ISSN IMPRESSO 2316-3321

ISSN ELETRNICO 2316-381X

DESENVOLVIMENTO SOCIOECONOMICO E A CIDADE ILEGAL NA REGIO

METROPOLITANA DE SO PAULO: A QUESTO DA MORADIA
Leticia Galan Garducci1

RESUMO

ABSTRACT

Este artigo busca compreender a questo da moradia

ilegal e irregular na regio metropolitana de So Paulo
e de que maneira a concesso ou regularizao da propriedade contribui para solucionar o problema da m
qualidade na habitao da populao de baixa renda
desta regio. Para tanto, parte da anlise do desenvolvimento socioeconmico no pas para traar o processo de
urbanizao da Metrpole de So Paulo e verificar como
se desenvolveu o cenrio de ocupao ilegal e propriedade irregular nesta regio. Aps, examina os pontos do
debate acerca da regularizao da propriedade como
soluo para a questo da moradia precria, com o escopo de compreender se a concesso ou regularizao do
ttulo de propriedade contribui para solucionar a precariedade na habitao, to recorrente no espao urbano.

This article seeks to understand the question of illegal

and irregular housing in metropolitan So Paulo and
how the grant or settlement of property contributes
to solve the problem of poor quality housing in the
low-income population of this region. For this, part
of the analysis of the socio-economic development in
the country to trace the process of urbanization of the
metropolis of Sao Paulo and check how it developed
the scenario of illegal occupation and property irregular in this region. After examining the points of the debate on property regulation as a solution to the issue
of poor housing, to understand whether the granting
or regularization of title resolves the precarious housing, so common in the urban space.

Palavras-chave
Cidade ilegal. Desenvolvimento socioeconmico. Moradia informal. So Paulo. Urbanizao.

KEYWORDS
Illegal City. Socioeconomic Development. Informal
Housing. Sao Paulo. Urbanization.

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 10

RESUMEN
En este artculo se busca entender el tema de la vivienda ilegal e irregular en el rea metropolitana de
So Paulo y la forma en que la concesin o liquidacin de los bienes contribuye a resolver el problema
de la mala calidad de la vivienda en la poblacin de
bajos ingresos de la regin. Por lo tanto, el anlisis
del desarrollo socio-econmico en el pas para rastrear el proceso de urbanizacin de la metrpolis de
So Paulo y ver cmo se desarroll el escenario de
la ocupacin ilegal e irregular del inmueble en esta

regin. Tras analizar los elementos del debate sobre

la regulacin de la propiedad como una solucin a la
cuestin de la precariedad de la vivienda, con el objetivo de comprender si la concesin o la regularizacin
de ayuda para resolver la precariedad de la vivienda,
por lo recurrente en el espacio urbano.

Palabras clave
Ciudad Ilegal. El Desarrollo Socioeconmico. Vivienda Informal. So Paulo. Urbanizacin.

1 Introduo
As grandes metrpoles brasileiras so marcadas
pelo dualismo da cidade legal e cidade ilegal:
visvel nas regies metropolitanas a segregao socioespacial, em que a populao, por vezes, se divide
entre o centro rico e a periferia pobre, como que em
universos distintos. Em outros casos, porm, convivem em um mesmo espao, ainda que no no mesmo
universo de possibilidades. A cidade ilegal composta por habitaes precrias e irregulares, e, comparada aos bairros de classe mdia e alta da cidade legal,
evidencia-se os contrastes provocados pela m distribuio de renda que assola o pas.
Este artigo tem por escopo compreender a questo
da moradia ilegal e irregular na regio metropolitana
de So Paulo e verificar de que maneira a concesso
ou regularizao da propriedade contribui para solucionar o problema da precariedade na habitao.

Para tanto, se buscar traar os processos constitutivos da formao do espao urbano na regio
metropolitana de So Paulo, verificando-se as caractersticas socioeconmicas que impulsionaram essa
urbanizao e a formao do que se convencionou
chamar, na literatura especializada, por cidade ilegal ou seja, o espao tomado pela ocupao ilegal
e/ou propriedade irregular.
Ao final, se examinar a discusso acerca da regularizao da propriedade como soluo para a questo da moradia precria. Com isto, pretende-se compreender se a concesso ou regularizao do ttulo de
propriedade contribui para solucionar o problema da
precariedade na habitao, to recorrente nas grandes cidades.

