Texto - A Falta de Efetividade À Judicialização Excessiva - Luís R. Barroso

REVISTA DA
PROCURADORIA-GERAL
DO ESTADO
Publicao da Procuradoria de Informao, Documentao e Aperfeioamento Profissional
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
ISSN 0101-1480
RPGE
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Porto Alegre
v. 31
n. 66
p. 1 - 250
jul./dez. 2007
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Revista da Procuradoria-Geral do Estado / Procuradoria-Geral do Estado do

Rio Grande do Sul. Vol. 9, n. 24 (1979)-
. - Porto Alegre : PGE,
1979v.; 21 cm.
Semestral.
Continuao da: Revista da Consultoria-Geral do Estado, v.1-9, n. 123 (1971-1979).
ISSN 0101-1480
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SUMRIO
EDITORIAL .........................................................................................
DOUTRINA
A Propriedade Privada e Outros Direitos Reais no Novo Cdigo Civil:
principais alteraes
Helena Beatriz Cesarino Mendes ..................................................
A Licitao e seus Princpios

Vladimir da Rocha Frana...............................................................
47
A Proteo da Confiana nas Relaes Obrigacionais entre Entes Federativos

Ricardo Seibel de Freitas Lima .....................................................
69
Da Falta de Efetividade Judicializao Excessiva: direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial
Lus Roberto Barroso.......................................................................
89
O Exerccio dos Direitos Segundo as Balizas do Artigo 187 do Cdigo

Civil/2002
Adriana Menezes de Simo Kuhn .................................................
115
Tributao Ambiental: consideraes sobre o ICMS ecolgico e alguns

tributos verdes de pases desenvolvidos
Luiz Ernani Bonesso de Arajo; Stefania Eugenia Barichello
Michele Oliveira Teixeira ................................................................
135
A Jurisdio Constitucional e os Diferentes Modelos de Controle de Constitucionalidade

Isabel da Cunha Bisch. .................................................................... 153
La Inalienabilidad de los Derechos Humanos. Anlisis Sistemtico sobre el
Conocido caso del lanzamiento de enanos
Sheila Stolz ......................................................................................
171
Advocacia Pblica: estudo classificatrio de direito comparado

Cludio Grande Jnior ....................................................................
183
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PARECERES
Parecer 14653
Joline Baldwin Erig Weiller ..........................................................
211
Parecer 14770
Adriana Neumann............................................................................
235
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EDITORIAL
A Revista da Procuradoria-Geral do Estado, nesta edio, apresenta alguns
temas palpitantes relacionados ao controle jurisdicional da administrao publica,
ao controle da constitucionalidade, tributao ambiental, licitao - tema recorrente na consultoria da Casa -, e tambm um artigo sobre a Advocacia Pblica
no direito comparado.
Permito-me debruar sobre este ltimo para trazer a experincia da nova
advocacia pblica que vem sendo travada na PGE-RS. E no poderia iniciar sem
enfocar dois requisitos fundamentais para o pleno exerccio deste mister: a) a
implementao de remunerao compatvel, na forma do art. 39 da Constituio
Federal subsdios, e b) a autonomia funcional, administrativa e oramentria.
Com tais elementos a advocacia pblica se fortalece em sua misso constitucional
e melhor se alicera para os embates que, no raramente, tm de ser travados
com os agentes pblicos ou em defesa de seus atos. Neste sentido, preciosa a
lio do articulista Cludio Grande Junior que conclui que o Brasil consolidou o
regime dualista na Constituio Federal de 1988 e progrediu muito ao desincumbir o Ministrio Pblico das funes de representao judicial e extrajudicial,
consultoria, assessoramento e controle jurdico interno dos entes pblicos, bem
como ao atribuir-lhe autonomia funcional e administrativa. Todavia, ainda falta
dotar as instituies de advocacia do Estado (advocacia pblica em sentido estrito)
de maiores garantias, a fim de se preservar a prpria independncia funcional dos
advogados pblicos, individualmente considerados, e o perfeito exerccio de suas
atribuies, imprescindveis ao Estado Democrtico, Social e Ambiental de Direito.
O fenmeno das aes de massa, aliado dificuldade das instituies
pblicas em imprimir a compatvel velocidade na adequao de sua estrutura
administrativa tm seguidamente ocasionado disparidade entre a demanda de
servio e a capacidade de seu enfrentamento.
Para solucionar o impasse, algumas medidas vm sendo adotadas, como
so exemplos a racionalizao da atuao judicial, com a dispensa prvia (aps
exame pela Corregedoria-Geral e pelo Procurador-Geral Adjunto para Assuntos
Jurdicos) de interposio de peas (contestaes e recursos) nas aes cuja jurisprudncia dos tribunais superiores j se firmou contrariamente tese defendida
pelo Estado e os meios recursais j se encontram esgotados e a racionalizao da
atuao judicial mediante a formao de Grupos Especiais de Trabalho, sempre
coordenados por Procuradores do Estado, para enfrentamento das aes massificadas, com otimizao e padronizao de rotinas, simplificao de peas, auxlio de
assessores jurdicos, etc., reservando aos Procuradores as aes no massificadas,
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isto , aquelas que demandam estudo e acompanhamento aprofundados e que

podem reverter ganhos efetivos ao Estado.
Outra postura que vem sendo reforada a da advocacia preventiva, feita
in loco junto s secretarias e autarquias, prevenindo o surgimento de demandas
judiciais que, inevitavelmente, tendem a se proliferar aos milhares e abarrotar
tanto a PGE, quanto o Poder Judicirio.
E por fim, mas no por ltimo e sem esgotar os exemplos, pode-se mencionar
o reforo na postura conciliatria. A PGE est proporcionando treinamento aos
Procuradores e Assessores, visando ao reforo da soluo dos litgios por meio da
conciliao e, paralelamente, apresentou sugesto de adequao legislativa que
lhe proporcione meios mais eficazes para a conciliao.
Concomitantemente, a PGE est se preparando para o pleno ingresso no
processo virtual e eletrnico, o que imprimir maior velocidade na tramitao dos
feitos e exigir dos operadores do Direito indispensvel reciclagem.
Estas so algumas medidas que vm sendo implementadas e que vm
auxiliando a PGE a fazer frente ao crescente aumento da demanda de processos.
Nosso sentir de que a Advocacia Pblica j no pode mais atuar de forma tradicional, tendo de lanar mo das modernas tecnologias e adotar postura menos
formalista, mais conciliatria e preventiva, indo tambm ao encontro do moderno
processo eletrnico.
Boa leitura!
Mrcia Pereira Azrio
Procuradora-Adjunta para Assuntos Institucionais
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A PROPRIEDADE PRIVADA E OUTROS

DIREITOS REAIS NO NOVO
CDIGO CIVIL: PRINCIPAIS
ALTERAES
Helena Beatriz Cesarino Mendes Coelho*
Sumrio: 1 Introduo; 2 Panorama geral; 3 Direito de Propriedade: principais inovaes; 3.1 Funo social da propriedade e abuso de direito; 3.2
Posse: aquisio e perda; 3.3 Usucapio; 3.3.1 Usucapio extraordinria e
ordinria; 3.3.2 Usucapio especial rural e urbana; 3.3.3; Desapropriao
judicial por posse-trabalho; 3.4 Perda da propriedade; 3.5 Construo que
invade terreno alheio; 3.6 Uso anormal da propriedade; 3.6.1 Servido de
janela; 3.7 Condomnio; 4 Outros direitos reais: principais inovaes; 4.1
Superfcie; 4.2 Promessa de Compra e Venda; 4.3 Enfiteuse. 5 Consideraes
finais. Referncias
1 INTRODUO
O presente trabalho visa a abordar as principais alteraes trazidas pelo
Cdigo Civil de 2002- Lei n 10.406/2002 - no mbito da propriedade privada,
bem como relativamente a alguns outros relevantes direitos reais que trazem
inovaes: o direito de superfcie, a promessa de compra e venda e a enfiteuse.
Primeiramente, ser traado um breve panorama geral acerca do tema,
analisando os valores que informaram a nova Codificao.
Posteriormente, sero abordadas topicamente as modificaes realizadas,
traando-se um comparativo com as normas do anterior Cdigo Civil, para, por
derradeiro, lanar-se algumas consideraes finais sobre a matria.
2 PANORAMA GERAL
A concepo de propriedade, baseada em viso patrimonialista do instituto,
entendida como direito real de usar, gozar e dispor da coisa, excluindo terceiros de
qualquer ingerncia sobre o bem, permaneceu hegemnica nos pases de Direito
Continental, desde a Idade Mdia, remontando, para alguns doutrinadores,
Roma, embora neste aspecto haja divergncias1.
* Procuradora do Estado do Rio Grande do Sul
1
Segundo Ricardo Aronne, h controvrsias sobre a concepo de propriedade no direito romano, entendendo alguns
que a viso romana no se adequava simplificao que se arraigou no direito civil. In Propriedade e Domnio.
Reexame Sistemtico das Noes Nucleares de Direitos Reais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 56
RPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 9-45, jul./dez. 2007
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A partir do sculo XIX, mesmo que ainda mantendo a concepo abstratista da propriedade, a doutrina desenvolveu uma pequena alterao na sua
conceituao, dividindo o direito de propriedade em dois aspectos: um interno
e outro externo. O aspecto interno liga-se relao entre o indivduo e o bem; o
aspecto externo diz respeito relao entre o indivduo proprietrio e os demais
indivduos da sociedade.
Nas palavras de Arnold Wald, citado por Aronne:
Devemos distinguir no direito de propriedade a estrutura interna da estrutura
externa. A primeira abrange os poderes que o titular do direito pode exercer
sobre a coisa, e a segunda as relaes entre o proprietrio e os terceiros. A
estrutura interna apresenta-se como poder complexo e exclusivo do proprietrio sobre a coisa, abrangendo o uso, gozo e a disposio.
A estrutura externa importa o direito de exigir a absteno dos terceiros em
relao ao objeto de propriedade do titular.2
Tanto os poderes vinculados estrutura interna, quanto aqueles vinculados

estrutura externa, compem o aspecto estrutural do direito de propriedade, no
se referindo ao aspecto funcional do instituto.
Mas alm deste aspecto estrutural, a propriedade ostenta tambm um
aspecto funcional, como ressaltado por Tepedino, ainda sob a gide do Cdigo
Civil de 1916:
A propriedade pode ser estudada em dois aspectos, o estrutural e o funcional.
A dogmtica tradicional e, na sua esteira, o Cdigo Civil brasileiro, preocupase somente com a estrutura do direito subjetivo proprietrio. O art. 524 do
C. Civ., com efeito, evitando defini-la, dispe sobre os poderes do titular do
domnio, fixando o aspecto interno ou econmico, caracterizador do senhorio,
e outro externo, o aspecto propriamente jurdico da estrutura da propriedade.
O primeiro aspecto, interno ou econmico, composto pelas faculdades de
usar, fruir e dispor. O segundo, o jurdico, traduz-se na faculdade de excluso
de ingerncias alheias.
Estes dois aspectos, o interno e o externo, compem a estrutura da propriedade, o seu aspecto esttico.
J o segundo aspecto, mais polmico, alvo de disputa ideolgica, refere-se
ao aspecto dinmico da propriedade, a funo que desempenha no mundo
jurdico e econmico a chamada funo social da propriedade.3
A funo social da propriedade tomou especial relevo com a promulgao

da Constituio Federal de 1988, que a inseriu entre os direitos fundamentais,
dispondo o art. 5, inciso XXIII, que a propriedade atender a sua funo social,
alm de prev-la como alicerce da Ordem Econmica (art. 170, III). A anterior
Carta Federal, de 1967, previa a funo social da propriedade somente como
princpio da ordem econmica e social, no incluindo a matria da funo social
dentre os direitos e garantias fundamentais.
Wald, Arnold, apud Aronne, ob. Cit., pp. 57-58.
Tepedino, Gustavo. Contornos constitucionais da propriedade privada. In: Estudos em homenagem ao professor
Caio Tcito. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 311.
2
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No mbito ainda das normas constitucionais que tutelam a propriedade e
orientam-na ao cumprimento de sua funo social, encontramos os dispositivos
que tratam da utilizao da propriedade urbana no contexto da poltica territorial urbana art. 182 e seguintes. No art. 184, na mesma senda, est regulada
a propriedade rural dentro da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria.
J os arts. 183 e 191 contemplam hipteses de usucapio especial, o primeiro
referindo-se posse continuada por cinco anos em imvel urbano destinado
moradia familiar, com rea no superior a 250 m, e o segundo ao usucapio de
imvel rural, no superior a 50 hectares, tornado produtivo pelo possuidor.
De acordo com Aronne, domnio e propriedade no so conceitos equivalentes. O domnio a relao entre o indivduo e a coisa, que possibilita quele usar,
gozar e dispor desta, tendo, portanto, natureza real. J a propriedade compreende
a relao do indivduo com a coletividade: o direito de exigir a absteno das
demais pessoas na ingerncia sobre a coisa, bem como o dever de fazer com que
o bem atenda a sua funo social, consubstanciando, pois, uma relao pessoal
universalizada.4
Nessa senda, domnio e propriedade so conceitos autnomos, embora
complementares e no exclusivos. O domnio tem por objeto uma coisa e suas
faculdades, no tendo um sujeito passivo, j a propriedade, tem por objeto uma
prestao, tendo sujeito passivo e no sendo de natureza real. A est o pontochave da repersonalizao buscada, onde se funcionaliza o direito real, pela via
de seu instrumentalizador. 5
Assim, o direito de propriedade pode ser entendido como um direito obrigacional, com as seguintes faces: o proprietrio credor de uma obrigao passiva
universal, sendo os demais indivduos e o Estado obrigados a uma conduta de
absteno em relao ao bem. Por outro lado, o proprietrio tem uma obrigao
de fazer a propriedade atingir sua funo social, da qual so credores o Estado e
os demais membros da coletividade. Logo, a obrigao da propriedade bilateral
e deve ser atendida para que seja oponvel.
Nesse sentido, obrigacionalizando-se a propriedade, opera-se sua repersonalizao, sendo certo que ao direito obrigacional no se atribui carter de
absolutividade, impondo-se ao proprietrio direitos mas tambm obrigaes. Tal
interpretao compatibiliza-se com o texto constitucional, que assentou o princpio da funo social da propriedade, alando-o, inclusive, a direito fundamental.
Encampando o princpio constitucional, o novo Cdigo Civil traz norma
expressa, no art. 1.228, par. 16, atribuindo ao proprietrio a obrigao de fazer
com que a propriedade cumpra sua funo social. O foco, portanto, deixa de ser
Aronne, ob. Cit., p. 82.
Art. 1.228- O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de
quem que injustamente a possua ou detenha.
Pargrafo 1 - O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais
e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas
naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
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patrimonialista, passando a direcionar-se para a pessoa, cuja dignidade deve ser
assegurada, pois valor fundamental da ordem constitucional.
Como dito por Aronne:
Aos poucos, a propriedade veio ganhando contornos cada vez mais sociais,
fruto, como j analisado, do movimento constitucionalista que cada vez mais
se solidifica no mundo do direito, de modo que a propriedade, um direito
privado, vem ganhando cada vez mais a regulao e contornos de direito
pblico, cingindo essa diviso ainda existente mas que, cada vez mais, tomba
ante a inafastvel sistematicidade do todo que o ordenamento jurdico.
A propriedade est entre os direitos e garantias do cidado, enquanto princpio
jurdico de acesso propriedade, assim como se relativiza diretamente por
outro princpio jurdico, que o de sua funo social, e ambos se hierarquizam axiologicamente, perante os casos concretos, informando sempre,
materialmente, o direito de propriedade. 7
Na mesma esteira, outros direitos reais sofreram modificaes no novo

Cdigo Civil, tambm no sentido de funcionalizar o direito de propriedade. No
presente trabalho sero abordados alguns deles, que se considera relevantes, como
o direito de superfcie, a promessa de compra e venda e a enfiteuse.
3 DIREITO DE PROPRIEDADE: PRINCIPAIS INOVAES
3.1 Funo Social da Propriedade e Abuso de Direito
O direito de propriedade regulado a partir do art. 1.228 no Cdigo Civil de
2002 que, como o anterior, no traz uma definio do instituto, apenas dispondo
sobre as faculdades do proprietrio.
Art.
1.228.
proprietrio
tem
a Art. 524 A lei assegura ao proprietrio o
faculdade de usar, gozar e dispor da direito de usar, gozar e dispor de seus

coisa, e o direito de reav-la do poder de bens, e de reav-los do poder de quem
quem quer que injustamente a possua ou quer que injustamente os possua.
detenha.
Par. nico - A propriedade literria,
Par. 1 - O direito de propriedade deve cientfica
artstica
ser
regulada
ser exercido em consonncia com as suas conforme as disposies do Captulo VI

finalidades econmicas e sociais e de deste Ttulo.
modo
que
sejam
preservados,
de
conformidade com o estabelecido em lei

7
Aronne, ob. Cit., p. 154
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especial, a flora, a fauna, as belezas
naturais, o equilbrio ecolgico e o
patrimnio histrico e artstico, bem
como evitada a poluio do ar e das
guas.
Par. 2 - So defesos os atos que no
trazem
ao
comodidade,
proprietrio
ou
utilidade,
qualquer
e
sejam
animados pela inteno de prejudicar

outrem.
Par. 3 - O proprietrio pode ser privado
da coisa, nos casos de desapropriao,
por necessidade ou utilidade pblica ou
interesse
social,
bem
como
no
de
requisio, em caso de perigo pblico

iminente.
Par. 4 - O proprietrio tambm pode ser
privado da coisa se o imvel reivindicado
consistir em extensa rea, na posse
ininterrupta de boa-f, por mais de cinco
anos,
de
considervel
nmero
de
pessoas, e estas nela houverem realizado,

em conjunto ou separadamente, obras e
servios
considerados
pelo
juiz
de
interesse social e econmico relevante.

Par.
antecedente,
No
o
caso
juiz
do
fixar
pargrafo
a
justa
indenizao devida ao proprietrio; pago

o preo, valer a sentena como ttulo
para o registro do imvel em nome dos
possuidores.
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Veja-se a redao, comparativamente, dos arts. 1.228 do novo Cdigo e
524 do Cdigo de 1916:
Como j referido no item anterior, o ordenamento ptrio passou a dar
destaque funo social da propriedade, com a elevao da mesma a direito
fundamental. Na mesma senda, o Cdigo Civil de 2002 expressamente tratou da
matria, em seu art. 1.228, par. 2.
Assim, o novo Cdigo incorpora o princpio constitucional da funo social
da propriedade8, vazado no par. 2 do art. 1.228, segundo o qual o direito de
propriedade deve ser exercido de acordo com suas finalidades econmicas e sociais e de modo a preservar o patrimnio natural e cultural. Portanto, a legislao
civil consagra a funcionalizao do direito de propriedade, o qual somente ser
legtimo se exercido em conformidade com sua funo social.
A funcionalizao implica a exigncia de postura ativa do proprietrio, que
dever fazer com que sua propriedade sirva, de algum modo, sociedade.
Note-se que o comando apresenta-se sob a forma de princpio, que, por sua
baixa concretude, exige do intrprete uma postura mais ativa na sua aplicao,
sempre levando em conta o momento histrico e suas particularidades.
Destaca Aronne que importante ter presente que, consoante j elucidou
Gustavo Tepedino, propriedade produtiva no sinnimo de propriedade funcionalizada. A produtividade apenas um dentre outros elementos exemplificativos,
como o trabalho, que constituem a noo de funo social, bem mais ligada aos
valores de igualdade e dignidade do que aos de liberdade no sentido clssico.9
Por outro lado, a norma exige no s o atendimento da funo econmicosocial da propriedade, mas tambm o respeito ao meio ambiente, incorporando,
aqui tambm, valores constitucionais (expressos, por exemplo, nos arts. 225 e
215 da CF).
A seu turno, o pargrafo 2 do art. 1.228 trata do abuso de direito. Tal
dispositivo, todavia, no se afigura congruente com a sistemtica adotada para
o direito de propriedade, agora orientado pelo cumprimento da funo social. A
teoria do abuso de direito fazia sentido poca em que o ordenamento consagrava um direito ilimitado de propriedade. Agora, ao contrrio, sendo necessrio o
desempenho da funo social, muito antes de se caracterizar um ato emulativo,
a propriedade perde a sua legitimidade constitucional se o proprietrio deixar de
promover os valores sociais associados titularidade do domnio.10
H que se ponderar, por outro lado, que, na dico do par. 2 do art. 1.228,
para que se configure o abuso de direito mister que haja a inteno do proprietrio de lesar outrem. Todavia, o mesmo Cdigo, na parte geral, ao tratar dos atos
ilcitos, consagra a concepo do abuso de direito objetivo, que se caracterizar
independentemente da inteno do agente, bastando que o titular do direito, ao
O princpio da funo social da propriedade est plasmado, na Constituio Federal, como direito fundamental no
art. 5, inc. XXIII, e como princpio da ordem econmica, no art. 170, inc. III.
9
10
Tepedino, ob. Cit., p. 159.
8
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exerc-lo, exceda manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou
social, pela boa-f ou pelos bons costumes (art. 187).
necessrio, portanto, harmonizar os dois dispositivos normativos, procedendo-se a uma interpretao sistemtica, de forma que se reconhea o abuso
do direito de propriedade no s quando houver inteno de lesar outrem, mas
tambm quando no se comprovar tal nimo, mas ocorrer o prejuzo ao terceiro,
ensejando a responsabilidade civil.
Assim, interpretando o citado par. 2 do art. 1.228 em conjunto com o art.
187, afirma Slvio Rodrigues no ser imprescindvel, pois, para o reconhecimento
da teoria do abuso de direito, que o agente tenha a inteno de prejudicar terceiro,
bastando, segundo a dico legal, que exceda manifestamente os limites impostos pela finalidade econmica ou social, pela boa f ou pelos bons costumes.
E acrescenta: acredito que a teoria atingiu seu pleno desenvolvimento com a
concepo de Josserand, segundo a qual h abuso de direito quando ele no
exercido de acordo com a finalidade social para a qual foi conferido, pois, como
diz este jurista, os direitos so conferidos aos homens para serem usados de uma
forma que se acomode ao interesse coletivo, obedecendo sua finalidade, segundo
o esprito da instituio.11
3.2 Posse: Aquisio e Perda
Destaca Tepedino que o novo diploma abriga dois aperfeioamentos quanto
posse. Em primeiro lugar, deixando de lado a tradicional discusso acerca da
natureza da posse, se fato ou direito, a posse definida como um exerccio de
fato.12 Trata-se de um direito autnomo, independente em relao propriedade.
Ressalta o autor que para Ihering a posse era considerada uma espcie de
vanguarda avanada da propriedade, que tinha tanto valor que seu mero exerccio
era objeto de tratamento autnomo. A posse era assim reconhecida pelo ordenamento independentemente de ttulo dominical, at mesmo sem o domnio, ou,
em alguns casos, contra o domnio.
Destaca Tepedino:
Em outras palavras, a noo de vanguarda avanada do domnio, escapando dos limites entrevistos pela construo de Ihering, passa a ter bases
axiolgicas constitucionais. Os valores sociais da moradia, do trabalho, da
dignidade da pessoa humana, fazem com que a estrutura normativa de
defesa do exerccio da propriedade seja assegurada independentemente do
domnio. A justificativa da posse encontra-se diretamente na funo social que
desempenha o possuidor, direcionando o exerccio de direitos patrimoniais
a valores existenciais atinentes ao trabalho, moradia, ao desenvolvimento
do ncleo familiar.13
Rodrigues, Slvio. Direito Civil. Parte Geral, v. I. 28 ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 314.
Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exerccio, pleno ou no, de algum dos poderes
inerentes propriedade.
13
Tepedino, Temas de Direito Civil, tomo II. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 152.
11
12
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16
As normas relativas aquisio e perda da posse sofreram alterao na
nova legislao, tornando-se mais claras e precisas. Vejam-se as normas relativas
aquisio, comparativamente:
Art. 1.204. Adquire-se a

posse desde o momento
em que se torna possvel o
exerccio, em nome prprio,
de qualquer dos poderes
inerentes propriedade.
Art. 493 Adquire-se a posse:

I pela apreenso da coisa, ou pelo exerccio
do direito;
II pelo fato de se dispor da coisa, ou do direito;
III por qualquer dos modos de aquisio em
geral.
Pargrafo nico aplicvel aquisio da
posse o disposto neste Cdigo, arts. 81 a 85.
Anota a doutrina que o atual dispositivo do Cdigo Civil apresenta redao aprimorada em relao ao Cdigo de 1916, o qual era criticado, porque,
em face da teoria objetiva da posse, veiculada por Ihering, a aquisio da posse
resulta apenas da circunstncia de ser fixada uma exteriorizao da propriedade.
A especificao de situaes de aquisio feita no Cdigo anterior era, alm de
redundante, no taxativa, de modo que no trazia serventia.
No tocante perda da posse, o novo Cdigo trouxe tambm uma reviso
conceitual. Vejamos:
Art. 1.223. Perde-se a posse
quando cessa, embora contra a
vontade do possuidor, o poder
sobre o bem, ao qual se refere o
art. 1.196.
Art. 520 Perde-se a posse das coisas:

I pelo abandono;
II pela tradio;
III pela perda, ou destruio delas, ou
por serem postas fora do comrcio;
IV pela posse de outrem, ainda contra
a vontade do possuidor, se este no foi
manutenido, ou reintegrado em tempo
competente;
V pelo constituto possessrio.
Pargrafo nico Perde-se a posse dos
direitos, em se tornando impossvel
exerc-los, ou no se exercendo por
tempo, que baste para prescreverem.
Como se v, o anterior Cdigo Civil dispunha casuisticamente acerca das

hipteses de perda da posse, motivo pelo qual era objeto de crticas da doutrina,
pois melhor seria trazer redao genrica. Foi a tcnica adotada pelo novo diploRPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 9-45, jul./dez. 2007
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ma, pois, perde-se a posse sempre que o agente deixa de ter possibilidade de
exercer, por vontade prpria ou no, poderes inerentes ao direito de propriedade
sobre a coisa14. Assim, a enumerao legal veiculada pelo anterior art. 520 no
podia ser tida como exaustiva. Solucionando, pois, a impreciso tcnica do anterior Cdigo, o atual deixou claro que perde-se a posse quando desaparecem
os poderes inerentes propriedade com relao coisa que eram exercidos pelo
possuidor, qualquer que seja sua causa.15
3.3 Usucapio
Antes de analisarmos as modificaes tpicas efetuadas pelo Cdigo Civil de
2002 no que respeita usucapio da propriedade, impende trazer tona algumas
noes bsicas sobre o instituto.
A usucapio pode ser definida como o modo de aquisio da propriedade mediante a posse suficientemente prolongada sob determinadas condies.
Trata-se de modo de aquisio originrio, porquanto a titularidade nasce sem
vinculaes com o passado, isto , no h qualquer relao entre o adquirente e o
precedente sujeito de direito. modo de aquisio no s da propriedade, como
tambm de outros direitos reais, tema que no ser tratado neste trabalho, cujo
foco to-somente as inovaes trazida pela nova legislao civil com referncia
propriedade.
So requisitos bsicos para a usucapio o animus domini, ou seja, a vontade
de ser dono do bem; a posse mansa e pacfica, que se descaracteriza se o bem
tiver sido tomado mediante violncia, furtividade ou fraude; posse ininterrupta;
lapso de tempo exigido na espcie.
Importante destacar o contedo da expresso animus domini, fazendo-se
uma interpretao atual luz dos princpios constitucionais, como dito por Viana:
Nessa linha, quando o dispositivo em exame estatui que se deve possuir como
seu o imvel, a interpretao correta e conforme a realidade que vivemos,
que ele pode usucapir se deu ao imvel a finalidade econmico-social que lhe
negou o titular do domnio, e que atende aos interesses da coletividade. Se a
propriedade deve ser exercitada nesse diapaso, com maior razo a posse,
pois a usucapio um ato espoliativo contra o titular do domnio, mas que
se justifica pelo interesse social.16
O fundamento da usucapio no pacfico na doutrina. Assim, para aqueles que adotam a teoria subjetiva, haveria uma presuno de renncia do antigo
dono, de modo que, se ele se desinteressa de sua utilizao, durante certo lapso
Venosa, Slvio de Salvo. Direito Civil. Direitos Reais, 6 ed. So Paulo: Atlas, 2006, p. 84.
Venosa, ob. Cit., p. 84.
Viana, Marco Aurlio S. Comentrios ao Novo Cdigo Civil, vol. XVI. Coord. Slvio de Figueiredo Teixeira. 2
ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 85.
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de tempo, porque abandonou a coisa, ou tem esse propsito. Respondendo aos
que assim pensam, no exame do direito anterior, Orlando Gomes ensinava que
presumir a renncia desconhecer a natureza humana.17
J para a teoria objetiva, a usucapio encontra fundamento na utilidade
social da coisa. O que autoriza o carter espoliativo do instituto atender funo
econmico-social da propriedade. Vislumbra-se, pois, que o Cdigo Civil adota
referida teoria ao tratar sobre usucapio (que vem ao encontro da valorizao da
funo social da propriedade apregoada pela Carta Federal).
Para Tepedino,18 pode-se mesmo afirmar que as modalidades de usucapio comprovam a existncia da funo social da posse no ordenamento jurdico
brasileiro, embora tal funo no esteja expressamente prevista na Constituio.
Com efeito, a Carta Federal dispe de forma expressa acerca da garantia do
direito de propriedade e de sua funo social, no contendo dispositivo semelhante
quanto posse. Todavia, a posse recebe a tutela jurdica, sendo de se verificar
que, considerando-se que a funo social da propriedade realiza-se mediante atos
concretos, praticados por quem efetivamente tem a disponibilidade fsica dos bens,
o princpio da funo social mais evidente na posse do que na propriedade, da
porque possvel falar-se em funo social da posse.19
O novel Cdigo traz algumas modificaes no tocante ao instituto da
usucapio, que sero adiante tratadas. Da visualizao das normas referentes
s diversas modalidades de usucapio, pode-se perceber a fora que ganha a
tutela da chamada posse qualificada, aquela caracterizada pelo cumprimento
da funo social: posse exercida a ttulo de moradia e enriquecida pelo trabalho
ou por investimentos. Como dito por Zavascki: Surge, assim, um novo conceito
de posse, decorrente do que Miguel Reale denominou princpio da socialidade,
distinta da que decorre dos critrios formalistas da tradio romanista, que no
distingue a posse simples, ou improdutiva, da posse acompanhada de obras e
servios realizados nos bens possudos.20
3.3.1 Usucapio Extraordinria e Ordinria
Assim dispe a legislao civil:
Viana, ob. Cit., p. 73.

Conforme Teori Albino Zavascki. In A Reconstruo do Direito Privado. Judith Martins-Costa (org). So Paulo:
RT, 2002, p. 844.
20
Zavascki, Teori. In A Reconstruo do Direito Privado. Judith Martins-Costa (org). So Paulo: RT, 2002, p. 850.
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Art. 1.238. Aquele que,
por
quinze
anos,
sem
interrupo, nem oposio,
possuir como seu um imvel,
adquire-lhe a propriedade,
independentemente de ttulo e
boa-f; podendo requerer ao
juiz que assim o declare por
sentena, a qual servir de
ttulo para o registro no Cartrio
de Registro de Imveis.
Pargrafo nico. O prazo
estabelecido neste artigo reduzirse- a dez anos se o possuidor
houver estabelecido no imvel
a sua moradia habitual, ou nele
realizado obras ou servios de
carter produtivo.
Art. 550 Aquele que, por 20 (vinte) anos,

sem interrupo, nem oposio, possuir
como seu um imvel, adquirir-lhe- o
domnio, independentemente de ttulo
e boa-f que, em tal caso, se presume,
podendo requerer ao juiz que assim o
declare por sentena, a qual lhe servir
de ttulo para transcrio no Registro de
Imveis.
Art. 1242. Adquire tambm a propriedade do

imvel aquele que, contnua e incontestadamente,
com justo ttulo e boa-f, o possuir por dez anos.
Pargrafo nico. Ser de cinco anos o prazo
previsto neste artigo se o imvel houver sido
adquirido, onerosamente, com base no registro
constante do respectivo cartrio, cancelada
posteriormente, desde que os possuidores nele
tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado
investimentos de interesse social e econmico.
Art. 551 Adquire

tambm o domnio do
imvel aquele que, por
10 (dez) anos entre
presentes, ou 15 (quinze)
entre ausentes, o possuir
como seu, contnua e
incontestadamente, com
justo ttulo e boa-f.
Pargrafo
nico
Reputam-se presentes os
moradores do mesmo
municpio e ausentes os
que habitam municpio
diverso.
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20
No que se refere usucapio extraordinria, houve alterao relativa ao
prazo, que foi reduzido de vinte para quinze anos. So, ento, estes os requisitos:
a) posse; b) por quinze anos; c) sem interrupo, nem oposio; d) sentena,
que serve de ttulo; e) e que ser transcrita no registro de imveis.21 Assim,
quanto aos requisitos, o novo diploma manteve a orientao do anterior, apenas
reduzindo o prazo.22 Alterao digna de nota foi introduzida pelo pargrafo nico
do art. 1.238, que reduz o prazo para dez anos, desde que (a) o possuidor tenha
estabelecido sua moradia no imvel ou (b) nele tenha realizado obras ou servios
de carter produtivo.
Nessa senda, o pargrafo nico do art. 1.238 alberga, claramente, a tutela da
moradia, que foi erigida a direito fundamental atravs da Emenda Constitucional
n 26 de 2000 (que trouxe alterao ao art. 6 da Carta Federal)23.
Percebe-se, aqui, claramente, a denominada constitucionalizao do direito
privado, sendo expressamente introduzida no texto legislativo civil a garantia de
um direito fundamental constitucional, a ser operacionalizada mediante o instituto
da usucapio. Atravs da implementao dos requisitos legais, faz-se valer o direito
social moradia, que, em ltima anlise, instrumento de realizao da dignidade
da pessoa humana24, valor maior vinculante de toda ordem jurdica.
Assim tambm o mencionado par. nico do art. 1.238 contempla a tutela
do trabalho, reduzindo o prazo da posse para fins de usucapio se o possuidor
houver realizado obras ou servios de carter produtivo no imvel. Aqui, tambm,
o Cdigo incorpora o valor constitucional dado ao trabalho, alado a fundamento
da Repblica Federativa do Brasil, como decorre do art. 1, inciso IV da Constituio Federal.
Com relao usucapio ordinria, o novo Cdigo tambm manteve os
requisitos exigidos pelo anterior, apenas alterando o prazo da posse, que antes
era de 10 anos entre presentes e 15 entre ausentes, sendo, agora, uniformemente
de 10 anos, conforme art. 1.242.

Como dito, o novo Cdigo manteve os mesmos requisitos previstos no diploma anterior para que efetive o usucapio
extraordinrio, trazendo modificao somente quanto ao prazo. Assim, tal como ocorria sob a gide do Cdigo de
1916, no se exige que o possuidor detenha justo ttulo e esteja de boa-f, condies necessrias caracterizao do
usucapio ordinrio. Apontava Caio Mrio da Silva Pereira, ainda na vigncia do diploma anterior que, embora a
lei dissesse que a boa-f se presumia, o que ocorria, na hiptese, era a dispensa legal de tal requisito. (In Instituies
de Direito Civil, vol. IV, 9 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1990.
23
Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social,
a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
24
A dignidade da pessoa humana (fundamento da Repblica Federativa do Brasil, consoante art. 1, inc. III), assim
definida por Ingo Wolfgang Sarlet: Assim sendo, temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrnseca e
distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do Estado e da
comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa
tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condies
existenciais mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar e promover sua participao ativa e co-responsvel
nos destinos da prpria existncia e da vida em comunho com os demais seres humanos. (In Dignidade da Pessoa
Humana e Direitos Fundamentais na Constituio Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 60).
21
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21
Como se sabe, a usucapio ordinria exige, alm dos requisitos previstos
para a extraordinria, j mencionados, o justo ttulo e a boa-f do possuidor. A
respeito do tema, elucida Caio Mrio da Silva Pereira25:
Para que se opere a aquisio da propriedade por usucapio ordinrio, o
interessado dever apresentar justo ttulo e demonstrar boa-f. Para tal efeito,
diz-se justo o ttulo hbil em tese para a transferncia do domnio, mas que
no a tenha realizado na hiptese por padecer de algum defeito ou lhe faltar
qualidade especfica. A regra prtica para aferi-lo seria considerar que o ttulo
h de ser tal que transferiria o domnio independente de outra qualquer providncia, se viesse escorreito. Tem-se referido que o ttulo justo deve revestir
as formalidades externas e estar transcrito no registro imobilirio. Mas no nos
parece se possa levar ao extremo a exigncia, pois que se destina o instituto
do usucapio precisamente a consolidar tractu temporis a aquisio fundada
em ttulo que apenas em tese era hbil a gerar a aquisio. (...).
Boa-f a integrao tica do justo ttulo (Orozimbo Nonato, Virglio de S
Pereira) e reside na convico de que o fenmeno jurdico gerou a transferncia da propriedade. Internamente, a boa-f assenta na convico de
no ofender o possuidor um direito alheio (Ruggiero e Maroi), ou no erro
de entendimento do possuidor que, razoavelmente, se supe proprietrio.
Nessa senda, em comentrios ao art. 1.242 do novo Cdigo Civil, Viana

aduz que o dispositivo mantm as mesmas exigncias do texto anterior para que se
configure a usucapio ordinria, destacando, na esteira de outros autores, como o
acima citado Caio Mrio da Silva Pereira e Orlando Gomes, que, para que o ttulo
se configure como justo ttulo, no necessrio o seu registro. Destaca Viana que,
sob a gide do anterior Cdigo, argumentava-se que se o promitente comprador
podia exigir a escritura de compra e venda do promitente vendedor, assim como
requerer ao juiz a adjudicao do imvel, e estando certo que no so necessrios
o registro e o instrumento pblico para oposio de embargos de terceiro ou para
requerer a adjudicao, ela geraria direito aquisio por usucapio ordinrio
(Resp. 32972/SP, STJ, 3 T., rel. Min. Cludio Santos, DJU de 10/06/96).26
Tal interpretao, destaca Viana27, veio a ser corroborada pela redao dada
ao pargrafo nico do art. 1.242, segundo o qual o prazo reduz-se para cinco anos,
se o imvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no registro constante
do respectivo cartrio, cancelado posteriormente. Ora, caso fosse exigncia o
registro do ttulo para que se o considerasse justo para fins de usucapio, ento
esta previso do par. nico seria despicienda, bastando constar dele o requisito
da moradia, ou a realizao de investimentos de interesse social e econmico.
Ressalta Tepedino, por outro lado, que essa norma do par. nico do art.
1.242 vem em homenagem ao princpio da segurana jurdica, tutelando o adqui-
25
26
27
Pereira, ob. Cit., pp. 112-113.

