que ocorre raramente" (Frenkel, 1985, p. 18). A hist6ria do processo estrutural mostra que .nao se
!rata de uma tarefa facil. E preciso que haja urn grande numero de fatores
econ6micos e politicos favoraveis, como aconteceu na institui9i'io do sistema de
Bretton Woods. No fim dos anos 1980, porem, essas condi96es favoraveis
tinham em grande parte desaparecido. Poucos elementos sugerem que as condi96es econ6micas e politicas eram favon\veis a criar uma nova estrutura para
o sistema monetario internacional.
A verdade e que, se existissem os requisitos econ6micos e politicos necessarios para instituir a coordena9i'io de politicas, essa coordena9ao nao seria
considerada necessaria. 0 desaparecimento do sistema de Bretton Woods foi
provocado inicialmente pela rejei9ao ou pela incapacidade de os govemos, especialmente o norte-americana, manterem a disciplina monetaria e subordinarem o que consideravam seus interesses nacionais as regras e as normas do
regime monetario intemacional existente. Haveria a necessidade de uma coordena9i'io de politicas se os Estados Unidos ajustassem seu deficit oryamentario,
mantendo uma politica econ6mica estavel? Outros govemos reagiam tam bern
negativamente ao abandono da soberania nacional no campo econ6mico; tinham igualmente problemas econ6micos estruturais que influiam na politica
econ6mica adotada. Haveria a necessidade de uma coordenayi'io das politicas
se europeus e japoneses estimulassem suas economias e abandonassem as
politicas de exporta9iio mercantilistas? Portanto, o problema niio esta na falta
de coordena9iio das politicas, mas no comportamento aut6nomo dos Estados
em uma economia mundial cada vez mais interdependente.
A ironia da situa9iio, em meados da decada de 1980, estava no fato de os
requisitos do tipo de coordena9iio considerados necessarios pelos economistas
tomarem-se mais estritos e exigentes do que o do extinto sistema de taxas
fixas. Esse sistema sossobrou porque os objetivos de politica extema nacionais
(no caso dos Estados Unidos) tiveram precedencia sabre a coopera9iio econ6-

188

Robert Gilpin

mica intemacional. Na decada de 1970, pensava-se que a desvinculayiio das


economias, como sistema de taxas flexiveis, seria uma soluyiio para o choque
das prioridades nacionais com as normas intemacionais. Mas o sistema demonstrou nao ser praticavel em virtude da intensi ficayiio da interdependencia
financeira, a qual voltou a vincular as politicas nacionais. Em raziio da busca
aut6noma de objetivos intemos e de outra natureza, as economias capitalistas
desenvolvidas voltaram a sentir a necessidade de algum mecanismo que regulasse suas relayoes econ6micas.
Somas foryados, assim, a voltar aos temas fundamentais da economia politica intemacional, levantados no primeiro capitulo deste livro: qualquer governo estara pronto a sujeitar sua independencia e sua autonomia nacional no
campo econ6mico em funyiio da estabilidade econ6mica internacional? Sera
essa cooperayiio possivel par muito tempo na economia capital isla mundial?
Podera a cooperayiio ser alcanyada sem que urn lider hegem6nico se disponha
a submeter seus interesses nacionais, definidos de forma estreita, ao objetivo
mais amplo da manutenyiio de uma economia intemacionalliberal? As respostas a essas perguntas niio sao claras.
Desde os primeiros dias da ordem econ6mica intemacional de cunho liberal, no tim dos anos 1940, ela foi ameayada pela divergencia dos interesses
nacionais e pela diversidade dos pontos de vista sabre politica econ6mica. Os
parceiros econ6micos dos Estados Unidos preocupavam-se com as instabilidades provocadas pelo govemo de Washington, cuja tradiyiio e cujos interesses
eram os de uma economia fechada, e niio se preocupavam com o efeito das
suas ayoes sabre o resto do mundo (Elliott, 1955). Os europeus niio se satisfaziam com a ideia de se sujeitar a urn conjunto de normas universais; quanta aos
japoneses, sua preocupayiio fundamental era preservar o que consideravam os
trayos caracterfsticos e exclusivos da sua cultura. Se essas diferenyas podem
ser conciliadas em uma economia mundial cada vez mais interdependente, e
como, continua a ser problematico.
A conduta dos Estados Unidos em meados da decada de 1980 sugeria que
esse pais niio abandonaria importantes objetivos de economia intema ou de
politica extema em troca do que a maioria dos economistas Iibera is identificaria
como urn bern intemacional mais amplo. A Europa Ocidental tinha demonstrado crescente relutancia em reduzir as barreiras ao comercio exterior e a sujeitar-se a normas internacionais. Do mesmo modo, os japoneses haviam demonstrado uma resistencia teimosa a mudanya da sua cultura tradicional para
aceitar a "intemacionaliza~ao" das suas pniticas no campo da economia inter-

na. Sem vontade politica, sem uma lideranya imaginosa e sem urn consenso
amplo sabre os temas econ6micos e politicos que tinham levado a criayiio do
sistema de Bretton Woods, e natural que haja urn certo ceticismo sabre a pos-

A economia politica das relac;:Oes internacionais

189

sibilidade de coordenar as politicas econ6micas para resolver problemas da


ordem monetaria internacional.
Nos primeiros anos do p6s-guerra, o "liberalismo embutido" do sistema
de Bretton Woods funcionava gra9as a lideran9a responsavel por parte dos
Estados Unidos e a disposi9ao dos outros paises de subordinar sua politica
interna a normas internacionais. Foram essas condi96es politicas que
viabilizaram a concilia9ao da autonomia da politica in lerna com taxas cambiais fixas e a conversibilidade das moedas. Com o tempo, porem, o regime de
taxas fixas entrou em colapso, porque a liberdade no campo da politica interna levou a uma infla9ao global. 0 regime de taxas flexiveis, que o sucedeu,
funcionou mal por causa da combina9ao da autonomia das politicas internas e
dos fluxos financeiros maci9os que acompanharam a conversibilidade das
moedas. Se persistir a instabilidade do nao-sistema de taxas flexiveis e nao
for passive! promover uma coordena9ao das politicas economicas, a imica
alternativa disponivel para as na96es ou blocos de na9oes que desejem se
proteger dos disturbios extern as e o exercicio do controle nacional ou regional sobre os movimentos internacionais de capital e moeda.
Em Iugar da hegemonia monetaria norte-americana da primeira parte do
periodo de p6s-guerra e na ausencia de urn mecanismo formal que coordenasse as politicas nacionais, o sistema monetario internacional passou a assistir a
uma coexistencia dificil das Ires moedas predominantes- o d6lar, o marco eo
iene. Con forme vamos demonstrar no Capitulo 7, o reinado do d6lar persistiu
desde o fim do sistema de Bretton Woods porque era apoiado a principia pelos
alemaes e depois pelos japoneses. Sem esse apoio tacito desapareceria a base
politica do sistema, e a tendencia do p6s-guerra para urn aumento da
interdependencia econ6mica se teria invertido de forma dramatica.
0 problema fundamental e 0 choque entre a interdependencia econ6mica
e a autonomia politica. A solu9ao desejavel, no periodo de p6s-guerra, seria o
desenvolvimento de urn conjunto de regras monetarias que equilibrasse os do is
objetivos. Se urn equilibria satisfat6rio nao puder ser alcan9ado, a "solu9ao"
para os problemas criados pela crescente interdependencia sera a diminui9ao
desta ultima, com a reversao do processo de integra9ao econ6mica iniciado
depois da guerra. Com efeito, em meados da decada de 1980, esse processo de
desvincula9ao estava bern avan9ado na area monetaria. A despeito da intensifica,ao da integra9ao monetaria e financeira, ou possivelmente por causa deJa,
os paises tern reafirmado energicamente sua autonomia politica. A Uniao Monetaria Europeia (leia-se: o sistema do Deutschmark) e o crescente papel internacional do iene (que discutiremos mais adiante) mostraram que esta ocorrendo uma maior descentralizal'ao do sistema monetario. 0 resultado eventual
dessa tendencia vai depender da capacidade dos tres centres do capitalismo

190

Robert Gilpin

intemacional de coordenar suas politicas macroecon6micas- ou pelo menos


da capacidade de os Estados Unidos atuarem novamente como fonte de estabilidade financeira e monetaria.

Conclusao
Este capitulo desenvolveu o argumento de que a revolu9iio financeira do
seculo XIX alterou o caritter automittico do mecanismo monetario intemacional concebido por Hume na sua teoria do price-,pecie flow. A inovayao representada pelo papel-moeda, pelos instrumentos de credito e pelos bancos centrais transferiu para o Estado enormes poderes sabre o suprimento de moeda e,
portanto, sabre a economia. Como em boa parte da vida politica, esse novo
poder estatal tern servido como uma for9a para o bern e para o mal. Deu ao
Estado uma capacidade sem precedente de intervir na economia e de orientala no sentido do pleno emprego e do desenvolvimento, mas o controle do Estado
sabre o meio circulante estimulou tam bern politicas que provocaram infla9iio e
minaram a estabilidade da ordem monetaria internacional.
Tanto no seculo XIX como nas decadas que se seguiram a Segunda Guerra Mundial, a estabilidade foi preservada porque as potencias econ6micas dominantes- a Gra-Bretanha e os Estados Unidos- defendiam a integridade da
ordem monetaria intemacional. Esses poderes hegem6nicos usaram sua influencia para suprimir e canter as politicas dos outros Estados que amea9avam
destruir o sistema. No entanto, a medida que diminuia o poder britiinico, e depais o norte-americana, o conflito sabre a politica monetaria internacional tornou-se cada vez mais agudo. 0 sistema ingles entrou em colapso sob as pressees da Grande Depressiio e dos blocos monetarios em conflito dos anos 1930.
A medida que o seculo XX se aproxima do fim, o d6lar continua a reinar, a
despeito do abuso, pelos Estados Unidos, da sua fun9ao de banqueiro internacional e guardiao do sistema. Isso se deve aos la9os politicos e de seguran9a
entre os Estados Unidos e os outros centros importantes de poder econiimico,
assim como a inexistencia de qualquer alternativa via vel e efetiva.
0 sistema existente ja foi caracterizado como urn nao-sistema. 0 sistema
de taxas fixas e de sintonia keynesiana, associ ado com Bretton Woods, nao foi
substituido par urn sistema estavel e nem par uma nova ortodoxia: as taxas de
ciimbio passaram a ser altamente erraticas. Enquanto no passado OS
desequilibrios no balan90 de pagamentos tendiam a se distribuir igualmente par
todo o sistema, na decada de 1980 os Estados Unidos come9aram a apresentar
urn deficit persistente e maci9o, e suas politicas tornaram-se uma amea9a a
estabilidade do sistema. Em contraste com a relativa imobilidade do capital, que

A economia polftica das rela~Oes internacionais

191

se via no passado, os fluxos de capital tornaram-se cada vez mais fluidos, passando de urn pais para outro, perturbando as taxas de cambio e a prejudicando
as politicas econ6micas intemas.
Tanto a teoria econ6mica como o mundo real da economia se afastaram
muito do mecanisme de equilibrio automitico pregado por Hume. A economia
keynesiana e a teoria da politica econ6mica tentaram compreender e controlar
urn mundo no qual os mecanismos dos pre9os niio geravam automaticamente o
equilibrio de pleno emprego e no qual compensayoes econ6micas podiam ser
praticadas. A soluyiio imaginada nos anos 1960 para os problemas econ6micos
internes indicava que o Estado devia seguir urn conjunto de politicas prescritas,
uma para cada objetivo a ser alcanyado. Assim, exigia-se uma a9iio governamental para fazer com que o mercado funcionasse adequadamente (Odell, 1982,
p. 22). Mas essa soluyiio presumia uma economia nacional relativamente
insulada ou, pelo menos, que nao estivesse vinculada estreitamente ao mundo
exterior. No entanto, com o crescimento da interdependencia econ6mica dos
paises, na decada de 1960, a natureza do problema econ6mico mudou. Ao
seguir os seus objetivos, os Estados independentes come9aram a entrar em
conflito entre si. Nesse mundo marcado pela intera9iio estrategica e pelo
"dilema do prisioneiro", cada Estado e tentado a exportar seus problemas
econ6micos; a competi~ao das politicas comerciais tornou-se uma realidade.
Os economistas aprenderam que, em urn mundo altamente interdependente, o
problema econ6mico nacional provavelmente niio pode ser resolvido a niio ser
que o problema econ6mico internacional seja tambem resolvido. Em bora novas
teorias e tecnicas econ6micas possam ajudar na busca de uma soluyiio, o problema e, antes de tudo, de natureza politica.
De acordo com a observa9iio de Robert Triffin, "o impulse da hist6ria"
tern sido na direyiio de substituir o dinheiro-mercadoria e o dinheiro governamental pelo dinheiro artificial e internacional (Triffin, 1968). Para Triffin, a consequencia 16gica desse processo hist6rico deveria ser urn governo monetario
mundial. E possivel que tal centralizayiio da autoridade politica sobre o suprimento internacional de moeda ainda venha a ocorrer. Ate Ia, no entanto, a
possivel perda de controle sobre o sistema monetario e financeiro internacional
representa a maior amea9a :i propria ordem mundialliberal (Strange, 1985c).
Quando cstudamos a hist6ria do dinheiro internacional, somos confrontados com uma profunda ironia. Como vimos, o advento do dinheiro "politico"
deu ao Estado moderno controle sem precedentes sobre a economia, e a rcvoluyiio financeira e politica tornou possivel a sociedade capitalista liberal contemporanea. 0 welfare state e a administrayiio keynesiana da economia niio
poderiam ter acontecido sem que o Estado tivesse controle sobrc o suprimento
da moeda. Com o advento do "liberalismo incrustado", pelo menos por urn

192

Robert Gilpin

momenta, os problemas inerentes a economia capitalista ou de mercado, identificados por Marx, parecem ter sido fina!mente resolvidos.
No entanto, esta provado que o que e passive! e pode ser benefico para urn
s6 Estado pode representar urn desastre para o conjunto do sistema intemacional.12 Quando muitos Estados perseguem politicas econ6micas independentes, em urn mundo altamente interdependente, e nao coordenam suas politicas
macroecon6micas, essas politicas podem conflitar entre si, de forma que todos
sofram mais do que se tivesse havido uma desejavel coopera9iio. Ate que se
possa a!can9ar essa coordena9iio das politicas nacionais, e que o sistema monetario internacional seja trazido sob controle, sao escassas as perspectivas de
continuarmos a ter uma ordem econ6mica mundial de cunho liberal.
Como Richard Cooper indicou, o problema fundamental e a existencia de
urn grau elevado de interdependencia, com amplas liga96es entre as economias
nacionais, sem qualquer controle politico centralizado desse sistema. Quaisquer que sejam as esperan9as dos liberais, e inutil buscarmos urn mecanismo
monetario neutro e automatico que sustente o sistema e impe9a a ocorrencia
de eventos inesperados e prejudicais. Os sonhos de "confiar no mercado" ou
de voltar a urn padrao-ouro politicamente neutro nao podem ter ex ito por causa
do fato de a natureza do sistema monetario ter urn impacto profunda nos interesses dos Estados e nos dos grupos poderosos. Quando afetados, eles tentariio sempre intervir no funcionamento do sistema para dobra-to as suas conveniencias. Saber se existe ou nao alguma forma dessa coopera9iio e coordena>iio de politicas entre os centros do poder econ6mico substituir as lideran9as
hegem6nicas do passado e uma pergunta que ainda nao foi respondida.

12

Este e, natural mente, urn excelente exemplo da fal3cia da composiyao que j<i. discutimos.

Capitulo 5

A polftica do comercio internacional

0 comercio eo mais antigo e mais importante nexo entre as na9oes. Com


efeito, juntamente com a guerra, o comercio tern sido fundamental para a evolul'ilo das rela9oes intemacionais. A modema economia interdependente do
mercado mundial lorna o comercio intemacional ainda mais importante, e os
desenvolvimentos da decada de 1980 tiveram urn efeito profunda sabre a natureza da economia polftica intemacional.

A importancia do comercio
Durante seculos, os tributos impastos aos comerciantes constitufram uma
das fontes de riqueza mais importantes para as elites polfticas e para os poderes imperiais. Muitos imperios desenvolveram-se nas encruzilhadas do comercia e lutaram pelo controle das rotas comerciais da Asia, da Africa e do Oriente Media. No seu livro The Law of Civilization and Decay ( 1895), Brooks
Adams considerava as mudan9as nas rotas comerciais eo seu controle como a
chave da hist6ria da humanidade.
Na parte final do seculo XX, o desenvolvimento econ6mico diminuiu a
importancia do comercio como fonte de tributa9ilO e perrnitiu que as fontes
intemas de receita substitufssem as tarifas no financiamento govemamental.
No entanto, em muitos pafses menos desenvolvidos, essa forrna de tributa9ilo
continua a ser uma fonte importante de receita para a elite polftica e para a
burocracia oficial. Em muitas sociedades as burocracias silo excessivas e tern
uma base tributaria intema inadequada, e, como e muito mais facil impor tributos diretos aos forasteiros, esses pafses tendem a aplicar tarifas excepcionalmente elevadas, o que aumenta o custo dos bens importados e desestimula o
progresso econ6mico (Little, Scitovsky e Scott, 1970).

194

Robert Gilpin

0 comercio esteve em expansiio em todas as epocas porque as sociedades sempre procuraram bens que niio existiam na sua vizinhanya, e essa expansiio teve muitas conseqiiencias: 1) a difusiio da tecnologia, que contribui
para a economia de todos os povos; 2) urn efeito de demanda, ou keynesiano,
sobre a economia, o qual, pelo "multiplicador", estimula o crescimento economico e a eficiencia geral da economia; 3) vantagens para as firmas individuais,
j8. que o comercio aumenta as dimensOes do mercado, promove economias de
escala e aumenta o retorno sobre o investimento, enquanto estimula o nivel
geral de atividade economica; 4) a ampliayao da faixa de escolha dos consumidores; e 5) a redu9iio dos custos de insumos, tais como materias-primas e
componentes manufaturados, que contribui para diminuir o custo da produ9iio.
Alem disso, no fim do seculo XX, o crescimento impulsionado pelas exportay6es passou a ser uma estrategia importante, utilizada para obter produtos
necessarios e para promover o desenvolvimento economico. Embora essas
inumeras vantagens do comercio sejam mais relevantes nas economias de mercado, elas existem em todos os tipos de economia.
0 comercio tern outro efeito, mais controvertido, que e seu impacto cultural,
sua a influencia sobre os valores, sobre as ideias e sobre o comportamento de
uma sociedade (McNeill, 1954). De modo geral, os liberais consideram esse impacto positivo, pois acreditam que o contato entre as sociedades provoca a difusao de novas idCias e o progresso tecnol6gico; acreditam, assim, que o comCrcio
estimula o desenvolvimento social. De outro lado, os nacionalistas econ6micos
muitas vezes consideram o comercio como urn elemento negativo e pensam que
ele pode destruir os valores tradicionais e corromper a sociedade ao estimular o
materialismo e a busca de bens de luxo considerados prejudiciais aos individuos e
a sociedade. Para muitos criticos, o comercio intemacional e uma forma de imperialismo cultural, o qual precisa ser controlado estritamente.
0 efeito do comercio sobre a politica intemacional e outro lema de intensa
controversia. Os liberais consideram o comercio uma for9a pela paz, porque
acreditam que a interdependencia econ6mica cria layos positivos entre os povos
c promove a harmonia dos interesses entre as sociedades; alfm disso, o comfrcio

faz com que os Estados tenham interesse na preservayao do status quo. De


outro lado, os nacionalistas econ6micos e os marxistas contemporiineos consideram o comercio pemicioso, pois a especializayao e a interdependencia tomam os
Estados inseguros, dependentes e vulneraveis as influencias extemas. Por isso, o
comercio e visto por eJes COmO uma fonte de tensoes poJiticaS e de penetrayiiO
econ6mica, urn instrumento que retira da sociedade a capacidade de se governar.
Duas teorias muito diferentes do comercio intemacional enfatizam essas
controversias. Uma delas vamos encontrar na tradi9iio liberal: e a teoria ortodoxa do comercio, a qual vern desde Adam Smith e David Ricardo ate a sua

A economia politica das relac;6es internacionais

195

projeyiio contemporilnea, no modelo Hecksher-Ohlin-Samuelson e outras formulas neoclassicas. A segunda teoria pertence a tradiyiiO nacionalista identificada
com os escritores mercantilistas do principio da !dade Modema, da Escola
Hist6rica Alema do fim do seculo XIX e com os nacionalistas do fim do seculo
XX. Essas duas posi('oes diferem fundamentalmente a respeito dos prop6sitos,
das causas e das conseqUencias do comercio internacional.

A teoria liberal do comercio internacional


Embora a teoria liberal tenha mudado na forma e no conteudo desde as
ideias bern simples de Adam Smith as sofisticadas formulay5es matematicas
do presente, ela continua a basear-se fundamentalmente na cren9a de que a
especializayiio econ6mica produz ganhos na eficiencia produtiva e na renda
nacional. A teoria liberal acredita tambem que o comercio amplia as possibilidades de consume. Assim, o comercio internacional tern efeitos benefices tanto
sobre a demanda como sobre a oferta.
Em Wealth of Nations, de 1776, Adam Smith argumentava que o Crescimento econ6mico era a chave para a riqueza e para o poder nacionais. Para ele,
o crescimento econ6mico e primordialmente uma fun9iio da divisiio do trabalho,
que, por sua vez, depende da escala do mercado. Portanto, quando urn Estado
mercantilista levanta barreiras contra o intercilmbio de bens e contra a amplia9iio
dos mercados, esta restringindo o bem-estar internee o crescimento econ6mico.
Smith a firma que o comercio deve ser livre e que as na<;iies devem se especializar naquilo que produzem melhor, para que se tornem ricas e poderosas.
As vantagens da divisiio territorial do trabalho, baseada na vantagem absoluta,
formam o fundamento da sua teoria do comercio (Ellsworth, 1964, p. 60-61 ).
Em Principles of Political Economy and Taxation (1817), Ricardo apresentou a primeira demonstraviio "cientifica" de que 0 comercio internacional e
mutuamente benefico. Sua lei das vantagens comparativas propunha uma nova
base para a teoria liberal do comercio, o que representa tam bern urn fundamento para todo o edificio do pensamento econ6mico liberal. Embora sua teoria
tenha sido modificada para levar em conta muitas complicaviies niio previstas,
a lei das vantagens comparativas continua a ser urn dos principios lundamentais da economia internacionalliberal, juntamente com versiies modernizadas
da teoria do price-specie flow de David Hume e da lei da demanda reciproca
de John Stuart Mill.
Ao basear-se nas ideias pioneiras de Adam Smith, Ricardo estabeleceu a
lei das vantagens comparativas como a rationale fundamental do livre comercio. Smith tinha presumido que o comercio internacional se baseava nas vanta-

Robert Gilpin

196

gens absolutas- quando urn exportador podia produzir mais, com detenninados
recursos, a urn custo menor do que qualquer competidor. Na verdade, historicamente, essa vantagem absoluta tinha sido a base do comercio intemacional,
e ainda e o que acontece com muitos produtos (El-Agraa, 1983, cap. 6). lnfelizmente, se a natureza nao tivesse sido tao parcimoniosa que nenhum pais
tivesse vantagens absolutas, segundo essa teoria suas perspectivas comerciais
seriam pouco auspiciosas- para dizer o menos. Mas a Revolu~ao Industrial e
o crescimento da industria mudaram essa situa~ao, e coube ao genio de Ricardo
reconhecer a profundidade da transfonna~ao havida.
Com a sua lei das vantagens comparativas ele demonstrou que o fluxo de
comercio entre OS pafses e detenninado pelo CUStO relativo (e nao abso]uto) dos
bens produzidos. A divisao intemacional do trabalho baseia-se em custos comparativos: os paises tenderao a especializar-se naqueles produtos cujos custos
sejam comparativamente menores. Mesmo que o pais possa gozar de uma
vantagem absoluta na produ~ao de todos os bens, ganhani mais com o comercio caso se especialize naqueles bens em que seus custos de produ~ao sejam
relativamente mais baixos, deixando que outros produtos sejam produzidos alhures. Essa no~ao simples das vantagens universais da especializa~ao, em razao
dos custos comparativos, pennanece como a pedra angular da teoria liberal do

comercio.
Ninguem melhor do que o proprio Ricardo exprimiu a
beneficios materiais e civilizadores do livre comercio:

cren~a

liberal nos

Sob urn regime de comercio perfeitamente livre, cada pais dedica natural-

mente seu capital e seu trabalho as atividades mais vantajosas para ambos.
Essa busca da vantagem individual articula-se admiravelmente como bern
universal do conjunto. Ao estimular a indUstria, recompensar o engenho e
empregar do modo mais eficiente os poderes peculiares oferecidos pela

natureza, ela distribui o trabalho de forma rna is eficiente e mais econOmica;


ao mesmo tempo, ao aumentar a massa geral da produ9ilo, difunde os beneficios gerais, e une, par urn lar;:o com urn de interesse e interdimbio, a sociedade universal das nar;:Oes em todo o mundo civilizado. Eesse o principia
que determina que a Fran-ya e Portugal fabricariio vinho, que o milho sera
cultivado naAmerica e na PolOnia, e que m<iquinas e outros produtos serao

manufaturados na lnglaterra (Ricardo, 1871 [1817], p. 75-76).


Ao desenvolver e demonstrar essa lei, Ricardo usou seu famoso exemplo
do vinho portugues trocado pelos tecidos ingleses. Portugal podia produzir tanto
vinho como tecidos a urn custo menor do que a lnglaterra. No entanto, como
tinha uma vantagem comparativa na produ9iio de vinho, porque seu solo e seu
clima !he pennitiam produzi-lo ainda mais barato e mais eficientemente do que

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

197

o algodao, ganharia mais especializando-se nessa produ9ao e importando tecidos da lnglaterra do que tentando produzir os dais. A lnglaterra, par sua vez,
ganharia rna is especializando-se nos tecidos e importando vinho. Essa ideia dos
"ganhos do comercio" era verdadeiramente revolucion3ria. Paul Samuelson
chamou a lei das vantagens comparativas "a mais bela ideia da economia".
Ricardo concebia o comercio internacional nao como urn jogo de soma zero,
mas baseava-o em uma harmonia de interesses fundada na especializa9ao e nas
vantagens comparativas, e essa doutrina dos interesses harmonicas esta
subjacente a perspectiva liberal das rela96es econ6micas internacionais.
A teoria classica do comercio, conforme exposta par Ricardo, John Stuart
Mill e outros, baseava-se em certas premissas importantes - abstra96es da
realidade. Omitia, por exemplo, o custo do transportee presumia que os fatores de produ9ao eram m6veis dentro de cada pais, mas im6veis internacionalmente. A vantagem comparativa era estatica, urn dam da natureza, e nao podia
ser transferida de urn pais para outro. A teoria baseava-se tambem na no9ao do
valor-trabalho, ou seja, na cren9a de que a quantidade e a eficiencia do insumo
de trabalho eram o principal determinante do custo de produ9ao. Alem disso,
baseava-se em urn modelo bilateral, abrangendo s6 dais paises.
Criticas e refinamentos subseqtientes, no fim do seculo XIX e no seculo
XX, modificaram a teoria classica do comercio em alguns aspectos importantes (Condliffe, 1950, p. 173-178). Os autores neoclassicos acrescentaram ao
seu calculo o custo do transporte, admitiram uma maior mobilidade dos fat ores
de produ9ao entre os paises e acentuaram a importii.ncia das vantagens de
escala para explicar 0 comercio. Deram mais aten9iiO tam bern a natureza dinii.mica das vantagens comparativas, e a teoria foi elaborada com tecnicas
matematicas e com dados estatisticos. Outros fatores, a! em do trabalho, foram
acrescentados ao custo da produ9ao, levando ao conceito da disponibilidade
relativa de fatores como uma explica9ao dos fluxos de comercio. 0 proprio
conceito de trabalho foi alterado para "capital human a", e a no9ao de custo foi
redefinida como "custo de oportunidade". ldeias centrais na economia
neoclassica- como as teorias da utilidade marginal e do equilibria geral- faram acrescentadas para explicar os termos de intercii.mbio e outros pontos.
Essa reformula9ao neoclassica ficou conhecida como a teoria ou o modelo
Hecksher-Ohlin-Samuelson (H-0) do comercio internacional, e e a posi9aopadrao dos economistas liberais na decada de 1980. A teoria sustenta que a
vantagem comparativa de urn pais e determinada pela abundancia relativa e
pela combina9ao mais lucrativa dos seus varios fatores de produ9ao, tais como
capital, trabalho, recursos naturais, capacidade administrativa e tecnologia. Mais
especificamente, "urn pais exportara (importara) aqueles produtores mais intensivos no usa dos seus fatores abundantes (escassos)" (El-Agraa, 1983, p.

198

Robert Gilpin

77). A teoria modema do comercio tomou-se assim mais fluida, diniimica e


abrangente do que a teoria ch\ssica das vantagens comparativas.
0 modelo H-0 continua a sera teoria mais relevante para explicar o intercambia entre setores - par exemplo, a troca de produtos manufaturados par
materias-primas. Portanto, ela e apropriada para explicar boa parte do comercia entre o Sui e o Norte, mas tern menos exito quando procura explicar o
comercio entre OS paises industrializados. Esse tipo de comercio exigiu uma
serie de modificayoes cruciais na teoria neoclassica e provocou a formulayiio
de explicayoes altemativas (Krugman, 1981 a). En quanta o model a H-0 enfatiza
a disponibilidade de fatores e a competiyiio perfeita, teorias mais novas, tais
como a do "hiato tecno16gico" e a do ciclo de produto, acentuam o papel da
tecnologia, das economias de escala e da natureza diniimica das vantagens
comparativas (Deardorff, 1984, p. 493-499). Niio vamos tentar aqui urn !ratamenta detalhado dessas novas teorias, mas algumas novidades teoricas precisam ser discutidas, como seu significado.
Possivelmente, o desenvolvimento recente mais importante da teoria do
comercio e o esfor9o feito para explicar a rapida expansiio, no pas-guerra,
do comercio intra-industrias- par exemplo, a importa9iio de alguns model as
de autom6veis pelos paises desenvolvidos que exportam outros modelos. 1 Essas teorias, aplicadas basicamente ao comercio Norte-Sui, enfatizam a importancia das curvas de aprendizagem, das economias de escala e das preferencias diferenciadas dos consumidores. Acentuam tambem a importancia crescente da competiyao monopolfstica ou imperfeita, a aplicayao das teorias da firma
e da organiza9iio industrial as relayoes comerciais e a crescente integra9iio do
com6rcio internacional com os investimentos externos.

Outro desenvolvimento, muito associado ao primeiro, e a expansao do comercia intrafirmas e interfirmas, que se passa inteiramente dentro dos con fins
de uma tinica empresa multinacional ou entre varias firmas que cooperam mediante mecanismos como joint ventures ou a subcontratayiio de componentes.
Ao reconhecer esses desenvolvimentos, as teorias reagem a expansiio intemacional das empresas oligopolisticas e a intemacionalizayao da produyao havida
nas tiltimas decadas, e tentam explicar as estrategias adotadas pelas empresas
multinacionais, tais como a combinayao do comercio com a produyao fora do
pais e o locus da produyiio global.
Urn desenvolvimento recente muito mais controvertido e o conceito da
politica comercial estrategica. 0 argumento fundamental dessa teoria e o de
que em uma economia mundial interdependente, composta par empresas
oligopolisticas e Estados competitivos, e passive!, pelo menos teoricamente,
1

Linder (1961) e autor de urn a obra cl<l.ssica sobre o assunto.

A economia polltica das

rela~6es

internacionais

199

que estes ultimos iniciem politicas destinadas a desviar OS Iueras das empresas
estrangeiras para as nacionais. Na medida em que essa teoria tern o seu meri-

to, ela implica uma aproxima9ilo significativa entre o pensamento liberal eo


nacionalista a respeito do comercio. Examinaremos mais adiante, neste capitu-

lo e tambem no Capitulo 6, o significado desta e de outras teorias, assim como


as formas emergentes de comercio que elas procuram explicar.
Nas palavras de Paul Krugman, a essencia dessas novas teorias esta em
fazer da teoria do comercio "o estudo da organiza9ilo industrial intemacional"
(Krugman, 1981 a, p. 22). Seu nucleo central e a importancia crescente, no comercia intemacional enos investimentos extern as, das empresas oligopolisticas,
as quais se beneficiam dos retomos crescentes, da experiencia pratica e das
barreiras existentes para enfrentar as rivais. Como notaremos adiante, na dis-

cussao sabre politica comercial estrategica, um desenvolvimento semelhante


ocorreu mais cedo no seculo XX denfro das economias nacionais. No entanto,
a atual integra9ilo dos mercados globais e da produ9ilo internacional ocorre
em um mundo dividido par Estados nacionais que competem entre si. A diferen9a crucial nessa economia mundial cada vez mais interdependente e a de
que as empresas individuais podem conseguir uma superioridade competitiva
sabre as firmas estrangeiras em virtude da demanda gerada par um grande
mercado intemo, em razao dos subsidios governamentais, especialmente em

ciencia e em tecnologia, e das politicas protecionistas. E precisamente essa


nova combina9ilo da interdependencia internacional com as firmas nacionais
que abre a possibilidade de os Estados poderem seguir uma politica comercial
estrategica em beneficia das suas pr6prias empresas multinacionais.
E marcante o contraste entre a teoria tradicional do comercio e essas
novas abordagens. Enquanto de Ricardo a Heckscher-Ohlin a teoria do comercia enfatizava o intercambio entre as industrias, essas teorias recentes focalizam o intercambio dentro das industrias, entre as firmas e dentro delas. As
teorias classica e neoclassica presumiam a imobilidade do trabalho e do capital,
a natureza estatica das vantagens comparativas e a hip6tese de que o comercio
se limitava a produtos acabados. As novas teorias, porem, tentam explicar um
mundo em que o capital tern alta mobilidade, e produtos sao comercializados
em todas as fases do processo produtivo, desde o conhecimento tecnico necessaria para fabrica-lo aos componentes e bens intermediarios, ate o produto
final. Da mesma forma, em contraste com as teorias mais antigas, as quais
negligenciavam o investimento extemo direto e o deslocamento da produ9ilo
para o exterior, as novas teorias consideram o comercio de exporta9ilo e a
produ9ilo no exterior aspectos complementares da estrategia das empresas
multinacionais. Finalmente, a epitome da teoria tradicional era a no9ilo do economista Frank Graham de que o comercio se faz entre firmas, independentemente de sua Iocaliza9ilo. As abordagens mais recentes procuram incorporar o

200

Robert Gilpin

fato de as rela9Cies comerciais serem feitas entre firmas de diferentes nacionalidades e ocorrerem em urn mundo no qual o estado moderno tern urn papel
muito mais ativo do que no passado.
A perspectiva de organiza91iO industrial com que e visto 0 comercio internacional ajuda a explicar tres fatos basicos do periodo p6s-guerra 2 Em primeiro
Iugar, por que a maior parte do comercio internacional tern ocorrido entre paises
industrializados com estruturas industrials semelhantes. Mais de 60% do comercia desses paises e feito entre eles. Em segundo Iugar, explica por que tern havido
uma tendencia ao comercio dentro do mesmo setor industrial, ou seja, ao intercambia de produtos similares, e explica tambem a expansao das firmas
multinacionais em determinados setores, tais como a produ9ao de autom6veis, de
bens de consumo duraveis e de maquinas-ferramenta. Em terceiro Iugar, explica
por que o comercio intra-industria tern moderado os aspectos conflitivos e
distributivos do interciimbio comercial. Em contraste com as implicayoes da teoria convencional do comercio, a sobrevivencia de setores industrials inteiros nao
tern sido ameayada pelo aumento do interciimbio dentro das mesmas industrias;
na verdade, as firmas passaram a especializar-se em certos produtos, minimizando,
assim, os efeitos do comercio sobre seus empregados.
Nao obstante, o desenvolvimento industrial do Japao e dos novos paises
em vias de industrializayao- os NICs- parece estar mudando esse quadro ao
deslocar o comercio intra-industria, ampliando o interciimbio entre industrias.
Por exemplo: o rapido progresso da industria asiatica tern amea9ado setores
inteiros da industria eletronica norte-americana, enquanto, no passado, a competiyao japonesa s6 prejudicava a chamada consumer electronics. Essa mudan9a esta provocando intensa preocupa9ao distributiva em muitos paises desenvolvidos e estimula a difusao de medidas protecionistas. 3
Subjacente a esse ultimo desenvolvimento esta uma mudan9a importante
no status do conceito de vantagem comparativa. Pelo menos nas suas formulay5es mais simples, esse principia fundamental da teoria liberal do comercio
perdeu uma parte da sua releviincia e do seu poder de prediyao (Corden, 1984a).
Sua explicayao dos fluxos comerciais, baseada na intensidade e na abundiincia
dos fatores de produyiio, tern uma importiincia cada vez menor em urn mundo
de interciimbio intra-industrias e de rapida difusao tecnol6gica. As vantagens
comparativas sao hoje consideradas de forma diniimica, vistas como arbitrarias,
urn produto das politicas adotadas pelo Estado e pelas corporay5es. A medida
que o conceito perdia status, o argumento em favor do livre comercio neces2

Krugman ( 1981 a) apresenta urn born sum<irio, conciso, sabre esses desenvolvimentos da teoria

do com6rcio.
Vide adiante o exame do teorema Stolper-Samuelson e suas implica~Oes para o crescimento do
protecionismo econOmico.

A econoniia politica das rela.;Oes internacionais

201

sariamente perdeu uma parte da sua eficacia, tomando-se menos relevante.


Essa situayao equivoca foi resumida por uma autoridade, Harry Johnson, na
seguinte defesa qualificada do livre comercio:
( ... ) o argurnento ern favor do livre cornercio, que no passado era afirrnado
freqUentcmente com considenivel dogmatismo, na teoria contempor<inea do
comercio intemacional aparece de forma rnuito qualiticada, dependendo da
manutenyao da estabilidade monetciria internacional, da representayao eficiente dos custos altemativos de oportunidade social, mediante seu valor em
dinheiro e em preyos na moeda nacional, da aceitayao social da distribuiy3o
de renda resultante ou da adoyao de uma polftica social de distribuiyao de
renda, assim como da passive! necessidade de transferencias internacionais

de renda (cit. em Cooper, 1970, p.438-439).


Os varios modelos de comercio existentes no mundo contemporiineo e a
proliferayaO das teorias que OS explicam levam a conclusao de que "nenhuma
teoria isolada e capaz de explicar 0 comercio intemacional de todos OS produtos, em todas as oportunidades" (EI-Agraa, 1983, p. 85). Com efeito, o corpo
generico e unificado da teoria do comercio foi substituido por urn conjunto de
explicayiies especificas, de diferentes variedades de rela10oes comerciais. Ate
mesmo o modelo H-0, que mais se aproxima de uma teoria unificada, e mais
relevante para o comercio Norte-Sui. No entanto, a despeito das diferenyas
te6ricas, os economistas liberais mantem seu compromisso basico com as van-

tagens reciprocas do livre comercio, com a especializayao baseada nas vantagens comparativas e com as virtudes da divisao territorial do trabalho (Condliffe,
1950, p. 160-161 ). Das teorias chissicas ate os dias de hoje, os liberais sus tentam a doutrina do livre comercio.
Nao obstante, eles sao agora mais cuidadosos em prescrever o livre comercia COmo a melhor poJitica para todos OS paises, em todos OS tempos;
reconhecem que em certas circunsHincias o livre comercio pode mesmo ser

prejudicial. E reconhecem tambem que as gran des economias e os monop6lios podem explorar suas posiyoes adotando tarifas 6timas (Carden, 1984a,
p. 82-86). Os Estados podem tam bern melhorar seus termos de interciimbio
mediante "tarifas efetivas", ou seja, manipulando suas tarifas sobre as materias-primas e sobre os produtos elaborados (Scammell, 1983, p. 166-168).
No entanto, a despeito desses e de outros caveats, os liberais acreditam
enfaticamente que o bem-estar individual eo intemacional sao maximizados
pela especializayaO econi\mica e pelo livre comercio 4
4

Na verdade, tanto a possibilidade de adotar tarifas Otimas como os termos de interdimbio


parecem ter pouca relevncia para a determina~ao da politica comercial, mas a preocupa~ao
intema como nivel de desemprego e crucial (Beenstock, 1983, p. 224).

202

Robert Gilpin

E importante notar o que a teoria liberal niio afirma. Assim, os liberais nao
pretendem que todos ganhem necessariamente como livre comercio, pelo menos
no curio prazo e mediante a ado9ao de polfticas apropriadas. Com efeito, a teoria
liberal afirma que ha ganhos potenciais. 0 bem-estar mundial aumentaria, e, no
Iongo prazo, todos ganhariam caso seguissem uma polftica de especializa9ao baseada nas vantagens comparativas. Alem disso, a teoria liberal nao sustenta a
ideia de que todos ganharao igualmente mesmo se seguirem as polfticas adequadas; na verdade, mantem a concep9ao de que, embora todos tenham a ganhar
em termos absolutos, alguns ganharao relativamente mais por causa de seus
recursos naturais e de sua maior eficiencia. 0 argumento em favor do livre comercio baseia-se nao na igualdade das vantagens auferidas, mas no aumento da
eficiencia e na maximiza9ao da riqueza mundial. Ejustamente o aspecto distributivo
que leva a teoria nacionalista a contestar a abordagem liberal.
Os liberais consideram ser o livre comercio a melhor politica possivel, porque a especializa9ao e a divisao internacional do trabalho aumentam a produtividade individual e, portanto, a acumula9ao de riqueza, tanto nacional como
global. Alem disso, ampliam as possibilidades de consumo. Para os Jiberais, o
unico objetivo das exporta9oes e custear as importa9oes (sobre os muitos beneficios do comercio vide Blackhurst, Marian e Tumlir, 1977, p. 25-29). Seas
distor9oes da economia impedem o comercio ou fazem com que as importa9iies imponham urn dano desnecessario a sociedade, a solu9ao preferida pelos
liberais e a elimina9aO dessas distor95es, em Iugar de restri95es impostas ao
comercio. Se isso nao for possivel, enHio a segunda melhor solu9ao eo emprego
corretivo de subsidios e impostos (Corden, 1974). Depois disso vern as tarifas,
porque elas, pelo menos, preservam o mecanismo dos pre9os. Se barreiras naotarifarias forem necessarias, elas devem ser transparentes, reconhecidas explicitamente. A despeito dessas advertencias, amedida que o nosso seculo se aproxima do fim, as na9oes deixam, infelizmente, de seguir essa ordem de op96es, e
ganha for9a a visao nacionalista das rela96es comerciais.