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 11

2 Desenvolvimento socioeconmico, processo de urbanizao e a construo da moradia informal na metrpole de So Paulo

O processo de urbanizao no Brasil s avanou
a partir da industrializao do Pas, especialmente
a partir da segunda metade do sculo XX quando
a populao deixou de ser predominantemente rural
(BRITO, 2006, p. 221). Assim, na virada do sculo XIX
para o sculo XX, em face da estrutura agrria e exportadora que ainda caracterizava a economia nacional, a urbanizao progrediu de forma lenta1, embora
este processo j ocorresse de forma mais acentuada
no sudeste brasileiro.
Assim, j no incio do sculo XX, comea a se esboar o processo de industrializao em So Paulo,
momento em que surgem as vilas operrias, especialmente na regio Brs-Bresser. A grande maioria das
vilas foi construda por empreiteiros, o que se explica
porque o processo de acumulao do capital necessitava, pela escassez de mo-de-obra qualificada, garantir sua presena preferencialmente perto das unidades produtivas (PASTERNAK, 2008, p. 112-113).
Com a crise econmica mundial deflagrada na
dcada de 1930, os setores exportadores no Brasil se
voltaram para o mercado nacional. Isto deu impulso a
um processo de substituio de importaes pela indstria nacional, que acelerou a urbanizao do Pas:
motivados por melhores condies de trabalho, se iniciou uma migrao em massa de moradores da zona
rural para a zona urbana.

1 O que explica o processo lento de urbanizao at a dcada de

1930 a situao de economia colonial em que ainda vivia o Pas,
em que a deteriorao dos meios de troca era responsvel pelo
crescimento lento do mercado interno e concentrao de renda do
perodo (PAULANI, 2001, p. 139-156). Este cenrio impedia o surgimento de uma indstria nacional, que por sua vez impulsionaria o
processo de construo das cidades.

Isto implicou em um aumento da fora de trabalho

no espao urbano, o que fez com que a construo de
novas vilas para a moradia dos operrios fosse deixada de lado pelos industriais e empreendedores. Estes, em funo da oferta excedente de mo-de-obra,
deixaram de se preocupar com a instalao dos trabalhadores perto das unidades produtivas e com suas
condies materiais de reproduo. Em face disto, os
trabalhadores, em face dos baixos salrios que recebiam, passaram a ocupar cortios nas regies centrais
da cidade (PASTERNAK, 2008, p. 112-113).
Vale destacar que a instalao na prpria regio
central da cidade foi, na verdade, uma necessidade.
Era preciso a proximidade com o local de trabalho,
j que os gastos com transporte em bondes, se as
distncias fossem grandes, seriam elevados e assim
incompatveis com a compresso salarial da poca
(PASTERNAK, 2008, p. 112-113). Apenas a opo do
governo pelo transporte rodovirio na dcada de 30
fez com que a populao pobre comeasse a ocupar
os limites perifricos das cidades.
A do deslocamento para a regio perifrica, essa
populao passou a sofrer, tambm, com a segregao urbana: seja pelo desgaste do deslocamento dirio casa-trabalho-casa, devido s grandes distncias
do local de trabalho localizado na regio central da
cidade; pelos altos custos da locomoo at a regio
central ou, ainda, pela falta de acesso aos servios
bsicos oferecidos na cidade servios de gua, esgoto, sade, lazer, etc. , que inexistiam nas regies
perifricas.
Alm disto, a periferizao a partir de 30 representou, tambm, o incio da cidade ilegal. As propriedades que as populaes passaram a ocupar nas

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 12

regies perifricas foram loteadas ilegalmente ou irregularmente ou seja, sem cumprir as exigncias de
assentamento da legislao municipal , sendo que a
maioria das casas desses loteamentos era autoconstruda, e se tratavam de habitaes precrias (BGUS,
1998, p. 49; TORRES et al, 2003, p. 97-128; PASTERNAK, 2008). Ademais, desde este perodo j existiam
na metrpole de So Paulo alm de loteamentos sem
licena, registros e alvars fornecidos pela prefeitura
que apresentavam problemas na titulao da propriedade (GROSTEIN, 2001, p. 15).
Assim, o surgimento desta cidade ilegal se relaciona com a renda da populao pobre, impossibilitada de permanecer nas regies centrais da cidade em
face do alto custo imobilirio. Esta segregao tambm tem razes na prpria legislao da poca, descolada da realidade social:
Historicamente, a legislao urbanstica estabeleceu
padres de construo que no atendiam realidade
das classes trabalhadoras e acabou por fazer clara
distino para o acesso terra entre as classes sociais existentes. Aqueles que conseguiam se adequar
s imposies urbansticas do Poder Pblico, o que
demandava dinheiro, constituam os habitantes da cidade legal. J aqueles outros que no podiam faz-lo
eram empurrados para a periferia, para onde no havia
padres urbansticos estabelecidos, ou violavam os vigentes nas tais reas privilegiadas (DOURADO, 2003,
p. 471-472).

Ou seja, o poder econmico, combinado com uma

legislao para poucos que vai conformar o processo de formao das cidades. Assim, desde o incio do
processo de urbanizao, verifica-se que a desigualdade de renda promove o acesso desigual cidade,
inclusive sob o respaldo do poder pblico.
Apesar da m distribuio de renda, a industrializao que se afirmou a partir de 1930 e vai at o final
da 2 Guerra Mundial representou, de um modo geral,
a modernizao da sociedade. A partir de 1940, o Pas
passou a apresentar crescimento do PIB superior a
7% ao ano ndice que se manteve at a dcada de

