L - STPCDTCCGAT01 - PROJETOS E AÇOES04 - Lei de Acesso A InformacaoPortal LAIDocumentos PublicadosPublicaçõesAcesso-A-Informacao-e-controle-social-das-politicas-publicas

Acesso Informao
e Controle Social das
Polticas Pblicas
Realizao: ANDI | Artigo 19
Acesso Informao
Polticas Pblicas
Braslia, 2009
Realizao:
Apoio:
ARTICLE19
UK Department
for International
Development DFID
Expediente
ANDI - Agncia de Notcias
dos Direitos da Infncia
ARTIGO 19
Brasil
Presidente do Conselho Diretort Oscar Vilhena Vieira

Secretrio Executivo t Veet Vivarta
Diretora Executiva da ARTICLE 19 t Agns Callamard

Presidente do Conselho Internacional t Catherine Smadja
Diretora do Escritrio Brasil t Paula Ligia Martins
SDS Ed. Boulevard Center Bloco A sala 101

CEP: 70391-900 Braslia/DF
Tel: (61) 2102-6508 / Fax: (61) 2102-6550
Site: www.andi.org.br
Rua Pamplona, 1197 casa 2, Jardim Paulista

CEP 01405-030 - So Paulo, SP
Tel: (11) 3057 0042 / Fax: (11) 3057 0071
Site: www.artigo19.org
Ficha catalogrca (Catalogao na publicao)

A157 Acesso informao e controle social das polticas pblicas; coordenado por Guilherme Canela e
Solano Nascimento . Braslia, DF : ANDI ; Artigo 19, 2009.
132 p.
1. Direitos Humanos. 2. Acesso informao. 3. Controle social. 4. Polticas pblicas. I. Agncia de Notcias dos
Direitos da Infncia. II. Canela, Guilherme. III. Nascimento, Solano (Coords.)
CDD: 342.7
ISBN: 978-85-99118-17-7
Advertncia: O uso de um idioma que no discrimine e nem marque diferenas entre homens e mulheres ou meninos e meninas uma das preocupaes
da ANDI e da Artigo 19. Porm, no h acordo entre os lingistas sobre a maneira de como faz-lo. Dessa forma, com o propsito de evitar a sobrecarga
grca para marcar a existncia de ambos os sexos em lngua portuguesa, na presente obra optou-se por usar o masculino genrico clssico na maioria
dos casos, cando subentendido que todas as menes em tal gnero representam homens e mulheres.
Sumrio
Apresentao
06
Introduo
08
Captulo 1
Acesso a Informaes no Cenrio Nacional
32
Captulo 2
Papel do Executivo
56
Captulo 3
Papel dos Controladores
82
Captulo 4
Papel da Imprensa
108
Bibliograa
128
Ficha tcnica
Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
Realizaot ANDI / Artigo 19

Superviso Editorialt Veet Vivarta
Coordenao de Texto e Ediot Guilherme Canela e Solano Nascimento
Assistente de Contedot Fbio Senne
Assistente de Ediot Marlia Mundim
Reviso de Textot Maria do Socorro Dias Novaes de Senne
Estagiriast Ingred Castro e Isabela Ramos
Coordenao de Produot Tain Frota
Projeto Grco e Capat Viviane Barros
Diagramaot Viviane Barros e Diogo Moraes
Apresentao
Conhecimento poder, afirmou Francis Bacon nos idos de 1605. A aceitao desta mxima implica no reconhecimento de que o acesso ao poder est diretamente relacionado
ao acesso a informaes. Difundir o conhecimento significa compartilhar e democratizar o
poder. Restringi-lo, por sua vez, resulta na concentrao do poder nas mos daqueles que
detm o acesso a informaes.
Assim, o exerccio prtico do princpio constitucional de que todo poder emana do
povo est condicionado ao acesso da populao ao conhecimento e informao. A noo
de democracia, consagrada pela Constituio Federal brasileira, est vinculada capacidade dos indivduos de participarem efetivamente do processo de tomada de decises que
afetam suas vidas. No existe democracia plena se a informao est concentrada nas mos
de poucos.
De fato, as instituies provedoras de conhecimento e de informao sempre caminharam lado a lado com a idia de democracia. A escola, a imprensa e as bibliotecas foram sustentculos das democracias nascentes, e a ampliao de seu acesso populao resultou na
consolidao e no aprofundamento da democracia.
As sociedades modernas tambm ratificaram um conjunto de direitos que se vinculam
disseminao do conhecimento e da informao. So os direitos educao, liberdade de
expresso, de imprensa e de manifestao do pensamento e informao.
O direito informao o direito de todo indivduo de acessar informaes pblicas, ou
seja, informaes em poder do Estado ou que sejam de interesse pblico. Embora a Constituio Federal brasileira proteja a liberdade de informao, o exerccio deste direito no Pas
dicultado pela ausncia de uma lei que regulamente obrigaes, procedimentos e prazos
para a divulgao de informaes pelas instituies pblicas.
A presente publicao, portanto, busca apontar os principais elementos do debate sobre o
acesso informao. Seus captulos foram construdos com base nos contedos produzidos em
iniciativa anterior articulada pela ANDI e pela Artigo 19: o seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos Inseparveis, realizado em Braslia em agosto de
2007, com o apoio do UK Department for International Development - DFID (veja relao dos
participantes e temas discutidos na pgina ao lado).
O encontro reuniu jornalistas, atores da sociedade civil e representantes governamentais
para um rico dilogo a respeito dos desaos que se colocam para nosso pas no sentido de garantir, de forma ampla, essa importante ferramenta de consolidao do Estado Democrtico de
Direito. Alm dos resultados das discusses ocorridas ao longo do evento, as pginas a seguir
oferecem tambm uma breve viso do caminho trilhado por outras naes no sentido de regular
o acesso informao e uma srie de artigos exclusivos assinados por especialistas na temtica.
Esperamos que nosso documento venha a contribuir, de maneira efetiva, para avanos no
contexto desta importante agenda.
Veet Vivarta
Paula Martins
Secretario Executivo
Coordenadora
Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia ANDI
Artigo 19 B rasil
Seminrio Controle Social das Polticas Pblicas

e Acesso Informao: Elementos Inseparveis
(09 agosto de 2007, Braslia - DF / Realizao ANDI e Artigo 19)
Mesa redonda 1
A importncia das leis de acesso informao
e o status quo brasileiro
t Marcelo Beraba, jornalista, ex-ombudsman da Folha
de S.Paulo, presidente da Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo (Abraji)
t %FQVUBEP3FHJOBMEP-PQFT 15.(
Frente
Parlamentar pelo Acesso Informao
t 1SPG%S#FMJTSJP4BOUPT+S advogado e exsecretrio da Justia e da Defesa da Cidadania do
Estado de So Paulo
t %S'FSOBOEP"OUVOFT dirigente da ONG
Transparncia Brasil e da Unio Nacional dos
Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle (Unicon)
Mediadora: Ely Harasawa Agncia de Notcias dos
Direitos da Infncia (ANDI)
Mesa redonda 2
O Estado est preparado para
fornecer informaes?
t "HOT$BMMBNBSE diretora executiva da Artigo 19
t +PT(FSBMEP-PVSFJSP3PESJHVFT diretor de Sistemas
e Informao da Controladoria Geral da Unio (GGU)
t 1SPG%S1BVMP5PEFTDBO.BUUPT pesquisador do
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap)
t 1BUSDJB1FTTJ diretora do Departamento de Governo

Eletrnico do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto
Mediadora: Paula Martins Artigo 19
Mesa redonda 3
Sociedade Civil, Legislativo e
Ministrio Pblico: os scalizadores na busca
por informaes governamentais
t +PT"OUOJP.PSPOJ diretor do Instituto de Estudos
Socioeconmicos (Inesc)
t "OUPOJP$BSMPT#JHPOIB presidente da Associao

Nacional dos Procuradores da Repblica
Mediadora:1SPGB%SB-DJB"WFMBS Departamento
de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB)
Mesa redonda 4
A imprensa como watchdog: o acesso
informao como ferramenta de trabalho
t (VJMIFSNF$BOFMB Agncia de Notcias dos Direitos
da Infncia (ANDI)
t (VTUBWP,SJFHFS jornalista do Correio Braziliense

t ,BUIFSJOF'VOLF jornalista de A Tarde
Mediador:1SPG%S-VJ[(PO[BHB.PUUB Faculdade
de Comunicao da Universidade de Braslia (UnB)
Introduo
Acesso informao como
direito humano fundamental
Diante da lei est um porteiro. Um homem do campo dirige-se a este porteiro e pede para entrar na
lei. Mas o porteiro diz que agora no pode permitir-lhe a entrada. O homem reete e depois pergunta
se ento no pode entrar mais tarde. possvel, mas agora no. Uma vez que a porta da lei continua
como sempre aberta, e o porteiro se posta ao lado, o homem se inclina para olhar o interior atravs da
porta. Quando nota isso, o porteiro ri e diz: Se o atrai tanto, tente entrar apesar da minha proibio.
Mas veja bem: eu sou poderoso. E sou apenas o ltimo dos porteiros. De sala para sala, porm, existem
porteiros cada um mais poderoso que o outro. Nem mesmo eu posso suportar a viso do terceiro. O
homem do campo no esperava tais diculdades: a lei deve ser acessvel a todos e a qualquer hora,
pensa ele; agora, no entanto, ao examinar mais de perto o porteiro, com o seu casaco de pele, o grande
nariz pontudo e a longa barba trtara, rala e preta, ele decide que melhor aguardar at receber a
permisso de entrada. O porteiro lhe d um banquinho e deixa-o sentar-se ao lado da porta. Ali ca
sentado dias e anos. Ele faz muitas tentativas para ser admitido, e cansa o porteiro com seus pedidos.
Muitas vezes o porteiro submete o homem a pequenos interrogatrios, pergunta-lhe a respeito
da sua terra e de muitas outras coisas, mas so perguntas indiferentes, como as que costumam fazer
os grandes senhores, e no nal repete-lhe sempre que ainda no pode deix-lo entrar. O homem, que
se havia equipado bem para a viagem, lana mo de tudo para subornar o porteiro. Este aceita tudo,
mas sempre dizendo: Eu s aceito para voc no achar que deixou de fazer alguma coisa. Durante
todos esses anos, o homem observa o porteiro quase sem interrupo. Esquece os outros porteiros
e este primeiro parece-lhe o nico obstculo para a entrada na lei. Nos primeiros anos, amaldioa em
voz alta o acaso infeliz; mais tarde, quando envelhece, apenas resmunga consigo mesmo. Torna-se
infantil, e uma vez que, por estudar o porteiro anos a o, cou conhecendo at as pulgas da sua gola
de pele, pede a estas que o ajudem a faz-lo mudar de opinio. Finalmente, sua vista enfraquece e
ele no sabe se de fato est escurecendo em volta ou se apenas os olhos o enganam. Contudo, agora
reconhece no escuro um brilho que irrompe inextinguvel da porta da lei. Mas j no tem mais muito
tempo de vida. Antes de morrer, todas as experincias daquele tempo convergem na sua cabea
para uma pergunta que at ento no havia feito ao porteiro. Faz-lhe um aceno para que se aproxime,
pois no pode mais endireitar o corpo enrijecido. O porteiro precisa curvar-se at ele. O que voc
ainda quer saber?, pergunta o porteiro, voc insacivel. Todos aspiram lei, diz o homem, como
explicar que, em tantos anos, ningum alm de mim pediu para entrar? O porteiro percebe que o
homem j est no m, e para ainda alcanar sua audio em declnio, ele berra: Aqui ningum mais
podia ser admitido, pois esta entrada estava destinada s a voc. Agora eu vou embora e fecho-a1.
1 KAFKA, Franz O processo. Traduo de Modesto Carone. 2. Ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1989, pp. 230-232.
sufocante passagem de O Processo, do escritor checo Franz Kafka, um

dos dilogos travados pelo personagem central do livro, Josef K.2, na torturante busca por compreender as razes pelas quais est sendo processado por um Estado Nacional.
De forma dramtica, ela representa como a tentativa frustrada de
acesso a informaes que deveriam ser pblicas pode ter conseqncias
da maior gravidade para o cidado ou a cidad. No raro, os porteiros
da informao so o fiel da balana entre o alcance de pleitos legtimos
da cidadania e o seu malogro.
A longa espera de um cidado ou cidad pela deciso quanto a um
processo seu no INSS ou na justia; a incansvel busca pelos familiares de
desaparecidos durante o regime militar por informaes quanto aos seus
entes queridos; a necessidade de compreender por que um pedido essencial foi recusado por um rgo pblico; as tentativas sucessivas de se obter
uma informao qualquer junto a uma concessionria de servio pblico;
o anseio de acionistas em entender as circunstncias de uma deciso dos
executivos de uma empresa; e tantas outras situaes, com muita freqncia, aproximam-se do interminvel labirinto kafkiano ilustrativo da
busca frustrada de uma informao especfica.
Institucionalizar instrumentos para o acesso a informaes a
forma encontrada pelas democracias para impedir que os porteiros
da informao, em um claro abuso de poder, desrespeitem um direito fundamental de todos os indivduos, reconhecido e consagrado
por diversos instrumentos internacionais de direitos humanos: o artigo 19 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, o artigo 19 do
2 O trecho aqui transcrito a resposta de um sacerdote a uma das perguntas de K.
Introduo
Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos,

o artigo 13 da Conveno Interamericana sobre
Direitos Humanos, o artigo 9 da Carta Africana sobre
os Direitos Humanos e dos Povos e o artigo 10 da
Conveno Europia sobre Direitos Humanos. Cada
um deles reconhece o acesso a informaes pblicas
como direito humano fundamental.
Relevncia do acesso
informao: perspectiva individual
As mltiplas relaes sociais que caracterizam a vida
em uma sociedade democrtica so marcadas por
um elemento fundamental: a necessidade de o indivduo fazer escolhas.
Essas escolhas sero to mais prximas do ponto
timo almejado pelo indivduo quanto mais informaes ele ou ela detiver sobre as opes, os caminhos,
as alternativas e as possibilidades disponveis. O pressuposto desta idia que a tomada de decises bem
informadas beneficiar o indivduo, enquanto decises tomadas no escuro sero prejudiciais.
Os mais diferentes nveis de escolha na vida
cotidiana esto relacionados ao acesso informao desde a simples compra de um produto em um
supermercado, at a deciso de votar neste ou naquele candidato Presidncia da Repblica.
No exerccio da democracia, em que o processo
eleitoral parte fundamental do regime, mecanismos
institucionais devem possibilitar que o eleitorado
tome decises bem informadas. Estes mecanismos
11
esto vinculados oferta do maior volume possvel de

informaes. No Brasil, por exemplo, criou-se a ferramenta conhecida como Horrio Eleitoral Gratuito
que permite aos candidatos expor suas idias ao eleitorado por meio das empresas de radiodifuso.
No mundo das relaes privadas, a exigncia,
por exemplo, de que produtos que contenham elementos transgnicos explicitem isto ao consumidor
uma forma de garantir uma escolha informada por
parte do indivduo, j que ele pode desejar ou rejeitar
consumir esse tipo de substncia.
Alm de permitir a realizao de escolhas mais
qualificadas, o acesso informao central, ainda
na perspectiva individual, para a consecuo de um
conjunto de direitos. Em outras palavras, o acesso
informao um direito que antecede outros.
Uma famlia que tenha um filho com deficincia
somente ter condies de exigir o direito de matricular a criana em uma escola regular, caso tenha tido
acesso prvio informao de que toda criana, independentemente de quaisquer caractersticas individuais, tem o direito de matrcula em uma escola da rede
regular de ensino. O mesmo poderamos dizer sobre
o acesso a medicamentos de distribuio gratuita, a
benefcios previdencirios, entre outros exemplos.
Relevncia do acesso
informao: perspectiva coletiva
Alm de ser um direito de todo e qualquer indivduo, o acesso informao um direito difuso, ou
12
Acesso a Informao e Controle Social das Polticas Pblicas
Artigo 19,
Declarao Universal dos
Direitos Humanos
Todo ser humano tem direito liberdade de opinio e de expresso; esse direito inclui a liberdade de ter opinies sem sofrer interferncia e de
procurar, receber e divulgar informaes e idias
por quaisquer meios, sem limite de fronteiras.
seja, que pertence coletividade. Isso porque o acesso amplo a

informaes pblicas resulta em ganhos para a comunidade de
maneira geral.
Conhecer as informaes em poder do Estado permite o
monitoramento da tomada de decises pelos governantes que
afetam a vida em sociedade. O controle social mais atento dificulta o abuso de poder e a implementao de polticas baseadas em
motivaes privadas.
Ao mesmo tempo, decises de polticas pblicas tomadas
com base em informaes amplas e de qualidade tero resultados mais eficientes. Um governante no pode tomar uma deciso adequada sobre a alocao de recursos na rea de segurana pblica, por exemplo, se no tem disponveis informaes de
qualidade sobre a ocorrncia de crimes em uma regio.
Ao direito do indivduo de acessar informaes pblicas
contrape-se o dever de os atores pblicos divulgarem informaes e serem transparentes. O cumprimento desse dever contribui para aumentar a eficincia do poder pblico, diminuir a corrupo e elevar a accountability.
Mundo real e suas complexidades

Com o crescimento exponencial da populao mundial, diversos
elementos da vida em sociedade passaram a ser executados por
intermedirios ou representantes. No possvel que todos participem da gesto de um pas, da mesma forma como no podemos
sobreviver a partir de trocas comerciais feitas exclusivamente com
pessoas conhecidas.
A todo momento, delegamos aes importantes e at mesmo centrais para nossa vida a terceiros. Delegamos aos representantes eleitos o governo da cidade, do estado e do pas. Delegamos
Introduo
aos professores a educao de nossos filhos e filhas.

Delegamos ao mecnico o conserto de nosso veculo.
Esse processo de delegao gera inevitavelmente uma diferenciao entre os indivduos: a especializao. E a especializao gera, por sua vez, assimetria
de informaes. Quando os pais delegam a educao
de seus filhos e filhas a uma instituio educacional,
eles passam a ter menos informaes do que a instituio sobre o andamento do processo educacional
da criana, mesmo sem perder o poder originrio de
decidir sobre a educao dos seus filhos.
Quando elegemos um prefeito, novamente entramos em um processo de assimetria brutal de informaes. Considere o exemplo de um chefe do Executivo
municipal que foi eleito com a plataforma de construir
trs novas escolas. Uma vez conduzido ao cargo, o
governante vem a pblico salientar que, infelizmente,
os recursos da prefeitura so insuficientes para cumprir a promessa. No entanto, o eleitorado no dispe
das mesmas informaes que o Executivo para verificar a validade da informao.
Existem duas formas no excludentes de reduzir os riscos e custos associados s assimetrias de
informao que caracterizam as nossas sociedades: o
aprofundamento das relaes de confiana e o estabelecimento de mecanismos institucionais de acesso
s informaes detidas pelos agentes especializados.
Por uma srie de razes afetivas, por exemplo
, um eleitor pode confiar no esclarecimento prestado
pelo prefeito mencionado acima, independentemen-
13
te do acesso s informaes que comprovem as causas

apresentadas para a no- construo das escolas.
Porm, as relaes de confiana que podem
e devem ser fortalecidas no so suficientes para o
alcance de escolhas de qualidade e para a efetivao
de outros direitos. preciso, portanto, que o direito de
acesso informao seja garantido na prtica. O primeiro passo para isso a construo de marcos regulatrios concretos que possibilitem a consecuo deste
direito, conforme veremos ao longo desta publicao.
Obstculos intencionais
garantia do acesso informao
A assimetria de informaes entre os atores que compem o jogo democrtico gera riscos para a tomada
de decises qualificadas e para o exerccio do controle democrtico. Aes concretas devem, portanto, ser
empreendidas para super-la ou minimiz-la.
Porm, os atores que so beneficiados com a assimetria de informaes se do conta dos ganhos que
podem obter com a manuteno de um status quo
assimtrico. Isso vale para o prefeito que pode usar
o dinheiro para outros fins, o professor que pode ser
preguioso e o mecnico que pode cobrar mais do que
deveria, porque detm mais informaes que o indivduo no qual o poder estava originariamente alocado mas que foi forado, dadas as circunstncias da
modernidade, a deleg-lo.
As assimetrias so generalizadas na sociedade e,
s vezes, atuam em cadeia. Por exemplo, o povo dele-
14
Da Antiguidade ao Estado Moderno

Ao abordar o processo de construo da mdia moderna, o professor de Princeton e ganhador do Prmio Pulitzer Paul Starr destaca que a restrio do
acesso informao uma preocupao presente em
sociedades das mais distintas pocas dos escribas
da Antiguidade at os modernos censores.
Segundo alguns pesquisadores, o acesso a informaes e s vias de comunicao foi crucial no processo
de constituio dos Estados Nacionais. De acordo
com esses especialistas, a facilidade comunicativa inclusive fsica foi determinante para o fortalecimento
das naes e das potncias comerciais. No toa, o
cientista poltico Karl Deutsch afirma que a comunicao representa os nervos do governo.
nesse sentido que especialmente para os governantes permanece um dilema entre conhecimento e poder. Como sabemos, uma maior difuso de informaes e de capacidades gera amplos benefcios
como a disseminao de inovaes tcnicas que
podem promover maior crescimento econmico, por
exemplo. Por outro lado, permitir que as pessoas se
comuniquem e se organizem de forma independente
pode tambm criar desestabilizao do status quo.
Curiosamente, o fortalecimento dos Estados Nacionais sempre passou pela ampliao dos instrumentos de disseminao e acesso informao aspecto
fundamental para solapar a ordem autoritria e abrir

caminhos para a consolidao das democracias.
O exemplo sueco
Na Sucia, a Lei de Liberdade de Imprensa prev que

todo indivduo tem o direito de acessar documentos
pblicos, salvo aqueles classificados como secretos. A
antiqssima lei de acesso informao daquele pas
est vinculada a uma profunda cultura de transparncia e controles cruzados das autoridades com funes
pblicas. Seu xito no pode ser desconectado de um
amplo aparato de proteo do cidado em relao ao
governo, no qual o ombudsman geral desempenha um
papel-chave.
O Parliamentary Ombudsman, eleito pelo Parlamento sueco (Riksdag), funciona h quase 200 anos
(desde 1809). Cabe a ele supervisionar a aplicao da
lei pelos servios pblicos do pas, estando aberto a
qualquer cidado que identifique alguma injustia.
O posto de ombudsman, inicialmente ocupado
por apenas uma pessoa, teria sido criado a partir da
idia de um sistema de pesos e contrapesos. O objetivo era constituir um rgo independente, pois o
Chancellor of Justice que j ocupava a funo de
superviso dos oficiais do Estado possua vinculao direta com o governo.
Introduo
ga poder aos parlamentares para legislarem sobre um

conjunto de temas, como a regulao de servios pblicos, para citar um caso. Os parlamentares, por sua vez,
delegam poder s agncias reguladoras para que faam
esse mesmo trabalho. J as agncias precisam regular
empresas as concessionrias as quais, na ponta do
processo, controlam as informaes sobre suas aes.
Os parlamentares tm mais informaes que o povo,
as agncias tm mais informaes que os parlamentares e as empresas mais informaes que as agncias.
Os indivduos esto sempre em desvantagem nessa histria? Nem sempre. Veja o caso dos seguros de
vrias naturezas. Uma seguradora de sade no tem
condies de saber se o indivduo realmente necessita
fazer uso daquela consulta; uma seguradora de carros
no sabe se, uma vez feito o seguro, o indivduo vai ter
um comportamento de risco. Tudo isso em funo da
assimetria de informaes.
As solues democrticas
Tendo em vista a relevncia dos Estados Nacionais
na organizao da vida contempornea, a discusso
sobre as assimetrias informacionais vinculadas ao
exerccio do poder particularmente pertinente.
A sada encontrada pelas democracias para garantir a sua prpria sobrevivncia foi estabelecer instrumentos para diminuir as assimetrias informacionais.
Esses instrumentos passam pela garantia dos direitos
de se expressar e manifestar, pela garantia da existncia de uma imprensa livre e pela exigncia de que os
15
Estados Nacionais sejam obrigados a ofertar todas as

informaes em seu poder, com raras excees.
No entanto preciso reconhecer que, por vontade prpria, os governantes no tm incentivos
suficientes para disseminar informaes contrrias
aos seus interesses. A garantia do direito informao feita, ento, pela aprovao e implementao
de leis que definam procedimentos e prazos para a
divulgao de informaes, assim como responsabilidades pelo descumprimento desta obrigao.
A primeira lei de acesso a informaes de que
se tem notcia no mundo foi promulgada pela Sucia
h mais de 200 anos. A Lei de Liberdade de Imprensa
(Freedom of the Press Act), de 1766, tem um captulo
especfico sobre a natureza pblica dos documentos
oficiais, que prev que todo indivduo tem o direito de
acess-los, salvo aqueles classificados como secretos.
Voltando ao tema das assimetrias de informaes, um estudioso afirma que a garantia legal do acesso a informaes pblicas na Sucia foi baseada justamente na compreenso, pelos partidos polticos, de
que a abertura de informaes ajudaria a promover
uma disputa de foras mais balanceada, quando eles
no estivessem no poder3. Mas a pioneira deciso sueca no foi seguida com a mesma velocidade pela maioria das naes.
3 No livro Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, Toby
Mendel cita explicao do caso sueco feita por Swanstrm, K., em
Access to information an efficient means for controlling public power.
MENDEL, Toby.. Freedom of Information: A Comparative Legal
Survey. 2.edio. Paris: UNESCO, 2008, p. 101.
16
A sociedade da informao
O acirramento dos conflitos blicos, a ampliao
dos limites proliferao de armas nucleares, os
conflitos ideolgicos que marcaram o sculo XX e
o medo dos estragos que uma poltica ampla de
transparncia poderia causar ao poder dominante levaram at mesmo democracias consolidadas a
garantir liberdades clssicas (como a liberdade de
expresso e de imprensa) mas postergar a criao de
um sistema coeso de acesso informao pblica.
A abertura de segredos militares e a transparncia
excessiva poderiam ser corrosivas para os governantes de turno, ainda que salutares para cidados
e cidads.
Felizmente, uma srie de mudanas ocorridas
no mundo, nas duas ltimas dcadas, contribuiu para
a aceitao crescente do direito de acesso a informaes. A transio de diversos pases para a democracia um desses fatores.
Simultaneamente, o progresso nas tecnologias
de informao mudou a forma pela qual as sociedades usam a informao e se relacionam com ela.
O avano dessas tecnologias aumentou a capacidade de a populao fiscalizar o poder pblico e participar dos processos de tomada de deciso. Com isso,
a informao se tornou ainda mais importante para
os cidados. O resultado foi o aumento na demanda
pelo respeito do direito de acesso informao4.
Em 1990, somente 13 pases haviam adotado leis

nacionais relacionadas ao tema. Em 2008, mais de
70 pases j tm leis de acesso informao5. Numa
era na qual a informao adquire um papel definidor da prpria essncia dos tempos em que vivemos,
no faz sentido que algumas naes se omitam na
garantia definitiva de tal direito, como ainda ocorre
no Brasil.
Como dito anteriormente, esta publicao fruto das discusses do seminrio Controle Social das
Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis, co-organizado pela ANDI e pela Artigo
19. Os captulos que seguem respeitam a forma em
que o seminrio foi estruturado.
O primeiro captulo trata da importncia das
leis de acesso informao e apresenta o marco regulatrio brasileiro nesse campo. O segundo
captulo debate a capacidade de o Estado fornecer informaes. O Captulo 3 discute a importncia do acesso informao para a sociedade civil
organizada, o Legislativo e o Ministrio Pblico. O
volume se encerra com uma reflexo sobre as relaes da imprensa com a ampla garantia do acesso
informao.
A mensagem central de que o almejado controle das autoridades pblicas e de suas decises s pode
ocorrer efetivamente com a garantia concreta do direito de acesso s informaes pblicas.
4 MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Survey. 2.edio. Paris: UNESCO, 2008, p. 4.
5 MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Survey. 2.edio. Paris: UNESCO, 2008, p. 3.
Introduo
O direito internacional e a liberdade de informao

Desde sua origem, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (DUDH), que completou 60 anos em 2008, reconhece e d forte nfase liberdade de informao. J
em 1946, em sua sesso de abertura, a Assemblia Geral
da ONU declarava que a liberdade de informao um
direito fundamental e a pedra de toque das liberdades
s quais a ONU est dedicada1. Os Artigos 19 da DUDH
e do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
(PIDCP) garantem a todos a liberdade de ter opinies e
de procurar, receber e transferir informaes e idias por
quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
Tal direito reconhecido, em termos semelhantes, pelos
principais tratados internacionais de cunho regional.
No relatrio de 1995 do Artigo 19 sobre O Direito
de Saber2, Sandra Coliver afirmou que o direito liberdade de informao passou por algumas fases principais
de sua interpretao quanto s obrigaes que impe
aos Estados:
t Obrigao de respeitar: Tradicionalmente o direito
liberdade de informao tem sido compreendido
como a liberdade de receber e divulgar informaes,
livre da interferncia do Estado. Segundo tal interpretao, o governo est sob uma obrigao negativa de
no interferir na comunicao de informaes e idias
que os indivduos queiram divulgar ou publicizar. Esta

interpretao, no entanto, no estabelece de forma
clara o direito de receber determinados tipos de informaes do governo ou de terceiros3;
t Obrigao de proteger: Segundo este enfoque, que
ganhou importncia nos anos de 1990, passou-se a
aceitar que os governos esto sob uma obrigao positiva de tomar medidas concretas para prevenir que
indivduos ou grupos privados interfiram na comunicao legal de informaes4;
t Obrigao de realizar: Finalmente, o direito informao tem sido crescentemente compreendido como
impondo aos governos uma obrigao positiva de
fornecer informao, inclusive informao detida pelo
Estado. Nos ltimos dez anos, ou h mais tempo, esta
obrigao em particular passou a dominar o trabalho
de muitos ativistas que tm defendido o acesso informao em poder do governo por meio da adoo
de leis de liberdade de informao ou leis de acesso
FYQSFTTFTRVFBEPUBSFNPTBRVJDPNPTJOOJNBT

A obrigao imposta aos governos de fornecer
informao nem sempre foi interpretada em conjunto com o Artigo 19 da Declarao, ou seja, como parte
integral do direito liberdade de expresso. A Corte
1 14 de dezembro de 1946.
2 ARTICLE 19, The Right to Know: Human Rights and access to reproductive health information, editado por Sandra Coliver, 1995.
3 Sandra Coliver, The Right to information necessary for reproductive health and choice under international Law, em ARTICLE
19, 1995, PP. 38 a 82.
4 Ibid, p. 61.
17
18
Europia de Direitos Humanos, por exemplo, tem relutado

em introduzir uma obrigao expressa de fornecer acesso
informao, no contexto do Artigo 10, que garante a liberdade de expresso e tem preferido relacionar esta obrigao
positiva a outros direitos, em especial ao direito privacidade e vida em famlia ou ao direito vida. Outros direitos
podem tambm justificar o direito informao, como, por
exemplo, o direito sade e o direito a um meio ambiente
equilibrado. Tais interpretaes simplesmente demonstram
a importncia do direito de acesso no apenas como uma
garantia em si, mas tambm como ferramenta instrumental
para realizao de outros direitos. No campo ambiental,
por exemplo, a Conveno de Aarhus de 19985 prev tanto
uma obrigao positiva, por parte dos Estados, de dar publicidade a certas informaes, como o direito de todos de
ter acesso a informaes ambientais (duas faces da mesma
moeda, tambm comumente chamadas de obrigao ativa
e obrigao passiva).
Existem fortes razes, no entanto, para argumentar que
a garantia da liberdade de expresso inclui o direito de acesso informao detida pelo Estado. Pode-se argumentar
que a liberdade de receber informaes impede autoridades
pblicas de interromper o fluxo de informaes para indivduos e que a liberdade para difundir informaes aplica-se
5 Apesar de estar em vigor apenas nos pases da Comunidade Europia, a Conveno de Aarhus considerada um modelo global de
acesso informao em matria de meio ambiente.
s comunicaes dos indivduos. Faria sentido, portanto,

interpretar a incluso da liberdade de buscar informaes,
em especial o direito de receb-las, como impondo ao governo uma obrigao de fornecer acesso informao que
ele detm... Garantir a liberdade de expresso sem incluir a
liberdade de informao seria mero formalismo, negando a
ambas efetiva expresso prtica e um dos objetivos centrais
que a liberdade de expresso visa alcanar6.
03FMBUPSEB0/6QBSBB-JCFSEBEFEF&YQSFTTPF
Opinio adotou, desde muito cedo, esta interpretao ao
declarar que o direito de acesso informao detida por autoridades pblicas encontra-se protegido sob o Artigo 19 do
PIDCP7. Em 1999, a Comisso de Direitos Humanos da ONU
acatou tal interpretao.
Em 2002, a Comisso Africana de Direitos Humanos
F EPT 1PWPT BEPUPV B %FDMBSBP EF 1SJODQJPT TPCSF -Jberdade de Expresso na frica, interpretando o contedo
do Artigo 9 da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos
Povos. Tal declarao expressamente ratifica a existncia do
direito de acesso informao detida pelos rgos pblicos,
afirmando que:
rgos pblicos detm informaes no para si prprios, mas como guardies do bem pblico e todos tm
6 Toby Mendel, Freedom of Information as an internationally protected human right, American Civil Liberties Union International Civil
Liberties Report (2000, Los Angeles, ACLU), disponvel em www.article19.org/pdfs/publications/foi-as-an-international-right.pdf.
7 UN Doc. E/CN.4/1999/64, pargrafo 12, citado por Toby Mendel, op cit.
Introduo
o direito de acessar tal informao, sujeitos apenas a

regras claramente definidas, estabelecidas por lei8.
Finalmente, em 2007, a Corte Inter-Americana de Direitos Humanos, no caso Claude Reyes vs. Chile, decidiu
que a liberdade de informao um direito humano bsico, implcito no direito liberdade de expresso9. Esta foi
uma sentena pioneira que marcou a primeira vez que um
tribunal internacional confirmou a existncia de um pleno
direito de acesso informao detida pelo governo ou
por outros rgos pblicos10.
Caractersticas de um
verdadeiro regime de acesso
A jurisprudncia internacional j deixou claro que as obrigaes dos Estados, destinadas a fazer valer os direitos protegidos nos tratados de direitos humanos, englobam uma srie
de obrigaes, tanto de cunho negativo (abster-se de), quanto positivo (tomar medidas concretas para). Entre as obrigaes positivas, os textos internacionais citam explicitamente
a obrigao de adotar legislao adequada.
8 Princpio IV.
9 Para ter acesso ao parecer apresentado por ONGs no caso, veja www.
article19.org/pdfs/cases/inter-american-court-claude-v.-chile.pdf. Para o
respectivo comunicado de imprensa, veja www.article19.org/pdfs/press/
inter-american-court-a19-foi-amicus-brief.pdf.
10 www.justiceinitiative.org/db/resource2?res_id=103448
19
A necessidade de adoo de legislao de acesso

JOGPSNBPGPJUBNCNFOGBUJ[BEBQFMPT3FMBUPSFTQBSB-Jberdade de Expresso da ONU, OEA e OSCE. Tais Relatores tm se reunido anualmente para elaborao e publicao de uma Declarao Conjunta sobre diferentes temas
relacionados liberdade de expresso. Em sua declarao
de 2004, eles afirmaram que:
O direito de acessar informao detidas pelas autoridades pblicas um direito humano fundamental que
deve ser efetivado no nvel nacional atravs de legislao abrangente (por exemplo, leis especficas sobre
liberdade de informao), baseada na premissa da
mxima abertura, estabelecendo a presuno de que
toda informao acessvel, sujeita apenas a um restrito sistema de excees11.
Uma legislao de acesso, portanto, deve ir alm da
mera proteo nominal do direito de acesso, definindo de
forma detalhada a estrutura de um regime de acesso informao efetivo e operacional.
So vrios os padres internacionais que fornecem valiosos subsdios para definio do contedo exato do direito
de acesso informao, detalhando de forma mais extensa
11 Adotada em 6 de dezembro de 2004. Disponvel em: www.unhchr.
ch/huricane/huricane.nsf/0/9A56F80984C8BD5EC1256F6B005C47F0
?opendocument.
20
os princpios que devem reger um regime de acesso, para

alm do texto expresso dos prprios tratados. No seu RelaUSJP"OVBMEF QPSFYFNQMP P3FMBUPSEB0/6QBSB-Jberdade de Expresso apresentou uma srie de padres detalhados aos quais uma lei de acesso deve se conformar12. Em
2002, o Comit de Ministros do Conselho da Europa emitiu
recomendaes ainda mais detalhadas fornecendo, inclusive, uma lista dos objetivos que poderiam ser considerados
legtimos para justificar excees ao direito de acesso13.
Outro documento bastante til a Declarao ConKVOUB EPT 3FMBUPSFT QBSB B -JCFSEBEF EF &YQSFTTP EF
2004, j citada acima. Tambm podem ser mencionadas
B %FDMBSBP EF 1SJODQJPT TPCSF -JCFSEBEF EF &YQSFTso na frica14, a Declarao Inter-Americana de PrincQJPT TPCSF -JCFSEBEF EF &YQSFTTP15, a Conveno de
Aarhus16 e a deciso da Corte Inter-Americana de Direitos
12 Relator Especial, Relatrio Promoo e proteo do direito liberdade de opinio e expresso, Doc ONU E/CN.4/2000/63, 18 de
janeiro de 2000, pargrafo 44.
13 Recomendao R(2002)2 do Conselho de Ministros dos EstadosMembro sobre acesso a documentos oficiais, 21 de fevereiro de 2002.
14 32 Sesso Ordinria da Comisso Africana de Direitos Humanos e
dos Povos, 17 a 23 de outubro de 2002, Banjul, Gmbia. Disponvel em
www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html.
15 Adotada pela Comisso Inter-Americana de Direitos Humanos
em sua 108 Sesso Ordinria, 19 de outubro de 2000. Disponvel em
www.iachr.org/declaration.htm.
16 Conveno sobre Acesso Informao, Participao Pblica em
Processos Decisrios e Acesso Justia em Assuntos Ambientais, Doc
UM ECE/CEP/43, adotada pela Quarta Conferncia de Ministros no
processo Meio Ambiente para a Europa, 25 de junho de 1998, e que
entrou em vigor em 30 de outubro de 2001.
Humanos no caso Claude Reyes, de setembro de 2006, conforme veremos no captulo 1.