A teoria naciona!ista

Os nacionalistas enfatizam os custos do comercio para determinados grupos de Estados, o que favorece o protecionismo e o controle do Estado sobre o
comercio internacional. Suas criticas a teoria liberal do comercio podem ser
resumidas em tres gran des categorias: I) as implica96es do livre comercio para
0 desenvo]vimento eCODOmiCO e a divisao internacionaJ do trabaJho; 2) OS ganhos relativos, e nao absolutos (os efeitos distributivos do livre comercio ); e 3) o
efeito sobre a autonomia nacional e o impacto sobre o bem-estar interno do
pais (Blackhurst, Marian e Tumlir, p. 29-42).

A economia politica das rela.;Oes internacionais

203

Em bora as raizes do nacionalismo economico possam ser identificadas


nos autores mercantilistas dos seculos XVII e XVIII, o Report on the
Subject of Manufactures, de Alexander Hamilton, apresentado aos legisladores norte-americanos em 1791, con tern as origens intelectuais do rnademo nacionalismo economico e a defesa chlssica do protecionismo (Hamilton, 1928 [1791]). Hamilton modernizou a lese mercantilista do seculo
XVIII e desenvolveu uma teoria dinilmica do desenvolvimento economico
baseada na superioridade da industria em relayao a agricultura. Propos o
que chamariamos hoje de uma estrategia de desenvolvimento baseada na
"substituiyao de importayi'ies":
Nao s6 a riqueza, mas a independfncia e a seguranc;a de urn pais parecem
estar associadas materialmente com a prosperidade das manufaturas. Tendo
em vista esscs grandes objetivos, toda

na~o

deve

esfor~ar-se

por possuir

em si mesma todos os produtos essenciais. Estes abrangcm os meios de

subsistencia, de habitayiio, de vestuario e de defesa (idem, p. 284).


Depois de Hamilton, os nacionalistas tern argumentado que a localizayao das
atividades economicas deve constituir uma preocupayao central da politica governamental.
Hamilton foi o teorizador economico da primeira colonia a rebelar-se contra o sistema imperial isla europeu, e suas ideias devem ser consideradas em
detalhe. Segundo ele, e os subseqlientes defensores do nacionalismo economico, os governos podem transformar a natureza das suas economias e, desse
modo, a sua posiyao na economia intemacional, por meio do que hoje chamamas de "politica industrial". A transferencia dos fatores de produyao das economias mais desenvolvidas pode ser estimulada de modo a desenvolver certas
industrias. Assim, Hamilton argumentava que a imigrayao, especial mente de
trabalhadores qualificados, deveria ser encorajada para prom over a industrializayao. A na9ao deveria tam bern criar urn sistema bancitrio apto a fomecer capital
para investimento. Em suma, o Report de Hamilton estabeleceu uma teoria
dinamiea das vantagens comparativas, com base em politicas govemamentais
de crescimento econOmico.

Como outros mercantilistas antes dele, Hamilton identificava o poder nacional com o desenvolvimento industrial e achava que a economia estava subordinada a tarefa fundamental da construyaO do Estado. Em bora suas ideias
protecionistas s6 alcanyassem plena for9a nos Estados Unidos depois da vitoria do Norte (que se industrializava rapidamente) na Guerra Civil, elas tiveram
uma grande influencia nos Estados Unidos e em outros paises. Os paises em
desenvolvimento que enfatizam o protecionismo, a industrializa9ao e a intervenyao estatal devem mais do que sabem as concep96es de Hamilton.

204

Robert Gilpin

No seculo XIX, as ideias de Hamilton tiveram seu maior impacto na Alemanha, onde Johann Fichte e Georg Hegel haviam preparado o terreno intelectual para recebe-las. Depois de viver alguns anos nos Estados Unidos, Friedrich
List levou para a Alemanha o ponto de vista de Hamilton. Com Wilhelm Roscher,
Gustav Schmoller e outros, List ajudou a criar a escola historica alema de analise
econi\mica, cujas ideias foram bern aceitas em urn a Alemanha cujas industrias
tradicionais estavam sendo atacadas por uma inunda9ao de produtos ingleses,
importados a baixo custo. A critica incisiva e sistematica ao liberalismo promovida pela escola hist6rica alema influiu poderosamente no desenvolvimento da
Alemanha e na economia mundial, de modo geral.
No seu livro 0 sistema nacional de economia politica (1904 [1841]),
List argumentava que as teorias do livre comercio dos economistas classicos
ingleses eram a politica econi\mica dos fortes; que nao havia uma divisao internacional do trabalho "natural" ou imutavel, com base na lei das vantagens comparativas; e que a divisiio do trabalho era apenas uma situa9iio historica, resultante dos empregos anteriores do poder econi\mico e politico. Segundo List, os
ingleses tinham usado o poder do Estado para proteger suas industrias nascentes contra os competidores estrangeiros, ao mesmo tempo em que enfraqueciam seus opositores pela forma militar, e so se tornaram campeiies do livre
comercio depois de alcan9ar supremacia tecnologica e industrial sabre os rivais
(Condliffe, 1950, p. 71 ).
List pensava que, com 0 livre comercio, OS ingleses procuravam simplesmente promover seus interesses econi\micos, ganhando acesso desimpedido aos
mercados estrangeiros. Considerava a defesa pelos ingleses do que hoje chamamas de "economia mundial interdependente" como outra expressiio do interesse
nacional britiinico e acreditava que uma economia mundial verdadeiramente cosmopolita, como a esposada pelos liberais, so seria passive! quando os outros paises se igualassem aGrii-Bretanha em poder industrial. List e outros nacionalistas
econi\micos alemiies defendiam a unifica9ao politica, o desenvolvimento das ferrovias para facilitar a uni fica9iio econ6mica e a prote9ao da industria a lema, com
a cria9iio de urn poderoso Estado gerrniinico.
Muitos acreditavam que o sucesso do protecionismo na Alemanha e o
papel exercido pelo Estado no desenvolvimento industrial alemiio comprovavam a adequa9iio das teorias do nacionalismo econi\mico. No seu classico
estudo Imperial Germany and the Industrial Revolution ( 1939), Thorstein
Veblen mostrava que aAiemanha foi a prime ira sociedade a seguir urn a politica
industrial sistematica eo desenvolvimento cientifico da sua economia. 0 rapido
progresso da riqueza e do poder militar alemiies, na segunda parte do seculo
XIX, era urn exemplo para outras sociedades. Se o sucesso econi\mico da
lnglaterra parecia firrnar inicialmente as virtudes do liberalismo, o da Alemanha

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

205

legitimava a doutrina do nacionalismo econ6mico como uma diretriz para a


politica comercial e para o crescimento econ6mico.
Ao terminar 0 seculo XX, OS defensores do nacionalismo econ6mico desafiaram mais uma vez a premissa liberal de que as vantagens comparativas sao
relativamente estaveis, argumentaram ser a lei das vantagens comparativas
fundamentalmente uma racionaliza9ao da divisao internacional do trabalho existente, e preconizaram uma politica comercial que estimulasse a preserva9ao e
o desenvolvimento, da industria nacional. De urn !ado, nos paises em desenvolvimento, a enfase nacionalista na industrializa9ao focalizava a ado9ao da estrategia da substitui9ao das importayiies; de outro, como resposta ao grande sucesso da economia japonesa nos anos 1970 e 1980, alguns paises desenvolvidos adotaram politicas industrials dirigidas para determinados setores da industria. Vamos avaliar mais adiante essas tendencias nacionalistas.
Enquanto o pensamento econ6mico liberal acentua os ganhos absolutes na
riqueza global, obtidos com o livre comercio, os nacionalistas econ6micos do
seculo XIX - e seus descendentes do seculo XX - dao enfase it distribui9ao
internacional dos ganhos como comercio. Os nacionalistas comentam que em
urn mundo no qual predomina o livre comercio os termos de interciimbio tendem a favorecer as economias industrialmente mais avan9adas. A escola hist6rica a lema afirmava que os ingleses mantiveram uma politica protecionista ate
que a sua industria fosse robusta o suficiente para competir vantajosamente
com as outras economias, e que a superioridade tecnica da lnglaterra no campo dos produtos e dos processes industrials permitia que esse pais gozasse de
termos de interciimbio altamente favoraveis em compara9ao com os paises
exportadores de alimentos, materias-primas e produtos manufaturados de menor densidade tecnol6gica.
Os nacionalistas econ6micos acreditam tam bern que o livre comercio prejudica a autonomia nacional e o controle governamental da economia, o que
expiie esta its vicissitudes e its instabilidades do mercado mundial, assim como
it explora9ao por outras economias mais fortes. Argumentam que a especializa9ao, especialmente na exportayao de produtos de base, reduz a flexibilidade
e aumenta a vulnerabilidade das economias a eventos imprevistos, sujeita a
economia intema it intemacional e amea9a as industrias nacionais, das quais
dependem a seguran9a do pais, o nivel de emprego e outros valores. Embora
esses argumentos sejam utilizados muitas vezes para ocultar os interesses especiais de determinados grupos e industrias, em todos os paises eles sao uma
considera9iio importante quando se formula a pol itica economica nacional.
Os nacionalistas economicos da escola hist6rica alema chamavam aten9ao para a maneira como o surgimento de uma economia mundial altamente
interdependente afetava a seguran9a nacional, enquanto os liberais do seculo

206

Robert Gilpin

XIX argumentavam corretamente que o mundo nunca tinha gozado urn periodo
compan\vel de paz e prosperidade. A expansao do comercio, o fluxo de investimentos extemos e a eficit!ncia do sistema monetilrio internacional provocaram

urn surto de crescimento economico que se irradiou da Inglaterra para todo o


sistema. E passive! que nunca antes ou depois os interesses intemacionais se
tenham ajustado tao bern ao interesse nacional do poder dominante como sob a
Pax Britannica. No entanto, embora todos possam ter ganho, alguns ganharam
mais do que os outros, como afirrnam os nacionalistas. Ao !ado do crescimento
economico, a expansao da interdependencia econ6mica global criou novas formas de inseguran9a nacional e novas arenas de conflito intemacional.

Livre comercio versus protecionismo


Com a intensifica,ao do comercio intemaciona1 e da interdependencia economica, a partir dos anos 1850, surgiram numerosas controversias entre os
liberais, advogados do livre comercio e seus criticos naciona1istas. Os temas
desses conflitos eram os efeitos do comercio intemacional sabre o bem-estar
intemo dos paises e de seu desenvolvimento industrial, os efeitos econ6micos e
politicos da maior interdependencia eo pape1 das politicas govemamentais e do
poder empresarial na distribui9ao dos ganhos, bern como outras questiies cruciais.
Infelizmente, poucas pesquisas tern sido feitas sabre muitos desses temas, e a
verifica9ao das teorias sabre o comercio e bastante problematica. Nas palavras de urn especialista, egrande a amplitude dos desentendimentos a respeito
do comercio e de seus efeitos, porque a maioria das proposi9iies nesse campo
nunca foram testadas (Dixit, 1983, p. 80). Com efeito, as divergencias podem
nunca ser reso1vidas porque as premissas e os objetivos das duas posi9iies sao
muito diferentes.
0 tema do livre comercio versus o protecionismo est:i na essencia do
conflito entre os liberais e os nacionalistas. Historicamente, esse debate se tern

manifestado sob varias forrnas: o argumento das industrias "infantis" em favor


da sua proteyao, o debate sabre as vantagens e os custos da especializa,ao
intemaciona1 e (na falta de melhor denominayiio) o problema da "segunda infiincia" ou da "senilidade" da industria (Dixit, 1986, p. 5). Essas tres controversias estao inter-re1acionadas, mas a discussao que segue procurara trata-las de
forma independente.
Os Iiberais acreditam que o registro hist6rico sustenta a superioridade de
uma politica de livre comercio, comparada ao protecionismo. Alegam que a
Inglaterra superou seus rivais, depois de 1848, precisamente porque adotou
uma politica de livre comercio. A Fran9a, que exerceulideran9a industrial no

A economia politica das relac;6es internacionais

207

seculo XVIII, atrasou-se em razao dos niveis e!evados de protecionismo, OS


quais levaram a ineficiencia da sua industria (Kindleberger, !978b, cap. 3). De
outro !ado, os nacionalistas observam que a Gra-Bretanha usou a for9a contra
seus rivais economicos e adotou o livre comercio depois de desenvolver suas
industrias sob o escudo do protecionismo. Quanta a Alemanha, ela tambem
protegeu suas industrias nascentes do que ja foi caracterizado como "o imperialismo do livre comc!rcio", isto e, 0 esfonyo ingls para que 0 investimento
direto feito no exterior evitasse as industrias competitivas (Semmel, 1970). 5
Para os nacionalistas, as vantagens de chegar em primeiro Iugar sao tao grandes que a industrializa9ao exige a prote9ao do Estado.
Em principia, tanto os liberais como os nacionalistas aceitam a rationale
para a prote9ao das industrias nascentes (Carden, 1974, cap. 9), reconhecendo
que uma economia industrial pode ter vantagens especiais sabre uma economia
niio-industria!izada que dificultem a cria9ii0 de uma industria por esta ultima.
Nas palavras de John Stuart Mill,
de urn Iado pode niio haver uma vantagem inerente, de outro pode niio haver
uma desvantagem, a!Cm da superioridade presente da experiencia e da
capacita~ao. Urn pais que niio tenha ainda adquirido essa experiencia e capacidade pode, em outros aspectos, estar mais bern adaptado a prodw;ao do

que os queja atuavam anteriormente nesse campo (Mill, 1970 (1848], p. 283284).

No entanto, liberais e nacionalistas discordam fundamental mente a respeito do prop6sito especifico do protecionismo com rela9ao as industrias nascentes. Para os liberais, o protecionismo tern a natureza de uma cxperiencia destinada a testar se a na9iio tern de fato uma vantagem comparativa inerente em
determinada industria. Mill disse:

e essencial que a prote~iio seja limitada aos casas em que ha boas raz6es
para garantir que a indUstria beneficiada dentro de algum tempo possa
dispens3-la; e nunca se dcve permitir que os produtorcs nacionais acreditem que cia continuani alCm do tempo rcquerido para urn teste do que eles

podem rea1izar(Mill, 1970 (1848], p. 284).


Os !iberais consideram o protecionismo, na melhor das hip6teses, urn expediente necessaria e temponirio como passe para chegar a urn sistema de
livre comercio.
5

0 conccito de "impcrialismo do livre comercio", dcscnvolvido por Gallagher e Robinson


(1953), afirma que o livre comercio niio e mais do que outra modalidade de impcrialismo
econ6mico.

Robert Gilpin

208

De seu !ado, os nacionalistas economicos tendem a ver o protecionismo


como urn tim em si mesmo. Os objetivos principais dos nacionalistas, pelo menos no curta prazo, nao sao o livre comercio e a acumularyao de riqueza, mas o
poder industrial eo fortalecimento do Estado. Na maioria dos paises em desenvolvimento, a industrializa9ao e a meta polftica fundamental, eo objetivo primario de uma tarifa e permitir o estabelecimento de determinadas industrias, muitas vezes sem uma razao econ6mica para isso.
Os nacionalistas economicos admitem, como premissa, a superioridade da
industria sabre a agricultura e sabre a produ9iio de materias-primas. Consideram que a industria e nao s6 valiosa, par contribuir para a produ9ao nacional
com alto valor acrescentado, mas tambem, alegadamente, tern poderosos efeitos secundarios, externalidades positivas e efeitos retroativos - backward
linkages ou spinoffs - que estimulam toda a economia e apressam o desenvolvimento economico do pais (Cornwall, 1977). Seus efeitos sabre a qualidade
da for9a de trabalho, do empresariado e das op96es gerais da sociedade fazem
com que a industrializa9ao seja urn objetivo par si mesma.
Ao responder ao argumento nacionalista em favor da prote9ao, os liberais
dizem que todas as economias tern alguma vantagem comparativa e, portanto,
nao deveriam temer o livre comercio. Se cada uma produzir aquila que fabrica
melhor, todas terao a ganhar. Assim, ao antecipar o argumento nacionalista de
que o advento do comercio intra-industria e a aplica9ao ao intercii.mbio comercia! da teoria da organiza9ao industrial concorrem para sustentar a defesa do
protecionismo, Krugman advoga a pratica de deixar que o mercado determine
a especializa9iio internacional e os fluxos de comercio:
Mas, quem produz o que? Podemos dizer alga sabre a dire~ao do comCrcio?
Obviamente niio: se afastamos a vantagem comparativa, tiramos a detenninac;iio da pergunta sabre quem exporta o que. De qualquer forma, isso niio C
importante. Para auferir vantagens com 0 cornercio s6 e necessaria que OS

paises se especializem em produtos diferentes. Sea Alemanha produz geladeiras grandes e a Fran~ a s6 pequenas, ou vice-versa, nao e importante; mas

eimportante que as duas niio fabriquem 0 mesmo tipo de geladeira (Krugman,


198la,p. 10).

Para os nacionalistas, porem, e de grande importii.ncia saber quem produz


0 que. 0 que OS preocupa e precisamente a iocaliza9a0 intemacionai das atividades economicas as quais, segundo eles, mais contribuem para a posi9iio politica e para o desenvolvimento geral da economia. Em urn mundo no qual as
vantagens comparativas sao altamente arbitrarias e, em que, para citar Krugman
outra vez ( 1981 a, p. 19):

209

A economia politica das relar;:Oes internacionais

o outro ponto de interesse

e aquele

no qual o resultado do processo de

especializar;ao pode depender das condir;Oes iniciais ( ... )a hist6ria C importante. Uma vez cstabelecida sua posir;ao como exportador em a! gum a indUstria, urn pais pode manH!-la simplesmente em razao das economias de escala
obtidas, a nao ser que se afaste muito da sua vantagem comparativa.

Uma afirmativa que para o nacionalista pode sustentar amplamente a prote9ao


das industrias nascentes.
A tese nacionalista tradicional da prote9ao das industrias nascentes foi
ampliada nos ultimos anos com a perspectiva da politica comercial estrategica,
a qual vamos examinar mais adiante neste capitulo. Sea prote9ao as industrias
que se iniciam e em boa parte defensiva, a politica comercial estrategica e
essencialmente ofensiva. Seu lema central e "proteger as importa96es para
promover as exporta90es". Mediante a instalar;ao de barreiras

a entrada

de

importa96es, a utiliza9ao de subsidios govemamentais e a orienta9ao da demanda intema em beneficia dos produtores nacionais, as empresas podem alcan9ar as economias de escala e outras vantagens que lhes permitam dominar
o mercado mundial. Na verdade, no mundo modemo do comercio intra-industria, a fronteira entre a prote9ao as industrias nascentes e a politica comercial
estrategica perdeu nitidez.
0 resultado do debate a respeito da prote9ao das industrias e indefinido.
Conforme List e autores mais recentes tern comentado, nas fases iniciais do
processo de industrializa9ao todos os paises, em certa medida, protegeram suas
industrias. Os desenvolvimentos contemporiineos na teoria do comercio proporcionaram uma nova rationale para esse protecionismo. No entanto, nao se
segue que a prote9i'io conduza necessariamente a uma estrutura industrial viavel. Com efeito, em muitos casas e passive! demonstrar que o protecionismo
prejudicou a cria9i'io de uma base industrial eficiente. Assim, par exemplo, a
estrategia de substitui9i'io de importa96es fracassou em muitas economias menos desenvolvidas. Epreciso ainda demonstrar o sucesso da politica comercial
estrategica, ilustrado pelas dificuldades comerciais encontradas pelo cons6rcio
europeu do Airbus. Na verdade, a questi'io do livre comercio versus o protecionismo nao se presta a respostas faceis.
Ao considerar apenas 0 lema da prole9iiO as industrias incipientes, podemos concluir que o comercio tanto pode impedir o desenvolvimento como
promove-lo (Gould, 1972, cap. 4). A melhor competitividade da industria nos
paises desenvolvidos pode destruir setores economicos nas economias menos
desenvolvidas, como aconteceu com a industria textil artesanal da india. Por
outro !ado, como o demonstraram a india em rapida industrializa9ao e outros
NICs, o comercio entre os paises desenvolvidos e os menos desenvolvidos
pode tam bern ser uma fonte importante de crescimento para estes ultimos.

210

Robert Gilpin

A rea9ao dos paises em desenvolvimento as oportunidades abertas pelo sistema comercial intemacional e urn fator de importiincia critica.
Vale notar que os nacionalistas sao miopes ao avaliar o protecionismo,
quando acentuam os efeitos distributivos pouco equitativos do livre comercio,
ao mesmo tempo em que ignoram os efeitos distributivos intern as do protecionismo (H. Johnson, ,1967). A conseqtiencia interna do protecionismo e uma
redistribui9ao de renda, dos consumidores e da sociedade de modo geral para o
Estado e os produtores protegidos. Os liberais observam com razao que o protecionismo cria uma renda econOmica em favor desses industriais. 6 Assim, o
nacionalismo economico pode ser acusado de sacrificar o bem-estar do conjunto da sociedade em favor de determinados grupos. Euma alian9a do Estado
com OS interesses dos produtores, e, par isso, SaO OS burocratas e OS produtores
nacionais, com interesses econ6micos compativeis com os setores industriais
protegidos, que tomam a iniciativa de propor a doutrina protecionista.
A considera,ao mais importante, porem, e que OS Iibera is e OS nacionalistas tern objetivos diferentes e julgam o sucesso das politicas govemamentais
par padroes distintos. Os Iibera is avaliam o comercio e o protecionismo em
termos do bem-estar do consumidor e da maximiza9ao da eficiencia global,
enquanto os nacionalistas confessam que consideram antes de tudo os interesses dos produtores e os do Estado.
Os liberais e os nacionalistas discordam tambem a respeito das vantagens e
dos custos da especializa9ao. Desde Adam Smith, os liberais tern acreditado que
a especializa9ao e urn mercado em crescimento levam a maior eficiencia na
produ9iio e, portanto, a uma taxa mais n\pida de desenvolvimento econ6mico.
Acreditam que no Iongo prazo OS beneficios da especializa,ao e do livre comercia compensam qualquer custo implicado, porque a especializa9iio do pais com
base nas vantagens comparativas maximizara tanto o bem-estar econ6mico interno como o internacional. De seu !ado, acentuando os custos dessa especializa9iiO e a crescente interdependencia mundial, os nacionalistas pensam que esses
custos viio desde a perda da soberania nacional a uma maior vulnerabilidade da
economia do pais ate o impacto negativo dos desenvolvimentos extemos.
6

A renda (em ingh!s rent) e definida pelos economistas como "o pagamento feito ao propriet3rio
de urn recurso acima da quantia que esse recurso poderia obter no seu segundo melhor uso
alternative. A renda econ6mica e a quantia recebida acima do custo de oportunidade de um
recurso" (Tollison, 1982, p. 577). A renda e auferida "sO pelos propriet:lrios de rccursos que
nao podem scr aumentados rapidamente, a urn baixo custo, para atender a uma maior demanda
dos bens em cuja produ~ao esse recurso e emprcgado" (Posner, \977, p. 9). A terra c a
capacita~ao individual oferecem bons cxcmplos. No mundo modemo urn monop6\io tecnol6gico
podc produzir renda ou lucro tecno16gico. Esse fato C importante para o debate sobre o que C
chamado de politica comercial estratCgica.

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

211

Nesse debate sabre as vantagens e as custos da especializayao, e significativo o fato de as industrias mais vitais para a seguranva nacional e para o
poder militar serem muitas vezes as lmicas envolvidas no comercio intemacio-

nal (Condliffe, 1950, p. 799). Alem disso, as industrias sensiveis as importav5es


sao freqiientemente as maiores fontes de emprego. Assim, a especializavao e
as mudanyas na especializayao levantam problemas fundamentais para os interesses nacionais.

Em bora se baseie em parte em diferentes objetivos econ6micos e politicos, a


disputa entre liberais e nacionalistas a respeito das vantagens e dos custos da
especializavao tern raizes tambem em premissas diferentes sabre a natureza
das relav5es econ6micas intemacionais. Os liberais consideram essas relav5es
como essencialmente harmonicas; os nacionalistas acreditam que o conflito e
inevitavel. Como mostraremos adiante, nenhuma dessas premissas e val ida em
si mesma; sua validade repousa na configuravao mais ampla das condiv5es
econ6micas e politicas globais em cada momenta. 0 grau de harmonia ou de
desarmonia depende da extensao da complementaridade do comercio, assim
como das relav5es politicas gerais entre as nav5es que comerciam. As praticas
Jiberais florescem melhor quando govemadas por urn poder hegem6nico liberal
ou dentro de urn acordo entre Estados liberais dominantes.
Outra controversia sabre o livre comercio e o protecionismo pode ser
denominada "argumento da industria senil ou declinante" e presume que h3
certas vantagens no atraso econ6mico e certas desvantagens em ser o primeiro a inovar (Rostow, 1980). Amedida que os novas paises industrializados alcanvam as economias industriais rna is antigas, eles se beneficiam com
os salarios rna is baixos, com a possibilidade de adotar tecnologias mais eficientes e outras vantagens (Gerschenkron, 1962). Nos paises industriais rna is
antigos, a indUstria precisa ser protegida contra as taticas agressivas e "injus-

tas" dos seus novas competidores. Embora os Jiberais rejeitem a protevao


das industrias ineficientes e em declinio, considerando-a urn dispendio
injustificado de recursos escassos, desviados do investimento em indi1strias
mais promissoras, os nacionalistas empregam uma variedade de estratagemas para defender os setores em declinio. Os argumentos apresentados por
eles incluem a necessidade de proteger setores industria is vita is para a seguranva nacional e apelos emocionais para poupar empregos ameavados pelas
pn\ticas injustas dos competidores estrangeiros. Em bora em certas ocasioes
esses argumentos possam ser validos, na maioria dos casas o propos ito real
do protecionismo e defender industrias ineficientes que estao sendo
ameavadas.
Na decada de 1980, certos economistas, sobretudo alguns de tendencia
liberal, esforvaram-se para desenvolvcr uma rationale da protcvao das industrias senis que e complementar ao argumento em favor da protevao das

212

Robert Gilpin

industrias nascentes 7 Argumentam que as desvantagens habituais de ser o


primeiro a chegar aumentaram como ritmo, cada vez mais nipido, das mudan9as nas vantagens comparativas e com o impacto mais intenso dos choques
extemos. Observam que com a quadruplica9iio dos pre9os da energia, em 1973,
o estoque de capital dos paises desenvolvidos tomou-se obsoleto, e as preferencias dos consumidores transformaram-se subitamente. Ademais, o ajuste a
essas mudan9as nipidas e maci9as foi retardado, e os custos da transi9iio foram agravados pel as baixas taxas de crescimento economico, pelos pontos de
rigidez da economia intema e pelas imperfei96es do mercado. Argumenta-se
que os custos representados pelo fechamento das velhas industrias, em favor
das mais novas, cresceram tanto que a adapta9iio its mudan9as pode exceder
as vantagens decorrentes. Alem disso, o investimento empresarial pode ser
desestimulado se uma obsolescencia nipida demais e a intensa competi9iio
estrangeira tomarem impossivel para uma empresa captar os beneficios do
investimento. Nessas circunst8.ncias, uma indUstria pode encontrar-se presa

"em urn processo de mudan9a e de adapta9iio de tal modo profundo que a


coloque em posi9iio semelhante it de uma industria nascente"- por exemplo,
a industria automobilistica norte-americana (Whitman, 1981, p. 22). Assim, o
Estado deve adotar uma politica industrial para compensar os efeitos sobre a
economia de desenvolvimentos extemos prejudiciais.
De urn modo rna is geral, ha os que argumentam que tanto a liberaliza9ii0
do comercio como a especializa9iio industrial chegaram a urn ponto de retomos
decrescentes, provocando urn deslocamento nas vantagens e nos custos do
livre comercio. Embora a teoria tradicional do comercio sustente que as vantagens do interciimbio e da especializa9ao serao sempre superiores aos custos,
ela oresume uma taxa de mudan9a relativamente pequena nas vantagens compar .. tivas, de modo que o deslocamento dos trabalhadores seja gradual e os
respectivos ajustes nos custos sejam tam bern graduais. No entanto, no lim do
seculo XX, a liberaliza9ao do comercio, o aumento crescente dos vendedores e
a natureza dinamica das vantagens comparativas aceleraram em muito o ritmo
da mudan9a industrial, o que elevou, assim, os custos desse ajuste.
Alguns economistas liberais argumentam que a especializa9ao baseada em
considera96es de uma vantagem comparativa estatica se tomou muito arriscada
em urn mundo altamente incerto, no qual os govemos intervem constantemente
no mercado (Brainard e Cooper, 1968). A especializa9ao lorna o bem-estar da
sociedade vulneravel ao mercado e its for9as politicas que estao fora do controle
nacional. No passado, essa situa9ao s6 existia para os produtores de materiasprimas, mas agora ela se estende tam bern it industria. Ha quem argumente que a
7

Whitman propOs a rationale para a proteyao das indUstrias "sen is" ou maduras.

A economia politica das relar;Oes internacionais

213

soluyao para esse aumento da incerteza e para o n\pido ritmo de mudanya poderia ser o desenvolvimento de urn portfolio de industrias com tarifas protecionistas
que reduzissem o custo e o risco da especializayao. Urn objetivo importante da
polftica industrial e garantir que a nayaO naO deposite todos OS OVOS no mesmo
cesto, o que otimiza o desenvolvimento do seu comercio exterior.
Em resumo, os nacionalistas economicos criticam a doutrina liberal do livre
comercio porque ela e politicamente ingenua e nao leva em conta a mcdida em

que os termos de interciimbio e as regras que govemam o comercio sao urn


fruto do exercicio do poder, porque a doutrina e estatica e nao da importiincia
ao problema do custo dos ajustes, e porque, ao salientar as vantagens da especializayiio, ignora os problemas da incerteza. No entanto, a despeito dessas
serias limitayoes, a teoria liberal do comercio retem sua validade essencial e
niio pode ser desprezada simplesmente como uma mera racionalizayiio dos
interesses dos mais fortes. E verdade que estes tendem a ser favorecidos pelo
comercio, pelo menos no curto prazo, mas todos podem ganhar em termos
absolutos, e alguns ganham absoluta e relativamente, como acontece hoje com
0 Japao e OS NICs. Vale lembrar que, quando 0 mundo retornou as polfticas
nacionalistas, nos anos 1930, todos perderam. Como afirma Adam Smith, o
ultimo argumento em defesa do livre comercio e que uma divisao intemacional
do trabalho com base territorial traz beneficios para todos.
Como se poderia esperar da propria teoria economica, ha vantagens e
desvantagens no livre comercio que precisam sempre ser consideradas par
todos os pafses ao formular sua politica comercial; nenhuma nayao jamais
optou por seguir exclusivamente o livre comercio ou uma polftica nacionalista.
A combinayiio desses dois ingredientes e funyiiO da economia interna e das
condiyoes prevalecentes no mercado mundial. Nos ultimos duzentos anos, a
influencia de fatores internos e externos provocou oscilayoes entre os regimes
liberal e nacionalista. No tim do seculo XX, uma analise do regime liberalizado
do pos-guerra mostra que o pendulo esta se deslocando uma vez mais na direl'iiO do naciona!ismo economico.
Ate o principia da decada de 1970, a historia do sistema comercial no p6sguerra era marcada por crescente liberalizayiio. Dirigidas pelo poder hegemonico
norte-americana, as potencias comerciais rna is importantes moviam-se de acordo com os preceitos da teoria liberal. Com o declfnio relativo do poder dos
Estados Unidos eo desenvolvimento de condi96es economicas desfavoraveis,
esse movimento mudou de direyiio. Em meados dos anos 1980, o nacionalismo
economico tornara-se uma forya poderosa nas relayoes comerciais internacionais. Para avaliar essa mudanya, e o que ela significa, precisamos comeyar
com o Acordo Geral sabre Tarifas e Comercio (General Agreement on Tariffs
and Trade)- o Gat!.

214

Robert Gilpin

0 sistema do Gatt*
Criado em 1948, o Galt proporcionou a base institucional para as negocia~oes comerciais no periodo de p6s-guerra. Seu objetivo fundamental era
promover "urn comercio mais livre e mais justa", mediante a redu~ao de
tarifas e a elimina~iio de outras barreiras. 0 Galt funcionava com base em
tres principios: 1) a nao-discriminayao, o multilateralismo e a extensao a todos os participantes da climsula da Na~iio mais Favorecida; 2) a expansiio do
comercio mediante a redu~iio das barreiras comerciais; e 3) a reciprocidade
incondicional entre todos os participantes do sistema. A meta do Galt era
criar um regime comercial de alcance mundial, regras universals para a politica comercial (Whitman, 1977, p. 28).
Desde o principia havia exce~i'ies importantes a esses principios. Par exemplo, a Comunidade Britanica, a aceita~iio de mercados comuns ou areas de
livre comercio eo Artigo XIX, que previa salvaguardas. Essas exce~i'ies reconheciam rela~oes economicas especiais ou estimulavam os paises a assumir o
risco de se deslocar mais ainda na dire~ao de urn comercio inteiramente livre.
Embora o bloco social isla e alguns paises menos desenvolvidos nao aceitassem
os principios do Galt e nunca tivessem assinado o Acordo, e, em bora alguns
membros da OCDE niio chegassem a cumprir totalmente suas obriga~i'ies perante o Galt, os principios fundamentais do Acordo constituiam a base para a
liberaliza~ao do p6s-guerra (Whitman, 1977, p. 33-35).
Este livro foi publicado, original mente, em ingh!s, no ana de 1987, antes, portanto, da extinyiio
do Gatt. Em bora as observay5es e a avaliayiio do autor sabre o funcionamcnto e os problemas
enfrentados no passado pelo Acordo Geral mantenham sua pertinCncia, cabem esta advertCncia
e urn esclarecimento preliminar no inicio desta seyao.
Em fins de 1994, o Gatt foi substituido pela Organiza<;ilo Mundial do Comercio (OMC),
resultante da rodada Uruguai, que durou cerca de sete anos ( 1986-1993). 0 tenno Gatt significa,
hoje, apenas o conjunto das regras negociadas dentro do Acordo Geral, a partir de 1947.
0 6rg3o maximo da OMC 6 a ConferCncia Ministerial, quej3. se reuniu em Cingapura (1996) e
em Genebra (1998). A prime ira rodada de negociar;Oes da OMC, coni1ecida como "rodada do
miiCnio", foi lam;ada, ruidosamente, na Ill ConferCncia Ministerial (Seattle. novembro de 1999),
prejudicada por manifestar;Oes violentas.
Na nova Organizar;ao, o cora6rcio de produtos agricolas e de alta tecnologia, as compras
govemamentais, a propriedade intelectual e os servir;os ~ temas da maior sensibilidade durante
a vigCncia do Gatt ~ continuam sensiveis. Houve urn avanr;o institucional no procedimento
para a solur;ao de controv6rsias, mediante urn "Entendimento" (Understanding) apoiado em
regras especificas para cada setor. Os serviyos, que no fim de 1999 representavam uma quinta
parte do com6rcio internacional (cerca de US$ 1,3 trilhJ.o), foram tamb6m mais bern
instrumentados com urn acordo especial, o GATS~ General Agreement on Trade in Services.
0 Brasil participou do Gatt e participa da OMC. 0 Jeitor interessado encontrad ampla
infonnar;ao sobre a hist6ria eo funcionamento da OMC em Organizm;ao Mundial do Comercia: as regras do comercio internacional e a rodada do mi!t?nio, de Vera Thorstensen (Sao
Paulo, Aduaneiras, 1999). (N. doT.)

A economia politica das relac;:Oes internacionais

215

Sob a formula do que o Capitulo 4 chamava de compromise of embedded


liberalism, os paises podiam aceitar as obrigav5es do Galt e participar das
negociav5es para reduzir tarifas sem prejudicar seus objetivos econ6micos internes. A meta era a niio-discriminayiio eo multilateralismo e niio o complete
abandono dos controles sabre as barreiras nacionais (Ruggie, 1982, p. 396).
Alem disso, o Gatt oferecia clausulas de evasiio e ampla proteviio contra efeitos nocivos da liberalizayao do comercio sobre a economia nacional (Lipson,

1982, p. 426-427). A garantia de uma maior estabilidade estimulava os paises a


mover-se na direviio de urn comercio mais livre (Ruggie, 1982, p. 399).
Na decada de 1980, os principios do Galt sabre multilateralismo e sabre
niio-discriminayiio, assim como a adoyiio negociada da filosofia do liberalismo,
passaram a sofrer ataques crescentes. Para muitos paises e grupos poderosos,
as mudanyas estruturais ocorridas na economia mundial tinham debilitado a
legitimidade do Gatt e dos seus principios. Novas desafios levantavam a questiio de saber se o regime do comercio liberalizado deveria ser mantido pelo
Galt ou par algum outro mecanisme que o substituisse; caso contrario, perguntava-se que forma ou formas de regime comercial poderiam tomar o Iugar da ordem liberal do p6s-guerra.

Os desafios ao Gaff

Depois da Segunda Guerra Mundial, as negociaviies sucessivas dentro do


contexte do Gatt produziram uma enonne reduyao das barreiras tarifarias e urn
grande crescimento do comercio mundial. Em virtude das numerosas negociaviies do Gatt no principia desse period a (o Dillon Round, de 1960-1962 e, mais
importante ainda, o Kennedy Round de 1962-1967), o comercio de mercadorias dos paises industrializados cresceu a uma taxa anual de 8% entre !950 e
1975- duas vezes a taxa do aumento do produto nacional brute desses paises,
que foi de 4% (Cline, 1983, p. 5). A ampliaviio do comercio intemacional comeyou a interligar as economias nacionais em urn sistema de interdependencia
econ6mica, o que levou alguns observadores a especular o fa to de ser inexoravel
a formayiio de uma economia mundial estreitamente integrada. Depois disso,
o equilibria entre as foryas da liberalizayiio e do nacionalismo econ6mico
comeyou a mudar, e, em meados da decada de 1970, o nacionalismo passou a
predominar, reduzindo o incremento do interciimbio.
Na verdade, o processo de liberalizayiio do comercio tinha sido posto na
defensiva ja nos anos 1950, com a criayao da Comunidade Econ6mica Europeia. 0 Dillon Round foi iniciado pelos Estados Unidos para com bater a ameaya representada pela tarifa extema da Comunidade, assim como a Politica

216

Robert Gilpin

Agricola Com urn, com seus subsidios il produ~ao agricola. No en tanto, a abordagem setorial, item por item, dessas negocia96es teve resultados pouco estimulantes. Quando as redu~oes tarifarias come9aram a afetar os setores industriais
mais importantes e os interesses de grupos poderosos, ficou clara que seria necessaria adotar urn novo metoda para baixar as tarifas (Scammell, 1983, p. 172).
Como Kennedy Round, concluido em 1967, urn novo metoda foi utilizado, o que levou a urn corte da ordem de 35% em 60 mil produtos e incorporou
ainda urn acordo antidumping e urn programa de assistencia alimentar aos
paises menos desenvolvidos. No entanto, essa negocia~ao fracassou em tres
aspectos importantes: nao tratou do problema crescente das barreiras naotarifarias, dos problemas especiais dos paises menos desenvolvidos e do comercia de produtos agricolas (Scammell, 1983, p. 172). A despeito dessas
falhas, o Kennedy Round foi o ponto alto do movimento de liberaliza~ao do
pas-guerra, tendo sido comparado por uma autoridade ao Tratado Cobden de
1860, o qual parecia ter levado o mundo ao "limiar do livre comercio" (idem).
No entanto, da mesma forma como no seculo XIX, as for9as do nacionalismo
econ6mico continuaram a crescer.
Em meados da decada de 1980, o Gat! e o regime liberal de comercio
estavam plenamente na defensiva. De acordo com o Relat6rio Economico do
Presidente para 1985, preparado nos Estados Unidos pelo Council of Economic
Advisers,
o mundo nao esta se aproximando do livre comfrcio generalizado, mas ao
contnirio, dele se afasta. Nos principais paises industrializados, por exemplo,
a propon;ao da produyao industrial sujeita a restriyOes n3o-tarif8rias aumen-

tou para cerca de 30% em 1983, do nivel de 20% de apenas tres anos antes
(1985,p.ll4).
Embora o valor total do comercio mundial tenha continuado a se expandir na
decada de 1980, a difusao do protecionismo afetava cada vez rna is a natureza do
sistema de interciimbio e a localizayao intemacional da produ~ao industrial.
Nos anos 1970, uma serie de desenvolvimentos fundamentais explicava a
diminui~ao do ritmo de expansao do comercio e o renascimento do protecionismo economico: I) a ado~ao de taxas de ciimbio flutuantes e o carater erratico
da sua flutua~ao; 2) a revoluyao da Opep no invemo de 1973-1974 e o grande
aumento no pre~o da energia; 3) a intensifica~ao da competiyiio japonesa; 4) o
ingresso dos novas pafses industrializados (NICs), altamente competitivos, no
mercado mundial; 5) o relativo declfnio da economia norte-americana; 6) o
"fechamento" crescente da Comunidade Econi\mica Europeia; e 7) o surgimento
da estagflayao mundial. Juntos, esses acontecimentos reduziram e comeyaram
a reverter o impulso no senti do da liberaliza~iio do comercio.