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rente se, transcorrido o prazo de cinco anos, no houver alegao de invalidade
do registro imobilirio com base no qual a aquisio se deu.28
No tocante boa-f, Viana reporta-se ao conceito de Caio Mrio, j citado,
aduzindo que o que se pretende dizer que o possuidor tem convico de que o
negcio jurdico, que lhe assegurou a possa da coisa, est escoimado de vcio, no
havendo qualquer irregularidade que lhe impea haver o domnio.29 Aduz, ainda,
que a boa-f deve estar presente no incio da posse e por todo o lapso de tempo,
sendo que o possuidor com justo ttulo goza de presuno iuris tantum a seu favor,
tal como assentado no art. 1.202, par. nico do Cdigo de 2002 (regra similar a do
art. 490 do Cdigo de 1916). Assim, bastar ao possuidor exibir o justo ttulo em
juzo, sendo dispensado de provar sua boa-f, cabendo o nus da prova parte
contrria, que dever provar a ma-f do usucapiente. Estando o usucapiente de
boa-f no incio, ela se manter com esse carter por todo o perodo de tempo.
3.3.2 Usucapio Especial: Rural e Urbana
O novo Cdigo Civil encampou as modalidades constitucionais de usucapio especial30, contempladas nos arts. 183 e 19131, que prevem 5 anos de
posse para a usucapio no caso de imvel rural de at 50 hectares, e, no caso de
imvel urbano, de at 250 metros quadrados, revelando-se aqui, mais uma vez,
a inteno de promover os valores fundamentais postos na Carta da Repblica,
como a moradia.
As modalidades de usucapio especial esto previstas nos arts. 1.239 e
1.240:
Tepedino, Gustavo. Temas de Direito Civil, tomo II.Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 156.
O instituto do usucapio especial j constava nas Cartas anteriores. Assim, destaca Viana que a Constituio de
1934 introduziu tal espcie de usucapio, dispondo sobre ele no art. 125, exigindo para tal ocupao pro labore
de rea de terras at dez hectares. A Carta de 1937, em seu art. 148, repetiu a regra, da mesma forma ocorrendo
com a Constituio de 1946 (art. 156, par. 3). J a Constituio de 1967 e a Emenda Constitucional 1/69 no
recepcionaram o usucapio rural, o qual foi previsto na legislao ordinria, qual seja, no Estatuto da Terra (Lei
n 4.504/64, art. 98). Posteriormente, a Lei n 6.969/81 admitiu o usucapio de terras devolutas. (ob. Cit., p. 92).
31
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio,
desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
Pargrafo 1. O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
Pargrafo 2 . Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
Pargrafo 3. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
Art. 191. Aquele que, no sendo proprietrio de imvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos,
sem oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a cinqenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho
ou de sua famlia, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe- a propriedade.
Pargrafo nico. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
28
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23
Art. 1.239. Aquele que, no sendo
proprietrio de imvel rural ou
urbano, possua como sua, por cinco
anos ininterruptos, sem oposio, rea
de terra em zona rural no superior
a cinqenta hectares, tornando-a
produtiva por seu trabalho ou de
sua famlia, tendo nela sua moradia,
adquirir-lhe- a propriedade.
Art. 1.240. Aquele que possuir, como

sua, rea urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por
cinco anos ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua
moradia ou de sua famlia, adquirirlhe- o domnio, desde que no seja
proprietrio de outro imvel urbano
ou rural.
Pargrafo 1. O ttulo de domnio e
a concesso de uso sero conferidos
ao homem ou mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
Pargrafo 2. O direito previsto no
pargrafo antecedente no ser
reconhecido ao mesmo possuidor
mais de uma vez.
So, pois, requisitos da usucapio especial rural: a) o usucapiente no ser
proprietrio de imvel rural ou urbano; b) posse exercida sobre rea de terras no
superior a cinqenta hectares; c) terra particular e localizada em zona rural; d) lapso
de tempo de cinco anos ininterruptos e sem oposio; e) o usucapiente deve ter
na terra sua moradia e t-la tornado produtiva por seu trabalho ou de sua famlia.
A regra do art. 1.239 desempenha funo social relevante, visando a atender
poltica agrcola e fundiria.
J a usucapio especial urbana tem os seguintes requisitos: a) o usucapiente
no pode ser proprietrio de imvel rural ou urbano; b) a rea deve ser urbana
e poder ter at duzentos e cinqenta metros quadrados; c) lapso de tempo de
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cinco anos ininterruptos e sem oposio; d) utilizao do imvel para moradia do
usucapiente e sua famlia.
Essa modalidade de usucapio tem tambm um ntido carter social, instrumentalizando o direito fundamental da moradia.
Refere-se rea urbana, prevalecendo o critrio de localizao, sendo de
competncia do Municpio definir a zona urbana. Destaca Viana32 que ao lado da
zona urbana, h as zonas urbanizveis e de expanso urbana, que so, tambm,
usucapveis.
Questo polmica que o dispositivo em tela acarreta a possibilidade
ou no de reconhecer-se usucapio de edificaes, e no somente de terrenos,
procedendo-se a uma interpretao alm da literal. Impende notar que a usucapio
especial urbana tem tambm previso no Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01,
art. 9)33, sendo que a norma da lei especial expressamente abriga a hiptese
de usucapio de edificao.Todavia, como lei posterior que , a norma do novo
Cdigo Civil revogaria aquela do Estatuto da Cidade. Como diz Eduardo Kraemer, lamentvel que tal ocorra, pois a redao da Lei 10.257/01 Estatuto
da Cidade mostrava-se mais adequado e preciso. O detalhe que permitia uma
maior preciso ao Estatuto da Cidade em relao codificao diz respeito
expresso ncleo do usucapio: (a) na legislao civil utilizada a expresso rea
ou edificao. A redao do Estatuto da Cidade permite, sem maiores esforos de
interpretao, uma ampliao das hipteses de cabimento do usucapio urbano,
sem as restries que a expresso rea acarreta, especialmente em decorrncia
de decises judiciais com extremo conservadorismo.34
Em comentrios regra do Cdigo Civil, Aronne afirma, todavia, que o
termo rea urbana h de ser compreendido, pelo contedo que traduz no sistema
jurdico, como o imvel, seja ele edificado ou no, sob qualquer manto de titularidade (unidade autnoma, multipropriedade, flat) e suas acesses.35
Na esteira do posicionamento de Aronne, parece-nos que, apesar de a
regra do Cdigo Civil trazer o vocbulo rea, possvel e razovel proceder-se
a uma interpretao menos literal do texto legal e mais sistemtica, entendendo
abrangida na regra no s a rea mas tambm a edificao, de modo a alargar
a abrangncia da norma que vem a instrumentalizar princpios constitucionais,

Art. 9 da Lei n 10.257/01. Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at 250m2 (duzentos e
cinqenta metros quadrados), por 5 (cinco) anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia
ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
Pargrafo 1. O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
Pargrafo 2. O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
Pargrafo 3. Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor,
desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
34
Kraemer, Eduardo. O Novo Cdigo Civil e a Constituio, org. Ingo Wolfgang Sarlet, 2 ed.. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2006, p. 224.
35
Aronne, Ricardo. Cdigo Civil Anotado. Direito das Coisas. So Paulo: Thomson IOB, 2005, p. 159.
32
33
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25
dando-lhes maior concretude. Nesse sentido, ressalta Tepedino que, no Estado
do Rio de Janeiro, verifica-se uma tendncia de aplicao do instituto no s a
terrenos, mas tambm a apartamentos.36
Esse, alis, foi o entendimento fixado na Jornada de Direito Civil promovida
pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, no perodo de
11 a 13 de setembro de 2002, sob a coordenao cientfica do Ministro do Superior
Tribunal de Justia, Ruy Rosado, assentado no Enunciado n 85:
Enunciado 85 Art. 1.240: Para efeitos do art. 1.240, caput, do novo Cdigo Civil, entende-se por rea urbana o imvel edificado ou no, inclusive
unidades autnomas vinculadas a condomnios edilcios.
Outra questo polmica, esta envolvendo as duas modalidades de usucapio

especial, diz respeito acessio possessionis, ou seja, a possibilidade do possuidor
acrescentar sua posse a dos seus antecedentes. Ocorre que ambas modalidades
ostentam um carter pessoal, pois, na usucapio urbana, exige-se que o possuidor tenha mantido no imvel sua moradia e na usucapio rural, que tenha na
rea fixado sua residncia e a tornado produtiva. Assim, no pode o usucapiente
aproveitar posse anterior que no tenha essa qualidade. 37 Todavia, o art. 1.243,
que permite a acessio possessionis, no traz distines entre as modalidades de
usucapio, afirmando Kraemer, no sentido do acima exposto, que a nica forma
de compatibilizar a regra genrica do art. 1.243 do nCC admitir o acrscimo
possessrio para a generalidade dos usucapies, com exceo do rural e no
urbano com a ressalva referida38. A ressalva a que se refere o autor diz respeito
possibilidade de admisso, para o usucapio urbano, de acrscimo decorrente
de sucesso hereditria, condicionada a efetiva dedicao laboral do herdeiro.
O autor transcreve a seguinte ementa de acrdo prolatado pelo Tribunal de Justia do Rio de Janeiro: Ao de
usucapio. Unidade imobiliria autnoma vertical. Possibilidade. Inexistncia de restrio no art. 183 da CF, no
cabendo ao intrprete faz-la. Reforma da sentena que extinguiu o processo, sem apreciao do mrito. Em trecho
do voto, atesta o Relator: A sentena apelada extinguiu o processo, sem apreciao do mrito, por entender a sua
ilustre prolatora ser juridicamente impossvel o pedido formulado na inicial, uma vez que o art. 183 da Constituio
Federal no prev o usuc apio de imvel vertical urbano, o instituto, dada a sua finalidade social, estando restrito
a rea de terras. Em que pese tal entendimento, o dispositivo constitucional antes mencionado (...) no contm a
distino feita pela nobre julgadora, pelo que no cabe ao intrprete faz-la. (TJRJ, Ap. civ. 2000.001.22414, 17
CC, Rel. Ds. Fabrcio Bandeira Filho, julg. 18.4.2001). (ob. Cit, p.155). Tepedino, ob. Cit.,
37
Nesse sentido, o entendimento de Viana, ob. Cit., pp. 94 e 97, e Kraemer, ob. Cit., p. 224.
38
Kraemer, ob. Cit., p. 224.
Diz o art. 1.243: O possuidor pode, para o fim de contar o tempo exigido pelos artigos antecedentes, acrescentar
sua posse a dos seus antecedentes (art. 1.207), contanto que todas sejam contnuas, pacficas e, nos casos do art.
1.242, com justo ttulo e boa-f.
O Estatuto da Cidade contm norma expressa autorizando a acessio possessionis em caso de sucesso. Art. 9, par.
3: Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que
j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
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3.3.3 Desapropriao Judicial por Posse-Trabalho
O art. 1.228, pargrafo 4 traz uma inovao no direito ptrio, introduzindo
uma forma diferente de expropriao do proprietrio em prol dos possuidores
que, coletivamente, desenvolvem atividade laborativa na rea. Esta a redao
do dispositivo:
Art. 1.228 - ...

Pargrafo 4 - O proprietrio
tambm pode ser privado da coisa se o
imvel reivindicado consistir em extensa
rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por
mais de cinco anos, de considervel nmero
de pessoas, e estas nela houverem realizado,
em conjunto ou separadamente, obras e
servios considerados pelo juiz de interesse
social e econmico relevante.
Pargrafo 5 - No caso do
pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa
indenizao devida ao proprietrio; pago
o preo, valer a sentena como ttulo
para o registro do imvel em nome dos
possuidores.
Comentando tal dispositivo, Zavascki pondera que h de ser paga uma
indenizao ao proprietrio da rea e que tal indenizao deve ser arcada pelos
possuidores. No possvel impor tal nus ao Poder Pblico, que sequer ser
parte na demanda. O novo instituto mais se assemelha usucapio (pois exige
posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos), com a diferena de que
os possuidores ficam sujeitos a pagar um preo pela aquisio da propriedade.
Conclui, portanto, Zavascki, que se trata de espcie de usucapio onerosa.39
Enfatiza Zavascki que o par. 4 do art. 1.228 do novo Cdigo Civil, em verdade, soluciona o fenmeno de coliso entre o princpio do direito de propriedade
(o qual inclui o direito de reivindicar a coisa e de usar os interditos possessrios
para hav-la de quem injustamente a possua) e o princpio da funo social da
propriedade (que, na espcie, considerado atendido, pela forma como os possuidores esto utilizando o bem). Efetuando a ponderao entre os dois princpios,
o novo Cdigo optou por dar prevalncia ao princpio da funo social.
39
Zavascki, ob. Cit., p. 853.
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Todavia, outros autores, como Miguel Reale, entendem tratar-se o novo
instituto de modalidade de desapropriao judicial. Reale enfatiza sua inspirao
no sentido social do direito de propriedade, acentuando que estaria sendo criado
um novo conceito de posse, que se poderia qualificar de posse-trabalho. Esse
conceito fundante de posse-trabalho justifica e legitima que, ao invs de reaver
a coisa, dada a relevncia dos interesses sociais em jogo, o titular da propriedade
reivindicada receba, em dinheiro, o seu pleno e justo valor, tal como determina
a Constituio.40
Para Reale, a norma em comento introduziria uma nova forma de desapropriao, sendo conferido ao Poder Judicirio o exerccio do poder expropriatrio.
No mesmo sentido, entende Maria Helena Diniz, invocando o conceito de
posse-trabalho:
Trata-se, como nos ensina Miguel Reale, de uma inovao substancial do
Cdigo Civil, fundada na funo social da propriedade, que d proteo
especial posse-trabalho, isto , posse traduzida em trabalho criador, quer
se concretize na construo de uma morada, quer se manifeste em investimentos de carter produtivo ou cultural. Essa posse qualificada enriquecida
pelo valor laborativo, pela realizao de obras ou servios produtivos e pela
construo de uma residncia.41
Destaca a autora citada a finalidade social da norma, como se observa

nesse trecho:
Deveras, o que se poderia fazer nas reivindicatrias dos proprietrios contra
os que de boa f possuram reas extensas loteando-as, nelas instalando sua
residncia ou empresa ou nelas investindo economicamente? Poder-se-ia
destruir suas vidas e uma economia familiar? O proprietrio, vencedor da
demanda, no receber de volta o bem de raiz, mas sim o justo preo do
imvel, sem nele computar o valor das benfeitorias, por serem produto do
trabalho alheio. Justifica-se dada a relevncia dos interesses sociais em jogo,
que a restituio da coisa seja convertida pelo rgo judicante em justa
indenizao. De modo que o proprietrio reivindicante, em vez de reaver
a coisa, diante do interesse social, receber, em dinheiro, o seu justo valor.
Pago o preo, a sentena valer como ttulo para a transcrio do imvel.
Hiptese em que se d ao Poder judicirio o exerccio do poder expropriatrio
em casos concretos.42
No sentido de que o pagamento da indenizao deve ser feito pelos possuidores adquirentes da propriedade orientou-se a Jornada de Direito Civil promovida
pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, no perodo de
11 a 13 de setembro de 2002, sob a coordenao cientfica do Ministro do Superior
Tribunal de Justia, Ruy Rosado, assentado no Enunciado n 84:
40
41
42
Reale, Miguel. Apud Teori Zavascki, ob. Cit., p. 851.

Diniz, Maria Helena. Curso de Direito Civil, 17 ed.. Saraiva, p. 217.
Idem, ibidem.
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Enunciado 84 Art. 1.228: A defesa fundada no direito de aquisio com
base no interesse social (art. 1.228, par. 4 e 5, do novo Cdigo Civil) deve
ser argida pelos rus da ao reivindicatria, eles prprios responsveis pelo
pagamento da indenizao.
Assim, no caso de uma ao reivindicatria proposta pelo proprietrio, os

ocupantes podero alegar tal desapropriao como matria de defesa, desde que
paguem uma justa indenizao ao reivindicante ( 5). Portanto, a indenizao
no dever ser paga pelo Estado, pela natureza privada da inovao.
Embora haja divergncias doutrinrias, o Conselho da Justia Federal
assentou, tambm, atravs do Enunciado n 82, que constitucional a modalidade aquisitiva de propriedade imvel prevista nos par. 4 e 5 do art. 1.228 do
novo Cdigo Civil. Consignou, tambm, que no deve ser aplicada s aes
reivindicatrias propostas pelo Poder Pblico (enunciado n 83).
de assinalar-se que a hiptese tratada nos par. 4 e 5 do art. 1.228
semelhante quela em que ocorre o apossamento do imvel pelo Poder Pblico,
sem que haja processo legal de desapropriao, ou seja, quando ocorrente a denominada desapropriao indireta. Neste caso, o proprietrio tambm no tem
direito a reivindicar a coisa, cabendo-lhe, to-somente, direito indenizao.43
Essa norma do par. 4 do art. 1.228 do novel Cdigo, todavia, no pioneira dentro do ordenamento jurdico ptrio. Com efeito, antes da edio do novo
Cdigo Civil, o Estatuto da Cidade Lei n 10.257/2001 j previa a hiptese
de usucapio urbana coletiva, dispondo acerca da matria em seu art. 10. Esta
a redao da regra:
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros
quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel
identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem
usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios
de outro imvel urbano ou rural.
1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este
artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contnuas.
2o A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada
pelo juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no cartrio
de registro de imveis.
De acordo com Jos Carlos de Moraes Salles, chamam-na, tambm, desapossamento ou apossamento
administrativo, pelo simples fato de que o Poder Pblico, inexistindo acordo ou processo judicial adequado, se apossa
do bem particular, sem consentimento de seu proprietrio. Transfere, pois, a este ltimo os nus da desapropriao,
obrigando-o a ir a juzo para reclamar a indenizao a que faz jus. Invertem-se, pois, as posies: o expropriante,
que deveria ser autor da ao expropriatria, passa a ser ru da ao indenizatria; o expropriado, que deveria ser
ru da expropriatria, passa a ser autor da indenizatria. In Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia,
2 ed. So Paulo: RT, 1992, p. 708.
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3o Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe,
salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes
ideais diferenciadas.
4o O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo
passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo,
dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior
constituio do condomnio.
5o As deliberaes relativas administrao do condomnio
especial sero tomadas por maioria de votos dos condminos presentes,
obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
Como se v, os pressupostos da usucapio especial urbana coletiva prevista no Estatuto da Cidade so muito semelhantes queles exigidos pelo Cdigo
Civil em seu art. 1228, par. 4; apenas que (a) no primeiro caso, a situao ftica
restringe-se posse de reas urbanas e para fins exclusivos de moradia, restries
que no constam do novo Cdigo e (b) no Estatuto da Cidade no h previso de
qualquer indenizao ao proprietrio do imvel, ao passo que no novel Cdigo h.
Assim, vislumbra-se a existncia de um conflito de normas, que ocorrer
quando o suporte ftico, na espcie, enquadrar-se na moldura das duas normas
(posse ininterrupta, de boa-f, por mais de cinco anos, de elevado nmero de
pessoas, de rea de mais de 250m, urbana, utilizada para fins de moradia), a
desafiar o intrprete, especialmente o Juiz, a quem caber a resoluo do conflito,
decidir pela incidncia e aplicao de uma ou outra, cuja diferena fundamental
est na previso de indenizao ao proprietrio no Estatuto da Cidade e ausncia
desta no Cdigo Civil. Parece-nos que, nesses casos, deve prevalecer a norma do
Estatuto da Cidade, pois, numa interpretao luz das normas constitucionais,
ela que melhor concretiza os princpios da solidariedade, da funo social da
propriedade e do direito moradia.
3.4 Perda da Propriedade
O art. 1.276 do novo Cdigo traz algumas inovaes em relao correspondente regra do anterior. Veja-se as normas, comparativamente:
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Art. 1.276. O imvel urbano que
o proprietrio abandonar, com a
inteno de no mais o conservar em
seu patrimnio, e que no se encontrar
na posse de outrem, poder ser
arrecadado, como bem vago, e passar,
trs anos depois, propriedade do
Municpio ou do Distrito Federal, se
se achar nas respectivas circunscries.
Par. 1 O imvel situado na zona
rural, abandonado nas mesmas
circunstncias, poder ser arrecadado,
como bem vago, e passar, trs anos
depois, propriedade da Unio, onde
quer que ele se localize.
Par. 2 Presumir-sede modo absoluto
a inteno a que se refere este artigo,
quando, cessados os atos de posse,
deixar o proprietrio de satisfazer os
nus fiscais.
Art. 589 - ...

Par. 2 O imvel abandonado
arrecadar-se- como bem vago e
passar ao domnio do Estado, do
Territrio ou do Distrito Federal se se
achar nas respectivas circunscries:
a) 10 (dez) anos depois,
quando se tratar de imvel
localizado em zona urbana;
b) 3 (trs) anos depois,
quando se tratar de imvel
localizado em zona rural.
A estrutura bsica do instituto do abandono mantida inalterada pelo

novo Cdigo, ou seja, de acordo com o art. 1.276, se o proprietrio abandonar o
imvel urbano, no demonstrando inteno de conserv-lo, e no houver posse
de outrem, poder o bem ser arrecadado pelo Poder Pblico. Houve, contudo,
algumas alteraes introduzidas pelo dispositivo.
Primeiro, destaca-se a alterao no tocante ao prazo para declarao de
vacncia por abandono, que passa a ser de trs anos, independentemente se o
imvel urbano ou rural.
Depois, a destinao dada aos imveis foi modificada: no regime do Cdigo
anterior, tanto os bens urbanos quanto os rurais eram arrecadados pelos Estados
ou pelo Distrito Federal. Agora, os imveis urbanos sero destinados aos Municpios ou ao Distrito Federal, e os imveis rurais tornar-se-o propriedade da Unio.
Tal modificao guarda congruncia com os ditames da Constituio Federal, na
medida em que aos Municpios cabe o desenvolvimento das polticas urbanas,
podendo valer-se, pois, dos imveis arrecadados para concretiz-las. Da mesma
forma, incumbindo Unio a promoo da reforma agrria, poder utilizar-se dos
imveis rurais arrecadados para promover assentamentos.
Outra modificao importante a introduzida pelo par. 2 do art. 1.276,
segundo o qual, o abandono gozar de presuno absoluta quando, cessados
os atos de posse, o proprietrio no satisfizer os tributos respectivos. Portanto, o
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Cdigo no admite que a propriedade seja mantida sem a correspondente contraprestao pecuniria.
3.5 Construo que Invade Terreno Alheio
O novo Cdigo Civil traz tambm inovaes com relao construo
que invade terreno alheio.
Veja-se o artigo 1.258:
Art. 1.258. Se a construo, feita parcialmente

em solo prprio, invade solo alheio em proporo
no superior vigsima parte deste, adquire o
construtor de boa-f a propriedade da parte do
solo invadido, se o valor da construo exceder
o dessa parte, e responde por indenizao que
represente, tambm, o valor da rea perdida e a
desvalorizao da rea remanescente.
Pargrafo nico. Pagando em dcuplo as perdas e
danos previstos neste artigo, o construtor de mf adquire a propriedade da parte do solo que
invadiu, se em proporo vigsima parte deste e
o valor da construo exceder consideravelmente
o dessa parte e no se puder demolir a poro
invasora sem grave prejuzo para a construo.
O dispositivo, que trata de construo que invade solo alheio, inova em
relao ao anterior Cdigo. Anota Viana que no estudo do art. 547 do Cdigo
Civil de 1916 Slvio Rodrigues lembrava que no raro uma construo avanava
pequena frao do terreno alheio. O construtor estava de boa-f, mas mesmo assim
o dono do terreno adquiria a propriedade, por fora do princpio de que o acessrio
segue o principal. O proprietrio estava autorizado at mesmo a exigir a demolio
da obra, o que s vezes colide com o interesse econmico da sociedade.44
V-se, portanto, que, mais uma vez, o novo Cdigo deu prevalncia funo
social da propriedade em detrimento do direito, antes ilimitado, de propriedade.
So, pois, estes os requisitos elencados no caput do art. 1.258 para que o
construtor de boa-f a dquira parte do solo invadido: a) a construo deve ter sido
feita em solo prprio, mas houve invaso de parte do solo alheio; b) essa invaso
do solo alheio no pode ser superior vigsima parte deste; c) o construtor deve
estar de boa-f; d) o valor da construo deve exceder o da parte invadida; e) o
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construtor dever indenizar o dono do terreno invadido, pagando-lhe o valor da
rea perdida e a desvalorizao da rea remanescente.
No tocante indenizao devida em razo da desvalorizao da rea remanescente, a situao ftica pode, muitas vezes, revestir-se de contornos complexos.
que h casos em a invaso acarreta a inibio da utilizao do remanescente,
quando a parte restante tem dimenso inferior quela permitida pela legislao
como rea mnima para lotes. Por isso, pondera Viana: pensamos que se deva
examinar cada caso concreto para sabermos se a rea remanescente admite utilizao pelo proprietrio, considerando a legislao respectiva. Se for possvel
intuitivo que a indenizao do remanescente ter em conta a perda da rea que
poderia ser construda no lote antes da invaso, e a metragem admitida aps a
ocorrncia desse fato, ou seja, o aproveitamento do espao. E vamos um pouco
mais longe: se o lote no mais admitir utilizao pelo dono, porque suas dimenses esto fora das exigncias impostas pela legislao respectiva, a indenizao
deve ser cabal.45
J o pargrafo nico do art. 1.258 trata da invaso procedida com m-f.
Em razo da ausncia de boa-f do construtor, as exigncias para que seja adquirida a propriedade do solo invadido so mais severas do que aquelas previstas
no caput do dispositivo.
Nessa senda, so estes os requisitos elencados na norma: a) construo
feita em solo prprio que parcialmente invade solo alheio; b) a rea invadida no
pode ultrapassar a vigsima parte do solo alheio; c) o valor da construo deve
exceder consideravelmente quele que se atribui rea invadida; d) o invasor
dever pagar em dcuplo o valor das perdas e danos previstos no e) a impossibilidade de demolio da poro invasora sem grave prejuzo para a construo.
Visualiza-se, portanto, um maior rigorismo nos requisitos exigidos pela norma para que o invasor de m-f adquira a propriedade da parte do solo invadido,
especialmente (a) no que se refere ao valor da construo, que deve ser muito
superior ao da rea invadida (ao passo que, na hiptese de estar o construtor de
boa-f, basta que este valor seja superior); (b) no tocante ao valor da indenizao,
bastante elevado, contendo carter inibidor da prtica; (c) a impossibilidade de
demolio da parte invasora sem que haja grande prejuzo para a construo, pois,
do contrrio, sendo possvel tal demolio, o construtor invasor perde o que edificou. Esta ltima soluo difere daquela adotada no art. 1.259, que prev invaso
de solo alheio que exceda a vigsima parte: nesta hiptese, estando o construtor
de m-fe, ser obrigado a demolir a obra, conforme adiante ser analisado.
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Art. 1.259. Se o construtor estiver de boa-f,
e a invaso do solo alheio exceder a vigsima
parte deste, adquire a propriedade da parte do
solo invadido, e responde por perdas e danos
que abranjam o valor que a invaso acrescer
construo, mais o da rea perdida e o da
desvalorizao da rea remanescente; se de mf, obrigado a demolir o que nele construiu,
pagando as perdas e danos apurados, que sero
devidos em dobro.
O dispositivo contempla hiptese de invaso de terreno alheio por construo que excede vigsima parte dele, trazendo solues distintas para os casos
em que o construtor est de boa-f ou de m-f.
Estando de boa-f, o construtor tem a possibilidade de adquirir a propriedade da parte invadida, desde que pague a devida indenizao, que abranger:
a) o valor que a invaso acrescer construo; b) o valor da rea perdida; c) o
valor da desvalorizao da rea remanescente.
Se de m-f o construtor, a soluo diversa: no gozar ele de qualquer
benefcio, sendo obrigado a demolir o que construiu e arcar com perdas e danos,
a serem apurados, que sero pagos em dobro. Segundo Viana, uma vez mais
percebe-se que a Lei pretende atuar com carter preventivo, estabelecendo sano
pesada, o que elemento inibidor da invaso.46
3.6 Uso Anormal da Propriedade
Assim dispe o Cdigo:
Art. 1.277. O proprietrio ou o possuidor
de um prdio tem o direito de fazer cessar
as interferncias prejudiciais segurana,
ao sossego e sade dos que o habitam,
provocadas pela utilizao de propriedade
vizinha.
Pargrafo nico. Probem-se as interferncias
considerando-se a natureza da utilizao, a
localizao do prdio, atendidas as normas
que distribuem as edificaes em zonas,
e os limites ordinrios de tolerncia dos
moradores da vizinhana.
46
Art. 554 O proprietrio, ou

inquilino de um prdio tem o
direito de impedir que o mau
uso da propriedade vizinha
possa prejudicar a segurana,
o sossego e a sade dos que o
habitam.
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Art. 1.278. O direito a que se refere o
artigo antecedente no prevalece quando
as interferncias forem justificadas por
interesse pblico, caso em que o proprietrio
ou o possuidor, causador delas, pagar ao
vizinho indenizao cabal.
Art. 1.279. Ainda que por deciso judicial
devam ser toleradas as interferncias,
poder o vizinho exigir a sua reduo,
ou eliminao, quando estas se tornarem
possveis.
As regras tratam do uso anormal da propriedade. De acordo com Fachin,
o mau uso da propriedade aquele que excede a esfera de direitos do possuidor
ou proprietrio, vindo a prejudicar a segurana, o sossego e a sade dos habitantes vizinhos. A utilizao nociva da titularidade pode realizar-se por meio de atos
abusivos, praticados pelo proprietrio culposamente, e at mesmo de atos levados
a efeito com finalidade legtima. (...). Consoante se denota, o critrio de verificao
eminentemente objetivo, descabendo alegao de erro ou ignorncia. o fato,
por si s, condio necessria e suficiente para dar ensejo verificao do direito
subjetivo de vizinhana apto a implicar a cessao de interferncia. Afasta-se, pois,
uma verificao dos motivos ou razes para esse feito, qual seja, o de constatao
quanto existncia da situao jurdica respectiva.47
Destaca Tepedino que o Cdigo Civil de 2002, incorporando os critrios
desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudncia, adota o sistema de soluo de
conflitos de vizinhana com base na tcnica da clusula geral, que, por apresentar
baixa concretude, confere larga margem de discricionariedade aos magistrados
em sua aplicao. Todavia, no decorrer do tempo, a jurisprudncia fixou critrios
para definio do uso anormal da propriedade, sendo o sistema absorvido pelo
novo Cdigo. Assim, considera-se uso anormal aquele que supera o limite de
tolerncia razovel para o caso concreto, considerando-se a regio, a destinao
econmica do bairro, as peculiaridades capazes de definir um standard de conduta
tolervel para a vizinhana.48
De acordo com os artigos citados, sendo o uso da propriedade anormal,
dever ser distinguida a situao relativamente existncia ou no de interesse
pblico no uso em questo. Se no houver interesse pblico, o Juiz mandar cessar
a imisso indevida, considerada intolervel, a teor do art. 1.277. Ao contrrio,
se estiver presente o interesse pblico, como ocorre freqentemente em zonas
47
48
Fachin, Luiz Edson. Comentrios ao Cdigo Civil, vol. 15. So Paulo: Saraiva, 2003, pp. 2-3.
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industriais, as imisses sero mantidas, mas o vizinho ser cabalmente indenizado pelo prejuzo causado, consoante disposto no art. 1.278. Ainda, quando h
possibilidade de se preservar a atividade, desde que estabelecidos mecanismos
de diminuio das repercusses da atividade nociva, o Juiz poder determinar
obrigaes de fazer para o vizinho incmodo, fazendo com que o uso se torne
tolervel. a soluo dada pelo art. 1.279.
3.6.1 Servido de Janela
O art. 1.302 do Cdigo inova na matria relativa construo de janelas
e outras aberturas pelo vizinho, em desrespeito distncia legal permitida. Esta
a redao do dispositivo:
Art. 1.302. O proprietrio pode, no
lapso de ano e dia aps a concluso
da obra, exigir que se desfaa janela,
sacada, terrao ou goteira sobre o seu
prdio; escoado o prazo, no poder,
por sua vez, edificar sem atender ao
disposto no artigo antecedente49, nem
impedir, ou dificultar, o escoamento
das guas da goteira, com prejuzo
para o prdio vizinho.
Pargrafo nico. Em se tratando
de vos, ou aberturas para luz,
seja qual for a quantidade, altura e
disposio, o vizinho poder, a todo
tempo, levantar a sua edificao, ou
contramuro, ainda que lhes vede a
claridade.
Art. 573 - ...

Par. 2 - Os vos, ou aberturas para luz
no prescrevem contra o vizinho, que,
a todo tempo, levantar, querendo, a
sua casa, ou contramuro, ainda que
lhes vede a claridade.
Art. 576 O proprietrio que anuir
em janela, sacada, terrao, ou goteira
sobre o seu prdio, s at o lapso de
ano e dia aps a concluso da obra
poder exigir que se desfaa.
O dispositivo do novo Cdigo introduz uma novidade: cria a servido de

janela, pois o vizinho que deixar escoar o prazo de ano e dia sem intentar ao
de demolio, ter de respeitar a abertura. Nas palavras de Tepedino: Diante do
novo preceito, o vizinho prejudicado que deixou de tomar as providncias para
paralisar a construo de janela a menos de metro de meio ou demoli-la, no prazo
de ano e dia contado da concluso da obra, no poder fechar a janela ali aberta,
tout court, levantando um contramuro. Embora prejudicado, ter que respeitar
a distncia legal de metro e meio. Ou seja, criou-se, agora, a servido de janela
pela inoperncia do vizinho no exerccio da ao demolitria.50
49
Art. 1.301 defeso abrir janelas, ou fazer eirado, terrao ou varanda, a menos de metro e meio do terreno vizinho.
50
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H exceo a esta regra geral para as hipteses que envolvem vos ou
aberturas para luz, seja qual for a quantidade, altura ou disposio. Nestes casos,
o vizinho no sofre qualquer restrio, podendo, a qualquer tempo, levantar sua
edificao ou contramuro, mesmo que isso vede a claridade. Neste ponto, o novel
Cdigo segue a orientao do anterior.
3.7 Condomnio
O Cdigo de 2002 passou a regular o condomnio, antes regido pela Lei n
4.591, de 16 de dezembro de 1964. Anota Tepedino que a Lei n 4.591/64 regulava muito bem o condomnio e foi sob sua gide que novas figuras imobilirias
floresceram no pas, tais como shopping centers, apart-hotis, prdios residenciais,
comerciais, dentre outros.
A regulamentao posta no novo Cdigo trouxe algumas dificuldades,
como, por exemplo, a norma do art. 1.334, que no inclui dentre as clusulas
obrigatrias da conveno aquela que disponha sobre o fundo de reserva. Veja-se
a redao do dispositivo:
Art. 1.334. Alm das clusulas referidas no art.

1.332 e das que os interessados houverem por
bem estipular, a conveno determinar:
I a quota proporcional e o modo de pagamento
das contribuies dos condminos para atender
s despesas ordinrias e extraordinrias do
condomnio;
II sua forma de administrao;
III a competncia das assemblias, forma de sua
convocao e quorum exigido para as deliberaes;
IV as sanes a que esto sujeitos os condminos,
ou possuidores;
V o regimento interno.
Par. 1 - A conveno poder ser feita por escritura
pblica ou por instrumento particular.
Par. 2 - So equiparados aos proprietrios, para
os fins deste artigo, salvo disposio em contrrio,
os promitentes compradores e os cessionrios de
direitos relativos s unidades autnomas.
Comentando a regra, diz Tepedino: Essa uma questo que, na prtica,
propicia desavenas, porque, sem previso legal, o condmino pode se rebelar
contra o fundo de reserva. Tal previso, contudo, por vezes mostra-se essencial para
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a manuteno do patrimnio econmico dos condminos. Nos novos condomnios, se no houver previso de fundo de reserva, a assemblia tem competncia
para deliberar, constituindo-o. Evidentemente, no se pode aceitar a imposio de
fundo de reserva abusivo. Este deve ser compatvel com o patrimnio imobilirio.
A admisso de sua constituio pela Assemblia evitar a deteriorao de grande
parte do acervo imobilirio.51
Outra inovao do Cdigo diz respeito exigncia de quitao do condomnio para que o condmino possa exercer o direito de voto na assemblia,
prevista no inciso III do art. 1.335:
Art. 1.335. So direitos do condmino:

I usar, fruir e livremente dispor das suas unidades;
II usar das partes comuns, conforme a sua
destinao, e contanto que no exclua a utilizao
dos demais compossuidores;
III votar nas deliberaes da assemblia e delas
participar, estando quite.
Trata-se de uma restrio ao direito de propriedade e, por isso mesmo,
segundo Tepedino, a norma deve ser interpretada razoavelmente: A proibio
de votar, pura e simplesmente por no estar em dia com o condomnio, mostrase drstica em detrimento da propriedade, sendo certo que o inadimplente pode
ter tido motivos razoveis para o no pagamento, encontrando-se por vezes em
desavena quanto ao valor do dbito. Todavia, a norma atende funo social
do condomnio, mostrando-se til e constitucional, desde que lhe seja dada uma
interpretao razovel, de modo a alcanar somente as deliberaes concernentes
manuteno do imvel e s benfeitorias. J a vedao do direito de deliberar
quanto alienao de parte comum ou extino do condomnio de constitucionalidade duvidosa.52
O novo Cdigo alterou, tambm, a multa devida pelo condmino inadimplente, dispondo sobre a matria no art. 1.336, par. 1:
Art. 1.336. ...

Pargrafo 1 - O condmino que no pagar a sua
contribuio ficar sujeito aos juros moratrios
convencionados ou, no sendo previstos, os de
um por cento ao ms e multa de at dois por cento
sobre o dbito.
51
52

Tepedino, p. 165.
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Na sistemtica da Lei n 4.591/64, o condmino inadimplente sujeitava-se
ao pagamento de multa de at 20% (vinte por cento) sobre o dbito (art. 12, par.
3). Pondera a doutrina que a inovao do Cdigo, reduzindo sensivelmente o
valor da multa no salutar, porquanto acaba por estimular o inadimplemento
das cotas condominiais, prejudicando os condminos adimplentes, que devem
suprir a falta de pagamento dos faltosos.
Por fim, quanto ao condomnio, o Cdigo Civil de 2002 introduziu um
sistema progressivo de sanes para o condmino que descumpre seus deveres,
que no aqueles relativos ao pagamento das contribuies mensais. Trata-se do
art. 1.337:
Art. 1.337. O condmino, ou possuidor, que

no cumpre reiteradamente com os seus deveres
perante o condomnio poder, por deliberao
de trs quartos dos condminos restantes, ser
constrangido a pagar multa correspondente at ao
quntuplo do valor atribudo contribuio para
as despesas condominiais, conforme a gravidade
das faltas e a reiterao, independentemente das
perdas e danos que se apurem.
Pargrafo nico. O condmino ou possuidor que,
por seu reiterado comportamento anti-social,
gerar incompatibilidade de convivncia com os
demais condminos ou possuidores, poder ser
constrangido a pagar multa correspondente ao
dcuplo do valor atribudo contribuio para as
despesas condominiais, at ulterior deliberao da
assemblia.
A norma trata de descumprimentos de deveres atribudos ao condmino,
que podem estar previstos no Cdigo Civil, na Conveno de Condomnio ou no
Regimento Interno. Antes de ser compelido ao pagamento da multa, o condmino
faltoso deve ser advertido repetidas vezes a respeito de seu comportamento inadequado, dando-se-lhe a chance de modific-lo. Exemplos de infraes perpetradas
por condminos so referidos por Viana: comunheiro que reiteradamente ocupa
escadas ou corredores de uso comum com mveis ou outros objetos; o que guarda
material inflamvel no cmodo de que dispe na garagem do edifcio; ou aquele
que no respeita os limites de ocupao que lhe assegurado na garagem, e acaba
por avanar em rea de manobra, trazendo problemas para os demais usurios
da garagem, porque ele no permite que os outros saiam com comodidade(...).53
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O pargrafo nico do art. 1.337 prev que o condmino apresente comportamento anti-social, ou seja, aquele que deve repercutir na vida da comunidade, gerando incompatibilidade de convivncia com os demais condminos ou
possuidores.54
4 OUTROS DIREITOS REAIS: PRINCIPAIS INOVAES
4.1 Superfcie
Assim dispe o Cdigo Civil de 2002:
Art. 1.369. O proprietrio pode conceder o direito
de construir ou de plantar em seu terreno, por
tempo determinado, mediante escritura pblica
devidamente registrada no Cartrio de Registro de
Imveis.
Pargrafo nico. O direito de superfcie no
autoriza obra no subsolo, salvo se for inerente ao
objeto da concesso.
Antes de conceituar o direito de superfcie, impende delimitar o alcance do
termo. Na linguagem coloquial, superfcie a camada mais superficial do solo.
Todavia, no sentido jurdico tradicional, superfcie tudo o que est acima do
solo, que aflora deste.
Segundo Viana, o direito de superfcie direito real que assegura ao superficirio ter coisa prpria incorporada em terreno alheio, ou seja, do fundeiro.
O que se assegura pelo direito de superfcie o direito de construir ou manter
uma construo em terreno alheio, ou plantar, ou manter a plantao, tambm
em terreno alheio. O objeto da concesso o direito de implantar em solo do
proprietrio. Superfcie no deve ser entendido no sentido geomtrico, mas como
aquilo que sobre o solo se fez.55
Trata-se de um instituto jurdico antigo, j conhecido em Roma e que tambm j vigorara no direito ptrio, sendo depois relegado.
Com efeito. O direito romano conheceu o instituto da superfcie, admitido
apenas para edificaes e com carter obrigacional.
Posteriormente, os glosadores ampliaram o instituto, fazendo com que
abrangesse no s edificaes, como concebido pelo direito romano, mas tambm
plantaes, surgindo a doutrina da separao da propriedade do solo da propriedade superficiria, que teve como finalidade amenizar o princpio superfcies solo
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cedit, quer dizer, o princpio segundo o qual tudo aquilo que acrescido ao solo
passa a integr-lo e pertence ao dono do mesmo.
A Revoluo Francesa de 1789 eliminou o instituto da superfcie do ordenamento jurdico francs, mas este persistiu de forma consuetudinria.
No Direito moderno, o Cdigo Napolenico no adotou o instituto; entretanto vrios outros diplomas legais de pases diversos abrigaram-no, como por
exemplo: ustria (1811), Blgica (1824), Holanda (1884), Alemanha (1896), Sua
(1907), Unio Sovitica (1922), Itlia (1942) e Portugal (1966).
No Brasil, durante o perodo da colonizao portuguesa, vigeu o direito
de superfcie e mesmo aps a Independncia poltica, em 1822, por meio de um
decreto do Imperador D. Pedro I, a legislao de Portugal continuou vigente. A
superfcie foi extinta tacitamente no Direito positivo brasileiro atravs de Lei do
ano de 1864, j que esta lei no a elencara entre os direitos reais expressamente
admitidos. O Cdigo Civil de 1916 no a reintroduziu no Direito Brasileiro. O instituto voltou ao direito ptrio atravs do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001)
e do novo Cdigo Civil.56
H que se destacar, entretanto, que, em 1967, foi editado o Decreto-lei
n 271, o qual instituiu um direito real resolvel, a concesso de uso de terrenos
pblicos ou particulares, de forma remunerada ou graciosa, por tempo certo ou
indeterminado, para fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao,
cultivo da terra, ou outra utilizao de interesse social, materializado por instrumento pblico ou particular, ou ainda por termo administrativo registrado em
cartrio e transmissveis por ato inter vivos ou causa mortis.
Interpretando a nova legislao, parte da doutrina, na poca, entendeu
que se tratava do reingresso do direito de superfcie no ordenamento brasileiro,
pois essa concesso nada mais era do que uma superfcie. Outros autores, porm,
firmaram posicionamento diverso. Maria Helena Diniz diz que o direito real relativo
concesso de uso de superfcie bastante semelhante ao direito de superfcie. A
prof. Rosane Abreu Gonzales Pinto entende que so institutos distintos, mas ressalta
que Miguel Reale sustenta que esta concesso de uso de certa forma restabeleceu
o instituto da superfcie. Contudo, apesar das semelhanas, trata-se de institutos
distintos, como afirmado por Ricardo Lira:
... os princpios gerais conduzem necessariamente a esta concluso. Basta
considerar que no pode ocorrer na espcie tratada, a suspenso do princpio
superficies solo cedit, no se verifica o amortecimento do principio da acesso. Ainda que se pudesse admitir que, no caso, se criaria uma propriedade
separada do concessionrio relativamente ao quid novum incorporado ao
solo, no se teria uma propriedade separada superficiria.57
Histrico do direito de superfcie conforme textos de Azevedo, Adriano Barcelos de. Jus Navigandi, Teresina, ano
9, n. 622, 22 mar. 2005. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6479. Acesso em 14 jul. 2006.
Baptista, Bruno de Albuquerque. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 52, nov. 2001. http://jus2.uol.com.br/doutrina/
texto.asp?id=2360.
57
Conforme Azevedo, Adriano Barcelos de. O direito real de superfcie e o seu reingresso no ordenamento jurdico
brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 622, 22 mar. 2005. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.
asp?id=6479. Acesso em 14 jul. 2006.
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Impende destacar que o direito de superfcie traz uma mitigao ao princpio da acesso (superfcies solo cedit), segundo o qual a superfcie acede ao solo.
Em razo de tal princpio, tudo que era plantado ou edificado no solo passava a
integr-lo e ao seu dono pertencia, no podendo ser objeto de transferncia seno
juntamente com o solo. Era a regra no direito romano, tudo quanto fosse acrescido
ao solo a ele se agregava e ao dono do solo pertencia, pois o solo considerado
coisa principal, a que aderem as coisas acessrias.
de ressaltar-se que o referido instituto j fora reincorporado ao direito
ptrio antes da edio do novel Cdigo Civil. Com efeito, o Estatuto da Cidade
Lei 10.257/ 2001 j previa o direito de superfcie, contudo, o instituto no era
ainda elencado no rol numerus clausus dos direitos reais. A superfcie foi elevada
a direito real com sua incluso no rol dos direitos reais pelo novo Cdigo Civil.
Em sendo assim, vislumbra-se possa haver conflito de normas acerca da
matria. Segundo Silvio de Salvo Venosa de se perguntar se, no conflito de
normas, o novo cdigo, como lei posterior, derrogar os princpios do estatuto,58
pois, como se sabe, o Estatuto da Cidade entrou em vigor anteriormente ao novo
Cdigo Civil. Entretanto, o mesmo autor citado, em prosseguimento, acentua:
...se levar-mos em conta que o Estatuto da Cidade instituiu um microssistema,
tal como o Cdigo de Defesa do Consumidor e a Lei do Inquilinato, portanto,
sob esta ptica, o Estatuto vigorar sobranceiro, em princpio, sobre as demais
leis, ainda que posteriores.59
O mesmo entendimento externado por Aronne:

As normas ora codificadas, em sede de direito de superfcie, no revogam
as pertinentes ao mesmo instituto, previstas na Lei n 10.275/2001 (Estatuto
da Cidade). O Estatuto da Cidade regula especificamente as titularidades
atinentes propriedade urbana, preponderando, na soluo de antinomias,
pelo carter da especialidade, diante do contedo de incidncia genrica
do Cdigo, no decorrendo necessidade de lanar mo da soluo revogadora, inerente ao carter da temporalidade. No mesmo diapaso, pode ser
apreciada a preponderncia das normas inseridas no Estatuto da Cidade,
vez que este instrumento da poltica de desenvolvimento urbano, sendo
de ordem pblica.60
A matria polmica e ainda muito recente; por certo ensejar muitas

discusses. A tendncia atual, segundo anota Adriano Barcelos de Azevedo, no
sentido de que o Estatuto dirige-se exclusivamente ao carter urbanstico (situaes
de Plano Urbano e Plano Diretor, p.ex.), e o Cdigo Civil regular as relaes de
carter privado e, incontestavelmente, aos imveis rurais.61
Venosa, Silvio de Salvo. Ob. cit, p. 82.
Venosa, idem, ibidem.
Aronne, Ricardo. Cdigo Civil Anotado. So Paulo: Thomson IOB, 2005, p. 319.
61
Azevedo, Adriano Barcelos de. O direito real de superfcie e o seu reingresso no ordenamento jurdico brasileiro. Jus
Navigandi, Teresina, ano 9, n. 622, 22 mar. 2005. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6479.
Acesso em 14 jul. 2006.
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Assim, retorna agora o direito de superfcie ao ordenamento ptrio no
contexto da valorizao da funo social da propriedade, pois que o direito real
em questo permite o aproveitamento da propriedade que est em desuso por
desinteresse do proprietrio. Mediante o instituto, possvel promover uma melhor
ocupao das reas, tanto urbanas quanto rurais, contribuindo-se para solucionar
problemas de habitao e de poltica agrria.
4.2 Promessa de Compra e Venda
O novo Cdigo passa a disciplinar a promessa de compra e venda, antes
prevista apenas em legislao especial. Dizem os artigos 1.417 e 1.418:
Art. 1.417. Mediante promessa de compra e venda,
em que se no pactuou arrependimento, celebrada
por instrumento pblico ou particular, e registrada
no Cartrio de Registro de Imveis, adquire o
promitente comprador direito real aquisio do
imvel.
Art. 1.418. O promitente comprador, titular de
direito real, pode exigir do promitente vendedor,
ou de terceiros, a quem os direitos deste forem
cedidos, a outorga da escritura definitiva de compra
e venda, conforme o disposto no instrumento
preliminar; e, se houver recusa, requerer ao juiz a
adjudicao do imvel.
A promessa de compra e venda instituto j conhecido no ordenamento
ptrio. Tem sua origem no Decreto-lei 58/37, que introduziu a promessa de compra e venda irretratvel, alterando a sistemtica ento vigente no Cdigo Civil de
1916, cujo art. 1088 permitia o arrependimento. De acordo com o Decreto-lei
58/37, o contrato de promessa de compra e venda levado ao registro imobilirio
constitua direito real. Posteriormente, adveio a Lei n 6.766/79, que passou a
regular os imveis loteados.
Sob a gide tais diplomas legais, assevera Viana que a constituio do
direito real era feita pelo registro do contrato de promessa de compra e venda no
registro imobilirio, sendo que, fosse o imvel loteado, a promessa era irretratvel. Para adjudicao, no era exigido o registro, conforme entendimento fixado
pelo Superior Tribunal de Justia. Em sendo o imvel no-loteado, em havendo
arrependimento, no se constitua direito real.62
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O novo Cdigo estabelece como requisitos para a que a promessa de compra
e venda constitua direito real no conter clusula de arrependimento e estar registrada no Registro de Imveis. Destaca Viana que se a promessa contm clusula
de arrependimento, no constitui direito real, mas ressalta que isto s possvel
em se tratando de imvel no-loteado, porque no regime dos imveis loteados
h legislao especfica tutelando o adquirente, qual seja, a Lei n 6.766/79, que
no permite o arrependimento. Por isso, Viana sustenta que a constituio de
direito real de aquisio, previsto no Cdigo Civil de 2002, envolve somente os
imveis no-loteados. Se o negcio envolver imvel loteado, a irretratabilidade
decorre da lei.63
O Cdigo de 2002 prev, tambm, no art. 1.418, que o promitente comprador, desde que titular de direito real, pode exigir a outorga da escritura definitiva de compra e venda. Todavia, afirma Viana que em que pese a letra da
lei, o que permite exigir o contrato definitivo a irretratabilidade da promessa de
compra e venda. Se houver clusula afastando o arrependimento, no se constitui
o direito real. Por isso, como fizemos ver no estudo do art. 1.417, possvel que
se obtenha o contrato definitivo, que objeto da promessa de compra e venda,
independentemente do registro de compra e venda.64
4.3 Enfiteuse
O Cdigo de 2002 extinguiu o antigo direito real de enfiteuse, proibindo a
constituio de novas enfiteuses, ressalvando que aquelas existentes permanecem,
at sua extino, regidas pelo Cdigo de 1916. A regra est inserta nas Disposies
Finais e Transitrias, art. 2.038:
Art. 2.038. Fica proibida a constituio de
enfiteuse e subenfiteuses, subordinandose as existentes, at sua extino, s
disposies do Cdigo Civil anterior, Lei
3.071, de 1 de janeiro de 1916, e leis
posteriores.
Pargrafo 1- Nos aforamentos a que se
refere este artigo defeso:
I - cobrar laudmio ou prestao anloga
nas transmisses de bem aforado, sobre
o valor das construes ou plantaes;
II - constituir subenfiteuse.
Pargrafo 2 - A enfiteuse dos terrenos
de marinha e acrescidos regula-se por lei
especial.
63
64
Art. 678. D-se a enfiteuse,

aforamento, ou emprazamento,
quando por ato entre vivos, ou
de ltima vontade, o proprietrio
atribui a outrem o domnio til do
imvel, pagando a pessoa, que
o adquire, e assim se constitui
enfiteuta, ao senhorio direto uma
penso, ou foro anual, certo e
invarivel.