Embora regimes jurdicos especficos adotados em
diferentes pases variem de forma significativa, possvel
identificar, igualmente, um considervel nmero de semelhanas, podendo-se dizer que j existe hoje uma prtica
consistente no trato da matria. Tambm essas prticas podem ser utilizadas como importante fator indicador de padres comuns na regulamentao do acesso informao.
Em 1999, a Artigo 19 preparou e publicou um grupo de
princpios com o objetivo de estabelecer clara e precisamente as formas pelas quais os governos podem alcanar a
abertura mxima das informaes oficiais, de acordo com os
melhores critrios e prticas internacionais. Os princpios foram baseados nas normas e em padres internacionais e regionais, nas prticas estatais em desenvolvimento (legislao
nacional e jurisprudncia de tribunais nacionais) e nos princpios gerais de direito reconhecidos pela comunidade das
naes. So o produto de um extenso processo de estudo,
anlise e consultas sob a facilitao do Artigo 19 e utilizando
a vasta experincia e trabalho realizado por organizaes
parceiras em diversos pases17.
17 Os pargrafos a seguir constituem trechos retirados da publicao
O Direito do Pblico a Estar Informado Princpios sobre a Legislao de Liberdade de Informao, Artigo 19, Srie Normas Internacionais, junho de 1999. O documento integral encontra-se disponvel
para consulta em www.article19.org/pdfs/standards/public-right-toknow-portuguese.pdf.
Introduo
21
PRINCPIO 1. MXIMA DIVULGAO
PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR
A legislao sobre liberdade de informao deve ser

orientada pelo princpio de mxima divulgao.
Os organismos pblicos devem estar obrigados

a publicar informao considerada essencial.
O princpio de mxima divulgao estabelece a premissa

de que toda a informao mantida por organismos pblicos
deve estar sujeita divulgao e de que tal suposio s
dever ser superada em circunstncias muito limitadas (ver
o Princpio 4).
O Princpio 1 fundamenta o prprio conceito de liberdade de informao que numa forma ideal deveria
ser salvaguardada na Constituio, a fim de estabelecer
claramente que o acesso informao oficial um direito
bsico. O objetivo primordial da legislao seria, ento, o
de aplicar a mxima divulgao na prtica. Os organismos
pblicos tm obrigao de divulgar informao, assim
como todo cidado tem o direito correspondente de receber informao.
Todas as pessoas presentes no territrio nacional devem se beneficiar de tal direito, que no deve estar sujeito demonstrao de interesse especfico na informao.
Quando uma autoridade pblica pretende negar o acesTPJOGPSNBP EFWFUFSPOVTEFKVTUJGJDBSBSFDVTBFN
cada fase do processo. Em outras palavras, a autoridade
pblica deve demonstrar que a informao, cuja divulgao
pretende impedir, encontra-se abrangida pelo mbito de
um limitado grupo de excees, como adiante detalhado.
A liberdade de informao implica no s que os organismos pblicos devem fornecer informaes que lhe sejam
demandadas, mas tambm que eles publiquem e divulguem,
de forma voluntria e proativa, documentos e informaes
de essencial e significativo interesse pblico. Tal obrigao
sujeita apenas a limites razoveis baseados em recursos e
capacidades. Quais informaes devero ser publicadas depender do organismo pblico em questo. A legislao deve
estabelecer tanto a obrigao geral de publicar como as categorias essenciais de informao que devem ser publicadas.
Organismos pblicos devem, no mnimo, ter a obrigao de publicar as seguintes categorias de informao:
t Informao sobre como o organismo pblico opera, incluindo custos, objetivos, contas j verificadas por peritos, normas, empreendimentos realizados, etc., particularmente nas reas onde o organismo presta servios diretos
ao pblico;
t Informaes sobre quaisquer solicitaes, queixas ou outras aes diretas que o cidado possa levar a cabo contra o organismo pblico;
t Orientaes sobre processos por meio dos quais o cidado possa exercer sua participao, com sugestes
para propostas polticas ou legislativas;
22
t O tipo de informao guardada pelo organismo e como

mantida esta informao; e
t O contedo de qualquer deciso ou poltica que afete
o pblico, juntamente com as razes que motivaram a
deciso bem como o material relevante de anlise que
serviu de apoio deciso.
PRINCPIO 3. PROMOO DE UM GOVERNO ABERTO
Organismos pblicos devem promover
ativamente um governo aberto.
Informar o pblico sobre os seus direitos e promover uma

cultura de abertura no seio do governo so aspectos essenciais, para que os fins de uma legislao de acesso
informao sejam alcanados. A experincia em vrios pases demonstra que um servio pblico indisciplinado pode
prejudicar gravemente a mais progressiva das legislaes.
As atividades de promoo so, por isso, um componente
essencial de um regime de liberdade de informao. Essas
atividades vo desde educao pblica, no sentido de disseminar os elementos relacionados com o direito de acesso
informao para o cidado em geral, at o treinamento dos
prprios funcionrios pblicos sobre a importncia e alcance da liberdade de informao.
Outra possibilidade a apresentao, por parte dos
rgos pblicos, de relatrios anuais quanto ao estado do
acesso informao no mbito daquele rgo, com apre-
sentao de obstculos ainda a serem removidos, medidas

tomadas para se aumentar o acesso do pblico informao
e metas a serem alcanadas no ano seguinte.
A legislao deve exigir que recursos e ateno adequados sejam destinados promoo dos objetivos e finalida-des da lei. Os organismos pblicos devem ser encorajados a adotar cdigos internos de conduta sobre o acesso
e abertura.
PRINCPIO 4. MBITO LIMITADO DAS EXCEES
As excees devem ser clara e rigorosamente desenhadas e sujeitas a rgidas provas de dano e
interesse pblico.
Todas as solicitaes individuais de informao a organismos

pblicos devem ser atendidas, a no ser que tal organismo
possa demonstrar que a informao solicitada recaia sob o
mbito de um regime limitado de excees, previamente previsto em lei. Alm disso, a recusa na divulgao da informao
s poder ser justificada se a autoridade pblica puder demonstrar que, naquele caso concreto, tal limitao atende ao
chamado teste de trs fases, elaborado pela jurisprudncia
internacional. O teste de trs fases tem por objetivo avaliar,
em cada caso concreto, a relao custo (dano) / benefcio
(interesse pblico) na divulgao de uma dada informao.
Segundo o teste de trs fases, a determinao da
confi-dencialidade em um dado caso concreto s pode ser
Introduo
considerada legtima se estiverem presentes os requisitos

a seguir:
t A informao solicitada relaciona-se a um dos objetivos
legtimos listados na lei;
t A divulgao de tal informao poder causar graves
danos a tal objetivo; e
t O prejuzo ao objetivo em questo deve ser maior do que o
interesse pblico na liberao da informao especfica.
Nenhum organismo pblico deve ser totalmente
excludo do mbito da lei, mesmo que a maioria das suas
funes se encontre na zona de excees. Isto se aplica
a todas as reas de governo (ou seja, executiva, legislativa e judicial) bem como funes de governo (incluindo,
por exemplo, funes de segurana e organismos de defesa). Restries com o objetivo de proteger os governos
de situaes de embarao ou da divulgao de ilegalidades ou irregularidades no devero ser consideradas
legtimas e justificadas.
PRINCPIO 5. PROCESSOS PARA FACILITAR O ACESSO

As solicitaes de informao devem ser processadas rapidamente e com imparcialidade, e uma
reviso independente de quaisquer recusas deve
estar disposio das partes.
O processo decisrio sobre qualquer pedido de informao deve dar-se em trs nveis diferentes: no seio do pr-
23
prio rgo pblico ao qual a informao foi solicitada; em

recurso a um rgo administrativo independente; e em recurso aos tribunais.
Sempre que necessrio, devem ser, tambm, tomadas providncias para garantir a certos grupos especficos
efetiva acessibilidade s informaes, como, por exemplo,
as pessoas que no sabem ler nem escrever, as que no
falam a lngua usada nos documentos ou as que portam
alguma restrio fsica, como aqueles com deficincia visual. Deve ser estipulado que todos os organismos pblicos utilizem sistemas internos abertos e acessveis para
garantir o direito do cidado informao.
De forma geral, os rgos pblicos devem designar
funcionrios para processar solicitaes de informao e
garantir que os termos da lei sejam cumpridos. Os funcionrios pblicos devem tambm ser incumbidos de ajudar os
requerentes cujas solicitaes se referem a informaes j
publicadas, inclusive caso necessitem de reformulao. Por
outro lado, os organismos pblicos devem ter a possibilidade de recusar solicitaes consideradas fteis ou vexatrias.
Os organismos pblicos no devem ser obrigados a prestar
informaes j contidas em publicaes, mas, nesses casos,
devem indicar ao requerente qual a publicao em questo.
A lei deve, ainda, estipular prazos curtos para o processamento das solicitaes e tambm estabelecer que
quaisquer recusas devam ser motivadas substantivamente e por escrito.
24
PRINCPIO 6. CUSTOS
Custos excessivos no devem impedir o cidado
de solicitar informaes.
O custo de ter acesso informao mantida por rgos pblicos no deve ser elevado a ponto de desestimular potenciais requerentes, uma vez que a idia fundamental, na base
da liberdade de informao, exatamente a de promover o
acesso aberto informao. Est amplamente demonstrado
que os benefcios da abertura das informaes oficiais, em
longo prazo, superam grandemente os custos de tal abertura.
Sistemas diferentes tm sido empregados em todo o mundo
para garantir que os custos no sirvam de empecilho aos pedidos de informao. Em algumas jurisdies, taxas mais elevadas so cobradas das solicitaes comerciais como forma
de subsidiar as solicitaes de interesse pblico.
PRINCPIO 7. REUNIES ABERTAS
Reunies de organismos pblicos
devem ser abertas ao pblico.
A liberdade de informao inclui o direito de o cidado saber o que faz o governo em nome do pblico e de poder
participar de seus processos de deciso. A legislao sobre a liberdade de informao deve, por isso, estabelecer
como ponto assente que todas as reunies de rgos de
governana sejam abertas ao pblico.
O aviso prvio para a realizao de reunies necessrio, para que o pblico possa ter a oportunidade real de
tomar parte nelas, e a lei deve estipular que o aviso adequado para as reunies seja dado com a antecipao necessria para assim permitir a presena do pblico. As reunies
podem ser realizadas a portas fechadas, em casos bastante
especficos, mas apenas de acordo com princpios estipulados e quando existirem razes relevantes para faz-lo.
Qualquer deciso de restringir a audincia dos cidados
reunio deve ser, em si, sujeita a escrutnio pblico.
PRINCPIO 8. DIVULGAO TEM PRIMAZIA
As leis que so inconsistentes com o
princpio de mxima divulgao devem
ser alteradas ou revogadas.
A legislao sobre a liberdade de informao deve exigir que

outras leis sejam interpretadas, tanto quanto possvel, de
forma consistente com as suas disposies. Quando tal no
for possvel, a legislao que trata de informao restrita ao
pblico deve estar sujeita aos princpios bsicos da lei sobre
a liberdade de informao. O regime de excees estipulado
na lei da liberdade de informao deve ser abrangente e no
deve ser autorizado que outras leis criem mais excees.
Em longo prazo, deve haver o empenho para que todas
as leis relacionadas com a informao sejam adaptadas aos
princpios que protegem a lei da liberdade de informao.
Introduo
Alm disso, os funcionrios pblicos devem ser protegidos

contra sanes quando, de forma razovel e em boa f, divulgam informao em resposta a uma solicitao relacionada
com a liberdade de informao, mesmo que, posteriormente, se conclua que tal informao no seria para divulgao.
Se assim no for, a cultura de segredo que envolve muitos
organismos governamentais ser mantida por funcionrios
excessivamente cautelosos sobre as solicitaes de informao, numa tentativa de evitarem riscos pessoais.
PRINCPIO 9. PROTEO DE DENUNCIANTES
Indivduos que divulguem informaes sobre irregularidades denunciantes devem ser protegidos.
O cidado deve ser protegido de qualquer sano legal, administrativa ou empregatcia, por divulgar informao sobre
aes imprprias e irregularidades. Aes imprprias e irregularidades, no contexto deste princpio, incluem aes
criminosas, no-cumprimento de obrigaes legais, erro judicirio, corrupo ou desonestidade ou graves prevaricaes
relacionadas com um organismo pblico. Incluem, ainda,
ameaas graves contra a sade, segurana ou ambiente, estejam ou no ligadas a aes individuais imprprias.
Os denunciantes devem se beneficiar de proteo,
desde que tenham atuado em boa f e na crena de que a
informao era substancialmente verdadeira e de que divulgava provas de irregularidades. Tal proteo deve ser aplica-
25
da mesmo quando a divulgao constitua transgresso de

exigncias legais ou laborais.
Tendncias dos ltimos 20 anos:

62 novos pases adotando o
acesso informao pblica
S possvel falar no surgimento de um movimento da sociedade civil de luta pelo acesso informao pblica aps
B4FHVOEB(VFSSB.VOEJBM FNCPSBP"UPQFMB-JCFSEBEFEF
Imprensa da Sucia, j em 1766, inclusse o princpio de que
os arquivos governamentais deveriam ser abertos ao pblico e concedesse aos cidados o direito de demandar documentos de rgos ambientais18. Dos anos 1950 at o incio
dos anos 1980, nove pases adotaram leis de acesso, embora
nem sempre como resultado de campanhas ou movimentos
especficos levados a cabo pela sociedade civil. Ainda assim,
esse perodo pode ser considerado como o nascimento da
advocacy pelo acesso a informaes oficiais19.
Para a liberdade de informao, as dcadas seguintes
foram nada menos que excepcionais. Ocorreu uma exploso
de leis de acesso informao, adotadas nas mais diferentes partes do mundo, cujo objetivo primordial fortalecer
a transparncia dos governos, garantindo s pessoas acesso
18 David Banisar, op cit, 2006, p.18.
19 O direito de acesso informao foi inserido no Ato sueco pela Liberdade de Imprensa, de 1766, e mencionado na Declarao Francesa
dos Direitos Humanos de 1789.
26
informao detida pelo Estado. Em 1987, eram 13 os pases

com leis de acesso, comparados a 75, apenas 20 anos mais
tarde, em 2007.
So muitos, ainda, os pases que possuem interpretaes expressas de suas cortes superiores, afirmando que
disposies constitucionais referentes liberdade de discurso e expresso incluem o acesso informao detida pelo
Estado. Esse o caso, por exemplo, do Japo, da Coria do
Sul e da ndia. Neste ltimo, a Suprema Corte julgou, em
1982, um caso referente recusa do governo a dar publicidade a informaes sobre a transferncia e demisso de juzes
e decidiu que:
O conceito de governo aberto uma emanao direta
do direito a saber, que parece implcito no direito ao
livre discurso e expresso garantido sob o artigo 19(1)
(a) [da Constituio indiana]. Portanto, a liberao
de informao relativa ao funcionamento do governo
deve ser a regra e o segredo uma exceo apenas justificvel quando estritas demandas de interesse pblico assim o exigirem. A interpretao da Corte deve
dar-se a fim de atenuar a rea de confidencialidade o
mximo possvel, consistentemente s demandas de
interesse pblico, tendo em mente todo o tempo que
a prpria liberao tambm serve como importante
elemento do interesse pblico20.
20 Caso S.P. Gupta contra presidente da ndia, nota 109, pgina 234.
Alm disso, vrios pases, em especial aqueles com

Constituies mais recentes e os que passaram por tranTJFT QBSB B EFNPDSBDJB DPNP #VMHSJB &TUOJB 1PMnia, Romnia, frica do Sul e Argentina, possuem dispositivos constitucionais especficos que asseguram o direito de acesso a informaes pblicas. Essa tendncia
pr-liberdade de informao nos mbitos nacionais tem
encontrado paralelo na adoo de polticas de liberao
de informao em um nmero crescente de organizaes
intergovernamentais. Um marco neste processo a adoo, em 1992, da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, que colocou enorme presso sobre
instituies internacionais para implementar polticas de
participao pblica e acesso informao.
Desde a Declarao do Rio, o Banco Mundial e
quatro bancos regionais de desenvolvimento Banco
Interamericano de Desenvolvimento, Grupo do Banco
Africano de Desenvolvimento, Banco Asitico de Desenvolvimento e o Banco Europeu para Reconstruo
e Desenvolvimento adotaram polticas para liberao
de informaes.
Em 1997, o Programa das Naes Unidas para o DeTFOWPMWJNFOUP 1OVE
UBNCNBEPUPVB1PMUJDBQBSB-Jberao de Informao Pblica, com fundamento no fato
de que a informao a chave para o desenvolvimento
humano sustentvel e tambm para a prestao de contas (accountability) do Pnud.
Introduo
Em maio de 2001, o Parlamento Europeu e o Conselho da Unio Europia adotaram uma norma sobre
acesso a documentos do Parlamento, Conselho e Comisso europeus. Seu artigo 2(1) afirma que: Qualquer
cidado da Unio e qualquer pessoa natural ou jurdica
residindo ou tendo sua sede registrada em um EstadoMembro, tem o direito de acessar documentos das
instituies, sujeito aos princpios, condies e limites
definidos nesta norma.
O Brasil e o Acesso Informao

O Brasil tem tomado diversas medidas esparsas que visam ao aprimoramento da transparncia administrativa,
como, por exemplo, a criao de websites que disponibilizam informaes sobre contas pblicas e processos legislativos, a criao de comisses de combate
corrupo e o desenvolvimento de programas informativos destinados ao pblico em geral. Estas iniciativas,
no entanto, no so suficientes e devem ser fortalecidas pelo estabelecimento de um verdadeiro regime de
acesso informao. O acesso a informaes em poder
do Estado no pode ser encarado como boa prtica
administrativa ou ao progressiva desta ou daquela
administrao. Ele deve ser compreendido, tanto pelos

funcionrios e agentes do Estado como pela populao
em geral, como um direito fundamental do cidado. Essa
viso exige uma poltica pblica clara para o setor, poltica esta que pode ser lanada com a aprovao de uma
lei de acesso aplicvel a todos os rgos de governo, em
todas as suas instncias.
O direito de acesso informao est previsto no
inciso XXXIII, do artigo 5. na Constituio Federal, mas
ainda no foi regulamentado. Existe hoje um projeto de
lei sobre o tema parado no Congresso Nacional, aguardando anlise pelo plenrio, desde 2003. Um novo prprojeto de lei tambm est em elaborao no Executivo e deve ser apresentado ao Congresso, em 2009.
necessrio que atores da sociedade civil se mobilizem para debater o contedo destas propostas e sua
adequao aos padres internacionais. Existem j hoje
inmeras experincias sobre as quais podemos nos debruar para discutir sucessos e desafios daqueles que
BOUFTEFOTTFWJSBNOBJNQPSUBOUFUBSFGBEFQSFN
prtica o direito informao.
Paula Martins
advogada mestre em direitos humanos e coordena
o escritrio brasileiro da ARTIGO 19.
27
28
Fernando Rodrigues
O padro internacional para o

direito de acesso e o atraso brasileiro
Dois aspectos merecem ser incorporados de maneira mais vigorosa ao debate sobre uma lei ampla de direito de acesso a informaes no Brasil.
Primeiro, como so os padres mundiais a respeito do livre uso da informao. Segundo, a identificao das razes reais pelas quais o pas resiste a
ter uma legislao moderna nessa rea e o que
seria possvel ter disponvel no plano imediato.
Entender a realidade de outros pases tornou-se mais fcil com a publicao da Declarao
de Atlanta1. Trata-se de texto produzido em fevereiro de 2008 por 125 especialistas durante uma
conferncia internacional promovida pelo Carter
Center, organizao criada pelo ex-presidente dos
Estados Unidos Jimmy Carter (Prmio Nobel da
Paz de 2002).
Representantes de 40 pases redigiram o documento, compilando as melhores regras e conceitos de transparncia. Na confeco do texto,
foram consideradas as experincias e as restries

existentes no planeta no incio de 2008.
A Declarao de Atlanta sustenta de maneira
slida e eloqente que o acesso a informaes tem
status idntico ao de outros direitos humanos. Farta
jurisprudncia a respeito pode ser encontrada em decises da Corte Interamericana de Direitos Humanos
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), do
Conselho Europeu da Unio Europia e da Comisso
Africana de Direitos Humanos e dos Povos2.
Em resumo, os Estados democrticos tm a obrigao de implementar sistemas legais para facilitar
o acesso a informaes. uma afronta aos direitos
humanos no permitir a uma sociedade ter acesso ao
seu passado e a conhecer o seu presente.
A Declarao de Atlanta vai alm. De maneira
substantiva, demonstra como o direito de acesso a
informaes aumenta as noes de cidadania, a boa
governana, a eficincia da administrao pblica, a
1 A Declarao de Atlanta foi produzida durante uma conferncia internacio-
2 O juiz da Corte Interamericana de Direitos Humanos da OEA Diego Garcia-
nal no Carter Center, em Atlanta, na Gergia (EUA), de 27 a 29 de fevereiro

de 2008. A ntegra, em ingls, est disponvel em www.informacaopublica.
org.br/les/Atlanta_Declaration_and_Plan_of_Action.pdf. A verso em
espanhol est em www.informacaopublica.org.br/les/Declaracion_de_
Atlanta_y_Plan_de_Accion.pdf.
Sayan produziu um sumrio da jurisprudncia interamericana sobre acesso a

informaes para uma conferncia internacional, em fevereiro de 2008, no
Carter Center. A ntegra est disponvel em: www.cartercenter.org/resources/
pdfs/peace/americas/garcia_sayan_speech_sp.pdf
Introduo
fiscalizao e o combate corrupo, o desenvolvimento humano, a incluso social e o xito de outros

EJSFJUPTTPDJPFDPONJDPT DJWJTFQPMUJDPT)MJUFratura abundante amparando essas concluses no
mundo desenvolvido.
O texto de Atlanta tambm enfatiza o benefcio de uma lei de acesso para a eficincia dos mercados, para o investimento comercial, para a concorrncia em licitaes pblicas, boa administrao
e cumprimento das leis e regulamentaes.
Em palavras mais simples, o acesso amplo e
facilitado a dados pblicos ser positivo para uma
sociedade como a brasileira, ainda em processo de
adotar de maneira plena o sistema capitalista de livre mercado. Empresas e investidores hoje contratam lobistas, antes de tomar uma deciso estratgica. Com uma lei de acesso a documentos em pleno
WJHPS PTBHFOUFTFDPONJDPTUFSPVNBGPSNBNBJT
republicana e gratuita de obter dados vitais para
investir no pas. O Brasil se tornaria um ambiente
NBJTBNJHWFMQBSBFNQSFFOEJNFOUPTFDPONJDPT
A Declarao de Atlanta tambm inovadora.
Recomenda experincias bem-sucedidas, como a
da frica do Sul3, cuja lei de acesso abrangente,

a ponto de submeter a seu escrutnio empresas privadas prestadoras de servios pblicos ou atuando
em uma esfera de amplo interesse da populao. Se
h dinheiro pblico ou concesso pblica, os atores
envolvidos esto obrigados a prestar contas de maneira detalhada sociedade.
Como se observa, grande a complexidade
do direito de acesso a informaes pblicas. Vai
alm de divulgar espontaneamente na internet
os gastos e receitas de um governo, como ocorre
no Brasil em algumas esferas. necessrio haver
uma legislao especfica. Responsabilidades tm
de estar definidas, com punies adequadas para
quando a regra no for cumprida preferencialmente com uma agncia ou rgo regulador independente supervisionando a aplicao e o pleno
vigor da lei.
3 A lei de informaes da frica do Sul, de 2000, conhecida
como PAIA (Promotion of Access to Information Act) e pode
ser lida na ntegra em www.gov.za/gazette/acts/2000/a2-00.pdf. A
Constituio da frica do Sul, de 1996, trata do direito a informaes em sua seo 32. A ntegra pode ser lida aqui: www.info.gov.
za/documents/constitution/index.htm.
29
30
Razes do atraso brasileiro
Diante desse quase consenso no mundo desenvolvido, cabe uma pergunta: por que no Brasil no
se formou uma massa crtica a favor do direito de
acesso a informaes logo depois do retorno do
pas democracia, em 1985? Passaram-se mais de
vinte anos e o tema acesso a informaes ainda no faz parte da agenda nacional. Pior ainda,
viceja entre algumas autoridades brasileiras uma
atitude prxima do auto-engano. Muitos acreditam que a Constituio4 j garante esse direito
quando se sabe que o inciso 33 do artigo 5
apenas um falso brilhante, quase uma letra morta
por falta de regulamentao.
comum ouvir que um dos grandes obstculos para haver uma lei brasileira a liberao
EFEPDVNFOUPTSFMFWBOUFTEPQBTTBEP"iUSPJLBw
4 O Inciso 33 do Artigo 5 da Constituio Federal (Ttulo II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Captulo I: Dos Direitos e Deveres
Individuais e Coletivos) de 1988 nunca foi plenamente regulamentado,
exceto nos casos em que o Estado quis especificar as restries a documentos pblicos. Eis o que diz o Inciso 33: Todos tm direito a receber
dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana
da sociedade e do Estado.
inexpugnvel da nossa histria seria composta

pela Guerra do Paraguai, pelo processo de demarcao das fronteiras internacionais e pela ditadura militar (1964-1985).
Essa uma explicao possvel, ouvida rotineiramente nos corredores do poder em Braslia.
Mas, nas ltimas duas dcadas de democracia, o
cenrio se tornou mais sofisticado. No so apenas
traficncias e vergonhas do passado as preocupaes de governantes. Se assim o fosse, nada impeEJSJBP&YFDVUJWPFP-FHJTMBUJWPEFDIFHBSFNBVN
acordo para aprovar uma lei de acesso a informaes pblicas, tratando do presente e do futuro o
que no seria uma soluo completa, muito pelo
contrrio, mas certamente removeria o pas do esUBEPDBUBUOJDPFNUFSNPTEFEJSFJUPEFBDFTTP
As 21 entidades que compem o Frum de Direito de Acesso a Informaes Pblicas5, criado em 2003,
defendem de maneira enftica e completa a abertura
dos arquivos. No h como relativizar nessa rea.
5 O endereo do Frum na internet www.informacaopublica.org.
br/. A declarao de princpios est aqui: www.informacaopublica.
org.br/?q=node/2. E a lista dos 21 integrantes do Frum, aqui: www.
informacaopublica.org.br/?q=node/8.
Introduo
Mas o alarmante atraso brasileiro permite

uma reflexo. No razovel o Brasil ser privado de conhecer a si prprio no tempo presente, porque existiriam pessoas melindradas com
a eventual revelao completa da campanha do
Duque de Caxias em terras paraguaias, h mais
de um sculo. A cada ano sem lei, mais uma parte da histria do pas vai sendo deixada de lado,
na escurido. Basta observar a pattica discusso
poltica instalada no incio de cada nova administrao (nos planos federal, estadual e municipal).
quase uma praxe acadmica governantes, ao
tomar posse, ameaarem seus antecessores com
uma devassa e abertura de arquivos. Falam como
se fossem eles os proprietrios de algo que pertence a todos os brasileiros: as informaes produzidas no mbito do Estado. Sem lei, o Brasil no
exclui do pblico apenas o conhecimento sobre
seu passado mais distante. O presente e o futuro
tambm caminham para o oblvio.
Vrios presidentes da Repblica em srie se
acomodam na inrcia retrica. So a favor do direito de acesso, mas no agem para a aprovao de
31
uma lei. Terceirizam a responsabilidade pelo seu

imobilismo para o Itamaraty e/ou para as Foras
Armadas. No incio de 2008, mais de 60 pases j
desfrutavam de algum tipo de lei especfica garantindo o acesso a informaes6. Todos em estgio
mais avanado que o Brasil. As experincias internacionais foram mapeadas na Declarao de Atlanta. O Congresso tem um projeto de lei em condies de ser votado. A sociedade brasileira no
merece esperar mais para ficar em igualdade com
outras nas quais esse direito existe h dcadas.
Fernando Rodrigues
jornalista. Trabalha na Folha de S.PauloFOPQPSUBM60-
vice-presidente da Abraji (Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo), ajuda a coordenar o Frum de
Direito de Acesso a Informaes Pblicas
(www.informacaopublica.org.br) e participou da redao da
Declarao de Atlanta, em fevereiro de 2008.
6 O estudo Freedom of Information Around the World 2006 A Global

Survey of Access to Government Records Laws, de David Banisar, apresenta um amplo painel sobre as leis de acesso a informaes no mundo. A
ntegra em ingls do estudo pode ser lida aqui: www.informacaopublica.
org.br/les/Acesso%20Mundial-survey2006.pdf
Captulo
Acesso a Informaes
no Cenrio Nacional
A importncia das leis de acesso informao

e o atual marco regulatrio brasileiro
Nome do Captulo
33
Em setembro de 2006, a Corte Interamericana de Direitos Humanos proferiu sentena faWPSWFM BPT BNCJFOUBMJTUBT .BSDFM $MBVEF 3FZFT 4FCBTUJO $PY 6SSFKPMB F "SUVSP -POHUPO
Guerrero, em caso emblemtico do reconhecimento do acesso a informaes pblicas como
um direito humano.
Os ativistas haviam requerido do Comit de Inversiones Extranjeras do Chile informaes
sobre a ao da empresa orestal Trillium e sobre o Projeto Ro Condor que envolvia o desmatamento de reas especcas do pas e, segundo argumentavam, poderia ser prejudicial ao meio
ambiente. Como as informaes foram seguidamente negadas pelo governo chileno, o caso acabou sendo enviado Corte Interamericana. Esta determinou, dentre outras providncias, a entrega das informaes solicitadas e, grosso modo, a reforma da legislao daquele pas no sentido de atender ao disposto na Conveno Interamericana a qual, conforme visto em nossa Introduo, garante o direito de acesso s informaes pblicas.
O caso, recorrentemente citado quando o tema est em discusso mundo afora, ilustrativo:
1) Da relevncia que o acesso informao tem assumido na arena internacional; 2) Da crescente
demanda de grupos organizados por informao, inclusive levando o pleito para instncias que
extravasam as fronteiras nacionais; 3) Do tipo de enfrentamento jurdico que Estados nacionais
sonegadores de informao podem enfrentar.
O Brasil, como ocorre com outros temas, um pas curioso. Acrescentou em sua Carta Magna
a garantia constitucional do acesso informao. Porm, antes de regulamentar o acesso, regulamentou o sigilo. Nesse sentido, a despeito de avanos localizados, mas sem dvida importantes
seja do ponto de vista legal (aspectos das leis que criaram algumas agncias reguladoras, por
exemplo), seja do ponto de vista institucional (o Portal da Transparncia, em um outro caso) ,
continuamos sem uma lei geral de acesso a informaes pblicas e, logo, sem contar com as instituies que por ela seriam criadas ou fortalecidas.
O presente captulo buscar apresentar os principais contornos dessa discusso, bem como
o debate travado pelo jornalista Marcelo Beraba, o jurista Belisrio dos Santos, o conselheiro
EB5SBOTQBSODJB#SBTJM'FSOBOEP"OUVOFTFPEFQVUBEPGFEFSBM3FHJOBMEP-PQFTBDFSDBEFTUB
temtica, no mbito do seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao:
Elementos Inseparveis.
mais de um sculo, historiadores tentam em vo conseguir informaes oficiais sobre a atuao das tropas brasileiras
na Guerra do Paraguai e so rechaados sob o argumento de que
o assunto pode prejudicar as relaes do Brasil com pases vizinhos. Desde a dcada de 1960, familiares de presos polticos visitam reparties pblicas em busca de notcias sobre o destino de
dezenas de vtimas do regime militar e voltam para suas casas
depois de autoridades repetirem no dispor de tais registros.
Em 2006, um deputado federal nordestino requereu do governo
todas as notificaes de mortes de pacientes da rede hospitalar
pblica durante testes de novos medicamentos. Esperou meses
pela resposta e, quando ela chegou, se limitava a transcrever trechos da legislao sobre o assunto e a explicar que o pedido era
abrangente demais para ser atendido. No mesmo ano, em um
municpio do interior do Piau, um grupo de moradores se frustrou ao solicitar a lista de funcionrios contratados pela prefeitura sem concurso, na qual havia dezenas de familiares de polticos.
No final de 2007, um jornalista solicitou a um ministrio acesso
ntegra de um processo de licitao suspeito de irregularidades, e
a documentao no foi liberada isto depois de repetidos adiamentos justificados pela suposta dificuldade para reunir o material em questo.
De naturezas muito diferentes e apresentados por agentes
muito distintos, os cinco tipos de pedidos esbarraram em negativas que, em sua base, tm a mesma origem: no h no Brasil
um arcabouo institucional e, logo, um sistema que garanta aos
cidados o acesso a informaes produzidas por

todos os Poderes da Repblica e pelos mais diferentes rgos a eles vinculados para no falarmos dos demais entes da Federao, nos quais a
situao de negligncia de informaes pblicas,
salvo pontuais excees, muito mais dramtica.
uma lacuna que aparentemente surpreende, j que o artigo 5 da Constituio Federal afirma em seu inciso 33 que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral,
que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade. No entanto, passados quase 20
anos da promulgao da Carta Magna, esse artigo
ainda no foi regulamentado.
No se pode ignorar que a presena de tal
dispositivo em nossa Constituio, conforme j
salientamos, uma conquista que no pode ser
desprezada. Por outro lado, esse direito poderia
ser mais contundentemente conclamado pelos
diversos atores que desejam obter acesso a diferentes tipos de informaes pblicas. esse artigo que, como veremos, d sustentculo s Aes
Diretas de Inconstitucionalidade que buscam
sustar decretos que protegem com sigilos irrealistas informaes de carter pblico. O mesmo
artigo da Carta de 1988 permite a perpetrao
de mandatos de segurana que tm por objetivo
conseguir no Poder Judicirio acesso a esse tipo
de informaes.
35
Sem embargo, igualmente inegvel que a

ausncia de regulamentao especfica que estabeleceria os detalhes das regras do jogo (fundamentalmente, as penalidades por descumpri-las), bem
como o aparato institucional para que as informaes possam ser devidamente armazenadas e ofertadas, sempre que solicitadas, dificulta sobremaneira a implementao concreta desse direito no
contexto brasileiro.
Mais central do que isso, a existncia de
uma lei geral de acesso a informaes pblicas
que estabelea um consistente arcabouo institucional e um conseqente aparato estatal para
garantir, de fato, esse acesso tem um carter fundamentalmente pedaggico. Se bem publicizada, como ocorreu com o Estatuto da Criana e
do Adolescente, uma lei de acesso a informaes
poder empoderar a populao em geral e grupos
especficos diante do Poder Pblico tal como o
Cdigo de Defesa do Consumidor empoderou os
consumidores diante das empresas. A populao
saber que as informaes pblicas so um bem
de propriedade de todos os brasileiros e todas as
brasileiras e no um instrumento de poder deste ou daquele governante, deste ou daquele funcionrio pblico. Os corruptores e corruptos que
se escondem sob o manto da desinformao e do
segredo sero expostos pelo dever da transparncia, pela luz do dia. A tica e os ticos s tendero a ganhar.
36
DEPOIMENTO
Fernando Antunes
Sigilo bancrio em contas pblicas