A economia polltica das

rela~Oes

internacionais

217

Os grandes aumentos no preyo da energia, em 1973-1974 e 1979-1980,


tiveram urn impacto importante no comercio mundial. Uma conseqUencia foi o
fato de a energia passar a ser urn fator de mais peso no valor financeiro do
comercio mundial, o que, em parte, fez com que esse valor continuasse aumentando. De outro !ado, aumentou a competi9iio pelos mercados de exporta9iio
entre os paises importadores de energia. 0 pre9o mais elevado da energia
obrigou muitos paises em desenvolvimento a endividarem-se para financiar a
sua importayiio. Em todo o mundo algumas instalayoes industrials, baseadas
em energia de baixo custo, subitamente se tomaram obsoletas e criaram, assim, urn problema maci9o de ajuste. Alem disso, esse aumento de pre9os era
inflaciom\rio e chegou a aproximadamente 2% do produto bruto mundial s6 em
termos dos aumentos de preyos em 1973-1974, com urn impacto duplo e contradit6rio na economia intemacional. De urn Iado, era altamente inflaciom\rio,
em razao da importiincia do petr61eo na economia modema, como combustive!
e materia-prima para a industria. De outro, o aumento de pre9os agia como
uma tributayiio imposta a economia mundial, absorvendo recursos financeiros
e reduzindo as atividades econ6micas (Corden e Oppenheimer, 1974). 0 efeito
de todos esses fatores foi a diminuiyiio dramatica do crescimento do comercio
intemacional. 0 aumento da taxa subjacente de inflayiio, a adoyiio de politicas
monetarias recessivas e a conseqUente estagna9iio global aceleraram o avan90 do protecionismo comercial (Corden, 1984b, p. 5).
Outro desenvolvimento que contribuiu para transformar o comercio mundial na decada de 1970 foi a intensifica9iio da competi9iio por parte do Japao e
dos NICs. 0 rapido desenvolvimento tecno16gico do Japiio e a quebra do monop6lio ocidental da industria modema, com a industrializayiio da Coreia do Sui,
do Brasil e de outros NICs, aumentaram de forma significativa o numero de
exportadores, ao mesmo tempo em que diminuiam o volume do interciimbio e
os mercados mundiais se fechavam. Em urn setor depois do outro, dos texteis
ao ayo e a eletr6nica de consumo, o resultado foi a capacidade ociosa. Para
muitos, nas economias desenvolvidas, o aspecto mais prejudicial foi o fato de o
Japao e, especialmente, os NICs combinarem tecnicas de produ9iio avan9adas
com a vantagem tradicional dos paises subdesenvolvidos, as quais eram os
baixos salarios. Em razao dessas circunstiincias sem precedentes, o protecionismo contra as exporta96es japonesas e as dos NICs era considerado necessaria para salvaguardar o padrao de vida das economias mais desenvolvidas
(Culbertson, 1985).
0 declinio relativo na escala e na competitividade da economia norte-americana contribuiu tam bern para diminuir a expansao do comercio mundial e para
o aumento do protecionismo. Entre 1953-1954 e 1979-1980, as importay5es,
medidas como propor9iio do PNB, mais do que dobraram, de 4,3% para I 0,6%

218

Robert Gilpin

(Cline, 1983, p. 9). 8 Na decada de 1980, em virtude da politica macroecon6mica


do govemo Reagan e da sobrevalorizayao do d6lar, a posiyao competitiva dos
Estados Unidos deteriorou-se rapidamente, it medida que as importay5es subiam de 11,4% para 15,3% da produyao intema, de 1980 para 1984, o que intensi ficou, assim, o nivel de competi9ao em urn periodo muito curto (Des tier, 1986,
p. 101). Em 1985, o deficit comercial norte-americano foi de 150 bilhoes de
d6lares, urn ter9o do qual foi com o Japao. Mesmo com respeito it Europa
Ocidental, os Estados Unidos passaram de urn superavit de 20 bilh5es de do lares em 1980, a urn deficit de 15 bilh5es de d6lares em 1984. Na primeira parte
de 1986, os Estados Unidos conseguiam o impossivel: tinham urn deficit com
quase todos os seus parceiros comerciais. Seu balan90 de comercio desde 1864
nunca fora tao negativo (idem, p. I 00). 0 relacionamento dos Estados Unidos
com seus principais parceiros comerciais come9ou a mudar em resposta a essa
maior abertura e a deteriora9ao comercial. Ate entao, as economias da Europa
Ocidental e do Japiio tinham seguido politicas de exporta9ao bastante agressivas
e, simultaneamente, importavam mercadorias dos Estados Unidos para reconstruir suas pr6prias econ6mias, destruidas pela guerra. Nos anos 1970 e 1980, a
economia norte-americana- relativamente men or, rna is aberta e menos competitiva- tomou-se altamente sensivel its importa,oes, ao mesmo tempo em que
outras economias passaram a importar relativamente menos produtos norte-americanos. A medida que cresciam os deficits comerciais e o desemprego intemo,
aumentavam tambem as pressoes protecionistas.
Outra causa do protecionismo crescente era a ampliayao e o fechamento
da Comunidade Europeia. Durante boa parte do periodo de p6s-guerra, o desenvolvimento do Mercado Comurn tinha contribuido de modo significativo para
a expansiio do comercio mundial. Contudo, desde meados da decada de 1970,
os europeus tentavam proteger suas industrias tradicionais e salvaguardar o
emprego contra as importay5es do Japao e dos NICs. A tendencia para a
interioriza9iio tinha aumentado com a expansao da Comunidade, it medida que
esta incorporava os paises perifericos mediterriineos, cresciam os layos com a
European Free Trade Association, e alguns paises menos desenvolvidos associavam-se it Comunidade mediante a Conven9iio de Lome de preferencias
tarifarias. 0 mercado de manufaturas e de produtos agricolas temperados da
Europa Ocidental (especialmente griios) tomou-se mais fechado, e a Comunidade negociava com os supridores estrangeiros cada vez mais como urn bloco
unificado. Em suma, a Europa Ocidental funcionava crescentemente como urn
sistema de comercio regional.
8

E simbOiico dessa

mudan~a o fato de o relat6rio anual de 1983 do Council of Economic

Advisers deslocar o capitulo sobre assuntos intemacionais do fim para o meio do documento.

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

219

Assim, no tim dos anos 1970, o sistema do Gatt comeyava a ser corroido
por varias alteray5es importantes. As barreiras tarifarias dentro do sistema
tinham caido, mas na maioria dos paises tinham aumentado as barreiras naotarifarias. 0 comercio de escambo cresceu depressa, especialmcnte com respeito aos paises menos desenvolvidos; o Departamento do Comercio dos Estados
Unidos estima que entre 1976 e 1983 as trocas aumentaram aproximadamente
de 2% ou 3% para 25% ou 30% do comercio mundial (Goldfield, 1984, p. 19).
Da mesma forma, o Estado tomou-se urn ator mais importante nesse contexte,
desde a venda de armamentos ate a negocia9iio de "pacotes" de assistencia
vinculada e a formayao de carteis internacionais (Zysman e Cohen, 1982,
p. 42-46). A politica govemamental, no campo da industria e em outros setores,
passara a intluenciar crescentemente os fluxes de comercio. Segundo uma
estimativa, "como proponyao do comercio total, o comercio aUministrado au-

mentou acentuadamente, de 40%, em 1974, para 48%, em 1980" (The


Economist, 25 de dezembro de 1982, p. 93). E se incluirmos o comercio dentro
das empresas, associado com o papel mais ample assumido pelas empresas
multinacionais, a porcentagem do comercio controlado seria ainda maier.
As negociay5es comerciais multilaterais ( o Tokyo Round), iniciadas em
1973 e terminadas em 1979, representaram o prirr.eiro e mais importante esforI'O dos lideres do comercio mundial para encontrar novas formas de lidar com
muitas dessas mudan9as na pratica comercial. Qualquer que tenha sido o seu
significado para o regime liberal, o Tokyo round transformou a estrutura basica para as negociay5es intemacionais relativas ao comercio. No entanto, a
natureza do seu efeito sobre a liberalizayiiO do comercio e muito discutivel. Urn
comentarista intitulou assim sua avaliayiio sobre o acordo alcanyado: "ARodada de T6quio: crepilsculo de uma era liberal ou uma nova aurora?" (Corbett,
19'79). 9

A Rodada de T6quio, 1973-1979


A rodada de T6quio foi a primeira tentativa sistematica de resolver o contlito que se desenvolvera na area comercial entre a crescente interdependencia
das economias nacionais e a tendencia, cada vez maier, para os govemos intervirem nas suas economias com objetivos econ6micos e com o bem-estar nacional

(Whitman, 1977, p. 9). Essa rod ada de negociayao abordou tam bern urn item
importante da agenda que eram as queixas norte-americanas contra seus principais parceiros comerciais. Os Estados Unidos queriam tambem reafirmar
9

Encontramos em Winham ( 1986) a avaliayao definitiva das negociayOes do Tokyo Round.

220

Robert Gilpin

seu compromisso com urn sistema de comercio multilateral, codificar as regras


intemacionais limitativas das politicas intemas e eliminar a discrimina9iio contra os exportadores norte-americanos promovida pelo Mercado Comum Europeu e pelos japoneses (Krasner, 1979).
A ampla agenda discutida durante a Rodada de T6quio incluia os seguintes
pontos:
I) viola96es do principia da niio-discrimina9iio ou da Ch\usula da Na9iio
mais Favorecida mediante acordos de comercio que concediam preferencias (por exemplo, a Conven9iio de Lome entre a CEE e alguns
paises menos desenvolvidos) eo resultante aumento da fragmenta9iio
e da regionaliza9iio da economia mundial;
2) solu9iio de pendencias relativas a imposi9iio unilateral de restri96es a
importa9iio em casos de prejuizo serio a industria nacional (Artigo XIX
ou provisiio de "salvaguarda" do Gatt) e o maior recurso aos "ajustes
de ordena,iio do mercado" ou as "restri,oes voluntarias a exporta,ao"
(Hindley, I 980);
3) redu9iio tarifaria geral e remo9iio de barreiras niio-tarifarias;
4) liberaliza9iio do comercio agricola e maior acesso dos produtos agricolas norte-americanos ao Mercado Comum Europeu e ao Japiio;
5) considera9iio de acordos de produtos basicos de trigo, griios, cames e
laticinios;
6) estabelecimento de c6digos de conduta em uma variedade de setores,
como compras pelo poder publico, subsidios a exporta9iio e varios tipos
de norrnas govemamentais.
0 objetivo fundamental da Rodada de T6quio era estabilizar as rela96es de
comercio entre os paises desenvolvidos da OCDE. Isso implicava reforrnular o
Artigo XIX do Gatt (a provisiio de salvaguardas), criar novos c6digos para
regulamentar subsidios a exporta9iio, direitos compensat6rios e compras govemamentais, e eliminar as barreiras niio-tarifarias. A preocupa9iio dos paises
menos desenvolvidos como tratamento "especial e diferenciado" incorporado
nas suas demandas de uma Nova Ordem Econ6mica Intemacional (como a
extensiio das "preferencias generalizadas", o acesso de suas exporta96es de
manufaturados aos mercados dos paises desenvolvidos e a forrnula9iio de acordos de produtos basicos) foi parcialmente reconhecida. Durante a decada de
1970, os Estados Unidos e outros paises desenvolvidos adotaram o Sistema
Generalizado de Preferencias, o qual reduziu as tarifas aplicadas a algumas
exporta96es de produtos manufaturados dos paises menos desenvolvidos, e, de
modo gerai, admitia-se que estes paises se beneficiariam com medidas que

A economia politica das relac;:Oes internacionais

221

garantissem o crescimento estavel do comercio mundial. No entanto, a maior


prioridade nas negocia9oes era dada ao numero crescente de problemas comerciais entre os pr6prios paises desenvolvidos.
A Rodada de T6quio teve sucesso em varias areas, incluindo a redu9iio
adicional das barreiras tarifarias sobre produtos industriais dos paises mais importantes (OCDE, 1985, p. 18). Sua realiza9iio mais significativa foi a cria9iio
de alguns "c6digos de boa conduta" relativos a barreiras niio-tarifarias. Esses
c6digos sao aplicados a essas barreiras niio-tarifarias e as politicas promocionais
como restriyiles a demanda do setor publico, a concessao de beneficios fiscais
e a utilizayiio de creditos de exporta,ao. 0 objetivo era tornar as barreiras niiotarifarias menos visiveis, se niio fosse possivel elimina-las de todo, para reduzir
as incertezas geradas pela interven9iio governamental no mercado e estabilizar
assim o ambiente comercial (Deardorff eStern, 1984). Em suma, os c6digos
tinham 0 prop6sito de conter 0 retorno as praticas protecionistas e a politica
destrutiva dos anos 1930.
A rodada procurou tambem ampliar as regras do comercio para novas
areas, tais como a seguran9a, os padroes sanitarios e as aquisiviles governamentais, assim como esclarecer as regras internacionais em areas, como os
subsidios a exportayiio, os regulamentos antidumping eo emprego de tarifas
compensat6rias. 10 De modo geral, procurou fazer com que as barreiras niiotarifarias e outras praticas nacionais associadas com o que e hoje conhecido
como "novo protecionismo" fossem mais transparentes e mais acessiveis ao
escrutinio internacional.
No entanto, em alguns setores importantes, as negocia9iles de T6quio niio
tiveram exito - certos problemas especiais dos paises niio desenvolvidos, a
questiio da agricultura (grande preocupa9iio dos Estados Unidos), os mecanismos para a soluviio de controversias, os temas de investimento externo
relacionados como comercio eo desenvolvimento, o intercambio de servi9os
e a alta tecnologia. 0 uso cada vez mais freqi.iente de barreiras niio-tarifarias,
a partir da Rodada de T6quio, indica que a falha mais seria das negocia9oes
foi a impossibilidade de revisar a chiusula de "salvaguardas", a qual permite
aos paises restringir suas importaviles para proteger urn setor econ6mico. Essa
clausula de escape foi criada para estimular a remo9iio das barreiras comerciais e para limitar o prejuizo ao regime de livre comercio see quando urn pais
impusesse medidas de proteviio de emergencia, diante do serio prejuizo, real ou
amea9ado, causado a uma industria deterrninada pelas importaviles. 0 Artigo
XIX impoe, contudo, varias precondiviles: o prejuizo precisa ser demonstrado,
10

A despeito da sua import<incia crucial nas fricyOes e nas negociayOes comerciaiS, parece nao
haver wna detiniyao de subsidio ace ita de modo gcral.

222

Robert Gilpin

os paises exportadores afetados precisam ser consultados e compensados e


quaisquer restriyoes precisam se ajustar ao principio da nao-discriminayiio do
Gatt.
Na Rodada de T6quio, os europeus ocidentais pretendiam o direito de aplicar restriyoes seletivas as exportayoes de determinados paises (o Japao e, em
menor escala, os NICs), modificayiio esta que teria significado violar o principio da nao-discriminayiiO. Desnecessario dizer que 0 Japao e OS NICs se opunham intensamente a essa modificayiio, a qual deixava os Estados Unidos, de
modo geral, indiferentes. Essa controversia fundamental nao foi resolvida, e
alguns govemos, alem da Comunidade Europeia, aplicam com maior freqiiencia "arranjos ordenados de comercializayao" (orderly marketing agreements
ou OMAs) e "restriyoes voluntarias a exportayiio" (voluntary export restraints
ou VERs). Esta ultima pratica, que e estranha ao Gatt e viola as exigencias do
principio das salvaguardas, tern tido um impacto crescente no carater do sistema do COrnerciO intemacional. 11
Retrospectivamente, parece extraordinario que a Rodada de T6quio tenha
tido tal sucesso. A decada de 1970 foi marcada por disturbios economicos: a
hiperinflayiio, a revoluyiio da Opep e o colapso do sistema de Bretton Woods
provocaram sCrias tensOes nas

rela~Oes

econ6micas intemacionais. Com a di-

fusao da estagflayiio, depois de 1973, aumentaram as pressoes protecionistas.


Nessas circunstiincias, as intensas negociay6es de T6quio, ao Iongo de muitos
anos, testemunharam a transformayao da natureza do regime de comercio intemacional.
A rodada foi realizada em um periodo de tendencia global em favor do
nacionalismo economico. Em bora a criayiio de novos c6digos tenha ajudado a
limitar a conduta arbitraria dos govemos e a proliferayiio de barreiras niiotari farias, esses novos c6digos reconhecem claramente a medida do recuo havido nas normas intemacionais e os insucessos das anteriores reduy6es tarifarias
do Gatt. Enquanto os varios acordos do Gatt, nas decadas de 1950 e 1960,
eram negociados multilateralmente, sujeitos aos principios da nao-discriminayiio e da Nayiio mais Favorecida, a partir da Rodada de T6quio as "regras" do
comercio internacional passaram a ser estabelecidas com mais freqiiencia de
modo unilateral, negociadas bilateralmente e, em alguns casos, envolvendo so
os paises da OCDE. Interesses intemos particulares nos paises industrializados
tomaram-se cada vez mais importantes na determinayao dessas regras. Alem
11

Con forme Hindley ( 1980) observa, h<i diferenyas econOmicas e politicas importantes entre a
invocar;ao do Artigo XIX eo em pre go de restrir;Oes voluntil.rias as exportar;Oes. Entre outras

difcrenr;as, esse segundo metoda cria renda par meio da distribuiyao de fatias do mcrcado, que
sao negociadas bilateralmentc. Yoffie (1983) faz urn a excelente ami lise da utilizayao de restrir;Ocs volunt3rias pelos Estados Unidos contra os NICs no sctor textil.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

223

disso, os c6digos de T6quio s6 sao aplicados nos paises signataries e, de modo


geral, tern sido rejeitados pelos paises menos desenvolvidos. lsso poderia levar
a urn sistema duplo de comercio intemacional, composto pelos paises da OCDE
com seus parceiros menos desenvolvidos, de urn !ado, tendo, do outro, todo o
resto do mundo (Curzon e Curzon Price, 1980). Portanto, a despeito das suas
rea!iza96es, o sucesso da Rodada de T6quio foi limitado em alguns aspectos
importantes.

Os temas relativos ao comercio emergente

Embora a Rodada de T6quio tenha sido a ncgocia9iio comercial mais


complexa e rna is amplaja realizada, ela deixou de tocar em muitos problemas
complexes e dificeis, os quais vern adquirindo importancia crescente no quadro das rela96es econ6micas intemacionais. Entre os temas relevantes que
foram negligenciados estao a agricultura, a expansao do papel global dos
servi9os, em especial finan9as e telecomunicay5es, e as industrias de alta
tecnologia (R. Baldwin, 1984b, p. 61 0-612). Em 1986, os servi9os
correspondiam aproximadamente a uma quarta parte do total de do is trilhoes
de d6lares que era o valor anual do comercio intemacional (The New York
Times, 21 de setembro de 1986, p. I). E importante notar tam bern que os
produtos agricolas e os servi9os nunca foram cobertos pelo Gat!. AI em disso,
tanto os servi9os como as industrias de alta tecnologia estao associados estreitamente como investimento externo direto pelas empresas multinacionais,
situadas igualmente fora do ambito do Gatt. Todas as tres areas sao muito
sensiveis politicamente e, por esse motivo, podem nao se enquadrar perfeitamente nos principios do multilateralismo e da reciprocidade incondicional do
Gat!.
Como esses setores se tornaram mais importantes do ponto de vista politico, se niio do ponto de vista econ6mico, a Rodada de T6quio pode muito bern
ter sido a ultima negocia9iio comercial da velha era industrial. Desde a conclusiio da rodada, os interdimbios mais bern intrincados da economia da informa-

yiio e das indttstrias intensivas de conhecimento, juntamente com 0 comercio


dos produtos agricolas, passaram a ser os temas principais da oitava rodada de
negocia9oes comerciais. Pelo menos a mudanya do ambiente e dos fluxes do
comercio mundial sugere que as negocia9oes futuras deverao ser bern diferentes das do passado.
Em setembro de 1986, em Punta del Este, no Uruguai, os membros do Gatt
decidiram, depois de intense debate, dar inicio a oitava rodada de negociay5es
multilaterais para tratar desses temas. Os Estados Unidos foram os maiores

224

Robert Gilpin

proponentes daquilo que uma fonte chamou de "rodada do Uruguai" (/MF


Survey, 30 de setembro de 1986, p. 299), apoiados basicamente pelos japoneses
e pelas economias da Bacia do Pacifico, com a oposiyao de certos membros da
Comunidade Europeia e dos maiores paises em desenvolvimento. Com os serviyOS financeiros e os de outra natureza a representar 70% do PNB dos Estados
Unidos, com sua agricultura em serias dificuldades e com crescentes pressiies
protecionistas no Congresso, o govemo de Washington exigia que os outros
paises abrissem suas economias as industrias norte-americanas de servi9os (sobretudo as multinacionais), removessem os subsidios as exportayiies agricolas e
adotassem normas contra a pirataria de patentes, marcas e outros direitos de
propriedade intelectual. Os outros paises tin ham consciencia de que por tn\s dessas exigencias havia o perigo crescente das leis protecionistas que o Congresso
poderia aprovar. Assim, M dificuldades excepcionais inerentes aos esforyos
feitos para chegar a um acordo multilateral sabre qualquer um desses temas.
0 problema do comercio agricola internacional quase desafia uma solul'iio. Ha uma capacidade excessiva de produyao agricola no mundo porque
muitos paises se tornaram auto-suficientes em alimentos eo valor elevado do
d6lar na decada de 1980 estimulou a abertura de novas fontes supridoras de
muitos produtos. Esse grande excesso (existente tragicamente em um mundo
de fame maciya) exige a reestruturayiio dos programas de apoio a agricultura
na Europa Ocidental, nos Estados Unidos e em outros paises. No entanto, poucos setores econ6micos tern maior influencia politica do que a agricultura. Assim, M uma tendencia universal nao s6 para levantar barreiras as importayiies,
mas tambem para subsidiar as exportayiies agricolas. Embora o Japao tenha
criado algumas das barreiras mais elevadas, os subsidios as exporta9iies agricolas tern prevalecido sobretudo na Comunidade Econ6mica Europeia, baseados na Politica Agricola Comunitaria. Os Estados Unidos, que de seu !ado comeyaram a conceder amplos subsidios a exportayiio na decada de 1980, e
alguns dos paises menos desenvolvidos tern sido os principais perdedores nesse
jogo, em razao dessas poJiticas protecionistas, e sao OS principais advogados de
uma reforma importante no comercio de produtos agricolas.
Os temas comerciais relacionados com os setores de servi9os e de alta
tecnologia apresentam caracteristicas importantes que aumentam seu significado econ6mico e politico e fazem com que sejam tambem de dificil soluyao.
Em primeiro Iugar, essas industrias tornaram-se os setores de maior crescimento
nas economias avanyadas, particularmente nos Estados Unidos. Ao mesmo
tempo, um numero crescente de NICs, tais como o Brasil, a india e a Coreia do
Sui, tern dado prioridade ao desenvolvimento desses setores, protegendo-os da
competiyiio estrangeira. A medida que eles passam a ser os nucleos mais importantes da economia contemporiinea, a competiyao eo conflito nao podem deixar

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

225

de ser ferozes. Em segundo Iugar, sao setores (juntamente com a agricultural que
incluem os mercados crescentes de exporta9i'io dos Estados Unidos e, portanto,
constituem motivo de preocupa9ao dos responsaveis pela politica economica nos
Estados Unidos. Estes ultimos consideram a remo9ao das restri96es levantadas
na Europa Ocidental, no Japao enos paises em desenvolvimento contra as industrias norte-americanas de servi9os como urn teste do futuro das rela96es comerciais. Em terceiro Iugar, as industrias de servi9os (finan9as, comunica96es e
processamento da informa9i'io) permeiam as institui96es e as rela96es sociais
intemas, o que significa que hi sempre uma forte resistencia as press6es externas para a abertura dos mercados nacionais. Par exemplo: as exigencias norteamericanas de abertura da economia japonesa nessas areas sao resistidas parque hi a cren9a de que elas representam uma amea9a aos valores culturais
japoneses e a auto-suficiencia nacional em setores estrategicos.
0 conflito entre os paises industrializados e os subdesenvolvidos a respeito
dos servi9os e das industrias de alta tecnologia intensificou-se. Os Estados
Unidos e OS outros paises industrializados acreditam que e impassive) para OS
paises em desenvolvimento obter mel hares condi96es de acesso aos mercados
setentrionais para a sua produ9i'io crescente de produtos manufaturados, a ni'io
ser que correspondam abrindo seus pr6prios mercados aos servi9os e as industrias de alta tecnologia dos paises avan9ados. No entanto, para os NICs e para
os outros paises em desenvolvimento, o livre comercio de servi9os e de alta
tecnologia significaria o acesso irrestrito dos bancos e das empresas
multinacionais dos Estados Unidos a suas economias. lsso lhes negaria a oportunidade de proteger e desenvolver as industrias simi lares, e os paises menos
desenvolvidos argumentam que no setor em expansao das industrias de alta
tecnologia eles ficariam condenados ao atraso e a dependencia com rela,ao as
economias mais desenvolvidas.
Par outro lado, os Estados Unidos e, em certa medida, tam bern as outras
economias avanyadas tornaram-se cada vez mais sensiveis aos temas relatives

a alta tecnologia. A maior significa9ao da difusi'io tecnol6gica e a natureza


crescentemente arbitraria das vantagens comparativas, assim como as preocupa96es ligadas a seguran,a militar, levam OS Estados Unidos a dar uma prioridade importante a suas industrias de alta tecnologia. Alem dos seus esfor9os
para reduzir a difusi'io do know-how industrial, os Estados Unidos colocaram a
prote9ao dos direitos de propriedade intelectual na agenda das negocia96es
comerciais. 12 Esse crescente esfor9o norte-americana para proteger a posi9i'io
12

E enorme

a bibliografia sabre a import<incia crescente da transferCncia ou da difusi'io de


tecnologia nas relar;:5es internacionais. De fato, a tecnologia tornou-se urn fa tor independentc
da produyao. Giersch (1982) reUne uma colet<inea representativa dos diferentes pontos de
vista sabre o assunto.

226

Robert Gilpin

competitiva das suas empresas da pirataria intelectual e da difusao excessivamente n\pida da sua vantagem comparativa contraria o desejo que os outros
paises tern de subir na escala da capacitayao tecnol6gica.
Os setores de serviyos nos campos das finanyas, do processamento de
dados, etc. estao associados de perto ao funcionamento ultramarino das empresas multinacionais, o que levanta urn problema de dificil soluyao. Esses setores sao industrias de infra-estrutura e afetam o controle geral, assim como a
competitividade intemacional da economia. Como sao fundamentais para definir o modo de funcionamento da economia e o modelo basico de produyao,
tendem a ser nacionalizados ou pelo menos estao sujeitos a estrita regulamentayii.o. Assim, a barreira mais alta a ser fixada e a presenya do Estado nesses
setores, e, par isso, as negociayiies para aumentar a liberalizayii.o nas industrias
de serviyos e para assegurar o acesso das multinacionais estrangeiras ao mercado nacional tomaram-se extremamente sensiveis do ponto de vista politico.
Uma maior abertura comerciallevanta a questii.o da necessidade de uma maior
harmonizayao das pn\ticas e instituiyiies do pais. Nos Estados Unidos, acredita-se firmemente que essa harmonizayaO e necessaria para permitir que as
empresas norte-americanas funcionem com ex ito no Japao enos paises menos
desenvolvidos, mas estes ultimos denunciam as press6es nesse senti do exercidas
par Washington como uma nova forma de imperialismo e uma vio!ayii.o da sua
soberania (Diaz-Alejandro, 1983, p. 307-308). A despeito das press6es norteamericanas para que haja uma negociayao multilateral nessas areas, e duvidoso que esses temas possam ser tratados multilateralmente pelo Gatt. E mais
provavel que sejam negociados bilateralmente, sem referencia aos principios
do Acordo.
0 conflito entre uma maior liberalizayao do comercio e as praticas econ6micas nacionais apresentou-se com mais forya no caso do Japao. Embora o
Japao tenha reduzido a maior parte das suas barreiras comerciais forma is (com
algumas excey6es importantes, como a agricultura e certas industrias de alta
tecnologia), seu mercado e de penetrayao muito dificil em razao do que os
estrangeiros caracterizam como a estrutura nao-liberal da sua economia, a "orientayii.o administrativa" exercida pela burocracia estatal e a propria conduta
econ6mica da populayao. Urn caso ilustrativo e a ineficiencia do sistema de
distribuiyii.o japones (pelo menos quando julgado por padroes ocidentais), orientado em parte para proteger as pequenas lojas e a integridade dos bairros. Ha
outros exemplos dessas "barreiras informais" que sao freqiientemente citados.
A existencia de grupos industriais e de relay6es de comercio muito antigas
assim como a preferencia dos japoneses para negociar entre si, ao dar preferencia as mereadorias naeionais, constituem obstaculos formidaveis que limitam o ingresso no pais de produtos estrangeiros. As press6es exercidas par

A economia polftica das relac;Oes internacionais

227

Washington para que hannonizem suas estruturas intemas com as do Ocidente


e para que abram sua economia contribuem naturalmente para o conflito economico, especialmente porque pelo menos as barreiras fonnais existentes no
pais sao menores do que as norte-americanas.
Embora a desregulamenta9iio e a privatiza9iio tenham passado a ser temas importantes no discurso econ6mico contemporaneo, a norma universal
continua a ser a intervenyiio do Estado para proteger os valores nacionais.
AI em disso, e muito dificil a liberalizayiio comercial prosseguir quando a resistencia a maior abertura da economia esta localizada na propria natureza de
uma sociedade e das suas prioridades nacionais. Nessas circunstiincias, pode
ser impassive! remover as barreiras ao com6rcio, pelo menos usando os metodos tradicionais das negocia96es multilaterais. E a pergunta se pode haver
urn regime de comercio liberal em urn mundo composto em grande parte de
Estados "niio-liberais" e muito dificil de responder.
Outro obstaculo nesse caminho e o fato de o Gatt niio ser rna is urn clube
de europeus e norte-americanos, como nos anos 1960- quando ate o Japiio era
urn s6cio minoritario. Com mais de noventa participantes, e agora mais dificil
chegar a urn acordo e mais facil fonnar uma coaliziio que bloqueie qualquer
movimento. Por exemplo: os Estados Unidos exigiram que a liberalizayiio dos
servi9os fosse o tema principal das negocia96es, mas os maiores NICs - o
Brasil, a India, a lugoslavia- tern fortes rcservas a inclusiio dos servi9os no
Galt, preocupados com a possibilidade de os paises mais avan9ados vincularem
o acesso aos seus mercados de manufaturados a concessoes a respeito dos
serviyOS e do tratamento dispensado as empresas multinacionais. A principal
demanda da maioria dos paises menos desenvolvidos e justamente a abertura
dos mercados industrializados sem obter em troca concessoes no setor dos
serviyos. Nesse particular, a Europa Ocidental esta dividida, e alguns paises
europeus podem ter pouco a ganhar com essas negociayoes, quando niio julgam que com elas tern muito a perder. Em bora os japoneses sejam favoraveis
a continuar a reduyiio das barreiras ao comercio, hesitam em fazer concessoes
nos setores agricola e dos servi9os. Mesmo nos Estados Unidos ha industrias
b:isicas e tradicionais que se op6em a concess5es em seus setores em troca do
acesso a outras economias pelas industrias norte-americanas de servi9os e de
alta tecnologia. Sem uma lideran9a efetiva por parte dos Estados Unidos e em
raziio da forte oposi9iio encontrada no exterior, e dificil ser otimista com relayllo as perspectivas dessas negocia96es (Aho e Aronson, 1985 ).
Portanto, os desenvolvimentos ocorridos nos anos 1980 sugerem que o
grande progresso alcan9ado no pas-guerra por sucessivas rodadas de negociayoes multilaterais tenninou como fim da Rodada de T6quio. Nos tres centros
dominantes da economia intemacional- a Europa Ocidental, os Estados Uni-

228

Robert Gilpin

dos e o Japiio -, assim como nos paises em desenvolvimento, criou-se forte


resistencia it remo~ao adicional do que alguns criticos consideram barreiras
comerciais mediante negocia~oes multilaterais baseadas nos principios do Gatt.
Embora as mudan~as ocorridas nas atitudes nacionais enos interesses definidos
niio signifiquem necessariamente o fim dos esfor~os para eliminar restri~oes
tarifarias e nao-tarifarias, elas sugerem que a natureza e o ritmo do processo
de liberaliza9iio comercial tambem mudaram de forma significativa. Em alguns
casos, a politica nacional mostra urn recuo das realiza~oes das ultimas decadas.

As novas questoes comerciais


Nos anos 1980, o novo protecionismo, os efeitos crescentes das preocupa~oes economicas nacionais a respeito das rela~oes comerciais e o impacto
cada vez mais maior da competi9iio oligopolistica e das politicas comerciais
estrategicas provocaram transforrna96es nos modelos globais do comercio. Alem
disso, o n\pido crescimento da capacidade competitiva dos NICs e do Japao e
o carater crescentemente diniimico das vantagens comparativas impuseram ao
sistema algumas tensoes severas. Por sua vez, esses desenvolvimentos estimularam a proposi~ao de novas teorias sobre os deterrninantes dos modelos de
comercio global e o aumento da especula9iio sobre o futuro do regime do comercia intemacional.

0 novo protecionismo
As sucessivas rodadas de negocia~oes do Gatt eliminaram muitos aspectos do "velho protecionismo". No entanto, a prolifera~iio de barreiras niiotarifarias e de outros recursos para limitar o comercio criou um "novo protecionismo", o qual se tomou um obstaculo importante para a continuada
liberaliza~ao do comercio mundial. Tal protecionismo consiste na cria~iio de
barreiras nao-tarifarias, como leis de conteudo interno e varias outras medidas restritivas (Deardorff e Stem, 1984). Essas a~oes eram acompanhadas
muitas vezes por tentativas governamentais de expandir as exporta~oes e
apoiar setores industriais especificos mediante politicas, tais como o subsidio
das exporta~oes, as garantias de credito e os estimulos fiscais a deterrninadas
industrias. Em suma, o novo protecionismo implica maior poder govemamental
discricionario para influenciar os fluxos de comercio e a localiza~iio global
das atividades econ6micas.
Con forme Max Corden ja observou, o novo protecionismo e particularmente dificil de veneer por meio das tecnicas tradicionais de liberaliza~ao co-

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

229

mercia! (Carden, 1984b). A avalia~ilo da medida em que o protecionismo afeta


o interdmbio comercial e complicada pela "falta de abertura au transparencia". Em muitos casas e mesmo dificil distinguir entre as barreiras nilo-tarifarias
e outras atividades mais tradicionais, como a inspe~ilo alfandegaria, certas exigencias e outros regulamentos govemamentais. Outro fator de complica~ilo e
"o afastamento das regras para a discri~ilo administrativa", com medidas que
vilo das politicas de aquisi~ilo govemamental aos controles de cambia. 0 "retorno ao bilateralismo" tam bern agrava a situa~ilo.
A principal manifesta~ilo do novo protecionismo eo usa pel as govemos de
restri~oes voluntarias a exporta~ilo e de arranjos para ordenar o mercado- o
que OS franceses chamam eufemisticamente de "livre comercio organizado".
Segundo uma estimativa, no principia da decada de 1980, quase urn ter~o do
mercado norte-americana de manufaturas e uma parte do mercado europeu eram
protegidos par barreiras nilo-tarifarias (Cline, 1983, p. 16). Em bora a propor~ao
total do comercio mundial afetada pelas restri~oes voluntarias a exporta~ao
fosse relativamente pequena, seu impacto era ampliado porque essas exporta.;Oes muitas vezes se aglomeravam em varios setores criticos, como texteis,
produtos eletronicos, a~o. produtos de couro e especialmente autom6veis
"(Hindley, 1980, p. 316). Esses setores controlados caracterizam-se geralmente
pel a excesso de capacidade global (Strange e Tooze, 1981) e sao habitualmente industrias muito sindicalizadas, fontes de emprego para trabalhadores qualificados. A vantagem comparativa nesses setores de trabalho intensive, que ja
foram nucleos de desenvolvimento econ6mico nos paises industrializados, deslocava-se rapidamente para os NICs, nos quais representavam importantes
oportunidades de exporta~ilo (Sen, 1984, p. 191 ).
0 crescimento industrial dos NICs foi especialmente dramatico na industria automobilistica e alguns setores associados, como ode a~o eo de maquinaria. Os NICs apareceram, em primeiro Iugar, nesses setores, os quais no
passado eram indispensaveis para as economias desenvolvidas do Ocidente;
foi quando come~aram a exportar componentes mediante mecanismos, tais
como as investimentos estrangeiros,jainl ventures e contratos de fomecimento regular. Em meados da decada de 1980, as mesmos paises estavam produzindo autom6veis e, especialmente no caso da Coreia do Sui, exportavam-os
para as paises industrializados. Em poucos anos, as vantagens comparativas
nesses setores se tin ham deslocado de forrna consideravel na dire~ilo dos NICs.
0 novo protecionismo invadiu tam bern os setores de servi~os e de industrias de alta tecnologia, considerados estrategicos- futuros nucleos de crescimento das economias avan~adas. Os NICs asiaticos tomaram-se grandes exportadores de servi~os, como a constru~ilo civil; a Asia Oriental e tambem urn
centro emergente das industrias eletronica e de processamento da inforrna~ilo.

230

Robert Gilpin

Em virtude da importancia econiimica e polftica tanto dos setores tradicionais


como dos mais avan9ados, as principais potencias comerciais empenharam-se
em negocia96es calorosas e em a96es unilaterais para proteger o aumento da
sua participayao relativa no mercado nessas areas (Hindley, 1980). A tendencia para o protecionismo setorial tornou-se uma caracteristica importante do
regime comercial em desenvolvimento (Lipson, 1982, p. 428-433). 0 ultimo
capitulo deste Iivro voltara a considerar a questao do seu significado.
0 primeiro e mais importante esfor90 para dividir o mercado mundial e
distribuir seus fragmentos foi o Acordo de Longo Prazo sabre os Texteis de
Algodao, de 1962, o qual mais tarde se ampliou no Multifibres Agreement
(Acordo Multifibras) de 1973 (Blackhurst, Marian e Tumlir, 1977). Arranjos
semelhantes, parecidos com carteis, difundiram-se pelos setores automobilistico, siderurgico, etc. Os Estados Unidos e a Europa Ocidental foryaram o
Japao e os NICs a limitar "voluntariamente" suas exporta96es de deterrninados produtos, eo Japao agiu da mesma forma em reia,ao aos NICs asiaticos.
Ademais, os paises desenvolvidos amea9am adotar leis que obriguem a urn
conteudo minimo de produ91io nacional nos componentes importados ou comeyam a criar essa prote91io adicional.
Em bora haja concordancia geral de que as barreiras nao-tarifarias constituem urn fator importante dos fluxos mundiais de comercio, e dificil, e talvez
impassive!, avaliar com precisao a sua abrangencia e o seu efeito. Essas
barreiras existem ha muito tempo, mas a sua importancia relativa aumentou a
medida que as barreiras tarifarias foram reduzidas ou eliminadas. Sua significayao aumentou tambem em conseqliencia do fato de os produtos afetados
passarem da industria ligeira para a de alta tecnologia, incluindo-se ai autom6veis, aparelhos de televisao e microchips de computador. 0 fato de o
exportador visado ter sido com freqliencia o Japao aumenta o impacto politico dessas medidas. Esta clara que as barreiras nao-tarifarias e as restri96es
voluntarias aexportayao estao, no minimo, alterando a estrutura do comercio
mundial. 0 novo protecionismo ja afetou quem esta vendendo, qtiem deixou
de vender e o que esta sendo vendido. No entanto, continuamos sem saber
exatamente ate que ponto o novo protecionismo influi no volume total do
comercio mundial.
Urn dos motivos par que as estimativas diferem tanto entre si e a extensao
real das barreiras nao-tarifarias e dificil de medir e o fato de, par sua propria
natureza, elas se ocultarem. Em muitos casas, ate mesmo a identificayao de
urn desses entraves ao comercio e uma operayaO subjetiva: 0 que e uma barreira nao-tarifaria para uma pessoa pode nao ser para outra (sabre essa dificuldade, vide beardorff e Stern, 1984). Contudo, e certo que nos anos 1980 uma
porcentagem consideravel e crescente do comercio mundial se faz fora do

A economia polftica das relat;Oes internacionais

231

Gatt, controlada por essas barreiras e especialmente por restric;Oes volunt:irias

a exportayi!O negociadas bi!atera!mente.

Hit uma tendencia clara para nao dar a devida importiincia ao novo protecionismo, porque o volume do comercio total e as exportay5es de produtos
manufaturados dos pafses mais afetados por essas restriyoes continuaram a
crescer. Alguns afirmam, corretamente, que boa parte do novo protecionismo
consiste em mera ret6rica polftica que ainda nao se manifestou como polftica
economica (Judith Goldstein, 1985). Assim, hit uma forte tendencia para descontar os efeitos atuais dessa atitude. No entanto, como observa o que talvez
seja o relat6rio mais autorizado sobre o assunto, hit indicay5es cada vez mais
convincentes de que os efeitos do novo protecionismo sao reais e de que estamos
assistindo a urn a transformayao importante do regime comercial (OCDE, 1985,
p. 19). Hit restriy5es ao comercio de peso e intervenyao govemamental em urn
numero relativamente pequeno, mas crescente, de setores que representam
mais de uma quarta parte do comercio mundial de produtos manufaturados.
Esses setores incluem segmentos tradicionalmente protegidos, como os texteis,
o ayo, os calyados, assim como outros que ate aqui nao foram afetados, como
os autom6veis, a eletronica de consumo e as maquinas-ferramentas. Os mecanismos de intervenyao utilizados nessas areas sao a elevayilo de tarifas, as
barreiras nao-tarifarias e os subsfdios (idem, 1985, p. 18).
Estimativas conservadoras sugerem que durante o perfodo de 1980 a !983
a participayilo de produtos sujeitos a restriyoes nas importayoes totais de manufaturados dos Estados Unidos aumentou de II% para 15%. Para o conjunto
das principais economias, a porcentagem dos produtos em grupos sujeitos a
restriyoes aumentou de 20% a 30% do consumo total de produtos manufaturados. 0 relat6rio da OCDE in forma que, "dentro dos setores protegidos, o nfvel
da proteyiio ampliou-se e aprofundou-se" com a quadruplicayilo do "numero
absoluto de barreiras nao-tarifarias" entre 1968 e 1983. Assim, por exemplo, o
comercio automobilfstico entre as economias avanyadas (excluindo o interciimbio dentro do Mercado Comurn Europeu), afetado por praticas discriminat6rias,
aumentou de menos de I% em 1973, para quase 50% em 1983! Significativamente, a retomada do crescimento economico no principia da decada de 1980
nao reverteu essa tendencia protecionista (OCDE, 1985, p. 18).
Outro aspecto importante do novo protecionismo e o seu efeito sabre a
estrutura do comercio intemacional e a localizayilo das industrias no mundo.
Os principais alvos das barreiras nao-tarifarias e das restriyoes voluntarias a
exportayao tern sido o Japao e os NICs asiaticos. Entre 1980 e 1983, a proporyao das exportayoes desses pafses, as quais foram afetadas por restriyoes
discriminat6rias, aumentou de 15% para mais de 30% (OCDE, 1985, p. 18).
Segundo uma fonte, de 25% a 40% das exportay5es japonesas para o mercado

232

Robert Gilpin

norte-americana e europcu ocidental esHio sujeitas a v3rios tipos de restriy5es

(Far Eastern Economic Review, 25 de outubro de 1984, p. 81).


