Você está na página 1de 334

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

COALIZES DE ADVOCACIA NA FORMULAO DA POLTICA


NACIONAL DE BIODIVERSIDADE E FLORESTAS

Braslia/DF
2007

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

COALIZES DE ADVOCACIA NA FORMULAO DA POLTICA


NACIONAL DE BIODIVERSIDADE E FLORESTAS

Dissertao de Mestrado submetida ao Instituto de Cincia


Poltica da Universidade de Braslia, como parte dos
requisitos exigidos para obteno do grau de Mestre em
Cincia Poltica.
rea de concentrao: polticas pblicas

Orientador: Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon

Braslia/DF
2007

Arajo, Suely Mara Vaz Guimares de.


Coalizes de Advocacia na Formulao da Poltica Nacional de
Biodiversidade e Florestas/ Suely Mara Vaz Guimares de Arajo;
Paulo Carlos Du Pin Calmon, orientador. Braslia, 2007.
332 f.: il.

Dissertao (mestrado) Universidade de Braslia, Instituto de


Cincia Poltica, 2007.
1 Cincia Poltica. 2. Polticas pblicas. 3. Poltica ambiental
brasileira. 4. Anlise do processo decisrio. I. Calmon, Paulo Carlos
Du Pin (orient.). II. Ttulo.

ii

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

COALIZES DE ADVOCACIA NA FORMULAO DA POLTICA


NACIONAL DE BIODIVERSIDADE E FLORESTAS

Dissertao de Mestrado submetida ao Instituto de Cincia


Poltica da Universidade de Braslia, como parte dos
requisitos exigidos para obteno do grau de Mestre em
Cincia Poltica.
rea de concentrao: polticas pblicas

Aprovada pela seguinte Banca Examinadora:

___________________________________________
Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon, UnB
Orientador

___________________________________________
Profa. Dra. Marisa von Blow, UnB
Examinadora interna

___________________________________________
Profa. Dra. Sueli Corra de Faria, UCB
Examinadora externa

Braslia/DF, 19 de dezembro de 2007.

iii

Para Gabi, Paula e Rmulo, com amor.

iv

Meus sinceros agradecimentos:


Ao professor Paulo Calmon, por me abrir as
portas do mundo terico das polticas pblicas.
Aos professores do Ipol/UnB, pelos ricos
ensinamentos.
Aos colegas do curso de mestrado, pelo incentivo.
Aos servidores do Ipol/UnB, pela presteza no
suporte operacional.
Ao Rodrigo, pela ilimitada capacidade de ajudar.
Ao Paulo e ao Walter, pelo valioso apoio.
Slvia, pela amizade.
A todas as outras pessoas que, de forma direta ou
indireta, auxiliaram a elaborao deste trabalho.

"A utopia est l no horizonte. Me aproximo dois


passos, ela se afasta dois passos. Caminho dez
passos e o horizonte corre dez passos. Por mais
que eu caminhe, jamais alcanarei. Para que serve
a utopia? Serve para isso: para que eu no deixe
de caminhar."
(Eduardo Galeano)

vi

RESUMO

No mbito do tema poltica nacional do meio ambiente, esta dissertao de mestrado estuda a
dinmica do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 19922006. Intenta-se compreender a lgica de atuao dos principais atores governamentais e nogovernamentais do subsistema e as mudanas graduais que vm ocorrendo nessa rea de
polticas pblicas. O principal marco analtico da pesquisa o Modelo de Coalizes de
Advocacia (MCA), desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith, modelo que enfatiza o papel
das idias e dos valores no processo de formulao e mudana das polticas pblicas. Para
obteno de dados para a pesquisa, selecionou-se grande nmero de notas taquigrficas de
audincias pblicas realizadas no Congresso Nacional, bem como outros documentos
referentes ao processo legislativo, sobre os seguintes assuntos: (i) unidades de conservao;
(ii) acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado; (iii) proteo da
Mata Atlntica; (iv) controle do desmatamento; e (v) gesto das florestas pblicas, incluindo
as concesses florestais iniciativa privada. Como recomendado pelos autores do MCA, foi
desenvolvido um cdigo de anlise documental que reflete as diferentes crenas polticas dos
atores que atuam no subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas. Os
resultados da aplicao do cdigo de anlise documental, juntamente com outras anlises
realizadas sobre os processos legislativos que estiveram em pauta no Legislativo no perodo
em foco, apontaram para a existncia de quatro coalizes de advocacia atuando no
subsistema, de forma coerente com as previses do MCA. A pesquisa mostrou que o
aprendizado orientado a polticas pblicas tem implicaes relevantes para mudana nas
polticas pblicas e, tambm, que os conflitos relacionados s diferenas nos sistemas de
crenas polticas dos atores explicam problemas importantes nos processos decisrios.

Palavras-chave: polticas pblicas; poltica ambiental; meio ambiente; proteo das florestas;
conservao da biodiversidade; coalizes de advocacia; coalizes de defesa; Modelo de
Coalizes de Advocacia.

vii

ABSTRACT

Within the scope of studying the national environmental policy, this dissertation of master
studies analyses the dynamic of the subsystem of the biodiversity and forest policy in the
period 1992-2006. The intention is to comprehend the logic of action of the main
governmental and non-governmental actors that form this policy subsystem and also the
gradual changes that have been occurring in this field of public policy. The main analytical
basis of the research is the Advocacy Coalition Framework (ACF) developed by Sabatier and
Jenkins-Smith, theoretical framework that emphasizes the role of ideas and values in the
process of formulation and change of public policies. In order to obtain data for the research,
a large amount of transcripts of public hearings carried out in the National Congress were
selected, as well as other public documents related to the legislative process, regarding the
following issues: (i) conservation areas; (ii) access to the genetic resources and associated
traditional knowledge; (iii) protection of the Atlantic Forest; (iv) deforestation control; and
(v) management of public forests, including the forest concessions to the private initiative. As
recommended by the authors of the ACF, a coding frame was developed, reflecting the
different policy beliefs of the actors that act in the subsystem. The results of the application of
the coding frame, jointly with other analyses about the legislative processes that were on the
agenda in the focused period, have indicated the existence of four advocacy coalitions acting
in this policy subsystem, coherently with the ACF forecasts. The research has showed that the
policy oriented learning has relevant implications for policy change and, also, that the
conflicts related to the differences in the belief systems explain some important problems in
the decisional processes.

Keywords: public policies; environmental policy; environment; forest protection;


conservation of biodiversity; advocacy coalitions; Advocacy Coalition Framework.

viii

LISTA DE FIGURAS
Pgina
Figura 01

Diagrama do MCA (1998)

35

Figura 02

Estrutura do sistema de crenas das coalizes

42

Figura 03

Diagrama do MCA (2005)

51

LISTA DE GRFICOS

Grfico 01 Deep core: perfil esquemtico das crenas das coalizes

212

Grfico 02 Policy core: perfil esquemtico das crenas das coalizes

213

parte 01
Grfico 03 Policy core: perfil esquemtico das crenas das coalizes

214

parte 02

LISTA DE QUADROS

Quadro 01 Relao entre crenas e interdependncias organizacionais

48

Quadro 02 Coalizes na poltica florestal nos EUA (1986-1993)

58

Quadro 03 Discursos do ambientalismo moderno

69

Quadro 04 Antecedentes da Rio-92

78

Quadro 05 Cdigo de anlise documental: deep core

98

Quadro 06 Cdigo de anlise documental: policy core

99

Quadro 07 Cdigo de anlise documental: aspectos instrumentais

101

Quadro 08 Cdigo de anlise documental comentado

278

Quadro 09 Aspectos instrumentais: principais componentes identificados


no estudo preliminar
Quadro 10 Hipteses do MCA atualizadas

284
332

ix

LISTA DE TABELAS
Pgina
Tabela 01

rea desmatada na Amaznia Legal

20

Tabela 02

Principais problemas ambientais brasileiros

21

Tabela 03

Unidades de Conservao criadas entre 2003 e 2007

79

Tabela 04

Participao das entidades governamentais nas audincias


pblicas

140

Tabela 05

Participao das ongs ambientalistas nas audincias pblicas

144

Tabela 06

Resultados do deep core

158

Tabela 07

Resultados do policy core

176

Tabela 08

Resultados dos aspectos instrumentais

180

Tabela 09

Classificao dos atores segundo as coalizes

216

Tabela 10

Exemplo de clculo de desvio mdio (MMA/1 Fase)

219

Tabela 11

Coalizes: ordem de prioridade em relao s crenas e


valores de desvio

Tabela 12

285

Resultados da codificao: parte 01 (Ministrio do Meio


Ambiente)

294

Tabela 13

Resultados da codificao: parte 02 (Ibama)

296

Tabela 14

Resultados da codificao: parte 03 (Ministrio da Cincia e


Tecnologia)

298

Tabela 15

Resultados da codificao: parte 04 (outros rgos federais)

300

Tabela 16

Resultados da codificao: parte 05 (organizaes nogovernamentais)

Tabela 17

Tabela 18

303

Resultados da codificao: parte 06 (entidades de pesquisa e


comunidade cientfica)

311

Resultados da codificao: parte 07 (setor produtivo)

316

Tabela 19

Resultados da codificao: parte 08 (governos estaduais e


municipais)

Tabela 20

Tabela 21

321

Resultados da codificao: parte 09 (juristas e Ministrio


Pblico)

327

Resultados da codificao: parte 10 (parlamentares federais)

329

xi

LISTA DE SIGLAS

Abema Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente


ABIPT Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa Tecnolgica
Abrabi Associao Brasileira das Indstrias de Biotecnologia
Anamma Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente
APA rea de Proteo Ambiental
APP rea de Preservao Permanente
CBUC Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao
CDB Conveno sobre Diversidade Biolgica
CEBDS Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel
Cesupa Centro de Ensino Superior do Par
CGEN Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
CNA Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria
CNI Confederao Nacional da Indstria
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNPT Centro Nacional de Populaes Tradicionais
Conama Conselho Nacional do Meio Ambiente
COP Conferncia das Partes
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CPIBIOPI Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o trfico de animais e
plantas silvestres brasileiros, a explorao e comrcio ilegal de madeira e a biopirataria no
Pas
CPITRAFI Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o trfico ilegal de
animais e plantas silvestres da fauna e da flora brasileiras
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EUA Estados Unidos da Amrica
Famasul Federao de Agricultura e Pecuria do Mato Grosso do Sul
FBCN Fundao Brasileira de Conservao da Natureza
Fiepa Federao das Indstrias do Estado do Par
Fierj Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro
Fiesc Federao das Indstrias do Estado de Santa Catarina

xii

Flona Floresta Nacional


FNRU Frum Nacional da Reforma Urbana
Frum das Ongs Frum Brasileiro de Organizaes No-Governamentais e Movimentos
Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
Funai Fundao Nacional do ndio
Funatura Fundao Pr-Natureza
GTA Grupo de Trabalho Amaznico
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Ibap Instituto Brasileiro de Advocacia Pblica
IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
Imazon Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia
Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Inpa Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia
Inpe Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
Ipam Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia
ISA Instituto Socioambiental
MCA Modelo de Coalizes de Advocacia
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
MIN Ministrio da Integrao Nacional
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio das Minas e Energia
MPAC Ministrio Pblico do Estado do Acre
MPDFT Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos Territrios
MPF Ministrio Pblico Federal
MPSP Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCB Organizao das Cooperativas Brasileiras
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
Paof Plano Anual de Outorga Florestal
PNF Programa Nacional de Florestas

xiii

PUC/PR Pontifcia Universidade Catlica do Paran


Rede Pr-UCs Rede Pr-Unidades de Conservao da Natureza
RPPN Reserva Particular do Patrimnio Natural
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
Secovi/SP Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis
Comerciais e Residenciais de So Paulo
Sema Secretaria Especial de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica
SFB Servio Florestal Brasileiro
Sisnama Sistema Nacional do Meio Ambiente
Sudepe Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca
Sudhevea Superintendncia da Borracha
TNC The Nature Conservancy
UC Unidade de Conservao
Ufam Universidade Federal do Amazonas
UFMS Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
UnB Universidade de Braslia
Unicamp Universidade Estadual de Campinas
USP Universidade de So Paulo

xiv

SUMRIO

Pgina
1 INTRODUO
1.1 APRESENTAO

18

1.2 MOTIVAO E DELIMITAO DA PESQUISA

19

2 REFERENCIAL TERICO
2.1 CONSIDERAES INICIAIS

26

2.2. ABORDAGENS TERICAS POTENCIALMENTE APLICVEIS


NA PESQUISA

26

2.3 O MODELO DAS COALIZES DE ADVOCACIA


2.3.1 Uma viso geral

34

2.3.2 Os sistemas de crenas

40

2.3.3 Coalizes, mudanas e aprendizado orientado a polticas


pblicas: as hipteses do MCA

42

2.3.4 Crticas e complementaes

46

2.3.5 Os mais recentes aperfeioamentos do MCA

49

2.3.6 A aplicabilidade do MCA poltica ambiental

55

2.3.7 A aplicabilidade do MCA ao caso brasileiro

59

2.4 IDIAS, VALORES E POLTICA AMBIENTAL


2.4.1 Uma tipologia dos discursos do ambientalismo moderno:
a viso de Dryzek

62

2.4.2 As diferentes vises sobre os problemas ambientais e


as polticas pblicas

70

3 A CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE E A PROTEO DAS


FLORESTAS COMO OBJETO DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
3.1 PANORAMA HISTRICO E INSTITUCIONAL

74

3.2 O QUADRO PS-RIO-92

78

xv

3.3 UM OLHAR ESPECIAL SOBRE O POVO DA FLORESTA E


OUTRAS COMUNIDADES TRADICIONAIS:
O SOCIOAMBIENTALISMO

81

4 METODOLOGIA
4.1 DEFINIO DO PROBLEMA

85

4.2 OBJETIVO GERAL E OBJETIVOS ESPECFICOS

85

4.3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS


4.3.1 Consideraes iniciais

86

4.3.2 A seleo dos documentos

89

4.3.3 O software de anlise qualitativa

92

4.3.4 A construo do cdigo de anlise documental

94

4.3.5 O cdigo de anlise documental e sua aplicao

96

4.3.6 O trabalho com escalas

102

4.3.7 Atividades complementares

103

4.3.8 Consideraes sobre a representatividade dos atores

104

4.3.9 Limitaes

106

5 A LINHA DO TEMPO E AS ARENAS


5.1 PANORAMA GERAL

108

5.2 OS REGISTROS TEMPORAIS

110

5.3 OS PRINCIPAIS EMBATES NO LEGISLATIVO


5.3.1 Sistema Nacional de Unidades de Conservao: conflito
assumido de crenas

119

5.3.2 Acesso aos recursos genticos: indefinies

124

5.3.3 A proteo do bioma Mata Atlntica: lentido

126

5.3.4 Cdigo Florestal e controle do desmatamento: processo


sem deciso final

129

5.3.5 Gesto das florestas pblicas: pactos no usuais

132

6 A APLICAO DO MODELO
6.1 OS ATORES
6.1.1 Consideraes iniciais

138

xvi

6.1.2 Atores governamentais

139

6.1.3 Organizaes no-governamentais

140

6.1.4 Setor produtivo

144

6.1.5 Entidades de pesquisa e comunidade cientfica

146

6.1.6 Outros atores

148

6.2 AS CRENAS
6.2.1 Consideraes iniciais

150

6.2.2 O deep core

151

6.2.3 O policy core

158

6.2.4 Os aspectos instrumentais

177

6.2.5 O conjunto de crenas de cada ator e sua evoluo ao


longo do tempo
6.2.5.1 Atores governamentais

180

6.2.5.2 Organizaes no-governamentais

186

6.2.5.3 Setor produtivo

194

6.2.5.4 Entidades de pesquisa e comunidade cientfica

197

6.2.5.4 Outros atores

199

7.1 CONSIDERAES INICIAIS

201

7.2 OS PADRES DE POSICIONAMENTO

201

7.3 AS COALIZES E SEUS DIFERENTES SISTEMAS DE CRENAS

204

7.4 OS INTEGRANTES DAS COALIZES

215

7.5 RECURSOS E ESTRATGIAS DAS COALIZES

227

7 AS COALIZES

7.6 AS COALIZES E OS DISCURSOS DO AMBIENTALISMO


MODERNO

230

8 A DINMICA DO SUBSISTEMA: MUDANA E APRENDIZADO


8.1 CONSIDERAES INICIAIS

233

8.2 OS FATORES DE MUDANA

234

8.3 O APRENDIZADO ORIENTADO A POLTICAS PBLICAS

237

xvii

9 ALIADOS E OPONENTES

245

10 CONCLUSES

251

REFERNCIAS

265

GLOSSRIO

275

APNDICES E ANEXOS

277

18

1 INTRODUO

1.1 APRESENTAO

Nesta dissertao de mestrado, no mbito do tema poltica nacional do meio ambiente,


estuda-se a formulao de um de seus componentes essenciais, a poltica nacional de
biodiversidade e florestas, no perodo 1992-2006. Intenta-se compreender a dinmica de
mudana e estabilidade que marca essa rea de polticas pblicas, e a insero nesse processo
dos principais atores governamentais e no-governamentais que nela atuam. So enfatizados
dois aspectos na anlise: o papel das idias e dos valores, e a relevncia do aprendizado
poltico construdo especialmente a partir da experincia obtida no relacionamento entre os
diferentes atores envolvidos nas decises relativas poltica em questo. O trabalho conta
com dez captulos, cuja organizao esclarecida a seguir.
Neste captulo preambular, alm da organizao da dissertao, expem-se a
motivao e a delimitao da pesquisa.
No captulo 2, comentam-se inicialmente as abordagens tericas consideradas
potencialmente adequadas para aplicao na pesquisa. Na seqncia imediata, apresenta-se
uma reviso de literatura sobre o principal marco analtico a ser utilizado, o Modelo de
Coalizes de Advocacia (MCA) desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1993, 1999).
Inserem-se tambm informaes sobre a tipologia dos discursos do ambientalismo moderno
desenvolvida por Dryzek (1997), adotada como referencial terico complementar.
No captulo 3, trata-se da conservao da biodiversidade e da proteo das florestas
como objeto de polticas pblicas no Brasil, incluindo um panorama histrico e institucional
sinttico, comentrios sobre as alteraes ocorridas aps a segunda Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro, a Rio-92, e
uma anlise especfica sobre o socioambientalismo.
No captulo 4, concentram-se todas as informaes relativas metodologia.
Primeiramente, define-se o problema da pesquisa, bem como seu objetivo geral e seus
objetivos especficos. A seguir, detalham-se os procedimentos metodolgicos adotados,
dispondo sobre, entre outros pontos, a seleo dos documentos que constituem a principal
base de dados do estudo, a construo do cdigo de anlise documental e sua aplicao, e o
tratamento e a anlise dos dados mediante adoo de escalas quantitativas. Incluram-se,

19

tambm, comentrios sobre a representatividade dos atores estudados e algumas limitaes


enfrentadas no desenvolvimento da pesquisa.
No captulo 5, organizam-se os principais eventos internos e externos com influncia
sobre a dinmica do subsistema de poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo
de estudo, que vai de 1992 a 2006, com foco especial nos principais embates sobre esse
campo de polticas pblicas ocorridos no Legislativo.
O captulo 6 traz os resultados da aplicao do MCA aos documentos selecionados
como base de dados, organizados segundo os atores e os diferentes tipos de crenas polticas
integrantes do cdigo de anlise documental.
O captulo 7 apresenta os resultados quanto s coalizes de advocacia identificadas.
Insere-se, tambm, um pequeno ensaio sobre a relao entre as posturas dessas coalizes e a
tipologia de Dryzek.
No captulo 8, analisam-se hipteses que integram o MCA, especialmente as que se
referem s mudanas nas polticas pblicas e ao aprendizado derivado da dinmica de debate
e conflito entre as coalizes.
O captulo 9, aliados e oponentes, complementa o estudo relativo dinmica do
subsistema, retomando os principais embates ocorridos no Congresso Nacional, para sua
anlise a partir da atuao das diferentes coalizes identificadas.
No captulo 10, so comentados os principais passos da pesquisa e respectivos
resultados, apresentadas as concluses e sugeridos alguns caminhos relevantes para estudos
futuros sobre o tema.

1.2 MOTIVAO E DELIMITAO DA PESQUISA

A poltica nacional do meio ambiente vem-se deparando com srios problemas em sua
formulao e implementao. Entre o extenso conjunto de indicadores que poderiam ser
utilizados para comprovar as dificuldades enfrentadas na atuao governamental em relao
tanto conservao da biodiversidade e proteo das florestas, quanto chamada agenda
marrom1, os dados amplamente divulgados relativos ao desflorestamento ocorrido na
Amaznia nos ltimos anos, reunidos na Tabela 01, podem ser tomados como uma espcie de
smbolo.
1

Em nvel internacional, a poltica ambiental tem sido dividida em duas grandes agendas: a verde, focada na
preservao dos recursos naturais e na conservao da biodiversidade, e a marrom, focada no controle da
poluio e outras formas de degradao ambiental.

20

Tabela 01 rea desmatada na Amaznia Legal


Ano

rea desmatada
(km2)

1994
14.896
1995
29.059
1996
18.161
1997
13.277
1998
17.383
1999
17.259
Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (2007).

Ano

rea desmatada
(km2)

2000
2001
2002
2003
2004
2005

18.226
18.165
21.205
25.151
27.429
18.793

Mesmo com uma legislao considerada rigorosa de proteo aos recursos florestais, a
implementao de programas de controle por diferentes estruturas governamentais e o
crescimento da influncia do movimento ambientalista, o desmatamento continua a apresentar
taxas elevadas. No ano de 2004, que apresentou o segundo maior ndice desde que o Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) comeou a trabalhar com essa medio, o total
desmatado na Amaznia Legal foi equivalente, em rea, a 18% do Estado do Acre.
O relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o trfico
ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e da flora brasileiras (CPITRAFI) afirma que,
de uma produo anual de madeira em tora na Amaznia de cerca de 30 milhes de metros
cbicos, somente 10% proviria de planos de manejo florestal. Apenas metade desse
percentual seria referente a planos efetivamente regulares do ponto de vista das exigncias
legais (CMARA DOS DEPUTADOS, 2003a, p. 113). A atividade de explorao madeireira
no Brasil sempre foi e continua a ser marcada pela ilegalidade e por padres insustentveis do
ponto de vista ambiental.
Esses dados sobre a questo florestal constituem apenas uma nfima amostra da
realidade ambiental brasileira e dos problemas enfrentados pela poltica nacional do meio
ambiente. Pesquisa realizada entre 1.144 delegados da segunda Conferncia Nacional do
Meio Ambiente, realizada entre 10 e 13 de dezembro de 2005, aponta uma viso importante,
dos prprios atores envolvidos com a poltica para o setor, sobre os nossos principais
problemas ambientais, sintetizada na Tabela 02.

21

Tabela 02 Principais problemas ambientais brasileiros


Principal problema ambiental brasileiro

Opo dos delegados (%)

Desmatamento
Recursos hdricos/gua
Falta de informao sobre meio ambiente/educao ambiental
Falta de poltica pblica/gesto/planejamento
Desrespeito/falta de aplicao de leis
M utilizao dos recursos naturais
Saneamento bsico/infra-estrutura
Resduos slidos/lixo
Pobreza/desigualdade social
Poluio em geral
Crescimento populacional desordenado/urbanizao
Modelo de desenvolvimento econmico no sustentvel
Outros problemas (com percentual inferior a 2%)
Fonte: Brasil. Ministrio do Meio Ambiente (2006).

28,2
12,7
11,2
7,9
5,6
5,4
4,1
3,9
3,0
2,5
2,5
2,4
10,6

A articulao das aes governamentais em meio ambiente ocorre hoje com base na
Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente2, que instituiu o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama), integrado por rgos e entidades federais, estaduais e municipais.
Mesmo tendo sido institudo h mais de duas dcadas, na prtica, o Sisnama ainda no se
encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional. So exemplos de
problemas existentes: centralizao injustificada de atribuies no Ministrio do Meio
Ambiente e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
MMA/Ibama (SCARDUA; BURSTYN, 2003, p. 303-304); sobreposio e conflito nas
atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); indefinio do papel dos rgos
locais (municipais) 3 e conflito entre estes e os rgos seccionais; indefinio dos limites do
poder normativo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama); e falta de dilogo com
sistemas voltados a reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de gua.
As dificuldades enfrentadas pelos rgos ambientais para o controle do desmatamento
e, de forma geral, para cumprir o conjunto de tarefas que lhes so apresentadas, esto
historicamente associadas a um quadro de carncias generalizadas em termos de recursos
humanos e materiais. Entende-se, contudo, que as explicaes para os problemas que marcam
a poltica nacional do meio ambiente no se limitam a essas carncias.

Lei n 6.938, de 1981.


Em documento sobre o Sisnama preparatrio da primeira Conferncia Nacional do Meio Ambiente (BRASIL,
2003), consta que haviam sido criadas instncias municipais de meio ambiente em apenas 10% dos municpios
brasileiros.
3

22

Em diferentes fruns especializados, tem-se destacado que existem vrios aspectos


que, h anos, permanecem mal resolvidos no Sisnama. Alm da centralizao administrativa e
problemas a ela relacionados, ocorre na poltica nacional do meio ambiente uma tendncia
excessiva adoo de mecanismos do tipo comando e controle, em detrimento dos
instrumentos econmicos de poltica ambiental (MOTTA, 1996, p. 9 e 22, 2000, p. 7).
Cumpre encontrar razes para tais caractersticas das aes governamentais. Os
sistemas de idias e valores dos principais atores que atuam na poltica ambiental podem
constituir elemento que refora a tendncia centralizao e pouca valorizao dos
instrumentos econmicos. Alm disso, os atores podem ter dificuldades de avaliar os
problemas existentes nesse sentido, e em outros aspectos da poltica nacional do meio
ambiente, de forma a aprender com a experincia e reorientar suas atuaes e demandas
polticas.
Deve ser dito que h vrios processos decisrios importantes na poltica ambiental que
permanecem anos em situao de impasse. A Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao4 (Snuc), por exemplo, tramitou durante oito anos no Congresso Nacional,
mesmo sendo o projeto original de autoria do Poder Executivo e sem que o setor empresarial
explicitasse objeo relevante sua aprovao. O projeto que gerou a recente Lei de Proteo
Mata Atlntica5 tramitou durante catorze anos. As reaes do subsistema da poltica
nacional do meio ambiente, em muitos casos, parecem demasiadamente lentas. Casos de nodeciso (CRENSON, 1971), em que questes relevantes sequer entram em pauta, parecem
freqentes. A multiplicidade de atores envolvidos na formulao da poltica ambiental pode
estar associada a pouca agilidade, altos custos transacionais e um comportamento resistente a
mudanas.
Faz-se importante notar que as polticas pblicas so estruturadas em subsistemas
constitudos pelo conjunto de atores individuais ou coletivos, de organizaes pblicas e
privadas, que lidam com uma determinada rea ou problema de ordem pblica (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 119), ponto que ser abordado em diferentes partes desta
dissertao. Os atores integrantes desses subsistemas de polticas pblicas apresentam um
conjunto de crenas preestabelecidas sobre como enfrentar, adequadamente, os diferentes
problemas que se lhes apresentam e, mais do que isso, diferentes projetos polticos,
entendidos na viso gramsciana, como [...] o conjunto de crenas, interesses, concepes de

4
5

Lei n 9.985, de 2000.


Lei n 11.428, de 2006.

23

mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos
diferentes sujeitos (DAGNINO, 2002, p. 282).
A anlise do comportamento e da forma de articulao desse conjunto de atores parece
caminho necessrio para a correta compreenso das respostas apresentadas em termos de
qualquer poltica pblica. No obstante a importncia desse tipo de anlise, o estudo da
poltica nacional do meio ambiente como produto da dinmica de atuao dos atores no
subsistema ou nos subsistemas de polticas pblicas relativos sua formulao , ainda, uma
abordagem muito pouco explorada.
Interessa-nos nesta pesquisa verificar o papel das crenas polticas na formao da
agenda e no processo de mudana e estabilidade na poltica ambiental brasileira e, tambm, se
algumas das disfunes dessa rea de polticas pblicas constituem em parte relevante
produto da dinmica de atuao dos atores no subsistema ou nos subsistemas de polticas
pblicas relativos sua formulao. Pretende-se focar, em especial, o significado dos
diferentes conjuntos de idias e valores nessa dinmica.
Pelo menos no processo especfico da Lei do Snuc, conforme j detectado por
Mercadante (2001, p. 190-231) e Santilli (2005, p. 103-135, 2007, p. 137-142), idias e
valores associados ao movimento ambientalista, sintetizados na luta preservacionismo versus
socioambientalismo, parecem ter assumido papel de destaque nos conflitos entre os diferentes
atores, e explicar a demora para aprovao desse importante diploma legal e as dificuldades
para mudanas na poltica pblica. Saliente-se que os conflitos internos ao subsistema da
poltica nacional do meio ambiente no foram ainda objeto de estudos sistemticos nesse
sentido, com exceo de algumas anlises sobre unidades de conservao.
Como enquadramento terico bsico, opta-se pela utilizao do Modelo de Coalizes
de Advocacia (MCA) desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1993, 1999)6. O MCA,
perspectiva voltada ao estudo dos subsistemas de polticas pblicas principalmente no que se
refere ao processo de mudana e estabilidade, pressupe que idias e valores socializam os
indivduos em torno de padres de comportamento. Aplica-se o modelo formulao da
poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 1992-2006.
Deve-se chamar a ateno para uma das marcas do MCA, o aprendizado poltico ou,
na traduo literal do termo utilizado pelos autores do modelo, o aprendizado orientado a
6

A primeira concepo do MCA por Sabatier e Jenkins-Smith remonta a 1987/1988. O modelo foi revisto pelos
autores, com base em estudos de caso, em Policy Change and Learning: an Advocacy Coa1ition Approach
(1993) e aperfeioado em The Advocacy Coalition Framework: an Assessment (1999). No incio de 2007,
Sabatier, em co-autoria com Weible, publicou um texto de avaliao do modelo que contempla algumas
inovaes pontuais.

24

polticas pblicas. A capacidade, ou no, de os principais atores modificarem objetivos,


posturas e estratgias a partir da experincia obtida na dinmica interna do prprio
subsistema, ou do surgimento de novas informaes tcnicas e percepes sobre a dinmica
externa, constitui elemento extremamente importante estudado com base no modelo. Pode
estar na anlise do aprendizado poltico um caminho relevante para que se compreenda a
dinmica do subsistema da poltica na poltica nacional de biodiversidade e florestas.
A aplicao do Modelo de Coalizes de Advocacia (MCA) parece plenamente
coerente com o tema, o objeto e os objetivos da pesquisa. A aplicao desse enquadramento
terico pode auxiliar a compreenso do processo de mudana e estabilidade na poltica
nacional de biodiversidade e florestas, incluindo a formao da agenda, os processos de
competio e pactuao entre os atores, e as barreiras que se apresentam para mudanas. Os
achados em relao poltica nacional de biodiversidade e florestas, por sua vez, sero
extremamente teis para a anlise mais ampla da poltica nacional do meio ambiente em
pesquisas futuras.
Note-se que a confirmao da existncia de coalizes de advocacia conformando o
subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, com a compreenso de sua
lgica de atuao, pode sugerir linhas de explicao para alguns dos problemas da poltica
nacional do meio ambiente que complementem e inovem em relao s colocaes
tradicionais de que os rgos do Sisnama no contam com os recursos humanos e materiais
necessrios, as quais espelham uma constatao verdadeira, mas marcada pelo reducionismo.
Deve ser mencionado que os prprios autores do MCA indicam-no como prprio para
compreender situaes que envolvem conflitos polticos substanciais e alta complexidade
tcnica (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 125), caractersticas que parecem estar
presentes na poltica nacional de biodiversidade e florestas e, logicamente, tambm na poltica
nacional do meio ambiente.
Alm disso, cabe registrar que grande parte das experincias utilizando o MCA
apresenta relao com a poltica ambiental. Sabatier e Jenkins-Smith citam 34 exemplos
prticos de aplicao do modelo no perodo 1987-1998, dos quais 23 envolvem poltica
ambiental ou energtica (1999, p. 126). Mais recentemente, Sabatier e Weible citam 49
estudos publicados no perodo 1999-2006, dos quais 26 lidam com poltica ambiental ou
energtica (2007, p. 217-219). No foi encontrado precedente de trabalho adotando o MCA
poltica ambiental brasileira, o que aufere um grau de ineditismo importante pesquisa aqui
apresentada.

25

Deve-se explicar que a opo de estudar o subsistema especfico da poltica nacional


de biodiversidade e florestas e no o subsistema mais amplo da poltica ambiental
justifica-se por razes operacionais e, tambm, pelos seguintes motivos: (i) a relevncia dos
problemas relacionados a esse campo de polticas pblicas no quadro geral dos problemas
ambientais do pas, do ponto de vista dos prprios atores que atuam em poltica ambiental7;
(ii) o grande nmero de organizaes ambientalistas que tm como foco de atuao temas
como desmatamento, unidades de conservao e biodiversidade; e (iii) a percepo de que
esse campo de polticas pblicas estaria sendo objeto de mudanas graduais nos ltimos anos,
voltadas descentralizao administrativa e, principalmente, ampliao da participao do
setor privado como parceiro do setor pblico8.
Quanto delimitao temporal, o perodo a ser estudado foi estabelecido tendo em
vista as inovaes em termos do debate sobre a questo ambiental trazidas pela segunda
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de
Janeiro, a Rio-92, e, ainda, o prazo mnimo de dez anos de anlise demandado para a
aplicao consistente do MCA, conforme previsto pelos autores do modelo (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 120).
Nos dois captulos seguintes, apresenta-se uma reviso de literatura que abrange as
abordagens tericas consideradas potencialmente adequadas para aplicao na pesquisa, os
detalhes do MCA e a tipologia dos discursos do ambientalismo moderno desenvolvida por
Dryzek (1997), alm de informaes sobre a conservao da biodiversidade e a proteo das
florestas como objeto de polticas pblicas no Brasil. Sem essa reviso de literatura, as etapas
posteriores da pesquisa no poderiam ter sido desenvolvidas a contento.

Ver Tabela 02, na pgina 21.


A Lei n 11.284, de 2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas) contm diversos dispositivos nessa linha, que
sero estudados nesta dissertao.
8

26

2 REFERENCIAL TERICO

2.1 CONSIDERAES INICIAIS

Este captulo estrutura-se em trs partes. Na primeira, apresentam-se resumidamente


as perspectivas tericas consideradas potencialmente adequadas para aplicao na pesquisa: o
modelo dos multiple-streams de Kingdon, o modelo do equilbrio interrompido elaborado por
Baumgartner e Jones, as anlises de redes de polticas pblicas e o MCA desenvolvido por
Sabatier e Jenkins-Smith (1993,1999). Na segunda, expem-se com detalhes o MCA e sua
evoluo ao longo do tempo, bem como consideraes sobre sua aplicao poltica
ambiental e ao caso brasileiro. Na terceira, inserem-se informaes sobre a tipologia dos
discursos do ambientalismo moderno desenvolvida por Dryzek (1997), adotada como
referencial terico complementar na pesquisa, bem como algumas consideraes adicionais de
outros autores relativas s diferentes vises sobre os problemas ambientais e as polticas
pblicas. O contedo desse referencial terico estrutura todo o desenvolvimento do trabalho,
da definio precisa do problema da pesquisa a suas concluses finais.

2.2 ABORDAGENS TERICAS POTENCIALMENTE APLICVEIS NA PESQUISA

H uma extensa variedade de perspectivas analticas que podem ser utilizadas para o
estudo das polticas pblicas. John (1998, p. 15-16) organiza essas vertentes nas seguintes
categorias: (i) as abordagens que enfatizam a relevncia das instituies formais e informais
na estruturao de decises e resultados nas polticas pblicas; (ii) as abordagens de grupos e
redes, que focam o papel das interaes entre atores nos processos relativos s polticas
pblicas; (iii) as abordagens que destacam os fatores socioeconmicos como determinantes
das decises dos atores e dos resultados das polticas pblicas; (iv) a teoria da escolha
racional; e (v) as abordagens que enfatizam que idias sobre solues para os problemas
circulam e ganham influncia, com vida prpria, nos processos relativos s polticas pblicas.
O autor explica que h algumas perspectivas analticas que, ao tratar de elementos
diferenciados do processo de formulao das polticas pblicas, como agentes, idias,
instituies e processos externos, tendem a ser mais integradoras e, por isso mesmo, a refletir
melhor uma realidade que complexa e mutvel. Cita como exemplos o modelo dos multiple-

27

streams de Kingdon, o modelo do equilbrio interrompido ou, como preferem alguns,


pontilhado elaborado por Baumgartner e Jones, e o MCA desenvolvido por Sabatier e
Jenkins-Smith (JOHN, 1998, p. 169-182).
Avalia-se que, exatamente por essa caracterstica integradora, esses trs modelos
podem ser adotados para a anlise dos aspectos a serem estudados que foram levantados na
introduo desta dissertao, que incluem a formao da agenda, o processo de mudana de
idias, valores e posicionamentos sobre as polticas pblicas de uma forma ampla, e as
relaes entre atores pblicos e privados. Alm dessas perspectivas, acredita-se que as
abordagens de redes de polticas pblicas apresentam potencial para estudo desses aspectos.
Cumpre notar que essas quatro perspectivas, embora bastante distintas, seguem o
paradigma da racionalidade limitada, construdo a partir dos trabalhos de Herbert Simon nos
anos 50 do sculo passado. Calmon e Marchesini explicam que:
[...] o Paradigma da Racionalidade Limitada, formulado desde 1958, preconiza que
os indivduos possuem, dentre outras caractersticas, uma memria de longo prazo
e uma memria de curto prazo. A memria de longo prazo onde os indivduos
aprendem a transformar experincias primrias ou secundrias em regras que
especificam as aes a serem tomadas em relao a determinados estmulos. J a
memria de curto prazo pressupe que h limitaes importantes capacidade
cognitiva humana, ento ela estabelece um processo de seleo que extrai
seletivamente a informao disponvel ao redor, categoriza essa informao como
relevante ou no, e prioriza essa informao.
O processo de formao da agenda nas organizaes seguiria um processo
semelhante memria de curto prazo nas decises humanas (2007, p. 4-5).

O paradigma da racionalidade limitada extremamente relevante para a compreenso


dos temas que permeiam a formulao das decises em polticas pblicas e sua
implementao. As limitaes das capacidades cognitivas, as ineficincias adaptativas, a
multidimensionalidade e os mltiplos contextos associados s questes que se apresentam
para deciso, os diferentes enquadramentos conceituais etc. constituem elementos relevantes
para a anlise consistente do processo decisrio. Os modelos de escolha racional no parecem
refletir a contento a complexidade do mundo ftico.
O trabalho de Kingdon, que tem sido aplicado especialmente no estudo da agenda
governamental, lida com trs fluxos diferenciados: o fluxo dos problemas, o fluxo das
solues e o fluxo poltico. Um dos pontos de partida da abordagem dos multiple-streams,
assumido explicitamente pelo autor (KINGDON, 1995, p. 84), o modelo do garbage can
desenvolvido por Cohen, March e Olsen. As organizaes so entendidas como anarquias
organizadas. As escolhas compem uma lata de lixo em que vrios tipos de problemas e
solues so manejados pelos participantes medida que aparecem (COHEN; MARCH;
OLSEN, 1972, apud SOUZA, 2006, p. 30).

28

Kingdon afirma que os problemas, freqentemente, capturam a ateno de decisores


governamentais no por fora de presso poltica ou por habilidade instintiva de perceb-los,
mas simplesmente porque algum indicador mais ou menos sistemtico mostra que h um
problema l fora (1995, p. 90). Esses indicadores no so utilizados propriamente para
determinar se existe, ou no, um problema, mas sim para avaliar sua magnitude ou captar
modificaes. H problemas que no se evidenciam por esses indicadores, necessitando de
eventos focalizadores como crises ou desastres, ou a emergncia de um smbolo poderoso. Os
problemas podem chamar ateno, tambm, pelo feedback recebido do processo de
implementao dos programas governamentais.
O fluxo das solues [...] ocorre sem estar necessariamente relacionado percepo
do problema (CALMON; MARCHESINI, 2007, p. 8). Kingdon fala em comunidades de
especialistas governamentais e no-governamentais de cada rea sade, habitao, proteo
ambiental etc. , que tm em comum a rea de especialidade e a interao uns com os outros.
No mbito dessas comunidades, as pessoas tentariam influenciar umas s outras, bem como
uma grande quantidade de idias seriam geradas e, de alguma forma e em algum momento,
levadas em considerao. Essas comunidades caminhariam por si. Reconhece-se que os
especialistas so afetados por fatos polticos, mas a policy stream e a political stream so
vistas cada qual com seu ritmo (1995, p. 117-121).
Por fim, o fluxo poltico seria estruturado por elementos como opinio pblica,
campanhas de grupos de presso, resultados eleitorais, distribuies partidrias ou ideolgicas
no Congresso e mudanas na administrao. Se no fluxo das solues geradas pelos
especialistas o processo de construo do consenso baseado na persuaso, no fluxo poltico
predomina a barganha (KINGDON, 1995, p. 159).
O autor trabalha com janelas, nas quais h oportunidade para os que advogam por
uma proposta impulsionem suas solues, ou para se chame ateno para problemas especiais.
Dois fatores podem favorecer a abertura dessas janelas de oportunidade: uma mudana no
fluxo poltico, como uma alterao na administrao ou na distribuio partidria no
Congresso Nacional, ou o fato de um novo problema ter capturado a ateno dos agentes
pblicos, mediante eventos focalizadores ou outro fator (KINGDON, 1995, p. 165-169).
Nessas janelas, que ficam abertas por curtos perodos, encontram-se os trs fluxos. Est
caracterizado o momento certo para que mudanas sejam efetivadas.
O modelo do equilbrio interrompido, desenvolvido por Baumgartner e Jones, inspirase em elementos da biologia para explicar a ocorrncia de longos perodos de estabilidade,

29

interrompidos ocasionalmente por rompantes de inovao, que marcam a maior parte das
polticas pblicas. As foras que criam estabilidade durante alguns perodos so as mesmas
que se combinam durante perodos crticos para forar mudanas dramticas e duradouras
durante outros perodos (BAUMGARTNER; JONES, 1993, apud JOHN, 1998, p. 177).
Baumgartner entende que so importantes nessa perspectiva: (i) uma metodologia de
estudo das polticas pblicas que trabalha com longos perodos de tempo; (ii) o foco em como
polticas pblicas complexas inevitavelmente desenvolvem atalhos heursticos policy
images; (iii) a percepo dos locais onde ocorrem as polticas como potencialmente
variveis, o que implica que, para estud-las, no se podem analisar apenas as atividades de
uma dada organizao, como uma agncia governamental; (iv) a constatao de que os efeitos
de feedback positivo que levam s alteraes de porte freqentemente so provenientes de
rpidas interaes entre policy images cambiantes e alterao de canais de ao poltica
(BAUMGARTNER, [200-], p. 3).
Muitas policy images concorrentes sobreviveriam simultaneamente, esperando o
momento certo para se expandir. Diante de dadas condies favorveis, as agendas em
polticas pblicas podem mudar muito rapidamente, contrariando o consenso de idias
estabelecidas.
John destaca que o modelo do equilbrio interrompido conecta elementos importantes
do processo decisrio, como instituies, interesses, idias, redes de atores e fatores
socioeconmicos. Todavia, alerta para o fato de que as anlises quantitativas trabalhadas no
modelo sugerem associaes, mas no necessariamente relaes causais entre as agendas da
opinio pblica, a mdia, os fruns polticos e os produtos das polticas pblicas (JOHN,
1998, p. 181).
Para Jones e Baumgartner, os subsistemas de polticas pblicas so freqentemente
baseados em modelos incompletos sobre a questo poltica com que lidam. Muitos aspectos
relevantes so desconsiderados pelo paradigma dominante (2005, p. 9). Souza afirma que, se a
noo do equilbrio interrompido vem da biologia, o entendimento de que os seres humanos
tm capacidade limitada para processamento de informao vem dos trabalhos de Herbert
Simon e da computao. No modelo, os subsistemas de polticas pblicas permitem ao
sistema poltico-decisrio processar as questes de forma paralela, fazendo mudanas a partir
da experincia de implementao e de avaliao. Somente em perodos de instabilidade ocorre
uma mudana serial mais profunda (SOUZA, 2006, p. 33).

30

As abordagens de redes tm relao direta com o conceito de subsistemas de polticas


pblicas. Klijn (1998, p. 22) ensina que esse conceito foi introduzido por Freeman (1965),
para se referir a um padro de interao, ou de atores, envolvidos na tomada de decises em
determinada rea de poltica pblica. A idia est associada anlise nos Estados Unidos da
Amrica (EUA) das inter-relaes entre grupos de interesse, comisses do Legislativo e
agncias governamentais, metaforizadas por meio da figura dos tringulos de ferro.
Posteriormente, passou-se a utilizar o conceito dos chamados subgovernments,
compostos tipicamente por um grupo de indivduos, em geral do Legislativo, do Executivo e
dos grupos de interesse, que efetivamente controlam uma rea especfica de poltica pblica.
Os subgovernments estariam em regra imersos em decises rotineiras por um amplo perodo.
Haveria abertura para membros externos quando se caracterizasse desacordo entre seus
membros, ocorresse interveno de uma esfera governamental mais elevada ou novos temas
entrassem na agenda (RIPLEY; FRANKLIN, 1987, apud KLIJN, 1998, p. 23).
Com o tempo, verificou-se que muitos dos tringulos de ferro ou subgovernments no
eram to poderosos e que, em algumas reas, as decises estruturavam-se em redes mais
abertas. Heclo desenvolveu, ento, o conceito mais flexvel das issue networks. Esse autor
afirma que, enquanto os tringulos de ferro sugerem um pequeno conjunto estvel de
participantes que controla programa governamental diretamente relacionado a interesses
materiais dos participantes, as issue networks teriam um grande nmero de participantes, com
graus variveis de compromisso ou dependncia, direcionando-se a determinada questo
ampla de poltica pblica (HECLO, 1978, apud HAWLETT; RAMESH, 1995, p. 126).
Existiriam vrias posies intermedirias possveis entre as issue networks e os tringulos de
ferro.
Heclo v a mudana poltica num subsistema de poltica pblica como associada tanto
a mudanas de larga escala no campo socioeconmico ou poltico, quanto a um aprendizado
gradual derivado da interao dos atores, o qual envolve competio pelo poder e, tambm,
busca de conhecimento para enfrentar os variados aspectos dos problemas de poltica pblica
que se apresentam. O MCA, a ser aplicado nesta pesquisa, tem no trabalho de Heclo uma de
suas grandes inspiraes. Sabatier assume explicitamente uma tentativa de traduzir a proposta
desse autor em um framework conceitual razoavelmente claro sobre a mudana nas polticas
pblicas ao longo do tempo (1993, p. 16).
Os estudos centrados na relao entre agncias e agentes governamentais, grupos de
presso e o processo de formulao das polticas pblicas, ou melhor, na dinmica dos

31

subsistemas de polticas pblicas, geraram uma srie de conceitos relacionados. Alm de


tringulos de ferro, subgovernments e issue networks, so utilizados tambm os conceitos de
comunidades de polticas pblicas, redes de polticas pblicas e outros.
Hawlett e Ramesh (1995, p. 128), com base em Wilks e Wright (1987), defendem a
diferenciao entre comunidades e redes de polticas pblicas. Comunidade seria uma
categoria mais inclusiva em relao a seus componentes e identificaria atores efetivos e
potenciais que tm um foco comum, uma base compartilhada de conhecimento. A rede
implicaria uma interao regular entre um subconjunto de membros da comunidade ou entre
duas ou mais comunidades de polticas pblicas. A ligao entre os membros da comunidade
teria carter epistemolgico. Na rede, alm do conhecimento, os membros compartilhariam
algum tipo de interesse material.
Rhodes e Marsh entendem que a comunidade de poltica pblica formada por poucos
atores, com elevado consenso sobre questo de interesse econmico e profissional, enquanto a
rede tem amplo nmero de participantes, com a presena de conflito e distribuio desigual de
recursos (1992, apud BONAFONT, 2004, p. 79).
Bonafont define rede de poltica pblica como um conjunto de relaes relativamente
estveis entre atores pblicos e privados que interagem, por meio de uma estrutura no
hierrquica e interdependente, para alcanar objetivos comuns (2004, p. 37). Com uma viso
mais genrica, Peterson registra que a expresso rede conota um cluster de diferentes tipos de
atores que esto ligados no mbito de um determinado setor de polticas pblicas, e que tm a
capacidade de auxiliar a poltica a ser bem sucedida ou falhar (2000, p. 1).
Deve ser enfatizado que a tendncia , cada vez mais, entender as redes de polticas
pblicas como um conceito abrangente, que substitui os demais citados (Klijn, 1998, p. 21).
Granovetter, em um simptico e lcido texto, j prenunciava em relao anlise de redes nas
cincias sociais: We are all networkers now! (1990, p. 16). Pode-se afirmar que a progressiva
prevalncia das abordagens de redes tem-se imposto pela necessidade de refletir a dinmica
poltica do mundo globalizado, em que a idia de um Estado monoltico que concentra as
decises no mais se sustenta.
O conceito de redes de polticas pblicas tem razes tericas em diferentes campos.
Klijn (1998, p. 32) explica que, na cincia poltica, deriva das idias pluralistas e
neocorporativistas que geraram os estudos sobre os subsistemas de polticas pblicas. Na
cincia organizacional, o conceito deriva das teorias inter-organizacional e de dependncia de

32

recursos9. Nas anlises especficas de policy science, deriva do paradigma da racionalidade


limitada e dos modelos que compreendem a poltica pblica como resultante de um processo
em que interagem mltiplos atores.
O mesmo autor (1998, p. 34) afirma que, com vrias definies possveis, as principais
caractersticas das redes de polticas pblicas so que elas:

existem devido interdependncia entre os atores;

contam com uma diversidade de atores, cada um dos quais tm suas prprias metas; e

refletem relaes de natureza relativamente duradoura entre atores.


Frey destaca que as redes de polticas pblicas so de grande importncia para a

anlise de problemas concretos, sobretudo enquanto fatores dos processos de conflito e de


coalizo na vida poltico-administrativa. Afirma que, na realidade das democracias mais
consolidadas, observa-se que os membros das redes de polticas pblicas costumam rivalizarse, mas criam laos internos de solidariedade, o que lhes possibilita se defender e agir contra
outras redes consideradas concorrentes (2000, p. 222).
A literatura sobre redes de polticas pblicas identifica pelo menos cinco bases para a
interao entre stakeholders: (i) procura de informao e conselhos relativos a questes
relevantes; (ii) intercmbio de uma variedade de recursos, como dinheiro, pessoal e servios;
(iii) busca de aliados para formao de uma coalizo vencedora; (iv) estruturao de relaes
com atores influentes para controle de recursos essenciais; e (v) alcance de objetivos comuns
(WEIBLE; SABATIER, 2005, p. 182).
Conforme anteriormente dito, optou-se por adotar como principal referncia da
pesquisa o MCA, abordagem que concebe a formulao das polticas pblicas como produto
da competio entre coalizes de atores que defendem um conjunto de crenas especficas
sobre a questo poltica em que atuam.
Sabatier e Jenkins-Smith classificam o MCA como um framework10 que foca
mudanas no longo prazo nas polticas pblicas (1999, p. 95 e 154). Souza11 destaca que o
MCA coloca crenas, valores e idias como importantes dimenses do processo de
9

Pela Teoria da Dependncia de Recursos, as decises so tomadas dentro das organizaes e relacionam-se
com as condies ambientais enfrentadas por elas. As organizaes necessitam interagir com outras que
controlam recursos de produo, mercado ou conhecimento. A capacidade organizacional para obter recursos e o
relacionamento inter-organizacional constituem atividades fundamentais (ROSSETO; ROSSETO, 2005).
10
Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 154-155) utilizam a diferenciao entre frameworks, teorias e modelos
feita por Ostrom (2005, p. 27), classificando o MCA no como um modelo propriamente dito, que impe
assunes precisas sobre um conjunto limitado de parmetros e variveis, mas sim como um framework em
processo de desenvolvimento para se tornar uma teoria. Sob inspirao de Frana (2002), toma-se a liberdade de
usar a expresso modelo numa acepo mais genrica.
11
Souza (2006, p. 12) adota a expresso coalizes de defesa para se referir s advocacy coalitions.

33

formulao de polticas pblicas, muitas vezes ignoradas por outras perspectivas analticas
(2006, p. 31). Faria afirma que o enquadramento das advocacy coalitions est interessado em
explicar os padres de mudana nas polticas pblicas em um mundo cada vez mais
interdependente e marcado pela incerteza (2003, p. 6). John classifica o modelo como uma
abordagem integradora que, enfatizando o papel das idias e dos valores, procura construir
uma viso geral sobre o funcionamento do subsistema de polticas pblicas, com ateno
especial para a mudana e a estabilidade (1998, p. 155 e 169).
A escolha do MCA pela autora derivou, sobretudo, da nfase dada no modelo ao papel
das idias e dos valores consubstanciados nas crenas polticas, a qual parece especialmente
adequada para o estudo da poltica ambiental. Note-se que, nos subsistemas de polticas
pblicas que tm como objeto a questo ambiental, h atuao de destaque dos purposive
groups, na defesa dos princpios do ambientalismo e do paradigma do desenvolvimento
sustentvel. Em contraponto, estruturando a dinmica do subsistema, em regra encontram-se
grupos mais identificados com interesses materiais, com postura muitas vezes reativa aos
postulados da proteo do meio ambiente. Entre os prprios ambientalistas, parece haver certa
diferenciao de sistemas de idias e valores.
Deve-se perceber que as crenas polticas dos diferentes atores estruturam sistema
heurstico que reduz a demanda cognitiva. O processamento de informao pelos atores
marcado por uma filtragem com base em conceitos preestabelecidos. As crenas, portanto, na
forma trabalhada pelo MCA, podem ser consideradas como elementos da racionalidade
limitada.
Influenciou a escolha da autora, tambm, a possibilidade de se analisarem,
simultaneamente, o processo de formao da agenda, os padres de estabilidade e mudana no
ramo de polticas pblicas em foco, e as relaes entre os atores do subsistema. Deve ser dito
que se considera que, em uma acepo abrangente, a anlise dos subsistemas de polticas
pblicas a partir das coalizes de advocacia pode ser entendida como uma variante do estudo
das redes de polticas pblicas.
Na seqncia, apresentam-se os principais elementos que conformam esse
enquadramento terico.

34

2.3 O MODELO DAS COALIZES DE ADVOCACIA

2.3.1 Uma viso geral

Como explicam Sabatier e Jenkins-Smith, a construo do MCA baseou-se em cinco


premissas bsicas: (i) teorias sobre o processo de formulao ou alterao de polticas
pblicas necessitam dedicar-se ao papel desempenhado no processo pelas informaes
tcnicas relativas magnitude e s facetas do problema, s suas causas e aos provveis
impactos das vrias solues; (ii) a compreenso do processo de mudana poltica requer uma
perspectiva de tempo de uma dcada ou mais; (iii) a unidade de anlise mais til para
entender a mudana poltica no uma organizao ou um programa especfico, mas sim um
subsistema de polticas pblicas, entendido como o conjunto de atores individuais ou
coletivos, de organizaes pblicas e privadas, que esto ativamente preocupados com
determinada questo de poltica pblica e que regularmente tentam influenciar as decises
nesse domnio; (iv) o subsistema de polticas pblicas mais amplo do que a noo
tradicional dos tringulos de ferro, limitados a agncias administrativas, comisses do
Legislativo e grupos de interesse num nvel nico de governo, e abarca tambm atores como
jornalistas, pesquisadores e analistas polticos, bem como agentes de todos os nveis de
governo que sejam ativos na formulao e implementao da poltica; e (v) os programas e
polticas pblicas incorporam teorias implcitas de como atingir seus objetivos e, por isso,
podem ser conceituados na forma de sistemas de crenas (1999, p. 118-121).
Sabatier e Weible enfatizam que o policymaking nas sociedades modernas to
complexo substancialmente e legalmente, que os participantes necessitam especializar-se se
tm alguma expectativa de serem influentes (2007, P. 192). Essa especializao ocorre
exatamente no mbito dos subsistemas de polticas pblicas. A maior parte do policymaking
acontece no mbito desses subsistemas e envolve negociao entre especialistas (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 193).
A estrutura bsica do MCA pode ser bem compreendida analisando-se detalhadamente
o diagrama apresentado na Figura 01. Recentemente, deve-se registrar, foram elaborados
aperfeioamentos no modelo, mediante a insero de ajustes pontuais em certas categorias de
anlise, os quais sero comentados mais adiante neste captulo.

35

Parmetros
relativamente
estveis do
sistema
1. Atributos
bsicos da rea
do problema
2. Distribuio
bsica de
recursos naturais
3. Valores
socioculturais
fundamentais e
estrutura social
4. Estrutura
constitucional
bsica (regras)

Eventos
externos
1. Mudanas nas
condies
socioeconmicas
2. Mudanas na
opinio pblica
3. Mudanas nas
coalizes
governamentais
4. Decises
polticas e
impactos de

Grau de
consenso
necessrio
para mudana
substancial
na poltica
pblica

SUBSISTEMA DE
POLTICAS PBLICAS
COALIZO A
crenas polticas
recursos

Estratgia A1
Instrumentos de
reconduo

Limitaes e
recursos dos
atores do
subsistema

Policy brokers
agentes
negociadores

Decises de
autoridades
governamentais

COALIZO B
crenas polticas
recursos

Estratgia B1
Instrumentos de
reconduo

Regras institucionais, alocao de recursos e


indicaes

Policy outputs

Impactos das polticas pblicas

outros
subsistemas

Figura 01 Diagrama do MCA (1998)


Fonte: Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 149).

Externamente ao subsistema, colocam-se fatores estveis como os atributos bsicos da


rea do problema, os recursos naturais, os valores socioculturais e a estrutura social, e a
estrutura de regras bsicas do sistema poltico, extremamente difceis de serem alterados, bem
como fatores como condies socioeconmicas e opinio pblica, mais permeveis a
mudanas, especialmente no espao de uma dcada ou mais. A influncia desses fatores

36

externos no subsistema mediada pelo grau de consenso necessrio para mudana poltica,
bem como pelas limitaes e recursos dos atores do subsistema.
No mbito interno do subsistema de poltica pblica, afirma-se que os atores em geral
agregar-se-o em at quatro coalizes de advocacia, compostas de agentes governamentais e
no-governamentais reunidos a partir de dois critrios bsicos, quais sejam, o
compartilhamento de um conjunto de crenas normativas e causais, e o engajamento em um
nvel no trivial de atividades coordenadas ao longo do tempo. Cada coalizo detm
determinado conjunto de recursos e opta por estratgias especficas, influenciadas pelo
sistema de crenas, para atingir seus objetivos polticos.
Em um mundo politicamente complexo com disperso de poder, indivduos com
racionalidade limitada, com base em crenas fundamentais, buscam informao em grande
variedade de fontes especializadas, identificam aliados para estruturar uma coalizo
vencedora e se coordenam com outros atores para atingir objetivos comuns (WEIBLE;
SABATIER, 2005, p. 193). John explica que o MCA pressupe que idias e valores
socializam os indivduos em torno de padres de comportamento (1998, p. 170). Mediadores,
ou policy brokers, podem atuar no sentido de se chegar a acordos razoveis que reduzam a
intensidade de conflito entre as coalizes.
Os atores precisam de idias para compreender quais so seus interesses e como
atingi-los. Assume-se que fatores como interesses pessoais e organizacionais esto
normalmente refletidos no sistema de crenas dos atores sobre as polticas pblicas. As
crenas compreendem um conjunto de prioridades valorativas, bem como percepes
referentes a relaes causais importantes, seriedade dos problemas, eficcia de variadas
relaes institucionais etc.
Note-se que o modelo do indivduo adotado pelo MCA, e das coalizes como atores
coletivos, difere bastante das abordagens da escolha racional. Apesar de o modelo assumir
que os atores agem com base em uma racionalidade instrumental eles procuram usar
informao e outros recursos para atingir seus objetivos , calca-se muito mais em pesquisas
sobre psicologia social do que sobre economia (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999,
p. 130). Entende-se que os objetivos so estruturados de forma complexa e que o
processamento de informao afetado por vieses cognitivos e limitaes.
Assim, o subsistema composto por coalizes de advocacia que se distinguem por
suas idias e valores, ou melhor, por um sistema prprio de crenas sobre o mundo e a poltica
pblica em questo, bem como por disporem de recursos determinados (recursos financeiros,

37

membros e agentes pblicos que so membros da coalizo ou simpticos a ela etc.). Os


membros das coalizes tentaro influenciar agncias de diferentes nveis de governo para
alcanar seus objetivos, ou seja, para concretizao de suas crenas relativas s polticas
pblicas. Cada coalizo adota diferentes estratgias para alterar o comportamento das
autoridades governamentais. Na maioria dos subsistemas, haver uma coalizo dominante que
mais bem sucedida em traduzir suas metas em aes governamentais (WEIBLE, 2003,
p. 462).
Como a informao um recurso estratgico para a atuao bem sucedida no
subsistema, o MCA ressalta o papel dos pesquisadores acadmicos, analistas, consultores
etc. no mbito das coalizes. A informao tcnica pode facilitar o aprendizado orientado a
polticas pblicas, sobretudo no nvel instrumental (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 198).
O MCA no assume que os sistemas de policymaking so consensuais, ou dominados
por elites estveis de cunho transversal (JOHN, 1998, p. 169). Pelo contrrio, entende que a
resoluo de conflitos entre coalizes em regra no tarefa simples, uma vez que os atores de
diferentes coalizes percebem o mundo por meio de lentes distintas. Os nveis de conflito
refletem o grau de incompatibilidade entre as crenas fundamentais das coalizes
concorrentes. Conforme j referido, policy brokers podem atuar no sentido de se chegar a
acordos que reduzam os conflitos entre as coalizes. Ao analisar o MCA, Lindquist (2001,
p. 3) chama a ateno, nesse ponto, para o fato de que instituies de pesquisa tambm podem
atuar como foras de moderao de conflitos.
Como resultante do processo de interao no mbito do subsistema, geram-se os
policy outputs que, complementados por outros fatores, resultam em uma variedade de
impactos nos parmetros do problema em foco, bem como em diferentes efeitos secundrios.
Sabatier e Jenkins-Smith afirmam que um subsistema de polticas pblicas maduro
preencheria quatro requisitos: (i) os participantes consideram-se como uma comunidade semiautnoma que compartilha um domnio de expertise; (ii) os participantes vm atuando no
sentido de influenciar as polticas pblicas nesse domnio por um perodo de tempo
consideravelmente longo; (iii) h subunidades especializadas para tratar da matria em todos
os nveis relevantes de governo; e (iv) h grupos de interesse ou subunidades especializadas
de grupos de interesse, que consideram o tema como uma questo principal de polticas
pblicas. Esclarecem que novos subsistemas podem ser formados a partir dos j existentes,
quando atores de determinado subsistema esto insatisfeitos com a negligncia com que um

38

problema est sendo tratado, bem como a partir da emergncia de uma nova questo ou de
uma nova conceituao de uma situao (1999, p. 136).
Avalia-se que a maioria dos subsistemas de polticas pblicas incluir atores dos
diferentes nveis de governo, entre outros fatores porque muitos programas federais dependem
em sua implementao dos estados e governos locais, os quais, por sua vez, necessitam de
repasses do governo central (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 215). Em outras
palavras, os diferentes nveis de governo operam quase sempre de forma interdependente.
Um subsistema pode estar inserido em outro mais amplo. Nos EUA, por exemplo,
Sabatier e Jenkins-Smith consideram que um subsistema maduro de controle da poluio por
veculos automotores insere-se no mbito de um subsistema mais amplo de poluio do ar h
mais de trs dcadas (1999, p. 137). Alm disso, dois subsistemas podem sobrepor-se
parcialmente, com determinados atores participando de ambos.
Carter explica que a posio de Sabatier sobre mudanas nas polticas pblicas v o
processo poltico como um todo como fonte de mudana poltica, em uma abordagem que
enfatiza que as idias, informao e anlise influenciam as mudanas em todas as fases do
ciclo de polticas pblicas, no apenas no agenda setting (2001, p. 182). Souza salienta que os
autores do MCA discordam da viso trazida por abordagens como a do ciclo linear de
polticas pblicas e do garbage can, por sua escassa capacidade explicativa sobre por que
mudanas ocorrem (2006, p. 31).
Frana (2002, p. 98) sintetiza que, no MCA:
[...] a mudana poltica ao longo do tempo funo de trs conjuntos de processos:
(i) interao de coalizes de advocacia competindo entre si num subsistema; (ii)
efeitos de mudanas externas e dos parmetros relativamente estveis nas
limitaes; e (iii) recursos dos diferentes atores desse subsistema.

O MCA dedica ateno especial ao chamado aprendizado orientado a polticas


pblicas. O termo inspirado em Heclo (1974) e designa alteraes duradouras de
pensamento ou de intenes comportamentais que resultam da experincia ou de novas
informaes e se relacionam com o alcance ou reviso de objetivos polticos (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 123).
O aprendizado orientado a polticas pblicas entendido como um vetor relevante
para a mudana poltica, especialmente no que se refere aos aspectos instrumentais, e pode
incluir, alm do feedback interno, derivado da dinmica de debate e conflito entre as
coalizes, percepes sobre as dinmicas externas e conhecimento ampliado sobre os
parmetros do problema e os fatores que o afetam.

39

Um dos grandes mritos de Sabatier e associados ao construir o MCA est em


apresentar, de forma sistemtica, uma forma de estudar esse tipo de aprendizado. Com o
estudo do processo de aprendizado orientado a polticas pblicas, a anlise da dinmica de
atuao dos atores e o prprio conceito de subsistemas de polticas pblicas ganham
consistncia (FRANA, 2002, p. 92).
Lindquist traz constatao nessa linha e afirma que uma contribuio muito importante
do MCA exatamente mostrar como o aprendizado orientado a polticas pblicas ocorre em
ambientes polticos (2001, p. 3). Os atores que integram as coalizes em competio tm
necessidade de continuamente buscar novas evidncias, novos argumentos e novas tticas e
estratgias que possam traduzir suas crenas e programas de ao propostos para a poltica
governamental. Essas manobras sero contrariadas por respostas reativas e tambm
antecipatrias das coalizes concorrentes. Sobretudo em termos de aspectos instrumentais,
pode haver movimentao nos casos em que no to forte o consenso entre os membros da
coalizo sobre a necessidade de manuteno do status quo, como tambm pode haver novas
evidncias ou experincias que levem ao abrandamento de posies antes rgidas. Quando
mudanas desse tipo acontecem, caracteriza-se uma forma de aprendizado orientado a
polticas pblicas. Essa dinmica como regra no ocorrer no campo das crenas
fundamentais. Segundo a lgica bsica do MCA, modificaes em crenas fundamentais, em
geral, demandaro fatores exgenos. Cabe notar que o aprendizado entre sistemas de crenas
apenas uma das foras que geram mudanas nas polticas pblicas ao longo do tempo. Alm
da atividade cognitiva, h um mundo real que tambm muda (SABATIER, 1993, p. 19).
Sabatier e Jenkins-Smith apontam uma srie de instrumentos, em tese, disponveis
para atuao das coalizes. Uma coalizo pode tentar influenciar diretamente as decises das
agncias administrativas governamentais ou afet-las indiretamente, apelando para
soberanos12 nos planos legislativo, executivo, judicirio ou intergovernamental. So exemplos
de atuao direta sobre decises relativas regulao, a casos especficos e a oramento:
persuadir agentes pblicos por meio de testemunho; tentar mudar o background profissional
da equipe da agncia governamental; tornar pblicos pela mdia os gaps de desempenho da
agncia governamental; providenciar relatrios de pesquisa; e oferecer estmulos, como
propinas ou oferta de futuros empregos. So exemplos de atuao indireta por meio de
soberanos: conduzir reviso sistemtica das regras da agncia; alterar indicaes polticas;
caminhar para o litgio; tentar mudanas na legislao; tentar mudanas no oramento da
12

O conceito de soberanos extrado de Downs, na obra Inside Bureaucracy (1966).

40

agncia; mudar preferncias polticas pela via eleitoral; e influenciar a opinio pblica e, por
decorrncia, os soberanos. A eficcia da maior parte dos instrumentos diretamente
proporcional a seus custos que, entre outros fatores, variam de acordo com a receptividade de
quem a coalizo est tentando influenciar (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 227).

2.3.2 Os sistemas de crenas

Sabatier e Jenkins-Smith propem um sistema de crenas organizado conforme uma


estrutura hierrquica tripartite disposta segundo grau decrescente de resistncia a mudanas
(1993, p. 221, 1999, p. 133):

ncleo duro13 (deep core) axiomas normativos e ontolgicos fundamentais;

ncleo poltico13 (policy core) posies mais importantes sobre a poltica pblica,
concernentes s estratgias bsicas para se atingirem os valores do deep core no
mbito do subsistema;

aspectos instrumentais13 (secondary aspects) decises instrumentais e informaes


necessrias para implementar o policy core.
So exemplos de crenas integrantes do ncleo duro (deep core): as concepes sobre

a natureza humana, as prioridades relativas em relao a valores fundamentais como


liberdade, segurana, poder, conhecimento, sade, amor, beleza e outros, os critrios bsicos
de justia distributiva, a identidade sociocultural etc. A proteo do meio ambiente como
valor tambm pode ser considerada nesse campo (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993,
p. 252). A abrangncia dessas crenas no est limitada pelo campo de polticas pblicas a
que se refere o subsistema. Mudanas nesse nvel do sistema de crenas so extremamente
difceis, equivalem quase a uma converso religiosa (BONAFONT, 2004, p. 103).
Colocam-se no ncleo poltico (policy core) preceitos normativos essenciais, como a
orientao sobre prioridades valorativas bsicas e a identificao de grupos sociais ou outras
entidades cujo bem-estar objeto de maior considerao, bem como preceitos com
componente emprico substancial, como os que se referem a: causas bsicas do problema,
distribuio adequada de autoridade entre o governo e o mercado e entre os diferentes nveis
de governo, prioridades entre os diferentes instrumentos de poltica pblica, preferncias
polticas de destaque (policy core policy preferences) etc.

13

As expresses ncleo duro, ncleo poltico e aspectos instrumentais esto no trabalho de Frana
(2002, p. 124-125).

41

A maior parte das preferncias concretas em termos da poltica pblica em questo vai
estar inserida no nvel dos aspectos instrumentais. Sabatier e Jenkins-Smith explicam que as
preferncias polticas que se inserem no ncleo poltico (policy core) so aquelas que
abrangem todo o subsistema, so altamente salientes e so objeto de conflito relevante por
algum tempo (1999, p. 134). Essas preferncias de destaque so crenas que projetam como o
subsistema de polticas pblicas deveria ser, provem um guia para o comportamento
estratgico das coalizes, unem aliados e dividem oponentes (SABATIER; WEIBLE, 2007,
p. 195).
Deve ser compreendido que as crenas do ncleo poltico (policy core) servem como o
primeiro filtro perceptual para os atores de um subsistema de polticas pblicas determinarem
aliados, oponentes e fontes potenciais de coordenao, informao e conselho (WEIBLE;
SABATIER, 2005, p. 183). Mudanas nesse nvel so difceis, uma vez que as crenas que
integram o ncleo poltico (policy core) constituem o principal elo interno de ligao das
coalizes.
Por fim, so exemplos de crenas do nvel dos aspectos instrumentais: preferncias
polticas de menor destaque; crenas de menor amplitude referentes seriedade de aspectos
especficos do problema em locais especficos ou importncia relativa de fatores causais em
diferentes momentos e locais; decises sobre alocao de recursos oramentrios;
interpretao de normas; informaes sobre o desempenho de programas ou instituies
especficas etc. Mudanas nesse nvel so relativamente fceis. no nvel dos aspectos
instrumentais que est a maior parte do policymaking administrativo e mesmo legislativo
(BONAFONT, p. 104).
Para Sabatier e Jenkins-Smith, um dos pontos fortes do MCA que ele prov um
critrio claro para distinguir mudanas de maior e de menor porte (1999, p. 147). Alteraes
no ncleo poltico (policy core) so de porte maior, menos freqentes e normalmente
causadas por fatores exgenos ao subsistema, como questes macroeconmicas ou mudanas
governamentais. Alteraes nos aspectos instrumentais so de porte menor e mais associadas
a fatores cognitivos, ou seja, relacionadas concretizao do aprendizado orientado a
polticas pblicas. A mesma mudana pode ser pequena para um subsistema amplo, mas de
maior significncia para um subsistema de menor porte nele inserido. Como o MCA
pressupe que as mudanas ocorrero em geral em aspectos instrumentais, Lindquist afirma
que o modelo enxerga um conservadorismo inerente ao policymaking (2001, p. 12).

42

Por fim, cabe mencionar que o sistema de crenas adotado no MCA parece aproximarse do projeto poltico na viso gramsciana que designa, conforme explicao de Dagnino,
[...] o conjunto de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser
a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (2002, p. 282).
Pode-se afirmar que cada coalizo tem um projeto poltico especfico, pelo menos no que se
refere poltica pblica em questo.
A Figura 02 traz uma representao esquemtica da estrutura do sistema de crenas
das coalizes.

grau crescente de
permeabilidade a
mudanas

axiomas fundamentais

deep
core

policy core

posies bsicas sobre


a poltica pblica

decises

secondary aspects

instrumentais

Figura 02 Estrutura do sistema de crenas das coalizes


Fonte: adaptado de Sabatier e Jenkins-Smith (1993, p. 221, 1999, p. 149).

2.3.3 Coalizes, mudanas e aprendizado orientado a polticas pblicas: as hipteses do


MCA

Nas primeiras formulaes do MCA, foram apresentadas nove hipteses relativas


estrutura das coalizes e de seus sistemas de crenas, s mudanas polticas e ao aprendizado
entre coalizes.
Explicitaram-se as seguintes hipteses em relao s coalizes de advocacia
(SABATIER, 1993, p. 27):

43

Hiptese 01 (Hiptese de Coalizo 01): No mbito de um subsistema de poltica


pblica, o alinhamento dos aliados e oponentes em relao s controvrsias que
envolvem core beliefs tende a ser consideravelmente estvel ao longo de uma
dcada ou mais.
Hiptese 02: (Hiptese de Coalizo 02): Atores no mbito de uma coalizo de
advocacia mostraro consenso substancial em relao a questes pertinentes ao
ncleo poltico (policy core), e menos em relao a aspectos instrumentais.
Hiptese 03 (Hiptese de Coalizo 03): Um ator (ou coalizo) desistir de aspectos
instrumentais de seu sistema de crenas antes de assumir fraquezas no ncleo
poltico (policy core).

Dessa forma, o MCA rejeita a viso de que os atores so primariamente motivados por
interesses prprios de curto prazo e de que o policymaking dominado por coalizes de
convenincia de composio altamente varivel ao longo do tempo. Postula que a
conformao de aliados e oponentes no subsistema tende estabilidade, por um perodo de
uma dcada ou mais. Pressupe que est essencialmente no ncleo poltico (policy core) o
consenso necessrio para a existncia da coalizo. Discorda que crenas especficas sejam, na
prtica, mais relevantes do que crenas abstratas. Os aspectos instrumentais so entendidos
como o componente mais negocivel no mbito do subsistema.
As hipteses originais sobre mudanas polticas so as seguintes (SABATIER, 1993,
p. 34):
Hiptese 04 (Hiptese de Mudana Poltica 01): Os atributos fundamentais de um
programa governamental no sero significativamente revisados enquanto a coalizo
que instituiu o programa permanecer no poder.
Hiptese 05 (Hiptese de Mudana Poltica 02): Os atributos fundamentais de um
programa de ao governamental no sero alterados na ausncia de perturbaes
significativas externas ao subsistema, isto , mudanas nas condies
socioeconmicas, coalizes governamentais ou decises polticas de outros
ecossistemas.

Assim, para o MCA, [...] uma poltica tende a permanecer por tanto tempo quanto
permanecer no poder a coalizo que a criou, tida como dominante (FRANA, 2002, p. 101).
Apesar de as coalizes minoritrias poderem tentar melhorar sua posio relativa no
subsistema, em regra apenas podero assumir o poder a partir da ocorrncia de eventos
externos significativos. Cabe lembrar que, mesmo sem esses eventos, alteraes relevantes
podem ocorrer no nvel dos aspectos instrumentais.
Em relao ao aprendizado entre coalizes, colocaram-se inicialmente as seguintes
hipteses (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 50-54):

44

Hiptese 06 (Hiptese de Aprendizado 01): Aprendizado poltico entre sistemas de


crenas mais provvel quando h um nvel intermedirio de conflito informado
entre as coalizes. Nessa situao, provvel que: (i) cada coalizo possua os
recursos necessrios para se engajar em tal debate; e (ii) o conflito seja entre
aspectos instrumentais de um sistema de crenas e elementos do ncleo poltico
(policy core) do outro ou, alternativamente, entre importantes aspectos instrumentais
dos dois sistemas de crenas.
Hiptese 07 (Hiptese de Aprendizado 02): Problemas em relao aos quais existem
teorias e dados quantitativos aceitveis so mais conducentes a aprendizado poltico
entre sistemas de crenas do que aqueles em que a teoria e os dados so em geral
qualitativos, muito subjetivos ou ausentes.
Hiptese 08 (Hiptese de Aprendizado 03): Problemas que envolvem sistemas
naturais so mais conducentes a aprendizado poltico entre sistemas de crenas do
que aqueles que envolvem sistemas puramente polticos ou sociais, porque nos
primeiros muitas das variveis crticas no so estrategistas ativos e experincias
controladas so mais factveis.
Hiptese 09 (Hiptese de Aprendizado 04): Aprendizado poltico entre sistemas de
crenas mais provvel quando existe um frum que (i) prestigiado o suficiente
para forar profissionais de diferentes coalizes a participar; e (ii) dominado por
normas profissionais.

No MCA, nveis de conflito refletem o grau de incompatibilidade das crenas de


coalizes concorrentes. Com o conflito forte verificado quando o ncleo poltico (policy core)
dos sistemas de crenas est ameaado, o aprendizado poltico entre coalizes
particularmente difcil. Alm do nvel de conflito, afetam a conduo para o aprendizado a
complexidade analtica da questo em estudo e a natureza do frum no qual o debate
conduzido.
A partir de estudos de caso aplicando o MCA, ainda em uma fase inicial, verificou-se
que os purposive groups, que direcionam a sua prtica poltica disseminao de idias,
valores e comportamentos, apresentam uma variao menor de idias explicitadas por seus
membros do que grupos de interesse materiais. Os purposive groups estariam tambm menos
sujeitos aos problemas de conflitos distributivos e free riding do que os grupos de interesse
materiais.
Verificou-se, ademais, uma tendncia de as agncias governamentais alterarem sua
posio em direo a coalizes concorrentes, em resposta a eventos polticos ou econmicos
exgenos ao subsistema. Essa tendncia provavelmente explicada pelo fato de as agncias
governamentais terem [...] mltiplos soberanos/ principais, com fontes de recursos,
autoridade legal especfica e vises polticas ligeiramente diferentes, enfrentando uma
necessidade de adaptao que no est presente em grupos de interesse (FRANA, 2002,
p. 103). Outrossim, concluiu-se que, mesmo sem alterar as crenas da coalizo dominante,

45

todo aprendizado poltico, em princpio, pode ser relevante no mbito do subsistema e gerar
algum nvel de mudana.
Diante disso, foram acrescentadas duas hipteses relativas s coalizes e uma referente
ao aprendizado orientado a polticas pblicas, a saber:
Hiptese 10 (Hiptese de Coalizo 05): Elites de grupos de interesses ideolgicos
(purposive groups) so mais limitadas em sua expresso de crenas e posies sobre
polticas do que elites de grupos de interesses materiais (JENKINS-SMITH; ST.
CLAIR, 1993, p. 152).
Hiptese 11 (Hiptese de Coalizo 04): No mbito de uma coalizo, as agncias
administrativas geralmente advogaro posies mais moderadas do que seus aliados
em grupos de interesse (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 213).
Hiptese 12: (Hiptese de Aprendizado 05): Mesmo quando a acumulao de
informao tcnica no altera a viso da coalizo oposta, ela poder ter importantes
impactos na poltica ao menos no curto prazo pela alterao das vises dos
policy brokers ou outros importantes agentes governamentais (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1993, p. 219).

Na mesma fase, revisaram-se: a Hiptese 04, para evidenciar que as autoridades


governamentais em certos casos tm poder para revisar os programas, mesmo sem mudanas
na situao de dominncia entre as coalizes; e a Hiptese 05, para deixar claro que os
eventos externos, por si, s no so capazes de alterar diretamente os recursos e oportunidades
dos atores do subsistema. As redaes so as seguintes:
Hiptese 04 revisada (Hiptese de Mudana 01): Os atributos fundamentais de um
programa governamental no sero significativamente revisados enquanto a coalizo
que instituiu o programa permanecer no poder, exceto quando a mudana for
imposta por uma jurisdio hierarquicamente superior (SABATIER; JENKINSSMITH, 1993, p. 217).
Hiptese 05 revisada (Hiptese de Mudana 02): Mudar os atributos fundamentais
de um programa de ao governamental requer ao mesmo tempo: (i) perturbaes
significativas externas ao subsistema (por exemplo, mudanas nas condies
socioeconmicas, opinio pblica, coalizes governantes, ou decises polticas de
outros subsistemas); (ii) aproveitamento inteligente dessas oportunidades pela
coalizo at ento minoritria no mbito do subsistema (SABATIER; JENKINSSMITH, 1993, p. 221-222).

Numa segunda fase, a partir de uma srie de aplicaes empricas do modelo, Sabatier
e Jenkins-Smith apresentaram alguns ajustes e complementaes em relao s hipteses do
MCA. Em relao s formulaes anteriormente apresentadas, esto presentes na redao
atualizada das hipteses apenas aperfeioamentos pontuais: na Hiptese de Coalizo 01,
insero da referncia aos subsistemas maduros, para explicitar a diferenciao dos
subsistemas nascentes; na Hiptese de Mudana 02, ajuste de redao, para deixar claro que
perturbaes externas constituem causa que necessria, porm no suficiente, para
alteraes nos atributos fundamentais de um programa governamental; e, por fim, acrscimo

46

da Hiptese de Coalizo 06, derivada da tendncia de os atores em situaes altamente


conflituosas perceberem seus oponentes como mais poderosos do que eles provavelmente so.
As redaes com esses ajustes so as seguintes:
Hiptese de Coalizo 01 revisada: No mbito de um subsistema de poltica maduro,
o alinhamento dos aliados e oponentes em relao s controvrsias que envolvem
core beliefs tende a ser consideravelmente estvel ao longo de uma dcada ou mais
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 129).
Hiptese de Mudana 02 revisada: Perturbaes significativas externas ao
subsistema (por exemplo, mudanas nas condies socioeconmicas, opinio
pblica, coalizes governantes, ou decises polticas de outros subsistemas)
constituem causa necessria, mas no suficiente, de mudana nos atributos
fundamentais de um programa governamental (SABATIER; JENKINS-SMITH,
1999, p. 147).
Hiptese de Coalizo 06 revisada: Atores que compartilham crenas do ncleo
poltico (policy core) so mais propensos a se submeter coordenao de curto
prazo quando vem seus oponentes como (a) muito poderosos e (b) muito capazes
de impor custos substanciais sobre eles, se vitoriosos (SABATIER; JENKINSSMITH, 1999, p. 140).

Cumpre dizer que essas hipteses, e a perspectiva analtica do MCA de uma forma
ampla, vm sendo aplicadas com xito em reas diversas como poltica ambiental, educao,
defesa nacional, energia, regulao das telecomunicaes, infra-estrutura e outras (FARIA,
2003, p. 7).
O conjunto completo das hipteses do MCA est consolidado no Quadro 10, inserido
no Anexo A. Deve-se destacar que a refutao dessas hipteses no integra o escopo desta
pesquisa. Elas sero utilizadas, basicamente, para a compreenso da conformao e da
dinmica do subsistema de polticas pblicas em estudo. Quando os dados coletados
permitirem, sero registrados indcios que apontam para sua confirmao ou no.

2.3.4 Crticas e complementaes

Apresentam-se a seguir algumas crticas e complementaes relativas ao MCA que,


cumpre notar, no intentam esgotar o universo dos comentrios disponveis sobre o modelo.
Selecionaram-se as anlises nesse sentido que, nas obras estudadas, foram consideradas mais
representativas.
John (1998, p. 172), em uma obra que estuda os principais tipos de abordagens para o
estudo das polticas pblicas, aponta algumas possveis linhas de crtica ao MCA:

47

por assumir que algumas relaes no processo de formulao de poltica so estveis,


o MCA, em si, poderia no explicar a mudana poltica, necessitando do apoio de
fatores externos para essa explicao;

o MCA no seria uma abordagem to integradora quanto seus autores pretendem, uma
vez que no incorpora todos os aspectos de mudana e variao polticas,
negligenciando instituies e escolhas individuais;

o MCA tenderia a supervalorizar fatores externos e a negligenciar o papel dos


interesses e as estratgias de formao das coalizes; e

o estilo de interao de grupo, com um grande nmero de atores, especialmente os


novos como analistas polticos e jornalistas, poderia no ser aplicvel fora dos EUA.
Todavia, o prprio John classifica o MCA como uma abordagem integradora e afirma

que, por examinar a interao entre mudanas externas e idias, o modelo quase capaz de
encontrar critrios fortes para explicar a mudana poltica. Entende que, se Sabatier e
pesquisadores associados reforassem os vetores institucionais e inclussem um modelo de
ao humana, o MCA seria uma explicao completa de mudana e estabilidade polticas
(JOHN, 1998, p. 171).
Bonafont (2004, p. 123) enfatiza que o MCA deixa em segundo plano as instituies e
os aspectos organizacionais da poltica. Para ela, essa seria uma das diferenas mais
importantes entre esse enquadramento analtico e as abordagens de estudo das redes de
polticas pblicas.
De Leon (1994, p. 177) lana crticas em outra vertente. Como Sabatier e JenkinsSmith abordam aprendizado poltico e mudana durante perodos de uma dcada ou mais, o
MCA pode no ser totalmente aplicvel para explicar o gerenciamento de crises. Apresenta
dvidas, ainda, sobre a possibilidade de diferenciao entre as crenas do policy core e os
aspectos instrumentais previamente s mudanas ocorrerem, ou seja, sobre a capacidade do
modelo antecipar mudanas polticas.
No obstante destacar a importncia do trabalho de Sabatier e seus seguidores,
Lindquist (2001, p. 13) salienta que crenas e valores concorrentes no contam a histria toda,
sendo igualmente relevantes capacidades e interesses dos atores nas redes de polticas
pblicas. Para ele, o MCA deve ser utilizado em combinao com outras abordagens.
Em relao a alguns dos estudos mais antigos aplicando o MCA, encontram-se
questionamentos que apontam esforos gigantescos de coleta de dados que teriam sido
despendidos para mapear a estrutura das coalizes ao longo do tempo por meio de pesquisas

48

quantitativas, e que acabaram comprovando hipteses que poderiam ter sido lanadas a partir
do senso comum. John (1998, p. 171) faz comentrio nesse sentido a respeito do trabalho
pioneiro de Sabatier e Brasher na Bacia do Lago Tahoe, o qual utilizou uma rigorosa
metodologia de pesquisa quantitativa e concluiu pela emergncia de duas coalizes: uma
coalizo ambientalista e uma desenvolvimentista. O problema que essas crticas talvez
digam respeito mais a certas metodologias quantitativas de pesquisa do que ao prprio MCA.
Deve ser mencionado que mesmo Sabatier e Jenkins-Smith admitem a necessidade de
alguns ajustes no MCA, como maior ateno ao papel das instituies (1999, p. 153).
Ademais, reconhecem que o modelo, de certa forma, negligencia questes como os conflitos
distributivos internos entre os membros de cada coalizo ou a tendncia de cada indivduo ou
organizao para o free riding, mas suspeitam que tais problemas ocorram mais nos grupos de
interesses materiais do que nos ideolgicos (1999, p. 138). De uma maneira geral, propem o
desafio de revisar o MCA em face de determinados problemas de ao coletiva,
especialmente os associados coordenao interna coalizo, diante da heterogeneidade
institucional de seus membros.
Em relao a esse ltimo aspecto, os autores do MCA citam paper de Fenger e Klok
apresentado na Universidade de Twente, Holanda (1998, apud SABATIER; JENKINSSMITH, 1999, p. 141), que analisa a relao entre crenas e interdependncia organizacional
e prev quatro diferentes posies para os atores, reunidas no Quadro 01 de forma a facilitar
sua visualizao.

Crenas
Congruncia
Divergncia

Interdependncia organizacional
Simbiose
Mesma coalizo

Competio
Mesma coalizo
(conflitos distributivos)

Diferentes coalizes
(moderao)

Diferentes coalizes

Quadro 01 Relao entre crenas e interdependncias organizacionais.


Fonte: adaptado de Fenger e Klok (1998, apud SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 141).