Vai se frustrar qualquer brasileiro ou brasileira que
chegar a uma agncia bancria e pedir ao gerente:
Por gentileza, qual o saldo bancrio da conta do
rgo pblico tal?. Como se trata de uma conta
bancria de rgo pblico, abastecida por impostos
e contribuies, por ela s transita dinheiro pblico.
Mesmo assim, o gerente vai se recusar a atender ao
pedido alegando a necessidade de sigilo bancrio.
Isso um absurdo. usar a lei de forma contrria
ao esprito da lei.
Nesta questo de acesso informao pblica, possvel dizer que o Estado brasileiro bem
resolvido no que se refere ao arcabouo constitucional, mas os governos brasileiros so muito mal
resolvidos em relao a colocar isso em prtica. E
ns, cidados, deixamos passar batido. A questo
da informao est relacionada a um direito do cidado. Por isso, deveramos trabalhar a partir da
tica do dever do Estado de informar, e de fazer
isso de forma clara.
O acesso ao Siafi
Temos no Brasil um sistema de informao pblica
o Sistema Integrado de Administrao Financeira
(Siafi) que rene dados sobre o uso de recursos
do Oramento da Unio que um dos melhores
do mundo e pode ser acessado por parlamentares
e funcionrios do governo, mas que ainda no est
disponvel aos cidados. A Transparncia Brasil
clara neste aspecto: 100% das informaes sobre
recursos pblicos, reunidas pelo Siafi, precisam estar disponveis ao cidado pela internet.
J existem tentativas de se criarem variantes do
Siafi, como o Siafi Cidado, e o Siafi Gerencial, entre
outros, mas no podemos deixar isso escorrer entre
os dedos. Ns queremos ter acesso base primria
de dados do Siafi, totalidade do que existe ali. Essa
tem sido uma luta cotidiana, tanto em seus aspectos
legislativos na busca de mudanas na legislao
que garantam esse acesso quanto na tentativa de
acumular foras junto sociedade.
Fernando Antunes
dirigente da ONG Transparncia Brasil e da Unio Nacional
dos Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle.
Histrico da questo
Neste momento, oportuno retomarmos e aprofundarmos alguns elementos que foram anunciados na Introduo ao presente volume.
A busca por notcias sobre as aes dos governantes antiga e ampla. Quem vigia os vigilantes?,
bradava Juvenal, poeta romano do primeiro sculo.
Ainda que colocada em uma poca na qual a idia de
democracia no freqentava sequer as utopias, a pergunta do mordaz Juvenal tinha em sua base a preocupao que quase 20 sculos depois se disseminaria
como a necessidade de os cidados exercerem alguma forma de controle sobre aqueles que detm poder
sobre eles. James Madison, que presidiu os Estados
Unidos no comeo do sculo XIX, desestimulou iluses: Se os homens fossem governados por anjos,
dispensar-se-iam os controles internos e externos.
Ao constituir-se um governo integrado por homens
que tero autoridades sobre outros homens , a grande dificuldade est em que se deve, primeiro, habilitar o governante a controlar o governado e, depois,
obrig-lo a controlar-se a si mesmo. A dependncia
em relao ao povo , sem dvida, o principal controle sobre o governo, mas a experincia nos ensinou
que h necessidade de precaues suplementares1.
A falta de vocao angelical de governantes
remete para a necessidade de accountability, palavra que traduzida para o portugus como responsabilidade, mas envolve hoje conceitos como
1 HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p.418.
37
transparncia e fiscalizao de instituies pblicas. Accountability se refere s relaes nas quais

representados tm a habilidade de exigir respostas
de seus representantes sobre intenes e comportamento, de avaliar esse comportamento e impor
sanes nos casos em que esse comportamento
for considerado insatisfatrio, detalha o estudioso norte-americano Robert Keohane2. No mbito do processo democrtico, por meio do voto, a
sociedade elege representantes que, de forma direta ou indireta, estaro frente de uma srie de instituies pblicas. O problema como saber ou
garantir que uma vez revestidos do poder esses
governantes e seus subordinados iro de forma
efetiva respeitar a confiana que neles foi depositada no momento do voto. Por isso preciso criar
dispositivos que levem os detentores do poder a
prestar contas aos que lhes delegaram esse poder.
O foco na assimetria
de informaes
Existe uma assimetria natural de informao
entre aqueles que governam e aqueles para quem
os governantes presumivelmente devem servir,
explica Joseph Stiglitz3 que em 2001 ganhou, com
outros dois colegas, o Prmio Nobel de Economia
em funo de seus estudos a respeito das implicaes econmicas da assimetria de informaes.
2 KEOHANE, 2002, traduo dos autores.
3 STIGLITZ, 2002, p.27, traduo dos autores.
38
Stiglitz lembra que principalmente na rea econmica h muita divergncia sobre se detalhes de
determinadas polticas devem ou no ser tornados pblicos. No entanto, muitos funcionrios
do governo vo alm e tentam manter suas aes
em sigilo, isto , longe do olhar e do escrutnio
pblicos4, alerta.
A relevncia do tema, j trabalhado em nossa
Introduo, demanda uma maior dissecao neste
primeiro captulo. A idia da assimetria de informaes est muito ligada ao fato, aparentemente simples, de governantes e seus subordinados
deterem uma srie de dados e registros que no
esto disposio dos governados. Assim, eles
podem agir tendo como base informaes que
no chegam queles a quem suas aes atingem
de forma direta.
A preocupao com a assimetria de informaes no , de forma alguma, conforme posto anteriormente, exclusiva da relao entre governantes
e governados e, de maneira semelhante, aparece
em outros relacionamentos que envolvem eleies
e representao, como entre o conselho diretor de
uma empresa e seus acionistas e entre o sndico e os
moradores de um edifcio.
O cientista poltico e professor da Universidade
de Princeton, nos Estados Unidos, Douglas Arnold,
em Congress, the Press and Political Accountability
ilustra o problema da assimetria de informaes
sobre a deciso de cidados em relao eleio de

seus representantes no Poder Legislativo:
A assimetria de informaes entre duas partes existe tambm em relaes nas quais no h
nenhum tipo de escrutnio ou representao. O professor George Akerlof, em um de seus estudos, para
exemplificar a desigualdade na reteno de informaes utiliza o processo de venda de carros usados5. Como o vendedor possui informaes sobre
o veculo que o comprador no domina como o
envolvimento em algum acidente de trnsito, a falta
de manuteno rigorosa, a existncia de algum problema legal envolvendo a propriedade do carro ,
necessria a existncia de dispositivos que dem ao
adquirente do bem algum tipo de segurana. Isso
pode ser feito por previso de devoluo do auto-
4 Idem, p.27.
5 AKERLOF, 1970, p.499 e 500.
Em um exemplo no qual um litigante representado

pelos melhores advogados que o dinheiro pode comprar,
enquanto o outro representado por um advogado iniciante, os jurados podem ter problemas na descoberta
da verdade. De forma semelhante, legisladores que disputam a reeleio tm mais oportunidade de publicizao dos seus feitos do que seus desafiantes e outros crticos tm para publicizar suas crticas, logo, os cidados
sero menos capazes de avaliar a adequao daquele
legislador ao parlamento do que seriam se o fluxo de
informao fosse mais balanceado. (Arnold, 2004: 13)
mvel em determinado prazo, pela anlise do histrico da concessionria que est fazendo a venda ou
por leis que exijam o respeito a promessas feitas em
anncios publicitrios.
As conseqncias da
assimetria informacional
Como um mau vendedor que tenta esconder do
comprador um defeito no sistema de freios do veculo, governantes costumam evitar a criao de dispositivos efetivos de acesso do pblico a informaes. Em sociedades democrticas, cidados tm o
direito bsico de saber, de se expressarem, de serem
informados sobre o que o governo est fazendo, por
que motivo isso est sendo feito e debater o assunto. Sociedades democrticas pressupem de forma
vigorosa a transparncia e abertura por parte dos
governos. No entanto, h tambm o reconhecimento de que, em proveito prprio, governos e seus lderes no incentivam a revelao, e a conseqente disseminao, de informaes contrrias a seus interesses, assinala Stiglitz6.
O estudioso afirma que, ao se opor criao de dispositivos legais garantidores do acesso a
informaes, algum poderia argumentar que em
uma sociedade com imprensa livre e instituies
funcionando de forma independente muito pouco efetivamente poder ser mantido em sigilo pelo
governo. O problema, ressalta Stiglitz, que em
39
muitas situaes funcionrios do governo detm

a maior parte ou a totalidade das informaes.
De forma geral, e no especificamente em relao
a governos, a tendncia ocultao em relaes
caracterizadas pela assimetria de informaes tem
uma srie de razes. Muitas vezes detentores de
informaes no querem ser controlados, j que
a assimetria impede a exigncia de garantias ou
regras mais claras no momento de qualquer transao que poderiam ser solicitadas, seguindo o
mesmo exemplo, se um comprador soubesse detalhes das condies de um veculo.
No caso especfico de governantes, Stiglitz
aponta essa espcie de monoplio da informao por parte dos detentores do poder como um
complicador adicional. O pesquisador menciona
que o sigilo de informaes usado inclusive para
dificultar o trabalho dos adversrios polticos de
forma que os governantes possam perpetuar-se no
poder. Sem conhecer as informaes oficiais guardadas em reparties pblicas sobre o sucesso de
polticas, os problemas de determinadas parcelas
da populao e a situao financeira da administrao pblica, competidores ficam em desvantagem ao disputar o poder com seus atuais detentores, pois tero mais dificuldade para definir plataformas de governo. Segredos foram a marca
principal dos Estados totalitrios que arruinaram
o sculo XX e, ainda que o pblico tenha interesse
na transparncia, funcionrios pblicos so incen-
40
DEPOIMENTO
Jos Antonio Moroni
Os cinco eixos do controle social

O debate sobre o controle social das polticas pblicas e o acesso informao uma agenda que est
sendo colocada sociedade brasileira de forma
cada vez mais premente. Nessa agenda, a primeira questo o prprio conceito de controle social.
Nos pases africanos, por exemplo, o termo totalmente rejeitado, pois ele entendido como um
controle do Estado sobre a sociedade. No Brasil, fomos construindo, ao longo dos anos, a proposta de
controle social a partir da legitimao do controle
da sociedade civil sobre as aes do Estado.
Quando falamos em controle social, no nos
referimos simplesmente consulta do Estado pela
sociedade civil. E tambm no se trata somente da
questo de acesso informao. O controle social
diz respeito ao direito que o cidado tem de participar dos destinos da nao. Esse direito humano
participao se insere em uma concepo poltica,
que no apenas a da democracia representativa,
mas que envolve o fato de que a sociedade deve
participar da vida pblica para alm do j consolidado direito representao.

Quando falamos em controle social, trabalhamos
basicamente com cinco questes, e mais uma outra,
que perpassa essas cinco. Esses cinco elementos
que estruturam o conceito de controle social das
polticas pblicas so o direito de participar na elaborao, na deliberao, na implantao, no monitoramento e na avaliao das polticas pblicas. Alm
deles, h um outro ponto: a questo do oramento.
Quais so os recursos de que determinada poltica
pblica dispe? Enfim, quando se fala em controle
social, subentende-se todo esse conjunto de pontos, de direitos. A sociedade civil desenvolveu um
sistema descentralizado e participativo, para exercer tais direitos, que se manifesta nos conselhos,
nas conferncias, e em vrios outros.
Jos Antnio Moroni
diretor do Instituto de
&TUVEPT4PDJPFDPONJDPT *OFTD

41
tivados a manter o sigilo mesmo em sociedades

democrticas, queixa-se Stiglitz7.
O acesso informao, para alm de minimizar as assimetrias informacionais na disputa eleitoral, tambm essencial para garantir que as polticas
pblicas implementadas pelos governos sejam potencializadas desde seu planejamento, at sua execuo
e avaliao pela participao dos cidados.
Para alguns autores, a participao uma
varivel fundamental para explicar o sucesso das
iniciativas pblicas. O cientista poltico Robert
Putnam, em Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia moderna, mostra como certas
regies da Itlia (especialmente a regio Norte)
seriam favorecidas por padres e sistemas dinmicos de engajamento cvico, ao passo que outras (a
regio Sul) padeceriam de uma poltica verticalmente estruturada, uma vida social caracterizada
pela fragmentao e pelo isolamento. Tais diferenas na vida cvica, calcadas no nvel de participao, seriam fundamentais para explicar o xito
ou no das instituies.
Os sistemas de participao cvica so, para
o autor, uma forma essencial de capital social, e
o fluxo de informaes desempenha um papel de
retroalimentao. A maior participao depende de um melhor acesso s informaes, porm o
prprio sistema de participao contribui para o
aprimoramento do fluxo informacional.
Durante o regime militar, que se estendeu por mais

de duas dcadas 1964 a 1985 , o direito de acesso a informaes pblicas foi apenas um dos muitos direitos formal ou informalmente suspensos. O
governo autoritrio que se imps privou brasileiros de direitos como os de expresso, voto, reunio,
deslocamento e defesa. So inmeros os conhecidos casos de pessoas que perambulavam por quartis em busca de notcias sobre amigos e familiares
levados de suas casas por agentes do Estado despidos de qualquer respaldo legal. Muitos desses peregrinos voltaram para suas residncias sem informaes e at hoje se ressentem da falta de dados
oficiais sobre o destino dos perseguidos.
7 Idem, p.34.
8 PUTNAM, 2002, p.183
Eles [os sistemas] facilitam a comunicao e melhoram o fluxo de informaes sobre a confiabilidade
dos indivduos. Os sistemas de participao cvica
permitem que as boas reputaes sejam difundidas
e consolidadas. (..) ...a confiana e a cooperao dependem de informaes fidedignas sobre o comportamento pregresso e os atuais interesses de virtuais
participantes, ao passo que a incerteza refora os dilemas da ao coletiva. Assim, mantidas as demais
condies, quanto maior for a comunicao (tanto
direta quanto indireta) entre os participantes, maior
ser a sua confiana mtua e mais facilidade eles tero para cooperar8.
CONTEXTO BRASILEIRO
42
No entanto, trs anos depois do fim do regime militar, no dia 5 de outubro de 1988, a atual
Constituio foi promulgada, em meio a promessas
de grandes mudanas. Algumas ocorreram, outras,
no. Como j foi dito, o texto constitucional assegurou em seu captulo 5 o direito de acesso a informaes pblicas, mas essa parte da Carta Magna,
como diversas outras, ainda carece de regulamentao. Para comear, o inciso que trata do assunto foi
redigido de uma maneira genrica, como si ocorrer em constituies que mais tarde so detalhadas
por leis. O inciso diz que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral. Sem
expresses como as ou todas as antes da palavra
informaes, o texto cria margem para interpretaes de que o direito limitado, o que por sua vez
pode gerar nos detentores das informaes o desejo
de serem eles os responsveis por decidir o que deve
e o que no deve ser liberado.
A falta de detalhamento um dos motivos para
a necessidade de regulamentao. Alm disso, tambm preciso definir prazos para a liberao das
informaes, apontar possveis e nicas excees que podem impedir as instituies pblicas de
liber-las e, ainda, definir punies para quem barrar ou dificultar o acesso aos dados e registros. Mais
do que isso, como ocorre em pases como o Mxico
e o Reino Unido, possvel e desejvel instituir
uma Agncia Reguladora que se torne respons-
vel pelo armazenamento das informaes pblicas

e pela observao do disposto em uma eventual lei
geral sobre o tema.
A organizao no-governamental Artigo 19
tem uma definio ampla e precisa para informao
pblica: Todos os dados e registros em poder de
rgos pblicos, com a identificao da fonte (quem
produziu o dado ou registro) e da data em que foi
produzido. Esses dados e registros incluem todo e
qualquer formato: documento impresso ou eletrnico, vdeo, udio etc9.
Ao invs de se encaminharem em direo s
previses da Declarao Universal dos Direitos
Humanos da qual o Brasil signatrio e do texto
da prpria Constituio, as mudanas na legislao
brasileira produzidas j durante o regime democrtico foram em direo oposta. Na prtica, as principais
e recentes modificaes que remetem diretamente ao
artigo 5, inciso 33, no tentaram garantir o acesso
a informaes, e sim buscaram impedir que o texto
constitucional servisse para que instituies e cidados conseguissem obter, por meio de aes judiciais,
dados e registros de instituies pblicas que governantes no queriam ver divulgados. Ou seja, na prtica, alm de no haver uma lei que garanta no Brasil o
acesso a informaes pblicas, existe uma legislao
que impede o acesso a uma parcela dessas informaes. Os mais recentes governos optaram por garantir o sigilo antes de assegurar a transparncia.
9 www.article19.org
Isso no significa, no obstante, que quando

olhamos as aes estatais de forma mais ampla, sem
nos atermos diretamente regulao ou falta de
regulao do artigo 5, inciso 33, estejamos diante
de uma terra arrasada. H, como ser mencionado
mais adiante, um conjunto importante de iniciativas
do Estado brasileiro que busca sedimentar as possibilidades de acesso s informaes pblicas.
O sigilo
antes do acesso
Um levantamento do Frum de Direito de Acesso a
Informaes Pblicas que foi criado em 2003 em
Braslia e rene 20 instituies, como a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) e o Instituto de Estudos
Socioeconmicos (Inesc) mostra que desde 1937
foram assinados 64 decretos-lei, leis, medidas provisrias, decretos, resolues, portarias e instrues
normativas10 que de alguma forma regulamentam a
oferta e, principalmente, o sigilo de informaes em
posse do Estado brasileiro.
No dia 27 de dezembro de 2002, entrou
em vigor o decreto 4.553 do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, que quatro dias
mais tarde terminaria o seu governo. O decreto classificava informaes e dados considerados
sigilosos em quatro grupos ultra-secretos, secretos, confidenciais e reservados e definia prazos
para a liberao de material de cada uma dessas
10 www.informacaopublica.org.br
43
categorias. No caso das informaes consideradas ultra-secretas, o perodo era de 50 anos, mas,
segundo o decreto, esse prazo poderia ser renovado indefinidamente, de acordo com o interesse
da segurana da sociedade e do Estado. No por
acaso, o decreto 4.553/2002 foi apelidado de lei
do sigilo eterno.
Em 9 de dezembro de 2004, entrou em vigor
o decreto 5.301, assinado pelo presidente Luiz
Incio Lula da Silva, que regulamenta a lei 11.111
de 5 de maio de 200511. Uma das principais alteraes foi a reduo dos prazos de informaes
e dados considerados sigilosos. No caso daqueles classificados como ultra-secretos, o prazo caiu
para um mximo de 30 anos, podendo ser renovado uma vez, por igual perodo. Nas demais
classificaes, os prazos mximos variam entre
cinco e 20 anos, tambm renovveis por uma
vez. Ainda que a eternidade do sigilo tenha sido
revogada, o Estado assegurou o direito de manter informaes em segredo por at 60 anos. Se
isso for aplicado, por exemplo, a algum documento referente a uma ao do governo no ano
de 1970, durante o regime militar, ainda pode ser
necessrio aguardar at 2030 para que o acesso
seja liberado. Voltaremos ao tema, no prximo
captulo, quando discutirmos as Aes Diretas de
Inconstitucionalidade contra a lei 11.111.
11 O decreto, na verdade, regulamentava a medida provisria
228/2004 que deu origem lei.
44
DEPOIMENTO
Belisrio dos Santos Jr.
O direito verdade
A legislao brasileira prev a proteo de informaes que no devam ser tornadas pblicas, para a
segurana da sociedade. S que com base nessa restrio j foi negado o acesso a informaes sobre a
Guerra do Paraguai, sobre o processo de conquista
do Acre, sobre a instalao de bases militares norteamericanas no Brasil e sobre a entrada do pas na Segunda Guerra Mundial. Que sigilo esse? Que sigilo
pode impedir um cidado brasileiro de ter acesso s
informaes do perodo da ditadura, implantada a
partir do golpe militar de 1964? Ou s informaes
sobre a Guerrilha do Araguaia, na dcada de 1970? A
Constituio tutela o direito informao. O sigilo
exceo e como tal deve ser interpretado.
Um novo conceito
Existe algo na esfera internacional do direito que,
modernamente, podemos definir como direito verdade. A partir dos horrores que aconteceram na Segunda Guerra Mundial, mas principalmente em funo do que ocorreu durante as ditaduras militares da
"NSJDB-BUJOBoFNBOPTOPUPMPOHORVPTFBJOEB
abrangidos pelo segredo , foi criado esse novo conceito que comea a tomar forma.
No se trata s do direito a obter a informao,
mas, tal como se explicita na Declarao Universal
dos Direitos Humanos e na Conveno Americana de
Direitos Humanos (o Pacto de San Jos), um direito
de acesso verdade, que se manifesta no direito de
acesso informao o que d ao cidado garantias
de pedir, buscar e difundir a informao. Direito a conhecer a histria de seu pas e de seu povo. Isso est
associado garantia de acesso Justia, ou seja, o
direito e a forma de, em juzo, buscar essa previso legal. isso que temos chamado de direito verdade,
e sobre o qual estamos trabalhando atualmente, com
base no artigo 19 da Declarao Universal dos Direitos Humanos e no artigo 13 do Pacto de So Jos.
Belisrio dos Santos Jr.

advogado e foi secretrio da Justia e da Defesa da
Cidadania do Estado de So Paulo, de 1995 a 2000.
O lugar das excees

Defensores do direito de acesso a informaes
pblicas reconhecem ser preciso haver excees.
Joseph Stiglitz lembra que informaes que envolvem questes privadas de indivduos como valores de rendimentos e problemas de sade no
devem ser reveladas.
O estudioso ressalta tambm ser necessrio
proteger aquelas informaes que cidados s fornecem a instituies pblicas por estarem certos de
que no sero divulgadas. algo que lembra a relao mdico-paciente ou advogado-cliente. Em terceiro lugar, a importncia do sigilo em tempos de
guerra incontestvel, afirma Stiglitz12.
Em lista semelhante, a Artigo 19 endossa
alguns itens apontados pelo estudioso e acrescenta
outros, como casos de informaes que esto sendo usadas em investigaes, aquelas que ameaam
a segurana pblica ou individual, e outras que
envolvem segredo comercial.
De qualquer forma, essas excees no se aplicam a quase nenhum dos casos que nos ltimos
anos geraram, no Brasil e em muitos outros pa-
45
ses, demandas por informaes pblicas que foram

negadas por governos. Elas devem ser verificadas
caso a caso, e as regras gerais para tal verificao
pela agncia ou comisso responsvel devem estar
claramente postas.
H sempre o risco de o debate sobre o acesso a informaes pblicas apontar somente para
a reduo de casos de corrupo ou a descoberta de mentiras e manipulaes de governantes.
bem mais que isso.
Como aponta a Artigo 19, o acesso informao pblica protege direitos humanos e de trabalhadores, promove a sade (ao dar a cidados informaes detalhadas sobre produtos e prticas saudveis
ou perigosas), fortalece a economia (pois empresas
podem demandar informaes sobre polticas do
governo para tomar decises) e ajuda a preservar o
meio ambiente (j que permite aos cidados identificar aes de governantes com potencial de gerar
poluio e reduzir recursos naturais).
Como se v, muitos direitos e garantias da
populao tm uma base comum: o direito de
acesso a informaes pblicas.
46
Contribuies do Seminrio
Debatendo o acesso informao

sob a tica regulatria
Um jurista, um jornalista, um deputado e um representante de organizaes da sociedade civil discutem pontos de vista distintos sobre o tema, mas
todos concordam que preciso mudar a legislao brasileira para que os cidados possam
obter dados e documentos guardados por instituies pblicas. Outro consenso foi a necessidade
de uma grande mobilizao social para pressionar
governantes e Congresso Nacional a fazerem essa
mudana na legislao.
No primeiro dia do seminrio Controle Social das
Inseparveis, o jornalista Marcelo Beraba lembrou
que profissionais responsveis pela criao da
Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo
(Abraji), da qual dirigente, j discutiam a necessidade de garantir o acesso a informaes pblicas mesmo antes de a entidade comear a funcionar. A associao foi criada em 2002, por jornalistas
de diversos veculos de comunicao, logo aps o
assassinato do reprter Tim Lopes, da Rede Globo.
Antes disso, o grupo j havia promovido um seminrio para discutir o acesso a informaes pblicas.
Quando a gente formou a Abraji, achou que era o
momento de tentar expandir a discusso alm dos

limites do jornalismo, frisou.
Beraba apontou a relevncia de garantir ao cidado acesso a informaes coletadas, produzidas e
armazenadas por diversas agncias estatais. Na relao com o poder pblico, o acesso livre e transparente protege o cidado de intromisses indevidas e atos
arbitrrios por parte dos governos. E, por outro lado,
uma precondio para a participao do cidado e
dos grupos organizados da sociedade nos processos
polticos e na gesto das coisas pblicas, disse.
Para o jornalista, o acesso informao pblica est ligado questo dos direitos humanos, do
direito informao, da transparncia, da prestao
de contas, da responsabilidade social e pblica e da
gesto responsvel. Est ligado tambm importncia do resgate da memria da histria do Brasil,
pois recentemente ns vimos vrios casos de perodos fechados informao da sociedade, lembrou
Beraba. Enfim, uma questo importantssima
para a democracia.
Tratando de forma especfica do jornalismo,
Beraba afirmou haver dois desafios principais em
relao a informaes pblicas. H o desafio de
obter informaes que algum, ou algum organismo pblico ou privado tenta manter resguardadas,
em sigilo. uma obrigao do jornalismo correr atrs, revelar informaes que estejam sendo
guardadas indevidamente. E h outro desafio, que
saber usar as informaes disponveis, disse.
Ele reconheceu faltar a jornalistas brasileiros um

certo hbito de procurar registros guardados em
juntas comerciais, na Justia Eleitoral e em outras
instituies. Ns no temos uma cultura de busca da informao documentada. Falta essa prtica
entre ns. No temos uma formao, ou mesmo
curiosidade, pelos grandes bancos de dados disponveis que poderamos usar e no usamos, afirmou Beraba.
O vcuo legal
O dirigente da Abraji criticou a inexistncia, no
Brasil, de uma lei que garanta o acesso informao
pblica, a exemplo do que ocorre em outros pases.
No h um rgo federal, estadual ou municipal
com obrigao de facilitar o acesso documentao
pblica, embora a Constituio Federal seja bem
clara a respeito disso em seu artigo 5, destacou.
Ao comentar a legislao do pas relacionada ao tema, o jornalista recordou que a lei 9.507, de
1997, trata da necessidade de instituies fornecerem
informaes a terceiros, mas no menciona quem vai
definir com clareza o que pode ser fornecido. Alm
disso, ela no explicita a quem o cidado deve se dirigir nos rgos pblicos para solicitar as informaes
e muito menos como esses rgos devem se organizar para fornecer os dados solicitados. Portanto, a lei
quase incua, avaliou Beraba.
Ele lembrou tambm a existncia do dispositivo
jurdico habeas-data, que permite a qualquer cidado
47
fazer um requerimento por escrito a um rgo pblico solicitando informaes. Ressaltou, no entanto,
que, se o dispositivo no for cumprido, o cidado
ter de ingressar novamente na Justia contra o rgo
pblico. Ou seja, a legislao empurra o acesso a
informaes para uma necessidade de se recorrer
Justia, disse. Ele criticou tambm as leis promulgadas no pas que chegaram a criar uma espcie de
sigilo eterno para informaes pblicas, conforme
foi detalhado na Introduo deste captulo.
Para exemplificar a dimenso absurda do problema, Beraba lembrou que parte das informaes
sobre o golpe militar de 1964 e as aes do governo
nos anos que se seguiram esto sendo conhecidas
por brasileiros por meio da liberao de arquivos
norte-americanos. Ns s estamos tendo acesso
a isso porque h, nos Estados Unidos, a Freedom
of Information Act (FoIA), lei que garante de alguma maneira acesso a uma massa de documentos,
embora no a tudo, frisou Beraba. isso que est
permitindo que parte da histria recente brasileira
seja contada.
Beraba afirmou que pela inexistncia de uma lei
semelhante no Brasil, pedidos de informaes sobre
processos que correm na Justia Eleitoral, por exemplo, j foram rechaados sob o argumento de que o
princpio da publicidade do processo tem um formato legal que no se confunde com a publicidade de
forma ampla. Assim, o fato de um processo ser pblico no significaria que qualquer pessoa, por curiosi-
48
DEPOIMENTO
3FHJOBMEP-PQFT
O custo de US$ 1 por habitante compensa

O meu projeto de lei para regulamentar o acesso
a informaes pblicas no Brasil foi apresentado
em fevereiro de 2003, assim que assumi o primeiro
mandato como deputado federal. Eu j havia enfrentado, nas lutas sociais e na militncia poltica,
muitas dificuldades para conseguir informaes
pblicas, principalmente aquelas que podiam ser
usadas para o combate corrupo.
O projeto cria normas para o exerccio do direito informao, define como as informaes devem ser tornadas acessveis, institui procedimentos
e fixa prazos para o atendimento das solicitaes.
Para a elaborao do texto foram pesquisadas legislaes de outros pases, como Espanha, Estados
Unidos e Mxico.
Investimento na transparncia
Hoje, alm de o cidado comum no conseguir ter
acesso a informaes, muitos rgos pblicos no
tm sequer estrutura para arquivar os documentos. Nos municpios, a situao ainda mais grave,
QPJT B NBJPSJB EBT QSFGFJUVSBT F EPT -FHJTMBUJWPT
no conta nem mesmo com especialistas para fazer

uma avaliao de valor histrico e da importncia
de documentos e informaes e definir o que deve
ou no deve ser arquivado.
Um dos argumentos contrrios a esse projeto
o custo. Evidentemente, todos os rgos dos trs
Poderes da Repblica, a Unio e todos os demais
entes federados, municpios e estados, tero de
criar uma estrutura para garantir o acesso a informaes pblicas. Dever haver uma sala especfica
onde esse acesso se torne possvel, com profissionais com conhecimento sobre o que deve ou no
deve ser arquivado. H um clculo, com base em
experincias de outros pases, segundo o qual se o
projeto for aprovado vai resultar em um custo de
U$ 1,00 por habitante. Eu considero fundamental
esse gasto para consolidao da democracia, para
a garantia total da transparncia, como exigem os
regimes democrticos modernos.
Reginaldo Lopes
deputado federal pelo PT-MG.
dade, questo profissional ou interesse pessoal no

jurdico, ainda que legtimo, pudesse consultar livremente os autos de um processo. Para Beraba, esse
tipo de argumento inconcebvel em um caso relacionado Justia Eleitoral e s serve para impedir o
acesso a informaes que so pblicas e esto disponveis. Conclui-se que a falta de lei impede o acesso pleno; autoridades locais decidem de acordo com
a convenincia local; e que as sadas paliativas, como
peties Justia, so um caminho difcil para um
cidado comum, disse o dirigente da Abraji.
A difcil aprovao
de uma nova lei
Essa falta de lei, mencionada por Beraba, no tem
uma soluo fcil. O deputado federal Reginaldo
Lopes (PT-MG), autor de um projeto de lei para
regulamentar o direito de acesso a informaes
pblicas previsto na Constituio, relatou grandes
dificuldades para aprovar a mudana na legislao
sobre o tema. Depois de contar detalhes da origem
de seu projeto, (ver quadro com depoimento do
deputado na pgina 50), Lopes disse acreditar que
parte da resistncia iniciativa dentro da Cmara
dos Deputados se deve ao receio de que o acesso
a informaes sirva principalmente a jornalistas e
acabe sendo usado contra os prprios parlamentares. um mito achar que a legislao que regulamenta o direito informao s v atender ao jornalismo investigativo, disse o deputado (veja mais
49
informaes sobre a relao do acesso informao com o Poder Legislativo no Captulo 3 e sobre a
relao com o jornalismo no Captulo 4).
Para atacar esse mito, Marcelo Beraba apresentou um argumento alicerado em dados do uso da
FoIA, a lei de transparncia dos Estados Unidos. Um
levantamento recente sobre os pedidos de informaes a autoridades norte-americanas feitos com base
nessa lei mostrou que apenas 5% eram de jornalistas,
enquanto 40% surgiram de empresas privadas e 25%,
de advogados. O percentual de interesse do jornalismo relativamente pequeno, avaliou Beraba.
Reginaldo Lopes disse ainda que a demora na
aprovao da mudana na legislao prejudica inclusive deputados e vereadores. Os prprios Legislativos
tm dificuldade para conseguir essas informaes e,
muitas vezes, para ter resposta a requerimentos apresentados em sua maioria em parlamentos municipais, preciso recorrer ao Ministrio Pblico, contou
Lopes, abordando um tema que ser tratado tambm
no Captulo 3. Estou convicto de que difcil fiscalizar um ente que influencie na vida do povo, no combate dirio corrupo, se o cidado no tiver acesso
a todas as informaes.
A resistncia
das autoridades
Enquanto, por um lado, integrantes do Congresso
Nacional se negam a aprovar mudanas na legislao que garantam o direito de acesso a documen-
50
tos pblicos, por outro autoridades do Executivo

usam interpretaes de leis j existentes para no
fornecer dados e registros. Advogado e ex-secretrio de Justia do Estado de So Paulo, Belisrio
Santos deu um exemplo dessa resistncia. Contou
que no comeo dos trabalhos da Comisso Especial
de Mortos e Desaparecidos, da qual membro, a
Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin) se negou
a fornecer dados e documentos sob a alegao de
que isso feriria o direito privacidade das pessoas envolvidas. Ns indagvamos a respeito de
informaes de mortos e feridos, e eles nos respondiam que a privacidade deveria ser tutelada,
recordou o advogado. a perverso de um sistema de proteo.
Belisrio tambm presidiu a Comisso de
Investigao de Tortura de So Paulo e relata que
autoridades j reagiram a solicitaes de registros
do regime militar afirmando que iriam ento repassar informaes dadas em interrogatrios ou obtidas por meio de vigilncias. Trata-se de uma espcie de ameaa, pois a inteno fazer os autores dos
requerimentos desistirem, por medo de depararem
com informaes que possam ser desabonadoras
para as vtimas do regime, j que muitas delas foram
interrogadas abaixo de maus-tratos e ameaadas de
morte. Ns no queramos acessar o que uma pessoa confessa sob tortura, ou o que um agente obteve
da pessoa por segui-la ou por meio de interceptao
telefnica, disse Belisrio. Ns queramos saber o
que aconteceu, as estratgias mais amplas do regime. O jurista afirmou que as informaes importantes que chegam Comisso Especial de Mortos e
Desaparecidos so fruto de algum descuido de autoridades ou resultado do trabalho de jornalistas.
Punio a quem
fornece informaes
Fernando Antunes, dirigente da Transparncia
Brasil e da Unio Nacional dos Analistas e Tcnicos
de Finanas e Controle (Unicon), ilustrou o debate em torno do acesso a informaes pblicas com
algumas histrias de sua carreira de 27 anos como
servidor pblico, parte dentro do Executivo e parte no Congresso Nacional. Ele contou que, durante
o governo do presidente Fernando Collor de Mello
(1990-1992), recebeu de um superior em um rgo
pblico a ordem de fazer um levantamento de todos
os crditos que a companhia area Vasp tinha para
receber. Como estava sendo discutida a privatizao da empresa, Antunes afirma ter concludo que
se tratava de um tipo de dado capaz de desequilibrar
uma concorrncia pblica pelo controle da companhia. Eu achei o pedido um absurdo, porque a
informao sobre os crditos faria uma grande diferena. Quem dispusesse dela iria muito mais tranqilo para um leilo, recordou Antunes.
A partir dessa reflexo, contou, procurou
um jornalista e relatou o caso. Quando a notcia
sobre o levantamento de informaes foi divulga-
da, Antunes foi processado com base na legislao

que determina aos servidores pblicos manterem
em sigilo aquilo sobre o que tomam conhecimento
por meio de sua funo. Eu respondi a alguns processos por ter me insurgido, por ter trabalhado pela
informao, relatou.
O que fazer
Marcelo Beraba defendeu a realizao de campanhas,
com forte participao popular, em dois momentos.
Um na busca pelas mudanas na legislao para assegurar o acesso a informaes pblicas (ver o depoimento do jornalista na pgina 54) e outro para divulgar as alteraes obtidas. Somente uma lei de acesso e uma ampla campanha de divulgao dessa lei
podero gerar resultados concretos para toda a sociedade, afirmou. Em linha semelhante, o deputado
Reginaldo Lopes defendeu a ampliao da frente de
entidades que lutam pelo direito de acesso a informaes pblicas como forma de pressionar o Congresso
a aprovar o projeto de lei sobre o tema. Deve partir
de uma mobilizao de fora para dentro da Cmara
dos Deputados, para que a gente tenha fora poltica
de levar essa regulamentao ao plenrio, afirmou.
Segundo ele, h condies tcnicas para aprovao da
mudana, s faltando o respaldo poltico.
O deputado relatou que seu projeto foi aprovado em todas as comisses permanentes pelas
quais j foi analisado, tendo tambm sido assumido
o compromisso de acatar emendas de colegas para
51
aperfeioar o texto da proposta. Entre elas, a de criar

uma comisso para fazer uma anlise das informaes e definir o que ou no sigiloso, o que pode ou
no significar um risco segurana nacional, poltica externa ou privacidade de cidados e empresas. A inteno definir quais so as informaes
que devem ficar acessveis e fixar prazos para que
elas sejam fornecidas, disse o deputado. Pelo projeto, os rgos pblicos devem atender aos requerimentos de informaes em, no mximo, 15 dias.
O prprio autor do projeto de lei j aponta a
necessidade de ampliar a proposta. Reginaldo Lopes
acha que informaes de empresas estatais, como a
Petrobras, devem tambm se tornar disponveis aos
cidados, ocorrendo o mesmo com organizaes
no-governamentais (ONGs) e com organizaes
da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs) que
sejam beneficiadas com repasses de recursos dos
governos. A busca para incluir todos os rgos
que recebem dinheiro pblico. Esse tem que ser o
nosso horizonte, explicou o parlamentar.
Ele lembrou que opositores a essa idia argumentam, entre outras coisas, com a necessidade
de manter em sigilo informaes de estatais por
conta da estabilidade das empresas, dos investidores e de regras nacionais e internacionais. Temos
que superar todas essas questes e buscar a universalizao da transparncia em todos os rgos
que recebam dinheiro pblico, disse. Reginaldo
Lopes lembrou que o processo de criao de boas
52
DEPOIMENTO
Marcelo Beraba
A luta no deve se restringir ao jornalismo