Por sua vez, essas restri9iies tern tido tres efeitos ate certo ponto contradit6rios sabre a estrutura do mercado, do comercio e da localiza9iio internacional
da industria. Em primeiro Iugar, promoveram oligop6lios; a carteliza9iio de setores do mercado inibe o ingresso de novas firmas (Calder, 1985). Em segundo
Iugar, os paises-alvo foram obrigados a galgar a escada tecnol6gica e buscar
exporta9iies com maior valor acrescentado. Por exemplo: as restri9iies voluntarias a exporta9ii0 de autom6veis japoneses levaram 0 JapiiO a mudar 0 rumo
dessa exporta9iio para os modelos de luxo. 0 terceiro efeito tern sido a dispersiio da industria, especialmente por meio do investimento direto das empresas
multinacionais, ao transferir-se para novas locais nos paises em desenvolvimento, ainda isentos das restri9iies voluntarias e dos acordos de ordena9iio do
mercado. Por exemplo: as restri9oes impostas ao Japiio obrigaram a produ9iio
eletronica, a siderurgica e a de outros produtos a mudar-se para os NICs asiaticos e, a medida que esses paises foram tambem atingidos por tais restri9iies,
para outros paises menos desenvolvidos. Ironicamente, a conseqilencia desse
movimento e a tendencia para que as restri9iies voluntarias alcancem niveis
tecnol6gicos mais altos e urn numero crescente de paises exportadores, bern
como o estimulo as normas destinadas a impedir a transferencia de navio e
outras providencias tomadas pelos governos e grupos de pressiio com o prop6sito de limitar 0 impacto desses obstaculos as exporta9iies. 0 resultado e urn
excesso cada vez maior de capacidade instalada em muitos setores industriais
e uma penetra9iio continua do novo protecionismo em urn numero crescente de
produtos e de paises exportadores.
Outro efeito do novo protecionismo tern sido a modifica9iio dos mecanismos de negocia9iio comercial, como aumento da amplitude da discrimina9iio, a
qual viola urn principia incondicional do Gatt, o de Na9iio mais Favorecidas.
Con forme o relat6rio da OCDE, houve urn afastamento significativo do Artigo
XIX do Gatt (aplicado em uma base niio-discriminat6ria) no sentido do
bilateralismo e no da discrimina9iio (OCDE, I 985, p. 18). Como as restri9iies
voJuntarias a exporta9ii0 criam renda economica lucrativa, que e compartilhada pelos exportadores estrangeiros privilegiados e pelas industrias nacionais
protegidas, elas intensificaram muito a politica do comercio internacional e a
questiio de quem se beneficia com essas praticas. Os grandes perdedores,
naturalmente, sao os consumidores dos paises que importam.
Eprovavel que o novo protecionismo tenha reduzido e distorcido o deslocamento global na localiza9iio das industrias e a conseqilente altera9iio nos
tluxos de comercio, mas seguramente niio impediu essas mudan9as (Strange,
1985c). Corn efeito, uma das caracteristicas mais notaveis da economia politica

A economia polltica das

rela~Oes

internacionais

233

internacional, em meados dos anos 1980, e o n\pido crescimento dos NICs


como produtores e exportadores de produtos manufaturados (OCDE, 1986).
Esse processo de nipida industrializac;ao concentra-se geralmente nos menores NICs da Bacia do Pacifico, assim como em relativamente poucos paises de
maior extensao com imenso potencial, como a india e o Brasil. Essa transformac;ao hist6rica da divisao internacional do trabalho e am\loga as mudanc;as
que acompanharam, no passado, a industrializac;ao dos Estados Unidos e da
Europa continental.
A transformac;ao anterior ocorreu em urn periodo no qual a doutrina do
laissez-faire ainda tinha influencia, pelo menos na economia hegemiinica e
declinante da Gra-Bretanha. No fim do seculo XX, porem, os Estados Unidos
e a Europa Ocidental resistem fortemente ao funcionamento das forc;as do
mercado. As empresas multinacionais e a produc;ao internacional tambem modificaram profundamente a economia politica internacional. Amedida que as vantagens comparativas se transferiam para o Japao e para os NICs, as multinacionais
norte-americanas e de outros paises transferiram sua produc;ao para outros paises com governos que muitas vezes reagiam encorajando essa mudanc;a. Esta
emergindo uma rede complexa de alianc;as econiimicas e de produc;ao compartilhada, rede esta que associa govemos nacionais e empresas de varias nacionalidades, o que podera mitigar alguns dos conflitos politicos gerados pelo novo
protecionismo. Finalmente, a supremacia militar norte-americana e os vinculos
de seguranc;a entre as potencias econiimicas dominantes servem para moderar
os conflitos econiimicos. Esses aspectos novos e contradit6rios da economia politica intemacional tornam dificil extrapolar a experiencia passada.
Como o novo protecionismo continua a se expandir, devemos fazer algumas perguntas a respeito dos seus efeitos sobre a economia e sobre a politica
da economia politica internacional emergente: I) Que firm as e paises serao
incluidos nos regimes de comercio enos mercados mundiais cartelizados? 2)
Quem vai participar das rendas econiimicas? 3) Em que base politica ou de
outra natureza serao feitas essas definic;oes? 4) Ao determinar as restric;oes
voluntarias a exportac;ao e os acordos para ordenar o mercado procurariio os
paises poderosos recompensar os seus amigos e punir os inimigos? 13 5) Como
se pode determinar as compensac;oes reciprocas e como e possivel negociar
exitosamente acordos internacionais dada a dificuldade inerente em medir a
extensao e os custos em termos de bem-estar impostos pelas barreiras niiotarifarias, assim como as vantagens que haveria em elimina-las? 6) 0 novo
13

0 fato notado anteriormente de que as restriyOes volunt:irias aexporta<;:iio criam "rendas" e


instituem um cartel levanta questOes polfticas muito importantes: quem recebe essas rendas
e quem se benefiCia com a cartel (Hindley, 1980).

Z34

Robert Gilpin

protecionismo significan\ inevitavelmente o colapso da economia mundial, como


aconteceu nos anos 1930, ou simplesmente sua transfonna9iio em urn conjunto
de rela96es economicas globais mais estaveis e politicamente mais sustentaveis? S6 nas pr6ximas decadas teremos as respostas a essas perguntas importantes.

Os efeitos das politicos nacionais


A politica economica interna dos governos nacionais e a sua intera9iio
sao fatores importantes do volume e da dire,ao do comercio internacional.
Paradoxalmente, como aumento da interdependencia economica internacional, a politica praticada pelos Estados ganhou em relevancia para o comercio
internacional. Esperava-se que a mudan9a do sistema cambial, de taxas fixas
para flexfveis, diminuiria o significado das politicas nacionais, mas aconteceu
o contrario. 0 efeito das politicas macroeconomicas sobre o comercio internacional e complexo, abrangente e e, tam bern, urn lema de intensa controversia entre varias escolas de teoria economica, como a dos keynesianos, a dos
monetaristas tradicionais e a escola das expectativas racionais. No en tanto, e
certo que tanto a politica fiscal como a monetaria exercem grande influencia
sobre as variaveis economicas que, por sua vez, juntamente com a politica
comercial, vao modelar os fluxos mundiais de comercio. A contra9iio maci9a
da economia norte-americana nos primeiros anos do governo Reagan e, mais
tarde, a politica expansionista ainda mais intensa iniciada no tim de 1982
(justamente quando OS principais parceiros economicos dos Estados Unidos
seguiam politicas restritivas) niio passam de exemplos mais recentes e mais
dramaticos dos efeitos de montanha-russa que tern as politicas
macroeconomicas sobre as rela96es comerciais.
Os resultantes desequilibrios comercial e de pagamentos dos Estados
Unidos deram urn fmpeto poderoso ao sentimento protecionista. Houve urn
ciclo prolongado de atividade econ6mica global, e essa flutua9ilo da economia
mundial acelerou a difusao do protecionismo em razao do impacto devastador
que teve em certos setores e do seu efeito mais amplo sobre as expectativas
economicas. As economias nacionais procuram amortecer o impacto interno
das for9as externas sobre as quais tern pouco controle. Niio ha duvida de que
as pressoes protecionistas continuariio a aumentar, a nao ser que os problemas criados pelas politicas macroeconomicas nacionais e suas intera96es
possam ser resolvidos mediante a coordena9ilo dessas politicas entre as potencias economicas dominantes.
As politicas macroeconomicas nacionais influenciam tambem os fluxos do
comercio internacional. 0 que hade mais importante e mais controvertido nes-

A economia polltica das

rela~Oes

internacionais

235

sa area e 0 maior recurso a politica industrial por parte de algumas economias


avan9adas. Embora "politica industrial" signifique coisas diferentes para diferentes pessoas, "ela envolve basicamente a participa91io ativa do Estado na
formula91io do modelo de desenvolvimento industrial" (R. Baldwin, 1984c, p. 26).
Os meios empregados para isso vao desde a assistencia financeira a determinadas industrias ate a determina91io, pelo governo, dos niveis de produ91io.
Usada as vezes para ajudar industrias senis ou moribundas, a politica industrial pretende tambem criar novas industrias, especialmente aquelas orientadas
para a exporta91io nos setores emergentes de alta tecnologia. Ao beneficiar os
investidores mais promissores e selecionar industrias para receber apoio financeiro, por exemplo, por meio de subsidies exporta91io, os governos ten tam sistematicamente desenvolver vantagens comparativas e prom over a competitividade
internacional. Em quase todas as economias de mercado encontramos uma parceria importante entre o governo e as empresas para promover as exporta96es e
conquistar os mercados mundiais. Em algumas economias isso e bastante explicito, em outras, e mais indireto e sutil. Por exemplo: nos Estados Unidos (como os
europeus afirmam, com razao) as despesas com a pesquisa e como desenvolvimento de projetos militares, como a Iniciativa de Defesa Estrategica do presidente Reagan, representam urn subsidio importante a tecnologias de futura aplica91io
comercial.
Natural mente, a interven91io sistematica de urn Estado na sua economia e
no seu desenvolvimento industrial nao e uma novidade. No fim do seculo XIX,
os alemaes foram os primeiros a transformar a sua economia e a conquistar o
mercado mundial adotando politicas intervencionistas desse tipo (Veblen, I 939).
A Italia fascista, dos anos 1930, e a Russia sovietica sao outros exemplos mais
recentes. No entanto, depois da Segunda Guerra Mundial, eo Japao que tern
praticado mais sistematicamente politicas industriais creditadas como impulso
que levou aquela na91io insular da situa91io de derrota na guerra ao status de
economia mais competitiva do mundo, ou pelo menos a segunda mais competitiva (C. Johnson, 1982). 0 sucesso do Japan Inc. motivou muitos paises a
adotar politicas industriais e associadas orientadas para melhorar sua posi91io
economica e comercial, embora os pr6prios japoneses estejam agora abandonando muitos aspectos da sua politica industrial original e caminhando rumo a
uma maior liberaliza91io da economia.
0 novo protecionismo e a percep91io do sucesso da politica industrialjaponesa estao mudando as regras do jogo em alguns aspectos importantes. Enquanta o prop6sito fundamental do antigo protecionismo era proteger industrias
amea9adas e apoiar a estrategia de substitui91io das importa96es, o novo protecionismo e a politica industrial procuram criar vantagens comparativas e industrias internacionalmente competitivas, particularmente aquelas de maior "valor

236

Robert Gilpin

acrescentado", bern como promover uma estrategia de desenvolvimento baseada na exporta9ao. Urn numero crescente de Estados busca firmar sua predominiincia na produ9ao e na exporta9ao de produtos caracterizados pel a utiliza9ao de alta tecnologia. Examinaremos mais adiante, neste capitulo, a pn\tica
cada vez mais comum da "antecipa9ao industrial ou tecnol6gica", com que os
Estados procuram saltar por cima dos seus competidores e atingir niveis mais
elevados de tecnologia.
Na determina9ilo dos fluxos de comercio, a maior importancia atribuida a
tecnologia, amudan9a e adifusao tecnol6gica para a competitividade intemacional e, conseqiientemente, a natureza mais arbitniria das vantagens comparativas estao levando a novas formas de protecionismo tecnol6gico e de
intervencionismo govemamental. Os paises tentam diminuir o ritmo de difusao
da sua propria tecnologia, ao mesmo tempo que for9am outros paises a compartilhar seu capital tecnol6gico. As restri9oes govemamentais sobre transferencia de tecnologia, por razoes comerciais, ampliam-se com a importancia que
tern para a seguran9a nacional a chamada "tecnologia dupla"- isto e, a tecnologia
com aplica9oes militares e tam bern comerciais (Gilpin, 1982). A negocia9ao do
acesso aos mercados para as transfen!ncias de tecnologia, o papel da partilha
tecnol6gica nas alian9as entre empresas e outras pn\ticas do genero refletem a
maior importtmcia adquirida pela tecnologia industrial nas rela9oes economicas
(Nussbaum, 1983). Sem duvida, a tecnologia esta se tomando urn dos temas
mais importantes da economia politica intemacional.
0 desenvolvimento de novas formas de intervencionismo estatal, tais como
a utiliza9ao de firmas nacionalizadas e o papel crucial representado nos paises
mais avan9ados pelos projetos conjuntos de pesquisa, organizados e financiados
pelo govemo, reflete as mudan9as ocorridas no ambiente econ6mico e politico: o
aumento da interdependencia economica global e a abertura das economias aos
produtos estrangeiros, a inova9ao de uma gama variada de instrumentos de politica com os quais os Estados podem intervir no desenvolvimento industrial, assim
como o papel crescente da competi9ao oligopolistica na determina9ao dos fluxos
de comercio. Em todo o mundo esta aumentando a percep9ao de que o desenvolvimento economico exige o funcionamento de industrias de exporta9ao eficientes; sabiamente OU nao, OS govemos estao recorrendo a politica industrial para
alcan9ar essa meta (Strange, 1985c). 0 Japao eo principal modelo desses esfor9os, e por isso suas politicas e uma avalia9ao do seu ex ito serao os focos da nossa
discussao sobre o intervencionismo govemamental.
Como o meu colega Avinash Dixitja observou, a interven9ao govemamental
na economia pode ser categorizada em termos de macro, compensat6ria ou de
ajuste. Cada uma dessas modalidades tern graus variaveis de sucesso, tanto no
Japao como nos seus imitadores. Epreciso distinguir as diferen9as de motiva-

A economia polltica das relac;Oes internacionais

237

yao e os sucessos relativos dessas politicas, o que muitas vezes nao se faz. Na
verdade, hi uma ten den cia para reuni-las todas sob o titulo de politica industrial e,
assim, atribuir a politica industrial propriamente urn credito imerecido.
As macropoliticas referem-se aos varios esforyos governamentais, no nivel
agregado da economia, para facilitar o funcionamento dos mercados e a acumulayao dos fatores basicos de produyao. Elas incluem nao s6 o que e considerado normalmente politica "macroecon6mica"- isto e, a politica monetaria e a
fiscal- mas tambem outras politicas gerais que afetam o conjunto da economia,
tais como o apoio a educayao, o financiamento da pesquisa basica eo estimulo
as taxas elevadas de poupanya. Por exemplo: no periodo p6s-guerra, o Japao
manteve urn nivel de poupanya e investimento que era duas vezes o dos Estados
Unidos. Suas politicas promoveram o rapido crescimento da produtividade, os
aumentos salariais moderados, a importayao de tecnologia estrangeira sob licenya em Iugar de investimento direto, e a transferencia da mao-de-obra da
agricultura para os setores industriais mais produtivos. Internamente, o governo
japones tern estimulado intensa competiyao em setores industriais criticos, e, ao
mesmo tempo, o Ministerio do Comercio Internacional e da Industria (Miti) tern
desencorajado a competiyao no exterior. Em suma, com algumas excey6es
importantes em sua politica econ6mica geral, o Japao serve mais como exemplo das ideias de Adam Smith do que das de John Maynard Keynes.
Outro tipo de politica econ6mica pode ser chamado de compensat6ria. Em
toda parte as atividades econ6micas normais produzem vencedores e perdedores.
Em bora nenhuma sociedade tenha condiyiles de indenizar todos os perdedores,
em periodos de rapida mudanya OS CUStOS da derrota podem ser particularmente
penosos e prejudiciais aos grupos participantes, os quais, portanto, necessitam
de assistencia governamental. Assim, o governo pode implantar programas
destinados ao retreinamento dos trabalhadores cuja capacitayao se tornou obsoleta em virtude das mudanyas nas vantagens comparativas do pais. Essas
politicas compensat6rias passaram a ser uma caracteristica integral do welfare
state moderno.
Uma forma mais controversa de intervencionismo estatal e o chamado
ajuste estrutural ou politica industrial orientada para influenciar os modos como
a estrutura econ6mica - a organizayiio nacional e a composiyao dos setores
econ6micos- reage as foryas extern as ou tenta assumir a lideranya internacional
em uma industria. Essas politicas podem incluir a seleyao de setores industriais
especificos para uma participayao governamental no campo da pesquisa, das
industrias e das tecnologias particulares para o desenvolvimento comercial. Em
sua maioria, os economistas acreditam que essas politicas provavelmente nao
seriam necessarias em uma economia de mercado, com a possivel exce9iio de
algumas areas nas quais pode haver uma falha do mercado ou urn bern coletivo

238

Robert Gilpin

como objetivo (por exemplo, o controle da polui9iio, a saude publica ou a seguran9a nacional).
Os japoneses e alguns NICs tern tido um sucesso excepcional na sua utiliza9iio da macropolitica. Essas economias seguiram politicas monetarias e fiscais notaveis, orientadas para o crescimento, e fizeram investimentos substanciais na educa9iio, alem de estimularem taxas de poupan9a extremamente elevadas, com o prop6sito de acumular os fatores basicos da produ9iio e de aumentar a eficiencia geral da economia. Portanto, e correto concluir que esse
tipo de politica "macroindustrial" eo intervencionismo govemamental produzem resultados. 0 Japiio e outras sociedades tambem seguiram politicas compensat6rias com um grau consideravel de sucesso economico.
A hist6ria da eficacia da politica de ajuste estrutural ( ou seja, o que e
usualmente qualificado como politica industrial) e pouco clara; e dificil, se niio
impassive!, chegar a qualquer conclusiio definitiva a esse respeito. Eduvidoso,
por exemplo, atribuir o grande sucesso do Japiio, em um setor depois do outro,
basicamente aperspicacia do MIT! e dos administradores economicos japoneses. Na verdade, niio e nem mesmo certo que oMIT! e suas politicas industriais tenham sido mais exitosos do que o mercado. Conta-se que inicialmente o
MITI se opos ao ingresso do Japiio no mercado automobilistico mundial. Por
outro !ado, niio basta dizer, como fazem os ceticos, que os burocratas e empresarios japoneses simplesmente viram o que se fazia em outros paises e aproveitaram a vantagem do iene subvalorizado; acumularam fatores de produ9iio e
usaram sua vantagem comparativa na produ9ao em massa, a baixo custo, de
produtos padronizados. Pelo menos, as politicas do MIT! devem ser creditadas
pelo estimulo e pelo apoio dado as empresas japonesas para que subissem a
escada tecnol6gica (C. Johnson, 1982).
Alguns atribuem o sucesso do Japiio em grande parte a suas macropoliticas,
indubitavelmente o melhor exemplo em todo o mundo da aplica9iio da economia estimulada pela oferta - a supply-side economics (Gibney, 1982, p. 5).
Outros chamam aten9iio para o alto custo das politicas industriais equivocadas
que causaram expansiio e capacidade excessivas em alguns setores industriaisconstruyiio naval, a90 e texteis. As politicas japonesas levaram a uma concentra9iio excessiva em deterrninados setores industriais e a conseqilente gera9iio de
exporta96es que provocaram ressentimentos no exterior. Devemos suspender,
no momenta, qualquer julgamento sobre a capacidade de o Japao ou de outro
Estado "acertar" e orientar adequadamente o processo de ajuste estrutural. No
entanto, pode-se afinnar que osjaponeses tiveram ex ito nota vel em aperfei9oar e levar ao mercado as inova96es tecno16gicas de outras sociedades, como
fizeram os Estados Unidos durante sua ascensiio apreeminencia industrial, urn
seculo antes.

A economia polftica das

rela~6es

internadonais

Z39

A liyiio mais importante a ser aprendida com o sucesso do Japao e das


outras potencias industriais de n\pido crescimento tern aver com a mudan9a de
concepyiio das vantagens comparativas e suas implicayoes para a politica
econ6mica nacional, para as pniticas comerciais e, finalmente, para a teoria
econiimica. Esses paises demonstraram, inquestionavelmente, que e passive!
criar uma vantagem comparativa, em sentido macro, mediante politicas nacionais adequadas que facilitem a acumulayiio de fatores de produ9iio. Naturalmente, ha muito tempo os economistas reconheciam a natureza diniimica das
vantagens comparativas, mas o desempenho competitivo do Japiio e dos NICs,
nas decadas de 1970 e 1980, deu urn novo sentido a essa qualificayiio da teoria
do comercio intemacional.
lndependentemente do modo como avaliemos esses desenvolvimentos, niio
ha duvida de que a politica industrial (concebida de forma inteligente ou estupida) e a comercial (liberal ou protecionista) tem-se integrado mais estreitamente. Como notou o economista J. David Richardson, essas politicas estiio
sendo empregadas em uma tentativa de criar tipos determinados de estrutura
industrial (Richardson, 1984, p. 4). Os paises estiio usando tanto a prote9iio
contra as importayoes como a promoyiio das exportayoes para salvaguardar as
industrias tradicionais geradoras de emprego e, simultaneamente, procuram firmar sua posi9iio nas industrias de alta tecnologia do futuro.
Esses novas tipos de politica diferem das formas anteriores do protecionismo e do intervencionismo estatal porque normalmente sao seletivos e se
orientam para setores especificos, ao pretender proteger ou prom over alguns
deles (Aggarwal, 1985). 0 protecionismo e as politicas industriais de todos os
tipos tern aumentado em meados dos anos 1980, e seu objetivo primario e
proteger e estimular aqueles setores econiimicos que a lideran9a politica do
pais considera rna is relevantes para o bem-estar interno e para as ambi96es
politicas da na9iio.

A politica comercial

estratc~gica

0 comercio internacional tambem esta sendo influenciado pelo aumento


da importiincia da politica comercial estrategica, a qual consiste em uma tentativa de o Estado mudar o ambiente estrategico intemacional de modo a tornar
vantajosa a situa9iio das firmas oligopolisticas nacionais. Par meio da proteyiio,
de subsidios e de outros recursos, o Estado procura garantir para suas firmas
uma parte maior do mercado e, portanto, das rendas econiimicas produzidas
em qualquer mercado oligopolistico. Como outros Estados pod em tam bern procurar influenciar a natureza da competi9iio internacional, a politica comercial e

240

Robert Gilpin

as rela9oes de comercio sao caracterizadas pela intera9ao estrategica (Buckley,


1986, p. 3).
Em bora a extensao eo significado da politica comercial estrategica sejam
urn tema de intensa controversia, nao ha duvida de que tern importiincia cada
vez maior a aplica9ao do poder do Estado na arena internacional, mediante
amea9as, promessas e outras tecnicas de barganha destinadas a alterar o regime comercial para melhorar a posiyfio, no mercado, das empresas nacionais e

aumentar os seus lucros. Os fatores por tras dessa mudan9a sao a natureza
crescentemente dimimica das vantagens comparativas, a emergencia da empresa multinacional e a maior importiincia adquirida no interciimbio comercial
pela competi9ao oligopolistica ou imperfeita (Helpman e Krugman, 1985). 14
Conforme observa9iio de alguns economistas, o ambiente da economia
internacional e caracterizado largamente pela competi9ao oligopolistica e pela
intera9ao estrategica (Kierzkowski, 1984). No mundo perfeitamente competitivo da teoria ortodoxa, 0 numero de atores e grande demais e a sua escala e
muito pequena para determinar os resultados; nesse mercado te6rico, as decisoes baseiam-se principalmente em variaveis, como o pre9o, a qualidade e as
caracteristicas das mercadorias. Urn ambiente estrategico e aquele composto
por relativamente poucos at ores de grande importiincia; nesse mercado imperfeito ou oligopolistico, os atores de maior peso podem influenciar significativamente os resultados. Uma situa9iio estrategica com urn numero limitado de
participantes de importiincia exige que cada ator acompanhe com a maior aten9ao
a politica e as rea9oes dos demais.
Ao formular a sua politica, os governos precisam levar em conta as a9oes
e as provaveis rea9oes dos outros governos e precisam tentar influencia-las.
As intera9oes dessas politicas passam a ser cruciais. Sera, por exemplo, que os
outros governos vao responder a uma determinada iniciativa pelo revide ou, ao
contrario, de forma cooperativa? Que amea9as ou promessas podem conter a
sua provavel rea9ao? Que a9oes seriio mais eficazes? A interayiio dos atores
economicos e politicos afeta cada vez mais as relayoes de interciimbio de modo
significativo.
Em meados de 1985, a intera9ilo estrategica e as negocia9oes entre governos haviam adquirido maior importiincia na economia politica internacional
em razao do papel global em expansao das empresas multinacionais e do crescimento da interdependencia das economias nacionais. A novidade nao estava
na competi9ilo oligopolistica em si mesma, pois ela h3 muito ja existia, mas sim
14

H<i urn debate importante e cada vez mais intense entre os economistas sobre a possibilidade
de uma polftica comercial estrategica. A questao esaber se urn pafs pode adotar, com sucesso,
politicas que mudem os lucros na dire~ao de suas pr6prias empresas. Krugman (1986)
aprcsenta os principais pontos de vista sobre o tema.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

241

na maior importiincia competitiva de outros fatores ah!m do pre90, do surgimento


de poderosas multinacionais de diferentes nacionalidades e do papel mais
importante do Estado na tentativa de ajudar as suas empresas e influenciar as
"regras do jogo" (Grossman e Richardson, 1985, p. 6). Em conseqiH!ncia, o
modelo liberal ortodoxo da competi9ao atomistica, em que produtores e consumidores individuais sao passivos em rela9a0 aos pre90S (ou seja: 0 pre90 e
fixado exclusivamente pelo mercado ), e do qual o Estado nilo participa, tornou-se menos relevante em alguns segmentos da economia. Em muitos setores
industriais, par exemplo, especialmente na area de alta tecnologia, 0 comercio
intemacional passou a ser dominado por grandes empresas multinacionais que
podem influenciar OS pre90s relativos, OS fluxos de comercio e a localiza\'ilO
das atividades econ6micas.
Urn mercado oligopolistico composto por firmas muito grandes permite
lucros extraordinarios eo seu deslocamento de uma para outra. Os produtores
individuais podem explorar uma vantagem tecnol6gica ou de outra natureza
para aumentar seus lucros. Ao reconhecer que o mercado intemacional e imperfeito, e nao o model a ideal da teoria liberal, os govemos podem concluir que
nessas condi96es e melhor que ele beneficie as suas empresas, e nao as de
outros paises (Dixit e Grossman, 1984, p. I). E esse mundo real da competi9ilo
imperfeita e das empresas multinacionais que leva os govemos a apoiar os
Iideres da economia nacional e a desenvolver uma politica co mercia! estrategica
destinada a favorecer as suas empresas (Grossman e Richardson, 1985).
A politica comercial estrategica desafia a teoria liberal tradicional ao
afirmar que uma "politica comercial ativista" pode trazer mais beneficios
para urn pais do que uma politica de livre comercio (Krugman, 1986, p. 12).
Em primeiro Iugar, ela pode capturar as "rendas" criadas pelo oligop6lio; o
Estado pode adotar politicas que tragam vantagens de escala ou beneficios
semelhantes as firmas nacionais. Em segundo Iugar, o Estado tern urn estimulo poderoso para intervir no comercio porque a inova9ao tecnol6gica passou
a ser urn fator relevante na competi9ao internacional, vantagem comparativa
em gi-ande parte arbitr:iria, e h:i externalidades ou spillovers de uma indUs-

tria para outras. 0 conhecimento gerado em urn setor pode beneficiar outros
setores e elevar o nivel tecnol6gico geral da economia. Portanto, o Estado
deve apoiar e proteger aqueles setores industriais que produzem renda e que
tern valor estrategico para a sua competitividade intemacional.
A importiincia crescente da politica comercial estrategica e urn produto do
que ja foi identificado como teo ria da organiza9ilo industrial aplicada ao comercia intemacional. Nesse mundo de competi9ilo imperfeita, as politicas govemamentais influem de forma significativa no funcionamento e no sucesso das
empresas multinacionais. Em bora os Estados tenham sempre procurado ajudar

242

Robert Gilpin

as firmas nacionais, surgiram novas taticas (Spence, 1984). Uma das politicas
de especial importancia consiste em bloquear o acesso ao mercado nacional, o
que da as firmas nacionais uma forte posi9aO competitiva. Subsidios tam bern sao
usados para reduzir os custos das finnas nacionais, concorrendo para aumentar a participa9ao dessas firmas no mercado, assim como os seus Iueras. Outra
politica consiste no apoio a pesquisa e ao desenvolvimento mediante projetos
conjuntos e medidas simi lares, para dar as firmas nacionais vantagens de esca-

la e para gerar conhecimento do uso para as firmas e para a economia de modo


geral (Branson e Klevorick, 1986). Desse modo, o Estado pode promover a96es
estrategicas para beneficiar as firmas do pais e prejudicar as de outros paises
(Buckley, 1986). 15
Quando se utiliza a tatica da "preemp9ao industrial" ou do "efeito do mercado intemo", o mercado nacional para urn determinado produto e protegido de
forma que o crescimento da demanda permita a uma firma nacional ganhar
eficiencia e economias de escala enquanto progride ao Iongo da curva de aprendizado. Essa tatica de "prote9ao contra a importa96es para promover as exporta96es" tern sido praticada sistematicamente pelo Japao e por alguns NICs; e
uma forma sofisticada da prote9ao a industria nascente, a qual implica vedar o
acesso ao mercado nacional por parte dos produtores estrangeiros e, em especial, os norte-americanos, ate que "urn fabricante japones alcance custos e
qualidades de nivel intemacional" (Rosovsky, 1985). No ponto da equivalencia
competitiva, as firmas japonesas come9am seu esfor9o de exporta9ao para os
mercados de ultramar eo mercado japones e aberto, como aconteceu com
os autom6veis, produtos eletronicos e outros setores de alta tecnologia.
Embora nao seja esse tipo de pratica que determina o balan9o de comercio
do Japao, ele certamente afeta as estruturas da sua economia e do seu comercio
exterior. Ao reverter o "ciclo de produ9ao", ou seja, ao impedir importa96es e
investimentos diretos por firmas estrangeiras, os japoneses e os govemos dos
NICs perm item a suas empresas colher uma parte importante das vantagens e
do "valor acrescentado" das inova96es estrangeiras. Assim, a "preemp9ao industrial" provoca rea96es negativas nos Estados Unidos e em outros paises.
Nesse ambiente estrategico em evolu9ao, a produ9ao eo intercambio das
empresas multinacionais estao estreitamente interligados. 0 comercio intrafinnas,
a subcontrata9ao e as joint ventures sao aspectos importantes da economia
politica intemacional. Os fluxes de comercio e a localiza9ao global da produ9ao
industrial refletem fortemente as estrategias empresariais orientadas para
15

Dixit (1986), Branson e Klevorick (1986), assim como Grossman c Richardson (1985),
contCm amilises contrastantes sobre os efeitos das politicas internas a respeito das relayOes

comerciais.

A economia polftica das relac;Oes internacionais

23

minimizar impostos, evitar barreiras comerciais e beneficiar-se dos deslocamentos das vantagens comparativas. Por exemplo: componentes podem ser fabricados em uma subsidiaria ou sob contrato em urn ou mais paises para a
montagem final do produto, o qual e, entao, exportado para outros paises onde
ele e finalmente levado ao mercado. Segundo uma estimativa, em 1977 quase
metade das importa96es dos Estados Unidos consistia em transferencias
intrafirrna (Helleiner, 1981' p. I 0). Essa integrayaO do comercio e da produyaO
no exterior, muitas vezes dentro da mesma empresa, esta criando uma economia
global cada vez rna is complexa e mais administrada (Deardorff, 1984, p. 50 I).
A teoria econ6mica liberal pressupoe urn mundo ideal, no qual a
internacionalizayao da produ9ao industrial e a integrayao dos mercados nacionais apresentariam poucos problemas. 0 comercio internacional e a produ9ao
no exterior seriam apenas meios alternatives para alcanyar o mercado mundial.
Os fluxos de comercio e a localizayao da produ9ao seriam deterrninados primordialmente por criterios de eficiencia econ6mica, e a economia internacional
se aproximaria cada vez mais de urn mercado nacional integrado, modelo que
caracteriza as sociedades industrializadas. lnternacionalmente, esse tipo de
mercado competitive criaria uma situayao em que a taxa de lucro se reduziria
pelo jogo das foryas do mercado; os lucros empresariais se dispersariam rapidamente pela competiyaO de outros produtores. No entanto, nao e isso que
aconteceu em boa parte do mundo real na decada de I 980.
Com efeito, o processo de integrayao econ6mica em muitos setores esta
sendo realizado por firmas nacionais, em urn mundo cada vez mais
interdependente, composto de Estados em constante competi9ao. As empresas oligopolisticas mais influentes na determinayao dos fluxos de comercio e
na localizayao mundial das atividades econ6micas nao sao realmente
multinacionais- nao se divorciaram da sua nacionalidade original. Eo governo do seu pais de origem nao s6 tern a disposiyao de implementar uma politica
comercial e de outra natureza que as beneficie, em prejuizo das competidoras
estrangeiras, mas tambem pode ter o poder de faze-lo.
Assim, os fatores que influenciaram a natureza da economia e do interci\mbio entre as nayoes, no fim do seculo XX, sao semelhantes aos que previamente
transformaram as estruturas das economias nacionais. Durante urn seculo, ou

mais, todas as economias avan9adas testemunharam o deslocamento parcial


de mercados competitivos, compostos por urn grande numero de pequenas firmas, provocado por mercados imperfeitos exibindo grandes concentrayoes de
poder empresarial. Com o declinio das barreiras comerciais e o aumento da
interdependencia econ6mica, urn fen6meno semelhante ocorreu na economia
internacional: umas poucas empresas de grandcs dimensoes- norte-americanas, japonesas, europeias, assim como de certos NICs- puderam integrar sua

244

Robert Gilpin

produyao e outras atividades por meio das fronteiras nacionais. A expansao


dessas empresas gigantescas nos mercados globais tern feito com que a economia mundial se caracterize cada vez mais pela competiyao oligopolistica.
Nas ultimas decadas do seculo XX, os fluxos de comercio global, a distribuiyao dos beneficios economicos e a localizayao da produyao foram afetados
em uma escala indeterminada pelas interayoes estrategicas das firmas
oligopolisticas com os govern as nacionais. A Rodada de T6quio e os seus c6digos
de conduta nao conseguiram reduzir ao controle internacional esse mundo emergente de interayao estrategica e de barganha intergovernamental. As possibili. dades de conflito nacionalista sabre a participayao no mercado e a distribuiyao
dos Iueras das empresas aumentaram consideravelmente com a importiincia crescente da competiyao oligopolistica, com a existencia de uma gama variada de
instrumentos de politica com que os governos podem ajudar as empresas
nacionais e com o enfraquecimento das lideranyas internacionais.
Os fluxos de comercio e a localizayaO da industria em alguns setores economicos foram afetados pelo exercfcio do poder e pela negociayao internacional.
0 numero de autom6veis que o Japao pode exportar para os Estados Unidos e
a quantidade de carne que o Japao pode adquirir no mercado norte-americana
tornaram-se temas de alta politica. Embora essa "politizayao" da divisao internacional do trabalho nao signifique urn completo afastamento do mercado ou
das considerayoes de eficiencia, significa que a competiyiio dos preyos se tornou urn fator menos importante na determinayao dos fluxos comerciais. 0 novo
protecionismo, as politicas nacionais dos Estados e a politica comercial estrategica estilo influindo no comercio internacional de forma significativa. As maiores interayoes do mercado, do Estado e das empresas influenciarao muito o
futuro do comercio internacional e, em alguns casas, irao determimi-lo.
Na medida em que os Estados podem efetivamente implementar uma politica comercial estrategica e deslocar os seus resultados (diferentemente da
capacidade que tern as empresas monopolisticas de colher rendas dos monop6lios por iniciativa propria), continua a ser urn lema de debate. Discute-se desde
a praticabilidade de deslocar os Iueras ate a escala dos ganhos possfveis. Como
qualquer pais pode iniciar o jogo, e as represalias podem provocar uma guerra
comercial em que todos perdem, as nayoes precisam ser desestimuladas a
praticar a politica comercial estrategica. Nesses assuntos, porem, a evidencia
hist6rica e insuficiente para fundamentar qualquer conclusao firme (Krugman,
1986, cap. I).
Uma considerayao mais relevante, no entanto, e a de que os lideres politicos comeyam a acreditar que outros estao empregando a tatica da politica
comercial estrategica. Com os numerosos afastamentos dos princfpios do Gatt,
cresce o temor de que os outros nao estejam "agindo corretamente". Amedida

A economia politica das relafY6es internacionais

245

que se debilita a lideranya internacional, aumenta a possibilidade de conflitos


nacionalistas a respeito da distribui9ao do mercado e dos lucros empresariais.
Assim, embora haja duvidas sobre a eficacia eo significado no Iongo prazo da
politica comercial estrategica, nao ha duvida sobre a sua crescente releviincia
politica.
Em meados dos anos 1980, a renovada enfase dos Estados Unidos na
"reciprocidade" das relayoes comerciais e outras mudanyas semelhantes
na politica comercial norte-americana devem ser consideradas em fun9ao desse
pano de fundo. A estrategia japonesa da preemp9ao industrial e a natureza
cada vez mais arbitraria das vantagens comparativas levaram os Estados Unidos a uma posi9ao mais agressiva na sua politica comercial. Urn motivo importante por tras dessas mudan9as e impedir as economias estrangeiras de se
apropriarem de tecnologias norte-americanas e das rendas de monop6lio geradas pela inovayao; sem essas rendas haveria pouco incentivo ou capital disponivel para investir na pesquisa cientifica e no desenvolvimento tecnol6gico.
Assim, por menos bern concebida que possa sera politica da reciprocidade, ela
deve ser considerada, em parte, como uma reayao as politicas dos governos
estrangeiros que parecem amea9ar a base da capacidade norte-americana de
competir nos mercados mundiais.
As mudanyas ocorridas na politica comercial dos Estados Unidos e de
outros paises estao causando a metamorfose do regime global de comercio.
Essa mudanya faz-se claramente na dire9ao do acesso negociado aos mercados, da barganha bilateral e do condicionamento do principio da Nayao mais
Favorecida (ou seja, a concessao de uma vantagem comercial exclusivamente
em troca de uma outra). Essas abordagens mais nacionalistas ao comercio
estao des!ocando consideravelmente os principios basicos do Gatt - o da
nao-discriminayao, o do multilateralismo eo da incondicionalidade da regra
da Na9ao mais Favorecida- como tra9os determinantes da economia politica internacional. As economias desenvolvidas e os NICs estilo modelando,
assim, uma nova ordem economica internacional, que nao e aquela desejada
ou imaginada pela grande maioria dos paises menos desenvolvidos.

A convergencia das teorias liberal e nacionalista


A estrutura do comercio mundial na decada de 1980 divergiu de modo
significativo da teoria do comercio internacional geralmente aceita, a qual se
baseia nos recursos naturals, na competi9ilo perfeita e na imobilidade dos fatores de produyao. Como Richard Cooper tern observado, o hi a to entre a teoria e
a realidade das relayoes economicas internacionais ampliou-se consideravel-

246

Robert Gilpin

mente desde a Segunda Guerra Mundial (Cooper, 1970, p. 437). Os economistas procuram estreitar esse hiato crescente entre a teoria liberal e as realidades
do comercio, e esses esfor9os estao reduzindo tambem a distiincia entre a
teoria liberal e a nacionalista.
As mudan9as havidas na importiincia dos mercados imperfeitos, na natureza das vantagens comparativas e no papel do Estado tern levantado problemas serios para a teoria tradicional. A participa9ao relativa no mercado, os
terrnos de interciimbio e a composi9ao das importa9oes e das exporta9oes
nacionais estao sen do fortemente intluenciados pelas negocia9oes entre os atores
relevantes, uma vez que a eficiencia relativa, os pre9os e a demanda nao bastam para deterrninar os resultados. Essa indeterrnina9ao aumentara com o poder e com a capacidade de negocia9ao dos governos e das empresas
multinacionais. A teo ria do comercio vincula-se, assim, ateoria da negocia9ao,
e a politica comercial emana do desenvolvimento de uma estrategia industrial
nacional e das tilticas de negocia9ao.
0 desenvolvimento te6rico mais importante, nesse terreno, e a nova concepyao das vantagens comparativas. A teoria liberal e o Gatt tern admitido a
existencia de mercados perfeitos (sem economias de escala ou outros fatores
diniimicos), nos quais a vantagem comparativa surge primordialmente dos recursos naturais. No entanto, a diniimica da acumulayao, da mudan9a tecnol6gica eo
impacto da competitividade intemacional nos muvimentos dos fatores de produyao (mediante mecanismos, tais como os investimentos estrangeiros diretos e a
transferencia de tecnologia) qualificam de forrna significativa essa concep9ao
tradicional e, geralmente, estiltica da vantagem comparativa, que agora se aplica
fundamentalmente ao comercio de alimentos, materias-primas e outros produtos
bilsicos e tern, igualmente, a sua utilidade na defini9ao de certos limites fisicos
dentro dos quais as vantagens comparativas se podem desenvolver.
Epossivel especular, naturalmente, que, como os niveis globais de competencia tecnol6gica tendem a se igualar, a base de recursos naturais poderia
reafirrnar-se como o deterrninante fundamental da estrutura do comercio. Assim,
a riqueza agricola e em materias-primas dos Estados Unidos poderia adquirir
mais importiincia, amedida que as vantagens tecnol6gicas desse pais se difundissem pelo mundo. Atualmente, porem, pelo menos nos paises desenvolvidos, a
deterrnina9iio das vantagens comparativas obedece a fatores tecnol6gicos,
organizacionais e semelhantes.
0 que quer que aconte9a no Iongo prazo, hoje a teoria liberal do comercio
precisa levar em conta a importiincia crescente das "vantagens comparativas
arbitrilrias", descritas por William Cline:
Em alguns produtos manufaturados, as bases tradicionais da especializayao
do comercio- tais como as diferen9as na disponibilidade nacional relativa de

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

247

trabalho, de capital, de miio-de-obra qualificada e de sofisticar;iio tecnol6gicapodem niio ser mais fatores predominantes (3 medida que alguns paises
industrializados e em desenvolvimento se tomam mais parecidos nesses atributos), enquanto outros fatores tradicionais do comercio (como a base de
recursos naturais) podem niio ser relevantes. Nesses produtos, podemos ter
urn modelo arbitr<irio de especializayao do comercio, e fatores, tais como a
conduta nao-competitiva das empresas e a intenyao dos govemos, podem

vir a detenninar qual o pais rna is beneficiado (Cline, 1982a, p. 9).