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Enfiteuse ou aforamento o instituto civil que permite ao proprietrio atribuir
a outrem o domnio til de imvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta)
ao senhorio direto uma penso ou foro, anual, certo e invarivel (CC, art. 678).
Consiste, pois, na transferncia do domnio til de imvel pblico a posse, uso e
gozo perptuos da pessoa que ir utiliz-lo da por diante65.
Alm do Cdigo Civil, h outros diplomas legais esparsos como o DecretoLei n 9760/46 e a Lei n 9636/98 que regulam o instituto, apenas no tocante
enfiteuse de bens do domnio da Unio.
A respeito, assevera Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
Este instituto de antiga origem privatista, o aforamento ou enfiteuse pblica,
tem seus contornos bsicos no Cdigo Civil e algumas de suas peculiaridades
pblicas prescritas no Decreto-Lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, e em
outros diplomas administrativos.66
O novo Cdigo, como dito antes, no contempla o instituto, mas preserva

aquelas enfiteuses que foram constitudas sob a gide do Cdigo Civil de 1916,
ressalvando que permanecem reguladas por aquelas normas. Todavia, como se
v do pargrafo 1, inciso I do art. 2.038, traz uma alterao importante quanto
ao regime dessas enfiteuses j constitudas, ao estatuir que o valor do laudmio
seja cobrado somente sobre o terreno, excludos os valores das construes e
plantaes.67
5 CONSIDERAES FINAIS
Pelo exposto, denota-se claramente uma mudana de orientao adotada
pelo novo Cdigo Civil no que tange propriedade e outros direitos reais, em
consonncia com a Carta Federal de 1988, a qual, a seu turno, est impregnada
dos valores que passaram a preponderar no final do sculo passado.
Nessa senda, a nova legislao civil alberga uma diretriz repersonalizante,
colocando no centro do sistema a pessoa humana, a quem o patrimnio deve
servir. Por isso mesmo, o princpio da funo social informa o direito de propriedade, que perde sua legitimidade se divorciado daquela.
Essa despatrimonializao faz-se sentir no conjunto do novel Cdigo,
vislumbrando-se nas normas acima destacadas, que, de uma forma ou outra,
limitam o direito de propriedade, fazendo com que ele seja exercido de modo a
promover a dignidade da pessoa humana.
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 25 ed., Malheiros Editores, 2000, pp. 480/481
Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo, 12 ed., Ed. Forense, 2001, p. 343.
Na sistemtica do Cdigo Civil de 1916, de acordo com o art. 686, quando se realizasse a transferncia do domnio
til, por venda ou dao em pagamento, o senhorio direto, que no usasse do direito de opo, tinha direito de
receber do alienante o laudmio, na base de 2,5% sobre o preo da alienao, se outro no tivesse sido fixado no
ttulo do emprazamento.
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Com efeito, o fio condutor das alteraes perpetradas no Cdigo de 2002
a repersonalizao do direito, ou seja, a prevalncia dada pessoa e sua dignidade, em detrimento do patrimnio. A valorizao do ser e no do ter.
Nessa tica, a propriedade aparece funcionalizada, sua legitimidade dependendo do cumprimento de sua funo social, esfacelando-se a concepo
oitocentista de direito absoluto de propriedade.
Assim, informada por estes valores que deve ser interpretada a nova
legislao, que vem a se amoldar aos anseios sociais contemporneos.
REFERNCIAS
Aronne, Ricardo. Propriedade e Domnio. Reexame Sistemtico das Noes Nucleares de Direitos Reais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
______________. Cdigo Civil Anotado. Direito das Coisas. So Paulo: Thomson
IOB, 2005.
Fachin, Luiz Edson. Comentrios ao Cdigo Civil, vol. 15. So Paulo: Saraiva,
2003.
Kraemer, Eduardo. O Novo Cdigo Civil e a Constituio, org. Ingo Wolfgang
Sarlet, 2 ed.. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 25 ed., Malheiros Editores, 2000.
Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo, 12 ed., Ed.
Forense, 2001.
Pereira, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil, vol. IV, 9 ed., Rio de
Janeiro: Forense, 1990.
Sarlet, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na
Constituio Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001.
Tepedino, Gustavo. Temas de Direito Civil, tomo II. Rio de Janeiro: Renovar, 2006
_________________ Contornos constitucionais da propriedade privada. In: Estudos
em homenagem ao professor Caio Tcito. Rio de Janeiro: Renovar, 1997,
Venosa, Slvio de Salvo. Direito Civil. Direitos Reais, 6 ed. So Paulo: Atlas, 2006.
Viana, Marco Aurlio S. Comentrios ao Novo Cdigo Civil, vol. XVI. Coord.
Slvio de Figueiredo Teixeira. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
Zavascki, Teori Albino. A Tutela da Posse na Constituio e no Projeto do Novo
Cdigo Civil. In A Reconstruo do Direito Privado: reflexos dos princpios, diretrizes
e direitos fundamentais constitucionais no direito privado. Judith Martins-Costa
(org). So Paulo: RT, 2002.
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A LICITAO E SEUS PRINCPIOS

Vladimir da Rocha Frana1*
SUMRIO: 1. A idia de isonomia. 2. Conceito de licitao. 3. Princpios
jurdicos da licitao. 4. Consideraes finais.
1 A IDIA DE ISONOMIA
Na ordem constitucional brasileira, tem destaque a isonomia. De certo
modo, todo o catlogo dos direitos e garantias fundamentais no teria sentido
sem o princpio constitucional da igualdade, consubstanciado no art. 5, caput,
e I, da Constituio Federal. Os enunciados normativos citados apresentam a
seguinte redao:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes:
I homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta
Constituio.
Nesse preceito crucial do sistema do direito positivo ptrio se observam duas

dimenses: a igualdade na lei e a igualdade perante a lei. Uma coisa o critrio
empregado pela lei para estabelecer distines entre os particulares na regulao
das interaes que se deflagram dentre eles; outra o direito que o ordenamento
jurdico-constitucional lhes assegura aplicao da lei sem favoritismos ou distines odiosas aos casos enfrentados pelas autoridades estatais.
Assevera com preciso Jos Souto Maior BORGES:
(...) constitucionalmente a igualdade garante a igualdade. O paradoxo
apenas aparente. A igualdade formal garante a igualdade material. Se todos
so iguais na aplicao da lei, no sentido de que a lei indiscriminadamente
a todos se aplica, mas se o seu contedo no abriga a isonomia, h violao
da igualdade material. Se reversamente a lei isonmica a todos no se aplica,
nem todos so iguais perante a lei: iguais sero apenas os beneficirios da
sua aplicao, ficando de fora da isonomia os que no o forem. Nessa ltima
hiptese, h violao da igualdade formal. Por isso se diz que a igualdade
garante a igualdade. Essas normas somente podem ser interpretadas uma
em conexo com a outra. Se essa conexidade for desconsiderada, abre-se
1*
Mestre em Direito Pblico pela UFPE. Doutor em Direito Administrativo pela PUC/SP. Professor Adjunto do
Departamento de Direito Pblico da UFRN. Coordenador e Docente Permanente do Curso de Mestrado do Programa
de Ps-Graduao em Direito da UFRN.
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oportunidade aplicao da igualdade apenas formal (igualdade perante
lei), com prejuzo igualdade material (igualdade na lei).2
Ao regular das interaes sociais, a lei emprega necessariamente critrios

para distribuir os benefcios e os nus que a pessoa, fsica ou jurdica, ter no
convvio na comunidade jurdica. Cautela haver de se impor ao legislador, uma
vez que os elementos distintivos que elegeu devero guardar compatibilidade
com os valores propugnados pela Constituio Federal, alm da indispensvel
subordinao razoabilidade e s circunstncias que envolvem os particulares que
sero atingidos pela incidncia da norma que procurou comunicar sociedade.3
Especialmente quando a matria envolve a satisfao de interesses pblicos
que trazem lucro para as pessoas privadas.
cedio que a administrao pblica (4) no detm todos os elementos
humanos e materiais exigidos para a concretizao dos direitos fundamentais
que dependem da tutela e da ao do Estado, obrigando-a a socorrer-se junto
iniciativa privada. Todavia, a crescente escassez dos recursos pblicos diante dos
extensos compromissos assumidos pelo Poder Pblico perante o cidado, demanda
negcios jurdicos que se apresentem efetivamente vantajosos para realizao das
obras, servios, compras e alienaes que o gestor dos bens da coletividade julga
pertinentes para a materializao dos seus misteres.
Tambm notrio que nem sempre os atos ampliativos das esferas jurdicas
das pessoas privadas podem ser expedidos para todos os interessados no contedo desses provimentos.5 A emisso de uma habilitao para um cidado dirigir
no impede a autoridade competente de faz-la em favor de outro membro da
comunidade. O mesmo no pode ser dito para as autorizaes que permitem a
prestao de servios de txi por fora do meio ambiente urbano.
Por outro lado, os particulares interessados possuem a legtima pretenso
de obter lucro na celebrao dos negcios jurdicos que a administrao pblica
precisa celebrar para atender as situaes que acabaram de ser descritas. Afinal,
fez-se uma opo constitucional pelo capitalismo, ainda que a Lei Maior procure
conceder ao Estado um perfil intervencionista, malgrado os tsunamis de redao
provocados pelas freqentes reformas em seu texto.
2
Significao do princpio da isonomia na Constituio de 1988, Revista da Escola Superior da Magistratura do
Estado de Pernambuco, n. 3, v. 2: 320-1 (grifos no original).
3
Cf. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Contedo jurdico do princpio da igualdade.
4
Administrao pblica deve aqui ser entendida como o conjunto de rgos e entes pblicos vinculados ao Poder
Executivo que detm a competncia de exercer a funo administrativa, ou seja, a atividade do Estado que tem por
escopo a expedio de normas complementares lei e sujeitas a controle jurisdicional. Na funo administrativa,
o titular da competncia goza de uma posio privilegiada e superior diante dos particulares em razo do interesse
pblico que deve concretizar. Mas no se olvide que o Poder Legislativo e o Poder Judicirio tambm desenvolvem
tal atividade, ainda que em carter atpico. Vide arts. 1 a 5 do Decreto-lei n. 200, de 25.2.1967.
5
Quanto aos resultados na esfera jurdica dos administrados, os atos administrativos podem ser ampliativos ou
restritivos. Naqueles, a administrao pblica outorga um direito subjetivo ou satisfaz um interesse legtimo do
administrado; nestes, h a imposio de uma sano ou de um dever para o administrado, diminuindo o raio de
ao jurdica do destinatrio. Cf. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de direito administrativo, p. 380.
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Naturalmente, isso gera a possibilidade de haver uma competio entre os
agentes econmicos privados que se encontram habilitados para fornecer administrao pblica o que ela precisa para o interesse pblico. Se h a possibilidade
de haver disputa dentre eles, o princpio da isonomia impe ao gestor pblico o
dever de trat-los de modo isonmico, oferecendo-lhes a oportunidade de propor
negcios jurdicos que viabilizem a justa composio das tenses entre a demanda
da coletividade e o lucro por eles visado.
Nesse diapaso, previu a Lei Maior a licitao. Aqui, procuraremos desenvolver algumas reflexes em torno desse instituto, com foco especial nos princpios
que devem reg-lo. Como o rol dos princpios jurdicos aplicveis s licitaes no
unnime, procuramos cuidar daqueles cuja existncia se encontra razoavelmente
pacificada na doutrina brasileira.
2 CONCEITO DE LICITAO
Dirigindo-se ao art. 37, XXI, da Constituio Federal, o intrprete se depara
com o seguinte enunciado:
Art. 37. (...)
(...)
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas
que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos temos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
Mais adiante, no caput do art. 175, prescreve-se:

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, diretamente ou sob regime de concesso
ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Quando se menciona licitao, dois sentidos podem ser produzidos pelo

intrprete: (i) princpio jurdico; e (ii) processo administrativo.
2.1 Licitao como Princpio Jurdico
Numa primeira acepo, o termo pode ser empregado para designar um
princpio jurdico que decorre do cnone da isonomia. Como se sabe, os administrados tm direito subjetivo a um tratamento eqitativo e igualitrio na atividade
administrativa, sendo vedado administrao pblica instituir onerar, perseguir ou
favorecer indevidamente um ou mais pessoas privadas em detrimento de outras
na comunidade jurdica.6
6
Cf. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de direito administrativo, p. 84.
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50
Princpio jurdico deve ser entendido como uma norma jurdica que estabelece o dever jurdico de realizar as condutas que se fizerem necessrias para
a preservao ou materializao de uma finalidade, um valor ou preferncia
intersubjetivamente compartilhada.7 Os princpios jurdicos podem ser indicados
de forma expressa no texto normativo ou identificados pelo intrprete a partir da
conjugao dos enunciados prescritivos que compem o suporte lingstico das
normas jurdicas.8 Mas em ambos os casos, essas normas jurdicas tem o atributo
de conceder harmonia, racionalidade e congruncia aplicao do direito s
situaes da vida em sociedade.
Convm recordar o ensinamento preciso de Eros Roberto GRAU:
(...) o significado da norma produzido pelo intrprete. As normas (enquanto disposies, enunciados, textos) nada dizem; somente passam a dizer
algo quando efetivamente convertidas em normas (isto , quando atravs
e mediante interpretao so transformadas em normas). Isso contudo
note-se bem , no significa que o intrprete literalmente crie a norma;
o intrprete a expressa. O produto da interpretao a norma expressada
como tal. Mas ela (a norma) prexiste, potencialmente, no invlucro do texto,
invlucro do enunciado. Vale dizer: a norma encontra-se em , involucrada no
enunciado (texto ou disposio); o intrprete a desnuda. Neste sentido isto
, no sentido de faz-la brotar do texto, do enunciado que afirmo que o
intrprete produz a norma.9
Ao aplicarmos essas consideraes ao instituto em apreo, tomando-se por

base o texto constitucional, observa-se que a administrao pblica tem o dever
jurdico de assegurar a todos os interessados na realizao de atos e negcios jurdicos administrativos potencialmente lucrativos, a oportunidade de disputar em
igualdade de condies a preferncia do Estado, da forma mais vantajosa possvel
para o interesse pblico.
Ainda que no houvesse meno expressa licitao no texto constitucional,
obrigatria a existncia de um procedimento tcnico-jurdico de natureza concorrencial que seja hbil para preservar a isonomia entre os agentes econmicos
privados nesses atos jurdicos.10
7
Vladimir da Rocha FRANA, Anotaes teoria das normas jurdicas, Revista tributria e de finanas pblicas, n.
60: 19-20. Sobre a matria, consultar: Humberto VILA, Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios
jurdicos; e Eros Roberto GRAU, Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito.
8
Cumpre ressaltar que a norma jurdica no se confunde com texto que serviu de supedneo para o intrprete do direito.
9
Licitao e contrato administrativo (estudos sobre a interpretao da lei), p. 6-7 (grifos no original). Isso no significa
dizer, ressalte-se, que o texto normativo seja uma caixa da qual o responsvel pela aplicao do direito retira uma
norma jurdica pronta e acabada para o caso sob sua apreciao. Em verdade, o texto normativo abriga apenas a
norma jurdica em estado potencial, j que o seu aperfeioamento demanda indiscutivelmente a conjugao dos
enunciados legais com a realidade que deve enfrentar. Mas se no houvesse um ncleo mnimo de significao nas
palavras empregadas pelo legislador, os textos normativos seriam inteiramente descartveis. Se a lei diz gua, no
quer se referir substncia que costumamos denominar cido sulfrico.
10
Adilson Abreu Dallari, Aspectos jurdicos da licitao, p. 33.
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2.2 Licitao como Processo Administrativo
A licitao tambm pode ser visualizada como uma espcie de processo
administrativo de natureza concorrencial, que tem por escopo a seleo de pessoa
privada para ser contratada pela administrao pblica ou beneficiada por ato
unilateral de natureza ampliativa, de modo a conciliar a satisfao do interesse
pblico com o princpio da isonomia.11
Trata-se de um processo administrativo porque a licitao composta por
uma sucesso encadeada e itinerria de atos jurdicos tendentes a um resultado
final e conclusivo que, no caso, a escolha do particular que ser contratado pelo
Poder Pblico ou beneficiado por ato ampliativo. Como envolve a participao
dos particulares interessados, essa cadeia de manifestaes no um mero procedimento administrativo.12
um processo administrativo de natureza concorrencial, uma vez que
competio tanto pressuposto para a sua realizao como preceito inspirador
de sua dinmica, explica Eros Roberto GRAU.13 preciso que se garanta o acesso
de todos os agentes econmicos capacitados licitao, bem como que a licitao
possibilite ao seu participante a oportunidade de apresentar uma melhor proposta
dos que os demais.
Na licitao, procura-se estabelecer um equilbrio entre os interesse pblicos
e os interesses privados, como bem leciona Carlos Ari SUNDFELD:
Os primeiros so implementados na medida em que a licitao enseja
acirrada competio entre os possveis interessados, com a conseqente
obteno, pelo Poder Pblico, de melhores preos e condies. Os segundos
se vm atendidos pois,com ela, abre-se para o particular a oportunidade de
disputa igualitria com seus concorrentes, na busca de novos mercados.14
No diversa a posio de Eros Roberto GRAU:

(...) no admissvel que, a pretexto de radical entronizao do princpio
da isonomia, sacrifique-se o interesse pblico. Nem o inverso concebvel:
a entronizao do princpio do interesse pblico em sacrifcio da isonomia.
Ambos, princpio do interesse pblico e princpio da isonomia, coexistem,
completando-se e se conformando, um ao outro, na base do procedimento
licitatrio.15
Cf. Antnio Carlos Cintra do AMARAL, Comentando as licitaes pblicas, p. 35-6; e Eros Roberto GRAU,
Licitao..., p. 14; e Carlos Ari SUNDFELD, Licitao e contrato administrativo de acordo com as Leis 8.666/93
e 8.883/94, p. 15-7. Sobre a importncia do processo administrativo para o Estado de Direito, consultar Crmen
Lcia Antunes ROCHA, Princpios constitucionais do processo administrativo no direito brasileiro, Revista Trimestral
de Direito Pblico, n. 17/1997.
12
H uma tradicional controvrsia de ordem terminolgica quanto aos termos processo e procedimento no mbito
do direito administrativo. Visualizamos o processo administrativo como uma espcie de procedimento administrativo,
no qual h a participao dos destinatrios do ato final. Cf. Vladimir da Rocha FRANA, Contraditrio e invalidao
administrativa no mbito da administrao pblica federal, Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 37/2002: 119-20.
13
Licitao..., p. 14-5. Cf. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso..., p. 445.
14
Op. cit. p. 16.
15
Licitao..., p. 15.
11
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A licitao tambm tem relao com os demais princpios componentes do
regime jurdico-administrativo. Afinal, os princpios jurdicos no so comportamentos estanques ou incomunicveis entre si. Mas sem sombra de dvida, na
isonomia que esse processo administrativo encontra a sua principal razo de ser.
Em rigor, o processo licitatrio ser sempre obrigatrio para a administrao
pblica. Todavia, a prpria Lei Maior prev em seu art. 37, XXI, que a lei pode
estabelecer situaes que no sofrero a incidncia do princpio da licitao. Com
efeito, h casos em que no h competio que o justifique, ou mesmo eventos
nos quais a deciso de licitar deve ficar sujeita aos critrios de convenincia ou
oportunidade do gestor pblico.
Nos termos do art. 22, XXVII, da Lei Maior, prescreve-se que a Unio
tem competncia privativa para expedir normas gerais sobre licitaes para a
administrao pblica de todos os entes federados. Atualmente, a Lei Federal n.
8.666, de 21.6.1993 cuida dessa matria.16
Como se sabe, a Lei Federal n. 8.666/1993 foi muito alm do que se deve
esperar de um veculo introdutor de normas gerais ou mais precisamente, de
normas nacionais ao dispor sobre mincias que deveriam ficar ao alvedrio do
legislador estadual, municipal ou distrital.17 De qualquer forma, h um enunciado
desse diploma legal que, de modo inequvoco, preenche o que se espera de uma
norma geral. o art. 3, caput, da Lei Federal n. 8.666/1993:
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com
os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos.18
O art. 3 da Lei Federal n. 8.666/1993 crucial para a interpretao e aplicao dos preceitos regentes das licitaes.19 As solues para os casos enfrentados
pela administrao pblica devem ser compatveis com os princpios jurdicos ali
expressos, sendo imperiosa a invalidao das decises que lhes contrariem. Alm
do mais, o gestor pblico tem igualmente a obrigao de optar pela soluo que
outorgue maior eficincia e densidade ao princpio jurdico na situao concreta,
quando houver espao para discricionariedade administrativa.
O art. 1 da Lei Federal n. 8.666/1993 prev que os seus preceitos tm incidncia sobre toda a administrao
pblica. Todavia, as empresas pblicas e sociedades de economia, aparentemente, ficaro sob o regime do diploma
legal em apreo at a edio da lei especial que regular suas licitaes e contratos administrativos, conforme o art.
22, XXVII, da Lei Maior. Tambm merece registro que as licitaes para as concesses de servios pblicos e para
as parcerias pblico-privadas, embora disciplinadas em diplomas especficos (a Lei Federal n. 8.987, de 13.2.1995
e a Lei Federal n. 11.079, de 30.12.2004), eles no afastam a aplicao subsidiria das normas veiculadas pelo
estatuto federal das licitaes.
17
Cf. Carlos Ayres BRITTO, O perfil constitucional da licitao; Adilson Abreu DALLARI, op. cit., p. 20-4; Eros
Roberto GRAU, Licitao..., p. 9-13; Carlos Ari SUNDFELD, op. cit., p. 28-34.
18
Esses princpios tambm so aplicveis s licitaes disciplinadas em diplomas especficos. Vide: art. 14 da Lei
Federal n. 8.987/1995; e art. 12, caput, da Lei Federal n. 11.079/2004.
19
Maral JUSTEN FILHO, Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, p. 48.
16
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53
Com lastro nesse dispositivo legal (sem prejuzo s referncias pertinentes
aos demais artigos da Lei Federal n. 8.666/1993), procuraremos agora a identificar
e expor os princpios jurdicos que devero ser observados no desenvolvimento
das licitaes.
3 PRINCPIOS JURDICOS DA LICITAO
3.1 Princpios Jurdicos Aplicveis s Licitaes
Com base no art. 3, caput, da Lei Federal n. 8.666/1993, podemos identificar como princpios jurdicos que so aplicveis s licitaes: (i) legalidade; (ii)
impessoalidade; (iii) moralidade; (iv) igualdade; (v) publicidade; (vi) probidade
administrativa; (vii) vinculao ao instrumento convocatrio; e (viii) julgamento
objetivo.
Boa parte desses preceitos j se encontra consubstanciada no art. 37 da
Constituio Federal. Outros, por sua vez, so normas especficas de processo
concorrencial, tal como a licitao.
Cumpre ressaltar que o enunciado normativo no estabelece um rol exaustivo dos princpios jurdicos que devem incidir nas licitaes. Basta observar a
expresso dos que lhe so correlatos, constante do final desse dispositivo.
Caso no haja a observncia aos ditames desses preceitos relevantes, a
validade (20) do processo de licitao fica comprometida, tornando-o vulnervel
sua desconstituio por razes de juridicidade pela autoridade administrativa
ou judicial competente.21 No outra a lio de Celso Antnio BANDEIRA DE
MELLO:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer.
A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma
de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio
atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de
seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e
corroso de sua estrutura mestra.22
Por conseguinte, havendo a quebra de princpio jurdico no desenvolvimento de uma licitao, ficam decisivamente comprometidos os valores que se
quer proteger com o preceito esculpido no art. 37, XXI, da Lei Maior. Mas no
deve olvidar que a extino do processo administrativo pode ser total ou parcial,
O processo administrativo ser vlido quando todas as suas fases se transcorreram de acordo com os cnones
de juridicidade fixados pelo ordenamento jurdico. Existindo algum vcio de validade, o processo fica passvel de
invalidao judicial ou administrativa. Vide arts. 5, XXXV, e 74, da Constituio Federal.
21
Sobre o controle de juridicidade dos atos administrativos, consultar Vladimir da Rocha FRANA, Invalidao
judicial da discricionariedade administrativa no regime jurdico-administrativo brasileiro.
22 Curso..., p. 772.
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consoante o momento em que se avizinhou o vcio de validade identificado pelo
rgo responsvel pelo controle de sua juridicidade.
Tambm oportuno ponderar que o princpio jurdico deve ser compreendido e aplicado sem a perda da harmonia e coerncia do sistema do direito positivo.
Recorde-se que os princpios jurdicos podem entrar em coliso, demandando a
calibrao de sua incidncia por meio do princpio da proporcionalidade.
3.2 Princpio da Legalidade
Consoante o enunciado do art. 5, II, da Constituio Federal (23), a criao
de direitos e deveres pelo cidado deve ser feita mediante lei. Numa interpretao
sistemtica do sistema constitucional ptrio, observa-se que somente os instrumentos normativos previstos no seu art. 59 (24) devem ser empregados para esse jaez.
Ademais, nota-se tambm que, por fora de seu art. 48, a lei complementar e a
lei ordinria devem ser exclusiva ou preferencialmente utilizados nessa matria.25
Cumpre ressaltar que o princpio da legalidade determina que a atividade
administrativa dever se subordinar aos parmetros de ao fixados pela lei. Enquanto o particular tem a liberdade de fazer tudo o que a lei no probe, a administrao pblica somente tem a permisso de fazer aquilo que a lei lhe autoriza.26
Todavia, a legalidade no cuida apenas da submisso da administrao
pblica aos preceitos veiculados pelos instrumentos normativos previstos no art.
59 da Constituio Federal. De nada adiantaria a obedincia lei se no houvesse respeito s normas constitucionais, base fundamental de toda a atividade
estatal. Da a atualidade do art. 2, pargrafo nico, I, da Lei Federal n. 9.784,
de 27.1.1999, quando determina que o gestor pblico deve atuar conforme a lei
e o Direito.27
Ademais, a legalidade impe administrao pblica o respeito aos atos
normativos que ela prpria expede. Alm de no haver a revogao por desuso
Art. 5. (...)
(...)
II ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
24
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:
I emendas Constituio;
II leis complementares;
III leis ordinrias;
IV leis delegadas;
V medidas provisrias;
VI decretos legislativos;
VII resolues.
Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis.
25
Afinal, cabe ao Poder Legislativo, com a sano do Chefe do Poder Executivo, dispor sobre as matrias que
tenham sido colocadas no mbito da competncia legislativa do ente federativo, ressalvados aqueles assuntos que
a respectiva Lei Fundamental (Constituio Federal, Constituio Estadual ou Lei Orgnica) classificarem como de
competncia privativa de rgo legislativo. Recorde-se que o princpio federativo impe o modelo de separao de
poderes previsto na Constituio Federal para os Estados-membros, Distrito Federal e Municpios.
26
Cf. Hely Lopes MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, p. 82-3.
27
Cf. Egon Bockmann MOREIRA, O processo de licitao, a lei 9.784/1999 e o princpio da legalidade, Revista
Trimestral de Direito Pblico, n. 37/2002: 113-6.
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no sistema do direito positivo brasileiro, razovel compreender que as regras
gerais constantes desses provimentos vinculam e limitam a ao do gestor pblico
enquanto se encontrarem em vigor.28 Do contrrio, careceriam de qualquer utilidade
para o ordenamento jurdico.
No que concerne ao Poder Executivo, merece destaque o regulamento, ato
normativo de competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, consoante o
art. 84, IV, da Constituio Federal.29 Cabe a esse veculo a disciplina do modo de
agir da administrao pblica quando a concretizao da lei exige a atuao dos
rgos administrativos, disciplinando o seu modo de agir, seja no que diz respeito
a aspectos procedimentais, seja quanto aos critrios que devero ser usados pela
autoridade administrativa quando lhe conferida competncia discricionria ou na
interpretao dos conceitos jurdicos indeterminados presentes no texto legal.30
Uma vez que o Chefe do Poder Executivo exerce a direo superior da
administrao pblica 31, lcito concluir que os atos normativos expedidos pelos
seus subordinados diretos e pelas entidades da administrao indireta devero se
submeter aos comandos veiculados em regulamento.
Noutro giro: a atividade da administrao pblica encontra-se subordinada
a todo ordenamento jurdico em vigor.
Nas licitaes, a administrao pblica dever observar fielmente a lei,
sendo-lhe vedado instituir procedimentos ou critrios de apreciao e julgamento
que no sejam juridicamente permitidos para as licitaes. Transcreva-se aqui o
enunciado do art. 4, caput, da Lei Federal n. 8.666/1993:
Art. 4 Todos quantos participem de licitao promovida pelos rgos
ou entidades a que se refere o artigo 1 tm direito pblico subjetivo fiel
observncia do pertinente procedimento estabelecido nesta Lei, podendo
qualquer cidado acompanhar o seu desenvolvimento, desde que no interfira
de modo a perturbar ou impedir a realizao dos trabalhos.
Como se v, visualiza-se o direito do licitante efetiva subordinao do

processo de licitao lei, bem como o direito de todo e qualquer cidado de
fiscalizar a juridicidade de seu desenvolvimento pela administrao pblica. So
decorrncias naturais da idia de legalidade.
certo, por exemplo, que h espao para discricionariedade na confeco
do instrumento convocatrio que deflagrar a licitao.32 Mas isso no significa
Vide art. 2 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-lei n. 4.657, de 4.9.1942).
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo.
30
Cf. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso..., p. 316-8; e Vladimir da Rocha FRANA, Invalidao..., p.
104-14.
31
Vide arts. 76 e 84, II, da Constituio Federal.
32
Como se sabe, nas modalidades de licitao concorrncia, tomada de preos, concurso, leilo e prego, o instrumento
convocatrio compreende o edital; no convite, por sua vez, o chamamento dos interessados para o processo feito
mediante carta-convite. Vide arts. 21 e 22 da Lei Federal n. 8.666/1993. Vide art. 4 da Lei Federal n. 10.520,
de 17.7.2002.
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dizer que o edital ou carta-convite possa representar uma violao direta ou indireta
aos preceitos legais pertinentes ao caso concreto, fixando clusulas e condies
no admitidas expressa ou implicitamente pela lei.
Tambm no cabe autoridade administrativa ignorar os decretos regulamentares e demais atos normativos infralegais que disciplinam a licitao que visa
empreender. Se houve reduo no espao de liberdade intelectiva e decisria que
a lei originalmente lhe conferiu, no resta alternativa para o gestor pblico que se
conduzir dentro dos limites que lhe foram acrescidos.
Se a licitao se encontrava em andamento e houve revogao da lei ou
ato normativo aplicado pelo gestor pblico, a administrao pblica pode se deparar com duas situaes possveis: (i) a extino do processo administrativo por
caducidade; ou, (ii) a possibilidade de continuao do certame, com a feitura das
adequaes necessrias aos novos parmetros legais ou regulamentares.
Embora no haja previso legal expressa da caducidade (33) como extino
de processo administrativo na Lei Federal n. 8.666/1993, parece-nos claro que se
o ato ou contrato visado na licitao perde o seu fundamento de juridicidade em
virtude de reforma legislativa, deve haver a extino do certame e a deflagrao
de outra competio. Ora, se o ato final de procedimento em curso passou a ser
classificado como invlido pelo ordenamento jurdico, a administrao pblica deve
desfaz-lo antes de seu encerramento. Em se tratando de licitao j encerrada e
de contrato j celebrado entre o licitante e o poder pblico, a caducidade atingir
to somente o negcio jurdico.
Na outra hiptese, cumpre ressaltar que a administrao pblica dever
zelar pela continuidade da licitao, caso a nova legislao em vigor no impea
o aperfeioamento do ato jurdico classificado como meta do processo. Evidentemente, isso depender da possibilidade jurdica da alterao dos critrios de
seleo que orientam o poder pblico sem prejuzo ao princpio da isonomia.
3.3 Princpio da Impessoalidade
Segundo o princpio da impessoalidade (ou da finalidade), a administrao
pblica deve praticar o ato com o escopo de atingir o interesse pblico. Sobre a
matria, explica Hely Lopes MEIRELLES:
Desde que o princpio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre
com finalidade pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo no interesse prprio ou de terceiros. Pode entretanto, o
interesse pblico coincidir com o de particulares, como ocorre normalmente
nos atos administrativos negociais e nos contratos pblicos, casos em que
lcito conjugar a pretenso do particular com o interesse coletivo.34
A caducidade a forma de extino do ato administrativo que tem lugar quando a situao constituda pelo
provimento da administrao pblica deixa de ser juridicamente admitida em razo da supervenincia de lei ou ato
normativo posterior. Cf. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso..., p. 398.
34
Op. cit., p. 86 (grifo no original). Observe-se que muitos doutrinadores empregam o termo impessoalidade
para designar diretamente o princpio da isonomia, como Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO (Curso.. p. 84).
33
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No que concerne licitao, mister ressaltar que a administrao pblica
dever deflagrar o processo administrativo diante da real existncia de interesse
pblico que justifique o objeto posto em disputa.35 No ser vlida a licitao
fundada em desvio de finalidade, ou seja, quando o certame foi desencadeado
para lograr fim exclusivo de um ou mais licitantes. A conjugao do interesse coletivo com o interesse privado para o bom e justo andamento do procedimento
licitatrio indispensvel.
Por oportuno, assevere-se igualmente que a administrao pblica tem
a obrigao de interpretar a lei e a norma administrativa da forma que melhor
garanta o fim pblico a que se dirigem.36 As decises administrativas tomadas em
sede de licitao sero passveis de invalidao, caso se verifique a ausncia de
um fim pblico que as justifique.
3.4 Princpio da Moralidade
No um mero desdobramento do princpio da legalidade. A moralidade
administrativa consubstancia o conjunto de preceitos ticos que foram positivados
pelas normas constitucionais.37
Noutro giro: a moralidade exigida da administrao pblica na conduo das
licitaes dever ser identificada a partir dos fundamentos e diretrizes que foram
eleitos como colunas de sustentao axiolgica do ordenamento jurdico brasileiro.38
O princpio da moralidade impe para a administrao pblica o dever de
agir com lealdade, probidade e boa-f para com o licitante.39 No h dvida de
que a licitao funciona como instrumento que tambm tem por escopo evitar
que o gestor pblico se aproprie dos recursos e bens da coletividade em favor de
desgnios torpes ou corruptos.
3.5 Princpio da Igualdade
Alm de posicionar expressamente o princpio da isonomia como justificativa
para a licitao, o art. 3, caput, da Lei Federal n. 8.666/1993, menciona outra vez
a igualdade. Talvez, com o fim de destacar o tratamento igualitrio que deve ser
dispensado aos licitantes na preparao e realizao dos processos administrativos
que convocaro a colaborao da iniciativa privada.
interessante registrar que o estatuto federal das licitaes determina expressamente em seu art. 3, 1, I, que proibido a admisso, previso, incluso
ou tolerncia, nos atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam,
Vide art. 2, pargrafo nico, II e III, da Lei Federal n. 9.784/1999.