Quando dois atores tm crenas congruentes e interdependncia simbitica, vo ser


membros de uma mesma coalizo e os problemas de coordenao sero facilmente
solucionados. Crenas divergentes e interdependncia competitiva colocam os atores
claramente em diferentes coalizes. A situao torna-se mais complexa quando h
congruncia nas crenas e interdependncia competitiva, surgindo conflitos distributivos
internos nas coalizes. Quando entre atores de diferentes coalizes h interdependncia

49

simbitica, eles provavelmente no sero atores fortes, atuaro com moderao, tentando
despolitizar suas interdependncias.
Tambm na linha de complementao, encontra-se interessante trabalho de Weible
(2005) que procura estudar o poder explicativo de dois fatores antecedentes para as relaes
nas redes de polticas pblicas: as crenas compartilhadas, consoante o MCA, e a influncia
percebida. Ele testa empiricamente duas hipteses. Associada ao MCA, a primeira prev que
stakeholders tendem a interagir mais com atores que tm crenas fundamentais congruentes
do que com atores que tm crenas fundamentais divergentes. Associada Teoria da
Dependncia de Recursos, a segunda prev que stakeholders tendem a interagir mais com
atores que so percebidos como influentes independentemente de suas crenas do que com
atores que so percebidos como no influentes.
Para o MCA, h um overlap entre as redes de coordenao e de aliados. Os resultados
da pesquisa de Weible confirmam que os atores tm relaes de coordenao e busca de
informaes e conselhos predominantemente com atores de crenas similares. Todavia, em
subsistemas complexos de polticas pblicas, com afiliaes organizacionais influentes que
controlam recursos, mostra-se que os atores, em certo grau, tm de manter relaes de
coordenao, e obter informaes e conselhos, com atores influentes de crenas divergentes.
Nas relaes entre stakeholders com crenas divergentes, evidencia-se mais desconfiana e
suspeio do que nas relaes entre o mesmo sistema de crenas. Enquanto a maioria das
relaes no mbito de uma coalizo de cooperao, entre coalizes divergentes de
competio. Mesmo com esses resultados caminhando na direo de reforo do MCA,
conclui-se que a influncia percebida tambm um fator explicativo relevante na explicao
de relaes de coordenao (WEIBLE, 2005, p. 472).
Cabe registrar que Lindquist tambm aponta para a relevncia das relaes de
cooperao entre coalizes concorrentes, em resposta a eventos crticos ou em antecipao de
mudanas de maior porte (2001, p. 16).

2.3.5 Os mais recentes aperfeioamentos do MCA

Em publicao do incio de 2007, Sabatier, em co-autoria com Weible, apresenta uma


anlise atualizada sobre o MCA. Se Sabatier e Jenkins-Smith citavam 34 exemplos prticos
da aplicao do modelo entre 1987 e 1998 (1999, p. 126), desta vez so mencionados 54 casos

50

adicionais, sendo dezenove da Europa, catorze dos EUA e os demais de diversos outros
pases.
Para fazer frente ao desafio do crescente escopo de aplicao do MCA, inclusive em
pases com regimes corporativos ou mesmo com regimes tendentes ao autoritarismo, Sabatier
e Weible propem ajustes no modelo que, sem dvida, so relevantes, mas no chegam a
alterar sua substncia (2007, p. 199-207):

complementao e aperfeioamento da abordagem relativa s limitaes e recursos


dos atores do subsistema; e

acrscimo de dois caminhos adicionais para a mudana poltica, o choque interno e o


acordo negociado.
Conforme exposto acima, o diagrama do MCA apresenta dois conjuntos de variveis

externas ao subsistema: os parmetros relativamente estveis do sistema (atributos bsicos da


rea do problema, distribuio bsica de recursos naturais, valores socioculturais
fundamentais e estrutura social, e estrutura de regras bsicas do sistema poltico) e os eventos
externos (mudanas nas condies socioeconmicas, na opinio pblica ou nas coalizes
governamentais, decises polticas de outros subsistemas ou seus impactos), que tm um
menor grau de estabilidade. Os dois conjuntos de fatores afetam os recursos e as limitaes
dos atores do subsistema.
Sabatier e Weible propem agora a insero de uma nova categoria de variveis, as
estruturas de oportunidade das coalizes, para mediar os parmetros estveis e o subsistema.
Com base em Lijphart, identificam nesse sentido dois conjuntos de variveis (2007, p. 2000):

o grau de consenso necessrio para mudana significativa nas polticas pblicas; e

a abertura do sistema poltico, a qual, por sua vez, funo do nmero de fruns a que
as propostas de mudana precisam ser submetidas e da acessibilidade de cada frum.
Em regra, quanto mais elevado o grau de consenso necessrio para mudana

significativa na poltica, maior a tendncia de as coalizes serem inclusivas, buscarem o


acordo e compartilharem informaes com os oponentes.
Quanto abertura do sistema poltico, os autores afirmam que, em regimes mais
corporativos, as coalizes tero menos atores e incentivos para que atores moderados
procurem atuar como mediadores. Reconhecem que o MCA provavelmente encaixa-se com
maior facilidade complexidade dos regimes pluralistas, mas defendem a aplicabilidade do
modelo para a anlise de regimes corporativos e tambm de regimes menos democrticos.

51

Estruturas de oportunidade pluralistas tendero a ter normas moderadas de


compromisso e sistemas de deciso abertos. Estruturas corporativas envolvero normas fortes
de compromisso e sistemas de deciso mais restritivos. Sistemas do tipo Westminster tendero
a normas fracas de compromisso e participao relativamente restrita. H casos tambm de
combinao de normas fracas de compromisso e participao restrita (SABATIER; WEIBLE,
2007, p. 201).
A partir da anlise das estruturas de oportunidade das coalizes, Sabatier e Weible
propem aperfeioamentos no diagrama do MCA, conforme a Figura 03. Os pontos objeto de
ajustes em relao ao diagrama anterior, desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith, esto
ressaltados em cor diferente.

Parmetros
relativamente
estveis do
sistema
1. Atributos
bsicos da rea
do problema
2. Distribuio
bsica de
recursos naturais
3. Valores
socioculturais
fundamentais e
estrutura social
4. Estrutura
constitucional
bsica (regras)

Eventos externos
1. Mudanas nas
condies
socioeconmicas
2. Mudanas na
opinio pblica
3. Mudanas nas
coalizes
governamentais
4. Decises
polticas e
impactos de

Estruturas de
oportunidade
das coalizes
(longo prazo)
1. Grau de
consenso
necessrio
para
mudana
substancial
2. Abertura
do sistema
poltico

SUBSISTEMA DE
POLTICAS PBLICAS
COALIZO A
crenas polticas
recursos

Estratgia
Instrumentos de
reconduo

Policy brokers
agentes
negociadores

Decises de
autoridades
governamentais

COALIZO B
crenas polticas
recursos

Estratgia
Instrumentos de
reconduo

Regras institucionais, alocao de recursos e


indicaes
Limitaes e
recursos dos
atores do
subsistema
(curto prazo)

outros
subsistemas

Figura 03 Diagrama do MCA (2005)


Fonte: adaptado de Sabatier e Weible (2007, p. 202).

Policy outputs

Impactos das polticas pblicas

52

Sabatier e Weible, inspirados por alguns trabalhos que aplicaram o MCA, apresentam
uma tipologia dos recursos relevantes detidos pelas coalizes. Desde a formulao inicial do
MCA, as coalizes so apontadas como conjunto de atores que compartilham crenas
polticas e detm determinados recursos. Nas anlises calcadas no modelo, todavia, os
recursos tm sido elementos muito pouco estudados.
Os tipos de recursos relevantes identificados por Sabatier e Weible (2007, p. 201-203)
so os seguintes:

autoridade legal para decises em termos de polticas pblicas;

opinio pblica;

informao;

recursos financeiros;

tropas mobilizveis; e

liderana com habilidade.


Os atores com autoridade legal para decidir so vistos no MCA como membros

potenciais das coalizes de advocacia. Uma das caractersticas da coalizo dominante


exatamente ter mais membros em posio de autoridade do que as coalizes minoritrias. Em
parte, isso decorre do apoio da opinio pblica, que elege representantes que defendem as
idias expostas pela coalizo dominante. Por isso, as coalizes costumam despender tempo
considervel tentando obter o apoio da opinio pblica.
Informao sobre a severidade e as causas do problema, e sobre os custos e benefcios
associados s diferentes alternativas em termos de polticas pblicas, tambm constitui
importante recurso para as coalizes. O MCA assume que os participantes utilizam
estrategicamente a informao para obter vitrias polticas nas lutas contra seus oponentes
(SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 203), e enfatiza o papel dos pesquisadores no mbito das
coalizes.
Os recursos financeiros podem ser utilizados para obter outros recursos, por meio da
produo de informao, campanhas para obteno de apoio da opinio pblica,
financiamento de campanhas eleitorais etc. As tropas mobilizveis, por sua vez, tm funo
especial quando as coalizes contam com poucos recursos financeiros.
Por fim, quando a liderana atua de forma eficaz, mediante o uso estratgico dos
recursos existentes e a atrao de novos, asseguram-se elementos importantes para o sucesso

53

da coalizo. Empreendedores polticos habilidosos so um componente-chave de mudanas


efetivas nas polticas pblicas.
Alm da estrutura de oportunidades das coalizes e da tipologia dos recursos, Sabatier
e Weible apresentam, como j mencionado, dois caminhos alternativos para a mudana
poltica, o choque interno e o acordo negociado.
A verso original do MCA colocava os choques externos no subsistema como uma
causa necessria para a mudana significativa nas polticas pblicas. Uma das hipteses
iniciais de mudana poltica era que os atributos fundamentais de um programa de ao
governamental no seriam alterados na ausncia de perturbaes significativas externas ao
subsistema, isto , mudanas nas condies socioeconmicas, coalizes governamentais ou
decises polticas de outros ecossistemas. Uma mudana de maior porte decorrente apenas de
foras internas seria invivel, em razo de cegueiras de percepo associadas aos sistemas de
crenas.
Sabatier e Weible acrescentam agora os choques internos como um caminho relevante
para mudanas substanciais. Falam, com base em Kingdon (1995) e Birkland (1998), em
eventos focalizadores que atraem a ateno pblica, ressaltam vulnerabilidades, falhas ou
negligncias nas polticas pblicas, contribuem com novas informaes e, tambm, tm
potencial para abalar o equilbrio de foras entre os atores do subsistema. Destacam, contudo,
que, de forma diferente de outras abordagens, o MCA considera importante a distino entre
eventos internos e externos ao subsistema, a qual auxilia a identificao do tipo de choque, da
resposta dos atores polticos e dos efeitos potenciais.
A ttulo de exemplo, citam os desastres internos ao subsistema, como um grande
derramamento de leo, que teria relao direta com atores integrantes do subsistema da
poltica do petrleo. O choque interno coloca as crenas do policy core da coalizo dominante
diretamente em questo, enquanto a relevncia dessas crenas no fica clara no caso de
choques externos.
Assumindo, de forma coerente com o MCA, que os subsistemas de polticas pblicas,
ou pelo menos a maioria deles, so dominados por uma coalizo com uma ou mais coalizes
minoritrias, h duas ramificaes possveis a partir dos choques internos (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 204-205):

os choques internos (e tambm os choques externos) tm potencial para redistribuir


recursos polticos de peso, como apoio pblico, suporte financeiro etc.; e

54

os choques internos, ao indicarem falhas nas polticas da coalizo dominante,


confirmam crenas da coalizo ou coalizes minoritrias e aumentam a dvida no
mbito da coalizo dominante.
Outro caminho alternativo de mudana apontado por Sabatier e Weible so os acordos

negociados, na ausncia de perturbaes externas ou internas de maior vulto. Na verdade, esse


caminho tem relao com o aprendizado orientado a polticas pblicas j previsto nas
hipteses do MCA, o qual se vincula, entre outros fatores, ao feedback interno derivado da
dinmica de debate e conflito entre as coalizes.
Se o aprendizado orientado a polticas pblicas era reconhecido como um vetor
relevante para a mudana poltica, isso dizia respeito notadamente aos aspectos instrumentais
dos sistemas de crenas. Sabatier e Weible do ao aprendizado, agora, significado adicional,
ao associ-lo aos mecanismos de resoluo alternativa de conflitos. Em palavras diretas,
passa-se a admitir que acordos negociados, em determinadas situaes crticas, possam gerar
mudanas de maior vulto. Para tanto, so apontadas algumas prescries para que possam ser
efetivados acordos que abranjam mais do que aspectos instrumentais, a maior parte das quais
tambm podem ser encontradas em abordagens tericas sobre resoluo alternativa de
conflitos (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 206-207):

a situao deve ser tal, que as diferentes partes vejam a continuidade o status quo
como inaceitvel, ou seja, um beco sem sada;

as diferentes partes devem concordar com a participao na negociao de


representantes de todos os grupos relevantes de stakeholders;

devem ser escolhidos mediadores neutros e hbeis;

a regra de deciso por consenso deve ser adotada, para evitar problemas na
implementao dos acordos firmados;

os recursos financeiros para implementao dos acordos devem vir das diferentes
coalizes;

as negociaes devem durar tempo suficiente para que se chegue a acordo e contar
com continuidade na participao dos negociadores;

parte substancial dos conflitos em negociao deve estar associada a questes com
base emprica, uma vez que questes de cunho essencialmente normativo, em regra,
no so suscetveis a acordos;

deve ser construda confiana mtua entre os negociadores, o que pode levar tempo
considervel; e

55

os fruns alternativos de apelao para stakeholders insatisfeitos devem ser em


nmero reduzido, ou ser relativamente custosos, isto , os caminhos alternativos
negociao devem mostrar-se pouco atrativos.
Os dois caminhos adicionais recentemente apontados para a mudana poltica

choques internos e acordos negociados principalmente em situaes de beco sem sada


parecem procurar responder a crticas, j aqui expostas, de que o MCA poderia no ser
totalmente aplicvel para explicar o gerenciamento de crises (DE LEON, 1994, p.177) ou,
ainda, de que estaria presente no MCA uma supervalorizao dos fatores externos (JOHN,
1998, p. 172).
Sabatier e Weible destacam que, no obstante as alteraes apresentadas no MCA,
permanecem sem alterao, desde a primeira verso do modelo alguns princpios bsicos
(2007, p.208):

o modelo do indivduo calca-se na psicologia social;

o foco do policymaking o subsistema de polticas pblicas;

os atores principais so as coalizes de advocacia, unidas por crenas comuns; e

a preocupao com o papel da cincia nas polticas pblicas relevante.


Alm disso, esses autores explicitam que importante as coalizes serem

compreendidas de uma forma integrada que tambm considere as abordagens relativas s


redes de polticas pblicas, ponto em relao ao qual j h avanos, bem como serem
desenvolvidos estudos voltados ao aperfeioamento do MCA mediante a insero de anlises
sobre ao coletiva, variveis institucionais que estruturam a formao e o comportamento
das coalizes, o papel do poder e das lideranas, efeitos das inovaes tecnolgicas na
estrutura dos subsistemas e outros aspectos (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 209).

2.3.6 A aplicabilidade do MCA poltica ambiental

Conforme j referido, grande parte das aplicaes iniciais do MCA apresenta relao
com poltica ambiental. Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 126) citam 34 exemplos prticos
de aplicao do MCA no perodo entre 1987 e 1998, dos quais 23 envolvem poltica
ambiental ou energtica. H estudos amplos, relativos a determinadas polticas nacionais
poltica energtica dos EUA, poltica florestal nos EUA, poltica ambiental na Polnia etc. ,
e estudos especficos para questes locais poltica ambiental no Lago Tahoe, poltica de

56

recursos hdricos na Bahia de So Francisco, controle da poluio por veculos automotores


na Califrnia etc.
Em sua avaliao mais recente, Sabatier e Weible (2007, p. 217-219) citam 54
exemplos de trabalhos publicados entre 1999 e 2006, sendo 26 relacionados poltica
ambiental ou energtica, e 28 relacionados a questes econmicas ou sociais, como
tributao, sade pblica, educao etc. No campo da poltica ambiental, h concentrao de
trabalhos sobre determinadas polticas nacionais, como florestas, controle de poluio,
mudanas climticas e outros temas, mas tambm permanecem alguns trabalhos com
abrangncia mais local, como a poltica de recursos hdricos nos Estados da Califrnia e
Washington nos EUA e outros.
Deve ser dito que comeam a surgir esforos de anlise de polticas transnacionais,
como o interessante trabalho de Sewell sobre a poltica de mudanas climticas (2005, 2006),
que analisa, entre outros pontos, o overlap entre os subsistemas nacionais e o subsistema
internacional relativos ao tema.
As vrias experincias prticas de aplicao do MCA questo ambiental parecem
reforar a posio dos autores do modelo, que o sustentam como prprio para compreender
situaes que envolvem conflitos polticos substanciais e alta complexidade tcnica
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 125). Na mesma linha, Frana entende que o MCA
particularmente aplicvel a contextos onde o poder difuso e h uma multiplicidade de
atores que interagem segundo esquemas de relacionamentos complexos (2002, p. 279). Poder
difuso, conflitos polticos substanciais e complexidade tcnica parecem ser caractersticas da
poltica ambiental na maior parte dos pases e tambm em nvel internacional.
Entre os diferentes textos disponveis aplicando o MCA poltica ambiental, a ttulo
de exemplo de como o modelo pode ser apropriado para o estudo da poltica nacional de
biodiversidade e florestas, pode ser utilizado o trabalho de McLain (1993) sobre a poltica
florestal nos EUA. Embora j um pouco antigo, a configurao das coalizes explicitada
nessa pesquisa parece uma demonstrao clara da importncia das idias para as aes dos
diferentes atores polticos e, mais do que isso, do impacto dos valores do ambientalismo
moderno, embutidos nas crenas de uma das coalizes delimitadas pela referida autora.
Conforme explica McLain, o Servio Florestal dos EUA, fundado em 1905 por
Gifford Pinchot, estabeleceu o tom da poltica florestal norte-americana durante quase todo o
sculo XX, marcado por valores utilitaristas: a floresta como uma fonte de commodities, a
manuteno de florestas federais como uma reserva para o caso de esgotamento das reservas

57

privadas; e a gesto florestal com base em princpios cientficos (1993, p. 1). A posio de
Pinchot era bastante distinta daqueles que, como John Muir do Sierra Club14, estavam
preocupados com a constituio de parques nacionais. O novio movimento ambientalista j
era bipartido entre conservacionistas e preservacionistas, diviso que deixa marcas
importantes para o futuro do debate ambiental no apenas nos EUA15 (FRANCO, 2000, p. 7780).
McLain explica que as mudanas no Servio Florestal norte-americano comeam a
ocorrer a partir dos anos 60 do sculo passado, com a presso da populao para que fossem
adotadas outras finalidades para as reas florestadas, alm da potencial produo madeireira,
como a recreao e a proteo da vida silvestre. A partir de 1976, com a aprovao do
National Forest Management Act, passou-se a exigir o cumprimento dessas demandas sociais.
H progressivamente uma significativa mudana na viso sobre as florestas, que
passam a ser vistas como sistemas de suporte da vida e apenas secundariamente como
reservatrios de commodities. Aplicando o MCA poltica florestal nos EUA no perodo
1986-1993, McLain procurou identificar as coalizes de advocacia existentes e seus core
beliefs. Delimitaram-se duas coalizes: Tree Farm e Mother Earth, com as crenas
identificadas no Quadro 02. Cabe dizer que as coalizes encontradas por McLain esto
bastante prximas das coalizes encontradas por Elliot e Schlaepfer na poltica florestal da
Sucia (2001, p. 650).
Assumindo que o MCA em princpio plenamente aplicvel ao estudo da poltica
ambiental, cabem alguns comentrios sobre a delimitao do subsistema a ser estudado. De
uma forma geral, a lgica interna do MCA impe o delineamento preciso dos limites do
subsistema. Perceba-se que algumas das hipteses do modelo dependem da distino entre o
ncleo poltico (policy core) e os aspectos instrumentais do sistema de crenas, e que os
limites do subsistema interferem com essa distino. Sabatier e Jenkins-Smith enfatizam que,
nos domnios de polticas pblicas que tm abrangncia intergovernamental, claramente o
caso da poltica ambiental, as questes referentes delimitao dos subsistemas assumem
particular importncia (1999, p. 137).

14

Sierra Club uma grande organizao ambientalista norte-americana fundada em 1892 por John Muir.
Na viso tradicional, o conservacionismo associado a uma abordagem para a gesto da terra que enfatiza a
conservao eficiente dos recursos naturais, de forma a que eles possam ser mais tarde empregados para o
benefcio da sociedade, enquanto o preservacionismo uma abordagem baseada em uma atitude de reverncia
perante a natureza, especialmente a vida selvagem, que advoga a proteo do recurso natural contra qualquer
forma de utilizao (CARTER, 2001, glossrio). Hoje, a conservao da natureza entendida como um conceito
mais amplo, que inclui a preservao (Lei n 9.985, de 2000, art. 2, inciso II).
15

58

Crenas

Coalizo Mother Earth

Vises sobre a floresta


Sistema de suporte da vida.
Critrios bsicos para seleo das Manuteno da sade ecolgica;
aes de gesto
manuteno ou aumento
da
diversidade.
Critrios sobre justia distributiva Eqidade intergeracional; eqidade
entre espcies.
Definio do problema

Sem crescimento das rvores at a


maturidade no seremos capazes de
manter ecossistemas sadios; sem
ecossistemas sadios ns no
teremos sociedades sadias.

Escopo da ao governamental

O governo deve assegurar que o


ecossistema permanea sadio.

Coalizo Tree Farm


Repositrio de commodities.
Maximizao
da
eficincia
econmica;
maximizao
da
previsibilidade.
O bem-estar da presente gerao
mais importante do que o das
futuras geraes.
A prosperidade econmica depende
de suprimentos adequados de
madeira;
crescimento
at
a
maturidade um meio ineficiente de
produo de madeira e, portanto,
rvores antigas precisam ser
substitudas por rvores novas, mais
eficientes.
O governo deve assegurar um
suprimento contnuo de madeira
para a indstria.
Deve haver menos regulao nas
prticas de extrao madeireira;
nada deve ficar parte.

Solues preferveis de polticas As rvores antigas devem ser


pblicas
deixadas parte; deve haver
modificao das prticas de
renovao de rvores em terras
federais e privadas.
Vises sobre a participao H
necessidade
de
maior H
necessidade
de
menor
pblica
participao do pblico.
participao do pblico; deixem os
profissionais florestais decidirem.
Locus prefervel para o decision- Congresso Nacional.
Agncias de gesto fundiria.
making

Quadro 02 Coalizes na poltica florestal dos EUA (1986-1993)


Fonte: McLain (1993).

H trabalhos aplicando o MCA ora considerando subsistemas especficos para cada


nvel governamental, ora considerando os atores inseridos num nico subsistema nodiferenciado, independentemente do nvel de governo em que atuam. Segundo Sabatier e
Jenkins-Smith, a opo do pesquisador em relao a uma ou outra abordagem liga-se a
verificaes empricas sobre a autonomia legal de cada nvel de governo, bem como sobre a
integrao dos atores entre os diferentes nveis de governo (1999, p. 137). Note-se que
subsistemas subnacionais eventualmente considerados estaro, muitas vezes, inseridos em um
subsistema nacional.
No caso da poltica ambiental no Brasil, como em tese deveria haver uma atuao
integrada de seus principais atores, em funo das diretrizes estabelecidas pela lei que rege a
poltica nacional do meio ambiente, da existncia do Sisnama e, tambm, da significativa
concentrao de poder normativo no Conama, em princpio poder-se-ia optar por um
subsistema nico no-diferenciado. Parece que esse caminho pode vir a apresentar especial
interesse se a inteno for enfatizar as vises relativas distribuio adequada de autoridade

59

entre os diferentes nveis de governo, os quais, na estrutura proposta por Sabatier e JenkinsSmith, costumam integrar o ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas das coalizes
(1999, p. 133).
Ainda em relao delimitao do subsistema, deve ser dito que, muito embora haja
informaes a respeito de casos que se equiparariam a uma pesquisa ampla aplicando o MCA
nossa poltica nacional do meio ambiente, como o estudo de Jenkins-Smith (1988/90) sobre
a poltica energtica dos EUA e o estudo de Andersson (SABATIER; JENKINS SMITH,
1999, p. 126) sobre a poltica ambiental na Polnia (1998), ou o estudo de Ladi (2005) sobre a
poltica ambiental na Grcia (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 218), outras linhas de trabalho
merecem ser tambm consideradas.
H questes de polticas pblicas presentes na poltica nacional do meio ambiente que,
provavelmente, podem e devem ser abordadas como fundamentando subsistemas especficos,
que comporiam o subsistema mais amplo de poltica ambiental. Se forem analisados com
cuidado os requisitos de um subsistema maduro de polticas pblicas propostos por Sabatier e
Jenkins-Smith, bastante provvel que se chegue concluso de que domnios mais restritos
que integram a poltica nacional do meio ambiente a conservao da biodiversidade e a
proteo das florestas, o controle da poluio, o gerenciamento dos recursos hdricos etc.
podem e provavelmente devem ser estudados de forma especfica para fins de aplicao do
MCA. Um conjunto de anlises de diferentes subsistemas especficos inseridos no subsistema
mais amplo de poltica ambiental apresenta uma riqueza de informaes que seria invivel a
partir de uma abordagem unificada.

2.3.7 A aplicabilidade do MCA ao caso brasileiro

A aplicabilidade do conceito das coalizes ao caso brasileiro outra questo que


merece comentrio especfico. Conforme j registrado, uma das crticas apontadas ao MCA
que a noo de coalizes baseadas em ideologias e no em afiliao organizacional, incluindo
atores governamentais de diferentes nveis de governo, lderes de grupos de interesse e
membros de diferentes organizaes no-governamentais, jornalistas, pesquisadores e outros
especialistas, no seria plenamente aplicvel fora do contexto norte-americano. Alm disso,
os pressupostos pluralistas do modelo estabeleceriam um vnculo essencial com a realidade
dos EUA. Em pases com arenas de formulao de polticas pblicas mais fechadas, o MCA
seria menos aplicvel (CARTER, 2001, p. 183).

60

Faz-se evidente que, de acordo com as especificidades do sistema poltico de cada


pas, as coalizes assumiro caractersticas diferenciadas, tanto em sua forma de atuao
quanto em sua composio. Os prprios Sabatier e Jenkins-Smith chamam a ateno para
algumas particularidades da anlise relativa aplicao do modelo em pases
parlamentaristas. Citam exemplos da utilizao do modelo em pases em desenvolvimento,
salientando a necessidade de o sistema poltico admitir algum grau de dissenso em relao s
polticas da coalizo dominante para que o MCA possa ser aplicado (1999, p. 152). Mais
recentemente, conforme j explicado, Sabatier e Weible efetivaram ajustes pontuais no
modelo exatamente para que possa ser aplicado em pases com regimes corporativos ou
mesmo com regimes tendentes ao autoritarismo (2007, p. 199-207).
Numa primeira anlise, no se evidenciam razes para duvidar que as coalizes com
participao ampliada em relao aos tradicionais tringulos de ferro possam ajustar-se
realidade brasileira. A noo mais aberta de participao nas coalizes em principio soa
condizente no apenas com a realidade de pases como os EUA, mas tambm com a realidade
de grande parte dos subsistemas mais relevantes de polticas pblicas nas sociedades
modernas. Faria, quando questiona a aplicao das perspectivas analticas que privilegiam o
papel do argumento e do convencimento ao universo poltico brasileiro, no qual o conflito
seria muitas vezes camuflado pela barganha e mitigado pela prevalncia de relaes
clientelistas, excepciona o MCA em razo de o modelo mesclar relaes de conflito e
cooperao (2003, p. 10). Ademais, no se pode negar que nosso pas avanou bastante na
direo do pluralismo poltico.
Encontrou-se um exemplo de trabalho adotando o MCA no caso brasileiro que traz
concluses animadoras em relao aplicabilidade do modelo no pas: o trabalho de Frana
(2002) sobre a poltica de controle de drogas ilcitas, j citado nesta dissertao.
Especificamente em relao rea aqui em estudo, deve ser mencionado que,
principalmente aps a Constituio de 1988 e a realizao da Rio-92, parece consolidada uma
tradio de debates abertos sobre as principais questes que conformam a poltica nacional do
meio ambiente. Basta uma rpida olhada na extensa lista de audincias pblicas realizadas no
Congresso Nacional para discusso de temas associados poltica ambiental, ou das reunies
do Conama e suas vrias cmaras tcnicas, para verificar que as decises nesse campo, em
regra, no costumam ocorrer de forma encoberta. De toda forma, a avaliao concreta da
aplicabilidade do MCA formulao da poltica ambiental brasileira deve ser efetivada de
maneira mais consistente por meio de investigaes empricas.

61

Cumpre notar que, no caso da poltica nacional do meio ambiente, h alguns


elementos que apontam para uma participao crescente dos novos atores dos subsistemas
de polticas pblicas apontados por Sabatier e Jenkins-Smith. Determinados jornalistas so,
hoje, referncia importante nos debates sobre a nossa poltica ambiental16. Analistas polticos,
pesquisadores e jornalistas esto, cada vez mais, participando dos debates sobre poltica e
legislao ambiental no Legislativo federal.
Tm tido participao crescente nesses debates relativos poltica ambiental, tambm,
alguns membros do Ministrio Pblico federal e estadual. H membros do Ministrio Pblico
que dedicam grandes esforos ao acompanhamento sistemtico dos processos de debate e
deciso sobre a legislao ambiental formulada tanto pelo Congresso Nacional, quanto pelo
Conama17. Provavelmente, no caso brasileiro, esses profissionais tambm poderiam ser
considerados como um novo tipo de ator no subsistema de polticas pblicas. Perceba-se
que esse tipo de acompanhamento, em tese, no integra as atribuies institucionais do
Ministrio Pblico.
Em relao forma de atuao das coalizes, afirmam Sabatier e Jenkins-Smith que,
nos EUA, os esforos feitos pelas coalizes sobre agncias administrativas ou cortes de
justia tendem a ser menos custosos e mais suscetveis a sucesso do que as estratgias
direcionadas aos legisladores. Como as coalizes vo tentar utilizar os recursos de forma
eficiente, ou seja, produzir os maiores benefcios polticos em relao aos custos envolvidos, e
como a alterao da legislao traz grandes benefcios, mas de difcil concretizao em um
sistema de separao de poderes, elas tenderiam a priorizar a atuao junto a agncias
administrativas ou ao Judicirio (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 142-143).
Essa constatao, certamente, ter de sofrer ajustes na realidade brasileira no que se
refere questo das cortes de justia, uma vez que o sistema jurdico norte-americano,
baseado na jurisprudncia, incentiva a formulao de estratgias para influenciar as decises
judiciais. Como no nosso sistema jurdico as decises, em tese, fundamentam-se acima de
tudo em normas positivadas (escritas), os esforos das coalizes para influenciar as alteraes

16

H vrios jornalistas que, j h alguns anos, tm atuado com dedicao questo ambiental em nvel nacional:
Washington Novaes, Marcos S Correa, Andr Trigueiro e outros. As matrias produzidas por eles, as quais
assumem a defesa explcita de valores caros ao movimento ambientalista, costumam ser lidas por grande parte
dos agentes tcnicos e polticos que atuam na rea. H tambm, desde 1998, uma rede de discusso tcnica
estruturada nesse campo: a Rede Brasileira de Jornalistas Ambientais.
17
Um exemplo de membro do Ministrio Pblico com marcada atuao nessa linha h vrios anos Antnio
Herman de Vasconcellos e Benjamin, que foi nomeado Ministro do Superior Tribunal de Justia em 2006. Sua
indicao para o STJ foi bastante festejada pelo movimento ambientalista.

62

de leis e outras normas provavelmente representam uma parte relevante da atuao das
diferentes coalizes, no obstante envolverem grau considervel de dificuldade.

2.4 IDIAS, VALORES E POLTICA AMBIENTAL

2.4.1 Uma tipologia dos discursos do ambientalismo moderno: a viso de Dryzek

Para o estudo dos aspectos levantados na parte introdutria desta dissertao, que
inserem como ponto relevante a anlise das idias e valores que fundamentam a atuao dos
principais atores do subsistema na poltica nacional de biodiversidade e florestas, faz-se
necessrio rever os principais tipos de posturas existentes em relao questo ambiental.
Para tanto, pode-se ter na tipologia proposta por Dryzek (1997) um apoio valioso.
Como esse autor trabalha a partir da tica dos diferentes discursos, apresenta uma importante
reunio de informaes sobre as posies das diversas vertentes do movimento ambientalista,
dos partidos polticos que se dedicam ao tema, dos agentes pblicos e, tambm, do
empresariado. Entenda-se o discurso, nesse caso, como um modo compartilhado de apreender
o mundo, que repousa em pressupostos e pr-julgamentos que orientam a posio de seus
subscritores nas anlises, concordncias e discordncias em relao s questes que lhes so
apresentadas (DRYZEK, 1997, p. 8).
Dryzek, um dos principais cientistas polticos contemporneos, tem dedicado especial
ateno ao impacto das inovaes no processo deliberativo em polticas pblicas relacionadas
crescente participao da sociedade civil. Considera-se que sua leitura dos discursos do
ambientalismo moderno, que apresenta relao direta com a dimenso deliberativa das
polticas pblicas, reflete a grande experincia do autor com trabalhos sobre teoria
democrtica e poltica ambiental e, assim, pode facilitar a compreenso e assegurar maior
consistncia a algumas das anlises apresentadas com base no MCA. A adoo de
contribuies de Dryzek juntamente com o MCA, deve-se enfatizar, uma inovao trazida
pela pesquisa apresentada nesta dissertao.
Cumpre perceber, de incio, que a classificao de discursos ambientalistas elaborada
por Dryzek, como todo esforo classificatrio, inclui necessariamente simplificaes. Cabe
notar, ademais, que a tipologia proposta pelo autor refere-se aos discursos que marcaram o
cenrio mundial a partir dos anos 60 do sculo passado, na onda do chamado moderno
ambientalismo.

63

Desde o sculo XIX, havia movimentos preocupados com a questo ambiental,


sobretudo com foco na proteo da vida silvestre, na eroso do solo e na poluio local, mas
esses movimentos possuam alcance bastante limitado (CARTER, 2001, p. 4). O nascente
movimento ambientalista marcou-se pelo debate entre preservacionistas, preocupados com a
preservao da vida selvagem, e os conservacionistas, preocupados com a administrao
racional dos recursos naturais. O ambientalismo moderno amplia sobremaneira esse quadro e
passa a questionar, entre outros pontos, a prpria sobrevivncia da humanidade, a relao
complexa do homem com a biosfera e a essncia do capitalismo (FRANCO, 2000, p. 98-100).
A reunio de um conjunto de idias e valores que marcam o moderno ambientalismo,
para vrios autores, estaria estruturando o ecologismo, uma nova ideologia poltica
caracterizada por duas idias centrais a necessidade de repensar a relao tica entre o
homem e a natureza e a crena de que h limites naturais ao crescimento , e uma srie de
prescries e estratgias para o alcance da sustentabilidade ambiental (DOBSON, 2000, apud
CARTER, 2001, p. 11).
A primeira classe de discurso ambientalista moderno apontada por Dryzek a do
survivalism (1997, p. 22-44). Esse discurso tem marco inicial importante com a publicao,
em 1972, do relatrio Os Limites do Crescimento, financiado pelo Clube de Roma. Essa
organizao, fundada em 1968 tendo frente o economista italiano Aurelio Peccei,
congregando um grupo restrito de cientistas, educadores, economistas e humanistas de
diferentes nacionalidades, propunha-se a funcionar como um colgio invisvel com a
finalidade de investigar e chamar a ateno dos governos para os grandes problemas que
afligem a humanidade, entre eles a deteriorao do meio ambiente (MEADOWS et al., 1973).
O relatrio propunha a adoo da Tese do Crescimento Zero, relacionando diretamente o
crescimento econmico degradao ambiental.
O survivalism reconhece e enfatiza a importncia dos recursos dos quais depende a
existncia humana. Os estoques de recursos naturais e a capacidade de suporte dos
ecossistemas so tratados como finitos. A populao humana vista como uma unidade
agregada, cujo tamanho e crescimento tm implicaes srias. As elites tcnicas e
governamentais, hierarquicamente superiores massa da populao, so colocadas com papel
central. O discurso rico em metforas, como as utilizadas para demonstrar a Tragdia dos
Comuns (HARDIN, 1999, p. 23-34), mostrando que os recursos naturais que pertencem a
todos, e ao mesmo tempo a ningum, tendem a serem utilizados competitiva e
desordenadamente.

64

Como opositor direto do survivalism, Dryzek coloca a resposta de Prometeu18 (1997,


p. 45-62). Os adeptos desse discurso, na prtica, negariam a prpria existncia da natureza
como algo alm de um estoque de matria ou energia. A natureza enxergada como um ente
passivo. O suprimento de recursos naturais seria infinito, uma vez que os homens teriam a
capacidade de sempre recriar a matria. A competio entre humanos entendida como
natural e, ainda, como um incentivo para que surjam meios inovadores de superar problemas.
V-se pouca necessidade de o governo atuar especificamente em poltica ambiental. As
questes ambientais seriam resolvidas via cincia e tecnologia. Ao contrrio do survivalism,
que nega capacidade de agir populao, o discurso de Prometeu celebra a capacidade de agir
dos indivduos, mas essencialmente como atores econmicos. Os adeptos desse discurso no
costumam trabalhar com anlise de interao de variveis.
Dryzek apresenta trs discursos diferenciados que poderiam ser reunidos sob uma
categoria mais ampla de discursos do tipo problem solving: o racionalismo administrativo, o
pragmatismo democrtico e o racionalismo econmico.
O racionalismo administrativo (DRYZEK, 1997, p. 63-83) assume o status quo do
capitalismo liberal como dado. O governo associado ao Estado administrativo, tratado em
termos monolticos. Governar equivale a gerir racionalmente a servio de um interesse
pblico claramente definido, com o apoio da melhor expertise disponvel. As pessoas so
vistas como subordinadas ao Estado. Os adeptos desse discurso so praticamente agnsticos
em relao a entidades como ecossistemas, estoques finitos de recursos, populao, energia
etc. Apesar de no chegarem posio do discurso de Prometeu de celebrar a dominao
humana, os racionalistas administrativos subordinam a natureza ao processo de soluo de
problemas pelos humanos. O Estado o principal agente na soluo dos problemas
ambientais. O repertrio do racionalismo administrativo inclui instituies e prticas como
burocracias profissionais de gesto de recursos naturais, agncias de controle de poluio,
instrumentos regulatrios, avaliao de impacto ambiental e tcnicas racionalistas de anlise
de polticas pblicas.
O pragmatismo democrtico (DRYZEK, 1997, p. 84-101) tambm assume o
status quo do capitalismo liberal como dado. O governo, todavia, associado no ao Estado
unitrio, mas sim a uma multiplicidade de processos de deciso dos quais os cidados fazem
parte. Muitas concepes diferentes sobre os ecossistemas naturais e o mundo natural so
18

Prometeu roubou o fogo divino de Zeus para d-lo aos homens, que assim puderam evoluir e distinguir-se dos
outros animais. Prometeu tem uma confiana absoluta na capacidade dos homens de resolverem os problemas a
eles apresentados. Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Prometeu. Acesso em: 27 abr. 2007.

65

aceitas no debate democrtico. Tambm se subordina a natureza ao processo de soluo de


problemas pelos humanos. Os pragmatistas democrticos celebram a igualdade entre os
cidados. As relaes polticas so vistas como interativas e mais complexas do que em uma
hierarquia burocrtica. A capacidade de agir est em todos os atores individuais ou coletivos,
movidos por uma variedade de motivaes. O instrumental do pragmatismo democrtico
inclui consultas pblicas, resoluo alternativa de conflitos, dilogo sobre as polticas
pblicas, legislao sobre direito informao etc.
O mundo do racionalismo econmico (DRYZEK, 1997, p. 102-119) povoado por
atores econmicos, sejam consumidores ou produtores, motivados por interesses prprios e
agindo racionalmente. Mercados, preos e propriedade tm vida real. Cidados esto ausentes
desse discurso. O meio ambiente no aparenta fora, surge como uma base para algumas
decises humanas que tm efeitos sobre outras pessoas. No h algo como vida selvagem.
Reconhece-se a existncia de recursos naturais tendo em vista especialmente estabelecer os
corretos direitos de propriedade sobre eles. No se chega, contudo, a negar a existncia de
limites, como se faz no discurso de Prometeu. A relao bsica entre os atores individuais e
coletivos a competio. H uma posio ambgua em relao ao governo, visto quase como
uma espcie de assemblia de egostas racionais, mas com tarefas em relao ao interesse
pblico. O racionalismo econmico marcadamente antropocntrico: a natureza existe para
satisfazer vontades e necessidades humanas. A expresso instrumentos de comando e controle
como sinnimo de instrumentos regulatrios tem sua gnese nesse discurso. H uma
nfase generalizada em relao liberdade. Direitos de propriedade e mercados livres so
entendidos como soluo para um amplo espectro de problemas. A privatizao soluo
para problemas ambientais. Se no se pode privatizar, coloque-se a questo no mercado
uma viso tpica desse discurso, que propugna pela adoo dos chamados instrumentos
econmicos de poltica ambiental.
Dryzek passa a analisar, ento, o discurso do desenvolvimento sustentvel (1997,
p. 123-136), que seria atualmente predominante. No obstante o conceito de desenvolvimento
sustentvel remontar a discusses anteriores relativas aplicao nas sociedades do Terceiro
Mundo de tecnologias de baixos custo e impacto ambiental, sua consagrao, j com sentido
mais amplo, vem com a publicao em 1987 do relatrio Nosso Futuro Comum (COMISSO
MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991), coordenado por
Gro Brundtland. Amplamente debatido no processo da Rio-92, o conceito est hoje
plenamente incorporado em documentos internacionais importantes como a Agenda 21.

66

As idias fundamentais associadas ao desenvolvimento sustentvel comeam com o


reconhecimento de que as aspiraes legtimas da populao mundial ao desenvolvimento no
podero ser concretizadas seguindo os passos at agora tomados pelos pases industrializados,
diante das limitaes associadas aos ecossistemas. O crescimento econmico, ento, necessita
ser promovido de modo ambientalmente correto e tambm socialmente justo. A justia, no
caso, refere-se a questes distributivas no apenas entre a presente gerao, mas tambm em
relao s futuras geraes.
O olhar do discurso do desenvolvimento sustentvel global, mas ele, ao contrrio do
survivalism, tambm foca as questes regionais e locais. Abrange os sistemas naturais e
sociais. Respeita a natureza, mas ainda marcado pelo antropocentrismo. Apesar de tomar a
economia capitalista como dada, entende que a estrutura dos sistemas polticos pode ser
problemtica. Com uma retrica de confiana, os adeptos desse discurso afirmam que podem
ser conseguidos, ao mesmo tempo, crescimento econmico, proteo ambiental, justia
distributiva e sustentabilidade de longo prazo. No lugar da hierarquia, tem-se a cooperao.
Os atores chaves do desenvolvimento sustentvel no so os gestores globais do survivalism
ou os especialistas com uma hierarquia de gerentes sua disposio dos racionalistas
administrativos. Atores relevantes podem existir em muitos nveis, com nfase para o papel
das organizaes intergovernamentais e no-governamentais. O desenvolvimento sustentvel
um discurso para a sociedade civil global.
A seguir, Dryzek detalha o discurso da modernizao ecolgica (1997, p. 137-152).
Relaciona esse discurso a performances bem sucedidas em poltica ambiental, nos anos 80 e
90 do sculo passado, de pases como Alemanha, Japo, Holanda, Noruega e Sucia. No
obstante a adoo de diferentes caminhos, esses pases teriam em comum alta eficincia
energtica, baixa emisso per capita de poluentes como dixido de carbono e baixa produo
per capita de resduos slidos domsticos. O conceito de modernizao ecolgica refere-se a
uma reestruturao da economia poltica capitalista de acordo com linhas ambientalmente
mais corretas. A degradao ambiental vista como um problema estrutural, que deve ser
enfrentado por alteraes na forma como a economia se organiza, mas no impe um sistema
econmico-poltico totalmente diferente. As mudanas so conscientes e coordenadas, no um
produto de uma mo invisvel operando nos sistemas de mercado.
A chave para a ao efetiva uma parceria entre governos, empresariado,
ambientalistas moderados e cientistas tendo em vista a reestruturao ecolgica do
capitalismo, com diferentes posicionamentos a respeito da hierarquia ou igualdade entre esses

67

atores. Est caracterizada uma viso antropocntrica, com a natureza subordinando-se aos
desejos e clculos humanos. Prosperidade econmica e proteo ambiental parecem caminhar
de mos dadas, configurando-se tambm aqui uma retrica de confiana. Ao contrrio do
discurso do desenvolvimento sustentvel, todavia, a modernizao ecolgica faz silncio
sobre justia social e desenvolvimento dos pases do Terceiro Mundo.
So citados exemplos de ferramentas da modernizao ecolgica, como a concepo
de planos nacionais integrando critrios ambientais em todos os setores governamentais, a
adoo do princpio da precauo19 como guia para as aes em polticas pblicas, o controle
integrado das diferentes formas de poluio e a maximizao de oportunidades para
tecnologias ambientalmente corretas e de controle da poluio. Essas ferramentas podem
variar bastante. O que os pases que trilham o caminho da modernizao ecolgica teriam em
comum, na viso de Dryzek, seria a relao consensual entre atores-chaves (1997, p. 141).
Pases como Alemanha, Japo, Holanda, Noruega e Sucia, em maior ou menor grau,
poderiam ser entendidos como sistemas corporativos.
Na ltima parte da obra em anlise, aborda-se uma srie de posturas que integrariam o
discurso do radicalismo verde (DRYZEK, 1997, p. 153-193). H duas correntes principais,
que abarcariam uma variedade de ideologias, movimentos, grupos e pensadores: o
romantismo verde, que rejeita princpios bsicos do iluminismo relacionados manipulao
da natureza e dos prprios homens, e o racionalismo verde, que abraa o iluminismo e a
modernidade.
Os romnticos verdes esto voltados ao desenvolvimento no de polticas ou
instituies, mas sim de formas diferentes de subjetividade e de sensibilidade ecolgica. O
caminho para a mudana estaria nos indivduos. A variedade mais conhecida entre os
romnticos seria a deep ecology, denominao que teria surgido como contraposio
shallow ecology que pretende reformar apenas algumas das prticas da sociedade industrial.
Os seus dois princpios bsicos so: igualdade biocntrica, pela qual se entende que nenhuma
espcie tem mais valor do que outra; e identificao com um ser orgnico superior que est
alm dos indivduos. So citadas outras variedades dos romnticos verdes, como o
ecofeminismo cultural, a ecoteologia e o eco-comunalismo.

19

Pelo princpio da precauo, inserido no item 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica
absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a
degradao ambiental (CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1992).

68

No discurso dos romnticos verdes, tem-se o pressuposto dos limites globais, assim
como no survivalism, mas no h lugar para prescries autoritrias. Trabalha-se com a
natureza interna dos indivduos. Em geral, no se tem interesse nas estruturas sociais ou
instituies da sociedade industrial, ou mesmo em suas alternativas. Os romnticos verdes
tm pouco a dizer sobre governos, mercados ou polticas pblicas. Acreditam que so idias e
no foras materiais os motores da histria. Todas as pessoas podem ser agentes de mudana.
Mais do que isso, a natureza est viva com significado e propsito, o que se aplica aos
indivduos, a espcies, a ecossistemas e talvez ao planeta como um todo.
Por seu turno, o racionalismo verde, segundo Dryzek, pode ser compreendido como
uma radicalizao seletiva e ecologicamente guiada dos valores modernos do iluminismo.
Questiona-se a razo instrumental a servio da arrogncia antropocntrica e o crescimento
econmico descontrolado, e se acata a viso iluminista que questiona a hierarquia e defende a
igualdade, os direitos humanos bsicos e o livre dilogo.
Como integrantes do racionalismo verde, so citados: os partidos verdes europeus; a
ecologia social, uma espcie de eco-anarquismo que nega a hierarquia na natureza e na
sociedade, mas coloca o homem com papel especial por ter atingido autoconscincia, e se
volta a questes como as injustias na sociedade humana; o movimento da justia ambiental,
que se preocupa com o grau que os riscos gerados pela sociedade industrial, como
contaminao por resduos txicos, poluio do ar e da gua etc., recaem mais fortemente nos
pobres e nas minorias tnicas; o ecofeminismo social, o eco-marxismo; e outros.
No discurso dos racionalistas verdes, tambm h o pressuposto dos limites globais. A
natureza reconhecida na forma de ecossistemas complexos cujo bem-estar requer mudanas
nas aes humanas. Mas a mudana necessria no um retorno romntico natureza.
Acredita-se que as estruturas sociais, econmicas e polticas tm importante influncia na
soluo dos problemas ambientais, que no pode ser reduzida sensibilidade dos indivduos
que as integram. Os racionalistas verdes condenam a hierarquia, porque assumem uma relao
de eqidade entre os indivduos, pelo menos em termos da capacidade de engajamento no
debate sobre os fins coletivos. As relaes competitivas no campo econmico devem ser
contrabalanadas por estruturas polticas igualitrias. No lugar do simplismo da igualdade
biocntrica dos romnticos, aponta-se para uma estrutura de relacionamento mais complexa.
Acredita-se na atuao de uma variedade de atores, individuais e coletivos, incluindo pessoas,
movimentos, partidos e Estados.

69

Dryzek explica que os discursos acima referidos no so sempre e inevitavelmente


competidores (1997, p. 197). Uma forma fraca de modernizao ecolgica compatvel com
o racionalismo administrativo ou com o racionalismo econmico. O radicalismo verde
subscreve as idias sobre limites globais do survivalism. E assim por diante. Mas tambm h
bastante tenso entre os discursos. Os adeptos do survivalism, por exemplo, tm discordncias
fundamentais no apenas com o discurso de Prometeu, mas tambm com o discurso do
desenvolvimento sustentvel e outros.
Deve-se perceber que h discursos direcionados a aspectos diferentes da questo
ambiental. O foco do survivalism e do discurso de Prometeu global. Qualquer que seja a
opo entre os dois, em tese caberia a adoo de um dos trs discursos do tipo problemsolving no plano local (DRYZEK, 1997, p. 197).
As informaes apresentadas sobre os diferentes discursos abordados por Dryzek esto
resumidas no Quadro 03.
(continua)

Discurso
Survivalism

Discurso de Prometeu

Racionalismo administrativo
(discurso do tipo problem solving)

Pragmatismo democrtico
(discurso do tipo problem solving)

Racionalismo econmico
(discurso do tipo problem solving)

Desenvolvimento sustentvel

Principais caractersticas
Enfoque global.
Estoques de recursos naturais e capacidade de suporte
dos ecossistemas considerados finitos.
Papel central para as elites tcnicas e governamentais.
Enfoque global.
Suprimento dos recursos naturais considerado infinito.
Questes ambientais vistas como solucionveis por
meio da cincia e tecnologia.
Posio neutra em relao a ecossistemas naturais,
estoques finitos de recursos etc.
Estado como principal agente na soluo dos
problemas ambientais.
Instrumental: burocracias de gesto dos recursos
naturais; instrumentos regulatrios; avaliao de
impacto ambiental etc.
Concepes diferenciadas sobre os ecossistemas
naturais, no mbito de um debate democrtico.
Instrumental: consultas pblicas; resoluo alternativa
de conflitos; legislao sobre direito informao; etc.
Mundo compreendido a partir dos agentes econmicos,
consumidores ou produtores.
Posio ambgua em relao ao governo.
Foco nos instrumentos econmicos de poltica
ambiental.
Enfoque global, mas com ateno para questes
regionais e locais.
Respeito natureza, mas em viso ainda
antropocntrica.
Crena na conciliao entre crescimento econmico,
proteo ambiental e justia distributiva.

70

(concluso)

Discurso
Modernizao ecolgica

Romantismo verde
(discurso do radicalismo verde)

Racionalismo verde
(discurso do radicalismo verde)

Principais caractersticas
Degradao ambiental vista como problema estrutural.
Instrumental: planos nacionais integrando critrios
ambientais em todos os setores governamentais; adoo
do princpio da precauo; etc.
Foco na sensibilizao ecolgica dos indivduos.
Crena na igualdade biocntrica.
Pouca ateno com governos, mercados ou polticas
pblicas.
Questionamento da arrogncia antropocntrica e do
crescimento econmico descontrolado.
Defesa da igualdade, dos direitos humanos bsicos e do
livre dilogo.
Estruturas sociais, econmicas e polticas com forte
influncia na soluo dos problemas ambientais.

Quadro 03 Discursos do ambientalismo moderno


Fonte: adaptado de Dryzek (1997).

2.4.2 As diferentes vises sobre os problemas ambientais e as polticas pblicas

O meio ambiente como objeto de polticas pblicas apresenta um conjunto peculiar de


caractersticas que, se no so individualmente um atributo exclusivo desse campo, somadas
colocam-se como um desafio mpar para os policymakers.
Em primeiro lugar, deve-se perceber que a poltica ambiental, em regra, atua sobre
problemas que envolvem bens comuns, o que implica gerenciar problemas relevantes de ao
coletiva. Os benefcios gerados pelo uso de um bem pblico muitas vezes esto concentrados
nas mos de produtores, enquanto os custos so espalhados amplamente (CARTER, 2001,
p. 162-163). Essa constatao fundamenta posies como a do movimento de justia
ambiental, bem como a demanda inserida no paradigma do desenvolvimento sustentvel por
justia distributiva entre a presente gerao, em especial no que toca aos pases do Terceiro
Mundo, e em relao s futuras geraes.
Alm disso, os problemas ambientais no respeitam limites nacionais, bem como se
marcam por complexidade e incerteza, variao temporal e espacial e, no raro, por
irreversibilidade (CARTER, 2001, p. 163-167). A incerteza e a irreversibilidade, combinadas,
levam construo de conceitos como o princpio da precauo, caracterizado por Dryzek
como uma das ferramentas da modernizao ecolgica.
Cumpre lembrar, como caracterstica que reflete estruturas institucionais e no
aspectos intrnsecos do meio ambiente como objeto de polticas pblicas, que a fragmentao
administrativa gera a tendncia de que se formulem e executem importantes decises nas

71

reas industrial, energtica, agrcola etc., sem a devida ateno questo ambiental
(CARTER, 2001, p. 167). No de se estranhar que pases que conseguiram integrar critrios
ambientais em todos os setores governamentais sejam apontados como referncias do discurso
da modernizao ecolgica.
Outra caracterstica na esfera institucional a preponderncia da atuao
governamental por meio de intervenes regulatrias sobre as atividades que potencialmente
degradam o meio ambiente. A regulao administrativa , sem dvida, o principal instrumento
de polticas pblicas no campo da poltica ambiental. Mais do que isso, em praticamente todos
os pases, a efetividade das intervenes regulatrias sistematicamente limitada pela tenso
entre crescimento econmico e proteo ambiental (CARTER, 2001, p. 168). A preocupao
com essa caracterstica est refletida, por exemplo, no paradigma do desenvolvimento
sustentvel, quando se defende que crescimento econmico e proteo ambiental podem
caminhar juntos, e tambm na crtica aos instrumentos caracterizados como de comando e
controle por parte dos racionalistas econmicos.
Cabe dizer que, alm da regulao, h a possibilidade de o Estado atuar em poltica
ambiental pelo incentivo a aes voluntrias, mediante a sensibilizao to defendida pelos
romnticos verdes e acordos voluntrios que so bem aceitos, por exemplo, pelos adeptos do
pragmatismo democrtico, bem como pelos chamados instrumentos econmicos de poltica
ambiental. H uma extensa lista de instrumentos econmicos j em aplicao em diferentes
pases. Com impacto direto, podem-se citar as taxas ecolgicas 20, as cotas transferveis, os
subsdios produo menos poluente e os sistemas de restituio de depsitos. Com impacto
indireto, podem-se citar os impostos e subsdios a equipamentos, processos, insumos e
produtos21.
A postura tradicional em poltica ambiental tem sido um tratamento setorial, como as
outras reas de polticas pblicas, marcando-se por aes reativas, pontuais e tticas
(CARTER, 2001, p. 169). Poucos pases possuiriam polticas mais abrangentes, antecipatrias
e estratgicas em relao questo ambiental. A perspectiva tradicional combatida com
vigor pelo paradigma do desenvolvimento sustentvel. A Agenda 21, o mais complexo dos

20

Entenda-se a expresso taxas utilizada aqui no no sentido adotado pelo direito tributrio, que define as
cobranas compulsrias impostas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio
(art. 145, inciso II, da Constituio Federal), mas como abrangendo todos os tributos e preos pblicos que, de
alguma forma, levem em considerao a proteo ambiental.
21
H uma excelente base de dados sobre a aplicao dos instrumentos econmicos de poltica ambiental
disponvel em: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm. Acesso em: 10 jan. 2007.

72

documentos derivados da Rio-92, certamente reflete um esforo de mudana de rumo em


relao postura tradicional em poltica ambiental.
No obstante diversos fatores estruturais e institucionais reforarem a postura
tradicional, mudanas importantes tm ocorrido em termos de atuao governamental e da
sociedade como um todo em relao ao meio ambiente. A anlise dos fatores que levam a esse
tipo de mudana pode ser feita, entre outras opes metodolgicas, pela aplicao do Modelo
das Coalizes de Advocacia (MCA), adotado na pesquisa aqui apresentada.
O MCA procura razes para as mudanas graduais com nfase nos sistemas de idias e
valores dos principais atores da poltica pblica em questo. Se esse modelo no atinge todos
os aspectos da mudana poltica, no esmiuando questes institucionais ou de poder da
mesma forma que outros enquadramentos tericos, o destaque aos sistemas de crenas parece
particularmente coerente com as caractersticas do meio ambiente como objeto de polticas
pblicas, especialmente nos sistemas que asseguram nvel considervel de abertura para o
conflito poltico (CARTER, 2001, p. 182).
Um componente das diferentes vises sobre poltica ambiental, refletidas na tipologia
de discursos do ambientalismo moderno proposta por Dryzek, que parece especialmente
apropriado para a aplicao do MCA, so as posies das diferentes coalizes em relao ao
papel de cada tipo de ator. Perceba-se que os discursos apresentados no subitem 2.4.1 tendem
a posicionamentos bastante dspares em relao s funes do Estado, da comunidade
cientfica, do empresariado, da sociedade civil, das comunidades tradicionais etc.
Outra vertente interessante para a anlise das crenas das diferentes coalizes a sua
posio sobre a questo centralizao versus descentralizao. Nos discursos analisados por
Dryzek, h posies bastante diferentes a esse respeito. O argumento centralizante, em regra,
est ligado preocupao com a magnitude e a complexidade dos problemas ambientais, que
demandariam solues formuladas primordialmente com o apoio de elites de especialistas. Os
adeptos da descentralizao, por seu turno, questionam o papel dos experts e sua relao com
os outros membros da sociedade, e defendem formas democrticas de controle das decises
(RADCLIFFE, 2002, p. 21-45).
Verifica-se, pelo conjunto de informaes reunidas neste captulo, que h um extenso
e rico material para o estudo das polticas pblicas que poderia ser empregado na pesquisa
aqui apresentada. Optou-se por adotar como principal marco analtico o MCA, com
complementaes advindas de outros autores, especialmente Drysek. Essa unio das
abordagens de Sabatier e associados e Dryzek, conforme j mencionado, inovadora. No

73

captulo seguinte, apresenta-se uma reviso de literatura sobre a conservao da


biodiversidade e a proteo das florestas como objeto de polticas pblicas no Brasil,
elemento relevante para o desenvolvimento do trabalho mediante a aplicao do MCA.

74

3 A CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE E A PROTEO DAS FLORESTAS


COMO OBJETO DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

3.1 PANORAMA HISTRICO E INSTITUCIONAL

Para o estudo dos aspectos levantados na parte introdutria desta dissertao, faz-se
importante esboar um quadro sinttico de como a proteo das florestas e a conservao da
biodiversidade tm sido tratadas como objeto de polticas pblicas em nosso pas.
Franco ensina que, j em 1925, buscava-se institucionalizar a proteo das florestas no
Brasil, por meio da criao do Servio Florestal Federal, que se manteve inoperante, diante
at mesmo da inexistncia de legislao sobre o tema (2000, p. 89). Drummond explica que
esse rgo [...] no tinha oramento, autoridade poltica e nem sequer terras pblicas para
manejar, isso tudo num dos pases mais florestados do mundo (1998, p. 134).
O pensamento sobre conservao da natureza no pas poca teria sido bastante
influenciado pelas idias do nacionalista Alberto Torres, que acreditava na obrigao de a
civilizao manter reservas destinadas s futuras geraes e proteger os recursos naturais
contra a explorao imprevidente. O nacionalismo presente em uma gerao pioneira de
conservacionistas ter-lhes-ia garantido penetrao entre movimentos cvicos ento atuantes e
influncia sobre o governo (FRANCO, 2000, p. 93).
A Constituio Federal de 193422 previa a competncia privativa da Unio para
legislar sobre florestas (art. 5, inciso XIX, alnea j) e a competncia concorrente da Unio e
dos estados para proteger as belezas naturais (art. 10, inciso III). A competncia para legislar
sobre florestas no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar sobre o mesmo
tema (art. 5, 3). Datam do mesmo ano o primeiro Cdigo Florestal e o elogiado Cdigo de
guas. Tambm em 1934 foi convocada a primeira Conferncia Brasileira sobre Proteo da
Natureza.
A Constituio de 1937 manteve a competncia privativa da Unio para legislar sobre
florestas (art. 16, inciso XIV). Previa que, independentemente de autorizao, os estados
poderiam legislar para suprir as deficincias da lei federal ou atender s peculiaridades locais,
desde que no dispensassem ou diminussem as exigncias da lei federal, ou, em no havendo
lei federal, at que esta regulasse o tema (art. 18, alnea a).

75

Na vigncia dessa Carta Poltica, foram criados os primeiro parques nacionais, Itatiaia
em 1937, Iguau e Serra dos rgos em 1939. Franco destaca que as preocupaes com a
questo ambiental eram ento bastante centradas nos parques nacionais e outros tipos de reas
protegidas (2000, p. 94).
A Constituio de 1946 reafirmou a competncia da Unio para legislar sobre
florestas, j no se fazendo presente o carter privativo dessa competncia (art. 5, inciso XV,
alnea l, combinado com art. 6). Na Constituio de 1967, retomou-se a competncia
exclusiva da Unio para legislar sobre o tema (art. 8, inciso XV, alnea h).
Em 1965, cabe dizer, j havia sido editada a principal lei que at hoje regula a
proteo das florestas, o novo Cdigo Florestal23. Em 1967, criou-se o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF), como rgo autrquico vinculado ao Ministrio da
Agricultura, com a finalidade de formular a poltica florestal, orientar, coordenar e executar
ou fazer executar a implantao das medidas visando utilizao racional proteo e
conservao dos recursos renovveis24. Uma vez que o texto do novo Cdigo Florestal
contm uma srie de dispositivos que centralizam atribuies administrativas na Unio, o
IBDF passou a responder por praticamente todo o controle da questo florestal no pas, bem
como pela administrao das reas protegidas de domnio da Unio.
Drummond (1998, p. 138) faz comentrio relevante sobre esse ponto:
Embora as polticas preservacionistas dos pases mais avanados na matria se
ajustem com as polticas conservacionistas (de manejo racional), geralmente a
legislao e as responsabilidades so distintas. Nos EUA, por exemplo, parques e
reservas ficam sob responsabilidade do Ministrio do Interior, e florestas produtivas
sob o Ministrio da Agricultura. No entanto, no Novo Cdigo Florestal de 1965,
preservao e conservao foram de novo tratadas na mesma lei e atribudas ao
mesmo rgo no caso, o IBDF, que seria criado em 1967.

Em 1973, criou-se a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema)

25

, vinculada ao

Ministrio do Interior. Apesar de a Sema, em tese, ser voltada mais ao controle da poluio e
da degradao ambiental, ela detinha uma srie de competncias em duplicidade com o IBDF,
como a assessoria tendo em vista o uso racional dos recursos naturais e a cooperao com os
rgos especializados na preservao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino,
bem como na manuteno de estoques de material gentico etc.

22

Os
textos
integrais
de
todas
as
Constituies
brasileiras
http://www.presidencia.gov.br/legislacao. Acesso em: 10 mai. 2007.
23
Lei n 4.771, de 1965.
24
Decreto-Lei n 289, de 1967.
25
Decreto n 73.030, de 1973.

esto

disponveis

em:

76

Havia alguma competio entre os tcnicos da Sema e do IBDF, a qual por vezes
gerava acordos de certa forma estranhos, como o de que, no que toca s reas protegidas, a
Sema cuidaria das estaes ecolgicas e o IBDF dos parques nacionais (NOGUEIRA NETO,
1992, apud FRANCO, 2000, p. 106).
Drummond explica que essa diviso de trabalho teria fundamentado a edio de uma
lei especfica para regular apenas as unidades de conservao a cargo da Sema, as estaes
ecolgicas e as reas de proteo ambiental26 (1998, p. 141). As reas protegidas a cargo do
IBDF, os parques nacionais e as florestas nacionais, eram reguladas pelo Cdigo Florestal.
A Sema conseguiu poucos avanos na questo do controle da poluio, provavelmente
porque o pas atravessava uma fase desenvolvimentista incompatvel com restries relativas
s atividades industriais (FRANCO, 2000, p. 105). Exemplo tpico dessa fase a previso
legal de que competia exclusivamente ao Poder Executivo federal determinar, em razo de
problemas ambientais, a suspenso do funcionamento de estabelecimento industrial cuja
atividade fosse considerada de alto interesse do desenvolvimento e da segurana nacional27.
Uma tentativa importante no sentido da descentralizao e coordenao das atividades
dos rgos ambientais veio com a instituio do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama) pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente28. A Sema assumiu o papel de
rgo central do novo sistema criado.
Acompanhando a estruturao em nvel mundial do moderno ambientalismo, entre
1970 e 1980, acentuou-se a participao da sociedade civil nos debates sobre a questo
ambiental no pas (FRANCO, 2000, p. 107). A criao do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), pela mesma lei que instituiu o Sisnama, parece poder ser entendida
como uma resposta a demandas por decises pelo menos em parte compartilhadas com a
sociedade civil.
Na segunda metade da dcada de 80 do sculo passado, o ambientalismo j se
configurava no Brasil como um movimento multisetorial e complexo, constitudo por pelo
menos cinco setores: (i) as associaes e os grupos comunitrios ambientalistas; (ii) as
agncias estatais de meio ambiente; (iii) o socioambientalismo constitudo por organizaes e
movimentos sociais que incorporam a proteo ambiental como uma dimenso relevante de
sua atuao; (iv) os grupos e instituies cientficas que realizam pesquisas sobre a
problemtica ambiental; e (v) um reduzido setor de gerentes e do empresariado que comea a
26

Lei n 6.902, de 1981.


Decreto-Lei n 1.413, de 1975.
28
Lei n 6.938, de 1981.
27

77

pautar seus processos produtivos e investimentos pelo critrio da sustentabilidade ambiental


(VIOLA; REIS, 1995, apud FRANCO, 2000, p. 108).
Viana destaca que foi somente com o advento da Constituio de 1988 que se retomou
a orientao descentralizadora e se deu um tratamento mais integrado e consistente ao tema
florestas, ou melhor, questo ambiental como um todo (2004, p. 9). O meio ambiente, em
nossa atual Carta Poltica, est inserido entre as matrias sujeitas competncia material
(administrativa) comum e competncia legislativa concorrente. Isso significa que Unio,
estados, Distrito Federal e municpios tm obrigaes a esse respeito em termos de polticas
pblicas e de legislao. Alm disso, a questo ambiental detalhada por um captulo
especfico na Constituio (art. 225).
Em 1989, criou-se o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama) 29, reunindo as atribuies do IBDF e da Sema, alm da Superintendncia
da Borracha (Sudhevea) e da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe).
O Ibama, de certa forma, manteve em seu corpo duas lgicas distintas: centralizao
das atividades de gesto e controle florestal, reguladas pelo Cdigo Florestal e herdadas do
IBDF, e atuao apenas supletiva nas atividades de controle da poluio e outras formas de
degradao ambiental, reguladas pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente e herdadas
da Sema. Deve-se complementar que as normas de proteo fauna silvestre30,
acompanhando o tema flora, tambm tm obedecido lgica da centralizao na Unio e no
Ibama.
No Quadro 04, so apresentados, de forma resumida, os principais eventos e decises
na poltica nacional de biodiversidade e florestas anteriores Rio-92.

29
30

Lei n 7.735, de 1989.


Lei n 5.197, de 1967.

78

Ano

Evento ou deciso

1925
1934

Criao do primeiro Servio Florestal Brasileiro.


A Constituio Federal prev a competncia privativa da Unio para legislar sobre
florestas, admitidas normas supletivas estaduais.
Entra em vigor o primeiro Cdigo Florestal.
Convocao da primeira Conferncia Brasileira sobre Proteo da Natureza.
A Constituio Federal mantm a competncia privativa da Unio para legislar sobre
florestas.
Criao do primeiro parque nacional, Itatiaia.
Criao do Parque Nacional do Iguau e do Parque Nacional da Serra dos rgos.
A Constituio Federal reafirma a competncia da Unio para legislar sobre florestas, em
carter no-privativo.
Entra em vigor o atual Cdigo Florestal.
A Constituio Federal retoma a competncia exclusiva da Unio para legislar sobre
florestas.
Criao do IBDF.
Criao da Sema.
Entra em vigor a atual Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, que institui o Sisnama.
A Constituio Federal apresenta um captulo especfico sobre meio ambiente e insere a
questo ambiental entre as matrias sujeitas atuao integrada das diferentes esferas de
governo.
Criao do Ibama.

1937

1939
1946
1965
1967

1973
1981
1988

1989

Quadro 04 Antecedentes da Rio-92


Fonte: elaborao da autora.

3.2 O QUADRO PS-RIO-92

Pode-se afirmar que a Rio-92 tem repercusses na poltica ambiental de praticamente


todos os pases do mundo. No processo dessa conferncia, foram construdos dois acordos
internacionais, a Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas e a Conveno sobre
Diversidade Biolgica (CDB), alm de uma declarao sobre florestas. A conferncia tambm
aprovou documentos de natureza mais poltica, a Declarao do Rio sobre meio ambiente e
desenvolvimento, e a Agenda 21. Em todos esses documentos, marcante a presena do
discurso do desenvolvimento sustentvel.
A Agenda 21, em especial, tem grande repercusso, apesar de se configurar como uma
soft law, ou seja, no criar vnculos que tornam sua implementao mandatria para os pases
que a assinaram. Ela foi e continua sendo utilizada como base de agendas similares nos planos
nacional, regional e local, cuja relevncia na direo de padres de desenvolvimento
ambiental e socialmente mais corretos evidente (BORN, 2002, p. 79-81). Uma caracterstica
importante da Agenda 21 integrar os temas da agenda verde e da agenda marrom.
De uma forma geral, a partir da Rio-92, visvel uma alterao progressiva na poltica
ambiental, mediante a incorporao de preocupaes com a questo social. Essa mudana tem

79

impacto na poltica nacional de biodiversidade e florestas, com a insero de debates sobre os


direitos das populaes tradicionais, o desvio de foco da preservao para o uso sustentvel
etc.
No caso brasileiro, essas alteraes tambm esto presentes. Podem-se citar, como um
entre muitos exemplos possveis, os dados sobre a criao de unidades de conservao (UCs).
Em 1997, havia no pas 196 UCs de Proteo Integral e 149 UCs de Uso Sustentvel. Em
2007, o Cadastro Nacional de Unidades de Conservao contabilizava 310 UCs de Proteo
Integral e 286 UCs de Uso Sustentvel (BRASIL, 2007, p. 41). Na gesto Marina Silva frente
ao MMA, a opo pelas UCs de Uso Sustentvel clara, como mostram os dados da
Tabela 03.
Tabela 03 - Unidades de conservao criadas entre 2003 e 2007
Proteo Integral
Estao Ecolgica
Parque Nacional
Refgio de Vida Silvestre
Reserva Biolgica
Total Parcial

Uso Sustentvel
Floresta Nacional
Reserva Extrativista
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
Reserva de Fauna
rea de Proteo Ambiental
rea de Relevante Interesse Ecolgico
Total Parcial
Total Geral

Nmero

rea (km2)

03
09
01
04
17

33.816
40.743
166
4.167
78.892

Nmero

rea (km2)

12
21
01
--01
--35
52

41.287
50.500
644
--20.612
--113.043
191.934

Fonte: Mercadante (2007a, p. 1).

Deve ser dito que, nos ltimos anos, tm sido editadas normas federais importantes
regulando alguns dos aspectos que integram a poltica nacional de biodiversidade e florestas.
Os principais diplomas legais so os seguintes: a Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (Snuc)

31

, a Medida Provisria que altera grande parte do Cdigo Florestal32, a

Medida Provisria que regula o acesso ao patrimnio gentico e ao conhecimento tradicional


associado33, a Lei de Proteo Mata Atlntica34 e a Lei de Gesto das Florestas Pblicas35.
31

Lei n 9.985, de 2000.


Medida Provisria n 2.166-67, de 2001.
33
Medida Provisria n 2.186-16, de 2001.
34
Lei n 11.428, de 2006.
35
Lei n 11.284, de 2006.
32

80

Os referidos diplomas legais trazem inovaes sem dvida relevantes no quadro


jurdico que lastreia a agenda verde no pas. A Lei do Snuc, por exemplo, introduziu
modificaes significativas na poltica de criao e gesto de unidades de conservao,
visando a ampliar a participao das comunidades que vivem no interior e no entorno das
unidades, das organizaes da sociedade civil e da iniciativa privada. A criao de um parque
nacional, antes decidida exclusivamente pelos agentes governamentais, hoje deve ser
precedida de uma consulta pblica. Cada unidade de conservao deve possuir um conselho
consultivo ou deliberativo, conforme o caso, constitudo por representantes da sociedade e das
comunidades locais, alm do governo (VIANA, 2004, p. 24).
A Lei de Gesto de Florestas Pblicas, entre outras determinaes, criou o Servio
Florestal Brasileiro (SFB), com a finalidade de gerenciar polmicos contratos de concesso
florestal em vastas terras florestadas de domnio da Unio, a serem firmados com a iniciativa
privada. Quando lembrado que essa histria toda comeou exatamente com um servio
florestal sendo criado em 1925, inevitvel a pergunta: ser que o segundo SFB ter um
destino melhor do que o primeiro?
A mesma lei inclui algumas medidas de descentralizao para os estados de
atribuies quanto ao controle da proteo das florestas. Houve reao negativa de algumas
organizaes ambientalistas aps a aprovao dessas medidas. Afirmou-se que a deciso de
incluir a descentralizao na Lei de Gesto das Florestas Pblicas teria sido tomada de ltima
hora e sem discusso com a sociedade civil organizada, passando a impresso de que o
governo federal estaria aproveitando a oportunidade para transferir toda a responsabilidade
sobre as florestas pblicas no Brasil para os estados (GREENPEACE, 2006, p. 4).
H quem entenda que vrios problemas de nossa poltica ambiental relacionam-se ao
fato de os rgos ambientais no Brasil manterem uma cultura burocrtica, de carter
regulamentador e intervencionista, nos moldes iniciados nos anos 30 do sculo passado
(NEDER, 2002, apud GONALVES, 2004, p. 101).
Atualmente, no segundo semestre de 2007, estamos em pleno processo de
reestruturao do Ibama, talvez em parte decorrente da tentativa de enfrentar essas distores.
Criou-se o Instituto Chico Mendes com finalidade de cuidar apenas das unidades de
conservao institudas pela Unio, reduzindo o nmero de atribuies do Ibama. Sob
cuidados da nova autarquia, esto 288 unidades de conservao que abrangem cerca de 8% do
territrio nacional, alm do apoio gesto de 432 reservas privadas reconhecidas pelo Poder
Executivo federal (BRASIL, 2007, p. 17).

81

O governo federal atualmente envida esforos, tambm, para que se definam


claramente as atribuies governamentais relativas poltica ambiental, assegurando algumas
medidas descentralizadoras. Isso fica claro na proposta, no mbito do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), de uma lei complementar tendo em vista regulamentar, no
que se refere ao meio ambiente, o art. 23 da Constituio Federal, dispositivo que trata das
competncias materiais (administrativas) comuns de Unio, estados, Distrito Federal e
municpios

36

. Essa proposta vem de debate que se iniciou formalmente em maio de 2001,

quando o MMA criou a Comisso Tcnica Tripartite Nacional, composta por representantes
do prprio ministrio, da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
(Abema) e da Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (Anamma), com
o objetivo de propor medidas para consolidar o Sisnama (GREENPEACE, 2006, p. 3).

3.3 UM OLHAR ESPECIAL SOBRE O POVO DA FLORESTA E OUTRAS


COMUNIDADES TRADICIONAIS: O SOCIOAMBIENTALISMO

Franco explica que, no obstante a relevncia da ampliao de organizaes nogovernamentais protecionistas-conservacionistas a partir da dcada de 70 do sculo passado, a
maior politilizao da questo ambiental no pas est relacionada ao surgimento das
organizaes no-governamentais de cunho socioambiental (2000, p. 107).
Considera-se que a compreenso dos valores e idias do socioambientalismo
fundamental para entender a dinmica dos debates em torno da poltica nacional de
biodiversidade e florestas nas ltimas duas dcadas no Brasil. Cabe perceber que a prpria
Ministra do Meio Ambiente e, em menor grau, o atual secretrio-executivo do MMA, Joo
Paulo

Ribeiro

Capobianco,

tm

um

histrico

de

vida

ligado

ao

movimento

socioambientalista37.
Lima alerta que o socioambientalismo um conceito ainda em processo de
formulao, a partir de prticas e demandas polticas atualmente em curso, que estariam
relacionadas defesa de um conjunto complexo de direitos, a maior parte deles presente
36

Projeto de Lei Complementar n 388, de 2007, de autoria do Poder Executivo, que tramita apensado ao Projeto
de Lei Complementar n 12, de 2003, de autoria do Dep. Sarney Filho, atual coordenador da Frente Parlamentar
Ambientalista.
37
Alm da Ministra Marina Silva, podem ser colocados como destaques do movimento socioambientalista:
Chico Mendes, Mary Allegretti, Carlos Frederico Mars de Souza Filho, Mrcio Santilli e outros. No
acompanhamento das principais discusses no Congresso Nacional, o socioambientalismo vem sendo defendido,
sobretudo, a partir do trabalho da organizao no-governamental Instituto Socioambiental (ISA).

82

explcita ou implicitamente na Constituio Federal de 1988, entre eles: o meio ambiente


ecologicamente equilibrado como base da dignidade da pessoa humana; a cidadania em busca
da construo de uma sociedade mais justa e solidria com erradicao da pobreza; a
valorizao das manifestaes e bens culturais; a proteo ao territrio e cultura dos povos
indgenas e quilombolas; e o acesso terra, aos recursos naturais e aos servios ambientais
essenciais dignidade humana e justia social (2004, p. 11-13). Santilli define o
socioambientalismo como uma corrente que defende que as polticas pblicas ambientais s
tm eficcia social e sustentabilidade poltica se inclurem as comunidades locais e
promoverem uma repartio socialmente justa e eqitativa dos benefcios derivados da
explorao dos recursos naturais (2005, p. 245).
O movimento socioambientalista parece apresentar proximidade com o movimento da
justia ambiental integrante do radicalismo verde, citado quando se comentou a tipologia
proposta por Dryzek38. A lgica do movimento da justia ambiental, que atenta para o grau
com que os riscos gerados pela sociedade industrial, como contaminao por resduos txicos,
poluio do ar e da gua etc., recaem mais fortemente sobre os pobres e as minorias tnicas,
se transposta para uma realidade como, por exemplo, a Floresta Amaznica, aproxima-se das
demandas polticas que o socioambientalismo tem defendido no Brasil. A preocupao bsica,
nos dois movimentos, a distribuio assimtrica dos nus e benefcios sociais relacionados a
um determinado padro de utilizao dos recursos naturais.
Lima tambm acredita nessa similaridade e explica que, se a prxis da justia
ambiental, centrada na experincia norte-americana, est nos processos de excluso social e
degradao ambiental das periferias urbanas, a nfase socioambiental tem relao com a pauta
dos movimentos indgenas, das populaes extrativistas, quilombolas e outras comunidades
tradicionais, dos trabalhadores sem-terra e agricultores familiares (2004, p. 14).
Na viso socioambiental, o meio ambiente deve ser entendido no apenas como a
natureza, mas tambm incluindo as modificaes que vm sendo feitas pelo ser humano. Para
compreender o meio ambiente, to importante quanto a montanha a evocao mstica que
dela faa o povo e, alm do meio ambiente natural, importam a forma e os meios de a
populao se comunicar, os saberes e os fazeres, a reproduo fsica e cultural, o
conhecimento coletivo sobre a prpria histria e a natureza com quem se comparte a vida
(SOUZA FILHO, 2002, p. 37). Os socioambientalistas intentam unir a proteo da
biodiversidade e da sociodiversidade.
38

Ver subitem 2.4.1.

83

Lima sugere uma explicao bem ao gosto de Dryzek, que adota as ferramentas
retricas como um dos parmetros para a construo de sua tipologia de discursos do
ambientalismo moderno:
Uma metfora da sntese socioambiental poderia ser uma imagem onde as
dimenses social (nela includas a cultura, a economia e a poltica) e ambiental
interagem como o foco dos dois olhos de um indivduo, de olhares de vrios
indivduos, dirigindo-se ao horizonte em busca de uma paisagem, em um tempo e
lugar onde os humanos entre si e com os ambientes convivam em dinmico e sadio
equilbrio e em permanente busca por justia e paz, admirando a interagindo com as
diferenas, num cenrio de emancipao, de superao. [...] Longe de messianismo
ingnuo, trata-se de encontrar concretude, positividade, efetividade e realidade s
normas constitucionais que estruturam os direitos que compem a sntese
socioambiental (2004, p. 14-15).

De fato, nas suas aes prticas os socioambientalistas parecem estar prximos do


racionalismo verde e longe da ingenuidade do romantismo verde, os dois grandes grupos de
discursos que integram o green radicalism. Os adeptos desse movimento explicitam propostas
concretas sobre governos, mercados e polticas pblicas e tm conseguido ganhar algumas
batalhas. Tomem-se como exemplo os dispositivos da Lei do Snuc que introduziram
modificaes na poltica de criao e gesto de unidades de conservao, visando ampliar a
participao das comunidades que vivem no interior e no entorno das unidades e das
organizaes da sociedade civil, os quais constituem uma vitria clara do socioambientalismo.
Deve ser dito que o processo de debate da Lei do Snuc foi fortemente marcado pelo confronto
de idias entre preservacionistas e socioambientalistas, processo conflituoso j estudado por
Mercadante (2001, p. 190-231) e Santilli (2005, p. 103-135, 2007, p. 137-142).
Os socioambientalistas tm hoje presena assegurada em praticamente todos os
debates importantes relacionados poltica nacional de biodiversidade e florestas. No
crescimento da importncia da mobilizao da sociedade civil, pode haver um caminho para
explicar o crescimento paralelo da influncia do movimento:
Alm disso, a sociedade civil tem formulado novas concepes relativas poltica
ambiental, que buscam articular a dimenso propriamente ambiental s necessidades
e demandas sociais por melhores condies de vida e de produo. Diferentemente
do que ocorre nos pases mais ricos, onde se valoriza um puritanismo ambiental,
aqui se procura cada vez mais associar a defesa do meio ambiente a estas demandas
tpicas de um pas pobre, dando-lhes maior sustentabilidade poltica. (SANTILLI;
SANTILLI, 2002, p. 53).

No obstante sua participao em decises importantes da poltica ambiental, h


embates em que o socioambientalismo no conseguiu, ainda, as vitrias almejadas. A
Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) 39 identifica o conhecimento tradicional, tema
caro aos socioambientalistas, como um dos mais importantes elementos da conservao da

84

biodiversidade. No plano da legislao interna, o acesso aos recursos genticos e a proteo


aos conhecimentos tradicionais associados so regulados pela Medida Provisria n 2.186-16,
de 2001, e objeto de diferentes proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional.
Adeptos do socioambientalismo fazem comentrios cidos sobre essa medida provisria:
A edio da MP deixou um cenrio de terra arrasada: interrompeu as discusses no
Congresso Nacional sobre os projetos de lei; paralisou boa parte das pesquisas
envolvendo recursos genticos, na medida em que estabeleceu uma srie de
exigncias cujo controle e fiscalizao no foram atribudos a quem quer que seja.
Por fim no serviu como instrumento de proteo aos direitos dos povos indgenas e
de comunidades locais, que continuam a ser ameaados pelos interesses em saquear
os seus conhecimentos e recursos naturais (ARAJO, 2002, p. 91).

A prpria Ministra Marina Silva tem um projeto de lei de sua autoria, apresentado na
condio de Senadora, pretendendo regular o acesso aos recursos genticos e a proteo aos
conhecimentos tradicionais associados, que tramita a passos extremamente lentos no
Legislativo desde 1995. J em seu perodo frente do MMA, apesar de o Poder Executivo
prometer o envio de proposio legislativa em substituio referida medida provisria h
alguns anos, a promessa no se concretiza.
At agora, [...] so tmidas e pouco precisas as iniciativas visando reconhecer e
proteger os direitos de comunidades tradicionais associados biodiversidade, e na
regulamentao de mecanismos de compensao para as comunidades tradicionais
(SANTILLI, 2002, p. 93). Cabe registrar que essa morosidade tambm est presente no
desenvolvimento das normas que regulamentam a CDB em nvel internacional (ARAJO,
2007, p. 43).
As informaes sobre o socioambientalismo reunidas neste item, assim como os
demais dados sobre a conservao da biodiversidade e a proteo das florestas como objeto de
polticas pblicas no Brasil, foram bastante utilizadas no processo de aplicao do MCA
poltica nacional de biodiversidade e florestas apresentado nesta dissertao. Juntamente com
o material exposto no captulo do referencial terico, asseguraram base suficiente para
efetivao do devido andamento ao trabalho. Para que se comprenda a aplicao do modelo,
apresentada a seguir, com detalhes, a metodologia da pesquisa.

39

A CDB foi assinada durante a Rio-92.

85

4 METODOLOGIA

4.1 DEFINIO DO PROBLEMA

Opta-se por seguir a orientao de Gil (2006, p. 27) de que o problema da pesquisa
deve ser formulado como pergunta. Considerado o que foi anteriormente exposto, a pergunta
central da pesquisa proposta : como se articulou e evoluiu o subsistema da poltica
nacional de biodiversidade e florestas no Brasil no perodo 1992-2006?
Essa pergunta pode ser expandida analiticamente nas seguintes questes:
1. Qual a relao entre os diferentes sistemas de crenas polticas dos principais atores
que conformam o subsistema e os processos de pactuao e competio referentes s
deliberaes nessa rea de polticas pblicas?
2. Como se estruturou a dinmica de mudana e estabilidade na poltica nacional de
biodiversidade e florestas?
3. Como vem ocorrendo o processo de aprendizado orientado a polticas pblicas no
mbito do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, especialmente
no que diz respeito a mudanas no subsistema voltadas a assegurar maior participao
do setor privado e descentralizao administrativa?
4. Os conflitos entre os diferentes sistemas de crenas polticas dos atores tm
contribudo para a dificuldade de o subsistema dar respostas aos problemas a ele
apresentados e concretizar mudanas?

4.2 OBJETIVO GERAL E OBJETIVOS ESPECFICOS

O objetivo geral da pesquisa compreender o modo como se articulou e evoluiu o


subsistema de formulao da poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 19922006, partindo do pressuposto de que existiam ento coalizes de atores especficas para essa
questo, segundo o Modelo de Coalizes de Advocacia (MCA).
Com base no MCA, intenta-se compreender a dinmica de mudana e estabilidade que
marca essa rea de polticas pblicas, e a insero nesse processo dos principais atores
governamentais e no-governamentais que nela atuam. So enfatizados dois aspectos na
anlise: o papel das idias e dos valores, e a relevncia do aprendizado poltico construdo
especialmente a partir da experincia obtida no relacionamento entre os diferentes atores

86

envolvidos nas decises relativas poltica em questo. Numa perspectiva de estudo no


apenas descritivo, mas que procura lanar bases para a soluo de problemas concretos, temse interesse especial em analisar as relaes do comportamento das coalizes com impasses
ou outros tipos de dificuldades verificados nessa poltica.
Para a consecuo do objetivo geral, devero tambm ser alcanados, com base no
MCA, os objetivos especficos de identificar, descrever e analisar, em relao poltica
nacional de biodiversidade e florestas:

os principais eventos internos e externos que influenciaram a dinmica do subsistema


no perodo em foco;

os principais atores do subsistema, como os respectivos perfis de atuao, interesses e


influncia na formulao da poltica;

a estrutura bsica dos sistemas de crenas polticas associados s diferentes coalizes


de advocacia;

as principais alteraes na conformao e comportamento do subsistema no perodo


em foco;

as principais decises e mudanas ocorridas nessa rea de polticas pblicas no


perodo em foco; e

as principais dificuldades, relacionadas s divergncias de crenas polticas dos atores,


que o subsistema enfrentou ao dar respostas aos problemas dessa rea de polticas
pblicas no perodo em foco.
As treze hipteses do MCA, consolidadas no Quadro 10 constante no Anexo A, sero

utilizadas, basicamente, para a compreenso da conformao e da dinmica do subsistema de


polticas pblicas em tela, mediante o estudo do papel das crenas polticas na conformao
dos grupos de atores, das mudanas polticas e do aprendizado orientado a polticas pblicas.
Quando os dados coletados permitirem, sero registrados indcios que apontam para sua
confirmao ou no. A refutao das hipteses do MCA no integra o escopo da pesquisa.