A transfonnayao da teoria e das pn\ticas comerciais significa que as teorias
liberal e nacionalista convergiram consideravelmente (mais do que os economistas liberais querem admitir), pelo menos com respeito ao comercio de uma
ampla gama de produtos manufaturados. Com efeito, ao Iongo do seculo XIX,
a teoria liberal do comercio moveu-se na dire9iio das teses nacionalistas. Na
formulayao cl::issica ricardiana, o com6rcio baseava-se em fatores fixos e imu-

taveis: o clima, os recursos naturais e a abundiincia relativa de miio-de-obra.


Niio havia uma migravao intemacional desses fatores de produviio. Subseqiientemente, a refonnulayao neoclassica de Heckscher-Ohlin-Samuelson (em
confonnidade com o Report on Manufactures de Hamilton) postulava modelos
de comercio mais flexiveis, baseados em diferenvas na abundiincia relativa
total dos fatores, em vantagens comparativas mais diniimicas e em fatores de
produviio que se difundiam par meio do investimento estrangeiro e por outros
modos. No principia do periodo p6s-guerra, varios tipos de teoria (ciclo de produto, diferenciaviio do produto, etc.) tentavam explicar urn mundo em que as
vantagens tecnol6gicas temporarias detenninavam em grande parte os fluxos de
comercio e de investimento, em que as vantagens comparativas se difundiam
rapidamente dos paises industrializados para os menos desenvolvidos e em que o
interciimbio entre as economias avanvadas se caracterizava pelo comercio intraindustria, baseado em diferenvas de gosto, economias de escala e fatores relacionados. Tentativas mais recentes de teorizar sobre urn mundo em que esses
desenvolvimentos e as vantagens comparativas arbitrarias "levam a uma divisao
essencialmente aleat6ria do trabalho entre os paises", no dizer de Krugman ( 1986,
p. 8). A maioria dos nacionalistas economicos se sentiria confortavel com essa
analise dos detenninantes do comercio mundial e justificada por ela.
A evoluviio da teoria liberal do comercio sugere que os economistas liberais comeyaram a levar mais a serio a afinnativa fundamental dos nacionalistas
com respeito

anatureza arbitr::iria das vantagens comparativas. Eles se conci-

liaram com urn mundo em que as vantagens comparativas, a competitividade


intemacional e a divisao intemacional do trabalho resultam em grande parte
das estrategias empresariais e das politicas nacionais. Deixou de nos satisfazer
a afinnativa dos economistas de que, desde que haja uma vantagem comparati-

248

Robert Gilpin

va, a sua origem niio importa. Em urn mundo no qual quem produz o que e
fundamental para os Estados e para os grupos de poder, poucos estiio dispostos
a deixar a determina9iio dos fluxos de comercio inteiramente ao mercado.
Em meados dos anos 1980, a teoria liberal e as pn\ticas do comercio mudaram de forma notavel no sentido da concep9iio nacionalista da natureza dinamica
e arbitniria das vantagens comparativas. No entanto, liberais e nacionalistas con

tinuam a divergir sabre a extensiio eo significado dessa mudan9a. Os nacionalistas tendem a acreditar que politicas industriais voltadas para setores especificos
podem criar uma vantagem comparativa, enquanto os liberais acentuam a importiincia das macropoliticas genericas dirigidas para aumentar a acumula9iio de
fatores basicos da produyiio, deixando 0 desenvolvimento do comercio para 0
mercado eo setor privado. Mais do que no passado, os liberais tendem a aceitar
o papel das politicas govemamentais na criayiio de vantagens comparativas, mas
acentuam os perigos inerentes a esse processo e previnem contra as perdas
globais de eficiencia trazidas pelos conflitos econ6micos. Enquanto isso, os liberais enfatizam a superioridade e as vantagens de uma divisiio intemacional do
trabalho baseada no livre comercio e na especializaviio econ6mica, o que os
afasta das ideias defendidas pelos nacionalistas.
As perspectivas de urn regime de comercio liberal
Em meados da decada de 1980, as opinioes variavam consideravelmente a
respeito do significado do novo protecionismo e dos desenvolvimentos associados
para o futuro do sistema do comercio. Para alguns, o afastamento dos principios do Gatt do multilateralismo e da niio-discriminayiio significava uma tendencia irreversivel de afastamento da liberalizayiio comercial. Para outros, a
(mica forma de deter a deteriorayao continua do sistema de comercio seriam o
bilateralismo e uma maior discriminayao. As diferenyas entre as ideias desses
dais grupos tinham menos aver com os custos econ6micos do afastamento dos
principios do Gatt do que com a praticabilidade politica.
A maioria dos economistas acredita que o novo protecionismo implica perda significativa de eficiencia econ6mica e ameaya o regime liberal de comercia. A tendencia para substituir o status incondicional e multilateral do Gatt por
urn status condicional de Na9ao mais Favorecida reduziu o movimento de
liberalizayao comercial do p6s-guerra. Muitos temem que, por serem aplicados
s6 aos paises signat3rios, os c6digos acordados em T6quio podiam levar a urn
sistema de varios estratos e dividir as na<;oes con forme ten ham ou nao subscrito cada c6digo (Curzon e Curzon Price, 1980). A discrimina9ao eo !ratamen to preferencial baseados no uso rna is extenso de barreiras niio-tarifarias
poderiam provocar urn retorno as politicas agressivas dos anos 1930.

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

249

Essas praticas penalizam os novas e eficientes fabricantes de produtos


industriais, retardam o ajuste das economias avanyadas as mudanyas globais
de vantagens comparativas e impedem, desse modo, a transi9iio para uma nova
estrutura das rela9iies economicas intemacionais. Esses desenvolvimentos agravam e prolongam a crise economica do fim do seculo XX, assim como o fez o
velho protecionismo dos anos 1930. Alguns economistas liberais acreditam que,
como uma bicicleta, 0 regime do livre comercio e "dinamicamente instcivel" e
fracassani se niio continuar seu movimento para frente (Cline, 1983, p. 9-1 0).
Um tal colapso da ordem economica intemacional poderia levar a conflitos
economicos que ameayassem a paz mundial.
Outros sao mais otimistas em relayiiO as perspectivas de um regime de
livre comercio e tern um ponto de vista geralmente positivo a respeito do novo
protecionismo e das outras mudanyas ocorridas no regime comercial. Argumentam que os arranjos bilaterais negociados entre pequenos grupos de nayoes com interesses semelhantes representam a melhor forma (e na verdade a
(mica) de expandir o comercio em um mundo de crescente incerteza, enfase
cada vez maior na seguranya economica intema e uma rapidez sem precedentes
no modo como se deslocam as vantagens comparativas. A simples mecanica
da negociayiiO dos acordos do Gatt, porum grande numero de Estados, e considerada um estorvo importante em um mundo marcado pela rapidez do seu
ritmo. Os govemos niio se inclinam mais a ceder sua autonomia economica em
um universo altamente incerto e em uma economia intemacional interdependente.
Susan Strange observou que a doutrina do livre comercio exige que OS Estados
subordinem todos os outros val ores nacionais- a liberdade, a ordem e ajusti9aao objetivo de uma maior eficiencia (Strange, 1985c).
Ha quem argumente que atualmente os principios da niio-discriminayiio e
da niio-condicionalidade da clausula de Na9iio mais Favorecida na verdade
constituem obstaculos illiberalizayiio comercial, pois exigem que as concessoes
feitas a um pais sejam estendidas a todos os outros, o que estimula a pratica da
"carona" (Conybeare, 1985, p. 27). Ja o bilateralismo, o uso da condicionalidade
da clausula de Nayao mais Favorecida eo que Robert Keohane (1986) chamou
de "reciprocidade especifica" niio sofrem desse mal e perrnitem superar o problema dos paises que "tomam carona" nas concessoes comerciais. A troca de
concessoes incentiva a cooperayiio e institucionaliza a igualdade de tratamento.
Esse "protecionismo cooperativo", segundo os que assim pensam, tern promovido o comercio e representa um novo meio de criar norrnas; portanto, esta Ionge
de significar o colapso dos regimes intemacionais (Keohane, 1984b, p. 38). 16
16

0 livro de Aggarwal, Keohane e Yoffie ( \986) eurn a apresentayilo sistematica do protecionismo cooperative.

250

Robert Gilpin

Segundo esses autores, a troca de concessi'ies explicitas em setores especificos e a criayao de uma "rede de contratos" sao uma abordagem it
liberalizayao do comercio que permite a urn Estado salvaguardar outros valores
e se proteger contra as "caronas" tomadas nas concessi'ies feitas. S6 se tornam participantes no sistema os que aceitam as obrigayi'ies correspondentes.
A medida que desapareciam as barreiras hist6ricas de tempo e espayo, em
razao dos progressos nos transportes e nas comunicac;Oes, as barreiras naotarifarias e as restriyoes voluntarias its exportayi'ies tomaram-se necessarias
para limitar perturbayi'ies causadas pela expansao do comercio mundial e pel a
difusao continua da tecnologia industrial e das vantagens comparativas em favor do Japao e dos NICs. Mediante negociayi'ies entre os Estados e acordos
auto-implementaveis, baseados na cooperayiio enos interesses mutuos, o regime de comercio pode ser preservado em urn mundo muito mais propenso ao
nacionalismo (Yarbrough e Yarbrough, 1986). Dessa perspectiva, o novo protecionismo e menos uma restriyao ao comercio mundial do que urn meio de controlar OS efeitos prejudiciais da fa]ta de reguJamentayaO desse comercio.
Qualquer que seja o resultado final do debate entre os criticos e os advogados sobre mudanyas no sistema do Gatt, o novo protecionismo, as politicas
intemas e a competiyao oligopolistica estao mudando a natureza do regime de
comercio intemacional. 0 mundo vern testemunhando o surgimento de uma
rede abrangente de relayi'ies bilaterais e regionais. 0 principio condicional da
clausula da Nayao mais Favorecida comeya a substituir a chlusula incondicional; a reciprocidade especifica tomou-se mais importante do que a difusa; o
comercio intemacional processa-se cada vez mais fora do contexte do Gatt.
Com efeito, e a propria legitimidade dos principios do Gatt que esta sendo contestada. Sao desenvolvimentos que sugerem que brevemente novas regras poderao ser necessarias para govemar as relayi'ies de comercio em urn mundo
muito mais interdependente.
As violayi'ies dos principios do Gatt e os desafios asua legitimidade sugerem que para manter urn regime multilateral de comercio poderemos ter a
necessidade de urn a maior cooperayao intemacional e urn a maior harmonizayao
das instituiyi'ies e das politicas nacionais. Epossivel que urn novo conjunto de
normas, aceitas intemacionalmente, precisara ser aplicado diretamente dentro
das sociedades nacionais, em vez de focalizar apenas a remoyiio de barreiras
formais ao comercio, como acontece como Gatt. Por exemplo: ao desmembrar
a American Telephone and Telegraph Company e ao desregulamentar sua
industria de telecomunicayoes, os Estados Unidos removeram uma barreira
importante ao acesso ao mercado norte-americana. Em bora o consumidor norte-americana possa ter-se beneficiado, essa decisao unilateral produziu urn beneficia economico para o resto do mundo, sem que os Estados Unidos tenham

A economia polftica das relac;:6es internacionais

251

recebido qualquer compensayao, pais a maioria dos outros paises manteve


urn estreito controle govemamental desse setor (Branson e Klevorick, 1986,
p. 246-247). Esse exemplo demonstra que nao tern senti do considerar as decisoes de politica interna isoladamente, quando 0 comercio produziu tal
interdependencia. Esse e urn fato que a reforma do regime de comercio precisa levar em conta. Regimes internacionais destinados a regular a competiyao
imperfeita ainda podem ser estabelecidos, e as pniticas nacionais, como as politicas antitruste eo apoio govemamental aos cons6rcios de pesquisa, precisam
ser mais uniformes em todos os paises.
Nacionalmente, urn regime de comercio reorganizado precisa tam bern determinar quais sao as politicas e a interven9oes govemamentais legitimas. Os
efeitos positivos e negativos das mudan9as de politica intema sabre as outras
na96es precisam ser sopesados, e decisoes precisam ser tomadas sabre a necessidade de a96es reciprocas ou compensa,oes apropriadas. Pode ser necessaria coordenar e harmonizar as praticas nacionais para impedir a interven,ao
governamental no mercado e a fixayao de politicas que atribuam vantagens
injustas as empresas nacionais. Como a conduta nacional e empresarial intluencia de modo significativo os tluxos e os resultados das rela106es comerciais, e
necessaria que haja regras para limitar o dana causado as nayoes mais fracas
e para impedir o rompimento do regime de comercio por meio da politica de
"exportayao do desemprego".
A maioria dos economistas acredita que a harmonizayao das praticas e das
politicas intemas nao e necessaria para que urn regime de livre comercio venha a
funcionar efetivamente. Na teoria econ6mica, as na~Oes sao vistas como caixaspretas, e tudo 0 que e necessaria para urn comercio mutuamente vantajoso e

que a taxa de cambia entre as caixas seja mantida em equilibria. No en tanto, a


hist6ria da Comunidade Econ6mica Europeia parece demonstrar que em urn
certo ponto o processo de integra9ao econ6mica exige maior cooperayao internacional e maior harmonizayao das praticas nacionais para impedir as distor10oes
e as frau des (Robson, 1980). Globalmente, se nao houver uma maior coopera9ao
e uma maior harmoniza10ao das praticas nacionais, provavelmente os contlitos
econ6micos se intensificarao a medida que cada pais busque melhorar sua
posiyao relativa e a vantagem competitiva da suas empresas multinacionais.
Mesmo que as

institui~Oes

econ6micas nao sejam importantes, como afir-

mam muitos economistas liberais, e ainda que a harmonizayao das praticas


intemas seja desnecessaria, os Estados e os grupos de poder acreditam que as
instituiyoes e as praticas intemas sao importantes para a determinayao do comercia. Sirvam ou nao os trayos estruturais da economia japonesa como barreiras
nao-tarifarias para vedar o acesso de produtos estrangeiros, a maioria dos norteamericanos e dos europeus ocidentais acredita que os aspectos nao-liberais da

252

Robert Gilpin

sociedade japonesa constituem obstaculo fonnidavel as suas exportay5es. Alem


disso, acreditam que essas institui96es "niio-liberais" sao ilegitimas. 17
A medida que as negociayoes comerciais reduziram as barreiras entre as
economias nacionais e que o mundo se tornou mais interdependente, o tern ada
legitimidade e da hannonizayiiO das estruturas nacionais Subiu aSUperficie das
rela96es economicas e politicas internacionais, como observa Gary Saxonhouse:
A crescente percep9ao do modo como as barreiras ao movimento intemacional de capital e tecnologia e as politicas microeconOmicas discriminat6rias
intemas podem prejudicar as vantagens globais resultantes de acordos liberais sabre o comercio de mercadorias lev au a regras do joga ampliadas para
as participantes do sistema econ6mico intemacional. Se as instrumentos de
politica intema sempre podem ser bans substitutes funcionais para as instrumentos da politica econOmica extema, que si'io os objetos tradicionais da
diplomacia internacional, parece que a politica econOmica liberal intema praticada par todos, e nao s6 par alguns dos principais membros do sistema econ6mico internacional, e urn requisite necess3rio para a continua legitimidade
desse sistema. Assim, o foco da diplomacia econ6mica j3 se deslocou das
tarifas para as quotas, e destas para os padr5es, subsidies e compras governamentais. A agenda para a harmonia econ6mica internacional passou a exigir que boa parte dos assuntos econ6micos internes dos participantes do
sistema internacional seja regulada pela plena competirrao e por relarr5es
contratuais. A hist6ria da diplomacia econ6mica internacional no p6s-guerra
mostrou que, de modo implicito, mas ainda nao explicitamentc, a cresccnte
dificuldade em manter a legitimidade do sistema econ6mico internacional
exige nao s6 o tratamento nao-discriminat6rio das mercadorias estrangeiras
nos mercados nacionais mas tam bern uma ampla harmonizarrao das institui~t'les microecon6micas (Saxonhouse,

1983, p. 269-270).

A niio ser que o problema da legitimidade possa ser resolvido, ou de


algum modo superado, o regionalismo eo nacionalismo economico penetrariio mais profundamente no regime do comercio liberal instituido no pes-guerra. Esse problema, que se agrava, demonstra que uma ordem economica
internacional de cunho liberal precisa apoiar-se em uma s6lida base politica e
ideol6gica. Os Estados Unidos e sua concepyiio do que deve ser uma ordem
liberal tern dominado o periodo p6s-guerra. Como declinio relativo do poder
norte-americano eo surgimento de potencias economicas que sustentam concepyoes diferentes da legitimidade, o futuro da economia mundialliberal esta
seriamente ameayado.
17

Saxonhouse ( 1983, p. 270-271) fornece uma lista de alegadas instituiyOes e pniticas comerciais japonesas antiliberais.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

253

0 resultado mais provavel desses desenvolvimentos e urn sistema "misto"


de relayi'ies comerciais. E improvavel que o regime de comercio desapareya,
como aconteceu nos anos 1930; seu momentum e suficiente para manter em
movimento a bicicleta da liberalizayao comercial. Contudo, c igualmente improvavel que haja urn retorno das tendencias liberalizantes das primeiras decadas
do p6s-guerra. Em bora elementos importantes do multilateralismo baseado nos
principios do Gatt continuem a caracterizar muitos aspectos do comercio mundial, a eles se juntarao muitos arranjos bilaterais, regionais e carteis. Com sua
enfase em regras universais, o regime do Gatt pennanecera em desacordo com
a importancia crescente da autonomia governamental e do intervencionismo do
Estado para promover os interesses e as prioridades nacionais.
lndubitavelmente, o trayo mais marcante do regime comercial emergente
e o afastamento mais significativo dos model as hist6ricos sen\ a expansiio do
protecionismo setorial. Em um numero substancial e crescente de serviyos,
industrias basi cas e setores de alta tecnologia, os governos e as empresas negociam acordos de participayiio no mercado. Ao envolver principalmente as
economias avanyadas e os NICs, esses acordos horizontais pretendem regular
o acesso aos mercados, adquirir tecnologias estrategicas e preservar o em prego. Em bora urn regime internacional de comercio baseado em grande parte no
acesso negociado e na cartelizayao fosse muito ineficiente, marcado por grandes iniqiiidades, h:\ foryas poderosas que continuam a empurrar a economia

mundial nessa direyiio. 18

Concluslio
0 sistema do Gatt de liberalizayao do comercio baseava-se na ideia de
pennitir que o mercado detenninasse a localizayiio intemacional das atividades
econ6micas. Cairam muitas barreiras comerciais, eo volume total do com6rcio

mundial aumentou muito com base nesses preceitos liberais. No entanto, o


sucesso dessa liberalizayiio levan tau novas e importantes questi'ies. Em muitas
sociedades, os custos sociais internos dos ajustes as modificayi'ies na estrutura
das vantagens comparativas parecem ter superado as vantagens de urn a maior
liberalizayiio do comercio. Os mercados relativamente perfeitos, nos quais era
passive! chegar a soluyi'ies de equilibria, foram deslocados, em medida
indetenninada, pela negocia(Oao estrategica entre entidades empresariais e autoridades governamentais.
18

Aggarwal ( 1985), Patrick e Rosovsky ( 1983) c Strange ( 1985c) discutem o crescimento do


protecionismo sctorial.

254

Robert Gilpin

Os varios c6digos adotados pela Rodada de T6quio para regular a interven9iio govemamental na economia tentaram lidar com essa nova e incerta
economia intemacional, na qual a intera9iio estrategica e a negocia9iio entre
Estados e outras entidades se tornaram cada vez mais a norma e na qual as
politicas industrial e de comercio passaram a ser simplesmente os dais Iadas da
mesma moeda. A despeito da sua maior eficiencia global, a liberaliza9iio do
comercio teve urn impacto negativo em muitas sociedades, o que levantou a
pergunta: dever-se-ia OU niio seguir adiante, a fa]ta de uma maior harmoniza9ii0
das sociedades nacionais. Sera passive! que o processo de libera!iza9iio prossiga em urn mundo composto de sociedades com estruturas sociais e econ6micas tao diferentes? Na economia mundial emergente a determina9iio dos
fluxos de comercio deixou de ser simplesmente uma questiio de reduzir tarifas ou de deixar as decisoes ao mercado. Com efeito, a reparti9iio das exporta96es e importa96es entre paises e empresas e a localiza9iio da produ9iio
industrial sao determinadas par fatores politicos, tanto como por fatores econOmicos.
Ha assim varios desenvolvimentos conflitivos no comercio internacional.
Embora o ritmo da liberaliza9iio tenha diminuido, em raziio tanto de fatores
ciclicos como seculares, as potencias econ6micas dominantes continuam a

favorecer a elimina9iio das barreiras tarifarias e niio tarifarias. No en tanto, o


novo protecionismo, o regionalismo econ6mico e as estruturas internas

antiliberais constituem restri96es ao comercio e levam a competi9iio internacional em urn numero cada vez maior de setores. A situa9iio e altamente
ambigua, com uma flutua9iio que vai do impulso liberal ao protecionismo econ6mico par meio dos setores, em vez do processo continuo de liberaliza9iio
dos anos 1950 e 1960, ou de urn nacionalismo que nos levasse ao caos dos
anos 1930.
Esse regime comercial misto eo resultado da intera9iio de duas tendencias
que se opoem. De urn !ado, nunca antes o comercio internacional esteve mais
livre ou a interdependencia econ6mica foi tao grande. As barreiras tarifarias
diminuiram dramaticamente no periodo pas-guerra, o setor externo da maioria
das economias expandiu-se e a competi9iio internacional aumentou. Contudo,
essa maior abertura provocou duas contratendencias poderosas, que persistem
em paralelo: o fechamento econ6mico, sob a forma do novo protecionismo e do
nacionalismo econ6mico manifestado nas politicas industriais, e as tenta96es
da politica comercial estrategica que a maior presen9a da competi9iio
oligopolistica tornou passive!. 0 equilibria final sen\ definido entre essas for9as
de urn modo ainda obscuro.
A adapta9iio a esses dcsenvolvimentos econ6micos propoc urn serio desafio a comunidade internacional. Contudo, OS Estados Unidos e algumas outras

A economia polftica das relat;6es internacionais

255

sociedades se tern empenhado de forma limitada no compromisso como principia do livre comercio, embora esse ideal se tenha tornado irrealista nas presentes circunstiincias. Na verdade, as tentativas de alcan9ar o que os norteamericanos imaginam como livre comercio, mediante pressoes sobre outros
paises para que abram seus mercados e harmonizem suas estruturas intern as,
podem ser contraproducentes porque, como no caso do Japao, provo cam intensas reav5es negativas. Embora representem tambem alguns perigos, o
bilateralismo e outras solu9oes podem ser a !mica forma de continuar, ainda
que com passos inseguros, no sentido de urn sistema de comercio mais aberto.
Ironicamente, John Maynard Keynes, o economista cujo nome e mais
freqiientemente associado como regime economico liberal do p6s-guerra, pode
ter previsto melhor do que os outros a erosao que afetaria o Gatt. Em outubro
de 1943 ele escrevia o seguinte a urn colega:
Como vocC sa be, acho que sou urn cetico sem qualquer csperan<;:a a respeito
desse retorno ao laissez-faire do seculo XIX, pelo qual voce eo Departamento de Estado parecem sentir tanta nostalgia. Acredito que o futuro esta com:

i)

comercio estatal dos produtos de base;

ii) os cartCis intemacionais para os produtos industriais necessaries; e


iii) restri<;:Oes quantitativas 3s importay5es de manufaturas nao-essenciais.
No entanto, voce quer pOr fora da lei todas essas futuras instrumentalidades

da vida economica ordenada no futuro" (citado em Harrod, 1951, p. 567-568).


Se essas restri9oes ao comercio internacional recomendadas por Keynes serao fatores de estabilizayao ou instrumentos de conflitos e algo que ainda nao
foi deterrninado.

Capitulo 6

As empresas multinacionais e o
desenvolvimento econ6mico

Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, nenhum aspecto da economia


politica intemacional gerou mais controversia do que a expansiio das empresas
multinacionais.' Alguns consideram essas poderosas organizavoes urn dom para
a humanidade, as quais superam o Estado nacional, difundem a tecnologia eo
desenvolvimento econ6mico entre os paises em desenvolvimento e articulam
as economias nacionais em uma rede de interdependencia expansiva e benefica.
Outros as veem como predadores imperialistas a explorar a todos em beneficia
dos seus dirigentes, ao mesmo tempo em que criam uma tram a de dependencia
politica e subdesenvolvimento econ6mico 2 Em momentos de maior exuberiincia, alguns especialistas chegaram mesmo a prever que no fim do seculo XX
algumas duzias de empresas imensas controlariam virtualmente toda a economia mundial. 3
Eis uma simples definiviio operacional da empresa multinacional: a firma
que possui e administra unidades econ6micas em dois ou mais paises. Com
maior freqi.iencia, implica o investimento extemo direto feito por uma empresa
e a propriedade de unidades econ6micas (servivos, industrias extrativas ou fabricas) em varios paises. Esse investimento direto (em contraste com os inves1

Embora muitos tipos de firmas operem internacionalmente, a empresa multinacional e a mais


importante em ra:tiio dos seus efeitos sabre a integral):ao das economias nacionais.
Uma cxcelente colet3.nea de textos rcpresentativos sabre a empresa rnultinacional pode scr
encontrada em Modelski (1979).

Algumas ser;:Oes deste capitulo foram adaptadas de Gilpin ( 1975) e ontrnc:

p.c:rritr.c:

258

Robert Gilpin

timentos de carteira) significa a extensao do controle administrativo por meio


das fronteiras nacionais. A operayao intemacional dessas empresas e consistente como liberalismo e choca-se diretamente com a doutrina do nacionalismo
economico e com o ponto de vista dos pafses comprometidos com o socialismo
e a intervenyao estatal na economia.
Os temores e as esperanyas inspirados pelas empresas multinacionais
sao bern fundados. Com efeito, essas empresas continuam a crescer em

importancia, e muitas delas sao instituiyoes extremamente poderosas com


recursos superiores a maioria dos Estados que compoem as Nayoes Unidas. Em 1981, o total do investimento direto estrangeiro em todo o mundo
era de aproximadamente meio trilhao de do lares (U.S. Dept. of Commerce,
1984, p. I). 0 escopo das operayoes e a extensiio do territ6rio coberto por
algumas dessas empresas sao maiores do que o de qualquer imperio que ja
existiu. Elas integram a economia mundial mais extensamente do que no
passado e desenvolveram a interdependencia economica global para alem
do comercio e das finanyas para englobar a produyao industrial - uma
internacionaJizayiiO da produyiio que se impoe de forma significativa as
economias nacionais.
Embora na decada de 1960 o domfnio da economia mundial pelas
multinacionais parecesse assegurado, em 1973 urn acontecimento desafiou profundamente a sua posiyao que parecia invencivel. A crise do petr6leo provocada
pela Opep e o subseqiiente aumento do pre100 do petr6leo mostraram que os
Estados nacionais niio tinham perdido sua capacidade de contra-ataque. Em
urn perfodo de tempo relativamente curto, os gigantes petrolfferos, que ate entao eram a quintessencia da empresa multinacional, viam muitas das suas subsidiarias estrangeiras nacionalizadas e se haviam tornado subservientes a Estados antes considerados servis e desprovidos de poder. A hist6ria do mundo
registra poucas redistribuiyoes de riqueza e de poder nessa escala, em urn
perfodo tao curto.
Depois disso, ocorreu outra mudanya significativa. Embora algumas das
empresas multinacionais mais antigas e mais bem-sucedidas nao sejam norte-

americanas, as empresas desse pais vinham dominando a cena ao Iongo da


decada de 1960 e nos anos seguintes. No entanto, depois de meados dos anos
1970, sua preeminencia foi desafiada e, em alguns casos, derrubada nao s6 por
empresas europeias e japonesas, mas tam bern por alguns pafses recentemente
industrializados - os NICs - como o Brasil, a india e a Coreia do Sui (The
Economist, 23 de julho de 1983, p. 55-56). A ressurgencia do Estado nacional e
a emergencia de poderosas multinacionais niio-americanas tomaram o quadro
muito mais complexo do que no passado. E essa mudanya para o "novo
multinacionalismo" que vamos examinar adiante.

A economia politica das relac;:Oes internacionais

259

A natureza das multinacionais


Quais sao as caracteristicas das empresas multinacionais? Elas tendem a
ser empresas oligopolisticas cuja propriedade, administrayao, produ9ao e atividade de comercializa9ao se estendem por varias jurisdi9oes nacionais. Ha urn
escrit6rio central em urn pais com uma rede de subsidiarias em outros paises.
0 objetivo principal da empresa e garantir a produyao ao menor custo de bens
destinados aos mercados mundiais; urn objetivo que pode ser alcanyado mediante a aquisi9ao dos locais mais eficientes para suas instala9iies produtivas
ou mediante concessoes tributarias dos paises hospedeiros.
As empresas multinacionais tern urn vasto estoque de talento empresarial,
amp los recursos financeiros e tecnicos e funcionam dentro de uma estrategia
global coordenada, procurando expandir e perpetuar sua posiyao no mercado
por meio da integra9ao vertical e da centraliza91io do processo decis6rio. A IBM,
Exxon, a General Motors, a Mitsui, a Toyota, a Fiat e a Nestle sao exemplos
tipicos. Ate o ultimo quartel do seculo XX, os dois tipos mais comuns de investimento estrangeiro eram os investimentos industriais nos paises desenvolvidos
da OCDE e os investimentos nas industrias extrativas, especialmente o petr6leo, no mundo em desenvolvimento. Nas ultimas decadas o setor dos servi9os
passou a ser cada vez mais dominado pelas multinacionais.
0 investimento extemo direto e geralmente uma parte integrante da estrategia global das empresas que funcionam em mercados oligopolisticos (Caves,
1982). Enquanto o investimento de carteira tradicional se orienta pelo diferencial das taxas de retorno entre as economias nacionais, o investimento estrangeiro direto e determinado pelo crescimento e pela estrategia competitiva das
empresas oligopolisticas. Embora o primeiro se tenha concentrado com freqiiencia em emprestimos govemamentais e em projetos de infra-estrutura, o
investimento direto tende a concentrar-se em determinados setores, baseando-se
norrnalmente na exish~ncia de alguma vantagem competitiva com relar;ffo as
empresas locais- vantagem que a multinacional pretende explorar ou preservar. Como esse tipo de investimento cria rela9oes econ6micas de integra9ao e
envolve a empresa nos assuntos econ6micos intemos do pais, ele se tornou
extremamente controverso.
Nos anos 1960, o investimento externo direto sofreu uma metamorfose por
varias razoes: a compressao do tempo e do espa,o em razao dos aperfei,oamentos nos transportes e nas comunica<;oes, das politicas governamentais favoniveis
as multinacionais e do ambiente internacional propicio, proporcionado pelo poder e pela lideran9a ccon6mica dos Estados Unidos. Com o propos ito de manter seu acesso a urn mercado em expansao, e relativamente fechado, as empresas norte-americanas comeyaram a fazer investimentos maci9os na Europa

260

Robert Gilpin

Ocidental, em grande parte como resposta a formayao do Mercado Comum


Europeu e a subseqiiente criayiio de uma tarifa extema comum.
Os investimentos diretos norte-americanos na busca de petr6leo e outros
recursos naturais ampliaram-se tambem do Oriente Medio e em outras regioes. Mais tarde, empresas europeias, japonesas e de outros pafses puseram-se
a emular as norte-americanas, e, em meados dos anos 1980, empresas de muitas nacionalidades penetravam em todo os rincoes do mundo.'
A medida que essas multinacionais cresciam em importancia, os economistas e outros observadores esforyavam-se para explicar o novo fen6meno.
Inicialmente, os dois tipos de explicayao estavam relacionados com os movimentos intemacionais de capital e como comercio intemacional. Essas explicayoes justificavam os investimentos extemos simplesmente pelas altas taxas
de retorno no exterior, o que era adequado para o caso dos investimentos de
carteira, mas nao para as inversoes diretas; quanto a teoria tradicional do comercia exterior, tinha pouco a contribuir e, em grande parte, ignorava 0 tema.
Era 6bvia a necessidade de uma nova teoria, e os esforyos iniciais focalizavam
a importancia das barreiras comerciais, das taxas de cambio e das polfticas
govemamentais favon\veis. Acentuavam tambem a importancia do desenvolvimento tecnol6gico, como o aviao a jato e os satelites de comunicayiio, que
diminufam os custos do transporte e das comunicayoes. Havia tambem uma
enfase cada vez maior no papel da competi9iio oligopolistica.
Essa abordagem ecletica pretendia incorporar os diferentes tipos de investimento extemo direto e a sua motivayiio. No entanto, como tempo, os economistas comeyaram a forrnular explicayoes mais amp las. Uma exposiyao dessas teorias complexas e inconclusivas nos afastaria dos temas centrais deste
livro, mas uma considerayao resumida desse esforyo te6rico ajudara a p6r em
perspectiva o significado da emergencia das multinacionais para a economia
polftica das relayoes intemacionais.
Embora ainda nao tenha surgido uma teoria unificada que explique todos
os casos de investimento extemo direto, o fator mais importante que explica a
existencia de emprcsas multinacionais e a import3ncia crescente da competi~
9iio oligopolfstica, como um dos tray OS preeminentes da economia de mercado
do mundo contemporaneo (Kierzkowski, 1984). A produyao estrangeira passou
a ser um componente vital das estrategias globais integradas das empresas
multinacionais que hoje dominam a economia intemacional. Assim, os mesmos
desenvolvimentos que transforrnaram 0 sistema intemacional de comercio discutido no Capitulo 5 explicam tambem as multinacionais. Seu dominio global
4

Wilkins ( 1986a,b) exam ina a fase inicia\ da hist6ria das empresas multinacionais europiias e
japonesas, relativamente desconhecida.

A economia polftica das

rela~6es

internacionais

261

deve-se a maior importancia das economias de escala, das vantagens do monop6lio e das barreiras encontradas para ingressar em urn setor econ6mico
em particular. Com suas estrategias de produs:ao e comercializas:ao, as
multinacionais tern podido aproveitar a vantagem de uma economia mundial
mais aberta, resultado de varias rodadas de negocias:oes entre os Estados.
Duas teorias destacam-se entre as que enfatizam a natureza oligopolistica
dessas empresas. A primeira e a "teoria do ciclo do produto" (product cycle
theory) desenvolvida principalmente por Raymond Vernon ( 1966) e mais tarde
elaborada por outros economistas. A segunda variante mais recente e a "teoria
da organizas:ao industrial baseada na integras:ao vertical" (Krugman, 1981 a,
p. 8). A primeira aplica-se melhor aos investimentos extemos diretos na industria, a primeira fase da expansao das empresas norte-americanas no exterior e
ao que e chamado de investimento "integrado horizontalmente" - ou seja, a
instalas:ao de fabricas para produzir em toda parte o mesmo produto ou produtos
similares. Por outro !ado, a teoria mais geral da organizas:ao industrial aplica-se
ao novo multinacionalismo e aimportancia crescente dos investimentos "verticalmente integrados", isto e, a produs:ao em algumas fabricas que serve de
insumo para outras fabricas da mesma empresa. Essa produs:ao de componentes ou de bens intermediaries ampliou-se muito com a contratas:ao e com as
joint ventures. Em bora muitas multinacionais atuem nos dois tipos de investimento extemo, ou em varias:oes desses tipos, a distins:ao e importante para
compreendermos a conduta empresarial e seus efeitos.'
Mesmo sem incluir todos os aspectos importantes do comercio e do investimento, a teoria do ciclo do produto incorpora alguns dos elementos mais importantes: o desenvolvimento e a difusao da tecnologia industrial como fatores
determinantes da evolus:ao da economia intemacional, o papel cada vez mais
importante das empresas multinacionais e sua integras:ao na produs:ao e no
comercio mundiais. A teoria presta-se muito bern a explicar os investimentos
extemos norte-americanos na decada de 1960 eo motivo por que esses investimentos geraram intensa hostilidade nao s6 no exterior, mas tambem entre os
trabalhadores dos Estados Unidos. Segundo esse ponto de vista, a estrutura do
comercio e dos investimentos intemacionais de produtos da industria e determinada em grande parte pela emergencia, pelo crescimento e pela maturas:ao de
novas industrias e novas tecnologias. A teoria sustenta que toda tecnologia e
todo produto se desenvolvem em tres fases: a) a fase da introdus:ao; b) a fase
do desenvolvimento; c) a fase madura, da padronizas:ao. Durante cada uma
dessas fases, tipos diferentes de economia tern uma vantagem comparativa na
sua produs:ao ou na produs:ao dos seus componentes. A evolus:ao da tecnologia,
5

Vide em Caves ( 1982, cap. I) uma analise dessa distinc;iio.

262

Robert Gilpin

sua difusao entre as outras economias e a correspondente mudanya nas vantagens comparativas entre as economias nacionais explicam tanto os fluxos de
comercio como a localizayao da produ9ao intemacional (S. Hirsch, 1967).
A primeira fase do ciclo do produto tende a localizar-se nos paises rna is
avanyados industrialmente, tais como a Gra-Bretanha no seculo XIX, os Estados Unidos no principia do periodo p6s-guerra e, no fim do seculo XX, cada
vez mais o Japao. As empresas oligopolisticas desses paises tern uma vantagem comparativa no desenvolvimento de novos produtos e processos industriais em raziio do grande mercado intemo (a demanda) e dos recursos devotados as atividades de inovayiio (a oferta). Durante a fase inicial, as empresas das economias mais avanyadas tendem a gozar de uma posiyao
monopolistica, principalmente por causa da tecnologia que detem.
A medida que aumenta a demanda extema pelos seus produtos, as empresas comeyam a exportar para outros mercados. Com o tempo, porem, o
crescimento dessa demanda, a difusao da tecnologia utilizada por competidores
estrangeiros potenciais eo crescimento das barreiras comerciais tomam facti vel
e mesmo necessaria produzir no exterior. Durante a segunda fase, de
maturayiio, os processos de manufatura continuam a ser aperfeiyoados, e o
locus da produyiio tende a deslocar-se para outros paises industrializados.
Eventualmente, na terceira fase do ciclo, a padronizayiio do processo industrial
possibilita o deslocamento da produyiio para os paises menos desenvolvidos,
especialmente para os NICs, cuja vantagem comparativa e representada pelo
menor custo da miio-de-obra. Dessas plataformas de exportayao o produto
acabado ou os seus componentes sao exportados para os mercados mundiais.
Esse comercio intrafirma passou a ser uma caracteristica importante da economia mundial contemporilnea.
Embora o ciclo do produto tenha existido de alguma forma no seculo XIX
e no principio do seculo XX, desde o fim da Segunda Guerra Mundial ocorreram varias mudanyas importantes na sua configurayiio. As taxas de inova9iio
e difusao tecnol6gicas aceleraram-se dramaticamente; as atividades de pesquisa e desenvolvimento, assim como as comunicayoes, aumentaram tanto a
importilncia competitiva da inovayiio como a sua difusao mais rapida para os
competidores de todo o sistema econ6mico global. A produ9iio internacional
tornou-se urn ingrediente importante das estrategias empresariais, a medida
que as empresas oligopolisticas tendem cada vez mais a manter sua posiyao
eo acesso aos mercados mediante investimentos externos diretos. Finalmente, a combinayiio de produtos e tecnicas de produyiio altamente padronizados
com a existencia de mao-de-obra relativamente barata fez com que os NICs
passassem a ser fontes significativas de produtos industriais e seus componentes. A conseqiiente acelerayao das mudanyas nas vantagens comparati-

A economia politica das relac;6es internacionais

263

vase na localizal'iio da produ10iio intemacional tomou o comercio intemacional eo investimento externo altamente diniimicos. 6
Em resume, a teoria do ciclo do produto ajuda a explicar alguns tra10os
importantes da economia mundial contemporiinea: o peso das empresas
multinacionais e da competi10iio oligopolistica, o papel do desenvolvimento e da
difusao da tecnologia industrial como fatores importantes do comercio e
da localiza,ao global das atividades economicas e a integra,ao do comercio
e da produ10iio no exterior na estrategia das empresas. Sao desenvolvimentos
que estimularam tanto os govemos nacionais como os que acolhem as empresas multinacionais a usar a politica industrial e outros meios para fazer
com que essas poderosas institui106es se ajustem ao que e percebido como o
interesse nacional.
As limita,oes da teoria do ciclo do produto levaram a urn esfor10o para
desenvolver uma teoria das multinacionais e do investimento extemo direto
mais ampla e abrangente. A teoria da organizal'iio industrial com base na integral'iio vertical combina tanto a organiza,ao industrial como a teoria da economia internacional; come10a com a teoria modema da firma e a transfere para a
economia internacional. Suas ideias mais importantes, que aqui s6 podemos
registrar muito brevemente, ajudam a explicar o novo multinacionalismo, assim
como a fun10iio contemporiinea das empresas multinacionais.
A abordagem da organiza10iio industrial come10ou com o reconhecimento
de que "fazer neg6cios no exterior" implica outros custos para a firma alem de
simplesmente a exportal'iiO a partir das suas fabricas instaladas no pais. Par
isso, a firma precisa ter alguma "vantagem compensat6ria" especifica, tal como
o desenvolvimento da sua capacita10iio tecnica ou gerencial ou economias de
escala, que lhe permitam obter "renda de monop6lio" com as opera106es no
exterior.
Esse capital exclusive, descnvolvido essencialmente no mcrcado interne,
podia ser transfcrido para o exterior a baixo custo, implicitamente por meio
dos mercados nacionais, proporcionando a possibilidade de competir

exitosamente com as firmas dos outros paises (Casson, 1983, p. 38).