Vide: art. 5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil; e art. 2, pargrafo nico, XIII, da Lei Federal n. 9.784/1999.
Cf. Vladimir da Rocha FRANA, Invalidao..., p. 72-85.
38
Vide arts. 1 a 4 da Constituio Federal.
39
Vide art. 2, pargrafo nico, IV.
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restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam preferncias ou
distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de
qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto
do contrato. Recorde-se que o art. 19, III, da Constituio Federal, veda expressamente que eles criem distines entre brasileiros ou preferncias entre si.
Isso torna juridicamente invivel, por exemplo, uma lei municipal que
institua a preferncia por empresas ou produtos locais em detrimento de concorrentes de outros Estados-membros, nas licitaes promovidas pela administrao
pblica local.
Outro ponto importante na aplicao do princpio da igualdade s licitaes
envolve a disputa entre licitantes brasileiros e estrangeiros.
Na Lei Federal n. 8.666/1993, prescreve-se em seu art. 3, 1, II, que
vedado aos agentes pblicos estabelecer tratamento diferenciado de natureza
comercial, legal, trabalhista, previdenciria ou qualquer outra entre empresas
brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local
de pagamento, mesmo quando envolvidos financiamentos de agncias internacionais, ressalvado o 2 do mesmo dispositivo legal e o art. 3 da Lei Federal
n. 8.248, de 23.10.1991.
Apesar desse comando legal, o 2 do art. 3 do estatuto federal das
licitaes prev:
Art. 3. (...)
(...)
2 Em igualdade de condies, como critrio de desempate, ser assegurada
preferncia, sucessivamente, aos bens e servios:
I produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional;
II produzidos no Pas;
III produzidos ou prestados por empresas brasileiras.
Diante da revogao do art. 171 da Constituio Federal - que dispunha

sobre a definio de empresa nacional - pelo art. 3 da Emenda Constitucional
n. 6, de 15.8.1995, cremos que o enunciado normativo supra citado tambm foi
retirado do ordenamento jurdico ptrio. Por injuno do princpio da isonomia,
a lei somente poder empregar fatores de distino que sejam previstos expressamente ou que sejam compatveis com as normas constitucionais. A partir do
momento em que a Lei Maior no estabelece mais a necessidade de tratamento
preferencial para as empresas nacionais, carece de legitimidade a lei que procure
estabelecer discriminaes negativas para as empresas estrangeiras.40
Ademais, o art. 172 da Constituio Federal determina que a lei dever
estimular os investimentos de capital estrangeiro. Portanto, a lei no tem o condo
Em sentido contrrio, consultar Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Preferncias em licitao para bens e servios
praticados no Brasil e para empresas brasileiras de capital nacional, Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 27/1999.
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de servir como obstculo participao de agentes econmicos internacionais
na infra-estrutura de bens e servios mantidos pela administrao pblica
brasileira.
3.6 Princpio da Publicidade
Conforme o princpio da publicidade, os atos administrativos devem
ter divulgao oficial, ressalvadas as matrias que envolverem o direito privacidade e segurana da sociedade e do Estado.41 Todavia, publicidade das
decises administrativas nestas situaes somente poder ser restringida na
medida do indispensvel para o interesse pblico.42 Como j tivemos oportunidade de dizer:
Sem publicidade, no h como vincular a conduta da administrado. O
princpio impe que todos os atos da administrao pblica devem ser
pblicos, acessveis a toda coletividade. Sem a devida informao, a ao
administrativa cai no vazio e no esquecimento, ou produz insegurana e
surpresa ao cidado quando a administrao pblica age no sentido de
impor conduta ao mesmo.43
Advirta-se que a eventual restrio publicidade no significa afirmar

que o destinatrio da providncia administrativa deva ficar inteiramente alheio
ao contedo da deciso administrativa. Somente lhe dever ser sonegado tudo
aquilo que puser em risco a segurana nacional, sob pena de se criar um reduto
inexpugnvel ao controle externo da administrao pblica.
Em matria de licitao, o princpio da publicidade tem ampla aplicao.
Basta aferir a preocupao que o estatuto federal das licitaes teve ao regular a
divulgao do ato convocatrio e de suas eventuais correes.44 No art. 3, 3,
da Lei Federal n. 8.666/1993, temos:
Art. 3. (...)
(...)
3 A licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e acessveis ao pblico os
atos de seu procedimento, salvo quanto ao contedo das propostas, at a
respectiva abertura.
Depreende-se do dispositivo legal acima transcrito, a considerao no sentido de que a publicidade dos atos procedimentais da licitao a regra, ressalvado
Vide: arts. 5, X e XXXIII, da Constituio Federal; e art. 2, pargrafo nico, V, da Lei Federal n. 9.784/1999.
O art. 93, IX, da Constituio Federal, ao prever o dever de fundamentao das decises judiciais, por exemplo,
determina que a publicidade das sesses de julgamento poder se restringir s partes e a seus advogados, em casos nos
quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao.
43
Invalidao..., p. 85-6.
44
Vide art. 21 da Lei Federal n. 8.666/1993.
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o sigilo das propostas at a sua abertura em sesso pblica.45 Esta exceo se
justifica em razo dos princpios da igualdade e da moralidade.46
Ainda sim, h possibilidade da exigncia de algum sigilo na preparao das
licitaes, quando o objeto envolver questes diretamente vinculadas segurana
nacional. Todavia, deflagrado o processo, a publicidade dever ser observada
consoante o preceito veiculado pelo art. 3, 3, da Lei Federal n. 8.666/1993.
3.7 Probidade Administrativa
A probidade administrativa constitui um dever jurdico decorrente do princpio da moralidade. Segundo esse preceito, o gestor pblico tem a obrigao de
zelar pela integridade moral e material dos bens e servios postos sob sua responsabilidade, abstendo-se de tomar providncias lesivas ao interesse e patrimnio
pblicos.47
Violado esse dever, surge o ilcito da improbidade administrativa, a ser
definido em lei, que enseja a aplicao das sanes previstas no art. 37, 4, da
Constituio Federal.48
Como se sabe, as licitaes no raras vezes oferecem ao gestor pblico a
infeliz tentao de se locupletar s custas do errio pblico e dos licitantes. Nessas situaes, alm da invalidade do processo administrativo, abre-se o espao
para a responsabilizao do agente da administrao pblica nas esferas civil,
administrativa e penal.
3.8 Princpio da Vinculao ao Instrumento Convocatrio
Trata-se de um princpio especfico de processos de natureza concorrencial.
Nos termos do art. 41 da Lei Federal n. 8.666/1993, a administrao pblica
deve cumprir as normas e condies constantes do edital da licitao, ao qual se
acha estritamente vinculada. Da se dizer que o ato convocatrio funciona como
a lei interna da licitao, subordinando o gestor pblico e os licitantes aos seus
comandos.49
Mediante o instrumento convocatrio (edital ou carta-convite), leva-se ao
conhecimento do pblico a abertura de licitao, nele sendo fixadas as condies
de sua realizao e a convocados os interessados para apresentarem propostas.50
Lembra Hely Lopes MEIRELLES (op. cit., p. 258): No h confundir, entretanto, a abertura da documentao e
das propostas com seu julgamento. Aquela ser sempre em ato pblico; este poder ser realizado em recinto fechado
e sem a presena dos interessados, para que os julgadores tenham a necessria tranqilidade na apreciao dos
elementos em exame e possam discutir livremente as questes a decidir. O essencial a divulgao do resultado do
julgamento, de modo a propiciar aos interessados os recursos administrativos e as vias judiciais cabveis.
46
Cf. Hely Lopes MEIRELLES, op. cit., p. 258-9.
47
Cf. Vladimir da Rocha FRANA, Invalidao..., p. 82-3.
48
Atualmente, o assunto encontra-se regulado pela Lei Federal n. 8.429, de 2.6.1992.
49
Entretanto, o instrumento convocatrio poder ser objeto de impugnao junto administrao pblica, seja pelo
licitante, seja pelo cidado, nos termos do art. 41, 1 a 4, do estatuto federal das licitaes.
50
Hely Lopes MEIRELLES, op. cit., p. 271.
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Mas a aplicao dos preceitos desse ato dever ser necessariamente contextualizada
no ordenamento jurdico em vigor.51
Entretanto, esse princpio no impede a administrao pblica de negociar
com o licitante vencedor condies mais vantajosas para o interesse pblico.
Lembra Antnio Carlos Cintra do AMARAL:
Note-se que a vinculao ao instrumento convocatrio no exclui a possibilidade de negociao. Para que juridicamente possa esta ser fundamentada necessrio observar o seguinte: (a) s pode haver negociao com
a proponente vencedora; (b) dela deve resultar uma melhoria na proposta
apresentada; (c) em conseqncia, a ordem de classificao no poder ser
alterada; e (d) a negociao no pode acarretar uma alterao no instrumento
convocatrio, de sorte que algum que no participou da licitao pudesse
alegar que se soubesse que seria assim teria participado.
A negociao deve ser excepcional e conduzida com muita cautela, exatamente para no ferir o princpio da isonomia (igualdade).52
Se houver descompasso entre prtica da licitao no caso concreto e a regra

do instrumento convocatrio, o processo administrativo fica passvel de extino
por razes de juridicidade.
3.9 Princpio do Julgamento Objetivo
Por opo da lei, optou-se por restringir substancialmente o espao para a
discricionariedade administrativa na apreciao e julgamento dos proponentes e
das propostas integrantes da licitao.
Os participantes da licitao devem ter a sua idoneidade avaliada com objetividade segundo os elementos de qualificao tcnica e econmica previamente
determinados no instrumento convocatrio.
No que diz respeito s propostas, importante citar o art. 44, caput, e
1, da Lei n. 8.666/1993:
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em considerao
os critrios objetivos definidos no edital ou convite, os quais no devem
contrariar as normas e princpios estabelecidos por esta Lei.
1 vedada a utilizao de qualquer elemento, critrio ou fator sigiloso,
secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o
princpio da igualdade.
E no art. 45, caput, desse diploma legal, afere-se:

Art. 45. O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de
licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os
Como afirmava Hely Lopes MEIRELLES (op. cit., p. 271), o edital no exaustivo, porque normas superiores e
anteriores do rgo licitante o complementam, embora no reproduzidas em seu texto.
52
Licitao para concesso de servio pblico, p. 19.
51
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tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio
e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar a sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle.
Esses comandos legais determinam que o julgamento das propostas dever

ser realizado em conformidade com os critrios que foram eleitos pelo instrumento
convocatrio como aptos para classific-las, viabilizando assim a seleo da melhor
dentre elas. Registre-se que esses fatores no podero ensejar o uso de critrios de
convenincia ou oportunidade para as autoridades responsveis pela conduo e
encerramento da licitao. Tambm relevante anotar que o estatuto federal das
licitaes probe a fixao de elementos de apreciao mediante termos fluidos ou
vagos, procurando evitar assim o risco de uma anlise composta por elementos
materialmente inexpugnveis por parte dos licitantes e dos rgos de controle.
E, quando for impossvel eliminar completamente a subjetividade do
julgamento, faz-se preciso que o instrumento convocatrio procure reduzi-la ao
mximo, procurando frmulas aritmticas ou pontuaes que possam auxiliar uma
classificao justa e compreensvel para os licitantes envolvidos.53
Enfim, o julgamento das licitaes dever ser realizada consoante critrios
claros, objetivos e pblicos, sob pena de invalidao.
3.10 Panorama dos Princpios Correlatos
Dentre os princpios correlatos referidos no art. 3 da Lei Federal n.
8.666/1993, merecem destaque: (i) o formalismo; (ii) a motivao; (iii) o contraditrio e ampla defesa; (iv) a economicidade; e (v) a adjudicao.
O princpio do formalismo funciona como meio de garantia da isonomia
nos processos administrativos concorrenciais.54 Malgrado a impreciso tcnica,
estabelece o art. 4, pargrafo nico, da Lei Federal n. 8.666/1993:
Art. 4. (...)
Pargrafo nico. O procedimento licitatrio previsto nesta Lei caracteriza
ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administrao Pblica.55
Assim, as formalidades impostas pela lei, atos normativos e instrumento

convocatrio para a licitao so obrigatrias para os licitantes e agentes pblicos
nela envolvidos. Em princpio, se houver a ausncia ou a prtica defeituosa do
requisito procedimental, o licitante ser prejudicado ou o processo administrativo
ficar passvel de invalidao.
53
Cf. Antnio Carlos Cintra do AMARAL, Licitaao..., p.18; e Digenes Gasparini, Direito administrativo, p. 424-5.
Vide art. 46 da Lei Federal n. 8.666/1993.
54
Cf. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso..., p. 450.
55
Embora o enunciado normativo empregue ato, no h dvida que a licitao um processo administrativo.
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Todavia, pondera-se de modo acertado que a forma tem carter eminentemente instrumental. Afinal, a omisso ou erro na formalidade somente afetar
o particular ou a validade da licitao diante da comprovao de que a falha
procedimental traz grave dano ao interesse pblico e igualdade de tratamento
que deve ser dispensada a todos os competidores.56
Em conformidade com o princpio da motivao, as autoridades administrativas responsveis pela licitao devero expor de modo claro, objetivo e
congruente, os pressupostos de fato e de direito das decises que tomarem no
curso do processo.57 Alerte-se que no apenas os provimentos administrativos prejudiquem diretamente os licitantes - como recusa de habilitao ou desclassificao
de proposta - devem ser fundamentados. Uma vez que a licitao envolve disputa
entre os particulares, cabe administrao pblica demonstrar que expediu os seus
atos em prol do interesse pblico sem se perder de vista o preceito fundamental
da isonomia, no momento em que foram praticados.58
O princpio constitucional do contraditrio e da ampla defesa tambm tem
incidncia inequvoca nas licitaes.59 Em toda e qualquer deciso da administrao
pblica que resulte em prejuzo ao licitante, imprescindvel que lhe seja assegurada de
ser intimado para se manifestar sobre os seus termos, opondo-lhe defesa que os contradiga, antes de sua efetivao. Lembra ainda Edgar Antnio Chiuratto GUIMARES:
(...) no basta apenas a administrao licitadora oportunizar o contraditrio
e a ampla defesa. Dever ela oferecer os meios necessrios para que os interessados tenham condio de exercer tal direito assegurado em nossa Carta
Magna. Para tanto: i) dever ser dada a necessria publicidade informativa
da abertura do contraditrio e da ampla defesa; ii) devero antecipadamente,
ser informados os motivos determinantes da prtica do ato pretendido pela
Administrao; iii) vistas dos autos devem ser concedidas aos eventuais interessados; e ainda, iv) um prazo razovel deve ser assinalado para o exerccio
do direito ao contraditrio e a ampla defesa.60
O cuidado com o contraditrio e ampla defesa deve se fazer presente quando

a administrao pblica decide revogar a licitao por razes de convenincia ou
invalid-la por motivos de juridicidade, nos termos do art. 49, 3, da Lei Federal
n. 8.666/1993. Sem o adimplemento a esse preceito fundamental da Lei Maior,
o provimento que extingue a licitao fica passvel de invalidao.61
56
Cf. Digenes GASPARINI, op. cit., p. 427-9; Fbio Barbalho LEITE, A mitigao do formalismo no julgamento
da habilitao e das propostas em licitaes, Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 37/2002; e Hely Lopes
MEIRELLES, op. cit., p. 259-60.
57
Vide arts. 2, pargrafo nico, VII, e 50 da Lei Federal n. 9.784/1999. Vide tambm: arts. 5, caput, 8, pargrafo
nico, 17, caput, 20, 31, 5, 38, IX, 44, 1, 46, 3, 49, 51, 3, 57, 1 e 2, 73, I, a e b, e 1, todos da Lei
Federal n. 8.666/1993. Cf. Carlos Ari SUNDFELD, op. cit., p. 24.
58
Cf. Vladimir da Rocha FRANA, Estrutura e motivao do ato administrativo, p. 115-7.
59
Vide art. 5, LV, da Constituio Federal.
60
O princpio constitucional do contraditrio e da ampla defesa nas licitaes, Revista Trimestral de Direito Pblico,
n. 17/1997: 202.
61
Cf. Vladimir da Rocha FRANA, Contraditrio e invalidao administrativa no mbito da administrao pblica
federal, Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 37/2002: 133-7.
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A economicidade diz respeito ao dever da administrao pblica de conduzir
o processo administrativo e chegar a um desfecho com o menor dispndio possvel
de recursos da coletividade.62 Todavia, esse princpio no pode licitamente servir
de base para uma deciso que, a pretexto de poupar o errio pblico, compromete
bens da coletividade de natureza no-patrimonial. No deixa de ter forte ligao
com o princpio constitucional da eficincia, mandamento expresso no art. 37,
caput, da Lei Maior.
Por fim, a adjudicao.63 Aqui visualizamos o direito do licitante vencedor
de ter a preferncia na celebrao do contrato ou na expedio do ato ampliativo
que foi objeto do certame. Comparar o concurso pblico com a licitao pode
nos fornecer algumas concluses interessantes.
No concurso pblico - cujo objeto a seleo de pessoas fsicas para a
ocupao de cargos ou empregos pblicos - no se prev na Lei Maior um direito subjetivo nomeao em favor do aprovado nesse certame. Com efeito, a
Constituio Federal garante-lhe apenas a prioridade no preenchimento das vagas
disponveis para o cargo ou emprego que foi objeto da disputa, reservando discrio da autoridade administrativa competente convocar ou no os classificados.64
Direito nomeao somente surgir nesse caso quando for comprovado algum
vcio no exerccio dessa competncia discricionria.
conveniente acrescer que o concurso pblico se extingue com a convocao de todos os aprovados ou com o decurso do prazo de validade institudo nos
termos do art. 37, IV, da Constituio Federal. Expirada a vigncia do certame, a
administrao pblica fica impedida de cham-los para prover os cargos ou empregos que se encontram vagos. Nem lei especfica poderia dispor em contrrio,
sob pena de inconstitucionalidade.
J na licitao, o art. 49 da Lei Federal n. 8.666/1993 determina que a
extino anmala da licitao, e a conseqente frustrao do intuito do licitante
vencedor, somente poder ser realizada mediante deciso fundamentada da administrao pblica. Assegura-se inclusive indenizao em benefcio do licitante
que demonstrar que tal deciso lhe causou perdas e danos.
Mostra-se indubitvel que a proposta vencedora somente vincula o respectivo proponente dentro do prazo de sua vigncia, segundo os preceitos do art. 64
da Lei Federal n. 8.666/1993. Segundo o 3 desse dispositivo legal, os licitantes
ficam liberados dos compromissos assumidos com o decurso de 60 (sessenta) dias
da data de entrega das propostas.
Embora no haja qualquer preceito constitucional ou legal que impea
expressamente a administrao pblica de contratar o licitante vencedor que no
se encontra mais vinculado proposta apresentada, entendemos que a licitao
se extingue com o decurso do lapso temporal previsto conforme o art. 64, 3, da
Vide arts. 70 e 74 da Constituio Federal.
Sobre o assunto, consultar: Lcia Valle FIGUEIREDO, Direitos dos licitantes, p. 61-74; e Carlos Ari SUNDFELD,
op. cit., p. 171-9.
64
Vide art. 37, IV, da Constituio Federal.
62
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Lei n. 8.666/1993.65 Do contrrio, a administrao pblica poderia deixar escoar
o tempo para privilegiar indevidamente o licitante vencedor, celebrando o contrato
para depois alter-lo, no intuito de adequar a proposta original s circunstncias
que se configuraram durante o indevido silncio administrativo. Isso violaria, ao
nosso ver, o direito igualdade dos demais licitantes.
Afinal, pelo princpio da legalidade, a administrao pblica deve fazer
aquilo que a lei lhe autoriza. Relembre-se que o gestor pblico no frui da mesma
liberdade que a lei confere ao particular, ao reconhecer a legitimidade das aes
ou omisses privadas que no sejam legalmente proibidas.
E se a administrao pblica silencia e o prazo do art. 64, 3, da Lei Federal n. 8.666/1993 est prestes a encerrar? Nesse caso, cabe ao licitante vencedor
solicitar administrao pblica a interrupo do prazo, bem como uma deciso
expressa sobre a matria.
A seriedade da licitao no pode ficar conspurcada com a irresponsabilidade fiscal na gesto pblica. Se administrao pblica deflagra o processo
administrativo e convida os particulares, presume-se que a administrao pblica
tem os recursos necessrios para realizar o objeto da competio. No deve o
licitante ser prejudicado pela falta de planejamento oramentrio por parte da
autoridade administrativa, sendo-lhe lcito reivindicar o justo encerramento do
certame na forma da lei e do instrumento convocatrio, bem como o ressarcimento
das perdas e danos causados pela desdia do Estado. preciso esclarecer que no
um direito exclusivo do vencedor, pois os demais participantes tm o legtimo
interesse de obter uma nova oportunidade para colaborar com a concretizao
da finalidade coletiva.
4 CONSIDERAES FINAIS
Os princpios jurdicos no podem ser compreendidos como compartimentos
estanques, tal como gavetas num armrio. Tais normas jurdicas ganham maior
inteleco e efetividade quando so conjugados, no desforo de conferir harmonia,
coerncia e racionalidade aplicao das regras do sistema do direito positivo.
Nas licitaes, os princpios jurdicos funcionam como bssolas na concretizao das regras jurdicas que disciplinam a matria no plano constitucional e
infraconstitucional. Cabe ao gestor pblico justamente empregar esses preceitos
fundamentais para otimizar a seleo da melhor proposta e a preservao da
garantia da isonomia.
Havendo violao a um princpio jurdico durante a formao ou desenvolvimento da licitao, a sua validade, bem como a juridicidade de seu resultado,
Aparentemente, no caso de licitao para concesso de servio pblico ou para parceria pblico-privada, deve
ser aplicado raciocnio similar caso haja o decurso integral do prazo previsto no edital para a assinatura do contrato
(vide art. 18, III, da Lei Federal n. 8.987/1995 e art. 11 da Lei Federal n. 11.079/2004). Todavia, a complexidade
e o valor desses contratos exige uma maior ponderao quanto possibilidade da administrao pblica aperfeioar
a avena aps o termo prescrito no instrumento convocatrio para tanto, se tempo excedente for irrisrio e no
inviabilizar a implementao da proposta vencedora nos termos em que foi selecionada.
65
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dever ser objeto de invalidao, seja pela prpria administrao pblica, seja
pelos rgos responsveis pelo seu controle externo.
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A PROTEO DA CONFIANA NAS

RELAES OBRIGACIONAIS ENTRE
ENTES FEDERATIVOS*
Ricardo Seibel de Freitas Lima**
1 INTRODUO
A proteo da confiana legitimamente gerada nas relaes obrigacionais
entre particulares, especialmente atravs da aplicao do princpio da boa-f
objetiva, j vem sendo objeto de estudos e decises judiciais h algum tempo,
sendo matria que no poder ser aqui tratada exausto, dada a complexidade
e importncia do tema, sendo necessrio remeter a autores que se ocupam da
matria com qualidade e preciso.1
Por outro lado, cresceu tambm no cenrio nacional, a partir de estudos
pioneiros2, e, posteriormente, pela consagrao jurisprudencial nos tribunais superiores, o reconhecimento da proteo da legtima confiana nas relaes entre
administrao e particulares, inclusive sob o enfoque obrigacional.3
Pouco tem sido discutido, entretanto, a respeito da proteo da confiana
em relaes obrigacionais celebradas entre os entes da federao, e da conseqente aplicao a essa espcie de contratos administrativos do princpio da boa-f
objetiva. Trata-se de tema de extrema relevncia, no s pela especial natureza
das relaes travadas no mbito do federalismo, como tambm pela indiscutvel
repercusso financeira e poltica das diversas avenas celebradas entre os entes
polticos.4
Para empreender tal tarefa, ser necessrio analisar, em um primeiro
momento, como tem sido construdo, no ordenamento jurdico brasileiro, e em
especial na Constituio Federal de 1988, a proteo da confiana, para, em
seguida, verificar a aplicao de tal princpio s relaes entre entes federativos.
* Tese apresentada para apreciao no XXXIII Congresso Nacional de Procuradores de Estado, com enquadramento
no tema : Os princpios contratuais privados em aplicao aos contratos administrativos .
** Procurador do Estado do Rio Grande do Sul.
1
COUTO E SILVA, Clvis V. do. O princpio da boa-f no direito brasileiro e portugus. Estudos de Direito Civil
Brasileiro e Portugus. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980. MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. MENEZES CORDEIRO, Antnio Manuel da Rocha e. Da boa-f no direito
civil. Coimbra: Livraria Almedina, 2001.
2
COUTO E SILVA, Almiro do. Princpios da legalidade da administrao pblica e da segurana jurdica no Estado
de Direito contemporneo. Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 57,
suplemento, p. 13-32, 2003.
3
MARTINS-COSTA Judith. A Proteo da Legtima Confiana nas Relaes Obrigacionais entre a Administrao e
os Particulares. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, vol.
22, p. 228 a 257, 2002.
4 Agradeo ao Prof. Dr. Humberto vila pela sugesto do tema.
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70
A partir disso, ser possvel observar como a proteo da confiana e o
dever de atuar segundo a boa-f podem ser aplicados aos contratos administrativos
envolvendo entidades federativas, inclusive atravs do exame de figuras tpicas
consagradas no estudo sistemtico da matria.
2 A PROTEO DA CONFIANA NA CONSTITUIO FEDERAL DE
1988
A Constituio Federal de 1988 no refere expressamente a confiana em
qualquer passagem. A doutrina brasileira e tambm o Supremo Tribunal Federal,
entretanto, tm reconhecido que h, em nosso ordenamento jurdico, normas que
possibilitam a proteo da confiana legitimamente gerada.
Entre diversas acepes que podem ser utilizadas, confiana pode significar
crena na probidade moral (...) de outrem que torna incompatvel imaginar um
deslize, uma traio, e tambm crena ou certeza de que suas expectativas sero
concretizadas ou sentimento de respeito, concrdia, segurana mtua.5 E se
confiana identifica-se, em algum grau, com crena ou certeza na concretizao
de expectativas, especialmente em uma relao de segurana, probidade moral
e respeito mtuo, conclui-se que possvel derivar a proteo da confiana tanto
do princpio da moralidade6, como do princpio da segurana jurdica.7
O princpio da moralidade, que rege as relaes da administrao pblica
por fora do art. 37, caput, da Constituio Federal, limita a atividade estatal em
uma srie de aspectos8 e impe ao Estado um dever de agir segundo a boa-f
objetiva em suas relaes9, protegendo, por outro lado, a confiana daqueles que
legitimamente criaram a expectativa de que o Poder Pblico pautasse sua conduta
por padres de lealdade, probidade e correo.
O princpio da segurana jurdica, por sua vez, tambm considerado implcito
no texto constitucional, tem sua existncia e aplicao amplamente reconhecidas
tanto pela doutrina10, como pela jurisprudncia11, caracterizado, ao lado da legalidade12, como um subprincpio do sobreprincpio do Estado de Direito13, este
previsto logo no artigo 1 da Constituio Nacional.
A construo normativa da proteo confiana no Direito Constitucional
brasileiro, portanto, segue o mesmo caminho consagrado pela jurisprudncia
constitucional alem, no sentido da possibilidade de retrorreferir a proteo da
CONFIANA. In: DICIONRIO Houaiss da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, p. 795-796.
VILA, Humberto. Sistema constitucional tributrio. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 310.
Ibidem, p. 311.
8
Ibidem, p. 310-311.
9
MARTINS COSTA, A Proteo da Legtima..., p. 228 a 257, 2002.
10
COUTO E SILVA, Almiro do. Princpios da legalidade..., p. 13-32.
11
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Questo de Ordem em Petio (PET-QO) n 2900-3 / RS. Relator: Min. Gilmar
Ferreira Mendes. julgado em 27 maio 2003. D.J. 1 ago. 2003.
12
MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio constitucional. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 261.
13
VILA, Sistema constitucional..., p. 473-474.
5
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confiana, atravs da segurana jurdica, ao Estado de Direito, aceitando a seqncia de idias Estado de Direito segurana jurdica proteo da confiana.14
A proteo da confiana, em razo disso, tem sido tratada como uma dimenso subjetiva do princpio da segurana jurdica, enquanto sua dimenso objetiva,
identificada com a garantia da estabilidade jurdica, da segurana de orientao e
da realizao do direito15 envolve a questo dos limites retroatividade dos atos
do Estado, e diz respeito proteo do ato jurdico perfeito, do direito adquirido
e da coisa julgada16 que, em nossa Constituio, so expressamente garantidos
pelo art. 5, XXXVI.
possvel, portanto, defender que o ordenamento jurdico brasileiro consagra o princpio da proteo da confiana, derivado tanto do princpio da moralidade, como do princpio da segurana jurdica e, por via de conseqncia, do
Estado de Direito, e que pode ser entendido, no mbito do direito pblico, como a
proteo jurdica que se confere confiana legitimamente criada nas pessoas em
relao a atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos
de sua atuao.17
Em caso enfrentado pelo Supremo Tribunal Federal18, discutia-se a legalidade do ato do Presidente do Tribunal de Contas da Unio - TCU que, aps
auditoria realizada pelo rgo, determinou que a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia - INFRAERO regularizasse 366 (trezentos e sessenta e
seis) admisses realizadas sem concurso pblico no ano de 1991, sob pena de
nulidade das mesmas.
No caso, as admisses foram realizadas segundo o regulamento da empresa da poca, mediante rigoroso processo seletivo, com boa-f dos particulares,
quando ainda havia controvrsia sobre a necessidade de realizao de concurso
pblico para ingresso em empregos oferecidos por empresas pblicas, pessoas
jurdicas de direito privado integrantes da administrao pblica indireta. Houve,
em um primeiro momento, a convalidao das contrataes pelo TCU que, aps
consolidao da jurisprudncia sobre a matria, apontou a irregularidade e determinou sua correo, sendo que o mandado se segurana somente foi julgado pelo
Supremo Tribunal Federal 10 (dez) anos aps a concesso da liminar.
O conjunto dessas circunstncias especficas e excepcionais levou o Supremo Tribunal Federal a conceder a segurana, aplicando o princpio da proteo
da confiana, como elemento do princpio da segurana jurdica, este, por sua
vez, subprincpio do Estado de Direito, para admitir a manuteno dos empregos
14
Ibidem, p. 473-474.
CANOTILHO, J.J. GOMES. Direito constitucional e teoria da constituio. 3. ed. Coimbra, Almedina, 1999.
COUTO E SILVA, Almiro do. O princpio da segurana jurdica (proteo confiana) no direito pblico brasileiro
e o direito da administrao pblica de anular seus prprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da
Lei do Processo Administrativo da Unio (Lei n 9.784/99). Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande
do Sul. Porto Alegre, n. 57, suplemento, p. 33-74, 2003.
17
Ibidem, p. 33-74.
18
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana (MS) n 22.357 / DF. Relator: Min. Gilmar Ferreira
Mendes. julgado em 7 maio 2004. D.J. 5 nov. 2004.
15
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pelos impetrantes, ainda que sua contratao original no tenha observado o
indispensvel concurso pblico, na forma do art. 37 da Constituio Federal.19
Em outra ocasio, discutiu-se, no Supremo Tribunal Federal20, a possibilidade de controle jurisdicional sobre questes formuladas em concurso pblico para
Juiz de Direito. A despeito de estar consolidada a jurisprudncia de que o Poder
Judicirio, em regra, no analisa o mrito de questes de concurso pblico, entendeu o Supremo em negar provimento ao recurso do Estado, mantendo a anulao
das questes, tendo em vista que essas no tratavam de matria prevista no edital.
Aqui, cogitou-se da vinculao da administrao pblica ao edital de
concurso por ela definido, e que deve ser respeitado, protegendo-se as legtimas
expectativas criadas nos candidatos, sob pena de no agir o Estado segundo os
padres de boa-f que a moralidade lhe impe e no respeitar o ideal de confiabilidade que a segurana jurdica lhe exige.
O princpio da proteo da confiana estabelece, assim, o dever de buscar
um ideal de estabilidade, confiabilidade, previsibilidade e mensurabilidade na
atuao do Poder Pblico21, que dever observar um padro pautado pela boa-f,
correo, probidade e lealdade em todas as suas relaes.
Em razo disso, conforme foi possvel observar, no hesita mais a doutrina,
nem a jurisprudncia em aplicar o princpio da proteo da confiana, especialmente para (i) limitar o Estado na liberdade de alterar sua conduta e modificar
atos que produziram vantagens para os destinatrios, mesmo quando ilegais;
ou (ii) atribuir-lhe conseqncias patrimoniais por essas alteraes, sempre em
virtude da crena gerada nos beneficirios, nos administrados ou na sociedade
em geral de que aqueles atos eram legtimos, tudo fazendo razoavelmente supor
que seriam mantidos.22
Nesse sentido, Almiro do Couto e Silva sistematiza os atuais temas dominantes relacionados com o princpio da segurana jurdica e da proteo da confiana,
no direito comparado e no direito brasileiro: (i) a manuteno no mundo jurdico
de atos administrativos invlidos, como, por exemplo, licenas, autorizaes, subvenes, atos pertinentes a servidores pblicos, tais como vencimentos e proventos,
ou de seus dependentes; (ii) a responsabilidade do Estado pelas promessas firmes
feitas por seus agentes, notadamente em atos relacionados com o planejamento
econmico; (iii) a responsabilidade pr-negocial do Estado; (iv) o dever do Estado
de estabelecer regras transitrias em razo de bruscas mudanas introduzidas no
Na mesma linha. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana (MS) n 24.268 / MG. Relator: Min.
Ellen Gracie. julgado em 5 fev. 2004. D.J. 17 set. 2004, a respeito da oportunizao do contraditrio em cancelamento
de penso especial. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 442.683 / RS. Relator: Min.
Carlos Velloso. julgado em 13 dez. 2005. D.J. 24 mar. 2006, a respeito dos efeitos da lei declarada inconstitucional
sobre provimento derivado.
20
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 434.708-3 / RS. Relator: Min. Seplveda
Pertence. julgado em 21 jun. 2005.
21
VILA, Sistema constitucional..., pp. 310-311.
22
COUTO E SILVA, Almiro do. O princpio da segurana..., p. 33-74.
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regime jurdico, como, por exemplo, na ordem econmica, no exerccio de profisses, ou em relao a servidores pblicos.
Ainda que a jurisprudncia brasileira tenha, por enquanto, se ocupado
predominantemente da primeira hiptese, evidente a aplicao dos deveres
estabelecidos pelo princpio da proteo da confiana, com fundamento na segurana jurdica e na moralidade, a outras espcies de relaes do Poder Pblico,
especialmente no caso do relacionamento entre os entes polticos da federao.
3 PAUTAS CONSTITUCIONAIS PARA AS RELAES FEDERATIVAS
No mbito do presente estudo, no cabe o aprofundamento maior sobre
o federalismo, a inteno, nesse ponto, apenas traar sua configurao no texto
constitucional e na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, a fim de demonstrar a existncia do dever de confiana e boa-f na relao entre os entes federativos.
Se federao a autonomia recproca dos entes sob a gide da Constituio,
como salientou Sampaio Dria23, esta autonomia deve estar baseada em relaes
de confiana e boa-f, pautadas pelo prprio texto constitucional.
Nesse contexto, dispe o art. 1 de nossa Constituio que a Repblica
Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel de Estados e Municpios.
Posteriormente, o art. 18 determina que a organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados e os Municpios,
todos dotados de autonomia.
O Estado federal brasileiro, pessoa jurdica soberana e com capacidade de
direito internacional, , portanto, constitudo da Unio, dos Estados e dos Municpios, todos entes ou coletividades parciais, dotados de autonomia recproca, com
competncias definidas na prpria Constituio.24
O art. 60, 4, inciso I, reala a importncia, em nosso ordenamento jurdico, do princpio federativo, tornando imutvel, salvo por completo rompimento
com a ordem jurdica constituda, o Estado organizado sob a forma de federao,
eis que, a teor desta chamada clusula ptrea, se revela inadmissvel qualquer
proposio tendente a abolir ou reduzir tal caracterstica.
O documento constitucional brasileiro tambm cuidou da definio das
competncias dos entes federativos autnomos, conforme consta dos artigos 22
a 30, e, ainda, o fez de forma mais rgida e especfica em relao repartio das
receitas pblicas25, para reforar a autonomia federativa, j que normalmente o
poder sobre a subsistncia de algum determina o poder sobre sua vontade.26
Em razo disso, e objetivando acertar um delicado equilbrio federativo, o
Ttulo VI da Constituio Federal da tributao e do oramento, em seus artigos
DRIA, Sampaio. Direito Constitucional. 4. ed. So Paulo: Max Limonad, 1958, p. 476.
ATALIBA, Geraldo. Regime Constitucional e Leis Nacionais e Federais. Revista de Direito Pblico, 53-54, p. 58-76.
LEAL, Victor Nunes. Problemas de Direito Pblico. Rio de Janeiro: Forense, 1960, p. 109-178.
26
HAMILTON, Alexander. The Federalist Papers. New York: Mentor, 1999, p. 440.
23
24
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145 a 162, expe, em termos bastante pormenorizados e extensos27, o chamado
sistema constitucional tributrio: (a) seus princpios gerais; (b) as limitaes constitucionais ao poder de tributar; (c) as competncias tributrias dos entes federativos,
e (d) a repartio das receitas tributrias entre esses entes.
A despeito do esforo do constituinte em estabelecer o desenho de um federalismo baseado em autonomia recproca, cooperao e confiana, inevitvel
o surgimento dos conflitos federativos que, levados ao Supremo Tribunal Federal,
permitem melhor definir a compreenso do princpio federativo.
Assim, no contexto da chamada guerra fiscal entre os Estados para atrair
investimentos, o Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente decidido pela
inconstitucionalidade da concesso unilateral de incentivos, sem a celebrao do
indispensvel acerto entre os entes federativos atravs do convnio previsto na
Lei Complementar a que alude o art. 155, 2, XII, g, como, por exemplo, no
julgamento das ADIns 2.155, 2.376, 1.179, 2.352, .2021, e 2.377.28
Nesses casos, ficou evidente que a autonomia dos Estados para a formulao e a execuo de polticas pblicas limitada por normas constitucionais que
visam preservar a unidade nacional, pois interesses econmicos circunstanciais de
determinados entes polticos no justificam a desagregao das relaes federativas.
Em deciso ainda tomada sob a gide da Carta anterior, o Supremo Tribunal Federal entendeu inconstitucional o dispositivo de lei estadual que previa
um desconto no repasse, pelo Estado ao Municpio, de parcela de arrecadao
de imposto estadual que, nos termos da norma constitucional em vigor, constitua
receita municipal, mesmo que justificada como ressarcimento de despesas de
arrecadao, o que se depreende da leitura do RE n 87.225/SP29.
De outra parte, entendeu o Supremo Tribunal Federal em julgar um Estado
carecedor de ao, quando impetrou mandado de segurana contra ato do Presidente da Repblica que aprovou projeto incentivado de instalao de indstria
petroqumica em outro ente estadual, alegando prejuzos economia local. Nesse
caso, entendeu o Supremo que o empreendimento federal, na rea de competncia
exclusiva da Unio, no se localiza, juridicamente, em nenhum territrio estadual,
mas sim em um ponto do territrio federal unitrio, como consta do MS 21.059/RJ.30
27
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. atual. por Misabel Abreu Machado
Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 2-3.
28 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.155-9 / PR, medida
cautelar. Relator Min. Sydney Sanches. julgado em: 15 fev. 2001. D.J. 1 jun. 2001; BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 1.179-1 / SP. Relator: Min. Carlos Velloso, julgado em: 13
nov. 2002. D.J. 19 dez. 2002; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n
2.376-4 / RJ, medida cautelar. Relator: Min. Maurcio Corra. julgado em: 15 mar. 2001. D.J. 4 maio 2001; BRASIL.
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.352-7 / ES, medida cautelar. Relator:
Min. Seplveda Pertence. julgado em: 19 dez. 2000, D.J. 9 mar. 2001; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.021-8 / SP, medida cautelar. Relator: Min. Maurcio Corra. julgado em:
4 ago. 1999. D.J. 25 maio 2001; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn)
n 2.377-2 / MG, medida cautelar. Relator: Min. Seplveda Pertence. julgado em: 22 fev. 2001, D.J. 7 nov. 2003.
29
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 87.225 / SP. Relator: Min. Djaci Falco. julgado
em 15 set. 1977. D.J. 18 nov. 1977.
30
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana (MS) n 21.059 / RJ. Relator: Min. Seplveda Pertence.
julgado em 5 set. 1990. D.J. 19 out. 1990.
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Esses julgados demonstram que a repartio de competncias e de receitas
tributrias, assim como outras normas indispensveis ao equilbrio federativo,
definida pela Constituio, e que, em razo da autonomia recproca definida pela
norma maior, no existe subordinao entre entes polticos da federao, e sim
relao de cooperao, reciprocidade e integrao.
Afirmou o Supremo, ainda, quando questionada, sob a tica do federalismo, a constitucionalidade de emenda constitucional que submeteu ocupantes
de cargo em comisso, cargo temporrio ou emprego pblico exclusivamente ao
regime geral da previdncia social, que a forma federativa de Estado no pode
ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de Federao, mas sim
daquele concretamente adotado no Brasil, no significando intangibilidade literal
da respectiva disciplina na redao originria da Constituio, mas proteo do
ncleo essencial dos princpios e institutos, conforme consta do acrdo da ADIn
n 2.024/DF31.
Nesse modelo de federao construdo concretamente no Brasil, possvel afirmar, por exemplo, que os Estados podem, em virtude de sua autonomia
poltico-administrativa, se auto-organizar por meio de suas respectivas constituies estaduais, devendo, contudo, respeitar as regras e princpios traados pela
Constituio Federal32, o que se verifica do julgamento da ADIn n 216-3/PB MC33.
Nesse mesmo modelo, por outro lado, foi considerada constitucional a lei
estadual que obrigava os ofcios de registro civil a enviarem cpias das certides
de bito ao Tribunal Regional Eleitoral e ao rgo responsvel pela emisso da
carteira de identidade. No caso, entendeu-se que, mesmo em relao ao envio
obrigatrio de documentos a um rgo da administrao estadual a outro da administrao federal, a hiptese compreendia a esfera constitucionalmente admitida
do federalismo de cooperao, como consta da ADIn n 2.254/ES34.
O federalismo brasileiro, construdo, concretamente, a partir das normas
da Constituio de 1988, e da aplicao e da interpretao destas pelo Supremo
Tribunal Federal, pressupe, portanto, relaes construdas sob uma base de
autonomia recproca, confiana e cooperao, a exigir comportamentos segundo
padres de lealdade, tica, moralidade e probidade, demonstrando que suas
relaes, inclusive as de carter negocial, devem ser pautadas pela proteo da
confiana legitimamente gerada e pelos padres da boa-f objetiva.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.024 / DF. Relator: Min.
Seplveda Pertence. julgado em 27 out. 1999. D.J. 1 dez. 2000.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 59.
33
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 216-3 / PB, medida cautelar.
Relator para o acrdo: Min. Celso de Mello. julgado em 23 maio 1990. D.J. 7 maio 1993.
34
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.254 / ES, medida cautelar.
Relator: Min. Seplveda Pertence. julgado em 8 fev. 2001. D.J. 26 set. 2003.
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4 A PROTEO DA CONFIANA E O PRINCPIO DA BOA-F OBJETIVA NAS RELAES OBRIGACIONAIS ENTRE ENTES DA FEDERAO
Do exposto at o momento, possvel afirmar que, no mbito do direito
pblico35, a proteo da confiana pode ser derivada tanto do princpio da moralidade administrativa, como do princpio da segurana jurdica, este, por sua vez,
originado do prprio sobreprincpio do Estado de Direito. Da necessria proteo
da confiana, por outro lado, que se extrai o dever geral do Estado agir segundo
a boa-f objetiva36, inclusive quando se trata de relaes obrigacionais celebradas
entre entes da federao, especialmente atravs de contratos administrativos. E
a proteo da confiana, enquanto norma jurdica, garantida pela aplicao do
princpio da boa-f, pode indicar tanto: (i) uma fonte produtora de deveres jurdicos,
como os de cooperao, colaborao e informao em uma grande diversidade
de formas de relacionamento; como (ii) o limite ao exerccio de direitos e poderes
formativos, tendo em vista a satisfao das legtimas expectativas criadas, no outro,
por sua prpria conduta37.
Dessa forma, completa-se a seqncia de idias inicialmente proposta da
seguinte forma: Estado de Direito segurana jurdica proteo da confiana (nas
relaes federativas) - boa-f objetiva: (i) fonte de deveres; (ii) limite ao exerccio
de direitos; ou moralidade administrativa proteo da confiana (nas relaes
federativas) boa-f objetiva: (i) fonte de deveres; (ii) limite ao exerccio de direitos.
Atravs dessa fundamentao, possvel defender a aplicao de um princpio contratual amplamente utilizado no direito privado a contratos administrativos
celebrados em um contexto de uma relao de cooperao federativa.
A chamada boa-f objetiva, apenas para registrar a conhecida distino,
diferencia-se da boa-f subjetiva, que significa uma situao subjetiva de boa-f,
no sentido de ausncia de vcios psicolgicos de conhecimento e vontade sobre a
situao irregular em exame, cuja aplicao predominante ocorre no campo dos
direitos reais.38
A boa-f objetiva, cujo campo de aplicao precpuo o do direito das
obrigaes, uma pauta institucional de conduta, um princpio que agrupa certas
regras que exigem uma determinada atuao das partes em suas relaes, determinando uma postura tica e socialmente valorada de cooperao e lealdade,
para alcanar um fim comum.39
Em sua evoluo doutrinria e jurisprudencial no Brasil, ainda antes da
consagrao no Cdigo de Defesa do Consumidor e, com mais intensidade e
abrangncia, no Cdigo Civil de 2002, a boa-f objetiva encontrou diversas fun35
Diferentemente do direito privado, em que a boa-f objetiva, enquanto princpio aplicvel a relaes entre
particulares, geralmente reconduzida ao princpio da solidariedade social, ver MARTINS-COSTA, A boa-f no
direito privado, op. cit.
36
MARTINS-COSTA, A Proteo da Legtima..., p. 228 a 257.
37
MARTINS-COSTA, A Proteo da Legtima..., p. 228 a 257.
38
MARTINS-COSTA, A boa-f ..., op. cit.
39
Idem, ibidem, pp. 410-427.
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es e campos de aplicao, como, por exemplo, o limite ao exerccio de direitos
subjetivos, em geral, e o abuso do direito em particular.40 O Cdigo Civil de 2002,
enfim, trouxe norma expressa sobre o limite ao exerccio de direitos, em seu art.
187, quando disps: tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao
exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou
social, pela boa-f ou pelos bons costumes.
A potencialidade da boa-f, como limite ao exerccio de direitos subjetivos,
agora consagrada explicitamente na clusula geral do art. 187 do Cdigo Civil de
2002, decorre de esta impor um arqutipo exemplar de conduta, cuja construo
decorre da experincia e de sua aplicao em casos concretos, com posterior
sistematizao cientfica, permitindo sua definio e redefinio contnuas, especialmente quando concebida em um modelo jurdico aberto.
Em razo disso, ainda que se trate de princpio cuja aplicao foi desenvolvida com maior vigor no campo das obrigaes entre particulares, possvel
defender a utilizao do princpio da boa-f objetiva, com base na proteo da
confiana, esta derivada da moralidade administrativa e da segurana jurdica,
para pautar comportamentos estabelecidos no mbito de negcios celebrados entre
entes pblicos, principalmente quando envolvam questes federativas, tendo em
vista a especial natureza dessa relao.
5 GRUPOS DE CASOS E FIGURAS TPICAS
A aplicao da boa-f, fundada na proteo da confiana41, como limite
ao exerccio de direitos, em sua evoluo na histrica, permitiu o agrupamento
dos casos em grupos de afinidade, para fins de sistematizao. Tal agrupamento,
entretanto, no rgido, uma vez que no h absoluta homogeneidade entre os
integrantes de cada categoria. A par disso, a diviso tambm no apresenta limites
firmemente demarcados, sendo que, muitas vezes, uma nica hiptese concreta
pode ser enquadrada em mais de um grupo.
A reunio em grupos de casos, tendo por critrio uma identidade na ratio
decidendi, , contudo, uma ferramenta eficaz, pois permite uma construo mais
apropriada do sistema. Para tal anlise, se adotar a sistematizao realizada no
direito civil portugus por Menezes Cordeiro42, procurando, na medida do possvel,
examinar a aplicao dos grupos de casos s possveis relaes existentes entre
entes polticos da federao.