4.3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

4.3.1 Consideraes iniciais

Sabatier e Jenkins Smith apontam a anlise do contedo de documentos pblicos como


a metodologia mais adequada para as pesquisas aplicando o MCA. Nesse sentido, os autores

87

incluem em sua obra um apndice metodolgico com sugesto de uma sistemtica especfica
para o desenvolvimento de um cdigo para anlise documental direcionado ao modelo
(JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 237-256).
Verifica-se nas referncias encontradas de trabalhos utilizando o MCA que, como
regra, os pesquisadores desenvolvem uma sistemtica de anlise baseada na estrutura
hierrquica tripartite dos sistemas de crenas polticas adotada no modelo: deep core, policy
core e secondary aspects40. Para grande parte desses trabalhos, foi desenvolvido cdigo de
anlise documental. Em outros, tm sido empregados questionrios e outras formas de
obteno de dados.
Nesta pesquisa, a opo foi adotar como metodologia essencialmente a anlise de
documentos pblicos. Foram utilizados documentos disponveis no Congresso Nacional,
especialmente notas taquigrficas de audincias pblicas, com informaes sobre as posies
dos principais atores governamentais e no-governamentais em relao poltica nacional de
biodiversidade e florestas.
Desde o final dos anos 80 do sculo passado, com a insero de um captulo sobre
meio ambiente na Constituio Federal e, logo depois, com o crescimento dos debates em
torno da temtica ambiental gerada pela Rio-92, tm sido regulares e freqentes as reunies
de audincia pblica realizadas no Legislativo federal voltadas a discutir as polticas pblicas
relacionadas questo ambiental. Considera-se que as notas taquigrficas dessas reunies
contm um contedo valioso em termos de informaes, ainda pouco pesquisado.
Enfatize-se que depoimentos em audincias pblicas tm funcionado como base de
diferentes trabalhos aplicando o MCA. Como exemplo prximo a esta pesquisa, cite-se o
estudo sobre a poltica de controle de poluio do ar gerada por veculos automotores baseada
exatamente em audincias pblicas no Congresso norte-americano, ocorridas entre 1963 e
1989, no mbito dos debates sobre as reformulaes do Clean Air Act (ZAFONTE;
SABATIER, 2004). O estudo de McLain (1993) sobre a poltica florestal nos EUA, j
mencionado, outro que utiliza como base as audincias no Legislativo.
Como, no perodo 1992-2006, elevado nmero de proposies relacionadas a meio
ambiente tramitaram no Congresso Nacional, para direcionar a coleta de dados, foram
utilizadas as notas taquigrficas das audincias pblicas e outros documentos relevantes
produzidos no Legislativo federal relacionados a cinco subtemas ou mdulos de pesquisa:

40

Ver Figura 02, na pgina 42.

88

Mdulo 1 Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Snuc);

Mdulo 2 acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado;

Mdulo 3 proteo do bioma Mata Atlntica;

Mdulo 4 Cdigo Florestal e controle do desmatamento;

Mdulo 5 gesto das florestas pblicas.


Com a anlise do contedo dos documentos produzidos em relao a esses mdulos de

pesquisa, abrangem-se os debates que ocorreram, no mbito do Congresso Nacional, sobre as


principais normas que regulam o tema biodiversidade e florestas, alm de aes relevantes
dos agentes pblicos e privados nesse campo.
O projeto de lei que propunha a Lei do Snuc41 tramitou no Legislativo entre 1992 e
2000. Mesmo depois da aprovao da lei, continuam a ocorrer algumas audincias pblicas
discutindo aspectos especficos desse tema ou sua aplicao em situaes concretas.
As regras nacionais regulando o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento
tradicional associado derivam de previso da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB),
aprovada na Rio-92. O tema objeto de diferentes proposies legislativas a partir de 1995 e
de medida provisria em vigor42, bem como de proposta de emenda Constituio Federal
pendente de deliberao.
O reforo da proteo da Mata Atlntica, bioma mais fortemente degradado no pas,
vem sendo debatido desde a promulgao da Carta Poltica de 1988. No Congresso Nacional,
a principal proposio legislativa que gerou a Lei de Proteo Mata Atlntica43 tramitou
entre 1992 e 2006.
A partir de 1996, passam a ser discutidas reformulaes importantes no Cdigo
Florestal, por meio de medida provisria com edies cujo contedo foi sendo alterado aos
poucos. As reformulaes, que ainda so objeto de medida provisria em vigor44, esto
diretamente relacionadas tentativa de o Poder Pblico obter um maior controle do
desmatamento, especialmente na Amaznia Legal.
Por fim, a gesto das florestas pblicas, regulada hoje por lei45 que trata especialmente
das polmicas concesses florestais iniciativa privada, foi objeto de duas proposies
legislativas distintas que tramitaram entre 2002 e 2006.

41

Lei n 9.985, de 2000.


Medida Provisria n 2.186-16, de 2001.
43
Lei n 11.428, de 2006.
44
Medida Provisria n 2.166-67, de 2001.
45
Lei n 11.284, de 2006.
42

89

A pr-seleo desses mdulos de pesquisa foi derivada essencialmente da estrutura


organizacional da Secretaria de Biodiversidade e Florestas do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) 46, e da prpria relevncia dos respectivos temas. Nessa lista, que rene debates sobre
textos legais j aprovados ou ainda em discusso, est a estrutura normativa bsica da poltica
nacional de biodiversidade e florestas. Perceba-se que os processos legislativos analisados, em
seu conjunto, cobrem todo o perodo 1992-2006.
Entre os temas potencialmente afetos Secretaria de Biodiversidade e Florestas do
MMA, no se inseriu na lista nenhum processo relacionado especificamente proteo da
fauna silvestre, por diversos motivos: (i) no h nessa secretaria nenhuma diretoria voltada
especificamente a esse tema; (ii) as aes governamentais de proteo fauna silvestre,
quando no relacionadas criao de unidades de conservao, recaem sempre no controle do
tipo policial; (iii) h ainda pouca abertura para atividades comerciais envolvendo a fauna
silvestre; (iv) as organizaes no-governamentais que atuam com controle do trfico da
fauna silvestre so bastante especializadas e no costumam trabalhar com os outros temas
inseridos na proteo das florestas e na conservao da biodiversidade; e (v) a legislao que
traz as normas gerais sobre a proteo fauna silvestre bastante antiga e, no perodo em
foco, no foi objeto de debate voltado sua reformulao ampla no mbito do Congresso
Nacional.

4.3.2 A seleo dos documentos

Conforme recomendam Zafonte e Sabatier (2004, p. 83), a seleo de documentos foi


centrada especialmente nas audincias pblicas em que diferentes agentes governamentais e
no-governamentais expuseram suas posies sobre o campo de polticas pblicas em
questo. Considerou-se necessrio reunir tambm alguns documentos complementares, tendo
em vista compreender bem a dinmica do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e
florestas no perodo em foco.
Utilizaram-se como base de dados:

46

A Secretaria de Biodiversidade e Florestas do Ministrio do Meio Ambiente compe-se de: Diretoria do


Programa Nacional de reas Protegidas; Diretoria do Programa Nacional de Conservao da Biodiversidade;
Diretoria do Programa Nacional de Florestas; e Departamento do Patrimnio Gentico. Informao disponvel
em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=54. Acesso em: 15 mar. 2007.

90

notas taquigrficas das audincias pblicas e reunies tcnicas realizadas na Cmara


dos Deputados e no Senado Federal voltadas, total ou parcialmente, discusso dos
processos legislativos referidos no subitem 4.3.1;

pareceres e outros documentos legislativos apresentados durante o trmite dos


processos legislativos referidos no subitem 4.3.1;

notas taquigrficas das audincias pblicas realizadas na Cmara dos Deputados e no


Senado Federal posteriormente aprovao de diplomas legais como a Lei do Snuc,
que debateram a sua implementao de uma forma geral ou em locais especficos;

notas taquigrficas das audincias pblicas realizadas nas duas comisses


parlamentares de inqurito (CPIs) institudas na Cmara dos Deputados para
investigao dos temas trfico de animais silvestres, extrao ilegal de madeira e
biopirataria47, especificamente nas sesses em que foram debatidas polticas pblicas e
no ilcitos penais;

outras notas taquigrficas das audincias pblicas e reunies tcnicas realizadas na


Cmara dos Deputados e no Senado Federal no perodo, relacionadas poltica
nacional de biodiversidade e florestas e consideradas potencialmente relevantes para o
estudo.
Parte considervel das buscas dos documentos foi realizada pessoalmente pela autora,

nos sistemas de informao legislativa da Cmara dos Deputados e Senado Federal, bem
como nas sees de taquigrafia, udio e arquivo das duas Casas. Solicitou-se apoio dos
servios tcnicos de pesquisa do Congresso Nacional, existentes nas coordenaes de
biblioteca e arquivo, em relao aos documentos mais antigos sobre os quais no havia
qualquer registro disponvel ao pblico ou via rede interna de informtica. O servio tcnico
de pesquisa da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados tambm auxiliou a
localizao de parte dos documentos legislativos. Algumas notas taquigrficas e outros
documentos tiveram de ser digitalizados. O trabalho de busca e digitalizao, ao todo,
consumiu cerca de sessenta dias.
No total, selecionaram-se 89 audincias pblicas ou reunies tcnicas e 64
documentos relativos ao processo legislativo. No se incluram notas taquigrficas relativas s

47

A primeira CPITRAFI funcionou entre novembro de 2002 e maro de 2003, e a segunda CPIBIOPI
entre agosto de 2004 e maro de 2006. A ntegra das audincias pblicas dessas CPIs est disponvel no stio
eletrnico da Cmara dos Deputados: https://extranet2.camara.gov.br/internet/comissoes/temporarias/cpi.

91

sesses do plenrio ou a reunies de comisses em que participaram exclusivamente


parlamentares.
Deve-se dizer que se trabalhou com muitas audincias pblicas de horas de durao.
As notas taquigrficas, na sua maioria, tm tamanho entre quarenta e cem pginas. H
tambm documentos legislativos bastante extensos. Pareceres de projetos importantes, como
os referentes ao projeto que gerou a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, atingem mais de
cem pginas. H diferentes casos de dezenas de emendas reunidas em um nico documento
legislativo. No total, os documentos estudados ao longo de alguns meses contabilizam alguns
milhares de pginas.
Com a anlise do contedo dos documentos reunidos, abrange-se o cerne dos debates
que ocorreram, no mbito do Legislativo, sobre as principais leis ou medidas provisrias que
regulam a poltica nacional de biodiversidade e florestas. O nico diploma legal no inserido
que se relaciona diretamente ao tema a Lei de Proteo Fauna Silvestre, subtema no
abordado pelos motivos j expostos.
So abarcadas, tambm, discusses importantes sobre problemas concretos ocorridos
na implementao das normas federais em vigor, bem como, de uma forma ampla, sobre as
aes do Poder Executivo federal nesse campo. Vrios documentos dizem respeito a reunies
ocorridas no uso da atribuio do Congresso Nacional de fiscalizao e controle da atuao do
Poder Executivo. Muitos documentos incluem, ainda, debates sobre os diferentes
instrumentos de poltica pblica passveis de serem utilizados ou j utilizados na poltica
nacional de biodiversidade e florestas.
Mencione-se que a distribuio das audincias pblicas ou reunies tcnicas no
uniforme ao longo dos anos e em relao aos diferentes mdulos de pesquisa. H um aumento
de eventos nos ltimos anos, especialmente no perodo em que se debateu a polmica Lei de
Gesto das Florestas Pblicas.
Os arquivos das audincias pblicas eventualmente realizadas entre 1992 e 1994, por
problemas tcnicos, no esto disponveis nos sistemas de informao legislativa do
Congresso Nacional. Diante disso, esse perodo foi analisado essencialmente com base nos
documentos sobre os processos legislativos j referidos e em trs entrevistas realizadas pela
autora. Para reunir dados adicionais sobre esses anos iniciais em que no h notas
taquigrficas, foi feita tambm pesquisa nos arquivos relativos s resolues do Conama
editadas entre 1992 e 1994, anos em que houve uma produo elevada de normas desse rgo
colegiado sobre o subtema proteo do bioma Mata Atlntica (Mdulo 3).

92

Cada uma das 89 notas taquigrficas selecionadas foi objeto de duas leituras pela
autora, a primeira na fase de elaborao do cdigo de anlise documental, e a segunda no
processo de aplicao desse cdigo. A aplicao do cdigo de anlise documental elaborado
com base no MCA foi efetivada apenas nas notas taquigrficas das audincias pblicas e
outras reunies tcnicas em que os atores manifestaram pessoalmente, de forma direta ou
indireta, suas crenas polticas. Isso decorre da opo da autora de adotar exclusivamente
fontes primrias para a sistematizao das crenas das provveis coalizes.
Os documentos referentes aos processos legislativos, como proposies, pareceres e
notas tcnicas, foram estudados detalhadamente, mas no constituram objeto de aplicao do
cdigo de anlise documental.
Por fim, cabe dizer que, alm dos documentos aqui j citados, utilizaram-se na
pesquisa, suplementarmente, algumas matrias de jornais publicadas poca dos debates
sobre as proposies legislativas em estudo, relatrios das duas CPIs realizadas na Cmara
dos Deputados, aqui j mencionadas, e publicaes tcnicas que inclussem comentrios sobre
os processos legislativos estudados. As buscas das matrias publicadas na imprensa foram
realizadas especialmente no banco de notcias selecionadas do Centro de Documentao e
Informao da Cmara dos Deputados, disponvel na Internet para os servidores do rgo.

4.3.3 O software de anlise qualitativa

H disponveis no mercado uma srie de softwares que podem ser utilizados como
apoio para pesquisas com anlise qualitativa que abrangem grande quantidade de documentos.
Eles executam tarefas importantes no tratamento dos dados, entre elas a identificao de
relaes entre segmentos de textos, o agrupamento das passagens dos textos que tenham algo
em comum etc. Kelle traz um alerta a esse respeito:
Estes pacotes de software so instrumentos para mecanizar tarefas de organizao e
arquivamento de textos, e se constituem em um software para tratamento e
arquivamento de dados, mas no instrumentos para anlise de dados. Desse
modo, a expresso anlise de dados qualitativos com computador [...] refere-se
anlise interpretativa de dados textuais onde o software usado para o tratamento de
dados (2002, p. 397).

Para a identificao de padres subjacentes nos dados, trabalha-se em regra com o


processo de codificao, nas palavras de Kelle a ao de relacionar passagens do texto a
categorias que o pesquisador ou j desenvolveu anteriormente, ou ir desenvolver para o caso
especfico (2002, p. 397).

93

No processo de escolha da ferramenta para auxiliar a anlise qualitativa na pesquisa,


foram testadas verses demonstrativas dos softwares Sphinx v5, da Sphinx Brasil, NVIVO7,
produzido pela QSR International, e ATLAS ti. O NVIVO7 mostrou-se de uso amigvel e
com potencial para um tipo de codificao que se encaixava na lgica de um cdigo segundo
o sistema de crenas polticas do MCA e, por isso, foi escolhido. O produto constitui uma
evoluo do NUD*IST, segundo Babbie o mais popular programa para suporte de anlise
qualitativa (2004, p. 382).
Na primeira leitura das audincias pblicas utilizadas como fonte de dados com o
apoio do software, direcionada construo do cdigo de anlise documental, codificaram-se
os trechos dos textos considerados de interesse medida que as categorias emergiam. Na
segunda leitura, relativa aplicao do cdigo de anlise documental elaborado e validado,
todos os dados relevantes foram codificados medida que se ajustassem s diferentes
categorias previamente estabelecidas.
Na segunda leitura, trabalhou-se com trs campos diferenciados para classificao de
dados disponveis no NVIVO7: free nodes; tree nodes; e cases.
Os free nodes, ou registros livres, no admitem categorias em que se aplica hierarquia.
Nesse campo, foram codificados trechos dos textos que apresentassem indcios de
aprendizado orientado a polticas pblicas, nos moldes previstos pelo MCA.
Os tree nodes, ou registros em rvore, destinam-se s categorias em que se aplica
hierarquia. Nesse campo, as categorias adotadas reproduziram os componentes do cdigo de
anlise documental, com subcategorias relativas s crenas que integram cada componente.
Organizaram-se, dessa forma, os resultados do conjunto de atores, reunidos, em relao a cada
um dos tipos de crenas previstos no cdigo de anlise documental.
O campo dos cases tambm admite estruturas hierarquicamente organizadas. Foram
criados os seguintes casos: MMA; Ibama; Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e
entidades a ele vinculadas; outros rgos federais; organizaes no-governamentais;
entidades de pesquisa e comunidade cientfica; representantes do setor produtivo;
representantes dos governos estaduais e municipais; juristas e Ministrio Pblico; e
parlamentares federais.
Em cada um desses casos, foram reproduzidos no NVIVO7 todos os componentes do
cdigo de anlise documental. Seria invivel abrir no programa casos especficos para cada
uma das organizaes e outros atores estudados na pesquisa. O trabalho com mais casos do
que os acima referidos apresentou problemas tcnicos, certamente em razo no de

94

deficincias do software, mas sim ao tamanho do cdigo de anlise documental, que


contemplou sessenta itens correspondentes s diferentes crenas. Diante disso, durante o
processo de codificao, no final de cada trecho, a autora acresceu referncia ao ator que
emitiu a declarao, viabilizando a tabulao dos dados constante no Apndice D.
Por fim, cumpre dizer que a vantagem constatada no uso do software est associada
no s organizao dos resultados do processo de codificao, mas tambm possibilidade
de replicao da pesquisa. Com o software, todos os trechos codificados podem ser
verificados por outrem, com acesso integral s notas taquigrficas de origem.

4.3.4 A construo do cdigo de anlise documental

Pelo que se v nessas referncias e em alguns trabalhos obtidos relativos ao MCA, o


nvel de detalhamento dos cdigos de anlise documental varia de acordo com a
complexidade do problema pesquisado e, tambm, em funo da quantidade e qualidade de
documentos disponveis como fonte de informao.
H estudos que se concentram especificamente no policy core, pelo papel que as
crenas desse nvel tm de definirem aliados e oponentes e, por conseqncia, as coalizes.
Um bom exemplo o trabalho de Sewell (2005, 2006) sobre a poltica de mudanas
climticas, cujo cdigo de anlise documental foi recomendado como bastante consistente
pelo prprio Sabatier, em correspondncia por meio eletrnico enviada autora.
A partir da reunio das notas taquigrficas das audincias pblicas, realizou-se um
estudo preliminar de seu contedo, em carter exploratrio, tendo em vista subsidiar a
construo do cdigo de anlise documental que requerido pelo MCA. Para a sistematizao
das diferentes posturas dos atores em relao aos temas inseridos no subsistema e organizao
das categorias de crenas, conforme j referido, utilizou-se o software NVIVO7.
Mencione-se que o estudo exploratrio inicial dos documentos para a construo do
cdigo de anlise documental recomendado pelos autores do modelo (JENKINS-SMITH;
SABATIER, 1993, p. 243). Sewell explicita que adotou esse procedimento em sua pesquisa
(2006, p. 39).
Alm desse estudo exploratrio do contedo das notas taquigrficas das audincias
pblicas, foram usadas para subsidiar a construo do cdigo de anlise documental as
informaes advindas do estudo dos principais documentos relativos aos processos
legislativos que integram os cinco mdulos de pesquisa.

95

Utilizaram-se, tambm, informaes constantes em obras j citadas no referencial


terico e outras: os textos que apresentam o MCA e sua evoluo ao longo dos anos; alguns
papers e trabalhos acadmicos aplicando esse modelo; publicaes sobre as correntes do
pensamento ambientalista como os trabalhos de Enea (2004) e Sousa (2004); e a abordagem
de Dryzek sobre os discursos do ambientalismo moderno (1997).
Em Dryzek, cabe lembrar, esto vrios tipos de informao sobre os posicionamentos
dos atores diante da questo ambiental, incluindo referncias s diferentes vises sobre o
relacionamento entre o homem e a natureza, os diversos instrumentos de polticas pblicas
valorizados, a viso sobre o Estado e o os processos decisrios etc., elementos diretamente
relacionados ao cdigo de anlise elaborado. A conexo entre a forma que os diferentes atores
compreendem a questo ambiental e o Estado um aspecto abordado por Dryzek que, deve-se
registrar, influenciou bastante a concepo da pesquisa aqui apresentada.
Vale dizer que algumas decises relevantes sobre o contedo do cdigo de anlise
documental foram inspiradas em contatos eletrnicos trocados entre a autora, Sabatier e
Sewell, que sero comentados ainda neste captulo, no subitem relativo s atividades
complementares.
O cdigo de anlise documental foi elaborado de forma a priorizar categorias de
crenas polticas potencialmente aplicveis de uma forma ampla poltica nacional de
biodiversidade e florestas. Especificidades dos diferentes subtemas em estudo foram
aproveitadas quando consideradas relevantes para a compreenso dos diferentes
posicionamentos dos grupos e, por decorrncia, da lgica de funcionamento do subsistema
como um todo.
Segundo reconhecem Sabatier e Jenkins-Smith, a construo do cdigo de anlise
documental provavelmente a parte mais relevante do processo de aplicao do modelo. Os
autores citam processos de elaborao desses cdigos que demoraram um ano para sua
finalizao (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 243).
Pela importncia da etapa, depois de elaborada uma primeira verso do cdigo de
anlise documental, optou-se por submet-lo validao por juzes, profissionais com
experincia na rea e o devido preparo acadmico. A validao por juzes tem por objetivo
eliminar, ao mximo possvel, elementos de subjetividade no cdigo construdo.
Deve ser dito que a validao por juzes foi uma opo pessoal da autora e no
decorreu de recomendao de Sabatier ou de outros pesquisadores que trabalham com o
MCA.

96

Atuaram como juzes os seguintes profissionais:

Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras biloga, mestre em oceanografia biolgica


(Universidade de So Paulo, 1980), doutora em cincias (Universidade de So Paulo,
1989);

Slvia Fazzolari Correa biloga, doutora em cincias (Universidade de So Paulo,


1995);

Maurcio Schneider bilogo, mestre em ecologia (Universidade Federal do Rio


Grande do Sul, 1996), doutor em ecologia e recursos naturais (Universidade Federal
de So Carlos, 2001);

Roseli Senna Ganem biloga, mestre em ecologia (Universidade de Braslia, 1989) e


doutora em desenvolvimento sustentvel (Universidade de Braslia, 2007);

Alessandra

Valria

da

Silva

Torres

engenheira-agrnoma,

mestre

em

desenvolvimento sustentvel (Universidade de Braslia, 2003).


Apresentadas as respostas dos juzes minuta do cdigo de anlise documental a eles
submetida pela autora, foram aproveitados no cdigo final os itens que apresentaram pelo
menos 80% de concordncia entre os juzes sobre sua pertinncia e compatibilidade com as
crenas polticas pesquisadas, seguindo orientao de Pasquali (1999, p. 54).
Alm disso, a autora submeteu, a todos os outros juzes, sugesto de Torres de
transferncia do item relativo ao posicionamento dos atores face Lei de Gesto das Florestas
Pblicas para o nvel dos aspectos instrumentais do sistema de crenas, a qual foi aceita.
Tambm foi aceita pelos juzes sugesto da prpria autora de que o item relativo ao locus
prefervel para decises governamentais fosse transferido para os aspectos instrumentais.
Cabe registrar que constava do material enviado aos juzes explicao sucinta em
relao a cada componente do cdigo e aos diferentes tipos de crenas. Nesta dissertao, a
explicao correspondente a cada componente est apresentada com detalhes no item 6.2 e, de
forma resumida, no Quadro 08 constante no Apndice A.

4.3.5 O cdigo de anlise documental e sua aplicao

Aprovada a verso final do cdigo, passou-se a utiliz-lo para codificar cada uma das
89 notas taquigrficas, tambm com o apoio para fins de organizao de dados do software de
anlise qualitativa NVIVO7.

97

Conforme j explicado, o MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 221, 1999,


p. 133) adota um sistema de crenas organizado segundo uma estrutura hierrquica tripartite
composta de ncleo duro (deep core), que contm os axiomas normativos e ontolgicos
fundamentais, ncleo poltico (policy core), que contm as posies mais importantes sobre a
poltica pblica em tela, conformando aliados e oponentes no subsistema, e aspectos
instrumentais.
Na verso do cdigo de anlise documental elaborado para o subsistema da poltica
nacional de biodiversidade e florestas validado pelos juzes, o deep core est estruturado em
cinco componentes ou categorias de crenas: justia distributiva; relao tica homemnatureza; conhecimento como valor; viso essencial sobre o Estado; e viso essencial sobre os
recursos naturais. Note-se que as crenas integrantes do ncleo duro (deep core) no esto
restritas poltica de biodiversidade e florestas.
O policy core, por sua vez, est subdivido em doze componentes ou categorias de
crenas: atribuies dos nveis de governo; tipos prioritrios de instrumentos de poltica
ambiental; causas da biopirataria; acesso aos recursos genticos; controle do desmatamento;
criao de unidades de conservao; direitos das populaes tradicionais; presena humana
em unidades de conservao; destinao prioritria das florestas pblicas no integrantes de
Unidades de Conservao de Proteo Integral; sistemas de decises participativas e de
controle social; participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais; e
peculiaridades regionais e locais.
Cabe chamar ateno para o fato de que algumas das diferentes crenas integrantes do
ncleo poltico (policy core) ficam evidenciadas pela prpria anlise dos documentos relativos
aos processos legislativos em estudo. So exemplos, entre outros possveis, as prioridades em
termos de tipos de unidades de conservao, os diferentes focos em relao s regras que
regulam o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, e a maior
ou menor ateno com o papel do setor privado.
No nvel dos aspectos instrumentais, foram codificados e estudados com detalhes
apenas dois componentes: o locus prefervel para decises de carter nacional; e a posio
assumida pelos atores no processo de debate da Lei de Gesto das Florestas Pblicas. Em
relao aos demais componentes dos aspectos instrumentais, foi realizado apenas um estudo
exploratrio no curso da primeira leitura das audincias pblicas.
Optou-se por no codificar um grupo maior de aspectos instrumentais a partir de
sugesto do prprio Sabatier, apresentada em correspondncia por meio eletrnico trocada

98

com a autora. Essa deciso tambm foi validada pelos juzes. A insero de um nmero
elevado desses aspectos dificulta sobremaneira o processo de codificao. Para viabilizar a
anlise detalhada dos aspectos instrumentais, seria necessrio que o trabalho envolvesse
outros pesquisadores.
No item 6.2, consta anlise da relao de cada um desses componentes com os
elementos do sistema de crenas previstos como padro no MCA, bem como explicao
pormenorizada de todos eles. Entende-se que a construo do cdigo de anlise documental
parte importante do processo de aplicao do modelo. No mesmo item da dissertao, esto
includos exemplos de cada tipo de crena, todos extrados dos registros consolidados no
NVIVO7, e os resultados obtidos em relao aos diferentes componentes.
No Quadro 04, esto apresentados os componentes do deep core do cdigo de anlise
documental; no Quadro 05, o policy core; e, no Quadro 06, os aspectos instrumentais. O
Quadro 08, no Apndice A, rene todo o cdigo de anlise documental, acrescido de breves
comentrios em cada componente.
Deep core
Componente

D.1. Justia distributiva

D.2. Relao tica homem-natureza


.

D.3. Conhecimento como valor

D.4. Viso essencial sobre o Estado

D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais

Crenas
D.1.1. Baixa preocupao com a eqidade
D.1.2. Foco exclusivo ou priorizao da eqidade
intrageracional
D.1.3. Foco exclusivo ou priorizao da eqidade
intergeracional
D.1.4. Foco
na
eqidade
intrageracional
e
intergeracional
D.2.1. Viso antropocntrica pura
D.2.2. Viso antropocntrica moderada
D.2.3. Ecocentrismo
D.2.4. Biocentrismo
D.3.1. Desconsiderao do conhecimento como valor
D.3.2. Foco exclusivo ou priorizao do saber
tradicional e dos aspectos culturais
D.3.3. Foco exclusivo ou priorizao do conhecimento
tcnico-cientfico
D.3.4. Valorizao explcita tanto do conhecimento
cientfico quanto do saber tradicional
D.4.1. Deve ter presena marcante
D.4.2. Deve ser mnimo
D.4.3. Deve ser democrtico e participativo
D.5.1. Utilitarismo puro
D.5.2. Foco exclusivo ou priorizao do uso
sustentvel
D.5.3. Foco exclusivo ou priorizao da preservao
D.5.4. Conciliao entre uso sustentvel e preservao

Quadro 05 Cdigo de anlise documental: deep core


Fonte: elaborao da autora.

99

(continua)

Policy core
Componente
P.1. Atribuies dos nveis de governo
.

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de poltica


ambiental

P.3. Causas da biopirataria

P.4. Acesso aos recursos genticos

P.5. Controle do desmatamento

Crenas
P.1.1. Descentralizao
P.1.2. Descentralizao ponderada
P.1.3. Centralizao
P.1.4. Gesto integrada
P.2.1. Oposio aos instrumentos de poltica ambiental
P.2.2. Foco exclusivo ou priorizao da autoregulao do setor produtivo
P.2.3. nfase
nos
instrumentos
econmicos,
isoladamente ou combinados com instrumentos
voluntrios
P.2.4. Foco exclusivo ou priorizao dos instrumentos
regulatrios
P.2.5. Conciliao entre os diferentes tipos de
instrumentos
P.3.1. Foco exclusivo ou priorizao da cobia
estrangeira sobre nosso patrimnio, combinada com a
falta de capacidade operacional do Poder Pblico para
controle da evaso de recursos
P.3.2. Foco exclusivo ou priorizao da pobreza e
abandono das populaes tradicionais e comunidades
locais
P.3.3. Foco exclusivo ou priorizao da falta de
investimento em pesquisa e biotecnologia
P.3.4. Foco exclusivo ou priorizao da falta de regras
claras sobre a bioprospeco e outras formas de
pesquisa.
P.3.5. Posio integradora (causas mltiplas)
P.4.1. Deve ser objeto de regras que no criem
dificuldades desnecessrias para a pesquisa cientfica
ou para o investimento em cincia e tecnologia,
independentemente das questes da titularidade ou de
repartio de benefcios
P.4.2. Deve ser regido por um regime sui generis, com
proteo dos direitos dos detentores do conhecimento
tradicional associado
P.4.3. A Unio, titular do patrimnio gentico
brasileiro, deve centralizar a regulao e o controle do
acesso aos recursos genticos e, tambm, da repartio
de benefcios
P.5.1. No deve obstaculizar as atividades econmicas
P.5.2. Foco exclusivo ou priorizao do fomento a
atividades sustentveis
P.5.3. Foco exclusivo ou priorizao do reforo da
fiscalizao e controle, e das sanes
P.5.4. Demanda atuao em diferentes direes.

100

(concluso)

Policy core
Componente

P.6. Criao de Unidades de Conservao

P.7. Direitos das populaes tradicionais

P.8. Presena humana em UCs


.

P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas no


integrantes de UCs de Proteo Integral

P.10. Sistemas de decises participativas


e de controle social

P.11. Participao do setor privado na soluo dos


problemas ambientais

P.12. Peculiaridades regionais e locais

Crenas
P.6.1. Oposio criao de UCs de ambos os grupos
P.6.2. Foco exclusivo ou priorizao das UCs de Uso
Sustentvel
P.6.3. Foco exclusivo ou priorizao das UCs de
Proteo Integral
P.6.4. Equilbrio entre UCs de Uso Sustentvel e de
Proteo Integral
P.7.1. Desconsiderao dos direitos das populaes
tradicionais por razes econmicas
P.7.2. Defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das
populaes tradicionais.
P.7.3. O que verdadeiramente importa a proteo
ambiental.
P.7.4. Postura conciliadora.
P.8.1. Demandas de flexibilizao da ocupao em
todos os tipos de UCs por razes econmicas.
P.8.2. Questo a ser gerenciada e, conforme o tipo de
UC, incentivada
P.8.3. Nas UCs de Proteo Integral, no pode ser
aceita de forma alguma
P.9.1. Transferncia de domnio a produtores
privados, para explorao florestal ou uso alternativo
do solo
P.9.2. Concesses florestais iniciativa privada, sem
referncia criao prvia de Flonas
P.9.3. Destinao
prioritria
s
populaes
tradicionais ou comunidades locais
P.9.4. Criao de Flonas, para explorao direta ou
indireta (concesses)
P.9.5. Conciliao entre concesses, Flonas e
destinao s populaes tradicionais
P.10.1. Ampla participao como elemento-chave da
poltica
P.10.2. nfase na participao da autoridade
governamental competente e de representantes de
grupos selecionados da sociedade civil organizada
P.10.3. Pouca
considerao
pelos
sistemas
participativos
P.11.1. essencial
P.11.2. Pode ser relevante
P.11.3. Pouca considerao pelo papel potencial do
setor privado
P.12.1. Preocupao elevada
P.12.2. Nvel intermedirio de preocupao
P.12.3. Baixa preocupao

Quadro 06 Cdigo de anlise documental: policy core


Fonte: elaborao da autora.

101

Aspectos instrumentais
Componente

I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional

Crenas
I.1.1. Apoio incondicional, ou com demandas por
ajustes claramente pontuais
I.1.2. Apoio com demandas por controle da participao
do capital estrangeiro
I.1.3. Apoio com demandas por ateno para
comunidades locais ou pequenos produtores
I.1.4. Apoio com demandas por reforo na fiscalizao
ambiental ou na capacidade de governana
I.1.5. Apoio com demandas por descentralizao
I.1.6. Apoio com demandas em diferentes sentidos
I.1.7. Oposio clara ou posio marcadamente
cautelosa por variados motivos
I.2.1. Congresso Nacional
I.2.3. Conama
I.2.4. MMA ou Ibama
I.2.5. nfase em decises compartilhadas de vrios
rgos

Quadro 07 Cdigo de anlise documental: aspectos instrumentais


Fonte: elaborao da autora.

O processo de codificao dos documentos, mesmo com o apoio do NVIVO7,


mostrou-se bastante vagaroso. A segunda leitura das notas taquigrficas com a aplicao do
cdigo de anlise documental demorou cerca de quarenta dias.
Cumpre mencionar que, no raro, os registros tiveram de ser corrigidos no curso da
codificao, porque certos atores iniciam sua participao com um tipo de postura e
posteriormente, no mesmo evento, atenuam suas declaraes iniciais, alteram um pouco seu
posicionamento etc. Como em cada audincia pblica cabe o registro de apenas um tipo de
posicionamento do ator em relao aos componentes do cdigo de anlise documental, em
algumas situaes chegou-se a inviabilizar o registro da posio manifestada, pela falta de
clareza das idias expostas.
Posies pouco definidas so apontadas como um problema pelos prprios autores do
modelo. Nos comentrios relativos aplicao dos cdigos de anlise documental, eles
recomendam cuidado para que declaraes vagas no sejam registradas (JENKINS-SMITH;
SABATIER, 1993, p. 248).
Reunidos os resultados da aplicao do cdigo nos documentos, empreendeu-se
anlise tendo em vista delimitar as diferentes coalizes, com seus respectivos sistemas de
crenas, bem como compreender a dinmica de sua atuao ao longo do tempo e suas
repercusses para a poltica nacional de biodiversidade e florestas.

102

4.3.6 O trabalho com escalas

No obstante haver exemplos de uma srie de trabalhos aplicando o MCA apenas com
ferramentas qualitativas, a construo de escalas relativas s diferentes crenas, sempre que
possvel, recomendada pelos autores do modelo (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993,
p. 242).
Nesta pesquisa, optou-se por construir um sistema de escalas para mensurar o grau de
afastamento das posturas encontradas, nos principais atores, em relao ao posicionamento
padro associado s coalizes identificadas como potencialmente existentes por meio da
anlise puramente qualitativa. Entendeu-se que esse esforo era necessrio para confirmar as
diferentes estruturas de crenas das coalizes, e a prpria existncia desses grupos. Os desvios
mdios dos posicionamentos esperados devem mostrar coerncia com os resultados da anlise
prvia, realizada com base nos resultados do processo de codificao das notas taquigrficas e
no estudo dos processos legislativos em questo.
Para cada uma das coalizes identificadas, estabeleceu-se a ordem esperada de
prioridade para as diferentes crenas ou posturas que integram os componentes do cdigo de
anlise documental. A seguir, foram atribudos valores numricos que refletissem essa ordem
de prioridade e pudessem ser adotados como base para o clculo dos desvios mdios dos
posicionamentos esperados. Para verificao dessa ordem de prioridade e respectivos valores
de desvio, ver Tabela 11, inserida no Apndice C.
Procurando no gerar distores, trabalhou-se sempre com valores de (0) a (-3), com o
(0) representando que a posio do ator enquadrou-se naquela que se espera estar em primeiro
lugar na ordem de prioridades da coalizo especfica, e o (3) o maior grau de afastamento
possvel.
Como o cdigo de anlise documental tem componentes com nmero varivel de itens
refletindo as diferentes crenas ou posturas, apresenta-se o seguinte quadro na mensurao do
grau de afastamento em relao ao posicionamento padro:

nos componentes com trs itens, so adotados os valores (0); (-1); (-2); e (-3);

nos componentes com quatro itens, so adotados os valores (0); (-1,5); e (-3);

nos componentes com cinco itens, so adotados os valores (0), (-0,75), (-1,5), (-2.25) e
(3).
Considera-se que h alguma proximidade lgica entre o sistema de escalas adotado e

as escalas tipo Likert, que, como explica Babbie, so aquelas em que os itens do questionrio

103

contm categorias de resposta como concordo plenamente, concordo, discordo e


discordo fortemente (2004, p. 169). Em um componente com quatro itens do cdigo de
anlise documental elaborado, por exemplo, o (0) em princpio poderia ser relacionado ao
concordo plenamente, o (-1) ao concordo, o (-2) ao discordo e o (-3) aos discordo
fortemente.
Depois de serem atribudos os valores, construram-se planilhas no software Excel
consolidando todos os posicionamentos de cada um dos atores selecionados nas trs fases em
que se dividiu o perodo em estudo em termos de audincias pblicas, aplicando-se o sistema
de escalas construdo. Calculou-se, ento, o desvio mdio de cada um deles em relao aos
posicionamentos esperados das diferentes coalizes.
Em geral, os resultados em termos de classificao dos atores com base nesse
exerccio de aplicao de escalas foram considerados bastante satisfatrios, confirmando os
agrupamentos de atores segundo os sistemas de crena anteriormente identificados.

4.3.7 Atividades complementares

Foram realizadas trs entrevistas pessoais. Essas entrevistas tiveram como objetivo
apenas complementar algumas informaes necessrias para a compreenso dos processos
legislativos estudados que no estavam presentes nos documentos utilizados como base de
dados. Buscou-se, especialmente, conhecer com mais detalhes a dinmica do subsistema da
poltica nacional de biodiversidade e florestas entre 1992 e 1994, anos em relao aos quais
h informaes em documentos relativos a processos legislativos e algumas publicaes
tcnicas, mas em que, por problemas tcnicos no banco de dados do Congresso Nacional, no
foi possvel recuperar o contedo das audincias pblicas ocorridas.
Na primeira delas, o entrevistado foi Maurcio Mercadante, Diretor de reas
Protegidas do MMA desde 2003. Mercadante foi o consultor legislativo da Cmara dos
Deputados responsvel pelo acompanhamento tcnico de alguns dos processos legislativos
aqui estudados. Nesse caso, as questes apresentadas pela autora foram centradas nos anos de
1992 a 1994 e, portanto, nos processos referentes Lei do Snuc e Lei de Proteo Mata
Atlntica. Cabe mencionar que Mercadante formalizou suas respostas por escrito.
Na segunda, o entrevistado foi o Deputado Sarney Filho, ex-Ministro do Meio
Ambiente. Aqui, apesar de as perguntas iniciais tambm terem sido voltadas aos anos de 1992

104

a 1994, a entrevista foi estendida com a apresentao de questes sobre todo o perodo de
estudo e os diferentes mdulos de pesquisa.
Na terceira, optou-se por uma entrevista de carter mais operacional com Aurenilton
Araruna de Almeida, secretrio da comisso de meio ambiente da Cmara dos Deputados h
mais de quinze anos. As informaes obtidas sobre as reunies realizadas pela comisso
foram fundamentais para localizar documentos antigos, que no estavam disponveis por meio
da Internet, nos intrincados arquivos do Congresso Nacional.
Alm das entrevistas, podem-se considerar tambm como atividades complementares
os contatos por meio de correspondncia eletrnica com Paul Sabatier e Granville Sewell.
O contato com Sabatier foi realizado principalmente na busca de cdigos de anlise
documental aplicando o MCA em temas prximos ao estudado. A troca de correspondncias
com o principal autor do enquadramento terico adotado na pesquisa foi muito importante
para a deciso de trabalhar com um cdigo de anlise documental centrado no deep core e no
policy core.
O prprio Sabatier recomendou posteriormente a comunicao com Sewell, que
desenvolveu uma tese de doutorado utilizando o MCA para estudo da poltica de mudanas
climticas (2005, 2006). O acesso ao cdigo de anlise documental utilizado na tese de Sewell
auxiliou a compreenso de que os cdigos devem estar ajustados, ao mximo possvel, s
peculiaridades da rea de polticas pblicas estudada, sem se prender demasiadamente a
modelos utilizados anteriormente por outros pesquisadores. Foi esclarecido por Sewell,
tambm, que esperado que alguns componentes do cdigo venham a apresentar nmero
reduzido de registros, aspecto que preocupou a autora no processo de codificao.

4.3.8 Consideraes sobre a representatividade dos atores estudados

Devem-se fazer alguns registros relevantes sobre a participao dos atores do


subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas nos documentos utilizados como
base de dados na pesquisa:

h participaes bastante dspares em termos de contedo, com atores individuais


apresentando-se praticamente sozinhos em uma nica audincia pblica e outros
limitando-se a fazer breves comentrios;

as manifestaes no abarcam necessariamente todos os aspectos dos diferentes


subtemas abrangidos pelos mdulos de pesquisa, havendo atores, considerados

105

individual ou coletivamente, que manifestaram sua posio apenas sobre parte dos
subtemas, ou mesmo apenas sobre um deles; e

h participao mais freqente do MMA e do Ibama do que dos outros atores e,


conseqentemente, os dados sobre essas entidades apresentam potencial de gerar
anlises mais consistentes.
Quanto representatividade dos atores, deve ser dito que, no grupo das organizaes

governamentais, participaram das audincias pblicas codificadas atores individuais com


posio bastante elevada no sistema decisional referente poltica nacional de biodiversidade
e florestas, havendo vrias manifestaes de Ministros de Estado, de titulares de secretarias de
ministrios, do presidente do Ibama, de coordenadores de programas etc.
As organizaes no-governamentais ambientalistas com atuao mais visvel em
nvel nacional, pelo menos se consideradas as notcias veiculadas pela mdia, tambm esto
presentes. Pelo que foi observado nos depoimentos constantes nas audincias pblicas
codificadas e na anlise dos documentos referentes aos processos legislativos, essas mesmas
organizaes participam dos debates mais importantes relacionados poltica nacional de
biodiversidade e florestas, sem qualquer relao com o Congresso Nacional, que so
coordenados pelo MMA.
Cumpre registrar que h constncia de participao de certas organizaes nogovernamentais nos diferentes mdulos, como o Instituto Socioambiental (ISA), o que pode
indicar uma atuao especializada direcionada ao Congresso Nacional por parte de algumas
dessas entidades, aspecto que necessita ser ponderado na anlise dos resultados da pesquisa.
Quanto aos representantes do setor empresarial, verifica-se concentrao no setor
madeireiro e agrcola, decorrente do prprio objeto de estudo. Certamente, quando se debatem
biodiversidade e florestas no Poder Executivo, so chamadas entidades que participaram das
audincias pblicas em estudo, como a Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria
(CNA), a Confederao Nacional da Indstria (CNI), a Federao das Indstrias do Estado do
Par (Fiepa) e outras.
Reconhece-se que h atores relevantes que, por diferentes motivos, podem estar subrepresentados nas discusses que ocorrem no Congresso Nacional. O melhor exemplo parece
ser o das organizaes no-governamentais com atuao na linha do preservacionismo, como
a Rede Pr-Unidades de Conservao da Natureza (Rede Pr-UCs). Na medida do possvel,
sero identificadas eventuais distores nesse sentido. Deficincias em relao a documentos

106

que expressassem as crenas de alguns grupos de atores foi um problema enfrentado, tambm,
por Sewell (2005, p. 221).
Cumpre salientar que a opo da autora foi concentrar o estudo nos atores coletivos,
organizaes governamentais ou no-governamentais. Essa tem sido a regra nos trabalhos
aplicando o MCA. H referncia a atores individuais ao longo da dissertao apenas quando
consideradas importantes para a compreenso da anlise apresentada.
Por fim, deve ser dito que, como se trata de uma amostra no probabilstica dos atores
que integram o subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, as
generalizaes necessitam ser tomadas com a devida cautela.

4.3.9 Limitaes

Os prprios autores do MCA explicitam uma das principais preocupaes com


anlises documentais como as recomendadas no modelo: como o pesquisador sabe se o os
oradores esto expressando suas verdadeiras opinies? A resposta por eles apresentada que,
no mbito dos subsistemas de polticas pblicas, h um incentivo para os representantes
adotarem e manterem crenas consistentes, porque a inconsistncia pode resultar em perda de
credibilidade e suporte. Em outras palavras, os membros do subsistema que pretendem
permanecer ativos pelo menos por um perodo razovel de tempo evitaro explicitar
inconsistncias que possam prejudicar sua credibilidade. Os autores consideram que os
testemunhos em audincias pblicas no Legislativo so direcionados, em grande parte, a
integrantes do subsistema e, assim, observam essa condio. Alm disso, no acreditam que
problemas desse tipo que ocorrem com a anlise de documentos pblicos sejam mais srios
do que os verificados em pesquisas com aplicao de questionrios (JENKINS-SMITH;
SABATIER, 1993, p. 243).
Os autores do modelo assumem que inevitvel algum nvel de subjetividade no
processo de codificao. Para enfrentar esse problema, adotam testes de confiabilidade dos
trabalhos dos codificadores empregados em algumas das pesquisas, no quais se comparam
registros relativos aos mesmos documentos. Citam dois exemplos de aplicao desses testes,
um deles com percentual de 85% de concordncia entre os codificadores e o outro com 89%,
e consideram esses resultados encorajadores, porque a seleo randmica das respostas
atingiria percentuais muito inferiores de concordncia (JENKINS-SMITH; SABATIER,

107

1993, p. 245). Sewell tambm adotou esses testes, obtendo o elevado percentual de
concordncia de 96% (2005, p. 224).
Nesta pesquisa, com apenas uma pessoa aplicando o cdigo de anlise documental,
seria invivel a aplicao de testes de confiabilidade. Trabalhou-se a questo da subjetividade
submetendo o cdigo validao por juzes, evitando codificar declaraes pouco definidas,
mesmo que isso implicasse reduo do nmero de dados coletados, e organizando todo o
material utilizado para assegurar a replicabilidade do trabalho.
Apresentado o referencial terico, abordam-se no captulo seguinte os principais
eventos internos e externos que marcaram a dinmica do subsistema da poltica nacional de
biodiversidade e florestas no perodo 1992-2006, cujo conhecimento necessrio para as
anlises a serem efetivadas posteriormente.

108

5 A LINHA DO TEMPO E AS ARENAS

5.1 PANORAMA GERAL

Para subsidiar a aplicao do MCA poltica nacional de biodiversidade e florestas no


perodo 1992-2006, faz-se importante organizar seqencialmente e analisar os principais
eventos internos e externos que influenciaram ou podem ter influenciado a dinmica do
subsistema. De forma coerente com as opes metodolgicas j descritas, o foco deve estar
nos cinco mdulos de pesquisa e nos debates inseridos nos documentos selecionados.
Optou-se por dividir o perodo de estudo em trs fases: (i) 1992-1998; (ii) 1999-2002;
e (iii) 2003-2006. Como s h audincias pblicas disponveis a partir de 1995, a primeira
fase, para efeito do processo de aplicao do cdigo de anlise documental, inicia em 1995.
Os anos de 1999 e 2003 foram fixados a partir de trocas de comando no MMA que,
com base na anlise dos documentos legislativos e na primeira leitura das audincias pblicas
voltada construo do cdigo de anlise documental, pareceram gerar alteraes no
comportamento do rgo.
Na primeira fase de estudo, verifica-se um impulso das iniciativas do Governo federal
nesse campo e nas aes de poltica ambiental de uma forma mais ampla gerado,
provavelmente, pela Rio-92. Esto presentes, tambm, medidas voltadas a reforar o controle
do desmatamento por meio de mecanismos do tipo comando e controle.
Nos mdulos de pesquisa estudados, h dois marcos j em 1992, a apresentao pelo
Poder Executivo do projeto de lei regulando o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(Snuc) na mesma semana em que se realizava a Rio-92 e a proposio, pelo Deputado Fabio
Feldmann, conhecido ambientalista, do projeto de lei direcionado proteo dos
remanescentes do bioma Mata Atlntica. As duas propostas vo passar vrios anos em debate
no Legislativo.
Em 1993, o Poder Executivo edita o Decreto n 750, que dispe sobre o corte, a
explorao e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de
regenerao da Mata Atlntica, e d outras providncias, com base em minuta previamente
debatida pelo Conama. At a recente aprovao da Lei da Mata Atlntica em 2006, estavam
nesse decreto as normas federais bsicas sobre o bioma.

109

Em 1995, apresentado o projeto de lei de autoria da Senadora Marina Silva voltado a


disciplinar o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. A
inteno, no caso, trazer para o plano interno do pas os temas regulados pela Conveno
sobre Diversidade Biolgica (CDB). O vnculo com as decises da Rio-92, nesse caso,
explcito.
Em 1996, adotada a primeira verso da Medida Provisria n 1.51148, que, alterando
o Cdigo Florestal brasileiro, entre outros pontos aumenta para 80% o percentual da
propriedade rural na qual vedado o corte raso nas reas de floresta da Amaznia Legal. O
ato foi assinado pelos Ministros do Meio Ambiente e da Cincia e Tecnologia e, tambm, das
Relaes Exteriores. A divulgao pelo Inpe do alto ndice de desmatamento na Amaznia
registrado em 199549 gerou demandas de entidades internacionais por medidas de controle
mais rgidas por parte do governo brasileiro, e essas demandas parecem ser a explicao mais
consistente para a primeira edio da medida provisria (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001,
p. 85).
Tambm na direo de inteno de obter um controle mais eficiente das condutas
lesivas ao meio ambiente, no incio de 1998 sancionada a Lei n 9.605 (Lei de Crimes
Ambientais). Essa lei, que reuniu em um texto nico todos os tipos penais que tm o meio
ambiente como bem jurdico tutelado e, ainda, aumentou muito o valor das multas
administrativas passveis de serem impostas aos infratores ambientais, apresenta interferncia
em todos os ramos da poltica ambiental.
No mesmo ano, encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo a
Proposta de Emenda Constituio n 618, de 1998, que pretende inserir o patrimnio
gentico entre os bens da Unio (art. 20 da Constituio Federal). Essa proposta, que tambm
apresenta relao direta com a CDB, permanece tramitando at a presente data, sem votao
de qualquer parecer no Legislativo.
Na segunda fase de anlise, que vai de 1999 a 2002, cabe destacar, em primeiro lugar,
a intensa e indita mobilizao da sociedade civil contra o projeto de lei de converso
medida provisria que altera o Cdigo Florestal apresentado pelo relator, Moacir Micheletto,
integrante da bancada ruralista. (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 87). Na seqncia
imediata, o Ministrio do Meio Ambiente requer ao Conama que elabore um texto alternativo,
que depois seria consagrado na forma de uma nova medida provisria.

48
49

Hoje, com contedo bastante ampliado, Medida Provisria n 2.166-67, de 2001.


Ver Tabela 01, na pgina 20.

110

Nessa mesma fase, deve-se colocar em relevo a aprovao da Lei do Snuc em 2000.
Sarney Filho (2007) chama a ateno para a importncia da atuao do Poder Executivo nas
negociaes para a soluo final desse processo legislativo. A afirmao, confirmada por
Mercadante (2001, p. 229) plenamente coerente com a realidade do dia a dia do Congresso
Nacional, em que a deciso poltica do Executivo passo essencial para a aprovao de
matrias complexas. Parece coerente, tambm, com a histria de intenso envolvimento
pessoal do ento Ministro do Meio Ambiente com as principais matrias em debate no
Legislativo que se relacionam com a questo ambiental.
Tambm em 2000, editada a primeira verso da Medida Provisria n 2.05250,
voltada a regular o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. O
Governo optou por no esperar a votao do tema pelo Legislativo, diante da necessidade de
serem regulados contratos de acesso aos recursos genticos e repartio de benefcios que
comeavam a ser firmados sem o respaldo de normas federais.
Ainda no mesmo ano institudo o Programa Nacional de Florestas (PNF), cujos
tcnicos gerariam posteriormente as duas propostas dos projetos de lei de autoria do Poder
Executivo para regular as concesses florestais, apresentadas em 2002 e 2005.
Na terceira fase de estudo, que vai de 2003 a 2006, os principais marcos ficam por
conta da rpida aprovao da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, que concentra a maior
parte de seus dispositivos nas concesses florestais e, depois de catorze anos de tramitao, da
Lei de Proteo da Mata Atlntica. Dos mdulos de pesquisa, resta ainda sem deciso pelo
Legislativo a medida provisria que altera o Cdigo Florestal, bem como a que regula o
acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado.

5.2 OS REGISTROS TEMPORAIS

A seguir, so detalhadas ano a ano as decises citadas no item anterior e outras


relevantes ocorridas no perodo 1992-2006. Foram inseridos, tambm, registros sobre as
mudanas no comando do MMA e sobre atos de significado relacionados ao tema a cargo do
Poder Executivo, como decretos que instituem determinados programas e algumas resolues
do Conama.

50

Hoje, com alteraes de contedo, Medida Provisria n 2.186-16, de 2001.

111

Essa seqncia de anotaes ser utilizada na anlise dos principais embates no


Legislativo e em outros pontos da dissertao51. A reunio dos dados facilita a visualizao
das principais ocorrncias e da ligao temporal entre elas. A consolidao dessas
informaes em lista nica parece til, tambm, para apoio do trabalho de pesquisadores que
vierem a se interessar futuramente pelo tema.

1992

Entre 01 de janeiro e 31 de dezembro, a pasta do meio ambiente esteve nas mos de


quatro diferentes secretrios ou ministros, Jos Lutzemberger, Jos Goldenberg,
Flvio Miragaia Perri e Fernando Coutinho Jorge.

Entre 03 e 12 de junho, realizada a segunda Conferncia das Naes Unidas sobre


Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92.

Em 04 de junho, apresentado ao Congresso Nacional o projeto de lei do Poder


Executivo que pretende regular o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(Snuc), numerado na Cmara dos Deputados como Projeto de Lei n 2.892, de 1992
(PL 2.892/1992).

Em 05 de junho, o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil


institudo pelo Decreto n 563.

Em 27 de outubro, apresentado na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 3.285,


de 1992 (PL 3.285/1992), proposio de autoria do Deputado Fabio Feldmann que
pretende regular a proteo dos remanescentes do bioma Mata Atlntica.

Em 10 de dezembro, o Deputado Fabio Feldmann nomeado relator do


PL 2.892/1992 (Snuc) na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e
Minorias, a principal comisso de mrito na Cmara dos Deputados.

1993

Entre 01 de janeiro e 31 de dezembro, Fernando Coutinho Jorge mantm-se frente do


Ministrio do Meio Ambiente.

51

Os dados apresentados na seqncia foram coletados nos sistemas de informaes legislativas da Cmara dos
Deputados
(http://www2.camara.gov.br/proposicoes)
e
do
Senado
Federal
(http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/pesqAvancada.asp), bem como nos stios eletrnicos do
Ministrio do Meio Ambiente (http://www.mma.gov.br) e da Presidncia da Repblica
(http://www.planalto.gov.br). Acesso em: jul. 2007.

112

Em 10 de fevereiro, editado pelo Presidente da Repblica o Decreto n 750 (Decreto


750/1993), que dispe sobre o corte, a explorao e a supresso de vegetao
primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata Atlntica, e d
outras providncias.

Em 01 de outubro, o Conama aprova a Resoluo n 10, que estabelece parmetros


bsicos para a anlise dos estgios de sucesso da Mata Atlntica, tendo em vista a
aplicao do Decreto 750/1993.

Em 29 de novembro, entra em vigor no plano internacional a Conveno sobre


Diversidade Biolgica (CDB).

1994

Entre 01 de janeiro e 31 de dezembro, a pasta de meio ambiente esteve nas mos de


dois ministros, Rubens Recupero e Henrique Brando Cavalcanti.

Em 31 de janeiro, o Conama edita a Resoluo n 01, que define critrios para a


proteo da Mata Atlntica no Estado de So Paulo.

Em 18 de maro, o Conama edita a Resoluo n 02, que define critrios para a


proteo da Mata Atlntica no Estado do Paran.

Em 04 de maio, o Conama edita as Resolues n 04, 05 e 06, que definem critrios


para a proteo da Mata Atlntica nos Estados de Santa Catarina, Bahia e Rio de
Janeiro.

Em 29 de maio, entra em vigor no Brasil a Conveno sobre Diversidade Biolgica


(CDB).

Entre 28 de novembro e 9 de dezembro, ocorre a conferncia das partes (COP1) da


CDB em Nassau, Bahamas.

Em 07 de dezembro, o Conama edita as Resolues n 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33 e
34, que definem critrios para a proteo da Mata Atlntica nos Estados do Cear,
Piau, Alagoas, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul e Sergipe.

Em 19 de dezembro, o Deputado Fabio Feldmann apresenta parecer preliminar


favorvel ao PL 2.892/1992 (Snuc), com substitutivo.

Em 29 de dezembro, o Decreto n 1.354 institui o Programa Nacional de


Biodiversidade, com o objetivo de coordenar a implementao dos objetivos da CDB
no pas.

113

1995

Em 01 de janeiro, com a posse de Fernando Henrique Cardoso, Gustavo Krause


indicado Ministro do Meio Ambiente, cargo que manteria at dezembro de 1998.

Em 24 de maro, diante da nomeao do Deputado Fabio Feldmann como secretrio


de meio ambiente do Estado de So Paulo, o Deputado Fernando Gabeira indicado
relator do PL 2.892/1992 (Snuc) na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados.

Em 31 de agosto, o PL 3.285/1992 (Mata Atlntica) aprovado na Comisso de


Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados.

Em 14 de setembro, deferida solicitao no sentido de que o PL 3.285/1992 (Mata


Atlntica) fosse analisado tambm pela Comisso de Minas e Energia da Cmara dos
Deputados.

Entre 6 e 19 de novembro, ocorre a conferncia das partes COP2 da CDB em Jacarta,


Indonsia.

Em 09 de novembro, a Senadora Marina Silva apresenta projeto de lei pretendendo


regular o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, com
base na CDB. A proposta numerada como Projeto de Lei do Senado n 306, de 1995
(PLS 306/1995).

Durante o ano, so realizadas reunies tcnicas em alguns estados para debate do


substitutivo ao PL 2.892/1992 (Snuc) em preparao, com a presena do relator,
Deputado Fernando Gabeira52.

1996

Em 25 de abril, o Conama edita a Resoluo n 03, que contm esclarecimentos tendo


em vista a aplicao do Decreto 750/1993 (Mata Atlntica).

Em 25 de junho, editada a primeira verso da Medida Provisria n 1.51153, que,


alterando o Cdigo Florestal brasileiro, aumenta para 80% o percentual da propriedade
rural na qual vedado o corte raso nas reas de floresta da Amaznia Legal.

52

Datas completas no disponveis. Na Coordenao de Arquivo da Cmara dos Deputados, foram localizados
registros de reunies no Rio de Janeiro, no Paran e na Bahia.
53
Hoje, com contedo bastante ampliado, Medida Provisria n 2.166-67, de 2001.

114

Em 14 de agosto, apresentado o parecer ao PL 2.892/1992 (Snuc) preparado pelo


Deputado Fernando Gabeira.

Entre 4 e 15 de novembro, ocorre a conferncia das partes COP3 da CDB em Buenos


Aires, Argentina.

1997

Em 22 de outubro, aprovado o parecer da Comisso de Minas e Energia da Cmara


dos Deputados ao PL 3.285/1992 (Mata Atlntica), com dispositivos que atenuam
bastante o grau de rigidez da proposta inicial em termos de proteo ambiental.

Em 19 de novembro, a Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal aprova


substitutivo ao PLS 306/1995 (acesso aos recursos genticos).

1998

Em 26 de janeiro, institudo o Programa Florestas Nacionais pelo Decreto n 2.473.

Em 12 de fevereiro, sancionada a Lei n 9.605 (Lei de Crimes Ambientais).

Em 16 de abril, o Conama edita a Resoluo n 240, que suspende as atividades


madeireiras na Mata Atlntica do sul da Bahia.

Entre 4 e 15 maio, ocorre a conferncia das partes COP4 da CDB em Bratislava,


Repblica da Eslovquia.

Em 02 de junho, a Comisso de Educao do Senado Federal aprova o PLS 306/1995


(acesso aos recursos genticos).

Em 21 de agosto, encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo a


Proposta de Emenda Constituio n 618, de 1998, que intenta inserir o patrimnio
gentico entre os bens da Unio (art. 20 da Constituio Federal), assim como projeto
de lei pretendendo regular o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento
tradicional associado, numerado na Cmara dos Deputados como Projeto de
Lei n 4.751, de 1998 (PL 4.751/1998).

Em 03 de novembro, o PLS 306/1995 (acesso aos recursos genticos) aprovado pelo


plenrio do Senado Federal e, na seqncia imediata, remetido Cmara dos
Deputados, onde permanece sem votao de qualquer parecer at a presente data (dez.
2007).

115

1999

Em 01 de janeiro, com a reeleio de Fernando Henrique Cardoso para a Presidncia


da Repblica, o Deputado Sarney Filho, da bancada ambientalista, indicado para
Ministrio do Meio Ambiente, cargo que permaneceria at maro de 2002.

Em 11 de janeiro, o Conama edita a Resoluo n 248, que dispe sobre o controle dos
empreendimentos de base florestal na Mata Atlntica do sul da Bahia.

Em 29 de janeiro, o Conama edita a Resoluo n 249, que estabelece diretrizes para a


poltica de conservao e desenvolvimento sustentvel da Mata Atlntica.

Em 02 de fevereiro, o PL 3.285/1992 (Mata Atlntica) arquivado ao final da


legislatura e, logo depois, desarquivado e enviado para reexame pela Comisso de
Minas e Energia da Cmara dos Deputados.

Em 09 de junho, cerca de dois anos aps a apresentao do parecer e sete anos aps o
envio da proposta pelo Poder Executivo, a Comisso de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados aprova o substitutivo do Deputado
Fernando Gabeira ao PL 2.892/1992 (Snuc).

Em 10 de junho, o plenrio da Cmara dos Deputados aprova o PL 2.892/1992 (Snuc)


e a proposta encaminhada ao Senado Federal, onde numerada como PLC n 29, de
1999.

Em 10 de agosto, a Comisso de Minas e Energia da Cmara aprova parecer


declarando sua incompetncia para analisar o PL 3.285/1992 (Mata Atlntica), sendo o
processo remetido ao plenrio.

Em 29 de setembro, a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado


Federal aprova o PLC 27/1999 (Snuc).

Em 11 de novembro, apresentado parecer do relator, Deputado Moacir Micheletto,


um dos lderes da bancada ruralista, medida provisria que altera o Cdigo Florestal,
ento Medida Provisria n 1.885-40/1999.

Em 15 de dezembro, a Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal aprova o


PLC 27/1999 (Snuc).

2000

Em 29 de maro, depois de promover reunies de debate em mais de vinte estados, o


Conama aprova proposta para subsidiar a converso em lei da medida provisria do
Cdigo Florestal.

116

Em 20 de abril, institudo o Programa Nacional de Florestas pelo Decreto n 3.420.

Entre 15 e 26 de maio, ocorre a conferncia das partes COP5 da CDB em Nairbi,


Qunia.

Em 26 de maio, adotada a Medida Provisria n 1956-50, de 2000, que reflete o


texto aprovado pelo Conama para as alteraes ao Cdigo Florestal e continua em
vigor54.

Em 29 de junho, editada a primeira verso da Medida Provisria n 2.052, de 200055,


voltada a regular o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado.

Em 18 de julho, a Lei do Snuc (Lei n 9.985, de 2000) sancionada.

Em 23 de agosto, o Poder Executivo requer a retirada de tramitao do PL 4.751/1998


(acesso aos recursos genticos), que no havia sido objeto at ento de qualquer
parecer.

2001

Em 24 de maio, o Conama edita a Resoluo n 278, que dispe a suspenso de


autorizaes de corte e explorao de espcies ameaadas de extino da flora na Mata
Atlntica.

Em 28 de setembro, o Decreto n 3.945 define a composio do Conselho de Gesto


do Patrimnio Gentico (CGEN).

2002

Entre maro e dezembro, a pasta de meio ambiente fica nas mos de Jos Carlos
Carvalho, ex-secretrio geral na gesto Sarney Filho.

Entre 7 e 19 de abril, ocorre a conferncia das partes COP6 da CDB em Haia,


Holanda.

Em 26 de junho, editado o Decreto n 4.284, que institui o Programa Brasileiro de


Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia (Probem).

Em 22 de agosto, so editados: o Decreto n 4.340, que regulamenta a Lei do Snuc; e o


Decreto n 4.339, que institui os princpios e diretrizes para a implementao da

54
55

Hoje, MP n 2.166-67, de 2001.


Hoje, com alteraes de contedo, Medida Provisria n 2.186-16, de 2001.

117

Poltica Nacional de Biodiversidade. Esse ltimo decreto foi publicado aps um amplo
processo de consulta, nos anos de 2000 e 2001, e de discusso pelo Conama.

Em 04 de dezembro, o Conama edita a Resoluo n 317, que regulamenta a


Resoluo 278/2001 (Mata Atlntica).

Em 18 de dezembro, o Poder Executivo apresenta no Congresso Nacional projeto de


lei que prope normas sobre as concesses iniciativa privada da explorao das
Florestas Nacionais (Flonas), proposio que foi numerada como PL n 7.492, de 2002
(PL 7.492/2002).

2003

Em 01 de janeiro, com a posse do Governo Lula, a Senadora Marina Silva indicada


para o Ministrio do Meio Ambiente, cargo em que permanece at a presente data.

Em 21 de maio, o Decreto n 4.703 traz novas regras para a Poltica Nacional de


Biodiversidade, entre outros pontos ampliando a representao de sua comisso
coordenada para incluir representante dos povos indgenas e da Associao das
Entidades Estaduais do Meio Ambiente.

Em 26 de junho, o CGEN edita: a Resoluo n 05, que estabelece diretrizes para a


obteno de anuncia prvia para o acesso a conhecimento tradicional associado ao
patrimnio gentico, para fim de pesquisa cientfica sem potencial ou perspectiva de
uso comercial; a Resoluo n 06, que estabelece diretrizes para a obteno de
anuncia prvia para o acesso ao conhecimento tradicional associado ao patrimnio
gentico, com potencial ou perspectiva de uso comercial; e a Resoluo n 07, que
estabelece diretrizes para a elaborao e anlise dos contratos de utilizao do
patrimnio gentico e repartio de benefcios firmados entre particulares e que no
envolvam conhecimento tradicional associado ou componente da fauna silvestre.

Em 07 de julho, o Poder Executivo solicita a retirada de tramitao do PL 7.492/2002


(concesses florestais em Flonas).

Em 18 de novembro, a Mesa Diretora da Cmara dos Deputados decide constituir


grupo de trabalho para examinar as emendas apresentadas em plenrio ao substitutivo
aos apensados do PL 3.285/1992 (Mata Atlntica).

Em 03 de dezembro, aprovado na Cmara dos Deputados substitutivo de plenrio ao


processo do PL 3.285/1992 (Mata Atlntica), sendo a matria remetida ao Senado
Federal.

118

2004

Entre 9 e 20 de fevereiro, ocorre a conferncia das partes COP7 da CDB em Kuala


Lampur, Malsia.

Em 21 de maio, o Decreto n 5.092 estabelece regras para a identificao de reas


prioritrias para a conservao, utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da
biodiversidade.

Em 27 de dezembro, criada por decreto no numerado a Comisso Nacional de


Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Tradicionais.

2005

Em 21 de fevereiro, o Poder Executivo apresenta no Congresso Nacional, em regime


de urgncia, projeto de lei pretendendo regular a gesto das florestas pblicas,
numerado na Cmara dos Deputados como PL n 4.776, de 2005 (PL 4.776/2005). A
proposta havia sido debatida em vrias reunies com representantes da sociedade civil
ocorridas em diferentes estados.

Em 01 de junho, substitutivo ao PL 4.776/2005 (gesto das florestas pblicas)


aprovado na comisso especial instituda na Cmara dos Deputados para analisar a
matria.

Em 06 de julho, o PL 4.776/2005 (gesto das florestas pblicas) aprovado pelo


plenrio da Cmara dos Deputados e remetido ao Senado Federal.

2006

Em 07 de fevereiro, aprovada a redao final do PL 4.776/2005 (gesto das florestas


pblicas) na Cmara dos Deputados.

Em 02 de maro, sancionada a Lei n 11.284 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas),


que trata principalmente das concesses florestais iniciativa privada e cria o Servio
Florestal Brasileiro (SFB).

Entre 20 e 31 de maro, ocorre a conferncia das partes COP8 da CDB em Curitiba,


Brasil.

Em 29 de novembro, a Cmara dos Deputados vota as emendas do Senado ao texto


final do PL 3.285/1992 (Mata Atlntica), e o processo vai sano presidencial.

Em 22 de dezembro, sancionada a Lei n 11.428 (Lei da Mata Atlntica).

119

5.3 OS PRINCIPAIS EMBATES NO LEGISLATIVO

5.3.1 Sistema Nacional de Unidades de Conservao: conflito assumido de crenas

O termo unidades de conservao (UCs), compreendendo reas delimitadas pelo


Poder Pblico especificamente com vistas proteo dos ecossistemas nacionais, tem sido
tradicionalmente utilizado pela comunidade cientfica brasileira pelo menos desde a dcada de
70 do sculo passado. Conforme atesta Mercadante (2001, p. 190), naquela dcada tiveram
incio os primeiros trabalhos com vistas ao planejamento da criao de UCs no Brasil, at
ento institudas de forma assistemtica. Em 1979 e 1982, respectivamente, o Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) lanou as etapas I e II do Plano do Sistema
de Unidades de Conservao do Brasil.
Esse plano j propunha diversas categorias de unidades de conservao, a serem
includas num Sistema de Unidades de Conservao da Natureza, com base no documento
Objectives, Criterias and Categories for Conservation Areas, elaborado pela Comisso
Internacional de Parques Nacionais e reas Protegidas, da Unio Internacional de
Conservao da Natureza e seus Recursos. Alm do parque nacional, reserva biolgica,
estao ecolgica, floresta nacional e parque de caa, j existentes poca, falava-se em
monumento natural, santurio de vida silvestre, reserva de fauna, monumento cultural e outras
unidades (PDUA et al., 1982, p. 19).
Em 1988, o IBDF solicitou Fundao Pr-Natureza (Funatura) um anteprojeto de lei
de criao de um sistema que congregasse todas as categorias de UCs no Brasil, como parte
de um projeto mais amplo, previsto no Programa Nacional de Meio Ambiente, de reviso e
atualizao do Plano do Sistema de Unidades de Conservao de 1979/82 (MERCADANTE,
2001, p. 193).
Mercadante afirma que no processo de construo do anteprojeto j se sentiam os
conflitos preservacionistas (ou conservacionistas tradicionais) versus socioambientalistas. Em
suas palavras:
Houve discusso, por exemplo, se as Unidades de Conservao de Uso Sustentvel
deveriam merecer o mesmo status das UC de Proteo Integral, se aquelas no
seriam, na verdade, UC complementares s UC de Proteo Integral. Havia (e h)
quem, na verdade, afirmasse que UC de fato so apenas as de proteo integral. O
argumento que acabou prevalecendo foi o de que embora as UC de Proteo Integral
sejam, de fato, aquelas que asseguram de forma efetiva a conservao da
biodiversidade, as UC formam um sistema, onde todas contribuem, em maior ou

120

menor grau, para a conservao. A prpria diviso em UC de Proteo Integral e UC


de Uso Sustentvel, presente desde a primeira proposta, j, no fundo, indica que o
Snuc tem UC de duas categorias, embora isso no seja dito. E, portanto, mostra que
o conflito acima mencionado estava presente desde o incio. Outro exemplo a
Reserva Extrativista. Ela estava comeando a ser concebida quando se comeou a
elaborar a proposta do Snuc. Discutia-se se era ou no uma UC ou se no seria uma
outra estratgia para fazer reforma agrria (no Incra havia a proposta dos
assentamentos extrativistas). Havia (e h) quem dizia que Resex no UC
(MERCADANTE, 2007b).

O anteprojeto preparado pela Funatura foi analisado pelo Ibama e pelo Conama e
encaminhado ao Congresso Nacional em maio de 1992. A Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (Snuc) foi sancionada em 200056, portanto aps oito anos de
discusso no Poder Legislativo. Nesse processo, idias e valores tiveram papel de grande
destaque nos conflitos entre os diferentes atores. Os principais embates no Congresso
Nacional

centraram-se

exatamente

nas

discusses

entre

preservacionistas

socioambientalistas.
O texto inicial apresentado pelo Poder Executivo adotava uma orientao
preservacionista. Configurava prioridade para as UCs de Proteo Integral, tendia a
desconsiderar a contribuio das populaes tradicionais para a conservao da diversidade
biolgica e no previa mecanismos de participao social na criao e gesto das UCs
(SANTILLI, 2007, p. 138-139).
As polmicas foram tornadas pblicas em 1994, aps a apresentao do primeiro texto
preliminar produzido na Cmara dos Deputados, elaborado pelo Deputado Fabio Feldmann.
Como justificativa de uma srie de ajustes propostos no texto do Poder Executivo, afirmavase:
[...] o projeto, na forma proposta, padece os efeitos de uma concepo envelhecida
sobre o significado e o papel das unidades de conservao, [...]. Na perspectiva
tradicional, criar uma unidade de conservao significa, em essncia, cercar uma
determinada rea, remover ou alguns diriam expulsar a populao eventualmente
residente e, sem seguida, controlar ou impedir, de forma estrita, o acesso e a
utilizao da unidade criada. A preocupao bsica, quase exclusiva, com a
preservao dos ecossistemas. [...] A viso conservacionista [tradicional], a rigor,
incapaz de enxergar uma unidade de conservao como um fator de
desenvolvimento local e regional, de situar a criao e gesto dessas reas dentro de
um processo mais amplo de promoo social e econmica das comunidades
envolvidas (FELDMANN, 1994, apud MERCADANTE, 2001, p. 196, anotao da
autora).

Propunham-se alteraes no texto baseadas em uma nova concepo sobre o papel das
UCs marcada por uma abordagem integrada entre a proteo da biodiversidade e a melhoria
da qualidade de vida das populaes humanas. Entre outros pontos, introduziram-se no
56

Lei n 9.985, de 2000.

121

projeto preocupaes com a participao da sociedade, especialmente da comunidade local,


na criao e gesto das UCs, e com a integrao das reas protegidas dinmica social e
econmica local (MERCADANTE, 2001, p. 206 e 207). Posteriormente, Feldmann recuou
em parte em relao a suas propostas iniciais e, quando assumiu a Secretaria do Meio
Ambiente do Estado de So Paulo, foi substitudo na relatoria pelo Deputado Fernando
Gabeira.
No se encontram elementos de anlise suficientes para justificar o recuo de Feldmann
em relao sua primeira proposta. Mercadante (2007b), que assessorou tecnicamente todo o
processo de construo da Lei do Snuc, comenta que a presso nesse sentido por aqueles com
uma viso mais tradicional de conservao foi bastante forte.
Gabeira apresentou um parecer em 1996, depois de um conjunto de concorridas
audincias realizadas para debate do projeto em vrios locais do pas. Esse parecer resgatava
parte das propostas iniciais de Feldmann relativas participao da comunidade na criao e
gesto das reas protegidas, propunha quatro novas categorias fundamentadas numa viso
mais social das UCs e previa medidas relativas ao problema da presena humana nas UCs
de Proteo Integral. Note-se que Gabeira um ecologista com um histrico pessoal de
envolvimento tambm com causas como direitos humanos, minorias (homossexuais, mulheres
etc.), reforma agrria e outros temas. Parece natural que ele apresente sensibilidade s
demandas das populaes tradicionais, o que est bem caracterizado em sua proposta para a
futura lei.
A apresentao desse parecer foi seguida de intensos debates, dentro e fora do
Congresso Nacional. O Seminrio Internacional sobre Presena Humana em Unidades de
Conservao, promovido pela Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e
Minorias da Cmara dos Deputados e uma srie de outras instituies, cujas notas
taquigrficas foram integralmente analisadas e codificadas neste trabalho, provavelmente
um dos mais importantes exemplos desses debates.
Paralelamente realizao desse evento, as organizaes no-governamentais
contrrias ao substitutivo Fernando Gabeira constituram a Rede Nacional Pr-Unidades de
Conservao da Natureza, que postulavam prioridade para as UCs de Uso Indireto. Expliquese que unidades de conservao de uso indireto era a expresso utilizada, at a Lei do Snuc,
para indicar as Unidades de Conservao de Proteo Integral (como parques nacionais e
estaes ecolgicas), nas quais o regime de proteo mais rgido e no se admite qualquer
interferncia humana nos processos naturais.

122

Entre 1997 e 1999, ainda sob relatoria de Gabeira, o impasse preponderou. Somente
em setembro de 1999 o projeto foi objeto da primeira votao na comisso de meio ambiente
da Cmara dos Deputados. Algumas das modificaes acatadas pelo relator para possibilitar a
votao penderam para a viso mais preservacionista, mas, mesmo assim, o texto continuava
a desagradar os preservacionistas mais extremados (MERCADANTE, 2001, p. 229). Pela
interferncia do Poder Executivo, o projeto foi rapidamente votado em plenrio e
encaminhado ao Senado.
No Senado, as propostas de alterao vierem de um grupo de interesse numa tica
mais material, os parlamentares ruralistas, com emendas voltadas a dificultar a criao de
UCs. A negociao final envolveu a derrubada dessas emendas, com acordo em relao a veto
de determinados dispositivos (MERCADANTE, 2001, p. 229).
As discusses ocorridas durante todo esse processo indicam a existncia de duas
vises de mundo distintas em relao ao tema: a dos preservacionistas (ou conservacionistas
tradicionais) e a dos socioambientalistas, ambas relativas a atores que, em tese, integram o
movimento ambientalista. Uma viso desenvolvimentista, se que essa a denominao
adequada para alguns dos ruralistas mais extremados, surgiu na arena poltica apenas na parte
final do processo.
H forte evidncia de distintos sistemas de crenas sobre a poltica de biodiversidade e
florestas nesse processo. Entre preservacionistas e socioambientalistas, alm de divergncias
no nvel de policy core, provavelmente esto presentes distines mais profundas, integrantes
do deep core, relacionadas viso essencial sobre os recursos naturais e mesmo sobre a
posio tica do homem diante da natureza. No parece ser o caso de conflitos internos numa
coalizo ambientalista nica, com atores divergindo sobre aspectos instrumentais ou em
situao relacional de congruncia nas crenas e interdependncia competitiva, apontada por
Fenger e Klok, e citada por Sabatier e Jenkins-Smith57 (1999, p. 141).
Ressalte-se que essa luta no se esgotou com a aprovao da Lei do Snuc.
Resgatando uma ocorrncia bastante recente, no V Congresso Brasileiro de Unidades
de Conservao (CBUC), realizado no ms de junho de 2007 em Foz do Iguau, as mais
calorosas discusses centraram-se nas demandas por uma maior ateno do Governo federal
em relao s UCs de Proteo Integral. Representantes de organizaes no-governamentais
e tcnicos do setor manifestaram-se contrrios opo por UCs de Uso Sustentvel que marca

57

Ver Quadro 01, na pgina 48.

123

a gesto Marina Silva no Ministrio do Meio Ambiente58. Como exemplo dessa posio, citese a manifestao no evento da diretoria da Fundao O Boticrio de Proteo Natureza:
Vemos que o governo no prioriza as unidades de proteo integral quando existem
parques que h dcadas no resolvem seus problemas fundirios, e por isso tm
grandes dificuldades de implementao, ao lado de novas terras concedidas a
quilombolas que de uma hora para outra conseguem dinheiro para se estabelecerem,
muitas vezes no entorno ou mesmo no interior de unidades de conservao
(NUNES, 2007, apud FANZERES, 2007).

No encerramento do referido congresso, o almirante Ibsen de Gusmo Cmara,


ambientalista histrico, destacou em seu discurso a importncia das UCs de Proteo Integral
e o papel coadjuvante das UCs de Uso Sustentvel. Sobre as reas protegidas habitadas por
comunidades humanas, alertou que no se pode [...] imaginar que essas populaes fiquem
estveis em nmero e imutveis em sua cultura, nem prever repercusses de mudanas sobre
essas reas (CMARA, 2007, apud FANZERES, 2007).
Pdua, que esteve diretamente envolvida nos debates que caracterizam o processo da
Lei do Snuc, como uma das coordenadoras da Rede Nacional Pr-Unidades de Conservao
da Natureza, relata que a posio em defesa das UCs de Proteo Integral no CBUC de 2007
pareceu consensual. Registra a mudana afirmando que, no congresso de 2004, quando se
falava sobre conservao condenando a eficcia de reservas extrativistas ou de
desenvolvimento sustentvel, a platia vaiava (PDUA, 2007, apud FANZERES, 2007).
Abranches, cientista poltico bastante respeitado entre os ambientalistas, destaca no
V CBUC o tom crtico em relao trajetria das polticas de conservao do Governo
federal, os slidos argumentos tcnicos apresentados no evento colocando em dvida a
poltica de incentivo s reservas extrativistas e a preocupao com cooptao de organizaes
no-governamentais, seja pelo governo, seja pelo setor privado (2007).
Essa permanncia ao longo do tempo e o potencial de refletir a viso diferenciada
sobre a proteo ambiental de dois grupos de atores levam ao entendimento de que as
divergncias entre priorizao das UCs de Uso Sustentvel ou de Proteo Integral, uma das
marcas dos conflitos entre preservacionistas e socioambientalistas, esto provavelmente
associadas a diferenas no ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 195).

58

Ver Tabela 03, na pgina 79.

124

5.3.2 Acesso aos recursos genticos: indefinies

A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), segundo explica Arajo, [...] o


resultado do reconhecimento mundial de que os recursos biolgicos do planeta so
fundamentais para as geraes presentes e futuras [...] (2002, p. 89). A conveno assegura
aos pases detentores de recursos genticos soberania sobre o seu patrimnio, e identifica o
conhecimento tradicional como elemento essencial nas estratgias para a conservao da
biodiversidade.
Logo depois da entrada da CDB em vigor no pas, a ento Senadora Marina Silva
apresenta projeto de lei pretendendo tratar em nvel de legislao interna os temas regulados
pela conveno. De forma consoante com a conveno, a proposta aborda aspectos novos e
complexos do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, bem
como das diferentes formas de repartio de benefcios associadas a esse acesso. A
complexidade associada a esse tema fica clara quando se verifica a pauta das vrias reunies
das conferncias das partes da conveno que ocorreram desde a Rio-92, a ltima delas no
Brasil.
Em agosto de 1998, o Poder Executivo encaminha ao Congresso Nacional duas
proposies sobre o assunto: um projeto de lei com a mesma finalidade da iniciativa que
tramitava no Senado, ou seja, regulando a questo de uma forma abrangente, e uma proposta
de emenda Constituio definindo o patrimnio gentico como um bem da Unio. A prpria
mensagem que acompanha o projeto de lei reconhece que o seu contedo baseado no texto
em trmite de autoria da Senadora Marina Silva. Sobre a alterao no texto de nossa Carta
Poltica, expressou-se assim o Poder Executivo:
O Governo entende que a melhor opo para o Brasil declarar o Patrimnio
Gentico como bem da Unio, porque somente este tratamento permitir adequado
controle sobre o acesso aos recursos genticos e sobre a repartio dos benefcios
oriundos de sua utilizao, [...].
A aprovao dessa emenda constitucional dar ao Estado brasileiro o necessrio
amparo para tratar, de forma ampla e uniforme, de todos os recursos genticos
existentes no territrio nacional e nas demais reas sob sua jurisdio [...]
(BRASIL, 1998).

O projeto do Poder Executivo retirado de tramitao por solicitao do autor em


agosto de 2000, quando j estava em vigor a MP n 2.052. Essa medida provisria foi adotada
sob crticas dos grupos que vinham acompanhando o processo em trmite no Legislativo,
sobretudo as organizaes no-governamentais socioambientalistas, a exemplo dos
comentrios de Arajo j apresentados no item 3.3 (2002, p. 91).

125

A justificativa oficial para o ato apresentada pelo Poder Executivo foi a de que a falta
de normas legais que regulamentassem a bioprospeco impedia a incorporao plena no pas
dos preceitos da CDB. Na prtica, a urgncia da medida configurava reao a acordo firmado
entre a organizao social brasileira Biomaznia e empresa suia Novartis Pharma AG, sem
intermediao dos rgos da administrao direta do Governo federal. Mary Allegretti, ento
secretria da Coordenao da Amaznia do MMA, classificou o polmico acordo, que acabou
sendo suspenso, como uma biopirataria legalizada (2000, apud SATO, 2000, p. A21).
No final de 1998, a proposta Marina Silva havia sido votada pelo Senado Federal e
remetida Cmara dos Deputados, onde, juntamente com seus apensos, permanecia sem
perspectiva de votao poca da primeira edio da medida provisria, situao que se
mantm at dezembro de 2007. A matria atualmente regulada pela MP n 2.186-16, de
2001.
Desde o incio da gesto Marina Silva no MMA, vem-se trabalhando em anteprojeto
de lei para substituio dessa medida provisria. Em reunio da CPI da Biopirataria da
Cmara dos Deputados (CPIBIOPI) realizada em 9 de maro de 2005, o representante do
MMA comunicou que o texto estava pronto e j sob anlise da Casa Civil, para envio ao
Congresso Nacional (CMARA DOS DEPUTADOS, 2005a, p. 10). At agora, o envio no
foi efetivado.
Permanece sem votao no Legislativo a proposta de emenda Constituio que
pretende inserir o patrimnio gentico entre os bens da Unio. No se vislumbram motivos
consistentes para o Poder Executivo no ter retirado de tramitao tambm essa proposta de
emenda Constituio, principalmente no atual governo. Os representantes de organizaes
socioambientalistas, fortemente ligados atual Ministra, posicionaram-se claramente contra
essa alterao de nossa Carta Magna nas reunies ocorridas na Cmara para debate da
proposio legislativa, todas submetidas ao processo de codificao nesta pesquisa. A
proposta, inclusive, apresenta certo grau de conflito com o regime sui generis assegurado pela
CDB, ao tratar as informaes associadas aos recursos genticos como um bem patrimonial
da Unio. Esse regime especial no parece se coadunar com a diviso convencional entre bens
pblicos e privados.
Nos processos relacionados a esse assunto, evidenciam-se dois tipos de postura: de um
lado, os atores no-governamentais e governamentais que priorizam os direitos dos detentores
do conhecimento tradicional associado e, de outro, os atores governamentais que, sem
necessariamente desconsiderar esses direitos, focam sua ateno na necessidade de se

126

centralizar na Unio o controle sobre as atividades de acesso aos recursos genticos e de


repartio dos benefcios. Alm disso, nas audincias pblicas submetidas codificao neste
trabalho, surgem instituies pblicas e privadas que atuam em cincia e tecnologia,
demandando regras que no obstaculizem a pesquisa nesse campo.
O controle, hoje, est concentrado na Unio, mais especificamente no Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN). Cabe a esse rgo colegiado a elaborao de normas
importantes sobre o tema. Cumpre dizer que esse conselho composto apenas de
representantes de entidades governamentais. Os representantes da sociedade civil atuam
apenas como convidados.
Um aspecto que deve ser levantado sobre esse assunto que as dificuldades associadas
matria tambm esto presentes nas negociaes internacionais para implementao
concreta da CDB. Estudo interessante, que foge dos objetivos desta pesquisa, seria a anlise
das interfaces entre os subsistemas nacional e internacional nesse campo, aos moldes do que
foi feito por Sewell para as mudanas climticas (2005, 2006). Outro aspecto a ser comentado
que a relao das normas federais que regulam o tema com as leis de alguns estados que
vm sendo editadas permanece uma incgnita jurdica e poltica. No se sabe at que ponto
cabe legislao estadual sobre o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado.