-PHPBQTBEFDJTPEFDSJBSP'SVNEF%JSFJUPEF
Acesso a Informaes Pblicas, a Abraji comeou a fazer, por meio de seu prprio site, um levantamento do
marco legal do pas a respeito do tema. Desde aquela
poca a idia de que essa luta no deveria ficar somente nas mos dos jornalistas. O Frum uma prioridade da Abraji, mas queramos que entidades nojornalsticas assumissem a dianteira dessa empreitada
justamente pelo entendimento de que se trata de algo
de interesse da sociedade, do cidado comum.
Atuao concreta
Uma das aes do Frum foi desenvolvida em 2006,
quando enviamos cartas a todos os ento candidatos
Presidncia da Repblica, pedindo um compromisso pblico com a aprovao de uma lei de transparncia, de acesso a informaes pblicas. O ento
DBOEJEBUP-VJ[*ODJP-VMBEB4JMWBSFTQPOEFVDPNB
promessa de enviar ao Congresso em 2007 um projeto tratando do tema. Outra ao que o Frum incentivou foi a criao de uma frente parlamentar de
direito ao acesso a informaes pblicas, na Cmara
dos Deputados.
Como no Mxico
Fortalecer o Frum uma prioridade da Abraji. Esse
fortalecimento deve ocorrer porque se trata de um espao que j existe e consegue congregar organizaes
nacionais srias. A nossa idia conseguir criar no Brasil
um processo parecido com o que ocorreu no Mxico,
onde a lei que garante o acesso a informaes pblicas,
em vigor h cinco anos, surgiu de um amplo movimento
do qual participam universidades, jornais, partidos polticos, grandes organizaes corporativas, entre outros.
Na prtica, foi a existncia dessa grande frente que
permitiu aos mexicanos desenvolverem uma discusso
ampla sobre a transparncia e conseguirem avanar
para mudanas na legislao. Quando a proposta chegou ao Congresso, j tinha uma base de legitimidade
muito forte. Outro diferencial do Mxico foi a criao
de um organismo para atuar como mediador nessa busca de cidadania por meio do acesso informao pblica. mais um exemplo que podemos, no Brasil, seguir.
Marcelo Beraba
jornalista da Folha de S.Paulo e diretor da
Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji).
leis de direito de acesso a informaes demorou,

em alguns pases, mais de dez anos. Geralmente,
se encontram resistncias. E sem uma massa crtica, sem a fora da opinio pblica, sem a mobilizao da sociedade, o processo no Brasil demorar muito mais, afirmou.
Belisrio Santos props uma srie de iniciativas para amenizar as dificuldades de obteno
de informaes pblicas no Brasil. A primeira
delas que a Advocacia Geral da Unio (AGU),
o Ministrio Pblico ou algum outro rgo rena as informaes mantidas pelas Foras Armadas
a respeito de aes do Estado durante os 20 anos
da ditadura. At sargento do regime militar tem
ba de documentos, lembrou Belisrio Santos. Ele
sugeriu tambm a criao de uma lei de defesa do
usurio do servio pblico, como est previsto na
Constituio, e defendeu a aprovao do projeto de
Reginaldo Lopes.
Acho tambm que o habeas-data deveria ser
mais alargado. Como que nos defendemos no
Brasil?, questionou. Ns nos defendemos atravs
das organizaes da sociedade civil, portanto o habeas-data no pode ser somente um direito de proteo
individual, e sim coletivo. Outra sugesto do jurista
foi a reativao de programas nacional e estaduais de
direitos humanos. Isso uma forma de colocarmos
a cidadania em perptua discusso, disse.
Para Beraba, alm da briga a mdio e longo
prazos para mudar a legislao, h algo que j pode
53
ser feito de forma imediata. A busca do direito de

acesso informao tem vrias frentes. H a frente
parlamentar, a de informao, a de conscientizao
da sociedade. Mas existe uma frente que ttica, e
que a gente usa pouco, que o recurso Justia,
lembrou. O jornalista contou que a imprensa j
obteve vrias vitrias exigindo, no Judicirio, que
rgos pblicos forneam informaes.
Tambm sobre o que pode ser feito at que a
legislao seja alterada, Belisrio Santos deu um
conselho queles que tentam obter informaes
pblicas e so rechaados sob o argumento jurdico de falta de legtimo interesse e outros requisitos para o acesso aos dados em questo. De acordo com o jurista, o interessado deve apresentar
um recurso com uma epgrafe colossal, fazendo
nela meno aos artigos da Constituio Federal
que tratam do direito de acesso a informaes e
da defesa ao usurio do servio pblico e aos tratados e pactos internacionais sobre o tema. Para
Belisrio Santos, a epgrafe deve ser acompanhada de algo assim: A minha resposta deve ser lida
no s sob o ngulo do direito informao,
como tambm da obrigao de informar. A administrao deve ser transparente, e o no-fornecimento de informaes leva responsabilidade do
agente. Peo deferimento.
54
Fernando O. Paulino
Frum de Direito de Acesso a Informaes Pblicas:

promovendo o direito de saber
Criar o Frum de Direito de Acesso a Informaes
Pblicas foi uma deciso tomada em setembro de
2003, em Braslia, ao final do Seminrio Internacional sobre Direito de Acesso a Informaes Pblicas,
promovido pela Associao Brasileira de Jornalismo
Investigativo (Abraji). O lanamento oficial ocorreu
em novembro do ano seguinte na sede do Conselho Federal da OAB na capital federal.
Atuando sem conotao poltico-partidria e nem
fins lucrativos, o Frum atualmente composto por
mais de vinte entidades e busca estimular o debate
sobre direito de acesso a informaes pblicas no
Brasil, defendendo uma lei que garanta e facilite o
acesso do pblico a documentos pblicos produzidos pelos trs Poderes da Repblica, bem como aos
documentos de governos estaduais e municipais.
Para que isso ocorra efetivamente, o Frum de
Direito de Acesso a Informaes Pblicas promove
iniciativas voltadas para o tratamento, a agregao
e a disseminao de informaes em poder do Estado e sobre o Estado, realizando campanhas de
divulgao a respeito da necessidade de uma lei de
acesso a informaes pblicas no Brasil.
O Frum defende que os governos, em todos

os seus nveis, tenham a preocupao de corretamente arquivar qualquer documento pblico de
forma a facilitar o seu acesso futuro, bem como de
manter sistemas permanentes de gerenciamento
e preservao desses documentos. Defende tambm a unificao dos critrios de registros em cartrios e juntas comerciais de todo o pas.
Alm disso, o Frum estuda documentos e experincias internacionais bem-sucedidas como a
Declarao de Atlanta, tratado de boas prticas
que estimula a necessidade de disseminao de
informaes de carter pblico produzidas pela
iniciativa privada.
Tais medidas so essenciais para a democracia
no Brasil e podem garantir a aplicao do direito
comunicao previsto na Constituio, mas at hoje
no regulamentado da forma adequada e, conseqentemente, pouco colocado em prtica na nossa
realidade, persistindo uma tradio que considera
as informaes pblicas propriedade privada, utilizadas para benefcio prprio em vez de servir aos
interesses mais amplos da coletividade.
55
Em 2008, houve uma reforma no site do Frum

(www.informacaopublica.org.br) que tem divulgado,
com cada vez mais freqncia, contedo (notcias e
entrevistas) sobre o Direito de Acesso a Informaes
Pblicas no Brasil e no mundo, alm de servir como
um canal de aproximao entre as entidades e as pessoas que apiam esta iniciativa. Com o aumento de
referncias e de usurios no site, somada articulao
entre os participantes e organizao de cursos, debates e audincias pblicas sobre o Direito de Acesso
a Informaes Pblicas, o Frum pretende estimular
este debate na sociedade brasileira, fomentando uma
transformao no marco normativo, acompanhada de
uma mudana de cultura que gere sistemas de prestao de contas e maior transparncia. Afinal, o direito
informao essencial para uma efetiva cidadania.
no-Americana de Advogados Trabalhistas (Alal),

Amigos Associados de Ribeiro Bonito (Amarribo),
Associao Nacional dos Magistrados da Justia
do Trabalho (Anamatra), Agncia de Notcias dos
Direitos da Infncia (ANDI), Associao Nacional
de Jornais (ANJ), Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (ANPR), Associao Paulista de Jornais (APJ), Artigo 19, Federao Nacional
dos Jornalistas (FENAJ), Frum Nacional de Dirigentes de Arquivos Municipais, Grupo Tortura
Nunca MaisRJ (GTNM-RJ), Instituto Brasileiro de
"OMJTFT4PDJBJTF&DPONJDBT *CBTF
*OTUJUVUPEF
&TUVEPT 4PDJPFDPONJDPT *OFTD
.PWJNFOUP EP
Ministrio Pblico Democrtico (MPD), Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB), Projeto SOS-Imprensa (FAC-UnB) e Transparncia Brasil.
Quem participa
Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (Abong), Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo (Abraji), Associao Brasileira de Advogados Trabalhistas (Abrat), AssociaP EPT +V[FT 'FEFSBJT "KVGF
"TTPDJBP -BUJ-
Fernando O. Paulino
jornalista, mestre e doutor em comunicao. Professor na
FAC-UnB. Um dos fundadores do Frum de Direito de Acesso
Informao Pblica. Pesquisador do Laboratrio de Polticas
de Comunicao (LaPCom) e do SOS-Imprensa. Coordenador
do Projeto Comunicao Comunitria.
Captulo
Papel do Executivo
O Estado est preparado para fornecer informaes?

A situao no Brasil e experincias no exterior
Nome do Captulo
57
Mais de 125 representantes de Estados nacionais, organizaes da sociedade civil, organismos internacionais, bancos multilaterais, fundaes empresariais, agncias doadoras, empresas
privadas, grupos de mdia e especialistas de 40 pases estiveram reunidos em Atlanta, Estados
Unidos, entre 27 e 29 de fevereiro de 2008, no mbito da Conferncia Internacional sobre o
Direito Informao Pblica.
Se, por um lado, este profundo esforo, patrocinado pelo Centro Carter, de discutir o status
quo do direito (ou a negao dele) ao acesso informao no mundo contemporneo ressaltou
inmeros problemas a serem superados, por outro, sublinhou a existncia de inegveis avanos
que podem servir de tecnologia institucional para as naes que, de fato, desejem aprimorar
seus marcos legais e seus arcabouos institucionais nesta matria.
O Brasil se encontra numa espcie de meio do caminho. Como vimos, garante constitucionalmente o direito humano ao acesso s informaes pblicas, porm no consegue gerar uma matriz
regulatria coesa e consistente que solidique uma prtica pblica de oferta de todas as informaes e empodere a populao no processo de solicitao das mesmas.
O pas tambm pioneiro no desenvolvimento de sistemas de transparncia de informaes pblicas, inclusive no que se refere aos complexos dados oramentrios, mas, na outra
face da moeda, ineciente no espraiar dessas ferramentas para alm de um grupo restrito de
grupos de interesse.
A experincia internacional, nesse sentido, pode ser til para alavancar e conferir consistncia ao debate travado no Brasil, ainda de maneira tmida, no tocante construo e aprovao de uma lei geral. Aliado a isto, entretanto, de suma importncia observar e debater os
erros e acertos que temos cometido internamente nessa rea.
Para discutir o tema, o seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos Inseparveis contou com a participao da diretora executiva da Artigo 19, AgOT$BMMBNBSEEPQFTRVJTBEPSEP$FOUSP#SBTJMFJSPEF"OMJTFF1MBOFKBNFOUP $FCSBQ
1BVMP
Todescan; do diretor de sistemas e informao da Controladoria-Geral da Unio, Jos Geraldo
-PVSFJSP3PESJHVFTFEBFOUPEJSFUPSBEP%FQBSUBNFOUPEF(PWFSOP&MFUSOJDPEP.JOJTUSJP
do Planejamento, Oramento e Gesto, Patrcia Pessi.
s levantamentos mais recentes apontam a existncia de garantia

legal de acesso a informaes pblicas em cerca de 70 pases. Outras
cinco dezenas de naes esto em processo de preparao dessa
legislao, e existe ainda um outro grupo numeroso no qual leis relacionadas a outros temas tm sido utilizadas tambm para assegurar
o alcance a dados e registros de governos1.
Nesse cenrio, a Amrica do Sul se encontra dividida. Estudo da
Artigo 19 revela que, dos 13 pases do continente, cinco tm leis em
vigor com garantia de acesso regulamentado a informaes, outros
cinco esto com legislaes pendentes sobre o acesso, e trs ainda
no tomaram iniciativas. O Brasil se encontra no segundo grupo, j
que, como foi visto, existe uma previso constitucional de acesso a
informaes pblicas que ainda precisa ser regulamentada em lei.
Enquanto aguardam a definio de um arcabouo institucional e um aparato burocrtico, para que se possam exigir de maneira mais eficiente do governo a liberao de documentos e outros
registros, organizaes e indivduos pressionam pelo livre acesso em
trs frentes distintas. Uma delas formada pelas iniciativas pontuais
que buscam, por meio de diversos dispositivos legais, assegurar por
determinao do Poder Judicirio acesso a informaes especficas.
assim que algumas famlias de desaparecidos polticos, por exemplo, tm obtido registros parciais referentes ao do Estado contra
os perseguidos. uma frente trabalhosa e de resultado lento e incerto, j que depende de decises de distintos integrantes do Judicirio,
que nem sempre pensam da mesma maneira.
1 BANISAR, 2006, p.6.
Papel do Executivo
Uma segunda frente a tentativa de mudar o

marco legal brasileiro em relao ao acesso a informaes. No final de 2007, o Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ingressou
no Supremo Tribunal Federal com a ao direta de
inconstitucionalidade (Adin) de nmero 3.987, contra dois pargrafos do artigo 23 da lei federal 8.159 e
a ntegra da lei federal 11.111. Em vigor desde 1991,
a 8.159 trata nos artigos questionados pela OAB dos
prazos para manuteno do sigilo em documentos
chega a mencionar at um sculo como limite mximo e serviu de base para o j citado decreto de
2002, que tratou do assunto. De forma semelhante,
a lei 11.111, de maio de 2005, a mais recente sobre
o tema, se dedica a ressaltar excees no acesso a
informaes definido pela Constituio e ainda reitera grande parte do previsto na lei 8.159.
Na Adin, a OAB usa expresses como violncia e arbitrariedade para se referir aos prazos fixados pela lei 8.159 de 1991, alterada por
medidas provisrias e decretos recentes. Quanto
11.111, lembra que ao mesmo tempo em que se
preocupou em criar empecilhos para o acesso a
documentos considerados sigilosos, a lei foi omissa ao no estabelecer prazos para que o governo
libere informaes. Para solicitar ao STF que torne nulos dispositivos dessas duas leis, a OAB foi
incisiva: A Constituio Federal j se encontra em
vigor faz quase duas dcadas. Inestimvel nmero de documentos pblicos e de interesse pblico
59
encontra-se arbitrariamente, com apoio nas normas inconstitucionais atacadas, ocultado dos titulares do poder (do povo). H interesse geral no
conhecimento do contedo de tais documentos. O
constituinte, quando editou as normas de regncia sobre a matria, incluindo entre os direitos e
garantias individuais o direito de acesso a essas
informaes, tinha objetivo claro: permitir que a
nao conhecesse atos e fatos de obscuros tempos
passados, tempos remotos e tempos recentes. No
se mostra admissvel que seja protelado o acesso a
esses documentos.
Em 19 de maio de 2008, o procurador-geral
da Repblica, Antonio Fernando Barros e Silva
de Souza, protocola junto ao Supremo Tribunal
Federal uma nova ao direta de inconstitucionalidade (4077) que pede a impugnao dos mesmos
diplomas legais (ou trechos deles) mencionados
pela ao proposta pela OAB. A ao do procurador-geral da Repblica foi apoiada unanimemente
por todas as organizaes que compem o Frum
de Direito de Acesso a Informaes Pblicas.
Como no poderia deixar de ser, o pleito do
procurador-geral da Repblica apresenta justificativas semelhantes quelas constantes do pedido protocolado pela OAB e salientadas aqui. Sem embargo, relevante ressaltar alguns pontos da argumentao tecida pelo procurador-geral, dado que reforam e/ou complementam elementos por ele j debatidos ao longo do presente volume.
60
Em primeiro lugar, de central pertinncia a

advertncia mais ampla que o procurador faz quanto importncia do direito informao para a
democracia brasileira:
Como sabemos, numa Repblica Democrtica, nem a
cidadania nem os direitos polticos se resumem a votar
e ser votado. Incluem tambm a participao ativa dos
cidados no devido processo poltico, peticionando aos
Poderes pblicos, fazendo as suas sugestes, postulando
o que de direito, conditio e condendo, questionando
as decises proferidas e, enfim, atuando plenamente na
civitas. O pressuposto dessa atuao exatamente o direito informao (art. 5., XIV e XXXIIII).
O outro elemento da maior relevncia o

rechao sublinhado pelo procurador-geral quanto
aos dispositivos da nossa atual legislao que localizam no mbito do Poder Executivo, de maneira
autocrtica, o processo decisrio quanto classificao dos documentos pblicos. O questionamento
da legitimidade do governo de turno para a consecuo desta tarefa totalmente pertinente:
Note-se que os artigos em questo transferem ao Executivo o poder de classificar as categorias de sigilo e impor
as restries a seu acesso. No o prprio Executivo
quem detm a quase totalidade de dados histricos e
polticos que deveriam ser franqueados ao pblico?
No ao Executivo que se vinculam as diversas agn-
cias de inteligncia? No o Executivo a quem interessa

diretamente o segredo, sob as mais diversas inspiraes
e mveis? No o Executivo o detentor perptuo (e recalcitrante) das raisons dtat? Como, ento, a ele delegar essa tarefa que acaba por definir o (e interferir no)
ncleo essencial do direito fundamental informao?
Por fim, o procurador-geral faz um importante alerta quanto violao de direitos humanos que
decorre da legislao hoje em vigncia no pas:
Ademais, uma lei que tenha por fim evitar que tais informaes venham luz, como diretamente sucede com
a norma impugnada, na prtica, veda a indagao sobre os fatos violadores dos direitos fundamentais, legitimando tais fatos e, ao fim, derrogando tais direitos.
Caminhos j
implementados
A terceira frente de presso pelo acesso a informaes se desenvolve dentro das prprias instituies
pblicas. Trata-se de uma srie de avanos registrados nos ltimos anos para abertura ao pblico de
parte dos registros e informaes do governo federal, principalmente naqueles que se referem utilizao de recursos do Oramento da Unio.
Em 1987, ainda antes da promulgao da atual
Constituio, uma parceria da Secretaria do Tesouro
Nacional e do Servio Federal de Processamento de
Dados (Serpro) permitiu a implantao do Sistema
Papel do Executivo
Integrado de Administrao Financeira (Siafi).

Alimentado por informaes on-line, o Siafi registra e coloca disposio de seus usurios todas as
sadas de recursos do Oramento da Unio, com
detalhes como valores, destinos e responsveis.
Assim, por exemplo, no momento em que o
Ministrio da Sade faz uma aquisio de um lote
de medicamentos para distribuio gratuita, o Siafi
indica dados como o nome do responsvel pelo
pagamento, quanto o produto custou, qual a quantidade adquirida e qual foi a empresa fornecedora. Na
primeira fase de sua implantao, o Siafi era usado
apenas por funcionrios do prprio governo, servindo como uma espcie de ferramenta de operao
e controle internos. Depois, deputados e senadores
passaram a ter acesso ao sistema, e muitos assessores de gabinetes desses congressistas se especializaram no acompanhamento dos gastos do governo,
auxiliando jornalistas na busca por informaes.
Hoje, sites dos poderes Executivo e Legislativo j
permitem que qualquer cidado acesse pela internet
uma grande parte dos dados do Siafi2. Alm disso,
organizaes no-governamentais tm recolhido e
distribudo as informaes do sistema, reforando
assim o controle pblico.
Tambm relacionado ao uso dos recursos da
Unio, foi criado pelo governo federal o Portal da
2 H portais para acompanhamento da execuo do Oramento da
Unio na Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br), no Senado
(www.senado.gov.br) e no Executivo (www.tesouro.fazenda.gov.br).
61
Transparncia, que tem acesso aberto e permite a

realizao de pesquisas especficas com seleo de
rgos pblicos e tipos de gastos. Foi desse portal que
saram as informaes, muito debatidas no comeo
de 2008, a respeito do uso de cartes corporativos por
autoridades e outros funcionrios pblicos.
O exemplo das
Agncias Reguladoras
No bojo das mudanas institucionais implementadas pelo Brasil, conhecidas como Reforma do
Estado, que tiveram lugar ao longo da dcada
de 1990, com maior intensidade no governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso (19952002), as leis que constituram algumas Agncias
Reguladoras para setores especficos tambm
procuraram definir critrios de acesso pblico a
documentos oficiais.
Um exemplo a criao da Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel), promovida pela Lei
Geral de Telecomunicaes (9.472, de 16 de julho
de 1997), que estabelece, em seu artigo 39, que:
Ressalvados os documentos e os autos cuja divulgao possa violar a segurana do Pas, segredo protegido ou a intimidade de algum, todos os demais
permanecero abertos consulta do pblico, sem
formalidades, na Biblioteca.
J no caso da Agncia Nacional do Petrleo
(ANP), a Lei do Petrleo, no seu artigo 18, salienta que: As sesses deliberativas da Diretoria da
62
ANP que se destinem a resolver pendncias entre

agentes econmicos e entre estes e consumidores e
usurios de bens e servios da indstria do petrleo sero pblicas, permitida a sua gravao por
meios eletrnicos e assegurado aos interessados o
direito de delas obter transcries. Para o cientista
poltico Guilherme Canela, a publicizao de todos
os atos das Agncias Reguladoras visa a garantir
maior transparncia ao processo, diminuir as assimetrias informacionais e forar a tomada de decises elaboradas (2005, p. 158).
Potencialidades da
legislao ambiental
No caso da legislao ambiental, a Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal n.
6938/81) j previa, mesmo antes da Constituio de
1988, um amplo direito informao ambiental:
Art.4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar:
V difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, divulgao de dados e informaes ambientais e formao de uma conscincia pblica sobre a
necessidade de preservao da qualidade ambiental e
do equilbrio ecolgico.
Mais recentemente, o pas aprovou a Lei do

Direito Informao Ambiental (10.650 de 16 de
abril de 2003) que dispe sobre o acesso pblico aos
dados e informaes existentes nos rgos e entida-
des integrantes do Sistema Nacional de Informaes

sobre o Meio Ambiente (Sisnama). Tais organismos obrigam-se a permitir o acesso a documentos,
expedientes e processos administrativos que tratem
de matria ambiental e a fornecer todas as informaes ambientais que estejam sob sua guarda, em
meio escrito, visual, sonoro ou eletrnico. Para este
instrumento legal:
Art. 2, 1 - Qualquer indivduo, independentemente
da comprovao de interesse especfico, ter acesso s informaes de que trata esta Lei, mediante requerimento
escrito, no qual assumir a obrigao de no utilizar as
informaes colhidas para fins comerciais, sob as penas
da lei civil, penal, de direito autoral e de propriedade
industrial, assim como de citar as fontes, caso, por qualquer meio, venha a divulgar os aludidos dados.
Com seus princpios fortemente baseados na

4 Conferncia Ministerial da srie Meio Ambiente
para a Europa, conhecida como Conveno de
Aarhus (1998) e na Agenda 21, a nova lei se refere no somente ao acesso a dados especficos relativos qualidade do meio ambiente (ar, gua, solo,
biodiversidade etc.), mas tambm a todo e qualquer plano, poltica ou programa que possam causar impactos ambientais.
Para Raul Silva Telles, mestre em Direito
Econmico e integrante do Instituto Socioambiental
(ISA), no artigo Direito informao: marco legal,
Papel do Executivo
h avanos na lei, como uma qualificao adequada

do que informao ambiental, e o fato do instrumento compelir os rgos ambientais a recolherem
e disponibilizarem informaes relevantes. Ainda assim, a lei apresenta problemas, como a vinculao estrita aos rgos de cunho ambiental:
Isso significa que se houver uma informao relevante para a questo ambiental sob a guarda de
um rgo no integrante do SISNAMA como, por
exemplo, uma informao existente no Ministrio da
Agricultura sobre planos de expanso de crdito pblico para monoculturas geradoras de impactos socioambientais, como o caso da soja e do eucalipto
esse rgo no obrigado, pela lei, a possibilitar o
acesso s informaes.
O autor conclui que, apesar dos avanos de sua

instituio, a efetividade dessa norma legal bastante baixa. O que equivale a dizer que hoje temos
uma lei razovel, mas pouco aplicada, ressalta.
A importncia do acesso
para a segurana pblica
Em relao ao sistema de segurana, um exemplo marcante encontra-se no mbito estadual: a
Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, que
aprovou a lei 9.155/1995, obrigando o governo a
divulgar estatsticas trimestrais sobre ocorrncias
criminais registradas pela polcia.
63
O marco legal estabelece a obrigatoriedade de

publicao do nmero de ocorrncias registradas
pelas polcias Militar e Civil, nmero de civis mortos e feridos em confronto com policiais, nmero
de policiais mortos e feridos em servio, nmero
de prises efetuadas, nmero de homicdios, leses
corporais, latrocnios, estupros, seqestros, trfico
de entorpecentes, roubos, e nmero de armas apreendidas pelas polcias.
Segundo Paulo de Mesquita Neto, doutor em
cincia poltica e pesquisador snior do Ncleo
de Estudos da Violncia da USP, falecido em
2008, em artigo publicado na Folha de S.Paulo
(18/01/2002), desde a aprovao da lei o governo e a sociedade civil podem monitorar e avaliar de forma mais efetiva a atuao da polcia,
tanto do ponto de vista do controle da criminalidade quanto do respeito aos direitos humanos.
Durante todos esses anos, a sociedade civil reivindicou a adoo e colaborou para a implementao dessas medidas. A mdia passou a divulgar amplamente as estatsticas apresentadas pela
Secretaria da Segurana Pblica e pela Ouvidoria.
Os cidados passaram a perceber a importncia
de registrar ocorrncias criminais nas delegacias
e reclamaes contra policiais na Ouvidoria da
Polcia, lembra o especialista.
Para uma das coordenadoras do Centro de
Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC), a
doutora Slvia Ramos, h, na rea da segurana
64
O problema do acesso informao

na rea de segurana pblica
Em 1999, o governo do estado do Rio passou a
divulgar mensalmente no Dirio Oficial e pela internet dados sobre alguns tipos de ocorrncias,
desagregados por delegacias o que representou
um avano considervel, sendo hoje o Rio de Janeiro uma das poucas unidades da Federao que
publica regularmente estatsticas dessa natureza.
Mas, por outro lado, de 2000 para c, vedou-se o
acesso da maioria dos pesquisadores ao banco de
dados da Polcia Civil e aos relatrios estatsticos
mensais e anuais da Polcia Militar fluminense. Barrou-se, assim, a possibilidade de anlise de outros
tipos de eventos que no aqueles selecionados
para publicao no Dirio Oficial.
Deixaram de ser fornecidas, tambm, informaes sobre sexo e idade das vtimas de delitos,
inviabilizando a realizao de estudos mais deta-
lhados sobre dinmicas criminais com base nos

dados produzidos pela polcia. Ou seja, a divulgao limitou-se a um conjunto predefinido de indicadores e no se desdobrou, como inicialmente
previsto, em uma verdadeira poltica de transparncia da informao.
Dado que essa poltica tampouco existe na
maioria das outras UFs brasileiras, o Centro de
Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC) vem
coletando assinaturas individuais e institucionais
de todo o pas para o manifesto Por uma Poltica
de Transparncia da Informao sobre Segurana
Pblica, destinado a sensibilizar governos, sociedade e mdia para a importncia de se superar
a cultura, ainda imperante nessa rea, que trata
informaes pblicas como segredo de Estado
ou como moeda poltico-eleitoral.
Fonte: CESeC, www.ucamcesec.com.br/est_seg.php
Papel do Executivo
pblica, uma cultura de que o dado da polcia e

dos delegados. Alguns escondem informaes por
conta de disputas internas. H uma cultura muito
retrgrada com excees, como os casos de RJ
e SP onde predomina um tratamento dos dados
como se fossem de propriedade da polcia. Assim,
conclui a pesquisadora, importante haver legislao, mas, onde existe, a lei no resolve por si s.
preciso uma combinao de legislao com a
cobrana da sociedade civil, centros de pesquisa e
da prpria mdia.
Presso pelo acesso

Alm dessas trs frentes de iniciativas que buscam
a liberao de informaes pblicas, h uma forte presso de organizaes nacionais e estrangeiras
que defendem o acesso a dados e registros do governo. Trata-se de um movimento internacional, cujas
razes remontam a mais de dois sculos, mas que se
intensificou a partir de avanos registrados em meados do sculo XX.
Uma das primeiras conquistas foi a resoluo
da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 14 de
dezembro de 1946, que considerava a liberdade de
expresso um direito humano fundamental. Dois
anos depois, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos iria ampliar o conceito de liberdade de
opinio e expresso, acrescentando que os indivduos precisam receber e difundir informaes.
Tratados, resolues e discusses que se seguiram
65
buscaram responder pergunta gerada no extremo do direito a informaes: quem tem o dever
de fornec-las?
Em 1966, o presidente norte-americano
Lyndon Johnson assinou o Freedom of Information
Act, que se tornou conhecido pela sigla FoIA e
previa a garantia legal de acesso a documentos
pblicos. Eu assino este ato com um profundo
sentimento de orgulho pelo fato de os Estados
Unidos ser uma sociedade aberta, na qual o direito das pessoas em se informarem estimado e
protegido, discursou3. Menos de quatro dcadas aps a assinatura, o ato j gerava 3 milhes
de pedidos anuais de informaes a autoridades
norte-americanas. No foi, como vimos, a primeira lei a ser adotada por um pas sobre o tema,
mas por causa da liderana internacional exercida pelos Estados Unidos acabou servindo como
exemplo para outras naes.
No entanto, no so somente pases desenvolvidos e com democracias antigas e slidas que
esto frente do processo mundial de acesso a
informaes pblicas. O estudo Freedom of information around the world 2006, preparado por
David Banisar para a Privacy Internacional organizao que, desde 1999, pesquisa o acesso informao pblica nos cinco continentes apresenta exemplos de avanos na garantia de se obterem
informaes entre governos de dezenas de pases,
3 Citado por BANISAR, 2006, p.5, traduo dos autores.
66
como Crocia, Paquisto e Jamaica. A legislao

da frica do Sul tem sido apontada como uma das
mais consistentes e inovadoras.
Os casos
peruano e mexicano
Na Amrica do Sul, um dos melhores exemplos
apontados pelo estudo o do Peru. Para regulamentar sua constituio, o pas colocou em
vigor em janeiro de 2003 a Lei de Transparncia e
Acesso a Informaes Pblicas. Conforme o texto, qualquer pessoa pode requerer dados e registros do governo ou de qualquer entidade privada
que oferea servios pblicos. Alguns dos aspectos interessantes da lei peruana so os fatos de
no ser preciso dar nenhuma explicao para a
requisio de dados e o de toda a documentao
existente em reparties pblicas ser considerada pblica. Os pedidos devem ser atendidos em
no mximo sete dias teis, prazo que s em situaes extraordinrias pode ser estendido por mais
cinco dias.
A lei peruana prev excees para liberao de informaes. No so fornecidos registros relacionados segurana nacional que possam colocar em risco a integridade territorial ou
a democracia, segredos comerciais nem informaes sobre a privacidade de indivduos. H crticas internas, grande parte delas originria de
congressistas, em relao amplitude das exce-
es, mas um dos grandes avanos da legislao

peruana que nenhuma informao relacionada
violao dos direitos humanos pode ser classificada como sigilosa. Um levantamento feito por
uma entidade peruana ligada imprensa mostra que, no entanto, grande parte das solicitaes
com base na lei no so atendidas, e muitas acabam respondidas com atraso.
Outro bom exemplo o da legislao mexicana. A Lei Federal de Transparncia e Acesso a
Informaes Pblicas do Governo, proposta pela
sociedade civil, foi aprovada por unanimidade
pelo Parlamento em abril de 2002 e passou a ser
aplicada a partir de junho do ano seguinte. Pela
lei, as pessoas podem requerer por escrito informaes de rgos e departamentos governamentais, que tm um prazo de 20 dias teis para respond-las. A lei prev que algumas informaes
podem ser retidas pelo governo em defesa do
interesse pblico como as que envolvem defesa
nacional e as que implicam riscos para a vida ou
sade de indivduos e h ainda outros casos de
registros que podem ser classificados como sigilosos. De qualquer forma, essa classificao no
pode se estender por mais de 12 anos, e dados
referentes violao de direitos humanos e aos
crimes contra a humanidade no podem ser mantidos em sigilo.
Quem tiver um pedido negado pode recorrer
ao Instituto Federal para Acesso a Informaes
Papel do Executivo
67
Declarao de Atlanta:
elementos para construo da legislao de acesso
Os diversos atores presentes na Conferncia Internacional sobre o Direito Informao Pblica produziram um documento, batizado de Declarao de Atlanta, que, dentre outros aspectos pertinentes, traz um
conjunto de caractersticas fundamentais que devem
compor um amplo marco regulatrio de acesso s informaes pblicas. Destacamos os seguintes pontos:
1. O direito ao acesso informao se aplica a todas
as organizaes intergovernamentais, incluindo
as Naes Unidas, instituies financeiras internacionais, bancos regionais de desenvolvimento
e agncias bilaterais e multilaterais. Estas instituies pblicas devem liderar pelo exemplo e por
meio do suporte a outros esforos de construo de uma cultura de transparncia.
2. O direito ao acesso informao deve ser incorporado em instrumentos legais internacionais e
regionais, bem como nas leis nacionais e subnacionais e deve respeitar os seguintes princpios:
a. O acesso informao a norma, o segredo
a exceo.
b. O direito de acesso informao deve ser
extensivo a todos os braos do Estado (in-
c.
d.
e.
f.
cluindo os Poderes Executivo, Judicirio e

-FHJTMBUJWP CFNDPNPPTSHPTBVUOPNPT

em todos os nveis (federal, central, regional
e local) e a todas as divises das agncias internacionais listadas acima.
O direito ao acesso informao deve ser
estendido a atores no-estatais sob as condies enumeradas no princpio 3 abaixo.
O direito de acesso informao deve incluir o direito de pedir e receber informao,
e uma obrigao positiva das instituies pblicas em disseminar informaes relacionadas sua funo central.
O direito de requisitar informaes independente de um interesse pessoal naquela
informao e no deve exigir a necessidade
de prover uma justificativa ou razo.
O instrumento ou lei deve incluir procedimentos desenhados a fim de assegurar a completa implementao e a facilidade do uso deste
mesmo instrumento ou lei, excluindo obstculos desnecessrios (tais como custos, linguagem, forma ou maneira de realizar a requisi-
68
g.
h.
i.
j.
o) e incluindo uma obrigao afirmativa em

auxiliar o solicitante da informao, alm da
exigncia para que a informao requerida
seja entregue dentro de um perodo especfico e razovel de tempo.
As excees ao acesso informao devem ser explicitadas de maneira muito
particular, especificadas na lei, e limitadas
apenas quelas situaes permitidas pela
legislao internacional. Todas as excees
devem estar sujeitas anulao em funo do interesse pblico, o que implica a
liberao de documentos antes protegidos
pelo sigilo sempre que o benefcio pblico
da liberao superar o dano potencial ao
interesse pblico.
0OVTEBQSPWBQBSBKVTUJGJDBSVNBSFDVTB
em ofertar uma dada informao deve sempre recair sobre o detentor da informao.
O instrumento deve determinar total abertura, depois de um razovel perodo de tempo,
de qualquer documento que foi classificado
como secreto ou confidencial, por razes
excepcionais, poca de sua criao.
O instrumento deve incluir claras penalidades e sanes por no-cumprimento por autoridades pblicas.
L Ao requerente deve ser garantido o direito de apelar, a uma autoridade independente com poderes de reverter a situao,
diante de qualquer deciso, qualquer falha
de prover informao ou diante de qualquer outra violao do direito de acesso
informao. Essa autoridade deve, preferencialmente, ser uma agncia intermediria, tal como uma agncia de informao ou
um ombudsman especializado, isto na primeira instncia, mas o requerente sempre
deve poder apelar ao Poder Judicirio.
3. O direito de acesso informao tambm
se aplica a atores no-estatais que: recebam
fundos pblicos ou benefcios (direta ou indiretamente); desempenhem funes pblicas,
incluindo a prestao de servios pblicos e
explorem recursos pblicos, incluindo recursos naturais. O direito ao acesso informao
extensivo apenas ao uso daqueles fundos e
benefcios, atividades ou recursos. Adicionalmente, todos devem ter acesso informao
em poder de grandes corporaes privadas
quando esta informao requisitada para
o exerccio ou proteo de qualquer direito
humano, tal como reconhecido na Declarao
Universal dos Direitos Humanos.
Papel do Executivo
4. Estados e Organizaes Internacionais devem

assegurar um sistema de implementao que
busque garantir:
a. O exerccio equnime do direito de acesso
informao.
b. O treinamento de todas as autoridades pblicas na prtica e aplicao do direito.
c. Educao pblica e treinamento para empoderar as pessoas a fazerem uso desse direito.
d. A alocao dos recursos necessrios para assegurar a eficiente administrao.
e. Fortalecer o gerenciamento da informao
para facilitar o acesso.
f. Monitoramento regular acerca da operacionalizao da lei.
g. Reviso da operacionalizao e cumprimento
EBMFJ PRVFEFWFGJDBSBDBSHPEP-FHJTMBUJWP
e de outras agncias de monitoramento.
5. -FHJTMBFT DPNQMFNFOUBSFT QBSB QSPNPWFS P
direito ao acesso informao devero ser aprovadas, incluindo: leis exigindo a transparncia no
financiamento de partidos polticos e campanhas;
transparncia no lobby; legislao sobre arquivos; proteo de testemunhas acerca de casos
de corrupo e leis sobre a administrao pblica
profissional. Provises contraditrias, tais como
as contidas em leis de sigilo, devem ser repelidas.
69
Pblicas, rgo que tem poder de determinar a

reparties que liberem registros solicitados. Em
caso de nova negativa, ainda possvel apelar
Justia. Em 2005, o instituto foi acionado 2.639
vezes, e cerca de 100 aes chegaram ao Judicirio
entre 2003 e 2006. Alm de atender aos pedidos
especficos de informaes, os rgos governamentais mexicanos precisam divulgar de forma
peridica, e pela internet, uma srie de dados
relativos ao uso de recursos pblicos, o que inclui
salrios de funcionrios e valores de contratos.
Ainda que existam dificuldades como falhas
em arquivos de documentos de algumas reparties , a lei mexicana tem sido considerada por
analistas internos e estrangeiros como um bom
exemplo de sucesso na garantia de acesso a informaes pblicas.
Conseqncias positivas
do acesso garantido
Um levantamento da Artigo 19 mostra que o
alcance a documentos e registros pblicos tem
servido para cidados e cidads de diversos pases fazerem demandas distintas e pontuais, com
impacto rpido e direto na vida das pessoas. Em
1999, por exemplo, depois de 12 anos de espera, moradores do Brooklyn, em Nova York, conseguiram com base na legislao que garante
acesso aos registros de poluio de empresas, o
Toxic Release Invetory (TRI) obter dados sobre
70
a quantidade e o tipo de gases emitidos pela