LARENZ, Karl. Derecho Civil Parte general. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, Editoriales de Derecho
Reunidas, 1978, p. 245-367.
42
MENEZES CORDEIRO, Da boa-f..., p. 719-860. A respeito do tratamento tpico no direito civil brasileiro, a partir
do norma do art. 187 do Cdigo Civil de 2002, utilizando a sistemtica proposta por Menezes Cordeiro, ver FREITAS
LIMA, Ricardo Seibel de. Pautas para interpretao do art. 187 do Novo Cdigo Civil. Revista dos Tribunais, So
Paulo, v. 838, p. 11-41, 2005.
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1. Exceptio doli
A exceptio doli, cuja aplicao remonta o direito romano, tendo seu maior
desenvolvimento na primeira fase de aplicao do BGB, pode ser entendida como
o poder que uma pessoa tem de repelir a pretenso do titular do direito subjetivo,
por este ter incorrido em dolo. Trata-se de exceo em sentido material, em que o
dolo verificado no momento da discusso sobre o exerccio do direito subjetivo,
e no propriamente quando de sua formao, o que conduziria a uma ilicitude
comum. 43
No entender de Menezes Cordeiro, a exceptio doli teve papel histrico
relevante, mas sua aplicao atual tende a decrescer, no s pela exigncia de
comprovao de dolo, mas tambm por ser um conceito muito vago, cujas aplicaes prticas tambm podem ser includas em outros tipos. De toda a forma,
no direito brasileiro essa exceo ainda pode funcionar como importante meio de
defesa para aquele que se v compelido a cumprir uma pretenso no conferida
pela ordem jurdica, ainda que supostamente baseada em norma genrica, desde
que tal conduta se apresente como dolosa e contrria aos padres da boa-f.44
A exceptio doli citada em acrdo do Supremo Tribunal Federal. Nesse
caso, apesar do no conhecimento do recurso, a turma entendeu correto o reconhecimento da exceptio doli, no sentido de paralisar a cobrana executiva de
dvida comum, efetivada por meio de execuo judicial, em funo de aval obtido
irregularmente.45
Relativamente aos contratos administrativos firmados entre entes da federao, possvel, em tese, conceber a aplicao dessa exceo, quando uma das
partes exerce um direito que, apesar de reconhecido contratualmente de forma
genrica, apresente-se, concretamente, como uma conduta dolosa e contrria
aos padres de lealdade que devem pautar as relaes federativas. Ainda que a
expectativa seja que uma situao dessa espcie no ocorra quando tratamos com
administraes pblicas que devem ser pautadas pela legalidade e pela moralidade,
preciso compreender que, algumas vezes, as condutas dos entes polticos, por
razes diversas, podem no corresponder ao esperado.
Em caso recentemente noticiado, ainda que no se trate propriamente de
relaes entre entidades da federao, mas que diz respeito a contratos celebrados
por sociedade de economia mista federal, foi constatada a concesso de diversos
avais, pela Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica - CGTEE, em
emprstimos internacionais em favor de empresas privadas, contrariando a lei e
os estatutos prprios46. Houve, no caso, alegao de falsificao de assinaturas, o
que ainda no foi comprovado, mas que poderia levar obstaculizao de eventual
pretenso executria dos avais, pela aplicao da exceo em pauta.
MENEZES CORDEIRO, Da boa-f..., p. 719-860.
Idem, ibidem.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 39.322. Relator: Min. Afrnio Costa. julgado
em 25 nov. 1958.
46
ZERO HORA. Edio de 4/7/2007.
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2. Venire contra factum proprium
O instituto venire contra factum proprium aquele que veda genericamente,
e sob certos pressupostos, os comportamentos contraditrios. Em sua estrutura
so exigidos dois comportamentos da mesma pessoa, lcitos em si e diferidos no
tempo. O primeiro o factum proprium contrariado pelo segundo, e a situao
como um todo configura um exerccio inadmissvel de direito.47No se trata, no
entanto, de qualquer contradio entre comportamentos de uma mesma pessoa,
uma vez que a prpria vida enseja freqentemente comportamentos contraditrios.
Na verdade, o venire contra factum proprium tem como fundamento a
proteo da confiana gerada na parte contrria pelo primeiro comportamento
do titular do direito subjetivo. Assim sendo, atravs dessa hiptese, o ordenamento
jurdico no visa simplesmente proibir que sujeitos adotem condutas contraditrias,
ou proteger o ato praticado em primeiro lugar, e sim salvaguardar os interesses
daqueles que, confiantes no comportamento inicial de um agente, foram levados
a uma situao tal que a prtica do segundo ato, em contrariedade ao primeiro,
afetaria seus interesses. Trata-se, portanto, de aplicao da teoria da confiana,
do princpio da boa-f e de exigncia da prpria segurana do trfego jurdico.48
Como exemplo, pode ser citado o caso referido por Judith Martins Costa,
consubstanciado no acrdo proferido em 19 de dezembro de 1989, pela 5 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, na apelao
cvel n 589073956, sendo relator Ruy Rosado de Aguiar Jr.:
Venire contra factum prprio. Contrato. A vendedora de loja de vesturio
que auxilia o comprador nos primeiros dias da nova administrao e assina
pedidos de novas mercadorias no pode depois cancelar todos os pedidos
ainda no recebidos, assim inviabilizando a normal continuidade do negcio, sem que para isto tenha motivo razovel. Apelo provido em parte, para
reduzir a indenizao.49
O ento Tribunal de Alada do Estado do Rio Grande do Sul tambm teve

oportunidade de julgar um caso envolvendo a figura ora tratada50:
APELAO CVEL. AO DE COBRANA. LOCAO NO-RESIDENCIAL. MULTA CONTRATUAL. ABUSO DE DIREITO. Tendo a locatria solicitado a prorrogao do prazo para entrega das chaves, com a concordncia da
locadora, passando o contrato a vigorar por prazo indeterminado, descabe a
cobrana de multa que exceder esse prazo, caracterizando-se abuso de direito.
MENEZES CORDEIRO, Da boa-f.., p. 719-860.

Idem, ibidem.
MARTINS-COSTA, Judith: A boa-f..., p. 466-468.
50
BRASIL. Tribunal de Alada do Estado do Rio Grande do Sul. Apelao Cvel (AC) n 196044572. Relator: Roberto
Expedito da Cunha Madrid. julgado em 15 maio 1996.
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Cite-se tambm o caso em que a falta de assinatura da mulher em contrato
de promessa de compra e venda, com posterior admisso em juzo pela mesma
de sua existncia e validade para lhe gerar efeitos convenientes, aliado ao decurso
de 17 (dezessete) anos de posse mansa e pacfica dos promitentes-compradores,
tornou inadmissvel o ato de posterior recusa de outorga de escritura.51
Em outros ordenamentos jurdicos, a vedao de comportamentos contraditrios ou, ainda, o aproveitamento de posio obtida por meio da violao de
uma norma jurdica, hiptese que ser tratada no item seguinte, se apresentam sob
diversas variantes. Assim, na commow law, tal tutela assegurada pelo instituto da
estoppel, enquanto na Argentina se enquadra na categoria genrica denominada
teoria de los actos proprios.52
O venire contra factum proprium parece ser, entre as figuras tpicas ora
em exame, aquela que tem maior potencial de aplicao s relaes negociais
celebradas entre entes pblicos, no s pela maior facilidade de visualizao da
necessidade de proteo da confiana legitimamente criada naquele que acreditou
na conduta inicial de outrem, mas tambm por ter um maior desenvolvimento
judicial, pela aplicao a alguns casos concretos, e doutrinrio, pelos estudos
especficos sobre o tema.53
H, inclusive, um precedente do Superior Tribunal de Justia que, com base
na proibio de comportamentos contraditrios, impediu a pretenso de um Municpio de anular judicialmente contratos de loteamento celebrados irregularmente,
quando o prprio Municpio estava promovendo o loteamento, tomou dinheiro
de interessados e tinha condies de regulariz-lo.54
possvel imaginar uma srie de situaes em que um comportamento
inicial de um ente da federao crie uma legtima expectativa de que determinado
padro de conduta ser mantido. Esta confiana legtima valorizada pela ordem
jurdica, que a protege, impedindo, por meio da aplicao do venire, que o ente
poltico passe a praticar atos contraditrios com o primeiro comportamento.
Sem adentrar nos detalhes do caso concreto, seria, por exemplo, interessante
analisar, sob a tica da proibio dos comportamentos contraditrios, a promessa
no concretizada, ao menos na ntegra, de ressarcimento aos Estados por obras
de conservao realizadas em estradas federais.
Em um contexto de diviso de competncias constitucionais e de centralizao de receitas cada vez maior no ente central da federao, torna-se comum
51
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial (REsp) n 95.539 / SP. Relator: Min. Ruy Rosado de Aguiar
Jr. julgado em 3 set. 1996. Revista do Superior Tribunal de Justia, Braslia, n. 93, p. 314. Hiptese esta que tambm
poderia ser enquadrada no item relativo inalegabilidade de nulidades formais, a demonstrar a ausncia de rigidez
na separao entre os grupos, pois todas as figuras tpicas, na verdade, so sistematizaes realizadas a partir do
exame de casos concretos e podem ser reconduzidas boa-f e proteo da confiana.
52
MARTINS-COSTA, Judith: A boa-f no direito privado, op. cit, p. 462-463.
53
MARTINS-COSTA, Judith. A ilicitude derivada do exerccio contraditrio de um direito: O renascer do Venire Contra
Factum Proprium. In: REALE, Miguel. REALE JNIOR, Miguel. FERRARI, Eduardo Reale (coord.). Experincias do
Direito. Campinas: Millenium Editora, 2004, p. 23-61.
54
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial (Resp) n 141.879 / SP. Relator: Min. Ruy Rosado de
Aguiar Jr. julgado em 17 mar.1998. D.J. 22 jun. 1998.
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que a Unio Federal incentive, contratualmente ou no, os Estados e os Municpios
a executar determinadas tarefas, mediante a devida contraprestao financeira.
Nesses casos, a confiana legitimamente gerada nos entes polticos, que executaram determinadas tarefas, esperando a concretizao do repasse prometido ou
avenado, pode ser tutelada pela ordem jurdica pela aplicao da figura tpica
em anlise, observadas sempre as peculiaridades do caso concreto.
3. Tu quoque
O tu quoque55 corresponde vedao do exerccio de um direito subjetivo
obtido s custas da violao de uma norma jurdica. Ofende ao sentimento de
justia dominante a situao em que um sujeito, aproveitando-se de violao a
norma jurdica por ele mesmo perpetrada, deseja exercer contra outrem um direito
subjetivo que lhe foi atribudo em decorrncia daquela circunstncia.56
Seu campo de aplicao precpuo o do vnculo contratual. No chamado tu
quoque contratual, aquele que, ao descumprir deveres do processo obrigacional,
altera a harmonia da estrutura sinalagmtica, atinge o contedo das prestaes
contrapostas, e no pode, sob pena de configurao do abuso, pretender seu
cumprimento estrito.
Em termos mais genricos, a pessoa que, mesmo fora do caso nuclearmente
exemplar do sinalagma, desequilibre, num momento prvio, a regulao material
instituda, no pode, posteriormente, exercer a posio que a ordem jurdica lhe
conferiu, sendo, em alguns casos, at mesmo extinto o seu direito ou modificado
o seu alcance.57 tambm exerccio de direito contrrio boa-f, cuja vedao
decorre no s do art. 187 do novo Cdigo Civil, mas do prprio princpio da
confiana.
Na Alemanha, ainda em 1908, se entendeu que:
... quem viole o contrato e ponha em perigo o escopo contratual no pode
derivar de violaes contratuais posteriores e do pr em perigo o escopo do
contrato, causados pelo parceiro contratual, o direito indemnizao por
no cumprimento ou resciso, como se no tivesse, ele prprio, cometido
violaes e como se, perante a outra parte, sempre se tivesse portado leal
ao contrato.58
A referncia histrica da expresso tu quoque remonta o Imprio Romano. No ano 44 A.C., Caio Jlio Csar
foi vtima de uma conspirao, na qual acabou sendo assassinado com diversas punhaladas. Ao perceber a traio,
sentindo sua confiana abalada pela participao de pessoas prximas suas, inclusive Brutus, seu filho nico e adotivo,
o Imperador teve como suas ltimas palavras: Tu quoque, Brutus, fili mi! - At tu, Brutus, filho meu!.
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Nesse sentido, entendendo a obrigao como um todo e como um processo59, possvel imaginar a hiptese em que a falta de cumprimento de deveres
anexos de informao por parte de um dos contratantes, suficientemente grave
a ponto de desequilibrar a harmonia do sinalagma, pode tornar inadmissvel o
exerccio do direito subjetivo da parte contrria resciso contratual, caso a prestao no tenha sido cumprida em todos os pontos.
No que concerne ao tema do trabalho, dada a sistemtica de repasses de
recursos entre as entidades, bem como a necessidade de cumprimento no s das
obrigaes constitucionais, mas tambm das inmeras avenas e compromissos
celebrados por Unio, Estados e Municpios, no difcil prever que a falta de
cumprimento, por parte de um determinado ente, de algum dos seus deveres em
uma das mltiplas relaes existentes, possa causar um desequilbrio na harmonia
de outras relaes, contratuais ou no. A parte que no cumpriu integralmente os
seus deveres e, com isso, abalou o equilbrio de uma relao no pode, sob pena
de ofensa boa-f, exigir que a outra cumpra rigorosamente com sua prestao.
Nesse sentido, sob o enfoque o tu quoque, seria interessante indagar a
possibilidade de tutela da ordem jurdica aos Estados que, mesmo deixando de
perceber repasses e ressarcimentos que legitimamente confiaram que receberiam,
como, por exemplo, pela desonerao das exportaes, so compelidos a pontualmente adimplir as prestaes do contrato de renegociao de dvidas com a
Unio, entre outros.
4. Inalegabilidade de nulidades formais
Outra hiptese de exerccio inadmissvel de direitos seria a impossibilidade
de alegao de nulidades formais, em dadas circunstncias, para se eximir do
cumprimento de obrigao efetivamente assumida.
Tais casos devem ser analisados com cuidado no direito brasileiro, especialmente no direito pblico, em que a administrao, por lidar com interesses
indisponveis, deve observar o princpio da legalidade e as formalidades exigidas.
Assim, pode-se at admitir exerccio inadmissvel em casos tais no direito
ptrio, desde que atendidos requisitos especficos. A alegao de nulidades formais por uma parte, para se eximir de obrigao assumida, somente poder ser
tida por abusiva, se a parte contrria, estando em situao de boa-f subjetiva
quanto existncia de nulidade, tenha sua confiana atingida, alm de suportar
as conseqncias danosas. A conseqncia do reconhecimento do abuso nesse
caso, entretanto, poder ficar limitada reparao dos danos, tendo em vista a
impossibilidade de manuteno do ato ou negcio jurdico pela existncia de
nulidade formal insanvel.60
Como exemplo, pode ser citada uma deciso de Tribunal portugus, em
COUTO E SILVA, Clvis V. do: A obrigao como..., op. cit.
60
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que, em um caso de contrato de emprstimo, sem o reconhecimento notarial da
assinatura do representante do credor, com violao expressa a dispositivo de lei,
no foi aceita a alegao de nulidade em razo do vcio de forma por parte do
devedor. Entendeu-se pela configurao de abuso do direito, na forma do art. 334
do Cdigo Civil daquele Pas, eis que o devedor, conhecedor ab initio da nulidade
formal invocada, sempre pautou sua conduta de forma consetnea com intuito
de cumprir o contrato e de no o discutir.61
Outro caso interessante aquele j mencionado no trabalho, em que o
Municpio no pode anular judicialmente contratos de loteamento, mesmo tendo
sido celebrados irregularmente. No caso, como referido, entendeu o Superior
Tribunal de Justia que o ente pblico promoveu o loteamento, captou recursos,
e podia regularizar a situao, assim injustificada sua pretenso anulao dos
negcios por nulidades formais.62
5. Supressio e Surrectio
H supressio quando um titular de um direito subjetivo, em certas circunstncias, tendo deixado de exerc-lo em determinado lapso temporal, no pode mais
faz-lo, sob pena de afrontar a boa-f. Trata-se, portanto, de uma demora desleal
no exerccio de um direito, que gera insegurana nas expectativas de continuidade
exigidas nas relaes jurdicas. A surrectio a mesma situao encarada sob o
prisma da contraparte, considerada como a criao de um direito ao no exerccio
de posio jurdica atribuda parte adversa, nas condies acima mencionadas,
a fim de proteger sua confiana.63
Ambas no se confundem com a prescrio e com a decadncia, pois se
aplicam a direitos ainda no alcanados por tais institutos, pois, do contrrio, no
haveria necessidade de desenvolvimento de uma figura autnoma. Para a sua
configurao, h de se exigir no s o decurso considervel de tempo, que pode
ser varivel caso a caso, como tambm indcios objetivos de que o direito no
seria exercido, no sendo necessrio, contudo, se cogitar de intenes subjetivas.64
O Cdigo Civil de 2002 traz em seu art. 330 um exemplo de situao
que poderia ser enquadrada como supressio ou surrectio. Trata-se da presuno
de renncia do credor quanto ao local de pagamento previsto contratualmente,
quando reiteradamente feito em outro lugar.
O Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul utilizou tais institutos
para julgamento de questes envolvendo a cobrana de quantias devidas por
fora de contratos de mtuo firmados entre usurios e empresa de fornecimento
de energia eltrica, cuja exigncia se operou depois de transcorridos 15 (quinze)
PORTUGAL. Relao de Lisboa. Recurso n 3540/97. Relator Lino Augusto Pinto. julgado em 31 mar 1998.
Boletim do Ministrio da Justia de Portugal, n. 475, p. 754-756, 1998.
62
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anos da celebrao da avena. Ainda que no tenha sido reconhecido o exerccio
inadmissvel no caso concreto, a ementa a seguir transcrita serve como exemplo65:
Administrativo. Servio pblico de fornecimento de energia eltrica. Contrato
de mtuo firmado pelo usurio e a concessionria. Correo monetria.
Clusula contratual. Princpio da boa-f. Limitao do exerccio do direito
subjetivo. Supressio. 1. A supressio constitui-se em limitao ao exerccio
de direito subjetivo que paralisa a pretenso em razo do princpio da boa-f
objetiva. Para a sua configurao exige-se (I) decurso de prazo sem exerccio
do direito com indcios objetivos de que o direito no mais seria exercido e
(II) desequilbrio, pela ao do tempo, entre o benefcio do credor e o prejuzo
do devedor. Lio de Menezes Cordeiro.
Em se tratando de relaes negocias envolvendo a Unio, os Estado e os

Municpios, com as reservas e as cautelas necessrias no trato de interesses pblicos e muitas vezes indisponveis, possvel cogitar da aplicao da supressio e da
surrectio, especialmente nos casos de entendimentos consolidados ao longo dos
anos pelas prticas administrativas.
6. Desequilbrio no exerccio jurdico
Nos casos de desequilbrio no exerccio jurdico podem ser englobadas
todas aquelas situaes em que o exerccio de um direito subjetivo efetivamente
previsto em norma se torna inadmissvel quando, analisada a realidade material
subjacente, haja desproporo relativamente a seus efeitos, a causar injustia na
hiptese concreta.66
So os casos mais comuns de abuso, abrangendo toda a sorte de situaes
em que haja um exerccio intil danoso contraparte, a exigncia de algo que o
agente sabe que deva, em seguida, restituir, ou a desproporcionalidade entre a
vantagem auferida pelo titular e o sacrifcio imposto ao outro.
Como exemplos, temos;: (i) na Frana, ainda em 1853, a clebre deciso
que condenou o proprietrio que construiu, em seu terreno, uma falsa chamin
para vedar a luz do dia a uma janela do vizinho; (ii) a condenao, em 1915,
do proprietrio que erguera, em seu imvel, uma estrutura com barras de ferro,
destinada a danificar os dirigveis construdos pelo vizinho67; (iii) a deciso, na
Alemanha, que considerou abusivo o ato do pai que, motivado por desavenas,
proibira a entrada do filho no interior de seu castelo, onde se localizava o sepulcro da me68; e (iv) na literatura, por fim, h um famoso caso de desequilbrio
BRASIL. Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Apelao Cvel (AC) n 70001911684. Relator:
Maria Isabel de Azevedo Souza. julgado em 4 dez. 2000.
66
67
Todas as decises citadas por MENEZES CORDEIRO, op. cit., p. 671.
68
MENEZES CORDEIRO, op. cit., p. 692-693.
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no exerccio jurdico de um direito, consistente na cobrana da dvida do famoso
texto O Mercador de Veneza69.
Como exemplo de aplicao ao tema central do estudo, possvel entender
como um desequilbrio no exerccio jurdico de um direito a utilizao de uma
previso contratual de inscrio de outro ente poltico em cadastro de inadimplentes, por dbitos de pouca monta, de origem duvidosa ou de data recente, enfim,
sem relevncia ou repercusso para qualquer das partes, inviabilizando o acesso
daquela entidade ao recebimento de repasses ou ao acesso a financiamentos.
6 CONCLUSO
Em concluso, formulam-se as seguintes proposies:
a) o ordenamento jurdico brasileiro consagra o princpio da proteo da
confiana, derivado tanto do princpio da moralidade, como do princpio da segurana jurdica e, por via de conseqncia, do Estado de Direito;
b) o princpio da proteo da confiana estabelece o dever de buscar um
ideal de estabilidade, confiabilidade, previsibilidade e mensurabilidade na atuao
do Poder Pblico, que dever observar um padro pautado pela boa-f, correo,
probidade e lealdade em todas as suas relaes.
c) o federalismo brasileiro pressupe relaes construdas sob uma base de
autonomia recproca, confiana e cooperao, a exigir comportamentos segundo
padres de lealdade, tica, moralidade e probidade, demonstrando que suas
relaes, inclusive as de carter negocial, devem ser pautadas pela proteo da
confiana legitimamente gerada e pelos padres da boa-f objetiva;
d) ainda que se trate de princpio cuja aplicao foi desenvolvida com
maior vigor no campo das obrigaes entre particulares, possvel defender a
utilizao do princpio da boa-f objetiva, com base na proteo da confiana,
esta derivada da moralidade administrativa e da segurana jurdica, para pautar
comportamentos estabelecidos no mbito de negcios celebrados entre entes
pblicos, principalmente quando envolvam questes federativas, tendo em vista
a especial natureza dessa relao.
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obra, o personagem Shylock, frente ao no pagamento de uma dvida no prazo legal, ao invs de simplesmente
aceitar o pagamento do valor acordado (ou quantia ainda maior), pretende executar a multa estipulada para o no
cumprimento pontual da obrigao, consistente em extirpar uma libra de carne do mercador Antnio, ainda que
isto represente a sua morte.
69
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86
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. atual.
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DA FALTA DE EFETIVIDADE
JUDICIALIZAO EXCESSIVA: DIREITO
SADE, FORNECIMENTO GRATUITO
DE MEDICAMENTOS EPARMETROS
PARA A ATUAO JUDICIAL
1
Lus Roberto Barroso*

SUMRIO
Introduo
APRESENTAO DO TEMA
I. O fornecimento gratuito de medicamentos e a judicializao excessiva
Parte I
ALGUMAS PREMISSAS DOUTRINRIAS
I. A doutrina da efetividade
II. A teoria dos princpios
III. Constitucionalismo, democracia e papel do Judicirio
IV. Concluso acerca das premissas doutrinrias
Parte II
O DIREITO SADE NO BRASIL. CONSTITUIO, LEGISLAO INFRACONSTITUCIONAL E A POLTICA DE
DISTRIBUIO DE MEDICAMENTOS
I. Breve notcia histrica
II. O sistema normativo a partir da Constituio de 1988
III. A questo especfica da distribuio de medicamentos
Parte III
INTERFERNCIA DO PODER JUDICIRIO EM RELAO SADE E AO
FORNECIMENTO GRATUITO DE
MEDICAMENTOS. LIMITES LEGTIMOS E CRTICAS
I. O espao inequvoco de atuao judicial
II. Crticas judicializao excessiva
Parte IV
ALGUNS PARMETROS PARA RACIONALIZAR E UNIFORMIZAR A ATUAO JUDICIAL NO FORNECIMENTO
DE MEDICAMENTOS
* Professor titular de direito constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ. Doutor livre-docente
pela UERJ e mestre em Direito pela Yale Law School. Procurador do Estado do Rio de Janeiro.
1 Trabalho desenvolvido por solicitao da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro. O presente estudo
baseou-se em pesquisa e debates desenvolvidos no mbito do INSTITUTO IDIAS,dos quais participaram os
Professores Ana Paula de Barcellos e Cludio Pereira de Souza Neto. Sou grato a trs estudiosos que me cederam
verses originais de trabalhos seus ainda no publicados: Ftima Vieira Henriques, O direito prestacional sade e
sua implementao judicial limites e possibilidades, mimeografado, dissertao de mestrado, UERJ, 2007; Fbio
Csar dos Santos Oliveira, Direito de proteo sade: efetividade e limites interveno do Poder Judicirio,
2007, artigo indito; e Rogrio Gesta Leal, A quem compete o dever de sade no direito brasileiro? Esgotamento
de um modelo institucional, 2007, artigo indito.
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I. Em relao s aes individuais
II. Em relao s aes coletivas
III. Em relao legitimao passiva
CONCLUSO
INTRODUO
APRESENTAO DO TEMA
I. O FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS E A JUDICIALIZAO EXCESSIVA
1. Nos ltimos anos, no Brasil, a Constituio conquistou, verdadeiramente,
fora normativa e efetividade. A jurisprudncia acerca do direito sade e ao
fornecimento de medicamentos um exemplo emblemtico do que se vem de
afirmar. As normas constitucionais deixaram de ser percebidas como integrantes
de um documento estritamente poltico, mera convocao atuao do Legislativo e do Executivo, e passaram a desfrutar de aplicabilidade direta e imediata
por juzes e tribunais. Nesse ambiente, os direitos constitucionais em geral, e os
direitos sociais em particular, converteram-se em direitos subjetivos em sentido
pleno, comportando tutela judicial especfica. A interveno do Poder Judicirio,
mediante determinaes Administrao Pblica para que fornea gratuitamente medicamentos em uma variedade de hipteses, procura realizar a promessa
constitucional de prestao universalizada do servio de sade.
2. O sistema, no entanto, comea a apresentar sintomas graves de que pode
morrer da cura, vtima do excesso de ambio, da falta de critriose de voluntarismos diversos. Por um lado, proliferam decises extravagantes ou emocionais, que
condenam a Administrao ao custeio de tratamentos irrazoveis seja porque
inacessveis, seja porque destitudos de essencialidade , bem como de medicamentos experimentais ou de eficcia duvidosa, associados a terapias alternativas.
Por outro lado, no h um critrio firme para a aferio de qual entidade estatal
Unio, Estados e Municpios deve ser responsabilizada pela entrega de cada
tipo de medicamento. Diante disso, os processos terminam por acarretar superposio de esforos e de defesas, envolvendo diferentes entidades federativas e
mobilizando grande quantidade de agentes pblicos, a includos procuradores e
servidores administrativos. Desnecessrio enfatizar que tudo isso representa gastos,
imprevisibilidade e desfuncionalidade da prestao jurisdicional.
3. Tais excessos e inconsistncias no so apenas problemticos em si. Eles
pem em risco a prpria continuidade das polticas de sade pblica, desorganizando a atividade administrativa e impedindo a alocao racional dos escassos
recursos pblicos. No limite, o casusmo da jurisprudncia brasileira pode impedir
que polticas coletivas, dirigidas promoo da sade pblica, sejam devidamente
implementadas. Trata-se de hiptese tpica em que o excesso de judicializao das
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decises polticas pode levar no realizao prtica da Constituio Federal. Em
muitos casos, o que se revela a concesso de privilgios a alguns jurisdicionados em detrimento da generalidade da cidadania, que continua dependente das
polticas universalistas implementadas pelo Poder Executivo.
4. O estudo que se segue procura desenvolver uma reflexo terica e prtica
acerca de um tema repleto de complexidades e sutilezas. Seu maior propsito
contribuir para a racionalizao do problema, com a elaborao de critrios e
parmetros que justifiquem e legitimem a atuao judicial no campo particular das
polticas de distribuio de medicamentos. O Judicirio no pode ser menos do
que deve ser, deixando de tutelar direitos fundamentais que podem ser promovidos
com a sua atuao. De outra parte, no deve querer ser mais do que pode ser,
presumindo demais de si mesmo e, a pretexto de promover os direitos fundamentais de uns, causar grave leso a direitos da mesma natureza de outros tantos. Na
frase inspirada de Gilberto Amado, querer ser mais do que se , ser menos.
5. Aqui se chega ao ponto crucial do debate. Algum poderia supor, a um
primeiro lance de vista, que se est diante de uma coliso de valores ou de interesses
que contrape, de um lado, o direito vida e sade e, de outro, a separao de
Poderes, os princpios oramentrios e a reserva do possvel. A realidade, contudo,
mais dramtica. O que est em jogo, na complexa ponderao aqui analisada,
o direito vida e sade de uns versus o direito vida e sade de outros. No
h soluo juridicamente fcil nem moralmente simples nessa questo.
Parte I
ALGUMAS PREMISSAS DOUTRINRIAS
I. A DOUTRINA DA EFETIVIDADE
6. O reconhecimento de fora normativa s normas constitucionais foi uma
importante conquista do constitucionalismo contemporneo. No Brasil, ela se
desenvolveu no mbito de um movimento jurdico-acadmico conhecido como
doutrina brasileira da efetividade2. Tal movimento procurou no apenas elaborar
as categorias dogmticas da normatividade constitucional, como tambm superar
algumas crnicas disfunes da formao nacional, que se materializavam na insinceridade normativa, no uso da Constituio como uma mistificao ideolgica e
na falta de determinao poltica em dar-lhe cumprimento. A essncia da doutrina
da efetividade tornar as normas constitucionais aplicveis direta e imediatamente,
na extenso mxima de sua densidade normativa.
2
Sobre o tema, v. Lus Roberto Barroso, O direito constitucional e a efetividade de suas normas, 2006 (a primeira
verso do texto de 1987). A expresso doutrina brasileira da efetividade foi empregada por Cludio Pereira de
Souza Neto, Fundamentao e normatividade dos direitos fundamentais: uma reconstruo terica luz do princpio
democrtico. In: Lus Roberto Barroso (org.), A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais
e relaes privadas, 2003.
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7. Nessa linha, as normas constitucionais, como as normas jurdicas em geral,
so dotadas do atributo da imperatividade. No prprio de uma norma jurdica
sugerir, recomendar, alvitrar. Normas constitucionais, portanto, contm comandos.
Descumpre-se a imperatividade de uma norma tanto por ao quanto por omisso.
Ocorrida a violao, o sistema constitucional e infraconstitucional devem prover
meios para a tutela do direito ou bem jurdico afetados e restaurao da ordem
jurdica. Estes meios so a ao e a jurisdio: ocorrendo uma leso, o titular do
direito ou algum com legitimao ativa para proteg-lo pode ir a juzo postular
reparao. Existem mecanismos de tutela individual e de tutela coletiva de direitos.
8. Na prtica, em todas as hipteses em que a Constituio tenha criado
direitos subjetivos polticos, individuais, sociais3 ou difusos so eles, como
regra, direta e imediatamente exigveis, do Poder Pblico ou do particular, por
via das aes constitucionais e infraconstitucionais contempladas no ordenamento
jurdico. O Poder Judicirio, como conseqncia, passa a ter papel ativo e decisivo
na concretizao da Constituio. A doutrina da efetividade serviu-se, como se
deduz explicitamente da exposio at aqui desenvolvida, de uma metodologia
positivista: direito constitucional norma; e de um critrio formal para estabelecer
a exigibilidade de determinados direitos: se est na Constituio para ser cumprido4. Nos dias que correm, tornou-se necessria a sua convivncia com novas
formulaes doutrinrias, de base ps-positivista, que levam em conta fenmenos
preendidos mais recentemente, como a coliso entre normas especialmente as
que abrigam princpios e direitos fundamentais , a necessidade da ponderao
para resolver tais situaes, bem como conceitos como mnimo existencial e fundamentalidade material dos direitos.
Direitos sociais so comumente identificados como aqueles que envolvem prestaes positivas por parte do Estado,
razo pela qual demandariam investimento de recursos, nem sempre disponveis. Esses direitos, tambm referidos
como prestacionais, se materializam com a entrega de determinadas utilidades concretas, como educao e sade.
certo, todavia, que j no prevalece hoje a idia de que os direitos liberais como os polticos e os individuais
realizam-se por mera absteno do Estado, com um simples non facere. Pelo contrrio, produziu-se j razovel
consenso de que tambm eles consomem recursos pblicos. Por exemplo: a realizao de eleies e a organizao
da Justia Eleitoral consomem gastos vultosos, a exemplo da manuteno da polcia, do corpo de bombeiros e do
prprio Judicirio, instituies importantes na proteo da propriedade. Sobre o tema, vejam-se: Stephen Holmes
e Cass Sunstein, The cost of rights, 1999; Flvio Galdino, Introduo teoria dos custos dos direitos: direitos no
nascem em rvores, 2005; e Ana Paula de Barcellos, A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da
dignidade da pessoa humana, 2002.
4
V. Lus Roberto Barroso, A doutrina brasileira da efetividade. In: Temas de direito constitucional, v. 3, p. 76: Para
realizar seus propsitos, o movimento pela efetividade promoveu, com sucesso, trs mudanas de paradigma na teoria
e na prtica do direito constitucional no pas. No plano jurdico, atribuiu normatividade plena Constituio, que
passou a ter aplicabilidade direta e imediata, tornando-se fonte de direitos e obrigaes. Do ponto de vista cientfico ou
dogmtico, reconheceu ao direito constitucional um objeto prprio e autnomo, estremando-o do discurso puramente
poltico ou sociolgico. E, por fim, sob o aspecto institucional, contribuiu para a ascenso do Poder Judicirio no
Brasil, dando-lhe um papel mais destacado na concretizao dos valores e dos direitos constitucionais. O discurso
normativo, cientfico e judicialista foi fruto de uma necessidade histrica. O positivismo constitucional, que deu impulso
ao movimento, no importava em reduzir o direito norma, mas sim em elev-lo a esta condio, pois at ento ele
havia sido menos do que norma. A efetividade foi o rito de passagem do velho para o novo direito constitucional,
fazendo com que a Constituio deixasse de ser uma miragem, com as honras de uma falsa supremacia, que no
se traduzia em proveito para a cidadania.
3
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II. A TEORIA DOS PRINCPIOS
9. A teoria dos princpios, qual se acha associada uma teoria dos direitos
fundamentais, desenvolveu-se a partir dos estudos seminais de Ronald Dworkin,
difundidos no Brasil ao final da dcada de 80 e ao longo dos anos 90 do sculo
passado5. Na seqncia histrica, Robert Alexy ordenou a teoria dos princpios
em categorias mais prximas da perspectiva romano-germnica do Direito6. As
duas obras precursoras desses autores Levando os direitos a srio e Teoria dos
direitos fundamentais deflagraram uma verdadeira exploso de estudos sobre
o tema, no Brasil e alhures7. So elementos essenciais do pensamento jurdico
contemporneo a atribuio de normatividade aos princpios e o reconhecimento
da distino qualitativa entre regras e princpios A doutrina costuma compilar uma
enorme variedade de critrios para estabelecer a diferena entre ambos8.
10. quanto ao modo de aplicao que reside a principal distino entre
regra e princpio. Regras se aplicam na modalidade tudo ou nada: ocorrendo o
fato descrito em seu relato ela dever incidir, produzindo o efeito previsto9. Se no
for aplicada sua hiptese de incidncia, a norma estar sendo violada. No h
maior margem para elaborao terica ou valorao por parte do intrprete, ao
qual caber aplicar a regra mediante subsuno: enquadra-se o fato na norma e
deduz-se uma concluso objetiva. Por isso se diz que as regras so mandados ou
comandos definitivos10: uma regra somente deixar de ser aplicada se outra regra
V. Ronald Dworkin, Taking rights seriously, 1997 (1 edio: 1977), p. 22 e ss..