5.3.3 A proteo do bioma Mata Atlntica: lentido

O art. 225, 4, da Constituio Federal qualifica a Mata Atlntica como patrimnio


nacional, entre outros biomas, e estabelece que sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro
de condies que assegurem a proteo do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
recursos naturais. Atualmente, os remanescentes florestais do bioma totalizam pouco mais de
7% da extenso original (CAPOBIANCO, 2002, p. 131).
Os debates sobre as normas federais regulando a proteo dos remanescentes florestais
da Mata Atlntica tm seu marco inicial com a edio do Decreto n 99.547, de 1990, que
proibia de uma forma simplista o corte e a supresso da vegetao nativa no bioma. Com isso,
mesmo empreendimentos de utilidade pblica passaram a ser inviabilizados na Mata
Atlntica. Logo aps a edio do decreto, foi institudo grupo de trabalho no Conama para
estudar sua reformulao. O texto era considerado excessivamente rgido pelos prprios

127

ambientalistas (PROCHNOW, 2003), e havia sido concebido sem a participao das


organizaes no-governamentais e dos governos estaduais.
No incio de 1993, editado outro ato presidencial, o Decreto n 750, que concentraria
as principais normas sobre a proteo do bioma at 2006. O projeto de lei apresentado pelo
Deputado Fabio Feldmann na Cmara dos Deputados, em outubro de 1992, baseou-se
integralmente nas propostas que vinham sendo discutidas no Conama e que geraram o
Decreto 750/93.
Em 1993 e 1994, o Conama aprova quinze resolues com regras especficas
regulando a proteo dos remanescentes de vegetao nativa no bioma em diferentes
Unidades da Federao. Enquanto isso, o projeto de lei em trmite no Legislativo permanece
parado. O primeiro parecer sobre a matria, da Comisso de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados, s veio a ser aprovado em agosto de 1995.
Essa demora na fase inicial pode estar associada morosidade habitual do Legislativo, falta
de interesse concreto de os ambientalistas pressionarem o andamento do projeto diante da
existncia do Decreto 750/93, que teria resolvido provisoriamente os problemas mais urgentes
sobre o tema, ou a essas duas causas de forma conjunta.
Mercadante (2007b) explica que, no obstante as organizaes no-governamentais
terem sempre defendido a legalidade do Decreto 750/93 e, portanto, que a matria poderia ser
regulada por decreto e resolues complementares do Conama, no fundo todos concordavam
que era necessria uma lei. De toda forma, parece claro certo grau de deslocamento de debates
relevantes sobre as normas relativas a esse tema do Legislativo para o Conama, na fase inicial
e nos anos que se seguiram.
Logo aps a aprovao do parecer favorvel da comisso de meio ambiente ao projeto
de lei do Deputado Fabio Feldmann, a Comisso de Minas e Energia solicita ser tambm
ouvida no processo. A justificativa apresentada, sem dvida questionvel para uma proposta
tratando de remanescentes de um bioma como a Mata Atlntica, foi a de que a proposta
apresentava interferncias com a matriz energtica brasileira. A redistribuio postergou
bastante a aprovao da futura lei, o que certamente foi uma vitria para os que se colocavam
contra a proposta.
O processo permanece na Comisso de Minas e Energia at o final de 1997. O parecer
aprovado nessa comisso traz diferentes dispositivos voltados a flexibilizar a utilizao dos
remanescentes florestais e de remeter as decises sobre a supresso de vegetao para a esfera
municipal. Avana ainda mais e prope que, na Mata Atlntica, os limites de reas de

128

preservao permanente sejam estabelecidos por estados e municpios, no se aplicando o


Cdigo Florestal. Evidencia-se que a preocupao dos membros da comisso no estava
exatamente na questo energtica.
Na verdade, h dois grandes debates que permeiam essa etapa do processo e que
continuam a prevalecer at a aprovao final da lei: a abrangncia do bioma Mata Atlntica e
o grau de restrio imposto aos remanescentes florestais de vegetao primria e secundria
em seus diferentes estgios de regenerao. Verificam-se dois tipos de posicionamento
bsicos: de um lado, os que defendiam a aprovao de uma lei com grau de proteo
ambiental pelo menos prximo ao j assegurado pelo Decreto 750/93 e, de outro, os que,
apresentando uma viso mais utilitarista em relao aos recursos naturais, em maior ou menor
grau preocupavam-se em assegurar que as normas no criassem obstculos a diferentes
atividades econmicas. A maior nfase no sentido de atenuao da rigidez na proteo dos
remanescentes vem de parlamentares e entidades representantes do setor produtivo de estados
da regio sul. A razo declarada: as matas de araucria tecnicamente integram o bioma Mata
Atlntica e no se queria que as regras de proteo do bioma dificultassem sua utilizao
futura.
Depois da Comisso de Minas e Energia, o processo remetido ao plenrio da Cmara
dos Deputados e l permanece at o incio de 1999, quando arquivado. Desarquivado logo
depois, enviado novamente referida comisso, que rev sua posio anterior e explicita sua
incompetncia para se pronunciar sobre a matria. A partir da, o projeto votado pela
Comisso de Constituio e Justia e de Redao em maio de 2002 e remetido novamente a
plenrio, onde so apresentadas muitas emendas. A Cmara s vota a matria no final de
2003, depois de algumas reunies de um grupo de trabalho informal de negociao
constitudo pela Mesa.
Deve ser dito que, para que o processo chegasse a consenso na Cmara, foram
inseridos no texto vrios dispositivos relacionados a instrumentos econmicos, prevendo
incentivos para as iniciativas de proteo ambiental. O setor empresarial cedeu um pouco,
desde que esses instrumentos fossem incorporados, e os ambientalistas tambm, admitindo
alguma flexibilidade em parte das regras de proteo. Sarney Filho tambm interpreta que o
consenso foi viabilizado pela incluso no texto desses instrumentos econmicos (2007).
No Senado Federal, todavia, o debate entre um grupo com viso ambientalista e outro
com viso desenvolvimentista acontece novamente. A proposta fica no Senado at o incio de
2006, quando retorna Cmara dos Deputados com algumas emendas. A votao final dessas

129

emendas do Senado s ocorre no final do ano, com a Cmara rejeitando uma emenda que
tratava da indenizao por limitaes ao uso econmico das propriedades geradas pela futura
lei e que era o centro dos ltimos conflitos com os parlamentares da bancada ruralista. Para
viabilizar a votao, parece ter havido acordo com esses parlamentares no sentido de que o
MMA iniciaria um processo de rediscusso das normas que regulam as reservas legais das
propriedades rurais (FALEIROS, 2006).
O processo desse projeto de lei foi to lento, que as organizaes no-governamentais
formaram estruturas especializadas para seu acompanhamento. Prochnow reconhece que a
histria dessa proposio legislativa confunde-se com a histria da Rede de Organizaes
No-Governamentais da Mata Atlntica (2003). Cabe dizer que as organizaes nogovernamentais no repetem nesse processo, pelo menos explicitamente, os conflitos que
marcaram a construo da Lei do Snuc, constatao confirmada por Mercadante (2007b) e
Sarney Filho (2007).
Tem-se nesse processo um quadro que parece ser freqentemente encontrado em
estudos aplicando o MCA poltica ambiental: uma viso ambientalista versus uma viso
desenvolvimentista. Como exemplo de trabalho com esse tipo de concluso, pode ser citada a
pesquisa sobre o Lago Tahoe (SABATIER; BRASHER, 1993, p. 177-208).

5.3.4 Cdigo Florestal e controle do desmatamento: processo sem deciso final


O debate das alteraes do Cdigo Florestal59 e, de uma forma mais ampla, das
normas federais voltadas a regular diretamente o controle do desmatamento outro exemplo
em que ocorre polarizao com ambientalistas de um lado e setor produtivo de outro.
Diferentemente do caso da Lei de Proteo Mata Atlntica, aqui no h concentrao de
representantes do setor produtivo de determinadas Unidades da Federao. As divergncias
costumam envolver a Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria (CNA), parlamentares
com forte ligao com essa entidade etc. Esto presentes outros atores em debates sobre
propostas de alteraes mais especficas no Cdigo Florestal, como as que se referem
utilizao dos mangues, em que surgem, por exemplo, os produtores de camaro, ou as
eternas discusses sobre as reas de Preservao Permanente (APPs) em zonas urbanas, que
incluem disputas entre ambientalistas, o setor imobilirio e da construo civil e o Frum
Nacional da Reforma Urbana (FNRU).
59

Lei n 4.771, de 1965.

130

O principal processo analisado nesta pesquisa diz respeito medida provisria que,
desde 1996, traz alteraes significativas em partes importantes do Cdigo Florestal, o mais
importante diploma legal direcionado proteo da flora. Como j referido, a primeira verso
desse ato, a Medida Provisria n 1.51160, tem entre suas disposies o aumento, para 80%,
do percentual da propriedade rural no qual vedado o corte raso61 nas reas de floresta da
Amaznia Legal. A divulgao pelo Inpe do alto ndice de desmatamento na Amaznia
registrado em 1995, com reaes negativas da comunidade internacional, teria sido uma das
motivaes da medida (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 85). A imagem do pas no
exterior parece ter um papel forte em certas decises governamentais relacionadas questo
ambiental.
Essa medida provisria foi reeditada ms a ms, com a insero progressiva em seu
texto de novas alteraes na lei florestal. Seu relator, Deputado Moacir Micheletto, um dos
lderes da bancada ruralista, apresenta seu parecer matria no final de 1999. A proposta
trazia uma srie de disposies voltadas a reduzir a rigidez das regras ento em vigor relativas
s APPs e reserva legal e, de forma geral, a atenuar as obrigaes ambientais impostas aos
proprietrios rurais, por meio de indenizaes, compensaes e outros instrumentos.
O contedo do projeto de lei de converso gera uma intensa e indita reao da
sociedade civil contra o texto (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 87). Na seqncia
imediata, o MMA requer ao Conama que elabore um texto alternativo proposta Micheletto,
o qual foi aprovado pela plenria do rgo colegiado em maro de 2000. A verso da medida
provisria adotada a partir de maio de 200062 reflete esse texto do Conama, ainda hoje em
vigor.
Se no foram localizadas referncia a cises no movimento ambientalista em relao
ao processo da Lei da Mata Atlntica, aqui o quadro no exatamente o mesmo. A maior
parte das organizaes no-governamentais manifestou apoio proposta elaborada pelo
Conama, em contraponto proposta Micheletto. Encontram-se registros, contudo, de um
grupo de juristas e organizaes no-governamentais, ao que parece liderados pelo Instituto
Brasileiro de Advocacia Pblica (Ibap), que se manifestaram em documentos frontalmente
contra a adoo do texto preparado pelo Conama, ou melhor, de qualquer alterao de maior

60

Hoje, com contedo bastante ampliado, Medida Provisria n 2.166-67, de 2001.


O percentual de cada propriedade rural no qual se veda o corte raso da vegetao definido como reserva
legal.
62
MP n 1.956-50, de 2000.
61

131

porte no Cdigo Florestal, sobretudo por meio de medidas provisrias (FIGUEIREDO;


LEUZINGER, 2001, p. 87-89).
At hoje, continua em vigor o texto aprovado pelo Conama, na forma da MP n 2.16667, de 2001. As medidas provisrias anteriores Emenda Constitucional n 32 valem como
lei, sem necessidade de sua reedio, at que o Congresso Nacional manifeste-se
definitivamente sobre a matria. No h qualquer movimentao no Legislativo para a
votao definitiva desse processo. Pelo contrrio, assume-se que o texto em vigor definitivo
e so propostos projetos de lei alterando a medida provisria, por mais estranho que isso
possa parecer. O relator da medida provisria continua a ser o Deputado Moacir Micheletto.
Enquanto isso, o texto de nossa mais importante lei de proteo flora continua com seus
principais instrumentos regulados por regras sujeitas a instabilidade jurdica.
As audincias pblicas que foram submetidas codificao nesta pesquisa no
abordam a temtica urbana. No obstante, merecem ser apresentados alguns comentrios
complementares sobre os conflitos existentes em relao aplicabilidade das regras do
Cdigo Florestal em cidades.
A lei florestal contm regras pouco claras sobre as APPs situadas em zonas urbanas.
As APPs so faixas de proteo ao longo dos corpos dgua e encostas, nas quais a vegetao,
como regra, no pode ser suprimida. Como nossas cidades muitas vezes nasceram e cresceram
ao longo dos rios, essas faixas de proteo tm sido muito pouco observadas, condio que,
somada ao alto ndice de impermeabilizao do solo urbano, contribui para inundaes e
outros problemas.
No Poder Legislativo, em qualquer legislatura que se pesquise, h sempre proposies
em trmite pretendendo reduzir as faixas de proteo previstas pelo Cdigo Florestal para as
reas urbanas, remeter a deciso sobre a supresso de vegetao nelas contidas para as
municipalidades etc.
As disputas relacionadas s normas que regulam as APPs em cidades costumam
envolver, de um lado, o MMA e os ambientalistas e, de outro, atores como os representantes
do setor imobilirio e da construo civil e, tambm, as entidades do Frum Nacional de
Reforma Urbana (FNRU). O foco do FNRU nesse campo est na viabilizao de
regularizaes fundirias de assentamentos irregulares situados, parcial ou integralmente, em
APPs ou outras reas ambientalmente protegidas. A luta direito ao meio ambiente equilibrado

132

versus direito moradia no tem tido soluo fcil63. Tem-se aqui, sem dvida, um tema
interessante para estudos futuros.

5.3.5 Gesto das Florestas Pblicas: pactos no usuais

As Florestas Nacionais (Flonas) constituem uma modalidade de UC. O art. 17 da Lei


do Snuc64 define Floresta Nacional como uma rea com cobertura florestal de espcies
predominantemente nativas e tem como objetivo bsico o uso mltiplo sustentvel dos
recursos florestais e a pesquisa cientfica, com nfase em mtodos para explorao sustentvel
de florestas nativas. A Flona de posse e domnio pblicos, sendo que as reas particulares
includas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispe a lei.
admitida a permanncia de populaes tradicionais que habitavam a rea quando da criao
da UC, em conformidade com o disposto em regulamento e no plano de manejo da unidade. A
mesma modalidade de UC, quando criada por estados e municpios, recebe a denominao
respectivamente de floresta estadual e floresta municipal.
A Flona uma categoria que integra o grupo das UCs de Uso Sustentvel, ou seja,
volta-se especialmente explorao dos recursos florestais sob parmetros ambientalmente
corretos e no proteo integral. As UCs mais antigas com essas caractersticas foram
criadas na regio sul na dcada de 40 do sculo passado, pelo Instituto Nacional do Pinho, e
chamavam-se Parques Florestais.
As primeiras propostas formais a respeito de uma lei regulando a possibilidade de a
Unio conceder iniciativa privada a explorao das Flonas surgiram no mbito do Programa
Nacional de Florestas (PNF) do MMA. Azevedo (2006, apud CROCETTI, 2006) afirma que,
na verdade, discusses nesse sentido existiam h trinta anos. Em dezembro de 2002, o
governo Fernando Henrique Cardoso enviou projeto de lei ao Congresso Nacional prevendo
essa possibilidade.
Na Cmara dos Deputados, diferentes comisses solicitaram ser ouvidas sobre essa
proposio legislativa e foram geradas crticas no sentido de que ela geraria a privatizao das
terras pblicas e, at mesmo, a internacionalizao da Amaznia. Representantes da
comunidade acadmica explicitaram uma posio de cautela:

63

Podem-se obter dados sobre esse assunto no processo em trmite na Cmara dos Deputados que pretende
aprovar a nova Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Projeto de Lei n 3.057, de 2000, e projetos apensados).
64
Lei n 9.985, de 2000.

133

Florestas Nacionais sim, mas concesses florestais no. As razes so simples. A


principal que as concesses excluem as pessoas carentes que moram nas florestas
da riqueza gerada pela indstria madeireira. [...] A histria das concesses florestais
no mundo uma histria de fracassos. Talvez o Brasil possa ser uma exceo. O
caminho prudente, neste momento, o de ensaiar concesses-piloto [...]
(NEPSTAD, 2003).

A proposio no chegou a ser objeto de nenhuma votao formal. O impasse


permaneceu at o incio do governo Lula, que retirou a proposio em julho de 2003.
Os tcnicos do PNF da nova administrao federal, capitaneados por Azevedo, atual
diretor-geral do Servio Florestal Brasileiro (SFB), organizaram a discusso de uma proposta
alternativa ao texto do projeto retirado pelo Poder Executivo. Foram realizados alguns debates
em diferentes regies do pas, contando com a participao de representantes do setor
produtivo, do movimento ambientalista e de comunidades locais.
Foi gerada uma proposta bem mais ampla que a anterior a partir desse processo, que
prev a outorga de concesses florestais no apenas nas Flonas, mas sim nas chamadas
florestas pblicas, definidas como florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos
biomas brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos estados, dos municpios, do Distrito
Federal ou das entidades da administrao indireta. O projeto de lei preparado pelo governo
Lula foi enviado para anlise do Legislativo em fevereiro de 2005, em regime de urgncia.
Procurou-se passar uma imagem de que o objetivo principal da nova proposta no
estaria nas concesses florestais para a iniciativa privada:
As florestas pblicas tm trs alternativas para o uso sustentvel. A primeira criar
Unidade de Conservao de Uso Sustentvel. A segunda destinao para a
comunidade e que ela no seja onerosa, ou seja, no paga e tambm no
competitiva. O terceiro mecanismo das concesses. Ele competitivo, ento vai
ser feito um processo de licitao, e a utilizao do recurso florestal vai ter que ser
paga porque pertence ao Estado e a todos ns (AZEVEDO, 2006, apud CROCETTI,
2006).

Qualquer leitura atenta sobre o texto do projeto, todavia, ou mesmo uma simples
contagem de artigos, mostra que a disciplina das concesses florestais era a grande
preocupao. Dos 85 artigos da verso do projeto de lei encaminhada pelo Executivo, 54
diziam respeito especificamente s concesses florestais, quinze ao SFB e quinze aos demais
temas, entre eles a gesto direta das Flonas e a destinao das reas florestadas s
comunidades locais.
A associao que representa os servidores do Ibama atuou com vigor pela rejeio do
projeto, certamente por uma preocupao corporativa associada proposta de criao do SFB.
Surgiram atores estranhos ao subsistema criticando a proposta, como militares preocupados
com a internacionalizao da Amaznia.

134

Entre os militantes ambientalistas, alguns representantes da linha preservacionista que


atuaram ativamente no processo de construo da Lei do Snuc manifestaram crticas pesadas:
A proposta ignora as Florestas Nacionais j estabelecidas, que somam 19 milhes de
hectares e que nunca puderam ser objeto de concesso por motivo de falta de
regularizao fundiria e por falta de planos de manejo. [...] O projeto no estabelece
pautas claras ou identificveis de sustentabilidade da explorao florestal, [...]. Na
verdade parece deixar tudo para um plano de manejo, a ser feito pelos empresrios
e que no se sabe bem como vai ser feito, nem quem vai aprov-lo e control-lo [...]
(PADUA, 2005).

Sarney Filho, que comandava o MMA quando a primeira proposta sobre concesses
florestais, restrita s Flonas, foi elaborada, colocou-se em uma posio de cautela em relao
proposta da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e, em particular, s concesses florestais
em grande escala. Deve ser dito que o coordenador da Frente Parlamentar Ambientalista, at
hoje, mantm certa precauo a esse respeito. Em sua opinio, deve ser dada prioridade s
concesses em Flonas, como forma de se assegurar maior controle ambiental das reas
concedidas explorao pela iniciativa privada (SARNEY FILHO, 2007).
Cabe destacar que vrias organizaes ambientalistas apoiaram explicitamente a
aprovao da proposta durante toda a sua tramitao no Legislativo. Entre elas, encontram-se
o Instituto Socioambiental (ISA), o Greenpeace, o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) e o
Frum Brasileiro de Organizaes No-Governamentais e Movimentos Sociais para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (Frum das Ongs).
Como liderana histrica de entidades ambientalistas que pendem para uma viso
social, a prpria Marina Silva, Ministra do Meio Ambiente, pode ter influenciado a posio
dessas entidades a favor da aprovao do projeto. O que no encontra explicao to simples
a defesa da Ministra em prol de um texto que parece dedicar pouca ateno questo da
destinao das florestas pblicas s comunidades locais. O texto proposto pelo Governo,
certo, contm dispositivo que procura assegurar que as florestas pblicas somente possam ser
direcionadas concesso para a iniciativa privada depois de analisada sua relevncia para a
destinao s comunidades tradicionais. A dvida fica por conta da viabilidade de esse
dispositivo legal ser efetivamente cumprido.
Na Cmara dos Deputados, os parlamentares demonstraram interesse especial pelo
projeto de lei, explicitado mediante a apresentao de mais de trs centenas de emendas. O
relator da comisso especial criada, Deputado Beto Albuquerque, coordenou um processo de
negociao amplo, que culminou na apresentao de um substitutivo que aproveitou 41% das
emendas dos parlamentares. Foram feitas vrias alteraes no texto original, atendendo
diferentes linhas de preocupao: o licenciamento ambiental das concesses tornou-se mais

135

rigoroso; o Ibama passou a receber uma pequena parte dos recursos gerados pelas concesses
da Unio; dispositivos que centralizavam atribuies na Unio inclusive nas concesses de
florestas estaduais e municipais foram ajustados. De toda forma, pode-se afirmar que o
conjunto dessas modificaes no alterou o esprito bsico da proposta, conforme reconheceu
o prprio relator da matria em seu parecer.
O projeto de lei sobre as florestas pblicas foi aprovado na Cmara dos Deputados em
fevereiro de 2006, na forma de um texto que refletiu praticamente na ntegra o substitutivo
Beto Albuquerque.
Uma alterao no texto original feita pelo relator que merece ateno especfica a
insero de dispositivo modificando o Cdigo Florestal para descentralizar a aprovao dos
planos de manejo florestal de forma geral, ligados ou no a processos de concesso florestal.
At ento, o Cdigo Florestal concentrava toda a aprovao desses planos no Ibama, muitas
vezes conflitando com leis estaduais que previam a aprovao por rgo estadual do Sisnama.
Deve ser dito que havia muitas emendas propostas por parlamentares voltadas a descentralizar
as aprovaes especificamente para o caso das terras a serem submetidas concesso e
reunies realizadas nos estados da regio norte para debate do projeto, cujas notas
taquigrficas foram codificadas nesta pesquisa, levantaram a necessidade de ajustes na
distribuio de poderes governamentais (PONTES, 2005).
De toda forma, cabe perceber que o MMA acatou a descentralizao de atribuies em
relao ao controle do manejo florestal proposta pelo relator. Se assim no fosse, teria sido
efetivado veto presidencial sobre o dispositivo que trazia essa alterao no Cdigo Florestal.
No Senado Federal, tornou-se pblica a principal polmica jurdica em relao ao
contedo do projeto de lei sobre a gesto das florestas pblicas. O art. 49, inciso XVII, da
Constituio Federal coloca como de competncia exclusiva do Congresso Nacional aprovar,
previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e
quinhentos hectares (grifo da autora). A proposta original do Poder Executivo e o texto
aprovado pela Cmara dos Deputados afastam a aplicao do referido dispositivo de nossa
Carta Poltica s normas que regulam a concesso florestal. No h qualquer referncia
manifestao prvia do Legislativo como condicionante para as concesses. A justificativa foi
a de que, como a concesso florestal tem como objeto a explorao de produtos e servios
relacionados cobertura florestal, ela no gera qualquer direito real sobre o imvel em que se
situa a cobertura florestal. Em palavras mais simples, a concesso florestal no se confundiria
com a concesso de terras pblicas.

136

H quem discorde desse entendimento. No trmite inicial do projeto na Cmara dos


Deputados, apresentaram-se posicionamentos no sentido de que seria invivel a separao
entre solo e cobertura florestal na definio do objeto da concesso para manejo florestal. Para
uns, a floresta estaria incorporada ao solo. Para outros, na prtica o imvel ficaria afetado a
uma determinada atividade, o manejo florestal. Assim, a concesso para manejo florestal
equiparar-se-ia a uma concesso de terras pblicas, submetendo-se ao art. 49, inciso XVII, da
Constituio. Essa posio foi sustentada pelo importante jurista Jos Afonso da Silva, em
reunio de audincia pblica ocorrida na Cmara dos Deputados em 12 de maio de 2005,
submetida codificao nesta pesquisa (CMARA DOS DEPUTADOS, 2005b, p. 36).
O Senado Federal caminhou nesse sentido, ao aprovar emenda submetendo o plano
anual de outorga de concesso florestal (Paof) a prvia aprovao pelo Congresso Nacional,
quando inclusse a concesso de florestas pblicas com rea superior a 2.500hectares,
condio que, na prtica, aplicar-se-ia totalidade dos planos anuais de outorga. A viabilidade
econmica do manejo florestal em bases sustentveis impe unidades de manejo bem maiores
do que esse limite. O Senado, em resumo, procurou assegurar o controle do Legislativo sobre
o sistema de concesses florestais.
As poucas emendas do Senado foram todas aprovadas pela Cmara, na fase final de
tramitao do projeto, mas o Executivo vetou determinados dispositivos do texto
encaminhado sano. Em relao s emendas do Senado, manteve-se apenas a que previa a
manifestao do Conselho de Defesa Nacional quando o Paof envolver reas situadas na faixa
de fronteira.
Para a aprovao final do projeto, foram geradas alianas no usuais, que merecem
estudo especfico, como comenta a seguinte matria publicada na Folha de So Paulo:
A tentativa de impedir o naufrgio no Senado do projeto de lei que prev o aluguel
das florestas na Amaznia uniu em armas ontem atores improvveis: ONGs
ambientalistas como o Greenpeace e as empresas exportadoras do Par. Ativistas e
madeireiros entregaram ontem aos senadores uma carta na qual pedem que o PL de
gesto das florestas pblicas seja votado com urgncia no plenrio daquela Casa.
(ANGELO, 2005).

O processo de construo da Lei de Gesto das Florestas Pblicas sugere anlises


bastante interessantes em relao dinmica do subsistema da poltica nacional de
biodiversidade e florestas. Ser que a aprovao da lei a partir da unio entre parte dos
ambientalistas e os representantes do empresariado mais explicitamente, os criticados
madeireiros do Estado do Par explica-se a partir de uma situao em que os diferentes
lados, ou seja, os integrantes de uma ou mais coalizes ambientalistas e os integrantes de uma

137

ou mais coalizes desenvolvimentistas viram a situao atual de descontrole do setor


madeireiro como inaceitvel, ou seja, uma situao de beco sem sada apontada na mais
recente publicao sobre o MCA (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 206-207)? Foram
formadas coalizes de convenincia de curto prazo? As alteraes progressivas da legislao
florestal com vistas descentralizao administrativa e maior participao do setor privado
so explicveis mediante a lgica do aprendizado orientado a polticas pblicas apresentada
no MCA?
Por enquanto, pode ser dito que os acordos negociados em situaes crticas, que
envolvem mais do que aspectos instrumentais das polticas pblicas, parecem ser um caminho
possvel para a compreenso dos pactos ocorridos nesse processo. O MMA pode ter chegado
constatao da inviabilidade de efetivo controle do desmatamento na regio pelos meios
tradicionalmente utilizados. Por sua vez, a parte do setor madeireiro da regio amaznica que
atua regularmente encontrava-se em crise de fornecimento de material diante de medidas
rgidas em relao a cancelamentos de planos de manejo e outras aes que vinham sendo
tomadas, j h alguns anos, na tentativa de um maior controle do desmatamento. O ministrio
havia cancelado os planos de manejo em terras que no tivessem documentao regular, o que
gerou problemas principalmente para o setor madeireiro do Par.
Finalizada a anlise dos principais embates no Legislativo, cujas discusses compem
o contedo de grande parte dos documentos estudados, passa-se a apresentar, no captulo
seguinte, os resultados detalhados da aplicao do MCA poltica nacional de biodiversidade
e florestas no perodo 1992-2006.

138

6 A APLICAO DO MODELO

6.1 OS ATORES

6.1.1 Consideraes iniciais

Na organizao dos resultados da aplicao do MCA, devem-se reunir inicialmente as


informaes sobre os principais atores pblicos e privados que atuaram no subsistema entre
1992 e 2006. Cabe lembrar que, para Sabatier e seus colaboradores, a unidade essencial de
anlise o subsistema de polticas pblicas, entendido como o conjunto de atores individuais
ou coletivos, de organizaes pblicas e privadas, que esto ativamente preocupados com
determinada rea de poltica pblica e que regularmente tentam influenciar as decises nesse
domnio (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 118-121). Os atores e seus sistemas de
crenas constituem a essncia do MCA.
As informaes aqui apresentadas sobre os atores da poltica nacional de
biodiversidade e florestas dizem respeito essencialmente queles que participaram
diretamente dos debates relacionados aos cinco mdulos selecionados de pesquisa. Conforme
referido anteriormente, toma-se como pressuposto que os atores mais importantes do
subsistema tendem a estar envolvidos nos processos em pauta no Congresso Nacional
voltados a decidir as regras bsicas que estruturam as aes pblicas e privadas na rea em
questo. Como o positivismo jurdico ainda marca nosso pas, h uma tendncia de
supervalorizao das normas escritas tanto por governantes quanto por governados. Os
esforos das coalizes para influenciar as alteraes de leis e outras normas, certamente, so
maiores do que ocorre, por exemplo, nos Estados Unidos, bero do MCA.
Aspecto que merece ser destacado a permanncia de diversos atores individuais ao
longo de todo o perodo em estudo. Joo Paulo Capobianco, originalmente da SOS Mata
Atlntica, apresenta-se na primeira e na segunda fases de estudo como representante do
Instituto Socioambiental (ISA) e, na terceira, como Secretrio de Biodiversidade e Florestas
do MMA, rgo no qual atualmente exerce a funo de Secretrio Executivo. Sarney Filho
atua como parlamentar voltado questo ambiental e esteve frente do MMA, mesmo caso
de Marina Silva. Maurcio Mercadante assessorou tecnicamente, entre outros, os processos de
elaborao da Lei do Snuc e da Lei da Mata Atlntica, como consultor legislativo da Cmara

139

dos Deputados, e exerce a funo de Diretor Nacional de reas Protegidas do MMA desde
2003. Flvio Montiel participa nas audincias pblicas codificadas inicialmente como
representante do Greenpeace e depois como Diretor de Proteo Ambiental do Ibama. Andr
Lima, advogado do ISA presente em vrias das audincias analisadas, assumiu em 2007 a
funo de Diretor do Departamento de Articulao de Aes da Amaznia do MMA. Alm
desses casos, h outros de permanncia nas mesmas posies. Roberto Smeraldi, por
exemplo, desde a primeira fase de estudo tem representado a entidade Amigos da Terra, assim
como Mrio Mantovani a SOS Mata Atlntica.
Essa constatao parece confirmar a percepo do MCA de que a maior parte do
policymaking ocorre no mbito de subsistemas integrados por especialistas (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 193). Deve-se entender o termo especialista no sentido lato. Sarney Filho e
Marina Silva no so tcnicos do setor, mas com certeza tm amplo conhecimento sobre as
polticas pblicas nesse campo. Os atores participam com regularidade do processo decisrio
em determinado campo de polticas pblicas, ou pelo menos tentam influenci-lo, por um
perodo considervel de tempo, formando uma comunidade semi-autnoma. Essa uma das
bases dos subsistemas maduros apontada no MCA (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 192).
Detalham-se a seguir as participaes desses atores nas trs fases em que se dividiu o
perodo estudado em termos de audincias pblicas. Os dados foram extrados dos resultados
do processo de codificao das notas taquigrficas desses eventos por meio do NVIVO7.
Cabe lembrar que os anos de 1992 a 1994 so analisados nesta dissertao com base
essencialmente nos documentos legislativos, alm das trs entrevistas realizadas.

6.1.2 Atores governamentais

Em todas as trs fases em que se dividiu o perodo de estudo, participam dos debates
relacionados aos cinco mdulos de pesquisa, ativamente, o MMA e o Ibama. A oitiva de
representantes do ministrio e da autarquia em todas as comisses do Legislativo que atuam
sobre a questo ambiental, permanentes ou temporrias, freqente. No caso da poltica
nacional de biodiversidade e florestas, em especial, historicamente marcada por uma
centralizao de atribuies na Unio, essa presena sistemtica do MMA e do Ibama no
Congresso Nacional mais do que compreensvel.
Tm participao de escala bem menor o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e
algumas entidades a ele vinculadas, como o Conselho Nacional de Desenvolvimento

140

Cientfico e Tecnolgico (CNPq), o Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (Inpa), o


Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) e o Museu Goeldi. Ainda do Governo
federal, conta-se com manifestaes da Fundao Nacional do ndio (Funai), do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Ministrio da Agricultura), da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), do
Ministrio das Minas e Energia (MME), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio (MDIC), do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), do
Ministrio da Integrao Nacional (MIN) e do Departamento de Polcia Federal.
A Tabela 04 mostra o nmero de audincias pblicas submetidas codificao em que
esses atores governamentais estiveram presentes.
Tabela 04 Participao das entidades governamentais nas audincias pblicas
Ator governamental

1995-1998

1999-2002

2003-2006

MMA
Ibama
MCT
Inpa
Museu Goeldi
Inpe
CNPq
Funai
Ministrio da Agricultura
Embrapa
Incra
MRE
MME
MDIC
MIN
Polcia Federal
Fonte: dados da pesquisa.

04
11
01
----01
--03
--------01
-------

18
11
04
--01
----01
03
03
--01
--01
-----

19
12
02
03
01
02
01
01
--03
01
01
--02
01
02

6.1.3 Organizaes no-governamentais

H algumas organizaes no-governamentais com participao freqente em todas as


trs fases em que se dividiu o perodo em estudo, como o ISA. Essa organizao acompanha
sistematicamente as principais discusses que ocorrem no Legislativo relacionadas ao tema
biodiversidade e florestas. Essa especializao fica clara especialmente nas audincias
ocorridas na ltima fase, entre 2003 e 2006, quando o representante do ISA manifesta-se em
nome do Frum Brasileiro de Organizaes No-Governamentais e Movimentos Sociais para
o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Frum das Ongs).

141

A reunio de organizaes no-governamentais em grupos para apresentarem suas


posies diante do Congresso Nacional, consagrada na participao do Frum das Ongs,
acontece em todas as fases.
Entre 1995 e 1998, quando os principais debates concentram-se no processo da Lei do
Snuc e os conflitos entre preservacionistas e socioambientalistas tornam-se explcitos, surge
na arena a Rede Pr-Unidades de Conservao da Natureza (Rede Pr-UCs), com posio
contrria a qualquer flexibilizao em termos de presena humana nas UCs de Proteo
Integral. O principal documento divulgado por esse grupo poca assinado pelas seguintes
organizaes no-governamentais: Fundao Pr-Natureza (Funatura), Fundao Brasileira de
Conservao da Natureza (FBCN), Fundao Biodiversitas, The Nature Conservancy (TNC),
Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e
Educao Ambiental (SPVS), Pangea e poucas outras organizaes de menor porte (REDE
PR-UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA, 1996, p. 2).
Do grupo subscritor desse documento, a nica organizao no-governamental que
aparece nas audincias pblicas codificadas manifestando sua posio individualmente nas
fases seguintes a Funatura, com uma participao entre 1999 e 2002. V-se, assim, que o
grupo de organizaes no-governamentais com tendncia mais preservacionista est subrepresentado nos documentos adotados como base da pesquisa.
De toda forma, os conflitos entre preservacionistas e socioambientalistas em relao s
UCs esto bem registrados por Mercadante (2001, p. 190-231) e Santilli (2005, p. 103-105,
2007, p. 137-142). A continuidade desse conflito at hoje e a permanncia de entidades com
postura mais tradicional em termos da conservao da natureza, bem como das atividades da
Rede Pr-UCs, por sua vez, esto claras nas matrias que comentam o CBUC 2007
(FANZERES, 2007).
Outros casos de participao em grupo que surgem nas audincias pblicas
codificadas esto na Rede de Organizaes No-Governamentais da Mata Atlntica e no
Grupo de Trabalho Amaznico (GTA).
Com participaes individuais relevantes ao longo do perodo de estudo, alm do ISA,
devem-se destacar o World Wildlife Fund (WWF), o Greenpeace, a Amigos da Terra e a SOS
Mata Atlntica. H vrias outras organizaes no-governamentais ambientalistas,
socioambientalistas ou sociais que participam das audincias pblicas, e que tiveram suas
posies codificadas por meio do NVIVO7, mas as limitaes da pesquisa impem que se

142

selecionem, para estudo detalhado, as entidades com maior nmero de manifestaes ou cuja
posio represente com maior clareza as divergncias existentes no subsistema.
Expem-se a seguir breves dados sobre as organizaes no-governamentais
selecionadas, divulgados em seus respectivos stios eletrnicos:

Amigos da Terra Amaznia Brasileira (Amigos da Terra): organizao que integra a


rede Amigos da Terra Internacional que est presente em 68 pases, atua desde 1989
no Brasil, na promoo do uso sustentvel dos produtos florestais, na preveno do
fogo, no atendimento a comunidades isoladas e na formulao e acompanhamento de
polticas pblicas65;

Frum Brasileiro de Organizaes No-Governamentais e Movimentos Sociais para o


Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Frum das Ongs): criado em 1990 no processo
de preparao da Rio-92, rene no apenas organizaes ambientalistas, mas tambm
movimentos sociais ligados a comunidades indgenas e outras populaes tradicionais,
associaes comunitrias, sindicatos etc., totalizando atualmente 547 entidades
filiadas, algumas delas tambm redes de organizaes66;

Fundao Pr-Natureza (Funatura): organizao criada em 1986, coloca como sua


misso a defesa do meio ambiente, especialmente no que diz respeito preservao da
biodiversidade biolgica e melhoria da qualidade de vida da sua populao,
contribuindo para o uso sustentvel dos recursos naturais em todas as regies do pas,
notadamente nos biomas Cerrado e Pantanal67;

Greenpeace: organizao ambientalista presente em mais de quarenta pases que tem


como postura no aceitar doaes de governos, empresas ou partidos polticos,
sustentando-se com a contribuio de aproximadamente trs milhes de pessoas, atua
no Brasil, por meio de trs escritrios, nos temas Amaznia, clima, energia, questo
nuclear e transgnicos68;

Grupo de Trabalho Amaznico (GTA): rede que atualmente rene 602 entidades
filiadas, distribudas em nove estados da regio amaznica, e incorpora, alm de
organizaes ambientalistas, movimentos sociais que representam seringueiros,

65

Fonte: http://www.amigosdaterra.org.br. Acesso em: 15 set. 2007.


Fonte: http://www.fboms.org.br. Acesso em: 15 set. 2007.
67
Fonte: http://funatura.org.br/home/index.php?option=com_content&task=view&id=5&Itemid=6. Acesso em:
15 set. 2007.
68
Fonte: http://www.greenpeace.org.br/brasil/quemsomos. Acesso em: 15 set. 2007.
66

143

castanheiros, quebradeiras de coco babau, pescadores artesanais, ribeirinhos,


comunidades indgenas, agricultores familiares, quilombolas etc.69;

Instituto Socioambiental (ISA): organizao fundada em 1994, apresenta-se com a


misso de propor solues de maneira integrada para questes sociais e ambientais,
defendendo bens e direitos sociais, coletivos e difusos relativos ao meio ambiente, ao
patrimnio cultural, aos direitos humanos e dos povos70;

Rede de Organizaes No-Governamentais da Mata Atlntica: atualmente rene


trezentas entidades filiadas, distribudas nos dezessete estados que se encontram no
domnio do bioma Mata Atlntica, compe-se de organizaes com porte e perfil
bastante diferenciado, com atuao em temas como biodiversidade, parques e reservas,
pesquisa, polticas pblicas, recuperao de reas degradadas, ecoturismo,
comunidades tradicionais etc.71;

Rede Nacional Pr-Unidades de Conservao da Natureza (Rede Pr-UCs): criada em


1996, no processo de debate da Lei do Snuc, rene atualmente 23 entidades filiadas e
tem como misso de proteger, fortalecer, aprimorar e ampliar o conjunto de UC,
especialmente as de proteo integral, visando conservar a biodiversidade e outros
valores destas reas72;

SOS Mata Atlntica: organizao criada em 1986, tem a misso de defender os


remanescentes da Mata Atlntica, valorizar a identidade fsica e cultural das
comunidades humanas que os habitam e conservar os riqussimos patrimnios natural,
histrico e cultural dessas regies, buscando o seu desenvolvimento sustentado73;

World Wildlife Fund (WWF): rede ambientalista presente em 130 pases, atua no
Brasil a partir de 1971 e, desde 1996, est formalizada em uma organizao brasileira,
a WWF Brasil, que tem programas em temas diferenciados como reas protegidas,
educao ambiental, mudanas climticas, energia, recursos hdricos, agricultura e
meio ambiente etc.74
A Tabela 05 mostra o nmero de audincias pblicas submetidas codificao das

quais essas entidades participaram.


69

Fonte: http://www.gta.org.br/gta.php. Acesso em: 15 set. 2007.


Fonte: http://socioambiental.org/inst/index.shtm. Acesso em: 15 set. 2007.
71
Fonte: http://www.rma.org.br/v3/action/affiliated. Acesso em: 15 set. 2007.
72
Fonte: http://redeprouc.org.br/apresenta.asp. Acesso em: 15 set. 2007.
73
Fonte: http://www.sosmatatlantica.org.br/index.php?section=who&action=quemSomos.
set. 2007.
74
Fonte: http://www.wwf.org.br/wwf_brasil/index.cfm. Acesso em: 15 set. 2007.
70

Acesso

em:

15

144

Tabela 05 Participao das ongs ambientalistas nas audincias pblicas


ONG

1995-1998

1999-2002

2003-2006

Amigos da Terra
01
--02
Frum das Ongs
01
01
05
Greenpeace
--03
05
GTA
01
--01
ISA
06
02
05
Ongs da Mata Atlntica*
05
01
01
Rede Pr-UCs/Funatura
01
01
--WWF
05
02
--Fonte: dados da pesquisa.
* Os dados renem as participaes da SOS Mata Atlntica, Rede de Organizaes No-Governamentais da
Mata Atlntica e Conselho da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica.

Alm dessas organizaes no-governamentais selecionadas, merecem ser citadas as


participaes das seguintes entidades:

entre 1995 e 1998: Conservation International, Fundao Vitria Amaznica, Instituto


de Pesquisas Ecolgicas (Ip), Instituto Sociedade, Populao e Natureza (ISPN),
Sociedade Civil Mamirau e outras;

entre 1999 e 2002: Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira


(Coiab), Fundao Indgena do Amazonas, Instituto de Estudos Socioeconmicos
(Inesc) e outras;

entre 2003 e 2006: Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura


(Contag), Conselho Nacional dos Seringueiros, Instituto O Direito por um Planeta
Verde (Planeta Verde), Rede Brasileira Agroflorestal, Sociedade Civil Mamirau e
outras.
Cumpre notar que o Apndice D, que traz os resultados gerais do processo de

codificao, rene as posies no apenas das organizaes no-governamentais selecionadas


para estudo mais detalhado, mas de todas as entidades que tiveram posturas codificadas nas
audincias pblicas.

6.1.4 Setor produtivo

A presena do setor produtivo nas audincias que ocorreram entre 1995 e 1998
bastante reduzida. Registram-se participaes da Federao das Indstrias do Estado de Santa
Catarina (Fiesc) e do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de
Imveis Comerciais e Residenciais de So Paulo (Secovi/SP) nos debates sobre a Lei da Mata
Atlntica. Nas discusses sobre a Lei do Snuc, encontra-se apenas uma participao da

145

Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Fierj). Esses dados reforam a
constatao de que as divergncias ocorridas no processo de construo da Lei do Snuc esto
concentradas nas organizaes no-governamentais.
Entre 1999 e 2002, a presena de representantes do setor produtivo aumenta
consideravelmente. Eles surgem em debates sobre a implantao de UCs, a exemplo do
Parque Nacional da Serra da Bodoquena, a flexibilizao de reas protegidas j implantadas, a
exemplo da Estrada do Colono, a proteo da Mata Atlntica, o controle do desmatamento e,
tambm, em discusso com tema mais inovador, as normas de acesso aos recursos genticos e
ao conhecimento tradicional associado. So exemplos de participaes nessa fase: Associao
Brasileira das Indstrias de Biotecnologia (Abrabi); Associao Brasileira dos Produtores de
Camaro; Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria (CNA); Conselho Empresarial
Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS); Federao da Agricultura do
Estado do Par; Federao da Agricultura do Estado do Paran; Federao das Indstrias do
Estado do Par (Fiepa); Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB); Natura; etc.
Entre 2003 e 2006, a participao de representantes do setor produtivo passa a ser
marcante. Ela ocorre principalmente nos debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas,
o que plenamente coerente com o tema discutido de forma mais intensa nesse processo
legislativo, as concesses florestais iniciativa privada. H presena relevante, tambm, nos
debates sobre a proteo da Mata Atlntica. Tem-se um grande nmero de representantes do
setor produtivo manifestando-se nessa terceira fase. So exemplos: Abrabi; CEBDS; CNA;
Confederao Nacional da Indstria (CNI); Federao da Agricultura do Estado do Par;
Federao da Agricultura do Estado do Paran; Federao da Agricultura do Estado de Santa
Catarina; Federao das Indstrias do Estado de Rondnia; Fiesc; Fiepa; Grupo de Produtores
Florestais Certificados da Amaznia; OCB; e Sociedade Brasileira de Silvicultura.
Deve ser dito que a influncia da CNA nos debates sobre a poltica nacional de
biodiversidade e florestas, com certeza, tem maior vigor do que indica sua participao direta
nas audincias pblicas submetidas codificao. A entidade surge apenas em trs ocasies,
em debates respectivamente sobre a proteo da Mata Atlntica, o controle do desmatamento
e as concesses florestais. Ocorre que a CNA tem uma tradio de trabalho conjunto com a
bancada

ruralista

do

Congresso

Nacional

esses

parlamentares

acompanham

sistematicamente todos os processos relacionados legislao ambiental. Isso fica claro nos
resultados da codificao referentes ao grupo dos parlamentares.

146

A CNI, por sua vez, est presente em duas ocasies, em debates da terceira fase
respectivamente sobre a proteo da Mata Atlntica e sobre as concesses florestais. Sua
participao direta nas discusses de outros temas integrantes da poltica nacional do meio
ambiente, como o controle da poluio, certamente bem mais intensa. Avalia-se que, para
uma anlise mais consistente da posio do setor industrial, deve-se trabalhar especialmente
com as manifestaes da Fiepa, cujo representante em uma das audincias manifestou-se
tambm em nome da CNI, bem como das federaes das indstrias dos estados, do CEBDS
etc.
Cabe registrar que entidades como a CNA, CNI e a Fiepa tm subdivises
especializadas em meio ambiente para subsidiar suas posies nos debates em curso no
Executivo e no Legislativo. Em suas participaes nas audincias pblicas codificadas, h
representantes ligados a essas cmaras tcnicas. Essa realidade parece coerente com a
previso do MCA de que nos subsistemas maduros no apenas as agncias administrativas,
mas tambm os grupos de interesse criam subunidades especializadas (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p.192).
Do conjunto dos representantes do setor produtivo, foram selecionadas para estudo
detalhado as seguintes entidades: Abrabi/Extracta75, Associao dos Produtores Florestais
Certificados da Amaznia, CEBDS, CNA, CNI, Federao da Agricultura do Estado do Par,
Federao da Agricultura do Estado de Santa Catarina, Fiepa, Fiesc e Sociedade Brasileira de
Silvicultura.

6.1.5 Entidades de pesquisa e comunidade cientfica

Nas trs fases em que se dividiu o perodo em estudo, encontram-se participaes de


entidades de pesquisa e da comunidade cientfica ocorrendo de forma sistemtica, mesmo sem
serem numerosas o suficiente para marcar os eventos. Cumpre lembrar que o MCA assume
que a informao tcnica e cientfica, em regra, desempenha um papel importante na
conformao das crenas dos atores do subsistema (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 192).
Entre 1995 e 1998, merece ser mencionada a presena de Vandana Shiva, cientista
indiana internacionalmente conhecida, praticamente inaugurando no Congresso Nacional os
debates sobre o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, com
75

A Extracta e a Abrabi foram representadas nas audincias pblicas pelo mesmo ator individual, Antnio Paes
de Carvalho, e sero analisadas de forma unificada.

147

foco especial na repartio de benefcios e na justia social. Ainda na primeira fase, h


participao da Universidade de So Paulo (USP) e da Universidade Federal do Par nos
debates sobre a Lei do Snuc, bem como do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia
(Ipam).
Entre 1999 e 2002, surge, nos debates sobre o acesso aos recursos genticos, a
Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC). H tambm participaes, em
temas variados, do Ipam, do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon), da
UnB, da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), da Universidade Federal do
Amazonas (Ufam), da Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS), da
Universidade Federal do Paran (UFPR), da USP e da Pontifcia Universidade Catlica do
Paran (PUC/PR).
Entre 2003 e 2006, esto presentes novamente o Ipam e o Imazon, a Ufam, a UnB e
trs atores novos, a Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa Tecnolgica (ABIPT),
o Centro de Ensino Superior do Par (Cesupa) e o Centro Internacional de Pesquisa Florestal.
Deve-se mencionar que se verificam alguns problemas para a anlise mais consistente
do posicionamento de alguns dos integrantes desse grupo de atores. H entidades que se
manifestaram apenas sobre poucos elementos, em apenas uma ocasio. No caso das
universidades, a prpria comparao entre os perodos pode ser objeto de questionamento,
diante da mudana do ator individual que se coloca como representante em cada evento,
combinada com o grande nmero de tcnicos e vises que as caracteriza.
O Ipam e o Imazon so as entidades de pesquisa com manifestaes mais completas
sobre diferentes elementos de pesquisa da dissertao, motivo pelo qual se entende que cabe
trazer algumas informaes adicionais sobre eles, aos moldes do que foi feito para as
organizaes no-governamentais ambientalistas:

Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam): organizao no-governamental


criada em 1995, atua em diversas parcerias por meio de experincias demonstrativas,
produo de conhecimentos cientficos e orientao acadmica de estudantes de
graduao e de ps-graduao, tendo em vista principalmente formar profissionais
para gerenciar o processo de ocupao e promover polticas pblicas na regio76;

Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon): organizao nogovernamental criada em 1990, atua em pesquisa aplicada sobre problemas de uso dos

76

Fonte: http://www.ipam.org.br/web/sobre/apesentacao.php. Acesso em: 15 set. 2007.

148

recursos naturais na regio, apoio formulao de polticas pblicas, disseminao de


estudos e formao cientfica e tcnica de estudantes e profissionais77.
A atuao do Ipam e do Imazon no acompanhamento dos processos em debate no
Legislativo federal parece assemelhar-se bastante ao realizado pelas organizaes nogovernamentais tratadas no subitem 6.1.3. Entende-se, contudo, que suas manifestaes
podem apresentar especificidades relacionadas ao campo da pesquisa que, em princpio,
justificam sua anlise juntamente com os representantes da comunidade cientfica. Alm
disso, ambas as entidades divulgam os resultados de seus trabalhos por meio de relatrios
tcnicos, publicaes em revistas cientficas etc., produzindo material consultado por outros
tipos de atores do subsistema.
Do conjunto das entidades de pesquisa, foram selecionadas para estudo detalhado as
seguintes: Imazon, Ipam, UnB, Ufam, USP e SBPC.

6.1.6 Outros atores

Nos casos organizados para estudo com o uso do NVIVO7, alm dos atores
governamentais, das organizaes no-governamentais, dos representantes do setor produtivo
e das entidades de pesquisa, foram trabalhados os representantes dos governos estaduais e
municipais, os juristas e representantes do Ministrio Pblico, e os parlamentares.
Os dados sobre a participao dos governos estaduais e municipais foram agregados, e
computados por Unidade da Federao. Avaliou-se que, dado o elevado nmero de
municpios existentes no pas, e a participao no to freqente de representantes de
governos locais nas audincias pblicas codificadas, as informaes sobre seu posicionamento
poderiam ser tratadas de forma conjunta com as de seu respectivo estado.
O envolvimento dos representantes dos governos estaduais e municipais incipiente
na primeira fase de estudo, limitando-se a registros pontuais no curso dos debates da Lei do
Snuc, relativos aos Estados da Bahia, do Rio de Janeiro e de So Paulo, bem como de Santa
Catarina nas discusses sobre a proteo da Mata Atlntica.
Entre 1992 e 2002, a participao permanece baixa, com representantes do Mato
Grosso do Sul manifestando-se sobre a proposta do Parque Nacional da Serra da Bodoquena,
alm de representantes do Paran manifestando-se sobre a Estrada do Colono no Parque do

77

Fonte: http://imazon.org.br/imazon/index.asp. Acesso em: 15 set. 2007.

149

Iguau. Alm disso, constam participaes de representantes dos governos do Par e de


Rondnia em discusses sobre o controle do desmatamento.
Entre 2003 e 2006, esse quadro bastante alterado, principalmente em razo das
reunies para debate da Lei de Gesto das Florestas Pblicas realizadas nos estados da regio
amaznica. Surgem participaes de secretrios dos governos estaduais e mesmo de dois
governadores, Jorge Viana do Acre e Eduardo Braga do Amazonas. Nessa ltima fase, h
presena, tambm, de representantes dos governos de Santa Catarina, Minas Gerais e Distrito
Federal, em discusses respectivamente sobre a proteo da Mata Atlntica, a ampliao do
Parque Nacional da Serra da Canastra e a rea de Proteo Ambiental (APA) do Planalto
Central.
No grupo dos juristas e representantes do Ministrio Pblico, tem-se na primeira fase
apenas a representao da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) nas discusses sobre a Lei
do Snuc.
Entre 1999 e 2002, surgem o Ministrio Pblico do Estado do Acre (MPAC) e o
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT), posicionando-se sobre as
regras para acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. Em ambos
os casos, a representao foi efetivada por pessoas com histrico pessoal de envolvimento
tcnico direto com o tema, o que aponta para uma participao de carter mais individual do
que institucional. H tambm manifestaes do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
(MPSP) nos debates sobre a proteo da Mata Atlntica, bem como do Ministrio Pblico
Federal (MPF) nas reunies da CPI do trfico de plantas e animais silvestres (CPITRAFI) e
nas discusses sobre os problemas ambientais de Fernando de Noronha.
Entre 2003 e 2006, h participao de um jurista muito importante, Jos Afonso da
Silva, nos debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas. No mesmo tema, participam
tambm o MPSP e o Ministrio Pblico do Par (MPPA). O MPF surge nas discusses sobre
a APA do Planalto Central
Os parlamentares, por sua vez, participam de todas as reunies de audincias pblicas
codificadas. Note-se que, como foram utilizadas como base de dados apenas reunies em que
estivessem presentes representantes externos ao Legislativo, a participao dos parlamentares
em termos de tempo de manifestao reduzida. Eles, em regra, surgem apenas formulando
perguntas aos expositores ou comentrios rpidos. De toda forma, seus posicionamentos
tambm foram codificados, mas organizados apenas segundo o tipo de postura, no
individualmente.

150

Cabe registrar a forte presena de parlamentares da bancada ruralista em muitas das


reunies ocorridas e, como regra, em todas as decises importantes a cargo do Congresso
Nacional que se relacionam com a questo ambiental. Alm dos ruralistas, marcante
tambm a presena de parlamentares com forte atuao na questo regional, vinculados a
diversos partidos polticos, como os que atuam na Comisso da Amaznia e Desenvolvimento
Regional da Cmara dos Deputados.

6.2 AS CRENAS

6.2.1 Consideraes iniciais

Passa-se, a seguir, a comentar os principais resultados do processo de codificao das


notas taquigrficas das audincias pblicas, organizados segundo as crenas que integram o
cdigo de anlise documental aplicado.
Nos subitens 6.2.2 a 6.2.4, esto apresentadas, em relao a cada componente do
sistema de crenas, uma explicao detalhada de sua estrutura, necessria para que se
compreendam os resultados apontados aqui e na seqncia da dissertao, e uma anlise da
relao de cada elemento com os componentes previstos como padro pelos autores do MCA,
bem como informaes gerais sobre quais atores se enquadraram em cada tipo de postura.
Alm disso, inseriram-se exemplos das manifestaes encontradas nos diferentes
componentes, todos extrados do conjunto de declaraes codificadas. Como regra, optou-se
por no identificar os atores que se manifestaram nos exemplos mencionados, para no
personificar a anlise ou gerar distores, uma vez que a mesma entidade pode ter posies
diferentes registradas em eventos distintos. At esse ponto, abordam-se de forma integrada
todos os atores, com base nas informaes consolidadas no campo tree nodes do NVIVO7.
No subitem 6.2.5, comentam-se os resultados do processo de codificao segundo
cada ator selecionado para estudo detalhado. As informaes sero analisadas de forma a
deixar claro o conjunto de crenas de cada um deles e sua evoluo ao longo das trs fases
estudadas em termos de audincias pblicas (1995-1998, 1999-2002 e 2003-2006). Nesse
subitem, passa-se a trabalhar exclusivamente com as crenas do deep core e do policy core,
por seu papel fundamental na delimitao das coalizes.
Selecionaram-se os atores com maior nmero de manifestaes ou cuja posio
representasse com maior clareza as divergncias existentes no subsistema, j identificados no

151

item 6.1. Note-se que h tipos de atores cuja anlise pormenorizada praticamente invivel,
notadamente os muitos parlamentares que se manifestaram nas audincias pblicas. As
informaes sobre cada ator so baseadas nos registros consolidados no campo cases do
NVIVO7.
No Apndice D, esto tabulados os posicionamentos de cada ator em relao a cada
um dos componentes, em cada uma das trs fases de estudo, com a anotao do nmero de
eventos em que cada tipo de manifestao ocorreu.
6.2.2 O deep core78

O primeiro componente do deep core diz respeito s diferentes posturas sobre a justia
distributiva, compreendida como o tratamento eqitativo em relao distribuio de
benefcios e nus sociais, comparativamente entre os indivduos. Os critrios bsicos sobre
justia distributiva so um dos elementos do deep core adotados por Sabatier e colegas no
cdigo de anlise documental do estudo pioneiro sobre o Lago Tahoe (JENKINS-SMITH;
SABATIER, 1993, p. 252) e esto presentes tambm no estudo de McLain sobre a poltica
florestal nos EUA (1993).
No cdigo de anlise documental elaborado para a poltica nacional de biodiversidade
e florestas, esse componente foi dividido em quatro tipos de crenas: baixa preocupao com
a eqidade (D.1.1); foco exclusivo ou priorizao da eqidade intrageracional (D.1.2); foco
exclusivo ou priorizao da eqidade intergeracional (D.1.3); e foco na eqidade
intrageracional e intergeracional (D.1.4).
A baixa preocupao com a eqidade foi encontrada em manifestaes de
representantes do setor produtivo, como as federaes de agricultura dos Estados do Par e
Paran, sindicatos do setor madeireiro com atuao local e outras entidades, e de
parlamentares, especialmente da bancada ruralista. Configura-se como uma posio
individualista ou de preocupao apenas com a presente gerao que desconsidera questes de
eqidade. Entre os registros do NVIVO7, merecem ser trazidas como exemplo declaraes
que defendem um direito de propriedade absoluto, acima de qualquer responsabilidade
perante o meio ambiente, ou o direito de o proprietrio ser indenizado por todo e qualquer tipo
de nus a ele colocado tendo em vista o bem-estar coletivo.

78

Ver Quadro 08 no Apndice A (p. 278).

152

O foco exclusivo ou a priorizao da eqidade intrageracional, que reflete uma


preocupao com a justia social na presente gerao, foi encontrado em um nmero maior de
manifestaes. H posicionamentos nesse sentido de rgos governamentais (MMA e Incra),
organizaes no-governamentais com atuao social ou socioambiental como o MST e a
Sociedade Civil Mamirau, UFPA, Fiepa, representantes dos governos estaduais e municipais
de Minas Gerais, Par e Santa Catarina e, sobretudo, de parlamentares. So exemplos
constantes nos registros declaraes de repdio a aes em prol da proteo ambiental
efetivadas sem a devida considerao com populaes tradicionais ou outras comunidades
locais, bem como diferentes demandas de ateno distribuio de renda, pobreza ou
questo social de uma forma mais ampla.
Foram classificadas como foco exclusivo ou a priorizao da eqidade intergeracional
todas as manifestaes que explicitavam preocupao notadamente com as futuras geraes.
H nmero reduzido de declaraes enquadradas nessa postura, encontrada no Ibama, no
Inpa, em poucas organizaes no-governamentais como a Rede Pr-UCs, na SBPC e em
raros parlamentares. Como exemplo tpico presente nos registros, h declaraes de que a
biodiversidade ou o patrimnio ambiental no pertencem a ns, mas sim s futuras geraes.
Por fim, o foco na eqidade intrageracional e intergeracional, postura que concentrou
o maior nmero de manifestaes no componente, traz a preocupao explcita ao mesmo
tempo com a presente e as futuras geraes. H posies nesse sentido de um nmero
considervel de atores: MMA, MRE e SPU, vrias organizaes no-governamentais
ambientalistas, como o Greenpeace, ISA, WWF e outras, Ipam, Natura, alguns representantes
dos governos estaduais e municipais (Acre, Amazonas e Mato Grosso do Sul), OAB e alguns
parlamentares. Podem ser trazidas como exemplo dos registros declaraes de que o direito
das pessoas a uma vida melhor e nosso dever com as futuras geraes devem ser equilibrados,
ou de que as UCs devem ser criadas tendo em vista os direitos no apenas das futuras
geraes, mas tambm das comunidades que atualmente habitam o local.
O segundo componente do deep core diz respeito s diferentes posturas sobre a
relao tica homem-natureza. Assim como a justia distributiva, a relao entre os homens e
a natureza um dos elementos do deep core presentes no estudo sobre o Lago Tahoe
(JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 252).
No cdigo de anlise documental, esse componente foi dividido em quatro tipos de
crenas: viso antropocntrica pura (D.2.1); viso antropocntrica moderada (D.2.2);
ecocentrismo (D.2.3); e biocentrismo (D.2.4).

153

Foram enquadradas como viso antropocntrica pura as manifestaes que refletissem


a concepo do homem como centro do universo e da natureza com valor instrumental, sem
referncias a preocupaes com a proteo ambiental. Trata-se de posio que foi encontrada
em representantes do setor produtivo, como federaes de agricultura de alguns estados,
sindicatos do setor madeireiro com atuao local e outras entidades, em alguns representantes
dos governos estaduais e municipais como Par e Roraima, e em parlamentares,
especialmente da bancada ruralista. H tambm rarssimas declaraes nesse sentido de
organizaes no-governamentais que atuam exclusivamente na rea social, como a Central
dos Assentados de Roraima. So exemplos nos registros do NVIVO7 diferentes
manifestaes de repdio a aes voltadas proteo ambiental, diante dos prejuzos
causados ao crescimento econmico.
A grande maioria das manifestaes que refletissem, direta ou indiretamente, um
posicionamento sobre a relao tica homem-natureza foi classificada como antropocentrismo
moderado, aquele que, em maior ou menor grau, contempla preocupaes ambientais. H
declaraes nessa linha em todos os grupos de atores, o que faz a listagem ser dispensvel.
Cabe mencionar que mesmo atores individuais com atuao historicamente de oposio s
propostas de um maior rigor na legislao ambiental, em pblico, muitas vezes no se
assumem uma postura antropocntrica pura.
As declaraes que enfatizassem a interao homem-natureza, em crtica viso
instrumental, foram classificadas como ecocentrismo (SOUZA, 2004, p.2). Trata-se de uma
posio intermediria entre antropocentrismo e biocentrismo. Como exemplo claro, pode-se
utilizar a manifestao da ento Senadora Marina Silva, em audincia pblica sobre a Lei do
Snuc do dia 26 de novembro de 1996, de que a cultura parte da natureza e de que ns a
empobrecemos muito ao colocarmos em dicotomia as relaes homem-natureza e culturanatureza (CMARA DOS DEPUTADOS, 1996a, p. 10).
H manifestaes ecocntricas de representantes do Ibama, da Funai, de organizaes
no-governamentais como o GTA, o ISA e outras, de entidades de pesquisa como o Ipam, a
USP e outras, do MPDFT e de raros parlamentares. Esperava-se um maior nmero de
declaraes nessa linha do que o encontrado. Cumpre lembrar que, pela anlise realizada no
captulo 3 desta dissertao, os socioambientalistas brasileiros integram os racionalistas
verdes, que questionam a razo instrumental a servio da arrogncia antropocntrica
(DRYZEK, 1997, p. 173). Uma explicao possvel para o nmero pequeno de registros
parece ser o prprio fato de as audincias pblicas serem realizadas no Legislativo federal, o

154

que levaria certos expositores ligados a diferentes vertentes do radicalismo verde a


antropocentrizarem suas declaraes. A natureza no vota em eleies.
A mesma explicao talvez possa ser adotada para explicar as poucas manifestaes
na linha do biocentrismo, que espelha uma postura de reverncia diante na natureza (ENEA,
2004, p. 5). As declaraes nesse sentido foram encontradas, em raras ocasies, no Ibama, em
organizaes no-governamentais como a Rede Pr-UCs e poucas outras, e na Ufam. Inseriuse, nesse campo, declarao de que devemos conservar no por ns, nem pelas futuras
geraes, mas pela prpria existncia de outras espcies, entre outros exemplos possveis
constantes nos registros.
O terceiro componente do deep core diz respeito s diferentes posturas sobre o
conhecimento como valor. Sua incluso inspira-se em pequena referncia do cdigo de
anlise documental do estudo sobre o Lago Tahoe (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993,
p. 252) e, sobretudo, na primeira leitura das audincias pblicas, na qual se percebeu que h
atores que colocam mais em relevo o conhecimento tcnico-cientfico e outros que destacam o
valor da cultura das populaes tradicionais. Mencione-se que o prprio conflito
preservacionistas versus socioambientalistas no processo de construo da Lei do Snuc traz
elementos dessas posturas, com os preservacionistas defendendo critrios eminentemente
cientficos e tcnicos para a criao de UCs (REDE PR-UNIDADES DE CONSERVAO
DA NATUREZA, 1996, p. 2) e os socioambientalistas a relevncia do saber tradicional de
certas comunidades.
No cdigo de anlise documental, esse componente foi dividido em quatro tipos de
crenas: desconsiderao do conhecimento como valor (D.3.1); foco exclusivo ou priorizao
do saber tradicional e dos aspectos culturais (D.3.2); foco exclusivo ou priorizao do
conhecimento tcnico-cientfico (D.3.3); e valorizao explcita tanto do conhecimento
tcnico-cientfico quanto do saber tradicional (D.3.4).
Foram classificadas como desconsiderao do conhecimento como valor declaraes
raras, mas que no se devem omitir, emitidas essencialmente por parlamentares, que
questionam desmatamentos apontados por relatrios tcnicos, afirmam que no existe
degradao na Amaznia e assim por diante.
No foco exclusivo ou priorizao do saber tradicional e dos aspectos culturais, foram
encontradas manifestaes de representantes do Centro Nacional de Populaes Tradicionais
(CNPT) do Ibama, da Funai, de organizaes no-governamentais como o ISA e outras, do
Ipam, de apenas um representante do setor produtivo (Pr-Vale, entidade de atuao local em

155

Minas Gerais), do MPDFT, dos governos estaduais e municipais do Amap e da Bahia, e de


parlamentares. So exemplos nos registros do NVIVO7 declaraes de que o respeito forma
peculiar de posse da terra e de utilizao dos recursos naturais pelas populaes tradicionais
deve ser tomado como pressuposto, ou que ressaltam o valor do conhecimento que os
indgenas tm em relao proteo ambiental.
No foco exclusivo ou priorizao do conhecimento tcnico-cientfico, foram inseridas
manifestaes de vrios representantes governamentais, como MMA, Ibama, MCT e
entidades a ele vinculadas, Embrapa, Ministrio da Agricultura e MDIC, poucas organizaes
no-governamentais, Abipt, UFMS, UFSC e SBPC, Abrabi/CEBDS, MPF e alguns
parlamentares. A ttulo de exemplo, podem ser trazidas dos registros declaraes de que o
debate sobre a extenso da Mata Atlntica seria questo a ser resolvida essencialmente entre
cientistas, de que os conflitos que envolvem UCs devem ser solucionados mediante
parmetros tcnico-cientficos e outras.
Como valorizao explcita tanto do conhecimento tcnico-cientfico quanto do saber
tradicional, foram classificadas manifestaes do MMA, Ibama, MCT e Museu Goeldi,
Embrapa, organizaes no-governamentais como o WWF e outras, Imazon, algumas
universidades, Abrabi/CEBDS e Federao das Indstrias do Estado do Paran, governos
estaduais e municipais do Acre e Amazonas, e poucos parlamentares. So exemplos
constantes nos registros declaraes que defendem o respeito aos diferentes tipos de
conhecimento, das tradies indgenas s inovaes tecnolgicas, a conciliao entre os
saberes tradicionais e cientficos e outras.
O quarto componente do deep core diz respeito s diferentes posturas sobre o Estado e
seu papel. No cdigo de anlise documental do estudo sobre o Lago Tahoe (JENKINSSMITH; SABATIER, 1993, p. 252), trabalha-se com a ao governamental versus atividade
privada no nvel do policy core. McLain (1993) chega a citar entre os componentes de seu
estudo o escopo da ao governamental, mas de uma forma voltada especificamente questo
florestal.
Avaliou-se, contudo, que a viso dos atores sobre o Estado deveria ser trabalhada de
forma mais ampla, abrangendo os diferentes subsistemas de polticas pblicas e no apenas o
subsistema estudado. A deciso de incluso desse componente foi tomada a partir da anlise,
principalmente, dos documentos legislativos e audincias pblicas relacionados Lei do
Snuc, processo no qual se vem os socioambientalistas com fortes demandas por processos
mais democrticos para a criao e gesto de UCs, e os preservacionistas na defesa de

156

decises centradas nos tcnicos governamentais. Ademais, na primeira leitura das audincias
pblicas relativos aos diferentes mdulos de pesquisa, ficaram claras defesas de um Estado
com presena forte em declaraes de diferentes tipos de atores, foco essencialmente nos
processos democrticos em outras e assim por diante.
No cdigo de anlise documental, esse componente foi dividido em trs vises
possveis sobre o Estado: deve ter presena marcante (D.4.1); deve ser mnimo (D.4.2); e deve
ser democrtico e participativo (D.4.3). Apesar de se estar lidando nesse ponto com nfases,
no com posies necessariamente excludentes, tomou-se o cuidado de selecionar
manifestaes classificveis em apenas uma das trs posturas. As declaraes sobre a
presena marcante do Estado foram aproveitadas somente quando combinadas com omisso
ou conflito em relao aos aspectos democrticos das decises governamentais. Essa opo,
necessria para no serem geradas distores, com certeza reduziu o nmero de registros no
componente. De toda forma, avalia-se que os resultados foram satisfatrios para efeito da
anlise pretendida.
Foram classificadas como defesa da presena marcante do Estado declaraes do
MMA, do Ibama, do MCT e do Inpa, do Ministrio da Agricultura, da CNA e da Federao
da Agricultura do Par, dos governos estaduais e municipais do Amazonas e Rondnia, do
MPF e de um nmero razovel de parlamentares. Nos registros do NVIVO7, h manifestaes
que propugnam por um Estado mantenedor de uma poltica desenvolvimentista, pelo aumento
da presena do Estado, por centralizao das decises governamentais nos tcnicos e outras.
Como defesa do Estado mnimo, foram inseridas declaraes essencialmente de
tcnicos do Programa Nacional de Florestas (PNF) do MMA e de representantes do setor
produtivo como CNI e Fiepa. Como bom exemplo, h manifestaes de tcnicos do PNF de
que a opo pela explorao florestal direta pelo Estado nas Flonas e outras reas levaria
criao de uma espcie de Florestobrs, incompatvel com os ditames da Carta de 1988.
Foram classificadas como defesa do Estado democrtico e participativo declaraes do
MMA, do Ibama, da maior parte das organizaes no-governamentais e entidades de
pesquisa, de dois representantes do setor produtivo (CEBDS e Famasul), dos representantes
dos governos estaduais e municipais, do MPDFT, do MPPA e da OAB, e de vrios
parlamentares. Entre os registros, h manifestaes variadas sobre a necessidade de processos
participativos para criao e gesto de UCs, de que a democracia um dos elementos
essenciais do desenvolvimento sustentvel e uma srie de outras.

157

O quinto e ltimo elemento do deep core diz respeito s diferentes posturas sobre os
recursos naturais. O item inspira-se em componente do trabalho de McLain (1993) relativo
viso sobre a floresta, ampliado para abranger as diferentes polticas pblicas com interface
com a questo ambiental, no apenas a poltica de biodiversidade e florestas, e assim integrar
o ncleo duro (deep core) dos sistemas de crenas. Alm disso, na primeira leitura das
audincias pblicas ficaram claras diferentes nfases em uso sustentvel, preservao e
utilitarismo.
No cdigo de anlise documental, esse componente foi dividido em quatro tipos de
crenas: utilitarismo puro (D.5.1), com os recursos naturais sendo vistos meramente como
insumo do processo produtivo; foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel (D.5.2); foco
exclusivo ou priorizao da preservao (D.5.3); e conciliao entre uso sustentvel e
preservao (D.5.4).
Foram encontradas posies utilitaristas puras em manifestaes da Embrapa e do
Ministrio da Agricultura, de organizaes no-governamentais direcionadas questo social
como o MST, da CNA e vrios outros representantes do setor produtivo, de alguns
representantes dos governos estaduais e municipais como Rondnia e Par, e de muitos
parlamentares, sobretudo da bancada ruralista. Entre os registros consolidados no NVIVO7,
h declaraes de preocupao com os prejuzos econmicos derivados de qualquer exigncia
ambiental, afirmaes de que as normas ambientais visam essencialmente a obstaculizar a
atividade agrcola e outras.
Como foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel, foram classificadas
manifestaes do MMA, do CNPT do Ibama, da Embrapa, da Funai e do Incra, de
organizaes no-governamentais como Amigos da Terra, GTA, ISA e outras, de entidades de
pesquisa como o Imazon, do CEBDS, da CNI e de outros representantes do setor produtivo,
de representantes dos governos estaduais e municipais como o Acre, o Amap e outros, da
OAB e de vrios parlamentares. Podem ser trazidas dos registros, por exemplo, defesas da
implantao de florestas pblicas de produo ou de reservas extrativistas, da conservao da
natureza em contraponto explcito com a preservao e outras.
Foram inseridas no foco exclusivo ou priorizao da preservao manifestaes do
MMA, do Ibama, do CNPq e do Inpa, da Rede Pr-UCs e poucas outras organizaes nogovernamentais, de algumas universidades e de rarssimos parlamentares. Os melhores
exemplos registrados so as defesas explcitas de prioridade para a proteo integral do
patrimnio natural.

158

Por fim, foram classificadas como conciliao entre uso sustentvel e preservao
manifestaes que implicassem busca de equilbrio entre as posturas conservacionista e
preservacionista. H declaraes nesse sentido do MMA, do Ibama, do MCT, do Museu
Goeldi e do Inpa, da Embrapa, da Funai, do Ministrio da Integrao Nacional, do MME e do
MRE, de vrias organizaes no-governamentais, do Imazon, do Ipam e de algumas
universidades, de representantes dos governos estaduais e municipais do Acre, Tocantins e
outros, do MPAC e do MPSP, e de vrios parlamentares.
Na Tabela 06, esto quantificadas as ocorrncias encontradas nos diferentes
componentes do deep core. Cada audincia pblica submetida codificao corresponde a um
documento. Para cada ator, h apenas um registro no componente por evento.
Tabela 06 Resultados do deep core
Componente do deep core
D.1. Justia distributiva

D.2. Relao tica homem-natureza

D.3. Conhecimento como valor

D.4. Viso essencial sobre o Estado

D.5. Viso essencial


recursos naturais

sobre

os

Crena

Documentos com
registros

Nmero total de
registros

D.1.1
D.1.2
D.1.3
D.1.4
D.2.1
D.2.2
D.2.3
D.2.4
D.3.1
D.3.2
D.3.3
D.3.4
D.4.1
D.4.2
D.4.3
D.5.1
D.5.2
D.5.3
D.5.4

15
23
11
31
30
69
18
09
06
20
27
23
23
11
41
29
47
15
56

17
35
12
46
67
207
24
09
06
24
32
29
35
15
78
65
103
20
112

Fonte: dados da pesquisa.

6.2.3 O policy core79

A anlise do policy core traz os componentes a partir dos quais podem ser delimitadas
as eventuais coalizes de forma mais clara e objetiva (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 195).
Como se trata do ncleo poltico (policy core) e no do ncleo duro (deep core) do sistema de

79

Ver Quadro 08 no Apndice A (p. 278).

159

crenas, o foco dos posicionamentos analisados na seqncia essencialmente a poltica de


biodiversidade e florestas.
O primeiro componente do policy core refere-se s diferentes posturas sobre a
repartio de atribuies entre os nveis de governo. A distribuio adequada de autoridade
entre as esferas de governo est inserida como elemento do policy core do cdigo de anlise
documental do estudo sobre o Lago Tahoe (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 252).
Mais do que isso, expressamente prevista como item do policy core na estrutura de crenas
concebida como padro pelos autores do modelo (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999,
p. 133).
No cdigo de anlise documental elaborado para a poltica nacional de biodiversidade
e florestas, esse componente foi dividido em quatro tipos de crenas: descentralizao (P.1.1);
descentralizao ponderada (P.1.2); centralizao (P.1.3); e gesto integrada (P.1.4).
No primeiro campo, esto manifestaes que espelham uma defesa pura de
descentralizao de atribuies para estados, Distrito Federal ou municpios. Foram
encontradas declaraes nessa linha de vrios representantes dos governos estaduais e
municipais, de poucos representantes do setor produtivo como a Fiesc, e de parlamentares.
Parece bastante compreensvel a nfase dos representantes dos governos estaduais e
municipais nesse ponto. Entre os exemplos nos registros do NVIVO7, esto defesas de que as
principais decises sobre a utilizao dos recursos naturais devem ser pautadas
essencialmente pelo zoneamento ecolgico-econmico elaborado e votado pelos estados.
Foram classificadas como descentralizao ponderada uma srie de declaraes de
defesa de descentralizao conforme o tipo de deciso, a critrio do ente federal competente.
H posicionamentos nesse sentido no MMA, Ibama, Ministrio da Agricultura, ISA e Frum
das Ongs, na CNI e Fiepa, e em apenas um representante dos governos estaduais e municipais
(Mato Grosso) e um parlamentar. So exemplos registrados dessa postura manifestaes de
que a descentralizao importante, mas no pode ser inconseqente, e de que o Ibama deve
analisar, caso a caso, a capacidade de os estados assumirem atribuies no controle da questo
florestal. Cabe dizer que se verificou que alguns atores iniciam seu discurso sobre esse tema
defendendo uma atuao integrada no mbito do Sisnama e, logo depois, quando detalham a
operacionalizao desse trabalho conjunto, deixam claro que sua posio , na verdade, pela
descentralizao ponderada.
Como posicionamentos tendentes centralizao de atribuies na Unio, foram
encontradas declaraes do MMA, do Ibama, do MCT, da Embrapa, do Frum das Ongs do

160

Distrito Federal, do MPF e MPSP, e de poucos parlamentares. Dos registros do NVIVO7,


podem ser tomadas como exemplo manifestaes de que o controle do acesso aos recursos
genticos e ao conhecimento tradicional associado deve ser atribuio exclusiva da Unio, ou
de que cabe ao Ibama a aprovao de todos os planos de manejo florestal.
Foram classificados como defesa da gesto integrada diferentes posturas que
explicitassem a necessidade de atuao conjunta dos diferentes nveis de governo. Em outras
palavras, declaraes de que o conflito centralizao versus descentralizao deve ser
solucionado com vamos trabalhar juntos. So exemplos registrados defesas da efetiva
implantao do Sisnama ou da necessidade de parcerias entre os trs nveis de governo. H
manifestaes nessa linha do MMA, Ibama, Frum das Ongs e Greenpeace, do Imazon, da
Fiepa, de representantes dos governos estaduais e municipais do Amap, Amazonas, Rio de
Janeiro e Rondnia, do MPF e MPAC, e de alguns parlamentares.
O segundo componente do policy core so os tipos prioritrios de instrumentos de
poltica ambiental. Sewell (2006, p. 13), em seu trabalho sobre poltica para as mudanas
climticas, tem um dos componentes de seu cdigo de anlise documental direcionado aos
tipos de instrumentos de poltica ambiental, com posies prximas s aqui selecionadas para
a poltica de biodiversidade e florestas. O contedo do componente aproxima-se tambm
categoria relativa aos mecanismos bsicos de interveno governamental constante no cdigo
de anlise documental do estudo sobre o Lago Tahoe (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993,
p. 252). Nas pesquisas aplicando o MCA, as prioridades em relao aos diferentes
instrumentos de polticas pblicas integram em regra o policy core. Acredita-se que o
componente apresenta relao, tambm, como o item relativo adequada distribuio de
autoridade entre o governo e o mercado presente no ncleo poltico (policy core) do sistema
de crenas padro trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999,
p. 133).
Esse componente foi dividido em cinco tipos de crenas: oposio aos instrumentos de
poltica ambiental (P.2.1), colocados como um entrave para o crescimento econmico; foco
exclusivo ou priorizao da auto-regulao do setor produtivo (P.2.2), referente adoo de
instrumentos voluntrios como certificao ambiental, servido ambiental e outros; nfase nos
instrumentos econmicos, isoladamente ou combinados com instrumentos voluntrios (P.2.3),
referente adoo de instrumentos como tributao ambiental, cobrana pelo uso de recursos
naturais, compensaes financeiras, bem como subsdios e outras formas de fomento
financeiro; foco exclusivo ou priorizao dos instrumentos regulatrios (P.2.4), usualmente

161

chamados de instrumentos de comando e controle80; e conciliao entre os diferentes tipos de


instrumentos (P.2.5).
Foram encontradas manifestaes de oposio aos instrumentos de poltica ambiental
em representantes do setor produtivo como a CNA, federaes estaduais de agricultura dos
Estados do Par, Paran e Santa Catarina e outras entidades, em representantes de governos
estaduais e municipais (Par e Roraima) e em vrios parlamentares. Nos registros do
NVIVO7, h declaraes de que a legislao ambiental engessa a produo, de que h uma
compulso de poltica ambiental em relao Amaznia e outras nessa linha.
Como foco exclusivo ou priorizao da auto-regulao do setor produtivo, foram
classificadas manifestaes da Rede Brasileira Agroflorestal, de representantes do setor
produtivo como a Fiepa, o Grupo de Produtores Florestais Certificados da Amaznia e outras
entidades, e de raros parlamentares. H poucas declaraes nesse campo. So exemplos
demandas por reduo de entraves burocrticos para o manejo florestal certificado, de defesa
das Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs) no lugar das UCs geridas pelo
Poder Pblico e outras.
Com nfase nos instrumentos econmicos, foram encontradas manifestaes de
representantes governamentais (Incra e Ministrio da Agricultura), de poucas organizaes
no-governamentais (Amigos da Terra e SOS Mata Atlntica), do Imazon, da UFPR e da
UnB, de representantes do setor produtivo, como CNA, CNI e outras entidades, de
representantes dos governos estaduais e municipais, como Amap, Santa Catarina e outros,
bem como de alguns parlamentares. Nos registros do NVIVO7, esto defesas do ICMS
ecolgico adotado em alguns estados, demandas por incentivos fiscais para apoiar a produo
florestal etc.
Deve-se mencionar que, de forma diversa dos debates sobre instrumentos econmicos
relacionados poltica de controle da poluio, nos quais se prioriza a adoo do princpio do
usurio-poluidor/pagador81, as propostas de instrumentos econmicos que surgem
relacionadas poltica de biodiversidade e florestas caminham na linha de diferentes formas
de fomento s iniciativas de proteo ambiental. Encontraram-se nas audincias pblicas,
80

Dryzek adota a expresso instrumentos regulatrios e explica que a expresso comando e controle criao
dos adeptos do racionalismo econmico (1997, p. 115).
81
O Princpio 16 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento estabelece que as autoridades
nacionais devem procurar promover a internacionalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da
poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos investimentos
internacionais (CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1992).

162

cabe dizer, casos de alguns parlamentares com uma viso distorcida dos instrumentos
econmicos de poltica ambiental, transformados em uma defesa pura e simples do custeio
governamental de todo e qualquer nus criado ao proprietrio rural pelas normas ambientais.
Como foco exclusivo ou priorizao dos instrumentos regulatrios, foram classificadas
manifestaes do MMA, do Ibama, do Inpa e MCT, do Departamento de Polcia Federal, de
organizaes no-governamentais como o Greenpeace, a Rede de Ongs da Mata Atlntica e
outras, de entidades de pesquisa (SBPC, Ufam e UnB), do MPF e MPPA, e de poucos
parlamentares. So exemplos comentrios sobre a Lei de Crimes Ambientais82 e a importncia
da fiscalizao, a necessidade de normas de controle rgido sobre diferentes aspectos da
poltica de biodiversidade e florestas, e outros.
Por fim, foram classificados como conciliao entre os diferentes instrumentos
manifestaes do MMA, Ibama, organizaes no-governamentais como o Greenpeace, a
Funatura, o ISA, o WWF e outras, Imazon, Ipam e UnB, representantes de governos estaduais
e municipais como Acre, Rio de Janeiro e outros, MPSP e OAB, e poucos parlamentares.
Trata-se da postura com maior nmero de registros no componente. Pode ser usada como
exemplo declarao de que os instrumentos regulatrios so importantes, mas insuficientes, e
devem ser combinados com instrumentos econmicos, entre vrias outras. Mencione-se que
no foram encontradas manifestaes de representantes do setor produtivo nem neste tpico,
nem no anterior, o que parece indicar uma posio de negao dos instrumentos regulatrios.
O terceiro componente do policy core constitudo pelas posturas sobre as causas da
biopirataria, compreendida como o acesso irregular aos recursos genticos ou ao
conhecimento tradicional associado83. Cabe lembrar que as causas bsicas do(s) problema(s)
esto inseridas entre os componentes do policy core previstos pelos autores do MCA
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
Esse componente foi dividido em cinco tipos de crenas: foco exclusivo ou priorizao
da cobia estrangeira sobre nosso patrimnio, combinada com a falta de capacidade
operacional do Poder Pblico para controle da evaso de recursos (P.3.1); foco exclusivo ou
priorizao da pobreza e abandono das populaes tradicionais e comunidades locais (P.3.2);
foco exclusivo ou priorizao da falta de investimento em pesquisa e biotecnologia (P.3.3);
foco exclusivo ou priorizao da falta de regras claras sobre a bioprospeco e outras formas
82

Lei n 9.605, de 1998.