80 , o que contribui para o aumento da qualidade de

vida, especialmente da populao urbana em comparao com a populao rural.
Com o final da 2 Guerra Mundial, houve uma alterao do padro de industrializao nacional que
influiu novamente no processo de construo das cidades: se na dcada de 30 houve o deslocamento do
centro dinmico da economia nacional para a economia domstica devido crise econmica internacional
da dcada de 1930, aps a 2 Guerra Mundial, porm,
o centro de decises no ser mais interno ao Pas, e
deixa de ter como seu epicentro o mercado nacional.
Isto porque, a partir da, o capital estrangeiro passou
a financiar a instalao de setores tecnolgicos mais
avanados na indstria nacional, tomando impulso o
desenvolvimento tecnolgico dependente no Brasil.
Com a produo de bens de consumo durveis e
at mesmo bens de produo que empurraram o novo
processo de industrializao, as migraes internas e
a urbanizao ganharam um ritmo acelerado. Na dcada de 50, a vida na cidade atrai e fixa porque oferece melhores oportunidades e acena um futuro de
progresso individual, mas, tambm, porque considerada uma forma superior de existncia (SCHWARCZ,
1998, p.574). Assim, a produo de eletrodomsticos,
bens eletrnicos e automveis desembocam em transformaes do modo de vida, da cultura, dos hbitos de
consumo e, tambm, do processo de urbanizao:
Da ocupao do solo urbano at o interior da moradia,
a transformao foi profunda [...] os bens modernos
passam a integrar um cenrio em que a pr-modernidade sempre foi muito marcante, especialmente na
moradia ou no padro de urbanizao dos bairros e da
periferia (MARICATO, 2000, p. 22).

A instalao da nova indstria fordista, porm, em

funo dos baixos salrios pagos aos trabalhadores,
fez com que a favela fosse a nica opo de habitao. a figura do produtivo excludo, que, mesmo
inserido no mercado de trabalho, no possua condies plenas para a prpria reproduo (MARICATO,

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 13

2003, p. 153). Alm do produtivo excludo, em que

h alta taxa de explorao do trabalho, esse processo
de industrializao dependente tambm foi responsvel por um alto ndice de desemprego, que tambm
impulsionar o processo de construo da periferia
(CARLOS, 2009, p. 305).
No ano de 1964, com a imposio do regime autoritrio, h uma nova mudana de direo, desta vez
com a alterao do modelo econmico, social e poltico de desenvolvimento, inclusive urbano. Isto porque,
a partir do Regime Militar,
As cidades brasileiras passam a ocupar o centro de
uma poltica destinada a mudar seu padro de produo. A drenagem de recursos financeiros pelo mercado
habitacional, em escala nunca vista no Pas, ocasiona
a mudana no perfil das grandes cidades, com a verticalizao promovida pelos edifcios de apartamento
(MARICATO, 2000, p. 23).

Essa verticalizao das cidades, que se consolidou

por meio de uma exploso imobiliria, foi viabilizada
especialmente pela criao do Sistema Financeiro da
Habitao (SFH), que, alm de ser responsvel pelas
obras de saneamento da cidade, direcionou recursos
financeiros para o mercado habitacional. Porm, uma
vez que o financiamento imobilirio se dirigiu para as
classes mdias e altas, no contribuiu para que houvesse uma melhoria na qualidade da moradia da populao de baixa renda.
Alm disto, o conceito de zoneamento urbano adotado poca pela legislao urbanstica no municpio de So Paulo conferiu tratamento homogneo
populao no tocante moradia, sem considerar as
desigualdades de renda ao determinar, por exemplo,
exigncias relativas infraestrutura. Isto s fez aumentar a cidade informal que j vinha sendo construda desde o incio da industrializao. Assim, mais
do que difusores de padres de qualidade urbana e
ambiental, como pretendia o legislador, estes instrumentos (legais) contriburam para a escalada da ilegalidade urbana (GROSTEIN, 2001, p. 13).

Para piorar o quadro, o mercado imobilirio do perodo foi acompanhado por atividades especulativas,
e a valorizao dos vazios urbanos fez com que a populao de baixa renda fosse ainda mais relegada
regio perifrica da cidade:
Verificam-se, nas metrpoles, um agravamento das
condies de moradia das populaes pobres um
processo de periferizao do crescimento metropolitano, acompanhado de um aumento significativo
nos ndices de favelizao e um grau devastador de
degradao ambiental provocado por loteamentos ilegais e ocupaes sobre reas protegidas e solos frgeis (GROSTEIN, 2001, p. 13).