V. Robert Alexy, Teora de los derechos fundamentales, 1997, p. 81 e ss..
Vejam-se, exemplificativamente, J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da ConstituioCanotilho,
Direito constitucional e teoria da Constituio, 2003, p. 1253 e ss.; Paulo Bonavides, Curso de direito constitucional,
2004, p. 243 e ss.; Eros Roberto Grau, A ordem econmica na Constituio de 1988 Interpretao e crtica, 1996,
p. 92 e ss.; Lus Roberto Barroso, Interpretao e aplicao da Constituio, 2006; Ana Paula de Barcellos, A eficcia
jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana, 2002, p. 40 e ss. e Ponderao,
racionalidade e atividade jurisdicional, 2005, p. 166 e ss.; Rodolfo L. Vigo, Los princpios jurdicos Perspectiva
jurisprudencial, 2000, p. 9-20; Luis Prieto Sanchis, Sobre princpios y normas. Problemas del razonamiento jurdico,
1992; Inocncio Mrtires Coelho, Interpretao constitucional, 1997, p. 79 e ss.; Humberto vila, Teoria dos princpios:
da definio aplicao dos princpios jurdicos, 2003; Ruy Samuel Espndola, Conceito de princpios constitucionais,
1999; Fbio Corra de Souza Oliveira, Por uma teoria dos princpios: o princpio constitucional da razoabilidade,
2003, p. 17 e ss.; Walter Claudius Rothenburg, Princpios constitucionais, 1999; David Diniz Dantas, Interpretao
constitucional no ps-positivismo, 2005, p. 41 e ss..
8
Por simplificao, possvel reduzir estes critrios a apenas trs, que levam, em conta: a) o contedo da norma;
b) a estrutura normativa; c) o modo de aplicao. No ser possvel avanar em relao aos dois primeiros, salvo
para registrar que princpios expressam valores, direitos fundamentais ou fins pblicos, ao passo que regras so
normalmente comandos objetivos, descritivos de condutas. Sobre a aproximao entre direitos fundamentais e
princpios, v. Roberto Alexy, Teora de los derechos fundamentales, 1997, p. 82.
9
Ronald Dworkin, Taking rights seriously, 1997, p. 24: Regras so aplicadas de modo tudo-ou-nada. Se os fatos
que a regra estipular ocorrerem, ento ou a regra vlida, caso em que a resposta que ela fornece deve ser aceita,
ou no , caso em que no contribuir em nada para a deciso (traduo livre).
10
Robert Alexy, Teoria de los derechos fundamentales, 1997, p. 87 e 88: [A]s regras so normas que s podem ser
cumpridas ou no. Se uma regra vlida, ento deve-se fazer exatamente o que ela exige, nem mais nem menos.
Portanto, as regras contm determinaes no mbito do que ftica e juridicamente possvel. Isso significa que a
diferena entre regras e princpios qualitativa e no de grau. Toda norma ou bem uma regra ou um princpio. (...)
Um conflito entre regras s pode ser solucionado introduzindo uma clusula de exceo que elimine o conflito ou
declarando invlida, ao menos, uma das regras (traduo livre). Para uma viso crtica sobre o ponto, v. Humberto
vila, Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos, 2003.
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a excepcionar ou se for invlida. Como conseqncia, os direitos nela fundados
tambm sero definitivos11.
11. J os princpios abrigam um direito fundamental, um valor, um fim.
Ocorre que, em uma ordem jurdica pluralista, a Constituio abriga princpios que
apontam em direes diversas, gerando tenses e eventuais colises entre eles.
Estes entrechoques podem ser de trs tipos: a) coliso entre princpios constitucionais, como, e.g., a livre iniciativa versus a proteo do consumidor, na hiptese
de se pretender tabelar o preo de determinado medicamento; b) coliso entre
direitos fundamentais, como, e.g., o direito vida e sade de uma pessoa versus
o direito vida e sade de outra pessoa, na hiptese de ambos necessitarem com
urgncia de transplante de determinado rgo, quando s exista um disponvel; c)
coliso entre direitos fundamentais e outros princpios constitucionais, como, e.g.,
o direito sade versus a separao de Poderes, no caso de determinadas opes
legais ou administrativas acerca de tratamentos a serem oferecidos.
12. Como todas essas normas em rota de coliso tm a mesma hierarquia,
no podem elas ser aplicadas na modalidade tudo ou nada, mas sim de acordo
com a dimenso de peso que assumem na situao especfica. Cabe autoridade
competente que poder ser o legislador ou o intrprete judicial proceder
ponderao dos princpios e fatos relevantes, e no a subsuno do fato a uma
regra determinada. Por isso se diz que princpios so mandados de otimizao:
devem ser realizados na maior intensidade possvel, vista dos demais elementos jurdicos e fticos presentes na hiptese12. Da decorre que os direitos neles
fundados so direitos prima facie isto , podero ser exercidos em princpio e
na medida do possvel13.
13. Uma ltima observao: em muitas situaes, o legislador realiza ponderaes em abstrato, definindo parmetros que devem ser seguidos nos casos de
coliso. Quando isso ocorrer, no deve o intrprete judicial sobrepor a sua prpria
valorao que foi feita pelo rgo de representao popular, a menos que esteja
Expondo a teoria dos princpios de Alexy, averbou Lus Virglio Afonso da Silva, O contedo essencial dos direitos
fundamentais e a eficcia das normas constitucionais, mimeografado, 2005, p.
51: O principal trao distintivo entre regras e princpios, segundo a teoria dos princpios, a estrutura dos direitos
que essas normas garantem. No caso das regras, garantem-se direitos (ou impem-se deveres) definitivos, ao passo
que, no caso dos princpios, so garantidos direitos (ou so impostos deveres) prima facie.
12
Robert Alexy, Teoria de los derechos fundamentales, 1997, p. 86: O ponto decisivo para a distino entre regras e
princpios que os princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel, dentro das
possibilidades jurdicas e reais existentes. Portanto, os princpios so mandados de otimizao, que esto caracterizados
pelo fato de que podem ser cumpridos em diferentes graus e que a medida devida de seu cumprimento depende
no apenas das possibilidades reais seno tambm das possibilidades jurdicas. O mbito de possibilidades jurdicas
determinado pelos princpios e regras opostos (traduo livre).
13
As categorias da teoria dos princpios, que envolvem direitos prima facie e ponderao com outros direitos,
princpios e fatos relevantes, aplicam-se, tambm, aos direitos sociais, que incluem o direito sade bsica e, como
decorrncia, o direito obteno de certas categorias de medicamentos. Tambm aqui avulta a idia de mnimo
existencial para demarcar a fundamentalidade material do direito e sua conseqente exigibilidade. Para alm desse
ncleo essencial, os direitos sociais, inclusive o direito sade, sujeitam-se ponderao com outros elementos fticos
e jurdicos, inclusive a reserva do possvel e as regras oramentrias. Sobre a aplicao da teoria dos princpios aos
direitos sociais fundamentais, v. Robert Alexy, Teora de los derechos, 1997, p. 482 e ss.
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convencido e seja capaz de racionalmente demonstrar que a norma em que se
consubstanciou a ponderao no compatvel com a Constituio14.
III. CONSTITUCIONALISMO, DEMOCRACIA E PAPEL DO PODER
JUDICIRIO
14. A idia de Estado democrtico de direito, consagrada no art. 1 da
Constituio brasileira15, a sntese histrica de dois conceitos que so prximos,
mas no se confundem: os de constitucionalismo e de democracia. Constitucionalismo significa, em essncia, limitao do poder e supremacia da lei (Estado
de direito, rule of law, Rechtsstaat). Democracia, por sua vez, em aproximao
sumria, traduz-se em soberania popular e governo da maioria. Entre constitucionalismo e democracia podem surgir, eventualmente, pontos de tenso: a vontade
da maioria pode ter de estancar diante de determinados contedos materiais,
orgnicos ou processuais da Constituio. A compreenso desse ponto decisiva
para o equacionamento adequado da questo aqui tratada.
15. O Estado constitucional de direito gravita em torno da dignidade da
pessoa humana e da centralidade dos direitos fundamentais. A dignidade da pessoa
humana o centro de irradiao dos direitos fundamentais, sendo freqentemente
identificada como o ncleo essencial de tais direitos16. Os direitos fundamentais
incluem: a) a liberdade, isto , a autonomia da vontade, o direito de cada um
eleger seus projetos existenciais; b) a igualdade, que o direito de ser tratado com
a mesma dignidade que todas as pessoas, sem discriminaes arbitrrias e excluses evitveis; c) o mnimo existencial, que corresponde s condies elementares
de educao, sade e renda que permitam, em uma determinada sociedade, o
acesso aos valores civilizatrios e a participao esclarecida no processo poltico
e no debate pblico. Os trs Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio tm
o dever de realizar os direitos fundamentais, na maior extenso possvel, tendo
como limite mnimo o ncleo essencial desses direitos.
16. O princpio democrtico, por sua vez, se expressa na idia de soberania
popular: todo poder emana do povo, na dico expressa do pargrafo nico do
14
Sobre o ponto, v. Daniel Sarmento, A ponderao de interesses na Constituio, 2000, p. 114: evidente,
porm, que em uma democracia, a escolha dos valores e interesses prevalecentes em cada caso deve, a princpio,
ser da responsabilidade de autoridades cuja legitimidade repouse no voto popular. Por isso, o Judicirio tem, em
linha geral, de acatar as ponderaes de interesses realizadas pelo legislador, s as desconsiderando ou invalidando
quando elas se revelarem manifestamente desarrazoadas ou quando contrariarem a pauta axiolgica subjacente ao
texto constitucional.
15
CF/88, art. 1o: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...).
16
Dela se podem extrair idias importantes sobre as quais se assenta o pensamento filosfico contemporneo, como
por exemplo: a) toda pessoa humana um fim em si mesma, no devendo jamais ser transformada em um meio para
a realizao de metas coletivas (v. Immanuel Kant, Fundamentao metafsica dos costumes, 2005 (edio original
de 1785)); b) toda vida desperdiada, todo fracasso existencial uma perda para a humanidade como um todo. O
Estado, o Direito e a sociedade devem contribuir, na maior extenso possvel, para que cada indivduo desenvolva
suas potencialidades e realize o seu projeto de vida (v. Ronald Dworkin, Is democracy possible here?, 2006).
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art. 1 da Constituio brasileira17. Como decorrncia, o poder poltico deve caber
s maiorias que se articulam a cada poca. O sistema representativo permite que,
periodicamente, o povo se manifeste elegendo seus representantes. O Chefe do
Executivo e os membros do Legislativo so escolhidos pelo voto popular e so o
componente majoritrio do sistema. Os membros do Poder Judicirio so recrutados, como regra geral, por critrios tcnicos e no eletivos. A idia de governo da
maioria se realiza, sobretudo, na atuao do Executivo e do Legislativo, aos quais
compete a elaborao de leis, a alocao de recursos e a formulao e execuo
de polticas pblicas, inclusive as de educao, sade, segurana etc.
17. Como visto, constitucionalismo traduz-se em respeito aos direitos
fundamentais. E democracia, em soberania popular e governo da maioria. Mas
pode acontecer de a maioria poltica vulnerar direitos fundamentais. Quando isto
ocorre, cabe ao Judicirio agir. nesse ambiente, nessa dualidade presente
no Estado constitucional democrtico que se coloca a questo essencial: podem
juzes e tribunais interferir com as deliberaes dos rgos que representam as
maiorias polticas isto , o Legislativo e o Executivo , impondo ou invalidando
aes administrativas e polticas pblicas? A resposta ser afirmativa sempre que
o Judicirio estiver atuando, inequivocamente, para preservar um direito fundamental previsto na Constituio ou para dar cumprimento a alguma lei existente.
Vale dizer: para que seja legtima, a atuao judicial no pode expressar um ato
de vontade prpria do rgo julgador, precisando sempre reconduzir-se a uma
prvia deliberao majoritria, seja do constituinte, seja do legislador18.
IV. CONCLUSO DAS PREMISSAS DOUTRINRIAS
18. Sempre que a Constituio define um direito fundamental ele se torna
exigvel, inclusive mediante ao judicial. Pode ocorrer de um direito fundamental
precisar ser ponderado com outros direitos fundamentais ou princpios constitucionais, situao em que dever ser aplicado na maior extenso possvel, levando-se
em conta os limites fticos e jurdicos, preservado o seu ncleo essencial. O Judicirio dever intervir sempre que um direito fundamental ou infraconstitucional
estiver sendo descumprido, especialmente se vulnerado o mnimo existencial
de qualquer pessoa. Se o legislador tiver feito ponderaes e escolhas vlidas,
luz das colises de direitos e de princpios, o Judicirio dever ser deferente para
com elas, em respeito ao princpio democrtico.
CF/88, art. 1 , pargrafo nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio.
18
A atuao judicial, em certos casos, poder fundar-se em um ato administrativo, como um regulamento ou portaria.
Os atos administrativos, todavia, para serem vlidos precisam estar fundados em norma constitucional ou legal. Assim,
sua aplicao envolver, ao menos indiretamente, a aplicao da Constituio ou de uma lei.
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Parte II
O DIREITO SADE NO BRASIL. CONSTITUIO, LEGISLAO
INFRACONSTITUCIONAL E A POLTICA DE DISTRIBUIO DE MEDICAMENTOS
I. BREVE NOTCIA HISTRICA
19. A trajetria da sade pblica no Brasil inicia-se ainda no sculo XIX19,
com a vinda da Corte portuguesa. Nesse perodo, eram realizadas apenas algumas
aes de combate lepra e peste, e algum controle sanitrio, especialmente
sobre os portos e ruas. somente entre 1870 e 1930 que o Estado passa a praticar algumas aes mais efetivas no campo da sade, com a adoo do modelo
campanhista, caracterizado pelo uso corrente da autoridade e da fora policial.
Apesar dos abusos cometidos20, o modelo campanhista obteve importantes
sucessos no controle de doenas epidmicas, conseguindo, inclusive, erradicar a
febre amarela da cidade do Rio de Janeiro21.
20. Durante o perodo de predominncia desse modelo, no havia, contudo, aes pblicas curativas, que ficavam reservadas aos servios privados e
caridade. Somente a partir da dcada de 30, h a estruturao bsica do sistema
pblico de sade, que passa a realizar tambm aes curativas. criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica22. Criam-se os Institutos de Previdncia,
os conhecidos IAPs, que ofereciam servios de sade de carter curativo. Alguns
destes IAPs possuam, inclusive, hospitais prprios. Tais servios, contudo, estavam
limitados categoria profissional ligada ao respectivo Instituto23. A sade pblica
no era universalizada em sua dimenso curativa, restringindo-se a beneficiar os
trabalhadores que contribuam para os institutos de previdncia.
No sculo XIX, foi criada a Sociedade de Medicina e Cirurgia do Rio de Janeiro, principal responsvel pela luta no
sentido da efetivao das polticas sanitrias. Nessa poca, foram desenvolvidas aes de regulao do exerccio da
medicina, incluindo as atividades dos cirurgies, e a criao das primeiras escolas de medicina: na Bahia criada
a Escola de Cirurgia, em 1808; e, no Rio de Janeiro, a ctedra de anatomia no Hospital Militar, seguida pela de
medicina operatria, em 1809.
20
Tanto assim que, em 1904, eclode, no governo de Rodrigues Alves, a Revolta da Vacina, caracterizada pela
insatisfao do povo frente s medidas tomadas pelo poder pblico. No que concerne obrigatoriedade da vacinao
antivarola, o Governo estabeleceu multas aos refratrios e a exigncia do atestado de vacinao para matrculas nas
escolas, empregos pblicos, casamentos, viagens, entre outros..
21
Nesse perodo, Oswaldo Cruz procurou organizar a diretoria geral de sade pblica. Foram incorporados como
elementos das aes de sade: (i) o registro demogrfico, possibilitando conhecer a composio e os fatos vitais da
populao; (ii) a introduo do laboratrio como auxiliar do diagnstico etiolgico; e (iii) a fabricao organizada
de produtos profilticos para uso em massa.
22
O Ministrio substituiu o antigo Departamento Nacional de Sade Pblica, que era vinculado ao Ministrio da
Justia. Em 1953, foi criado o Ministrio da Sade. Na verdade, tratou-se de mero desmembramento do antigo
Ministrio da Sade e Educao.
23
No perodo, tambm se destaca, em 1941, a reforma de Barros Barreto, com a qual so institudos rgos
normativos e supletivos destinados a orientar a assistncia sanitria e hospitalar; h a criao de rgos executivos
de ao direta contra as endemias mais importantes (malria, febre amarela, peste); o Instituto Oswaldo Cruz se
constitui como referncia nacional; as atividades normativas e executivas descentralizam-se no Pas por 8 regies
sanitrias; so desenvolvidos programas de abastecimento de gua e construo de redes de esgoto; so criados
servios especializados nacionais para lidar com doenas degenerativas e mentais (Instituto Nacional do Cncer).
19
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21. Ao longo do regime militar, os antigos Institutos de Aposentadoria e
Penso (IAPs) foram unificados, com a criao do INPS Instituto Nacional de
Previdncia Social. Vinculados ao INPS, foram criados o Servio de Assistncia
Mdica e Domiciliar de Urgncia e a Superintendncia dos Servios de Reabilitao da Previdncia Social. Todo trabalhador urbano com carteira assinada era
contribuinte e beneficirio do novo sistema, tendo direito a atendimento na rede
pblica de sade24.
No entanto, grande contingente da populao brasileira, que no integrava o mercado de trabalho formal, continuava excludo do direito sade, ainda
dependendo, como ocorria no sculo XIX, da caridade pblica.
II. O SISTEMA NORMATIVO A PARTIR DA CONSTITUIO DE 1988
22. Com a redemocratizao, intensificou-se o debate nacional sobre a
universalizao dos servios pblicos de sade. O momento culminante do movimento sanitarista foi a Assemblia Constituinte, em que se deu a criao do
Sistema nico de Sade. A Constituio Federal estabelece, no art. 196, que a
sade direito de todos e dever do Estado, alm de instituir o acesso universal
e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. A
partir da Constituio Federal de 1988, a prestao do servio pblico de sade
no mais estaria restrita aos trabalhadores inseridos no mercado formal. Todos os
brasileiros, independentemente de vnculo empregatcio, passaram a ser titulares
do direito sade25.
II.1. A repartio de competncias e a Lei do SUS
23. Do ponto de vista federativo, a Constituio atribuiu competncia para
legislar sobre proteo e defesa da sade concorrentemente Unio, aos Estados
e aos Municpios (CF/88, art. 24, XII, e 30, II). Unio cabe o estabelecimento
de normas gerais (art. 24, 1); aos Estados, suplementar a legislao federal (art.
24
Assim concebido, o sistema possua diversos problemas. Por ter priorizado a medicina curativa, o modelo foi incapaz
de solucionar os principais problemas de sade coletiva, como as endemias, as epidemias, alm de no ser capaz de
melhorar significativamente os indicadores de sade (mortalidade infantil, expectativa de vida, por exemplo). Tais
problemas foram sendo agravados em decorrncia de inmeros fatores, como o aumento constante dos custos da
medicina curativa, centrada na ateno mdico-hospitalar de complexidade crescente; a diminuio do crescimento
. econmico, com a respectiva repercusso na arrecadao do sistema previdencirio; a incapacidade do sistema em
atender a uma populao cada vez maior de marginalizados, que, sem carteira assinada e contribuio previdenciria,
se viam excludos do sistema; os desvios de verba do sistema previdencirio para cobrir despesas de outros setores e
para a realizao de obras por parte do governo federal; o no repasse pela Unio de recursos do Tesouro Nacional
para o sistema previdencirio, cujo financiamento era tripartite (empregador, empregado e Unio).
25
O Sistema nico de Sade institudo no artigo 198 da Constituio: as aes e servios pblicos de sade integram
uma rede regionalizada e hierarquizada, e constituem um sistema nico. Tal sistema deve ser descentralizado e deve
prover atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais.
O texto constitucional demonstra claro compromisso com o Estado de bem-estar social, individualizando-se no
cenrio do constitucionalismo internacional por positivar o direito sade, bem como o sistema incumbido de sua
garantia, em termos os mais abrangentes.
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24, 2); e aos Municpios, legislar sobre os assuntos de interesse local, podendo
igualmente suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber (art. 30, I
e II) 26. No que tange ao aspecto administrativo (i.e., possibilidade de formular e
executar polticas pblicas de sade), a Constituio atribuiu competncia comum
Unio, aos Estados e aos Municpios (art. 23, II). Os trs entes que compem a
federao brasileira podem formular e executar polticas de sade27.
24. Como todas as esferas de governo so competentes, impe-se que
haja cooperao entre elas, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em mbito nacional (CF/88, art. 23, pargrafo nico). A atribuio
de competncia comum no significa, porm, que o propsito da Constituio
seja a superposio entre a atuao dos entes federados, como se todos detivessem competncia irrestrita em relao a todas as questes. Isso, inevitavelmente,
acarretaria a ineficincia na prestao dos servios de sade, com a mobilizao
de recursos federais, estaduais e municipais para realizar as mesmas tarefas.
25. Logo aps a entrada em vigor da Constituio Federal, em setembro de
1990, foi aprovada a Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080/90). A lei estabelece a
estrutura e o modelo operacional do SUS, propondo a sua forma de organizao
e de funcionamento. O SUS concebido como o conjunto de aes e servios
de sade, prestados por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da Administrao direta e indireta. A iniciativa privada poder participar
do SUS em carter complementar. Entre as principais atribuies do SUS, est a
formulao da poltica de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos e outros
insumos de interesse para a sade e a participao na sua produo (art. 6, VI).
26. A Lei n 8.080/90, alm de estruturar o SUS e de fixar suas atribuies,
estabelece os princpios pelos quais sua atuao deve se orientar, dentre os quais
vale destacar o da universalidade por fora do qual se garante a todas as pessoas o acesso s aes e servios de sade disponveis e o da subsidiariedade
e da municipalizao28, que procura atribuir prioritariamente a responsabilidade
aos Municpios na execuo das polticas de sade em geral, e de distribuio de
medicamentos em particular (art. 7o, I e IX).
27. A Lei n 8.080/90 procurou ainda definir o que cabe a cada um dos
entes federativos na matria. direo nacional do SUS, atribuiu a competncia
de prestar cooperao tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios para o aperfeioamento da sua atuao institucional (art. 16,
XIII), devendo promover a descentralizao para as Unidades Federadas e para
os Municpios, dos servios e aes de sade, respectivamente, de abrangncia
estadual e municipal (art. 16, XV). direo estadual do SUS, a Lei n 8.080/90,
V. Sueli Gandolfi Dallari, Competncia municipal em matria de sade, Revista de direito pblico 92:173, 1989.
No mbito da Unio, a d ireo do SUS ficar a cargo do Ministrio da Sade; nos Estados e no Distrito Federal,
das Secretarias de Sade ou de rgos equivalentes; na esfera dos Municpios, da Secretaria de Sade local ou de
qualquer entidade correspondente (Lei n 8.080/90, art. 9).
28
V. Marcos Maselli Gouva, O direito ao fornecimento estatal de medicamentos. In: Emerson Garcia (coord.), A
efetividade dos direitos sociais, 2004, p. 213.
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em seu art. 17, atribuiu as competncias de promover a descentralizao para
os Municpios dos servios e das aes de sade, de lhes prestar apoio tcnico
e financeiro, e de executar supletivamente aes e servios de sade. Por fim,
direo municipal do SUS, incumbiu de planejar, organizar, controlar, gerir e
executar os servios pblicos de sade (art. 18, I e III).
28. Como se observa, Estados e Unio Federal somente devem executar
diretamente polticas sanitrias de modo supletivo, suprindo eventuais ausncias
dos Municpios. Trata-se de decorrncia do princpio da descentralizao administrativa. Como antes ressaltado, a distribuio de competncias promovida pela
Constituio e pela Lei n 8.080/90 orienta-se pelas noes de subsidiariedade e
de municipalizao29. A mesma lei disciplina ainda a participao dos trs entes
no financiamento do sistema30. Os temas do financiamento e da articulao entre
os entes para a administrao econmica do sistema, porm, no sero objeto
de exame neste estudo. Veja-se, portanto, que o fato de um ente da Federao
ser o responsvel perante a populao pelo fornecimento de determinado bem
no significa que lhe caiba custelo sozinho ou isoladamente. Esta, porm, ser
uma discusso diversa, a ser travada entre os entes da Federao, e no entre
eles e os cidados.
II. 2. A questo especfica da distribuio de medicamentos
29. No que toca particularmente distribuio de medicamentos, a competncia de Unio, Estados e Municpios no est explicitada nem na Constituio
nem na Lei. A definio de critrios para a repartio de competncias apenas
esboada em inmeros atos administrativos federais, estaduais e municipais, sendo
o principal deles a Portaria n 3.916/98, do Ministrio da Sade, que estabelece a
Poltica Nacional de Medicamentos31. De forma simplificada, os diferentes nveis
federativos, em colaborao, elaboram listas de medicamentos que sero adquiridos e fornecidos populao.
A Lei n 8.080/90 se fez acompanhar de vasta regulamentao, feita atravs de portarias editadas pelo Ministrio
da Sade. A Portaria 2203/96 instituiu a Norma Operacional Bsica do SUS (NOB), que trata da edio de normas
operacionais para o funcionamento do sistema. As NOBs so, acima de tudo, produto da necessidade de cooperao
entre entes gestores, de modo a viabilizar a descentralizao do Sistema. At o momento foram publicadas quatro
NOBs: 01/91, 01/92, 01/93 e 01/96.
30
Os recursos da Seguridade sero transferidos, primeiramente, ao Fundo Nacional de Sade e, depois, aos fundos
de sade dos entes locais (Lei n 8.080/90, arts. 34 e 35). Esses recursos devem ser depositados nos fundos de sade
de cada esfera de governo, e sero movimentados sob a fiscalizao dos respectivos conselhos de sade.
31
V. Anexo da Portaria n 3.916/MS/GM, de 30 de outubro de 1998 (DOU 10 nov. 1998), item n 5: No que
respeita s funes do Estado, os gestores, em cumprimento aos princpios do SUS, atuaro no sentido de viabilizar
o propsito desta Poltica de Medicamentos, qual seja, o de garantir a necessria segurana, eficcia e qualidade dos
medicamentos, a promoo do uso racional e o acesso da populao queles considerados essenciais. A Portaria
n 3.916/98 pode ser considerada a matriz de toda a estrutura de fornecimento de medicamentos, j que as outras
portarias so baseadas em suas disposies. Se ndo assim, a formulao da Poltica Nacional de Medicamentos forjou
o sistema hoje proposto para a distribuio dos medicamentos, cabendo s portarias seguintes apenas delimitar os
traos caractersticos.
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30. Com efeito, ao gestor federal caber a formulao da Poltica Nacional de
Medicamentos, o que envolve, alm do auxlio aos gestores estaduais e municipais,
a elaborao da Relao Nacional de Medicamento (RENAME). Ao Municpio,
por seu turno, cabe definir a relao municipal de medicamentos essenciais, com
base na RENAME32, e executar a assistncia farmacutica. O propsito prioritrio
da atuao municipal assegurar o suprimento de medicamentos destinados
ateno bsica sade, alm de outros medicamentos essenciais que estejam
definidos no Plano Municipal de Sade. O Municpio do Rio de Janeiro, por
exemplo, estabeleceu, atravs da Resoluo SMS n 1.048, de maro de 2004, a
Relao Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME)33, instrumento tcnico
normativo que rene todo o elenco de medicamentos padronizados usados pela
Secretaria Municipal de Sade34.
31. A Unio em parceria com os Estados e o Distrito Federal ocupa-se sobretudo da aquisio e distribuio dos medicamentos de carter excepcional35,
conforme disposto nas Portarias n 2.577/GM, de 27 de outubro de 2006, e n
32
Os medicamentos essenciais bsicos compem um elenco de 92 itens destinados ateno bsica. A OMS define
medicamentos essenciais como aqueles que satisfazem s necessidades de sade prioritrias da populao, os quais
devem estar acessveis em todos os momentos, na dose apropriada, a todos os segmentos da sociedade, alm de
serem selecionados segundo critrios de relevncia em sade pblica, evidncias de eficcia e segurana e estudos
comparativos de custoefetividade. So os medicamentos mais simples, de menor custo, organizados em uma relao
nacional de medicamentos (RENAME).
33
A seleo de medicamentos que comporiam a REMUNE seguiu os seguintes critrios: (I) Medicamentos de valor
teraputico comprovado, com suficientes informaes clnicas na espcie humana e em condies controladas, sobre
a atividade teraputica e farmacolgica; (II) Medicamentos que supram as necessidades da maioria da populao; (III)
Medicamentos de composio perfeitamente conhecida, com somente um princpio ativo, excluindo-se, sempre que
possvel, as associaes; (IV) Medicamentos pelo nome do princpio ativo, conforme Denominao Comum Brasileira
(DCB) e, na sua falta, conforme Denominao Comum Internacional (DCI); (V) Medicamentos que disponham
de informaes suficientes sobre a segurana, eficcia, biodisponibilidade e caractersticas farmacocinticas; (VI)
Medicamentos de menor custo de aquisio, armazenamento, distribuio e controle, resguardada a qualidade;
(VII) Formas farmacuticas, apresentaes e dosagem, considerando: a) Comodidade para a administrao aos
pacientes; b) Faixa etria; c) Facilidade para clculo da dose a ser administrada; d) Facilidade de fracionamento ou
multiplicao das doses.
34
Ressalta-se ainda que a lista no fica estagnada. Para avaliar a necessidade de atualizao, com a incluso e
excluso de medicamentos, foi nomeada comisso. A Resoluo SMS n 1.139, de 4 de abril de 2005, constituiu o
Grupo Tcnico de Estudos sobre Medicamentos, formado por profissionais da Secretaria Municipal, envolvidos na
gerncia de diversas atividades relacionadas s aes e servios de sade. V. Resoluo SMS n 1.139, de 4 de abril
de 2005, art.3: o Grupo Tcnico de Estudos sobre Medicamentos ter as seguintes atribuies: a) Padronizar os
medicamentos a serem utilizados na rede assistencial prpria da Secretaria Municipal de Sade, dentro dos critrios
estabelecidos, que obedeam aos parmetros da economicidade, qualidade, segurana e eficcia; b) Avaliar os
pedidos de incluso e excluso de medicamentos na REMUME-Rio; c) Convidar, quando couber, consultores ad
hoc, sendo preferencialmente, especialistas ligados aos Programas Nacionais ou Estaduais de Sade e as comisses
tcnicas da SMS-Rio, professores de Universidades ou profissionais de notrio saber; d) Definir critrios que subsidiem
a priorizao dos medicamentos para elaborao de protocolos de uso de medicamentos.
35
Os medicamentos de dispensao em carter excepcional so aqueles destinados ao tratamento de patologias
especficas, que atingem nmero limitado de pacientes, e que apresentam alto custo, seja em razo do seu valor
unitrio, seja em virtude da utilizao por perodo prolongado. Entre os usurios desses medicamentos esto os
transplantados, os portadores de insuficincia renal crnica, de esclerose mltipla, de hepatite viral crnica B e C, de
epilepsia, de esquizofrenia refratria e de doenas genticas como fibrose cstica e a doena de Gaucher.
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1.321, de 5 de junho de 200736. Assim, ao gestor estadual caber definir o elenco
de medicamentos que sero adquiridos diretamente pelo Estado, particularmente
os de distribuio em carter excepcional. No caso especfico do Estado do Rio de
Janeiro, a Secretaria de Estado de Sade criou Comit Tcnico Operacional, com
as funes de adquirir, armazenar e distribuir os medicamentos de competncia
estadual (Resoluo SES n 2.471, de 20 de julho de 2004)37. Alm disso, criou
tambm o Colegiado Gestor da Poltica Estadual de Medicamentos e Assistncia
Farmacutica (Resoluo SES n 2.600, de 2 de dezembro de 2004)38, que tem
a funo de auxiliar a Secretaria de Estado na gesto da Assistncia Farmacutica.
Acrescenta-se ainda que o Governo Estadual possui um programa de assistncia
farmacutica denominado Farmcia Popular, que fornece remdios populao
a preos mdicos39.
32. Como se pode perceber da narrativa empreendida, no seria correto
afirmar que os Poderes Legislativo e Executivo encontram-se inertes ou omissos
ao menos do ponto de vista normativo no que toca entrega de medicamentos
para a populao. Ao contrrio, as listas definidas por cada ente federativo veiculam
as opes do Poder Pblico na matria, tomadas presume-se considerando
as possibilidades financeiras existentes. Aps as reflexes tericas e a descrio
A Portaria n 2.577/GM, de 27 de outubro de 2006, aprova o Componente de Medicamentos de Dispensao
Excepcional e apresenta a lista de medicamentos sob a responsabilidade da Unio. A lista completa contendo mais
de 105 substncias ativas pode ser verificada no endereo: http:// dtr2001.saude.gov.br/sas/PORTARIAS/Port2006/
GM/GM-2577.htm. A Portaria n 1.321, de 5 de junho de 2007, define os recursos a serem repassados para os
Estados e o Distrito Federal, a ttulo de co-financiamento, referentes competncia maio e junho de 2007, para a
aquisio e distribuio de Medicamentos de Dispensao em Carter Excepcional da Tabela SAI/SUS. Nesse mesmo
sentido decidiu a Comisso Intergestores Tripartite, no dia 5 de outubro de 2005, em reunio em que foi pactuada a
repartio do financiamento dessa espcie de medicamento entre Unio e Estados: Na questo dos Medicamentos
da Dispensao Excepcional, o secretrio de Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos, Dr. Moiss Goldbaum,
falou do processo de trabalho na Cmara Tcnica Tripartite e do acordo que fecharam para o momento. Aps vrias
consideraes CONASS e CONASEMS, onde foram solicitadas ao Ministrio as criaes de um mecanismo para
compensar os Estados com saldos negativos no custeio de medicamentos excepcionais e mecanismos para enfrentar
as questes judiciais, a proposta foi pactuada (Resumo Executivo da Reunio Extraordinria de 05 de outubro de
2006 da Comisso Intergestores Tripartite. Disponvel em http://dtr2001.saude.gov.br/dad/. Acesso em 27 ago. 07).
37
Considerando a necessidade de contnuo abastecimento de medicamentos dos programas de assistncia farmacutica
e a necessidade de padronizar os procedimentos administrativos adotados por todos os setores da Secretaria de
Sade, a citada resoluo constituiu Comit com as seguintes atribuies: (i) elaborar os procedimentos operacionais
padronizados, para cada etapa do fluxo de aquisio, armazenamento e distribuio de medicamentos; (ii) analisar
e avaliar os processos de aquisio de medicamentos em tramitao; (iii) elaborar cronograma de entrega de
medicamentos; (iv) elaborar cronograma de pagamento para os fornecedores de medicamentos; (v) elaborar relatrio
de situao sobre abastecimento de medicamentos no prazo de 07 (sete) dias; e (vi) apresentar relatrio com as
medidas adotadas no prazo de 15 (quinze) dias.
38
O Colegiado possui como objetivo formular polticas para o setor que envolvem um conjunto de iniciativas voltadas
promoo, proteo e efetivao da sade. Segundo o art. 4 da Resoluo, os trabalhos do Colegiado gestor
dever englobar como eixo estratgico sas diretrizes estabelecidas no item 5.3 da Portaria GM/MS n 3.916/98 e em
outros que forem considerados importantes para a melhoria do sistema de gesto, propondo, inclusive, medidas que
julgar necessrias, encaminhando-as ao Secretrio de Estado de Sade para deliberao.
39
Dados obtidos atravs do endereo: http://www.ivb.rj.gov.br/principal.asp: Todas as farmcias vendem 48
medicamentos e mais as fraldas descartveis (tamanhos M e G). Os medicamentos so produzidos pelo prprio IVB,
Laboratrio Farmacutico da Marinha, IQUEGO (Indstria Qumica de Gois), Lafepe (Laboratrio Farmacutico do
Estado de Pernambuco) e FUNED (Fundao Ezequiel Dias, de Minas Gerais). Tudo a R$ 1. As fraldas so tambm
para deficientes (de qualquer idade). Os medicamentos esto entre os mais consumidos pela terceira idade. So para
hipertenso, cardiopatias, problemas de nervos, depresso, glaucoma e osteoporose entre outras. Para comprar na
Farmcia Popular, preciso ter 60 anos ou mais, apresentar receita mdica da rede pblica e com o nome genrico
do medicamento e, ainda, morar nas regies (Acesso em 28 ago. 07).
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do quadro normativo, levadas a efeito nos captulos anteriores, impe-se agora
a anlise crtica do papel desempenhado pela jurisprudncia para, na seqncia,
procurar desenvolver alguns parmetros objetivos capazes de dar racionalidade
e disciplina adequada questo.
PARTE III
INTERFERNCIA DO PODER JUDICIRIO EM RELAO SADE
E AO FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS. LIMITES
LEGTIMOS E CRTICAS
I. O ESPAO INEQUVOCO DE ATUAO JUDICIAL
33. O papel do Poder Judicirio, em um Estado constitucional democrtico,
o de interpretar a Constituio e as leis, resguardando direitos e assegurando o
respeito ao ordenamento jurdico. Em muitas situaes, caber a juzes e tribunais
o papel de construo do sentido das normas jurdicas, notadamente quando esteja
em questo a aplicao de conceitos jurdicos indeterminados e de princpios. Em
inmeros outros casos, ser necessrio efetuar a ponderao entre direitos fundamentais e princpios constitucionais que entram em rota de coliso, hipteses em
que os rgos judiciais precisam proceder a concesses recprocas entre normas
ou fazer escolhas fundamentadas40.
34. Pois bem. O controle jurisdicional em matria de entrega de medicamentos deve ter por fundamento como todo controle jurisdicional uma norma
jurdica, fruto da deliberao democrtica. Assim, se uma poltica pblica, ou qualquer deciso nessa matria, determinada de forma especfica pela Constituio
ou por leis vlidas, a ao administrativa correspondente poder ser objeto de
controle jurisdicional como parte do natural ofcio do magistrado de aplicar a lei.
Tambm ser legtima a utilizao de fundamentos morais ou tcnicos, quando
seja possvel formular um juzo de certo/errado em face das decises dos poderes
pblicos. No dessas hipteses que se est cuidando aqui.
35. O tema versado no presente estudo envolve princpios e direitos fundamentais, como dignidade da pessoa humana, vida e sade. Disso resultam duas
conseqncias relevantes. A primeira: como clusulas gerais que so, comportam
uma multiplicidade de sentidos possveis e podem ser realizados por meio de diferentes atos de concretizao. Em segundo lugar, podem eles entrar em rota de
coliso entre si. A extrao de deveres jurdicos a partir de normas dessa natureza
e estrutura deve ter como cenrio principal as hipteses de omisso dos Poderes
Pblicos ou de ao que contravenha a Constituio. Ou, ainda, de no atendimento do mnimo existencial.
Sobre o tema, v. Lus Roberto Barroso e Ana Paula de Barcellos, O comeo da histria. A nova interpretao
constitucional e o papel dos princpios no direito constitucional brasileiro, Interesse Pblico 19:51, 2003.
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36. Ressalvadas as hipteses acima, a atividade judicial deve guardar
parcimnia e, sobretudo, deve procurar respeitar o conjunto de opes legislativas e administrativas formuladas acerca da matria pelos rgos institucionais
competentes. Em suma: onde no haja lei ou ao administrativa implementando
a Constituio, deve o Judicirio agir. Havendo lei e atos administrativos, e no
sendo devidamente cumpridos, devem os juzes e tribunais igualmente intervir.
Porm, havendo lei e atos administrativos implementando a Constituio e sendo regularmente aplicados, eventual interferncia judicial deve ter a marca da
autoconteno.
II. CRTICAS JUDICIALIZAO EXCESSIVA
37. A normatividade e a efetividade das disposies constitucionais estabeleceram novos patamares para o constitucionalismo no Brasil e propiciaram
uma virada jurisprudencial41 que celebrada como uma importante conquista.
Em muitas situaes envolvendo direitos sociais, direito sade e mesmo fornecimento de medicamentos, o Judicirio poder e dever intervir. Tal constatao,
todavia, no torna tal interveno imune a objees diversas, sobretudo quando
excessivamente invasiva da deliberao dos outros Poderes. De fato, existe um
conjunto variado de crticas ao ativismo judicial nessa matria, algumas delas dotadas de seriedade e consistncia. Faz-se no presente tpico um breve levantamento
de algumas dessas crticas, sem a preocupao de endoss-las ou infirm-las. O
propsito aqui oferecer uma viso plural do tema, antes da apresentao dos
parmetros propostos no captulo seguinte.
38. A primeira e mais freqente crtica oposta jurisprudncia brasileira
se apia na circunstncia de a norma constitucional aplicvel estar positivada na
forma de norma programtica42. O artigo 196 da Constituio Federal deixa claro
que a garantia do direito sade se dar por meio de polticas sociais e econmicas, no atravs de decises judiciais43. A possibilidade de o Poder Judicirio
concretizar, independentemente de mediao legislativa, o direito sade encontra
J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da ConstituioCanotilho, Direito constitucional e teoria
da Constituio, 2003, p. 26, faz referncia viragem jurisprudencial, observando: As decises dos tribunais
constitucionais passaram a considerar-se como um novo modo de praticar o direito constitucional da o nome de
moderno direito constitucional.
42
Segundo Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, 1999, pp. 83-4. A sade (...) dever do
Estado...], a, no impe propriamente uma obrigao jurdica, mas traduz um princpio, segundo o qual a sade
e o desporto para todos e cada um se incluem entre os fins estatais, e deve ser atendido. Sente-se, por isso, que
as prescries tm eficcia reduzida... V. tambm: TJRJ, j. 17 dez. 1998, MS 220/98, Rel. Des Antonio Lindberg
Montenegro: Mandado de Segurana. Impetrantes portadores de insuficincia renal crnica. Fornecimento de
remdio (CELLCEPT) pelo Estado. As normas programticas estabelecidas na Constituio Federal no conferem ao
cidado o direito subjetivo de exigir do Estado o fornecimento de remdios de alto-custo, em detrimento de outros
doentes, igualmente carentes. Na consecuo de sua obrigao de sade pblica a administrao h que atender aos
interesses mais imediatos da populao. Impropriedade da via mandamental para atendimento do direito reclamado.
43
Segundo o artigo 196 da Constituio Federal, a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
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forte obstculo no modo de positivao do artigo 196, que claramente defere a
tarefa aos rgos executores de polticas pblicas.
39. Uma outra vertente crtica enfatiza a impropriedade de se conceber o
problema como de mera interpretao de preceitos da Constituio. Atribuir-se ou
no ao Judicirio a prerrogativa de aplicar de maneira direta e imediata o preceito
que positiva o direito sade seria, antes, um problema de desenho institucional44.
H diversas possibilidades de desenho institucional nesse domnio. Pode-se entender que a melhor forma de otimizar a eficincia dos gastos pblicos com sade
conferir a competncia para tomar decises nesse campo ao Poder Executivo,
que possui viso global tanto dos recursos disponveis quanto das necessidades a
serem supridas. Esta teria sido a opo do constituinte originrio, ao determinar
que o direito sade fosse garantido atravs de polticas sociais e econmicas.
As decises judiciais que determinam a entrega gratuita de medicamentos pelo
Poder Pblico levariam, portanto, alterao do arranjo institucional concebido
pela Constituio de 1988.
40. Uma terceira impugnao atuao judicial na matria, repetidamente
formulada, diz respeito intricada questo da legitimidade democrtica. No so
poucos os que sustentam a impropriedade de se retirar dos poderes legitimados
pelo voto popular a prerrogativa de decidir de que modo os recursos pblicos
devem ser gastos. Tais recursos so obtidos atravs da cobrana de impostos.
o prprio povo que paga os impostos quem deve decidir de que modo os
recursos pblicos devem ser gastos45. E o povo pode, por exemplo, preferir priorizar medidas preventivas de proteo da sade, ou concentrar a maior parte dos
recursos pblicos na educao das novas geraes. Essas decises so razoveis, e
caberia ao povo tom-las, diretamente ou por meio de seus representantes eleitos46.
44
Sobre a noo de desenho institucional, v. F. Schauer, Playing by the Rules: a philosophical examination of rule-based
decision-making in law and in life, 1998; Noel Struchiner, Para falar de regras. O positivismo conceitual como cenrio
para uma investigao filosfica acerca dos casos difceis do direito. Tese de doutorado apresentada PUC-Rio, 2005
45
O argumento assim sintetizado por Ingo Wolfgang Sarlet, Algumas consideraes em torno do contedo, eficcia
e efetividade do direito sade na Constituio de 1988, Interesse Pblico 12:102, 2001: A expressiva maioria dos
argumentos contrrios ao reconhecimento de um direito subjetivo individual sade como prestao (assim como
ocorre com os demais direitos sociais prestacionais, tais como educao, assistncia social, moradia, etc.) prendese ao fato de que se cuida de direito que, por sua dimenso econmica, implica alocao de recursos materiais
e humanos, encontrando-se, por esta razo, na dependncia da efetiva disponibilidade destes recursos, estando,
portanto, submetidos a uma reserva do possvel. Com base nesta premissa e considerando que se cuida de recursos
pblicos, argumenta-se, ainda, que apenas o legislador democraticamente legitimado quem possui competncia
para decidir sobre a afetao destes recursos, falando-se, neste contexto, de um princpio da reserva parlamentar
em matria oramentria, diretamente deduzido do princpio democrtico e vinculado, por igual, ao princpio da
separao de poderes.
46
V. Jos Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constiuio, 2001, p. 946: os juzes no se podem
transformar em conformadores sociais, nem possvel, em termos democrticos processuais, obrigar juridicamente
os rgos polticos a cumprir determinado programa de ao. No mesmo sentido, segundo Fabiano Holz Beserra,
Comentrio sobre a deciso proferida no julgamento da argio de descumprimento de preceito fundamental n
45/DF, Revista de direito social 18:110, 2005: De outra parte, discutvel a legitimidade daqueles que no possuem
delegao popular para fazer opes de gastos. Quando h investimentos dispensveis ou suntuosos, no h maiores
problemas. O mesmo no se diga, porm, quando se est a optar por gastos sociais de igual status, como educao
e sade. Alm disso, o que definiria a prioridade de atendimento: a distribuio do processo? O melhor advogado?
A celeridade do juzo? So indagaes que, sem dvida, tornam a questo complexa.
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41. Talvez a crtica mais freqente seja a financeira, formulada sob a denominao de reserva do possvel47. Os recursos pblicos seriam insuficientes
para atender s necessidades sociais, impondo ao Estado sempre a tomada de
decises difceis. Investir recursos em determinado setor sempre implica deixar
de investi-los em outros. De fato, o oramento apresenta-se, em regra, aqum da
demanda social por efetivao de direitos, sejam individuais, sejam sociais48. Em
diversos julgados mais antigos, essa linha de argumentao predominava. Em
1994, por exemplo, o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, ao negar a concesso
de medida cautelar a paciente portador de insuficincia renal, alegou o alto custo
do medicamento, a impossibilidade de privilegiar um doente em detrimento de
outros, bem como a impropriedade de o Judicirio imiscuir-se na poltica de
administrao pblica 49.
42. Mais recentemente, vem se tornando recorrente a objeo de que as
decises judiciais em matria de medicamentos provocam a desorganizao da
Administrao Pblica. So comuns, por exemplo, programas de atendimentos
integral, no mbito dos quais, alm de medicamentos, os pacientes recebem atendimento mdico, social e psicolgico. Quando h alguma deciso judicial determinando a entrega imediata de medicamentos, freqentemente o Governo retira o
frmaco do programa, desatendendo a um paciente que o recebia regularmente,
para entreg-lo ao litigante individual que obteve a deciso favorvel50. Tais decises privariam a Administrao da capacidade de se planejar, comprometendo a
eficincia administrativa no atendimento ao cidado. Cada uma das decises pode
atender s necessidades imediatas do jurisdicionado, mas, globalmente, impediria
a otimizao das possibilidades estatais no que toca promoo da sade pblica.
Ricardo Lobo Torres, O mnimo existencial, os direitos sociais e a reserva do possvel. In: Antnio Jos Avels Nunes
e Jacinto Nelson Miranda Coutinho (Org.), 2004, p. 455-6: A doutrina modificou-se radicalmente, abandonando o
positivismo sociolgico e adotando a viso principiolgica em que se realam: (...) d) o reconhecimento da prevalncia
do princpio da reserva do possvel (expresso cunhada pelo Tribunal Constitucional da Alemanha BverGE 33: 303333 largamente empregada em Portugal e no Brasil) ou da reserva oramentria: no so determinados previamente,
mas sujeitos reserva do possvel (Vorbehalt des Mglichen), no sentido de que a sociedade deve fixar a razoabilidade
da pretenso. Em primeira linha compete ao legislador julgar, pela sua prpria responsabilidade, sobre a importncia
das diversas pretenses da comunidade, para inclu-las no Oramento, resguardando o equilbrio financeiro geral. E)
possibilidade de superao do princpio da reserva do possvel no caso de contradio incontornvel com o princpio
da dignidade humana, consubstanciado no direito a prestao estatal jusfundamental.
48
Gustavo Amaral, Direito, escassez & escolha: Em busca de critrios jurdicos para lidar com a escassez de recursos
e as decises trgicas, p. 71-3: Todos os direitos tm custos porque todos pressupem o custeio de uma estrutura
de fiscalizao para implement-los.
49
TJRJ, j. 20 set. 1994, Apelao Cvel 1994.001.01749, Rel Des. Carpena Amorim: Medida cautelar inominada
destinada ao fornecimento de remdio de alto custo indispensvel para a sobrevivncia de pessoa com deficincia
renal. Dada a carncia de recursos no pode o Estado privilegiar um doente em detrimento de centenas de outros,
tambm carentes, que se conformam com as deficincias do aparelho estatal. No pode o Poder Judicirio, a pretexto
de amparar a autora, imiscuir-se na poltica de administrao publica destinada ao atendimento da populao.
Manuteno da sentena. (DP) Vencido o Des. Hudson Bastos Lourenco.
50
Marcos Maselli Gouva, O direito ao fornecimento estatal de medicamentos, Revista forense 37: 113, 2003, sintetiza
a crtica da seguinte forma: Um vis da crtica que se traa ao intervencionismo judicirio na rea de fornecimento de
remdios , precisamente, o de que ele pe por gua abaixo tais esforos organizacionais. Autoridades e diretores de
unidades mdicas afirmam que, constantemente, uma ordem judicial impondo a entrega de remdio a um determinado
postulante acaba por deixar sem assistncia farmacutica outro doente, que j se encontrava devidamente cadastrado
junto ao centro de referncia.
47
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43. No contexto da anlise econmica do direito, costuma-se objetar que o
benefcio auferido pela populao com a distribuio de medicamentos significativamente menor que aquele que seria obtido caso os mesmos recursos fossem
investidos em outras polticas de sade pblica51, como o caso, por exemplo,
das polticas de saneamento bsico e de construo de redes de gua potvel52.
Em 2007, Vencido o Des. Hudson Bastos Lourenco, por exemplo, no Estado do
Rio de Janeiro, j foram gastos com os programas de Assistncia Farmacutica
R$ 240.621.568,00 cifra bastante superior aos R$ 102.960.276,00 que foram
investidos em saneamento bsico53. Tal opo no se justificaria, pois se sabe que
esta poltica significativamente mais efetiva que aquela no que toca promoo da
sade54. Na verdade, a jurisprudncia brasileira sobre concesso de medicamentos
se apoiaria numa abordagem individualista dos problemas sociais, quando uma
gesto eficiente dos escassos recursos pblicos deve ser concebida como poltica
social, sempre orientada pela avaliao de custos e benefcios55.
44. As polticas pblicas de sade devem seguir a diretriz de reduzir as
desigualdades econmicas e sociais. Contudo, quando o Judicirio assume o
papel de protagonista na implementao dessas polticas, privilegia aqueles que
possuem acesso qualificado Justia, seja por conhecerem seus direitos, seja por
poderem arcar com os custos do processo judicial. Por isso, a possibilidade de o
Judicirio determinar a entrega gratuita de medicamentos mais serviria classe
mdia que aos pobres. Inclusive, a excluso destes se aprofundaria pela circunstncia de o Governo transferir os recursos que lhes dispensaria, em programas
Como esclarece Marcos Maselli Gouva, O direito ao fornecimento estatal de medicamentos, Revista forense
37: 108, 2003. Em tese, seria possvel aventar uma infinidade de medidas que contribuiriam para a melhoria das
condies de sade da populao, decorrendo da a necessidade de se precisar que meios de valorizao da sade
poderiam ser postulados judicialmente. Um grupo de cidados poderia advogar que a ao do Estado, na rea de
sade, fosse mxima, fornecendo tudo o quanto, ainda remotamente, pudesse satisfazer tal interesse; outros poderiam
enfatizar o cuidado com prticas preventivas, concordando com o fornecimento, pelo Estado, de vacinas de ltima
gerao, de eficcia ainda no comprovada; um terceiro grupo poderia pretender que o Estado desse impulso a
uma poltica de sade calcada na medicina alternativa, ou ao subsdio aos planos privados de sade. Existe, enfim,
um leque infinito de estratgias possveis, o que aparentemente tornaria invivel sindicarem-se prestaes positivas,
nesta seara, sem que o constituinte ou o legislador elegessem uma delas.
52
Varun Gauri, Social Rights and Economics: Claims to Health Care and Education in Developing Countries, World
Development 32 (3): 465, 2004.
53
Dados disponveis em: http://www.planejamento.rj.gov.br/OrcamentoRJ/2007_LOA.pdf. Acesso em 22 out. 2007.
54
Segundo Arthur Bragana de Vasconcellos Weintraub, Direito sade no Brasil e princpios da seguridade social,
Revista de direito social 20:58, 2005: O atendimento integral fruto da universalidade objetiva, sendo que a
prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais, oriunda da razoabilidade. Como
diria So Jernimo, sancta simplicitas: melhor prevenir que remediar. E remediar faz mais sentido quando se trata
de sade. Previnam-se as doenas, mantendo-se o atendimento para os j enfermos. Tal preveno envolve um
conceito amplo de sade, associado com o equilbrio fsico, o psicolgico e o social. (...) Estas diretrizes [as do art.
200 da CF/88] confirmam o alcance de um conceito amplo de sade, associado com o equilbrio fsico, o psicolgico
e o social. o meio ambiente do trabalho e a sade do trabalhador, v. g., so interesses difusos, pois causam impacto
social. A vigilncia sanitria e epidemiolgica tambm prioridade. Temos visto recentemente o governo investir
mais em referendos do que no controle da febre aftosa ou da gripe aviria. So questes intrnsecas sade, que
deveriam ser essncia da atuao estatal. V. tambm: Marcos Maselli Gouva, O controle judicial das omisses
administrativas, 2003, p. 19: Certas prestaes, uma vez determinadas pelo Judicirio em favor do postulante que
ajuizasse ao neste sentido, poderiam canalizar tal aporte de recursos que se tornaria impossvel estend-las a outras
pessoas, com evidente prejuzo ao princpio igualitrio.
55
Nesse sentido, v. TJRJ, j. 20 set. 1994, Apelao Cvel 1994.001.01749, Rel Des. Carpena Amorim.
51
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institucionalizados, para o cumprimento de decises judiciais, proferidas, em sua
grande maioria, em benefcio da classe mdia56.
45. Por fim, h ainda a crtica tcnica, a qual se apia na percepo de
que o Judicirio no domina o conhecimento especfico necessrio para instituir
polticas de sade. O Poder Judicirio no tem como avaliar se determinado medicamento efetivamente necessrio para se promover a sade e a vida. Mesmo
que instrudo por laudos tcnicos, seu ponto de vista nunca seria capaz de rivalizar
com o da Administrao Pblica57. O juiz um ator social que observa apenas os
casos concretos, a micro-justia, ao invs da macro-justia, cujo gerenciamento
mais afeto Administrao Pblica58.
56
Como sustenta Lcia La Guimares Tavares, O fornecimento de medicamentos pelo Estado, Revista de direito da
Procuradoria-Geral 55:109-10, 2002: Uma ltima questo restaria a ser discutida, tendo em vista que as decises
judiciais no so seletivas no que se refere definio dos medicamentos que devem ser fornecidos. comum que
alguns magistrados determinem a entrega de remdios inexistentes no pas, que devem ser importados, s vezes muito
dispendiosos. Em geral, no so sensveis aos argumentos de sua inexistncia ou de seu alto custo, firmes na posio de
que recursos existem, mas so mal aplicados pelo Poder Executivo. No posso, nem quero, entrar no mrito da questo
do desperdcio dos recursos pblicos, desperdcio este que, lamentavelmente, no privilgio do Poder Executivo. Mas
no h dvida de que os recursos so escassos e sua diviso e apropriao por alguns segmentos mais politizados e
articulados pode ser feita em detrimento de outras reas da sade pblica, politicamente menos organizadas e, por isto,
com acesso mais difcil ao Poder Judicirio.
57
o que explica Marcos Maselli Gouva, O controle judicial das omisses administrativas, 2003, p. 22-3: O princpio
da separao de poderes compreende, portanto, uma vertente poltico-funcionalista que no se pode desprezar, sob
pena de restringir-se a soberania popular. Afora esta componente, a separao de poderes traduz-se numa considerao
tcnico-operacional. O Legislativo e principalmente o Executivo acham-se aparelhados de rgos tcnicos capazes de
assessor-los na soluo de problemas mais complexos, em especial daqueles campos que geram implicaes macropolticas,
afetando diversos campos de atuao do poder pblico. O Poder judicirio, por sua vez, no dispe de iguais subsdios;
a anlise que faz do caso concreto tende a perder de vista possveis implicaes fticas e polticas da sentena, razo pela
qual os problemas de maior complexidade incluindo a implementao de direitos prestacionais devem ser reservados
ao administrador pblico. Aos empecilhos normativo-estruturais, financeiros e polticos listados acima so somados os
obstculos processuais. Ao passo em que os direitos liberais h sculos j se encontram consagrados nos ordenamentos e na
jurisprudncia dos mais diversos pases, apenas no sculo XX passou-se a reservar maior ateno aos direitos prestacionais.
Existe uma notvel discrepncia entre a complexidade e a eficincia dos remdios jurdicos destinados salvaguarda dos
direitos liberais (habeas corpus, mandado de segurana) e a completa ausncia de instrumentos especficos de tutela dos
direitos prestacionais. No existe ainda, com pertinncia a estas situaes jurdicas, a vasta produo doutrinria e os
precedentes jurisprudenciais que amoldam, encorpam, os direitos de primeira gerao.
58
Confira-se, a respeito, a explicao de Ana Paula de Barcellos, Constitucionalizao das polticas pblicas em
matria de direitos fundamentais: o controle poltico-social e o controle jurdico no espao democrtico, Revista de
direito do Estado 3:32, 2006: Ainda que superadas as crticas anteriores, o fato que nem o jurista, e muito menos o
juiz, dispem de elementos ou condies de avaliar, sobretudo em demandas individuais, a realidade da ao estatal
como um todo. Preocupado com a soluo dos casos concretos o que se poderia denominar de micro-justia , o
juiz fatalmente ignora outras necessidades relevantes e a imposio inexorvel de gerenciar recursos limitados para
o atendimento de demandas ilimitadas: a macro-justia. Ou seja: ainda que fosse legtimo o controle jurisdicional
das polticas pblicas, o jurista no disporia do instrumental tcnico ou de informao para lev-lo a cabo sem
desencadear amplas distores no sistema de polticas pblicas globalmente considerado.
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PARTE IV
ALGUNS PARMETROS PARA RACIONALIZAR E UNIFORMIZAR A
ATUAO JUDICIAL NO FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS
I. EM RELAO S AES INDIVIDUAIS
Parmetro: no mbito de aes individuais, a atuao jurisdicional
deve ater-se a efetivar a dispensao dos medicamentos constantes das
listas elaboradas pelos entes federativos
46. O primeiro parmetro que parece consistente elaborar o que circunscreve a atuao do Judicirio no mbito de aes individuais a efetivar a realizao das opes j formuladas pelos entes federativos e veiculadas nas listas de
medicamentos referidas acima59. Veja-se que o artigo 196 da Constituio Federal
associa a garantia do direito sade a polticas sociais e econmicas, at para que
seja possvel assegurar a universalidade das prestaes e preservar a isonomia no
atendimento aos cidados, independentemente de seu acesso maior ou menor
ao Poder Judicirio. Presume-se que Legislativo e Executivo, ao elaborarem as
listas referidas, avaliaram, em primeiro lugar, as necessidades prioritrias a serem
supridas e os recursos disponveis, a partir da viso global que detm de tais fenmenos. E, alm disso, avaliaram tambm os aspectos tcnico-mdicos envolvidos
na eficcia e emprego dos medicamentos.
47. Esse primeiro parmetro decorre tambm de um argumento democrtico. Os recursos necessrios ao custeio dos medicamentos (e de tudo o mais)
so obtidos atravs da cobrana de tributos. E o prprio povo que paga os
tributos quem deve decidir preferencialmente, por meio de seus representantes
eleitos, de que modo os recursos pblicos devem ser gastos e que prioridades
sero atendidas em cada momento. A verdade que os recursos pblicos so
insuficientes para atender a todas as necessidades sociais, impondo ao Estado a
necessidade permanente de tomar decises difceis: investir recursos em determinado setor sempre implica deixar de investi-los em outros. A deciso judicial que
determina a dispensao de medicamento que no consta das listas em questo
enfrenta todo esse conjunto de argumentos jurdicos e prticos.
48. Foi nessa linha que entendeu a Ministra Ellen Gracie na SS 3073/ RN,
considerando inadequado fornecer medicamento que no constava da lista do Programa de Dispensao em Carter Excepcional do Ministrio da Sade. A Ministra
enfatizou que o Governo Estadual (Rio Grande do Norte) no estava se negando
prestao dos servios de sade e que decises casusticas, ao desconsiderarem as
59
Parece impossvel, por evidente, considerando a garantia constitucional de acesso ao Judicirio, impedir demandas
individuais que visem ao fornecimento de medicamentos no includos em lista. Ao decidir tais demandas, porm,
o magistrado ter o nus argumentativo de enfrentar os bices expostos no texto. O ideal, a rigor, seria o magistrado
oficiar ao Ministrio Pblico para que avalie a convenincia do ajuizamento de uma ao coletiva, ainda que, naquele
caso especfico, e em carter excepcional, decida deferir a entrega do medicamento para evitar a morte iminente do
autor. O tema ser retomado adiante ao longo do texto.
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polticas pblicas definidas pelo Poder Executivo, tendem a desorganizar a atuao
administrativa, comprometendo ainda mais as j combalidas polticas de sade60.
49. Essa mesma orientao predominou no Superior Tribunal de Justia, em
ao na qual se requeria a distribuio de medicamentos fora da lista. Segundo o
Ministro Nilson Naves, havendo uma poltica nacional de distribuio gratuita, a
deciso que obriga a fornecer qualquer espcie de substncia fere a independncia
entre os Poderes e no atende a critrios tcnico-cientficos61. A princpio, no poderia haver interferncia casustica do Judicirio na distribuio de medicamentos
que estejam fora da lista. Se os rgos governamentais especficos j estabeleceram
determinadas polticas pblicas e delimitaram, com base em estudos tcnicos, as
substncias prprias para fornecimento gratuito, no seria razovel a ingerncia
recorrente do Judicirio.
II. EM RELAO S AES COLETIVAS
Parmetro: a alterao das listas pode ser objeto de discusso no
mbito de aes coletivas
50. Um dos fundamentos para o primeiro parmetro proposto acima, como
referido, a presuno legtima, considerando a separao de Poderes de que
os Poderes Pblicos, ao elaborarem as listas de medicamentos a serem dispensados, fizeram uma avaliao adequada das necessidades prioritrias, dos recursos
disponveis e da eficcia dos medicamentos. Essa presuno, por natural, no
absoluta ou inteiramente infensa a reviso judicial. Embora no caiba ao Judicirio
refazer as escolhas dos demais Poderes, cabe-lhe por certo coibir abusos.
51. Assim, a impossibilidade de decises judiciais que defiram a litigantes
individuais a concesso de medicamentos no constantes das listas no impede
STF, DJU 14 fev. 2007, SS 3.073/RN, Rel. Min. Ellen Gracie: Verifico estar devidamente configurada a leso
ordem pblica, considerada em termos de ordem administrativa, porquanto a execuo de decises como a ora
impugnada afeta o j abalado sistema pblico de sade. Com efeito, a gesto da poltica nacional de sade, que
feita de forma regionalizada, busca uma maior racionalizao entre o custo e o benefcio dos tratamentos que
devem ser fornecidos gratuitamente, a fim de atingir o maior nmero possvel de beneficirios. Entendo que a norma
do art. 196 da Constituio da Repblica, que assegura o direito sade, refere-se, em princpio, efetivao de
polticas pblicas que alcancem a populao como um todo, assegurando-lhe acesso universal e igualitrio, e no a
situaes individualizadas. A responsabilidade do Estado em fornecer os recursos necessrios reabilitao da sade
de seus cidados no pode vir a inviabilizar o sistema pblico de sade. No presente caso, ao se deferir o custeio do
medicamento em questo em prol do impetrante, est-se diminuindo a possibilidade de serem oferecidos servios de
sade bsicos ao restante da coletividade. Ademais, o medicamento solicitado pelo impetrante, alm de ser de custo
elevado, no consta da lista do Programa de Dispensao de Medicamentos em Carter Excepcional do Ministrio
da Sade, certo, ainda, que o mesmo se encontra em fase de estudos e pesquisas. Constato, tambm, que o Estado
do Rio Grande do Norte no est se recusando a fornecer tratamento ao impetrante. que, conforme asseverou em
suas razes, o medicamento requerido um plus ao tratamento que a parte impetrante j est recebendo (fl. 14).
Finalmente, no presente caso, poder haver o denominado efeito multiplicador (SS 1.836-AgR/RJ, rel. Min. Carlos
Velloso, Plenrio, unnime, DJ 11.10.2001), diante da existncia de milhares de pessoas em situao potencialmente
idntica quela do impetrante. 6. Ante o exposto, defiro o pedido para suspender a execuo da liminar concedida
nos autos do Mandado de Segurana n 2006.006795-0 (fls. 31-35), em trmite no Tribunal de Justia do Estado
do Rio Grande do Norte. Comunique-se, com urgncia.
61
STJ, DJU 2 fev. 2004, STA 59/SC, Rel. Min. Nilson Naves.
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que as prprias listas sejam discutidas judicialmente. O Judicirio poder vir a
rever a lista elaborada por determinado ente federativo para, verificando grave
desvio na avaliao dos Poderes Pblicos, determinar a incluso de determinado
medicamento. O que se prope, entretanto, que essa reviso seja feita apenas
no mbito de aes coletivas (para defesa de direitos difusos ou coletivos e cuja
deciso produz efeitos erga omnes no limite territorial da jurisdio de seu prolator)
ou mesmo por meio de aes abstratas de controle de constitucionalidade, nas
quais se venha a discutir a validade de alocaes oramentrias62. As razes para
esse parmetro so as seguintes.
52. Em primeiro lugar, a discusso coletiva ou abstrata exigir naturalmente
um exame do contexto geral das polticas pblicas discutidas (o que em regra no
ocorre, at por sua inviabilidade, no contexto de aes individuais) e tornar mais
provvel esse exame, j que os legitimados ativos (Ministrio Pblico, associaes
etc.) tero melhores condies de trazer tais elementos aos autos e discutilos.
Ser possvel ter uma idia mais realista de quais as dimenses da necessidade
(e.g., qual o custo mdio, por ms, do atendimento de todas as pessoas que se
qualificam como usurias daquele medicamento) e qual a quantidade de recursos
disponvel como um todo.
53. Em segundo lugar, comum a afirmao de que, preocupado com a
soluo dos casos concretos o que se poderia denominar de micro-justia , o
juiz fatalmente ignora outras necessidades relevantes e a imposio inexorvel de
gerenciar recursos limitados para o atendimento de demandas ilimitadas: a macrojustia63. Ora, na esfera coletiva ou abstrata examina-se a alocao de recursos
ou a definio de prioridades em carter geral, de modo que a discusso ser
prvia ao eventual embate pontual entre micro e macro-justias. Lembre-se ainda,
como j se referiu, que a prpria Constituio estabelece percentuais mnimos de
recursos que devem ser investidos em determinadas reas: o que se passa com
educao, sade (CF/88, arts. 198, 2, e 212) e com a vinculao das receitas
das contribuies sociais ao custeio da seguridade social. Nesse caso, o controle
em abstrato da alocao oramentria de tais recursos s finalidades impostas
pela Constituio torna-se substancialmente mais simples.
54. Em terceiro lugar, e como parece evidente, a deciso eventualmente
tomada no mbito de uma ao coletiva ou de controle abstrato de constitucionalidade produzir efeitos erga omnes, nos termos definidos pela legislao, preservando a igualdade e universalidade no atendimento da populao. Ademais,
nessa hiptese, a atuao do Judicirio no tende a provocar o desperdcio de
Isso, claro, dependeria de uma reviso mais abrangente da tradicional jurisprudncia do STF, restritiva ao controle
em abstrato das leis oramentrias. Como exemplo dessa linha interpretativa, v. STF, DJU 16 mar. 2007, ADI 3.652/
RR, Rel. Min. Seplveda Pertence: Limites na elaborao das propostas oramentrias (Art. 41): inviabilidade do
exame, no controle abstrato, dado que norma de efeito concreto, carente da necessria generalidade e abstrao,
que se limita a fixar os percentuais das propostas oramentrias, relativos a despesas de pessoal, para o ano de 2006,
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico: precedentes.
63
Richard A. Posner, Economic analysis of law, 1992; Gustavo Amaral, Direito, escassez & escolha Em busca de
critrios jurdicos para lidar com a escassez de recursos e as decises trgicas, 2001; e Flvio Galdino, Introduo
teoria dos custos dos direitos:direitos no nascem em rvores, 2005.
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recursos pblicos, nem a desorganizar a atuao administrativa, mas a permitir
o planejamento da atuao estatal. Com efeito, uma deciso judicial nica de
carter geral permite que o Poder Pblico estruture seus servios de forma mais
organizada e eficiente. Do ponto de vista da defesa do Estado em aes judiciais,
essa soluo igualmente barateia e racionaliza o uso dos recursos humanos e fsicos
da Procuradoria-Geral do Estado.
55. No contexto dessas demandas, em que se venha a discutir a alterao
das listas, possvel cogitar ainda de outros parmetros complementares, capazes
de orientar as decises na matria. Confiram-se.
a) O Judicirio s pode determinar a incluso, em lista, de medicamentos de eficcia comprovada, excluindo-se os experimentais e os
alternativos.
56. Um dos aspectos elementares a serem considerados pelo Judicirio ao
discutir a alterao das listas elaboradas pelo Poder Pblico envolve, por evidente,
a comprovada eficcia das substncias. Nesse sentido, por exemplo, o Superior
Tribunal de Justia suspendeu liminar em ao civil pblica que obrigava o Estado
a distribuir Interferon Perguilado ao invs do Interferon Comum, este j fornecido
gratuitamente. O Tribunal entendeu que o novo medicamento, alm de possuir
custo desproporcionalmente mais elevado que o comum, no possua eficcia
comprovada. Entendeu ainda que o Judicirio no poderia se basear em opinies
mdicas minoritrias ou em casos isolados de eficcia do tratamento64. No mesmo
sentido, no se justifica deciso que determina a entrega de substncias como o
composto vitamnico cogumelo do sol, que se insiram em terapias alternativas
de discutvel eficcia65.
b) O Judicirio dever optar por substncias disponveis no Brasil.
57. A incluso de um novo medicamento ou mesmo tratamento mdico nas
listas a que se vinculam os Poderes Pblicos deve privilegiar, sempre que possvel,
medicamentos disponveis no mercado nacional e estabelecimentos situados no
Brasil, dando preferncia queles conveniados ao SUS66. Trata-se de decorrncia
da necessidade de se harmonizar a garantia do direito sade com o princpio
constitucional do acesso universal e igualitrio. Nesse sentido, embora em demanda
individual, o Ministro Cezar Peluso, no RE 411.557/DF, admitiu a possibilidade
do exame dos fatos e provas, de modo a verificar se seria possvel a substituio
do tratamento no exterior por um similar no pas, o que apenas no ocorreu por
se tratar de recurso extraordinrio67.
STJ, DJU 5 abr. 2004, AgRg-Pet 1.996/SP, Rel. Min. Nilson Naves.
Como esclarece Ricardo Seibel de Freitas Lima, Direito sade e critrios de aplicao, Direito Pblico 12:68-9,
2006: o Poder Judicirio no necessita ficar vinculado observncia de um protocolo clnico, mas altamente
recomendvel que o magistrado, ao analisar a situao, confie nos estudos tcnicos elaborados de forma tica e
cientfica por profissionais de renome, o que evitar que o Estado seja a compelido a custear medicamentos ou
tratamentos baseados em prescries duvidosas, perigosas, no admitidas no Pas e at mesmo, antiticas, pois
tendentes a beneficiar determinado fabricante em detrimento de outros.
66
Ricardo Seibel de Freitas Lima, Direito sade e critrios de aplicao, Direito pblico 12:66, 2006.
67
STF, DJU 26 out. 2004, RE 411557/DF, Rel. Min. Cezar Peluso.
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c) O Judicirio dever optar pelo medicamento genrico, de menor custo.
58. Pelas mesmas razes referidas acima, os medicamentos devem ser
preferencialmente genricos ou de menor custo. O medicamento genrico, nos
termos da legislao em vigor (Lei n 6.36076, com a redao da Lei n 9.78799),
aquele similar ao produto de referncia ou inovador, com ele intercambivel,
geralmente produzido aps a expirao da proteo patentria, com comprovada
eficcia, segurana e qualidade.
d) O Judicirio dever considerar se o medicamento indispensvel para a manuteno da vida.
59. A discusso sobre a incluso de novos medicamentos na listagem que o
Poder Pblico dever oferecer populao deve considerar, como um parmetro
importante, alm dos j referidos, a relao mais ou menos direta do remdio com
a manuteno da vida. Parece evidente que, em um contexto de recursos escassos,
um medicamento vital sobrevivncia de determinados pacientes ter preferncia
sobre outro que apenas capaz de proporcionar melhor qualidade de vida, sem,
entretanto, ser essencial para a sobrevida.
III. EM RELAO LEGITIMAO PASSIVA
Parmetro: o ente federativo que deve figurar no plo passivo de
ao judicial aquele responsvel pela lista da qual consta o medicamento requerido
60. Como mencionado, apesar das listas formuladas por cada ente da federao, o Judicirio vem entendendo possvel responsabiliz-los solidariamente,
considerando que se trata de competncia comum. Esse entendimento em nada
contribui para organizar o j complicado sistema de repartio de atribuies entre
os entes federativos. Assim, tendo havido a deciso poltica de determinado ente
de incluir um medicamento em sua lista, parece certo que o plo passivo de uma
eventual demanda deve ser ocupado por esse ente. A lgica do parmetro bastante simples: atravs da elaborao de listas, os entes da federao se autovinculam.
61. Nesse contexto, a demanda judicial em que se exige o fornecimento do
medicamento no precisa adentrar o terreno rido das decises polticas sobre quais
medicamentos devem ser fornecidos, em funo das circunstncias oramentrias
de cada ente poltico. Tambm no haver necessidade de examinar o tema do
financiamento integrado pelos diferentes nveis federativos, discusso a ser travada
entre Unio, Estados e Municpios e no no mbito de cada demanda entre cidado
e Poder Pblico. Basta, para a definio do plo passivo em tais casos, a deciso
poltica j tomada por cada ente, no sentido de incluir o medicamento em lista.
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CONCLUSO
62. Diante do exposto, possvel compendiar nas proposies seguintes as
principais idias no que diz respeito ao dever estatal de fornecer medicamentos
populao:
A) As pessoas necessitadas podem postular judicialmente, em aes individuais, os medicamentos constantes das listas elaboradas pelo Poder Pblico e,
nesse caso, o ru na demanda haver de ser o ente federativo Unio, Estado ou
Municpio que haja includo em sua lista o medicamento solicitado. Trata-se aqui
de efetivar uma deciso poltica especfica do Estado, a rigor j tornada jurdica.
B) No mbito de aes coletivas e/ou de aes abstratas de controle de
constitucionalidade, ser possvel discutir a incluso de novos medicamentos
nas listas referidas. Tal incluso, contudo, deve ser excepcional, uma vez que as
complexas avaliaes tcnicas de ordem mdica, administrativa e oramentria
competem primariamente aos Poderes Legislativo e Executivo.
C) Nas discusses travadas em aes coletivas ou abstratas para a
modificao das listas o Judicirio s deve determinar que a Administrao
fornea medicamentos de eficcia comprovada, excluindo-se os experimentais
e os alternativos. Ademais, o Judicirio deve, como regra, optar por substncias
disponveis no Brasil e por fornecedores situados no territrio nacional. Por fim,
dentre os medicamentos de eficcia comprovada, deve privilegiar aqueles de
menor custo, como os genricos.
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O EXERCCIO DOS DIREITOS SEGUNDO