Ulano Corporation. A consulta documentao
mostrou altas taxas de poluio, o que obrigou a
empresa a reduzir as emisses.
Na Carolina do Norte, moradores de Aschville
votaram contra um fundo que investiria US$ 400
milhes em uma usina de tratamento de gua.
Isso porque a localizao da planta, segundo o
Toxic Release Invetory, implicava risco de contaminao por conta da presena de indstrias
naquela regio.
Em 2000, durante os episdios que ficaram conhecidos como a Guerra da gua, um
grupo composto por sindicalistas, fazendeiros,
ambientalistas, economistas e outros moradores de Cochabamba, na Bolvia, conseguiu por
meio do Congresso uma cpia do contrato entre
o governo e a norte-americana Bechtel, empresa

que explorava o fornecimento de gua na regio.
Na ocasio, descobriu-se que a empresa havia
conseguido a garantia de lucro de 16%. Segundo
o documento, a concesso dos servios praticamente no implicava investimentos iniciais, alm
de existirem vrios outros problemas reveladores
do pssimo negcio que o governo efetuara. Com
esse documento, o grupo de moradores deixou
de protestar contra a alta taxa de gua que estava
sendo cobrada e passou a lutar pelo cancelamento
do contrato e o fim da privatizao da explorao
da gua. A briga se seguiu com consulta popular,
greve, bloqueio de estradas, protestos, prises,
confrontos e mortes, mas o contrato foi cancelado, a Bechtel deixou o pas, e a privatizao da
gua foi revertida.
Papel do Executivo
O uso da internet na disponibilizao de informaes pblicas

Duas experincias que utilizam recursos da
internet esto ampliando a oferta de informaes pblicas do Executivo para os cidados.
Trata-se do Portal Brasil que divulga uma srie
de indicadores nacionais, permite acesso a servios pblicos e encaminha internautas a pginas
eletrnicas de rgos do governo e do Portal
da Transparncia, pelo qual pode ser acompanhada a destinao de recursos do Oramento
da Unio.
Durante o seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis, Patrcia Pessi, ento diretora do
Departamento de Governo Eletrnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, lembrou que com o boom da internet, entre o final
dos anos 1990 e o comeo desta dcada, vrias
instncias governamentais passaram a colocar
pginas eletrnicas na rede mundial de computadores. Para Patrcia, ainda foi preciso algum
tempo para que governantes se conscientizassem de que no basta somente tornar essas pginas disponveis. Com o andar das coisas, a gente
vai percebendo que, para que as informaes, os
71
servios, a transparncia, o controle social consigam efetivamente acontecer atravs desses dispositivos eletrnicos, necessita-se de um esforo
muito grande a ser feito no interior dos governos,
afirmou a diretora. E isso envolve uma srie de
aspectos: mudana de cultura, aplicao correta
da tecnologia da informao na comunicao e
trato da informao, que muitas vezes se encontra
no estado bruto.
A palestrante explicou que a criao do
Departamento de Governo Eletrnico, no
Executivo federal, um exemplo desse tipo de
preocupao. O foco do departamento no a
infra-estrutura, a implantao de redes, a integrao de sistemas, ou seja, a tecnologia propriamente dita. O nosso foco justamente a interface
usual e final, que o cidado, explicou Patrcia.
Ns definimos padres e diretrizes para que o
conjunto de informaes que so disponibilizadas eletronicamente seja construdo de maneira
acessvel populao. Isso requer a definio da
interface grfica e de padres de arquitetura de
contedo e linguagem.
A unicao
de um sistema
O Portal Brasil uma demonstrao, na avaliao
de Patrcia, de que alguns governos tambm esto
preocupados, embora com uma srie de barreiras, com facilitar o acesso a informaes pbli-
72
cas. Apesar de s ter entrado no ar no dia 14 de

novembro de 2004, o portal comeou a ser gestado no ano anterior, o primeiro mandato inicial
do presidente Luiz Incio Lula da Silva. A diretora conta que o novo governo concluiu haver no
Executivo federal um conjunto de portais muito
desorganizados. No existia nenhum padro de
interface, e os portais pulverizavam os caminhos
que o cidado tinha de percorrer para encontrar
uma informao.
Havia um portal que estava sob o domnio
brasil.gov.br, no qual os interessados buscavam
principalmente textos de leis, e havia o redegoverno, de servios. As anlises mostraram tambm existirem portais de ministrios que apareciam como lderes no atendimento direto ao
cidado, caso das pastas da Educao, da Sade,
da Previdncia e do Trabalho. Todas essas constataes serviram de base para a criao do
Portal Brasil. A inteno era unificar, modernizar e, principalmente, construir o caminho prioritrio, preferencial para o cidado, explicou
Patrcia Pessi.
O Portal Brasil, que pode ser acessado no
endereo eletrnico www.portalbrasil.gov.br,
estreou com um conjunto de informaes que
estavam dispersas em vrios portais, como indicadores econmicos, de turismo e da populao.
Numa segunda fase, ele abriu espao para que as
pessoas pudessem chegar s pginas eletrnicas
dos ministrios, de departamentos, de secretarias

e de outros rgos do governo. um caminho
que ainda no o ideal, mas um portal, depois
que colocado no ar, vai sendo melhorado, adaptado a partir da interao com os usurios, disse
a diretora.
Ao portal foi agregado o acesso a servios
pblicos que so disponibilizados pelos governos federal, distrital, estaduais e municipais. So
servios que j podem ser realizados por meio do
acesso internet, explicou Patrcia. O portal trabalha com a classificao internacional de prestao de servio pblico pela internet em trs
nveis: o nvel informacional, que permite s pessoas obterem o endereo, telefone e horrio de
atendimento do posto de sade mais prximo de
suas casas, por exemplo; o nvel de interao, que
envolve o preenchimento e envio on-line de formulrios, como os usados para receber determinados benefcios; e o nvel transacional, em que
uma pessoa pode fazer, pela internet, tudo o que
precisa para obter determinado servio, do comeo ao final do processo.
O acesso ao Portal Brasil pode ser feito de quatro maneiras. Acesso por pblico-alvo (no qual
o internauta escolhe entre opes como cidado,
empresa e governo); acesso por eventos da vida
(com alternativas como ter um filho, que oferece
uma srie de servios sobre o assunto); acesso por
rea de interesse (o mais tradicional, com servios
Papel do Executivo
DEPOIMENTO
Patrcia Pessi
O uso da internet para reforar

a participao popular
Dentro da discusso sobre o acesso a informaes
pblicas, um ponto importante a utilizao da internet para aumentar a participao social em decises
do governo. Trata-se de uma questo que merece uma
dedicao mais efetiva por parte do Executivo neste
TFHVOEPNBOEBUPEPQSFTJEFOUF-VMB"JEJBDPOTFguir utilizar a internet para promover ou incrementar
os processos de participao que atualmente existem
de forma presencial. Hoje temos um conjunto de instncias de participao no governo, como os conselhos e os fruns. A inteno fazer fruns de debate
pela internet e buscar outras formas e recursos que a
tecnologia da informao disponibiliza para incrementar essa participao popular.
No Brasil, j existem algumas experincias, como
o uso da internet nas discusses do oramento participativo em municpios como Porto Alegre, no Rio
Grande do Sul, e Ipatinga, em Minas Gerais. Nessas
cidades, j existia o processo presencial de discusso do oramento das prefeituras e, em determinado momento, se passou a utilizar a internet. E essa
experincia deu muito certo. No Rio Grande do Sul,
tambm vi de perto o processo de se disponibilizar,

j em nvel estadual, no site do governo, as agendas
de reunio do oramento participativo em todo o estado, permitindo que as pessoas do interior tivessem
acesso a essas informaes e pudessem se programar para participar.
So coisas muito simples, mas quando a gente
se aproxima do dia-a-dia da gesto de um portal v
os reflexos dessas mudanas, devido justamente
s caractersticas que a internet tem, com seu poder de disseminar informaes. Acho que cada vez
mais os governos tm de utilizar a rede mundial de
computadores para incrementar os processos de
comunicao com a sociedade em geral, incluindo
o cidado e os setores organizados. A rede permite
um conjunto de usos que nenhuma outra mdia, at
hoje, possibilitou.
A incluso digital
Relacionado questo do uso da internet, temos
no mbito do governo federal um conjunto de 23
iniciativas diferentes para incentivar a incluso di-
73
74
gital. Elas promovem a criao de pontos pblicos

de acesso internet, que so os telecentros, alguns
deles direcionados para atividades especficas de
determinado ministrio.
O Ministrio da Educao tem uma poltica de
conectividade para as escolas. H ainda o programa
Computador Para Todos, que busca no mbito fiscal
reduzir o custo dos computadores. Esse conjunto de
iniciativas foi sendo criado ao longo do primeiro manEBUPEPQSFTJEFOUF-VMB
Neste segundo mandato, dever haver um esforo
QBSBBDPODSFUJ[BPEP1MBOP/BDJPOBMEF#BOEB-BSga. Isso faz parte do conceito de que temos de oferecer
conectividade em todo o pas, de uma maneira que seja
sustentada centralmente por recursos pblicos e com
a associao de outras entidades da sociedade civil.
Acredito que este ser o grande salto de incluso digiUBMRVFTFJSWJWFSOFTUFTPJUPBOPTEFHPWFSOP-VMB0
acesso tecnologia realmente ainda restrito, cresceu
pouco nos primeiros quatro anos do governo, mas promover iniciativas nessa rea uma tarefa permanente.
Patrcia Pessi
GPJ%JSFUPSBEP%FQBSUBNFOUPEF(PWFSOP&MFUSOJDPEP
Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto.
relacionados a reas como educao, sade e agricultura); e acesso a servios apresentados em ordem
alfabtica. Pode parecer simples, mas no , pois
um servio recebe uma nomenclatura tcnica no
interior do governo e conhecido pelo usurio por
outro nome, explicou Patrcia Pessi.
Na rea de servios, o portal registrou um
volume de acessos de 40 mil visitantes por ms
(2007). um volume bastante baixo em termos
de portal, avaliou a diretora. Os servios mais
procurados so os dos setores de previdncia
social, trabalho, emprego, educao e sade. So
as reas mais acessadas por terem contedos dos
direitos do cidado frente ao Estado, e no obrigaes, explicou Patrcia.
Para ela, justamente na parte de oferta de
direitos que o Portal Brasil precisa avanar. A
diretora disse que os servios hoje esto mais centrados na questo das obrigaes como o acesso
a formulrios para pagamento de impostos. Mas
se o cidado quiser fazer sua inscrio no vestibular eletronicamente, ou marcar uma consulta, no
pode, afirmou.
O Portal da Transparncia
Jos Geraldo Loureiro Rodrigues, diretor de
Sistemas e Informao da Controladoria-Geral
da Unio (CGU), relatou alguns avanos no fornecimento de informaes pblicas por meio do
Portal da Transparncia, tambm implantado em
Papel do Executivo
novembro de 2004. Ele explicou que a distribuio de informaes fundamental para o trabalho da CGU, rgo do governo federal que tem
entre suas atribuies a defesa do patrimnio
pblico e o incremento da transparncia, do controle interno, da auditoria, da correo e da preveno e do combate corrupo. Tudo isso est
intimamente ligado transparncia das informaes, disse Rodrigues. No adianta combater ou
prevenir a corrupo sem levar informao para
o verdadeiro controle, que o social.
Ele explicou ser impossvel para a CGU, mesmo multiplicando a quantidade de recursos humanos, auditar ao mesmo tempo os 5,6 mil municpios brasileiros, as 27 unidades da Federao e
todos os rgos da administrao direta e indireta.
S levando informao a gente consegue multiplicar a nossa capacidade de tratamento dessas informaes, recebendo denncias e maximizando as
aes, disse. A CGU audita, por ano, entre 600 e
700 municpios, todos os rgos da administrao
direta e vrios estados.
O Portal da Transparncia, acessado no endereo eletrnico www.portaldatransparencia.gov.
br, mostra a aplicao de recursos pblicos pelo
governo. A base so as informaes do Sistema
Integrado de Administrao Financeira (Siafi),
que foi tratado no captulo anterior. Trata-se,
explicou Rodrigues, do acesso a uma parte do
Siafi, no ao sistema inteiro. Se colocssemos o
75
Siafi inteiro, ningum conseguiria entender, precisaria de treinamento, disse. No portal, as informaes do Siafi so complementadas com dados
extrados de outras bases do governo. O acesso
feito sem qualquer necessidade de senha nem de
pr-cadastramento.
As informaes do portal esto classificadas
em quatro tipos. So os repasses de verbas federais destinadas a estados e municpios; as transferncias diretas ao cidado, como ocorre no
Programa Bolsa Famlia, por exemplo; os gastos
diretos do governo federal com compras e servios; e as informaes sobre os convnios firmados pelo Executivo. No caso dos convnios, alm
das informaes no portal h tambm um sistema
de mala direta destinado a entidades, conselheiros municipais e outros cidados.
O interessado se cadastra e passa a receber semanalmente informaes detalhadas sobre
todos os valores de convnios que so liberados,
naquela semana, para o municpio que deseja
acompanhar. H mais de 5 mil e-mails inscritos
nesse cadastro. Isso para facilitar, pois o usurio entra no sistema de informao e fica procurando para ver se aquele recurso, para aquele
municpio, foi disponibilizado. Ns invertemos
isso. Ele se cadastra e, independentemente do
tipo de convnio, ns mandamos a informao
semanalmente do que foi liberado para o referido
municpio, explica Jos Geraldo Rodrigues.
76
DEPOIMENTO
Jos Geraldo Rodrigues
Capacitao de cidados
Alm de iniciativas para permitir o acesso da populao a informaes pblicas, a ControladoriaGeral da Unio tem programas de capacitao de
cidados para facilitar a compreenso e o manuseio dessas informaes. Para a CGU, no basta
levar a informao. Temos de capacitar o cidado,
os conselheiros municipais, as entidades de classe, as ONGs.
possvel citar trs exemplos de aes. Uma
o programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, que
tem o objetivo de sensibilizar os conselheiros municipais, com a realizao de eventos em municpios. Isso atrai lderes locais e os capacita a fazer
um trabalho de controle das contas pblicas.
Existe ainda, vinculado ao programa do governo de Educao a Distncia, um treinamento
para gestores municipais daquelas cidades que

so sorteadas para serem auditadas pela CGU.
um fortalecimento da gesto municipal para uma
melhor aplicao dos recursos pblicos.
Por fim, deve ser mencionada a Biblioteca Virtual, que um projeto da Controladoria-Geral junto ao Escritrio das Naes Unidas Contra Drogas
e Crime (Unodc). Trata-se de um instrumento de
livre acesso, com informaes sobre o combate
corrupo. Esto disponveis milhares de artigos
e informaes que podem servir para melhorar as
aes de preveno corrupo.
Jos Geraldo Rodrigues
diretor de Sistemas e Informao da
Controladoria-Geral da Unio (CGU).
Papel do Executivo
Usurios fazem
visitas demoradas
Os registros do Portal da Transparncia mostram j
ter havido mais de 1 milho de visitas, cada uma com
acesso a mais de 25 pginas. As pessoas no entram
para simplesmente olhar e sair logo. Elas acessam
o portal para fazer pesquisa, diz o diretor da CGU.
H no portal 545 milhes de dados, com informaes sobre a destinao de cerca de R$ 3,5 bilhes
em recursos pblicos. O portal permite vrias formas
de consulta, que incluem buscas por tipo de despesa, por rgo de origem dos recursos e por favorecido pelos repasses. ainda possvel fazer pesquisa por
meio do nome ou do nmero no Cadastro Nacional
de Pessoas Jurdicas (CNPJ) de empresas. Tambm
esto no portal informaes a respeito dos cartes de
pagamento do governo federal.
A CGU no busca somente trazer as informaes, mas tambm estimular estados e municpios a
fazerem isso, ressaltou Rodrigues. Entre os filhotes
do portal, ele citou sistemas montados pela prefeitura de Itana (MG) e pelo governo de Pernambuco.
Estamos sempre incentivando essas aes, disponibilizando o know-how, informaes e fontes para
poder levar isso a todos os estados e municpios,
contou o diretor da CGU. Ele explicou que, alm do
portal, rgos da administrao direta do governo
federal tm suas prprias pginas da transparncia,
com informaes sobre execuo oramentria, licitaes, convnios, contratos e detalhes sobre paga-
77
mentos de dirias e de passagens. No total, so mais

de 100 pginas eletrnicas, e a idia expandir o processo para rgos da administrao indireta, autarquias e fundaes.
Fornecimento de
informaes em consultas pblicas
Pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (Cebrap), Paulo Todescan fez uma
explanao sobre o acesso a informaes nas consultas pblicas realizadas por rgos pblicos antes
da edio de uma norma ou criao de uma nova
poltica. O relevante o uso que se faz desses instrumentos, e qual o desafio que a existncia deles
coloca para o Estado no que diz respeito difuso
de informaes, afirmou Todescan. No adianta
somente informar. Temos que ter a preocupao com
a maneira pela qual informamos, com o tratamento que deve ser dado informao para que ela seja
acessvel. Para discutir o mecanismo das consultas
pblicas, o pesquisador apresentou dados extrados
de estudo que desenvolveu sobre a Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel).
Vrios ministrios, secretarias e outros rgos
governamentais realizam consultas pblicas. De
modo geral, no se trata de uma obrigao legal,
mas sim de uma deciso de determinada autoridade. No caso da rea das telecomunicaes, no entanto, a realizao de consulta pblica uma obrigao
legal, o que atinge a Anatel. J h inclusive um proje-
78
to de lei, encaminhado pelo governo ao Congresso,

que torna esse tipo de consulta obrigatria em todas
as agncias reguladoras.
A forma clssica de consulta pblica a publicao, no Dirio Oficial da Unio, do texto preliminar
da nova norma ou do contedo de uma poltica que
est sendo discutida, mas isso tem sido feito cada vez
com maior freqncia por meio da internet. Com a
consulta, o rgo pblico recebe sugestes e crticas
e pode alterar o texto da norma ou da poltica antes
que ela comece a vigorar. Todescan fez uma comparao das legislaes brasileira e norte-americana e
explicou que, nos Estados Unidos, qualquer rgo da
administrao pblica federal obrigado a realizar
consulta pblica sobre qualquer poltica ou norma
que for definida ou editada.
A importncia da
participao popular
O pesquisador do Cebrap disse haver uma crena
de que, em pases que passaram por regimes autoritrios, como o Brasil, a falta de experincia participativa democrtica desestimularia a participao
em consultas pblicas. No entanto, as experincias
empricas mostram que este diagnstico errado,
afirmou. Em pases que passaram por esses perodos autoritrios, quando h um mecanismo de participao alm do processo eleitoral, pode-se verificar que ocorre um ndice muito grande de participao. H uma espcie de avidez por participar.
Ele relatou que, antes da pesquisa realizada na

Anatel, havia o pressuposto de que s empresas participavam de consultas pblicas. A pesquisa mostrou que essa era uma viso equivocada. O levantamento revelou a participao de empresas, de associaes de defesa ao consumidor, de associaes de
proteo a pessoas com deficincia, de associaes
de defesa ao meio ambiente e de outros cidados.
Como era de esperar em consultas de rgos
reguladores, a participao de empresas foi maior que
a dos demais interessados, e partiram delas 61% das
1.053 respostas s consultas pblicas estudadas. No
entanto, interessante notar que temos o potencial de
outros atores, porque diferentes setores participam,
alm das empresas, disse Todescan. Esse percentual dos demais agentes poderia aumentar, mas certamente sempre ser menor que o das empresas, visto
que so elas o alvo da regulao das agncias.
O estudo sobre a Anatel revelou que 24% das
sugestes feitas em consultas pblicas so incorporadas. Para o pesquisador, um ndice baixo. No h uma justificativa do porqu de no
incorporar as outras sugestes, disse Todescan.
Ele lembrou que nenhum rgo pblico obrigado a incorporar todas as sugestes, mas salientou haver um potencial democrtico na incorporao. Segundo ele, a rejeio a sugestes gera
a necessidade de uma justificativa por parte do
rgo pblico. A surge um grande problema:
como o Estado pode gerar essa informao, esse
Papel do Executivo
ENTREVISTA
Deputado Federal Fernando Gabeira (PV-RJ)

Um dos cones do grupo de parlamentares independentes e distantes dos principais escndalos que
abalaram a imagem do Congresso Nacional nos ltimos anos, o jornalista Fernando Gabeira tem atuado na linha de frente da difcil batalha pela efetiva
consolidao da democracia brasileira.
Participante fortemente envolvido na luta contra
a ditadura, o deputado tem marcado a sua atuao
parlamentar como uma espcie de conscincia cr-
tica para o prprio parlamento e para os diferentes

governos que se alternaram no poder sem, contudo,
alterar prticas indesejveis para o bom funcionamento da democracia.
Nesse sentido, sua constante participao em
instncias de fiscalizao do poder permite-lhe um
lugar de fala privilegiado acerca da relevncia do
acesso informao e das dificuldades que circunscrevem o tema no Brasil.
Qual a importncia do acesso informao e de

as informaes estarem disponveis para esse trabalho especfico de fiscalizar?
A disponibilidade de informaes um elemento vital
para a democracia, mas ainda existem, no Brasil, muitas
limitaes em relao a documentos do governo. Essas
limitaes existiram no governo Fernando Henrique
Cardoso (que praticamente decretou a eternidade de
DFSUPTEPDVNFOUPT
FQSPTTFHVJSBNOPHPWFSOP-VMB
(que fez uma certa mudana, mas permitiu que de 30
em 30 anos fosse renovado o segredo). Ns constitumos aqui, com um grupo de deputados, de jornalistas
investigativos, alguns advogados e a OAB, um Frum
para promover o acesso informao. No contexto
desse Frum trouxemos algumas pessoas de todo o

mundo para falar do estgio do acesso informao
em outros pases. Veio, por exemplo, gente do Peru
GBMBSTPCSFBTJUVBPEB"NSJDB-BUJOBFQVEFNPT
constatar o seguinte: o Brasil ainda est muito atrasado nesse aspecto quando se toma como referncia
um ou outro pas latino-americano e os EUA.
Existe na Cmara dos Deputados um projeto do
EFQVUBEP3FHJOBMEP-PQFT 15.(
RVFCVTDBFYBUBmente ampliar e melhorar o acesso s informaes. Ao
longo dessas discusses, a gente tambm constatou
que este acesso no poder ser resolvido apenas por
uma ao parlamentar. Ou seja, uma lei que permita
o acesso s informaes no tem poder mgico. Nos
79
80
EUA so gastos 300 milhes de dlares por ano para

que esse acesso seja possvel. Ento, no adianta, pura
e simplesmente, afirmar o acesso informao se o governo no tem uma poltica destinada a atender as pessoas e a responder s questes que so colocadas.
Para o jornalismo investigativo isso fundamental, para o exerccio parlamentar isso fundamental,
mas o tambm para todo e qualquer cidado que
queira ter acesso s informaes do pas. Na verdade, no Brasil as coisas esto organizadas no sentido
de dificultar o acesso, se uma lei no tiver a capacidade de comunicar ao Executivo a necessidade dele
se reestruturar para atender essa nova demanda democrtica, no teremos um resultado adequado.
Como resolver o problema dos custos do acesso
informao?
Essa conta da democracia. Diria uma coisa audaciosa: os custos seriam muito menos de um quarto
daqueles gastos com a propaganda do governo. Por
que ao invs de gastar dinheiro com propaganda o
governo no gasta dinheiro com informao? No
quero dizer que a propaganda seja, necessariamente,
incorreta. Mas ela tem sempre o vis apologtico, visa
fortalecer os governantes. O documento neutro, ele

pode eventualmente fortalecer o prestgio do governo
como pode desmerec-lo. Mas muito mais razovel
para uma democracia que 25% dos recursos de propaganda sejam empregados no acesso informao.
Do ponto de vista federal h alguns avanos nesse
sentido (o Siafi, Portal da Transparncia)?
O Siafi uma limitao muito grande porque s os
deputados tm acesso. Nesse contexto, formamos
um ncleo de quatro deputados que se rebelaram
contra essa situao e passamos nossas senhas para
o Contas Abertas, que com a capacidade de analisar as contas do oramento passou, ento, a representar um pouco a face pblica de nosso trabalho.
Com a senha que eu tenho como deputado posso
analisar, recolher dados e at denunciar. Mas haveria a necessidade de uma estrutura capaz de estudar permanentemente esses dados.
Em segundo lugar, nossos objetivos so comuns
porque queremos partilhar as informaes, achamos
que todos tm o direito de conhecer essas informaes. Temos procurado transparecer aspectos que
ficam meio obscuros quando h uma grande crise.
Papel do Executivo
retorno? No basta apenas divulgar o resultado

das consultas, mas preciso tambm informar
quais foram os motivos para aceitao de uma
sugesto e no de outra, defende.
Informaes
sobre o impacto
Paulo Todescan explicou que no projeto de lei que
tramita no Congresso com o fim de reformar a
legislao sobre Agncias Reguladoras h um mecanismo para exigir que essas agncias, antes de submeter uma norma ou poltica consulta pblica,
apresentem anlises de impacto. Ou seja, a agncia
deve mostrar quais sero os efeitos que aquela norma ou poltica vai gerar sobre aquele setor. Hoje as
consultas pblicas so apenas publicadas no Dirio
Oficial e na internet, mas preciso que o ator tenha
um discernimento tcnico para saber o que aquilo
gerar de impacto, afirmou o pesquisador.
Ele tambm deixou claro que uma parte dos
interessados tem esse discernimento, mas outra
parcela, no. Havendo uma anlise de efeitos de
polticas ou de iniciativas governamentais antes da
consulta pblica, h tempo para reagir a elas, avaliou. Esse tipo de exigncia j existe na legislao
norte-americana.
Para Todescan, informaes que contemplem
uma anlise de impacto antes de uma consulta
pblica e um mecanismo de explicao para a rejeio a sugestes feitas durante o processo expan-
81
dem o potencial democrtico no pas. O acesso

facilitado s justificativas e anlises de efeitos permite que haja uma ressonncia da informao em
diferentes setores da sociedade, disse. Ele apontou
que, nos Estados Unidos, a exigncia de explicaes
tem estimulado debates no Judicirio e por meio da
imprensa sobre a correo do caminho tomado por
determinado rgo pblico ao preferir uma sugesto e recusar outra.
O pesquisador reconheceu que a criao de
uma exigncia legal de estudo de impacto e de satisfao ps-consulta pblica no fcil. Ela supe
uma sofisticao na prestao de contas, mas permite que o acesso informao seja qualitativamente superior e que, assim, haja uma ressonncia dessa informao em diferentes esferas, afirmou. Para
ele, isso pode parecer uma utopia procedimental
ou uma utopia deliberativa e de fato esse modelo descrito no debate acadmico como o ideal de
democracia deliberativa excessivamente idealizada , mas h experincias concretas que podem ser
analisadas e repetidas.
H uma discusso muito grande sobre isso. Se
vale a pena ter essa maquinaria, com custos elevadssimos, para sofisticar a prestao de informaes, ou
se seria melhor manter o controle democrtico apenas no Congresso, relatou o pesquisador. Segundo
ele, no entanto, qualquer mecanismo que se limite
existncia formal da participao no ser suficiente
no que se refere a gerar profundidade.
Captulo
Sociedade civil, Legislativo e Ministrio Pblico:

scalizando o acesso a informaes governamentais
Nome do Captulo
83
Os pais fundadores dos regimes democrticos contemporneos rapidamente notaram que no

era suciente demandar normativamente que os governantes fossem honestos e responsivos
diante da cidadania.
Era preciso criar um sistema, concebido segundo uma lgica de freios-e-contrapesos, que
ao distribuir o poder do Estado entre diferentes corpos e, mais, ao gerar a necessidade de
scalizao cruzada entre eles, acabaria por aumentar a responsividade, a transparncia, a
ecincia e a prestao de contas por parte dos diferentes poderes.
A alguns dos rgos criados foi claramente atribudo um poder de scalizao, por exemplo,
sobre a atuao do Poder Executivo o qual opera a maioria dos recursos e interage, para o bem
e para o mal, mais diretamente com a populao.
Entretanto, no h scalizao ou controle democrtico possvel sem que o inerente
problema da assimetria de informaes seja minimamente equacionado. Assim, como salientado
na Introduo desta publicao, o direito de acesso informao, para alm de seus usos
individuais, tambm um direito difuso, dado que se transforma em um instrumento de atuao
para instituies que podero, ao vigiar o poder, auferir benefcios para toda a coletividade.
Neste captulo, estaremos salientando de maneira especial a importncia do acesso
JOGPSNBPQBSBBTPDJFEBEFDJWJMPSHBOJ[BEB P-FHJTMBUJWPFP.JOJTUSJP1CMJDP
+PT "OUOJP .PSPOJ EJSFUPS EP *OTUJUVUP EF &TUVEPT 4PDJPFDPONJDPT *OFTD
F P
QSPDVSBEPS "OUOJP $BSMPT #JHPOIB EP .JOJTUSJP 1CMJDP 'FEFSBM GPSBN PT JOUFSMPDVUPSFT
acerca deste tema no seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao:
Elementos Inseparveis.
m regimes democrticos, o direito de acesso a informaes

pblicas pode servir como reforo ou complemento aos j existentes
processos e sistemas de fiscalizao de aes de governos. No Brasil,
o controle exercido por representaes diretas da sociedade civil
como associaes voluntrias e conselhos municipais, por exemplo ,
pelo Poder Legislativo e pelo Ministrio Pblico pode ser multiplicado na medida em que for facilitado o acesso a informaes mantidas
por reparties governamentais.
Isso ocorre porque o direito de ser informado tem uma relao
direta com a governana, um conceito amplo que vem sendo cada
vez mais difundido no mundo. Governana trata do uso do poder
e da autoridade e de como um pas lida com eles. Pode ser interpretada em muitos nveis diferentes, desde o comando do Estado at
uma comunidade local ou um chefe de famlia. A anlise da governana leva em conta todos os mecanismos, processos, relaes e
instituies pelas quais cidados e grupos organizam seus interesses e exercitam seus direitos e obrigaes, define uma publicao
do Departament for Internacional Development (DFID), rgo do
governo britnico1.
Como ressalta o documento do DFID, governana envolve
relaes entre cidados e o Estado, que so influenciadas por instituies, regras formais (como leis e regulamentaes) e informais
(baseadas na tradio e cultura). A boa receita para a governana
varia de pas para pas, pois sua forma sofre influncias de aspectos
geogrficos, histricos e econmicos de cada nao. No entanto, a
1 DFID, 2007, p.6, traduo dos autores.
governana tambm influenciada pelo avano do

desenvolvimento internacional.
Na avaliao do DFID, h trs elementos que
so fundamentais para definir a boa governana em
um pas. Um deles a capacidade do Estado, ou seja,
a habilidade e a autoridade de lderes, governantes e organizaes pblicas de levar aes adiante.
O outro a accountability, que implica a habilidade dos cidados de influenciar na transparncia de
seus lderes, governantes e instituies pblicas. E o
terceiro aquilo que o DFID chama de responsiveness a forma como lderes, governantes e organizaes pblicas reagem para corresponder s necessidades e direitos dos cidados.
O monitoramento do
poder pelo Legislativo
O direito de acesso a informaes pblicas permite justamente que a sociedade civil, o Legislativo,
o Ministrio Pblico e outras instncias capazes de
agir no controle de governo reforcem a accountability para melhorar a responsiveness.
Estudiosos tm aprimorado a anlise e conceituao das formas como essa fiscalizao pode se
dar. Ainda que os mecanismos de monitoramento
sejam to antigos quanto a prpria burocracia, uma
recente rotulao destes instrumentos acabou por
se transformar em um dos eixos mais importantes
no debate sobre formas de oversight da administrao pblica, explica o cientista poltico Guilherme
85
Canela em estudo que tratou da delegao de poderes a Agncias Reguladoras2. Trata-se dos conceitos
de patrulha de polcia e alarme de incndio. O primeiro se refere a audincias, pesquisas, investigaes e outras formas de verificar as aes das instituies ou rgos monitorados. O segundo envolve os alertas que alimentam o Legislativo, sados
de grupos de interesse, do eleitorado, da mdia e
de outros envolvidos em controlar aes do governo. O primeiro implica uma estrutura que aumenta
custos, enquanto o segundo carrega o risco de falha
dos olheiros do Legislativo. Esses riscos diminuiriam muito com a existncia de um amplo sistema
de acesso s informaes pblicas.
No Brasil, a Cmara de Deputados e o Senado
Federal dispem de uma srie de instrumentos
pelos quais podem fiscalizar aes do governo. Os
congressistas tm condies de requerer de forma
oficial informaes a quaisquer rgos e departamentos do Executivo, enquanto representantes
do governo podem ser chamados para dar explicaes em colegiados que funcionam no mbito
do Congresso; tanto naqueles que so permanentes como os que se dedicam a acompanhar polticas nas reas de sade, educao e agricultura
quanto nas famosas Comisses Parlamentares de
Inqurito (CPIs).
Muitas vezes, no entanto, esses dispositivos esbarram em resistncias legais ou polticas.
2 CANELA, 2005, p.77.
86
Requerimentos de deputados e senadores no so

respondidos dentro dos prazos e, no raro, retornam com respostas insatisfatrias, fazendo com que
o governo mantenha o sigilo sobre aquilo que no
quer revelar. J as CPIs e comisses permanentes,
formadas por diversos congressistas de diferentes
partidos, dependem de negociaes polticas e acertos que com freqncia tambm resultam em barreiras para a transparncia de aes do governo.
por isso que, mesmo com a capacidade e estrutura
que possui, o Legislativo carece de dispositivos que
garantam a qualquer congressista, independentemente de acordos polticos e boa vontade de governantes, o acesso a informaes pblicas.
O papel do
Ministrio Pblico
Apesar da amplitude de poderes assegurada pela
Constituio, o Ministrio Pblico tambm enfrenta dificuldades para o acesso a registros e dados do
governo. Fruto de uma reestruturao ocorrida em
meados da dcada de 1990, o atual modelo de MP
ainda est trilhando o caminho que pode lev-lo a
ser o mais forte rgo de controle de aes do governo. Trata-se de um papel relativamente recente.
Como aponta a pesquisadora Ana Gleice Queiroz,
apesar de j ter sido mencionado no texto da primeira
Constituio republicana, em 1891, foi somente a partir de 1934 que o rgo que viria a se transformar em
Ministrio Pblico passou a ser tratado como insti-
tuio, aparecendo em seo prpria e dentro de um

captulo relativo aos trs Poderes3. As Cartas que se
seguiram produziram mudanas, de dimenses distintas, nas funes e estruturas do Ministrio Pblico.
Pela Constituio de 1967, o Ministrio Pblico era um
rgo do Poder Judicirio. Depois, na de 1969, passou
a pertencer ao Poder Executivo. Com essa subordinao, necessitava de uma requisio do ministro da
Justia em vrios tipos de aes, o que era conveniente a um regime ditatorial como o que havia se imposto
pelo golpe militar de 1964.
Pela Constituio de 1988, a atual, o Ministrio
Pblico passou a no pertencer a nenhum dos
trs Poderes da Repblica: Executivo, Legislativo e
Judicirio. Nessa Carta ele ganhou uma seo especfica, e a garantia de independncia foi dada pelo artigo 127: Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa4. O artigo seguinte
refora a independncia de promotores e procuradores, lhes dando garantias como a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos.
Ao contrrio da Constituio de 1969, promulgada durante o regime militar, a de 1988 entrou
em vigor j em um governo civil e s vsperas da
primeira eleio presidencial direta ps-ditadura.
Os avanos que o novo texto constitucional representou para o Ministrio Pblico so considerados
por juristas exemplo do esprito democrtico que
3 QUEIROZ, 2000, p. 23.
4 CONSTITUIO, 1988, p.90.
87
se expandia pelo pas. H estreita ligao entre a

democracia e um Ministrio Pblico forte e independente, afirma o jurista Hugo Mazzili5.
Como aponta o jornalista e professor da
Universidade de Braslia (UnB) Solano Nascimento,
para poder cumprir suas incumbncias, o Ministrio
Pblico ganhou novos poderes que lhe permitem, sem
necessidade de autorizao de outro rgo ou instituio, requisitar investigaes e instalao de inquritos policiais, exigir a entrega de documentos, expedir
notificaes, colher depoimentos e tomar outras providncias. Apesar de as novas funes do Ministrio
Pblico terem sido aprovadas no texto da Constituio
de 1988, s nos anos seguintes as alteraes comearam realmente a ser colocadas em prtica6.
A regulamentao dos novos poderes ocorreu
pela lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, e tambm
foi preciso alterar a estrutura do rgo e fazer novas
contrataes. Hoje o Ministrio Pblico formado
pelo Ministrio Pblico da Unio, que se subdivide
em Ministrio Pblico Federal, do Trabalho, Militar
e do Distrito Federal e Territrios, e pelo Ministrio
Pblico dos Estados. Tambm graas ao novo texto constitucional, a hierarquia dentro do Ministrio
Pblico s existe no plano administrativo, no no
funcional. Assim, promotores e procuradores no
podem receber ordens para suspender algum tipo
de investigao ou mudar a forma como ela est
sendo conduzida. Nem seus superiores hierrquicos podem ditar-lhes ordens no sentido de agir desta ou daquela maneira dentro do processo, aponta
o jurista Alexandre Moraes7.
Depois de as mudanas necessrias terem sido
concludas, a partir de meados da dcada passada,
promotores e procuradores comearam a atuar, de
forma sem precedentes no Ministrio Pblico, no
controle da atividade de autoridades dos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio. O rgo parece,
com isso, estar se adequando ao esprito que para
alguns juristas permeou as mudanas inseridas na
Constituio. A opo do constituinte de 1988 foi,
sem dvida, conferir um elevado status constitucional ao Ministrio Pblico, quase erigindo-o a um
quarto Poder, afirma Mazzilli8.
No incomum, no entanto, promotores e procuradores do Ministrio Pblico esbarrarem na resistncia do governo em fornecer informaes. Muitas
vezes, ainda, pedidos feitos por eles ao Judicirio, para
que obrigue o Executivo a fornecer determinado registro ou informao, so negados por magistrados. Isso
faz no serem raras as tentativas de integrantes do
Ministrio Pblico buscarem parcerias com congressistas, principalmente durante investigaes de
CPIs, na expectativa de que o Parlamento consiga com
mais facilidade o acesso a dados do governo. E a o
Parlamento enfrenta seus j citados obstculos.
5 MAZZILLI, 1989, p.49.