Essa abordagem basica, desenvolvida em primeiro Iugar par Stephen Hymer e
Charles Kindleberger, foi muito ampliada com elementos extraidos da teoria da
organiza10iio industrial.'
6

Whitman (1981, p. 12-13) discute o exemplo da indUstria automobilistica mundial em transformayiio.


Caves ( 1982) e Casson ( 1983) siio excelentes apresentay5es dessa abordagem.

264

Robert Gilpin

A expansao e o sucesso dessa forma vertical da empresa multinacional


impJicam tres fatores. 0 primeiro e a intemaJiza9ii0 OU integra9ii0 vertical das
varias fases do neg6cio, primordiaJmente para reduzir OS CUStOS da transa9ii0.
As firmas procuravam reunir todas as facetas do processo produtivo, tais como
as fontes e os pre9os de transferencia das materias-primas e dos produtos
intermediarios, dentro dos con fins da propria empresa, mantendo-os sob o seu
controle. 0 segundo e a produ9iio e a explora9ao do conhecimento tecnico; em
conseqiiencia do custo crescente da pesquisa e do desenvolvimento, a firma
procura apropriar os resultados dos esfor9os feitos nesse campo, retendo o
mais longamente possivel uma posi9iio monopolistica. 0 terceiro e a oportunidade de expandir-se no exterior viabilizada pela melhoria das comunica96es e
dos transportes. Os mesmos fatores que levaram ao predominio das grandes
empresas oligopolisticas nas economias nacionais estao transformando tambern a economia intemacional, e o resultado dessa evolu9ao e uma estrutura
empresarial complexa e sofisticada.
A estrategia da multinacional integrada verticalmente consiste em distribuir as varias fases da sua prodU9iiO em diferentes pontos do globo. Uma motiVa9iiO basica do investimento extemo direto e aproveitar OS CUStOS de produ9iiO mais baixos, os beneficios fiscais obtidos de diferentes paises e, especialmente no caso das firmas norte-americanas, tarifas Jocais que estimulem a
produ9ao de componentes no exterior. 0 resultado dessa intemacionaliza9ao
do processo produtivo tern sido a rap ida expansao do comercio intrafirma. Uma
parte substancia) do comercio mundia) e representada peJa importa9a0 e exporta9a0 de componentes e produtos intermediarios, e nao de produtos finais,
considerados pela teoria do comercio mais convencional.
Alem dos outros motivos analisados anteriormente, as empresas
multinacionais tentam tambem instituir barreiras ao acesso por meio dos seus
investimentos extemos. Nas industrias oligopolisticas, em que as economias de
escala e a demanda intema sao fatores importantes da competitividade intemacional, a firma investe em muitos paises para com bater o surgimento de rivais
estrangeiros. Nesse esfor9o, ela e muitas vezes assistida pela politica industrial
e de comercio do seu govemo. Assim, esse elemento da estrategia global da
empresa multinacional corresponde a contrapartida da tatica da "preemp9iio
industrial", que examinamos no Capitulo 5.
Como acontece no comercio intemacional, a transferencia para o exterior,
pela empresa multinacional, do sistema nacional de organiza9iio da industria
tern produzido conseqiiencias econ6micas e politicas importantes. 0 fato de os
investimentos extemos diretos e a intemacionaliza9iio da produ9ao ocorrerem
em urn sistema intemacional politicamente dividido, composto por Estados nacionais que competem entre si, levanta problemas politicos de peso. Abriu a

A economia po\itica das

rela~Oes

internacionais

265

possibilidade de os Estados nacionais utilizarem e manipularem suas


multinacionais para realizar objetivos de politica externa. Setores importantes
da organiza9ao sindical consideram o investimento externo direto como uma
amea9a a seus interesses, e os paises hospedeiros temem que a penetra9ao
das suas economias pelas multinacionais tenha sido prejudicial a seus pr6prios
interesses economicos, politicos e de outra natureza. Esses sao temas que vamos examinar depois de tra9ar uma breve hist6ria das multinacionais na economia intemacional do imediato pas-guerra.

A era das multinacionais norte-americanas


Durante muitos anos a expressao "empresa multinacional" era em grande parte urn eufemismo para designar a expansao no exterior das grandes
empresas oligopolisticas norte-americanas (Wilkins, 1974). De urn investimento direto acumulado de s6 II ,8 bilhoes de do lares em 1950, o valor escritural
do investimento direto norte-americano no exterior cresceu, em 1984, para
aproximadamente 233,4 bilhoes de do lares (U.S. Department of Commerce,
1984, p. II; Council of Economic Advisers, 1986, p. 3 71 ). Em 1981, o investimento direto norte-americano no exterior representava mais de do is quintos
do total dos investimentos de todas as origens (U.S. Department of Commerce,
1984, p. I). Antes da Segunda Guerra Mundial, a America Latina absorvia a
maior parte desse investimento; depois, o Canada, a Europa Ocidental e outras regioes industrializadas passaram a receber sua parte mais importante.
0 investimento na produ9ao de materias-primas e nas industrias tradicionais
era substancial, mas a maior parte do investimento feito no pas-guerra se
dirigia para as industrias avan9adas, nas quais ele se concentrava pensadamente em setores industriais como o automobilistico, o quimico eo eletr6nico.
0 outro segmento importante desse investimento se fazia na industria petrolifera (idem, p. 12), que em certo momento representava cerca de 36% do
investimento direto norte-americano nos paises menos desenvolvidos.
No principio da decada de 1970, os Estados Unidos se haviam tornado
rna is urn investidor no exterior do que urn exportador de produtos fabricados no
pais. A produ9ao internacional pelas empresas multinacionais norte-americanas tinha superado o comercio como principal componente do interciimbio econ6mico do pais como resto do mundo. A produ9ao no exterior pel as filiais das
empresas norte-americanas chegava a quase quatro vezes o valor das exporta_95es. Alem disso, uma propor9ao substancial das exporta96es norte-americanas de produtos manufaturados representava de fato transferencias de urn ramo
de multinacionallocalizado nos Estados Unidos para outro situado fora do pais.

266

Robert Gilpin

Em 1969, as multinacionais norte-americanas produziam aproximadamente 140


bilhoes de do lares, mais do que qualquer economia nacional, excetuada a
dos Estados Unidos e ada Uniao Sovietica. Muitas das maiores empresas dos
Estados Unidos tinham mais da metade do seu capital no exterior, e mais da
metade dos seus rendimentos totais provinham do exterior. Esses rendimentos
representavam urn fator importante no balanyo de pagamentos. Em bora a taxa
de crescimento dos investimentos extemos tenha caido na dfcada de 1980, os

Estados Unidos continuavam dependendo fortemente das suas multinacionais


para acessar os mercados estrangeiros e tendo em vista o rendimento produzido. Com efeito, era possivel dizer que desde o fim da guerra a politica
comercial norte-americana seguia o ciclo do produto.
No principio dos anos 1970, o fluxo de investimentos no exterior das
multinacionais comeyou a mudar de modo significative. A taxa de investimento externo pelas multinacionais norte-americanas tinha chegado a urn
maximo e comeyou a decrescer. As multinacionais europeias, e depois as
japonesas, comeyavam tam bern a investir pesadamente e a produzir no exterior, como faziam as multinacionais de varios NICs e ate mesmo de alguns
paises do bloco socialista. Embora os Estados Unidos continuassem a dominar esse campo, na decada de 1970 e especialmente na de 1980 as
multinacionais europeias e japonesas se expandiram rapidamente, equilibrando o anterior predominio norte-americano. Esses novos atores faziam urn
quadro misto e complexo de investimentos reciprocos das varias multinacionais
na economia dos seus paises de origem (Ohmae, 1985).
0 modelo dos investimentos no exterior comeyou a mudar porque o hiato
tecnol6gico entre os Estados Unidos e as outras economias tinha diminuido.
Com a retomada do crescimento da economia europeia e japonesa, o ciclo do
produto passou a ser menos relevante para as firmas norte-americanas e mais
importante para as estrangeiras. SubseqUentemente, a flutuayao das taxas cambia is e a instabilidade das moedas tornaram-se fatores significativos a afetar o
investimento direto externo. 0 agravamento da instabilidade politica levou as
multinacionais a reduzir seus investimentos em muitos paises em desenvolvimento, estimulando os investimentos na economia norte-americana. No entanto,
o crescimento dramatico das barreiras comerciais em todo o mundo tornou-se
o fator mais importante do investimento externo, tanto nas economias desenvolvidas como nas subdesenvolvidas. As empresas aprenderam a necessidade
de instalar subsidiarias em urn mimero crescente de paises ou de participar de
joint ventures e outros entendimentos com as finnas locais para penetrar nos
mercados protegidos. Em conseqUencia, nas ultimas decadas do seculo XX, ha
em quase todos os mercados mundiais uma intensa competiyao entre as
multinacionais de varios paises.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

267

Nesse novo contexto de inseguranya econ6mica e politica, as multinacionais


japonesas comeyaram a expandir-se rapidamente no mercado norte-americana
e, em menor escala, no europeu e em outros mercados. Tradicionalmente, as

empresas japonesas tinham investido no exterior principalmente para adquirir


materias-primas ou componentes fabricados a baixo custo, que eram enviados
ao Japao para processamento e incorporayao nos produtos finais, colocados
en tao no mere ado mundial. Con forme a avaliayao de urn especialista japones,

enquanto os investimentos diretos feitos pelos Estados Unidos eram "contn\rios


ao comercio", deslocando exportay5es dos Estados Unidos, os japoneses seguiam uma estrategia "favon\vel ao comercio". Nas palavras de Kiyoshi Kojima,
as empresas japonesas mantinham a fase de "alto acrescimo de valor" da produyao industrial na propria economiajaponesa (Kojima, 1978).
Em bora essa estrategia "favon\vel ao comercio" tenha sido mantida ate o
illtimo quartel do seculo XX, o aumento das barreiras contra as mercadorias
japonesas nos Estados Unidos, no Mercado Comum Europeu e em outras
regioes fez com que as empresas japonesas preferissem investir e produzir
mais fora do seu pais. Com efeito, mediante a imposiyao ao Japao de restriy5es
voluntarias a exportayao, das ameayas da exigencia de urn minimo de "conteudo local" nos produtos e das pressoes para elevar as barreiras comerciais, os
parceiros econ6micos do Japao foryaram as empresas japonesas a transformarem-se em multinacionais. Nos anos 1980, a valorizayao do iene acelerou
essa tendencia, e a conseqilente "multinacionaliza<;fio" da indUstria japonesa

tomou-se urn dos aspectos mais notaveis da economia politica intemacional.


Podemos fazer varias generalizay5es a respeito da situayao das
multinacionais nos ultimos anos do seculo XX. Elas tendem a ser empresas
oligopolisticas norte-americanas e, em grau menor, europeias. Mas as empresas japonesas e de alguns NICs, como a Coreia do Sui (cujo acesso aos
mercados externos e limitado por muitos entraves), aproximam-se cada vez
mais desses gigantes e em alguns casos chegam a ultrapassa-los. As
multinacionais sao quase sempre empresas oligopolisticas localizadas em setores econ6micos nos quais podem aproveitar as vantagens das economias
de escala, os baixos custos do transporte ou da sua superioridade no campo
da pesquisa e no do desenvolvimento de produtos. Funcionam rna is efetivamente nos paises da OCDE, em razao da existencia de mercados relativamente padronizados e de barreiras ao comercio e ao investimento extemo
relativamente baixas. Com exceyao da fabricayao de componentes, elas sao
encontradas com menos freqiiencia no bloco oriental e nos paises menos
desenvolvidos. Sua importancia esta crescendo por causa da sua presenya
nas industrias de alta tecnologia mais sensiveis e de importancia estrategica
especial (Whitman, 1977, p. 38).

268

Robert Gilpin

0 pais de origem
A maior parte dos estudos sabre o tema altamente controvertido das rela90es entre as empresas multinacionais eo govemo do seu pais de origem recai
em uma das tres posi9oes fundamentais sabre os vinculos entre a economia e a
politica: a posi9ao liberal ou ortodoxa, a marxista ou radical, e a nacionalista ou
neomercantilista (Gilpin, 1975, cap. 6). Cada uma delas propoe uma interpreta9ao distinta das rela96es entre as multinacionais e seus govemos. Como as
multinacionais norte-americanas tern sido os maiores investidores externos, e

mais do que qualquer outro pais os Estados Unidos tern seguido uma estrategia
de produ9ao em outros paises, daremos enfase a rela9ao das multinacionais
norte-americanas com os Estados Unidos da America. Mas nossa argumenta9iio se aplicani igua!mente a situa9ao amiloga das empresas de outra origem.
Em bora os interesses das empresas norte-americanas e os objetivos da
politica externa dos Estados Unidos tenham colidido em muitas ocasioes,
tende a haver uma complementariedade de interesses. Em geral, os lideres
politicos e empresariais dos Estados Unidos acreditam que a ex pan sao das
empresas norte-americanas em outros paises serve a interesses nacionais

importantes. A politica seguida par Washington tern estimulado a expansao


empresarial no exterior e tende a protege-la (Sigmund, 1980). Em muitas
areas nota-se essa combina9ao de interesses.
Ate a decada de 1970, as empresas multinacionais dos Estados Unidos
controlavam, de modo geral, o acesso do mundo nao-comunista as materiasprimas, especialmente o petr6leo, o que representava uma garantia de fornecimento e a preferencia pelos clientes norte-americanos em tempos de crise
(Krasner, 1978). Esse controle era exercido tam bern para restringir os aumentos
de pre9o durante periodos dificeis como os das guerras da Con!ia e do Vietna
e, ocasionalmente era usado como uma alavanca politica. 8 Depois de instituida
a Comissao da Politica sabre Materias-Primas, conhecida como Comissao Paley,
depois do inicio da guerra da Coreia, os Estados Unidos atribuiram uma alta
prioridade e livre acesso as fontes estrangeiras de materias-primas, acesso
conseguido mediante a propriedade e o controle desses recursos par
multinacionais norte-americanas. Em bora o controle empresarial norte-americana do acesso as materias-primas de modo geral tenha diminuido muito na
decada de 1980, a presen9a norte-americana nos mercados de produtos basicos continua a contar com alta prioridade; note-se, alias, que outras potencias
8

Alem disso, antes de 1973 os Estados Unidos utilizavam como arm a politica sua posi~ffo quase
monopolistica com rela~ao ao petr61eo. 0 melhor exemplo foi a crise de Suez, de 1956: a
amea'ta de Washington de cortaro suprimento de petr61eo
importante para obrig:l-los a recuar da sua invasffo.

aInglaterra e aFranya foi urn fator

A economia polftica das rela~Oes internacionais

269

econ6micas tern procurado tambem p6r urn pe nesses mercados por meio das
suas empresas multinacionais. 9
Alem disso, os lideres politicos norte-americanos tern acreditado que o
interesse do pais e assistido tambem pela expansao no exterior das empresas
norte-americanas industrials e de servivos. 0 investimento direto extemo e
considerado urn instrumento importante, pelo qual os Estados Unidos poderiam
manter sua posiviio relativa nos mercados mundiais. Atribui-se a expansao das
empresas multinacionais no exterior uma contribuivao no sentido de manter a
posivao dominante dos Estados Unidos em outras economias em expansao,
como as da Europa Ocidental e do Japao. Acredita-se que essa expansao tern
como resultado mais exportav5es diretas dos Estados Unidos, nao menos. E a
fabricayao nos paises em desenvolvimento de produtos ou componentes de
mao-de-obra intensiva permite as empresas norte-americanas competir com
outros produtores de custo baixo. Embora essa estrategia signifique a exportaviio de capital e tecnologia, o verdadeiro centro do poder empresarial - as
finanyas, a pesquisa e desenvolvimento eo controle gerencial- permanece nos
Estados Unidos. As multinacionais de outros paises tern tambem expandido sua
produviio em economias estrangeiras para manter ou aumentar sua participaviio no mercado mundial.
As multinacionais norte-americanas tern sido vistas tam bern como favoraveis aos interesses do balanyo de pagamentos do pais. 0 govemo de Washington
s6 percebeu isso no fim dos anos 1960, quando o balanvo de comercio e de
pagamentos comevou a deteriorar rapidamente. As multinacionais foram reconhecidas como produtoras de divisas (divisas necessarias para importar mercadorias e tambem para manter a posivao militar e politica dos Estados Unidos
no cenario mundial) e, portanto, como urn fat or importante para a economia do
pais e sua influencia global. Embora os ganhos repatriados por essas
multinacionais nunca tenham alcanvado o nivel previsto antes da nacionalizaviio de muitos investimentos em petr6leo e outros recursos, nos anos 1970, eles
representam uma parte substancial da posiviio norte-americana no balanvo de
pagamentos.
As multinacionais tern sido consideradas igualmente urn instrumento do
desenvolvimento econ6mico global e urn mecanismo para a difusiio da ideologia
do sistema de livre iniciativa. Come9ando como Plano Marshall, muitos observadores tern vista a multinacional como uma forma de fortalecer as economias
estrangeiras e, portanto, de canter a expansao do comunismo, ao demonstrar
uma altemativa ao modelo comunista ou ao socialista, por meio da exportaviio
da tccnologia, do capital e da experiencia empresarial norte-americanos.
9

Vernon ( 1983, caps. 2, 3) exam ina muito bern essas questOes.

270

Robert Gilpin

0 programa do presidente Reagan para os pafses menos desenvolvidos,


anunciado em 15 de outubro de 1981, tinha como urn elemento essen cia! o
papel atribuido as multinacionais. 0 compromisso com a empresa multinacional
como veiculo para difundir o sistema da livre iniciativa esta refletido na posi9ilo
norte-americana a respeito de quase todos os temas da economia intemacional,
desde o futuro do Banco Mundial a solu9il0 do problema da dfvida global. Temse preferido recorrer ao investimento privado em Iugar das organiza96es internacionais ou a tomada de emprestimos pelos govemos estrangeiros, nos mercarlos de capital, como urn meio para desenvolver os paises menos desenvolvidos e integra-los na economia de mercado mundial.
As empresas multinacionais norte-americanas tern sido consideradas tambern como urn instrumento diplomatico, na maioria dos casos para desagrado
dos seus dirigentes. 0 govemo de Washington tern procurado manipular ou
controlar as atividades dessas empresas para induzir ou for9ar outros governos
a seguir a sua orienta9ilo. Assim, por exemplo, urn ingrediente importante na
politica do secretario de Estado Henry Kissinger de distensilo com a Uniao
Sovietica foi a promessa feita a Moscou de aumentar 0 comercio, OS investimentos e a exporta9ilo de tecnologia. Kissinger esperava modificar a conduta
sovietica e criar uma rede de interdependencia entre a Russia eo mundo exterior.
0 presidente Reagan, por outro !ado, no caso do oleoduto da URSS para a
Europa Ocidental, tentou usar a negativa de fomecer tecnologia norte-americana a Uniilo Sovietica como arrna econ6mica e instrumento de coer9ilo politica.
Ha muitos outros exemplos de tentativas feitas pelos Estados Unidos e por outros
govemos de recrutar as multinacionais para apoio da sua politica externa.
Em bora a importancia do papel desempenhado pel as empresas multinacionais
na estrategia geral norte-americana po!itica e econ6mica niio tenha paralelo,
outras na9oes cada vez mais consideram suas multinacionais como instrumentos
da politica nacional. As multinacionais europeias e japonesas ja foram utilizadas
pelos respectivos govemos para garantir suas fontes de materias-primas. Por
exemplo: a medida que se reduzia a influencia das empresas petroliferas norteamericanas, as multinacionais do Japao e de outros paises procuraram tomar o
seu Iugar (Vernon, 1983, cap. 5).
0 amadurecimento eo aumento do poder econ6mico de outras economias
levaram-nas a seguir, em diferentes graus, o exemplo norte-americano de contar com as suas multinacionais para alcan9ar os objetivos nacionais (Spindler,
1984). Com o aumento das barreiras comerciais, por cxemplo, os governos

encorajam essas empresas a investir no exterior para ajudar a manter a participa9ilo nacional no mercado mundial. Para desagrado do governo Reagan, os
govemos da Alemanha Ocidental e de outros paises europeus tern considerado
suas multinacionais como uma forma de desenvolver la9os econ6micos como

A economia polftica das

rela~6es

internacionais

271

bloco sovietico, em parte para garantir urn born relacionamento politico com
esses paises.
Nos Estados Unidos, a estreita identificayiio dos interesses empresariais
com os objetivos nacionais comeyou a desfazer-se depois da crise energetica
de 1973. Durante muito tempo o movimento sindical organizado e alguns criticos academicos demonstravam preocupa9iio com as implica96es dos investimentos extemos para o nivel intemo de emprego, a distribui9iio da renda
nacional e a posi9iio competitiva da economia norte-americana. Preocupayiio
que se generalizou durante a guerra entre Israel e os paises arabes, em outubro
de 1973, quando as empresas petroliferas norte-americanas cram acusadas de
ajudar o embargo do fomecimento de petr6leo aos paises ocidentais. Subseqiientemente, com o declinio relativo da industria dos Estados Unidos e o
principio de uma serie de deficits comerciais maciyos, acompanhados pela
eleva9iio do desemprego e por dificuldades crilnicas no balan9o de pagamentos, difundiu-se a cren9a de que as multinacionais exportavam empregos e
reduziam as exporta96es. Alguns criticos argumentavam que essas empresas deveriam ser foryadas a investir na economia norte-americana, limitando-se seriamente a transferencia de tecnologia aos paises competidores.
Em bora urn forte apoio aos investimentos extemos diretos continuasse ate
os anos 1980, o sentimento politico norte-americano a esse respeito tornou-se
menos claro. Durante as primeiras decadas do periodo p6s-guerra, o modelo
econilmico desenvolvido pelos Estados Unidos e seus principais parceiros econilmicos previa o acesso norte-americano aos mercados mundiais mediante a
produ9iio em outros paises, enquanto outras economias exportavam para os
Estados Unidos produtos fabricados localmente. Amedida que diminuia o peso
relativo da economia norte-americana, o governo de Washington tentava reverter esse relacionamento, aumentando as exporta96es de produtos fabricados no pais e estimulando os investimentos diretos na sua economia por parte
das empresas estrangeiras. Foi mantido, porem, o compromisso basico de favorecer o investimento direto no exterior pelas empresas norte-americanas.
Nos anos 1980, a reversao de sentido dos fluxos de investimento e o aumenlo das inversoes estrangeiras em territ6rio norte-americano foram indubitavelmente urn fator importante no declinio da intensa hostilidade com rela9iio
aos investimentos no exterior, exemplificada, por exemplo, na lei Burke-Hartke
de meados dos anos 1970 (Calder, 1985, p. 603). Nao obstante, na decada de
1980, a opiniao publica norte-americana tornara-se mais critica quanto as cmpresas multinacionais e aos investimentos no exterior. A despeito do aumento
dos investimentos estrangeiros na economia do pais, muitos americanos se preocupavam com os investimentos diretos feitos em outros paises por parte de
finnas nacionais, que podiam estar contribuindo para a desindustrializa9iio da

272

Robert Gilpin

sua economia. A medida que crescia o deficit comercial, nos anos 1980, aumentava o temor de que a economia norte-americana passasse a ser uma simples montadora de componentes fabricados no exterior pelas multinacionais.
Apesar dos volumes escritos sobre essa controversia, o debate entre os
defensores e os criticos das multinacionais continua inconcluso. Por exemplo,
pode-se muito bern perguntar se uma empresa faria o mesmo investimento na
economia norte-americana, se nao o tivesse feito no exterior, ou se preferiria
abster-se de investir. E impossfvel ter certeza do que aconteceria se as empresas norte-americanas fossem proibidas de investir no exterior. Como observou
Raymond Vernon, a avalia91io da hip6tese de que o investimento extemo desloca ou suplementa os investimentos na economia nacional baseia-se em urn
conjunto de premissas essencialmente improvaveis (Vernon, 1971, p. 157). Nilo
obstante, e importante reconhecer que as percep9oes estilo mudando nos Estados Unidos e que a politica norte-americana com re1a91io as multinacionais se
tomou mais circunspecta.

0 pais hospedeiro
Quando urn grupo de estudantes pediu a urn economista liberal sua opiniao
sobre as multinacionais, e1e respondeu: "A empresa multinacional nao existe".
Com isso queria dizer que todas as empresas respondem da mesma forma a
urn conjunto de pre9os e outros sinais, independentemente da sua nacionalidade ou da sua natureza multinacional. A propriedade nacional dos meios de produ9ao e uma questao que nao entra no modelo liberal do comportamento econ6mico. Como afirmou o mesmo economista, em outra oportunidade, a fun9ao
do carteiro e entregar cartas, qualquer que seja a cor do seu uniforme.
No entanto, o ponto de vista dos pafses que hospedam multinacionais de
origem estrangeira pode ser muito diferente. Na decada de 1960, Charles
de Gaulle denunciou, como presidente da Republica francesa, a onda de penetra9ao econ6mica norte-americana na Europa Ocidental. 0 popular escritor
frances Jean-Jacques Servan-Schreiber conclamou os europeus a enfrentar o
"desafio americana" (Servan-Schreiber, 1968). Nos anos 1980, crfticas desse
tipo dentro dos paises desenvo1vidos haviam silenciado, diminufra a expansao
das empresas norte-americanas no exterior e uma onda de inversoes europeias
e japonesas na economia norte-americana come9ara a produzir urn cruzamento de investimentos diretos entre as economias avan9adas. Entre 1977 e 1984,
o investimento estrangeiro direto nos Estados Unidos cresceu de 34,6 bilhoes
de do lares para 159,6 bilh5es de do lares (Council of Economic Advisers, 1986,
p. 371 ). Com efeito, surgiu a preocupa9ao com a acelera9ao dos investimentos

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

273

japoneses nos Estados Unidos e na Europa Ocidental, especialmente nos setares de maior crescimento, como os de alta tecnologia.
0 choque entre as multinacionais e os paises hospedeiros tern sido mais
intenso nas economias menos desenvolvidas. Criticos individuais e autoridades
tern vociferado acusay5es contra a conduta das empresas intemacionais e suas
alegadas conseqiiencias negativas para o bem-estar economico eo desenvolvimento dos paises hospedeiros- alegayao que vamos agora avaliar.
Os investimentos pel as empresas dos paises industrializados nas economias menos desenvolvidas e tao antigo quanta as atividades da Companhia das
Indias Orientais e outras empresas de mercadores aventureiros. No mundo
modemo houve tres fases desse tipo de inversao. No periodo do "colonialismo
antigo", nos seculos XVII e XVIII, empresas espanholas, holandesas e inglesas exploraram minas e plantay5es no Novo Mundo e em partes da Asia, atividades que na maioria dos casas eram prcdatOrias das populacrOes nativas, extraindo minerios e outras riquezas. Durante a segunda onda do "novo imperialismo", no fim do seculo XIX, a Africa, 0 Sudeste da Asia e outras areas foram
dominadas por varios sistemas imperiais, e, em bora a explorayao nao tivesse
cessado, os investimentos feitos pelos europeus em portos, em estradas de
ferro e na urbanizayiio criaram uma infra-estrutura que ainda hoje e importante
para muitos desses paises subdesenvolvidos.
A terceira fase comeyou na decada de 1960, quando as sociedades menos
desenvolvidas adotaram estrategias de substituiyao das importay5es como o
caminho mais rapido para a sua industrializayiio. Mediante barreiras tarifarias,
estimulos tributarios e outras politicas, esses paises encorajaram as multinacionais
dos Estados Unidos e de outras nay5es desenvolvidas a criar subsidiarias de
produyiio dentro do seu territ6rio. Ao mesmo tempo, as multinacionais instalaram fabricas em alguns NICs destinadas a produzir componentes e servir como
plataforma de exportayiio para os mercados dos paises industrializados. No
entanto, o proprio sucesso dessas politicas provocou novas controversias sabre
o papel das multinacionais nos paises menos desenvolvidos, estimulando demandas da sua regulamentayao internacional- elementos fundamentals da Iuta
do mundo subdesenvolvido pela instalayao de uma Nova Ordem Economica
lntemacional. Com a descolonizayao politica, a nacionalizayao eo maior controle local da economia, na segunda metade do seculo XX, diminuiu a importfmcia dos investimentos estrangeiros na produyao de produtos basi cos nas economias menos desenvolvidas.
As acusay5es levantadas contra as multinacionais pelos govemos locais e
pelos criticos radicais recaem em varias categorias. 0 argumento econ6mico e
o seguinte: os investimentos diretos estrangeiros distorcem a economia e a
natureza do desenvolvimento economico dos paises menos desenvolvidos. Ale-

274

Robert Gilpin

ga-se que esse desenvolvimento associado ou "dependente" tern v8.rias conse-

qiiencias deleterias (Evans, 1979). As multinacionais siio acusadas de criar


uma economia de pequenas firmas pouco eficientes, incapazes de promover o
crescimento global. As subsidiarias locais existem apenas como apendices da
empresa metropolitana, simples enclaves na economia do pais hospedeiro, e
niio como motores de crescimento auto-sustentado. As multinacionais siio acusadas tambem de introduzir tipos de tecnologia inadequados, os quais prejudicam o desenvolvimento tecnol6gico nacional, e de utilizar tecnicas produtivas
intensivas de capital, as quais provocam o desemprego e impedem o surgimento
de tecnologias nacionais. Outra critica e que as multinacionais mantem o controle sabre a tecnologia mais avan9ada e niio a transferem aos paises menos
desenvolvidos a pre90S razoaveis. Alem disso, muitos afirmam que 0 investimento direto estrangeiro agrava a rna distribui9iio da renda dos paises menos
dcscnvolvidos e reduz o capital disponivel para o desenvolvimento mediante a
repatria9iio dos seus Iueras e suas condi9oes de acesso ao financiamento local,
impedindo, assim, o crescimento do empresariado local (Vaitsos, 1974).
Outros criticos argumentam que os investimentos diretos estrangeiros tern
tido efeitos politicos negativos nos paises menos desenvolvidos. Alegam, par
exemplo, que, como as multinacionais exigem urn governo hospedeiro estavel,
simpatico ao capitalismo, o desenvolvimento dependente estimula os regimes
autoritarios e a cria9ilo de alian9as entre o capitalismo internacional e as elites
nacionais reacionarias. Essas alian9as predat6rias siio sustentadas pela interven9ilo do govemo de origem das multinacionais nos assuntos intemos dos
paises menos desenvolvidos. Desse modo, o investimento estrangeiro tenderia
a tamar o pais recipiente politicamente dependente da metr6pole economica.
Alega-se tambem que hit efeitos negativos do investimento direto estrangeiro sabre a higidez cultural e social do pais recipiente. A presen9a dominante
das empresas estrangeiras caracteriza-se par uma fonna de impcrialismo cultural, uma "coca-colaliza9iio" da sociedade, pela qual o pais subdesenvolvido
perde controle sabre a sua propria cultura e sabre o seu desenvolvimento cultural. Ve-se a empresa estrangeira como urn fator de perturba9iio dos valores
tradicionais, a introduzir pel a sua publicidade e pel as pn\ticas comerciais novas
valores e gostos inadequados ao pais recipiente. Para alguns observadores,
esses valores estrangeiros podem ser nao s6 ruins em si mesmos, mas tam bern

prejudiciais ao crescimento do pais, porque criam demandas par bens que niio
atendem as necessidades genuinas da massa.
E preciso reconhecer que essas acusa9oes tern urn certo fundamento.
0 investimento estrangeiro direto feito pel as multinacionais nos paises menos
desenvolvidos "pode ter e tern tido" conseqUencias infelizes para o desenvolvimento economico, politico e social dos paises menos desenvolvidos. 0 desastre

A economia polftica das relae;Oes internacionais

275

em 1985 de Bhopal, na india, e a alegada negligencia da Union Carbide poderiam ser citados como urn exemplo. Certamente nao e dificil encontrar numerosos casos de rna conduta empresarial, mas esta nao e a questao mais importante. Os criticos afirmam que as empresas multinacionais e o investimento
direto estrangeiro pel a sua natureza prejudicam "sistematicamente" a sociedade recipiente. Argumentam que as rela~iies entre as empresas estrangeiras e
os govemos hospedeiros sao necessariamcnte prejudiciais para estes Ultimos.
Essa acusayaO generica e lanyada nao s6 contra algumas empresas em particular, como tambem contra as multinacionais como uma instituiyao.
A evidencia disponivel nao corrobora uma acusayao extrema como essa.
De modo geral, a hist6ria das multinacionais nos paises em desenvolvimento e
positiva. Na verdade, a sua presenya e exagerada igualmente- para o bern ou
para o mal - pelos seus defensores e opositores. Muitos exemplos do que se
percebe como efeito negativo dos investimentos estrangeiros sao na verdade
ou o resultado das politicas dos pr6prios paises subdesenvolvidos ou uma parte
integral do processo de desenvolvimento - avaliayao que pode apoiar-se em
algumas das acusayoes especificas levantadas contra as multinacionais. 10
Everdade que as empresas multinacionais muitas vezes criaram subsidiarias ineficientes nos paises menos desenvolvidos, mas is so pode ser ( e em
geral tern sido) o resultado da pequena escala do mercado local da maioria
desses paises. Como parte da sua estrategia de industrializayao baseada na
substituiyao de importa~iies e em tarifas elevadas, os paises menos desenvolvidos estimularam as multinacionais a investir nesses mercados protegidos,
em que e dificil realizar economias de escala e, portanto, os custos sao necessariamente elevados. Essa pratica pode ou nao ter levado a urn tipo de
"economia de enclave", com a cria~ao de subsidiarias que fabricam componentes. Nos NICs asiaticos, os efeitos beneticos desse tipo de investimento
parecem ter contaminado o resto da economia, participando assim de urn
processo de rapida industrializa~ao. No Mexico, porem, e em alguns outros
paises, nao aconteceu o mesmo. Portanto, os efeitos favoraveis ou desfavoraveis sao primordial mente uma fun~ao das politicas seguidas pelo governo
local.
Quando consideramos a critica atransferencia de tecnologias pouco apropriadas, e preciso notar que os paises menos desenvolvidos querem receber as
tecnologias mais avan~adas e que sejam tambem intensivas em trabalho (as
chamadas tecnologias apropriadas) para maximizar o emprego. Ora, esses dois
objetivos muitas vezes en tram em conflito, em bora os NICs que receberam as
tecnologias mais avan~adas, como Formosa e Cingapura, sofram de urn de10

Vide em Dunning (1981, cap. 13) uma apresenta~iio desses temas.

276

Robert Gilpin

semprego relativamente baixo, em razao do born rendimento do conjunto da


sua economia. Alem disso, a transferencia de tecnologia intensiva de capital
pel as multinacionais e benefica, dada a escassez de capital nas economias menos
desenvolvidas. Alem disso, as multinacionais tern pouco estimulo para desenvolver tecnologias rna is apropriadas que fossem rna is competitivas nos mercados mundiais, porque seu investimento e feito em urn mercado protegido contra
a competiyao internacional. Na verdade, a questao da transferencia de tecnologia
e principalmente urn problema de conflito econ6mico entre as empresas e os
governos hospedeiros, ou seja, o problema de determinar o preyo a que se fan\
a transferencia de tecnologia.
Quando examinamos a alegayao de que o investimento direto estrangeiro
causa rna distribuiyao da riqueza na economia hospedeira, precisamos levar em
conta que por si mesmo o crescimento econ6mico tende a criar disparidades de
riqueza (R. Franke Freeman, 1978). Como Simon Kuznets tern argumentado,
o crescimento econ6mico rapido parece causar uma curva de desigualdade em
forma de U, que aumenta e depois diminui (Ruggie, 1983a, p. 5). Como as
multinacionais investem com muita freqiiencia em economias de rapido crescimento, e dificil separar o seu impacto dos efeitos do proprio processo de
desenvolvimento. Em bora as multinacionais de modo geral paguem melhores
sahirios do que as firmas locais, e possam portanto ser inflaciomirias, ha pouca evidencia que sustente a afirmativa de que ha urn vinculo causal entre a
distribuiyao de renda no paise os investimentos diretos estrangeiros (Russett,
1983). Pelo contrario, alguns paises com forte investimento estrangeiro, como
Formosa e Coreia do Sui, tern uma distribuiyiio da renda mais equitativa do
que a dos paises menos desenvolvidos que restringiram as inversoes estrangeiras (Far Eastern Economic Review, 23 de fevereiro de 1984, p. 63). Como
Atul Kohli e seus colegas tern demonstrado em suas pesquisas, os principais
determinantes da distribuiyao da renda, pelo menos no curto prazo, sao as
politicas seguidas pelos governos dos pr6prios paises menos desenvolvidos
(Kohli eta/., 1984).
Saber se o investimento externo direto prejudica ou niio o crescimcnto da
industria local depende da questao fundamental proposta por Vernon, anteriormente: esse investimento desloca ou suplementa as inversoes locais? As
multinacionais praticam o investimento de preempyao, portanto ha uma base
para acreditar que poderiam expulsar as industrias existentes. Contudo, elas
trazem tambem novo capital, alem de tecnologia produtiva, e geralmente proporcionam urn estimulo a economia. A luz dessas tendencias conflitivas, nao
podemos dar uma resposta generica e conclusiva apergunta feita. No entanto,
no caso de quase todos os NICs, o investimento estrangeiro parece complementar o nacional.

A economia polftica das

rela~;6es

internacionais

277

A validade do argumento de que o investimento direto estrangeiro tern


efeitos politicos adversos e igualmente ambigua, especialmente em raziio do
fato de muitos governos dos paises subdesenvolvidos serem autoritarios.
Ecertamente verdade que as empresas multinacionais desejam governos estaveis, e niio ha duvida de que ap6iam os governos conservadores. Podemos
citar alguns exemplos not6rios de interferencia politica nos assuntos intemos de
paises em desenvolvimento, tanto pelas multinacionais como pelos seus Estados de origem. 0 papel exercido pela ITT e pela CIA na derrubada do presidente Salvador Allende, do Chile, eurn caso ilustrativo. 11 0 que as multinacionais
mais prezam, contudo, e a estabilidade politica e niio uma forma especifica de
govemo. Por isso encontramos no mundo em desenvolvimento alianyas de conveniencia entre multinacionais e governos locais de diferentes matizes. Na
Angola socialista, por exemplo, temos uma situayiio paradoxa!: tropas comunistas cubanas ja protegeram as insta!ay5es petroliferas da Gulf Oil Company
capitalista, ameayada pelos freedom fighters apoiados pelo governo norteamericana.

A acusayiio de imperialism a cultural tam bern pode ser sustentada parcialmente. Niio ha duvida de queM exemplos de empresas intemacionais com urn
impacto prejudicial em uma sociedade determinada (na opiniiio da maioria dos
observadores neutros), por meio da promoyiio do consumo de certos produtos.
No entanto, uma vez mais e preciso reconhecer que o proprio processo de
desenvolvimento destr6i os val ores tradicionais, porque implica necessariamente
a cria9iio de novos gostos e desejos inusitados. A final, e isso que constitui o
desenvolvimento. Alem do que, embora as multinacionais possam promover a
demanda de bcns considerados impr6prios, os padroes de consumo dos paises
desenvolvidos exercem por si mesmos urn efeito de demonstrayiio sobre as
elites e as massas de todo o mundo, em raziio da rapidez e da facilidade das
comunicayoes. Poucos paises em desenvolvimento, incluindo-se os socialistas,
tern a disciplina social ou urn Estado suficientemente forte para resistir a atrayiio dosjeans, dos Mercedes e dos radios transistores, recebam ou niio investimentos externos diretos.
Quaisquer que sejam OS meritos intrinsecos dessas crfticas ao investimento estrangeiro direto, a verdade e que nas decadas de 1970 e 1980 alguns
paises em desenvolvimento se beneficiaram consideravelmente das
11

Em bora a motiva9ao das a9Cics da ITT contra Allende fosse primordialmente a prote9ao dos
seus investimentos, o governo norteamericano era motivado principalmente por considera90cs de seguran9a. 0 maior problema do govemo Nixon era a sua visao da crescente presenr;a
sovietica na America Latina, nao o desejo de salvaguardar interesses empresariais norte
americanos. Na epoca de Allende, os maiores investimentos dos Estados Unidos no Chile ja
tinham sido nacionalizados (Moran, 1974).

278

Robert Gilpin

multinacionais e dos seus governos de origem. Nos anos 1970, o equilibria de


poder na industria do petr6leo, e em menor escala em outras industrias
extrativas, transferiu-se decisivamente para as na9iies hospedeiras. Nos setores da industria, e mesmo no de alta tecnologia, alguns paises em desenvolvimento seguiram com exito politicas destinadas a aumentar suas vantagens
com os investimentos estrangeiros. As imposi9oes por esses paises de exigencias de rendimento aos investidores mudaram os "termos de investimento" em favor dos paises recipientes. Essas mudan9as incluem mais joint
ventures e maior participayiio local, transferencias de tecnologia mais amplas, exportayiio dos produtos fabricados local mente, maior conteudo local
nos produtos acabados, restri9iies sabre a repatria9iio dos Iueras, etc. A despeito dos ganhos significativos obtidos por urn certo numero de paises menos
desenvolvidos, como urn grupo eles nao ganharam, nem conscguiram impor,

normas internacionais que mudassem os termos de investimento em seu favor. Quaisquer que sejam os termos especificos da relayiio entre os paises
em desenvolvimento emergentes e as empresas multinacionais, eles continuam a ser estabelecidos por meio de negocia96es bilaterais entre as empresas
e os governos hospedeiros, refletindo o poder relativo e a capacidade de
negociayiio dos at ores envolvidos (Reisinger, 1981 ).
A combinayao das pressi'ies politicas exercidas pelos paises em desenvolvimento e as mudan9as globais ocorridas na localizayao das industrias fizeram
com que alguns paises em desenvolvimento se beneficiassem enormemente
dos investimentos estrangeiros diretos. Fosse para satisfazer as exigencias politicas dos governos hospedeiros, para ganhar acesso a mercados em expansiio
ou para criar plataformas de exportayao, as multinacionais norte-americanas e

de outros paises transferiram tecnologias avan9adas para a india, a Coreia do


Sui, etc., o que representou uma contribui9iio significativa para o seu desenvolvimento tecnol6gico (Grieco, 1982). Em muitos casas, as empresas individuais
e OS paises hospedeiros tornaram-se s6cios - querendo OU nao -, passando a
competir com outras empresas e outros governos por uma fatia do mercado
mundial. Esse tipo de coopera9ao ou de alian9a econ6mica passou a ser urn
aspecto importante do deslocamento global das vantagens comparativas para
muitos produtos dos paises em desenvolvimento e tambem para o regime de
comercio que discutimos antes.
Por tudo isso, o impacto das multinacionais sabre o desenvolvimento econ6mico nao e nem tao positivo, nem tao negativo como sugerem os liberais ou
seus criticos. 0 investimento direto estrangeiro pode ajudar ou prejudicar, mas
os principais fatores desse desenvolvimento estao com os pr6prios paises interessados. De modo geral, como ate mesmo alguns marxistas concluiram, o
efeito das multinacionais tern sido geralmente benefico (Warren, 1973). A questiio

A economia polftica das

rela~6es

internacionais

279

essencial tern a ver com o relacionamento entre as multinacionais e os paises


hospedeiros, nos termos estabelecidos do investimento. A divisiio das vantagens desse investimento necessariamente opoe as multinacionais aos governos. Por maior que seja a legitimidade das suas preocupa96es, poucos paises
rejeitaram os investimentos estrangeiros na sua indUstria, ou expulsaram as

empresas industriais que neles se fixaram.