Na CPIBIOPI, trabalhou-se com dois sentidos para a biopirataria. A biopirataria lato sensu engloba a
explorao e o comrcio ilegais de madeira, o trfico de animais e plantas silvestres e a biopirataria stricto sensu,
entendida a ltima como o acesso irregular ao patrimnio gentico ou aos conhecimentos tradicionais associados
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2006b, p. 13).
83

163

de pesquisa (P.3.4), incluindo tambm as regras sobre repartio de benefcios e sanes a


atos ilcitos; e posio integradora (P.3.5), que reflete a percepo de causas mltiplas para a
biopirataria.
Na primeira postura, foram classificadas manifestaes de um representante da Igreja
Catlica, de um representante dos governos estaduais e municipais (Par) e de um nmero
razovel de parlamentares. Entre os registros constantes no NVIVO7 que podem ser citados,
h declaraes sobre os saques a nosso patrimnio gentico efetivados por falsos turistas e
outras.
No campo do foco exclusivo ou priorizao da pobreza das populaes tradicionais,
que acabam sendo utilizadas como fornecedoras de material e de informaes para os
biopiratas, h manifestaes do Ibama do Par, da Funai, da organizao no-governamental
Vitria Amaznica e de raros parlamentares. Como exemplo, tem-se declarao sobre a
necessidade de atentar para o sustento do homem da regio amaznica nas aes relacionadas
ao controle do patrimnio gentico, entre outras.
Foram classificadas como foco exclusivo ou priorizao da falta de investimento em
pesquisa e tecnologia manifestaes do MMA, do MCT e entidades a ele vinculadas (CNPq,
Inpa e Museu Goeldi), do WWF, da UFSC e da Cesupa, da Extracta e de raros parlamentares.
Podem ser citadas como exemplo declaraes presentes nos registros de que, como no h
como controlar os biopiratas, o caminho a seguir investir na pesquisa sobre biodiversidade,
de que armas de proteo contra a biopirataria so informao e conhecimento, e assim por
diante.
O posicionamento de que as causas da biopirataria esto especialmente na falta de
regras claras sobre bioprospeco e outras formas de pesquisa foi a que obteve maior nmero
de anotaes no componente. H manifestaes nesse sentido do MMA, do Ibama, do
Departamento de Polcia Federal e do MDIC, do Frum das Ongs e de outras organizaes
no-governamentais, da ABIPT e de vrios parlamentares. So exemplos declaraes de que
se faz necessria uma legislao forte para o controle da biopirataria, de que a lei de acesso
aos recursos genticos o passo mais relevante a ser efetivado nesse campo, de que a
biopirataria deve ser tipificada como crime etc.
Tambm com um nmero relevante de anotaes, tem-se a posio integradora. H
manifestaes apontando para causas mltiplas no MMA, no MCT, na Embrapa e Funai, no
GTA, na Ufam, no MPAC, MPDFT e MPF, e em raros parlamentares. Como exemplo nos

164

registros do NVIVO7, h diversas defesas da relevncia da lei de acesso aos recursos


genticos e tambm dos investimentos em pesquisa.
Comparativamente com outros componentes, conseguiu-se consolidar poucas posies
sobre as causas da biopirataria. Provavelmente, a explicao para isso vai ser encontrada no
fato de o tema ser objeto de debate relativamente recente no subsistema, que se inicia com o
processo de construo da CDB na Rio-92. Temas como o controle do desmatamento e
outros, h muito mais tempo, so objeto de discusso e tambm de conflito. Outrossim, como
a legislao que regula o tema ainda no est bem solucionada, h uma tendncia de os atores
destacarem a sua relevncia para o controle do problema. Numa reviso do cdigo de anlise
documental para pesquisas futuras, merece ser reavaliada a manuteno desse componente.
O quarto componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre o
acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, regulados pela CDB.
Esse componente apresenta relao com diferentes elementos do policy core apontados no
MCA: a identificao dos grupos ou outras entidades cujo bem estar objeto de maior
preocupao, a distribuio de autoridade entre os nveis de governo e, tambm, o que se
denomina no modelo de policy core policy preferences, j comentadas no captulo 2
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em trs tipos de crenas: o acesso aos recursos genticos:
deve ser objeto de regras claras, que no criem dificuldades desnecessrias para a pesquisa
cientfica ou para o investimento em cincia e tecnologia, independentemente das questes de
titularidade ou de repartio de benefcios (P.4.1); o acesso deve ser regido por um regime sui
generis, com proteo dos direitos dos detentores do conhecimento tradicional associado
(P.4.2); e a Unio, titular do patrimnio gentico, deve centralizar a regulao e o controle do
acesso aos recursos genticos e, tambm, a repartio de benefcios (P.4.3).
Deve-se esclarecer que a defesa de regras que no atrapalhem a pesquisa ou o controle
na Unio no implica a negao dos direitos dos detentores do conhecimento tradicional
associado. Trabalha-se aqui com diferentes nfases, mas tambm com posicionamentos que
parcialmente se excluem. O regime sui generis apresenta elementos de conflito com a
caracterizao do patrimnio gentico como patrimnio (bem) da Unio. Na posio de
defesa de um regime sui generis, entende-se que o acesso aos recursos genticos e ao
conhecimento tradicional associado no pode ser regido pelas regras tradicionais de direito de
propriedade que regem os bens pblicos e privados. Alm disso, defende-se, de forma

165

coerente com a CDB, que os detentores do conhecimento tradicional associado, alm de terem
seus direitos reconhecidos, devem poder participar do processo decisrio sobre o acesso.
Na primeira postura, foram classificadas manifestaes de entidades vinculadas ao
MCT (CNPq, Inpa e Museu Goeldi), da Embrapa e do MDIC, da UFSC e da SBPC, de todos
os representantes do setor produtivo que se manifestaram sobre esse elemento, como Abrabi,
CEBDS e outros, e de apenas um parlamentar. Na segunda, esto declaraes do MMA, da
Funai, de todas as organizaes no-governamentais que se manifestaram sobre o tema, como
o Frum das Ongs e o GTA, da Cesupa, do MPAC e do MPDFT, e de alguns parlamentares.
Na terceira, que defende a titularidade explcita da Unio, h manifestaes do MMA, do
MCT, da Embrapa, da SBPC e de dois parlamentares.
No h registros no componente em relao ao Ibama e aos representantes dos
governos estaduais e municipais, alm de haver poucas anotaes relativas aos parlamentares.
Isso provavelmente decorre da mesma razo acima apontada para o nmero reduzido de
manifestaes sobre as causas da biopirataria. De toda forma, a divergncia de
posicionamentos nesse campo parece ter ficado clara, especialmente nesse quarto
componente, mesmo sem um grande nmero de manifestaes.
O quinto componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre o
controle do desmatamento no pas. Entende-se que ele integra as policy core policy
preferences, mas tambm apresenta relao com as prioridades em termos de instrumentos de
polticas pblicas apontadas no MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em quatro tipos de crenas: o controle do desmatamento
no deve obstaculizar as atividades econmicas (P.5.1); foco exclusivo ou priorizao do
fomento a atividades sustentveis (P.5.2); foco exclusivo ou priorizao do reforo da
fiscalizao e controle, e das sanes (P.5.3); e o controle do desmatamento demanda atuao
em diferentes direes (P.5.4).
Na primeira postura, esto posicionamentos que, em graus variveis, refletem a
percepo de que o crescimento econmico mais relevante do que a proteo ambiental.
Foram codificadas manifestaes nessa linha de rgos governamentais (Ministrio da
Agricultura e MME), de organizaes no-governamentais com atuao apenas social (MST e
outras), de diferentes representantes do setor produtivo (Federao de Agricultura do Estado
do Par, Fiesc e outros) e de alguns representantes dos governos estaduais e municipais, como
Rondnia e Santa Catarina. Alm disso, destaque-se, h muitas anotaes relativas a
parlamentares. Constam nos registros do NVIVO7 queixas variadas contra as normas

166

direcionadas ao controle do desmatamento, afirmaes de que essas normas engessam a


produo agropecuria etc.
Como foco exclusivo ou priorizao do fomento a atividades sustentveis, foram
classificadas manifestaes do MMA, do Ibama do Par, do Inpa, de organizaes nogovernamentais como a Amigos da Terra e o GTA, do Centro Internacional de Pesquisa
Florestal e do Imazon, de representantes do setor produtivo como a Fiepa, de representantes
dos governos estaduais e municipais como Acre, Amazonas e outros, e de um nmero
razovel de parlamentares. H entre os registros, por exemplo, defesas da implantao de
reservas extrativistas e de Flonas, do fomento ao manejo florestal sustentvel e outras
declaraes.
Inseridas como foco exclusivo ou priorizao do reforo da fiscalizao e controle,
esto manifestaes do MMA, do Ibama, do Inpe e MCT, do Departamento de Polcia
Federal, de organizaes no-governamentais (Funatura, Rede de Ongs da Mata Atlntica e
Rede Pr-UCs), da UnB, de representantes dos governos estaduais e municipais do Mato
Grosso e Par, e do MPF e MPSP. H poucas anotaes relativas a parlamentares. Entre os
registros, so exemplos algumas defesas de atos fortes de controle, como a medida provisria
que estabeleceu a reserva legal de 80% nas reas florestadas da Amaznia, demandas de
maior eficincia na fiscalizao e outras.
Por fim, como percepo de que o controle do desmatamento demanda atuao em
diferentes direes, foram encontrados posicionamentos do MMA, do Ibama, do Inpa, da
Embrapa e do Ministrio da Integrao Nacional, de organizaes no-governamentais como
Greenpeace, Frum das Ongs, ISA e WWF, do Ipam, do MPSP e de raros parlamentares.
Essa posio engloba declaraes que devem ser conciliados reforo da fiscalizao e do
aparato tecnolgico com fomento a atividades sustentveis, ordenamento fundirio e
territorial etc.
O sexto componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre a
criao de Unidades de Conservao (UCs) e o grupo de UCs a ser priorizado. Trata-se de
categoria inserida no policy core policy preferences (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999,
p. 133). Cabe lembrar o ensinamento de Sabatier e Jenkins-Smith de que as preferncias
polticas que se inserem no ncleo poltico (policy core) so aquelas que abrangem todo o
subsistema, so altamente salientes e so objeto de conflito relevante por algum tempo (1999,
p.134). Esse parece ser o caso das diferentes posies representadas no componente, pelo que

167

se depreende no apenas das audincias pblicas codificadas, mas tambm de crticas que tm
sido feitas gesto Marina Silva frente ao MMA, como as explicitadas no CBUC 2007.
O componente foi dividido em quatro tipos de crenas: oposio criao de UCs de
ambos os grupos (P.6.1); foco exclusivo ou priorizao das UCs de Uso Sustentvel (P.6.2);
foco exclusivo ou priorizao das UCs de Proteo Integral (P.6.3); e equilbrio entre UCs de
Uso Sustentvel e de Proteo Integral (P.6.4).
Como oposio criao de UCs de ambos os grupos, o que ocorre sempre por razes
econmicas, foram classificadas manifestaes de representantes do setor produtivo (CNA e
federaes da agricultura dos Estados de Paran e Santa Catarina), de representantes dos
governos estaduais e municipais como Roraima, Rondnia e outros, e de vrios
parlamentares. Como exemplos presentes nos registros do NVIVO7, h crticas ao percentual
de reas protegidas na Amaznia, que seria alto em demasia, poltica expansionista de UCs
e outras.
O foco exclusivo ou priorizao das UCs de Uso Sustentvel foi encontrado em
manifestaes do MMA, do CNPT do Ibama, do Incra, de organizaes no-governamentais
como o GTA, o ISA e o WWF, da USP, de representantes do setor produtivo como a Fiepa,
de representantes dos governos estaduais e municipais do Acre, Amazonas, Bahia e outros, da
OAB e de raros parlamentares. Entre os registros, esto declaraes que explicitam que a
prioridade governamental deve recair sobre as UCs de Uso Sustentvel ou que destacam a
importncia desse tipo de rea protegida, que engloba as reas de proteo ambiental, Flonas,
reservas extrativistas etc.
H manifestaes classificadas como foco exclusivo ou priorizao das UCs de
Proteo Integral no Ibama, no Inpa, em organizaes no-governamentais como a Rede PrUCs e na UFMS. Como exemplo constante nos registros do NVIVO7, tem-se declarao de
que as reas de manejo no atendem o objetivo de manter a biodiversidade, cumprido a
contento apenas pelas UCs de Proteo Integral, que abrangem os parques nacionais, as
estaes ecolgicas, as reservas biolgicas etc. O pequeno nmero de posies codificadas
nesse campo pode representar uma tendncia de os atores do subsistema procurarem esmaecer
posies ambientalistas mais radicais em arenas no Legislativo, uma sub-representao das
entidades com esse tipo de crena ou ambas as explicaes.
A ltima postura do componente, as manifestaes que refletem uma defesa do
equilbrio entre UCs de Uso Sustentvel e UCs de Proteo Integral, foi encontrada em quase
todas as declaraes do MMA e em manifestaes do Ibama, de organizaes no-

168

governamentais (Conservation International, ISA e Instituto Mamirau), do Ipam, de


representantes dos governos estaduais e municipais como o Acre e o Amap, e de alguns
parlamentares. H declaraes registradas, por exemplo, sobre a importncia de serem
implantados mosaicos de UCs, de o Snuc refletir as preocupaes tanto conservacionistas
quanto preservacionistas e outras.
O stimo componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre os
direitos das populaes tradicionais, ou melhor, sobre os conflitos entre os direitos das
populaes tradicionais e as UCs ou outros instrumentos relacionados proteo ou ao uso
dos recursos naturais. Entende-se que o componente corresponde ao item relativo
identificao dos grupos ou outras entidades cujo bem estar objeto de maior preocupao
previsto no ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas padro trabalhado pelos
autores do MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em quatro tipos de crenas: desconsiderao dos direitos
das populaes tradicionais por razes econmicas (P.7.1); defesa exclusiva ou priorizao
dos direitos das populaes tradicionais (P.7.2); o que verdadeiramente importa a proteo
ambiental (P.7.3); e postura conciliadora (P.7.4). As comunidades indgenas foram includas
no conceito de populao tradicional para fins de codificao84.
Na primeira postura, foram encontradas manifestaes da Embrapa, da Federao de
Trabalhadores do Mato Grosso do Sul, da Fiepa, de apenas um representante dos governos
estaduais e municipais (Roraima) e de alguns parlamentares. Como exemplos presentes nos
registros do NVIVO7, h crticas explcitas demarcao de terras indgenas, s dimenses
exageradas das reservas extrativistas e outras.
Como defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das populaes tradicionais, tem-se
a postura socioambientalista tpica: a proteo dos direitos das populaes tradicionais
entendida como fundamental para a prpria eficcia da poltica ambiental. O
socioambientalismo, analisado no captulo 3, defende que as polticas pblicas ambientais s
tm eficcia social e sustentabilidade poltica se inclurem as comunidades locais e

84

Nas audincias pblicas relativas ao processo da Lei do Snuc, encontram-se debates sobre a insero, ou no,
das comunidades indgenas no conceito de populao tradicional. A opo acabou sendo por um conceito mais
restrito, ou seja, pela diferenciao. Nas audincias relativas ao processo da Lei de Gesto das Florestas
Pblicas, encontram-se debates sobre a extenso do conceito de comunidade local. Discutiu-se basicamente se
esse termo deveria, ou no, equivaler populao tradicional prevista na Lei do Snuc. A opo acabou sendo por
um conceito mais amplo. A questo no apenas de terminologia. Ao diferenciar comunidades indgenas, a Lei
do Snuc reconheceu que elas so reguladas por normas especficas. A Lei de Gesto das Florestas Pblicas, ao
adotar um conceito mais geral, ampliou a aplicao do dispositivo que prev que as reas nas quais se configura
interesse para atendimento de comunidades locais no devero ser destinadas concesso florestal.

169

promoverem uma repartio socialmente justa e eqitativa dos benefcios derivados da


explorao dos recursos naturais (SANTILLI, 2005, p. 245).
Com posicionamento nesse sentido, foram encontradas manifestaes do MMA, da
Funai, de organizaes no-governamentais como o GTA, o ISA e outras, do Ipam e da
UFPA, UnB e USP, e de representantes dos governos estaduais e municipais da Bahia e Rio
de Janeiro. Entre os registros, esto demandas pelo direito de caiaras e pescadores
permanecerem na rea de remanescentes de Mata Atlntica, incluindo repdio a posturas
eco-fascistas que defendam a retirada dessa populao, afirmaes de que apenas com a
harmonia entre a populao e o meio ambiente que se conseguir preservar os processos
ecolgicos, de que as reservas extrativistas devem ser fomentadas etc.
Para os adeptos da postura de que o que verdadeiramente importa a proteo
ambiental, as UCs no devem ser confundidas com instrumentos de justia social. H atores
nessa linha que priorizam explicitamente as UCs de Proteo Integral (preservacionistas) e
outros que, em menor ou maior grau, tambm valorizam as UCs de Uso Sustentvel
(preservacionistas moderados e conservacionistas no sentido tradicional do termo). Esse
alerta, inserido por solicitao dos juzes que validaram o cdigo de anlise documental,
importante para que se compreenda que as divergncias com socioambientalistas no
envolvem apenas os preservacionistas stricto sensu.
Foram classificadas nesse sentido manifestaes do Ibama, da Rede Pr-UCs e da
SOS Mata Atlntica, todas no processo de debate da Lei do Snuc, e uma manifestao mais
recente do Departamento de Polcia Federal relativa proposta de proibio de
comercializao de determinados tipos de artesanato indgena. Como j referido
anteriormente, as posturas mais preservacionistas que geraram os principais conflitos
ocorridos na construo da Lei do Snuc esto sub-representadas nas audincias pblicas
codificadas. Entre os registros do NVIVO7, h declaraes de que o principal interesse do
Estado deve estar na preservao da biodiversidade ou de que no h maneira alguma de as
populaes tradicionais permanecerem em um parque nacional.
Como posturas conciliadoras, foram consideradas manifestaes que implicassem uma
tentativa de conciliao entre as posies socioambientalista e preservacionista. Foram assim
classificadas manifestaes do MMA, do Ibama, da Funai, de organizaes nogovernamentais como a SOS Mata Atlntica e o WWF, do Ipam, de um representante dos
governos estaduais e municipais (Rio de Janeiro), da OAB e de poucos parlamentares. Como
exemplo registrado, pode ser citada demanda de conciliao entre os pantestas

170

(socioambientalistas puros) e aqueles que querem colocar uma cerca nas UCs e no deixar
ningum chegar perto.
O oitavo componente do policy core, em certos aspectos uma complementao do
anterior, constitudo pelas diferentes posturas sobre a presena humana em UCs. Nesse
componente, contudo, o foco est em diferentes tipos de conflitos, no apenas os relacionados
s populaes tradicionais. Entende-se que o componente integra as policy core policy
preferences, mas tambm apresenta relao com o item relativo identificao dos grupos ou
outras entidades cujo bem estar objeto de maior preocupao previsto no ncleo poltico
(policy core) do sistema de crenas padro trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
H trs tipos de posicionamento no cdigo de anlise documental: demandas de
flexibilizao de UCs por razes econmicas (P.8.1); a presena humana questo a ser
gerenciada e, conforme o tipo de UC, incentivada (P.8.2); e a presena humana, nas UCs de
Proteo Integral, no pode ser aceita de forma alguma (P.8.3). Note-se que se est tratando
aqui de presena humana permanente, no apenas de visitao.
Na primeira posio, foram classificadas manifestaes de organizaes nogovernamentais com atuao local (associaes Amigos do Parque do Iguau e Pr-Estrada
do Colono), da PUC/PR, da Federao da Agricultura do Estado do Paran e Famasul, de
representantes dos governos estaduais e municipais do Mato Grosso do Sul e do Paran, e de
alguns parlamentares. Elas ocorrem em discusses sobre a aplicao concreta da Lei do Snuc,
como os debates sobre a Estrada do Colono e a implantao do Parque Nacional da Serra da
Bodoquena. So demandas diferenciadas de flexibilizao das regras de determinada UC, ou
de instituio de UC em determinada rea com menor grau de rigidez em termos de proteo
ambiental.
Na segunda posio, foram inseridas manifestaes do Ibama, da Funai, de
organizaes no-governamentais como o ISA, o WWF e outras, do Ipam e da USP, de um
representante dos governos estaduais e municipais (So Paulo), e de alguns parlamentares
Entre os registros constantes no NVIVO7, podem ser citadas declaraes de que a presena de
populaes humanas em UCs no um problema necessariamente, mas um fato a ser
trabalhado, de que os conflitos de interesses tm de ser negociados com todas as populaes,
no apenas as tradicionais, e outras.
Na terceira posio, foram encontradas manifestaes do MMA, do Ibama e da Rede
Pr-UCs. De uma forma geral, foram obtidas poucas anotaes nesse componente, no apenas

171

nesse item. So exemplos dessa ltima posio declaraes, presentes nos registros, de que o
Ibama, quando determina o fechamento da Estrada do Colono, no tem em mente o que bom
para hoje, mas sim a condio de que as riquezas do parque nacional necessitam existir para
sempre ou de que as atividades de conservao dos ecossistemas contidos nas UCs de
Proteo Integral devem ser orientadas preponderantemente contra a ao antrpica.
O nono componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre a
melhor destinao de reas florestadas de titularidade do Poder Pblico, no integrantes de
UCs de Proteo Integral. Trata-se de debate que gerou posturas diferenciadas entre os atores
do subsistema, especialmente concentrado na terceira fase em que se dividiu o perodo de
estudo. Entende-se que o componente integra as policy core policy preferences, mas tambm
apresenta relao com os itens relativos identificao dos grupos ou outras entidades cujo
bem estar objeto de maior preocupao e adequada distribuio de autoridade entre o
governo e o mercado, previstos no ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas padro
trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em cinco tipos de crenas: transferncia de domnio a
produtores privados, para explorao florestal ou uso alternativo do solo (P.9.1); concesses
florestais iniciativa privada, sem referncia criao prvia de Flonas (P.9.2); destinao s
populaes tradicionais ou comunidades locais (P.9.3), por meio de reservas extrativistas ou
outros instrumentos; criao de Flonas (P.9.4), para explorao direta ou indireta
(concesses); e conciliao entre concesses iniciativa privada, Flonas e destinao s
populaes tradicionais ou comunidades locais (P.9.5).
Na posio que prioriza a transferncia de domnio a produtores privados, foram
classificadas manifestaes de uma nica organizao no-governamental (Central dos
Assentados de Roraima), de representantes do setor produtivo como a CNA, a Federao dos
Agricultores do Par e outras entidades, de um nico representante dos governos estaduais e
municipais (Roraima), e de um nmero significativo de parlamentares. So exemplos
constantes nos registros do NVIVO7 diferentes demandas por titulao de terras na
Amaznia, em reas maiores do que as legalmente previstas, em contraponto proposta das
concesses florestais.
Com prioridade para as concesses florestais, sem referncia criao prvia de
Flonas, surgem manifestaes de tcnicos do Programa Nacional de Florestas (PNF) do
MMA, das organizaes no-governamentais Amigos da Terra e Greenpeace, de
representantes do setor produtivo como CNI e Fiepa, de representantes dos governos estaduais

172

e municipais do Par e Rondnia, e de vrios parlamentares. H afirmaes registradas, por


exemplo, na linha de que as concesses florestais so a melhor alternativa diante do fracasso
dos modelos tradicionais de controle da explorao florestal, de que a explorao direta das
Flonas em larga escala no se justifica e gera a necessidade de uma Florestobrs, e vrias
outras.
Na terceira alternativa, a destinao prioritria das reas s populaes tradicionais ou
comunidades locais, h manifestaes do MMA, do Incra, de organizaes nogovernamentais como o Conselho Nacional de Seringueiros e o Frum das Ongs, do Ipam, de
representantes dos governos estaduais e municipais do Amazonas e Rondnia, e de apenas um
parlamentar. Constam nos registros diferentes declaraes de que s se pode partir para as
concesses florestais depois de reservadas as reas para as populaes tradicionais.
Com prioridade para a criao de Flonas para explorao direta ou indireta, h
manifestaes do MMA, do Ibama, do Inpa, de representantes dos governos estaduais e
municipais do Acre e Amazonas, e de raros parlamentares. Podem ser citadas como exemplo
declaraes registradas de que o Poder Pblico deve criar o maior nmero possvel de
reservas florestais para explorao racional de madeira, de que as terras pblicas, bem
organizadas, em condies de serem entregues concesso florestal, so as Flonas etc.
Mencione-se que essa posio tem entre seus defensores o Deputado Sarney Filho, exMinistro do Meio Ambiente (2007).
Por fim, na postura conciliadora, que admite explicitamente concesses, Flonas e
destinao s comunidades, foram encontradas manifestaes do MMA, do Ibama de
Rondnia, da Rede Brasileira Agroflorestal, do Centro Internacional de Pesquisa Florestal e
do Imazon, de um representante dos governos estaduais e municipais (Minas Gerais), e de
raros parlamentares. Entre os registros, h nesse sentido declaraes que destacam que o
objeto da futura lei ento em debate no eram apenas as concesses florestais, mas sim a
gesto das florestas pblicas, com diferentes destinaes possveis para as reas florestadas.
O dcimo componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre os
sistemas de decises participativas e controle social, ou seja, sobre a participao da
sociedade civil e da comunidade nas decises governamentais e no controle de sua
implementao. Deve-se perceber que, como se trata do ncleo poltico (policy core) do
sistema de crenas, o foco est nas decises relativas poltica de biodiversidade e florestas,
no nas decises governamentais como um todo.

173

Avalia-se que o componente apresenta relao com dois elementos do policy core
apresentados pelos autores do MCA: a orientao sobre prioridades valorativas bsicas e as
crenas sobre a participao do pblico versus especialistas versus agentes polticos
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). H um componente com contedo prximo
ao aqui trabalhado no cdigo de anlise documental do estudo sobre o Lago Tahoe
(JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 252).
H trs tipos de posicionamento no componente: ampla participao como elementochave da poltica (P.10.1); nfase na participao da autoridade governamental competente e
de representantes de grupos selecionados da sociedade civil (P.10.2); e pouca considerao
pelos sistemas participativos (P.10.3).
No primeiro, so inseridas diferentes manifestaes que defendem a insero nos
processos de deciso de atores governamentais e no-governamentais de diversos tipos
(sociedade civil, comunidade afetada, setor produtivo etc.). Foram assim classificadas
declaraes do MMA, do Ibama, de muitas organizaes no-governamentais, como
Greenpeace, GTA, ISA, WWF e outras, do Ipam, da UnB e da USP, de alguns representantes
do setor produtivo como o CEBDS, de representantes dos governos estaduais e municipais do
Distrito Federal, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo, do MPDFT, do MPF, do MPPA e
da OAB. Alm disso, h anotaes relativas a vrios parlamentares. Essa posio concentrou
o maior nmero de registros no componente. So exemplos diferentes demandas de que a
criao de UCs seja precedida de ampla consulta populao local, bem como aos rgos
governamentais das diferentes esferas e s organizaes no-governamentais, de que o
controle e a participao social sejam entendidos como pilar das polticas ambientais etc.
No segundo posicionamento, a nfase recai sobre a relevncia de decises firmadas
com a participao de determinados representantes da sociedade civil. Foram assim
classificadas manifestaes do MMA, do Ibama, do Ministrio da Agricultura, de algumas
organizaes no-governamentais como o GTA e a SOS Mata Atlntica, do Cesupa, do
Imazon e da SBPC, de alguns representantes do setor produtivo como a Fiesc, do MPSP e de
alguns parlamentares. Como exemplo, h nos registros do NVIVO7 declaraes sobre a
importncia de fruns de deciso como o Conama, ou que relatam decises relevantes
tomadas com a participao de determinadas organizaes no-governamentais e
especialistas.
No terceiro, h declaraes que enfatizam os problemas relacionados aos sistemas
participativos e outras que parecem indicar maior grau de desconsiderao em relao a eles.

174

Cumpre perceber que no se est afirmando que os atores com posies classificadas nesse
item rejeitam mecanismos democrticos de uma forma ampla, mas sim que suas declaraes
espelham uma tendncia a priorizar, no que toca poltica de biodiversidade e florestas, a
deciso emanada dos atores governamentais e dos tcnicos. Avalia-se que a no-manifestao
pode ter peso nesse item do componente, uma vez que no se espera que os diferentes atores
apresentem posturas pouco democrticas em uma audincia pblica no Congresso Nacional.
Nessa ltima linha, foram classificadas manifestaes do MMA, do Ibama, do Inpa, de
organizaes no-governamentais como a Rede Pr-UCs, de representantes do setor produtivo
como a Fiepa, de apenas um representante dos governos estaduais e municipais (Santa
Catarina), e de poucos parlamentares. Entre os registros, podem ser citadas afirmaes de que,
se a comunidade for realmente ouvida, as UCs no sero criadas, de que processos de deciso
que envolvem organizaes ambientalistas no tem legitimidade, porque essas entidades so
mantidas por interesses internacionais, e outras.
O dcimo primeiro componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas
sobre a participao da iniciativa privada na soluo dos problemas relativos poltica de
biodiversidade e florestas. O foco aqui est em aes executivas e no no sistema
participativo de deciso. H elemento com contedo prximo no cdigo de anlise
documental do estudo sobre o Lago Tahoe (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 252). O
componente diz respeito ao item relativo sobre a adequada distribuio de autoridade entre o
governo e o mercado presente no ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas padro
trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em trs tipos de crenas: essencial (P.11.1), em que a
participao do setor privado entendida como elemento-chave; pode ser relevante (P.11.2),
em que ela considerada, mas no colocada como elemento-chave; e pouca considerao pelo
papel potencial do setor privado (P.11.3), em que est presente a nfase nos problemas
gerados pela participao ou mesmo oposio.
Na primeira postura, foram encontradas manifestaes do MMA, do Ibama, do MCT,
da Embrapa, de vrias organizaes no-governamentais como Frum das Ongs, Funatura,
ISA e WWF, do Imazon e do Ipam, de praticamente todos os representantes do setor
produtivo, como CNA, CNI e vrias outras entidades, dos representantes dos governos
estaduais e municipais do Acre, Minas Gerais, So Paulo e outros. Alm disso, h vrias
anotaes relativas a parlamentares. Essa posio concentrou o maior nmero de registros no
componente. Entre as declaraes, podem ser citadas as que destacam a importncia das

175

parcerias com a iniciativa privada no apoio a projetos ambientais e o grande potencial das
concesses florestais.
Considerando que a participao pode ser relevante, surgem manifestaes do MMA,
do Ibama, de organizaes no-governamentais como o Greenpeace e a SOS Mata Atlntica,
do Imazon e do Ipam, de apenas um representante do setor produtivo (Fierj, em debate sobre
o Snuc) e de representantes dos governos estaduais e municipais da Bahia, Distrito Federal e
Rio de Janeiro. H poucas anotaes relativas a parlamentares. Como exemplo desse tipo de
postura, podem ser trazidas dos registros declaraes sobre a possibilidade de participao do
setor privado no Snuc via RPPNs, a necessidade de a indstria madeireira deixar de ser
predatria e passar a auxiliar a proteo ambiental e outras.
No terceiro posicionamento, referente a pouca considerao, foram classificadas
declaraes do MMA, do Ibama, do Inpa, do Incra, de raras organizaes no-governamentais
como a entidade Ip, da Ufam e da UnB, de apenas dois representantes dos governos
estaduais e municipais (Amazonas e Roraima), e de raros parlamentares. Entre os registros do
NVIVO7, so exemplos declaraes de que UCs so essencialmente espaos de
responsabilidade do Estado, de que a biodiversidade no pode virar moeda de explorao
privada e outras.
Como ltimo componente do policy core, foram trabalhadas as posturas sobre o grau
de preocupao com as peculiaridades ou interesses regionais e locais. Acredita-se que o
componente apresenta relao com o item relativo identificao dos grupos ou outras
entidades cujo bem estar objeto de maior preocupao previsto no ncleo poltico (policy
core) do sistema de crenas padro trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). A relao, contudo, no parece to evidente quanto no
componente referente aos direitos das populaes tradicionais.
O componente foi dividido em trs tipos de crenas: preocupao elevada (P.12.1);
nvel intermedirio de preocupao (P.12.2); e baixa preocupao (P.12.3).
Verificou-se um nmero desproporcional de registros na primeira postura, o que leva a
crer que a no-manifestao pode ter peso considervel nesse componente. Foram
encontrados posicionamentos nessa linha do MMA, do CNPq, do Museu Goeldi e do Inpa, da
Funai e do Ministrio da Agricultura, de organizaes no-governamentais como o Frum das
Ongs, o WWF e outras, de vrias entidades de pesquisa como Imazon, UFPA e outras, de
alguns representantes do setor produtivo, como a Federao da Agricultura do Estado do
Paran, a Fiesc e outras entidades, de muitos representantes dos governos estaduais e

176

municipais, da OAB e de muitos parlamentares. H nos registros, por exemplo, variadas


reclamaes sobre atos governamentais que no levam em considerao as especificidades
regionais e locais.
Na segunda postura, foram classificadas manifestaes do MMA, do Ibama, do MCT,
de raras organizaes no-governamentais como o WWF, da USP e de raros parlamentares.
Podem ser citadas nesse sentido declaraes que explicitam ateno com as peculiaridades ou
interesses regionais e locais, mas que acabam apoiando uma regra nica, de carter geral, a
exemplo do percentual de reserva legal de 80% na Amaznia.
Por fim, na terceira postura, de baixa preocupao, foram inseridas declaraes do
MMA, de raros representantes do setor produtivo como a Fiepa e de poucos parlamentares.
So exemplos afirmaes constantes nos registros de que, se um determinado programa
funciona no sul e sudeste, deve tambm funcionar no norte do pas, de que o cerrado de
Tocantins no difere do cerrado de Gois e outras. Deve-se perceber que parece natural que
atores com baixo grau de preocupao com as peculiaridades ou interesses regionais e locais
simplesmente ignorem o tema e no se posicionem explicitamente.
Na Tabela 07, esto quantificadas as ocorrncias encontradas nos diferentes
componentes do policy core. Cada audincia pblica submetida codificao corresponde a
um documento. Para cada ator, h apenas um registro no componente por evento.
Tabela 07 Resultados do policy core
(continua)

Componente do policy core


P.1. Atribuies dos nveis de governo

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de poltica


ambiental

P.3. Causas da biopirataria

P.4. Acesso aos recursos genticos

Crenas
P.1.1
P.1.2
P.1.3
P.1.4
P.2.1
P.2.2
P.2.3
P.2.4
P.2.5
P.3.1
P.3.2
P.3.3
P.3.4
P.3.5
P.4.1
P.4.2
P.4.3

Documentos Nmero total


com registros de registros
21
19
16
18
19
09
21
24
35
07
05
08
16
12
11
14
10

40
24
19
23
36
12
26
35
52
09
06
14
22
17
16
24
11

177

(concluso)

Componente do policy core


P.5. Controle do desmatamento

P.6. Criao de Unidades de Conservao

P.7. Direitos das populaes tradicionais

P.8. Presena humana em UCs


.
P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas no
integrantes de UCs de Proteo Integral
P.10. Sistemas de decises participativas
e de controle social
P.11. Participao do setor privado na soluo dos
problemas ambientais
P.12. Peculiaridades regionais e locais

Crenas

Documentos Nmero total


com registros de registros

P.5.1
P.5.2
P.5.3
P.5.4
P.6.1
P.6.2
P.6.3
P.6.4
P.7.1
P.7.2
P.7.3
P.7.4
P.8.1
P.8.2
P.8.3
P.9.1
P.9.2
P.9.3
P.9.4
P.9.5
P.10.1
P.10.2
P.10.3
P.11.1
P.11.2
P.11.3

25
26
23
27
15
14
05
20
08
19
03
14
04
08
06
08
13
11
09
11
37
31
18
33
30
18

63
42
35
35
26
20
08
29
09
33
05
20
19
23
07
19
28
17
14
15
76
36
24
67
39
29

P.12.1
P.12.2
P.12.3

47
17
09

98
21
10

Fonte: dados da pesquisa.

6.2.4 Os aspectos instrumentais85

O primeiro componente estudado diz respeito posio assumida pelos atores durante
o processo de debate da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, centrado especialmente nas
concesses florestais. Segundo o MCA, a maior parte das decises que envolvem o
policymaking administrativo e legislativo vai estar no campo dos aspectos instrumentais
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). O diploma legal em questo apresenta uma
srie de temas que tm reflexos e foram devidamente estudados no deep core e no policy core,
como a viso sobre o Estado e o papel da iniciativa privada, a destinao prioritria sobre as
florestas pblicas etc. Por orientao dos juzes, optou-se por analisar o posicionamento
poltico assumido em relao proposta da lei, em si, no campo dos aspectos instrumentais.

85

Ver Quadro 08 no Apndice A (p. 278).

178

O componente foi dividido em sete posturas possveis: apoio incondicional ou com


demandas por ajustes pontuais (I.1.1); apoio com demandas por controle da participao do
capital estrangeiro (I.1.2); apoio com demandas por ateno para comunidades locais ou
pequenos produtores (I.1.3); apoio com demandas por reforo na fiscalizao ambiental ou na
capacidade de governana (I.1.4); apoio com demandas por descentralizao (I.1.5); apoio
com demandas em diferentes direes (I.1.6); e oposio clara ou posio marcadamente
cautelosa (I.1.7).
As posies com maior nmero de registros so os dois plos: apoio incondicional ou
oposio clara, seguidos de apoio com demandas em diferentes direes. Os registros sobre as
outras posies so em nmero reduzido. Sewell, em correspondncia eletrnica enviada
autora, explica que isso acontece sempre que o grau de polmica sobre o componente em
anlise alto.
O apoio incondicional proposta da lei vem de diferentes tipos de atores:
organizaes no-governamentais como o Frum das Ongs e o Greenpeace, entidades de
pesquisa como o Imazon, representantes do setor produtivo como a CNI, a Fiepa e a
Associao dos Produtores Florestais Certificados da Amaznia, representantes de governos
estaduais e municipais, como o Acre, Amap e Rondnia, e vrios parlamentares. A oposio
clara vem da associao de servidores do Ibama, de representantes do setor produtivo como a
CNA e outras entidades, incluindo algumas com atuao local no campo madeireiro, de
entidades de pesquisa como a Ufam e a UnB, de representantes de governos estaduais e
municipais principalmente de Roraima, e tambm de um nmero considervel de
parlamentares.
Na posio de apoio, mas com demandas significativas em diferentes direes, esto
organizaes no-governamentais como a entidade Planeta Verde, representantes de governos
estaduais e municipais como o Amazonas, o MPSP e o MPPA, e alguns parlamentares, entre
eles o ex-Ministro do Meio Ambiente Sarney Filho. Os representantes dos governos estaduais
e municipais, em regra, incluram em suas demandas medidas descentralizadoras.
Mencione-se que o respeitado acadmico Aziz AbSaber foi uma das vozes mais
claras de oposio proposta e, embora no tenha participado das audincias pblicas, suas
declaraes sobre o tema foram utilizadas como base de manifestaes de alguns atores, o que
lembra o destaque conferido no MCA ao papel da comunidade acadmica na estruturao das
crenas de outros atores (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 192).

179

O segundo componente dos aspectos instrumentais estudado diz respeito ao locus


prefervel para as decises governamentais relevantes sobre a poltica nacional de
biodiversidade e florestas. McLain (1993) insere esse tema entre os elementos do policy core
em seu trabalho sobre a poltica florestal nos EUA. Entendeu-se, contudo, que o
posicionamento dos atores nesse sentido fundamentalmente instrumental, incompatvel com
o ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas, opinio compartilhada com os juzes.
O componente foi dividido em quatro posturas possveis: Congresso Nacional (I.2.1);
Conama (I.2.2); MMA ou Ibama (I.2.3); e nfase em decises compartilhadas de vrios
rgos (I.2.4).
No primeiro posicionamento, encontra-se o maior nmero de registros, mas grande
parte deles diz respeito a parlamentares. H organizaes no-governamentais que apresentam
essa posio no processo da Lei do Snuc, mas que enfatizam a relevncia das decises no
Conama em outras, o que confirma o carter instrumental do componente.
Com manifestao que reflete preferncia pelas decises no Conama, constam vrios
registros relativos ao MMA, ao Ibama, a organizaes no-governamentais, ao MPSP e
outros. H nmero muito reduzido de declaraes na defesa de decises no MMA ou no
Ibama, provavelmente em virtude de as audincias terem ocorrido no Congresso Nacional.
Cabe chamar a ateno que, no ltimo posicionamento, de defesa de decises integradas com
outros rgos no apenas os ambientais constam algumas manifestaes do MMA desde a
segunda fase em que se dividiu o perodo de estudo. Como exemplos mais recentes,
encontram-se registros no NVIVO7 de declaraes do MMA de que o desmatamento na
Amaznia deve ser tratado por vrios setores do governo, o que, cumpre dizer, est sendo
colocado em prtica no Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na
Amaznia Legal.
Por fim, importante mencionar que, na primeira srie de leitura das audincias
pblicas, empreendida para a construo do cdigo de anlise documental, foram anotados
vrios elementos como componentes potenciais dos aspectos instrumentais do sistema de
crenas. A lista completa consta do Quadro 09 no Apndice B, e poder ser til para subsidiar
pesquisas futuras.
Na Tabela 08, esto quantificadas as ocorrncias encontradas nos aspectos
instrumentais. Cada audincia pblica submetida codificao corresponde a um documento.
Para cada ator, h apenas um registro no componente por evento.

180

Tabela 08 Resultados dos aspectos instrumentais


Aspecto instrumental

P.1. Lei de Gesto das Florestas Pblicas


.

P.2. Locus prefervel para deciso

Crenas
I.1.1
I.1.2
I.1.3
I.1.4
I.1.5
I.1.6
I.1.7
I.2.1
I.2.2
I.2.3
I.2.4

Documentos Nmero total


com registros de registros
15
03
03
07
03
09
11
23
12
06
10

39
05
05
10
06
19
43
36
20
08
14

Fonte: dados da pesquisa.

6.2.5 O conjunto de crenas de cada ator e sua evoluo ao longo do tempo

6.2.5.1 Atores governamentais

O MMA e o Ibama so os atores que tm maior nmero de posies registradas a


partir da aplicao do cdigo de anlise documental. Trata-se de conseqncia natural do fato
de representantes dessas entidades governamentais serem convocados a participar com
freqncia de reunies de audincia pblica, com o Legislativo fazendo uso de suas
atribuies de acompanhamento permanente das polticas pblicas. Com isso, a anlise das
posies do MMA e do Ibama em relao poltica nacional de biodiversidade e florestas
ganha consistncia.
As posturas apresentadas nas manifestaes do MMA ao longo das trs fases em que
se dividiu o perodo em estudo tm-se mantido constantes em relao a apenas alguns dos
componentes estudados do sistema de crenas. So exemplos preocupao com a justia
distributiva tanto intrageracional quanto intergeracional e antropocentrismo moderado.
Em todo o perodo, as manifestaes do ministrio sobre as prioridades em termos de
instrumentos de poltica ambiental tendem mais defesa de conciliao entre instrumentos
regulatrios e instrumentos econmicos, apesar de a implementao prtica das ferramentas
econmicas caminhar em passos lentos. H posicionamentos que, no obstante permanecerem
constantes nas declaraes emitidas nas audincias pblicas, destoam em certo grau das aes
prticas do rgo. o caso tambm da viso sobre o grupo de UCs a ser priorizado, em que
predomina a referncia ao equilbrio entre os dois tipos de UCs. Como j se demonstrou, na

181

gesto Marina Silva, o MMA tem dado prioridade s UCs de Uso Sustentvel86. Nessas
posturas, podem estar indcios apontando para a corroborao da Hiptese de Coalizo n 04
do MCA, que prev que as agncias administrativas tendem a moderar suas posies, mais do
que outras entidades. A moderao parece estar presente pelo menos em discurso.
Em relao aos outros componentes constantes no cdigo de anlise documental, h
alteraes de posicionamento do rgo. No deep core, do foco no conhecimento tcnicocientfico passa-se a explicitar ateno tanto para esse tipo de conhecimento, quanto para os
saberes tradicionais. A nfase nos aspectos democrticos do Estado cresce com o passar dos
anos. A viso essencial sobre os recursos naturais, apesar de mantida a relevncia da crena
no equilbrio entre preservao e uso sustentvel, nos anos mais recentes pende um pouco
para o uso sustentvel. Essa alterao progressiva nas posies sobre os componentes do
ncleo duro (deep core) do sistema de crenas parece acompanhar as mudanas de comando
no rgo.
No policy core, a referncia descentralizao ponderada est sempre presente,
entremeada por posies mais centralizadoras na segunda fase e pelo surgimento, na segunda
e na terceira fases, de defesas da gesto integrada mediante o reforo do Sisnama. Em relao
ao controle do desmatamento, o foco na primeira e segunda fase est mais no reforo da
fiscalizao e controle, com a presena de referncias atuao em diferentes direes, que
passa a posio majoritria na terceira fase. A defesa dos direitos das populaes tradicionais,
que no aparece nos registros da primeira fase, ganha progressivamente fora, o que
plenamente consistente com a presena de Mary Allegretti, socioambientalista histrica, na
Secretaria da Coordenao da Amaznia durante a segunda fase, bem como com a gesto
Marina Silva no rgo. Sarney Filho comenta que sua orientao frente ao MMA foi a de
equilibrar as posturas preservacionista e socioambientalista e, de uma forma mais ampla,
inserir a questo social na atuao do ministrio, antes excessivamente centrada na agenda
verde (2007).
As referncias destinao prioritria das florestas pblicas no integrantes de UCs de
Proteo Integral, encontradas essencialmente em declaraes relativas ao PNF, passam das
Flonas para a conciliao entre concesses, Flonas e destinao s populaes tradicionais. O
destaque a decises com a participao da autoridade governamental competente e de
representantes de grupos selecionados da sociedade civil est registrado em todo o perodo de
estudo, sobressaindo, na primeira fase, a posio de pouca considerao pelos sistemas
86

Ver Tabela 03, na pgina 79.

182

participativos e, na terceira, a ampla participao como elemento-chave da poltica. Quanto


viso sobre o papel potencial do setor privado, a posio intermediria est presente nas trs
fases, mas o entendimento de que a participao essencial, no auge dos debates sobre as
concesses florestais, majoritria. No que toca s peculiaridades regionais, a preocupao
elevada ganha progressivamente espao, mas no chega a ser dominante.
As posturas apresentadas nas manifestaes do Ibama, consideradas apenas as
declaraes da administrao central da autarquia para viabilizar comparao, tambm se tm
mantido constantes em relao a alguns componentes. Ao longo de todo o perodo, permanece
o foco na eqidade intergeracional e a predominncia do antropocentrismo moderado.
posio regular do Ibama, nas trs fases, a defesa de um Estado com atuao marcante.
Ainda no deep core, h raras posies registradas quanto ao conhecimento como valor,
que passa do foco no conhecimento tcnico-cientfico valorizao tanto do conhecimento
tcnico-cientfico quanto dos saberes tradicionais. Quanto viso essencial sobre os recursos
naturais, a postura predominante a conciliao entre preservao e uso sustentvel, com leve
tendncia para a preservao nos registros relativos segunda fase.
A defesa da descentralizao ponderada est presente nas trs fases, com apenas uma
referncia centralizao na segunda fase e com a demanda por gesto integrada aumentando
com o tempo. Como a legislao federal sobre a proteo historicamente centraliza
atribuies importantes no Ibama, a exemplo da competncia para autorizar a supresso de
vegetao e aprovar os planos de manejo florestal, espera-se na prtica uma resistncia da
autarquia descentralizao maior do que a verificada nos discursos. Sarney Filho concorda
que um dos problemas para se conseguir descentralizar atribuies na questo florestal est na
resistncia de parte dos tcnicos da autarquia (2007). Conforme j relatado, na Lei de Gesto
das Florestas Pblicas conseguiu-se ganhar alguns pontos na transferncia para os rgos
estaduais e municipais de atribuies do Ibama nesse campo, em dispositivos cuja eficcia
ainda no foi testada a contento.
A referncia ao foco nos instrumentos regulatrios perpassa as trs fases, mas
posio exclusiva apenas na segunda. Constam dos registros relativos autarquia, desde a
primeira fase, demandas de conciliao entre os diferentes tipos de instrumentos de poltica
ambiental. As declaraes sobre instrumentos regulatrios parecem plenamente condizentes
com as atribuies fiscalizadoras do Ibama. Tambm com relao s competncias da
entidade, encontra-se explicao possvel para o fato de a autarquia praticamente no se
manifestar sobre causas da biopirataria e no ter declarao alguma registrada sobre o acesso

183

aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. Apenas recentemente o


Ibama passou a ter algum tipo de atribuio nesse campo e atuar de forma conjunta com o
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN), o Departamento de Polcia Federal e
outras entidades (CMARA DOS DEPUTADOS, 2006b, p. 242).
Nas posies sobre o controle do desmatamento, tem-se componente que merece
ateno quanto a mudanas. As declaraes enquadradas no foco exclusivo ou priorizao do
reforo fiscalizao e controle e das sanes so substitudas, na terceira fase, por uma
postura de defesa enftica de que o controle do desmatamento demanda atuao em diferentes
direes, englobando tambm fomento a atividades sustentveis, ordenamento territorial etc.
Tais declaraes tm relao direta com a defesa do Plano de Ao para Preveno e Controle
do Desmatamento na Amaznia Legal elaborado pelo atual governo, que trabalha com uma
perspectiva bastante abrangente das aes necessrias para o controle do desmatamento.
Quanto do tipo de UC a ser priorizado, as manifestaes variam entre a prioridade
para as UCs de Proteo Integral e a defesa de equilbrio entre os dois tipos de UCs. H um
nico registro com prioridade s UCs de Uso Sustentvel na primeira fase, do Centro
Nacional de Populaes Tradicionais (CNPT). Deve ser chamada ateno para indcios de
pouca preocupao com os direitos das populaes tradicionais. Parece ser predominante a
postura em que se dispe que o verdadeiramente importante a proteo ambiental.
Coerentemente, na primeira e na segunda fases encontra-se explicitada posio de que, nas
UCs de Proteo Integral, a presena humana no pode ser aceita de forma alguma e, na
terceira, a de que a presena humana questo a ser gerenciada.
Ainda em relao ao policy core, registram-se no Ibama defesa da prioridade para
Flonas quanto destinao de reas pblicas florestadas, posies sobre sistemas
participativos e de controle social que tendem a pouca considerao ou a uma posio
intermediria, pouca ateno para o papel potencial do setor privado, a no ser na ltima fase,
e nvel intermedirio de ateno para as peculiaridades ou interesses regionais e locais.
O MCT est longe de ter o mesmo nmero de registros consolidados de suas posies
que o MMA e o Ibama. De toda forma, esse rgo e as entidades a ele vinculadas (CNPq,
Inpa, Inpe e Museu Goeldi) participam das audincias nas trs fases em que se dividiu o
perodo em estudo. Em mdia, parece haver maior nvel de permanncia dos mesmos tipos de
crenas nas trs fases do que no caso do MMA e do Ibama.

184

O antropocentrismo moderado est sempre presente, assim como, se consideradas


apenas as manifestaes do prprio MCT, a defesa de conciliao entre preservao e uso
sustentvel. As entidades vinculadas apresentam registros relativos a foco na preservao.
As crenas desse ministrio sobre o conhecimento como valor enfatizam o
conhecimento tcnico-cientfico na primeira e na segunda fases, e apontam para o equilbrio
entre os diferentes tipos de saber na ltima fase. As entidades vinculadas variam entre essas
duas posies. Ainda no deep core, raras anotaes referentes viso sobre o Estado, relativas
terceira fase, foram classificadas como defesa da presena marcante.
As manifestaes sobre as atribuies governamentais, encontradas na segunda e na
terceira fases, caminham na linha da centralizao de atribuies na Unio. O MCT tem
manifestado apoio proposta de o patrimnio gentico ser definido como bem da Unio, que
assim assume exclusividade na regulao e no controle do acesso aos recursos genticos.
Cumpre notar que, pelo que se depreende dos registros das audincias pblicas, essa posio
j parece ter sido abandonada pelo MMA. As entidades vinculadas, por sua vez, tm
defendido que o acesso aos recursos genticos deve ser objeto de regras que no criem
dificuldades desnecessrias para a pesquisa cientfica ou para o investimento em cincia e
tecnologia. De forma consistente, os posicionamentos sobre as causas da biopirataria do MCT
e entidades vinculadas apontam para a falta de investimento em pesquisa e biotecnologia.
Quanto ao controle do desmatamento, o MCT e o Inpe tm mantido foco na
fiscalizao e controle, postura que no caso do Inpe parece coerente com suas atribuies
institucionais nesse campo. H posio anotada na terceira fase, relativa ao Inpa, que reflete
abertura atuao em diferentes direes.
Nos debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, representante do Inpa
defendeu o modelo das Flonas, e apresentou posio de cautela quanto participao do setor
privado na soluo dos problemas da poltica ambiental. Em linha oposta nesse aspecto, o
nico registro referente ao prprio MCT, da segunda fase, reflete defesa do papel essencial do
setor privado.
De forma geral, o MCT e entidades vinculadas no se manifestam sobre aspectos
democrticos do Estado, ou sobre sistemas de decises participativas e de controle social. H
anotao isolada, relativa ao Inpa, que aponta para pouca considerao por sistemas
participativos, ou melhor, para priorizao de decises emanadas essencialmente por tcnicos.

185

Por fim, no que se refere viso sobre as peculiaridades ou interesses regionais e


locais, h anotao de posio intermediria referente ao MCT e manifestaes com
preocupao elevada emanadas das entidades a ele vinculadas.
Os utros rgos federais apresentam posies bastante diferenciadas em relao aos
componentes em estudo. Apresenta-se aqui apenas um panorama sucinto em relao queles
com maior nmero de registros no NVIVO7.
A Funai apresenta posies em grande parte constantes nas trs fases, com valorizao
dos saberes tradicionais e dos aspectos culturais, e viso sobre os recursos naturais que aponta
para o uso sustentvel ou para o equilbrio entre uso sustentvel e preservao. Sobre as
causas da biopirataria, a entidade passa do foco exclusivo no abandono das populaes
tradicionais na segunda fase a uma posio integradora na terceira. A nica anotao sobre
acesso aos recursos genticos de defesa do regime sui generis, com proteo dos direitos
dos detentores do conhecimento tradicional associado, postura condizente com as atribuies
do rgo. As manifestaes sobre os direitos das populaes tradicionais variam de defesa
exclusiva ou priorizao dos direitos das populaes tradicionais para uma postura
conciliadora. O nico registro sobre peculiaridades regionais e locais, relativo primeira fase,
de preocupao elevada. De uma forma geral, o rgo apresenta posicionamentos que soam
ajustados a suas atribuies institucionais.
O Ministrio da Agricultura surge apenas na segunda fase, com posio
antropocntrica moderada, prioridade para o conhecimento tcnico-cientfico, defesa de um
Estado com presena marcante e viso utilitarista sobre os recursos naturais. No nvel do
policy core, apresenta-se na defesa da descentralizao ponderada, dos instrumentos
econmicos de poltica ambiental, bem como de um controle do desmatamento que no
obstaculize as atividades econmicas. Consta registro de nfase em decises com a
participao da autoridade competente e de representantes selecionados da sociedade civil e
nvel intermedirio de preocupao com as peculiaridades ou interesses regionais e locais. As
posies do rgo, mesmo apresentando alguma coerncia com as manifestaes de entidades
como a CNA ou de parlamentares da bancada ruralista, espelham maior grau de preocupao
ambiental.
A Embrapa, por sua vez, est presente na segunda e na terceira fases. A posio
constante sobre a relao tica homem-natureza de antropocentrismo moderado. A postura
sobre o conhecimento, com anotaes apenas na segunda fase, oscila entre valorizao do
conhecimento tcnico-cientfico e valorizao tanto desse tipo de conhecimento quanto dos

186

saberes tradicionais. As manifestaes relativas viso essencial sobre os recursos naturais


no tm apresentado consistncia: h registros, na segunda fase, de foco no uso sustentvel e
conciliao entre uso sustentvel e preservao e, na terceira fase, de utilitarismo puro e
conciliao entre uso sustentvel e preservao. Nesse ponto, a explicao, provavelmente,
est em diferenas que refletem as posies dos atores individuais que falaram em nome da
entidade.
A entidade tem oscilado entre a postura de apoio titularidade da Unio sobre o
acesso aos recursos genticos e a defesa de regras que no criem dificuldades desnecessrias
para a pesquisa cientfica ou para o investimento em cincia e tecnologia, havendo anotaes
sobre o tema apenas na segunda fase. O nico registro relativo s atribuies governamentais,
referente segunda fase, tendente centralizao na Unio. H anotaes isoladas tambm:
sobre o controle do desmatamento, com apoio atuao em diferentes direes; sobre os
direitos das populaes tradicionais, com desconsiderao por razes econmicas; e sobre a
participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais, com declarao de que
essencial.
Em relao aos outros rgos do Governo federal, os dados obtidos com a codificao
das audincias pblicas no se apresentam em quantidade que justifique sua avaliao
individualizada. De toda forma, todos os registros, que incluem tambm informaes sobre os
posicionamentos do Departamento de Polcia Federal, do Incra, do MDIC, do MME, do
Ministrio da Integrao Nacional e do MRE, esto tabulados no Apndice D.

6.2.5.2 Organizaes no-governamentais

Conforme j referido, sero apresentados com detalhes os resultados das seguintes


entidades: Amigos da Terra; Frum das Ongs; Greenpeace; GTA; ISA; Ongs da Mata
Atlntica; Rede Pr-UCs/Funatura; e WWF.
A Amigos da Terra est presente na primeira e na terceira fases de estudo. O fato de a
entidade no surgir nos documentos codificados relativos segunda fase no implica que ela
tenha deixado de acompanhar os trabalhos do Legislativo durante esse intervalo. Essa
organizao tem atuado sistematicamente nos debates sobre temas importantes da poltica
ambiental alm dos aqui estudados, realizados no Congresso Nacional e no Ministrio do
Meio Ambiente, entre eles a chamada reforma tributria ecolgica (ARAJO, S., 2003,
p. 10).

187

Nos dados consolidados referentes s audincias pblicas codificadas, a Amigos da


Terra mantm, sem alterao, uma posio antropocntrica moderada e uma viso sobre os
recursos naturais voltada essencialmente para o uso sustentvel. Ainda no deep core, surge na
terceira fase um registro na linha de defesa do Estado mnimo.
No policy core, consta a defesa das concesses florestais iniciativa privada na
primeira e na terceira fases. Roberto Smeraldi, que representa a entidade praticamente na
totalidade das discusses que ocorrem no Legislativo, foi uma das primeiras pessoas a
mencionar concesses florestais nas audincias pblicas analisadas nesta pesquisa, em
manifestao ocorrida em 3 de maro de 1998 (SENADO FEDERAL, 1998, p. 28). Pelo
menos entre as no-governamentais, a entidade com certeza pioneira nesse aspecto. Na
primeira fase, suas declaraes ainda espelham algum nvel de preocupao com a
participao do setor privado. Na terceira, quando a nfase est nas concesses florestais, as
declaraes anotadas so de que a participao do setor privado na soluo dos problemas
ambientais essencial. Entre os registros, h tambm manifestao, na primeira fase, de
defesa das UCs de Uso Sustentvel e, na terceira, dos instrumentos econmicos de poltica
ambiental e do controle do desmatamento com foco no fomento a atividades sustentveis.
O Frum das Ongs que, conforme j referido, foi criado no processo de discusso da
Rio-92, tem manifestaes registradas nas trs fases de estudo. Na primeira e na segunda
fases, sua participao volta-se exclusivamente ao tema acesso aos recursos genticos e ao
conhecimento tradicional associado, indicando quase uma atuao especializada entre as
organizaes no-governamentais. Na terceira, esse quadro muda e h anotaes relativas ao
Frum em quase todos os componentes do cdigo de anlise documental.
Na primeira e na segunda fases, tem-se posicionamento constante de que o acesso aos
recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado deve ser regido por um regime sui
generis, com proteo dos direitos dos detentores do conhecimento tradicional associado, bem
como de que as causas da biopirataria esto associadas falta de regras claras sobre a
bioprospeco e outras formas de pesquisa. Consta tambm, na segunda fase, defesa de um
sistema de atuao integrada dos rgos ambientais.
Na terceira fase, os dados bem mais completos apontam para o foco na eqidade
intrageracional e intergeracional, o antropocentrismo moderado, a defesa de um Estado
democrtico e participativo, e a viso sobre os recursos naturais que concilia uso sustentvel e
preservao. No policy core, nessa ltima fase consta apoio a uma descentralizao ponderada
de atribuies dos rgos ambientais, posio oscilante entre foco nos instrumentos

188

regulatrios e conciliao entre os diferentes tipos de instrumentos de poltica ambiental,


crena de que o controle do desmatamento demanda atuao em diferentes direes,
priorizao dos direitos das populaes tradicionais e, de forma coerente, de que os
destinatrios prioritrios das florestas pblicas no integrantes de UCs de Proteo Integral
devem ser as populaes tradicionais e comunidades locais. Alm disso, a ampla participao
colocada como elemento-chave da poltica, h preocupao elevada com as peculiaridades
ou interesses regionais e locais, e a postura sobre a participao do setor privado na soluo
dos problemas ambientais varia entre o entendimento de que ela relevante e uma posio um
pouco mais cautelosa a esse respeito, com predomnio dessa ltima, provavelmente em
posio reativa a possveis excessos quanto s concesses florestais.
O Greenpeace tem participaes registradas na segunda e na terceira fases. Nas duas,
encontram-se referncias caracterizadas como antropocentrismo moderado. A viso sobre os
recursos naturais varia de conciliao entre uso sustentvel e preservao na segunda fase
para priorizao do uso sustentvel, no mbito dos debates sobre a Lei de Gesto das
Florestas Pblicas, na terceira fase. Na segunda fase, h posicionamento classificado como
foco na eqidade intrageracional e intergeracional, bem como postura de priorizao do saber
tradicional e dos aspectos culturais. Ainda no deep core, na terceira fase, constam ainda
referncias viso sobre o Estado, oscilando entre deve ter presena marcante e deve ser
democrtico e participativo.
No que se refere ao policy core, a entidade mantm constantes nas duas fases o
entendimento de que o controle do desmatamento demanda atuao em diferentes direes e
de que a participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais essencial, bem
como preocupao elevada com as peculiaridades ou interesses regionais e locais. Quanto aos
instrumentos de poltica ambiental, o posicionamento oscila entre a defesa da conciliao dos
diferentes instrumentos na segunda fase e a priorizao dos instrumentos regulatrios na
terceira. Cabe mencionar que a entidade tem-se especializado em, ela prpria, empreender
algumas aes de fiscalizao ambiental com grande repercusso na mdia, o que pode
aproxim-la dos instrumentos de comando e controle. Na segunda fase, a entidade manifestase sobre o acesso aos recursos genticos na defesa do regime sui generis, com proteo dos
direitos dos detentores do conhecimento tradicional associado, bem como sobre as causas da
biopirataria, com nfase na necessidade de regras claras sobre a bioprospeco e outras
formas de pesquisa. Na terceira fase, h ainda a defesa da atuao integrada dos rgos

189

ambientais por meio do Sisnama, das concesses florestais iniciativa privada e de sistemas
de decises participativas como elemento-chave da poltica.
O GTA tem participaes codificadas na primeira e na terceira fases de estudo, em
ambas com manifestaes sobre um nmero razovel de componentes. O ponto totalmente
comum a viso sobre o Estado, com o entendimento de que ele deve ser democrtico e
participativo. Esse parece ser, na verdade, um dos pontos de maior unio entre as
organizaes no-governamentais.
A postura sobre a relao tica homem-natureza ecocntrica na primeira fase e
antropocntrica moderada na terceira. Na primeira fase, consta viso sobre os recursos
naturais com prioridade para o uso sustentvel. Na terceira, h registro de manifestao em
prol da eqidade tanto intrageracional quanto intergeracional.
No que se refere ao policy core, h na primeira fase defesa de que o controle do
desmatamento deve focar o fomento a atividades sustentveis e, de forma coerente, de que as
UCs de Uso Sustentvel devem ser priorizadas, bem como manifestao classificada como
defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das populaes tradicionais. Em outro elemento
do sistema de crenas, mas mantendo uma linha lgica, no mbito dos debates sobre a Lei de
Gesto das Florestas Pblicas a entidade manifesta entendimento de que as populaes
tradicionais devem ser priorizadas na destinao de reas florestadas no integrantes de UCs
de Proteo Integral. De toda forma, nesses mesmos debates o GTA explicita que a
participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais essencial, na verdade em
apoio proposta das concesses florestais. A preocupao com as populaes tradicionais
est refletida tambm em declarao, na terceira fase, sobre o acesso aos recursos genticos e
ao conhecimento tradicional associado. Por fim, a posio sobre sistemas de decises
participativas varia da nfase na participao de grupos selecionados da sociedade civil na
primeira fase para a defesa da ampla participao na ltima.
Conforme j explicado, o ISA a organizao no-governamental com participao
mais freqente nas audincias pblicas codificadas e, de forma mais ampla, nas discusses
que ocorreram no Legislativo sobre a poltica de biodiversidade e florestas a partir da criao
dessa entidade em 1994.
Nas trs fases, a organizao manteve posies constantes em relao ao Estado, que
em sua viso deve ser democrtico e participativo, e ao componente correspondente no ncleo
poltico (policy core), com os sistemas de decises participativas e de controle social
colocados como elemento-chave da poltica. A postura de conciliao entre os diferentes tipos

190

de instrumentos de poltica ambiental tambm est presente em todas as fases, com apenas um
registro de foco nos instrumentos regulatrios na ltima. H anotaes de ateno para a
eqidade tanto intrageracional quanto intergeracional na segunda e na terceira fases, sem
referncia ao tema na primeira. H mesmo posicionamento, tambm, em relao ao controle
do desmatamento, com defesa de que se deve agir em diferentes direes presente na primeira
fase e na ltima, no havendo meno ao tema na segunda.
O posicionamento sobre a relao tica homem-natureza ecocntrico na primeira e
na segunda fases e antropocntrico moderado na ltima. A postura sobre o conhecimento
parece variar um pouco conforme o tema em debate, com anotaes de prioridade para o
saber tradicional, o conhecimento tcnico-cientfico e tambm de valorizao dos dois tipos
de conhecimento. A viso sobre os recursos naturais tambm oscila, com a conciliao entre
preservao e uso sustentvel dominando na primeira e na terceira fases, e o foco na
preservao ganhando espao na segunda, por decorrncia de debate sobre a proteo da Mata
Atlntica. Em relao proteo desse bioma, at mesmo o ISA surge com algumas
declaraes de cunho mais preservacionista.
A defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das populaes tradicionais est
presente em manifestaes tanto na primeira quanto na ltima fase, mas na primeira h o
predomnio da posio conciliadora, que busca um equilbrio entre as posturas
socioambientalista e preservacionista. A viso sobre a participao do setor privado na
soluo dos problemas ambientais passa do entendimento que ela essencial na segunda fase
para uma postura mais cautelosa na ltima, talvez em reao a eventuais excessos quanto s
concesses florestais.
Sobre o grupo de UCs a ser priorizado, constam anotaes apenas na primeira fase,
com oscilao entre defesa das UCs de Uso Sustentvel e apoio a um equilbrio entre os dois
grupos de UCs. A posio sobre a presena humana em UCs tambm exclusiva dessa poca
de debate sobre a Lei do Snuc, com a entidade explicitando que essa uma questo a ser
gerenciada caso a caso. Apenas na segunda fase, por sua vez, h manifestaes sobre o acesso
aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, que caminham na defesa de
um regime sui generis, com proteo dos direitos dos detentores do conhecimento tradicional
associado. Durante os debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, em outro
componente em relao ao qual s se encontram referncias em uma das fases, a entidade
assume a postura de que os destinatrios prioritrios das reas florestadas no integrantes de
UCs de Proteo Integral devem ser as populaes tradicionais e comunidades locais. S h

191

registros na ltima fase em relao preocupao com as peculiaridades ou interesses


regionais e locais, em declaraes que refletem preocupao elevada.
Entende-se que as organizaes no-governamentais que atuam com foco exclusivo na
proteo da Mata Atlntica podem ser analisadas de forma conjunta, pela similaridade de
objetivos e posturas e, tambm, para que se trabalhe com um volume mais representativo de
informaes. Assim, sob o rtulo de Ongs da Mata Atlntica, reuniram-se os dados sobre as
manifestaes da SOS Mata Atlntica, da Rede de Organizaes No-Governamentais da
Mata Atlntica e do Conselho da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica. O maior nmero de
registros sobre essas entidades est na primeira fase. A ttulo de curiosidade, cabe mencionar
que um dos grandes nomes do ambientalismo brasileiro, Paulo Nogueira Neto, est presente
nessa fase inicial como representante da SOS Mata Atlntica.
Uma peculiaridade encontrada nas manifestaes dessas entidades, nas trs fases, a
postura biocntrica, de reverncia diante do valor intrnseco da natureza (ENEA, 2004, p.5), a
qual, conforme j foi comentado, foi identificada raras vezes nas audincias pblicas
codificadas.
O foco exclusivo ou priorizao da preservao surge nas trs fases e a conciliao
entre uso sustentvel e preservao na primeira e na segunda. A posio conciliadora
dominante apenas na segunda fase. Essa tendncia ao preservacionismo das entidades soa
coerente com o grau de devastao em que se encontra o bioma Mata Atlntica. H
comportamento constante tambm em relao viso essencial sobre o Estado, com a defesa
de um Estado democrtico e participativo presente na primeira e na terceira fases. Ainda no
que toca s anotaes relativas ao deep core, a postura sobre a eqidade, presente apenas na
primeira fase, oscila entre foco na eqidade intergeracional e foco na eqidade tanto
intrageracional quanto intergeracional.
As manifestaes sobre os tipos prioritrios de instrumentos de poltica ambiental so
variveis, com anotao de foco nos instrumentos econmicos na primeira fase, oscilao
entre a defesa dos instrumentos regulatrios e a conciliao entre os diferentes tipos de
instrumentos na segunda, e domnio da viso conciliadora na terceira. Nos registros sobre o
controle do desmatamento, h uma anotao de fomento s atividades sustentveis na
primeira fase e, na segunda, manifestaes de prioridade para o reforo da fiscalizao e
controle. Em relao primeira fase apenas, ainda h outras anotaes sobre o policy core: no
componente relativo aos direitos das populaes tradicionais quando entram em conflito com
os instrumentos de proteo ambiental, h oscilao entre a posio de que o que

192

verdadeiramente importa a proteo ambiental e a postura de conciliao entre


socioambientalistas e preservacionistas; no componente relativo aos sistemas de deciso
participativa e controle social, h variao entre a defesa da ampla participao e a nfase na
relevncia da participao de grupos selecionados da sociedade civil, com maior peso para a
ltima posio; no componente sobre a participao do setor privado, as anotaes existentes
so de uma posio intermediria, de que ela pode vir a ser relevante; e, no componente sobre
as peculiaridades ou interesses regionais e locais, h oscilao entre preocupao elevada e
nvel intermedirio de preocupao.
Entende-se que podem ser agrupados, tambm, os dados relativos Rede Pr-UCs e
Funatura. Na fase inicial de estudo, a liderana da Funatura nas manifestaes apresentadas
pela Rede Pr-UCs clara para os atores que acompanharam o processo da Lei do Snuc.
Mencione-se que no h participaes dessas entidades nas audincias pblicas codificadas
relativas terceira fase de estudo. Sobre os temas debatidos na fase mais recente, encontramse, em matrias veiculadas pela imprensa, declaraes de Maria Tereza Jorge Pdua87, lder
ambientalista historicamente vinculada a essas organizaes. Duas dessas declaraes j
foram mencionadas no item 5.3.
Na primeira fase, a Rede Pr-UCs tem manifestaes no deep core com foco na
eqidade intergeracional, classificadas como biocntricas, que refletem prioridade para o
conhecimento tcnico-cientfico e para a preservao. No policy core, encontram-se crenas
de que: o controle do desmatamento deve focar, sobretudo, a fiscalizao e controle; o grupo
das UCs de Proteo Integral o mais importante; e de que no podem ser aceitas
flexibilizaes quanto presena humana nas UCs de Proteo Integral. H postura, tambm,
que demonstra cautela em relao a sistemas participativos de deciso, ou melhor, que reflete
preferncia por decises emanadas essencialmente por tcnicos. Esse conjunto de registros
tm relao com documento entregue pela Rede Pr-UCs durante seminrio para debate da
presena humana em UCs realizado pela Cmara dos Deputados em 1996, documento que, na
verdade, parece ser a primeira manifestao pblica de relevo que ocorre aps a criao da
rede (REDE PR-UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA, 1996). Essas
anotaes constituem o exemplo mais claro de um comportamento preservacionista nos
documentos que foram objeto de codificao.
87

Pdua fundadora e Ex-presidente da Funatura, integra o Conselho da Fundao O Boticrio e da Comisso


Mundial de Parques Nacionais da Unio Mundial para a Natureza (UICN). Foi diretora de parques nacionais do
IBDF
por
vrios
anos
e
presidente
do
Ibama
em
1992.
Fonte:
http://arruda.rits.org.br/oeco/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publicationCode=6&pageCode
=76. Acesso em: out. 2007.

193

Na segunda fase, os registros dizem respeito participao da Funatura em audincia


pblica sobre as alteraes no Cdigo Florestal. A postura de rigidez quanto preservao
surge amenizada, com anotao de posio antropocntrica moderada, nfase na relevncia
dos instrumentos econmicos de poltica ambiental e crena no papel potencial do setor
privado. Parece ter-se mantido constante a viso essencial sobre os recursos naturais foco na
preservao, bem como a prioridade para as UCs de Proteo Integral.
Por fim, o WWF conta com registros de posicionamentos na primeira e na segunda
fases. Como ocorre em relao entidade Amigos da Terra, a ausncia em uma das fases no
deve ser entendida como distanciamento da entidade em relao aos debates sobre as
principais normas que regulam a poltica de biodiversidade e florestas. Na terceira fase, o
WWF atuou em discusses importantes em temas conexos, a exemplo do processo legislativo
que pretende gerar a chamada Lei do Imposto de Renda Ecolgico (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2006a).
O WWF mantm nas duas fases o foco na eqidade tanto intrageracional quanto
intergeracional, a predominncia da viso antropocntrica moderada e a defesa de um Estado
democrtico e participativo. No deep core, h ainda anotaes sobre valorizao tanto dos
saberes tradicionais quanto do conhecimento tcnico-cientfico, na primeira fase, e oscilao
entre viso sobre os recursos naturais na linha da conciliao entre uso sustentvel e
preservao, na primeira fase, e foco no uso sustentvel na segunda.
No policy core, est presente nas duas fases a defesa da ampla participao como
elemento-chave da poltica. No mais, h manifestaes diferentes em relao ao papel
potencial do setor privado, que passa da pouca considerao na primeira fase para uma
posio intermediria na segunda, bem como em relao preocupao com as peculiaridades
ou interesses regionais e locais, com registros de preocupao elevada na primeira fase e de
uma posio intermediria na segunda.
H componentes que esto presentes em apenas uma das fases. Na primeira, consta
apoio ao controle do desmatamento com atuao governamental em diferentes direes,
postura conciliadora em relao aos direitos das populaes tradicionais, alm de defesa de
que a presena humana em UCs questo a ser gerenciada caso a caso. Na segunda, est
presente posicionamento sobre as causas da biopirataria, com demanda de investimento em
cincia e tecnologia, e priorizao explcita das UCs de Uso Sustentvel.

194

6.2.5.3 Setor produtivo

Como j referido, os representantes do setor produtivo esto praticamente ausentes nas


audincias pblicas da primeira fase. Sua presena aumenta um pouco na segunda fase e se
faz marcante na ltima, notadamente nos debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas
e seu tema mais polmico, as concesses florestais iniciativa privada.
Esse o grupo de atores em que menos se registram mudanas de posicionamento das
entidades ao longo do tempo. Contudo, bastante provvel que, se houvesse mais
participaes do setor produtivo na primeira fase, surgiria maior variao no sistema de
crenas.
Conforme j referido, sero apresentados com detalhes os resultados das seguintes
entidades: CEBDS; CNI; Fiepa; Fiesc; Abrabi/Extracta; Federao da Agricultura do Estado
do Par; Associao dos Produtores Florestais Certificados da Amaznia; e Sociedade
Brasileira de Silvicultura.
O CEBDS apresenta as seguintes posies constantes na segunda e na terceira fases:
antropocentrismo moderado, viso sobre os recursos naturais com foco no uso sustentvel,
entendimento de que o acesso aos recursos genticos deve ser objeto de regras que no criem
dificuldades desnecessrias para a pesquisa cientfica ou para o investimento em cincia e
tecnologia, e crena de que a participao do setor privado na soluo dos problemas
ambientais essencial. Na segunda fase, h tambm registros relativos: viso sobre o
conhecimento, que oscila entre foco no conhecimento tcnico-cientfico e valorizao tanto
desse conhecimento quanto dos saberes tradicionais; viso sobre o Estado, que oscila entre
deve ser mnimo e deve ser democrtico e participativo; e ampla participao como
elemento-chave da poltica. Na terceira fase, h nfase na importncia dos instrumentos
econmicos de poltica ambiental. Pelo menos no nvel de discurso, a entidade apresenta
preocupaes ambientais e preocupaes com aspectos democrticos do Estado que chegam
mesmo a aproxim-la de algumas das organizaes tratadas no subitem 6.1.3.
A CNI tem presena apenas na terceira fase. Apresenta uma postura antropocntrica
moderada, com defesa do Estado mnimo e uma viso sobre os recursos naturais com foco no
uso sustentvel. O posicionamento sobre as atribuies governamentais caminha na linha da
descentralizao ponderada. H nfase nos instrumentos econmicos de poltica ambiental,
defesa das concesses florestais, pouca considerao com sistemas participativos, crena

195

elevada no papel potencial do setor privado e preocupao elevada com as peculiaridades ou


interesses locais e regionais.
Na segunda e na terceira fases, h dados sobre a Fiepa que cobrem uma parte relevante
dos componentes estudados. As posies so constantes em relao a muitos itens:
antropocentrismo moderado; viso sobre os recursos naturais com foco no uso sustentvel;
defesa da auto-regulao do setor produtivo e do controle do desmatamento mediante fomento
a atividades sustentveis; entendimento de que a participao do setor privado essencial; e
preocupao elevada com as peculiaridades ou interesses regionais e locais. A postura sobre
as atribuies governamentais passa de apoio descentralizao ponderada na segunda fase
para defesa da gesto integrada na terceira. Nessa ltima fase, h ainda postura de prioridade
para as UCs de Uso Sustentvel, de desconsiderao dos direitos das populaes tradicionais
por razes econmicas, de apoio s concesses florestais e de pouca considerao por
sistemas de decises participativas. A proximidade com as posies da CNI no ocasional,
uma vez que o representante da Fiepa manifestou-se tambm em nome da confederao em
uma ocasio.
A anlise dos resultados da Fiesc ganha interesse especial pelo fato de a entidade ter
participado dos debates ocorridos na primeira fase de estudo e na ltima fase, com intervalo
de tempo suficiente para que se avaliem mudanas em suas crenas. No que toca relao
tica homem-natureza, est caracterizada alterao de postura, passando de antropocentrismo
puro para antropocentrismo moderado. Mantm-se na primeira e na terceira fases o
entendimento de que o controle do desmatamento no deve obstaculizar as atividades
econmicas. No mais, as manifestaes registradas so relativas a componentes diferenciados.
Na primeira fase, est presente o utilitarismo puro, a defesa de descentralizao de atribuies
para estados e municpios, sem referncias ao Sisnama, e a preocupao elevada com as
peculiaridades ou interesses regionais e locais. Na terceira, surge a nfase na relevncia da
participao de grupos selecionados da sociedade civil nas decises governamentais e a
explicitao de que o papel do setor privado na soluo dos problemas ambientais essencial.
A Abrabi/Extracta mantm, na segunda e na terceira fases, posio de defesa do
Estado mnimo, entendimento de que o acesso aos recursos genticos deve ter regras que no
criem dificuldades desnecessrias para a pesquisa cientfica ou para o investimento em cincia
e tecnologia, e de que a participao do setor privado essencial. H alguma variao em
relao viso sobre o conhecimento, com o foco no conhecimento cientfico constando nas
duas fases, mas com registro na primeira fase tambm de valorizao dos dois tipos de

196

conhecimento, bem como manifestaes pontuais sobre poucos outros componentes, mas as
posturas, como regra, so bastante regulares. Os posicionamentos apresentados parecem ser
os esperados para entidades do setor empresarial que atuam na rea da biotecnologia.
A CNA apresenta em comum entre suas participaes na segunda e na terceira fases a
posio sobre um componente apenas, que, no entanto, bastante relevante para a anlise aqui
desenvolvida: a classificao de sua viso essencial sobre os recursos naturais sempre de
utilitarismo puro. Na primeira fase, as manifestaes foram enquadradas como
antropocentrismo moderado e, na terceira, como antropocentrismo puro. Na segunda fase,
consta defesa de um Estado com presena marcante e oposio tanto aos instrumentos de
poltica ambiental quanto criao de UCs. Na terceira, durante os debates sobre a Lei de
Gesto das Florestas Pblicas, as posies da entidade foram no sentido de apoiar a
transferncia de domnio das florestas pblicas para produtores privados, para explorao
florestal ou uso alternativo do solo, e de defesa do papel importante do setor privado na
soluo dos problemas ambientais. Perceba-se que as idias da CNA e de entidades do setor
industrial como a CNI e a Fiepa apresentam divergncias relevantes.
Os resultados relativos Federao da Agricultura do Estado do Par podem ser de
interesse para anlise comparada com a Fiepa, j que as duas representam o setor produtivo da
mesma Unidade da Federao. A Federao da Agricultura mantm constantes na segunda e
na terceira fases: baixa preocupao com a eqidade; entendimento de que o controle do
desmatamento no deve obstaculizar as atividades econmicas; e defesa de que as florestas
pblicas devem ser transferidas a produtores privados, para explorao florestal ou uso
alternativo do solo. Na segunda fase, consta viso antropocntrica pura, defesa de um Estado
com presena marcante, utilitarismo puro e oposio aos instrumentos de poltica ambiental.
Na terceira, nfase na relevncia da participao de grupos selecionados da sociedade civil
nas decises governamentais.
H dois atores que surgem apenas na terceira fase, nos debates sobre a Lei de Gesto
das Florestas Pblicas, que, pela proximidade das idias expostas, podem ser analisados lado
a lado: a Associao dos Produtores Florestais Certificados da Amaznia e a Sociedade
Brasileira de Silvicultura. O interessante nas duas entidades que, pelo menos no nvel do
discurso, parecem representar um setor florestal j com preocupaes ambientais embutidas
em suas aes. Elas apresentam em comum: o antropocentrismo moderado, a viso sobre os
recursos naturais com foco no uso sustentvel; a defesa das concesses florestais; e o
entendimento de que a participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais

197

essencial. A Associao dos Produtores Florestais Certificados da Amaznia tem foco na


auto-regulao do setor produtivo, posio plenamente coerente, uma vez que a certificao
integra os instrumentos voluntrios de poltica ambiental. A Sociedade Brasileira de
Silvicultura vem com uma viso prxima, mas um pouco mais ampla, de nfase na
importncia dos instrumentos econmicos. A Associao dos Produtores Florestais
Certificados da Amaznia traz a mais as crenas de que o controle do desmatamento demanda
atuao governamental em diferentes direes e de que os sistemas de decises participativas
e de controle social constituem elemento-chave da poltica, alm de demonstrar alta
preocupao pelas peculiaridades ou interesses regionais e locais. A Sociedade Brasileira de
Silvicultura, por sua vez, apresenta a mais posicionamento classificado como defesa do
Estado mnimo.

6.2.5.4 Entidades de pesquisa e comunidade cientfica

Conforme j referido, sero apresentados com detalhes os resultados das seguintes


entidades: SBPC; Ipam; Imazon; e Ufam.
A SBPC participa apenas das audincias pblicas da segunda fase. Suas manifestaes
foram registradas como foco na eqidade intergeracional, antropocentrismo moderado,
priorizao do conhecimento tcnico-cientfico e postura conciliadora entre uso sustentvel e
preservao. No policy core, os registros apontam para priorizao dos instrumentos
regulatrios, entendimento de que a biopirataria apresenta mltiplas causas, defesa de regras
sobre o acesso aos recursos genticos que no criem dificuldades desnecessrias para a
pesquisa cientfica ou para o investimento em cincia e tecnologia, nfase na relevncia da
participao de grupos selecionados da sociedade civil nas decises governamentais e alta
preocupao com as peculiaridades ou interesses regionais e locais. Infelizmente, os dados
sobre a entidade, se no chegam a ser reduzidos ao ponto de inviabilizar a anlise, marcam-se
pela omisso em relao a vrios componentes do cdigo de anlise documental, em situao
aqum do que seria desejvel para uma entidade de relevo como a SBPC.
De forma oposta, o Ipam tem participaes nas trs fases estudadas, com dados
consistentes. Quanto relao tica homem-natureza, passa de uma posio ecocntrica na
primeira fase para o antropocentrismo moderado na segunda e na terceira. A viso sobre os
recursos naturais muda de uma postura conciliadora entre uso sustentvel e preservao, na
primeira e na segunda fases, para foco no uso sustentvel na ltima. A viso sobre o

198

conhecimento parece constante, com registros de priorizao dos saberes tradicionais na


primeira e na terceira fases. No deep core, h ainda postura de foco na eqidade tanto
intrageracional quanto intergeracional, e de defesa de um Estado democrtico, em
manifestaes exclusivas da primeira fase.
No policy core, mantm-se constante a defesa exclusiva ou priorizao dos direitos
das populaes tradicionais, que surge em anotaes na primeira e na terceira fases. De forma
coerente, est presente o entendimento de que as populaes tradicionais e comunidades
locais so os destinatrios prioritrios das florestas pblicas no inseridas em UCs de Proteo
Integral, constante em manifestaes da segunda e da terceira fases. H oscilao na viso
sobre o papel potencial do setor privado, com manifestao no sentido de que essencial na
segunda fase e uma posio um pouco mais cautelosa na terceira. Na primeira fase, consta
ainda posicionamento de que a presena humana em UCs questo a ser gerenciada e,
conforme o tipo de UC, incentivada, e de crena nos sistemas de decises participativos e de
controle social como elemento-chave da poltica. Na terceira, h anotao de defesa de
utilizao dos diferentes tipos de instrumentos de poltica ambiental. De uma forma geral, as
manifestaes do Ipam aproximam-se de organizaes no-governamentais como o GTA ou o
ISA.
O Imazon tem manifestaes registradas na segunda e na terceira fases. Nas duas,
mantm o antropocentrismo moderado, a viso sobre o conhecimento que valoriza tanto os
saberes culturais quanto o conhecimento cientfico e o entendimento de que o controle do
desmatamento deve priorizar o fomento a atividades sustentveis. Na segunda fase, as
manifestaes apontam para uma viso sobre os recursos naturais que concilia o uso
sustentvel e a preservao. Na terceira fase, durante os debates da Lei de Gesto das
Florestas Pblicas, a nfase passa para o uso sustentvel. Na mesma linha, h variao
tambm em relao postura sobre a participao do setor privado na soluo dos problemas
ambientais, que passa de uma posio intermediria na segunda fase para a assuno de que
ela essencial na terceira. H ainda posies sobre determinados componentes que s
constam de uma das fases. Na segunda, est presente a crena na gesto integrada e a alta
preocupao com as peculiaridades ou interesses regionais e locais. Na terceira, a oscilao
entre a nfase nos instrumentos econmicos e a defesa de conciliao entre os diferentes tipos
de instrumentos, o entendimento de que, em relao s reas florestadas pblicas no
integrantes de UCs de Proteo Integral, deve haver conciliao entre Flonas, concesses
florestais e destinao s populaes tradicionais.

199

A Ufam participa das audincias na segunda e na terceira fases, com o mesmo


representante88, razo pela qual se decidiu inseri-la tambm nos atores cujos resultados so
apresentados com detalhes. A universidade apresenta postura constante em relao
priorizao tanto dos saberes tradicionais quanto do conhecimento tcnico-cientfico, bem
como ao entendimento de que a biopirataria apresenta mltiplas causas. A posio sobre a
relao tica homem-natureza oscila entre antropocentrismo moderado na segunda fase e
biocentrismo na ltima. Na segunda fase, foi explicitada alta preocupao com as
peculiaridades ou interesses regionais e locais. Na terceira, defesa dos instrumentos
regulatrios e posio de pouca considerao pela participao do setor privado na soluo
dos problemas ambientais.
H outras duas universidades que tm registros consolidados em mais de uma fase: a
UnB e a USP. Seus dados sero ponderados para verificar a insero em uma das coalizes
identificadas na pesquisa, mas no apresentados com detalhes. As demais entidades
manifestaram-se em apenas uma fase e em relao a poucos componentes, o que dificulta
qualquer anlise mais consistente.

6.2.5.5 Outros atores

Os representantes do Ministrio Pblico tm nmero reduzido de manifestaes se


comparados com os outros atores e, em algumas ocasies, parecem manifestar-se de forma
mais individual do que propriamente institucional. H caso de representante do MPDFT que
parece ter participado dos debates sobre o acesso aos recursos genticos no em razo de sua
atividade profissional no MP, mas sim por sua experincia anterior no trabalho junto ao
ISA89, e outros nessa linha.
Do Ministrio Pblico, selecionou-se apenas o MPSP para estudo mais detalhado,
porque ele participa das audincias, na segunda e na terceira fases, com o mesmo
representante90.

Na

segunda

fase,

suas

manifestaes,

caracterizadas

como

de

antropocentrismo moderado, colocam nfase tanto no uso sustentvel quanto na preservao,


na centralizao de atribuies na Unio, na conciliao entre os diferentes tipos de
instrumentos de poltica ambiental, no controle do desmatamento com foco na fiscalizao e
controle, e na relevncia da participao de grupos selecionados da sociedade civil nas
88

Professor Frederico Mendes dos Reis Arruda.


Juliana Santilli.
90
Antnio Herman de Vasconcellos e Benjamin, ministro do STJ desde 2006.
89

200

decises governamentais. Na terceira fase, mantm-se o antropocentrismo moderado e a


defesa de adoo de diferentes tipos de instrumentos, mas passa-se a defender um controle do
desmatamento com atuao mais ampla, que concilie fomento a atividades sustentveis,
fiscalizao, ordenamento territorial etc.
Os dados sobre as manifestaes dos representantes dos governos estaduais e
municipais, para uma anlise mais detalhada, mereceriam ser desagregados, diferenciando-se
os relativos aos estados e a cada municipalidade que se fez representar. Esse esforo, todavia,
em princpio parece no se justificar diante do papel desses atores nas decises estudadas, a
menos que a inteno fosse pesquisar as relaes entre os atores das diferentes esferas de
governo. Assim, optou-se por selecionar apenas alguns exemplos, que sero testados para
verificar a insero em uma das coalizes identificadas, mas no apresentados em detalhes.
So eles: Acre, Amazonas, Minas Gerais, Par e Santa Catarina.
Como j apresentado, h uma srie de outros atores que tiveram suas manifestaes
submetidas ao processo de codificao. O registro de todos os posicionamentos encontrados
no conjunto de atores est consolidado no Apndice D, e poderia gerar outras descries e
comentrios como os acima expostos para as entidades selecionadas. Avalia-se que no se
justifica expor com detalhes as posturas de todos eles, especialmente dos que apresentam
menor nmero de registros no NVIVO7, at mesmo porque o mais relevante a anlise que
procura reuni-los em grupos com crenas em comum, tendo em vista a identificao das
coalizes, objeto do captulo 7. Por fim, deve ser dito que, no que se refere aos parlamentares,
qualquer anlise individualizada afasta-se do escopo da pesquisa.
No captulo a seguir, detalham-se os resultados quanto s coalizes de advocacia
identificadas, parte essencial dos achados da pesquisa.