Para ilustrar esse processo de periferizao da

metrpole de So Paulo no perodo, vale a pena citar
que dos 67 barracos existentes em 1972 na regio da
Administrao Regional da S, restaram, em 1979,
apenas 13 (PASTERNAK, p. 2008, p. 115). Todas as
favelas da zona central paulistana sofreram expulso
para a periferia ou se caracterizam pela estagnao
do nmero de barracos. A partir da, na dcada de
1970-80 se observa um aumento da populao favelada de quase 35% ao ano.
Somente no incio dos anos 80, o poder pblico da
cidade de So Paulo passou a interferir em benefcio
da populao moradora das favelas e assentamentos
ilegais/irregulares, ao formular e institucionalizar
uma poltica de regularizao em massa de loteamentos e, ainda, investindo em programas como o Programa Pr-Luz, que ligou a energia eltrica nas regies
de favela e o Programa Pr-gua, que institui o abastecimento domiciliar de gua, ou seja, programas direcionados a dar condies mnimas de sobrevivncia
para essa populao. E isto ocorreu porque, conforme
aponta Pasternak,
O poder pblico percebeu que a favela veio para ficar, em razo do crescente nmero de barraces e
invases, e interfere de outra maneira, no mais insistindo nas remoes e alojamentos provisrios, e sim
procurando garantir condies mnimas de salubridade para os assentamentos existentes (PASTERNAK,
2008, p. 118).

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 14

Vale ressaltar que essa promoo de polticas pblicas se associa com uma tolerncia do Estado
ocupao irregular. Com o aumento da populao
favelada, a lgica concentradora da gesto pblica
urbana no admite a incorporao ao oramento
pblico da imensa massa, moradora da cidade ilegal,
demandatria dos servios pblicos (MARICATO, 2003,
p. 157). Soma-se a isto, ainda, o alto custo de remoo
dessa populao, que, na maioria dos casos, ocupam
terrenos pblicos localizados na periferia e reas de
proteo ambiental. Conforme Maricato, a ocupao
ocorre predominantemente nessas reas porque,
Quando a localizao de uma terra ocupada por favelas valorizada pelo mercado imobilirio, a lei se impe. Lei de mercado, e no norma jurdica, determina o
cumprimento da lei. No por outra razo que as reas
ambientalmente frgeis, objeto de legislao preservacionista, sobram para o assentamento residencial
da populao pobre. Nessas localizaes, a lei impede
a ocupao imobiliria: margens dos crregos, reas
de mangues, reas de proteo ambiental, reservas.
Mesmo quando se trata de reas pblicas, priorizadas
nos assentamentos de favelas, sua proteo contra a
ocupao depende de sua localizao em relao aos
bairros onde atua o mercado imobilirio, legal, privado. As reas pblicas ocupadas esto localizadas, geralmente, nas periferias esquecidas (MARICATO, 2003,
p. 119).

O que se verifica, portanto, uma maior ateno

pelo Estado ao patrimnio fundirio privado do que ao
patrimnio pblico, o que visvel pela tolerncia que h
na ocupao ilegal quando no interferem em circuitos
centrais da realizao do lucro mobilirio privado. Caso a
ocupao ocorra em propriedade privada, a lei se impe
categoricamente, o que se observa at os dias de hoje2.
Com o processo de redemocratizao do Pas, novas transformaes no cenrio econmico vm tona,
o que produzir, tambm, alteraes na configurao
socioespacial. Com o alto grau de endividamento p2 paradigmtico o caso do Pinheirinho, em que milhares de
pessoas foram desalojadas, em 2012, de um terreno particular
ocupado em So Jos dos Campos - SP.

blico herdado do perodo militar3 e a crise fiscal sem

precedentes, o Pas entra em um perodo de recesso
econmica na dcada de 80 que se estende por toda a
dcada de 90 e que ser responsvel, entre outros problemas, por um agravamento das questes urbanas.
a partir dos anos 80 que se observa, pela primeira
vez na histria brasileira, uma grande concentrao
de pobreza no espao urbano e o incio da violncia
urbana no Brasil (MARICATO, 2000, p. 23).
Este perodo de crise econmica foi seguido por uma
ascenso neoliberal, que, entre outros motivos, ocorreu devido grande interferncia de organismos internacionais
tal como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Nacional
no Pas, consentida pelo governo brasileiro a fim de se obter a renegociao da dvida pblica. Assim, em face dessa
interferncia externa, o Pas vivenciou, especialmente na
dcada de 90, alm de privatizaes, a desregulamentao
em diversos setores da economia, responsvel por retirar
entraves entrada do capital estrangeiro e permitindo a
sua valorizao em solo brasileiro.
Vale destacar que o capital que caracteriza este
perodo, que se estende at os dias de hoje, um
capital financeiro, voltil, caracterstico da era
da globalizao e que vai transformar, tambm, a
dinmica de construo das cidades: a produo do
espao passa a ser parte de valorizao do capital,
e transforma as cidades construindo, destruindo e
reconstruindo o espao. Isto ocorre porque, nesta
atual fase do sistema econmico, o capital que j no
pode mais se fixar integralmente para se valorizar, devido a sua necessidade de expanso (CARLOS, 2009,
p. 303; VALENA, 2008, p. 244-245)4. Assim, por meio
do capital que busca se valorizar por meio da constru3 Vale lembrar que governo brasileiro encampou a dvida do
setor privado, que, devido ao alto grau de endividamento com
bancos estrangeiros, estava prestes a quebrar aps a crise
mundial do petrleo, da dcada de 70, em face da elevao da
taxa de juros.
4 Citando David Harvey, Valena explica, acerca da mobilidade do
capital, que uma grande quantidade de capital fixo em um dado
lugar mina a capacidade de realizao deste capital por uma resoluo espacial em outro lugar (VALENA, 2008, p. 245).