6 NASCIMENTO, 2008, p.5.
7 MORAES, 2002, p.1517.

8 MAZZILLI, 1989, p.45.
88
A importncia
da sociedade civil
A ditadura militar e a conseqente oposio por ela
gerada acabou por ser uma espcie de caldo de cultura para o soerguimento de um relevante movimento
social no Brasil, descolado dos poderes constitudos.
As experincias das comunidades eclesiais de
base e de grupos no partidrios de reao ao regime
de exceo acabaram por se aprofundar e solidificar
ao longo dos anos 1980 e por, literalmente, explodir e
se diversificar a partir da Constituio de 1988.
Nesse sentido, h um conjunto imenso de organizaes no-governamentais que se ocupam dos
mais diferentes recortes da ampla agenda dos direitos
humanos e do desenvolvimento humano que se legitimaram, dentre outras funes, no papel de fiscalizadores das polticas pblicas e, logo, das autoridades
responsveis pela sua concepo e implementao.
Assim, nesse contexto, h um exrcito de fiscalizadores prontos para atuar de maneira ainda mais incisiva no controle social das polticas pblicas medida
que o acesso informao passe a ser concretamente
uma realidade institucionalizada no cenrio brasileiro.
Organizaes de defesa dos direitos da criana,
da mulher, dos negros, dos ndios, preocupadas com a
sade pblica ou envolvidas na agenda mais transversal de combate corrupo tm sua atuao limitada
pela freqente ausncia de disponibilizao ampla e
irrestrita de informaes. Muito tem sido conquistado por esse setor no Brasil, porm muito mais pode
ser feito com a aprovao de um novo arcabouo institucional sobre o tema lembrando tambm que as
prprias ONGs, como atores pblicos, devem estar
preparadas para prestar informaes de forma transparente a todos aqueles que solicitarem.
Porm, em que pese a ausncia de um arcabouo
institucional geral de acesso informao, j h uma
atuao consolidada das organizaes no-governamentais no sentido de utilizar as informaes que se
encontram disponveis para fiscalizar os governos em
suas reas de interesse. Os exemplos mais contundentes, nesse sentido, so os associados vigilncia oramentria, permitida pela existncia de ferramentas
apresentadas no captulo anterior. Os exemplos advindos dessas experincias certamente so um interessante indicador do que poderia ocorrer, caso as informaes pblicas estivessem amplamente disponveis.
A sociedade civil e
o controle das polticas pblicas locais
Em um nvel mais local e com ligao mais direta
com a comunidade, a transparncia de governos
buscada por associaes voluntrias e conselhos. Em
um estudo sobre a ligao entre essas entidades e a
fiscalizao do Poder Executivo, o pesquisador Luiz
Alberto Weber afirma que cerca de 20% das receitas pblicas municipais so capturadas por agentes
pblicos corruptos e que, grosso modo, a quantia
desviada pela corrupo pode atingir a cifra de R$ 10
bilhes no pas. Citando um levantamento feito em
2005, o estudioso lembra que a Controladoria-Geral

da Unio, rgo do Poder Executivo, encontrou desvios de recursos pblicos federais em 54% das prefeituras que fiscalizou. Uma vez admitido que a corrupo poltica um desvio de normas que envolve
trocas clandestinas entre o agente pblico e um terceiro, o corruptor, a questo principal colocada pelos
pesquisadores do tema o que causa diferena em
tais comportamentos?, questiona Weber9.
A hiptese com a qual o pesquisador trabalhou
foi a de que o nmero de associaes voluntrias
(como clubes, organizaes de classe e outros grupos)
e o nmero de reunies dos conselhos municipais
(montados para acompanhar polticas pblicas) poderiam influenciar na reduo da corrupo, j que tm
capacidade de ampliar a fiscalizao aos governantes. Trabalhando com dados referentes a uma amostra de 215 municpios brasileiros, Weber concluiu que
as associaes influenciam no controle do Executivo e
na conseqente reduo da corrupo. H uma clara,
embora irregular, tendncia ocorrncia de fraudes
graves e sucessivas nas administraes pblicas daquelas localidades onde o nmero de associaes menor.
Contrariamente, onde h maior nmero de associaes por mil habitantes os casos de corrupo praticamente no existem, afirma10.
Quanto ao nmero de reunies de conselhos
municipais cuja existncia , em muitos casos, uma
9 WEBER, 2006, p.31.
10 Idem, p.90.
89
exigncia legal para uma prefeitura receber recursos de estados e da Unio , Weber no encontrou a
influncia que procurava. Concluiu que os integrantes desses conselhos so, de forma exagerada, influenciados pelos governantes municipais, impedindo que
ajam com a iseno necessria ao cumprimento de
seu papel. Projetados para serem arenas plurais que
sirvam de anteparo s aes potencialmente corruptas dos gestores municipais, os conselhos municipais
tornaram-se, na maior parte dos casos, apndices dos
prefeitos ou instncias de homologao de irregularidades, afirma Weber11. O estudo aponta uma srie de
casos em que todos os integrantes desses conselhos
foram indicados pelo prefeito, muitas vezes sendo,
inclusive, funcionrios das prefeituras.
Na base das limitaes de controle encontradas no contexto do Legislativo, do Poder Pblico e
em organismos de associaes municipais est, entre
outras coisas, a dificuldade de acesso a informaes
pblicas. Se senadores, deputados e verea-dores tivessem dispositivos para exigir de forma mais rpida e
eficiente registros do governo, se promotores e procuradores no dependessem de decises judiciais para
ter acesso a informaes guardadas em reparties
pblicas e se integrantes de uma comunidade recebessem dados das prefeituras to logo os requisitassem, independentemente de pertencerem ou no a
grupos e colegiados, a accountability seria reforada, e
os desvios de governantes poderiam ser atenuados.
11 Idem, p.95.
90
ENTREVISTA
Deputado Federal Gustavo Fruet (PSDB-PR)

Doutor em Direito das Relaes Sociais pela Universidade Federal do Paran, o deputado Gustavo
Fruet reconhecido nos corredores do Congresso
Nacional pelo seu bom humor talvez herdado do
pai, o ex-deputado Maurcio Fruet , pela tica e pela
assertividade em sua atuao parlamentar.
Concorreu, em 2007, Presidncia da Cmara
dos Deputados com uma plataforma bastante diferenciada dos candidatos da base de sustentao de
governo, plataforma esta que buscava sublinhar o papel independente do Poder Legislativo.
Seus estudos de mestrado e doutoramento, focalizados nas questes de imprensa, informao e
legislao eleitoral, certamente colaboraram por

sua atuao aguerrida em importantes espaos de
fiscalizao do Poder Executivo, especialmente a
Comisso Parlamentar Mista de Inqurito que investigou os diversos problemas associados corrupo nos Correios, ainda no primeiro mandato do
presidente Lula.
Esta experincia permitiu ao parlamentar, para
alm de sua reflexo conceitual e terica sobre o
tema, verificar muito de perto os problemas que a falta de uma legislao ampla e consistente de acesso
informao podem gerar.
Dentre as atribuies do Congresso Nacional,

esto o poder e o dever de fiscalizar o Executivo.
Contudo, esse processo anda a passos lentos.
Qual a relevncia do acesso a (ou, pelo outro
lado, da ampla disponibilizao de) informaes
neste contexto?
Um primeiro ponto que esse um processo recente no Brasil. Considerando a Constituio de
1988 como referncia, muito pouco tempo ainda
para se ter a previsibilidade e normalidade nessa
relao institucional e no papel de fiscalizao do

Congresso Nacional.
A segunda questo a prpria distoro do trabalho do Congresso. Apesar de toda a crtica que deve
ser feita ao excesso de Medidas Provisrias enviadas
pelo governo, o Congresso vai abdicando de aes
tpicas de suas atividades, em especial o trabalho de
fiscalizao. H uma tendncia em se medir a qualidade do trabalho parlamentar pelo nmero de projetos apresentados e de projetos aprovados. uma
tendncia quantificao, e se perde muito no que

diz respeito ao trabalho de fiscalizao.
Alm disso, conduzir tantas Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) num prazo to
curto uma contradio. Por um lado bom que
as CPIs funcionem, j que so um instrumento
constitucional. Por outro lado, um sinal de falncia de nosso trabalho regular de fiscalizao.
Um exemplo recente a discusso sobre o uso
irregular do carto corporativo. Foi criada uma
CPI, mas j existe na prpria legislao e no regimento interno a indicao de uma comisso, que
trabalha de forma sigilosa a fiscalizao de gastos
reservados do Poder Executivo.
Um quarto ponto a pssima relao institucional entre os Poderes. Nas CPIs verificamos ainda
que no haja um estudo comparativo sobre isso
que no h uma comunicao entre o Banco Central e a Controladoria-Geral da Unio (CGU), entre
o Departamento de Recuperao de Ativos, Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) e os rgos
do Ministrio da Justia. Entre estes e a Polcia Federal. Entre estes e o TCU. Entre estes e o Ministrio Pblico. Entre estes e o Congresso.
No caso da solicitao de informaes das

contas do publicitrio Duda Mendona [CPI dos
$PSSFJPT > BQSPNPUPSJBEF/PWB:PSLSFDFbeu pedido de informao de quatro rgos: da
Polcia Federal, do Ministrio Pblico, do DRCI e
do Congresso Nacional. Imagine o n que d na
cabea da autoridade que recebeu o pedido para
tentar saber a quem responder? Ns temos uma
disputa muito grande de poder entre os rgos,
e no h ainda uma relao pacificada entre os
vrios organismos.
Uma Lei Geral de Acesso Informao
Pblica, como de outros pases, facilitaria
esse trabalho parlamentar? Os instrumentos
que existem so suficientes?
Facilitaria. Esse deve ser o nosso foco. Os instrumentos so insuficientes. Eu acho que existem trs
tipos de fiscais: o papel institucional do Congresso,
que acaba sendo mais exercido por quem est na
oposio; uma briga de corvo contra corvo, o que
decorrente da alternncia de poder e de governo;
e um trabalho cada vez maior de acompanhamento
da sociedade. Como se faz isso, qual o parmetro?
91
92
Abrindo. E como se abre? Com acesso fonte primria. Por qu? Para evitar manipulao.
Duas situaes. Primeira: na CPI dos Correios,
tivemos acesso a informaes do Banco do Brasil
e eu no coloco em dvida a seriedade do banco.
Porm, por duas vezes, a base de dados foi alterada,
pois houve erro nas informaes. Na poca havia
at suspeitas em relao a ministros que teriam recebido dinheiro de empresas privadas. Houve erros
nas bases de dados ou nas referncias apresentadas CPI. Ou seja, houve acesso, mas houve erro
no envio dos dados.
Segundo problema: muitas das informaes so
enviadas por meio impresso. Desde a CPI dos Correios se estabeleceu um sistema no Senado, um programa que talvez faa com que o Senado hoje tenha
a maior base de dados do Brasil que unifica o enWJPEFJOGPSNBFTQPSNFJPFMFUSOJDP2VBOEPTF
QFEFPEBEPUFMFGOJDPEFBMHVNOVNBJOWFTUJHBP
tnhamos o problema de que cada operadora trabalhava com um sistema. Coube Anatel e ao Senado
definirem um padro de envio dessas informaes
para que pudessem ser cruzadas. Ento, no adianta
ter um volume brutal de dados se no so usados.
Alm disso, estamos vendo na CPI dos Cartes

Corporativos que dados ainda so enviados em
caixas de papel. As Comisses tinham um grupo
que ficava digitando esses dados, mas isso demora
tanto que termina a CPI e uma parte significativa
no foi digitada.
Ento o nosso desafio o acesso informao primria, sem essa intermediao isto alm
de padronizar a forma de acesso a esses dados. O
Siafi um exemplo. Apesar de contar com nveis
de acesso, todos aqueles que acessam tm condies de compreender o que existe l. Enfim, o
ideal ter acesso fonte primria da forma mais
simplificada possvel.
algo que estamos distante de conseguir ainda, que abrir o mximo de informao, no s
ao Congresso, mas tambm para a sociedade. Dar
acesso ao cidado que quer, pela internet, verificar quanto o poder pblico est gastando no
municpio. Quanto ao que for classificado como
confidencial, sigiloso, que se explique o motivo
pelo qual no aberto o acesso, se estabelecendo algum tipo de fiscalizao. Mas o que precisa
facilitar. No pode existir essa dificuldade de
cdigos, de meandros, de mecanismos, de senhas. Chega a um ponto que o mesmo que no

ter informao.
dessa classificao, e quais os casos que podero

ser submetidos aos itens tratados como sigilosos
ou outras categorias.
E como denir o que deve ser considerado sigiloso?

Acho que ningum sabe. Dou um exemplo: na CPI
dos Correios, muitas informaes bancrias vinham
com o carimbo de sigiloso. Na hora de manusear as
informaes, havia at cpias de matria de jornal,
que algum carimbou como sigilosas.
A pergunta : quem classifica isso? Como, de forma objetiva, pode haver uma lei ou regulamentao
para definir com preciso quem ser o responsvel
por aquela classificao, se cabe o questionamento
daquela deciso, e quais os pontos que devero ser
classificados como sigilosos?
Essa me parece uma discusso que levar um
bom tempo no Brasil. Deveria estar na agenda,
mas eu acho que no est. Isso foi provocado por
causa da CPI dos Cartes Corporativos. Talvez
uma das lies da CPI possa ser um projeto, ou
mesmo comear a discusso, em complemento
legislao existente, para apontar a quem cabe
essa definio. Determinar quem poder recorrer
No paradoxal que o Brasil primeiro tenha

aprovado uma Lei do Sigilo para depois pensar no
acesso, que seria um direito constitucional (inciso
33, do artigo 5 da Constituio)?
bom lembrar que ns viemos de um perodo de
absoluto fechamento. Isso gerou uma cultura de
restrio. Essa nova gerao, que inclusive trabalha
na rea de segurana das Foras Armadas, tem outra concepo. Talvez tenha sido a lei possvel para
aquele momento.
At porque a discusso que se tinha na poca
com relao publicidade no era com relao a
gastos oramentrios ou gastos pessoais do presidente. Era sim com relao aos chamados arquivos
da ditadura. Toda a lei se deu em cima desse debate de ps-anistia.
Mas j passou esse perodo, e agora a oportunidade para se estabelecer algo sem essa carga,
sem a idia de que isso uma forma de revanche.
At porque essa nova gerao tem outros valores,
93
94
outras preocupaes, e no est to contaminada

por esse fator.
Agora, numa lei dessa sempre faltar algo, e no
me parece que seja uma questo exclusiva do Brasil. Apesar de no ser especialista, no acredito que
nenhum pas tenha conseguido de forma muito objetiva estabelecer, com preciso, o que deve ou no
deve estar sob sigilo.
Mas isso no tem prejudicado um cenrio
muito maior, do acesso informao por um
cidado, digamos, que quer dados relativos
sua aposentadoria?
A regra deve ser a transparncia total, e o sigilo
uma exceo. Mas tenho a impresso que a lei, e
toda essa preocupao, foi em razo dessa histria
recente. E eu acho que isso no se justifica mais.
Ento eu defendo a abertura extrema, principalmente sobre o aspecto individual.
Ainda assim, h instrumentos que j existem e
a gente usa pouco. Temos o Mandato de Injuno
que diz respeito ao que no est regulamentado
e o habeas-data. S que, imaginar que qualquer
pessoa vai contratar um advogado para entrar com
um pedido de habeas-data no Supremo... Como

que faz? No d.
Seria uma questo de cultura da Administrao
Pblica pensar que no obrigao dar
informao? quase como se fosse um favor.
o medo, at hoje. E falo at em respeito a muitos
funcionrios pblicos. Durante a CPI, havia um funcionrio que quando eu ligava at saa pela janela.
No que ele no quisesse contribuir, mas com medo
de que algum superior fosse responsabiliz-lo.
E por que o Congresso no vota uma lei como
essa? um pouco de medo de telhado de vidro?
A abertura no Congresso tambm inevitvel, e todos temos que estar preparados. Pode-se discutir a
qualidade do gasto, mas no deixar de ter acesso ao
gasto. Num primeiro momento, acho que todas as
questes iro gerar um tiroteio de denncias e de
opinies. Mas o Congresso tem de se preparar, estar
consciente de que inevitvel. Mas eu no vejo que
necessariamente haja uma restrio especificamente
sobre esse projeto, sobre o assunto. O problema a
pauta do Congresso.
Para alm do benefcio coletivo (em relao

s scalizaes do Congresso, do Ministrio
Pblico, da imprensa, etc.), qual o benefcio
individual, para cada cidado, de uma Lei
Geral de Acesso Informao ?
Olha, at uma contradio. Para mim hoje eu
FTUBSJB EJTDVUJOEP VNB -FJ EF "DFTTP *OGPSmao Pblica nessa relao institucional, por
entender que no se deveria mais discutir o
acesso do cidado. Em duas frentes: a pessoa
ter as informaes que para ela so necessrias
no dia-a-dia, como dados de aposentadoria,
mas ter acesso s informaes pblicas que de
alguma maneira fazem parte da vida dela enquanto cidad integrante da cidade e do pas
e no apenas enquanto indivduo.
Por exemplo, eu, como cidado, quero saber quanto a prefeitura da minha cidade gasta
com lixo, porque minha rua est suja, por que ser
que a empresa terceirizada fez a poda e no a
prefeitura, se isso custou mais ou custou menos.
Eu quero reclamar.
Enfim, isso eu acho uma tendncia inevitvel,
diante da facilidade de acesso aos instrumentos
de comunicao dessa nova gerao. Minha gerao no teve o privilgio de nascer com a internet
e com a informtica, mas a nova gerao sim. Eu
fico imaginando hoje que uma criana de 5 a 10
anos, quando chegar aos 15, vai achar isso normal.
Ver o que gastou na conta do telefone dela, o gasto de publicidade na televiso a que assiste. Acho
que vai chegar a um ponto que isso ser absolutamente normal.
Enfim, tem de ser otimista. Mas acredito que
em torno de 10 ou 20 anos conseguiremos estabilizar isso.
95
96
A scalizao do acesso s
informaes governamentais
Dois aspectos distintos podem ser apontados na
discusso sobre o acesso a informaes: o primeiro
deles diz respeito necessidade de debater o poder
dos meios de comunicao como produtores de
informaes; o segundo est relacionado falta de
transparncia em organizaes da sociedade civil
que deveriam fazer uma espcie de transposio
das informaes pblicas do Estado aos cidados.
Durante o seminrio Controle Social das Polticas
Pblicas e Acesso Informao: Elementos Inseparveis
o diretor do Instituto de Estudos Socioeconmicos,
Jos Antonio Moroni, destacou que um dos aspectos
fundamentais da discusso sobre o acesso informao pblica no consider-la apenas um dado ou
registro. Se a informao for trabalhada como um
mero dado ou registro, tira-se todo o contedo poltico dela, disse o diretor do Inesc. A informao no
algo neutro. Ela socialmente, culturalmente, politicamente e ideologicamente produzida. Na avaliao do pesquisador, a informao tem de ser trabalhada na dimenso poltica. Temos de nos perguntar como a informao produzida, quem a produz,
a servio do que e de quem, quais os mecanismos de
divulgao, afirmou.
Para ilustrar a discusso, Moroni usou o exemplo do acesso a informaes oramentrias. O

Estado quer dar a entender que o oramento simplesmente nmeros. Na realidade, no oramento o
que menos h so nmeros. Ele reflete uma inteno poltica e, portanto, a informao extrada do
oramento no neutra, afirmou o diretor. Ns
temos de pensar nos processos decisrios. Assim,
a divulgao da agenda de um ministro se torna
importante porque um indicativo de como as decises so tomadas. Temos de pensar sobre os mecanismos de acompanhamento, de fiscalizao dessas decises, disse Moroni (ver artigo de Adriano
Guerra neste captulo).
Como na avaliao de Moroni, a divulgao de
informaes est muito ligada tomada de decises,
preciso debater tambm o direito de produo de
informaes. Temos de pensar em mecanismos
mais igualitrios na divulgao da informao, tanto por parte do Estado quanto por parte da sociedade, afirmou. Assim, um ponto fundamental para
o debate a democratizao dos meios de comunicao, visto que eles tm um poder enorme de produzir informao. Nessa discusso, disse o diretor
do Inesc, preciso avaliar o modo como os vrios
grupos proprietrios de meios de comunicao vm
fazendo uso do direito de divulgar as informaes
para a sociedade em geral. O debate da comunicao recente, afirmou Moroni, lembrando que um
dos temas discutidos a regulao democrtica dos
meios de comunicao, o que nada tem a ver com a

censura condenvel em todos os sentidos.
Como scalizar o
acesso a informaes
Jos Antonio Moroni explicou que, para discutir o
papel da sociedade civil na fiscalizao do acesso
s informaes governamentais, preciso partir da
anlise das diversas vertentes da democracia. Na
democracia direta, em que se exerce diretamente o
poder, temos mecanismos como plebiscitos, referendos, iniciativa popular e outros em que no h
necessidade da representao ou intermediao de
organizaes, lembrou.
Na democracia participativa, na qual a presena
da sociedade civil mediada por alguma organizao,
h conferncias, grupos de trabalho, conselhos de polticas pblicas, audincias e consultas pblicas e ouvidorias. Particularmente, eu acho que esse sistema tem
lacunas, pois s se pensou nas polticas sociais, e no
nas polticas econmicas, de desenvolvimento, ressaltou o diretor do Inesc. Existe um conselho municipal para discutir a sade, mas no existe um conselho
municipal para debater o impacto de metas de inflao, por exemplo.
E a outra vertente a da democracia representativa, na qual a participao do cidado mediada pelo Parlamento. Assim, cada uma das vertentes
da democracia implica uma forma distinta de participao popular e dessa forma especfica que
97
vai depender a ao da sociedade na fiscalizao do

acesso a informaes pblicas.
Para exemplificar, o pesquisador retomou a
discusso sobre a oferta de informaes dos gastos pblicos por meio do Siafi, sistema j mencionado nos captulos anteriores. Ele disse que
muitos consideram os dados do Siafi, em parte
acessveis pela internet, como informaes pblicas. Moroni discorda dessa avaliao. Nem todos
tm acesso a esses dados e, mesmo se tivessem,
a forma como as informaes so disponibilizadas nesse sistema no o torna pblico, disse. H
necessidade de se ter acesso internet e entender
de vrios comandos.
Para Moroni, as informaes no podem vir
com filtros. O Estado tem de se organizar na produo de diferentes informaes para que a sociedade possa acess-las e tambm critic-las. Nesse
contexto, temos o papel da prpria sociedade civil
na leitura posicionada das informaes, ressaltou.
Assim, cabe a ela fazer a transposio das informaes pblicas para diferentes linguagens.
Essa intermediao, no entanto, s pode ser
operada com profundas transformaes nas prticas polticas das organizaes da sociedade civil,
ressaltou o diretor do Inesc. Em sua opinio tambm as organizaes se estabelecem de modo fechado e acabam muitas vezes repetindo os mesmos
vcios de falta de transparncia que criticam em
relao ao Estado.
98
A falta de
nmeros na Justia
O presidente da Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica (ANPR), Antonio
Carlos Bigonha, ressaltou que na esfera do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio o fornecimento de informaes pblicas esbarra, muitas
vezes, na escassez dessas informaes. Um exemplo disso a falta de dados numricos. Por si s,
esses nmeros no traduzem a transparncia, mas
j representam alguma coisa, e nem eles ns temos
hoje, afirmou. Ele descreveu que, como presidente
da ANPR, questionado com freqncia por jornalistas sobre assuntos como o nmero de denncias de crimes de colarinho branco ajuizadas em
determinado ano, o total das que foram consideradas procedentes, o volume de apelaes. Nem
o Ministrio Pblico da Unio nem a Justia tm
essas informaes sistematizadas, pois nosso banco de dados assistemtico, relatou Bigonha. No
h bancos de dados organizados nacional e regionalmente nem integrao entre os diferentes bancos, fazendo com que os nmeros disponveis
sejam, na avaliao do presidente da associao,
extremamente pobres no aspecto qualitativo.
Antonio Bigonha afirmou que esses indicadores so importantes porque substituem conceitos abstratos ou no mensurveis. De forma geral,
medem a eficincia e a eficcia do trabalho do
Ministrio Pblico e do Judicirio. A eficincia tra-
duz o processo de execuo das tarefas, e a eficcia,

o resultado alcanado, salientou. Por isso, disse,
preciso saber quantas denncias foram recebidas,
quantas resultaram em condenao e qual o tipo
escolhido de punio.
O presidente da ANPR lembrou que os estudiosos franceses Serge Alecian e Dominique Foucher
comparam os indicadores numricos ao painel
de controle de um veculo. So as partes sensveis e visveis do trabalho. Analisando o painel de
controle possvel tomar decises, acompanhar a
implementao de novas rotinas, fazer o planejamento estratgico, estabelecer metas, expressar-se
numericamente e monitorar os resultados obtidos,
afirmou Bigonha.
O procurador disse que uma autoridade
necessita de nmeros sobre os resultados de seu
trabalho da mesma forma que um piloto necessita
de informaes para alcanar determinado objetivo. Se o piloto no obtm todos os dados acerca do equipamento, h a possibilidade de ocorrer um desastre, explicou. De certa forma, esse
desastre tem ocorrido todos os dias, sobretudo na
administrao da Justia, porque ns no temos
esse painel de controle, no temos dados concretos acerca do nosso trabalho. Bigonha afirmou
haver muitas informaes relativas parte administrativa da Justia, mas poucas relacionadas
parte operacional, o que inclui as denncias e os
julgamentos. Isso quer dizer que ns no temos
um planejamento estratgico, concluiu. Para o

presidente da ANPR, quem no dispe de nmeros revela que no planejou sua atuao. E quem
no planejou sua atuao, em certa medida, no
sabe o que quer, afirmou.
A prestao de
contas ao cidado
Alm de melhorar a atuao de integrantes do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio, a formulao e publicao de indicadores da Justia permitem que os cidados faam crticas aos rgos
pblicos. Publicar informaes obtidas pela utilizao de indicadores confiveis o gesto final de
confeco do objetivo de prestar contas ao cidado
acerca do desempenho de uma instituio que tem
como misso ser o advogado da sociedade, como
o caso do Ministrio Pblico da Unio, afirmou
o procurador.
Bigonha lembrou que a redemocratizao do
pas trouxe a possibilidade de demandar direitos, inclusive contra o prprio Estado, algo impensvel num regime ditatorial. Nesse contexto do renascimento do direito, afirmou, houve
um crescimento sensvel do aparelho judicial. E
isso foi muito bom, sinal da democracia, de que
os direitos existem e devem ser tutelados, disse. Como j se passaram mais de 20 anos desde o fim do regime militar, necessrio agora,
defendeu Bigonha, assumir uma postura mais
99
proativa para resolver os graves problemas que

envolvem a administrao da Justia e que tm
na morosidade processual seu elemento mais sensvel. A profissionalizao da gesto administrativa da Justia, nova fronteira a ser ultrapassada
por todos ns, juzes, advogados, promotores e
demais profissionais do direito, traduz a necessidade de eficincia de nossa atividade nos termos
da Constituio, apontou o presidente da ANPR.
Mas, sobretudo, traduz o direito publicidade,
informao acerca das atividades governamentais, inclusive as da Justia.
Em relao divulgao de informaes, Jos
Antonio Moroni, do Inesc, criticou a falta de iniciativas governamentais. Como exemplo, lembrou
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que
um direito constitucional e assegura um salrio
mnimo a pessoas com deficincia e idosos em situao de baixa renda. Nunca houve uma campanha
pblica, por parte do Estado, para dizer que o cidado tem acesso a esse direito, reclamou. O Estado
tem a obrigao de fazer isso.
Os problemas
da legislao
Antonio Carlos Bigonha tambm criticou a falta de
uma regulamentao do artigo 5 da Constituio
Federal, capaz de garantir o direito de acesso a
informaes pblicas conforme foi tratado no
primeiro captulo da presente publicao. Ele lem-
100
DEPOIMENTO
Antonio Carlos Bigonha
A falta de transparncia na Justia