201

7 AS COALIZES

7.1 CONSIDERAES INICIAIS

Diante da relevncia dos resultados e concluses referentes s coalizes identificadas a


partir da aplicao do MCA, optou-se por sua exposio em captulo especfico. Inicia-se com
uma anlise de como os atores organizam-se segundo diferentes sistemas de crenas,
consoante previsto no MCA, apontando-se as coalizes de advocacia potencialmente
existentes. Posteriormente, aplica-se o sistema de escalas, j explicado na parte da dissertao
relativa metodologia, tendo em vista encontrar os principais integrantes de cada coalizo e,
tambm, corroborar a existncia desses grupos de atores organizados segundo crenas
polticas. Apresentam-se, ento, comentrios sobre os recursos e estratgias adotados por
essas coalizes. Por fim, procura-se relacionar as coalizes com os discursos do
ambientalismo moderno trabalhados por Dryzek (1997).

7.2 OS PADRES DE POSICIONAMENTO

Quando se estudam com cuidado os resultados expostos no item 6.2 e,


complementarmente, o contedo dos documentos reunidos sobre os processos legislativos
inseridos nos cinco mdulos de pesquisa, verifica-se que determinados tipos de
posicionamentos dos atores, de diferentes componentes do sistema de crenas, tendem a
surgir de forma agregada, evidentemente com algum grau de variao de acordo com o ator
analisado.
Uma posio de viso sobre os recursos naturais com foco exclusivo ou priorizao da
preservao no raro vai estar associada, no deep core, com foco exclusivo ou priorizao da
eqidade

intergeracional

do

conhecimento

tcnico-cientfico,

biocentrismo

ou

antropocentrismo moderado, bem como defesa de um Estado com presena marcante.


H tambm associaes provveis no policy core. So encontradas nos atores e
processos estudados relaes de uma postura mais tcnica e preservacionista com, por
exemplo: a centralizao de atribuies na Unio ou a descentralizao ponderada; foco
exclusivo ou priorizao dos instrumentos regulatrios, se no totalmente no discurso, pelo
menos nas aes prticas; foco exclusivo ou priorizao das UCs de Proteo Integral;

202

omisso em relao aos direitos das populaes tradicionais ou mesmo defesa explcita de
que, em caso de conflito entre os direitos dessas populaes e os instrumentos de poltica
ambiental, o que verdadeiramente importa a proteo ambiental; pouca considerao pelos
sistemas participativos, omisso em relao ao tema ou nfase na relevncia da participao
de representantes de grupos selecionados da sociedade civil nas decises governamentais; e
pouca considerao pelo papel potencial do setor privado na soluo dos problemas relativos
poltica de biodiversidade e florestas, omisso em relao ao tema ou uma postura
intermediria. Um agrupamento de crenas nessa linha est presente nas manifestaes do
Ibama ou da Rede Pr-UCs na primeira fase estudada.
Nesse esforo para compreender esse tipo de conexo, cabe perceber que,
especialmente quanto ao policy core, podem estar presentes diferentes tipos de conjunto de
componentes, de acordo com os temas enfatizados em cada fase e os atores envolvidos.
Assim, por exemplo, posies sobre a destinao prioritria das florestas pblicas no
integrantes de UCs de Proteo Integral so praticamente exclusivas da terceira fase, no se
encontram referncias s regras sobre o acesso aos recursos genticos em determinados
atores, como o Ibama, e assim por diante.
No caso de um ator assumidamente socioambientalista, como o ISA ou o GTA,
admitido algum grau de desvio, vo ser encontradas no deep core posturas de foco na
eqidade intrageracional e intergeracional, ecocentrismo ou antropocentrismo moderado, foco
exclusivo ou priorizao do saber tradicional e dos aspectos culturais, ou valorizao dos dois
tipos de conhecimento; defesa de um Estado democrtico e participativo; e viso sobre os
recursos naturais que concilie uso sustentvel e preservao ou enfatize o uso sustentvel.
No policy core, alm da defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das comunidades
tradicionais, ou melhor, da concepo de que as polticas pblicas ambientais s tm eficcia
social e sustentabilidade poltica se inclurem as comunidades locais e promoverem uma
repartio socialmente justa e eqitativa dos benefcios derivados da explorao dos recursos
naturais (SANTILLI, 2005, p. 245), que define o que podemos arriscar chamar de
socioambientalismo puro, so encontradas juntas crenas como: defesa de que o acesso aos
recursos genticos deve ser regido por um regime sui generis, com proteo dos direitos dos
detentores do conhecimento tradicional associado; foco exclusivo ou priorizao das UCs de
Uso Sustentvel ou defesa de equilbrio entre os dois grupos de UCs; entendimento de que a
presena humana em UCs questo a ser gerenciada caso a caso; defesa de que as populaes
tradicionais ou comunidades locais so destinatrios preferenciais das florestas pblicas no

203

integrantes de UCs de Proteo Integral; postura de que os sistemas de decises participativas


e de controle social constituem elemento-chave da poltica; e preocupao elevada em relao
s peculiaridades locais.
Cabe notar que as diferenas entre esses dois primeiros grupos de atores aproximam-se
das colocaes de Radcliffe sobre os dois plos de ditadura ou democracia na poltica
ambiental91 (2002, p. 21-45). Cumpre perceber, ainda, que h certas organizaes nogovernamentais, como o WWF e o Greenpeace que, no obstante serem em princpio mais
ambientalistas do que socioambientalistas, ou pelo menos no integrarem o grupo do que
acabamos de denominar de socioambientalistas puros, esto bastante prximos de entidades
como o ISA e o GTA em vrias das manifestaes registradas na pesquisa.
Acredita-se que outros dois agrupamentos de crenas podem ser derivados das
posies registradas em relao ao setor produtivo. Como se chamou ateno no subitem
6.2.5, parece clara a diferena de posicionamentos, pelo menos no nvel de discurso e no que
se refere poltica de biodiversidade e florestas, entre entidades que representam as indstrias
mais modernas e entidades que representam o setor agropecurio.
A despeito das variaes existentes, os resultados do processo de codificao apontam
que as entidades ligadas indstria mais moderna assumem posturas j com algum nvel de
preocupao ambiental refletido em seus posicionamentos, enquanto as ligadas agropecuria
apresentam posies bastante reativas s aes governamentais de controle ambiental.
O primeiro grupo associa crenas como viso antropocntrica moderada, defesa do
Estado mnimo e viso sobre os recursos naturais de foco exclusivo ou priorizao do uso
sustentvel. No policy core, esto presentes, por exemplo: foco exclusivo ou priorizao da
auto-regulao do setor produtivo ou nfase nos instrumentos econmicos de poltica
ambiental; entendimento de que o acesso aos recursos genticos deve ser objeto de regras que
no criem dificuldades desnecessrias para a pesquisa cientfica ou para o investimento em
cincia e tecnologia; defesa das concesses florestais iniciativa privada; e postura de que a
participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais mais do que essencial.
O segundo grupo associa crenas que, em maior ou menor grau, demonstram ainda
pouca incorporao da questo ambiental. Vo ser reunidos posicionamentos que refletem
viso antropocntrica pura, utilitarismo puro, oposio aos instrumentos de poltica ambiental
91

Conforme j mencionado no subitem 2.4.2, o argumento centralizante, em regra, est ligado preocupao
com a magnitude e complexidade dos problemas ambientais, que demandariam solues formuladas
primordialmente com o apoio de elites de especialistas. Os adeptos da descentralizao, por seu turno,
questionam o papel dos experts e sua relao com os outros membros da sociedade, e defendem formas
democrticas de controle das decises (RADCLIFFE, 2002, p. 21-45).

204

ou foco exclusivo na auto-regulao do setor produtivo, oposio criao de UCs, defesa da


transferncia das reas pblicas florestadas a produtores privados para explorao florestal e,
sobretudo, para uso alternativo do solo, entre outros. A viso essencial sobre o Estado ou
sobre o papel potencial do setor privado na soluo dos problemas ambientais, ou mesmo a
prpria definio do que so os problemas ambientais, parecem pouco definidas em vrios
dos atores que se enquadram nesse conjunto de crenas.
Como exemplo concreto de entidades que atuam na mesma Unidade da Federao,
podem-se comparar o conjunto de posicionamentos da Fiepa e da Federao da Agricultura do
Estado do Par, que confirmam a existncia desses dois grupos.
Cabe esclarecer que no se est afirmando que pode ser feita uma diviso simplista
entre os representantes do setor industrial e os representantes do setor agropecurio, rotulando
os primeiros de ambientalmente responsveis e os ltimos de irresponsveis.
Deve-se contextualizar a anlise e perceber, por exemplo, que vrios representantes do
setor industrial que participam das audincias pblicas codificadas na ltima fase so da parte
da indstria madeireira que hoje trabalha com controle da legalidade da origem de seu
produto, muitas vezes com certificao ambiental, provavelmente mais por imposio do
prprio mercado do que de qualquer lei. A esse tipo de empresrio, economicamente interessa
mais a floresta em p, produzindo em regime de manejo sustentvel, aos moldes do que se
pretende com a proposta das concesses florestais, do que substituda por fazendas a serem
ocupadas com soja ou gado. H um interesse econmico claro sendo defendido nesse caso,
que tem efeitos positivos do ponto de vista ambiental. Por outro lado, qualquer proposta de
manuteno de grandes reas florestadas tende a provocar uma reao contrria forte dos
representantes do setor agropecurio, e gerar pronunciamentos exaltados que, no raro, soam
como oposio frontal a qualquer instrumento de proteo do meio ambiente. At certo ponto,
parece natural que seja assim, sem pretender justificar posies na linha do antiambientalismo exacerbado.

7.3 AS COALIZES E SEUS DIFERENTES SISTEMAS DE CRENAS

Como explicado no item 7.2, os dados reunidos a partir da aplicao do cdigo de


anlise documental, consolidados no Apndice D, mostram que determinados tipos de
posicionamentos dos atores, de diferentes componentes do cdigo adotado na pesquisa,
tendem a surgir de forma agregada. Esses conjuntos de crenas compartilhadas por certos

205

grupos de atores constituem forte indcio de um subsistema organizado segundo coalizes de


advocacia, aos moldes do que prev o MCA. Cabe lembrar que o modelo pressupe que idias
e valores, consubstanciados em sistemas de crenas polticas, socializam os indivduos em
torno de padres de comportamento, e estruturam alianas e conflitos.
Deve-se dizer que as constataes sobre os diferentes conjuntos de crenas, extradas
dos resultados do processo de codificao das audincias pblicas, apresentam coerncia com
as informaes obtidas sobre a atuao dos atores nos diferentes processos legislativos
estudados no item 5.3.
Os dados sugerem a existncia de quatro grupos de atores organizados segundo
sistemas de crenas polticas, ou melhor, de quatro coalizes de advocacia atuando no
subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas. So elas:

Coalizo 01 tecnocratas esclarecidos, com a frase-smbolo eu defendo a proteo


ambiental e acredito nos tcnicos;

Coalizo 02 socioambientalistas, com duas frases-smbolos possveis, saudades de


Chico Mendes ou vamos discutir isso democraticamente?;

Coalizo 03 desenvolvimentistas modernos, com a frase-smbolo eu tenho


preocupaes ambientais e acredito no mercado;

Coalizo 04 desenvolvimentistas tradicionais, com a frase-smbolo eu quero


crescimento econmico moda antiga.
Encontrar denominaes para as coalizes no tarefa fcil. H propositalmente

algum nvel de brincadeira nos nomes e frases-smbolos, mas se optou por aqueles que
pareciam expressar os diferentes posicionamentos de forma mais clara. No se pretende, em
momento algum, valorar a posio de um ou de outro grupo como correta ou incorreta, at
mesmo porque, conforme ensinam o prprio Sabatier e outros autores que trabalham com o
MCA, a percepo do que correto ou incorreto em termos de polticas pblicas depende da
viso de mundo de cada um, ou seja, da estrutura de crenas.
Na Tabela 11, inserida no Apndice C, est registrada a ordem de prioridade esperada
dos membros de cada um dessas quatro coalizes potencialmente existentes, para todos os
itens que integram os componentes do deep core e do policy core do cdigo de anlise
documental aplicado.
Para a compreenso da ordem de prioridade apresentada nessa tabela, tome-se como
exemplo o quinto componente do cdigo de anlise documental referente ao deep core, a
viso essencial sobre os recursos naturais.

206

O posicionamento tpico de um tecnocrata esclarecido o foco exclusivo ou


priorizao da preservao (1 prioridade). So tambm encontradas posturas de conciliao
entre uso sustentvel e preservao (2 prioridade). O foco exclusivo ou priorizao do uso
sustentvel no uma posio de um tecnocrata esclarecido (3 prioridade) e, muito menos, o
utilitarismo puro (4 prioridade).
Um socioambientalista coloca em destaque a conciliao entre uso sustentvel e
preservao (1 prioridade), ou tem uma posicionamento de foco exclusivo ou priorizao do
uso sustentvel (2 prioridade). Discorda da defesa exclusiva da preservao (3 prioridade),
uma vez que trabalha com o equilbrio entre a proteo ambiental e o atendimento de
determinadas demandas sociais. Como o tecnocrata esclarecido, refuta o utilitarismo puro
(4 prioridade).
Um desenvolvimentista moderno, por sua vez, tende a focar o uso sustentvel
(1 prioridade) ou a conciliao entre uso sustentvel e preservao (2 prioridade). Como
valoriza as atividades econmicas, coloca uma posio utilitarista (3 prioridade) antes da
defesa exclusiva da preservao (4 prioridade).
Por fim, o posicionamento tpico de um desenvolvimentista tradicional o utilitarismo
puro (1 prioridade). Quanto mais preservacionista a postura, mais se afasta do grupo. Assim,
vm na seqncia o foco no uso sustentvel (2 prioridade), a conciliao entre uso
sustentvel e preservao (3 prioridade), e o foco na preservao (4 prioridade).
O exerccio apresentado em relao viso essencial sobre os recursos naturais,
perceba-se, foi aplicado pela autora a todos os componentes do cdigo de anlise documental,
com base nos resultados do processo de codificao consolidados no Apndice D. Para a
maior parte das crenas que integram os componentes, foi possvel estabelecer a ordem de
prioridade a partir das manifestaes registradas dos diferentes atores com o apoio do
NVIVO7. Quando necessrio, excepcionalmente, lanou-se mo das informaes obtidas nos
processos legislativos estudados e no referencial terico.
Considera-se que a disposio detalhada por ordem de prioridade, constante na
Tabela 11, a forma mais consistente de se compreenderem os sistemas de crenas. Os
comentrios apresentados a seguir refletem, na verdade, o contedo da referida tabela.
Os tecnocratas esclarecidos, entre as quatro coalizes, so os que demonstram o maior
grau de rigidez na defesa da proteo ambiental e o maior cuidado com as futuras geraes. O
grupo inclui os preservacionistas que se colocaram em oposio aos socioambientalistas no
processo de construo da Lei do Snuc, mas no se restringe a eles. H uma srie de atores

207

que, com variaes de grau, apresentam posicionamentos na linha do preservacionismo, mas


que tm outros tipos de crenas em comum. Entende-se que necessariamente devem ser
inseridas na anlise posturas em relao viso sobre o Estado, ao papel dos tcnicos e do
mercado, e outros aspectos.
Os dados apontam que os tecnocratas esclarecidos apresentam, basicamente, o
seguinte sistema de crenas:

biocentrismo ou antropocentrismo moderado;

foco na eqidade intergeracional;

foco na preservao dos recursos naturais, por vezes com alguma abertura para o
equilbrio entre preservao e uso sustentvel;

defesa de um Estado com presena marcante, uma espcie de Leviat ecologista que
consegue resultados positivos quanto proteo ambiental;

priorizao do conhecimento tcnico-cientfico;

tendncia ao entendimento de que as decises governamentais importantes relativas


poltica de biodiversidade e florestas devem estar centralizadas na Unio;

valorizao dos instrumentos regulatrios de poltica ambiental, em certo grau


admitindo a mescla com instrumentos econmicos;

posio omissa em relao aos direitos das populaes tradicionais ou sua


desconsiderao quando tais direitos entram em conflito com a preservao ambiental;

priorizao das UCs de Proteo Integral;

pouca considerao pelos sistemas participativos, omisso em relao ao tema ou, no


mximo, admisso da relevncia da participao de representantes de grupos
selecionados da sociedade civil nas decises governamentais relativas poltica de
biodiversidade e florestas, postura que, deve-se perceber, est associada valorizao
das decises emanadas pelos tcnicos;

pouca considerao pelo papel potencial do setor privado na soluo dos problemas
relacionados poltica de biodiversidade e florestas, omisso em relao ao tema ou,
no mximo, apresentao de uma postura intermediria;

tendncia desconsiderao das peculiaridades ou interesses regionais e locais ou, no


mximo, apresentao de um nvel intermedirio de preocupao sobre o tema.
Avalia-se que o grupo dos socioambientalistas, na forma de coalizo, deve ser

compreendido em sentido lato, incluindo no apenas os socioambientalistas puros, auto-

208

declarados como tal, mas todos os atores que, no conjunto de seus posicionamentos, esto
prximos do seguinte esquema de crenas:

ecocentrismo ou antropocentrismo moderado;

foco na eqidade intrageracional e intergeracional;

foco na conciliao entre uso sustentvel e preservao;

nfase nos processos democrticos e participativos das decises estatais, mais do que
propriamente em seus resultados;

priorizao do saber tradicional e dos aspectos culturais, isoladamente ou em conjunto


com os conhecimentos tcnico-cientficos;

defesa de uma atuao integrada dos diferentes nveis de governo na poltica de


biodiversidade e florestas, com reforo do Sisnama;

valorizao dos diferentes tipos de instrumentos de poltica ambiental;

defesa enftica dos direitos das populaes tradicionais, nas diferentes situaes em
que eles so colocados em pauta;

priorizao das UCs de Uso Sustentvel, com admisso de que as UCs de Proteo
Integral so necessrias em determinados casos;

posio de certa cautela em relao participao do setor privado na soluo dos


problemas ambientais, sem chegar a desconsider-la;

preocupao elevada com as peculiaridades ou interesses regionais e locais.


Os desenvolvimentistas modernos, cujo grupo foi desenhado a partir das posies de

certos representantes do setor produtivo que j explicitam preocupaes relacionadas


proteo ambiental, podem incluir outros tipos de atores que se aproximem do seguinte
esquema de crenas:

antropocentrismo moderado;

preocupao sobretudo com a eqidade intrageracional e, em menor grau, com a


intergeracional;

foco claro no uso sustentvel dos recursos naturais;

defesa de um Estado mnimo;

priorizao do conhecimento tcnico-cientfico, algumas vezes em conjunto com o


saber tradicional e os aspectos culturais;

209

defesa da descentralizao ponderada das decises governamentais relativas poltica


de biodiversidade e florestas, em razo de a centralizao na Unio ser necessria em
algumas decises importantes sobre instrumentos econmicos;

valorizao enftica dos instrumentos econmicos de poltica ambiental, isoladamente


ou em conjunto com instrumentos voluntrios associados auto-regulao do setor
produtivo;

postura um pouco ambgua em relao aos direitos das populaes tradicionais,


oscilando entre omisso, considerao quando se discutem conflitos com a
preservao ambiental e desconsiderao quando se discutem conflitos com os
interesses econmicos;

priorizao das UCs de Uso Sustentvel;

defesa da participao de certos grupos selecionados da sociedade civil nas decises


governamentais;

defesa da ampla participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais;

nvel intermedirio de preocupao com as peculiaridades ou interesses regionais e


locais.
Por fim, os desenvolvimentistas tradicionais incluem aqueles atores que, em maior ou

menor grau, deixam claro o seu entendimento de que o crescimento econmico mais
importante do que a proteo ambiental. Esse tipo de posicionamento surge nos documentos
estudados em algumas entidades que representam o setor produtivo e, com maior evidncia,
em integrantes da bancada ruralista do Congresso Nacional. Cumpre registrar, todavia, que h
parlamentares nessa bancada cujas manifestaes j incorporam explicitamente preocupaes
com a proteo ambiental.
Os dados apontam o seguinte sistema de crenas para os desenvolvimentistas
tradicionais:

viso antropocntrica pura;

baixa preocupao com a eqidade ou preocupao com a eqidade intrageracional;

viso sobre os recursos naturais que tende ao utilitarismo puro, por vezes com algum
nvel de abertura para o uso sustentvel;

valorizao dos aspectos culturais ou, em certas manifestaes extremadas,


desconsiderao do conhecimento como valor;

210

defesa de um Estado com presena marcante no em termos de poltica ambiental, mas


sim no fomento s iniciativas privadas voltadas ao crescimento econmico;

defesa da descentralizao para estados e municpios das decises relacionadas


poltica de biodiversidade e florestas, com a Unio concentrando decises no campo
econmico e outros;

oposio aos instrumentos de poltica ambiental, que no devem obstaculizar o


crescimento econmico, ou priorizao da auto-regulao do setor produtivo;

oposio criao de UCs de ambos os grupos;

desconsiderao dos direitos das populaes tradicionais quando se discutem conflitos


com os interesses econmicos e considerao quando se discutem conflitos com a
preservao ambiental;

pouca considerao por sistemas participativos de deciso ou, no mximo, admisso


da relevncia da participao, nas decises governamentais, de representantes de
grupos selecionados da sociedade civil;

nfase na participao do setor privado, com posio um pouco ambgua sobre a


prpria definio do que so os problemas ambientais;

preocupao elevada com os interesses, mais do que com as peculiaridades regionais e


locais.
Os Grficos 01, 02 e 03 mostram, de forma esquemtica, os perfis de crenas das

quatro coalizes apontadas. O primeiro deles refere-se aos componentes do deep core
inseridos no cdigo de anlise documental, o segundo aos seis primeiros componentes do
policy core e o terceiro aos seis ltimos.
Nesse caso, a cada item do componente foi atribudo valor de (0) a (+3), com o (+3)
representando que o item a primeira prioridade esperada para a coalizo e o (0) que o item
a ltima prioridade. Para verificar a identificao da cada item e a ordem estabelecida de
prioridade, segundo as diferentes coalizes, ver a Tabela 11, inserida no Apndice C. A forma
de analisar a ordem de prioridade em cada componente j foi explicada acima.
Utilizando o mesmo exemplo anterior, a viso essencial sobre os recursos naturais
(componente D.5 do cdigo de anlise documental), para os tecnocratas esclarecidos esto
registrados os seguintes valores no Grfico 01: (0) para o utilitarismo puro (crena D.5.1);
(+1) para o foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel (crena D.5.2); (+2) para a
conciliao entre uso sustentvel e preservao (crena D.5.4); e (+3) para o foco exclusivo
ou priorizao da preservao (crena D.5.3). Para os socioambientalistas, os valores foram:

211

(0) para o utilitarismo puro; (+1) para o foco para o foco exclusivo ou priorizao da
preservao; (+2) para o foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel; e (+3) para a
conciliao entre uso sustentvel e preservao. Para os desenvolvimentistas modernos, os
valores foram: (0) para o foco exclusivo ou priorizao da preservao; (+1) para o
utilitarismo puro; (+2) para a conciliao entre uso sustentvel e preservao; e (+3) para o
foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel. Por fim, para os desenvolvimentistas
tradicionais, os valores plotados no Grfico 01 foram: (0) para o foco exclusivo ou priorizao
da preservao; (+1) para a conciliao entre uso sustentvel e preservao; (+2) para o foco
exclusivo ou priorizao do uso sustentvel; e (+3) para o utilitarismo puro.
Para a construo dos grficos, cumpre perceber, foi invertida a lgica dos valores de
desvio apresentados na Tabela 11. No se incluiu na dissertao tabela especfica com os
valores aplicados nos grficos, porque essas figuras foram elaboradas com a finalidade apenas
de ilustrar as diferenas nos perfis esquemticos de crenas das coalizes. Para a identificao
das coalizes, so mais importantes os valores de desvio, os quais foram adotados no clculo
do desvio mdio dos comportamentos esperados.
Cabe destacar que os sistemas de crenas que foram apresentados neste subitem
constituem construtos que representam tipos ideais, sendo esperada alguma variao
conforme os atores e o tema em pauta. Para poder enquadrar cada ator relevante em um dos
quatro grupos, deve-se verificar o maior ou menor grau de proximidade ou afastamento, do
conjunto de suas manifestaes, em relao aos quatro esquemas de crenas, ponto a ser
tratado no item 7.4.

212

3,5
3
2,5
socioambientalistas
desenvolvimentistas modernos

1,5

desenvolvimentistas tradicionais

1
0,5

crenas

Grfico 01 Deep core: perfil esquemtico de crenas das coalizes


Fonte: elaborao da autora.

.5
.4
D

.5
.3
D

.5
.2
D

.5
.1
D

.4
.3
D

.4
.2
D

.4
.1
D

.3
.4
D

.3
.3
D

.3
.2
D

.3
.1
D

.2
.4
D

.2
.3
D

.2
.2
D

.2
.1
D

.1
.4
D

.1
.3
D

.1
.2
D

.1
.1

0
D

valor

tecnocratas esclarecidos

213

3,5
3

tecnocratas esclarecidos

socioambientalistas
desenvolvimentistas modernos

1,5

desenvolvimentistas tradicionais

1
0,5

Fonte: elaborao da autora.

4
6.
P.

6.
P.

Grfico 02 Policy core: perfil esquemtico de crenas das coalizes parte 01

6.

6.

crenas

P.

P.

3
5.

2
5.

5.
P.

P.

P.

5.
P.

2
4.

4.
P.

P.

4.
P.

3.

3.

P.

P.

2
3.

1
3.

3.
P.

P.

P.

2.
P.

3
2.

2.
P.

P.

2.
P.

2.

1.

P.

P.

1.
P.

1.

1.
P.

0
P.

valor

2,5

214

3,5
3
tecnocratas esclarecidos

v a lo r

2,5

socioambientalistas

desenvolvimentistas modernos

1,5

desenvolvimentistas tradicionais

1
0,5

Grfico 03 Policy core: perfil esquemtico de crenas das coalizes parte 02


Fonte: elaborao da autora.

.3
12

.2

P.

12

.1

crenas

P.

12

.3

P.

11

.2

P.

11

.1

P.

11

.3

P.

10

.2

P.

10

.1

P.

10

P.

9 .5
P.

9 .4
P.

9 .3
P.

9 .2
P.

9 .1
P.

8 .3
P.

8 .2
P.

8 .1
P.

7 .4
P.

7 .3
P.

7 .2
P.

P.

7 .1

215

7.4 OS INTEGRANTES DAS COALIZES

Como j explicado no captulo 4, foi construdo um sistema de escalas para mensurar


o grau de afastamento das posturas encontradas, nos principais atores, em relao ao
posicionamento padro previsto para as coalizes apontadas como existentes. Para as quatro
coalizes, estabeleceu-se a ordem esperada de prioridade para as diferentes crenas ou
posturas que integram os componentes do cdigo de anlise documental referentes ao deep
core e ao policy core. A seguir, foram atribudos valores numricos relativos aos desvios, que
refletissem essa ordem de prioridade, e efetuado o clculo do desvio mdio do
posicionamento esperado a partir de planilhas nas quais se tabularam todas as manifestaes
registradas, de cada um dos atores selecionados, para as trs fases em que se dividiram as
audincias pblicas codificadas.
Os desvios mdios dos posicionamentos esperados devem mostrar coerncia com os
resultados da anlise puramente qualitativa, realizada com base nos resultados do processo de
codificao das notas taquigrficas e no estudo dos processos legislativos, confirmando a
existncia das quatro estruturas de crenas descritas no item 7.3.
A Tabela 11, inserida no Apndice C, traz dados da planilha-base dos valores de
desvio. Os valores variam de (0) a (-3), com o (0) representando o desvio em relao
primeira prioridade da coalizo e o (-3) o desvio em relao ltima.
Conforme j exposto no subitem 4.3.6, como o cdigo de anlise documental aplicado
tem componentes com nmero varivel de crenas, apresenta-se o seguinte quadro na
mensurao do grau de afastamento em relao ao posicionamento padro:

nos componentes com trs itens, so adotados os valores (0); (-1); (-2); e (-3);

nos componentes com quatro itens, so adotados os valores (0); (-1,5); e (-3);

nos componentes com cinco itens, so adotados os valores (0), (-0,75), (-1,5), (-2.25) e
(3).
As planilhas individuais, com as manifestaes registradas de cada ator nas trs fases,

foram elaboradas a partir dos dados constantes no Apndice D.


Na Tabela 09, esto os resultados desse clculo para os atores selecionados, cujos
posicionamentos j foram analisados com detalhes no subitem 6.2.5. Acrescentaram-se,
tambm, resultados dos clculos de poucos outros atores adicionais, considerados relevantes
para que se possam mostrar algumas dificuldades enfrentadas nesse tipo de sistema de
tratamento de dados para a anlise de certos grupos de atores.

216

Tabela 09 Classificao dos atores segundo as coalizes


(continua)

Ator/Perodo
MMA (1995-1998)
MMA (1999-2002)
MMA (2003-2006)
MMA/PNF92 (2003-2006)
Ibama (1995-1998)
Ibama (1999-2002)
Ibama (2003-2006)
MCT sozinho (1995-1998)
MCT sozinho (1999-2002)
MCT sozinho (2003-2006)
MCT geral93 (1995-1998)
MCT geral (1999-2002)
MCT geral (2003-2006)
Inpa (2003-2006)
M. Agricultura (1999-2002)
Embrapa (1999-2002)
Embrapa (2003-2006)
Funai (1995-1998)
Funai (1999-2002)
Funai (2003 2006)
Amigos da Terra (1995-1998)
Amigos da Terra (2003-2006)
Frum das Ongs (1995-1998)
Frum das Ongs (1999-2002)
92
93

Coalizo 01 Coalizo 02 Coalizo 03 Coalizo 04


(desvio mdio) (desvio mdio) (desvio mdio) (desvio mdio)
-0,55
-1,14
-1,73
-1,93
-0,87
-0,83
-1,50
-1,71
-1,43
-0,50
-1,03
-1,62
-1,53
-0,94
-0,71
-1,50
-0,58
-1,30
-1,87
-1,92
-0,36
-1,51
-2,22
-2,35
-0,88
-0,76
-1,28
-1,63
0,00
-1,19
-1,81
-2,50
-0,75
-1,36
-1,21
-1,39
-0,50
-1,18
-1,43
-1,43
0,00
-1,19
-1,81
-2,50
-1,12
-1,03
-1,03
-1,17
-0,52
-1,63
-1,91
-1,96
-0,57
-1,61
-1,86
-2,02
-1,44
-1,50
-1,06
-0,89
-0,97
-1,06
-1,06
-1,66
-1,67
-1,50
-0,50
-0,67
-2,10
-0,40
-0,50
-0,70
-1,95
-0,50
-1,35
-1,40
-0,94
-0,50
-0,88
-1,56
-1,55
-0,65
-0,30
-1,05
-1,91
-1,36
-0,11
-1,23
-1,50
-0,38
-1,13
-1,13
-1,67
-0,25
-1,08
-1,75

Posicionamentos dos tcnicos do Programa Nacional de Florestas, hoje integrantes do Servio Florestal Brasileiro (SFB)
Inclui os posicionamentos do MCT e tambm das entidades a ele vinculadas.

Resultado
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Desenvolvimentista Tradicional
Tecnocrata esclarecido
Desenvolvimentista Moderno
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Socioambientalista
Socioambientalista

217

(continuao)

Ator/Perodo

Coalizo 01 Coalizo 02 Coalizo 03 Coalizo 04

(desvio mdio) (desvio mdio) (desvio mdio) (desvio mdio)


Frum das Ongs (2003-2006)
-1,45
-0,16
-1,28
-1,68
Rede pr-Ucs/Funatura (1995-1998)
0,00
-2,17
-2,89
-2,67
Funatura (1999-2002)
-0,63
-1,25
-1,75
-2,04
Greenpeace (1999-2002)
-1,40
-0,25
-1,00
-1,23
Greenpeace (2003-2006)
-1,59
-0,44
-1,28
-1,64
GTA (1995-1998)
-1,79
-0,50
-0,64
-1,29
GTA (2003-2006)
-1,64
-0,28
-1,11
-1,69
ISA (1995-1998)
-1,39
-0,32
-1,18
-1,81
ISA (1999-2002)
-1,58
-0,53
-1,28
-1,60
ISA (2003-2006)
-1,44
-0,03
-1,44
-1,78
Ongs Mata Atlntica (1995-1998)
-1,11
-1,04
-1,45
-1,98
Ongs Mata Atlntica (1999-2002)
-0,41
-0,97
-2,26
-2,64
Ongs Mata Atlntica (2003-2006)
-0,56
-0,88
-2,25
-2,44
WWF (1995-1998)
-1,29
-0,35
-1,37
-1,86
WWF (1999-2002)
-1,56
-0,53
-0,61
-1,72
Ipam (1995-1998)
-1,56
-0,28
-1,17
-1,72
Ipam (1999-2002)
-1,50
-0,50
-1,00
-1,40
Ipam (2003-2006)
-1,34
-0,38
-1,13
-1,47
Imazon (1999-2002)
-1,50
-0,14
-0,86
-1,50
Imazon (2003-2006)
-1,42
-0,81
-0,41
-1,23
SBPC (1999-2002)
-0,78
-0,94
-1,42
-1,92
Ufam (1999-2002)
-1,19
0,00
-1,00
-1,31
Ufam (2003-2006)
-0,35
-1,05
-2,15
-2,65
UnB (1999-2002)
-0,50
-1,17
-1,00
-1,83
UnB (2003-2006)
-0,64
-1,32
-2,36
-2,68
USP (1995-1998)
-1,75
-0,19
-0,88
-1,69
94

Resultado
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido94
Tecnocrata esclarecido94
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista

Ver comentrios especficos sobre essas entidades no texto. Avalia-se que elas integram a coalizo socioambientalista em todo o perodo de estudo.

218

(concluso)

Ator/Perodo
USP (1999-2002)
CEBDS (1999-2002)
CEBDS (2003-2006)
Conf. Nac. Agr. (1999-2002)
Conf. Nac. Agr. (2003-2006)
CNI (2003-2006)
Abrabi/Extracta (1999-2002)
Abrabi/Extracta (2003-2006)
Fed. Agr. PA (1999-2002)
Fed. Agr. PA (2003-2006)
Fed. Agr. SC (2003-2006)
Fiepa (1999-2002)
Fiepa (2003-2006)
Fiesc (1995-1998)
Fiesc (2003-2006)
Produtores Florestais Certificados
da Amaznia (2003-2006)
Soc. Bras. Silvicultura (2003-2006)
MPSP (1999-2002)
MPSP (2003-2006)
Acre (2003-2006)
Amazonas (2003-2006)
Minas Gerais (2003-2006)
Par (2003-2006)
Santa Catarina (2003-2006)
Fonte: dados da pesquisa.

Coalizo 01 Coalizo 02 Coalizo 03 Coalizo 04

Resultado

(desvio mdio) (desvio mdio) (desvio mdio) (desvio mdio)


-1,63
-0,33
-1,83
-1,96
-1,75
-1,14
-0,54
-1,82
-1,60
-1,40
0,00
-1,30
-1,80
-2,10
-1,80
-0,20
-2,70
-2,40
-0,75
-0,30
-1,75
-1,47
-0,50
-0,92
-1,90
-2,15
-0,30
-2,30
-1,58
-1,75
-0,33
-1,83
-2,57
-2,79
-1,82
0,00
-2,63
-2,63
-0,94
-0,38
-2,40
-3,00
-2,00
0,00
-1,89
-0,96
-0,32
-0,68
-1,96
-1,58
-0,62
-1,04
-3,00
-2,20
-1,70
0,00
-2,13
-1,88
-0,29
-1,04
-2,06
-0,88
-0,72
-1,06

Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno

-1,96
-0,54
-0,58
-1,33
-1,31
-1,99
-2,29
-2,16

-1,54
-1,08
0,00
-0,55
-0,82
-1,00
-1,59
-2,06

0,00
-1,25
-1,17
-0,98
-1,13
-1,09
-1,27
-1,52

-1,21
-1,96
-1,75
-1,40
-1,37
-0,78
-0,58
-0,39

Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional

219

A classificao de cada ator como membro potencial de uma das quatro coalizes
ocorre a partir do resultado que estiver mais prximo de (0), ou seja, do menor desvio mdio
encontrado. Por conseqncia, o ator apresenta maior grau de afastamento da coalizo em
relao qual seu desvio mdio est mais prximo de (-3).
Apenas a ttulo de exemplo de como foram feitos os clculos dos desvios mdios,
tomem-se os dados sobre as manifestaes do MMA entre 1995 e 1998, primeira fase de
estudo, constantes no Apndice D, para clculo em relao ao posicionamento padro da
coalizo dos tecnocratas esclarecidos. Na Tabela 10, so organizados esses dados sobre o
MMA. H componentes em que o rgo tem apenas um tipo de crena registrada e outros em
que surge uma segunda posio.
Tabela 10 Exemplo de clculo de desvio mdio (MMA/1 Fase)
Componente
Crena
Quantido sistema de (1 posio)
dade
crenas
A
B
D.1
D.1.4
D.2
D.2.2
D.3
D.3.3
D.4
D.4.1
D.5
D.5.4
P.1
P.1.2
P.2
P.2.4
P.3
--P.4
--P.5
P.5.3
P.6
P.6.4
P.7
--P.8
P.8.3
P.9
P.9.4
P.10
P.10.2
P.11
P.11.2
P.12
P.12.3
Fonte: dados da pesquisa.

C
1
2
2
1
2
1
1
----1
1
--1
2
1
1
1

Score

D
-1
0
0
0
-1
-1
0
----0
-1
--0
0
-1,5
-1,5
0

Crena
Quanti(2 posio)
dade
E
------D.4.3
----P.2.5
----P.5.4
--------P.10.3
-----

F
----1
----2
----1
--------2
-----

Score

Score
final
(desvio)

G
-------1,5
-----0,75
-----1
--------0
-----

H
-1
0
0
-0,75
-1
-1
-0,5
-----0,5
-1
--0
0
-0,5
-1,5
0

O score de cada tipo de posio manifestada pelo MMA, constante nas colunas D e G,
refere-se aos valores de desvio previstos na Tabela 11 para os tecnocratas esclarecidos. O
score final em relao a cada componente, apresentado na coluna H, feito a partir da mdia
dos valores constantes nas colunas D e G, considerada a quantidade de manifestaes. O
desvio mdio do posicionamento esperado calculado pela mdia dos valores presentes na

220

coluna H. Assim, o desvio mdio (DM) do MMA, na primeira fase de estudo, em relao ao
posicionamento padro da coalizo dos tecnocratas esclarecidos, foi obtido da seguinte forma:
DM =

[(-1) + (0) + (0) + (-0,75) + (-1) + (-1) + (-0,5) + (-0,5) + (-1) + (0) + (0) + (-1,5) + (0)]: 14
DM = - 0,55

Esse tipo de clculo foi efetuado em relao a todos os atores selecionados, para cada
uma das trs fases em que dividiu o perodo de estudo, em relao ao posicionamento
esperado das quatro coalizes.
Deve-se enfatizar que os resultados obtidos a partir da aplicao do sistema de escalas
para mensurao dos desvios mdios do posicionamento esperado das diferentes coalizes so
bastante coerentes com os dados anteriormente analisados.
O MMA foi classificado como tecnocrata esclarecido entre 1995 e 1998. Entende-se
que esse resultado pode ser retroagido a 1992, uma vez que, pelo que se depreende dos
processos analisados nesses anos iniciais, no h razo para imaginar que o rgo estivesse
enquadrado, poca, em outro tipo de comportamento, entre os quatro possveis com que aqui
se trabalha.
Entre 1999 e 2002, h praticamente um empate entre as posies de tecnocrata
esclarecido e socioambientalista, com variao mnima a favor da ltima categoria. Sem
dvida, esse resultado parece coerente com a indicao de uma socioambientalista histrica,
como Mary Allegretti, para a Secretaria da Coordenao da Amaznia, bem como com as
declaraes do Deputado Sarney Filho, constantes na entrevista realizada pela autora (2007),
que caminham na linha de que ele, quando ministro, procurou trabalhar tambm com a
questo social e obter um equilbrio entre as posturas preservacionista e socioambientalista.
Por fim, a classificao como socioambientalista entre 2003 e 2006 reflete, sem
dvida, o comando de Marina Silva frente ao rgo. Os socioambientalistas foram
paulatinamente ganhando espao e constituem, hoje, a coalizo dominante.
Optou-se por tabular separadamente os posicionamentos dos tcnicos do Programa
Nacional de Florestas do MMA, integrantes, hoje, em regra, do Servio Florestal Brasileiro
(SFB). Esses dados foram includos no cmputo geral do MMA e tambm trabalhados
isoladamente. O resultado aponta para uma maior proximidade com as crenas dos
desenvolvimentistas modernos, o que condiz com a luta desses tcnicos pela implementao
do sistema de concesses florestais, fortemente calcado no papel potencial da iniciativa
privada para a soluo dos problemas ambientais.

221

No caso do Ibama, a autarquia enquadra-se no campo dos tecnocratas esclarecidos


entre 1995 e 1998, e entre 1999 e 2002. Tambm aqui se acredita que os resultados podem ser
retroagidos a 1992. Entre 2003 e 2006, os resultados apontam para uma postura
socioambientalista, talvez sob influncia da gesto Marina Silva no MMA. Todavia, deve-se
notar nos resultados numricos relativos aos desvios mdios que, mesmo nessa ltima fase, o
Ibama apresenta-se bastante prximo das crenas dos tecnocratas esclarecidos, encaixando-se
nos socioambientalistas por pequena margem.
Cabe lembrar que, conforme j comentado no captulo 3 e em outras partes desta
dissertao, vrios atos governamentais relativos poltica de biodiversidade e florestas so
concentrados h anos no Ibama. Parece compreensvel que uma entidade com atribuies to
fortes de fiscalizao ambiental enquadre-se no sistema de crenas previsto para os
tecnocratas esclarecidos, que colocam nfase no controle vigoroso da proteo ambiental, at
mesmo pela configurao de uma provvel dependncia de trajetria (NORTH, 1993).
O MCT, se analisados apenas seus posicionamentos, tambm se comporta como
membro da coalizo dos tecnocratas esclarecidos, em todo o perodo de estudo. A
proximidade com o sistema de crenas da coalizo gerada pela nfase no conhecimento
tcnico-cientfico e pela tendncia a apoiar a centralizao de decises na Unio. Se a anlise
inclui dados sobre as entidades vinculadas ao ministrio, os resultados mostram-se um pouco
confusos, mas a classificao entre os tecnocratas esclarecidos ainda aplicvel em duas
fases.
Os resultados relativos ao Ministrio da Agricultura, com dados referentes apenas
segunda fase, apontam para a coalizo desenvolvimentista tradicional, com alguma
proximidade dos desenvolvimentistas modernos, o que mostra um posicionamento que no
chega ao radicalismo na valorao do crescimento econmico em detrimento da proteo
ambiental. Nos resultados do desvio mdio, a Embrapa passa do grupo dos tecnocratas
esclarecidos, na segunda fase, para o dos desenvolvimentistas modernos, na terceira, mas a
mudana merece confirmao por estudo mais aprofundado, porque os dados referentes
ltima fase so relativos a um pequeno nmero de componentes do sistema de crenas. A
Funai mantm uma postura socioambientalista em todo o perodo de estudo, posio esperada
para um rgo dedicado s comunidades indgenas.
Entre as organizaes no-governamentais, a Amigos da Terra traz resultados
peculiares. A entidade est inserida entre os desenvolvimentistas modernos desde os registros
da primeira fase. Como j mencionado, essa organizao no-governamental apresenta um

222

trabalho especialmente direcionado aos instrumentos econmicos de poltica ambiental e foi


uma das primeiras defensoras das concesses florestais. Os resultados parecem refletir bem
esse tipo de atuao.
O Frum das Ongs, o Greenpeace, o GTA, o ISA e o WWF so entidades
classificadas sempre entre os socioambientalistas. Cabe chamar a ateno, mais uma vez, que
se est trabalhando aqui com os socioambientalistas enquanto grupo que compartilha um
sistema de crenas determinado, que enfatiza, alm dos direitos das populaes tradicionais,
objeto de maior ateno dos socioambientalistas puros, uma srie de elementos como
processos democrticos de deciso, equilbrio entre uso sustentvel e preservao etc. A
concentrao da maior parte das organizaes no-governamentais nesse grupo refora a
constatao de que os socioambientalistas constituem, atualmente, a coalizo dominante no
subsistema da poltica de biodiversidade e florestas.
A Rede Pr-UCs, conforme analisado em outros pontos dessa dissertao, apresenta
um foco especial na preservao e no papel dos tcnicos, notadamente nas decises relativas
s UCs, motivo pelo qual natural que ela esteja entre os tecnocratas esclarecidos. Ficou
claro, na anlise do processo de construo da Lei do Snuc, que as divergncias entre a Rede
Pr-UCs e os socioambientalistas no eram meros conflitos internos numa coalizo
ambientalista nica, com atores divergindo sobre aspectos instrumentais ou em situao
relacional de congruncia nas crenas e interdependncia competitiva, aos moldes da
possibilidade apontada por Fenger e Klok e relatada pelos autores do MCA (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 141), mas, sim, reflexos de diferenas mais profundas no sistema
de crenas dos atores. O mesmo comentrio vale para a Funatura, que teve papel de liderana
na Rede Pr-UCs na primeira fase das audincias pblicas.
No h dados que possam confirmar qual o posicionamento da Funatura hoje, at
mesmo porque houve alteraes no comando da entidade, mas ela continua a integrar a Rede
Pr-UCs, juntamente com outras 22 organizaes no-governamentais. As informaes
disponveis sobre a Rede Pr-UCs so mais concretas e demonstram que suas crenas tm-se
mantido constantes. Para integrar a rede, a entidade deve comprometer-se com uma carta de
princpios, que inclui, entre outros, os seguintes itens:
[...] as Unidades de Conservao de Proteo Integral se destinam perenizao de
seus atributos naturais e no preservao da cultura de populaes tradicionais,
aspecto este reconhecidamente importante para o qual devero ser adotadas outras
distintas formas de proteo, mesmo porque as escalas de tempo referentes aos dois
casos diferem em ordens de grandeza.
[...] a participao e a cooperao das comunidades locais e dos demais cidados na
defesa das unidades de conservao so desejveis e necessrias, mas tais aes no

223

devem ser confundidas com os processos decisrios em relao seleo das reas,
sua implantao e gesto, que devem se pautar por critrios tcnicos e cientficos
(REDE PR-UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA, 2007).

Conforme j enfatizado, as audincias pblicas codificadas apresentam problema de


sub-representao

das

organizaes

no-governamentais

com

viso

tendente

ao

preservacionismo ou conservacionismo tradicional. Nos processos legislativos estudados,


surgem algumas referncias a outras entidades que, provavelmente, encaixar-se-iam tambm
entre os tecnocratas esclarecidos. Atores que deveriam ser estudados nesse sentido so os que
se posicionaram contra as alteraes no Cdigo Florestal elaboradas pelo Conama, em 2000,
como alternativa proposta Micheletto, e que foram mencionados no subitem 5.3.4. A defesa
vigorosa do texto original da lei florestal em relao a qualquer flexibilizao dos nveis de
proteo traz indcios de posturas tpicas da referida coalizo.
Cabe lembrar, nesse ponto, os comentrios dos juzes que validaram o cdigo de
anlise documental de que h variaes de grau entre os preservacionistas. H atores
individuais e coletivos um pouco menos rgidos em termos de proteo ambiental, que
aceitam, por exemplo, as UCs de Uso Sustentvel, apesar de no destacarem o papel especial
para as populaes tradicionais conferido pelos socioambientalistas, e mantm a defesa da
necessidade de decises essencialmente tcnicas, se no em relao a toda a poltica
ambiental, pelo menos em relao s UCs. Esse grupo tambm estaria entre os tecnocratas
esclarecidos, pelos critrios adotados.
As organizaes no-governamentais que atuam exclusivamente na proteo da Mata
Atlntica merecem comentrio especfico. Os resultados apontam para o enquadramento entre
os socioambientalistas na primeira fase e entre os tecnocratas esclarecidos nas demais. Avaliase que o sistema de anlise utilizado necessita de ajustes nesse caso.
Diante do grau de devastao do bioma Mata Atlntica, h uma tendncia natural de
todos os que sobre ele se manifestam a reforarem a preservao. Nos debates sobre a Lei de
Proteo Mata Atlntica, no apenas essas entidades, mas at mesmo representantes do ISA
defendiam, alm da preservao, que a delimitao da rea abrangida pelo bioma deveria estar
pautada por critrios essencialmente tcnicos, face s demandas pela reduo dos limites
apresentadas por integrantes da coalizo dos desenvolvimentistas tradicionais. Esse tipo de
manifestao induz a um resultado em termos de coalizes que pode no espelhar fielmente a
realidade.
Nos processos e audincias pblicas estudados, h registros, por exemplo, que
apontam que a SOS Mata Atlntica tem atuado, sempre em conjunto com organizaes como

224

o ISA, WWF e outras, nessa linha. No Seminrio sobre Presena Humana em UCs realizado
em 1996, a SOS Mata Atlntica estava presente, participando, enquanto a Rede Pr-UCs
lanava manifesto que marcaria o auge dos conflitos da Lei do Snuc. A SOS Mata Atlntica
nunca esteve associada Rede Pr-UCs e integra o Frum das Ongs. Cabe lembrar que, para
a conformao da coalizo, alm de crenas em comum, espera-se que haja relaes de
coordenao entre os atores (WEIBLE; SABATIER, 2005, p. 193).
Avalia-se, em todo o perodo de estudo, que a melhor classificao para essas
organizaes no-governamentais que trabalham especificamente com a Mata Atlntica a
coalizo socioambientalista, sem prejuzo de se reconhecer a relevncia de estudos mais
detalhados sobre elas. Cabe mencionar, ademais, que a primeira fase de estudo, na qual a
classificao dessas entidades foi socioambientalista, aquela em que se encontram mais
manifestaes registradas e, portanto, dados mais consistentes.
Entre as entidades de pesquisa, a insero do Ipam nos socioambientalistas reflete a
proximidade de seus posicionamentos com organizaes no-governamentais como o ISA, o
GTA e outras, j comentada anteriormente. O Imazon tem posicionamento prximo e foi
classificado como socioambientalista, na segunda fase. Na terceira, no auge dos debates sobre
a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, a entidade aproximou-se de posicionamentos como os
da Amigos da Terra e foi classificada como desenvolvimentista moderna.
Ainda entre as entidades de pesquisa, por decorrncia da nfase na eqidade
intergeracional e no valor do conhecimento tcnico-cientfico, a SBPC ficou mais prxima
dos tecnocratas esclarecidos, mas no muito distante dos socioambientalistas. A Ufam, no
obstante ser representada em duas fases pelo mesmo acadmico, teve classificao oscilando
entre as coalizes socioambientalista e tecnocrata esclarecida, em inconsistncia
provavelmente explicada por suas manifestaes no envolverem um nmero muito grande de
componentes e, assim, qualquer manifestao errnea possibilitar distores na classificao
final.
Na verdade, parece questionvel a aplicabilidade desse tipo de classificao a
entidades multidisciplinares como as universidades, que tm tcnicos das mais diferentes
tendncias e comando com cunho essencialmente administrativo. O MMA e o Ibama,
certamente, tambm tm tcnicos de diferentes linhas de pensamento, mas seu comando
interfere diretamente na essncia da atuao desses tcnicos, o que no ocorre no caso das
universidades. De toda forma, foi feito o clculo tambm das manifestaes codificadas da

225

UnB, classificada no grupo dos tecnocratas esclarecidos, e da USP, classificada no grupo dos
socioambientalistas.
O CEBDS, a CNI, a Extracta/Abrabi, a Fiepa, a Fiesc, a Associao dos Produtores
Florestais Certificados da Amaznia e a Sociedade Brasileira de Silvicultura, entre outras
entidades, como esperado a partir da anlise puramente qualitativa das audincias pblicas,
esto na coalizo dos desenvolvimentistas modernos. A CNA, a Federao da Agricultura do
Estado do Par, a Federao da Agricultura do Estado de Santa Catarina e outras
representantes do campo da agropecuria cujas manifestaes no foram estudadas com
detalhes, mas que constam nos dados tabulados no Apndice D, esto entre os
desenvolvimentistas tradicionais.
A diviso do setor produtivo em dois grupos parece clara, apesar de, como j alertado
anteriormente, no se poder partir para divises simplistas que colocam os industriais de um
lado e os agropecuaristas de outro. Deve-se ter a devida cautela com generalizaes. Com
certeza, h diferentes tipos de industriais e distintos tipos de agropecuaristas no que se refere
s preocupaes com o meio ambiente. Como conjunto, os industriais parecem, em princpio,
ter incorporado mais a questo ambiental em suas decises.
H outras entidades que, aos moldes do que ocorre com as universidades, tambm
apresentam alguma dificuldade para se encaixar numa lgica classificatria como a aqui
trabalhada. o caso dos representantes do Ministrio Pblico, os quais atuam numa lgica
mais individual do que propriamente coletiva. Essa caracterstica tambm se reflete em suas
manifestaes diante do Legislativo. Diante disso, inseriram-se apenas os dados do MPSP,
cujo representante nas audincias pblicas foi o mesmo em duas fases examinadas. Houve
alterao

de

uma

postura

de

tecnocrata

esclarecido,

na

segunda

fase,

para

socioambientalismo, na terceira, provavelmente pelo fato de os registros mais recentes


dizerem respeito a debates sobre concesses florestais, uso sustentvel etc.
Foram tambm includos, apenas como exemplos, resultados referentes aplicao
dos clculos nas manifestaes de representantes dos governos estaduais e municipais de
algumas Unidades da Federao.
Os resultados relativos ao Acre e ao Amazonas apontam para a coalizo
socioambientalista, o que parece fazer sentido, especialmente com as direes dos governos
estaduais. No caso dessas duas Unidades da Federao, trabalhou-se, inclusive, com
manifestaes dos prprios governadores.

226

Par, Minas Gerais e Santa Catarina foram classificados como desenvolvimentistas


tradicionais. Nos ltimos dois casos, as manifestaes codificadas referiam-se a debates em
que os representantes dos governos estaduais e municipais demandavam flexibilizaes em
decises governamentais voltadas preservao ambiental, o que direciona demasiadamente
os resultados. Os dados desse grupo de atores renem manifestaes de governos municipais
afetados por decises de criao ou expanso de UCs de Proteo Integral, entre outras.
Os objetivos da pesquisa no incluem a anlise da postura de parlamentares. De toda
forma, cabe entender que h alguns parlamentares especializados em atuar nas decises que
envolvem a poltica de biodiversidade e florestas, e na poltica ambiental de uma forma mais
ampla. Marina Silva sempre direcionou sua atuao a biodiversidade e florestas. Sarney Filho
tem atuao em temas variados relacionados questo ambiental. H tambm integrantes da
bancada ruralista que sempre esto envolvidos nessas discusses. Um bom exemplo o
Deputado Moacir Micheletto, relator da medida provisria que altera o Cdigo Florestal, cujo
processo legislativo j foi comentado. Esses parlamentares especialistas, bem como as
comisses especializadas do Legislativo, tambm integram as coalizes, conforme previsto
por Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 119).
Pode-se afirmar que os dados gerados pela aplicao do sistema de escalas para
mensurar o grau de afastamento das posturas encontradas nos principais atores em relao ao
posicionamento padro previsto confirmaram a existncia dos quatro grupos estruturados
segundo sistemas de crenas polticas, consoante os ditames do MCA. Cabe lembrar que, na
formulao do objetivo geral da pesquisa para compreender como se articulou e evoluiu o
subsistema de formulao da poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 19922006, assumiu-se o pressuposto de que existiam coalizes de advocacia.
H atores que mereceriam estudo mais detalhado de suas relaes institucionais e de
seu comportamento, mas eles constituem minoria. Para os principais atores coletivos
estudados, as classificaes encontradas a partir da aplicao do sistema de escalas condizem
plenamente com os resultados da anlise previamente feita em relao s quatro coalizes e
seus sistemas de crenas.
A consistncia dos resultados desse esforo de agrupamento dos principais atores
segundo coalizes de advocacia, bem como sua coerncia com a atuao desses atores nos
embates no Legislativo, estudados no captulo 5, do suporte importante para que se responda
a questo n 1 apresentada na definio do problema da pesquisa. Pode-se afirmar que os
sistemas de crenas polticas dos atores que conformam o subsistema da poltica nacional de

227

biodiversidade e florestas tm efeito direto e significativo nos processos de pactuao e


competio referentes s deliberaes que ocorrem nessa rea de polticas pblicas.
Certamente, h outros fatores a serem ponderados para que se compreenda plenamente
a formulao da poltica nacional de biodiversidade e florestas, a exemplo das questes
institucionais. Qualquer anlise que venha a desconsiderar a relevncia dos sistemas de
crenas polticas dos atores, todavia, pecaria por omisso.
Diante da relevncia da constatao de que h quatro coalizes de advocacia atuando
no subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, cumpre recordar os passos
que foram percorridos para se chegar a tal concluso: (i) estudo preliminar de um grande
nmero de documentos selecionados como importantes para a compreenso da conformao e
da dinmica do subsistema, tendo em vista a construo do cdigo de anlise documental;
(ii) submisso do cdigo elaborado validao por juzes; (iii) aplicao do cdigo s notas
taquigrficas das audincias pblicas em que atores-chave se manifestaram sobre essa rea de
polticas pblicas; (iv) tabulao e anlise dos resultados do processo de codificao;
(v) identificao das provveis coalizes, com base nesses resultados e, tambm, nos estudos
preliminares anteriormente realizados; (vi) organizao dos itens do cdigo segundo a ordem
de prioridade esperada dos diferentes grupos de atores; (vii) construo do sistema de escalas
para mensurao dos desvios mdios dos comportamentos esperados; e, finalmente,
(viii) aplicao do sistema de escalas s planilhas com os registros das manifestaes dos
atores selecionados e classificao dos atores segundo as coalizes. Considera-se essa
metodologia suficientemente cuidadosa e robusta para conferir validade aos achados da
pesquisa.

7.5 RECURSOS E ESTRATGIAS DAS COALIZES

As coalizes so conjuntos de atores individuais ou coletivos, de organizaes


pblicas e privadas, que, alm de compartilhar um sistema de crenas polticas, detm
determinados recursos. Como reconhecem Sabatier e Weible, os recursos utilizados pelas
coalizes tm sido estudados de forma insuficiente no mbito da aplicao do MCA
(SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 201-03).
No trabalho de codificao dos documentos utilizados como base de dados da
pesquisa, no foram efetuados registros relativos aos recursos ou s estratgias dos atores

228

estudados. Mesmo assim, as leituras realizadas viabilizam algumas constataes nesse


sentido.
Primeiramente, parece claro que as organizaes no governamentais ambientalistas
ou socioambientalistas, que em regra integram as coalizes dos tecnocratas esclarecidos ou
dos socioambientalistas, tm como recurso importante as tropas mobilizveis. Essa,
provavelmente, uma caracterstica comum dos purposive groups citados na Hiptese de
Coalizo n 05 do MCA, que tm a natureza da advocacy de sua prtica poltica voltada para
realizes subjetivas.
Em primeira anlise, as entidades que pertencem ao grupo dos tecnocratas esclarecidos
parecem depender mais de lideranas individuais do que as entidades que integram o grupo
dos socioambientalistas, as quais tm na unio do grupo grande parte de sua fora. H lderes
preservacionistas que se mantm atuantes ao longo de praticamente todo o perodo de estudo.
Nos documentos utilizados na pesquisa, o melhor exemplo Pdua, competente ex-dirigente
da Funatura. No obstante a relevncia do grupo, constada principalmente a partir das
posies unssonas e, mais recentemente, do crescimento da participao do Frum das Ongs
nas audincias pblicas analisadas, as lideranas socioambientalistas certamente tambm tm
seu papel. A Ministra Marina Silva a lembrana mais natural nesse sentido. De toda forma,
concluses mais detalhadas sobre esse aspecto demandariam pesquisa especfica sobre a
relao entre os grupos e suas principais lideranas individuais.
Hoje, parece no haver dvidas de que, no mbito do subsistema da poltica nacional
de biodiversidade e florestas a coalizo dominante a socioambientalista. Uma das principais
caractersticas da coalizo dominante ter mais membros em posio de autoridade do que as
coalizes minoritrias. A maior parte das organizaes no-governamentais estudadas
tambm foi considerada como socioambientalista. Nessa situao, a autoridade legal para
decises em termos de polticas pblicas, um dos recursos mais relevantes com que as
coalizes conseguem atingir seus objetivos e concretizar suas crenas polticas, est
atualmente mais nas mos dos socioambientalistas. Na primeira fase de estudo, que vai at
1998, o poder de uso da autoridade estava nas mos dos tecnocratas esclarecidos. Na segunda
fase, os dados apontaram uma situao intermediria, um perodo de transio.
Isso no quer dizer que no existam atores individuais identificados com outras
coalizes em posies com autoridade para decidir. No prprio MMA, cumpre perceber que
as manifestaes nas audincias pblicas apontam que os tcnicos do Programa Nacional de
Florestas (PNF), hoje no Servio Florestal Brasileiro (SFB), provavelmente esto mais

229

prximos em termos de crenas polticas dos desenvolvimentistas modernos do que dos


socioambientalistas. Deve ser lembrado, ainda, que as decises governamentais que se
relacionam a esse campo de polticas pblicas no esto apenas a cargo do MMA, envolvendo
o MCT e outros rgos, parlamentares etc.
Os recursos financeiros constituem ferramenta importante para atuao no subsistema.
Quem detm o poder legal, tem vantagens evidentes nesse aspecto, pelo uso das verbas
oramentrias. Ocorre que as coalizes mais ligadas ao setor produtivo desenvolvimentistas
modernos e desenvolvimentistas tradicionais tambm tm trunfos importantes quanto a
recursos financeiros, especialmente em um quadro de carncias generalizadas de recursos
pblicos.
Os recursos financeiros em mos desenvolvimentistas podem constituir uma vantagem
significativa para, por exemplo, convencer os outros integrantes do subsistema e as
autoridades governamentais de que a participao direta do setor privado na soluo dos
problemas ambientais necessria. Com esse tipo de fundamento, podem ser em parte
justificadas as concesses florestais, a ampliao da aplicao dos diferentes tipos de
instrumentos voluntrios de poltica ambiental etc. Essa estratgia parece coerente com o
comportamento dos desenvolvimentistas modernos na ltima fase de estudo.
Uma caracterstica da coalizo desenvolvimentista tradicional, aqui j comentada, ter
representantes no Congresso Nacional, mais especificamente na bancada ruralista. Em
conflitos importantes estudados no Legislativo, um dos plos das discusses era
sistematicamente constitudo por atores ligados agropecuria.
Todos os grupos estudados parecem despender tempo considervel tentando obter o
apoio da opinio pblica, como previsto por Sabatier e Weible (2007, p. 203). No auge das
polmicas envolvendo os processos legislativos estudados, os diferentes posicionamentos
estavam sempre presentes nos principais jornais do pas.
Um exemplo importante da fora da opinio pblica nos processos estudados est na
mobilizao ocorrida no final de 1999, sob coordenao das organizaes ambientalistas,
contra o projeto de lei de converso medida provisria relativa ao Cdigo Florestal
apresentado pelo relator, Deputado Moacir Micheletto.
A mobilizao da opinio pblica arma utilizada tambm na legitimao da
implementao de decises tomadas. Exemplo atual so as vrias notcias veiculadas
atualmente pela mdia impressa e televisiva divulgando a importncia das primeiras
concesses florestais. No caso, convencer a opinio pblica dos efeitos positivos interessa

230

tanto aos socioambientalistas quanto aos desenvolvimentistas modernos, em razo do pacto


firmado em torno da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, aqui j relatado.
Por fim, deve ser dito que os dados presentes nos documentos estudados no permitem
fazer consideraes sobre o uso estratgico da informao pelos membros das coalizes,
recurso que certamente tem funo de peso no sucesso para o alcance de seus objetivos. Seria
necessria pesquisa complementar, provavelmente mediante realizao de entrevistas pessoais
com um nmero relevante de atores individuais envolvidos.

7.6 AS COALIZES E OS DISCURSOS DO AMBIENTALISMO MODERNO

Entre os vrios discursos do ambientalismo moderno classificados por Dryzek e


analisados no item 2.4, o primeiro grupo que merece ser relacionado com as coalizes do
subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestais est nos discursos do tipo
problem solving: o racionalismo administrativo, o pragmatismo democrtico e o racionalismo
econmico.
Para o racionalismo administrativo (DRYZEK, 1997, p. 63-83), o Estado o principal
agente na soluo dos problemas ambientais. O repertrio do racionalismo administrativo
inclui instrumentos regulatrios, burocracias profissionais para a gesto dos recursos naturais
que atuam a servio de um interesse pblico claramente definido etc. Parece clara a
proximidade com a coalizo dos tecnocratas esclarecidos.
Est presente uma diferena importante, todavia, quanto afirmao de Dryzek de que
os adeptos do racionalismo administrativo so praticamente agnsticos em relao a entidades
como ecossistemas, estoques finitos de recursos etc. Os tecnocratas esclarecidos, pelo
contrrio, tm forte respeito e ateno com essas entidades, aproximando-se nesse ponto do
survivalism (DRYZEK, 1997, p. 22-44). Deve-se perceber que os tecnocratas esclarecidos
constituem o grupo que inclui os atores individuais com postura mais rigorosa em termos de
cuidados com a proteo ambiental. Outra proximidade com o survivalism est no importante
papel conferido s elites tcnicas.
No pragmatismo democrtico (DRYZEK, 1997, p. 84-101), as relaes polticas so
vistas como interativas e mais complexas do que em uma hierarquia burocrtica. Seu
instrumental inclui consultas pblicas, dilogo sobre as polticas pblicas, legislao sobre
direito informao etc. Os socioambientalistas apresentam forte identificao como esse
discurso.

231

Por sua vez, o racionalismo econmico (DRYZEK, 1997, p. 84-101) v o mundo


povoado por agentes econmicos. Mercados livres so entendidos como soluo para uma
srie de problemas. O foco quase exclusivo est nos instrumentos econmicos de poltica
ambiental. Aqui, a proximidade evidente com a coalizo dos desenvolvimentistas modernos.
Os desenvolvimentistas modernos tendem a defender um Estado mnimo. Cabe
lembrar, neste ponto, as colocaes de Dryzek, j comentadas no item 2.4, de que os adeptos
do discurso do racionalismo econmico apresentam uma posio de certa forma ambgua em
relao ao governo, visto quase como uma espcie de assemblia de egostas racionais, mas
com tarefas em relao ao interesse pblico.
Na tipologia de Dryzek, h outros discursos que ainda podem ter sua relao com as
coalizes explorada.
Os adeptos do discurso de Prometeu (DRYZEK, 1997, p. 45-62) vem a natureza
como um ente passivo, um estoque de matria ou energia. Nesse aspecto, parece haver uma
aproximao dos desenvolvimentistas tradicionais. Ocorre que a viso de Prometeu tambm
est associada crena na capacidade de o homem solucionar os problemas ambientais por
meio da cincia e tecnologia. Esse tipo de crena, como regra, no se encontra nos
desenvolvimentistas tradicionais. Nos documentos analisados, os registros sobre valorizao
do conhecimento tcnico-cientfico so encontrados em rarssimos membros desse grupo,
como o Ministrio da Agricultura. Alm dos tecnocratas esclarecidos, eles vo surgir com
alguma freqncia nos desenvolvimentistas modernos.
O discurso do desenvolvimento sustentvel (DRYZEK, 1997, p. 102-119), em maior
ou menor grau, perpassa as manifestaes de todas as coalizes, incluindo alguns membros
dos desenvolvimentistas tradicionais. O problema que os filtros conceituais de cada coalizo
geram concepes completamente distintas do que so padres sustentveis de
desenvolvimento. Decididamente, a retrica do desenvolvimento sustentvel no um meio
eficiente para diferenciao dos grupos que atuam na poltica nacional de biodiversidade e
florestas.
Entre as diferentes posturas que integram o discurso do radicalismo verde (DRYZEK,
1997, p. 153-193) praticamente est ausente o discurso dos romnticos. Como j se
mencionou, os romnticos verdes tm pouco a dizer sobre governos, mercados ou polticas
pblicas. No se deve, pois, estranhar a sua ausncia em documentos que reproduzem debates
ocorridos no Legislativo.

232

O racionalismo verde, pelo contrrio, apesar de tambm integrar o radicalismo verde,


surge em algumas manifestaes. No discurso dos racionalistas verdes, h o pressuposto dos
limites globais, como no survivalism, questiona-se a razo instrumental a servio da
arrogncia antropocntrica e assume-se a defesa da eqidade entre os indivduos e de
estruturas polticas igualitrias. Est configurada proximidade relevante com o sistema de
crenas dos socioambientalistas. Cabe recordar, todavia, que a postura esperada de um
racionalista verde quanto relao homem-natureza, o ecocentrismo, no foi encontrado em
um nmero muito grande de declaraes nas audincias pblicas codificadas. Os
socioambientalistas tenderam mais ao antropocentrismo moderado.
Deve ser lembrado, por fim, que vrios dos elementos estudados por Dryzek esto
presentes nos componentes dos sistemas de crenas polticas analisados nesta pesquisa. Como
j mencionado no item 4.3, o cdigo de anlise documental aplicado traz aspectos que
constam nas anlises desse autor em relao aos discursos do ambientalismo moderno. So
exemplos os posicionamentos dos diferentes atores diante da questo ambiental, incluindo
referncias s diferentes vises sobre o relacionamento entre o homem e a natureza, os
diversos instrumentos de polticas pblicas valorizados, a viso sobre o Estado e o os
processos decisrios etc.
Na seqncia, passa-se a analisar a dinmica do subsistema da poltica nacional de
biodiversidade e florestas, retomando-se as hipteses do MCA e, tambm, os processos
estudados no item 5.3.

233

8 A DINMICA DO SUBSISTEMA: MUDANA E APRENDIZADO

8.1 CONSIDERAES INICIAIS

J foi explicitado anteriormente que os resultados da aplicao do MCA poltica


nacional de biodiversidade e florestas apontam para a existncia de coalizes de advocacia
atuando no subsistema, consoante a estrutura bsica do modelo desenvolvido por Sabatier e
Jenkins-Smith. Conforme esclarecido no captulo 4, a refutao das hipteses elaboradas ao
longo dos anos pelos autores do MCA, consolidadas no Quadro 10 constante no Anexo A, no
integra o escopo da pesquisa, mas o estudo da dinmica do subsistema impe o retorno a pelo
menos algumas delas.
A primeira anlise nesse sentido deve ser relativa Hiptese de Coalizo n 01 do
MCA, que prev que, em um subsistema maduro, o alinhamento de aliados e oponentes em
relao s controvrsias que envolvem o ncleo poltico (policy core) tende a ser
relativamente estvel ao longo de uma dcada ou mais. Essa seria, inclusive, uma das razes
para a lentido nos processos de mudana de certas polticas pblicas.
A aplicao do modelo evidenciou que, considerados os diferentes sistemas de
crenas, h quatro grupos de atores no subsistema da poltica nacional de biodiversidade e
florestas: tecnocratas esclarecidos, socioambientalistas, desenvolvimentistas modernos e
desenvolvimentistas tradicionais. H registros de entidades enquadradas nessas coalizes a
partir de 1995. A nica coalizo que parece de estruturao mais recente, surgindo apenas de
forma excepcional na primeira fase de estudo, a dos desenvolvimentistas modernos. Assim,
considerando-se essencialmente o agrupamento em torno de sistemas de crenas comuns, h
indcios consistentes que corroboram a Hiptese de Coalizo n 01 do MCA.
Acredita-se que a diferenciao entre tecnocratas esclarecidos, socioambientalistas e
desenvolvimentistas tradicionais pode ser retroagida para antes de 1992. Mesmo o grupo dos
desenvolvimentistas modernos pode ter razes mais antigas do que apontam os documentos
estudados. Conforme mencionado no captulo 3, h autores que afirmam que, na segunda
metade da dcada de oitenta do sculo passado, o ambientalismo no pas j tinha como atores
as organizaes no-governamentais ambientalistas e socioambientalistas, as agncias estatais
de meio ambiente, grupos e instituies cientficas que atuam com a questo ambiental e um

234

reduzido grupo do empresariado que comeava a pautar suas atividades pela sustentabilidade
ambiental (VIOLA; REIS, 1995, apud FRANCO, 2000, p. 108).
As Hipteses de Coalizo n 02 e 03 do MCA relacionam-se constatao de que as
crenas classificadas como aspectos instrumentais so as mais negociveis. Trabalhou-se
muito pouco nessa pesquisa com aspectos instrumentais, mas no se apresentam indicativos
de que essas hipteses possam ser inaplicveis ao caso em estudo. Entende-se que seu
contedo pode ser tomado como premissa no que toca dinmica do subsistema.
H uma infinidade de aspectos potencialmente classificveis como instrumentais na
poltica de biodiversidade e florestas, mas no se h de negar que debates sobre garantias para
os contratos de concesso florestal, isenes tributria para reas protegidas ou priorizao da
ocupao de reas j desflorestadas, entre os muitos exemplos possveis, certamente
envolvem algum nvel de conflito, mas so muito mais negociveis entre as coalizes do que
os componentes do ncleo poltico (policy core) que integram o cdigo de anlise documental
adotado na pesquisa.
Nos dados trabalhados, conforme j referido no subitem 6.2.5, h indcios que
parecem refletir o contedo da Hiptese de Coalizo n 04 do MCA, que dispe que as
agncias administrativas geralmente advogaro posies mais moderadas do que seus aliados
em grupos de interesse. Fogem dos objetivos da pesquisa, contudo, avaliaes mais
detalhadas sobre essa hiptese, bem como das Hipteses de Coalizo n 05 e 06 do MCA.
Opta-se por centrar o estudo nas principais hipteses do MCA relativas mudana e
ao aprendizado orientado a polticas pblicas, por sua relao com parte importante do
problema da pesquisa. Para responder a questo n 2 apresentada na definio do problema,
impe-se entender a dinmica de mudana e estabilidade no perodo 1992-2006. A resposta
da questo n 3, por sua vez, demanda a compreenso do processo de aprendizado poltico
trabalhado de forma inovadora e consistente por Sabatier e associados.

8.2 OS FATORES DE MUDANA

A Hiptese de Mudana n 01 do MCA trata da tendncia de manuteno da atuao


governamental enquanto a mesma coalizo estiver no poder. A Hiptese de Mudana n 02 do
MCA diz respeito ao papel dos fatores externos na produo de mudanas significativas no
subsistema.

235

As mudanas de comportamento governamental verificadas entre a primeira e a


segunda fase de estudo, com a classificao do MMA passando de tecnocrata esclarecido para
uma posio de praticamente empate entre tecnocrata esclarecido e socioambientalista, bem
como entre a segunda e a terceira fase, na qual se consolida a postura socioambientalista,
parecem coerentes com as hipteses citadas. A eleio presidencial, fator externo, e a
nomeao de titulares para o rgo com vises diferenciadas sobre a poltica ambiental
acarretaram em mudanas de comportamento da organizao e esto relacionadas, tambm, a
mudanas no equilbrio de foras entre as coalizes. A mudana de posicionamento no MMA,
por sua vez, apresenta reflexos na atuao do Ibama, mesmo que no em seqncia imediata e
com adaptaes decorrentes das caractersticas institucionais da autarquia, e assim por diante.
Substituda a coalizo que est no controle das principais decises, altera-se o foco de
vrias aes governamentais. Na gesto Marina Silva frente ao MMA, sem prejuzo da
continuidade da implantao de UCs de Proteo Integral, clara a preferncia pela
implantao de UCs de Uso Sustentvel, em quadro j mostrado na Tabela 03, e esto
presentes atos mais diretamente relacionados s populaes tradicionais, alguns deles
apresentados nos registros temporais listados no item 5.2, como a criao da Comisso
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Populaes Tradicionais. As coalizes
almejam o poder exatamente para poder transformar suas crenas polticas em decises
concretas.
Nos processos e documentos analisados, surgem outros fatores externos como vetores
importantes de mudana. Um exemplo que parece inquestionvel e atinge no apenas as
organizaes governamentais, mas todo o subsistema, o processo da Rio-92 e suas
conseqncias significativas em termos de polticas pblicas. Note-se que os temas tratados
pela conferncia envolvem um campo muito mais amplo do que a poltica de biodiversidade e
florestas. As decises relacionadas a alguns acordos internacionais, entre eles a CDB, tambm
so fatores relevantes de mudana.
Outro exemplo so as presses da comunidade internacional por maior controle do
governo brasileiro sobre o desmatamento da Amaznia que, entre outros efeitos, parecem ter
impulsionado a edio da medida provisria que estabeleceu o percentual de reserva legal de
80% nas propriedades rurais da regio e, com o tempo, veio a alterar significativamente nossa
principal lei de proteo flora (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 85). Nos documentos
submetidos codificao, surgem referncias tambm a presses internacionais pela

236

aprovao das concesses florestais, em manifestaes de atores que se colocaram em franca


oposio aprovao da Lei de Gesto das Florestas Pblicas.
Devem ser consideradas no campo dos fatores externos, tambm, as presses advindas
da opinio pblica que resultam em mudanas no subsistema. De uma forma ampla, pode-se
afirmar que, progressivamente, a sociedade tem imposto alteraes no comportamento do
setor empresarial e dos rgos governamentais na direo de padres mais sustentveis de
desenvolvimento. Essas demandas so apresentadas no apenas por intermdio das
organizaes no-governamentais, mas tambm diretamente pelo cidado comum. Um
exemplo em que imperou a fora da opinio pblica, aqui j referido, est na mobilizao
ocorrida no final de 1999, sob coordenao das organizaes ambientalistas, contra o projeto
de lei de converso medida provisria relativa ao Cdigo Florestal apresentado pelo relator,
Deputado Moacir Micheletto. Se no se conseguiu solucionar os impasses relativos s
alteraes na lei florestal, pelo menos se evitou a aprovao de um texto que a flexibilizaria
demasiadamente.
Cumpre

mencionar

como

relevantes,

ainda,

as

mudanas

nas

condies

socioeconmicas e os impactos de outros subsistemas. Nessa linha, Fearnside apresenta uma


interessante correlao entre o aumento ou a reduo dos ndices de desmatamento na
Amaznia e as condies macroeconmicas do pas95 (2005, p. 114-116). A recesso
econmica constituiria a melhor explicao para a queda dos ndices entre 1987 e 1991. O
pico de desflorestamento em 1995 refletiria a recuperao econmica do Plano Real. A queda
brusca em 1996 e 1997 seria conseqncia lgica desse plano ter cortado o ndice de inflao
e acarretado a reduo dos preos da terra. Atualmente, o avano das plantaes de soja
constituiria a maior ameaa s florestas. Em linguagem simples e direta, o aumento ou a
reduo dos preos da soja ou da carne teriam impacto considervel na velocidade do
desmatamento. O ndice de 2005 estaria associado no apenas a aes repressivas de maior
vulto em relao s prticas ilegais, mas tambm aos baixos preos da soja e da carne no
mercado internacional (FEARNSIDE, 2006, p. 399).
V-se que fatores externos ao subsistema esto, sem dvida, na base da explicao de
mudanas de vulto na evoluo do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e
florestas no perodo 1992-2006, em situaes que se enquadram integralmente nas previses
do MCA. Deve-se ter a devida ateno, contudo, para a relevncia do processo interno de
relacionamento entre os atores do subsistema na efetivao dessas mudanas, que ficou bem
95

Ver Tabela 01, na pgina 20.

237

caracterizada nos embates que geraram os outputs polticos estudados no captulo 5. Cabe
notar que a Hiptese de Mudana n 02 do MCA dispe que as perturbaes significativas
externas constituem causa necessria, mas no suficiente, de mudanas de peso nos
programas governamentais.
Reunidas as informaes apresentadas sobre as alteraes na estrutura de poder no
mbito do subsistema, as mudanas ocorridas sob influncia de fatores externos e os
processos legislativos anteriormente analisados, obtm-se respostas questo n 02 inserida
no problema da pesquisa. Elas devem ser complementadas, cabe destacar, pelos achados
referentes ao aprendizado orientado a polticas pblicas previsto no MCA.
Cumpre lembrar, por fim, que a publicao mais recente sobre o modelo, como j
explicado no captulo 2, traz abertura para mudanas de maior vulto no subsistema, que
afetam crenas do ncleo poltico (policy core), geradas por choques internos e acordos
negociados (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 204-207). Esses aperfeioamentos ainda no
geraram acrscimos ou atualizaes nas hipteses do modelo. De toda forma, pode-se afirmar
que os acordos negociados em situaes crticas, que envolvem mudanas mais amplas do que
aspectos instrumentais dos sistemas de crenas, parecem ser uma explicao consistente para
a priorizao das concesses florestais como alternativa para obter maior controle do
desmatamento na Amaznia. Como esses acordos negociados apresentam relao com o
feedback interno derivado da dinmica de debate e conflito entre as coalizes, opta-se por
analis-los no item subseqente.

8.3 O APRENDIZADO ORIENTADO A POLTICAS PBLICAS

Um dos pontos mais interessantes dos trabalhos que aplicam o MCA so as anlises
relacionadas ao aprendizado poltico ou, na expresso literal dos autores do modelo, do
aprendizado orientado a polticas pblicas. O termo designa alteraes duradouras de
pensamento geradas a partir da dinmica de debate e conflito entre as coalizes, de novas
percepes sobre as dinmicas externas ou do conhecimento ampliado sobre os parmetros do
problema e os fatores que o afetam. O MCA assume que esse tipo de aprendizado tem carter
essencialmente instrumental, ou seja, os atores tentam entender melhor o mundo com a
inteno de atingir seus objetivos polticos (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 123).
Segundo a lgica do modelo e de suas hipteses, modificaes de crenas do ncleo
poltico (policy core) em geral demandam fatores exgenos. Assim, as alteraes ocorridas a

238

partir do aprendizado orientado a polticas pblicas, como regra, alcanaro os aspectos


instrumentais do sistema de crenas das coalizes. Contudo, ao se admitir recentemente os
acordos negociados em situaes crticas, sem dvida ampliou-se a abrangncia do
aprendizado orientado a polticas pblicas.
No curso do processo de codificao das notas taquigrficas, selecionaram-se
diferentes manifestaes, de grupos variados de atores, que refletissem indcios de
aprendizado orientado a polticas pblicas. Passa-se a comentar alguns registros
representativos reunidos nesse sentido, que constituem apenas uma parte de material extenso
classificado como de interesse nesse aspecto especfico.
Na primeira fase de estudo, surgem manifestaes de ambientalistas declarando que o
prprio fato de se discutir a presena humana em UCs constitua uma quebra de um tabu.
Alguns so exemplos de atores individuais que, em nosso esquema de coalizes, teriam
passado do grupo dos tecnocratas esclarecidos para os socioambientalistas. o caso de
Capobianco, atual secretrio-executivo do MMA, entre outros que reconheceram uma
converso para o socioambientalismo. H referncia tambm a entidades convertidas do
preservacionismo

para

socioambientalismo,

como

WWF

(CMARA

DOS

DEPUTADOS, 1996a, p. 5; 1996b, p. 17, 2000, p. 30) e o Greenpeace (CMARA DOS


DEPUTADOS, 2002, p. 59), o que inclusive confirma a classificao das duas organizaes
apontada no item 7.4.
Outras manifestaes, contudo, parecem refletir um aprendizado entre sistemas de
crenas, como o admirado ambientalista Paulo Nogueira Batista afirmando que o mundo
mudara e que, no obstante a defesa da flora e da fauna continuar como ponto central, a
questo humana no poderia continuar a ser ignorada (CMARA DOS DEPUTADOS,
1996a, p. 23). Note-se que no se est tratando aqui de aspectos meramente instrumentais dos
sistemas de crenas.
Na segunda fase, h manifestao do Deputado Fernando Gabeira, comentando o
trabalho de relatoria do processo da Lei do Snuc, que apresenta especial interesse, por chamar
anlise a Hiptese de Aprendizado n 05 do MCA. O parlamentar fala do trabalho de
conciliao entre as posturas muito radicais em prol da preservao e as posturas
excessivamente antropocntricas, ambas relativas a organizaes no-governamentais,
posicionando-se como um policy broker em atividade (CMARA DOS DEPUTADOS, 1999,
p. 20). Se a dinmica de interao entre preservacionistas e socioambientalistas no chegou a
gerar alteraes nas crenas do ncleo poltico (policy core) dos dois grupos, o que coerente

239

com os ditames gerais do MCA, o acmulo de informaes em um ator individual com funo
de relevo, como a relatoria de uma proposio legislativa, apresentou impactos na poltica,
como previsto na Hiptese de Aprendizado n 05, no caso obteno de um equilbrio tcnico e
poltico entre as diferentes posies no texto final da lei.
Um outro caso em que a viso de um policy broker pode ser uma explicao possvel
para os outputs da poltica so as medidas descentralizadoras relativas ao controle
governamental dos planos de manejo, antes integralmente concentrado no Ibama, efetivadas
por meio da Lei de Gesto das Florestas Pblicas. Diante do nmero de emendas apresentadas
com a finalidade de descentralizar as aprovaes dos planos de manejo, e das demandas nesse
sentido colocadas nas audincias pblicas por representantes dos governos estaduais e
parlamentares, constantes nos registros do NVIVO7, o relator do processo na Cmara,
Deputado Beto Albuquerque, optou pela alterao das regras centralizadoras que vigoravam
h cerca de trinta anos. Os documentos sobre esse processo legislativo no deixam totalmente
claro se a opo do relator deriva essencialmente das demandas polticas, ou tambm do
acmulo de informaes sobre os conflitos jurdicos existentes com a legislao estadual
nesse campo. Estudo elaborado poca pelas consultoras legislativas que assessoraram o
relator traz informaes especficas sobre tais conflitos (CAMELO; ARAJO, 2005, p. 9), o
que pode indicar que o relator calcou suas deciso tambm nas informaes tcnicas, situao
que vai ao encontro do previsto na Hiptese de Aprendizado n 05 do MCA.
certo que os socioambientalistas, pelos resultados do processo de codificao,
apiam a atuao governamental integrada em poltica ambiental, com o reforo do Sisnama.
Isso est comprovado pelo envio recente ao Congresso Nacional de projeto de lei
complementar tratando da ao coordenada em termos de poltica ambiental, mencionado no
item 3.296. Esse posicionamento certamente facilitou a aceitao das mudanas propostas pelo
relator da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e a sano presidencial dos dispositivos sobre
o tema. De toda forma, cabe perceber que o texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo,
mesmo com os socioambientalistas diretamente envolvidos no processo de sua elaborao,
no trazia as alteraes necessrias no Cdigo Florestal para assegurar a descentralizao do
controle ambiental dos planos de manejo.
Deve ser dito que, no obstante os socioambientalistas defenderem a atuao
governamental integrada no mbito do Sisnama, e tomarem iniciativas nesse sentido, esto
presentes contradies em algumas decises do MMA nesse campo. A prpria Lei de Gesto
96

Projeto de Lei n 388, de 2007, em trmite na Cmara dos Deputados.

240

das Florestas Pblicas traz um detalhamento to minucioso das regras sobre as concesses
florestais que dificultar adaptaes s peculiaridades estaduais ou municipais. Essa
permanncia de aspectos centralizadores, comentada desde a parte introdutria desta
dissertao, est ligada, provavelmente, a mecanismos de dependncia de trajetria (NORTH,
1993), que careceriam ser estudados especificamente em relao a todo o subsistema.
Um exemplo relevante de crena no nvel dos aspectos instrumentais que consta nos
registros de indcios de aprendizado poltico relativos a diferentes fases, e pode ser trabalhado
em termos das hipteses do MCA, so as posies assumidas em relao abrangncia
territorial da Mata Atlntica, um dos pontos de maior conflito nos debates sobre a lei relativa
ao bioma. Tem-se um exemplo de problema em relao ao qual existem teorias e dados
quantitativos aceitveis, na forma Hiptese de Aprendizado n 02 do MCA, e que envolve
sistemas naturais, na forma da Hiptese de Aprendizado n 03 do MCA. Apesar da extrema
lentido para se chegar a uma deciso final sobre a lei em questo, no se pode negar que,
com o passar dos anos e maior interao entre os atores, aos poucos a definio ampla do
bioma defendida pelos ambientalistas e pelos cientistas foi sendo assimilada pelos atores que
pressionavam por uma delimitao mais restrita do bioma. Especificamente em relao aos
limites do bioma, e no obstante os anos de impasse no processo decisrio, parece
caracterizado o aprendizado entre sistemas de crenas.
Cabe lembrar que, para viabilizar a aprovao da Lei de Proteo Mata Atlntica,
vrios outros fatores entraram em pauta, entre eles a incluso de instrumentos econmicos de
poltica ambiental no texto final. Pode ser que a insero dos instrumentos econmicos reflita
tambm certo aprendizado, com os dois plos na disputa caminhando para uma posio de
equilbrio. A Rede de Ongs da Mata Atlntica, que tem sua prpria histria confundida com a
proposta da lei para proteo do bioma, mesmo antes da finalizao do processo, explicitava
claramente que se faziam necessrias concesses dos dois lados (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2003b, p. 3). O complicado para todos, e em especial para os remanescentes
florestais do bioma, foi esperar tanto tempo para que o consenso pudesse ocorrer.
Como a verificao individualizada das hipteses do MCA no integra os objetivos da
pesquisa, no cabe procurar casos em que estejam envolvidos sistemas puramente polticos ou
sociais para comparao detalhada tendo em vista o contedo das duas hipteses acima
referidas. De toda forma, podem ser um exemplo os impasses envolvendo os direitos das
populaes tradicionais que permeiam o subsistema em diferentes tipos de conflitos.