0 novo multinacionalismo
Observadores com diferentes perspectivas tern errado nas suas previsoes sobre o futuro das empresas multinacionais. Nem essas empresas substituiram o Estado nacional nem repetiram o caminho seguido pela Companhia
das indias Ocidentais. 12 Tanto os Estados como as empresas demonstraram
versatilidade e capacidade de usar uma variedade de recursos no seu tratamento reciproco. Falharam os esfor9os das Na96es Unidas, da OCDE e das
organizay5es regionais para impor urn c6digo internacional de conduta as
empresas, como niio tiveram exito os esfor9os norte-americanos para
implementar normas restringindo a conduta dos govemos hospedeiros (Krasner,
1985, cap. 7). 0 regime dos investimentos internacionais esta sendo moldado
por negocia96es entre empresas individuais, governos de origem e governos
hospedeiros, e niio em conformidade com regulamentos universais ou mediante a concessiio de completa liberdade a atividade empresarial.
0 resultado dessa intera9iio e uma estrutura complexa e contradit6ria de
relay5es entre empresas e governos que, a menos que haja uma catastrofe
mundial, poderiam durar indefinidamente, projetando-se para urn futuro que
sen! necessariamente diferente do passado em varios aspectos de importiincia critica.
Em primeiro Iugar, o mais importante: parece ter havido uma redu9iio na
taxa de crescimento do nivel agregado dos investimentos estrangeiros diretos,
em raz3o das menores taxas de desenvolvimento econOmico e do aumento das

incertezas politicas em todo o mundo. Simultaneamente, a competiyiio entre os


paises desenvolvidos e os subdesenvolvidos pelo capital e pela tecnologia inten12

Preciso confessar que em meus trabalhos anteriores fui excessivamente pessimista com respeito a possibilidade de as multinacionais norte-americanas se ajustarem as mudan~tas na
situa~t3o mundial. A redul(3o dos investimentos no exterior e o aumento do investimento
direto estrangeiro nos Estados Unidos superaram em boa parte minha preocupaya:o anterior.
Entretanto, as multinacionais precisam agora funcionar em urn ambiente politico muito restrito, e a natureza das suas operayOes mudou de forma importante com o surgimento do que
venho chamando de "novo multinacionalismo".

280

Robert Gilpin

sificou-se. Atingidos pelo desemprego (a grande exce9iio era o J apao ), os paises desenvolvidos competiam entre si mais vigorosamente para atrair investimentos. Na ctecada de 1980, os paises em desenvolvimento abriram mais as
suas portas para as multinacionais em virtude dos efeitos da recessao mundial,
da experiencia da crise global da divida extema e da menor disponibilidade de
outras formas de capital, ou dos meios de aquisi9iio da tecnologia (The Economist,
19 de fevereiro de 1983, p. 86-87). Em bora o acirramento da competiyao entre
as multinacionais e a melhoria da situa9iio econ6mica de muitos paises em
desenvolvimento tenham fortalecido a posiyao de barganha de alguns deles, os
investimentos inclinaram-se mais para os paises desenvolvidos. Como ja observamos, e significativo 0 fato de OS Estados Unidos nao s6 terem continuado a
ser o maior pais de origem das multinacionais mas tam bern o maior pais hospedeiro.
Os paises menos desenvolvidos diferenciaram-se cada vez mais na sua
capacidade de atrair investimentos estrangeiros. A crescente instabilidade politica e econ6mica modificou o ambiente empresarial, o que obrigou as
multinacionais a diversificar seus investimentos, especialmente nas economias
industrializadas (Whitman, 1981, p. 14). A revoluyiio iraniana, o niimero crescente de govemos socialistas e os confiscos de bens de algumas empresas
fizeram com que estas tivessem menos confian9a em assumir compromissos
de Iongo prazo no mundo subdesenvolvido. Esse investimento tende a se concentrar em poucos paises: Coreia do Sui, Mexico, Formosa, Filipinas, Cingapura,
Hong Kong e Brasil- paises cujas economias enfatizam o crescimento baseado nas exportayoes, possuem numerosa for9a de trabalho barata e qualificada
ou tern mercados intemos grandes e expansivos. Sao investimentos principalmente na industria e nos servi9os, para servir a mercados estrangeiros ou locais, e nao its atividades extrativas do passado. A relutancia cada vez maior dos
banqueiros em fazer emprestimos para os paises subdesenvolvidos com dividas
acumuladas levou a uma maior competiyiio entre esses paises, na busca pelos
investimentos diretos. Essas tendencias acentuaram a estrutura de desenvolvimento desigual dos paises subdesenvolvidos e fizeram com que os paises marginalizados apresentassem a acusayao paradoxa! de que a recusa das
multinacionais em investir nas suas economias seria uma nova forma de imperialismo capitalista.
Dentro desse quadro geral, podemos discemir certas tendencias interligadas: I) a importancia crescente dos investimentos diretos estrangeiros "verticais", e nao "horizontais"; 2) a expansao das alianyas entre firmas, cruzando
fronteiras nacionais; e 3) a crescente importilncia da produyao off-shore e o
fomecimento de componentes e produtos intermediarios fabricados em outros paises. As empresas multinacionais foram estimuladas a diversificar sua

A economia polftica das relac;Oes internacionais

281

produ9iio de componentes e produtos entre os NICs, ja que barreiras


tarifarias tinham sido erguidas dentro dos paises avan9ados. Em conjunto,
esses desenvolvimentos, que ganharam importiincia no fim dos anos I 970,
estiio transformando o regime internacional de comercio e investimento
(Strange, 1985c ).
Con forme ja observamos, o investimento horizontal envolve a replica9ao,
no exterior, de certos aspectos das opera96es internas de uma firma, enquanto o investimento vertical se da quando a empresa investe no exterior em
atividades que fornecem insumos para o processo produtivo realizado no pais
de origem, ou utilizam a produ9ao de fabricas locais. Isto e, quando vertical,
0 investimento estrangeiro direto leva a fragmenta,ao do processo produtivo,
com a distribui9ao por todo o mundo dos varios estagios da produ9ao dos
componentes, ate a sua montagem final. Essa fragmentayffo tern por objetivo

conseguir economias de escala, aproveitar diferenciais de custo e explorar


politicas governamentais favoniveis, tais como c6digos alfandegarios que
permitem receber, sem pagar tarifas, produtos semi-acabados ou produtos
montados no exterior com componentes produzidos localmente. 0 desenvolvimento e a crescente especializa9ao das filiais levaram ao crcscimento espetacular do comercio intrafirma ou administrado pelas multinacionais. Segundo uma avalia,ao, essa forma de comercio representa aproximadamente
60% das importa96es norte-americanas (Ruggie, 1983b, p. 475).
A transi9iio de subsidiarias mantidas no exterior para joint ventures e
outras modalidades de alian9as entre empresas foi acelerada por uma serie
de fatores politicos, econ6micos e tecnol6gicos: I) o acesso a urn mercado
exige com freqiiencia urn s6cio nacional; 2) o ritmo rapido e o custo da
tecnologia requerem que ate mesmo grandes empresas dispersem seus riscos; 3) e preciso dispor de muito capital para operar globalmente e em todos
os grandes mercados; 4) para as firmas norte-americanas, a perda da lideranl'a tecnol6gica em muitos campos; e 5) para as firmas japonesas, a necessidade de evitar o protecionismo. Assim, por exemplo, a General Motors teria
aproximadamente trinta alian9as com outras empresas (The New York Times, 6 de agosto de I 986, p. D2).
A racionaliza9iio global da produ9iio internacional atribuiu importiincia
crescente as alian9as entre as multinacionais e os supridores estrangeiros de
produtos e componentes. No centro de muitos desses arranjos, se nao da
maioria deles, estao os fornecedores japoneses das industrias automobilistica, eletr6nica e de tecnologia avan9ada. 0 Japao fornece algo como 40%
dos componentes usados nos Estados Unidos nos setores eletr6nico, automobilistico, etc. 0 papel dos NICs nessa internacionaliza,ao da produ9iio tambern se vern expandindo rapidamente (Grunwald e Flamm, 1985). Por meio

282

Robert Gilpin

de mecanismos como joint ventures, arranjos contratuais ou a formayao de


subsidiarias, as multinacionais norte-americanas e de outros paises tern transferido tecnologias mais avanyadas para os NICs e assinado acordos cooperatives com urn nllmero cada vez maior de paises, como Formosa, Mexico e

Coreia do Sui.
Ao combinar a tecnologia da produ9ao com organiza96es voltadas para
a comercializayao global das empresas e com o trabalho qualificado de
baixos salarios dos NICs, tanto estes como as empresas envolvidas podem
melhorar sua posiyao competitiva nos mercados mundiais. Par exemplo:
firmas norte-americanas e coreanas estao associando-se em urn tipico acordo de equilibria de poder para opor-se it ascendencia das empresas japonesas no setor dos chips de computador (The New York Times, 15 de julho de
1985, p. Dl). A valorizayao do iene e a vincu!ayiio da moeda coreana ao
d6lar estimularam essa alianya. A este propos ito seria particularmente interessante observar os desenvolvimentos na China continental, on de o governo comunista criou zonas especiais de processamento para aproveitar a
tecnologia de certas empresas e produzir exportayoes para os mercados
mundiais.
Com efeito, houve uma reduyao do ciclo do produto tradicional. Enquanto no passado o locus da vantagem comparativa e a produ9ao se deslocavam
dos Estados Unidos para outros paises industrializados, e eventual mente para
urn do NIC, no fim dos anos 1980 a fabricayao inicial de urn produto ou de urn
componente podia ter Iugar no proprio NIC; a montagem do produto final
podia ser feita em uma economia desenvolvida. Isso obviamente representava uma vantagem para as multinacionais e para os NICs, mas causava ressentimentos em boa parte da forya de trabalho norte-americana e da Europa
Ocidental.
As alian9as e a cooperayiio entre firmas, arranjos muitas vezes sancionados e ate promovidos pelos govemos, adquiriram tambem importiincia crescente (Whitman, 1981, p. 24). A escalada dos custos do desenvolvimento
tecnol6gico, a importiincia das economias de escala e a difusao do novo protecionismo tomaram a participayiio nos tres maiores mercados mundiais- os
Estados Unidos, a Europa Ocidental e o Japiio - uma necessidade para as
empresas multinacionais, o que, por sua vez, lhes impoe muitas vezes a aquisiyao de urn s6cio local (Ohmae, 1985). 0 resultado e que as multinacionais
estiio invadindo reciprocamente seus mercados de origem e que novas praticas estao surgindo (The Economist, II de fevereiro de 1984, p. 63). 0 exemplo
mais notavel e a nova United Motor Manufacturing Company, fundada em
1983 pelos dois poderosos rivais, a General Motors e a Toyota, para produzir
autom6veis subcompactos nos Estados Unidos. Conforme observou a revista

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

283

Business Week (21 de julho de 1986), essas alianps empresariais complexas


sao cada vez mais importantes. 13
Sao acontecimentos que vaticinam o tim do velho multinacionalismo. Ja
passou a epoca em que as empresas dos Estados Unidos e de alguns outros
paises desenvolvidos podiam funcionar livremente nas economias hospedeiras,
e ate domina-las, quando o investimento direto estrangeiro significava a propriedade e o controle de subsidiarias exclusivas. Com efeito, o que existe hoje e
uma grande variedade de arranjos negociados: licenciamento cruzado de
tecnologias entre empresas de diferentes nacionalidades,jainl ventures, acordos de ordenayao do mercado, fontes secundarias de fomecimento, produyao no exterior de componentes, etc. No caso dos paises desenvolvidos, a
alianya General Motors-Toyota e sem duvida urn exemplo de como serao as
coisas no futuro. No mundo em desenvolvimento, as empresas ja nao consideram os paises como meros exportadores de materias-primas, pouco resistentes
as press6es, e sim como mercados locais em ex pan sao e s6cios industriais- ou
ate mesmo como rivais potenciais. Assim, no ultimo quartel do seculo XX, o
modelo relativamente simples das teorias liberal e da dependencia comeyou a
ficar ultrapassado.
Esses desenvolvimentos contribuem tamhem para a mudanya das atitudes
e das politicas tanto nos paises industrializados como nos menos desenvolvidos. Estes ultimos sao mais receptivos as multinacionais, em bora adotem politicas orientadas para alterar em seu favor os termos de investimento. As
respostas dos paises desenvolvidos, vitais para garantir o sucesso final desse
novo multinacionalismo, sao mais problematicas. Nos Estados Unidos, na
Europa Ocidental e no Japao, o debate entre os que ganham e os que perdem
com essas mudanyas esta apenas comeyando. Tanto os Estados como as
empresas preparam-se para lutar em urn mercado global em que as estrategicas nacionais e empresariais terao grande intluencia sobre os resultados da
competiyao economica, tanto quanta os fatores tradicionais de vantagem comparativa.
Como ja observamos, nos Estados Unidos as atitudes com relayao ao investimento estrangeiro comeyaram a mudar nas decadas de 1970 e 1980. Embora a opiniao continue favoravel as multinacionais, 0 questionamento dos investimentos diretos estrangeiros aumentou consideravelmente, sobretudo naquelas partes do pais atingidas por niveis mais elevados de desemprego, em
que e maior a preocupayaO com 0 declinio das industrias tradicionais. Em respasta as novas pressOes. as empresas norte-americanas tomaram passos modestos para restringir a produyao no exterior e para exportar mais a partir das
13

Ohmae (1985) proporciona uma boa

apresenta~.t3.o

desses acontecimentos.

284

Robert Gilpin

suas fabricas nos Estados Unidos. 0 pais procurou tambem aumentar sua participayao no investimento mundial enos beneftcios derivados dos investimentos
estrangeiros diretos das empresas estrangeiras. Com a ameaya de exigir urn
minima de conteudo local nos produtos, e de erigir barreiras protecionistas,
foram feitos esforyos para estimular as firrnas japonesas e de outros paises a
dirigir seus futuros investimentos para os Estados Unidos, os quais estao invertendo o fluxo das inversoes globais para o seu proprio territ6rio.
No entanto, no principia da decada de 1980, a sobrevalorizayao do d6lar, os
altos salarios eo custo eleva do do capital, ao Iado de outros fatores, aceleraram
o movimento para localizar a produyao industrial no exterior e para expandir as
compras em outros paises. A tendencia poderosa no sentido de verticalizar os
investimentos estrangeiros diretos e importar componentes levou a revista
Business Week a revelar preocupayao com o fato de estar a economia norteamericana transforrnando-se em uma oficina de montagem de componentes
produzidos no exterior; de as empresas norte-americanas terem sido cada vez
mais "empresa vazias" com a funyao principal de montar ou distribuir produtos
importados (II de maryo de 1985, p. 60; 3 de maryo de 1986). Assim, por
exemplo, o "autom6vel americana" tinha quase desaparecido, passando a ser
em grande parte uma montagem de componentes importados (The New York
Times, I 0 de agosto de 1985, p. 31 ). Ou, para tomarrnos outro exemplo, dos
US$ 860 do custo necessaria para fabricar esse produto maravilhoso do engenho norte-americana- o PC da IBM-, US$ 625 eram pagos a subsidiarias de
multinacionais norte-americanas funcionando no exterior (US$ 230) e a empresas estrangeiras (US$ 395). Em suma, temia-se que os Estados Unidos se
estivessem transformando de uma economia industrial em uma economia ba-

seada principalmente na distribuiyao.


Muitos cidadaos norte-americanos preocuparam-se com a perda de empregos na industria e seus efeitos sabre a distribuiyao da renda, observando que
o capital se beneficia com os investimentos no exterior, da mesma forrna que a
mao-de-obra estrangeira, mas os trabalhadores americanos perdem com a transferencia de capital para o exterior, a nao ser que recebam alguma compensayao (Samuelson, 1972, p. I 0). 0 fato de o govemo Reagan se afastar da ideia
de que o govemo devia ajudar os perdedores e seguir politicas de ajuste que
favorecessem as firrnas e os trabalhadores prejudicados estimulava as pressoes protecionistas.
Havia uma preocupayao de prazo mais Iongo com o chamado "efeito
bumerangue". Os criticos diziam que no curta prazo o recurso asubcontratac;ao
e aos componentes importados podia fazer sentido como uma forrna de enfrentar
a competiyao estrangeira; no entanto, essas importayiies estavam contribuindo
para a industria nacional e acelerando a difusao da tecnologia norte-americana

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

285

entre os competidores potenciais estrangeiros. No principia do periodo pesguerra, a estrategia seguida pelos Estados Unidos de percorrer o ciclo do
produto significava que os produtos maduros, para os quais o pais deixara de
ter uma vantagem comparativa, passaram a ser produzidos no exterior; na
decada de 1980, as multinacionais fabricavam cada vez mais no exterior seus
produtos mais novos. No Iongo prazo, pon!m, essa estrat6gia de dependencia
crescente de componentes importados intensificaria as pressoes competitivas
sabre a economia norte-americana. Desse modo, o novo multinacionalismo
levantou muitas novas oportunidades e novas desafios que os Estados Unidos
precisam enfrentar.
Nos anos 1980, os europeus ocidentais ainda nao haviam se ajustado ao
novo multinacionalismo. Embora haja entre eles algumas diferen9as significativas, das privatizayoes inglesas as nacionalizay5es francesas, certas tendencias
mais importantes podem ser percebidas. Assim, na Europa continental a economia fechou-se cada vez mais as importay5es dos produtos fabricados no
exterior, especialmente aqueles fabricados no Japao e nos NICs. Enquanto
isso, foi estimulada a cooperayiio entre as firmas europeias e as empresas
norte-americanas e japonesas, mediante joint ventures e o licenciamento de
tecnologias para reduzir o crescente hiato tecno16gico entre a Europa e as
outras economias desenvolvidas. A medida que o Mercado Comum aumentava suas barreiras as importay5es, as multinacionais estrangeiras precisaram
investir na Europa ou pelo menos compartilhar suas tecnologias para conseguir
acessar o mercado relativamente fechado dos paises europeus.
Por outro !ado, a presen9a governamental na economia aumentou, por
meio da nacionali2ayao, da participayiio do setor publico e da iniciativa governamental em projetos conjuntos, tal como o do airbus. Urn segmento considen\vel do setor privado europeu foi nacionalizado. Procurando imitar o
"Estado desenvolvimentista capitalista", expressao cunhada por Chalmers
Johnson ( 1982, p. viii), ou simplesmente criar emprego, urn ap6s o outro os
governos europeus absorveram setores estrategicos da economia privada.
Por meio da racionalizayiio e da concentra9iio industrial, os europeus procuraram criar "campeoes" empresariais que pudessem competir com as
multinacionais norte-americanas e japonesas nos mercados europeus e de
ultramar. Essas empresas europeias estao sendo transformadas nos instrumentos de uma politica industrial emergente que contribui para a crescente
regionalizayao da economia politica mundial.
Nao h3 duvida de que o desenvolvimento mais significativo do principia da
decada de 1980 foi a crescente multinacionalizayiio da economia japonesa.
Em bora muito menos avan9ada do que o papel global exercido pelas empresas
norte-americanas e europeias, a ex pan sao no exterior das multinacionais japo-

286

Robert Gilpin

nesas, nos anos 1980, foi urn fenomeno realmente notavel. Ainda
quantitativamente pequena em 1985, pelos padroes da Europa e dos Estados
Unidos, tinha importiincia crescente, especialmente neste ultimo pais (The New
York Times, 9 de agosto de 1986, p. I), em bora apenas cerca de 7% do investimento estrangeiro direto, em todo o mundo, se concentrasse nas industrias basicas enos setores cada vez mais importantes dos servi9os e da alta tecnologia
(The Economist, 19 de fevereiro de 1983, p. 87). Conforme observava a revista Business Week ( 14 de julho de 1986), os japoneses estavam construindo urn
imperio industrial dentro da economia norte-americana.
A enfase tradicional japonesa na exporta9ao a partir das fabricas instaladas no pais, orientando os investimentos no exterior fundamentalmente para as
industrias extrativas, produtoras de materias-primas, come9ou a mudar em
meados dos anos 1970. Em resposta a crise energetica e a eleva9ao dos custos
da mao-de-obra no seu pais, as firmas japonesas investiram inicialmente nos
paises menos desenvolvidos para adquirir bens semiprocessados, transferindo
para outros paises asiaticos a produ9ao naquelas industrias nas quais o Japao ja
nao gozava de uma vantagem comparativa. Com efeito, mesmo em meados
dos anos 1980 a maioria dos investimentos diretos do J apao se dirigia para a
Asia (Abegglen e Stalk,l985, p. 244-259). Os produtos fabricados no exterior,
nessas industrias de baixa tecnologia, ou eram destinados ao consumo local ou
exportados para terceiros paises. 0 efeito bumerangue era pequeno, isto e,
poucas dessas exporta9iles retornavam ao territ6rio japones.
Subseqiientemente, o levantamento de barreiras comerciais e a valoriza9iiO do iene, em meados dos anos 1980, obrigaram os japoneses a acelerar a
produ9ao nos pr6prios paises desenvolvidos aos quais os produtos se destinavam - urn tipo de investimento externo direto que se tornou especialmente
importante para o mercado norte-americano e, em menor escala, para o da
Europa Ocidental. Enquanto o investimento direto do Japao nos Estados Unidos e no Canada, no periodo 1951-1972, niio ultrapassou 303 milhoes de do lares, em 1984 tinha chegado a 16,5 bilhoes de d6lares; na Europa Ocidental era
de I, I bilhilo de d6lares (Fukushima, 1985, p. 23-24 ). Na dec ada de 1980, o
investimcnto estrangeiro direto originario da Europa tinha como causa fundamentalmente a perda da vantagem comparativa, enquanto os investimentos
japoneses em outras economias industrializadas buscavam contornar as barreiras comerciais erguidas contra suas empresas, de extraordinaria eficiencia.
Com efcito, essas empresas japonesas foram foryadas contra a sua vontade a

transformar-se em multinacionais (Nussbaum, 1983, p. 246).


0 investimento estrangeiro direto do Japao tem sido de modo geral "favoravel ao comercio"; foi planejado para complementar sua estrategia economica geral. Por meio da coopera9ao entre as empresas e o Estado, este

A economia polltica das relat;Oes internacionais

287

ultimo facilita as exportayiles e garante o acesso aos recursos necessaries,


assim como a determinadas importayiles. E tambem fortemente motivado
pel a desejo de evitar as fricyiles comerciais e o surgimento de novas barreiras protecionistas em outros paises. Para o Japao, o investimento no exterior
e sobretudo urn instrumento para manter e expandir seu papel na economia
mundial emergente.
A penetrayiio das economias norte-americana e (em menor grau) europeias pelas multinacionais japonesas esta transformando o relacionamento entre
os paises industrializados. 14 Como estabelecimento de subsidiarias, com a participayao em firmas estrangeiras- especialmente norte-americanas- e com a
formayiio de joint ventures em setores como o automobilistico, o siderurgico e
o eletr6nico, os investimentos japoneses evoluiram rapidamente da simples fabricayao au montagem de componentes ligeiros para a produyao de alta
tecnologia, a qual exige economias de escala. Em meados da decada de 1980,
as empresas automobilisticas japonesas que fabricavam veiculos nos Estados
Unidos tinham se tornado, consideradas em conjunto, urn dos quatro maiores
produtores de autom6veis do pais. 0 ritmo extraordinario de aumento das inversiles japonesas em territ6rio norte-americana, a gam ados produtos envolvidos
e a implantayiio na economia americana da indiscutivel vantagem comparativa
do Japao nos novos processes produtivos comeyavam a ter urn efeito profunda
e a gerar grande ansiedade. 0 govemador Richard D. Lamm, do Colorado,
chegou a falar no "colonialismo econ6mico" dos japoneses (The New York
Times, 16 de setembro de 1985, p. 09).
No memento em que escrevo, as conseqtiencias da transferencia de todo
o espectro do dinamismo competitivo japones para o mercado norte-americano sao altamente especulativas, embora importantes. Em primeiro Iugar, as
barreiras comerciais erguidas contra as importayoes do Japiio tiveram o efeito paradoxa! de intensificar a competi(:iio dentro da propria economia norteamericana, amedida que as firmas japonesas venciam essas barreiras e abriam fabricas em territ6rio norte-americana. Em segundo Iugar, as barreiras
comerciais norte-americanas e o crescimento da cooperayao entre empresas
japonesas e americanas podem deslocar e prejudicar as vendas dos NICs e
dos europeus, a niio ser que eles sigam o mesmo caminho. Em terceiro Iugar,
ha grupos importantes nos Estados Unidos reagindo negativamente a essa
penetrayiio e a apropriayao pelos japoneses de firmas americanas, especialmente no setor muito sensivel da alta tecnologia; esses grupos manifestam
assim os mesmos temores antes manifestados na Europa Ocidental e nos
1

A relayao entre as multinacionais norte-americanas e japonesas Cmais antiga do que normalmente sc leva em conta (Wilkins, 1982).

288

Robert Gilpin

paises menos desenvolvidos com rela9ilo as multinacionais norte-americanas. Os resultados desses desenvolvimentos conflitivos na economia nichibei
devem afetar nao s6 o futuro da economia norte-americana, mas tam bern o
da economia politica intemacional.

Conclusilo
A empresa multinacional e a produ9ilo intemacional refletem urn mundo
em que o capital e a tecnologia adquiriram uma mobilidade cada vez maior,
enquanto a mao-de-obra permaneceu relativamente im6vel. As mudan9as continuas nas vantagens comparativas das economias nacionais, o progresso nos
transportes e nas comunica9oes e as politicas govemamentais estimulam as
empresas a construir suas instala9oes produtivas nos locais mais vantajosos.
Algumas dessas vantagens incluem a existencia de uma for9a de trabalho qualificada com baixos sah\rios, a proximidade dos mercados e vantagens tributarias. 0 resultado dessa intemacionaliza9ilo da produ9ilo industrial tern sido a
cria9ilo de uma rede complexa de rela9oes reciprocas entre os Estados e as
grandes empresas multinacionais.
As conseqtiencias politicas e economicas da produ9ilo intemacional e da
forma9il0 de alian9as economicas, mediante fronteiras nacionais, passaram a
ser temas de controversia e de especula9ilo. Esses desenvolvimentos levantam
a agenda cl:issica de debate entre liberais, marxistas e nacionalistas, a respeito
da estabilidade do capitalismo intemacional. Representarao essas alianps a
transcendencia da "lei do desenvolvimento desigual" ou serao meramente ajustes temporaries que a continua9ilo do desenvolvimento desigual das economias
nacionais se incumbira de dissolver?"
Na tradi9ilo dos liberais do seculo XIX, que elogiavam o comercio como
urn fator de paz, alguns autores acreditam que a produ9iio compartilhada por
diferentes Estados e empresas de nacionalidade variada cria la9os de interesse
mutua que moderam a tendencia hist6rica para 0 desenvolvimento desigual, a
qual provoca conflitos econ6micos. Argumenta-se que, se as empresas das
economias em declinio forem capazes de continuar como produtoras industrials mediante investimentos estrangeiros diretos, elas terao menos condi9oes de
resistir ao surgimento de novas potencias industrials. Por isso, alguns preveem que as multinacionais e seus aliados politicos defenderao a economia
mundialliberal, resistindo as for9as do nacionalismo economico (Sen, 1984,
p. 241-245).
15

Keohane ( 1984a, p. 43-44) ana lisa esse tern a, cada vez rna is importante.

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

289

Seguindo as tradiy5es leninista e nacionalista, outros observadores da


"intemacionalizayao da produ91io" sao mais ceticos e acreditam que essas alianyas de Estados e organizayoes empresariais poderiam fragmentar a economia mundial em blocos rivais. Por exemplo: essas alianyas transnacionais nao
resolvem o problema do excesso de capacidade produtiva, a questao de quem
produzira o que, ou a forma de compensar os perdedores desse jogo. Os
ceticos acham que, se esses assuntos niio forem resolvidos, o novo

multinacionalismo criara urn mundo em que as empresas e seus aliados se


empenharao no que em 1974 o chanceler Helmuth Schmidt, da Alemanha
Ocidental, chamou de "I uta pel a produ91io global". 0 que pode ser urn a frase
adequada para caracterizar o novo multinacionalismo.
Nao se sabe se as previsoes de Kautsky ou de Lenin sabre as possibilidades de conflito e de coopera10iio economica no mundo capitalista se transformariio em realidade. Em meados dos anos 1980, o que se podia dizer e que
a estabilidade da economia de mercado mundial dependia ultimamente da
qualidade da lideranya (hegemonica ou pluralista), da soluyao do problema do
ajuste e da criayao de normas internacionais que aumentassem a estabilidade
global e garantissem aos Estados urn grau suficiente de autonomia politica.
No Capitulo I 0 voltaremos a considerar esses temas.
Quando menos, a maior mobilidade do capital e a natureza cada vez mais
arbitraria das vantagens comparativas provocaram uma maior competiyao intemacional pelos investimentos. Por meio da politica tributaria, da criayiio de
barreiras comerciais e ate mesmo de uma for10a de trabalho qualificada e disciplinada (por exemplo, em Fonnosa), os governos tentam atrair investimentos
empresariais e influenciar a localizac;ao intemacional das atividades econOmi-

cas. As multinacionais de diferentes paises competem pelo acesso a essas


economias, dando assim aos Estados hospedeiros urn certo poder de barganha
com relayao aos termos de investimento.
0 resultado desses desenvolvimentos e uma estrutura complexa de relayiies entre as empresas, os governos de origem e os paises hospedeiros,
matriz que da uma colorayao politica crescente aos investimentos estrangeiros, tanto os recebidos em cada pais como os feitos no exterior. Por
meio de ay5es individuais e formando alianyas entre si, os atores tentam
melhorar sua posiyao. Na medida em que os governos podem extrair concessiies das empresas, surgem contrapressiies em outros paises. E quando
os governos hospedeiros ten tam alterar em seu favor os termos de investimento provocam em muitos preocupayoes sabre os desequilibrios comerciais, a diminuiyao dos empregos e as fabricas perdidas. Assim, grupos e
Estados ten tam manipular as empresas tendo em vista seus interesses particulares.

290

Robert Gilpin

Desse modo, empresas e governos precisam enfrentar urn ambiente intemacional muito modificado, em que a localiza9iio das atividades economicas mundiais e as condi9oes em que se realizam os investimentos diretos
adquiriram importancia vital. Que paises terao quais industrias e quem vai
beneficiar-se com elas? As respostas serao determinadas em parte pela interrela9ao das for9as de mercado, a medida que as empresas buscam os locais
mais favon\veis para produzir, e tam bern pelo poder e pelos interesses dos
varios participantes, competindo por maiores vantagens.

Capitulo 7

0 desenvolvimento econ6mico e a
questao da dependencia

0 futuro dos paises menos desenvolvidos e urn dos temas mais prementes
da economia politica intemacional na nossa epoca, e a soluyao desse problema
vai afetar profundamente o futuro do planeta. 0 grande desejo da maioria da
humanidade, de escapar de sua pobreza e unir-se ao mundo desenvolvido, e urn
trayo determinante da politica intemacional. Contudo, nas ultimas decadas do
seculo XX M uma azeda controversia sobre as causas dessa pobreza e as suas
possiveis soluyiies.
A pobreza foi sempre a sorte da maioria dos homens e das mulheres.
Contudo, aconteceu o que poderiamos chamar de uma revoluyao com respeito
ao significado politico e moral desse lema, mudan9a que transformou o fosso
entre a rica metade setentrional do globo e a metade meridional, largamente
empobrecida, em urn problema novo e explosive. Algumas das raziies dessa
mudan9a hist6rica tern importiincia especial para explicar o significado politico atual da pobreza maci9a.
A condi9ao dos paises pobres e hoje menos toleravel do que no passado
em razao das comunicayiies instantiineas. 0 radio de transistor e a televisao
levaram as pessoas das regiiies mais remotas do mundo o conhecimento da
riqueza dos outros e dos beneficios do progresso material. Sociedades inteiras
desejam agora o que antes so podia ser aspira9ao dos mais ricos. As na9iies
desenvolvidas ensinaram ao resto do mundo que e possivel escapar de sua
sorte, e, por isso, o dcscjo do desenvolvimento econ6mico, da rnodemizayao e

da industrializa9ao rapida passou a sera ideologia universal das elites politicas


de todos os paises.
Alem disso, a sociedade nao considera mais a pobreza como uma condi9ao
natural, uma puni9iio divina ou urn carma que e precise suportar. De um modo

292

Robert Gilpin

geral, as pessoas acreditam que a pobreza e suas conseqliencias sao criadas


pelos homens, e essas condi96es passaram a ser inaceitaveis. 0 progresso e o
efeito de demonstrayao dos paises desenvolvidos, assim como a imensa distancia a ser percorrida pela maioria dos outros paises, s6 fazem refor9ar essa
percepyiio, de modo que poucos se resignam a perrnanecer pobres, aceitando
esse destino (Hirschman, 1981, cap. 3). A revoluyao das expectativas tomou-se
urn trayo universal da nossa epoca, e o fato de essas expectativas excederem
a capacidade da sociedade de transforrna-las em realidade e quase uma lei
universal da conduta humana.
Outra mudan9a vital e que o tema e a demanda pela igualdade se intemacionalizaram (Carr, 1945). Ate a !dade Modema, as diferen9as de riqueza dentro
das sociedades eram maiores do que as diferenyas existentes entre as sociedades. No periodo pre-modemo, em toda parte, uma pequena elite se impunha a
uma massa pobre, situa9ao que ainda existe em muitos lugares. No entanto,
hoje as diferenyas de riqueza dentro dos paises desenvolvidos sao menos importantes do que as diferen9as entre os paises. Os pobres da Europa e dos
Estados Unidos tern melhor situa9ao do que a maioria avassaladora da popula9ao do Terceiro Mundo. No mundo moderno, ser relativamente rico ou pobre
passou a refletir cada vez mais a nacionalidade do individuo. Em conseqliencia,
a !uta de classes dentro da sociedade (como os marxistas a descrevem) foi em
parte deslocada, e nao superada, pelo conflito entre as sociedades a prop6sito
da distribuiyao intemacional da riqueza material.
Urn fato marcante e o de que as na96es ricas do seculo XVIII ja compreendiam a maioria das que hoje sao ricas. Com efeito, o hiato entre a Europa e
outras civilizayoes comeyou a se alargar no tim da !dade Media (Jones, 1981 );
a Revolu9ao Industrial ampliou ainda mais essa distfmcia. Se excluirrnos os
paises arabes exportadores de petr6leo, a imica exceyao eo Japao, cuja ascensao ao terceiro Iugar na economia mundial come9ou no ultimo quartel do seculo
XIX. Enotavel, do ponto de vista hist6rico, que na epoca contemporanea novas
potencias econ6micas estejam pressionando para ingressar no clube das nay6es industrializadas. 0 surgimento dos NICs ja tern urn impacto importante no
equilibria econ6mico intemacional e na economia politica mundial, impacto que
podera vir a ser tao significative quanta a emergencia da civilizayao ocidental
como a for9a dominante na economia intemacional.
Essas mudan9as nos fatos e no modo como eles sao percebidos tornaram
o desenvolvimento econ6mico eo subdesenvolvimento urn problema central da
economia politica intemacional. A preocupayao universal com a distribui9iio da
riqueza e na verdade urn lema novo na politica mundial, e na hist6ria diplomatica vamos encontrar muito pouco interesse por ele. Em bora os paises sempre
tenham querido melhorar suas economias, os temas do desenvolvimento eco-

A economia polftica das rela.;6es internacionais

293

n6mico e da distribui9ao irregular da riqueza mundial nao participavam da agenda


da diplomacia intemacional.
No passado, a !inha divis6ria entre a riqueza e a pobreza dividia a elite da
massa; no fim do seculo XX, essa linha separava na9oes, ra9as e hemisferios:
colocava o Sui pobre contra o Norte atluente; o Terceiro Mundo contra o Primeiro Mundo das economias de mercado e, em menor grau, contra o Segundo
Mundo das economias planificadas. 0 fato de a fronteira da pobreza mundial
acompanhar agora as fronteiras politicas fez com que a distribui9ao da riqueza,
em sua dimensao internacional, se tornasse urn tema dos mais importantes da
politica mundial.
0 debate rancoroso sobre lema da oposi9ao Norte-Sui esta centralizado
em problemas importantes, mas particularrnente dificeis. Ha quem acredite
que o funcionamento da economia de mercado mundial e as praticas perversas
do capita!ismo sao as causas principais das condi9oes de vida deploraveis de
boa parte da humanidade. Outros pensam que o problema tern mais aver com
fatores econ6micos objetivos ou com po!iticas inadequadas dos pr6prios paises
pobres. A decisao sobre se o melhor caminho para o desenvo!vimento econ6mico seria a integra9ao na economia mundial ou o afastamento dela depende
das cren9as sobre as causas dessa situa9ao. 1
As teorias mais conhecidas que explicam o desenvolvimento sao as do liberalismo econ6mico, do marxismo classico e da posi9ao do subdesenvolvimento.
Tanto os economistas liberais como os marxistas c!assicos aceitam a teoria da
dupla economia mundial: consideram a evolu9ao da economia global como urn
processo de difusao do crescimento economico das economias avan9adas para
as tradicionais. As economias menos desenvolvidas sao incorporadas por uma
economia global em expansao, modernizando-se por meio do tluxo de comercio, de tecnologia e de investimento. No en tanto, os !iberais acreditam que esse
processo e de modo gera! benigno e harrnonico, enquanto OS marxistas 0 veem
acompanhado pelo contlito e pela explora9ao. Em contraste, a perspectiva do
subdesenvolvimento, na versao estruturalista ou na da dependencia, considera o
funcionamento da economia mundial como prejudicial aos interesses dos paises
menos desenvolvidos, tanto no Iongo como no curto prazo.

A perspectiva liberal
Segundo a perspectiva liberal, a economia mundial e urn fator benetico
para 0 desenvo!vimento economico; a interdependencia e OS vJncuJos entre as
1

Encontraremos em Ruggie (1983a, p. 18-23) urn excelente sum3rio sobre a evidncia existente
a respeito do assunto.

294

Robert Gilpin

economias avan9adas e as menos desenvolvidas tendem a favorecer estas


ultimas. Por meio do intercambio comercial, da assistencia intemacional e dos
investimentos, as economias menos desenvolvidas adquirem os mercados de
exporta9ao, o capital e a tecnologia de que necessitam para se desenvolver.
Esse ponto de vista foi resumido no Relat6rio Pearson, Partners in Development
(1969). Nao obstante, embora a economia mundial possa assistir ou prejudicar
o desenvolvimento por meio do processo de difusao, segundo esse ponto de
vista, 0 fator mais importante que afeta 0 desenvolvimento e a organiza9a0
eficiente da propria economia subdesenvolvida.
Embora haja uma teoria liberal geralmente aceita do comercio intemacional, do dinheiro e do investimento, nao ha uma teoria comparavel do desenvolvimento econ6mico. A principal razao dessa diferen9a e a de que o conjunto da
teoria relativa ao comercio, ao dinheiro, etc., presume que existe urn mercado;
a teoria postula individuos racionais que procuram maximizar sua vantagem
sob as condi96es do mercado. Para os economistas liberais, contudo, o desenvolvimento econ6mico exige a remo9ao de obstaculos politicos e sociais ao
funcionamento eficaz do sistema de mercado; assim, eles se preocupam primordialmente com o modo como isso pode ser alcan9ado. Enquanto outras
areas da economia tendem a presumir urn contexto estatico de regras e institui95es, dentro do qual se realiza a atividade econ6mica, uma teoria do desenvolvimento econ6mico precisa explicar mudan9as institucionais e de comportamento (Davis e North, 1971 ). Em bora o estudo do desenvolvimento econ6mico
nao tenha produzido uma teoria do desenvolvimento ace ita por toda a fratemidade
dos economistas liberais, ha uma concordiincia geral sobre certos pontos.
0 liberalismo sustenta que uma economia mundial interdependente, baseada
no livre comercio, na especializa9iio e na divisao intemacional do trabalho, facilita
o desenvolvimento. Fluxos de mercadorias, de capital e tecnologia aumentam a
eficiencia 6tima na aloca9ao de recursos e, portanto, transmitem o crescimento
das na96es desenvolvidas para as menos desenvolvidas. 0 comercio pode servir como urn "motor de crescimento", amedida que os paises menos desenvol-

vidos ganham capital, tecnologia e acesso aos mercados mundiais 2 E uma


rela9iio mutuamente bene fica, ja que as economias desenvolvidas podem obter
materias-primas mais baratas, alem de mercados para colocar seu capital e
seus produtos industriais. Como as economias menos desenvolvidas tern urn
mercado menor, acredita-se que o comercio com as economias avan9adas as
beneficia mais, em termos relativos, do que as economias desenvolvidas. Alem
disso, como os fatores de produ9ao fluem para aquelas areas em que podem
~

Lewis ( 1974, p. 49-59) nos proporciona uma boa analise do papel das exportar;Oes no desenvolvimento econOmico.