De um modo geral, quando se fala em acesso informao, se fala do acesso ao Poder Executivo, ao
HPWFSOP /P -FHJTMBUJWP NBJT GDJM PCUFSFN JOGPSmaes, at mesmo pela dinmica do Parlamento: a
necessidade de renovao do poder gera uma transparncia maior. O Poder Executivo muito opaco, e o
Poder Judicirio mais opaco ainda e isso no tem
sido percebido com a intensidade devida. No diz
respeito apenas ao trato da Justia de um modo geral, mas dos juzes, dos promotores, dos advogados, j
que a sociedade enxerga tudo como uma coisa s.
A respeito dessa opacidade da Justia, trago uma
declarao do jurista Noberto Bobbio. Ele afirma que
essa opacidade do poder a negao da democracia.
A Justia, sendo pouco transparente, torna-se pouco
democrtica. A democracia idealmente o governo
do poder visvel, cujos atos se desenvolvam em pblico sob o olhar da opinio pblica.
O controle externo
Nessa perspectiva da transparncia da Justia, foi
aprovada a emenda constitucional nmero 45, do ano
de 2004, que trata dos controles externos. um pas-
so muito largo da sociedade a criao do Conselho

de Controle Externo do Ministrio Pblico e do Conselho Nacional da Justia. Temos visto, nesses conselhos, debates antes inimaginveis, como o que trata da
questo de salrios de juzes e promotores. E o debate
tem sido aberto a todos, aberto imprensa. Esse um
passo muito importante para a democratizao desse
Poder, para que a Justia perceba que tem de prestar
contas sociedade. Assim, embora a Justia seja uma
instituio muito opaca, importante pontuarmos este
aspecto positivo: a criao dos conselhos externos.
Nesse sentido, vejo de modo reticente a resistncia da Polcia Federal ao exerccio do controle externo.
Se os juzes, promotores, recebem o controle externo, porque a polcia tambm no pode receb-lo? A
Ordem dos Advogados do Brasil tambm tem certa
resistncia a qualquer tipo de controle nesse sentido. Espero que isso no seja interpretado como uma
ingerncia minha em relao polcia ou OAB, mas
dentro da perspectiva da transparncia preciso que
todos tenham a mesma disposio em abrir suas prticas, seus nmeros, sua realidade para a sociedade
civil. Isso para que haja um controle social.
Tendncia aristocracia
Para dar alguns exemplos positivos, foi dentro desse
processo de controle externo que se soube da existncia de desembargadores ganhando R$ 60.000 por
ms, sem que antes praticamente ningum tivesse
conhecimento disso. Est sendo tratada tambm a
questo do nepotismo. Ns do Judicirio temos uma
tendncia aristocracia, por conta do carter vitalcio
de diversas funes dentro do Poder, o que incentiva
a contratao de familiares. Nos outros Poderes, algumas barreiras j foram ultrapassadas, com a realizao mais freqente de concursos pblicos.
Tudo isso tem sido discutido de maneira sincera e
franca em praa pblica e tem contribudo para o aumento da credibilidade da Justia. sem dvida um
processo ascendente de depurao. E, ao contrrio do
que advogavam alguns setores do Ministrio Pblico
da Unio e do Judicirio, tudo isso contribuiu para o
fortalecimento das nossas instituies e no implica
restries nossa autonomia administrativa ou nossa
independncia funcional.
Antonio Carlos Bigonha
presidente da Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica.
101
brou que esse direito do cidado est tambm

relacionado ao princpio da publicidade da administrao pblica, igualmente previsto na Carta
Magna. Na realidade, so duas faces da mesma
moeda, afirmou. Trata-se de um mesmo direito
visto sob a tica do indivduo e sob a tica do grupo, da sociedade, do Estado.
O presidente da ANPR tambm reclamou
da lei 11.111, de 2005, que segundo ele regulamentou de forma muito precria o artigo 5 da
Constituio. Ele recordou que essa lei determina
que dados de sigilo mximo s podem ser acessados depois de 30 anos, prazo renovvel por mais
30 anos. Ele exemplificou com a hiptese de um
indivduo precisar esperar 60 anos, quando sua
expectativa de vida de 72, para ter a informao
sobre algo que o envolveu com o Estado. Ele tem
que ter tido esse problema por volta dos 12 anos
de idade, disse. Pois caso contrrio a informao
s ser liberada aps sua morte.
O problema do acesso informao o
acesso verdade. O grupo que detm o poder
detm os instrumentos para a construo da realidade, afirmou o procurador. Ele ressaltou que,
alm de obrigar um indivduo a esperar 60 anos
por uma informao, a lei ainda prev um prazo maior caso o dado solicitado seja considerado uma ameaa soberania, integridade territorial nacional ou s relaes internacionais do
pas. Em termos de Estado, isso praticamente
102
tudo, concluiu. Trata-se de termos extremamente

amplos e de difcil mensurao jurdica, observou
Bigonha (leia mais no depoimento de Belisrio dos
Santos Jr. no Captulo 1).
O presidente da ANPR afirmou que o atual regime jurdico do Brasil pode impedir, indefinidamente, que o cidado tenha acesso a determinada informao. Isso representa, em sua opinio, a negao do direito informao, e por isso
h incompatibilidade entre a norma prevista na
lei 11.111 e a Constituio. Bigonha lembrou que
o constitucionalista Geraldo Ataliba afirma no
ser s o respeito maioria o que caracteriza uma
democracia, j que as maiorias elegem os governantes e os representantes por editar as leis. O trao de qualidade da democracia seria a existncia
tambm do resguardo do direito das minorias e do
direito individual. dentro dessa tenso sociolgica entre o indivduo e o grupo que se molda uma
democracia, afirmou Bigonha. Na fora centrpeta do grupo, que chama tudo para si, e na fora
centrfuga do indivduo, que busca a liberdade, a
igualdade. Assim, a lei 11.111 est completamente dissociada de qualquer perspectiva democrtica e constitucional, disse o procurador.
Tambm Jos Antonio Moroni, diretor do
Inesc, criticou essa lei. Alm da questo da legalidade, o que me preocupa que a lgica da lei foi
construda com base no que no pode ser informado e no a partir do direito informao, disse.
O auxlio de
promotores e procuradores
Apesar de a legislao em vigor dificultar o acesso de cidados comuns a informaes pblicas,
Antonio Carlos Bigonha lembrou haver previso
legal para que promotores e procuradores requisitem tais informaes como um procedimento
regular. Acho que esse o nosso maior trabalho
social, disse o presidente da ANPR. Ele explicou que se um cidado ou cidad, por exemplo,
tem seu nome inscrito de forma equivocada no
cadastro de inadimplentes pela Caixa Econmica
Federal e no consegue, na instituio, acesso a
informaes que possam contribuir para elucidar
o caso, pode recorrer ao Ministrio Pblico. A
Procuradoria dos Direitos do Cidado ir remeter um ofcio Caixa requisitando a informao.
Muitas vezes somente essa requisio e o acesso informao, j resolve o problema, relatou
Carlos Bigonha.
O procurador salientou, no entanto, no
ser possvel confundir esse direito, acionado por
meio do Ministrio Pblico, com o direito de
acesso a informaes pblicas previsto no artigo
5 da Constituio. Esse no o direito informao, um direito individual que est mais ligado ao direito de petio, afirmou. O que o artigo
5 assegura, lembrou, o direito a qualquer informao, independente do interesse particular de
um indivduo.
103
Adriano Guerra
Na trilha do Oramento Criana:

a experincia de Minas Gerais
Todos os anos, municpios, estados e Unio cumprem
um rito importante na definio das polticas pblicas e das aes governamentais: a elaborao e a
execuo do Oramento Pblico. Definido pelas leis
orgnicas municipais, pelas Constituies estaduais
e pela Constituio Federal, o calendrio oramentrio constitui um dos momentos mais estratgicos
do planejamento dos governos. na pea oramentria que esto apontados quais segmentos, demandas sociais e iniciativas sero priorizados por um determinado governante.
No por outra razo, partidos polticos e gestores
pblicos mantm-se atentos a essa agenda, buscando
assegurar que seus interesses e proposies sejam
contemplados na aplicao dos recursos pblicos. Da
mesma forma, nos ltimos anos, essa ateno passou a
vir tambm de grupos organizados da sociedade. Isso
QPSRVFB$POTUJUVJPEF B-FJEF3FTQPOTBCJlidade Fiscal (2000) e o Estatuto das Cidades (2001),
somados, criaram as diretrizes legais necessrias para
que o processo decisrio em torno do Oramento Pblico no continuasse restrito somente aos gabinetes
EP1PEFS&YFDVUJWPFEP-FHJTMBUJWP DPNPIJTUPSJDBmente sempre ocorreu.
Paulatinamente, apoiados pelo marco legal, movimentos e organizaes sociais brasileiros, ligados a
diferentes segmentos, comearam a esboar seus primeiros passos rumo a uma atuao mais sistemtica no
processo de elaborao e execuo dos oramentos
governamentais. O caminho a percorrer, no entanto,
bastante longo e requer boa dose de conhecimento
tcnico, fora poltica e capacidade de mobilizao e
interferncia na agenda pblica.
Um exemplo consistente desse novo campo de
incidncia poltica da sociedade organizada vem dos
movimentos ligados promoo e defesa dos direitos
de crianas e adolescentes. Desde os primeiros anos
da dcada de 1990, instituies que atuam nessa rea
passaram a desenvolver metodologias que permitissem realizar um monitoramento regular dos gastos pblicos direcionados infncia e adolescncia. Uma das
iniciativas que vale citar a metodologia Oramento
Criana e Adolescente (OCA), organizada pelo InstituUPEF&TUVEPT4PDJPFDPONJDPT *OFTD
FQFMP'VOEP
das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), com apoio
da Fundao Abrinq.
A metodologia OCA, alm de possibilitar o acompanhamento regular do ciclo oramentrio federal,
104
contribuiu para inspirar aes semelhantes no mbito dos estados e municpios. O presente texto busca
relatar de forma breve uma dessas experincias, conduzida em Minas Gerais sob coordenao da Frente
de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente
(FDCA-MG), instncia que rene entidades representativas da sociedade civil, e da ONG Oficina de Imagens Comunicao, Educao e Cultura. A descrio
da iniciativa mineira ajuda a lanar luz sobre as pedras que ainda restringem, no pas, o livre caminho da
participao democrtica no Oramento Pblico.
Decifrando cdigos
Em 2003, pela primeira vez na histria da poltica mineira, grupos organizados da sociedade civil tiveram a
oportunidade de influir na definio do Plano PlurianuBM 11"
FEB-FJ0SBNFOUSJB"OVBM -0"
EPFTUBEP
A participao fora proporcionada pela Comisso de
Participao Popular, instncia criada pela Assemblia
-FHJTMBUJWBEF.JOBT(FSBJTDPNJOUVJUPEFQPTTJCJMJUBS
o dilogo mais sistemtico entre os deputados estaduais e os segmentos organizados da sociedade.
Convidados pela comisso para sugerir emendas
BP 11" F -0" PT NPWJNFOUPT
da rea da infncia e adolescncia se viram diante de

um desafio inicial: compreender a lgica e os cdigos
relacionados s leis oramentrias. Como decifrar informaes que parecem concebidas para serem lidas
apenas por tcnicos e consultores especializados?
Como tornar acessvel a cidados e cidads comuns
tais informaes, tornando possvel sua interferncia
nas decises pblicas?
" SFTQPTUB WFJP EP QSQSJP 1PEFS -FHJTMBUJWP
Demandada pelos grupos interessados em entender melhor os dados oramentrios, a Assemblia
de Minas Gerais ofereceu, por meio da Escola do
-FHJTMBUJWP VN DVSTP TPCSF 0SBNFOUP 1CMJDP
especificamente voltado para lideranas sociais. A
iniciativa contribuiu diretamente para qualificar a
atuao do movimento pr-infncia mineiro, favorecendo a aprovao pelos deputados de parte das
emendas propostas.
Paralelo ao processo de formao e de atuao na
elaborao do Oramento, a FDCA-MG iniciou uma
ao de monitoramento regular da execuo oramentria do estado. O relatrio de acompanhamento,
produzido trimestralmente, passou a servir de referncia para a incidncia poltica junto ao Executivo e ao
-FHJTMBUJWP 1BSB DPOTUSVJS P EPDVNFOUP OP FOUBOUP

um longo caminho precisou ser percorrido.
Ainda que a participao social no ciclo oramentrio esteja prevista em lei, somente alguns setores
EP &YFDVUJWP F EP -FHJTMBUJWP UN BDFTTP HBSBOUJEP
s informaes sobre os gastos pblicos. Assim como
ocorre no plano federal e em outros estados, o programa informatizado no qual os dados so inseridos e
gerenciados o Sistema Integrado de Administrao
Financeira (Siafi) s pode ser acessado por gestores
do governo estadual e por tcnicos da Assemblia.
Alm disso, tais dados geralmente vm organizados
em planilhas que dificilmente so compreensveis
para um leigo no assunto.
Para superar esse obstculo, os membros da FDCAMG buscaram o apoio de um deputado ligado Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criana e
do Adolescente, uma instncia no-formal da Assemblia que rene os mais sensveis agenda da infncia.
Coincidentemente, o mesmo deputado que coordenava a Frente era tambm poca o lder da bancada da oposio e, por isso, tinha o direito a dispor de
uma consultoria tcnica exclusiva. Demandado pelos
movimentos pr-criana, ele ordenou que um tcnico
da Casa passasse a reunir trimestralmente os dados

oramentrios solicitados pela FDCA. Somente a partir desse arranjo poltico, as organizaes puderam, finalmente, ter acesso s informaes necessrias para
a produo do relatrio de execuo do Oramento
Criana e Adolescente.
Outro desafio, no entanto, passou a mobilizar os representantes das organizaes envolvidas no trabalho.
Com as informaes em mos, seria preciso encontrar
profissionais especializados, capazes de decifrar os cdigos oramentrios, adaptando-os a uma linguagem
mais acessvel aos movimentos sociais. O apoio para
isso veio de um instituto empresarial que, at 2006,
coordenou um amplo programa de apoio ao Sistema
de Garantias dos Direitos da Criana (SGD) em Minas
Gerais. O instituto disponibilizou algumas horas de
trabalho de um assessor tcnico capaz de organizar a
planilha do OCA.
Superados os principais obstculos, as organizaes
reunidas pela Frente de Defesa de Minas Gerais passaram a realizar regulamente o acompanhamento da
execuo do Oramento Criana estadual. A iniciativa
j ocorre desde 2003 e vem contribuindo direta ou
indiretamente para qualificar a incidncia poltica dos
105
106
atores sociais dedicados infncia e adolescncia.

Hoje, os relatrios consolidados anuais tornam possvel
apontar de forma mais objetiva as lacunas e avanos
nos investimentos destinados s novas geraes.
Mobilizao e continuidade
Para assegurar que as informaes produzidas sobre
o Oramento Criana e Adolescente do estado gerem
reflexos e mudanas efetivas no planejamento governamental, algumas aes estratgicas vm sendo realizadas. Uma delas a incidncia junto ao Conselho
Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente de
Minas Gerais (Cedca-MG), instncia responsvel no
estado por deliberar e fiscalizar as polticas pblicas
destinadas populao infanto-juvenil. Articulada com
os representantes da sociedade civil nesse conselho, a
FDCA-MG tem buscado municiar os conselheiros com
informaes oramentrias, provocando-os a pressionar o governo estadual, para que este cumpra efetivamente o princpio da prioridade absoluta de crianas e
adolescentes, previsto na Constituio Federal.
Em outra ponta, o trabalho de monitoramento e
participao no Oramento Pblico envolve um forte
contedo de mobilizao social. Em parte, isso ocorre
a partir da distribuio de um boletim informativo, enviado periodicamente a mais de trs mil integrantes do
Sistema de Garantias dos Direitos da Infncia em Minas Gerais. Da mesma forma, tm sido recorrentes os
debates e eventos relacionados ao tema Oramento
Criana e Adolescente em diversas cidades do estado,
o que contribui para disseminar a experincia coordenada pela Frente de Defesa.
E foi com base nessa experincia que um grupo de
organizaes se aliou, em 2006, com o objetivo de ampliar as iniciativas de incidncia no ciclo oramentrio
e, conseqentemente, fortalecer as polticas pblicas
de infncia e juventude. Criado a partir de uma parceria entre organizaes de diferentes expertises, o
Projeto Novas Alianas1 vem investindo na formao
e mobilizao social de lideranas sociais do estado a
1 O projeto Novas Alianas realizado a partir de uma parceria entre o
Instituto gora em Defesa do Eleitor e da Democracia, de So Paulo, a
agncia mineira Oficina de Imagens, da Rede ANDI Brasil, a Frente de
Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais, alm
do Instituto Caliandra e a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia
(ANDI), ambos de Braslia. O projeto executado pela Oficina de Imagens, organizao sediada em Belo Horizonte, a partir de uma aliana
estratgica que conta ainda com a Fundao Avina e a Fundao Vale.
Tambm apiam a iniciativa a Assemblia Legislativa de Minas Gerais
(por meio da Comisso de Participao Popular e da Frente Parlamentar
de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais) e o
Ministrio Pblico do Estado.
partir de trs eixos estratgicos de ao: Oramento PCMJDP -FHJTMBUJWPF.EJB

A iniciativa representa um reforo e a continuidade do trabalho que j vinha sendo levado a cabo pela
Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, instituio que tambm integra o projeto.
Em 2007 e 2008, mais de 400 representantes do
SGDI passaram por um processo de formao no qual
puderam desenvolver sua capacidade de incidir, monitorar e avaliar o Oramento Pblico, bem como de
DPOTUSVJS BMJBOBT OP 1PEFS -FHJTMBUJWP F OPT NFJPT
de comunicao.
A partir da formao, os grupos constroem planos de
ao e so assessorados sistematicamente em suas estratgias de incidncia poltica. Do mesmo modo como
ocorre no mbito do estado, tambm nos municpios tem
sido rdua a batalha pelo acesso s informaes oramentrias. Em alguns casos, foram registradas presses
e ameaas por grupos polticos aos representantes dos
movimentos pr-infncia. Nessas situaes, um ator fundamental tem sido o Ministrio Pblico Estadual que,
sempre quando acionado, age para assegurar o cumprimento do direito de acesso informao e participao
no ciclo oramentrio.
107
Desafios parte, o fato que a iniciativa da FDCAMG, somada ao projeto Novas Alianas, contribuiu
para deslocar o debate sobre o Oramento Pblico de
dentro dos gabinetes para a mesa de negociao dos
movimentos sociais. E alguns resultados j vm sendo
colhidos na ampliao dos investimentos pblicos destinados s novas geraes. A ttulo de exemplo, vale
dizer que, em 2007, a partir de emendas apresentadas e defendidas por participantes do Novas Alianas,
houve aumento de R$ 4,9 milhes no oramento para
2008 e de R$19,3 milhes para os prximos 3 anos. O
NPOUBOUF QPEF OP SFQSFTFOUBS NVJUP OP DNQVUP
geral dos recursos estaduais, mas certamente constitui
um largo passo neste difcil caminho que os movimentos pr-infncia vm trilhando nos ltimos anos.
Adriano Guerra
jornalista, coordenador executivo do projeto
Novas Alianas e lder da agncia Oficina de Imagens,
da Rede ANDI Brasil em Minas Gerais.
Captulo
Papel da Imprensa
A imprensa como co de guarda: o acesso

informao enquanto ferramenta de trabalho
Nome do Captulo
109
Diversos dos atores que contriburam com a construo dos captulos anteriores de nossa
publicao alertaram, de forma absolutamente pertinente, que a discusso sobre a necessidade
de uma lei geral de acesso informao no deve passar a idia equivocada de que este ,
fundamentalmente, um tema de interesse dos jornalistas. Feita esta considerao, no podemos
nos furtar em sublinhar a centralidade da imprensa nos processos institucionais e histricos que
estamos debatendo.
A imprensa, enquanto instituio basilar das democracias contemporneas, parte
integrante do sistema de garantia de informaes para a sociedade como um todo. Sua
funo ideal no sistema de freios-e-contrapesos que caracteriza os regimes democrticos
representativos muito semelhante quela desempenhada por um arcabouo institucional
que concretize o direito do acesso informao isto , diminuir as assimetrias informacionais
entre a coletividade e os poderes constitudos e, com isso, intensicar as possibilidades de
accountability desses mesmos poderes.
Sem embargo, conforme posto anteriormente, o desempenho de tal funo jornalstica pode
ser fortemente catalisado pela garantia real de amplo acesso s informaes pblicas.
Assim, o presente captulo discute o papel da imprensa de controlador social (ou watchdog)
e a relevncia do acesso informao neste contexto.
0T KPSOBMJTUBT (VTUBWP ,SJFHFS F ,BUIFSJOF 'VOLF FTUJWFSBN FOUSF PT EFCBUFEPSFT EFTUB
temtica no seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis. J as observaes do cientista poltico Guilherme Canela, terceiro participante da
ltima mesa do evento, esto distribudas ao longo do texto a seguir, uma vez que ele tambm
acumulava funo de co-organizador deste volume.
m pases e em episdios nos quais atua de forma livre e honesta,

a imprensa desempenha um papel fundamental no auxlio fiscalizao de aes do governo, reforando assim a transparncia da
administrao pblica, pilar de regimes democrticos desenvolvidos. O sucesso do jornalismo como watchdog uma espcie de co
de guarda de autoridades est ligado ao acesso que profissionais
da imprensa tm a informaes pblicas. Na prtica, o direito de
acesso de jornalistas a documentos e dados do governo no difere
em nada do direito de qualquer outro cidado a principal diferena o fato de um profissional da mdia ter mais facilidade para
divulgar uma informao pblica, sempre que necessrio, contextualizando-a e explicitando seus pormenores coletividade. Isso permite multiplicar e potencializar o efeito que esta informao pode
ter na sociedade. Para a jornalista investigativa filipina e professora
de jornalismo da Universidade de Colmbia, Sheila Coronel:
Desde o sculo XVII, os tericos do iluminismo argiram que a publicidade
e a abertura provem a melhor proteo para os excessos do poder. A idia
da imprensa como uma espcie de Quarto Poder, como uma instituio que
existe fundamentalmente como uma instncia de fiscalizao sobre aqueles
que exercem funes pblicas, estava baseada na premissa de que Estados
poderosos deveriam ser observados a fim de se evitar que extrapolem os limites legalmente estabelecidos. A imprensa trabalhando independentemente do governo ... , mesmo que as liberdades para tanto fossem garantidas
pelo Estado, era condio, supunha-se, para ajudar a garantir a limitao
do poder estatal. (Sheila Coronel, 2008:136)
Papel da Imprensa
O pesquisador argentino Silvio Waisbord, radicado nos Estados Unidos, v no reforo accountability uma das aes mais importantes da imprensa.
Um modo pelo qual a imprensa contribui para a
accountability atravs da revelao de irregularidades. Fazendo isso, ela contribui para a accountability
em democracias onde segredos de Estado continuam a ser um problema srio. O jornalismo investigativo permite o conhecimento pblico de aes ilegais, um recurso fundamental para a acountability,
afirma Waisbord1.
Ainda que considere o jornalismo investigativo um elemento fundamental de reforo no
que se refira transparncia das aes governamentais, o professor da George Washington
University reflete que no raras vezes a investigao se transforma em instrumento de denuncismo poltico entre grupos rivais que se utilizam
dos meios de comunicao dos quais muitas
vezes so proprietrios:
A dependncia dos jornalistas investigativos quanto a
dicas e documentos passados por autoridades acaba
por engendrar o denuncismo. (...) As fontes podem ficar atrs das cenas enquanto atiram adagas em seus
rivais polticos. (...) o perigo do denuncismo o ventriculismo: a imprensa freqentemente falar por fontes
ocultas. (Waisbord, 2000:103)
1 WAISBORD, 2000, p.229, traduo dos autores.
111
Trs estudiosos da London School of

Economics Timorhy Besley, Robin Burgess e
Andrea Prat reforam a idia da importncia do
acesso da imprensa a informaes pblicas como
pilar do sistema de freios-e-contrapesos. Meios de
comunicao de massa podem desempenhar um
papel-chave para possibilitar que cidados monitorem as aes de autoridades e usar essas informaes na hora de decidir seus votos. Isso pode fazer
com que o governo se torne mais transparente e
responsvel em relao aos cidados, apontam2.
Se uma ponte ou uma represa est sendo construda, afirmam eles, s por meio do escrutnio da
imprensa a populao poder averiguar se as autoridades esto dando a ateno devida aos custos da
obra e aos benefcios que poder trazer. Quando
ocorre algum desastre natural, acrescentam os
pesquisadores, uma imprensa ativa amplia a capacidade dos cidados de monitorarem os esforos
de seus representantes na proteo dos mais vulnerveis. O trio ingls cita o exemplo hipottico de uma regio com 50 pequenas comunidades
na qual uma nica atingida por uma enchente.
Sem a mdia, somente aqueles diretamente afetados podem observar as aes governamentais,
mas a mdia permite que cidados de todas as 50
comunidades observem se o governo reage de forma apropriada, afirmam3.
2 BESLEY; BURGESS; PRAT, 2002, p.45, traduo dos autores.
3 Idem, p.46.
112
A funo do agendamento
A importncia da imprensa nos processos de accountability no determinada pelo fato simples de alguma
ao do governo ser revelada, mas pelas conseqncias
dessa revelao. Isso remete a estudos que comearam
a ser elaborados h quase meio sculo. Nas eleies
presidenciais de 1968 nos Estados Unidos, os estudiosos Maxwell McCombs e Donald Shaw resolveram
acompanhar o comportamento de um grupo de eleitores. Para isso, fizeram entrevistas peridicas com aqueles que se diziam indecisos, questionando-os sobre
quais temas consideravam mais relevantes para serem
tratados pelos candidatos. Ao mesmo tempo, monitoraram as informaes que estavam sendo veiculadas
por jornais naquele perodo.
No fim do estudo, detectaram uma coincidncia enorme entre os assuntos aos quais a imprensa
dava mais relevncia e aqueles considerados pelos
eleitores como de maior importncia. O resultado
do trabalho foi publicado em um artigo em 1972.
As correlaes aqui apresentadas no provam a
existncia de uma funo de agendamento por parte
dos media, mas os dados esto em consonncia com
as condies que tm de existir no caso de a funo
referida ocorrer, escreveu a dupla4. Com esse artigo
os dois pesquisadores criaram a hiptese de agenda
setting, conhecida no Brasil como teoria do agendamento. Afirmavam, lembrando clebre aforismo de outro pesquisador norte-americano, Bernard
4 McCOMBS; SHAW, 2000, p. 57, grifos originais.
Cohen, que a imprensa pode no ter xito ao determinar de que maneira as pessoas devem pensar, mas
muito bem-sucedida ao apontar sobre o que elas
devem pensar.
Essa teoria deflagrou uma srie de estudos que,
nas ltimas dcadas, veio a incluir uma segunda forma de agendamento: a capacidade da imprensa de
influenciar, alm da opinio pblica, a ao de autoridades. nessa linha que trabalha o norte-americano David Protess que coordena um grupo de estudiosos com interesse na mdia. Para ele, o jornalismo investigativo aquele que de forma especial se
debrua sobre informaes pblicas importante justamente por sua capacidade de influenciar a
construo da agenda poltica.
O cientista poltico Guilherme Canela destaca que os estudos realizados pela ANDI acrescentam um terceiro vrtice aos papis da imprensa nesse
cenrio. Para ele, quando a imprensa aborda temas
relacionados a polticas pblicas deve-se considerar
que ela exerce trs funes: a de agendamento das
discusses pblicas, a de fornecer informaes contextualizadas e a de watchdog, ou fiscalizadora do
governo. Durante o seminrio Controle Social das
Inseparveis, Canela sublinhou a forma como John
Delane, um editor do Times, de Londres, no sculo
XIX, conseguiu resumir esses trs aspectos em uma
nica frase: O dever mximo da imprensa obter a
primeira e mais correta informao sobre os even-
Papel da Imprensa
tos da poca e instantaneamente revel-los, transformando-os em prioridade comum da nao. Ele

aponta o papel da imprensa como watchdog, o de
obter as informaes. J quando usa a expresso a
mais correta, trata da questo da informao contextualizada, ou seja, no qualquer informao que
interessa. E quando diz transformando-os em prioridade comum da nao, afirma que a mdia tem o
dever de agendar.
Conseqncias do
trabalho da imprensa
Junto com Donna Leff e Stephen Brooks, David
Protess monitorou na dcada de 1980 a veiculao
de trs sries de reportagens televisivas em Chicago.
As matrias tratavam de fraudes no sistema de sade, violao de mulheres e violncia policial. Foi neste
ltimo tema, em uma srie chamada Beating Justice e
veiculada pelo Canal 5, que os pesquisadores puderam verificar que, alm de pautar a opinio pblica, as
reportagens conseguiram gerar aes de autoridades.
Avaliamos tambm as mudanas na definio das
polticas, entrevistando funcionrios pblicos aps a
emisso da srie e monitorizando os media de modo a
ter conhecimento de alteraes de poltica que pudessem atribuir-se reportagem do Canal 5. A alterao
mais significativa foi uma ordem geral, emitida pelo
superintendente da polcia a 8 de maro de 1983, um
ms aps a emisso de Beating Justice. A ordem estabelecia um amplo programa de identificao e trata-
113
mento de agentes policiais que apresentavam padres

de comportamento que justificavam preocupao,
incluindo aqueles contra quem tinham sido registradas queixas de abuso de fora, afirmam os pesquisadores5. A srie de reportagens sobre a violncia policial estava baseada em informaes pblicas.
Essa influncia benfica da imprensa no se limita, claro, a pases desenvolvidos. Os j citados ingleses Besley, Burgess e Prat apontam a ndia como um
exemplo proeminente da relao entre o acesso de
jornalistas a informaes pblicas e benefcios para
a sociedade. O grupo relata estudos que mostram
haver uma relao direta entre a circulao e penetrao de jornais agindo de forma livre e independente
e a reduo da fome aguda. As pesquisas levaram em
conta registros entre os anos de 1958 e 1992 sobre a
distribuio de comida em perodos de reduo na
produo de alimentos causada por secas e o auxlio
dado s famlias em casos de calamidades provocadas por enchentes. A partir disso, examinaram como
os jornais influenciaram o governo indiano nesses
dois casos e concluram que uma maior circulao
de peridicos est ligada diretamente ao aumento
das aes dos governantes. Os dados mostraram que
em Estados de circulao mdia de jornais o governo
aumentou 1% a distribuio de comida para cada 10%
de reduo na produo de alimentos. J nos Estados
em que h alta circulao de jornais, o aumento na
distribuio de alimentos foi de 2,28%. Deste modo,
5 LEFF; PROTESS; BROOKS, 2000, p.92, grifos originais.
114
temos uma forte evidncia de que mesmo dentro da

ndia a variao na circulao de jornais pode explicar
quo responsvel o governo em relao s necessidades da populao, afirmam os ingleses6.
Construo semelhante e mais amplamente
difundida foi elaborada pelo economista indiano
Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel, no artigo Famines, de 1980. Sen argumentava que pases com uma imprensa livre no passam por grandes perodos de fome, pois a imprensa d ateno
aos problemas, fazendo com que as pessoas vejam
a falha governamental nessa rea como intolervel.
Segundo o autor, a opinio pblica poderia forar
os governos a agirem em determinado sentido. Em
texto de 1987, ele evidencia esta questo ao discutir
a relao entre perodos de fome atravessados pela
China e a falta de liberdade de imprensa e ausncia
de uma oposio constituda.
Exemplo brasileiro
O acesso a informaes pblicas esteve na base
de uma srie de reportagens que influenciou na
mudana da poltica de iodao do sal no Brasil.
Desde a dcada de 1950, a legislao brasileira obriga produtores de sal a acrescentar iodo ao produto.
Isso ocorre porque em muitas regies do pas, principalmente aquelas mais distantes do mar e localizadas em reas elevadas, o solo pobre em iodo e
no fornece s plantas a quantidade necessria do
6 BESLEY; BURGESS; PRAT, 2002, p.54, traduo dos autores.
nutriente ao organismo humano. O iodo absorvido pela glndula tireide que produz hormnios
essenciais para a formao do sistema nervoso central. A insuficincia do produto no organismo, conforme a fase de desenvolvimento da pessoa, provoca deficincia intelectual e fsica, deficincia auditiva, dificuldades de aprendizagem, aborto e bcio
(caracterizado pelo engrossamento do pescoo).
Em 1999, o jornal Correio Braziliense, de Braslia,
teve acesso a um relatrio preliminar de um estudo
encomendado pelo Ministrio da Sade e realizado em 1995, mas que no havia sido divulgado pelo
governo. O documento mostrava que, de um total
de 179 mil estudantes examinados em 428 municpios brasileiros, 59 mil tinham insuficincia de
iodo. Desses, 9 mil apresentavam carncia aguda do
nutriente. Em trs municpios pesquisados Paran,
no Tocantins; Conceio, na Paraba; e Nova Roma,
em Gois , a carncia aguda atingia 100% das crianas examinadas. Em outros quatro municpios, variava entre 30% e 47%. O jornal reuniu outras informaes pblicas, dessa vez com o auxlio de tcnicos
do Ministrio da Sade, demonstrando que o governo vinha adquirindo iodo em quantidade aqum da
necessria para distribuir s indstrias de sal. Deixou
claro tambm que a distribuio no era feita com a
regularidade necessria e que, por isso, entre os anos
de 1995 e 1998 quase 10% das amostras de sal analisadas por fiscais no apresentavam o ndice de iodo
exigido pela legislao.
Papel da Imprensa
115
Na edio do dia 25 de outubro de 1999, o

jornal estampou a manchete Escndalo na sade pblica, acompanhada por uma foto grande de
crianas do municpio de Paran. Dentro, a reportagem comeava assim: Uma tragdia silenciosa est
acontecendo na sade pblica brasileira. Por omisso do governo federal e dos produtores de sal, uma
massa de brasileiros, em especial crianas e adolescentes, est com a vida condenada: eles tm algum
tipo de deficincia mental, esto ficando surdos e
mudos, tm dificuldade de aprender uma simples
operao matemtica e, em alguns casos, desenvolvem o bcio, doena que produz caroos em volta
do pescoo e popularmente conhecida como papo
ou pescoo grosso. Esses brasileiros so vtimas da
falta aguda de iodo, uma substncia cuja ausncia
no organismo provoca problemas de crescimento e
falhas na formao do sistema nervoso central7.
No mesmo dia da publicao da reportagem,
parlamentares, o Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor (Idec) e o Fundo das Naes Unidas
para a Infncia (Unicef) pediram aumento na fiscalizao da produo do sal. No dia seguinte, deputados de trs partidos protocolaram no Ministrio
Pblico uma representao pedindo apurao dos
responsveis pelas irregularidades. No terceiro dia,
o ento ministro da Sade, Jos Serra, ameaou
multar e fechar salineiras que estivessem produzindo sal irregular.
Uma semana depois, a promessa foi cumprida, e o

ministrio determinou o fechamento de 11 indstrias
e a apreenso do estoque de outras tantas. Em seguida,
a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria abriu consulta pblica para criar novas normas de iodao do
sal, que entraram em vigor em maro de 2000, cinco
meses depois da publicao da reportagem.
Em 2001, o governo deu apoio a uma nova pesquisa sobre a deficincia de iodo nas crianas brasileiras, para ver se as medidas tomadas tinham sido eficazes. O estudo foi feito em 1.977 estudantes, alguns
das mesmas cidades que haviam sido pesquisadas no
levantamento anterior. O documento com o resultado
da pesquisa, assinado pelo endocrinologista Geraldo
Medeiros-Neto, da Universidade de So Paulo, informa que apenas 1,4% das crianas examinadas tinham
deficincia. Isso mostra que as condies de ingesto de iodo melhoraram significativamente na regio
Centro-Oeste do Brasil em comparao ao que ocorria
em 1995. Essas mudanas se devem, muito provavelmente, implementao de um programa universal de
iodao do sal, afirma o relatrio8.
O caso do iodo teve todos os elementos que David
Protess e seus colegas consideram fundamentais para
que uma denncia publicada na imprensa possa efetivamente influenciar a agenda poltica. Houve impacto
da reportagem na opinio pblica, envolvimento de
grupos de presso como os representantes de consumidores e os parlamentares , retomada do tema pelo
7 CORREIO BRAZILENSE, 25/10/1999, p.3.
8 MEDEIROS-NETO et al. 2001, p.33, traduo dos autores.
116
prprio veculo de comunicao e divulgao do caso

em outros rgos de imprensa.
Nesse sentido, vale sublinhar que os pesquisadores norte-americanos do grupo de Protess classificam em trs tipos distintos as conseqncias
de uma reportagem que denuncie ms prticas de
autoridades ou funcionrios pblicos: resultados
deliberativos (com criao de comisses ou realizao de audincias pblicas); individualizados (com
rebaixamentos, demisses ou outras punies individuais) e substanciais (quando h mudana em
normas, legislao ou regulamentao).
Nem sempre, no entanto, a divulgao pela
imprensa de irregularidades provoca reaes e
mudanas efetivas. Para Waisbord, isso est ligado ao
fato de alteraes profundas dependerem da ao de
outras instituies. Seria injusto julgar a performance da imprensa somente com base em sua contribuio para reformas substanciais, afirma o pesquisador
argentino. A implementao de mudanas substanciais depende de desenvolvimento poltico e de instituies fortes. Concluir que a ausncia de reformas
um sinal de que o jornalismo investigativo politicamente improdutivo seria reducionismo9.
Accountability como
poltica de preveno
De forma paulatina, o jornalismo foi se colocando
como uma pea-chave de fiscalizao e monitora9 WAISBORD, 2000, p.242, traduo dos autores.
mento das atitudes dos governos. Assim, a imprensa

se consolidou, ao longo dos anos, como ator fundamental no sistema da accountability das democracias ocidentais. A funo da accountability preventiva. No se trata de afirmar que pessoas a servio
do Estado iro roubar dinheiro ou investir em polticas pblicas que no deveriam ser implementadas. No entanto, como existe a possibilidade de isso
ocorrer, cria-se um sistema complexo e s vezes
caro , mas necessrio, de controle.
O processo segue mais ou menos a lgica da
vacinao. No h nenhuma prova emprica de que,
se o pas parar hoje com as campanhas de vacinao contra paralisia infantil, a doena voltar, j que
foi erradicada. S que a possibilidade de a doena
voltar faz com que se continue a gastar milhes de
reais todos os anos com a vacinao das crianas. A
lgica da accountability a mesma. Para o cientista
poltico Guilherme Canela, a diferena que, nesse
caso, h a certeza de que se no houver um controle
haver problemas.
Um dos diversos aspectos da accountability que
precisa ser includo na discusso do acesso a informaes pblicas o da delegao de poder, conforme
alertamos na Introduo desta publicao. Como as
sociedades no conseguem que os detentores ltimos
do poder ou seja, a populao faam o que tem de
ser feito em termos de decises e de servios pblicos, h a delegao de tais funes a representantes
concursados, eleitos e outros. algo como uma divi-
Papel da Imprensa
so de trabalho. Em princpio, isso pode ser bom,

pois se delega o poder para pessoas que tenham mais
expertise e tempo para executar as aes necessrias. Cabe a comparao com a situao de uma pessoa que, com um problema no corao, delega a um
mdico especializado em doenas cardacas o poder
de fazer uma interveno cirrgica e trat-la.
No entanto, quando essa delegao feita, aparece o problema da assimetria de informao, mencionado fartamente neste documento. No caso do
mdico, ele saber muito mais sobre o problema do
corao que o paciente o qual, por sua vez ter de
acreditar que o especialista far tudo de forma correta, o que nem sempre verdade. Nesse processo, o
doente o principal, e o mdico o agente. Caso o
especialista minta para o paciente sobre um exame,
pouca coisa o doente poder fazer. Caberia voltarse para um sistema que inclui a realizao de exames paralelos ao trabalho do mdico, a busca por
uma segunda opinio, apelos ao Conselho Federal
de Medicina e ao Ministrio Pblico. Isso no chega
a diminuir a assimetria de informaes, mas pode
dirimir o problema.
De forma similar, quanto maior o volume de
informaes apuradas e disponibilizadas pela imprensa acerca dos atores pblicos para os quais cidados e
cidads delegam poder, maiores sero as probabilidades de que esses atores no se desviem das expectativas iniciais do eleitorado ao lhes transferirem a tarefa
de cuidar dos negcios do Estado.
117
A exigncia de
transparncia
Uma outra forma de dirimir as assimetrias existentes a exigncia de que aquele ator para o qual se
delegou determinado poder no esconda ou omita
informaes. O que esta publicao busca salientar
que o trabalho de controladores sociais realizado, como vimos, por diversos atores mencionados
ao longo dos captulos anteriores e pela imprensa
ser to mais eficiente quanto mais amplamente
estiverem disponibilizadas as informaes pblicas.
Ou seja, no possvel atuar consistentemente no sistema de freios-e-contrapesos sem
garantia de acesso informao. Podem existir
atos hericos, como quando h vazamento de um
dado por uma fonte oficial ou quando um investigador, jornalista ou no, consegue algum registro que tenha sido abandonado ou esquecido. No
entanto, se a fiscalizao dos Poderes constitudos depender a todo momento desses artifcios,
teremos um quadro no qual a maioria dos desvios
de rota no ser captada. Essa percepo ajuda a
entender por que as garantias institucionais so
de vrias ordens. A Agncia Nacional do Petrleo
(ANP), conforme mencionamos, precisa gravar
todas as decises de seus conselhos, e o Banco
Central obrigado a divulgar as atas de suas reunies. No se trata apenas de divulgar para onde
vo os recursos pblicos, mas preciso saber as
motivaes desses gastos.
118
A exigncia de transparncia e de acesso amplo s informaes pblicas so, portanto, condies essenciais para o bom desempenho
das trs funes do jornalismo que foram sublinhadas ao longo do captulo. Nesse sentido no
possvel agendar prioridades se o acesso aos
dados que demonstram as necessidades mais prementes do pas, do estado ou da cidade dificultado. Assim, no possvel informar de maneira
contextualizada se tambm so sonegados pelas
autoridades competentes os subsdios fundamentais para ofertar ao leitor, telespectador, ouvinte
ou internauta os contornos ou o pano de fundo
da notcia.
Por fim, temos o controle social, a accountability, quando a imprensa funciona como
watchdog. Ao se analisar o mais famoso exemplo de jornalismo investigativo do sculo XX, o
Watergate, percebe-se que os dois jornalistas do
dirio The Washington Post, Bob Woodward e
Carl Bernstein, fizeram um trabalho investigativo fundamental com as fontes de que dispunham,
mas as informaes pblicas disponibilizadas
pelas agncias do governo norte-americano que
trabalhavam no caso mostraram-se centrais para
que o quebra-cabeas fosse resolvido. Entender a
histria completa do Watergate saber que aquilo s foi possvel porque havia e h, nos Estados
Unidos, um processo eficiente de fornecimento
de informaes pblicas.
Nmeros da
atuao da imprensa
Para o cientista poltico Guilherme Canela, especializado em anlises de contedo da imprensa,
algumas falhas no jornalismo brasileiro prejudicam que as funes mencionadas anteriormente
sejam exercidas plenamente. Esses problemas esto
em parte ligados falta de informaes pblicas.
O que mais chama a ateno nas anlises
de coberturas jornalsticas realizadas pela ANDI,
sugere o cientista poltico, o baixssimo percentual de opinies divergentes caracterstica presente em somente 10% das matrias avaliadas pela
Agncia relativas a diferentes focos temticos. Ou
seja, faltam contexto e mesmo vozes que se contraponham s polticas apresentadas pelas autoridades de turno. O papel de watchdog da imprensa
tambm s notado em 8,57% dos casos, e mesmo
a cobertura sobre polticas pblicas muito diversa, a depender do tema em questo a educao,
por exemplo tratada a partir da perspectiva das
polticas pblicas, mas no a violncia. Neste caso,
o papel de agendamento de prioridades altamente prejudicado, pois se agenda a violncia como
um conjunto de crimes individualizados, mas
no como uma conseqncia de polticas pblicas
insuficientes ou equivocadas na rea da segurana
pblica (ver as tabelas 1, 2 e 3).
Todos esses percentuais podem melhorar
muito com a ampliao do acesso informao,
Papel da Imprensa
no h dvida, ressalta Canela. Por outro lado,

ele faz questo de sublinhar que a cobertura no
depende disso para comear a ser aprimorada
imediatamente desde as prprias redaes. As
discusses postas na ltima etapa do seminrio,
apresentadas na seqncia, trazem a perspectiva

de jornalistas empenhados em exercer as funes
prioritrias do jornalismo e em alterar o quadro,
nem sempre positivo, salientado pelas pesquisas
da ANDI.
Tabela 1
Temas da agenda social cobertos segundo a perspectiva das polticas pblicas