241

Um caso similar que pode ser trazido dos registros sobre indcios de aprendizado
poltico entre sistemas de crenas so as manifestaes do MMA, na segunda fase,
explicitando que determinadas disposies constantes na proposta elaborada no Conama a
ttulo de verso alternativa ao texto Micheletto, como a flexibilizao de certas regras sobre a
reserva legal das propriedades rurais, foram inseridas sob inspirao de demandas do setor
produtivo, mais especificamente dos ruralistas (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000, p. 16).
Aqui, est claro o aprendizado relativo a aspectos instrumentais, com caractersticas de
mudana duradoura, uma vez que essas novas regras, incorporadas na MP n 2.166-67, de
2001, continuam em vigor e com plena aplicao at hoje. Provavelmente, o aprendizado
verificado quanto s crenas sobre a reserva legal pode ser entendido como referente a
importantes aspectos instrumentais dos ambientalistas, tecnocratas tradicionais ou
socioambientalistas, j que se estava ento em uma fase de transio, e importantes aspectos
instrumentais dos desenvolvimentistas tradicionais. Tem-se, assim, proximidade com os
postulados da Hiptese de Aprendizado n 01 do MCA.
Cabe registrar, contudo, que os desenvolvimentistas tradicionais continuam a
apresentar proposies legislativas voltadas a flexibilizar as regras sobre a reserva legal das
propriedades rurais. Em novembro de 2007, debate em torno de iniciativa com essa finalidade
de autoria do Senado Federal em pauta na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel da Cmara dos Deputados97 gerou manifestaes contrrias vigorosas de algumas
entidades ambientalistas, inclusive em relao ao fato de o MMA estar participando de
negociaes em torno de um texto alternativo para a proposta (GREENPEACE, 2007, p.1). As
regras sobre o tema presentes na MP n 2.166-67, de 2001, absorvidas pelos ambientalistas do
sistema de crenas dos ruralistas, ainda no so consideradas satisfatrias pelo setor.
Ainda na segunda fase, comeam a surgir progressivamente registros de
socioambientalistas como o Greenpeace destacando o papel do empresrio madeireiro na
conservao da Floresta Amaznica (CMARA DOS DEPUTADOS, 2002, p. 50). Na
terceira fase, auge dos debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, essas
manifestaes so freqentes em diferentes atores governamentais e no-governamentais,
como j se destacou anteriormente. A mudana nas crenas sobre o papel do setor privado vai
alm dos aspectos instrumentais dos sistemas de crenas, mas tambm parece apresentar
relao com o aprendizado orientado a polticas pblicas, especialmente diante dos recentes
aperfeioamentos do MCA.
97

Projeto de Lei n 6.424, de 2005.

242

A aprovao das concesses florestais como alternativa para obter um maior controle
do desmatamento na Amaznia parece resultar de um acordo negociado entre
socioambientalistas e desenvolvimentistas modernos, diante da constatao, pelo MMA e
pelas organizaes no-governamentais socioambientalistas, de que os instrumentos de
fiscalizao e controle so claramente insuficientes e, por parcela do setor madeireiro, de que
se faziam necessrias medidas urgentes que viabilizassem o fornecimento de madeira com
origem legal. Perceba-se que, do ponto de vista dos que defendem a proteo ambiental,
assegurar explorao madeireira em regime de manejo sustentvel configura uma alternativa
bem mais aceitvel do que a substituio da floresta por uso alternativo do solo. Por outro
lado, na perspectiva do setor madeireiro que atua legalmente, viabilizar o fornecimento de
matria-prima que se encontrava obstaculizado por atos rgidos de controle governamental,
inclusive sem ter de despender recursos na compra da terra, parece caminho, sem dvida,
interessante.
Segundo Sabatier e Weible, a situao que viabiliza o acordo negociado que gera
mudanas no ncleo poltico (policy core) necessita ser tal, que as diferentes partes vejam a
continuidade do status quo como inaceitvel. Devem estar presentes alguns elementos que
viabilizem o alcance de consenso, como mediadores hbeis, recursos financeiros para
implementao das decises, negociao em durao suficiente para que o acordo seja
construdo, desenvolvimento de confiana mtua entre os negociadores etc. (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 206-207). Como o processo de negociao para a elaborao da proposta
da Lei de Gesto das Florestas Pblicas foi bastante demorado, e contou com a participao
de representantes dos principais setores envolvidos mesmo antes do encaminhamento do
projeto ao Congresso Nacional, segundo atestam muitos depoimentos nas audincias pblicas
submetidas codificao, acredita-se que as prescries para o acordo negociado em
situaes crticas apontadas por Sabatier e Weible foram atendidas.
Cabe registrar que, como j detalhado no subitem 6.2.5, encontram-se, na segunda e na
terceira fases de estudo, registros de manifestaes de tecnocratas esclarecidos que refletem
uma maior abertura para a participao do setor privado, como defesas de utilizao no
apenas de instrumentos regulatrios, mas tambm de instrumentos econmicos. A prpria
posio dos integrantes dos membros dessa coalizo de que as concesses florestais deveriam
estar restritas s Flonas no nega a participao do setor privado. Aqui tambm parece estar
configurado aprendizado.

243

Entende-se que devem ser tambm percebidas como decorrentes de um processo de


aprendizado orientado a polticas pblicas as alteraes progressivas de parcela do
empresariado em relao s preocupaes com a questo ambiental de uma forma ampla. Sem
pretender criar diferenciaes simplistas entre os membros do setor empresarial, e assegurado
o entendimento de que, para o empresrio madeireiro que atua na legalidade, a manuteno da
floresta sob regime de manejo sustentvel apresenta interesse econmico natural, no se pode
deixar de considerar as manifestaes de representantes do setor produtivo de que se deve
assegurar a floresta em p como um aprendizado.
So encontradas manifestaes nesse sentido na terceira fase de estudo em diferentes
atores, como a Associao dos Produtores Florestais Certificados da Amaznia, a Fiepa e
outras entidades, constantes nos registros do NVIVO7. Os representantes do setor produtivo,
como a Fiepa, atriburam o pacto com entidades ambientalistas em torno da Lei de Gesto das
Florestas Pblicas, explicitamente, a um processo de amadurecimento de ambos os lados
(SENADO FEDERAL, 2005, p. 14).
Ocorre que esse amadurecimento de parcela do setor produtivo, que pode ter entre
suas causas o aprendizado entre sistemas de crenas, mas tambm uma influncia mais ampla
das inovaes em nvel internacional trazidas pela difuso das idias do ambientalismo
moderno e pela Rio-92, no lugar de alterar crenas dos desenvolvimentistas tradicionais, pelo
que os dados e a aplicao do modelo indicaram, geraram o deslocamento dessas entidades
para uma coalizo especfica, a dos desenvolvimentistas modernos.
Por fim, cabe comentar um aspecto que integra os aspectos instrumentais dos sistemas
de crenas e que, hoje, est no discurso de praticamente todas as coalizes: as posturas em
relao ao zoneamento ecolgico-econmico. As citaes ao instrumento so to freqentes,
que se optou por no fazer registros especficos no NVIVO7. Se, em primeira anlise, parece
haver consenso entre as coalizes sobre a relevncia do zoneamento ecolgico-econmico,
que poderia ser o resultado de um processo consoante a Hiptese de Aprendizado n 01 do
MCA, em leitura mais atenta percebe-se que os diferentes filtros conceituais das coalizes
geram percepes totalmente distintas sobre o instrumento. Os tecnocratas esclarecidos e
socioambientalistas parecem privilegiar a funo de proteo associada delimitao de reas
nas quais se impem restries s atividades econmicas, enquanto os desenvolvimentistas,
especialmente os tradicionais, parecem privilegiar a delimitao de reas nas quais se
permitem as atividades econmicas. O impasse provavelmente s ser resolvido mediante a

244

adoo de uma metodologia nacional unificada para o zoneamento ecolgico-econmico,


como prope Sarney Filho (2007).
Diante do acima exposto, verifica-se a presena de elementos que respondem como
vem ocorrendo o processo de aprendizado orientado a polticas pblicas no mbito do
subsistema estudado, especialmente no que diz respeito a mudanas voltadas a assegurar
maior participao do setor privado e descentralizao administrativa, na forma da
questo n 03 inserida no problema da pesquisa.
O aprendizado orientado a polticas pblicas est presente em variados momentos dos
processos estudados e fator importante de mudana poltica. Em diferentes situaes, as
dificuldades para que esse aprendizado ocorresse parecem ter sido grandes, configurando-se
processos decisionais complexos e lentos. Essas dificuldades, j abordadas no item 5.3, sero
comentadas tambm no captulo 9.
Quanto ao aprendizado relacionado maior participao do setor privado em aes
executivas da poltica nacional de biodiversidade e florestas, h diferentes elementos que
confirmam sua existncia na fase mais recente de estudo. Vale dizer que se acredita que,
complementarmente, outros fatores merecem ser considerados em relao crescente
participao do setor privado, como o poder econmico e poltico do setor produtivo para
impor as concesses florestais e, at mesmo, presses internacionais nesse sentido. Mudanas
de porte no subsistema, em regra, demandam uma conjuno de fatores para sua ocorrncia.
Em relao descentralizao administrativa, pode estar caracterizado o aprendizado
poltico na forma prevista pela Hiptese de Coalizo n 05 do MCA, mas as mudanas que
vm ocorrendo nesse sentido parecem ser mais diretamente explicadas pelo fato de os
socioambientalistas serem atualmente a coalizo dominante no subsistema. Na atual gesto do
MMA, h medidas de reforo do Sisnama acontecendo em mbito mais amplo do que a
poltica de biodiversidade e florestas. No que se refere especificamente s alteraes
efetivadas por meio da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, deve ser considerada, tambm, a
possibilidade de as mudanas refletirem o atendimento de demandas polticas em sentido mais
puro voltadas descentralizao de atribuies para estados e municpios.
Aborda-se, no captulo seguinte, o quadro de aliados e oponentes no subsistema,
complementando o estudo da dinmica do subsistema e das relaes de pactuao e
competio entre os atores.

245

9 ALIADOS E OPONENTES

Em viso mais tradicional, a diviso natural entre aliados e oponentes no subsistema


da poltica nacional de biodiversidade e florestas coloca, de um lado, os ambientalistas,
incluindo agncias estatais, organizaes no-governamentais e algumas entidades de
pesquisa, e, de outro, os representantes do setor produtivo. Os estudos j existentes sobre o
processo de construo da Lei do Snuc (MERCADANTE, 2001, p. 190-231; SANTILLI,
2005, p. 103-135, 2007, p. 137-142) apontavam deficincias nessa diviso, uma vez que os
conflitos entre os prprios ambientalistas, relacionados a vises diferenciadas sobre a poltica
ambiental, ou seja, a diferentes sistemas de crenas, poderiam ter peso relevante em alguns
dos impasses verificados no subsistema.
A anlise dos processos legislativos e os resultados da aplicao do cdigo de anlise
documental s audincias pblicas selecionadas sugerem que o quadro de aliados e oponentes
no subsistema , realmente, mais complexo do que aponta a viso tradicional, envolvendo
quatro coalizes tecnocratas esclarecidos, socioambientalistas, desenvolvimentistas
modernos e desenvolvimentistas tradicionais. Alm disso, indicaram que os diferentes
sistemas de crenas dos atores, conformadores dessas quatro coalizes, constituem fator
importante para explicao da falta de agilidade de o subsistema gerar outputs importantes
para a poltica pblica em questo, bem como de algumas dificuldades enfrentadas na
implementao das decises governamentais. Para desenvolver um pouco mais essa
constatao, relacionada questo n 4 do problema da pesquisa, retomam-se a seguir, de
forma resumida, os cinco subtemas ou mdulos de estudo.
No processo de construo da Lei do Snuc, os preservacionistas, que integram os
tecnocratas esclarecidos, e os socioambientalistas estiveram na linha de frente dos conflitos.
Nesse caso especfico, os entraves principais ao output poltico foram divergncias internas
entre ambientalistas.
Os desenvolvimentistas tradicionais surgiram apenas na fase final desse processo
legislativo, mas, como apresentam em regra postura reativa criao de reas protegidas,
sobretudo UCs de Proteo Integral, tm-se mantido atuantes. Nas audincias pblicas
posteriores aprovao da Lei do Snuc, h diferentes casos de conflitos relativos
implantao ou ampliao de UCs em que desenvolvimentistas tradicionais, em graus
variados, criam obstculos plena implementao da lei.

246

Hoje, pelo que se depreende das audincias pblicas que foram objeto de codificao,
as quatro coalizes tm atuao em relao a esse assunto. Alm dos desenvolvimentistas
tradicionais com sua postura reativa, mantm-se os tecnocratas esclarecidos, com prioridade
para as UCs de Proteo Integral, os socioambientalistas, com prioridade para as UCs de Uso
Sustentvel, mas tambm trabalhando as UCs de Proteo Integral, e os desenvolvimentistas
modernos, com foco exclusivo nas UCs de Uso Sustentvel. Essas diferentes vises esto
associadas a um conjunto de outras crenas, aqui j detalhadamente examinadas, e continuam
a gerar conflitos, conforme se constatou no V Congresso Brasileiro de Unidades de
Conservao, realizado em 2007.
No processo relativo s normas que regulam o acesso aos recursos genticos e
conhecimento tradicional associado, os dados apontam que, com algumas variaes, tm
atuao os tecnocratas esclarecidos, na defesa de um controle centralizado na Unio, os
socioambientalistas, na defesa enftica dos direitos dos detentores dos conhecimentos
tradicionais, e os desenvolvimentistas modernos, demandando regras que no obstaculizem os
investimentos em cincia e tecnologia. Como j explicado, essas posturas retratam diferentes
nfases, no chegando a se configurar posies totalmente excludentes.
O trabalho coordenado pelo MMA que gerou uma proposta de um novo texto legal
para regular o acesso aos recursos genticos que est parado na Casa Civil, segundo
depoimentos em algumas audincias pblicas submetidas codificao, procurou refletir uma
posio de equilbrio entre os posicionamentos dos diferentes grupos.
Carta enviada ao Presidente da Repblica, em 4 de maro de 2005, por mais de trinta
organizaes da sociedade civil, afirma que h uma srie de divergncias internas no Poder
Executivo em relao matria, com propostas que trazem prejuzos potenciais s populaes
tradicionais, como a centralizao dos benefcios em um fundo de desenvolvimento cientfico
e tecnolgico, e destaca a necessidade de o CGEN incluir representantes da sociedade civil
(ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS et al.,
2005). No documento, so apontados como articuladores de uma postura que prejudica as
populaes tradicionais o MCT, o Ministrio da Agricultura e o MDIC. Parece haver,
portanto, indcios de que os conflitos tecnocratas esclarecidos versus socioambientalistas
estejam por trs da demora no encaminhamento do projeto de lei ao Congresso Nacional.
Como h referncia a atores novos, o Ministrio da Agricultura e o MDIC, as outras duas
coalizes podem estar tambm envolvidas nas disputas.

247

No vagaroso processo de elaborao da Lei de Proteo Mata Atlntica, os


ambientalistas, tecnocratas esclarecidos ou socioambientalistas, colocam-se em um dos plos
da disputa e os desenvolvimentistas tradicionais de outro. O conflito caracterizou-se por certo
regionalismo: conforme j comentado, as demandas no sentido de atenuao da rigidez na
proteo dos remanescentes foram geradas especialmente por representantes do setor
produtivo dos estados da regio sul. Nesse processo, as lutas entre as organizaes
ambientalistas que marcaram o Snuc no esto presentes. Em relao a um bioma com um
grau de devastao como a Mata Atlntica, os ambientalistas pendem todos, logicamente com
alguma variao de grau, para o preservacionismo.
Parece haver aproximao entre os tecnocratas esclarecidos e os socioambientalistas,
tambm, nos debates que envolvem as reformulaes do Cdigo Florestal, com os
ambientalistas colocando-se como grupo contra propostas geradas pelos desenvolvimentistas
tradicionais. H, contudo, registros de dissidncias internas aos ambientalistas, j relatadas no
subitem 5.3.4, com algumas organizaes no-governamentais lutando contra a proposta
elaborada no mbito do Conama como texto alternativo proposta Micheletto. A luta dessas
entidades era, na verdade, pela preservao do Cdigo Florestal com sua redao original,
sem qualquer flexibilizao na direo das demandas do setor produtivo, pelo que, se fosse
aplicado o cdigo de anlise documental desta pesquisa a suas posies, provavelmente elas
seriam classificadas no grupo dos tecnocratas esclarecidos. Como o Poder Executivo adotou
uma medida provisria refletindo a proposta do Conama, que continua em vigor at hoje, as
organizaes no-governamentais com posio mais rgida na defesa da lei florestal foram
derrotadas nessa disputa.
Mencionou-se, no item 8.3, a existncia de debates atuais sobre a flexibilizao das
regras sobre as reservas legais das propriedades rurais que geraram manifestaes vigorosas
de entidades como o Greenpeace contra no apenas a proposta com contedo na linha das
posturas dos desenvolvimentistas tradicionais, mas tambm contra a participao do MMA no
processo de negociao (GREENPEACE, 2007, p.1). O ISA tambm apresentou crticas,
assim como o Deputado Sarney Filho, no comando da Frente Parlamentar Ambientalista
(BOURSCHEIT, 2007). Pode estar surgindo uma rachadura nas relaes at agora slidas
entre os socioambientalistas.
Por fim, no processo de construo da Lei de Gesto das Florestas Pblicas ocorre
uma aproximao clara entre os socioambientalistas e os desenvolvimentistas modernos. Pelas
informaes presentes nos documentos estudados, o pacto que uniu em armas [...] atores

248

improvveis (ANGELO, 2005) foi firmado com uma parcela do empresariado que j
incorpora, pelo menos em seu discurso, preocupaes ambientais relevantes.
Avalia-se que tais preocupaes vo alm de um exerccio de retrica, inclusive
porque, conforme j se enfatizou, para o madeireiro que trabalha na legalidade, com
certificao ambiental e outros controles, a proposta de manuteno de uma parte
considervel da Amaznia sob regime de manejo florestal sustentvel apresenta interesse
econmico evidente, se comparada com as alternativas de preservao total, de um lado, ou de
substituio da floresta por uso alternativo do solo, de outro. H vantagem econmica,
tambm, associada ao prprio fato de, com as concesses florestais, no ser necessrio
despender recursos para a aquisio das terras a serem exploradas.
Pelos resultados da aplicao do MCA, deve-se enfatizar, h algumas organizaes
no-governamentais ambientalistas que esto inseridas na coalizo dos desenvolvimentistas
modernos, pelo foco praticamente exclusivo em uso sustentvel, instrumentos de mercado etc.
O pacto envolveu tambm essas entidades e no parece to inesperado como apontaram
matrias veiculadas pela imprensa poca.
No se acredita que a unio entre socioambientalistas e desenvolvimentistas modernos
para a aprovao da Lei de Gesto das Florestas Pblicas possa ser entendida como a
formao de uma coalizo de convenincia de curto prazo. Parece muito complicado falar em
acertos desse tipo em relao a regras legais que tratam de contratos de concesso florestal
com vigncia de at quarenta anos. A explicao de um acordo negociado, gerado a partir da
dinmica de debate e conflito entre as coalizes, j analisada no captulo 8, apresenta
elementos de proximidade com a realidade de uma situao realmente crtica que lhe do
maior consistncia.
Alm disso, deve-se perceber que os sistemas de crenas dos socioambientalistas e
desenvolvimentistas modernos, apesar de diferenas considerveis em seu conjunto,
aproximam-se em temas como o uso sustentvel, o que pode ter facilitado o pacto para a
aprovao da Lei de Gesto das Florestas Pblicas.
Os registros apontam para os tecnocratas esclarecidos colocando-se em posio de
oposio ou cautela em relao proposta da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, com
defesa, que parece bastante consistente do ponto de vista tcnico, de que a opo das
concesses florestais em Flonas assegura maior controle ambiental. H anotaes de alguns
socioambientalistas com postura cautelosa nessa mesma linha, como os representantes do
Governo do Amazonas. Em sua maioria, contudo, com maior ou menor nmero de demandas

249

de ajustes no texto ento debatido, os socioambientalistas apoiaram a proposta do Poder


Executivo. Os desenvolvimentistas tradicionais, por sua vez, posicionaram-se em grande parte
contra a proposta ou procuraram, mediante barganha poltica, assegurar a insero no texto da
lei de dispositivos que viabilizassem a transferncia de domnio de algumas terras pblicas na
Amaznia que se encontram ocupadas por proprietrios rurais.
Permanece alguma dvida sobre as razes que levaram as organizaes nogovernamentais socioambientalistas a apoiar to vigorosamente um texto que prioriza as
concesses florestais. Elas certamente tm pela frente, de agora por diante, uma difcil luta
para assegurar a observncia do dispositivo constante na Lei de Gesto das Florestas Pblicas
que prev que reas com potencial para destinao s comunidades locais no podem ter suas
florestas concedidas iniciativa privada. Uma explicao possvel pode estar no prprio
sistema de crenas dos socioambientalistas, que inclui a nfase nos processos democrticos e
participativos das decises estatais, mais do que propriamente em seus resultados. Como essas
entidades acompanharam ativamente toda a elaborao da lei, mesmo antes do envio da
proposta ao Congresso Nacional, elas podem ter-se sentido compromissadas com o processo
poltico.
Como se v, em cada um desses processos h um jogo peculiar de foras entre os
quatro grupos ou entre parte deles. Analisados em seu conjunto, corrobora-se a afirmao,
apresentada no item 7.4, de que os sistemas de crenas polticas dos atores do subsistema tm
efeitos extremamente importantes nos processos de pactuao e competio referentes s
deliberaes nessa rea de polticas pblicas. Verifica-se, tambm, que os conflitos associados
a idias e valores tm contribudo para a dificuldade de o subsistema enfrentar a contento
alguns dos problemas a ele apresentados, e concretizar mudanas. A dinmica de atuao dos
atores no subsistema, com fulcro nas crenas polticas, pode explicar alguns dos impasses
existentes nos processos decisrios, bem como algumas dificuldades enfrentadas na
implementao das decises governamentais. Esto presentes, portanto, elementos de resposta
s questes n 1 e 4 do problema da pesquisa.
Deve-se mencionar que, apesar de as diferenas entre os sistemas de crenas serem
aspecto sem dvida essencial para a compreenso de impasses e dificuldades existentes no
subsistema, o que foi comprovado pelos resultados deste trabalho, a dinmica do subsistema
inclui fatores institucionais e organizacionais que podem no estar refletidos nesses sistemas
(BONAFONT, 2004, p. 123).

250

Alm disso, apesar de os dados reunidos nesta pesquisa serem coerentes com a
premissa do MCA de que as crenas do ncleo poltico (policy core) servem como primeiro
filtro para que os atores do subsistema percebam aliados e oponentes, deve-se compreender
que as redes de interao e de alianas entre os atores so bastante complexas. H
diferentes tipos de interao entre as coalizes, conforme acima demonstrado, alm, claro,
da possibilidade de, em certos momentos, serem formadas coalizes de curto prazo, no
calcadas em idias e valores comuns, para obteno de determinados objetivos polticos
imediatos (ZAFONTE; SABATIER, 2004, p. 77).
Conforme j referido no captulo 2, Sabatier e Weible, na publicao mais recente
sobre o MCA, explicitam a relevncia de as coalizes serem compreendidas de forma
integrada, que tambm considere as abordagens relativas s redes de polticas pblicas, bem
como de serem desenvolvidos estudos para o aperfeioamento do modelo mediante a insero
de anlises especficas, entre outras, sobre a ao coletiva e as variveis institucionais que
estruturam a formao e o comportamento das coalizes (SABATIER; WEIBLE, 2007,
p. 208-209). Anlises nesse sentido, contudo, ultrapassam o escopo da pesquisa.
Um estudo necessrio, que caminha na direo do trabalho complementar com anlise
de redes hoje recomendado pelo prprio Sabatier, refere-se s relaes entre as organizaes
no-governamentais preservacionistas, que parecem bem definidas enquanto grupo, e os
outros integrantes da coalizo dos tecnocratas esclarecidos. No h informaes consistentes
que possam auxiliar uma anlise desse tipo, em decorrncia dos problemas de subrepresentao dos preservacionistas nos documentos trabalhados. As demais coalizes
identificadas apresentam uma unio mais evidente entre seus membros.
Por fim, deve ser dito que, apesar de a anlise da estrutura de oportunidades das
coalizes no integrar os objetivos desta pesquisa, as constataes advindas do estudo dos
processos acima comentados indicam que o subsistema parece assegurar a explicitao das
divergncias e o jogo de foras aberto entre os grupos de atores. As prprias audincias
pblicas submetidas codificao, que representam apenas uma parte das realizadas pelo
Congresso Nacional, durante o perodo de estudo, que se relacionam questo ambiental, so
um indicativo consistente dessa abertura e do avano na direo do pluralismo poltico, pelo
menos nessa rea particular de polticas pblicas.

251

10 CONCLUSES
O objetivo geral desta pesquisa foi compreender como se articulou e evoluiu o
subsistema de formulao da poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 19922006, partindo do pressuposto de que existiam coalizes de atores especficas para essa
questo, segundo o Modelo de Coalizes de Advocacia (MCA) desenvolvido por Sabatier e
Jenkins-Smith (1993, 1999).
Procurou-se abordar, de forma integrada, o processo de mudana e estabilidade nessa
rea de polticas pblicas e a atuao dos principais atores envolvidos, organizados segundo
diferentes crenas polticas. Com este trabalho, abre-se uma perspectiva nova para anlises
sobre a poltica ambiental que destaquem o papel das idias e dos valores, bem como o
aprendizado poltico relacionado capacidade de os atores modificarem posicionamentos a
partir da experincia obtida, principalmente, na dinmica interna do prprio subsistema. Cabe
enfatizar que o estudo da poltica ambiental brasileira como produto da dinmica de atuao
dos atores nos subsistemas relativos sua formulao , ainda, uma linha de pesquisa muito
pouco explorada.
Buscou-se entender, tambm, as relaes entre o comportamento das coalizes de
atores, estruturadas a partir de sistemas de crenas, com impasses decisrios, barreiras que se
colocam para mudanas e outros tipos de dificuldades. Verificadas conexes entre a dinmica
de atuao dos atores integrantes do subsistema com dificuldades relevantes configuradas na
poltica nacional de biodiversidade e florestas, complementa-se e inova-se em relao s
explicaes tradicionais que se apresentam para os problemas existentes nessa rea, focadas
em demasia na carncia de recursos humanos e materiais.
Como objetivos especficos relacionados ao alcance do objetivo geral da pesquisa,
decorrentes da prpria estrutura do MCA, procurou-se identificar, descrever e analisar, em
relao ao subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, os seus principais
atores, os principais eventos externos e internos que influenciaram a sua dinmica, a estrutura
bsica dos sistemas de crenas polticas das coalizes de advocacia que o integram, as
principais alteraes na conformao e comportamento do subsistema, as principais decises
e mudanas ocorridas nesse campo de polticas pblicas no perodo em estudo, bem como as
principais dificuldades, associadas ao conflito de idias e valores, que os atores do subsistema
enfrentaram ao dar resposta aos problemas que lhes foram apresentados.

252

A inteno do trabalho no era verificar ou refutar as treze hipteses do MCA


desenvolvida por Sabatier e associados ao longo dos anos, que tratam da estruturao das
coalizes, das mudanas ao longo do tempo no subsistema e do aprendizado orientado a
polticas pblicas. As principais hipteses do MCA foram trabalhadas naquilo que se fez
necessrio para a compreenso da conformao e da dinmica do subsistema da poltica
nacional de biodiversidade e florestas.
Ao longo desta dissertao, a apresentao das etapas de trabalho, as discusses
conceituais e a anlise dos achados da pesquisa foram organizadas tendo em vista facilitar a
compreenso da aplicao do enquadramento terico adotado, bem como das especificidades
da dinmica do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas. Por isso, os
principais resultados e concluses sero comentados seguindo a ordem dos captulos da
dissertao.
A reviso de literatura completa sobre o modelo foi apresentada no captulo 2. Cabe
registrar que, como praticamente inexistem estudos e publicaes em portugus que abordem
o modelo desenvolvido por Sabatier e associados, o material sobre o MCA aqui reunido pode
vir a ser bastante til para outros pesquisadores. Foi includo no captulo, tambm, um quadro
explicativo de outras abordagens tericas que poderiam ter sido adotadas para dar respostas ao
problema da pesquisa: o trabalho de Kingdon sobre as multiple-streams e as janelas de
oportunidade; o modelo do equilbrio interrompido de Baumgartner e Jones; e as
metodologias de anlise de redes de polticas pblicas. Em comum entre o MCA e essas
outras perspectivas, entre outros aspectos, tem-se a adoo do paradigma da racionalidade
limitada. A opo pelo MCA foi justificada pela nfase dada no modelo a idias e valores,
bem como por suas caractersticas integradoras, que viabilizam que se analisem,
simultaneamente, o processo de formao da agenda, os padres de estabilidade e mudana, e
as relaes entre os atores do subsistema.
Ainda no captulo que traz a reviso da literatura, foi abordada a tipologia dos
discursos do ambientalismo moderno desenvolvida por Dryzek (1997), adotada como
referencial terico complementar na pesquisa por sua conexo direta com idias e valores
expostos pelos atores do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas.
No captulo 3, foi apresentado um panorama histrico e institucional da conservao
da biodiversidade e da proteo das florestas como objeto de polticas pblicas no Brasil, que
resume a coleta de informaes nesse sentido realizada tendo em vista subsidiar a aplicao
do MCA. A compreenso de como se tm estruturado as aes governamentais nesse campo

253

constitui passo importante para apoiar todo o processo de aplicao do modelo, no apenas
para a anlise dos resultados gerados. Sobretudo nas etapas iniciais de aplicao do MCA, foi
essencial ter informaes consistentes sobre as organizaes que atuam nessa rea, as
caractersticas mais relevantes de suas aes, as principais leis federais que estruturam o setor,
entre outros pontos. Note-se que algumas caractersticas que marcam a atuao
governamental na rea de polticas pblicas estudada, abordadas de forma sinttica no
captulo, como a centralizao de atribuies na esfera federal de governo, esto associadas a
problemas difceis de serem resolvidos no subsistema, at mesmo em razo da dependncia de
trajetria prevista por North (1993).
Foram colocadas nesse captulo, ainda, algumas informaes sobre as mudanas
ocorridas aps a segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, a Rio-92, e sobre o movimento socioambientalista, consideradas
fundamentais para que se entenda a dinmica de debates e conflitos em torno da poltica
nacional de biodiversidade e florestas. Cabe mencionar que, se a referida conferncia
internacional incluiu, no paradigma da sustentabilidade, elementos relacionados no apenas
questo ambiental stricto sensu, mas tambm a aspectos sociais e polticos, essa viso mais
ampla tambm marca o socioambientalismo.
No captulo 4, foi exposta a metodologia da pesquisa, incluindo a definio de seu
problema, os seus objetivos e os procedimentos metodolgicos adotados. A definio do
problema e dos objetivos foi tratada nesse ponto da dissertao, e no em sua parte inicial,
pelo entendimento de que a anlise desses elementos demanda compreenso prvia do MCA.
Nos procedimentos metodolgicos, foram explicados com detalhes todos os passos que
compuseram a aplicao do modelo poltica nacional de biodiversidade e florestas.
Consoante os autores do modelo recomendam, a anlise de documentos pblicos foi
adotada como principal opo metodolgica. A seleo dos documentos priorizou o material
disponvel no Congresso Nacional, mais especificamente as notas taquigrficas de audincias
pblicas em que diferentes atores governamentais e no-governamentais expuseram suas
posies sobre a rea de polticas pblicas em questo. Depoimentos em audincias pblicas,
em outros pases, tm funcionado como base de vrios trabalhos aplicando o MCA. Foram
reunidos, tambm, documentos sobre os principais processos legislativos relacionados ao
tema que tramitaram no perodo em foco. Cumpre dizer que, como o sistema jurdico
brasileiro prioriza normas escritas para regular as aes dos atores governamentais e nogovernamentais, a atuao de eventuais coalizes de advocacia no Legislativo ,

254

provavelmente, mais intensa do que ocorre, por exemplo, nos EUA. Com isso, refora-se o
potencial de se encontrarem informaes relevantes nas audincias pblicas e outros
documentos do Congresso Nacional.
Em razo da extenso e complexidade do tema biodiversidade e florestas, cinco
subtemas ou mdulos de pesquisa foram estruturados: (i) Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (Snuc); (ii) acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado; (iii) proteo do bioma Mata Atlntica; (iv) Cdigo Florestal e controle do
desmatamento; e (v) gesto das florestas pblicas. Nos debates e conflitos sobre esses
subtemas, que abrangem os principais assuntos tratados pela Secretaria de Biodiversidade e
Florestas do MMA, encontrou-se um rico material sobre as idias e os valores dos atores que
integram o subsistema.
Na exposio dos procedimentos metodolgicos inserida no captulo 4, cabe destacar,
entre outros pontos, a importncia do processo de construo do cdigo de anlise
documental, que posteriormente foi aplicado pela autora nas notas taquigrficas das
audincias pblicas com o apoio do software NVIVO7. Conforme j referido, os prprios
Sabatier e Jenkins-Smith consideram a construo do cdigo uma etapa de trabalho rdua e
extremamente relevante. Para que se conseguisse estruturar o cdigo, foi necessrio realizar
um estudo preliminar do contedo de todos os documentos selecionados, bem como procurar
captar os principais elementos de divergncia existentes entre os atores do subsistema. Diante
do significado da etapa, o cdigo de anlise documental foi submetido validao por juzes,
medida necessria tambm para eliminar eventuais subjetividades em seus componentes e
itens, que pretendem espelhar a diversidade de crenas polticas encontradas nos diferentes
atores que atuam no subsistema.
No captulo 5, procurou-se organizar os principais eventos internos e externos que
influenciaram a dinmica do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas
entre 1992 e 2006, atendendo-se um dos objetivos especficos da pesquisa. Como seria
invivel reunir informaes sobre todas as aes implementadas pelo Poder Executivo nesse
perodo, e tambm por coerncia metodolgica, o foco foi direcionado para os cinco mdulos
de pesquisa e para os debates inseridos nos documentos selecionados como base da anlise.
Optou-se por dividir o perodo de estudo em trs fases: (i) 1992-1998; (ii) 1999-2002;
e (iii) 2003-2006. Essa diviso, que apresenta relao com trocas de comando no MMA, foi
estabelecida com base no estudo preliminar dos documentos realizado para a construo do
cdigo de anlise documental. Nesse estudo, foram encontrados indcios de que tais trocas de

255

comando estavam relacionadas a alteraes importantes no comportamento do subsistema, o


que coerente com as previses do MCA sobre mudana poltica.
Na primeira fase, foi verificado um impulso das iniciativas do Governo federal no
campo de polticas pblicas estudado, provavelmente influenciado pela Rio-92. Na segunda
fase, foram colocados como pontos de destaque, entre outros, a aprovao da Lei do Snuc e a
mobilizao da sociedade civil em relao s alteraes do Cdigo Florestal. Na terceira fase,
foram apresentadas como marcos as aprovaes da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e da
Lei da Mata Atlntica.
Foi includa no captulo 5, ainda, uma anlise dos principais embates ocorridos no
Legislativo sobre os subtemas dos mdulos de pesquisa, com destaque para as divergncias de
crenas polticas verificadas entre os atores. Foi constatado que, no obstante grande parte dos
atores serem os mesmos nos diferentes conflitos, cada processo apresenta peculiaridades
importantes.
Mediante o estudo desses processos legislativos, obtiveram-se dados sobre os atores e
suas crenas, as principais decises e mudanas polticas, bem como sobre impasses
decisrios e outras dificuldades relacionadas s divergncias entre os atores, que subsidiaram
as etapas posteriores de trabalho. Cabe perceber que, mesmo antecedendo o processo
propriamente dito de aplicao do MCA, os achados sobre esses embates no Legislativo, por
si s, configuram alcance parcial de alguns objetivos especficos da pesquisa.
No captulo 6, foram apresentados os resultados obtidos com a aplicao do cdigo de
anlise documental aos documentos selecionados. Em primeiro lugar, foram organizadas as
informaes sobre os principais atores que participaram dos debates inseridos nos
documentos. Depois, foram expostos os resultados em relao s diferentes crenas que
compunham o cdigo de anlise documental. Na seqncia, foram detalhados, para os atores
selecionados por terem maior nmero de manifestaes registradas como relevantes ou
posicionamentos que refletissem com maior clareza as divergncias existentes no subsistema,
todo o conjunto de suas crenas polticas e sua evoluo ao longo do tempo.
No grupo dos atores governamentais, as participaes mais intensas foram do MMA e
do Ibama, o que era esperado. Com participaes menos freqentes, surgiram o MCT e
entidades a ele vinculadas, a Funai, a Embrapa e outros. Cabe registrar que participaram das
audincias pblicas alguns atores individuais com posio bastante elevada no sistema
decisional referente poltica nacional de biodiversidade e florestas, havendo manifestaes
de ministros, titulares de secretarias e outras autoridades. No grupo das organizaes no-

256

governamentais, houve participao constante de entidades com diferentes tipos de atuao,


no raro redes de organizaes. Foi detectada uma sub-representao das organizaes nogovernamentais com trabalho mais tendente ao preservacionismo ou conservacionismo
tradicional, deficincia que foi suprida parcialmente com o apoio de outras fontes
documentais e publicaes relativas aos processos legislativos estudados. Nas entidades que
representam o setor produtivo, foi verificada concentrao no setor agrcola e madeireiro,
decorrente do prprio objeto da pesquisa, com participaes, sobretudo a partir da segunda
fase de estudo, de entidades como a CNA, Fiepa e vrias outras. Alm disso, foram
registradas participaes de entidades de pesquisa e, no to freqentemente, da comunidade
acadmica, bem como de representantes do Ministrio Pblico, representantes de governos
estaduais e municipais e muitos parlamentares. De uma forma geral, assegurada a devida
cautela com generalizaes, o quadro de atores confere representatividade aos achados da
pesquisa.
Os resultados em relao aos diferentes tipos de crenas mostraram que os
componentes do cdigo de anlise documental traduzem bem as diferentes posturas dos atores
sobre a poltica pblica em questo, refletidas, conforme prev o MCA, sobretudo nos itens
do policy core. Foram encontradas posies contrastantes, tambm, nos componentes do deep
core, cuja abrangncia ultrapassa a poltica de biodiversidade e florestas.
Cabe dizer que foi verificado um pequeno nmero de manifestaes com posturas
extremamente rgidas do ponto de vista da proteo ambiental, o que pode representar reflexo
da sub-representao de certas organizaes no-governamentais ambientalistas, mencionada
acima, mas tambm um indicativo que posicionamentos mais radicais estejam em declnio
aps a Rio-92. De forma inversa, foram encontradas vrias posturas na linha de oposio aos
instrumentos de poltica ambiental, em declaraes emitidas por representantes do setor
produtivo e, principalmente, por parlamentares que integram a bancada ruralista.
Mediante a anlise dos dados gerados pelo processo de codificao das audincias
pblicas e dos documentos relativos aos processos legislativos estudados, exposta no
captulo 7, foi detectada a existncia de grupos de atores estruturados segundo quatro
diferentes sistemas de crenas. A partir dessa constatao, foi organizada uma escala de
valores representando as posies de cada grupo quanto a cada um dos itens que integram os
componentes do cdigo de anlise documental. Posteriormente, foi mensurado o grau de
afastamento das posturas encontradas, nos principais atores, em relao ao posicionamento
padro previsto para as coalizes identificadas como existentes.

257

Diante da coerncia entre os resultados dessa mensurao e das anlises puramente


qualitativas realizadas em relao aos processos estudados, pode-se afirmar que a aplicao
do MCA poltica nacional de biodiversidade e florestas entre 1992 e 2006 confirma a
existncia de um subsistema organizado segundo coalizes de advocacia que se distinguem
por suas idias e valores. Refora-se, assim, o pressuposto assumido na apresentao do
objetivo geral da pesquisa.
H quatro grupos atuando no subsistema, cada qual com um sistema prprio de
crenas sobre o mundo e a poltica pblica em questo:

os tecnocratas esclarecidos;

os socioambientalistas;

os desenvolvimentistas modernos

os desenvolvimentistas tradicionais.
Os tecnocratas esclarecidos, entre as quatro coalizes, so os que demonstram o maior

grau de rigidez na defesa da proteo ambiental e no cuidado com as futuras geraes. Os


dados apontam que esse grupo apresenta crenas como: prioridade para a preservao dos
recursos naturais; defesa de um Estado que, pelo menos no que se refere s aes em prol do
meio ambiente, caracteriza-se mais por sua atuao vigorosa do que por seus aspectos
democrticos; prioridade para o conhecimento tcnico-cientfico; tendncia ao entendimento
de que as decises governamentais importantes relativas poltica ambiental devem estar
centralizadas na Unio; nfase no papel dos instrumentos regulatrios de poltica ambiental;
prioridade para as Unidades de Conservao de Proteo Integral; e outras j apresentadas na
dissertao. A autora props a seguinte frase-smbolo para o grupo: eu defendo a proteo
ambiental e acredito nos tcnicos.
Os socioambientalistas renem os atores que esto prximos do seguinte conjunto de
crenas: foco na eqidade intrageracional e intergeracional, bem como na conciliao entre
uso sustentvel e preservao; nfase nos processos democrticos e participativos das
decises estatais, mais do que propriamente em seus resultados; valorizao do saber
tradicional e dos aspectos culturais; defesa enftica dos direitos das populaes tradicionais;
prioridade para as Unidades de Uso Sustentvel, com admisso de que as Unidades de
Conservao Integral so necessrias em determinados casos; valorizao dos diferentes tipos
de instrumentos de poltica ambiental; preocupao elevada com as peculiaridades regionais e
locais; e outras j apresentadas na dissertao. Aqui foram sugeridas duas frases-smbolos:
saudades de Chico Mendes ou vamos discutir isso democraticamente?.

258

Os desenvolvimentistas modernos, cujo grupo foi desenhado a partir das posies de


alguns representantes do setor produtivo que j explicitam preocupaes ambientais, inclui
atores com as seguintes crenas: foco claro no uso sustentvel dos recursos naturais; defesa de
um Estado mnimo; valorizao enftica dos instrumentos voluntrios de poltica ambiental,
isoladamente ou em conjunto com instrumentos voluntrios associados auto-regulao do
setor produtivo; prioridade para as UCs de Uso Sustentvel; defesa das ampla participao do
setor privado na soluo dos problemas ambientais; e outras j apresentadas na dissertao. A
frase-smbolo, nesse caso, eu tenho preocupaes ambientais e acredito no mercado.
Por fim, os desenvolvimentistas tradicionais incluem os atores para os quais, com
algumas diferenas de grau, o crescimento econmico no deve ser obstaculizado por
preocupaes com a proteo do meio ambiente. So crenas desse grupo, entre outras: viso
sobre os recursos naturais que tende ao utilitarismo puro; defesa de um Estado com presena
marcante no em termos de poltica ambiental, mas sim no fomento s iniciativas privadas
voltadas ao crescimento econmico; oposio aos instrumentos de poltica ambiental e s
Unidades de Conservao; etc. A frase-smbolo escolhida pela autora como representativa do
grupo foi eu quero crescimento econmico moda antiga.
Com a identificao, descrio e anlise da estrutura bsica dos sistemas de crenas
polticas associados aos diferentes grupos de atores, considera-se atendido esse objetivo
especfico da pesquisa. Deve-se destacar que os conjuntos de crenas dessas coalizes
apontados neste trabalho so construtos que representam tipos ideais. A insero de um ator
individual ou coletivo em um dos quatro grupos deve ser efetivada pela mensurao do grau
de proximidade com cada conjunto de crenas, por meio de clculo similar ao aplicado nesta
pesquisa.
Ainda no captulo 7 da dissertao, foi apresentada a classificao dos atores
selecionados segundo essas quatro coalizes, bem como comentados recursos e estratgias
utilizados pelas coalizes, e as relaes entre seus discursos e a tipologia explorada por
Dryzek (1997).
O MMA foi classificado como tecnocrata esclarecido na primeira fase, ficou em uma
posio de empate entre os grupos dos tecnocratas esclarecidos e dos socioambientalistas na
segunda, e posicionou-se claramente entre os socioambientalistas na terceira. O Ibama
apresenta uma proximidade constante com as crenas dos tecnocratas esclarecidos durante as
trs fases, sendo classificado como socioambientalista apenas na ltima. O MCT mantm-se
entre os tecnocratas esclarecidos nas trs fases. Entre as organizaes no-governamentais, a

259

dominncia da posio socioambientalista, com vrios exemplos possveis, como o Frum


das Ongs, o ISA, o WWF etc. O melhor exemplo das organizaes no-governamentais que
integram os tecnocratas esclarecidos est na Rede Pr-Unidades de Conservao da Natureza.
As entidades que representam o setor produtivo dividem-se entre a coalizo dos
desenvolvimentistas modernos, com concentrao de exemplos do setor industrial, e a
coalizo dos desenvolvimentistas tradicionais, com concentrao de exemplos do setor
agropecurio. Entre os desenvolvimentistas modernos h, tambm, algumas organizaes
no-governamentais.
Cabe dizer que, como os dados utilizados na pesquisa concentram-se nos atores
coletivos que atuaram nos debates mais importantes ocorridos no Legislativo, para a definio
detalhada dos integrantes de cada coalizo, haveria necessidade de estudos complementares.
Esses estudos so relevantes at mesmo para que sejam trabalhadas as posies individuais
das entidades que integram as redes de organizaes no-governamentais analisadas. De toda
forma, acredita-se que as posies dos principais atores do subsistema esto representadas nos
debates em relao as quais foi aplicado o MCA.
Os recursos utilizados pelas coalizes tm sido um dos elementos menos estudados no
mbito do MCA. O tema foi abordado resumidamente na dissertao, uma vez que o cdigo
de anlise documental foi estruturado para captar essencialmente a diversidade de crenas. As
anlises realizadas permitiram verificar a relevncia de as coalizes terem membros em
posio de autoridade, tropas mobilizveis, recursos financeiros e apoio na opinio pblica.
Foram encontradas correlaes entre as crenas das quatro coalizes e os discursos do
ambientalismo moderno apresentados por Dryzek, mas a realidade brasileira imporia alguns
ajustes na lgica classificatria do referido autor. Se, por exemplo, os tecnocratas esclarecidos
aproximam-se do racionalismo administrativo na defesa dos instrumentos regulatrios e das
burocracias, no se enquadram na posio neutra desse discurso quanto a preocupaes com
estoques finitos de recursos, ecossistemas etc. Pelo contrrio, os tecnocratas esclarecidos tm
forte ateno com essas entidades, aproximando-se nesse aspecto do survivalism. No item
especfico da dissertao, pode ser encontrada uma anlise sobre as demais coalizes em
relao a esse aspecto.
Deve-se notar que o perodo estudado mostrou uma variao importante no equilbrio
de foras no subsistema. At 1998, a coalizo dos tecnocratas esclarecidos era dominante.
Entre 1999 e 2002, os dados apontaram para um perodo de transio. A partir de 2003,
consolidou-se o domnio dos socioambientalistas.

260

Cabe perceber que o denso conjunto de informaes e anlises apresentadas nos


captulos 6 e 7 leva ao alcance de diferentes objetivos especficos da pesquisa. Foram
identificados os principais atores do subsistema, com interesses que se refletem nos sistemas
de crenas polticas associados s coalizes. Os perfis de atuao, que tambm se relacionam
aos diferentes conjuntos de idias e valores, bem como a influncia dos grupos de atores na
formulao da poltica, esto abordados nas consideraes sobre os recursos utilizados pelas
coalizes e sobre o equilbrio de foras no subsistema. Os achados sobre a evoluo ao longo
do tempo das crenas dos principais atores, quando reunidos com as abordagens posteriores
sobre a dinmica do subsistema, configuram atendimento dos objetivos de identificar,
descrever e analisar as principais alteraes na conformao e comportamento do subsistema
no perodo em foco, bem como mudanas importantes ocorridas na poltica nacional de
biodiversidade e florestas.
Deve ser registrado que os captulos 8 e 9 da dissertao devem ser ambos
compreendidos como relativos ao estudo da dinmica do subsistema. No primeiro, foi
dedicada ateno s principais hipteses do MCA desenvolvidas por Sabatier e associados ao
longo dos anos. No segundo, foram tratadas especificamente as conformaes de aliados e
oponentes no mbito do subsistema, que apresentam algumas variaes de acordo com cada
mdulo de pesquisa.
Mesmo no se objetivando verificar ou refutar as hipteses do MCA, o seu estudo
mostrou-se relevante para a compreenso da dinmica do subsistema. Foram encontrados
indcios consistentes que corroboram a Hiptese de Coalizo n 01, as Hipteses de
Mudana n 01 e 02, e as Hipteses de Aprendizado n 01 e 05 do MCA. Outras hipteses
tambm foram comentadas.
Foi confirmado que, no mbito do subsistema em tela, o alinhamento de aliados e
oponentes em relao s controvrsias do ncleo poltico (policy core) tende a ser estvel ao
longo de uma dcada ou mais. Foi comprovado que atributos fundamentais da atuao
governamental tendem a no ser significativamente revisados enquanto uma mesma coalizo
estiver no poder. Foi constatada a importncia de fatores externos para a mudana poltica,
como mudanas nas condies socioeconmicas, opinio pblica, coalizes governamentais
etc. Em relao ao aprendizado orientado a polticas pblicas, foram explorados exemplos
relevantes que confirmam sua ocorrncia na forma prevista pelo MCA.
Aspecto importante relacionado ao aprendizado orientado a polticas pblicas diz
respeito aos mais recentes aperfeioamentos do modelo que ainda no geraram acrscimos ou

261

atualizaes em suas hipteses. Segundo a lgica tradicional do MCA, o aprendizado poltico,


na maior parte das vezes, alcana os aspectos instrumentais dos sistemas de crena.
Modificaes no ncleo poltico (policy core) em geral demandam fatores exgenos.
Ocorre que, entre os aperfeioamentos recentemente propostos, prev-se que acordos
negociados em situaes crticas podem gerar alteraes mais amplas, que envolvam um ou
mais componentes importantes do ncleo poltico (policy core) dos sistemas de crenas. O
choque interno a partir de eventos focalizadores de porte tambm teria esse potencial.
Pelas anlises apresentadas na dissertao, os acordos negociados em situaes crticas
parecem uma explicao bastante razovel para a priorizao das concesses florestais como
alternativa para obter maior controle do desmatamento na Amaznia. Como esses acordos
negociados apresentam relao com o feedback interno derivado da dinmica de debate e
conflito entre as coalizes, est caracterizado o aprendizado orientado a polticas pblicas.
Avalia-se que devem ser entendidas como refletindo aprendizado poltico, tambm, as
manifestaes de alguns tecnocratas esclarecidos que demonstram uma maior abertura para a
participao do setor privado, como as defesas de utilizao no apenas de instrumentos
regulatrios, mas tambm de instrumentos econmicos. Note-se que a prpria posio dos
integrantes dos membros dessa coalizo de que as concesses florestais deveriam estar
restritas s Flonas no nega a participao do setor privado.
Portanto, quanto ao aprendizado relacionado maior participao do setor privado em
aes executivas da poltica nacional de biodiversidade e florestas, sua existncia est
configurada na fase mais recente de estudo. Em relao descentralizao administrativa,
pode estar caracterizado o aprendizado poltico com base na Hiptese de Coalizo n 05 na
deciso tomada pelo relator da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, mas as mudanas que
vm ocorrendo nesse sentido parecem ser mais diretamente explicadas pelo fato de os
socioambientalistas serem atualmente a coalizo dominante.
Deve ser enfatizado que os exemplos trabalhados mostram que o aprendizado
orientado a polticas fator importante de mudana. Se a pesquisa tivesse envolvido mais
dados sobre aspectos instrumentais, provavelmente esta constatao apresentar-se-ia com
vigor nos resultados no trabalho.
Pela anlise dos processos legislativos estudados, ficou comprovado que a dinmica de
atuao dos atores, com fulcro nos sistemas de crenas, pode explicar parte relevante dos
impasses verificados no subsistema, explicitando aspecto tratado em um dos objetivos
especficos da pesquisa.

262

Os anos de demora para aprovao da Lei do Snuc, marcados pelos conflitos entre os
preservacionistas,

que

integram

coalizo

dos

tecnocratas

esclarecidos,

os

socioambientalistas, so exemplo evidente de que a divergncia entre crenas pode dificultar


muito a efetivao de outputs importantes em termos de polticas pblicas. As dificuldades
enfrentadas com os desenvolvimentistas tradicionais para a implantao de unidades de
conservao, por sua vez, demonstram que esses problemas ultrapassam os processos
decisrios e atingem a implementao das aes governamentais.
O longo processo de tramitao da Lei de Proteo Mata Atlntica, caracterizado por
divergncias com ambientalistas de uma forma mais ampla, provavelmente integrantes das
coalizes dos tecnocratas esclarecidos e dos socioambientalistas, em um plo e os
desenvolvimentistas tradicionais em outro, outra demonstrao importante de que as
diferenas de crenas podem contribuir, sobremaneira, para impasses nos processos
decisrios. O mesmo pode ser dito do processo sem soluo final que envolve as alteraes do
Cdigo Florestal. Por sua vez, as indefinies em relao s regras para acesso aos recursos
genticos e ao conhecimento tradicional associado tambm esto relacionadas a diferenas
entre sistemas de crenas, sem prejuzo de outros fatores explicativos atinentes prpria
complexidade tcnica e poltica que caracteriza esse subtema especfico.
De uma forma geral, a aplicao do MCA poltica nacional de biodiversidade e
florestas no perodo 1992-2006 demonstrou que o modelo bastante apropriado para
situaes que envolvem conflito poltico substancial e alta complexidade tcnica, como
previsto por seus autores. Entende-se que os objetivos definidos para a pesquisa, conforme
explicitado ao longo deste captulo, foram alcanados.
Quanto s questes que integram o problema da pesquisa, avalia-se que os resultados
forneceram subsdios que possibilitaram respond-las de forma consistente, como j
constatado no item 7.4 e nos captulos 8 e 9. Sinteticamente, podem ser apresentadas as
seguintes respostas:

os sistemas de crenas polticas dos atores que conformam o subsistema da poltica


nacional de biodiversidade e florestas tm efeito direto e significativo nos processos de
pactuao e competio referentes s deliberaes que ocorrem nessa rea de polticas
pblicas;

na dinmica de mudana e estabilidade na poltica de biodiversidade e florestas, os


fatores externos esto na base da explicao de alteraes de maior vulto, mas o
processo interno de relacionamento entre os atores do subsistema tambm tem impacto

263

nas decises que reorientam as aes desenvolvidas nessa poltica, impacto este que
no se restringe a aspectos instrumentais ou secundrios;

o aprendizado orientado a polticas pblicas est presente em variados momentos dos


processos estudados e fator importante de mudana poltica, sendo que:
-

foi confirmada a existncia do aprendizado relacionado maior participao


do setor na fase mais recente de estudo;

foram encontrados indcios do aprendizado relacionado descentralizao


administrativa, mas outros fatores, como a alterao da coalizo dominante no
subsistema, parecem explicar melhor as mudanas, ainda no consolidadas,
que vm ocorrendo nesse sentido;

as dificuldades para que o subsistema gere determinadas respostas importantes e


concretize mudanas, bem como para que o aprendizado orientado a polticas pblicas
ocorra, no raro, so grandes, configurando-se processos decisionais lentos e
complexos, marcados por conflitos entre os diferentes sistemas de crenas polticas dos
atores.
Diante do exposto, considera-se que a pergunta central da pesquisa como se

articulou e evoluiu o subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo


1992-2006 , est respondida.
Impe-se que se apresentem algumas sugestes de estudos complementares em relao
ao tema, que demandaro apoio tambm em outras perspectivas tericas. Sobre esse ponto,
cabe lembrar que, na obra mais recente lanada sobre o modelo, Sabatier e Weible explicitam
a relevncia da aplicao do MCA de forma integrada com outras abordagens.
So linhas promissoras para estudos complementares ao trabalho apresentado nesta
dissertao, entre outras:

o estudo das diferentes relaes entre os integrantes do subsistema da poltica nacional


de biodiversidade e florestas mediante metodologias de anlise das redes de polticas
pblicas;

a definio detalhada dos integrantes das coalizes aqui identificadas;

a anlise do papel das lideranas nas coalizes aqui identificadas;

a aplicao do cdigo de anlise documental elaborado para esta pesquisa a


documentos gerados no mbito do Poder Executivo, como os que trazem a ntegra das
reunies do Conama;

264

a investigao das variveis institucionais que influenciam os posicionamentos dos


diferentes atores no subsistema, abordando os mecanismos de dependncia de trajetria
e outros aspectos importantes;

a verificao dos efeitos das inovaes tecnolgicas nos posicionamentos dos atores do
subsistema;

a ampliao da pesquisa a outros campos da poltica nacional do meio ambiente, como


a agenda marrom, viabilizando anlises comparativas;

a anlise das interfaces entre os subsistemas nacional e internacional nessa rea, ponto
em que o subtema do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado parece ser uma interessante opo como objeto de estudo.
Em suma, o MCA parece abrir um instigante caminho para novas pesquisas.

Asseguradas algumas complementaes com o apoio de outros enquadramentos tericos, ser


possvel chegar a resultados que reflitam fidedignamente a complexa realidade dos
subsistemas relacionados poltica ambiental brasileira.

265

REFERNCIAS

ABRANCHES, Srgio. Conversa de corredor. O eco, Rio de Janeiro, 21 jun. 2007.


Disponvel em
http://www.oeco.com.br/oeco/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publicatio
nCode=6&pageCode=83&textCode=22701&date=1182439200000. Acesso em: 25 jun. 2007.
ANGELO, Cludio. Lei de florestas vira moeda no Congresso. Folha de So Paulo, So
Paulo, p. A37, 15 dez. 2005.
ARAJO, Ana Valria. Acesso a recursos genticos e proteo aos conhecimentos
tradicionais associados. In: LIMA, Andr (Org.). O Direito para o Brasil socioambiental.
Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor; So Paulo: Instituto Socioambiental, 2002. p. 8599.
___________________; LEITO, Srgio. Socioambientalismo, Direito Internacional e
Soberania. In: SILVA, Letcia B.; OLIVEIRA, Paulo C. (Orgs.). Socioambientalismo: Uma
Realidade. Curitiba: Juru, 2006. p. 27-46.
ARAJO, Suely M. V. G. Tributao ambiental e reforma tributria. Braslia: Cmara
dos Deputados, 2003. Disponvel em:
http://www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/estnottec/relatoriosespeciais/tema13/pdf/303
077.pdf. Acesso em: 12 out. 2007. Relatrios especiais da Consultoria Legislativa.
ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS et al.
Carta enviada ao Presidente da Repblica. Braslia, DF, 2005. Disponvel em:
http://www.ecoagencia.com.br/index.php?option=content&task=view&id=399&Itemid=2.
Acesso em: 20 out. 2007.
BABBIE, Earl. The Practice of Social Research. 10. ed. Belmont: Thompson, 2004.
BAUMGARTNER, Frank. R. Punctuated Equilibrium Theory and Environmental Policy.
Seattle: University of Washington, [200-]. Texto para a disciplina Political Science 405.
Disponvel em: http://faculty.washington.edu/bjones/agendacourse/BaumgartnerPE.pdf.
Acesso em: 20 out. 2007.
BONAFONT, Laura C. Redes de polticas pblicas. Madri: Centro de Investigaciones
Sociolgicas, 2004.
BORN, Rubens H. Agenda 21 Brasileira. In: CAMARGO, Aspsia; et al. (Org.). Meio
ambiente no Brasil: avanos e obstculos ps-Rio-92. So Paulo: Fundao Gettio
Vargas, 2002. p. 79-97.

266

BOURSCHEIT, Aldem. Negociao perigosa. O Eco, Rio de Janeiro, 26 out. 2007.


Disponvel em:
http://arruda.rits.org.br/oeco/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publication
Code=6&pageCode=67&textCode=24659&date=currentDate&contentType=html. Acesso
em: 28 out. 2007.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal et al.
Exposio de Motivos para a Mensagem Presidencial n 977. Encaminha ao Congresso
Nacional emenda que pretende incluir entre os bens da Unio o patrimnio gentico. Braslia,
DF, 1998.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. SISNAMA: documento preparatrio para a
primeira Conferncia Nacional do Meio Ambiente. Braslia, DF, 2003. Disponvel em
http://www.mma.gov.br/conferencianacional/area.cfm?id_area=426. Acesso em: 30 out.
2005.
________________________________. Resultado da Pesquisa com os Delegados
Participantes da Segunda Conferncia Nacional do Meio Ambiente. Braslia, DF, 2006.
________________________________. Informe Nacional sobre reas Protegidas no
Brasil. Braslia, DF, 2007.
CALMON, P. C. P.; MARCHESINI, Marcelo. Anlise de Polticas Pblicas no Brasil:
Estudos sobre a Formao da Agenda Governamental. Braslia, DF, 2007. Trabalho
apresentado no XXXI Encontro da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Administrao.
CMARA DOS DEPUTADOS. Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e
Minorias. Seminrio Internacional sobre Presena Humana em Unidades de
Conservao: notas taquigrficas do dia 26 nov. 1996 [perodo matutino]. Braslia, DF,
1996.
__________________________. Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e
Minorias. Seminrio Internacional sobre Presena Humana em Unidades de
Conservao: notas taquigrficas do dia 26 nov. 1996 [perodo vespertino]. Braslia, DF,
1996.
__________________________. Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e
Minorias. Notas taquigrficas da audincia pblica sobre as unidades de conservao no
Brasil realizada no dia 15 abr. 1999. Braslia, DF, 1999.
__________________________. Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e
Minorias. Notas taquigrficas da audincia pblica sobre as alteraes no Cdigo
Florestal Brasileiro realizada no dia 26 abr. 2000. Braslia, DF, 2000.
___________________________. Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o
trfico ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e flora brasileiras. Notas taquigrficas
da reunio realizada no dia 28 nov. 2002. Braslia, DF, 2002.

267

__________________________. Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o


trfico ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e flora brasileiras. Relatrio final.
Braslia, DF, 2003. Disponvel em:
http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/51legislatura/cpitrafi/r
elatoriofinal.html. Acesso em: 10 fev. 2007
__________________________. Notas taquigrficas da reunio do grupo de trabalho
para debate do PL 3.285/1992 realizada no dia 27 nov. 2003. Braslia, DF, 2003.
__________________________. CPI da Biopirataria. Notas taquigrficas da reunio
realizada no dia 09 mar. 2005. Braslia, DF, 2005. Disponvel em:
http://www2.camara.gov.br/comissoes/temporarias/cpi/encerradas.html/cpibiopi/notas/nt0903
2005.pdf. Acesso em: 15 ago. 2007.
__________________________. Comisso Especial de Gesto das Florestas Pblicas. Notas
taquigrficas da reunio realizada no dia 12 mai. 2005. Braslia, DF, 2005.
__________________________. Seminrio Ao pelo IR Ecolgico: programao.
Braslia, DF, 2006. Disponvel em
http://www2.camara.gov.br/comissoes/cmads/seminarios.html. Acesso em: 20 set. 2007.
__________________________. CPI da Biopirataria. Relatrio final. Braslia: Coordenao
de Publicaes da Cmara dos Deputados, 2006.
CAMELO, Alda; ARAJO, Suely M. V. G. Comentrios sobre o projeto de lei que regula
a gesto de florestas pblicas. Braslia: Cmara dos Deputados, 2005. Estudos da
Consultoria Legislativa.
CAPOBIANCO, Joo Paulo R. Artigo-base sobre os biomas brasileiros. In: CAMARGO,
Aspsia; et al. (Org.). Meio ambiente no Brasil: avanos e obstculos ps-Rio-92. So
Paulo: Fundao Gettio Vargas, 2002. p. 117-155.
CARTER, Neil. The Politics of the Environment: Ideas, Activism, Policy. Cambridge,
Reino Unido: Cambridge University Press, 2001.
COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso
Futuro Comum. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1991.
CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO. Agenda 21. Braslia: Coordenao de Publicaes da Cmara dos
Deputados, 1995.
CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO. Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento. Rio de Janeiro, 1992. Disponvel em:
http://www.ufpa.br/npadc/gpeea/DocsEA/DeclaraRioMA.pdf. Acesso em: 12 mar. 2007.
CRENSON, Mathew. A. The Un-politics of Air Pollution. Baltimore: John Hopkins Press,
1971.

268

CROCETTI, Melissa. Terra de ningum? (Entrevista com Tasso Azevedo). Revista


EcoTerra Brasil, Curitiba, fev. 2005. Disponvel em http://www.ecoterrabrasil.com.br.
Acesso em: 20 jul. 2006.
DAGNINO, Evelina. Sociedade Civil, Espaos Pblicos e a Construo Democrtica no
Brasil: Limites e Possibilidades. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade Civil e Espaos
Pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 279-302.
DE LEON, Peter. Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition Framework. The
Policy Studies Journal, Malden, v. 22, n. 1, p. 176-185, mar. 1994.
DRUMMOND, Jos Augusto de. A legislao ambiental brasileira de 1934 a 1988:
comentrios de um cientista ambiental simptico ao conservacionismo. Ambiente e
Sociedade, Campinas, n. 3 e 4, p. 127-149, 1998.
DRYZEK, John S. The Politics of Earth: Environmental Discourses. Oxford: Oxford
University Press, 1997.
ECO, Umberto. Como se faz uma tese. 19. ed. So Paulo: Perspectiva, 2004.
ELLIOT, Chris; SCHLAEPFER, Rodolphe. The advocacy coalition framework: application
to the policy process for the development of forest certification in Sweden. Journal of
European Public Policy, [S.l.], v. 8, n. 4, p. 642-661, ago. 2001.
ENEA, Piergiacomo P. Antropocentrismo, biocentrismo, ecocentrismo: uma panoramica di
filosofia ambientale. Energia, Ambiente, Innovazione, [S.l.], n.2, p. 72-86, out. 2004.
Disponvel em http://wds.bologna.enea.it/articoli/04-10-22-pagano-eai.pdf. Acesso em: 10
jul. 2007.
FALEIROS, Gustavo. Enfim, aprovado. O eco, Rio de Janeiro, 29 nov. 2006. Disponvel em:
http://www.oeco.com.br/oeco/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publicatio
nCode=6&pageCode=67&textCode=19815&date=1164842160000. Acesso em: 20 set. 2007.
FANZERES, Andria. Manifesto pela conservao. O eco, Rio de Janeiro, 21 jun. 2007.
Disponvel em
http://www.oeco.com.br/oeco/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publicatio
nCode=6&pageCode=67&textCode=22722&date=1182457200000. Acesso em: 25 jun. 2007.
FARIA, Carlos A. P. Idias, conhecimento e polticas pblicas: um inventrio sucinto das
principais vertentes analticas recentes. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 18, n. 51,
So Paulo, fev. 2003. Disponvel em: http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v18n51/15984.pdf.
Acesso em: 10 fev. 2007.
FEARNSIDE, Philip M. Desmatamento na Amaznia brasileira: histria, ndices e
conseqncias. Megadiversidade, v. 1, n. 1, Belo Horizonte, p. 114-123, jul. 2005.
___________________. Desmatamento na Amaznia: dinmica, impactos e controle. Acta
Amazonica, v. 36, n. 3, Manaus, p. 395-400, 2006. Disponvel em:
www.scielo.br/pdf/aa/v36n3/v36n3a18.pdf. Acesso em: 20 out.2007.

269

FIGUEIRO, Guilherme P.; LEUZINGER, Mrcia D. Anotaes acerca do Processo


Legislativo de Reforma do Cdigo Florestal. Revista de Direito Ambiental, n. 21, p. 83-91,
jan.-mar. 2001.
FRANA, tienne F. Coalizes de advocacia na formulao da poltica de controle de
drogas no Brasil, no perodo 1998/2000. Braslia: Universidade de Braslia, 2002.
Dissertao de mestrado.
FRANCO, Jos Luiz de A. Natureza no Brasil: Idias, Polticas, Fronteiras (1930-1992). In:
Luiz Srgio Duarte da Silva. (Org.). Relaes Cidade-Campo: Fronteiras. Goinia: UFG,
2000. p. 71-111
FREY, Klaus. Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica de
polticas pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, IPEA, n. 21,
p. 212-258, jun. 2000. Disponvel em:
http://www.preac.unicamp.br/arquivo/materiais/txt_Frey.pdf. Acesso em: 10 mar. 2007.
GEORGE, Alexander L.; BENETT, Andrew. Case Studies and Theory Development in the
Social Sciences. Cambridge, EUA: MIT Press, 2004.
GIL, Antnio C. Como Elaborar Projetos de Pesquisa. 4.ed. So Paulo: Atlas, 2006.
GILMOUR, Robert S.; HALLEY, Alexis A. Who Makes Public Policy? New Jersey:
Chatam House, 1994.
GONALVEZ, Graziela T. Polticas Pblicas e Assimetrias de Poder no Avano da Soja
na Amaznia Legal. Braslia: Universidade de Braslia, 2004. Dissertao de mestrado.
GRANOVETTER, Mark. The Myth of Social Network Analysis as a Special Method in the
Social Sciences. Connections, [S.l.], n. 13, p. 13-16, fev. 1990. Disponvel em:
http://www.stanford.edu/dept/soc/people/mgranovetter/index.html. Acesso: 15 mai. 2007.
GREENPEACE. A Descentralizao da Gesto Ambiental na Amaznia Brasileira. [S.l.],
2006. Disponvel em:
http://www.greenpeace.org.br/amazonia/pdf/briefing_descentralizacao.pdf. Acesso em: 20
abr. 2007.
_____________. preciso dizer no ao projeto floresta zero. Documento distribudo na
Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados no
dia 17 out. 2007.
HARDIN, Garret. The Tragedy of the Commons. In: DRYZEK, John; SCHLOSBERG, David
(Ed.). Debating the Earth The Environmental Politics Reader. Oxford: Oxford
University Press, 1999. p. 23-34.
HOWLETT, Michael; RAMESH, M. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems. Don Mills: Oxford University Press, 1995.

270

INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS ESPACIAIS. Projeto Prodes: monitoramento da


floresta amaznica brasileira por satlite. Estimativas anuais desde 1988. So Jos dos
Campos, 2007. Disponvel em: http://www.obt.inpe.br/prodes/index.html. Acesso em: 8 mar.
2007.
KELLE, Udo. Anlise com auxlio de computador: codificao e indexao. In: BAUER,
Martin W.; GASKELL, George. Pesquisa Qualitativa com Texto, Imagem e Som: Um
manual prtico. Petrpolis: Vozes, 2000. p. 393-415.
JOHN, Peter. Analysing Public Policy. Londres: Pinter, 1998. (Critical Political Studies).
___________. Is there life after policy streams, advocacy coalitions, and punctuations: using
evolutionary theory to explain policy change? The Policy Studies Journal, Malden, v. 31,
n. 4, p. 481-499, nov. 2003.
JONES, Bryan D.; BAUMGARTNER, Frank R. The Politics of Attention: How
Government Prioritizes Problems. Chicago: The University of Chicago Press, 2005.
KINGDON, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2. ed. Nova York:
Longman, 1995.
KLIJN, E. H. Policy Networks: an Overview. In: KICKERT, W. J. M.; KOPPENJAN, J. F.
(Ed.). Managing Complex Networks. Londres: Sage, 1998. Disponvel em: http://revistaredes.rediris.es/webredes/textos/Complex.pdf. Acesso em: 15 mai. 2007.
JENKINS-SMITH, Hank C.; SABATIER, Paul A. Methodogical Appendix: Measuring
Longitudinal Change in Elite Beliefs Using Content Analysis of Public Documents. In:
SABATIER, Paul A.; JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and Learning: an
Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 237-256.
______________________; ST CLAIR, Gilber K. The Politics of Offshore Energy:
Empirically Testing the Advocacy Coalition Framework. In: SABATIER, Paul A.;
JENKINS-SMITH, Hank C (Ed.). Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition
Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 149-175.
LIMA, Andr. Gesto Territorial como Funo Socioambiental do Estado Brasileiro e o
Zoneamento Ecolgico-Econmico. Braslia: Universidade de Braslia, 2004. Dissertao de
mestrado.
LINDQUIST, Evert A. Discerning Policy Influence: Framework for a Strategic
Evaluation of IDRC-Supported Research. [S.l.], 2001. Disponvel em:
http://www.idrc.ca/uploads/user-S/109569478910359907080discerning_policy.pdf. Acesso
em: 15 mar. 2007.
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 1999.
MEADOWS, Donella H. et al. Limites do Crescimento: um relatrio para o projeto do
Clube de Roma sobre o dilema da humanidade. So Paulo: Perspectiva, 1973.

271

McLAIN, Rebecca J. The Development of Ecosystems Management as an Organizing


Principle for the U.S. Forest Policy. Seatttle: Washington Center for the Study of American
Politics and Policy University of Washington, 1993. Texto para a disciplina Political
Science 575.
MERCADANTE, Maurcio. Uma Dcada de Debate e Negociao: a Histria da Elaborao
da Lei do Snuc. In: BENJAMIN, Antnio H. (Org.). Direito Ambiental das reas
protegidas. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001. p. 190-231.
______________________. Avanos na implementao do Snuc e desafios para o futuro.
Braslia, DF, 2007. Trabalho apresentado no V CBUC Congresso Brasileiro de Unidades de
Conservao.
______________________. Depoimento escrito sobre a poltica nacional de
biodiversidade e floresta nos anos de 1992 a 1994 [set. 2007]. Entrevistadora: Suely M. V.
G. de Arajo. Braslia, DF, 2007.
MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.
MOTTA, Ronaldo S. The Economics of Biodiversity in Brasil: the Case of Forest
Conversion. Braslia: IPEA, 1996. Texto para Discusso n 433.
_________________. O uso dos instrumentos econmicos na gesto ambiental. [S.l.]:
UNDP, 2000. Disponvel em:
www.undp.org.cu/eventos/instruverdes/Instr%20Econ%20Gestion%20Ambiental%20R%20
Seroa%20da%20Motta.pdf. Acesso em: 10 mai. 2007.
NEPSTAD, Daniel. O papel social da madeira. Folha de So Paulo, So Paulo, p. A3, 07 jun.
2003.
NORTH, Douglas. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico. Cidade do
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993.
OSTROM, Elinor. Understanding Institucional Diversity. Princeton: Princeton University
Press, 2005.
PDUA, Maria Tereza J. et al. Plano do sistema de unidades de conservao do Brasil, II
Etapa. Braslia: Ministrio da Agricultura/Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal e
Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza, 1982.
PDUA, Maria Tereza J. Projeto de Risco. O Eco, Rio de Jabeiro, 20 mar. 2005. Disponvel
em
http://arruda.rits.org.br/notitia/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publicatio
nCode=6. Acesso em: 20 jul. 2007.
PASQUALI, Luiz. Instrumentos psicolgicos: Manual prtico de elaborao. Braslia:
LabPAM; IBAPP, 1999.
PETERSON, John. Policy Networks. Viena: Institut fr Hhere Studien, 2003. Disponvel
em: http://aei.pitt.edu/764/01/pw_90.pdf. Acesso em: 10 abr. 2007.

272

PONTES, Ann. Projeto de Lei n 4.776, de 2005 Gesto de Florestas Pblicas. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2005. Relatrio de audincias pblicas realizadas em Rondnia,
Roraima, Amazonas, Par e Acre.
PROCHNOW, Miriam. A importncia da aprovao do PL da Mata Atlntica. Disponvel
em: http://www.gabeira.com.br/causas/causa.asp?id=125&idSubd=36. Acesso em: 20 set.
2007.
RADCLIFFE, James. Green Politics: dictatorship or democracy? Nova York: Palgrave,
2002.
REDE PR-UNIDADES DE CONSERVAO NA NATUREZA. Manifesto da Rede PrUnidades de Conservao da Natureza sobre a realizao do Seminrio Internacional
sobre Presena Humana em Unidades de Conservao. Braslia, DF, 1996.
______________________________________________________. Uma questo de
princpios. Disponvel em
http://www.redeprouc.org.br/apresenta.asp. Acesso em: 15 ago. 2007.
ROSSETO, Carlos R.; ROSSETO, Adriana M. Teoria institucional e dependncia de recursos
na adaptao organizacional: uma viso complementar. RAE eletrnica, So Paulo, v. 4, n. 1,
jan./jun. 2006. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S167656482005000100010&script=sci_arttext. Acesso em: 10 abr. 2007.
RUDIO, Frans V. Introduo ao projeto de pesquisa cientfica. Petrpolis: Vozes, 1986.
SABATIER, Paul A. Policy Change over a Decade or More. In: SABATIER, Paul A.;
JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition
Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 13-39.
_______________; BRASHER, Anne. From Vague Consensus to Clearly Differentiated
Coalitions: Environmental Policy at Lake Tahoe, 1964-1985. In: SABATIER, Paul A.;
JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition
Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 177-208.
________________ ; JENKINS-SMITH, Hank C. The Dynamics of Policy-Oriented
Learning. In: SABATIER, Paul A.; JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and
Learning: an Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 41-56.

________________________________________. The Advocacy Coalition Framework:


Assessment, Revisions, and Implications for Scholars and Practioners. In: SABATIER, Paul
A.; JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and Learning: an Advocacy
Coalition Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 211-235.
________________________________________. The Advocacy Coalition Framework: an
Assessment. In: SABATIER, Paul A. (Ed.). Theories of the Policy Process. Boulder:
Westview Press, 1999. p. 117-166.

273

SABATIER, Paul A.; WEIBLE, Christopher M. The Advocacy Coalition Framework:


Innovations and Clarifications. In: SABATIER, Paul A. (Ed.). Theories of the Policy
Process. 2. ed. Boulder: Westview Press, 2007. p. 189-220.
SANTILLI, Juliana. A biodiversidade e as comunidades tradicionais. In: Seria melhor
mandar ladrilhar? Biodiversidade como, para que, por qu? Braslia: Editora
Universidade de Braslia; Instituto Socioambiental, 2002. p. 89-94.
________________. Socioambientalismo e novos direitos. So Paulo: Petrpolis, 2005.
________________. O Sistema Nacional de Unidades de Conservao: uma viso
socioambiental. In: SILVA, Letcia B. da. (Coord.). Socioambientalismo: Uma realidade.
Curitiba: Juru, 2007. p. 135-167.
________________; SANTILLI, Mrcio. Meio ambiente e democracia: participao social na
gesto ambiental. In: LIMA, Andr (Org.). O Direito para o Brasil socioambiental. Porto
Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor; So Paulo: Instituto Socioambiental, 2002. p. 49-54.
SARNEY FILHO, Jos. Depoimento sobre a poltica nacional de biodiversidade e
florestas [set. 2007]. Entrevistadora: Suely M. V. G. de Arajo. Braslia, DF, 2007. Arquivo
sonoro em CD-Rom.
SATO, Sandra. Ministrio pede urgncia para lei da biodiversidade. Folha de So Paulo, So
Paulo, p. A-21, 15 jun. 2000.
SCARDUA, Fernando; BURSTYN, Maria Augusta. Descentralizao da poltica ambiental
no Brasil. Sociedade e Estado, Braslia, v. 18, p. 291-314, jan.-dez. 2003.
SCHLAGER, Edella. Policy Making and Collective Action: Defining Coalitions within the
Advocacy Coalition Framework. Policy Sciences, [S.l.], v. 28, n. 3, p. 243-270, ago. 1995.
SENADO FEDERAL. Comisso de Assuntos Sociais. Notas taquigrficas da reunio para
debate do desmatamento na Amaznia realizada no dia 03 mar. 1998. Braslia, DF, 1998.
_________________. Comisso de Assuntos Econmicos. Notas taquigrficas da reunio
para debate do PLC 62/2005 (gesto das florestas pblicas) realizada no dia 13 set. 2005.
Braslia, DF, 2005.
SEWELL, Granville C. Actors, Coalitions and the Framework Convention on Climate
Change. Cambridge: Massachusetts Institute of Technology, 2005. Tese de doutorado.
__________________. Advocacy Coalitions, Policy Subsystems and the Implementation
of the Framework Convention on Climate Change. [S.l.], 2006. Trabalho encaminhado
autora por Paul A. Sabatier.
SOUSA, Rosemeri M. Vises da natureza x vertentes ideolgicas do ambientalismo:
contribuio ao debate sobre sustentabilidade no Brasil. Trabalho apresentado no
II Encontro da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Meio Ambiente e
Sociedade. Indaiatuba, 2004. Disponvel em:

274

www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT01/rosemeri_souza.pdf. Acesso em: 10


ago. 2007.
SOUZA, Celina. Estado de campo da pesquisa em polticas pblicas no Brasil. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 18, n. 51, fev. 2003. Disponvel em:
http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v18n51/15983.pdf. Acesso em: 10 fev. 2007.
_____________. Polticas Pblicas: uma reviso de literatura. Sociologias, Porto Alegre,
ano 8, n. 16, jul.-dez. 2006. Disponvel em: http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf.
Acesso em: 10 jun. 2007.
SOUZA FILHO, Carlos Frederico M. Introduo ao Direito Socioambiental. In: LIMA,
Andr (Org.). O Direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris
Editor, So Paulo: Instituto Socioambiental, 2002. p. 21-48.
VIANA, Maurcio B. A Contribuio Parlamentar para a Poltica Florestal no Brasil.
Braslia: Cmara dos Deputados, 2004. Disponvel em:
http://www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/estnottec/tema14/pdf/2004_10446.pdf.
Acesso em: 10 mar. 2007. Estudos da Consultoria Legislativa.
WEIBLE, Cristopher M. Beliefs and Perceived Influence in a Natural Resource Conflict: an
Advocacy Coalition Approach to Policy Networks. Political Research Quarterly, Nova
York, v. 58, n. 3, set. 2005.
WEIBLE, Cristopher M.; SABATIER, Paul A. Comparing Policy Networks: Marine
Protected Areas in California. The Policy Studies Journal, Malden, v. 33, n. 2, p. 181-201,
2005.
ZAFONTE, Matthew; SABATIER, P. A. Short-Term Versus Long-Term Coalitions in the
Policy Process: Automotive Pollution Control, 1963-1989. The Policy Studies Journal,
Malden, v. 32, n. 1, p. 75-107, 2004.

275

GLOSSRIO
Biodiversidade (tambm chamada de diversidade biolgica) variabilidade de organismos
vivos de todas as origens, compreendendo, entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e
outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte e, ainda, a
diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (Lei n 9.985, de 2000,
art. 2, inciso III).

Coalizes de advocacia grupos de agentes governamentais e no-governamentais reunidos


a partir do compartilhamento de um conjunto de crenas normativas e causais, e do
engajamento em um nvel no trivial ao longo do tempo, tendo em vista influenciar nas
decises sobre determinado campo de polticas pblicas (SABATIER; JENKINS-SMITH,
1999, p. 120).

Conhecimento tradicional associado informao ou prtica individual ou coletiva de


comunidade indgena ou de comunidade local, com valor real ou potencial, associada ao
patrimnio gentico (Medida Provisria n 2.186-16, de 2001, art. 7, inciso II).

Conservao da natureza o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a


preservao, a manuteno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do
ambiente natural, para que possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s atuais
geraes, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes
futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos em geral (Lei n 9.985, de 2000, art.. 2,
inciso II).

Florestas pblicas florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas


brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos Estados, dos Municpios, do Distrito
Federal ou das entidades da administrao indireta (Lei n 11.284, art. 3, inciso I).

Patrimnio gentico informao de origem gentica, contida em amostras do todo ou de


parte de espcime vegetal, fngico, microbiano ou animal, na forma de molculas e
substncias provenientes do metabolismo destes seres vivos e de extratos obtidos destes
organismos vivos ou mortos, encontrados em condies in situ, inclusive domesticados, ou

276

mantidos em colees ex situ, desde que coletados em condies in situ no territrio nacional,
na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva (Medida Provisria n 2.186-16, de
2001, art. 7, inciso I).

Preservao conjunto de mtodos, procedimentos e polticas que visem a proteo a longo


prazo das espcies, habitats e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos,
prevenindo a simplificao dos sistemas naturais (Lei n 9.985, de 2000, art.. 2, inciso V).

Socioambientalismo corrente que defende que as polticas pblicas ambientais s tm


eficcia social e sustentabilidade poltica se inclurem as comunidades locais e promoverem
uma repartio socialmente justa e eqitativa dos benefcios derivados da explorao dos
recursos naturais (SANTILLI, 2005, p. 245).

Unidade de conservao espao territorial e seus recursos ambientais, com caractersticas


naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e
limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo (Lei n 9.985, de 2000, art. 2, inciso I).

277

LISTA DE APNDICES

Pgina
Apndice A Cdigo de anlise documental comentado
Apndice B

Aspectos

instrumentais:

principais

278
componentes

identificados no estudo preliminar


Apndice C

284

Coalizes: ordem de prioridade em relao s crenas e


valores de desvio

285

Apndice D Codificao das audincias pblicas: resultados gerais

294

LISTA DE ANEXOS

Anexo A

Hipteses do MCA atualizadas

332

278

APNDICE A Cdigo de anlise documental comentado


(continua)

Deep core
Componente

Crenas

D.1.1. Baixa preocupao com a eqidade


D.1. Justia distributiva
Posio individualista ou de preocupao
Diferentes posturas sobre a justia distributiva,
apenas com a presente gerao que
compreendida como o tratamento eqitativo em relao
distribuio de benefcios e nus sociais,
desconsidere questes de eqidade.
comparativamente entre os indivduos.
D.1.2. Foco exclusivo ou priorizao da eqidade
intrageracional
Preocupao com justia social na presente
gerao.
D.1.3. Foco exclusivo ou priorizao da eqidade
intergeracional
Preocupao com as futuras geraes.
D.1.4. Foco na eqidade intrageracional e
intergeracional
Manifestao que demonstre preocupao com
a presente e as futuras geraes.
D.2.1. Viso antropocntrica pura
D.2. Relao tica homem-natureza
Diferentes posturas sobre a relao tica homemO homem o centro do universo e a natureza
natureza.
tem valor instrumental.
D.2.2. Viso antropocntrica moderada
Inclui
preocupaes
relacionadas

responsabilidade do homem perante a


natureza.
D.2.3. Ecocentrismo
nfase na interao. Crtica viso
instrumental. Posio conciliadora entre
antropocentrismo e biocentrismo.
D.2.4. Biocentrismo
Reverncia diante do valor intrnseco da
natureza.
D.3.1.
Desconsiderao
do conhecimento como valor
D.3. Conhecimento como valor
Diferentes posturas sobre o conhecimento como valor. D.3.2. Foco exclusivo ou priorizao do saber
tradicional e dos aspectos culturais
D.3.3. Foco exclusivo ou priorizao do conhecimento
tcnico-cientfico
D.3.4. Valorizao explcita tanto do conhecimento
cientfico quanto do saber tradicional
D.4.1. Deve ter presena marcante
D.4. Viso essencial sobre o Estado
Diferentes posturas em relao ao Estado e seu papel.
nfase na importncia do planejamento e da
ao estatal direta, que extrapole aes de
regulao, com omisso ou conflito em
relao postura D.4.3.
D.4.2. Deve ser mnimo
Atuao estatal em campo limitado. Admite-se
a regulao estatal em reas estratgicas.
D.4.3. Deve ser democrtico e participativo
nfase na relevncia da participao ampla
dos cidados nas decises governamentais.

279

(continuao)

Deep core
Componente

Crenas

D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais


Diferentes posturas em relao aos recursos naturais.
OBSERVAO:
Posies gerais, que se apliquem s diferentes polticas
pblicas, e no apenas poltica ambiental stricto
sensu.

D.5.1. Utilitarismo puro


Os recursos naturais vistos meramente como
insumo do processo produtivo.
D.5.2. Foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel
D.5.3. Foco exclusivo ou priorizao da preservao
D.5.4. Conciliao entre uso sustentvel e preservao
Manifestao que implique conciliao entre
as
posturas
conservacionista
e
preservacionista.

Policy core
Componente

Crenas

P.1. Atribuies dos nveis de governo


Diferentes posturas sobre a repartio de atribuies
entre os nveis de governo.
OBSERVAO:
Foco na poltica de biodiversidade e florestas.

P.1.1. Descentralizao
Defesa pura da descentralizao de
atribuies para estados, Distrito Federal ou
municpios.
P.1.2. Descentralizao ponderada
Defesa de descentralizao conforme o tipo de
deciso ou ao.
P.1.3. Centralizao
Posio tendente centralizao de
atribuies na Unio.
P.1.4. Gesto integrada
Manifestao explcita sobre a necessidade de
atuao integrada dos diferentes nveis de
governo. O conflito centralizao versus
descentralizao deve ser resolvido com
todos vamos trabalhar juntos.
P.2.1. Oposio aos instrumentos de poltica ambiental
Os instrumentos de poltica ambiental
atrapalham o crescimento econmico.
P.2.2. Foco exclusivo ou priorizao da auto-regulao
do setor produtivo
Importncia dos instrumentos voluntrios:
certificao ambiental, servido ambiental,
RPPNs etc.
P.2.3. nfase nos instrumentos econmicos,
isoladamente ou combinados com instrumentos
voluntrios
Posio que demonstre prioridade para os
instrumentos
econmicos:
tributao
ambiental, cobrana pelo uso de recursos
naturais, compensaes financeiras, bem como
subsdios e outras formas de fomento
financeiro.
P.2.4. Foco exclusivo ou priorizao dos instrumentos
regulatrios
Prioridade para os instrumentos regulatrios
(comando e controle).
P.2.5. Conciliao entre os diferentes tipos de
instrumentos
Manifestao que implique combinao dos
diferentes tipos de instrumentos.