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

295

obter a melhor remunerayao, uma economia menos desenvolvida com um excesso de mao-de-obra e um deficit de poupanya pode obter infusoes de capital
extemo para acelerar seu crescimento.
Segundo essa teoria do desenvolvimento econ6mico, muitos fatores exigidos
para o crescimento difundem-se do nucleo industrializado da economia mundial
para as economias perifericas, menos desenvolvidas. 0 ritmo e a direyao desse
efeito de difusao dependem de alguns fatores: a migrayao do capital, da mao-deobra e do conhecimento; o volume, os termos e a composiyao do comercio internacional; o mecanismo do sistema monetirio intemacional. Embora os liberais
reconheyam que o progresso econ6mico nao e uniforme em toda a economia
(nacional ou intemacional), acreditam que no Iongo prazo as foryas que operam
no mercado levam aequalizayao dos niveis econ6micos, dos sah\rios reais e dos
preyos entre as nayoes e as regioes do globo (Rostow, 1980, p. 360).
Em apoio a essa tese sobre os efeitos positives do comercio intemacional
no crescimento econOmico, os economistas liberais contrastam o extraordinirio sucesso das estrategias dos NICs asiaticos, baseadas na exportayao, com o
fracasso da estrategia de "substituiyao das importayoes" da maioria dos paises
latino-americanos (Krueger, 1983, p. 6-8) 3 Para os economistas liberais, os
obstaculos fundamentais ao desenvolvimento econ6mico residem dentro dos
pr6prios paises menos desenvolvidos (Bauer, 1976): a preponderiincia da agricultura, a falta de educayao tecnica, a baixa propensao a poupar, a debilidade
do sistema financeiro e, mais importante, as politicas govemamentais ineficientes.
Acreditam que uma vez removidos esses empecilhos, logo que o mercado comece a funcionar eficientemente, o pais comeyara seu escape do atraso econ6mico.
A maioria dos liberais considera que uma chave para o desenvolvimento
econ6mico e a capacidade de a economia transformar-se em resposta as condiyoes cambiantes; eles acreditam que o fracasso de muitos paises menos desenvolvidos em se ajustar a variayao dos preyos e as oportunidades econ6micas tern raizes no seu sistema politico e social, nao no funcionamento do mercado intemacional (Kindleberger, 1962, p. I 09-112). Con forme observa Arthur
Lewis, qualquer economia pode desenvolver-se se disp6e de tres simples ingredientes: chuvas adequadas, urn sistema de educayao secundaria e urn govema sensato. Para OS Jiberais, portanto, a questao nao e porque OS pobres sao
pobres, mas, con forme disse Adam Smith em The Wealth of Nations, porque
certas sociedades superaram os obstaculos ao desenvolvimento, transformando-se e enriquecendo mediante a adaptayao a condiyoes cambiantes. A res3

Em bora o desenvolvimento econ6mico eo comercio exterior estejam associ ados historicamente, a relar;:ao entre comercio e crescimento e complexa (Findlay, 1984).

296

Robert Gilpin

posta e que essas sociedades bem-sucedidas pennitiram que o mercado se


desenvolvesse sem interferencias politicas (La!, 1983).
0 insucesso no desenvolvimento e atribuido as imperfei<;oes do mercado
intemo, as ineficiencias econ6micas e a rigidez social. A corrup<;iio politica,
uma estrutura social e burocnitica parasitaria e a falta de investimentos apropriados na educa<;iio, na agricultura, assim como outros pre-requisitos para o
desenvolvimento, limitam esses paises. Politicas governamentais irnpr6prias,
como o erigir de barreiras tarifarias e a sobrevaloriza<;ao da moeda, prejudicam
as exporta<;oes e sao estimuladas por burocracias predat6rias, pelas distor<;oes
urbanas e pelo nacionalismo econ6mico. 4 Embora as economias avan<;adas
possam de fato prejudicar o progresso das menos desenvolvidas por rneio de
praticas restritivas, como as politicas protecionistas contra as exporta<;oes do
Terceiro Mundo, e possam acelerar esse desenvolvimento por meio da assistencia extema, os liberais acreditam que fundamentalrnente cada pais e responsavel pela realiza<;iio de mudan<;as significativas.
A acumula<;ao acelerada de capital e urn fundamento vital para o desenvolvimento e exige urn aumento na taxa de poupan<;:a. Embora as economias
desenvolvidas possam e devam ajudar no processo de fonna<;iio de capital por
meio de emprestimos, investirnentos e assistencia intemacional, a tarefa recai
sobre os ombros dos pr6prios paises em desenvolvirnento. A indisposi<;:ao para
limitar o consumo intemo, de modo a aurnentar a poupan<;a, e considerada
muitas vezes como o obstaculo mais serio ao crescimento econ6mico. Lewis,
urn analista simpatico aos paises menos desenvolvidos, argurnenta que "nenhuma na<;:ao e tao pobre que nao possa poupar 12% da sua renda nacional, se
quer faze-lo" (Lewis, 1970, p. 236), e esse esfor<;:o e suficiente para coloca-lo
finnemente no carninho para o desenvolvimento.
Ao defender essas ideias, os seus proponentes mostram que as econornias
mais bem-sucedidas do rnundo em desenvolvimento sao precisamente aquelas
que puseram a casa em ordem e participam mais agressivamente da economia
mundial. E a chamada Gang of Four- a "Gangue dos Quatro": Hong Kong,
Cingapura, Coreia do Sui e Formosa. Embora esses NICs tenham recebido
grandes infusoes de capital e de tecnologia por parte dos paises avan<;ados,
fundamentalmente fizeram o que deviam, estabelecendo mercados de exporta<;:iio florescentes. As economias menos integradas, como Albania e Birrnania,
estao entre as rnais atrasadas. Entrementes, na decada de 1980 ate a China
comunista percebeu a necessidade que tinha de receber assistencia do Ocidente; e a Europa Oriental, juntamente com a propria Uniao Sovietica, busca no
Ocidente capital e tecnologia avan<;:ada.
4

Lipton ( 1977) exam ina o problema da distoryi'io urbana como empecilho ao desenvolvimento
econ&mico.

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

297

A! em da concordancia geral sobre a primazia dos fatores internos, as teorias


liberais do desenvolvimento diferem profundamente entre sino que se refere a
estrategia adequada para uma economia menos. desenvolvida. Em primeiro Iugar, essas teorias discordam sobre o papel e a medida em que os paises desenvolvidos podem ou devem ajudar os menos desenvolvidos; algumas advogam
program as maci9os de assistencia para quebrar "o circulo vicioso da pobreza";
outros economistas, mais conservadores, consideram urn desperdicio, e contra-

producentes, esses esfor9os feitos no exterior. Divergem igualmente essas teorias a respeito da existencia de uma serie de fases bern definidas, a ser percorridas por uma economia em desenvolvimento, e quanto a cada pais ter urn
caminho proprio para se desenvo!ver. Alguns economistas acentuam o crescimento equilibrado como a forma apropriada de supera9ao da pobreza hist6rica,
enquanto outros enfatizam o crescimento desequilibrado. Eles variam tambem
com reia,ao a enfase atribuida a agricultura e ao desenvolvimento industrial, e
tern posi96es distintas a respeito da questao da eficiencia versus a eqiiidade no
processo desenvolvimentista e no papel do Estado. Esses temas, e outros semelhantes, excedem o escopo do presente livro e constituem olema do desenvolvimento economico visto pelos economistas liberais.
Em suma, na ausencia de urn corpo aceito de ideias te6ricas a respeito do
desenvolvimento economico, o debate entre os economistas liberais focaliza as
op96es estrategicas e os caminhos alternativos, ou seja, as politicas economicas a ser seguidas para chegar a uma economia de mercado eficiente. Estao
convencidos de que as duas causas mais importantes da pobreza sao a integra9ao imperfeita dos paises menos desenvolvidos na economia mundial e as politicas governamentais irracionais que impedem o born funcionamento do mercado. Assim, para a maioria dos economistas liberais, os pobres sao pobres porque sao ineficientes.
No en tanto, a teoria liberal tende a negligenciar o contexto politico dentro
do qual se passa o desenvolvimento economico, em bora o processo de desenvolvimento nao possa ser dissociado dos fatores politicos. As configurasoes de
poder, nacionais e internacionais, e os interesses de Estados e grupos poderosos sao determinantes importantes do desenvolvimento. A teoria liberal nao
esta necessariamente equivocada ao negligenciar esses elementos, focalizando
exclusivamente o mercado; mas nao h3 duvida de que ela e incompleta. Por
exemplo: a flexibilidade e a capacidade de a economia reagir as oportunidades
cambiantes dependem muito dos aspectos sociais e politicos da sociedade. Como
explicar de outra forma as notaveis realiza96es economicas do Japao, tao pobre em recursos naturais, e as dificuldades da Argentina, tao rica? Ou, de outra
perspectiva, e certamente correto focalizar aten9ao no papel crucial que teve a
maior produtividade agricola no desenvolvimento da Europa Ocidental e das

298

Robert Gilpin

"terras de colonizayi!o recente", como a America do Norte, a Argentina e a


Africa do Sui. No entanto, o fato de essas terras ferteis e temperadas terem
sido conquistadas pelos europeus com o emprego da for9a militar e tambem
importante para compreendermos as dimensoes raciais da divisao Norte-Sui.
Em suma, os fatores econ6micos nao explicam por si s6s o sucesso ou o rracasso
no desenvolvimento econ6mico. Como deixamos clara neste livro, as for9as
econ6micas operam dentro de urn contexto politico mais amplo.

A perspectiva marxista ch\ssica


Marx e Engels foram, antes de mais nada e principalmente, te6ricos do
desenvolvimento econ6mico ocidental; a maior parte da sua obra foi devotada
a transiyi!O da SOCiedade europeia, do feudalismo para 0 capitalismo e 0 socialismo, e a elaborayilO das leis inerentes ao desenvolvimento capitalista. Eles
formularam tambem o que pode ser considerado como uma teoria do desenvolvimento econ6mico aplicavel as economias menos desenvolvidas. Lenin e os
marxistas do fim do seculo XIX ampliaram rna is tarde essas ideias ao formular
a teoria marxista do imperialismo.
Marx considerava o capitalismo urn processo econ6mico dinii.mico e expansive de ambito mundial; em meados do seculo XIX, ele se tinha difundido
das suas origens, na Gra-Bretanha, para a Europa Ocidental. Acreditava que
eventualmente incorporaria todo o mundo, por meio do imperialismo, impondo a
todas as sociedades o seu modo de produ9ilo. Com efeito, Marx afirmava que
a missao hist6rica do capitalismo era a de desenvolver as for9as da produyao
em todo o mundo. Quando essa tarefa de transformayao e de acumulayao
capitalista se completasse, o capitalismo teria cumprido seu papel hist6rico,
abrindo caminho para os seus sucessores, o socialismo e o comunismo.
Vale a pena citar a visao que tinha Marx do papel revolucionario do imperialismo capitalista ou burgues na transformayilo das sociedades tradicionais e
na integrayao de todo o mundo em urn sistema econ6mico interdependente:
Pelo rapido aperfeiyoamento de todos

OS

instrumcntos da produyilO e pelos

meios de comunicayao imensamente facilitados, a burguesia atrai todas as


nac;:Oes para a civilizac;:ao, mesmo as mais b<irbaras. 0 baixo prec;:o dos seus
produtos constitui uma artilharia pesada com a qual ela derruba as muralhas
chinesas, fon;:ando os b8.rbaros a capitular, a despeito do seu 6dio obstinado
aos estrangeiros. Obriga todas as nac;:Oes, sob pena de extin<;:<io, a adotar o

modo de produc;:ao burgues, fon;:ando-as a introduzir no seu meio o que


chama de civilizac;:ao, isto e, a transformar;ilo em burguesia. Em uma palavra, a
burguesia cria urn mundo que espelha a sua prOpria imagem (Marx e Engels,
1972 [1848], p. 339).

A economia politica das

re\a~Oes

internacionais

299

De acordo com Marx, a evolu9ao da civiliza9ao ocidental passava por fases


relativamente bern definidas. As anti gas economias de produ9ao primitiva, como
ada antiga Grecia, foram sucedidas pelo feudalismo medieval; depois surgiu o
modo capitalista de produ9ao, o qual seria seguido pelo socialismo e pelo comunismo. 0 conflito de classes entre os proprietaries dos meios de produ9ao e os
desprovidos de propriedade fornecia a for9a motriz em cada fase, e a dialetica
desse conflito de classes movia a hist6ria de urn estagio para o seguinte.
Quando Marx dirigiu sua aten9ao para fora do continente europeu- para
a Asia, o Oriente Media e outras regioes -, for9ado pelos choques coloniais
cada vez mais freqi.ientes e pela agita9ao politica -, descobriu que sua teoria do
desenvolvimento europeu nao se aplicava a esses lugares. Nessas imensas
aglomera9oes da humanidade nao tinha havido estagios pre-capitalistas e tambern nao parecia haver fases identificaveis como os modos antigo e feudal de
produ9ao. Alem disso, essas civiliza9oes pareciam desprovidas de qualquer
mecanismo intemo de mudan9a social. Nao havia urn conflito de classes que as
transportasse de uma fase para outra na escalada do desenvolvimento social.
Marx acreditava que estavam "congeladas" do ponto de vista hist6rico, incapazes de se deslocar para a frente 5
Para explicar essa anomalia, Marx introduziu o conceito de "modo asiatico
de produ9ao", argumentando que ele se caracterizava por: 1) a unidade e a
relativa autarquia da produyiio agricola e manufatureira no nivel das vilas; e
2) a existencia no topo da sociedade de urn Estado aut6nomo e parasitario,
separado do resto do conjunto social (Avineri, 1969, p. 6-13). Acreditava que
essa estrutura social conservadora era responsavel pelos milenios de estagna91iO social e econ6mica das sociedades nao-ocidentais. Sem encontrar for9as
intemas que as empurrassem para a frente, Marx acreditava que para isso
seria necessaria a for9a extema do capitalismo ocidental.
A vi sao complexa que tinha Marx do imperialismo como urn movimento
historicamente progressista esta bern forrnulada na seguinte passagem: "A Inglaterra precisa preencher na India uma dupla fun9ao: a primeira destrutiva, a
outra regenerativa; aniquilar a antiga sociedade asiatica e criar na Asia as
bases materiais da sociedade ocidental" (citado em Avineri, 1969, p. 132-133).
Assim, diferentemente dos te6ricos neomarxistas e da dependencia dos anos
1970 e 1980, com suas denuncias do imperialismo capitalista, Marx e Engels
consideravam a extensao global do sistema de mercado, ainda que por meios
violentos, urn passo para a frente. Com a crenya de que a missao hist6rica da
burguesia e do imperialismo era destruir o modo de produ9ao asiatica e feudal,
o qual impedia a moderniza9ao do que hoje chamamos de Terceiro Mundo,
5

Em Avineri (1969) temos uma excelente cole~iio dos escritos de Marx sobre esse assunto.

300

Robert Gilpin

Marx argumentava, em The Future Results of British Rule in India (1853),


que o imperialismo britiinico era necessario para a modemizayao da india e que
a criayao naquele pais de urn sistema de ferrovias, trazido pelos ingleses, era "o
precursor da industria modema" (cit. ibid., p. 136).
0 imperialismo desestabiliza o status quo com a introduyao da modema
tecnologia e cria urn conjunto de classes opostas nas areas colonizadas, implantando assim o mecanismo que moveria a sociedade rumo ao seu desenvolvimento economico. Uma vez eliminado o modo asiatico de produyao, as foryas da
industrializayao e da acumulayao capitalista seriam liberadas para fazer o seu
trabalho de transforrnar a sociedade, colocando-a no rumo da evoluyao hist6rica.
Embora o imperialismo fosse imoral, Marx acreditava que era tambem uma
forya progressista, pois sem ele as economias menos desenvolvidas da Asia e
da Africa perrnaneceriam para sempre no seu estado de torpor.
No seu ataque aos males do imperialismo capitalista, Lenin avanyava ainda mais nessa visao marxista classica. Ele tambem considerava o colonialismo
eo neocolonialismo como progressistas e necessarios para a eventual modemizayao dos paises menos desenvolvidos. Alegava que a exportayao de capital,
tecnologia e conhecimento tecnico para as colonias e dependencias as desenvolveria, retardando assim ao mesmo tempo o desenvolvimento dos Estados
capitalistas avanyados (Lenin, 1939 [ 1917], p. 65). Como estes ultimos exportavam capital e tecnologia para suas col6nias, sua economia interna se tornaria

uma mera proprietaria de rendas e sua base industrial e tecnol6gica estagnaria,


dando, entao, aos paises menos desenvolvidos a oportunidade de sobrepujar as
economias industrializadas.
Lenin argumentava que a contradiyao inerente ao capitalismo consistia no
fato de ele desenvolver o mundo, e nao o manter subdesenvolvido. Assim, ao
difundir tecnologias e industrias, as economias capitalistas dominantes plan tam
as sementes da sua propria destruiyao. Promovem competidores estrangeiros
com salarios mais baixos, que podem entao veneer as economias capitalistas
mais avanyadas nessa competiyao nos mercados globais. A intensificayao da
competiyao entre as potencias capitalistas em declinio e em ascensao levaria a
conflitos economicos e a rivalidades imperiais. Lenin acreditava que esse seria
o destino da economia mundialliberal implantada no seculo XIX, a qual teria
como centro a lnglaterra. No tim do seculo XX, OS marxistas afirrnavam que, a
medida que a economia norte-americana fosse cada vez mais pressionada por
compctidorcs cstrangeiros, o mesmo destino esperaria a economia mundiallibe-

ral, centralizada entao nos Estados Unidos.


Em sum a, de Marx a Lenin, o marxismo ortodoxo acreditava que o capitalismo desenvolvia o mundo, mas nao igualmente, continuamente e sem limites. No
entanto, os marxistas tradicionais discordam dos liberais a respeito da importiin-

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

301

cia relativa dos fatores econ6micos e/ou politicos na evoluyiio da economia internacional. Para os liberais, a incorporayiio das economias perifericas no sistema
mundial e a sua subseqtiente modemizayiio sao urn processo econ6mico relativamente suave. Para os marxistas, porem, esse processo esta carregado de contlitos politicos, pois as na96es disputam posi96es na divisiio internacional do trabalho. Com feito, os marxistas acreditam que esse processo chegara eventualmente a urn limite, exigindo uma transiyao para o socialismo eo comunismo. Lenin
acreditava firrnemente que o imperialismo capitalista daria as "ra9as de cor" de
todo o mundo os instrumentos para a sua emancipayiio, e que a incorporayiio das
sociedades nao-ocidentais a economia mundial, por meio do comercio e do investimento, as conduziria ao seu desenvolvimento.
A posift3o dos paises subdesenvolvidos

Embora as antigas colonias europeias tenham alcanyado a sua independencia politica, elas ou niio se desenvolveram ou pelo menos se mantiveram
sujeitas, do ponto de vista econ6mico, as economias capitalistas mais avanyadas. Como rea9iio a esse fato proliferaram teorias do subdesenvolvimento. 6
A maioria dos paises da Africa, da Asia, do Oriente Medio e da America Latina
continua sendo dependente econ6mica e tecnologicamente. Tais paises continuam a exportar produtos basicos e materias-primas, em troca de produtos
industrializados, e muitos foram penetrados pel as multinacionais dos paises avanyados. Em vez de progredir a estagios superiores do desenvolvimento econ6mico, alguns desses paises na verdade aumentaram sua situa9ao de dependencia
para a aquisi9iio de alimentos, de capital e de tecnologia moderna. A teoria do
subdesenvolvimento considera responsavel por essa situa91io a economia mundial e nao os pr6prios paises menos desenvolvidos.
A essencia de todas as teorias do subdesenvolvimento e a ideia de que a
economia capitalista internacional distorce de forma sistematica a economia
dos paises menos desenvolvidos, mantendo-os nessa situa91io. Sustentam que
essa e uma caracteristica inerente as opera96es norrnais da economia de mercado mundial e que a natureza do sistema e prejudicial aos interesses dos paises
mais pobres. Os ricos, que controlam a economia mundial, sao responsaveis
pel a pobreza do Terceiro Mundo, em razao do que Arghiri Emmanuel ( 1972)
qualificou de "cambia desigual". Afirma-se que, por uma variedade de razoes,
os terrnos de intercambio entre os paises desenvolvidos e os menos desenvolvidos sao contnirios a estes Ultimos. 7
6

Conforme observa Kuznets (1968, p. 2, nota 2), o conceito de subdesenvolvimento C muito


ambiguo e tern uma variedade de sentidos.
Samuelson ( 1976, p. 96-1 07) critica fortemente esse argumento.

302

Robert Gilpin

Os esfor~os iniciais para explicar a aparente falta de progresso do Terceiro Mundo estavam associados ao trabalho de pesquisadores como Ragnar
Nurkse, Gunnar Myrdal e Hans Singer; sua posi~ao identificava-se de perto
com o trabalho da Comissao Econi\mica para a America Latina (Cepal) das
Na~oes Unidas, sob a dire~ao de Raul Prebisch. Sua teoria estruturalista do
subdesenvolvimento acentuava aqueles aspectos da economia mundial que
alegadamente limitavam as perspectivas de desenvolvimento, em especial a
deteriora~ao dos termos de interciimbio das exporta~oes dos paises menos
desenvolvidos. Esses economistas acreditavam que a reforma da economia
intemacional e uma estrategia de desenvolvimento baseada na substitui~ao de
importa~oes solucionariam esses problemas: as economias menos desenvolvidas deviam industrializar-se rapidamente e passar a produzir o que antes importavam das economias mais avan~adas.
Mais tarde, no fim dos anos 1960 e na decada de 1970, a teoria da dependencia deslocou o estruturalismo como a principal interpreta~ao do subdesenvolvimento do Terceiro Mundo. Essa am\lise muito mais radical e a solu~ao
proposta eram respostas, em grande parte, ao aparente fracasso da estrategia
de substitui~ao de importayoes sugerida pelos estruturalistas, ao agravamento
dos problemas econi\micos dos paises subdesenvolvidos e ao fermento intelectual provocado pela Guerra do Vietna. Segundo essa posiyao, o problema do
subdesenvolvimento poderia ser resolvido com a revolu~ao socialista e como
desenvolvimento auti\nomo, e nao com a reforma da economia de mercado
mundial.

0 estrutura/ismo

0 estruturalismo sustenta que uma economia mundial capitalista e liberal


tende a preservar e mesmo a aumentar as desigualdades entre os paises plenamente desenvolvidos e os menos desenvolvidos 8 Para os estruturalistas, embora no seculo XIX o comercio tenha sido de fato urn motor do crescimento, no
seculo XX nao podia continuar a ter esse papel em razao do efeito combinado do
livre comercio e das condi~oes (estruturas) econi\micas, sociais e demognificas
prevalecentes nas economias menos desenvolvidas (Nurkse, 1953). Condi~oes
que incluem a superpopulayao e a agricultura de subsistencia, o aumento das
expectaiivas, o qual causa uma baixa propensao a poupar, a dependencia excessiva de exporta~oes instaveis de materias-primas e o domfnio politico por
parte de elites feudais. Sao estruturas que aprisionam os paises menos desen8

Roxborough ( 1979, cap. 3) oferece urn born sumArio da tese estruturalista de Prebisch.

A economia polftica das

rela~Oes

internacionais

303

volvidos em urn estado de equilibria de baixo nivel, o qual se perpetua e do qual


eles nao pod em escapar sem assistencia exterior (Myrdal, 1971 ).
Embora os economistas liberais acreditem que os fluxos de comercio, de
investimento e de tecnologia difundem o desenvolvimento econ6mico, reduzindo
assim as desigua]dades internacionais, OS estruturalistas argumentam que e 0
contnirio o que esta acontecendo. As imperfei96es do mercado internacional
aumentam as desigualdades entre paises desenvolvidos e em desenvolvimento, a
medida que os primeiros tendem a se beneficiar desproporcionalmente do intercambia intemacional. Embora os paises de desenvolvimento tardio do seculo XIX
gozassem das chamadas "vantagens do atraso", as quais lhes permitiam aprender com a experiencia das economias mais avan9adas e evitar alguns dos seus
erros, os paises de "desenvolvimento muito tardio" do seculo XX pareciam enfrentar obstaculos insupen\veis, como o hiato tecnol6gico crescente e sua longa experiencia de marginaliza9ao, a falta de disciplina social, as estruturas sociais
conservadoras, os problemas demognificos herdados e as condi96es climaticas e
geognificas dificeis.Assim, essas economias estao presas em urn circulo vicioso
de pobreza que e quase impassive] desfazer, situa9a0 que 0 livre COmercio SO faz
piorar. Nas palavras de Nurkse, "urn paise pobre porque e pobre", enquanto "o
desenvolvimento cria desenvolvimento" (Nurkse, 1953, p. 4).
Embora as ideias basicas da posi9ao estruturalista tenham sido desenvolvidas na decada de 1950 simultaneamente pela Cepal e por varios economistas,
elas s6 ganharam preeminencia.internacional com a publica9ao, em 1964, do
relat6rio "Rumo a uma Nova Politica Comercial para o Desenvolvimento".
Esse relat6rio, preparado por Prebisch, que tinha sido nomeado secretario-geral da Confen!ncia das Na96es Unidas sabre Comercio e Desenvolvimento
(United Nations Conference on Trade and Development, Unclad), expos o
argumento estruturalista de que a economia mundial continha uma distor9ao
contraria aos esfor9os de desenvolvimento dos paises menos desenvolvidos.
0 relat6rio foi o ponto focal da sessao de 1964 da Unclad, com a critica mais
radical baseada na teoria da dependencia, e criou as bases para o que se lornaria, nos anos 1970, a demanda de uma Nova Ordem Econ6mica Internacional
par parte dos paises menos desenvolvidos.
0 argumento estruturalista (que se tornou conhecido como teoria SingerPrebisch) afirma que a economia mundial esta composta par urn nucleo central
de paises altamente industrializados e por uma ampla peri feria subdesenvolvida
(Prebisch, 1959). A for9a desse sistema, a qual leva ao aurnento da produtividade
e ao crescimento econ6mico, eo progresso tecnol6gico, mas este progresso tern
conseqiiencias distintas para o centro industrializado e para a peri feria nao-industrializada, em razao das caracteristicas estruturais das economias menos desenvolvidas e da divisao internacional do trabalho herdada do passado.

304

Robert Gilpin

Ea seguinte a essencia desse argumento: a natureza do avan90 tecnol6gico,


dos movimentos ciclicos de pre9os e das diferen9as na demanda pelos bens
industriais e pelos produtos primarios provoca uma deteriora9iio secular dos
termos de intercambio para os exportadores de materias-primas, ou seja, uma
deteriora9iio dos pre9os que os paises menos desenvolvidos recebem pelas
suas exporta9oes, comparados com os pre9os dos produtos manufaturados que
eles importam. No nucleo central, o progresso tecnol6gico viria do funcionamento espontaneo da economia, difundindo-se por toda a economia, de forma
que o desemprego causado pelo aumento da eficiencia do sistema pudesse ser
absorvido pelo investimento em outros setores em expansiio. Sem o desemprego
em larga escala e com a pressiio dos sindicatos poderosos, ha urn aumento dos
salarios reais. Mas as empresas monopolisticas podem sustentar seus pre9os,
em virtude do aumento da produtividade e da redu9iio dos pre9os da produ9ao.
Assim, os frutos do progresso tecno16gico e do aumento da produ9ao ficam no
nucleo central e sao absorvidos por uma fra9ao significativa da sociedade.
Na periferia nao-industrializada, porem, o progresso tecnol6gico e introduzido do exterior e restringe-se primordialmente a produ9iio de materias-primas e
de produtos de base exportados para o nucleo central. A pouca flexibilidade das
estruturas e a imobilidade dos fatores de produ9iio tomam impossivel a adapta9ao as mudan9as de pre9os. A maior produtividade no setor primario, a escassez de capital em conseqtiencia da baixa taxa de poupan9a e urn modelo de
consumo elitista que imita as economias avan9adas combinam-se para aumentar o desemprego. Com o excesso de mao-de-obra nas ocupa9oes primarias e
a inexistencia de sindicatos fortes, os sah\rios reais nas economias perifericas
tendem a cair, transferindo assim os frutos do avan9o tecnico para as economias
centrais por meio da queda nos pre9os das exporta9oes.
Com essa analise, OS estruturalistas chegam a conclusao de que OS termos
de intercambio entre os paises industrializados e os perifericos tendem a uma
deteriora9iio constante, beneficiando os primeiros. Em razao desse declinio
secular, as economias perifericas sao for9adas a exportar quantidades crescentes de alimentos e de materias-primas para financiar suas importa9oes de
produtos manufaturados. Assim, os estruturalistas sao muito pessimistas com
rela9ao a possibilidade de que o mundo subdesenvolvido possa reverter a sua
situa9iio mediante urn aumento das exporta9oes; acreditam que, ainda que esses paises ganhem em termos absolutos com o comercio intemacional, estao
perdendo em termos relativos.
Para lidar com esses problemas os estruturalistas tern advogado varias
politicas. Uma delas e a cria9ao de agencias intemacionais, como a Unclad,
para promover os interesses dos paises menos desenvolvidos, especialmente a
exporta9ao de produtos manufaturados para os paises desenvolvidos, que bran-

A economia polftica das relac;:Oes internacionais

305

do assim 0 circulo de causalidade que descrevemos. Outra e a implementa9iiO


de normas e de politicas intemacionais, como urn programa destinado a estabiliza9iio dos pre9os de produtos de base, para proteger a receita de exporta9iio
dos paises menos desenvolvidos. A a9iio mais importante recomendada e a
rapida industriaJiza9a0 para absorver 0 excedente de mao-de-obra e superar 0
declinio dos termos de interciimbio. As economias perifericas deveriam seguir
uma estrat6gia de substituiyao de importayOes, mediante u protecionismo econ6mico, o estimulo as inversiies estrangeiras na industria e a cria9iio de mercados comuns entre os pr6prios paises menos desenvolvidos.
Ao explicar o seu "pessimismo comercial" e defender essas solu9iies, os
estruturalistas observam que durante os periodos em que a America Latina
esteve impossibilitada de importar produtos manufaturados dos paises do Norte
(como na Grande Depressao e na Segunda Guerra Mundial) teve surtos de
nipida industrializa9iio. Retomado o comercio, o processo de industrializa9iiO
feneceu. Portanto, o planejamento e as politicas de industrializa,ao devem reduzir a dependencia do mercado mundial por parte dos paises menos desenvolvidos, enfraquecendo assim o poder das elites conservadoras nos setores de
materias-primas e de exporta9iio, os quais se opiiem ao crescimento da industria.
Ao se industrializar, esses paises melhorariam seus termos de interciimbio e
estariam trilhando o caminho do desenvolvimento economico.
Edificil avaliar a afirmativa dos estruturalistas de que os termos de interciimbio sofrem uma distor9iio contra os paises menos desenvolvidos 9 Ha varias
concep9iies diferentes dos termos de interciimbio, e, conforme a defini9iio usada, podemos chegar a conclusiies diametralmente opostas sobre as varia9iies
ocorridas. No entanto, qualquer que seja a defini9iio empregada, a medi9iio
dessas mudan9as e sempre pOUCO COnfiave), pois nao sao SO OS pre\'OS que
mudam, mas tambem a composi9iio do comercio, e fatores, tais como o custo
do transporte, que declinou rapidamente, precisam tambem ser levados em
conta. Alem disso, o conceito dos termos de interciimbio e dos pre9os com os
quais eles sao avaliados nao pode incorporar as melhorias qualitativas nas manufaturas exportadas para os pafses em desenvolvimento. Nao obstante, ha
varias observa,iies de carater geral que podemos fazer sobre 0 assunto.
0 aspecto mais interessante dos termos de interciimbio entre OS paises e 0
de que eles flutuam em periodos curtos e longos. Niio ha uma tendencia secular de Iongo prazo, e sim flutua9iies ciclicas. Por exemplo: os termos de interciimbio para os produtos primarios diminuiram nas duas decadas antes de 1900
para depois melhorar, entre 1900 e 1913 (Meier e Baldwin, 1957, p. 265). Em
perfodos mais curtos, eles podem variar em razao das mudan9as na politica
9

Findlay (1981) tern uma excelente apresentar;:ao desse tema.

306

Robert Gilpin

comercial, das variay5es na taxa de ciimbio e de certos fen6menos ciclicos.


Assim, durante o periodo 1967-1984 os termos de interciimbio dos paises em
desenvolvimento niio-produtores de petr6leo flutuaram consideravelmente: no
principio da decada de 1960 eram favon!veis aos paises desenvolvidos; no fim
dos anos 1960 e na decada seguinte houve uma redu9iio dramatica, especialmente depois da revoluyiio da Opep. Os termos de interciimbio dos produtores de
mat6rias-primas eram excelentes no fim dos anos 1960, o que levou o Clube de

Roma a prever que o desenvolvimento econ6mico deixaria de ser possivel porque em todo o mundo os recursos naturais estavam escasseando. w Uma situa-

yiio extraordimiria que reverteu dramaticamente em meados da decada de 1970,


em conseqtiencia da queda mundial das taxas de crescimento, levan do os pre9os
dos produtos de base, nos anos 1980, possivelmente ao seu ponto mais baixo.
A preocupa9iio dos paises menos desenvolvidos com o fato de que suas
exportay5es de produtos basicos dependem mais das vicissitudes dos ciclos econ6micos intemacionais do que das exportay5es de manufaturados pelas economias desenvolvidas e certamente bern fundada. Essa situayiiO deve-se em parte
ao fracasso de muitos paises subdesenvolvidos em transformar sua economia e
em mudar a composi9iio das suas exporta96es. No entanto, a alegayiio de que ha
uma distor9iio "sistemica" em seu des favor niio esta provada. Ironicamente, como
mostraremos mais adiante, na decada de 1980 os Estados Unidos foram uma das
vitimas mais serias do decJinio dos preyOS de materias-primas.
Naturalmente, ha muito os economistas reconhecem que urn pais, especialmente urn pais grande, pode melhorar seus termos de interciimbio e sua situa9iio
econ6mica impondo uma "tarifa efetiva", ou "tarifa 6tima". A manipulayiio das
tarifas sobre diferentes tipos de produtos (materias-primas, semiprocessados e
manufaturados) ou a explorayiio de uma posi9iio monopolistica com respeito a
urn bern ou a urn mercado em particular pode permitir a urn a economia melhorar seus termos de interciimbio, como a Opep demonstrou nos anos 1970. As
economias de grandes dimensoes podem manipular sua politica comercial e de
outra natureza para melhorar seus termos de interciimbio (Hirschman, 1945,
p. I 0-11 ), e niio ha duvida de que os paises menos desenvolvidos tern sofrido
com as tarifas que discriminam suas exporta96es de produtos semiprocessados
(Scammell, 1983, p. 166-167). Niio obstante, os custos das resultantes restriy6es ao comercio total, assim como a retaliayiio estrangeira, sao suficientes
para minimizar e tomar temporarios esses efeitos genericos (Dixit, 1983, p. 17
e 62). Uma tarifa 6tima pode ou niio criar vantagens unilaterais, dependendo
das circunstiincias (H. Johnson, 1953-1954).
10

0 argumcnto dos "limites ao crescimento" foi na verdade uma reitcrayllo da idCia dos cconomistas clissicos de que no Iongo prazo os tennos de interdimbio tendem a favorecer os
exportadores de produtos basi cos (Idem, ibidem, 1981, p. 428).

A economia politica das

rela~6es

internacionais

307

Na medida em que as economias menos desenvolvidas sao afetadas pelos termos de interciimbio desfavoniveis, as causas mais importantes desse
fen6meno sao internas as suas economias, e nao decorrem da estrutura da
economia mundial. Nao ha duvida de que os termos de interciimbio de qualquer economia declinarao se ela nao se ajustar e se transformar dirigindo o
excesso de produyao para novas exportayoes. Pode-se contrastar, por exemplo, os casos da india e do Peru: a india transformou exitosamente amplos
setores da sua economia, enquanto o Peru nao fez o mesmo esforyo. Na
verdade, o sucesso dos NICs asiilticos, em contraste com outros paises em
desenvolvimento, deve-se primordialmente asua maior flexibilidade. Entretanto, os paises africanos foram punidos principalmente em razao do seu
fracasso em afastar-se da exportayao de produtos primarios.
Conforme Arthur Lewis argumentou, convincentemente, os termos de intercambio de muitos paises em desenvolvimento sao desfavoraveis em virtude
do seu insucesso em desenvolver a agricultura. A combinayao do rapido crescimento populacional (que cria uma oferta ilimitada de mao-de-obra) com a
baixa produtividade no cultivo dos cereais faz com que os pre9os de exporta9iio
e os salarios rea is nos paises menos desenvolvidos sejam ultrapassados pelos
praticados nas economias desenvolvidas (Lewis, 1978a). Nessas circunstiincias,
ate mesmo a mudanya da exporta9iio de materias-primas para a de manufaturas,
exigida pelos pruponentes da Nova Ordem Economica lnternacional, pouco
contribuiria para melhorar os termos de interciimbio e para apressar o desenvolvimento economico geral. Quaisquer que sejam os outros beneficios produzidos por essa mudanya na estrategia de exportayao (tais como o aumento do
emprego urbano ou os spinojJ1 tecnol6gicos), esses paises continuariam sendo
produtores ineficientes e, ate que seus problemas internos fossem resolvidos,
continuariam a trocar exporta96es de manufaturados "baratos" por importa\'Oes de produtos mais caros, adquiridos nos paises desenvolvidos.
Assim, c preciso encontrar uma solu9iio para os paises menos desenvolvidos fundamental mente em reformas intern as e nao por meio de mudan9as
na estrutura da economia mundial. Embora os paises desenvolvidos possam e
devam ajudar, o caminho para o progresso economico e industrial come9a
por uma revolu9iio previa na agricultura, como aconteceu no Ocidente, no
Japao e nos NICs asiilticos, especialmente Formosa e Coreia do Sui. Nas
palavras de Lewis,
item mais importantc da agenda do descnvolvimento e a transformayi'io do
setor de alimentos, com a criayi'io de exccdentes agricolas para alimentar a
populayao urbana, e dcssa forma criar uma base intema para a indUstria e os
serviyos modemos. Se pudennos realizar essa transfonnayi'io, teremos automaticamcnte urna nova ordem cconOmica intcmacional (Lewis, 1978a, p. 75).
0

308

Robert Gilpin

Na opiniiio de pelo menos uma autoridade, os economistas nunca entrarao


em urn acordo a respeito dos termos de interciimbio (Condliffe, 1950, p. 20 I),
em parte porque essa relayiio de preyos depende de muitos fatores economicos e niio-economicos, ate mesmo das taxas relativas de crescimento das
economias desenvolvidas e em desenvolvimento, das mudan9as na oferta e
na demanda e da capacidade de barganha de compradores e vendedores.
Alem disso, uma avaliayiio do tema precisa levar em conta outros fatores,
dentre eles o fato, enfatizado pelos liberais, de o volume total do comercio
poder ser mais importante para a prosperidade e para o crescimento de uma
economia do que os termos de interciimbio. Urn aumento do volume das exportayoes aumenta a receita cambial, expande o setor moderno, transfere
tecnologia de ponta e aumenta a variedade de produtos comercializados; melhora a eficiencia intema e absorve o excedente de miio-de-obra, em grande
parte responsavel pelos baixos salarios reais de quase todas as economias menos
desenvolvidas. Dessa perspectiva, o problema mais importante tern sido as
altas tarifas erigidas pelos paises desenvolvidos contra as exporta96es de produtos primarios dos paises em desenvolvimento.
Adicionalmente, a avaliayiio dos termos de interciimbio nao pode levar em
conta melhorias qualitativas nos produtos industrializados, pelo menos as
melhorias niio registradas nos pre9os. Assim, por exemplo, os pre9os dos computadores cairam dramaticamente, ao mesmo tempo em que sua qualidade
melhorou tambem muito. Outro fato que precisa ser admitido eo de que varios
dos paises mais prosperos do mundo sao exportadores agricolas (Dinamarca,
Nova Zeliindia e Australia, por exemplo). A industrializayiio japonesa foi financiada pela exportayiio de seda, e ate rnesmo os Estados Unidos sao grandes
exportadores de alimentos. A ideia estruturalista de que os termos de interciimbio dos exportadores de produtos prirnarios tern deteriorado no Iongo prazo, e
essa e a raziio do seu insucesso economico, niio tern apoio nos fatos. Ao contrario, provavelmente a rnaioria dos paises rnenos desenvolvidos beneficiou-se
desproporcionalmente da melhoria quantitativa e qualitativa das suas irnportal'iles das econornias desenvolvidas (Viner, 1952).
Uma variante do argumento estruturalista tern ganhado urn certo apoio, a
medida que os economistas interessados no cornercio se voltam rnais para a
cornpeti9iio irnperfeita baseada nas economias de escala e nas barreiras impostas ao acesso ao setor industrial. Segundo esse argumento,
uma discrepancia inicial na rela9iio capital- trabalho entre [o Norte eo Sui]
( ... ) teni como tempo urn efeito cumulativo, levando adivisiio do mundo em
uma regiao industrial, capitalizada, e uma outra agricola, pobre em capital
(Krugman, 1981 b, p. 149).

A economia politica das

rela~Oes

internacionais

309

A vantagem inicial dos paises industrializados na "acumula91io primitiva" e


sua rela91io capital-trabalho relativamente favoravellhes permitiram por vezes
obter lucros excessivos ou "rendas tecnol6gicas" das economias menos desenvolvidas (Krugman, 1979).
Mas essa tese nao resolve a questao, pois nao explica o excedente de maode-obra no Sui ou o atraso da sua tecnologia. Com efeito, por que o Norte foi o
primeiro a se industrializar? Toda a evidncia disponivel indica que a produtividade industrial da Europa no princfpio da !dade Modema se baseou em urn nipido
progresso agricola. No entanto, o argumento de Krugman contem uma avalia9ao
pouco auspiciosa com rela91io ao Norte, o qual precisara continuar inovando nao
s6 para manter sua posi9ao relativa, mas, ate mesmo, para sustentar sua renda
real em termos absolutos (Krugman, 1979). Assim, em bora no curto prazo as
economias industrializadas possam obter "renda tecnol6gica" do Sui, no Iongo
prazo 0 efeito desse relacionamento e a transferencia para 0 Sui e para OS NICs
da tecnologia que deu ao Norte sua vantagem comparativa - como Lenin e
Hobson previram e como o fim do seculo XX esta testemunhando. Desse modo,
o Norte, com seus salarios e seus custos em geral mais elevados, precisa inovar
tecnologicamente a urn ritmo mais nipido do que a difusao das vel has tecnologias
entre seus competidores. Com efeito, os paises do Norte precisam correr cada
vez mais depressa para manter sua posi91io relativa e absoluta.
Podemos chegar assim a certas conclusoes sobre a tese estruturalista e os
argumentos conexos. Em primeiro Iugar, o proprio conceito de "termos de intercambio" e confuso, dificil de medir e muito indeterminado no Iongo prazo.
Em segundo Iugar, os termos de intercilmbio entre as economias centrais