AS BALIZAS DO ARTIGO 187 DO
CDIGO CIVIL/2002
Adriana Menezes de Simo Kuhn1
SUMRIO: 1 INTRODUO. Parte 2. AS DUAS LEITURAS DA DOUTRINA
PARA O ARTIGO 187: A Pela tica do abuso de direito; B Pela tica do
exerccio inadmissvel de posies jurdicas. Parte 3. AS BALIZAS AO EXERCCIO DO DIREITO NO ARTIGO 187: A Funo econmica ou social.
B Boa-f objetiva; C Bons costumes. Parte 4. AS CONSEQUNCIAS DO
EXERCCIO ILCITO DO DIREITO: A Abuso de direito e responsabilidade
civil; B O exerccio inadmissvel de posies jurdicas e as possveis conseqncias do agir ilcito. 5 CONCLUSO.
1 INTRODUO
Art. 187 Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo,
excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social,
pela boa-f ou pelos bons costumes.
Tanto por sua localizao, quanto por sua redao, podemos considerar o
artigo 187 uma sntese dos princpios fundamentais da eticidade, da socialidade
e da operabilidade2, que guiaram a elaborao do projeto do Cdigo Civil Brasileiro de 2002.
Inserto na Parte Geral, no Ttulo III do Livro III, que trata dos Atos Ilcitos,
espcie de Fato Jurdico, a norma pode ser aplicada nas mais diversas relaes
privadas. Enquanto seu antecessor, o artigo 186, conceitua o ato ilcito e seus
elementos de forma a avaliar o comportamento do prprio sujeito da ao ou
omisso, o artigo 187 permite que valores ticos e sociais sejam exigidos como
parmetro no exerccio dos direitos. Tambm, enquanto clusula geral3, permite
ao juiz preencher o contedo de termos vagos - funo econmica ou social, boaf e bons costumes, que ganham definio a partir da anlise do caso concreto.
Ainda, no especifica as conseqncias do ato ilcito que refere, as quais depenProcuradora do Estado do Rio Grande do Sul. Mestre em Direito Privado do Programa de Ps-Graduao em
Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Seminrio apresentado na Disciplina Teoria Geral do Direito
Privado no primeiro semestre de 2005.
2
REALE, Miguel. Viso Geral do Novo Cdigo Civil.In Revista dos Tribunais, v. 808, p. 11-19.
3
Como refere Judith Martins-Costa, so proteiformes as clusulas gerais porque assumem, seja qual for o ngulo de
anlise do estudioso, uma diversa significao. Aqui as tomamos por sua constituio, definida pela mesma autora,
de meio legislativamente hbil para permitir o ingresso, no ordenamento jurdico, de princpios valorativos, expressos
ou ainda inexpressos legislativamente, de standards, mximas de conduta, arqutipos exemplares de comportamento,
das normativas constitucionais e de diretivas econmicas, sociais e polticas, viabilizando sua sistematizao no
ordenamento jurdico. In A boa-f no direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 274.
1
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dem da verificao de outros elementos do caso, entre elas, a mais comum, seria
a obrigao de indenizar4 .
Por tudo isso, a doutrina tem reconhecido o grande potencial deste artigo,
considerando uma inovao importantssima, apta a um grande desenvolvimento
jurisprudencial5. No entanto, no unssona a leitura doutrinria acerca da natureza
jurdica do ilcito do artigo 187.
Num primeiro momento, a maioria viu no dispositivo a figura do abuso
de direito6 e, aos poucos, vem se desenvolvendo, no caminho dos doutrinadores
portugueses, que possuem dispositivo semelhante em seu Cdigo Civil, desde
19667, uma posio minoritria que v no artigo a teoria do exerccio inadmissvel
de posies jurdicas8. De um lado ou de outro, existem opinies respeitveis e,
ao contrrio do que muitas vezes ocorre no direito, a elaborao conceitual com
base numa doutrina ou em outra no um filigrana terico, destinado a estreis
discusses acadmicas, mas representa uma diferena no alcance e nas conseqncias da norma do artigo 187.
Por outro lado, to ou mais importante a delimitao do alcance das
balizas determinadas pelo artigo, bem como do prprio alcance do ilcito ali previsto. No que concerne as balizas, enquanto a boa-f objetiva, de certa forma, j
encontrou o seu espao em nosso direito, tanto na doutrina como nos tribunais,
a funo social ainda procura um mbito de aplicao. Afora a questo da propriedade que possui contornos definidos constitucionalmente desde 1988, ainda
causa grandes discusses a funo social do contrato, instrumento jurdico ainda
fortemente marcado por idias voluntaristas. Sem falarmos dos bons costumes,
conceito recorrente no direito, mas que, na prtica, traz em si grandes dificuldades
de definio, sobretudo diante da pluralidade de valores da sociedade contempornea. Por fim, existe a dificuldade frente ao prprio conceito de ilicitude, que
possui como componente, tradicionalmente, a idia da culpa e por conseqncia
mais direta a reparao do dano, o que se contrape objetividade dos prprios
parmetros determinados no dispositivo e a possvel extenso da tutela ali inserida
para alm da reparatria.
Assim, tendo por base a importncia do tema e as divergncias doutrinrias
sobre o que se afigura no artigo 187 do Cdigo Civil, elaboramos um plano de
trabalho que se dedica, na primeira parte, a mostrar as duas leituras doutrinrias
4
MARTINS COSTA, Judith. Breves anotaes acerca do conceito da ilicitude no novo Cdigo Civil (estruturas e
rupturas em torno do art. 187. Disponvel em: www.mundojurdico.adv.br/html1/artigos/documentos/texto382.htm,
pesquisa realizada em 18.11.2004.
5
FACCHINI NETO, Eugnio. Da responsabilidade civil no novo cdigo civil.In SARLET, Ingo Wolfgang Sarlet (org)
O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 168.
6
Nesse sentido Humberto Theodoro Jr. in Comentrios ao Novo Cdigo Civil, v. III, T. II. Coord. Slvio de Figueiredo
Teixeira. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 110/128.
7
ilegtimo o exerccio de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-f, pelos
bons costumes ou pelo fim social ou econmico desse direito. Texto disponvel na Internet no site: www.mreis.pt/
docs/cc.htm, consultado em 08-12-2004.
8
Nesse sentido: MARTINS COSTA, Judith. A ilicitude derivada do exerccio contraditrio de um direito: o renascer
do venire contra factum proprium. Revista da AJURIS: Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, n. 97, p. 143169, mar-2005.
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que vm sendo feitas do referido artigo. Na segunda parte, examinaremos ento
as balizas propostas pelo legislador e, por fim, na parte terceira, verificaremos quais
as possveis conseqncias deste exerccio ilcito do direito.
2 AS DUAS LEITURAS DA DOUTRINA PARA O ART. 187
Diferentemente do que ocorre no artigo 334 do Cdigo Civil Portugus de

1966, que alguns autores consideram a fonte inspiradora do artigo 187 de nosso
Cdigo9, o legislador brasileiro no deu ao dispositivo o epteto abuso de direito.
Nossa classificao restou aberta e depender muito da interpretao da doutrina
e, posteriormente, da construo da jurisprudncia sobre o tema. Circunscrito
teoria do abuso, o artigo 187 representar um limite negativo ao direito subjetivo,
determinando formas de agir no aceitas pelo ordenamento. Por outro lado, a
leitura a partir da teoria do exerccio inadmissvel de posies jurdicas, permite
que o artigo 187 cumpra de forma mais ampla sua tarefa de introduzir limites
ticos ao exerccio dos direitos, recomendando positivamente formas de agir aos
agentes privados pelo ordenamento jurdico e no apenas determinando o que
no deve ser realizado por estes agentes.
De forma sinttica, passaremos a analisar as bases tericas das duas leituras
feitas pela doutrina, nesses primeiros anos de vigncia do Cdigo Civil Brasileiro,
sobre o artigo 187.
A) PELA TICA DA TEORIA DO ABUSO DE DIREITO
A teoria do abuso de direito, expresso cunhada pelo autor belga Laurent,
teve sua gnese em construes jurisprudenciais francesas que datam da fase inicial
de vigncia do Cdigo Napolenico10. No sem razo os pleitos surgiram relacionados a questo da propriedade, uma vez que, com a Revoluo Francesa e a
entrada em vigor do Cdigo Napolenico, este conceito tcnico-jurdico revelou-se
a expresso mxima do poder do indivduo sobre seus bens, podendo dele fazer
o uso que melhor lhe aprouvesse11, naturalmente que os conflitos surgissem nas
relaes entre sujeitos senhores de direito to absoluto12. Um dos exemplos mais
citados entre esses casos jurisprudenciais o do proprietrio que ergueu em seu
terreno espiges de ferro para destruir dirigveis construdos pelo vizinho. Porm,
Por exemplo: Humberto Theodoro Jr. in Comentrios ao Novo Cdigo Civil, v. III, T. II. Coord. Slvio de Figueiredo
Teixeira. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 110/128.
10
Conforme MENEZES CORDEIRO, Antnio Manoel da Rocha e. Da boa-f no direito civil. V. II. Coimbra: Almedina,
1984, p. 670.
11
Para uma histria da transio do direito simultnea sobre as coisas no direito antigo franco para o conceito
exclusivista de propriedade com bases romanas PATAULT, Anne-Marie. Introduction historique au droit des biens.
Paris: PUF, 1989. Collection Droit Fondamental Droit Civil.
12
Sobre abuso no direito de propriedade no direito francs, ver: MARTIN, Raymond. De lusage des droits et
particulirement du droit de proprit. In Revue Trimestrielle de Droit Civil, T. 73, 1975, p. 52-65.
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o desenvolvimento dessa teoria, como adverte Pontes de Miranda13, no representa uma reao ao individualismo da noo de direito subjetivo, mas, sim, uma
conseqncia do prprio desenvolvimento dessa noo. Nesse contexto, seria o
abuso de direito uma teoria (individualista) das relaes entre direitos individuais14.
Do estudo dos casos jurisprudenciais, j no incio do sc. XX, desenvolveu-se
uma Teoria do Abuso do Direito na Frana15, a despeito das crticas negativistas,
como a de Planiol que objetava ser a expresso uma logomaquia, pois todo ato
abusivo, to-s por ser ilcito, no exerccio de um direito, ou seja, o direito
cessa onde comea o abuso16. As teses positivistas dividiram-se nas subjetivista,
dependentes para caracterizar o abuso do elemento subjetivo animus noccendi, e
as objetivistas, entre estas, a mais clebre foi desenvolvida por Josserand, seguindo
a linha do finalismo sociolgico do direito subjetivo17. Nessa construo, Josserand, que via a teoria como uma necessria relativizao das idias voluntaristas
individualistas do Cdigo de Napoleo18, defendia que a realizao dos direitos
dos homens se dava no meio social e, nesse contexto, advinha da sociedade o
critrio objetivo para a relatividade dos direitos individuais19. Critrios esses que
estavam no esprito do direito objetivo, do qual poderia se afastar o sujeito quando do exerccio do direito subjetivo20. No entanto, mesmo nessa construo, em
razo da preocupao de autor em enquadrar o ato abusivo entre os geradores
de responsabilidade civil, passou a ser necessrio investigar a existncia de um
elemento subjetivo que contrarie a finalidade daquele direito.21
In Tratado de Direito Privado, v. 56. Rio de Janeiro: Borsoi, 1966, 5.500.