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 15

o do espao, h um movimento de transformao

das cidades, que toma corpo especialmente nas grandes metrpoles, conectadas ao circuito mundial.
Neste perodo neoliberal, So Paulo passou a experimentar um processo de desconcentrao produtiva ou seja, um movimento de migrao para outros
locais dos estabelecimentos industriais , com a permanncia das sedes do setor industrial na regio metropolitana motivo pelo qual no se pode falar, aqui,
do fenmeno de desindustrializao. Isto fez com que
o capital continuasse concentrado na metrpole paulistana, que passou a ter espaos livres para especulao imobiliria antes ocupados pelo setor industrial.
Assim, se antes a aplicao do dinheiro ocorria
no setor produtivo, nesta conjuntura as aplicaes
financeiras passam a se concentrar no setor imobilirio associado ao conjunto de indstrias voltadas
construo civil (CARLOS, 2009, p. 303-310). Em face
disto, ocorrem transformaes do espao urbano que
vo alm das antigas reas industriais:
Numa metrpole superedificada como So Paulo, as
mudanas que levaro construo do eixo empresarial-comercial no se limitaro apenas s antigas reas
industriais, mas chegar s reas residenciais, cabendo
ao Estado decretar a rea como aquela de uso pblico,
o que permitir o processo de desapropriao, expulsando a populao que a mora (CARLOS, 2009, p. 303-310).
E o que explica a atuao do poder pblico em benefcio deste processo, inclusive do direcionamento dos investimentos pblicos para a construo de infraestrutura
que atenda ao setor mobilirio, que as verbas pblicas
so preferencialmente destinadas aos lugares capazes
de viabilizar a reproduo do capital de modo a fortalecer o papel econmico da metrpole de So Paulo na rede
mundial das cidades (CARLOS, 2009, p. 303-310)5.
5 Vale lembrar que o Estado, conforme explica Mascaro, corrobora para a dinmica de valorizao do valor para a prpria
sustentao, uma vez que parte estrutural e necessria da
prpria reproduo capitalista (Mascaro, 2013, p. 17-50).

Ocorre ainda que, com o avano da construo de

novos edifcios, alm da expulso da populao das
reas diretamente desapropriadas, se verifica uma
valorizao do espao urbano que provoca demais
alteraes, como o deslocamento da populao que
paga aluguel; a venda de casas para a construo de
edifcios e, ainda, a expulso da favela para limites
perifricos ainda mais distantes.
Essas transformaes sero responsveis pela
mudana do perfil de moradores da regio perifrica,
historicamente reservada populao de baixa renda.
Isto porque passam a ser construdos condomnios
de luxo direcionados classe mdia com a promessa
de qualidade de vida, proximidade com a natureza,
segurana, etc. , que significam, na realidade, estratgia de marketing do mercado em face da escassez
de terrenos na metrpole superedificada (CARLOS,
2009, p. 303-310).
Com a diversificao dos grupos sociais nessas
regies, a atuao estatal passa a ser diferente nestes espaos, com o investimento em infraestrutura e
servios pblicos. Apesar disto, a populao de baixa renda no se beneficia desta infraestrutura, uma
vez que valoriza o espao e desloca a populao de
baixa renda para regies ainda no valorizadas e mais
perifricas, ainda que muito prximas dos novos condomnios de luxo (CARLOS, 2009, p. 303-310). Alm
do mais, a construo destes condomnios tende a
produzir enclaves sem quase nenhum contato entre
os grupos sociais, permanecendo, portanto, a segregao classial (TORRES et al, 2003, p. 98).
No s as regies perifricas, mas tambm outros
espaos da metrpole sofreram modificaes: populaes pobres vo se instalar em pequenos espaos no
ocupados da cidade, tal como em baixo de viadutos,
espaos entre pontes e margens de rios, linhas frreas, etc (TORRES et al, 2003, p. 98). Assim, verifica-se
que as regies ocupadas informalmente sempre so
aquelas que se mostram desvalorizadas no mercado
imobilirio.

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 16

Com isto, a situao de baixa renda define, por

si mesma, as possibilidades de localizao no tecido urbano (BGUS, 1991, p. 47). Ou seja, a renda
auferida que vai determinar a maneira que se d a
ocupao da cidade, tanto a formal como a informal.

E este o cenrio que permanece na metrpole at

os dias de hoje. A seguir, veremos de que maneira a
concesso ou regularizao da propriedade capaz
de solucionar o problema da moradia da populao de
baixa renda.

3 A regularizao da propriedade como

soluo para a questo da moradia
Conforme visto, a questo da moradia informal
e irregular um problema que se estende no desenvolvimento de So Paulo desde a dcada de 1930,
momento em que a industrializao se acelerou e impulsionou a construo da cidade. Agora resta compreender se a regularizao ou concesso de propriedade para os moradores desta cidade informal capaz
de solucionar a questo da precariedade na moradia.

do a economia e gerando, assim, um crculo vicioso.