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de poltica


ambiental
Posturas diante dos diferentes tipos de instrumentos,
regulatrios, econmicos etc.
OBSERVAO:
Foco na poltica de biodiversidade e florestas.

280

(continuao)

Policy core
Componente

Crenas

P.3.1. Foco exclusivo ou priorizao da cobia


estrangeira sobre nosso patrimnio, combinada com a
falta de capacidade operacional do Poder Pblico para
controle da evaso de recursos
P.3.2. Foco exclusivo ou priorizao da pobreza e
abandono das populaes tradicionais e comunidades
locais
P.3.3. Foco exclusivo ou priorizao da falta de
investimento em pesquisa e biotecnologia
P.3.4. Foco exclusivo ou priorizao da na falta de
regras claras sobre a bioprospeco e outras formas de
pesquisa.
Inclui tambm regras sobre repartio de
benefcios e sanes para atos ilcitos.
P.3.5. Posio integradora (causas mltiplas)
Manifestao que reflita a percepo de a
biopirataria estar associada a causas
mltiplas.
P.4.1. Deve ser objeto de regras que no criem
P.4. Acesso aos recursos genticos
Diferentes posturas sobre o acesso aos recursos
dificuldades desnecessrias para a pesquisa cientfica
genticos e/ou ao conhecimento tradicional associado, ou para o investimento em cincia e tecnologia,
regulados pela Conveno sobre Diversidade Biolgica independentemente das questes da titularidade ou de
(CDB).
repartio de benefcios
P.4.2. Deve ser regido por um regime sui generis, com
proteo dos direitos dos detentores do conhecimento
tradicional associado
O acesso aos recursos genticos e/ou ao
conhecimento tradicional associado no pode
ser regido pelas regras tradicionais de direito
de propriedade que regem os bens pblicos e
privados. Os detentores do conhecimento
tradicional associado devem ter seus direitos
reconhecidos e poder participar do processo
decisrio sobre o acesso.
P.4.3. A Unio, titular do patrimnio gentico
brasileiro, deve centralizar a regulao e o controle do
acesso aos recursos genticos, e tambm da repartio
de benefcios
Patrimnio gentico como propriedade da
Unio. Os direitos dos detentores do
conhecimento tradicional associado no so
necessariamente desconsiderados.
P.3. Causas da biopirataria
Diferentes posturas sobre as causas da biopirataria,
compreendida como o acesso irregular aos recursos
genticos e/ou ao conhecimento tradicional associado.

281

(continuao)

Policy core
Componente

Crenas

P.5.1. No deve obstaculizar as atividades econmicas


P.5. Controle do desmatamento
Diferentes posturas sobre o controle do desmatamento
O crescimento econmico mais relevante do
no pas.
que a proteo ambiental.
P.5.2. Foco exclusivo ou priorizao do fomento a
atividades sustentveis
P.5.3. Foco exclusivo ou priorizao do reforo da
fiscalizao e controle, e das sanes
P.5.4. Demanda atuao em diferentes direes
Conciliao entre reforo da fiscalizao e do
aparato tecnolgico, fomento a atividades
sustentveis, ordenamento
fundirio
e
territorial etc.
P.6.1. Oposio criao de UCs de ambos os grupos
P.6. Criao de Unidades de Conservao
Diferentes posturas em relao ao grupo de unidades P.6.2. Foco exclusivo ou priorizao das UCs de Uso
de conservao a ser priorizado.
Sustentvel
O Poder Pblico deve priorizar a criao de
UCs de Uso Sustentvel reas de proteo
ambiental, florestas nacionais, reservas
extrativistas etc.
P.6.3. Foco exclusivo ou priorizao das UCs de
Proteo Integral
O Poder Pblico deve priorizar a criao de
UCs de Proteo Integral parques nacionais,
estaes ecolgicas, reservas biolgicas etc.
P.6.4. Equilbrio entre UCs de Uso Sustentvel e de
Proteo Integral
Manifestao que implique equilbrio entre
UCs de Uso Sustentvel e de Proteo
Integral.
P.7.1. Desconsiderao dos direitos das populaes
P.7. Direitos das populaes tradicionais
Diferentes posturas sobre os conflitos entre os direitos tradicionais por razes econmicas
das populaes tradicionais e as unidades de
P.7.2. Defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das
conservao e/ou outros instrumentos relacionados populaes tradicionais.
proteo ambiental ou ao uso dos recursos naturais.
Postura socioambientalista: a proteo dos
OBSERVAO:
direitos das populaes tradicionais
As comunidades indgenas tambm foram includas no
fundamental para a eficcia da poltica
conceito de populao tradicional, para simplificar a
ambiental
codificao.
P.7.3. O que verdadeiramente importa a proteo
ambiental.
As UCs no so instrumentos de justia social.
H adeptos dessa postura que priorizam
explicitamente as UCs de Proteo Integral
(preservacionistas) e outros que, em menor ou
maior grau, tambm valorizam as UCs de uso
sustentvel (preservacionistas moderados e
conservacionistas no sentido tradicional do
termo).
P.7.4. Postura conciliadora.
Manifestaes que impliquem conciliao
entre as posturas P.7.2 e P.7.3.

282

(continuao)

Policy core
Componente

Crenas

P.8. Presena humana em UCs


Diferentes posturas sobre a presena humana em UCs.
OBSERVAES:
1. Trata-se da presena permanente, no apenas de
visitao.
2. Foco em diferentes tipos de conflitos, no apenas os
relacionados s populaes tradicionais

P.8.1. Demandas de flexibilizao da ocupao em


todos os tipos de UCs por razes econmicas.
P.8.2. Questo a ser gerenciada e, conforme o tipo de
UC, incentivada
Mesmo em UCs de Proteo Integral, no se
pode simplesmente pretender desalojar os
ocupantes de imediato.
P.8.3. Nas UCs de Proteo Integral, no pode ser
aceita de forma alguma
P.9.1. Transferncia de domnio a produtores privados,
para explorao florestal ou uso alternativo do solo
P.9.2. Concesses florestais iniciativa privada, sem
referncia criao prvia de Flonas
P.9.3. Destinao prioritria s populaes tradicionais
ou comunidades locais
Destinao por meio de reservas extrativistas
ou outros instrumentos.
P.9.4. Criao de Flonas, para explorao direta ou
indireta (concesses)
P.9.5. Conciliao entre concesses, Flonas e
destinao s populaes tradicionais
Manifestao explcita nesse sentido.
P.10.1. Ampla participao como elemento-chave da
poltica
Devem-se incluir atores governamentais e
no-governamentais de todos os tipos
(sociedade civil, comunidade afetada, setor
produtivo etc.).
P.10.2. nfase na participao da autoridade
governamental competente e de representantes de
grupos selecionados da sociedade civil organizada
P.10.3.
Pouca
considerao
pelos
sistemas
participativos
Tendncia a priorizar a deciso emanada dos
atores governamentais e dos tcnicos
P.11.1. essencial
A participao do setor privado elementochave da poltica.
P.11.2. Pode ser relevante
A participao considerada, mas no
colocada como elemento-chave da poltica.
P.11.3. Pouca considerao pelo papel potencial do
setor privado
nfase nos problemas gerados pela
participao ou oposio.

P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas no


integrantes de UCs de Proteo Integral
Diferentes posturas sobre a melhor destinao de reas
florestadas de titularidade do Poder Pblico, no
integrantes de UCs de Proteo Integral.

P.10. Sistemas de decises participativas


e de controle social
Diferentes posturas sobre a participao da sociedade
civil e da comunidade local nas decises
governamentais
OBSERVAES:
1. Incluem-se tambm posies sobre a participao na
gesto das UCs e o controle das aes governamentais.
2. Foco nos fruns relacionados poltica nacional de
biodiversidade e florestas.

P.11. Participao do setor privado na soluo dos


problemas ambientais
Diferentes posturas sobre a relevncia da participao
do setor privado na soluo dos problemas relativos
poltica nacional de biodiversidade e florestas
OBSERVAO:
Foco em aes executivas e no no sistema
participativo de deciso (ver componente especfico).

283

(concluso)

Policy core
Componente

Crenas

P.12. Peculiaridades regionais e locais


Grau de preocupao com as peculiaridades e/ou os
interesses regionais e locais.

P.12.1. Preocupao elevada


Manifestaes que reflitam preocupao
elevada com as peculiaridades e/ou os
interesses regionais e locais.
P.12.2. Nvel intermedirio de preocupao
As peculiaridades e/ou os interesses regionais
e locais so relevantes, mas no colocados
como aspectos essenciais para nortear as
decises.
P.12.3. Baixa preocupao
Manifestao que reflita pouca ou nenhuma
preocupao com as peculiaridades e/ou os
interesses regionais e locais.

Aspectos instrumentais
Componente

Crenas

I.1. Lei de gesto das florestas pblicas


Posturas assumidas em relao proposta da Lei de
Gesto das Florestas Pblicas (que concentra a maior
parte de seus dispositivos nas concesses florestais
iniciativa privada).

I.1.1. Apoio incondicional, ou com demandas por


ajustes claramente pontuais
I.1.2. Apoio com demandas por controle da participao
do capital estrangeiro
I.1.3. Apoio com demandas por ateno para
comunidades locais ou pequenos produtores
Incluem-se tambm manifestaes no sentido
de o concessionrio cumprir deveres na rea
social.
I.1.4. Apoio com demandas por reforo na fiscalizao
ambiental ou na capacidade de governana
I.1.5. Apoio com demandas por descentralizao
I.1.6. Apoio com demandas em diferentes sentidos
I.1.7. Oposio clara ou posio marcadamente
cautelosa por variados motivos
I.2.1. Congresso Nacional
As questes nacionais relevantes devem ser
resolvidas por lei.
I.2.3. Conama
Preferncia em regular as questes nacionais
por resoluo do Conama.
I.2.4. MMA ou Ibama
Preferncia em regular as questes nacionais
por instrues normativas, portarias e outros
atos do Poder Executivo.
I.2.5. nfase em decises compartilhadas de vrios
rgos
Manifestaes explcitas no sentido de que
vrios rgos governamentais no apenas os
ambientais devem participar das decises
importantes
relativas

poltica
de
biodiversidade e florestas.

I.2. Locus prefervel para decises de carter


nacional
Locus prefervel para deciso governamental sobre
questes nacionais, ou enfatizado como necessrio em
decises importantes.
OBSERVAO:
Foco na poltica de biodiversidade e florestas.

Quadro 08 - Cdigo de anlise documental comentado


Fonte: elaborao da autora

284

APNDICE B Aspectos instrumentais


ASPECTOS INSTRUMENTAIS
Abrangncia do bioma Mata Atlntica
Adoo da concesso de uso para titulao de posse
Adoo de sistemas agroflorestais
Aperfeioamento de pontos especficos da legislao
Aperfeioamento dos sistemas de manejo florestal e
suas regras
Articulao entre bioprospeco, biotecnologia e bioindstria
Assentamentos florestais
Associativismo e outras formas de organizao
comunitria
Atuao coordenada do Poder Pblico federal
Aumento do percentual de reserva legal em
propriedades rurais
Certificao ambiental
Compatibilizao das patentes com a proteo dos
direitos das comunidades
Controle das atividades de pesquisadores estrangeiros
Cota de Reserva Florestal
Credenciamento de instituies para autorizar acesso
aos recursos genticos
Criao de instrumentos de soluo de conflitos
Criao do Servio Florestal Brasileiro
Delimitao das atribuies de determinados rgos
governamentais
Demarcao e regularizao fundiria das UCs
Desenvolvimento socioeconmico das reas de entorno
das UCs
Educao ambiental
Elaborao de planos anuais de outorga florestal
Eliminao de entraves burocrticos nos rgos
ambientais
Enfrentamento da grilagem de terras
Envolvimento de voluntrios na gesto de UCs e outras
iniciativas
Estruturas de superviso dos contratos de concesso
florestal
Estudo socioambiental prvio s concesses florestais
Fixao de prazos mximos para a concesso florestal
Fomento silvicultura
Fortalecimento da capacidade local em cincia e
tecnologia
Funo das Flonas e das Reservas Extrativistas

Fundos ambientais
Garantias para os contratos de produo florestal
Harmonizao das normas ambientais
Implantao de reas-testemunhas para controle da
explorao florestal
Implantao de infra-estrutura para apoio s UCs e s
reas de concesso florestal
Incentivo ao ecoturismo e visitao nas UCs
Incluso da sociedade civil nos conselhos ambientais
Indenizao por restries ao uso da propriedade
Inovaes tecnolgicas
Interdio temporria de reas em estudo tendo em vista
a criao de UCs
Inverso do nus da prova em aes judiciais
Investimento na formao de pesquisadores nacionais
Iseno do ITR para reas protegidas
Legitimao de posse para produtores rurais
Licenciamento ambiental em propriedades rurais
Limitao participao de empresas estrangeiras nas
concesses florestais
Linhas de financiamento para aes ambientais
Mecanismos de compensao financeira pela
manuteno de reas preservadas
Papel e estrutura do Ibama
Priorizao da ocupao de reas j desflorestadas
Proteo da rea de entorno das UCs
Publicizao de informaes sobre as aes
governamentais
Recursos humanos e financeiros para os rgos
ambientais
Regras de transio para implantao de novos
programas
Regras para evitar concentrao econmica nas
concesses florestais
Regras sobre os benefcios gerados pelo acesso aos
recursos genticos
Rigor e agilidade na cobrana das multas ambientais
Sistemas de agregao de valor aos produtos florestais
Sistemas de controle do transporte de produtos
florestais
Venda de crditos de carbono
Zoneamento ecolgico-econmico

Quadro 09 Aspectos instrumentais: principais componentes identificados no


estudo preliminar
Fonte: elaborao da autora.

285

APNDICE C
Tabela 11 Coalizes: ordem de prioridade em relao s crenas e valores de desvio
(continua)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente

Crenas

D.1. Justia distributiva

D.2.
Relao
homem-natureza
.

98

D.1.1. Baixa preocupao com a


eqidade
D.1.2.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
da
eqidade
intrageracional
D.1.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
da
eqidade
intergeracional
D.1.4.
Foco
na
eqidade
intrageracional e intergeracional
tica D.2.1. Viso antropocntrica pura
D.2.2. Viso antropocntrica
moderada98
D.2.3. Ecocentrismo
D.2.4. Biocentrismo

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

-3

-3

-2

-2

-1

-1

-2

-3

-3

-1

-1

-2

3
1

-3
0

3
1

-3
0

2
1

-1
0

1
2

0
-1

2
1

-1,5
0

1
2

0
-1,5

3
4

-2
-3

3
4

-2
-3

Para evitar distores nos resultados geradas pelo nmero elevado de manifestaes registradas como antropocentrismo moderado, adotaram-se excepcionalmente, neste
componente, duas posturas como primeira prioridade das coalizes 01 e 02.

286

(continuao)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente

Crenas

D.3.
Conhecimento D.3.1.
Desconsiderao
do
como valor
conhecimento como valor
D.3.2. Foco
exclusivo
ou
priorizao do saber tradicional e
dos aspectos culturais
D.3.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao do conhecimento
tcnico-cientfico
D.3.4. Valorizao explcita tanto
do
conhecimento
cientfico
quanto do saber tradicional
D.4. Viso essencial D.4.1. Deve ter presena marcante
sobre o Estado
D.4.2. Deve ser mnimo
D.4.3. Deve ser democrtico e
participativo
D.5. Viso essencial D.5.1. Utilitarismo puro
sobre
os
recursos D.5.2.
Foco
exclusivo
ou
naturais
priorizao do uso sustentvel
D.5.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao da preservao
D.5.4. Conciliao entre uso
sustentvel e preservao

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

-3

-3

-3

-1

-2

-2

-2

-3

-1

-1

-1

-2

1
3
2

0
-3
-1,5

2
3
1

-1,5
-3
0

3
1
2

-3
0
-1,5

1
3
2

0
-3
-1,5

4
3

-3
-2

4
2

-3
-1

3
1

-2
0

1
2

0
-1

-2

-3

-3

-1

-1

-2

287

(continuao)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente
P.1. Atribuies
nveis de governo
.

Crenas

dos P.1.1. Descentralizao


P.1.2. Descentralizao ponderada
P.1.3. Centralizao
P.1.4. Gesto integrada
P.2. Tipos prioritrios P.2.1. Oposio aos instrumentos
de instrumentos de de poltica ambiental
poltica ambiental
P.2.2. Foco
exclusivo
ou
priorizao da auto-regulao do
setor produtivo
P.2.3. nfase nos instrumentos
econmicos, isoladamente ou
combinados com instrumentos
voluntrios
P.2.4.
Foco
exclusivo
ou
priorizao dos instrumentos
regulatrios
P.2.5. Conciliao entre os
diferentes tipos de instrumentos

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

4
2
1
3
5

-3
-1
0
-2
-3

3
2
4
1
5

-2
-1
-3
0
-3

4
1
3
2
5

-3
0
-2
-1
-3

1
2
3
4
1

0
-1
-2
-3
0

-2,25

-2,25

-0,75

-0,75

-1,5

-1,5

-1,5

-0,75

-2,25

-3

-0,75

-1,5

-2,25

288

(continuao)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente
P.3.
Causas
biopirataria

Crenas
da P.3.1.
Foco
exclusivo
ou
priorizao da cobia estrangeira
sobre
nosso
patrimnio,
combinada com a falta de
capacidade operacional do Poder
Pblico para controle da evaso
de recursos
P.3.2.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
da
pobreza
e
abandono
das
populaes
tradicionais e comunidades locais
P.3.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
da
falta
de
investimento em pesquisa e
biotecnologia
P.3.4.
Foco
exclusivo
ou
priorizao da falta de regras
claras sobre a bioprospeco e
outras formas de pesquisa.
P.3.5. Posio integradora (causas
mltiplas)

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

-3

-3

-3

-2,25

-1,5

-2,25

-1,5

-1,5

-2,25

-3

-0,75

-0,75

-0,75

-0,75

-1,5

-2,25

289

(continuao)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente

Crenas

P.4. Acesso aos recursos P.4.1. Deve ser objeto de regras


genticos
que no criem dificuldades
desnecessrias para a pesquisa
cientfica ou para o investimento
em
cincia
e
tecnologia,
independentemente das questes
da titularidade ou de repartio de
benefcios
P.4.2. Deve ser regido por um
regime sui generis, com proteo
dos direitos dos detentores do
conhecimento
tradicional
associado
P.4.3. A Unio, titular do
patrimnio gentico brasileiro,
deve centralizar a regulao e o
controle do acesso aos recursos
genticos
e,
tambm,
da
repartio de benefcios

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

-1,5

-3

-3

-3

-1,5

-1,5

-1,5

-3

290

(continuao)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente
P.5.
Controle
desmatamento

P.6.
Criao
Unidades
Conservao

Crenas
do P.5.1. No deve obstaculizar as
atividades econmicas
P.5.2.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
do
fomento
a
atividades sustentveis
P.5.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao do
reforo
da
fiscalizao e controle, e das
sanes
P.5.4. Demanda atuao em
diferentes direes.
de P.6.1. Oposio criao de UCs
de de ambos os grupos
P.6.2.
Foco
exclusivo
ou
priorizao das UCs de Uso
Sustentvel
P.6.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao das UCs de Proteo
Integral
P.6.4. Equilbrio entre UCs de
Uso Sustentvel e de Proteo
Integral

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

-3

-3

-1

-2

-1

-1

-2

-3

-3

-1

-2

-2

-3

-3

-1

-2

-1

-2

-3

-3

-1

-1

-2

-2

291

(continuao)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente

Crenas

P.7.
Direitos
das P.7.1.
Desconsiderao
dos
populaes tradicionais direitos
das
populaes
tradicionais
por
razes
econmicas
P.7.2. Defesa exclusiva ou
priorizao dos direitos das
populaes tradicionais.
P.7.3. O que verdadeiramente
importa a proteo ambiental.
P.7.4. Postura conciliadora.
P.8. Presena humana P.8.1. Demandas de flexibilizao
em UCs
da ocupao em todos os tipos de
UCs por razes econmicas.
.
P.8.2. Questo a ser gerenciada e,
conforme o tipo de UC,
incentivada
P.8.3. Nas UCs de Proteo
Integral, no pode ser aceita de
forma alguma

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

-3

-3

-2

-1

-1

-2

-3

-3

2
3

-1
-3

2
2

-1
-1,5

3
2

-2
-1,5

3
1

-2
0

-1,5

-1,5

-3

-3

-3

292

(continuao)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Componente

Crenas

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

P.9.
Destinao
prioritria das florestas
pblicas no integrantes
de UCs de Proteo
Integral

P.9.1. Transferncia de domnio a


produtores
privados,
para
explorao florestal ou uso
alternativo do solo
P.9.2. Concesses florestais
iniciativa privada, sem referncia
criao prvia de FLONAs
P.9.3. Destinao prioritria s
populaes
tradicionais
ou
comunidades locais
P.9.4. Criao de FLONAs, para
explorao direta ou indireta
(concesses)
P.9.5.
Conciliao
entre
concesses, FLONAs e destinao
s populaes tradicionais

-3

-3

-0,75

-2,25

-2,25

-0.75

-1,5

-3

-3

-1,5

-2,25

-2,25

-0,75

-0,75

-1,5

-1,5

293

(concluso)

Coalizo 01
Sistema de crenas

Componente

Crenas

Tecnocratas
esclarecidos

Coalizo 02

Coalizo 03

Coalizo 04

Socioambientalistas Desenvolvimentistas Desenvolvimentistas


modernos
tradicionais

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

Prioridade

Desvio

P.10.
Sistemas
de P.10.1. Ampla participao como
decises participativas
elemento-chave da poltica
e de controle social
P.10.2. nfase na participao da
autoridade
governamental
competente e de representantes de
grupos selecionados da sociedade
civil organizada
P.10.3. Pouca considerao pelos
sistemas participativos
P.11. Participao do P.11.1. essencial
setor privado na soluo P.11.2. Pode ser relevante
dos
problemas P.11.3. Pouca considerao pelo
ambientais
papel potencial do setor privado

-3

-1,5

-3

-1,5

-1,5

-1,5

-3

-3

3
2
1

-3
-1,5
0

2
1
3

-1,5
0
-3

1
2
3

0
-1,5
-3

1
2
3

0
-1,5
-3

P.12.
Peculiaridades P.12.1. Preocupao elevada
regionais e locais
P.12.2. Nvel intermedirio de
preocupao
P.12.3. Baixa preocupao
Fonte: elaborao da autora.

3
2

-3
-1,5

1
2

0
-1,5

2
1

-1,5
0

1
2

0
-1,5

-3

-3

-3

294

APNDICE D Codificao das notas taquigrficas das audincias pblicas: resultados gerais99

Tabela 12 Resultados da codificao: parte 01 (Ministrio do Meio Ambiente)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 01: MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

MMA D.1.4 (01)

D.2. Relao tica homem-natureza

MMA D.2.2 (02)

D.3. Conhecimento como valor.

MMA D.3.3 (02)

D.4. Viso essencial sobre o Estado.

D.5. Viso essencial sobre os recursos


naturais.

POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de


poltica ambiental.
P.3. Causas da biopirataria.

99

MMA D.4.1 (01) e D.4.3 (01)

MMA D.5.4 (02)

MMA D.1.4 (03)


MMA (Allegretti) D.1.2 (01)
MMA D.2.2 (05)
MMA D.3.3 (02) e D.3.4 (01)
MMA (Allegretti) D.3.4 (01)
MMA D.4.1 (03) e D.4.3 (02)
MMA (Allegretti) D.4.3 (01)
MMA D.5.3 (01), D.5.2 (01) e D.5.4
(09)
MMA (Allegretti) D.5.4 (02)

MMA D.1.4 (02)


MMA D.2.2 (04)
MMA (PNF) D.2.2 (04)
MMA D.3.3 (01) e D.3.4 (03)
MMA D.4.3 (08)
MMA (PNF) D.4.2 (03) e
D.4.3 (01)
MMA D.5.2 (03) e D.5.4 (05)
MMA (PNF) D.5.2 (05)

1995-1998

1999-2002

2003-2006

MMA P.1.2 (01)

MMA P.1.2 (02), P.1.3 (05) e P.1.4


(01)
MMA (Allegretti) P.1.2 (01) e P.1.3
(01)
MMA P.2.4 (01) e P.2.5 (05)
MMA (Allegretti) P.2.4 (01) e P.2.5
(01)
MMA P.3.3 (01) e P.3.5 (03)

MMA P.1.2 (01) e P.1.4 (02)


MMA (PNF) P.1.2 (02) e P.1.3
(01)

MMA P.2.4 (01) e P.2.5 (02)

-----------

Foi computado apenas um posicionamento do ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

MMA P.2.4 (01) e P.2.5 (09)


MMA (PNF) P.2.5 (01)
MMA P.3.4 (02) e P.3.5 (02)

295

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 01: MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.4. Acesso aos recursos genticos.
P.5. Controle do desmatamento

----------MMA P.5.3 (01) e P.5.4 (01)

P.6. Criao de Unidades de Conservao.

MMA P.6.4 (01)

P.7. Direitos das populaes tradicionais.

----------

P.8. Presena humana em UCs


P.9. Destinao prioritria das florestas
pblicas no integrantes de UCs de Proteo
Integral.
P.10. Sistemas de decises participativas
e de controle social.
P.11. Participao do setor privado na soluo
dos problemas ambientais
P.12. Peculiaridades regionais e locais

MMA P.8.3 (01)


MMA P.9.4 (02)

MMA P.10.2 (01) e P.10.3 (02)

MMA P.11.2 (01)


MMA P.12.3 (01)

MMA P.4.3 (04)


MMA P.5.3 (04) e P.5.4 (02)
MMA (Allegretti) P.5.2 (01)
MMA P.6.4 (03)
MMA (Allegretti) P.6.4 (01)
MMA - P.7.4 (01)
MMA (Allegretti) P.7.2 (01)
-------MMA P.9.4 (01)

MMA P.10.1 (02) e P.10.2 (05)


MMA (Allegretti) P.10.1 (01) e
P.10.2 (02)
MMA P.11.2 (07) e P.11.3 (01)
MMA P.12.1 (02), P.12.2 (01) e
P.12.3 (01)
MMA (Allegretti) P.12.1 (02) e
P.12.2 (02)

MMA P.4.2 (02)


MMA P.5.2 (01) e P.5.4 (05)
MMA (PNF) P.5.4 (02)
MMA P.6.2 (01) e P.6.4 (02)
MMA P.7.2 (01) e P.7.4 (01)
MMA (PNF) P.7.2 (04)
--------MMA P.9.3 (01) e P.9.5 (03)
MMA (PNF) P.9.2 (02) e P.9.5
(03)
MMA P.10.1 (06) e P.10.2 (02)
MMA (PNF) P.10.1 (02) e
P.10.2 (02)
MMA P.11.1 (02) e P.11.2 (02)
MMA (PNF) P.11.1 (04)
MMA P.12.1 (03) e P.12.2 (01)
MMA (PNF) P.12.2 (04) e
P.12.3 (01)

ASPECTOS INSTRUMENTAIS

1995-1998

1999-2002

2003-2006

I.1. Lei de gesto das florestas pblicas


I.2. Locus prefervel para decises de carter
nacional

No cabe manifestao
MMA I.2.2 (01) e I.2.3 (01)

No cabe manifestao.
MMA I.2.2 (02), I.2.3 (01) e I.2.4
(01)
MMA (Allegretti) I.2.3 (01)

No cabe manifestao.
MMA I.2.4 (03)

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

296

Tabela 13 Resultados da codificao: parte 02 (Ibama)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 02: IBAMA
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

Ibama D.1.3 (02)

Ibama D.1.3 (01)

D.2. Relao tica homem-natureza

Ibama D.1.3 (01)


Ibama CNPT100 - D.1.2 (01)
Ibama D.2.2 (02) e D.2.4 (01)

Ibama D.2.2 (03)

D.3. Conhecimento como valor.


D.4. Viso essencial sobre o Estado.

Ibama CNPT D.3.2 (01)


Ibama D.4.1 (02)

Ibama D.3.3 (01)


Ibama D.4.1 (02) e D.4.3 (01)

Ibama D.5.3 (01) e D.5.4 (06)


Ibama CNPT D.5.2 (01)

Ibama D.5.3 (02) e D.5.4 (01)

Ibama D.2.2 (03) e D.2.3 (01)


Ibama (RJ) - D.2.4 (01)
Ibama D.3.4 (01)
Ibama D.4.1 (01)
Ibama (RJ) D.4.1 (01)
Ibama D.5.4 (03)
Ibama (RJ) D.5.3 (01)
Ibama servidores101 D.5.4 (01)

D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

1995-1998

1999-2002

2003-2006

P.1. Atribuies dos nveis de governo.

POLICY CORE

Ibama P.1.2 (04)

Ibama P.1.2 (02) e P.1.4 (02)

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos


de poltica ambiental.
P.3. Causas da biopirataria.
P.4. Acesso aos recursos genticos.
P.5. Controle do desmatamento

Ibama P.2.4 (01) e P.2.5 (03)

Ibama P.1.2 (01), P.1.3 (01) e P.1.4


(02)
Ibama P.2.4 (02)

P.6. Criao de Unidades de Conservao.


P.7. Direitos das populaes tradicionais.
P.8. Presena humana em UCs

100
101

----------------Ibama P. 5.3 (01) e P.5.4 (01)


Ibama (RO) P.5.1 (01)
Ibama P.6.3 (02) e P.6.4 (04)
Ibama CNPT P.6.2 (01)
Ibama P.7.3 (02) e P.7.4 (02)
Ibama P.8.2 (01) e P.8.3 (03)

Manifestao do Centro Nacional de Populaes Tradicionais, vinculado ao Ibama.


Manifestao em nome da associao de servidores do Ibama.

Ibama (PA) P.3.2 (01)


--------Ibama P.5.3 (01)
Ibama (PA) P.5.2 (01)
Ibama P.6.3 (01)

Ibama P.2.4 (02) e P.2.5 (02)


Ibama servidores P.2.5 (02)
Ibama - P.3.4 (02)
---------Ibama P.5.4 (05)
Ibama servidores P.5.3 (01)
Ibama P.6.4 (02)

---------Ibama P.8.3 (01)

-------Ibama P.8.2 (01)

297

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 02: IBAMA
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas
no integrantes de UCs de Proteo Integral.

---------

----------

P.10. Sistemas de decises participativas


e de controle social.
P.11. Participao do setor privado na soluo
dos problemas ambientais
P.12. Peculiaridades regionais e locais

Ibama P.10.2 (03) e P.10.3 (04)

Ibama P.10.1 (01) e P.10.3 (01)

Ibama P.11.2 (02) e P.11.3 (01)

Ibama P.11.2 (01) e P.11.3 (01)

Ibama P.12.2 (01)


Ibama CNPT P.12.2 (01)

-----------

ASPECTOS INSTRUMENTAIS

1995-1998

1999-2002

2003-2006

----------

----------

Ibama - I.2.2 (02)

Ibama I.2.2 (01) e I.2.3 (01)

Ibama I.1.1 (01)


Ibama (RO) I.1.7 (01)
Ibama servidores I.1.7 (03)
Ibama (RJ) I.2.3 (01)

I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

I.2. Locus prefervel para decises de carter


nacional

Ibama P.9.4 (01)


Ibama (RO) P.9.5 (01)
Ibama servidores P.9.4 (02)
Ibama P.10.2 (04)
Ibama P.11.1 (01)
Ibama servidores P.11.3 (01)
----------

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

298

Tabela 14 Resultados da codificao: parte 03 (Ministrio da Cincia e Tecnologia)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 03: MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva
D.2. Relao tica homem-natureza

---------MCT D.2.2 (01)

---------MCT D.2.2 (01)

MCT D.3.3 (01)


MCT (Inpe) D.3.3 (01)

MCT D.3.3 (02)


MCT (Museu Goeldi) D.3.4
(01)

D.4. Viso essencial sobre o Estado.

---------

----------

D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

---------

MCT (Museu Goeldi) D.5.4


(02)

D.3. Conhecimento como valor.

POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.
P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de
poltica ambiental.
P.3. Causas da biopirataria.

P.4. Acesso aos recursos genticos.

P.5. Controle do desmatamento

MCT (Inpa) D.1.3 (01)


MCT D.2.2 (01)
MCT (Inpa) D.2.2 (01)
MCT (Inpe) D.2.2 (01)
MCT (Museu Goeldi) D.2.2 (01)
MCT D.3.4 (01)
MCT (CNPq) D.3.3 (01)
MCT (Inpa) D.3.3 (01)
MCT (Museu Goeldi) D.3.4 (01)
MCT D.4.1 (01)
MCT (Inpa) D.4.1 (01)
MCT D.5.4 (01)
MCT (CNPq) D.5.3 (01)
MCT (Inpa) D.5.3 (01) e D.5.4 (02)

1995-1998

1999-2002

2003-2006

----------MCT P.2.4 (01)

MCT P.1.3 (01)


----------

MCT P.1.3 (01)


MCT (Inpa) P.2.4 (01)

----------

MCT P.3.5 (01)


MCT (Museu Goeldi) P.3.3
(01)

---------

MCT P.4.3 (02)

MCT P.5.3 (01)


MCT (Inpe) P.5.3 (01)

---------

MCT P.3.3 (01)


MCT (CNPq) P.3.3 (01)
MCT (Inpa) P.3.3 (01)
MCT (Museu Goeldi) P.3.3 (01)
MCT P.4.3 (01)
MCT (CNPq) P.4.1 (01)
MCT (Inpa) P.4.1 (01)
MCT (Museu Goeldi) P.4.1 (01)
MCT (Inpa) P.5.2 (01) e P.5.4 (01)
MCT (Inpe) P.5.3 (01)

299

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 03: MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.6. Criao de Unidades de Conservao.
P.7. Direitos das populaes tradicionais.
P.8. Presena humana em UCs
P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas no
integrantes de UCs de Proteo Integral.
P.10. Sistemas de decises participativas
e de controle social.
P.11. Participao do setor privado na soluo dos
problemas ambientais
P.12. Peculiaridades regionais e locais

ASPECTOS INSTRUMENTAIS
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas
I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional

------------------------------------

---------------------------------

MCT (Inpa) P.6.3 (01)


-----------------MCT (Inpa) P.9.4 (01)

---------

----------

MCT (Inpa) P.10.3 (01)

---------

MCT P.11.1 (01)

MCT (Inpa) P.11.3 (02)

----------

MCT P.12.2 (01)


MCT (Museu Goeldi) P.12.1
(01)

MCT (CNPq) P.12.1 (01)


MCT (Inpa) P.12.1 (02)
MCT (Museu Goeldi) P.12.1 (01)

1995-1998

1999-2002

2003-2006

------------------

------------------

MCT (Inpa) I.1.6 (01) e I.1.7 (01)


---------

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

300

Tabela 15 Resultados da codificao: parte 04 (outros rgos federais)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 04: OUTROS RGOS FEDERAIS
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

Incra D.1.2 (01)

D.2. Relao tica homem-natureza

Incra D.2.2 (01)


MME D.2.2 (01)

D.3. Conhecimento como valor.

Funai D.3.2 (01)

D.4. Viso essencial sobre o Estado.


D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

--------Funai D.5.2 (01)


Incra D.5.2 (01)
MME D.5.4 (01)

MRE D.1.4 (01)


SPU D.1.4 (01)
Embrapa (MA) D.2.2 (02)
Funai D.2.3 (01)
Ministrio da Agricultura D.2.2
(02)
MRE D.2.2 (01)

---------Embrapa (MA) D.2.2 (02)


Funai D.2.2 (01)
Ministrio da Integrao Nacional
D.2.2 (01)
MDIC D.2.2 (01)
MRE D.2.2 (01)
MDIC D.3.3 (01)

Embrapa D.3.3 (01) e D.3.4 (01)


Funai D.3.2 (01)
Ministrio da Agricultura D.3.3
(01)
Ministrio da Agricultura D.4.1
-------(01)
Embrapa (MA) D.5.2 (01) e
Embrapa D.5.1 (01) e D.5.4 (01)
D.5.4 (01)
Funai D.5.2 (01)
Funai D.5.4 (01)
Ministrio da Integrao Nacional
Ministrio da Agricultura D.5.1
D.5.4 (01)
(02)
MRE D.5.4 (01)
MRE D.5.4 (01)

1995-1998

1999-2002

2003-2006

----------

Embrapa (MA) P.1.3 (01)


Ministrio da Agricultura P.1.2
(01)

----------

301

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 04: OUTROS RGOS FEDERAIS
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de
poltica ambiental.
P.3. Causas da biopirataria.

P.4. Acesso aos recursos genticos.

Incra P.2.3 (01)


---------

---------

P.5. Controle do desmatamento

MME P.5.1 (01)

P.6. Criao de Unidades de Conservao.


P.7. Direitos das populaes tradicionais.

Incra P.6.2 (01)


Funai P.7.2 (02)

P.8. Presena humana em UCs


P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas
no integrantes de UCs de Proteo Integral.
P.10. Sistemas de decises participativas
e de controle social.
P.11. Participao do setor privado na soluo dos
problemas ambientais
P.12. Peculiaridades regionais e locais

Funai P.8.2 (01)


------------------------Funai P.12.1 (01)

Ministrio da Agricultura P.2.3


(01)
Embrapa P.3.5 (01)
Funai P.3.2 (01)

Polcia Federal P.2.4 (02)


Funai P.3.5 (01)
MDIC P.3.4 (01)
Polcia Federal P.3.4 (01)

Embrapa (MA) P.4.1 (02) e P.4.3


MDIC P.4.1 (01)
(01)
Funai P.4.2 (01)
Embrapa (MA) P.5.4 (01)
Ministrio da Integrao Nacional
Ministrio da Agricultura P.5.1
P.5.4 (01)
(02)
Polcia Federal P.5.3 (01)
---------------------Embrapa D.7.1 (01)
Funai P.7.4 (01)
Polcia Federal P.7.3 (01)
---------------------Incra P.9.3 (01)
Ministrio da Agricultura P.10.2
(01)
Embrapa (MA) P.11.1 (01)
Ministrio da Agricultura P.12.1
(01)

-------Incra P.11.3 (01)


----------

302

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 04: OUTROS RGOS FEDERAIS
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
1995-1998
1999-2002
2003-2006
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

--------

----------

I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional

--------

---------

Embrapa I.1.2 (01)


Incra I.1.3 (01)
Funai I.2.4 (01)

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

303

Tabela 16 Resultados da codificao: parte 05 (organizaes no-governamentais)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

D.2. Relao tica homem-natureza

Comunidade Bahai D.1.3 (01)


CTA Minas Gerais D.1.4 (01)
MST D.1.2 (01)
Proter D.1.4 (01)
Pr-Tartaruga D.1.4 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura D.1.3 (01)
SC Mamirau D.1.2 (01)
SOS Mata Atlntica D.1.3 (01) e D.1.4 (01)
Vitria Amaznica D.1.2 (01)
WWF D.1.4 (02)
Amigos da Terra D.2.2 (01)
CTA Minas Gerais D.2.2 (01)
Ecoa D.2.2 (01)
Fundao Bitica D.2.2 (01)
GTA D.2.3 (01)
Ip D.2.4 (01)
Igreja Catlica D.2.2 (01)
ISA D.2.3 (01)
MST D.2.2 (01)
Proter D.2.2 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura D.2.4 (01)
SC Mamirau D.2.2 (01)
SOS Mata Atlntica D.2.4 (01)
Vitria Amaznica D.2.3 (01)
WWF D.2.3 (01) e D.2.2 (02)

Ass. Pop. Noronhense D.1.2 (01)


COIAB D.1.4 (01)
Fund. Indgena do Amazonas D.1.4
(01)
Igreja Catlica D.1.2 (01)
ISA D.1.4 (01)
Greenpeace D.1.4 (01)
WWF D.1.4 (01)

Contag D.1.4 (01)


Frum das Ongs/ISA D.1.4 (01)
GTA D.1.4 (01)
Planeta Verde D.1.4 (01)

Amigos do Parque do Iguau D. 2.2


(01)
COIAB D.2.3 (01)
Fed. Trabalhadores MS D.2.1 (01)
Funatura D.2.2 (01)
Greenpeace D.2.2 (02)
Igreja Catlica D.2.2 (01) e D.2.3
(01)
ISA D.2.3 (01)
Mov. Solidariedade Ibero-Americana
D.2.1 (01)
Rede de Ongs da Mata Atlntica
D.2.3 (01) e D.2.4 (01)
Sociedade Nordestina de Ecologia
D.2.4 (01)
SOS Mata Atlntica D.2.4 (01)
WWF D.2.2 (01)

Amigos da Terra D.2.2 (01)


Central dos Assentados de RR D.2.1
(01)
Conselho Nacional dos Seringueiros
D.2.3 (01)
Contag D.2.2 (01)
Ecopor D.2.3 (01)
Ecovale D.2.2 (01)
Greenpeace D.2.2 (01)
GTA D.2.2 (01)
Frum das Ongs/ISA D.2.2 (02)
ISA D.2.2 (01)
Rede Bras Agroflorestal D. 2.2 (01)
Planeta Verde D.2.2 (01)
SC Mamirau (Instituto) D.2.3 (01)
SOS Mata Atlntica D.2.4 (01)

304

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.3. Conhecimento como valor.

D.4. Viso essencial sobre o Estado.

102
103

Comunidade Bahai D.3.2 (01)


CTA Minas Gerais D.3.4 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura D.3.3 (01)
Conselho da Reserva da Biosfera da Mata
Atlntica D.3.3 (01)
ISA D.3.2 (01), D.3.3 (01)102 e D.3.4
(01)
Vitria Amaznica D.3.4 (01)
WWF D.3.4 (01)
CTA Minas Gerais D.4.3 (01)
Grupo de Proteo Ambiental da Serra da
Concrdia D.4.2 (01)
GTA D.4.3 (01)
ISA D.4.3 (01)
Proter D.4.3 (01)
SOS Mata Atlntica D.4.3 (01)
Vitria Amaznica D.4.3 (01)
WWF D.4.3 (02)

Em debate sobre a Mata Atlntica.


Em dois eventos representado pelo ISA e em um pelo GTA.

COIAB D.3.2 (02)


Greenpeace D.3.2 (01)
ISA D.3.2 (01)

-------------

Ass. Pop. Noronhense D.4.3 (01)


COIAB D.4.3 (01)
Fundao Bitica D.4.3 (01)
Fundao Indgena do Amazonas
D.4.3 (01)
Inesc D.4.3 (01)
ISA D.4.3 (02)
WWF D.4.3 (02)

Amigos da Terra D.4.2 (01)


Contag D.4.3 (01)
Fed. Trab. Agric. RO D.4.3 (01)
Frum das Ongs103 D.4.3 (03)
GTA D.4.3 (01)
Instituto Serra da Canastra D.4.3 (01)
Greenpeace D.4.1 (01) e D.4.3 (01)
Rede Bras. Agroflorestal D.4.3 (01)
Rede de Ongs da Mata Atlntica D.4.3
(01)

305

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

104
105

Amigos da Terra D.5.2 (01)


Conselho da Reserva da Biosfera da
Mata Atlntica D.5.3 (01)
Conservation International D.5.4 (01)
CTA Minas Gerais D.5.4 (01)
GTA D.5.2 (01)
ISA D.5.2 (01) e D.5.4 (03)
MST D.5.1 (01)
Proter D.5.2 (02)
Rede Pr-UCs/Funatura D.5.3 (01)
SC Mamirau D.5.4 (02)
SOS Mata Atlntica D.5.3 (01) e
D.5.4 (01)
WWF D.5.2 (01) e D.5.4 (03)

Apremavi D.5.4 (01)


Ass. Pr-Estrada do Colono D.5.4
(01)
Ass. Pop. Noronhense D.5.4 (01)
Funatura D.5.3 (01)
Fundao Indgena do Amazonas
D.5.4 (01)
Greenpeace D.5.4 (03)
Igreja Catlica D.5.2 (01)
ISA D.5.3 (01)104
Mov. Solidariedade Ibero-Americana
D.5.1 (01)
Rede de Ongs da Mata Atlntica
D.5.3 (01) e D.5.4 (03)
Sociedade Nordestina de Ecologia
D.5.4 (01)
WWF D.5.2 (01)

Amigos da Terra D.5.2 (02)


Conselho Nacional dos Seringueiros
D.5.4 (01)
Central dos Assentados de RR D.5.1
(01)
Frum das Ongs/ISA D.5.4 (03)
Greenpeace D.5.2 (03)
ISA D.5.2 (01)
Rede Bras. Agroflorestal D.5.2 (01)
SC Mamirau (Instituto) D.5.4 (01)
SODIURR D.5.2 (01)
SOS Mata Atlntica D.5.3 (01)

1995-1998

1999-2002

2003-2006

ISA P.1.2 (02)105

Frum das Ongs P.1.4 (01)

Frum das Ongs/GTA P.1.2 (01)


Frum das Ongs do DF P.1.3 (01)
Greenpeace P.1.4 (01)

Em debate sobre a Mata Atlntica.


Em um evento como manifestao individual e em outro na funo de coordenao de grupo de trabalho.

306

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de
poltica ambiental.

ISA P.2.5 (01)106


SOS Mata Atlntica P.2.3 (01)
SC Mamirau P.2.5 (01)
WWF P.2.5 (01)

Funatura P.2.5 (01)


Greenpeace P.2.5 (01)
ISA P.2.5 (01)
Rede de Ongs da Mata Atlntica
P.2.4 (01)
SOS Mata Atlntica P.2.5 (01)

P.3. Causas da biopirataria.

Frum das Ongs P.3.4 (01)


Vitria Amaznica P.3.2 (01)

COIAB P.3.4 (01)


Frum das Ongs P.3.4 (01)
Greenpeace P.3.4 (01)
Igreja Catlica P.3.1 (01)
ISA P.3.4 (01)
WWF P.3.3 (01)
COIAB P.4.2 (02)
Fundao Indgena do Amazonas
P.4.2 (01)
Frum das Ongs P.4.2 (01)
Greenpeace P.4.2 (01)
Inesc P.4.2 (01)
ISA P.4.2 (01)
Planeta Verde P.4.2 (01)

P.4. Acesso aos recursos genticos.

106
107

Frum das Ongs P.4.2 (01)

Em evento na funo de coordenao de grupo de trabalho.


Em debate sobre as concesses florestais.

Amigos da Terra P.2.3 (01) e P.2.5


(01)
Frum das Ongs/ISA P.2.4 (01)107 e
P.2.5 (01)
Greenpeace P.2.4 (01)
Movimento de Defesa da Amaznia P.
2.4 (01)
Planeta Verde P.2.4 (01)
Rede Bras. Agroflorestal P.2.2 (01)
Rede de Ongs da Mata Atlntica P.2.5
(01)
GTA P.3.5 (01)

GTA P.4.2 (01)

307

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.5. Controle do desmatamento

P.6. Criao de Unidades de Conservao.

P.7. Direitos das populaes tradicionais.

108
109

Comunidade Bahai P.5.2 (01)


CTA Minas Gerais P.5.2 (01)
GTA P.5.2 (01)
ISA P.5.4 (01)
MST P.5.1 (01)
Proter P.5.2 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura P.5.3 (01)
SC Mamirau P.5.2 (01)
SOS Mata Atlntica P.5.2 (01)
WWF P.5.4 (01)
Amigos da Terra P.6.2 (01)
Conservation International P.6.4 (01)
GTA P.6.2 (01)
ISA P.6.2 (01) e P.6.4 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura P.6.3 (01)
SC Mamirau P.6.4 (02)
Conservation International P.7.4 (01)
GTA P.7.2 (01)
Igreja Catlica P.7.2 (01)
ISA P.7.2 (01) e P.7.4 (03)108
Proter P.7.2 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura P.7.3 (01)
SC Mamirau P.7.2 (02)
SOS Mata Atlntica P.7.3 (01) e P.7.4
(02)
Vitria Amaznica P.7.2 (01)
WWF P.7.4 (01)

Funatura P.5.3 (01)


Greenpeace P.5.4 (03)
Igreja Catlica P.5.2 (01)
Mov. Solidariedade Ibero-Americana
P.5.1 (01)
Rede de Ongs da Mata Atlntica
P.5.3 (03)

Amigos da Terra P.5.2 (02)


Central dos Assentados de RR P.5.1
(01)
Contag P.5.3 (01)
Ecovale P.5.2 (01)
Frum das Ongs/ISA P.5.4 (01)
Greenpeace P.5.4 (02)
SC Mamirau (Instituto) P.5.2 (01)

Ass. Popular Noronhense P.6.4 (01)


Ecoa P.6.3 (01)
Funatura P.6.3 (01)
Igreja Catlica P.6.2 (01)
WWF P.6.2 (01)

SC Mamirau (Instituto) P.6.2 (01)

Fed. Trab. MS P.7.1 (01)


Igreja Catlica P.7.2 (01)

Conselho Nacional dos Seringueiros


P.7.2 (01)
Ecopor P.7.2 (01)
Ecovale P.7.2 (01)
Frum das Ongs/ISA P.7.2 (03)109
SC Mamirau (Instituto) P.7.2 (01)
SODIURR P.7.2 (01)

Em dois eventos como manifestao individual e em outro na funo de coordenao de grupo de trabalho.
Em debates sobre os direitos das populaes tradicionais versus concesses florestais.

308

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.8. Presena humana em UCs

P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas


no integrantes de UCs de Proteo Integral.110

P.10. Sistemas de decises participativas


e de controle social.

110

ISA P.8.2 (02)


Proter P.8.2 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura P.8.3 (01)
SC Mamirau P.8.2 (01)
Vitria Amaznica P.8.2 (01)
WWF P.8.2 (02)
Amigos da Terra P.9.2 (01)

Amigos do Parque do Iguau P.8.1


(01)
Ass. Pr-Estrada do Colono P.8.1 (01)

Ecopor P.8.2 (01)


Ecovale P.8.2 (01)

--------------

CTA Minas Gerais P.10.1 (01)


Conselho da Reserva da Biosfera da Mata
Atlntica P.10.2 (01)
GTA P.10.2 (01)
ISA P.10.1 (02)111
Proter P.10.1 (01)
Rede Pr-UCs/Funatura P.10.3 (01)
SC Mamirau P.10.1 (01)
SOS Amaznia P.10.3 (01)
SOS M. A. P.10.1 (01) e P.10.2 (01)
Vitria Amaznica P.10.1 (01)
WWF P.10.1 (01)

COIAB P.10.1 (01)


Fed. Trab. MS P.10.1 (01)
Fundao Bitica P.10.1 (01)
Fundao Indgena do Amazonas
P.10.1 (01)
Inesc P.10.1 (01)
Movimento de Solidariedade IberoAmericana P.10.3 (01)
ISA P.10.1 (02)
WWF P.10.1 (01)

Amigos da Terra P.9.2 (02)


Central dos Assentados de RR
P.9.1 (01)
Conselho Nacional dos Seringueiros
P. 9.3 (01)
Contag P.9.3 (01)
Fed. Trab. Agr. RO P.9.3 (01)
Frum das Ongs P.9.3 (04)
Greenpeace P.9.2 (01) e P.9.3 (01)
Rede Bras. Agroflorestal P.9.5 (01)
Contag P.10.1 (01)
Fed. Trab. RO P.10.1 (01)
Frum das Ongs/ISA P.10.1 (02)
Greenpeace P.10.1 (01)
GTA P.10.1 (01)
Rede Bras. Agroflorestal P.10.1
(01)

Posturas essencialmente relacionadas aos debates sobre concesses florestais.

309

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.11. Participao do setor privado na soluo
dos problemas ambientais

P.12. Peculiaridades regionais e locais

111

Amigos da Terra P.11.2 (01)


Grupo de Proteo Ambiental da Serra
da Concrdia P.11.1 (01)
Ip P.11.3 (01)
SOS Mata Atlntica P.11.2 (02)
SC Mamirau P.11.2 (02)
WWF P.11.3 (01)

Apremavi P.11.2 (01)


Ecoa P.11.1 (01)
Funatura P.11.1 (01)
Greenpeace P.11.1 (01) e P.11.2
(01)
ISA P.11.1 (01)
WWF P.11.2 (01)

CTA Minas Gerais P.12.1 (01)


Conselho da Reserva da Biosfera da
Mata Atlntica P.12.2 (01)
SC Mamirau P.12.1 (01)
SOS Mata Atlntica P.12.1 (01)
Vitria Amaznica P.12.1 (01)
WWF P.12.1 (02)

Greenpeace P.12.1 (01)


WWF P.12.2 (02)

Em um evento como manifestao individual e em outro na funo de coordenao de grupo de trabalho.


Representado pelo GTA.
113
Representado pelo ISA.
112

Amigos da Terra P.11.1 (02)


Conselho Nacional dos Seringueiros
P.11.2 (01)
Contag P.11.3 (01)
Frum das Ongs P.11.1 (01)112 e
P.11.2 (02)113
Greenpeace P.11.1 (02) e P.11.2
(01)
Movimento de Defesa da Amaznia
P.11.3 (01)
Rede Bras.Agroflorestal P.11.1 (01)
Conselho Nacional dos Seringueiros
P.12.1 (01)
Frum das Ongs/ISA P.12.1 (02)
Greenpeace P.12.1 (02)

310

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 05: ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
1995-1998
1999-2002
2003-2006
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

I.2. Locus prefervel para decises de


carter nacional

------------

--------------

Conselho da Reserva da Biosfera da Mata


Atlntica I.2.2 (01)
ISA I.2.1 (01)
ISPN I.2.2 (01)
SC Mamirau I.2.1 (01)
SOS Mata Atlntica I.2.1 (02)

Funatura I.2.2 (01)


Greenpeace I.2.2 (01)
Inesc I.2.1 (01)
ISA I.2.2 (01)
Planeta Verde I.2.1 (01)
Rede de Ongs da Mata Atlntica
I.2.2 (01)
WWF I.2.1 (01) e I.2.2 (01)

Amigos da Terra I.1.4 (02)


Central dos Assentados de RR I.1.7
(01)
C. Nac.dos Seringueiros I.1.6 (01)
Contag I.1.7 (01)
Fed. Trab. Agr. RO I.1.3 (01)
Frum das Ongs I.1.1 (01)114, I.1.4
(02)115 e I.1.6 (01)116
Greenpeace I.1.1 (01) e I.1.4 (02)
Mov. de Defesa da Amaznia I.1.7
(01)
Planeta Verde I.1.6 (01)
Rede Bras. Agroflorestal I.1.1 (01)
SODIURR I.1.7 (01)
Frum das Ongs/ISA I.2.2 (01)
Planeta Verde I.2.2 (01)

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.
114

Representado pelo GTA.


Representado pelo ISA.
116
Representado pelo ISA.
115

311

Tabela 17 Resultados da codificao: parte 06 (entidades de pesquisa e comunidade cientfica)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 06: ENTIDADES DE PESQUISA E COMUNIDADE CIENTFICA
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

D.2. Relao tica homem-natureza

D.3. Conhecimento como valor.

D.4. Viso essencial sobre o Estado.


D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

Ipam D.1.4 (01)


UFPA D.1.2 (01)
Vandana Shiva D.1.4 (01)
Ipam D.2.3 (01)
UFPA D.2.2 (01)
USP D.2.3 (01)
Vandana Shiva D.2.3 (01)

Ipam D.3.2 (01)


USP D.3.4 (01)
Vandana Shiva D.3.4 (01)

Ipam D.4.3 (02)


USP D.4.3 (01)
Ipam D.5.4 (01)
UFPA D.5.4 (01)

SBPC D.1.3 (01)

---------

Imazon D.2.2 (01)


Ipam D.2.2 (01)
SBPC D.2.2 (01)
Ufam D.2.2 (01)
UFPR D.2.3 (01)
USP D.2.3 (01)
UnB D.2.2 (01)
Imazon D.3.4 (01)
SBPC D.3.3 (02)
Ufam D.3.4 (01)
UFMS D.3.3 (01)
UFSC D.3.3 (01)
USP D.4.3 (01)

ABIPT D.2.2 (01)


Centro Internacional de Pesquisa
Florestal D.2.2 (01)
Imazon D.2.2 (02)
Ipam D.2.2 (01)
Ufam D.2.4 (01)

Imazon D.5.4 (02)


Ipam D.5.2 (01)
PUC/PR D.5.4 (01)
SBPC D.5.4 (01)
UnB D.5.3 (01)
Unicamp D.5.3 (02)
USP D.5.3 (01)

ABIPT D.5.4 (01)


Centro Internacional de Pesquisa
Florestal D.5.2 (01)
Imazon D.5.2 (02)
Ipam D.5.2 (01)
UnB D.5.3 (01)

ABIPT D.3.3 (01)


Cesupa D.3.4 (01)
Imazon D.3.4 (01)
Ipam D.3.2 (01)
Ufam D.3.4 (01)
UnB D.4.3 (01)

312

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 06: ENTIDADES DE PESQUISA E COMUNIDADE CIENTFICA
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

-----------

Imazon P.1.4 (01)

---------

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de


poltica ambiental.

----------

SBPC P.2.4 (01)


UFPR P.2.3 (01)
UnB P.2.3 (01)
USP P.2.5 (01)
Ufam P.3.5 (01)
UFSC P.3.3 (01)
SBPC P.3.5 (01)
SBPC P.4.1 (01) e P.4.3 (01)
UFSC P.4.1 (01)
Imazon P.5.2 (01)
Ipam P.5.4 (01)

Imazon P.2.3 (01) e P.2.5 (01)


Ipam P.2.5 (01)
Ufam P.2.4 (01)
UnB P.2.4 (01)
ABIPT P.3.4 (01)
Cesupa P.3.3 (01)
Ufam P.3.5 (01)
Cesupa P.4.2 (01)

P.3. Causas da biopirataria.

Vandana Shiva P.3.4 (01)

P.4. Acesso aos recursos genticos.

Vandana Shiva P.4.2 (01)

P.5. Controle do desmatamento

P.6. Criao de Unidades de Conservao.


P.7. Direitos das populaes tradicionais.

P.8. Presena humana em UCs


P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas
no integrantes de UCs de Proteo Integral.

----------

Ipam P.6.4 (01)


USP P.6.2 (01)
Ipam P.7.2 (01) e P.7.4 (01)
UFPA P.7.2 (01)
UnB P.7.2 (01)
USP P.7.2 (01)
Ipam P.8.2 (01)
USP P.8.2 (01)
----------

UFMS P.6.3 (01)

Centro Internacional de Pesquisa


Florestal P.5.2 (01)
Imazon P.5.2 (01)
UnB P.5.3 (01)
Ipam P.6.4 (01)

--------

Ipam P.7.2 (01)

PUC/PR P.8.1 (01)

----------

Ipam P.9.3 (01)

Centro Internacional de Pesquisa


Florestal P.9.5 (01)
Imazon P.9.5 (01)
Ipam P.9.3 (01)
UnB P.9.4 (01)

313

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 06: ENTIDADES DE PESQUISA E COMUNIDADE CIENTFICA
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.10. Sistemas de decises participativas e
de controle social.
P.11. Participao do setor privado na soluo
dos problemas ambientais

P.12. Peculiaridades regionais e locais

ASPECTOS INSTRUMENTAIS

Ipam P.10.1 (02)


USP P.10.1 (01)

USP P.10.1 (01)


SBPC P.10.2 (01)

Vandana Shiva P.11.3 (01)

Imazon P.11.2 (01)


Ipam P.11.1 (01)

UFPA P.12.1 (01)


USP P.12.2 (01)

Imazon P.12.1 (01)


PUC/PR P.12.1 (01)
SBPC P.12.1 (01)
Ufam P.12.1 (01)
USP P.12.1 (01)

Imazon P.10.2 (01)


Cesupa P.10.2 (01)
UnB P.10.1 (01)
Imazon P.11.1 (02)
Ipam P.11.2 (01)
Ufam P.11.3 (01)
UnB P.11.3 (01)
-----------

1995-1998

1999-2002

2003-2006

I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

----------

------------

I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional

---------

-----------

Centro Internacional de Pesquisa


Florestal I.1.6 (01)
Imazon I.1.1 (01) e I.1.4 (01)
Ipam I.1.3 (01)
Ufam I.1.7 (01)
USP I.1.7 (01)
UnB I.2.3 (01)

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

314

Tabela 18 Resultados da codificao: parte 07 (setor produtivo)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 07: SETOR PRODUTIVO
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

D.2. Relao tica homem-natureza

--------

Fed. Agr. PA D.1.1 (01)


Natura D.1.4 (01)
OCB D.1.1 (01)

Fed. Ind. SC D.2.1 (01)


Secovi/SP D.2.2 (01)

Aimex D.2.2 (01)


Ass. Bras. Prod. Camaro D.2.2 (01)
Assimar D.2.2 (01)
CEBDS D.2.2 (01)
CNA D.2.2 (01)
Famasul D.2.2 (01)
Fed. Agr. PA D.2.1 (01)
Fed. Agr. PR D.2.2 (01)
Fiepa D.2.2 (01)
Natura D.2.2 (01)
OCB D.2.1 (01)

Fed. Agr. PA D.1.1 (01)


Fed. Agr. PR D.1.1 (01)
Fed. Ind. PR D.1.2 (02)
Fiepa D.1.1 (01) e D.1.2 (02)
OCB D.1.1 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
D.1.1 (01)
Sind. Serrarias Itacoatiara D.1.1 (01)
Abrabi D.2.2 (01)
Ass. Arrozeiros RR D.2.1 (01)
Ass. Produtores Perobal - D.2.1 (01)
Ass. Rizicultores RR D.2.1 (01)
CEBDS D.2.2 (01)
CNA D.2.1 (01)
CNI D.2.2 (02)
Fed. Agr. PR D.2.1 (02)
Fed. Agric. SC D.2.1 (01)
Fed. Ind. PR D.2.2 (02)
Fed. Ind. RO D.2.2 (01)
Fed. Ind. SC D.2.2 (01)
Fiepa D.2.2 (03)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia D.2.2 (02)
OCB D.2.2 (01)
Pr-Vale MG D.2.2 (01)
Sindimadeira RR D.2.1 (01)
Sind. Ind. Celulose e Papel SC D.2.2
(01)
Sind. Ind. Mad. RO D.2.2 (01)
Sind. Serrarias Itacoatiara D.2.1 (01)
Soc. Bras. Silvicultura D.2.2 (01)

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 07: SETOR PRODUTIVO
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.3. Conhecimento como valor.

---------

D.4. Viso essencial sobre o Estado.

----------

D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

Fed. Ind. SC D.5.1 (01)

Extracta/Abrabi/CEBDS P.3.3 (01)


e P.3.4 (01)

Abrabi D.3.3 (01)


Fed. Ind. PR D.3.4 (01)
Pr-Vale MG P.3.2 (01)
Sindimadeira RR D.3.1 (01)
Famasul D.4.3 (01)
Abrabi D.4.2 (01)
Coopercarne RR D.4.2 (01)
CEBDS D.4.3 (01)
Fed. Ind. SC D.4.2 (01)
CNA D.4.1 (01)
Extracta/Abrabi/CEBDS D.4.2 (01)
Fiepa D.4.2 (01)
Extracta D.4.2 (01)
Fiepa/CNI D.4.2 (01)
Fed. Agr. PA D.4.1 (01)
Sindimadeira RR D.4.2 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran D.4.2 (01).
Soc. Bras. Silvicultura D.4.2 (01)
Abrabi D.5.2 (01)
Ass. Bras. Prod. Camaro D.5.1
(01)
Ass. Produtores Perobal - D.5.1 (01)
Ass. Rizicultores RR D.5.1 (01)
Assimar D.5.2 (01)
CEBDS D.5.2 (01)
CEBDS D.5.2 (01)
CNA D.5.1 (01)
CNA D.5.1 (01)
Famasul D.5.2 (01)
Fed. Agr. PR D.5.1 (02)
Fed. Agr. SC D.5.1 (01)
Fed. Agr. PA D.5.1 (01)
Fed. Ind. PR D.5.2 (01)
Fiepa D.5.2 (01)
Fed. Ind. RO D.5.2 (01)
Natura D.5.2 (01)
Fiepa D.5.2 (02)
OCB D.5.1 (01)
Fiepa/CNI D.5.2 (01)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia D.5.2
(02)
Pr-Vale MG D.5.2 (01)
Sindimadeira RR D.5.1 (01)
Sind. Ind. Mad. RO D.5.2 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran D.5.2 (01).
Sind. Serrarias Itacoatiara D.5.1
(01)
Soc. Bras. Silvicultura D.5.2 (01)

315

316
(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 07: SETOR PRODUTIVO
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

Secovi/SP P.1.1 (01)


Fed. Ind. SC P.1.1 (01)

Fiepa P.1.2 (01)

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de


poltica ambiental.

Fed. Ind. RJ P.2.3 (01)

Ass. Bras. Prod. Camaro P.2.1


(01)
CNA P.2.1 (01)
Fed. Agr. PA P.2.1 (01)
Fiepa P.2.2 (01)
OCB P.2.1 (01)

Ass. Produtores Perobal - P.1.1 (01)


Fed. Ind. RO P.1.2 (01)
Fiepa P.1.4 (01)
CNI P.1.2 (01)
Ass. Produtores Perobal P.2.1 (01)
Ass. Rizicultores RR P.2.1 (01)
CEBDS P.2.3 (01)
CNI P.2.3 (01)
CNA P.2.3 (01)
Fed. Agr. SC P.2.1 (02)
Fed. Agr. PR P.2.1 (02)
Fed. Ind. SC P.2.2 (01)
Fed. Ind. PR P.2.2 (01) e P.2.3 (01)
Fiepa P.2.2 (02)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia P.2.2
(02)
Sindimadeira RR P.2.1 (01)
Sind. Ind. Celulose e Papel SC
P.2.2 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
P.2.3 (01)
Soc. Brasileira Silvicultura P.2.3
(01)

317
(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 07: SETOR PRODUTIVO
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.3. Causas da biopirataria.
P.4. Acesso aos recursos genticos.

P.5. Controle do desmatamento

-----------------

Fed. Ind. SC P.5.1 (01)


Secovi/SP P.5.1 (01)

Extracta P.3.3 (01)


CEBDS P.4.1 (01)
Extracta - P.4.1 (01)
Extracta/Abrabi/CEBDS P.4.1 (01)
Natura P.4.1 (01)
Aimex P.5.1 (01)
Assimar P.5.2 (01)
Ass. Bras. Prod. Camaro P.5.1
(01)
Famasul P.5.2 (01)
Fed. Agr. PA P.5.1 (01)
Fiepa P.5.2 (01)
OCB P.5.1 (01)

P.6. Criao de Unidades de Conservao.

----------

Famasul P.6.2 (01)


CNA P.6.1 (01)

P.7. Direitos das populaes tradicionais.


P.8. Presena humana em UCs

-----------------

--------Famasul P.8.1 (01)


Fed. Agr. PR P.8.1 (01)

-------Abrabi P.4.1 (01)


CEBDS P.4.1 (01)
Febrafarma P.4.1 (01)
Ass. Rizicultores RR P.5.1 (01)
Coopercarne RR P.5.1 (01)
Fed. Agr. PA P.5.1 (01)
Fiepa P.5.2 (02)
Fed. Ind. SC P.5.1 (01)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia P.5.4
(01)
OCB P.5.1 (01)
Sindimadeira RR P.5.1 (01)
Sind. Ind. Mad. RO P.5.2 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
P.5.2 (01)
Fed. Agr. SC P.6.1 (02)
Fed. Agr. PR P.6.1 (01)
Fiepa P.6.2 (01)
Fiepa P.7.1 (01)
---------

318
(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 07: SETOR PRODUTIVO
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas
no integrantes de UCs de Proteo Integral.

--------

Fed. Agr. PA P.9.1 (01)

P.10. Sistemas de decises participativas e de


controle social.

----------

CEBDS P.10.1 (01)


Famasul P.10.1 (01)

Ass. Arrozeiros RR P.9.1 (01)


Ass. Rizicultores RR P.9.1 (01)
Coopercarne RR P.9.1 (01)
CNA P.9.1 (01)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia P.9.2
(02)
Fed. Agr. PA P.9.1 (01)
Fed. Ind. RO P.9.5 (01)
Fiepa P.9.2 (02)
Fiepa/CNI P.9.2 (01)
Sind. Ind. Mad. RO P.9.2 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
P.9.2 (01)
Soc. Bras. Silvicultura P.9.2 (01)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia P.10.1
(01)
Febrafarma P.10.2 (01)
Fed. Agr. SC P.10.3 (02)
Fed. Ind. PR P.10.2 (01)
Fed. Ind. SC P.10.2 (01)
Fiepa P.10.3 (01)
Fiepa/CNI P.10.3 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
P.10.3 (01)

319
(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 07: SETOR PRODUTIVO
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.11. Participao do setor privado na soluo
dos problemas ambientais

Fed. Ind. RJ P.11.2 (01)

Aimex P.11.1 (01)


Abrabi/Extracta/CEBDS P.11.1
(01)
CEBDS P.11.1 (01)
Extracta P.11.1 (01)
Fiepa P.11.1 (01)
Natura P.11.1 (01)

P.12. Peculiaridades regionais e locais

Fed. Ind. SC P.12.1 (01)

Assimar P.12.1 (01)


Fed. Agr. PR P.12.1 (01)
Fiepa P.12.1 (01)

Abrabi P.11.1 (01)


CEBDS P.11.1 (01)
CNA P.11.1 (01)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia P.11.1
(02)
Fed. Ind. PR P.11.1 (01)
Fed. Ind. SC P.11.1 (01)
Fiepa P.11.1 (02)
Fiepa/CNI P.11.1 (01)
Pr-Vale MG P.11.1 (01)
Sind. Ind. Celulose e Papel SC
P.11.1 (01)
Sind. Ind. Mad. RO P.11.1 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
P.11.1 (01)
Soc. Bras. Silvicultura P.11.1 (01)
Ass. Rizicultores RR P.12.1 (01)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia P.12.1
(01)
Fiepa P.12.1 (01) e P.12.3 (01)
Sind. Ind. Mad. RO P.12.1 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
P.12.1 (01)
Sind. Serrarias Itacoatiara P.12.3
(01).

320

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 07: SETOR PRODUTIVO
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
1995-1998
1999-2002
2003-2006
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

-----------

-------------

I.2. Locus prefervel para decises de carter


nacional

----------

Fiepa I.2.2 (01)

Ass. Arrozeiros RR I.1.7 (01)


Ass. Rizicultores RR I.1.7 (01)
Ass. Bras. Celulose e Papel I.1.1
(01)
CNA I.1.7 (01)
Coopercarne RR I.1.7 (01)
Grupo de Produtores Florestais
Certificados da Amaznia I.1.1
(02)
Fed. Agr. PA I.1.7 (01)
Fiepa P.12.1 (03)
Fiepa/CNI P.12.1 (01)
Sindimadeira RR I.1.7 (01)
Sind. Ind. Mad. RO I.1.1 (01)
Sind. Ind. Transf. Madeira Ji-Paran
I.1.1 (01)
Soc. Bras. Silvicultura I.1.4 (01)
OCB I.2.1 (01)

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

321

Tabela 19 Resultados da codificao: parte 08 (governos estaduais e municipais)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 08: GOVERNOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS117
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

---------

Mato Grosso do Sul D.1.4 (01)

D.2. Relao tica homem-natureza

---------

Mato Grosso do Sul D.2.1 (02)


Par D.2.1 (01)
Paran D.2.2 (01)
Rondnia D.2.2 (01)

Bahia P.3.2 (01)

-------

Rio de Janeiro D.4.3 (01)


So Paulo D.4.3 (01)

Rondnia D.4.1 (01)

D.3. Conhecimento como valor.

D.4. Viso essencial sobre o Estado.

117

Acre D.1.4 (01)


Amazonas D.1.4 (01)
Minas Gerais D.1.2 (02)
Par D.1.2 (01)
Santa Catarina D.1.1 (01) e D.1.2
(01)
Acre D.2.2 (01)
Amap D.2.2 (01)
Amazonas D.2.2 (02)
Distrito Federal D.2.2 (01)
Minas Gerais D.2.1 (01) e D.2.2
(03)
Par D.2.1 (01) e D.2.2 (02)
Rondnia D.2.1 (01) e D.2.2 (01)
Roraima D.2.1 (02) e D.2.2 (02)
Santa Catarina D.2.1 (02) e D.2.2
(01)
Tocantins D.2.2 (01)
Acre D.3.4 (01)
Amap D.3.2 (01)
Amazonas D.3.4 (01)
Amazonas D.4.1 (02)
Distrito Federal D.4.3 (01)
Minas Gerais D.4.3 (01)

Os resultados relativos aos governos municipais esto tabulados segundo o estado ao qual pertencem. Se dois ou mais representantes da mesma Unidade da Federao
manifestaram-se no mesmo evento, suas posies foram computadas separadamente.

322

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 08: GOVERNOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

Santa Catarina D.5.2 (01)

Mato Grosso do Sul D.5.1 (01)


Rondnia D.5.1 (01)
Par D.5.1 (01)
Paran D.5.2 (02)

Acre D.5.2 (01) e D.5.4 (01)


Amap D.5.2 (01)
Amazonas D.5.2 (02)
Minas Gerais D.5.1 (01) e D.5.2
(01)
Par D.5.2 (02) e D.5.4 (01)
Rondnia D.5.1 (01), D.5.2 (01) e
D.5.4 (01)
Roraima D.5.1 (02)
Santa Catarina D.5.1 (03)
Tocantins D.5.4 (01)

323

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de


poltica ambiental.

P.3. Causas da biopirataria.


P.4. Acesso aos recursos genticos.

PARTE 08: GOVERNOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS


1995-1998
1999-2002
Bahia P.1.1 (01)
Rio de Janeiro P.1.1 (01) e P.1.4
(01)
Santa Catarina P.1.1 (01)

Rondnia P.1.1 (01)

Rio de Janeiro P.2.5 (02)


Santa Catarina P.2.3 (01)

Mato Grosso do Sul P.2.3 (01)


Par P.2.1 (01)

---------------

---------------

2003-2006
Amap P.1.4 (01)
Amazonas P.1.1 (01) e P.1.4 (02)
Distrito Federal P.1.1 (01)
Mato Grosso P.1.2 (01)
Minas Gerais P.1.1 (01)
Par P.1.1 (02)
Rondnia P.1.2 (01) e P.1.4 (01)
Roraima P.1.1 (04)
Santa Catarina P.1.1 (02)
Tocantins P.1.1 (01)
Acre P.2.5 (01)
Amap P.2.3 (01)
Amazonas P.2.3 (01)
Minas Gerais P.2.5 (01)
Mato Grosso P.2.5 (01)
Par P.2.1 (01)
Roraima P.2.1 (01)
Santa Catarina P.2.5 (01)
Par P.3.1 (01)
--------

324

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


POLICY CORE
P.5. Controle do desmatamento

P.6. Criao de Unidades de Conservao.

P.7. Direitos das populaes tradicionais.

P.8. Presena humana em UCs

PARTE 08: GOVERNOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS


1995-1998
1999-2002
Santa Catarina P.5.1 (01)

Rondnia P.5.1 (01)

Bahia P.6.2 (01)

--------

Bahia P.7.2 (01)


Rio de Janeiro P.7.2 (01) e P.7.4
(01)
So Paulo P.8.2 (01)

--------

Mato Grosso do Sul P.8.1 (01)


Paran P.8.1 (02)

2003-2006
Acre P.5.2 (01)
Amap P.5.2 (01)
Amazonas P.5.2 (01)
Mato Grosso P.5.3 (02)
Par P.5.2 (01) e P.5.3 (01)
Rondnia P.5.1 (01)
Roraima P.5.1 (02)
Tocantins P.5.2 (01)
Acre P.6.4 (01)
Amap P.6.4 (01)
Amazonas P.6.2 (01) e P.6.4 (01)
Minas Gerais P.6.1 (02) e P.6.2 (01)
Rondnia P.6.1 (01)
Roraima P.6.1 (01)
Santa Catarina P.6.1 (03)
Tocantins P.6.4 (01)
Roraima P.7.1 (01)

-------

325

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 08: GOVERNOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas
no integrantes de UCs de Proteo Integral.

-------

-------

Acre P.9.4 (02)


Amazonas P.9.3 (01) e P.9.4 (03)
Minas Gerais P.9.5 (01)
Par P.9.2 (02)
Rondnia P.9.2 (02) e P.9.3 (01)
Roraima P.9.1 (02)

P.10. Sistemas de decises participativas


e de controle social.

Rio de Janeiro P.10.1 (01)


So Paulo P.10.1 (01)

--------

P.11. Participao do setor privado na soluo dos


problemas ambientais

Bahia P.11.2 (02)


Rio de Janeiro P.11.2 (01)
So Paulo P.11.1 (01)

--------

P.12. Peculiaridades regionais e locais

Santa Catarina P.12.1 (01)


So Paulo D.12.1 (01)

Par P.12.1 (01)


Paran P.12.1 (01)
Rondnia P.12.1 (01)

Distrito Federal P.10.1 (01)


Minas Gerais P.10.1 (01)
Santa Catarina P.10.3 (01)
Acre P.11.1 (01)
Amazonas P.11.1 (01) e P.11.3 (02)
Distrito Federal P.11.2 (01)
Minas Gerais P.11.1 (01)
Par P.11.1 (01)
Roraima P.11.3 (01)
Santa Catarina P.11.1 (01)
Tocantins P.11.1 (01)
Acre P.12.1 (01)
Amap P.12.1 (01)
Amazonas P.12.1 (02)
Minas Gerais P.12.1 (02)
Par P.12.1 (01)
Rondnia P.12.1 (01)

326

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 08: GOVERNOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
1995-1998
1999-2002
2003-2006
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

---------

----------

I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional

----------

-----------

Acre I.1.1 (02)


Amap I.1.1 (01)
Amazonas I.1.3 (01), I.1.6 (03)
e I.1.7 (02)
Minas Gerais I.1.1 (01)
Par I.1.5 (02)
Rondnia I.1.1 (01), I.1.2 (01),
I.1.3 (01) e I.1.6 (01)
Roraima I.1.2 (01), I.1.5 (01) e
I.1.7 (05)
Tocantins I.1.5 (01)
Amap I.2.4 (01)
Tocantins I.2.2 (01)

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

327

Tabela 20 Resultados da codificao: parte 09 (juristas e Ministrio Pblico)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 09: JURISTAS E MINISTRIO PBLICO
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva
D.2. Relao tica homem-natureza

D.3. Conhecimento como valor.

OAB - D.1.4 (01)


OAB D.2.2 (01)

--------

D.4. Viso essencial sobre o Estado.

OAB D.4.3 (01)

D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

OAB D.5.2 (01)

POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de


poltica ambiental.

Jos Afonso da Silva D.1.4 (01)


MPPA D.2.2 (01)
MPSP D.2.2 (01)
Jos Afonso da Silva D.2.2 (01)

MPDFT D.4.3 (02)


MPF D.4.1 (01)
MPAC D.5.4 (01)
MPSP D.5.4 (01)

MPPA D.4.3 (01)

MPF D.3.3 (01)

Jos Afonso da Silva D.5.4 (01)


MPPA D.5.4 (01)

1995-1998

1999-2002

2003-2006

---------

MPAC P.1.4 (01)


MPF P.1.3 (01) e P.1.4 (01)
MPSP P.1.3 (01)
MPF P.2.4 (01)
MPSP P.2.5 (02)

MPF P.1.3 (01)

OAB P.2.5 (01)

P.3. Causas da biopirataria.

----------

P.4. Acesso aos recursos genticos.

---------

P.5. Controle do desmatamento

---------

P.6. Criao de Unidades de Conservao.


P.7. Direitos das populaes tradicionais.

---------MPDFT D.2.3 (02)


MPF D.2.2 (01)
MPSP D.2.2 (01)
OAB D.2.2 (01)
MPDFT D.3.2 (01)

OAB P.6.2 (01)


OAB P.7.4 (01)

MPAC P.3.5 (01)


MPDFT P.3.5 (01)
MPF P.3.5 (01)
MPAC P.4.2 (01)
MPDFT P.4.2 (02)
MPF P.5.3 (01)
MPSP P.5.3 (01)
----------------

Jos Afonso da Silva P.2.4 (01)


MPF P.2.4 (01)
MPPA P.2.4 (01)
---------

--------Jos Afonso da Silva P.5.3 (01)


MPSP P.5.4 (01)
-----------------

328

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 09: JURISTAS E MINISTRIO PBLICO
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.8. Presena humana em UCs
P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas no
Integrantes de UCs de Proteo Integral.
P.10. Sistemas de decises participativas
e de controle social.
P.11. Participao do setor privado na soluo dos
problemas ambientais
P.12. Peculiaridades regionais e locais

ASPECTOS INSTRUMENTAIS
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas

I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional

-------------------

---------------

---------------

OAB P.10.1 (01)

MPPA P.10.1 (01)

---------

MPDFT P.10.1 (02)


MPF P.10.1 (01)
MPSP P.10.2 (01)
---------

OAB P.12.1 (01)

--------

---------

1995-1998

1999-2002

2003-2006

---------

---------

OAB I.2.3 (01)

MPDFT I.2.1 (01)


MPSP I.2.2 (02)

Jos Afonso da Silva I.1.7 (01)


MPPA I.1.6 (01)
MPSP I.1.6 (01)
Jos Afonso da Silva I.2.1 (01)
MPSP I.2.2 (01)

----------

Fonte: dados da pesquisa.


Nota: Os nmeros indicados entre parnteses ao lado de cada tipo de posicionamento indicam a quantidade de manifestaes. Foi computado apenas um posicionamento do
ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.

329

Tabela 21 Resultados da codificao: parte 10 (parlamentares federais)


(continua)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 10: PARLAMENTARES FEDERAIS118
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
D.1. Justia distributiva

D.1.2 02
D.1.4 02

D.2. Relao tica homem-natureza

D.2.1 04
D.2.2 05
D.2.3 02
D.3.1 02
D.3.2 01

D.3. Conhecimento como valor.

D.4. Viso essencial sobre o Estado.


D.5. Viso essencial sobre os recursos naturais.

POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.

118

D.1.1 03
D.1.2 05
D.1.3 02
D.1.4 02
D.2.1 15
D.2.2 27

D.1.1 04
D.1.2 10
D.1.3 01
D.1.4 03
D.2.1 17
D.2.2 29

D.3.1 02
D.3.2 05
D.3.3 03
D.3.4 02
D.4.1 07
D.4.3 05
D.5.1 15
D.5.2 09
D.5.3 01
D.5.4 06

D.3.1 01
D.3.2 01
D.3.3 02
D.4.1 03
D.4.3 08
D.5.1 14
D.5.2 16
D.5.3 01
D.5.4 09

1995-1998

1999-2002

2003-2006

P.1.1 04
P.1.3 02

P.1.1 05
P.1.2 01
P.1.4 02

P.1.1 08
P.1.3 01
P.1.4 04

D.4.1 03
D.4.3 03
D.5.1 03
D.5.2 02
D.5.4 04

A quantidade anotada refere-se ao nmero de manifestaes enquadradas em cada categoria de crena. Em cada componente do cdigo de anlise documental, tabulou-se
apenas uma posio de cada parlamentar por evento.

330

(continuao)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 10: PARLAMENTARES FEDERAIS
DEEP CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de poltica ambiental.

P.2.1 02
P.2.3 01
P.2.4 01

P.3. Causas da biopirataria.

P.3.1 02

P.4. Acesso aos recursos genticos.

--------

P.5. Controle do desmatamento

P.5.1 04
P.5.2 03
P.5.3 03

P.6. Criao de Unidades de Conservao.

P.6.1 01
P.6.2 02
P.6.4 - 01
P.7.1 01
P.7.4 02
P.8.2 03
--------

P.7. Direitos das populaes tradicionais.


P.8. Presena humana em UCs
P.9. Destinao prioritria das florestas pblicas no
Integrantes de UCs de Proteo Integral.

P.2.1 10
P.2.2 02
P.2.3 04
P.2.4 01
P.2.5 01
P.3.1 04
P.3.2 02
P.3.4 09
P.3.5 02
P.4.1 01
P.4.2 04
P.4.3 02
P.5.1 18
P.5.2 04
P.5.3 05
P.5.4 01
P.6.1 06

P.7.1 02
P.7.4 01
P.8.1 04
P.9.1 03
P.9.4 01
P.9.5 01

P.2.1 06
P.2.3 03
P.2.4 02
P.2.5 05
P.3.1 01
P.3.3 02

--------

P.5.1 13
P.5.2 06
P.5.3 02
P.5.4 03
P.6.1 07
P.6.4 02
P.7.1 02
P.8.1 03
P.9.1 06
P.9.2 08
P.9.3 01
P.9.4 01
P.9.5 02

331

(concluso)

RESULTADOS DA CODIFICAO DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DAS AUDINCIAS PBLICAS


PARTE 10: PARLAMENTARES FEDERAIS
POLICY CORE
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.10. Sistemas de decises participativas
e de controle social.
P.11. Participao do setor privado na soluo dos
problemas ambientais
P.12. Peculiaridades regionais e locais

ASPECTOS INSTRUMENTAIS

P.10.1 04
P.10.2 01
P.10.3 01
P.11.3 02

P.12.1 05
P.12.2 03

P.10.1 03
P.10.2 02
P.10.3 05
P.11.1 04
P.11.2 03
P.11.3 03
P.12.1 18
P.12.2 02
P.12.3 03

P.10.1 09
P.10.2 01
P.11.1 10
P.11.2 01
P.11.3 02
P.12.1 15

1995-1998

1999-2002

2003-2006

I.1. Gesto das florestas pblicas

I.1.7 01

--------

I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional

I.1.1 04
I.1.4 01

I.1.1 11
I.1.4 04

I.1.1 18
I.1.2 02
I.1.4 02
I.1.5 02
I.1.6 07
I.1.7 14
I.1.1 07
I.1.4 01

Fonte: dados da pesquisa.

332

ANEXO A Hipteses do MCA


MODELO DAS COALIZES DE ADVOCACIA
HIPTESES
Hipteses de coalizo (relativas s coalizes de advocacia)
01

02
03
04
05
06

No mbito de um subsistema de poltica maduro, o alinhamento dos aliados e oponentes em relao s


controvrsias que envolvem core beliefs tende a ser consideravelmente estvel ao longo de uma dcada
ou mais.
Atores no mbito de uma coalizo de advocacia mostraro consenso substancial em relao a questes
pertinentes ao ncleo poltico (policy core), e menos em relao a aspectos instrumentais.
Um ator (ou coalizo) desistir de aspectos instrumentais de seu sistema de crenas antes de assumir
fraquezas no ncleo poltico (policy core).
No mbito de uma coalizo, as agncias administrativas geralmente advogaro posies mais moderadas
do que seus aliados em grupos de interesse.
Elites de grupos de interesses ideolgicos (purposive groups) so mais limitadas em sua expresso de
crenas e posies sobre polticas do que elites de grupos de interesses materiais.
Atores que compartilham crenas do ncleo poltico (policy core) so mais propensos a se submeter
coordenao de curto prazo quando vem seus oponentes como (a) muito poderosos e (b) muito capazes
de impor custos substanciais sobre eles, se vitoriosos.

Hipteses de mudana (relativas s mudanas na poltica pblica)


01

02

Os atributos fundamentais de um programa governamental no sero significativamente revisados


enquanto a coalizo que instituiu o programa permanecer no poder, exceto quando a mudana for
imposta por uma jurisdio hierarquicamente superior.
Perturbaes significativas externas ao subsistema (por exemplo, mudanas nas condies
socioeconmicas, opinio pblica, coalizes governantes, ou decises polticas de outros subsistemas)
constituem causa necessria, mas no suficiente, de mudana nos atributos fundamentais de um
programa governamental.

Hipteses de aprendizado (relativas ao processo de aprendizado orientado a polticas


pblicas)
01

02

03

04

05

Aprendizado poltico entre sistemas de crenas mais provvel quando h um nvel intermedirio de
conflito informado entre as coalizes. Nessa situao, provvel que: (i) cada coalizo possua os
recursos necessrios para se engajar em tal debate; e (ii) o conflito seja entre aspectos instrumentais de
um sistema de crenas e elementos do ncleo poltico (policy core) do outro ou, alternativamente, entre
importantes aspectos instrumentais dos dois sistemas de crenas.
Problemas em relao aos quais existem teorias e dados quantitativos aceitveis so mais conducentes a
aprendizado poltico entre sistemas de crenas do que aqueles em que a teoria e os dados so em geral
qualitativos, muito subjetivos ou ausentes.
Problemas que envolvem sistemas naturais so mais conducentes a aprendizado poltico entre sistemas
de crenas do que aqueles que envolvem sistemas puramente polticos ou sociais, porque nos primeiros
muitas das variveis crticas no so estrategistas ativos e experincias controladas so mais factveis.
Aprendizado poltico entre sistemas de crenas mais provvel quando existe um frum que (a)
prestigiado o suficiente para forar profissionais de diferentes coalizes a participar; e (b) dominado por
normas profissionais.
Mesmo quando a acumulao de informao tcnica no altera a viso da coalizo oposta, ela poder ter
importantes impactos na poltica ao menos no curto prazo pela alterao das vises dos policy
brokers ou outros importantes agentes governamentais.

Quadro 10 Hipteses do MCA atualizadas


Fonte: Adaptado de Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 124-145).

dissertao suely verso final