Posio
Pesquisa (*)
Perodo
Textos enquadrados como

polticas pblicas
Educao
2004
66,0%
Transgnicos
2004
63,9%
Educao Infantil
2000
58,0%
Direitos Humanos
2004
54,1%
Desenvolvimento Humano e Social
2001/2002
52,2%
Sade da Criana
2002
47,0%
Trabalho Infantil
2002
40,2%
Conselhos
2003
36,0%
Polticas Pblicas de Comunicao
2003/2005
32,7%
10
Sade do Adolescente
2001
30,0%
11
Tabaco e lcool
2001
28,9%
12
Deficincia
2002
26,3%
13
Drogas
2002/2003
26,2%
14
Mudanas Climticas
2007
24,2%
15
Tecnologias Sociais
2004
21,0%
16
Explorao & Abuso Sexual
2000/2001
9,9%
17
Violncia
2000/2001
4,8%
Mdia
36,55%
* Fonte: Anlises de mdia conduzidas pela ANDI desde 2000.
119
120
Tabela 2
Tabela 3
Coberturas de temas da agenda social que

cobram ou responsabilizam os governos
Coberturas de temas da agenda social

que apresentaram opinies e informaes
divergentes
Posio
1
Pesquisa (*)
Matrias que cobraram ou responsabilizaram o governo

pelo problema
Pesquisa (*)
Citao de opinies
e informaes
divergentes
Desenvolvimento Humano
e Social
27,6%
Transgnicos
36,5%
Direitos Humanos
15,3%
15,7%
Sade do Adolescente
13,0%
Polticas Pblicas de
Comunicao
Deficincia
10,1%
Conselhos
11,3%
Sade da Criana
9,4%
Desenvolvimento Humano e Social
11,2%
Drogas
9,0%
Direitos Humanos
11,0%
Trabalho Infantil
8,8%
Educao
10,3%
8,0%
Mudanas Climticas
9,5%
Polticas Pblicas de
Comunicao
Drogas
8,4%
6,0%
Sade da Criana
7%
10
Conselhos
5,9%
Tabaco e lcool
6,7%
11
Educao
4,0%
Trabalho Infantil
6,6%
Sade do Adolescente
5,2%
12
Responsabilidade Social
Empresarial
4,0%
Responsabilidade Social Empresarial
4,5%
13
Tecnologias Sociais
3,7%
Deficincia
4,2%
14
Mudanas Climticas
2,9%
Tecnologias Sociais
3,1%
15
Violncia
2,3%
Educao Infantil
**
16
Tabaco e lcool
1,4%
**
17
Educao Infantil
**
Violncia
**
18
Transgnicos
**
Mdia
10,08%
Mdia
8,1%

** Informao no pesquisada
Papel da Imprensa
seminrio
O acesso informao pblica

e a cobertura jornalstica
Quanto maior o acesso informao pblica, menor
o risco de o jornalista se tornar dependente daquilo que conhecido como fontismo nas redaes. A
afirmao de Gustavo Krieger, reprter do jornal
Correio Braziliense, de Braslia, que participou das
discusses sobre o papel de watchdog da imprensa.
Segundo ele, no dia-a-dia da apurao jornalstica,
inclusive da apurao de casos de corrupo ou de
mau uso de verbas pblicas, descobrimos que normalmente no so interesses hericos que servem
de pano de fundo das denncias, mas sim interesses
polticos, interesses paroquiais, interesses ideolgicos e muitas vezes guerras de quadrilhas.
Na avaliao de Krieger, um exemplo o caso que
ficou conhecido como o escndalo do mensalo,
quando foi descoberto que um grupo de parlamentares recebera dinheiro de um esquema que envolvia integrantes do governo e dirigentes de partido. Esse escndalo, que acabou se transformando
numa grave crise para o governo Lula, num dos
mais dramticos casos de combate corrupo, foi
detonado por uma fita de vdeo, gravada clandestinamente, de um funcionrio dos Correios se identificando como representante do PTB e recebendo
121
propina para acertar negcios dentro da empresa, lembrou o jornalista. Ele recordou que a fita
foi gravada a mando de um empresrio que tinha
interesses nos Correios e mais tarde foi preso por
comandar um esquema de corrupo que sucedeu
o do mensalo.
Em boa parte das vezes, por trs de uma
denncia est o interesse, frisou o reprter. Na
medida em que no temos acesso s informaes,
nos tornamos muito vulnerveis a esse tipo de interesse da fonte, seja ele mais ou menos nobre. Essa
fonte pode ser um procurador da Repblica interessado em esclarecer o que est acontecendo numa
investigao, pode ser uma ONG que esteja interessada num foco de determinada poltica, mas ser
sempre o interesse dela que decidir se fornecer ou
no uma informao.
Krieger tambm mencionou o portal Contas
Abertas que, para ele, faz um trabalho muito importante ao tornar pblica parte das informaes do
Siafi sobre a destinao de recursos do Oramento
da Unio, auxiliando diversos jornalistas na apurao
de reportagens. O Contas Abertas no s permite
acesso a esses dados como traz vrias ferramentas de
organizao de acordo com a apurao e a investigao, afirmou. S que o Contas Abertas uma entidade vinculada a um deputado federal, que tem sua
carreira poltica baseada na investigao de contas
pblicas. Por isso, quando uma matria produzida
a partir das bases de dados do Contas Abertas, o jor-
122
nalista acaba pagando um pedgio poltico e creditando a informao ao deputado, afirmou o reprter
do Correio. Ainda que o processo possa ser considerado correto e salutar, j que se trata da linha de atuao poltica do deputado, o jornalista segue a reboque de uma fonte, salientou Gustavo Krieger.
Esse quadro no se repetiria, caso o jornalista tivesse acesso direto a informaes pblicas. Na
medida em que a informao est disponibilizada,
voc se torna sujeito da sua apurao, e isso faz uma
diferena enorme, disse o reprter. O jornalista
busca determinado dado sabendo o que quer, e acaba praticando o bom e velho jornalismo, que saber
se algo verdadeiro ou no.
Alguns
bons exemplos
Krieger apresentou exemplos do que considera boas
coberturas jornalsticas a partir do acesso a informaes pblicas, como uma srie de reportagens sobre as
contas da campanha eleitoral de 2006, quando foram
eleitos o presidente da Repblica, senadores, governadores e deputados. Para ele, em funo do escndalo
do mensalo e tambm do endurecimento da legislao, houve naquela eleio um temor entre as empresas de apelarem para o chamado caixa dois, as doaes
ilegais e no registradas para campanhas polticas. Por
isso, muitas corporaes que antes faziam doaes
por fora a candidatos passaram a operar essa ajuda
de forma oficial, com registro na Justia Eleitoral.
Na hora em que se conseguiu receber essas informaes do Tribunal Superior Eleitoral, foi possvel
traar um mapa do financiamento poltico no Brasil,
como nunca havamos conseguido fazer antes, afirmou Krieger. Ele lembrou que diversos jornais de
Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo desenvolveram timas reportagens com base nessa prestao de contas
Justia Eleitoral. Como exemplo, citou uma matria do
Correio Braziliense mostrando que as campanhas dos
dois principais candidatos Presidncia da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva, do PT, e Geraldo Alckmin, do
PSDB chegaram ao final do primeiro turno das eleies com um rombo enorme. Outra matria mencionada por Krieger demonstrava que, na campanha vitoriosa de Lula, s R$ 3,5 milhes de um total de R$ 104
milhes foram doados por pessoas fsicas. E somente
trs dessas pessoas fsicas empresrios que preferiram
doar em seus nomes e no no de suas empresas foram
responsveis por um auxlio total de R$ 3 milhes. O
que mostra que, fora R$ 500 mil sados dos bolsos de
militantes e outros simpatizantes, toda a campanha
eleitoral do presidente foi custeada por empresas.
A partir da traa-se um mapa para saber que
tipo de empresa doa para essas campanhas e descobre-se que so basicamente aquelas que fazem
negcios com o governo ou mantm interesses em
reas que estejam sendo regulamentadas, afirmou
Krieger. Esses dados permitiram a criao de um
banco de informaes que, mais tarde, foi usado
para verificar se determinada deciso tomada pelo
Papel da Imprensa
DEPOIMENTO
Gustavo Krieger
Informao pblica contra a explorao sexual

Um bom exemplo para ilustrar a discusso sobre a
importncia do acesso a informaes pblicas a
reportagem A inocncia perdida, da jornalista EriLB,MJOHM RVFGPJQVCMJDBEBQFMP Correio Braziliense
em 2006, na forma de um caderno especial sobre
explorao de crianas e adolescentes. Essa matria foi uma das ganhadoras do 3 Concurso Tim
-PQFTEF+PSOBMJTNP*OWFTUJHBUJWP QSPNPWJEPQFMB
ANDI, e do Prmio de Excelncia Jornalstica 2006,
na rea de direitos humanos, dado pela Sociedade
Interamericana de Imprensa (SIP).
A reportagem partiu de uma idia de pauta e
do acesso a informaes pblicas. A idia de pauta foi buscar saber se existe relao direta entre o
mau desempenho escolar e a explorao sexual e a
violncia contra crianas e adolescentes. ProvavelNFOUFFYJTUF NBTDPNPTFQSPWBSJTTP &SJLBDSVzou dados oficiais. Primeiro, se valeu da matriz de
explorao sexual de crianas e adolescentes: os
927 municpios brasileiros onde h registros desses
casos. Depois, cruzou esses dados com os do Ministrio da Educao sobre desempenho e evaso escolar. Assim, descobriu que em 85% dessas cidades
os ndices de abandono e distoro idade/srie so
maiores do que a mdia de seus estados.
Ou seja, havia uma relao de causa e efeito, e
a partir desse levantamento a jornalista foi a campo fazer a reportagem. Com os dados na mo, ela
descobriu nessas cidades que havia professores
despreparados para lidar tanto com a questo da
explorao sexual quanto para lidar com os outros
problemas que envolviam os estudantes. Trata-se
de um trabalho jornalstico que no seria possvel
sem a disponibilizao de informaes pblicas e
sem que a reprter tivesse enxergado nelas uma
possibilidade de pauta.
Gustavo Krieger
reprter do jornal Correio Braziliense.
123
124
governo beneficiou ou no algum dos principais

doadores de campanha do presidente. O processo
foi repetido em relao aos doadores de campanha
de deputados e senadores eleitos, e foi possvel constatar que as grandes empreiteiras doaram R$ 100
milhes no processo eleitoral de 2006. Isso permite
monitorar o trabalho dos parlamentares que mais
receberam dinheiro dessas empresas.
Outras reportagens citadas por Krieger foram
as que cruzaram a lista dos financiadores de campanhas de polticos eleitos com a relao das emendas apresentadas por deputados e senadores ao
Oramento da Unio e com a participao desses
parlamentares em comisses temticas do Congresso
Nacional. Os levantamentos mostraram coincidncias, como o fato de polticos apresentarem emendas para construo de estradas depois de serem
ajudados por empresas especializadas nesse tipo de
obra. Revelaram ainda parlamentares participando de comisses que tratam de assuntos de grande
interesse de seus financiadores de campanha. No
caso da Comisso de Minas e Energia da Cmara,
por exemplo, foram encontrados 12 integrantes
com campanhas financiadas por empresas do ramo.
Na medida que tem essas informaes, o jornalista comea a traar mapas, produzindo informaes
prprias, afirmou Krieger. A idia de poder sentarse frente do computador e comear ali a ser sujeito
da prpria apurao, sem depender do favor de ningum, particularmente sedutora.
O projeto
Mapa de Acesso
A jornalista Katherine Funke, reprter do jornal
A Tarde, de Salvador, relatou os resultados obtidos no projeto Mapa do Acesso, estudo que vem
sendo desenvolvido pela Associao Brasileira de
Jornalismo Investigativo (Abraji). A inteno
medir o grau de acesso a informaes pblicas no
Brasil, em diferentes estados, para verificar a aceitao do artigo 5 da Constituio Federal que prev
o direito de acesso a essas informaes.
Para a realizao do projeto, foram convidados
e cadastrados jornalistas das diversas unidades da
Federao, que participaram do estudo como voluntrios. Foram ainda escolhidos os rgos pblicos
que seriam alvos dos pedidos de informaes seguindo-se uma metodologia-padro para as solicitaes.
Os dados a serem pedidos foram selecionados por
meio de discusso na Abraji, com a participao de
mais de 400 jornalistas. O estudo optou por cinco
rgos dos trs Poderes, todos na esfera estadual.
Essa esfera foi escolhida porque a federal concentraria a anlise em Braslia, e a municipal dispersaria o
resultado e dificultaria o monitoramento. No Poder
Executivo, os rgos escolhidos foram o gabinete do
governador, a Secretaria de Justia e a Secretaria de
Segurana Pblica. No Judicirio, foi o Tribunal de
Justia, e no Legislativo, as Assemblias Legislativas
de cada estado. No total, 11 informaes distintas
foram pedidas a esses rgos.
Papel da Imprensa
Aos gabinetes dos governadores foi solicitado o valor das dirias pagas a todos os integrantes do Poder Executivo estadual. s secretarias de
Segurana Pblica foram requeridos dados como o
efetivo de policiais civis e militares distribudo por
rea geogrfica. Nossa inteno era fazer a comparao entre os locais, observando se existe mais efetivo nos bairros nobres e capitais do que em bairros
de periferia e cidades menores, explicou a reprter
do jornal A Tarde.
s secretarias de Justia foram pedidas informaes como o nmero de vagas existentes em unidades prisionais do estado e o nmero total de presos. A demanda aos tribunais de Justia envolveu o
valor de dirias pagas aos magistrados em viagens.
Para as Assemblias Legislativas, foi pedido tambm
o valor de dirias pagas e os gastos com viagens em
cada gabinete e na presidncia. Os requerimentos
foram inicialmente feitos por telefone, e-mail e fax.
Na segunda fase, as solicitaes foram realizadas
por meio de carta protocolada ou registrada, fazendo referncia ao fato de a Constituio Federal assegurar o acesso a informaes pblicas. Na terceira
etapa, foram enviados ofcios em nome da Abraji
fazendo os pedidos.
Ao final de todas as fases, apenas 3,6% dos
125 rgos de 24 unidades da Federao contatados forneceram os dados solicitados de forma
integral, e 22% deles apresentaram respostas parciais. Katherine Funke contou ter sido encontra-
125
da transparncia total no gabinete do governador do Amazonas e na Secretaria de Justia

de Roraima. A Secretaria de Justia e a Polcia
Militar de Tocantins e a Secretaria de Justia
de Pernambuco forneceram tambm informaes completas, mas s depois do envio da carta registrada. interessante ver que isso ocorreu
em localidades que so taxadas ainda de pouco
transparentes; situadas fora de So Paulo, Rio de
Janeiro e Distrito Federal, comentou a jornalista.
A regio Norte teve a melhor mdia de retorno,
e os estados do Paran e Rio Grande do Sul, na
regio Sul, no forneceram uma nica resposta.
Na primeira fase, apenas 1,25% dos consultados
deu informaes completas, e 13,6% apresentaram dados incompletos. Depois do envio da carta,
na segunda fase, 2% dos rgos ofereceram informaes completas, e 8,4%, incompletas10.
Alm de solicitar os dados, importante
insistir, explicou a reprter. Por isso, 84,8% dos
voluntrios mantiveram os contatos nas primeiras fases, conseguindo um retorno de 52% das
Secretarias de Justia e 40% das Secretarias de
Segurana Pblica. Essas duas instncias foram
consideradas as mais acessveis entre os rgos
pesquisados. Para Katherine, isso mostra que,
com exceo dos gabinetes de governadores, o
10 Os dados no somam 100% porque citam apenas uma parte do
universo pesquisado, ou seja, a categoria dos que forneceram informao (de modo completo ou incompleto).
126
Poder Executivo o mais transparente. Alguns

tribunais de Justia, que no forneceram os
dados, questionaram a garantia constitucional de
acesso a informaes. Em Pernambuco, o tribunal
citou como justificativa para o no-fornecimento
um decreto do ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso que no est mais em vigor. Mais da
metade dos rgos consultados no ofereceu
nenhuma explicao para o no-fornecimento de
dados, s desculpas esfarrapadas, contou a jornalista. A inteno da Abraji prosseguir com
o estudo, fazendo solicitaes de informaes a
outros rgos pblicos para mensurar o avano
ou no no acesso a esses dados.
A qualidade das
informaes fornecidas
Tanto Gustavo Krieger quanto Katherine Funke afirmaram serem necessrios cuidados no trato de informaes divulgadas por rgos pblicos. A primeira
recomendao desconfiar sempre, disse o jornalista
do Correio Braziliense. Essa uma caracterstica do
bom reprter, sobretudo quando se lida com rgo
pblico. Ele explicou que o risco de fornecimento
de uma informao errada diminui quando se trata de acesso a dados sistematizados, que no foram
somente produzidos para serem entregues ao jornalista. Se os dados de viagem de um governo esto
sendo alimentados num determinado sistema, e a
cada vez que algum faz uso de uma diria esse dado
vai parar naquele sistema, a informao fica cada vez

mais confivel, ressaltou Krieger.
Por isso, disse, muito difcil se achar um
erro no Siafi, pois no se trata de um sistema
de informao para jornalistas, mas de um sistema para o governo controlar contas e contratos. Qualquer erro nele ser um erro na contabilidade oficial, aponta Krieger, ressaltando que
isso refora a importncia do acesso rotinizado a
informaes pblicas.
Katherine Funke lembrou que alguns bancos de dados oficiais, como o Datasus, da rea da
sade, apresentam o problema da subnotificao.
Alimentado por municpios e estados com dados
sobre mortalidade e morbidade, o Datasus reflete
muitas vezes a falta de registro na base das informaes. A atualizao aos poucos, conforme as
informaes se consolidam, e por isso um jornalista precisa checar se o dado recebido mais ou
menos atual, salientou a reprter do A Tarde.
No caso de doenas como a Aids, explicou, bom
o reprter fazer uma comparao dos dados obtidos
com o histrico dos registros da enfermidade, para
verificar se as informaes seguem uma tendncia, se
so coerentes. tambm possvel checar dados com
especialistas e gestores pblicos. Nem sempre todos
os dados oficiais so confiveis, mas temos esses mecanismos de comparao, salientou Katherine. Sozinha
a informao no representa nada, ela precisa ser contextualizada e deve ser avaliada de maneira crtica.
Papel da Imprensa
DEPOIMENTO
,BUIFSJOF'VOLF
Informao pblica contra a impunidade

Uma reportagem que publicamos em um caderno especial sobre explorao sexual infantil, que
GPJ VN EPT WFODFEPSFT EP $PODVSTP 5JN -Ppes de Jornalismo Investigativo, partiu justamente da busca por informaes que estavam disponveis, mas nunca haviam sido sistematizadas.
A idia era saber quantas pessoas denunciadas
por explorao sexual infanto-juvenil em Salvador tinham sido condenadas, nos ltimos 10 anos.
Como era de esperar, ningum possua esse dado
para nos passar.
Fomos primeiro Polcia Civil e levantamos alguns dados sobre o nmero de inquritos abertos
relacionados a esse crime. A partir desses inquritos, descobrimos se a denncia foi oferecida ao
Ministrio Pblico. A nos dirigimos ao Ministrio
Pblico para saber se a denncia havia sido acatada

e apresentada ao Judicirio. No Judicirio, verificamos se houve alguma condenao. O resultado foi
lastimvel: em 10 anos, tivemos apenas trs ou quatro condenaes.
Isso mostra que h informaes disponveis, ainda que no sistematizadas, e que os jornalistas no
podem se limitar a lamentar as dificuldades para
encontrar uma pessoa que fale sobre determinado assunto e responda determinada pergunta.
importante que o profissional de imprensa saiba da
suas funes e busque este tipo de informao.
Katherine Funke
reprter do jornal A Tarde.
127
Bibliograa
AKERLOF, George. The market for
lemons: Qualitative uncertainty and
the market mechanism. The Quarterly
Journal of Economics, n. 84, p.488500, 1970.
ARENDT, Hannah. Communicative
Power In: LUKES, Steven. Power. New
York: New York University Press, 1986,
p. 59-74.
ARNOLD, Douglas. Congress, the
press and political accountability.
New York; Princeton; Oxford: Russell
Sage Foundation; Princeton University
Press, 2004.
BACON, Francis. Da proficincia e
o avano do conhecimento divino e
humano. So Paulo: Madras, 2006.
BANISAR, David. Freedom of information around the world 2006. Privacy
International, 2006. Disponvel em: www.
pr iv ac y inte r nati onal . org / ar ti cl e .
shtml?cmd%5B347%5D=x-347-543400.
Acesso em: 07 jul. 2008.
BESLEY, Timothy; BURGESS, Robin;
PRAT, Andrea. Mass Media and Political
Accountability. In: WORLD BANK
INSTITUTE. The right to tell: the role

of mass media in economic development. Washington, D.C: The World
Bank, 2002, p.45-60.
BRIGGS, Asa; BURKE, Peter. Uma histria
social da mdia: de Gutemberg Internet.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2006.
CANELA, Guilherme. Como se regulam
os reguladores? Um olhar sobre o processo decisrio legislativo de constituio de
trs agncias reguladoras brasileiras. So
Paulo. 2005. Dissertao (Mestrado em
Cincia Poltica) Universidade de So
Paulo. So Paulo, 2005.
CASTELLS, Manuel. A sociedade em
rede. So Paulo: Paz e Terra, 1999.
CORONEL, Sheila. The media as watchdog. The Role of the News Media in the
Governance Reform Agenda. CommGAP;
Joan Shorenstein Center on the Press,
Politics and Public Policy at HKS, 2008.
Disponvel em: ksghome.harvard.
edu/~pnorris/Conference/Conference%20
papers/Coronel%20Watchdog.pdf. Acesso
em: 07 jul. 2008.
Declaracin de Atlanta y Plan de Accin
para el Avance del Derecho de Acceso
a la Informacin, 2008. Disponvel

em: www.cartercenter.org/documents/
Declaracion%20de%20Atlanta%20y%20
Plan%20de%20Accion.pdf. Acesso em: 07
jul. 2008.
DEPARTAMENT FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT. Governance,
Development and Democratic Politcs.
Reino Unido: DFID, 2007.
HABERMAS, Jrgen. Hannah Arendts
communications concept of power. In:
LUKES, Steven. Power. New York: New
York University Press, 1986, p. 75-93.
HAMILTON, Alexandre; MADISON,
James; JAY, John. O federalista. Braslia:
Editora UnB, 1984.
KAFKA, Franz. O processo. Traduo
de Modesto Carone. 2. Ed. So Paulo:
Editora Brasiliense, 1989, pp. 230-232.
KEOHANE,
Robert
O.
Political
Accountability. Conference on Delegation

to International Organ-izations; Park City,
Utah, 2002. p.1-28.
LEFF, Donna; PROTESS, David;
BROOKS, Stephen. Jornalismo de cruzada: mudar atitudes pblicas e agendas
polticas. In: Traquina (org), O poder

do jornalismo: anlise e textos da teoria
do agendamento. Coimbra: Minerva,
2000, p. 77-95.
______. Jornalismo sobre investigaes:

relaes entre o Ministrio Pblico e a
imprensa. III Jornadas Inter-nacionais
de Jornalismo, Porto, mar. de 2008.
MAZZILLI, Hugo Nigro. O Ministrio
PUTNAM, Robert. Comunidade e

democracia: a experincia da Itlia
moderna. Rio de Janeiro: FGV, 2002.
Pblico na Constituio de 1988. So

Paulo: Saraiva, 1989.
McCOMBS, M. SHAW, D. A funo do
agendamento dos media. . In: Traquina
QUEIROZ,
Ana
Gleice.
Correio
(org), O poder do jornalismo: anlise e textos da teoria do agendamento.

Coimbra: Minerva, 2000, p. 47-61.
Braziliense e o Ministrio Pblico: a

influncia da imprensa e a resposta da
Justia no caso Manuel Durso. Braslia:
UniCEUB, 2000.
MEDEIROS NETO, Geraldo, et.al.

Searching for Iodine Deficiency
SEN, Amartya. Famines. World Development, Elsevier, v. 8(9), p. 613-621, 1980.
Disorders in Schoolchilderen from

Brasil: The Thyromobil Project, 2001
(mimeo).
MESQUITA NETO, Paulo de. Estatsticas
e poltica de segurana pblica. Folha de
S. Paulo. Primeiro Caderno, 18 jan. 2002.
MORAES, Alexandre. Constituio do
Brasil interpretada e legislao constitucional. So Paulo: Atlas, 2002.
NASCIMENTO, Solano. Escndalo na
sade pblica. Correio Braziliense, 25
out. 1999.
______. Food and Freedom.

Washington D. C.: Sir John Crawford
Memorial Lecture, 1987.
TELLES, Raul Silva. Direito informao: marco legal. Abdl; ISA, 2005.
Disponvel em: < www.portaldomeioambiente.org.br/JMAtxt_importante/importante106.asp>. Acesso em: Acesso em:
07 jul. 2008.
WAISBORD, Silvio. Watchdog journalism in South America. New York:
Columbia University Press, 2000.
WEBER, Luiz Alberto. Capital social
e corrupo poltica nos municpios
brasileiros: o poder do associativismo.
Braslia, 2006. Dissertao (Mestrado
em Cincia Poltica) - Universidade de
Braslia, Braslia, 2006.
WIESLANDER, Bengt. The Parlia-
STARR, Paul. The creation of the media:
mentary Ombudsman in Sweden.

Sdertlje: The Bank of Sweden
Tercentenary Foundation; Gidlunds
Bokfrlag, 2005.
political origins of modern communications. New York: Basic Books, 2004.
Article 19: www.article19.org

Cmara dos Deputados: www.camara.gov.br
STIGLITZ, Joseph. Transparency in

Government. In: WORLD BANK
INSTITUTE. The right to tell: the role
of mass media in economic development. Washington, D.C: The World
Bank, 2002, p.27-44.
Frum de Direito de Acesso a Informaes

Pblicas: www.informacaopublica.org.br
Procuradoria Geral da Repblica:
www2.pgr.mpf.gov.br
Senado Federal: www.senado.gov.br
Siafi: www.tesouro.fazenda.gov.br
Fundada em 1993, a ANDI articula uma proposta inovadora de mdia para o desenvolvimento, baseada na
promoo e no fortalecimento de um dilogo qualificado e tico entre jornalistas, atores ligados agenda
social e a sociedade em geral, especialmente no que
diz respeito aos direitos de crianas e adolescentes.
O modelo de Comunicao para o Desenvolvimento
implementado pela ANDI se baseia em trs grandes
eixos de ao:
tMonitoramento e Anlise a Agncia acompanha
regularmente a produo editorial de 54 jornais de
todo o Pas e quatro revistas de circulao nacional.
A partir desse material, elabora anlises quanti-qualitativas sobre a cobertura das principais temticas
relacionadas ao universo infanto-juvenil.
tMobilizao os jornalistas e veculos de comunicao so estimulados a contribuir com o debate de
polticas pblicas dirigidas populao infanto-juvenil, atravs do oferecimento de sugestes de pau-
tas, guias de fontes de informao, clippings e boletins temticos.A ANDI tambm estabelece dilogo
permanente com um amplo leque de atores sociais,
incentivando-os a manter uma relao profissional e
pr-ativa com a imprensa.
t Qualificao ao mesmo tempo em que mobiliza a mdia e as fontes de informao, a Agncia
utiliza diversas ferramentas que contribuem para
qualificar a atuao desses pblicos. Entre esses
recursos esto oficinas e seminrios temticos,
a srie de livros Mdia e Mobilizao Social e o
InFormao Programa de Cooperao para a
Qualificao de Estudantes de Jornalismo.
As metodologias desenvolvidas pela ANDI constituem hoje uma tecnologia social que vem sendo reaplicada tanto em diferentes estados brasileiros (Rede
ANDI Brasil, presente em 11 estados) quanto internacionalmente (Rede ANDI Amrica Latina, presente
em 13 pases).
ARTICLE19
A ARTIGO 19 uma organizao no governamental de direitos humanos que possui o mandato especfico de trabalhar na promoo e defesa da liberdade
de expresso e do acesso informao. Fundada no
ano de 1987 em Londres, seu trabalho dividido em
cinco programas regionais frica, Amrica Latina,
sia e Europa e um programa jurdico. Atualmente a
ARTIGO 19 tem sua sede em Londres, no Reino Unido,
e escritrios regionais em Bangladesh, Brasil, Mxico,
Nepal, Qunia e Senegal. Alm disso, a ARTIGO 19
desenvolve trabalhos atravs de parcerias com 52 organizaes nacionais em mais de 30 pases na Europa,
frica, sia, Amrica Latina e Oriente Mdio.
As estratgias de atuao da ARTIGO 19 incluem
advocacy e campanhas; monitoramento e pesquisa; e atividades de formao. No mbito jurdico, a
ARTIGO 19 produz padres legais que visam servir
de parmetro para o fortalecimento do marco normativo e das prticas em temas como regulamentao
da mdia, radiodifuso pblica, liberdade de expres-
so e de informao. Alm disso, a ARTIGO 19 realiza anlises jurdicas de normas nacionais, desenvolve
modelos de legislao destinados a auxiliar o trabalho de organizaes da sociedade civil e governos no
desenvolvimento de normas adequadas de proteo e
prope aes de litgio junto a cortes domsticas ou
rgos do sistema internacional.
No Brasil, a ARTIGO 19 realiza atividades na
rea de acesso informao desde 2005 e desde fevereiro de 2007 possui um escritrio na cidade de So
Paulo. Atualmente as atividades da ARTIGO 19 no
Brasil dividem-se nos ncleos de acesso informao
e de liberdade de expresso.
O nome da ARTIGO 19 vem da Declarao
Universal de Direitos Humanos que em seu artigo 19
determina que todo ser humano tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar,
receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
SDS, Ed. Boulevard Center, Bloco A sala 101

CEP: 70.391-900, Braslia - DF, Brasil
Telefone: +55 (61) 2102.6508
FAX: 61-2102.6550
E-mail: www.andi.org.br
Acesso Informao
Polticas Pblicas
O direito informao, expresso na Declarao Universal dos Direitos Humanos e
na Constituio Federal brasileira, se congura como o direito de todo indivduo acessar informaes pblicas em poder do Estado. Essa proposio tem como base a
prpria noo de democracia, vinculada capacidade de os cidados participarem
de forma efetiva dos processos de deciso que afetam diretamente sua vida.
No Brasil, a garantia do direito informao dicultada pela ausncia de uma
lei que regulamente obrigaes, procedimentos e prazos para a divulgao de informaes por parte das instituies pblicas.
Com base nessas constataes, a presente publicao apresenta:
t 0TQSJODJQBJTFMFNFOUPTEPEFCBUFTPCSFPBDFTTPJOGPSNBPOP
cenrio brasileiro.
t 6NBCSFWFWJTPEPDBNJOIPUSJMIBEPQPSPVUSBTOBFT OPTFOUJEPEFSFHV
lar o acesso informao.
t 6NB EJTDVTTP TPCSF BDFTTP JOGPSNBP EP QPOUP EF WJTUB EF KPSOBMJTUBT
atores da sociedade civil e representantes governamentais reunidos no seminrio Controle Social das Polticas Pblicas e Acesso Informao: Elementos
Inseparveis.
t 6NBTSJFEFBSUJHPTFYDMVTJWPTBTTJOBEPTQPSFTQFDJBMJTUBTOBUFNUJDB
Realizao:
Apoio:
ARTICLE19
UK Department
for International
Development
DFID

L - STPCDTCCGAT01 - PROJETOS E AÇOES04 - Lei de Acesso A InformacaoPortal LAIDocumentos PublicadosPublicaçõesAcesso-A-Informacao-e-controle-social-das-politicas-publicas

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

L - STPCDTCCGAT01 - PROJETOS E AÇOES04 - Lei de Acesso A InformacaoPortal LAIDocumentos PublicadosPublicaçõesAcesso-A-Informacao-e-controle-social-das-politicas-publicas

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Acesso Informao

e Controle Social das

Realizao: ANDI | Artigo 19

Presidente do Conselho Diretort Oscar Vilhena Vieira

Diretora Executiva da ARTICLE 19 t Agns Callamard

SDS Ed. Boulevard Center Bloco A sala 101

Rua Pamplona, 1197 casa 2, Jardim Paulista

Ficha catalogrca (Catalogao na publicao)

Realizaot ANDI / Artigo 19

Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia ANDI

Seminrio Controle Social das Polticas Pblicas

t 1BUSDJB1FTTJ diretora do Departamento de Governo

t "OUPOJP$BSMPT#JHPOIB presidente da Associao

t (VTUBWP,SJFHFS jornalista do Correio Braziliense

sufocante passagem de O Processo, do escritor checo Franz Kafka, um

Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos,

esto vinculados oferta do maior volume possvel de

Acesso a Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

seja, que pertence coletividade. Isso porque o acesso amplo a

Mundo real e suas complexidades

aos professores a educao de nossos filhos e filhas.

te do acesso s informaes que comprovem as causas

Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

Da Antiguidade ao Estado Moderno

fundamental para solapar a ordem autoritria e abrir

Na Sucia, a Lei de Liberdade de Imprensa prev que

ga poder aos parlamentares para legislarem sobre um

Estados Nacionais sejam obrigados a ofertar todas as

Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

Em 1990, somente 13 pases haviam adotado leis

O direito internacional e a liberdade de informao

que os indivduos queiram divulgar ou publicizar. Esta

Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

Europia de Direitos Humanos, por exemplo, tem relutado

s comunicaes dos indivduos. Faria sentido, portanto,

o direito de acessar tal informao, sujeitos apenas a

A necessidade de adoo de legislao de acesso

Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

os princpios que devem reger um regime de acesso, para

Humanos no caso Claude Reyes, de setembro de 2006, conforme veremos no captulo 1.

PRINCPIO 1. MXIMA DIVULGAO

PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR

A legislao sobre liberdade de informao deve ser

Os organismos pblicos devem estar obrigados

O princpio de mxima divulgao estabelece a premissa

Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

t O tipo de informao guardada pelo organismo e como

Informar o pblico sobre os seus direitos e promover uma

sentao de obstculos ainda a serem removidos, medidas

Todas as solicitaes individuais de informao a organismos

considerada legtima se estiverem presentes os requisitos

PRINCPIO 5. PROCESSOS PARA FACILITAR O ACESSO

prio rgo pblico ao qual a informao foi solicitada; em

Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

A legislao sobre a liberdade de informao deve exigir que

Alm disso, os funcionrios pblicos devem ser protegidos

da mesmo quando a divulgao constitua transgresso de

Tendncias dos ltimos 20 anos:

Acesso Informao e Controle Social das Polticas Pblicas

informao detida pelo Estado. Em 1987, eram 13 os pases

Alm disso, vrios pases, em especial aqueles com

O Brasil e o Acesso Informao

administrao. Ele deve ser compreendido, tanto pelos