Para ele, tanto a favela como o comrcio informal se
tratam de capital morto, sendo a questo central a
transformao deste capital em capital lquido, por
meio da concesso formal do ttulo de propriedade.
Ou seja, o ttulo formal que permitiria a segurana e
integrao da populao de baixa renda economia.
(FERNANDES, 2008, p. 26-27)

Maricato aponta que a urbanizao e legalizao da cidade informal conferem melhor qualidade e
status de cidadania a seus moradores. Isto porque a
regularizao jurdica possibilita mais estabilidade e
segurana jurdica, o que interfere nas chances dessa
populao de obter emprego, crdito, etc, ou seja, na
sua condio de cidado (MARICATO, 2003, p. 163).
No mesmo sentido, aponta Santos: em estudo realizado em uma favela na cidade do Rio de Janeiro, que
ele preferiu atribuir o nome fictcio de Pasrgada,
percebeu-se que o medo dos moradores chamarem
a ateno para a questo de sua ilegalidade faz com
que no procurem a justia, como se a legalidade da
posse de terra repercutisse sobre todas as outras relaes sociais, mesmo sobre aquelas que nada tem com
a terra ou com a habitao (SANTOS, p. 8).

A proposta de De Soto j foi transformada em polticas pblicas em diversos pases e aclamada por
parte da doutrina especializada. Alm do mais, o Banco Mundial passou a condicionar para liberao de
recursos a elaborao pelos governos de propostas
de legalizao de propriedade (FERNANDES, 2008,
p. 26-27). Apesar disto, a proposta de De Soto no
d conta de resolver a incluso da populao de baixa renda economia, pelo contrrio: a propriedade
privada est na base do conflito de classes, sendo a
expresso da acumulao do capital e da explorao
da mo de obra. Assim, a concesso de propriedade
privada s capaz de fortalecer ainda mais o sistema
de segregao socioespacial.

Para alm da questo da cidadania, De Soto aponta que a regularizao da propriedade, ao permitir
mais segurana ao morador, faz com que este passe
a investir na melhoria de sua residncia, aquecen-

Conforme aponta Marcuse, quanto mais os direitos de propriedade forem fortalecidos numa dada distribuio de poder qualquer, mais essa distribuio de
poder ser fortalecida. Ou seja, quanto mais se fortalece o direito de propriedade em um cenrio em que
poucos so proprietrios e muitos os despossudos,

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 17

mais se agrava o problema da excluso. At porque,

assegurar mais propriedade em um cenrio de desigualdade atribuir mais poder aos que j so proprietrios de terra para expulsar aqueles que a ocupam
informalmente (MARCUSE, 2008, p. 12).
Ademais, conforme aponta Fernandes, a proposta
de De Soto se trata de uma indstria da legalizao,
e no de direito moradia. Conforme o autor,
H vrias pesquisas indicando que, quando se tem
um conjunto de fatores polticos, institucionais e sociais por exemplo, a criao de Zeis (Zonas Especiais
de Interesses Sociais), normas urbansticas prprias,
programas de gesto, enfim, uma srie de medidas
adequadas -, mesmo sem legalizao, mesmo sem
ttulos, as pessoas se sentem seguras da sua posse o
suficiente para investirem nas suas casas e nos seus
negcios continuamente. Nos assentamentos consolidados, muitos obtm crdito informal mesmo sem legalizao e, em muitos casos, obtm at crdito formal
(FERNANDES, 2008, p. 27).

Ou seja, a segurana do morador no se relaciona

necessariamente a um ttulo formal de propriedade,
mas a um conjunto de fatores que estabelea essa segurana. Ademais, a simples concesso de propriedade no modifica a condio financeira da populao
de baixa renda, o que faz com que, em muitos casos,
as taxas e tributos advindos com essa concesso culminem em um efeito reverso: o morador, sem condies de arcar com essas obrigaes, vende a propriedade e vai ocupar outras reas:
A propriedade, sob um amplo sistema de leis, carrega
consigo obrigaes formais, obrigaes que os pobres
quase nunca podem assumir. Isso pode incluir o pagamento de impostos, taxas de servios, aluguel, obrigao pela manuteno, subordinao s regulaes
ambientais e de construo (MARCUSE, 2008, p. 12).

No mesmo sentido, Fernandes aponta que, para

alm da concesso ou regularizao do ttulo de propriedade, a legalizao por si s, se no for pensada
em um quadro mais amplo de obras de urbanizao,
polticas sociais, programas econmicos, mecanis-

mos de gesto, acaba por provocar efeitos inesperados e mesmo perversos (FERNANDES, 2008, p. 2728). premente, portanto, uma srie de medidas que
ultrapassam a concesso do ttulo de propriedade ou,
at, que a desconsidere. At porque, propriedade privada e o direito a uma moradia digna no so necessariamente coincidentes (FERNANDES, 2008, p. 27-28).
Para Marcuse, vlido se desconsiderar os direitos
plenos de propriedade para se pensar quais direitos
so capazes de produzir moradia aos despossudos.
Assim, outras medidas seriam possveis que no a
concesso do ttulo de propriedade, tal como o direito ocupao, sem incmodos, por toda a vida, aliado com algumas poucas obrigaes, como pagar por
servios correntes no limite do poder de compra da
renda do ocupante. Para o autor, ainda, a compreenso do direito moradia deve estar aliada ao direito de
uso, e no ao direito propriedade privada (MARCUSE, 2008, p. 12-17).
A questo de fundo, porm, saber como possvel estabelecer um direito ocupao permanente,
sem incmodos em um sistema poltico e econmico
baseado na troca e que se fundamenta em um direito
natural propriedade privada. Ainda mais nesta atual
fase, em que, conforme visto, a prpria construo,
destruio e reconstruo do espao se tornaram
meio de valorizao do capital.
Ademais, uma vez que o prprio direito de uso
do solo tem seu valor no mercado tendo em vista
que no atual sistema, tudo e todos so considerados
mercadorias , esta medida no capaz de solucionar a segregao socioespacial da populao de baixa
renda, j que as possibilidades de localizao habitacional da populao esto diretamente relacionadas
com o valor do solo urbano e a renda familiar auferida
(BGUS, 1001, p. 47). Assim, a populao pobre continuaria relegada a habitaes informais, localizadas
em regies menos valorizadas e sem infraestrutura.

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 18

4 Concluso
Ao analisar os processos constitutivos da formao do espao urbano na regio metropolitana de So
Paulo e a formao da moradia ilegal e irregular nessa
regio, foi possvel perceber que:
I o processo de construo da cidade determinado predominantemente pelo poder econmico e,
assim, conformado pelas alteraes do cenrio econmico. Conforme visto, no incio do sculo XX, em que a
industrializao ainda se mostrava incipiente, a cidade paulistana foi ocupada por vilas operrias em sua
regio central, com vistas a garantir tendo em vista
possibilitar a moradia do operariado, tambm escasso
em um pas predominantemente rural. Com o surgimento de uma mo-de-obra excedente devido dinamizao do setor industrial na dcada de 1930, houve
uma precarizao das condies de moradia que culminou, alm do surgimento de cortios e favelas, na
ocupao da periferia da cidade e no surgimento da
cidade ilegal. Na dcada de 1950 h uma acelerao
do processo de urbanizao, novamente relacionada
a uma transformao do setor econmico: o Pas passa a produzir bens de consumos durveis e de produo em um processo de industrializao dependente
tecnologicamente. Aqui, seja pelo fator desemprego
provocado por este processo, ou pelos baixos salrios
pagos pelo setor industrial, as favelas ou habitaes
precrias se constituem como nica possibilidade de
moradia para os desempregados e produtivos excludos. A exploso imobiliria no perodo militar, acompanhada por atividades especulativas, modifica a cara
da cidade, verticalizando-a, ao mesmo tempo em que
expulsa para regies ainda mais perifricas a populao de baixa renda. J aps a redemocratizao do
Pas, com a ascenso neoliberal e entrada desenfreada do capital financeiro, a metrpole passa por um
processo de desconcentrao produtiva, e a produo
do espao passa a ser parte da valorizao do capital.
Com a valorizao do espao urbano, a classe mdia

tambm passa a ser deslocada para os limites perifricos, o que a deixa lado a lado com a populao de
baixa renda, embora em universos distintos de possibilidades. Ou seja, a conjuntura econmica que vai
moldar o cenrio da metrpole de So Paulo.
II o poder pblico contribui por vezes com o processo de segregao socioespacial e precariedade no
setor da habitao, uma vez que sua lgica de atuao
voltada para o prprio fortalecimento econmico da
metrpole. Isto se verifica pelo direcionamento dos
investimentos pblicos na construo de infraestrutura que atenda ao setor imobilirio, na remoo de
habitaes precrias ou at desapropriaes de regies que se valorizam e at mesmo por meio de sua
legislao urbanstica, quando trata indistintamente
com exigncias ou tributos populaes economicamente desiguais. Vale lembrar, ainda, da omisso estatal em relao s ocupaes irregulares quando a
remoo demanda alto custo, isto , quando se tratam
de terrenos pblicos ou de reas de preservao ambiental, desvalorizados pelo mercado imobilirio.
III a condio de renda da populao que define as possibilidades de moradia, tanto da cidade
legal como ilegal. Assim, a populao pobre tanto
os desempregados como de produtivos excludos ,
no possui opo de habitao que no cortios, casas autoconstrudas ou favelas. Ademais, a condio
de legalidade dessas habitaes, uma vez que est
atrelada a uma srie de obrigaes a titularidade da
propriedade ou o pagamento de aluguel, pagamento
de tributos, etc. , tambm se define pela renda. Vale
apontar ainda que a renda que vai determinar a localizao dessas habitaes: nunca em regies valorizadas pelo mercado imobilirio, sob pena de remoo.
Na segunda etapa deste estudo se promoveu um
exame do debate acerca da regularizao da proprie-

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 19

dade como soluo para a questo da moradia precria, podendo se observar que:

consigo obrigaes legais que a populao pobre no

tem condies de assumir.

I o ttulo de propriedade pode assegurar maior

segurana ao morador da cidade ilegal, j que interfere em sua relao com o meio e sua condio de cidado: seja por maiores possibilidades de se obter um
emprego, de se conseguir crdito e, at, de usufruir
dos servios pblicos, uma vez que no haver mais
receio para se chamar a ateno para a situao de
ilegalidade.

IV o reforo do direito propriedade privada pode

carregar consigo um efeito perverso em uma sociedade em que a distribuio de renda desigual, uma vez
que pode significar o reforo do poder aos que tem
propriedade em detrimento dos despossudos, que estariam ainda mais vulnerveis a remoes.

II um conjunto de fatores polticos e sociais, que

no a concesso do ttulo de propriedade, tambm
pode dar segurana ao morador, tal como o estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social.
Assim, o ttulo de propriedade no um requisito indispensvel para se conceder segurana a um morador de habitao ilegal se houver uma conjuntura que
propicie essa segurana.
III a mera concesso do ttulo de propriedade no
suficiente para a melhoria das condies de habitao do morador de baixa renda, uma vez que carrega

Feitas essas consideraes, possvel constatar,

enfim, que a simples regularizao da propriedade
no d conta de solucionar a precariedade na questo da habitao. E isto porque, conforme visto, alm
da concesso/regularizao da propriedade ou o fortalecimento deste direito ser insuficiente e carregar
consigo efeitos perversos, o processo de formao
da cidade ilegal encontra razes no prprio desenvolvimento econmico, determinante na construo da
cidade. Assim, sanar a questo da moradia para a populao de baixa renda significa, antes, sanar as desigualdades engendradas pelo sistema, e no a concesso de mais propriedade.

Referncias
BGUS, Lcia Maria Machado. Direito Cidade e Segregao Espacial. So Paulo em Perspectiva, n 5, 1991,
p. 47-50.
DOURADO, Sheilla Borges. A ilegalidade urbana e o meio ambiente. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia (orgs.). A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
FERNANDES, Edsio. Cidade legal x ilegal. In: VALENA, Mrcio Moraes (org.). Cidade (i)legal. Rio de Janeiro:
Mauad X, 2008.
GROSTEIN, Marta Dora. Metrpole e expanso urbana: a persistncia de processos insustentveis. So Paulo
em Perspectiva, n 15, 2001. p. 13-19

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 20

MARCUSE, Peter. O caso contra os direitos de propriedade. In: VALENA, Mrcio Moraes (org.). Cidade (i)legal.
Rio de Janeiro: Mauad X, 2008.
MARICATO, Ermnia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado: metrpoles brasileiras. So Paulo em Perspectiva, n 14, 2000. p. 21-33
MARICATO, Ermnia. Metrpole, legislao e desigualdade. Estudos Avanados, n 17, 2003. p. 151-165
MASCARO, Alysson Leandro. Estado e forma poltica. So Paulo: Boitempo, 2013.
PASTERNAK, Suzana. A cidade que virou favela. In: VALENA, Mrcio Moraes (org.). Cidade (i)legal. Rio de
Janeiro: Mauad X, 2008.
PAULANI, Leda Maria, A Utopia da Nao: Esperana e Desalento in PEREIRA, Luis Carlos Bresser & REGO,
Jos Mrcio (orgs), A grande esperana em Celso Furtado: ensaio em homenagem aos seus 80 anos, So
Paulo, Ed. 34, 2001, pp. 139-156.
SANTOS, Boaventura de Souza. Notas sobre a histria jurdico-social de Pasrgada. Disponvel em: http://
www.dhnet.org.br/direitos/militantes/boaventura/ boaventura_pasargada_passar.pdf. Acesso em: 30.07.13
SCHWARCZ, Lilia Moritiz. Introduo. In: SCHWARCZ, Lilia Moritiz (org.). Histria da Vida Privada no Brasil.
Companhia das Letras, 1998.
TORRES, Haroldo da Gama; MARQUES, Eduardo; FERREIRA, Maria Paula; BITAR, Sandra. Pobreza e espao:
padres de segregao em So Paulo. Estudos Avanados, n 17, 2003. p. 97-128
VILLAA, Flvio. A segregao urbana e a justia (ou a justia no injusto espao urbano). In: MUSSI, Andra
Quadrado; GOMES, Daniela; FARIAS, Vanderlei de Oliveira Farias (orgs.). O Estatuto da Cidade os desafios da
cidade justa. Passo Fundo: IMED, 2011. p. 47-55

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br

 21

Recebido em: 1 de agosto de 2013

Avaliado em: 10 de agosto de 2013
Aceito em: 11 de agosto de 2013

1 Mestranda em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie UPM, bolsista CAPES pelo Projeto CNJ Acadmico e
pesquisadora do Grupo de Pesquisa CNPQ Estado e Economia.

Interfaces Cientficas - Direito Aracaju V.2 N.1 p. 9-21 out. 2013 www.periodicos.set.edu.br