Tratado de Direito Privado, v. 56. Rio de Janeiro: Borsoi, 1966, 5.500, p. 63.
Ver CHABAS, Franois. MAZEAUD, Henri et Leon. MANZEAUD, Jean. Leons de Droit Civil: Obligations thorie
gnrale. 9 ed. Paris: Montchrestein, 1998, p. 477.
16
Para uma anlise da argumentao de Planiol: CUNHA DE S, Fernando Augusto. Abuso de direito. Lisboa:
Centro de Estudos Tcnicos da Direo-Geral das Contribuies Fiscais e Impostos Ministrio das Finanas,
1973, p. 321. Josserand atribui as crticas quanto a aparente contradio dos termos abuso e direito, entre elas a
de Planiol, a uma anlise superficial da teoria que no levou em conta as diferentes acepes do termo direito. Ver:
JOSERAND, Louis. De lespirit des droits et leur relativit Thorie dite de lAbus des Droits. Paris: Dalloz, 1939, p.
333. Consideram autores franceses, no entanto, que caso a critica de Planiol tivesse triunfado, o progresso da teoria
teria sido prejudicado, porque os tribunais seriam privados do termo apto a dar mais clareza a suas decises. Para
eles: Le nom donn linstitution a t le meilleur agent de sa diffusion. (O nome dado a instituio foi o melhor
agente da sua difuso, em traduo livre). Ver: CHABAS, Franois. MAZEAUD, Henri et Leon. MANZEAUD, Jean.
Leons de Droit Civil: Obligations thorie gnrale. 9 ed. Paris: Montchrestein, 1998, p. 478.
17
CUNHA DE S, Fernando Augusto. Abuso de direito. Lisboa: Centro de Estudos Tcnicos da Direo-Geral das
Contribuies Fiscais e Impostos Ministrio das Finanas, 1973, p. 404.
18
Josserand faz uma anlise da resistncia persistente a teoria do abuso de direito, 30 anos aps o conceito ter
sido recuperado e apresentado por diversos juristas, apesar de, no seu entender, estar ela presente desde Roma.
Falando da realidade de seu pas, afirma que isso se deve ao dio pelo Antigo Regime e a cristalizao dos valores
revolucionrios. Ver: JOSERAND, Louis. De lespirit des droits et leur relativit Thorie dite de lAbus des Droits.
Paris: Dalloz, 1939, p. 5-6.
19
JOSERAND, Louis. De lespirit des droits et leur relativit Thorie dite de lAbus des Droits. Paris: Dalloz, 1939, p. 7.
20
Conclu-se da anlise do trecho: JOSERAND, Louis. De lespirit des droits et leur relativit Thorie dite de lAbus
des Droits. Paris: Dalloz, 1939, p. 334-335.
21
Conclui nesse sentido CUNHA DE S, Fernando Augusto. Abuso de direito. Lisboa: Centro de Estudos Tcnicos
da Direo-Geral das Contribuies Fiscais e Impostos Ministrio das Finanas, 1973, p. 415. Josserand pondera
que a responsabilidade em razo do ato abusivo teria um carter misto, pois coloca em confronto um ato produzido
por uma vontade jurdica e um conceito objetivo a funo social do direito. JOSERAND, Louis. De lespirit des
droits et leur relativit Thorie dite de lAbus des Droits. Paris: Dalloz, 1939, p. 414.
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A posio de Josserand traduziu a corrente que garantiu certo sucesso a
teoria do abuso na Frana, traduzida pela linha social que entende os direitos
como atribuies no tanto para defender nossa liberdade individual, mas para
cumprirmos nossa misso social22. No entanto, ainda hoje considerada uma posio perigosa, sobretudo na anlise judiciria; obrigado o magistrado a descobrir
o objetivo do direito atribudo pelo legislador poder deslizar facilmente do jurdico
para o poltico23. Ainda vale registrar que, na Frana, tanto a doutrina quanto a
jurisprudncia, entendem que o critrio para avaliar o abuso de direito reside na
noo de culpa, porque o exerccio abusivo gera responsabilidade, embora esta
noo reste alargada, pois os tribunais no hesitam em responsabilizar por abuso
de direito quando este for exercido sem um interesse srio do seu titular24
a essa figura, cristalizada na noo polmica de Josserand, que vem sendo
ligado pela maioria da doutrina o artigo 187 do atual Cdigo Civil. Theodoro Jr.
entende que atualmente a teoria do abuso de direito se impe devido necessidade de conciliar a utilizao individual do direito com o respeito a uma esfera
jurdica alheia25 e v no artigo 187, claramente, a adoo de sua feio subjetiva26.
Em sentido contrrio foi divulgado o Enunciado n. 37, aprovado na Jornada de
Direito Civil promovida pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia
Federal, de 11 a 13 de setembro de 2002, que dispe: A responsabilidade civil
decorrente do abuso de direito independe de culpa, e fundamenta-se somente no
critrio objetivo-finalstico.27 Portanto, permanece a figura do abuso de direito, mas
na sua feio objetiva, no que se refere responsabilidade civil.
Assim, ressalta-se uma leitura negativa que determina muito mais uma
restrio a determinados usos do direito subjetivo do que uma prescrio de
comportamento. Sob essa tica o mbito da ilicitude no artigo 187 estaria contida,
basicamente nos limites de um exerccio dos direitos subjetivos, nos quais as balizas
legais seriam ultrapassadas pelo desvio de uma finalidade socialmente reconhecida de contedo pr-determinado, ou seja, j presente na prpria delimitao
objetiva daquele direito. Nesse contexto, mesmo que no haja discusso sobre a
culpa, a conseqncia direta seria o dever de indenizar e, assim, a necessidade
da caracterizao dos elementos do suporte ftico da responsabilidade civil, em
especial, o dano.
Conforme: CHABAS, Franois. MAZEAUD, Henri et Leon. MANZEAUD, Jean. Leons de Droit Civil: Obligations
thorie gnrale. 9 ed. Paris: Montchrestein, 1998, p. 479.
23
Assim expressam: CHABAS, Franois. MAZEAUD, Henri et Leon. MANZEAUD, Jean. Leons de Droit Civil:
Obligations thorie gnrale. 9 ed. Paris: Montchrestein, 1998, p. 479.
24
CHABAS, Franois. MAZEAUD, Henri et Leon. MANZEAUD, Jean. Leons de Droit Civil: Obligations thorie
25
in Comentrios ao Novo Cdigo Civil, v. III, T. II. Coord. Slvio de Figueiredo Teixeira. Rio de Janeiro: Forense,
2003, p. 112.
26
CUNHA DE S, Fernando Augusto. Abuso de direito. Lisboa: Centro de Estudos Tcnicos da Direo-Geral das
Contribuies Fiscais e Impostos Ministrio das Finanas, 1973, p. 118.
27
Disponvel na Internet: www.cjf.gov.br/revista/enunciados/Enunciados. Consulta realizada em 08/12/2004.
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B) PELA TICA DO EXERCCIO INADMISSVEL DE POSIES JURDICAS
Segundo Menezes Cordeiro, no sculo XIX, quando o abuso de direito de
construo francesa foi recepcionado na Alemanha, ganhou uma feio prpria e
qualitativamente diferente28. Por inexistir na Alemanha verso to absoluta da concepo jussubjetiva, bem como no terem encontrado os doutrinadores germnicos
provas da existncia da teoria nos textos romanos, as prticas socialmente reprovveis foram remetidas a figuras jurdicas j reconhecidas, sobretudo a exceptio doli
(poder que uma pessoa tem de repelir a pretenso do autor, por este ter incorrido
em dolo29) e a chicana (exerccio do direito para prejudicar outrem)30. No entanto,
no tardou outras situaes tipicamente abusivas passaram a ser condenadas como
exerccio inadmissvel de direitos, primeiramente, sendo construdo este conceito
da ponderao pontual de casos concretos, luz de normas e princpios jurdicos31.
Menezes Cordeiro32 salienta que, na Alemanha, a via percorrida foi claramente a
da Cincia do Direito, opondo-se, metodologicamente, ao que ocorreu na Frana,
onde o abuso partia de consideraes gerais, poltica ou sociais.
essa leitura, ampliando o exerccio de direitos para posies jurdicas,
que vem sendo feita do artigo 187 do Cdigo Civil em oposio quela que o
liga a teoria do abuso de direito. Em vez de abuso, tem-se exerccio inadmissvel,
porque no o direito em si abusivo, mas sim seu exerccio de determinada forma.
Tambm se troca a palavra direito, pela locuo posies jurdicas, essas capazes
de englobar no s os direitos subjetivos, mas tambm poderes, faculdades e
liberdades. Segundo Judith Martins-Costa, na prtica, a principal distino entre
as duas leituras que no exerccio inadmissvel de posies jurdicas no h necessidade de se verificar a culpa no suporte ftico da norma33. Prossegue a autora,
afirmando existir no dispositivo uma ilicitude de meios, objetiva, contrapondo-se
ilicitude subjetiva, adstrita aquela ao plano da eficcia, ao contrrio do que
ocorre no Cdigo Portugus34 e no Cdigo do Consumidor Brasileiro que situam
a abusividade no plano da validade, assim, no h que se falar em nulidade por
28
MENEZES CORDEIRO, Antnio Manoel da Rocha e. Da boa-f no direito civil. V. II. Coimbra: Almedina, 1984,
p. 685/697.
29
p. 721.
30
Tomada aqui em sentido amplo, porque, segundo Menezes Cordeiro, poderia haver um sentido estrito que consistiria
em exerccio do direito sem interesse prprio a fim de prejudicar outrem. Da boa-f no direito civil. V. II. Coimbra:
Almedina, 1984, p. 688.
31
p. 695.
32
p. 695.
33
MARTINS COSTA, Judith. A ilicitude derivada do exerccio contraditrio de um direito: o renascer do venire
contra factum proprium. Revista da AJURIS: Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, n. 97, mar-2005, p.165.
34
ilegtimo o exerccio de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-f, pelos
bons costumes ou pelo fim social ou econmico desse direito. Disponvel na internet: www.mreis.pt/docs/cc.htm,
consultado em 08/12/2004.
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exerccio inadmissvel de posies jurdicas35. Esse posicionamento contrape-se
a tradicional viso da ilicitude ligada a conseqncia da nulidade36 e revela uma
dificuldade a mais para o intrprete brasileiro ao decifrar o artigo ora estudado,
at mesmo porque exerccio de direito cingi-se ao plano da eficcia. Poderamos
considerar mais feliz a adjetivo utilizado pelo Cdigo Portugus ilegtimo no
entanto, Oliveira Ascenso contesta a deciso do legislador daquele pas de utilizar
tal termo, considera-o demasiado vasto e, em seu entender, no traduz um conceito
juridicamente bem delimitado37.
Maria Cludia Cachapuz, seguindo a mesma linha, afirma que os elementos
da culpa e do dano s podem ser verificados na hiptese de ilicitude do artigo
186, porque nele h exigncia explcita, j o dano, no artigo 187 pode ser apenas
uma probabilidade segura38 . Essa autora, com base na teoria da argumentao
racional e no discurso prtico de Alexy, prope uma leitura da ilicitude como fonte
de obrigao por uma teoria externa, na qual no h uma relao especfica entre
o conceito de direito e sua restrio, por ser uma necessidade criada a partir de
um elemento externo ao direito [...] de composio de liberdade subjetiva para a
convivncia num espao pblico; contrapondo-se a uma teoria interna, na qual
se configuraria a teoria do abuso de direito, em que o direito j se encontra preenchido por um contedo.39
No mesmo sentido, porm sem deixar de ligar o artigo 187 Teoria do
Abuso de Direito, Ruy Rosado de Aguiar Jr. aponta que, no nosso direito, diferentemente do que ocorre na Frana, o desvio no exerccio do direito no avaliado
internamente, como que retirados do prprio direito; mas, sim, definidos por
fatores externos, que serviro para o reconhecimento do abuso: o direito deve ser
exercido de acordo com o fim social e econmico, com o princpio da boa-f e
com os bons costumes40. O autor tambm amplia a possibilidade do agir abusivo
para alm do direito subjetivo, considerando que o princpio pode ser aplicado
nas hipteses em que no h o direito, mas uma situao jurdica ou uma posio
em que o atuar do agente ultrapassa o que, naquelas circunstncias, era permitido
35
contra factum proprium. Revista da AJURIS: Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, n. 97, mar-2005, p. 165.
36
Conforme Bernardes de Mello: Ato ilcito (que espcie de fato ilcito) , pois, ato jurdico cujo suporte fctico tem
como cerne a contrariedade ao direito. A invalidade , em seus diversos graus (=nulidade e anulibilidade), constitui
uma sano que o ordenamento jurdico adota para punir determinadas condutas que implicam contrariedade ao
direito. In Teoria do Fato Jurdico: plano da validade. So Paulo: Saraiva, 2 ed., revista, 1997, p. 43-44.
37
OLIVEIRA ASCENSAO, Jos. Direito Civil Teoria Geral, v. III Relaes e Situaes Jurdicas. Coimbra: Coimbra,
2002.
38
In A ilicitude e as fontes obrigacionais: anlise do art. 187 do Novo Cdigo Civil. Revista da AJURIS, n. 96,
dez/2004, p. 215.
39
MARTINS COSTA, Judith. A ilicitude derivada do exerccio contraditrio de um direito: o renascer do venire contra
factum proprium. p. 208.
40
AGUIAR JR., Ruy Rosado. Os contratos nos Cdigos Civis francs e brasileiro. Revista do CEJ, n. 28, jan-mar
2005, p. 12. Entendemos que o autor no rejeita que no artigo 187 exista um abuso de direito porque utiliza
esse termo e o liga a tradio francesa, apesar disso, nos parece que sua concepo, na verdade, se molda mais a
posio minoritria da doutrina.
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ao sujeito pelas clusulas gerais41. Da mesma forma, considera Aguiar Jr., que inexiste elemento subjetivo, no se cogitando de culpa, podendo restar caracterizado
mesmo que o sujeito entenda estar agindo de acordo com o direito42. Quanto as
conseqncias desse agir ilcito, no entanto, afasta-se um pouco o autor das anlise
de Martins-Costa e Cachapuz, pois entende ponto comum entre abuso e ato ilcito
a obrigao de indenizar o dano43. Entendemos, assim, que reconduz o exerccio
abusivo responsabilidade civil, instituto que tem por pressuposto fundamental
para o dever de indenizar a ocorrncia de um prejuzo44.
Comparando as posies doutrinrias, poderamos concluir que a teoria
do abuso de base francesa j trouxe a resposta para a questo da culpa na sua
verso objetiva, assim, desnecessrio seria fazer uma nova formulao quanto
natureza do artigo 187. No entanto, como vimos, mesmo hoje, naquele direito,
rejeita-se o abuso sem o elemento da culpa para caracteriz-lo, mesmo que a
jurisprudncia procure alargar o prprio conceito de culpa45. Por outro lado, a
leitura pela tica do exerccio inadmissvel de posies jurdicas autoriza uma
alargamento das conseqncia do ilcito para alm da responsabilidade civil,
considerando a possibilidade outras espcies de tutela, que possibilitem afastar o
ilcito preventivamente, antes que ocorra o dano.
Em sntese, podemos concluir que sob a tica do exerccio inadmissvel de
posies jurdicas o mbito da ilicitude do artigo 187 mostra-se mais amplo, os
limites do artigo seriam avaliados a partir do caso concreto, prescindiria de culpa
para sua caracterizao e seria possvel ainda que somente provvel o dano. Como
conseqncias poderia haver dever de indenizar ou outras determinaes, como
um no-fazer, a fim de evitar o dano.
3 AS BALIZAS AO EXERCCIO DO DIREITO NO ART. 187
Ainda cedo para definir qual das duas leituras antes expostas ir se firmar,
como lembra Maria Cludia Cachapuz, a consolidao doutrinria s se far no
momento em que os tribunais passarem a aplicar o Novo Cdigo46. Mas de uma
forma ou de outra, as balizas do artigo 187 esto delimitadas, passaremos, ento, a
examin-las. Antes, devemos lembrar que o artigo 187 trata de exerccio de direitos,
portanto, a despeito das dvidas que a utilizao do adjetivo ilcito pode trazer,
41
2005, p. 12.
42
2005, p. 12.
43
2005, p. 12.
44
No haveria que se falar em indenizao, nem em ressarcimento, se no houvesse dano. Pode haver responsabilidade
sem culpa, mas no pode haver responsabilidade sem dano. CAVALIERI F, Srgio. Programa de Responsabilidade
Civil. 2 ed. 4 tiragem, revista, aumentada e atualizada. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 70.
45
Em CHABAS, Franois. MAZEAUD, Henri et Leon. MANZEAUD, Jean. Leons de Droit Civil: Obligations thorie
gnrale. 9 ed. Paris: Montchrestein, 1998, p.479.
46
In A ilicitude e as fontes obrigacionais: anlise do art. 187 do Novo Cdigo Civil. Revista da AJURIS, n. 96,
dez/2004, p. 206.
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por se tratar de exerccio de direitos, as balizas devem ser verificadas no plano da
eficcia, estando, em princpio, conforme o direito as condies de validade do
direito exercido. Alm disso, tambm est expresso no artigo que esse exerccio
para se qualificar como ilcito deve exceder manifestamente as balizas enumeradas,
o que, para Oliveira Ascenso se justifica, porquanto o princpio da autonomia
privada impede uma intromisso desqualificada no exerccio dos direitos47.
A FUNO ECONMICA OU SOCIAL
Como referimos na introduo deste trabalho, a noo de funo social no
direito privado no foi, ainda, bem delimitada tanto pela doutrina quanto pela
jurisprudncia48, causando especial estranheza quando relacionada ao contrato,
instrumento tcnico-jurdico que possui, tradicionalmente, como princpio bsico a
autonomia privada, calcada esta na liberdade do indivduo49. A funo econmica
liga-se, como ensina Aguiar Jr., realizao do objetivo de ordem patrimonial
visado, permitindo uma delimitao mais objetiva quando de sua infrao. O que
explica, talvez, o porqu de, apesar da baliza ser composta por funo econmica
ou social, o termo social que tem causado maiores debates; por este motivo,
nele que vamos nos concentrar.
O limite da funo social tem ntima ligao com o surgimento da teoria
do abuso do direito. Como referimos acima, nos primeiros anos de aplicao do
Cdigo Napolenico chegaram aos tribunais franceses questes relacionadas
aos limites do direito subjetivo, sobretudo em razo do exerccio do direito de
propriedade. Seguiu-se a elaborao doutrinria, chegando-se as formulaes de
Josserand sobre a relatividade dos direitos pela sua origem social, que os destinava
a cumprir determinada finalidade socialmente delimitada e presente no direito
objetivo, como j expomos na primeira parte deste trabalho.
Essa elaborao foi objeto de crticas j na sua origem e, ainda hoje, causa
temor, porque, em ltima instncia, contrapem deveres e liberdades50, trazendo
para o exerccio dos direitos subjetivos limites externos. O grande receio, nos parece,
que o direito subjetivo relativizado perca toda sua carga de liberdade em prol de
interesses calcados somente na sociedade, facilmente manipulados por ideologias
In Direito Civil Teoria Geral, v. III Relaes e Situaes Jurdicas. Coimbra: Coimbra, 2002, p. 277.
Delimitada constitucionalmente e h mais tempo, a funo social da propriedade, apesar de polmica quanto
oposta a sociedade em geral, possui elementos concretos para sua aferio jurdica.
49
Como afirma Jorge Cesa Ferreira da Silva, o acento [da autonomia privada] no est na liberdade individual, mas
na possibilidade de fazer valer decises individuais com fora vinculativa. E o hoje, o sentido desta possibilidade
deve ser buscado constitucionalmente, notadamente em dois dispositivos: o art. 1, III, que trata da dignidade da
pessoa humana e no art. 170, que funda a ordem econmica. SILVA, Jorge Cesa Ferreira da. Princpios de direito
das obrigaes no novo Cdigo Civil. In SARLET, Ingo Wolfgang (org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 102 e 105.
50
VARELA, Laura Beck e LUDWIG, Marcos de Campos. Da propriedade s propriedades funo social e reconstruo
de um direito. In A reconstruo do direito privado. MARTINS-COSTA, Judith (org). So Paulo: RT, 2002, 765.
47
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totalitrias, polticas de momento, pelo mercado, ou por outros setores externos
capazes de forjar o jurdico a partir de interesses outros capazes de corresponder
ao adjetivo social.
Por outro lado, ao perseguirmos as caractersticas prprias do direito privado,
mbito, sobretudo, das relaes entre iguais e da justia comutativa, compreendemos a dificuldade na abordagem de institutos funcionalizados, como o contrato e
a propriedade, mesmo considerando, como contemporiza Michelon Jr., a utilidade
deste mecanismo para a distribuio e busca de objetivos sociais teis a uma distribuio justa de bens em sociedades onde no ocorreu minimamente uma justia
distributiva51. Porm, mesmo que no afeita ao direito privado, a funcionalizao,
resposta viso autonmica do direito privado52, hoje mais facilmente operacionalizada com a reafirmao da funo social e econmica da propriedade no
artigo 1228 e da introduo da funo social do contrato no artigo 421, ambos
do Cdigo Civil de 2002 e, sobretudo, por sua colocao no artigo 187, da Parte
Geral, que permite sejam identificados outros institutos funcionalizados.
Assim, tendo em conta essa realidade e nossa tradio bartolista53, que,
segundo Martins-Costa, permitiu o hbito entre nossos juzes de fundamentarem
suas decises recorrendo a extensas citaes de doutrina, convertendo modelos
doutrinrios em modelos jurisprudenciais54, ganha importncia o esforo da
doutrina, nesses primeiros anos de vigncia do Cdigo Civil, em empreender
uma delimitao mnima do que se possa entender como funo social no direito
privado, afastando a obscuridade do conceito e o risco a segurana a liberdades
individuais55.
Nessa perspectiva, nos parecem corretas as concluses de Jorge Cesa
Ferreira da Silva, que aconselha a anlise da funo social a partir de determinados pressupostos, quais sejam: a primazia da Constituio, o desenvolvimento
doutrinria da teoria dos princpios, que permite a mediao de valores no caso
concreto, e a prevalncia da interpretao sistemtica56.
No Brasil, como lembra Ingo Sarlet, a partir da Constituio Federal de
1988, tem sido enfatizado o papel central do Direito Constitucional em todo sistema
jurdico, acompanhada de uma tomada de conscincia de que para a efetividade
Conforme MICHELON JR., Cludio Fortunato. Um ensaio sobre a autoridade da razo no direito privado.in Revista
da Faculdade de Direito da UFRGS, v. 21, maro/2002, p. 111.
52
Conforme MICHELON JR., Cludio Fortunato. Um ensaio sobre a autoridade da razo no direito privado.in Revista
da Faculdade de Direito da UFRGS, v. 21, maro/2002, p. 102.
53
[...] fenmeno cultural marca permanente, o de em nossa forma mentis estar fortemente arraigada a idia de a
doutrina no apenas desenvolver o papel de formadora de cnones de interpretao, mas o de, concebendo os
modelos hermenuticos destinados a preencher as lacunas do sistema, torna-se fonte prescritiva. In MARTINS-COSTA,
Judith. A boa-f como modelo (uma aplicao da Teoria dos Modelos, de Miguel Reale). In MARTINS-COSTA, Judith
e BRANCO, Gerson Luiz Carlos. Diretrizes tericas do novo Cdigo Civil brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 193.
54
MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f como modelo (uma aplicao da Teoria dos Modelos, de Miguel Reale). In
MARTINS-COSTA, Judith e BRANCO, Gerson Luiz Carlos. Diretrizes tericas do novo Cdigo Civil brasileiro. So
Paulo: Saraiva, 2002, 193.
55
Nesse sentido: SILVA, Jorge Cesa Ferreita. Princpios de direito das obrigaes no novo Cdigo Civil. In SARLET,
Ingo Wolfgang (org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 107.
56
SILVA, Jorge Cesa Ferreita. Princpios de direito das obrigaes no novo Cdigo Civil. In SARLET, Ingo Wolfgang
(org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 111.
51
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125
e eficcia da Carta Poltica so necessrias regras infraconstitucionais produzidas
e aplicadas luz de princpios constitucionais.57 Porm, neste caminho no devemos afastar do direito privado e do Cdigo Civil, sede material por excelncia das
relaes privadas, valores que lhe so inerentes, como a liberdade de contratar,
traduzida em autonomia privada; assim como no se pode conceber a constituio como mero estatuto, como afasta Ana Prata, mas sim como um projeto de
transformao da prpria sociedade58, que cristaliza valores que pretendemos ver
efetivados. Devemos buscar uma leitura adequada nossa realidade histria. Como
referem Laura Varela e Marcos Ludwig, tratando da funcionalizao do direito de
propriedade, o direito privado no trata hoje do solitrio burgeois citoyen59, ou
seja, do indivduo; este, como bem sintetiza Tereza Negreiros, foi substitudo pela
pessoa dotada de dignidade humana, que se realiza em sociedade60.
Dessa anlise, mostra-se a diretriz da socialidade do novo Cdigo, condizente
com o objetivo constitucional de construir uma sociedade livre, justa e solidria
(art. 3, I), num Estado que tem por fundamento a dignidade da pessoa humana
(art. 1)61. Porm, se este o parmetro para o intrprete, as dificuldades iro
se mostrar na anlise dos casos concretos. Diferentemente do que ocorre com o
direito de propriedade, funcionalizado na Constituio e tambm no Cdigo Civil
de 2002 e do chamado poder familiar, delimitado tambm no Estatuto da Criana
e do Adolescente, outros direitos, como o dos contratos, foram funcionalizados
no Novo Cdigo, como ensina Luiz Renato Ferreira da Silva, sem informar qual
seria esta funo social e os mecanismos para assegur-la62.
Nesse contexto, se trabalho da doutrina para fornecer parmetros para
preencher o conceito de funo social, a delimitao nos direitos no funcionalizados legislativamente, partir do trabalho da jurisprudncia quando confrontada
com os casos concretos.
B A BOA-F OBJETIVA
Ao contrrio da funo social no direito privado, verifica-se que o conceito
de boa-f objetiva foi bastante desenvolvido pela doutrina e absorvido pela juris-
SARLET, Info Wolfgang. (org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 7.
NEGREIROS, Tereza apud PRATA, Ana. In Fundamentos para uma interpretao constitucional do princpio da
boa-f. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 214.
59
VARELA, Laura Beck e LUDWIG, Marcos de Campos. Da propriedade s propriedades funo social e reconstruo
de um direito. In A reconstruo do direito privado. MARTINS-COSTA, Judith (org). So Paulo: RT, 2002, 788.
60
NEGREIROS, Tereza apud PRATA, Ana. In Fundamentos para uma interpretao constitucional do princpio da
boa-f. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 218.
61
Sobre a conexo entre funo social do contrato e solidariedade social ver: SILVA, Lus Renato Ferreira da. A funo
social do contrato no novo Cdigo Civil e sua conexo com a solidariedade social. In SARLET, Ingo Wolfgang (org)
O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 127-150, 2003.
62
SILVA, Lus Renato Ferreira da. A funo social do contrato no novo Cdigo Civil e sua conexo com a solidariedade
social. In SARLET, Ingo Wolfgang (org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2003, p. 135.
57
58
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126
prudncia63, tanto que nos parecem familiares suas trs distintas funes: como
cnone hermenutico-integrativo do contrato; como norma de criao de deveres
jurdicos e como norma de limitao ao exerccio de direito subjetivos64. Enquanto
baliza para avaliao da ilicitude do artigo 187 do Cdigo Civil, interessa-nos
esta terceira funo. A boa-f objetiva, sob essa perspectiva, atende a diretriz da
eticidade que orientou a elaborao do Novo Cdigo.
A boa-f objetiva, como acentua Judith Martins-Costa, norma tcnica que
oferece um contedo substancial especfico65, advindo da anlise do caso concreto,
pois dever relacionado com uma pessoa determinada66. Nessa perspectiva,
princpio do direito das obrigaes, especialmente dos contratos67, apresentandose como norma que no admite condutas que contrariem o mandamento de agir
com lealdade e correo68 .
Assim, a boa-f objetiva estabelece que no trfego obrigacional determinados tipos de conduta, em razo das circunstncias do caso, embora concedidas
pelo direito s partes, so vedadas69. Como na questo da funo social, tambm
h ntima ligao do desenvolvimento do princpio da boa-f objetiva com o desenvolvimento da teoria do abuso de direito, quando da sua recepo no espao
jurdico alemo70.
No campo do exerccio inadmissvel de posies jurdicas, recorreu-se a
boa-f para sistematizar uma srie de casos, em geral expressos por mximas
latinas. So exemplos:
a) venire contra factum prprio traduz o exerccio de uma posio jurdica
em contradio com o comportamento assumido anteriormente pelo exercente71. Judith Martins-Costa v o artigo 187 como a sede materiae dessa figura
no direito brasileiro. O venire contra factum prprio seria similar a figura do
estoppel do direito anglo-saxo que agiria no mbito processual, impedindo,
por uma presuno iure et de iure, uma pessoa afirmar ou negar a existncia
Isso, como refere Jorge Cesa Ferreira da Silva, se deu a partir da entrada em vigor do Cdigo de Defesa do
Consumidor. SILVA, Jorge Cesa Ferreira da. Princpios de direito das obrigaes no novo Cdigo Civil. In SARLET,
Ingo Wolfgang (org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 116.
64
Conforme MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado.Sistema e tpica no processo obrigacional. So
Paulo: RT, 2000, p. 427.
65
MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado.Sistema e tpica no processo obrigacional. So Paulo: RT,
2000, p. 456.
66
COUTO E SILVA, Clvis. A obrigao como processo. So Paulo: Borsoi, 1976, p. 36.
67
2000, p. 456.
68
2000, p. 457.
69
SILVA, Jorge Cesa Ferreira da. Princpios de direito das obrigaes no novo Cdigo Civil. In SARLET, Ingo Wolfgang
(org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 118. MARTINS-COSTA, Judith.
A boa-f no direito privado.Sistema e tpica no processo obrigacional. So Paulo: RT, 2000, p. 456.
2000, p. 457.
SILVA, Jorge Cesa Ferreira da. Princpios de direito das obrigaes no novo Cdigo Civil. In SARLET, Ingo Wolfgang
(org) O novo Cdigo Civil e a Constituio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 118.
70
Conclui-se a partir MENEZES CORDEIRO, Antnio Manoel da Rocha e. Da boa-f no direito civil. V. II. Coimbra:
Almedina, 1984, 687.
71
p. 742.
63
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127
de um fato determinado se antes exercitara um ato, fizera uma afirmao ou
formulara uma negativa em sentido precisamente oposto72;
b) Supressio - situao do direito que, no tendo sido, em certas circunstncias,
exercido durante um determinado lapso de tempo, no possa mais s-lo por,
de outra forma, sem contrariar a boa-f. Forma de agir que a doutrina, muitas
vezes, reconduz ao venire contra factum prprio, diante da difcil distino.
Sieber, conforme Menezes Cordeiro, acentuava que o venire poderia no
ter por base qualquer direito e duvidava que o factum prprio poderia ser
a inatividade73;
c) Surrectio: faz surgir um direito no existente antes, juridicamente, mas que,
na efetividade social, era tido como presente74;
d) Tu quoque: feriria a boa-f o sujeito que viola uma norma jurdica e,
posteriormente, pretende tirar proveito da situao decorrente da violao75.
Seria a conhecida proibio de beneficiar-se da prpria torpeza.
Conforme Judith Martins-Costa, a tendncia de unificar esses casos, mediante o recurso da boa-f objetiva foi vantajosa, corroborando o carter tcnico da
norma, porquanto se fosse apenas o caso de reenvio a padres ticos, tanto faria
tratar-se de boa-f ou abuso de direito, estaramos apenas ampliando os poderes
do juiz e no permitindo um juzo de base substancial e especfico76.
Mota Pinto, analisando em especial a figura do venire contra factum proprium, argumenta que no haveria uma regra geral de coerncia para o comportamento dos sujeitos jurdico-privados, isso s se estabeleceria quando vinculados
por um negcio jurdico77. Defende o autor, porm, que o negcio jurdico no
pode ser o nico modelo de proteo das expectativas de no contradio da
conduta da contraparte, concluindo que haveria uma proteo contra o comportamento contraditrio para alm do negcio jurdico, ainda que por exceo,
sendo esta uma proteo positiva da confiana. Esse posicionamento amplia o
mbito da boa-f objetiva que, como antes referido, tradicionalmente foi estudado
no direito brasileiro, tendo por sede o direito das obrigaes, em especial, dos
contratos, sendo a anlise feita a partir do comportamento exigido nos limites
daquela relao negocial.
72
contra factum proprium. p. 148. Para requisitos e aplicao do venire contra factum prprio, a partir da experincia
Argentina, neste mesmo artigo, p. 158.
73
p. 797 e 810.
74
p. 816.
75
p. 837.
76
MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p.456.
77
MOTA PINTO, Paulo. Sobre a proibio do comportamento contraditrio (venire contra factum proprium) no direito
civil. Revista Trimestral de Direito Civil, v. 16, out-dez 2003, p. 141.
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128
C OS BONS COSTUMES
A baliza dos bons costumes, assim como a da funo social, bem representa a diretriz da socialidade que guiou a elaborao do projeto do Novo Cdigo
Civil. No entanto, diferente da funo social, no representa um limite funcional,
porque no respeita funo, mas ao modo de exerccio dos direitos78. Tambm
no se confunde com a boa-f objetiva, uma vez que essa tem um carter jurdico, representando os bons costumes uma abertura da ordem jurdica a preceitos
morais socialmente aceitos79. Nas palavras de Couto e Silva: [...]os bons costumes
referem-se a valores morais indispensveis ao convvio social, enquanto que a
boa-f tem atinncia com a conduta concreta dos figurantes, na relao jurdica80.
No entanto, apesar de ser conceito recorrente no direito, este costume qualificado de bom traz dificuldades para o intrprete. Vivemos numa sociedade
com pluralidade de valores morais, como de conhecimento geral, tornando-se
difcil avaliar, em casos limites, o que contraria ou no os bons costumes81.
4 CONSEQUNCIAS DO EXERCCIO ILCITO DO DIREITO
Uma diferena marcante entre o dispositivo portugus relacionado com
abuso de direito, que afirmam ter inspirado o legislador brasileiro, a utilizao
naquele direito do termo ilegtimo para designar o agir abusivo, enquanto no
Brasil se utilizou o termo ilcito. Porm, naquele direito consta o artigo do Captulo Do exerccio e tutela de direitos; no Cdigo Civil brasileiro, o artigo 187
se insere no Livro dos Fatos Jurdicos, no Ttulo referente aos Atos Ilcitos82. A
diferena de uma palavra e o contexto onde esto inseridos os dispositivos dissipam
a iluso de que poderiam ter um tratamento igual em termos de conseqncias.
No entanto, num caso ou no outro a redao utilizando as palavras ilegtimo e
ilcito traz alguma confuso.
Ilegtimo, conforme Oliveira Ascenso83, no tem um significado jurdico
preciso, o que pode ser motivo de crtica; ou promover uma maleabilidade necessria ao artigo quanto s conseqncias, possibilitando eventuais avanos tanto
nos planos da validade como no da eficcia. Por outro lado, o termo ilcito possui
uma delimitao tradicional. A ilicitude, em geral, relacionada com a conduta
78
2002, p. 275.
79
2002, p. 275.
80
A obrigao como processo. So Paulo: Borsoi, 1976.
81
Um campo especialmente controvertido quanto a valores tico o chamado biodireito, onde poderia torna-se
difcil delimitar o agir conforme os bons costumes.
82
Sobre a sutil diferena na redao e as diferenas em relao aos termos e topologia dos artigos portugus e
brasileiro, referiu, em nota de rodap, MARTINS COSTA, Judith. A ilicitude derivada do exerccio contraditrio de
um direito: o renascer do venire contra factum proprium. Revista da AJURIS: Associao dos Juzes do Rio Grande
do Sul, n. 97, mar-2005, P. 165.
83
2002.
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129
humana voluntria, da sua limitao aos atos culposos; transgresso direta e
imediata da norma legal; ao resultado dano e ao dever de reparao84. Alm disso,
no conceito tradicional de ato ilcito lato sensu est contrariedade ao direito, o
que faz com que o ato jurdico invlido tenha a natureza de ato ilcito85, ligandose ao plano da validade, contrapondo-se ao fato do artigo prever a incidncia
no exerccio de direitos por seu titular, assim, no plano da eficcia. Afirma Judith
Martins Costa que, no Cdigo Portugus, o abuso incide no plano da validade,
tendo como conseqncia lgica a nulidade; enquanto no direito brasileiro, a
ilicitude age no plano da eficcia, no havendo como existir uma nulidade por
abuso de direito. Consideramos que a outra concluso no se poderia chegar
quanto delimitao conceitual do artigo. A redao clara, utiliza a expresso
ato ilcito; afora essa questo, dvidas poderia haver caso sua topologia fosse
outra, mas inserto no Ttulo referente aos atos ilcitos, seu tratamento deve ter por
base esta definio, mesmo que isso represente um rompimento com o tradicional
tratamento doutrinrio do ato ilcito.
Somente essa questo j mereceria um aprofundamento, no entanto, abstraindo disso, vamos nos centrar neste ponto nas possveis tutelas jurdicas para
aquele que suporta o exerccio inadmissvel do direito, procurando relacion-las
com as diferentes posies doutrinrias sobre a natureza jurdica do ilcito do artigo
187 do Cdigo Civil.
A - ABUSO DE DIREITO E RESPONSABILIDADE CIVIL
Na Frana, onde se originou a Teoria do Abuso de Direito por construo
doutrinria e jurisprudencial, a sano direta do abuso de um direito o dever de
reparar o dano causado, em natura, ou pelo equivalente86. Alm do dano, para
evitar a teoria objetiva e seus perigos de indevidas inseres do poltico no jurdico,
defendem autores o recurso a noo de culpa87. Embora jurisprudncia francesa
tem alargado a responsabilizao quanto o titular do direito o exerce causando
prejuzo, havendo falta de um interesse srio no exerccio; ou, quando h este
interesse, utiliza o recurso de verificar se, um outro titular do mesmo direito agiria
de forma diversa a evitar o prejuzo, numerosas decises exigem a comprovao
da inteno de prejudicar 88.
A tese de Josserand que inclui um elemento objetivo a ser averiguado a
partir da funo social atribuda ao direito subjetivo, considerada generosa, mas
84
Conforme: MELLO, Marcos Bernardes. Teoria do fato jurdico: plano da existncia. So Paulo: Saraiva, 1995,
p.198. No entanto, o autor entende este posicionamento metodolgico incorreto.
85
Conforme: MELLO, Marcos Bernardes. Teoria do fato jurdico: plano da existncia. So Paulo: Saraiva, 1995, p.212.
86
87
Utilizam os autores o termo faute, que abrigaria o dolo e a culpa, porm esclarecem que, ao menos,a no intencional,
que seria o agir com negligncia ou imprudncia. CHABAS, Franois. MAZEAUD, Henri et Leon. MANZEAUD, Jean.
Leons de Droit Civil: Obligations thorie gnrale. 9 ed. Paris: Montchrestein, 1998, p. 479.
88
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perigosa89, desencadeando um desenvolvimento do abuso subjetivo, que segue
em direo ao dever de indenizar e da necessria verificao dos pressupostos
necessrios da responsabilidade civil.
O estado atual da doutrina do abuso de direito, acreditamos, se revela no
posicionamento francs e, lido dessa maneira, embora considerando que, em
nosso direito, os elementos sejam objetivos funo social e econmica, boa-f e
bons costumes a leitura pelo abuso de direito, desencadearia, da mesma forma,
no dever de indenizar e no necessrio exame de seus pressupostos obrigatrios
dano e nexo causal.
B O EXERCCIO INADMISSVEL DE POSIES JURDICAS E POSSVEIS CONSEQNCIAS DO AGIR ILCITO
Outras conseqncias poderamos extrair do artigo 187, caso a leitura seja
feita como exerccio inadmissvel de posies jurdicas.
Havendo os elementos da responsabilidade civil, independente de culpa,
por certo uma conseqncia seria o dever de indenizar. Porm, em alguns casos,
em que houvesse apenas um dano provvel, como refere Maria Cludia Cachapuz90, no ficaria sem abrigo a pretenso daquele que teve ameaado seu direito.
Esses casos poderiam versar sobre direitos da personalidade ou enriquecimento
sem causa, como exemplifica Judith Martins Costa. 91
Essa dissociao entre o ilcito e o danoso tem sido aprofundado em
nossa doutrina na rea processual92, tendo, nos ltimos anos, ocorrido diversas
modificaes no Cdigo de Processo, abrindo possibilidade de tutelas especficas
e inibitrias.
Como refere Guilherme Marinoni, o surgimento de outras situaes carentes
de tutela levou a uma distino entre o ilcito e o danoso, levando a construo de
tutelas autnomas para impedir e remover o ilcito, independentemente do dano93.
No caso do exerccio inadmissvel de posies jurdicas, o ilcito, livre da culpa e
apenas com a probabilidade do dano, pode ter outras formas de tutela, como,
por exemplo, a inibitria. Porm, Marinoni, a partir da doutrina italiana, vai mais
longe, e entende que nem mesmo o dano provvel seria necessrio, afirmando:
89
90
CACHAPUZ, Maria Cludia. A ilicitude e as fontes obrigacionais: anlise do art. 187 do Novo Cdigo Civil. Revista
da AJURIS, n. 96, dez/2004, P. 143/169.
91
Exemplos de MARTINS COSTA, Judith. A ilicitude derivada do exerccio contraditrio de um direito: o renascer
do venire contra factum proprium. Revista da AJURIS: Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, n. 97, mar2005, p. 165.
92
Como refere MARTINS COSTA, Judith. A ilicitude derivada do exerccio contraditrio de um direito: o renascer
do venire contra factum proprium. Revista da AJURIS: Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, n. 97, p. 143169, mar-2005, p. 165.
93
Tutela Especfica. Arts. 461, CPC e 84, CDC. 2 ed. So Paulo: RT, 2000, p. 13.
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[...] se o dano uma conseqncia meramente eventual e no necessria do
ilcito, a tutela inibitria no deve ser compreendida como uma tutela contra a
probabilidade do dano, mas sim como uma tutela contra o perigo da prtica,
da repetio ou da continuao do ilcito, compreendido como ato contrrio
ao direito que prescinde da configurao do dano.94
A doutrina processualista, encontrar um correspondente adequado no

direito material, a partir da leitura do artigo 187 como o exerccio inadmissvel
de posies jurdicas.
5 CONCLUSO
A delimitao da natureza do ilcito do artigo 187 sugere um longo perodo de estudos e debates, tanto na doutrina como na jurisprudncia. Incerto
o resultado quanto a enquadrar o artigo numa hiptese de abuso de direito ou
como exerccio inadmissvel de posies jurdicas, se nos restringirmos a estas
duas posies. Sempre pode surgir a soluo sui generis, alargando, por exemplo,
a noo de abuso de direito, ou, restringindo a noo do exerccio inadmissvel.
Entendemos que como restou consolidada a teoria do abuso no h uma
adequao perfeita com as possibilidades do prprio artigo ou com o momento
presente do direito privado em nosso pas. O abuso foi pensado tendo como
pressuposto o direito subjetivo, impregnado por uma viso individualista, numa
sociedade bem menos complexa do que hoje se apresenta. Hoje, outras posies
jurdicas podem ser exercidas, manifestamente, para alm dos limites impostos
no dispositivo legal. Bem como suas conseqncias podem exigir reparao de
prejuzos, precauo contra danos provveis, ou mesmo, uma cautela quanto a
possveis danos futuros.
Bem verdade que o artigo de grande amplitude, lido dessa maneira,
apresenta-se quase que totalmente sem barreiras. Mas seu intrprete nunca dever
abstrair a existncia do termo manifestamente e t-lo como um limite utilizao
arbitrria da clusula geral diante do caso concreto.
Por outro lado, para a segunda leitura vigorar, outras delimitaes conceituais
devero ser estabelecidas, desvinculando-se o ilcito do culposo e do danoso. As
balizas devero ser bem entendidas e delimitadas o que depender do trabalho
doutrinrio e, sobretudo, do desenvolvimento jurisprudencial, que ter o caso
concreto para avaliar e estabelecer seus critrios de preenchimento, por exemplo,
da funo social.
Do estudo feito, conclumos que o alcance da norma presente no artigo
est encoberto por muitas indefinies, o que requerer tempo e estudo. Ainda
cedo para avaliarmos como as coisas restaro estabelecidas, mas a norma do
artigo 187 sem dvida uma excelente oportunidade de desenvolvimento para
o direito privado brasileiro.
94
MARINONI, Guilherme. Tutela Inibitria. 3 ed. So Paulo: RT, 2003, p. 45.
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TRIBUTAO AMBIENTAL:
CONSIDERAES SOBRE O ICMS
ECOLGICO E ALGUNS TRIBUTOS
VERDES DE PASES DESENVOLVIDOS
Luiz Ernani Bonesso de Arajo1
Stefania Eugenia Barichello2
Michele Oliveira Teixeira3
RESUMO: A atuao do Estado na preservao do meio ambiente tem
se revelado imprescindvel, pois mediante sua interveno nas atividades
econmicas ele pode estabelecer regras mnimas a serem observadas pela
sociedade. Dentre os instrumentos econmicos usados pelo Estado moderno
para a preservao do meio ambiente est o tributo, que constitui fonte de
receita pblica empregada na atividade financeira e pode ser utilizado tanto
em seu aspecto fiscal quanto em seu aspecto extrafiscal. Diante deste contexto,
o estudo contempla uma reflexo sobre a Tributao Ambiental, tendo como
delimitao alguns tributos ecolgicos j existentes como o ICMS ecolgico
no Brasil e outros exemplos em pases desenvolvidos. A tributao ambiental
caracterizada pelo emprego de instrumentos tributrios para orientar o
comportamento dos contribuintes em favor do meio ambiente, alm de gerar
recursos necessrios prestao de servios pblicos de natureza ambiental.
Palavras-chaves: tributao ambiental, tributo extrafiscal, ICMS ecolgico.
1 INTRODUO
A preocupao com a preservao do meio ambiente tem motivado a elaborao de diversos documentos internacionais, nos quais est presente a noo
de sustentabilidade. A atuao do Estado na preservao do meio ambiente tem se
revelado imprescindvel, pois, atravs da interveno nas atividades econmicas,
o Estado pode estabelecer regras mnimas a serem observadas pela sociedade.
Dentre os instrumentos econmicos usados pelo Estado moderno para
a preservao do meio ambiente est o tributo. Esse instrumento, que constitui
fonte de receita pblica empregada pelo Estado na atividade financeira, pode ser
utilizado tanto em seu aspecto fiscal quanto em seu aspecto extrafiscal. O tributo
Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Coordenador e Professor do Curso de Direito da
Universidade Federal de Santa Maria.
2
Mestre em Comparative Study of Mercosur and the European Union pela Universit Degli Studi di Udine, Itlia.
Mestre em Integrao Latino-Americana pela Universidade Federal de Santa Maria. Especialista em Direito Empresarial
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
3
Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul. Especialista em Direito Tributrio e Processual Tributrio
pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Professora do Centro Universitrio Franciscano.
1
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configura-se, dessa forma, em um eficaz instrumento na preservao ambiental,
sobretudo quando empregado como veculo indutor de comportamentos nos
sujeitos passivos, caracterizando a sua natureza extrafiscal.
Em se tratando o Direito Ambiental de um Direito horizontal que cobre
os diferentes ramos do direito: privado, pblico e internacional e um Direito de
integrao, que tende a penetrar em todos os setores do direito para neles introduzir a idia ambiental.4
E considerando que a proteo do meio ambiente e a promoo da qualidade de vida da sociedade so princpios essenciais da dignidade da pessoa humana,
reconhecidos constitucionalmente no ordenamento jurdico brasileiro, insurge-se
a possibilidade de utilizar-se do sistema tributrio nacional como mecanismo para
a sua concretizao.
Igualmente Oliveira, acredita na possibilidade da utilizao do sistema tributrio como eficiente instrumento de transformao econmica e social e, pois,
deve estar a servio da preservao dos recursos ambientais, atravs do manejo
adequado da tributao: a tributao ambiental, isto , a tributao voltada para
a defesa do meio ambiente5.
Os interesses individuais evidenciados na necessidade momentnea do
consumo massificado acabam distorcendo a necessidade de se proteger o meio
ambiente. Ao lado de tais interesses existem, no entanto, interesses transindividuais,
como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o direito sadia
qualidade de vida, nos quais o Estado tem papel fundamental de intervir mediante
a regulamentao de instrumentos que protejam o meio ambiente.
Com tal propsito, o Estado possui dois tipos de instrumentos, os instrumentos econmicos (induo), e os de comando e controle (direo). Os instrumentos
de direo caracterizam-se pela imposio de normas permissivas ou proibitivas,
definidoras de instrumentos de comando e controle de emisses ou limitao de
recursos, fiscalizao e aplicao de sanes e a imposio do poluidor de reparar
o dano causado. Por outro lado, os instrumentos de induo, o Estado manipula
os instrumentos de interveno econmica de acordo com as leis que regem o
funcionamento do mercado, induzindo os produtores de externalidades negativas
a se adequarem aos padres estabelecidos.
Um dos instrumentos para interveno na economia para a proteo do
meio ambiente pelo Estado a tributao ambiental. O tributo ambiental aparece,
portanto, como uma das formas utilizadas na proteo do meio ambiente, atravs
da interveno do Estado no domnio econmico. adotado em diversos pases,
sobretudo na Europa, constituindo-se num instrumento eficaz para a proteo
ambiental, principalmente como mecanismo de induo de comportamentos
sociais ecologicamente sustentveis.
4
LENZ, Leonardo Martim. Proteo ambiental via sistema tributrio. Disponvel em: <http://www1.jus.com.
br/doutrina/texto.asp?id=6343>. Acesso em: 20 mar. 2005.
5
OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito Tributrio e Meio Ambiente: proporcionalidade, tipicidade
aberta, afetao da receita. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p.43
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2 TRIBUTAO AMBIENTAL. CONCEITOS FUNDAMENTAIS
A Tributao Ambiental pode ser conceituada como o emprego de instrumentos tributrios para orientar o comportamento dos contribuintes a protesto do
meio ambiente, bem como para gerar recursos necessrios prestao de servios
pblicos de natureza ambiental6.
Conforme Mod7, a tributao ambiental diferencia-se do carter sancionatrio por no se aplicar a atividades ilcitas. A tributao ambiental aplica-se to
somente a atividades lcitas, assim consideradas pelo legislador porque necessrias,
em que pese o impacto causado ao meio ambiente.
O tributo ambiental um instrumento de interveno na atividade econmica do qual o Estado pode se valer para a construo da sustentabilidade. Tem
uma funo muito importante no processo de reforma social no s como fonte
de receita mas, sobretudo, como forma de conscientizao das pessoas acerca da
importncia e necessidade de preservao do meio ambiente.8
Carneiro9 aborda as modalidades de tributao ambiental, enquanto instrumentos de viabilizao de polticas pblicas de meio ambiente que permitem
uma razovel integrao das variveis da poltica ambiental poltica econmica,
apresentando suas vantagens em termos de gesto de recursos ambientais. Segundo
ele, esses tributos podem proporcionar, primeiramente, incentivos aos produtores
e aos consumidores finais, resultando em uma readequao de seus processos,
comportamentos e hbitos com vistas a uma utilizao mais eficiente e equilibrada
dos insumos naturais e dos produtos deles oriundos. Em segundo lugar, os tributos
podem originar as receitas necessrias aos investimentos pblicos em projetos de
melhoria da qualidade ambiental, permitindo, ainda, a desonerao progressiva
dos encargos incidentes sobre o trabalho e sobre o capital. E, em terceiro lugar,
podem constituir mecanismos eficientes para o controle da proliferao de fontes
no estacionrias ou difusas de poluio.
Nesse sentido, Oliveira percebe que o sistema tributrio pode atuar complementarmente ao sistema administrativo de licenas ambientais, que indispensvel
preservao e ao combate da poluio; tambm se revela til na preservao dos
recursos ambientais, adequando as espcies tributrias tributao ambiental10.
Na doutrina espanhola, os tributos ambientais so caracterizados por Molina11 como tributos de ordenamento e tributos pelo uso dos bens ambientais,
valendo transcrever seus ensinamentos:
6
COSTA, Regina Helena. Tributao Ambiental. In: FREITAS, Vladimir Passos de (org). Direito Ambiental em
Evoluo. Curitiba: Juru, 1998. p.297-309, p.297.
7
MOD, Fernando Magalhes. Tributao Ambiental. Curitiba: Juru, 2003, p. 123.
8
ALMEIDA, Gilson Csar Borges de. A extrafiscalidade na tributao ambiental: um instrumento eficaz para
a realizao do desenvolvimento sustentvel. 2003. 204f. Dissertao (Mestrado em Direito Ambiental) - Programa
de Ps-Graduao em Direito Ambiental. Centro de Cincias Jurdicas. Universidade de Caxias do Sul, Caxias do
Sul, 2003, p. 103.
9
CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 80.
10
aberta, afetao da receita. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p. 27.
11
MOLINA, Pedro Herrera. Derecho Tributrio Ambiental. La introducin del interes ambinetal em el ordenamiento
tributrio. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurdicas e Sociales, 2000, p. 58.
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Los autnticos tributos ambientales (...) son aquellos que constituyen un
incentivo al cuidado del medio ambiente (tributos de ordenamiento). Lo que
sucede(..) s que dicho incentivo puede consistir precisamente en el cobro
de una cantidad por el uso de bienes ambientales que equivalga al coste de
evitar la contaminacin (tributos por el uso de bienes ambientales).12
De acordo com Almeida13, a tributao ambiental consiste em um instrumento de que o Estado pode se valer para intervir no domnio econmico, de forma a
incentivar ou desincentivar comportamentos e induzir os agentes econmicos na
adoo de condutas ambientalmente sustentveis. A aplicao do tributo ambiental
no visa punir o descumprimento de um comando normativo, visa sim, diante
de uma atividade econmica que possa trazer algum dano ao meio ambiente,
proceder a um ajuste buscando a sua realizao de forma menos danosa possvel.
2.1 Funo do Tributo
A tributao ambiental pode ser utilizada tanto em seu aspecto arrecadatrio,
atravs do investimento do numerrio arrecadado, quanto em seu aspecto extrafiscal, induzindo os contribuintes adoo de condutas ambientalmente corretas.
Conforme MOD,
verificam-se duas finalidades nos tributos ambientais. A primeira delas, denominada fiscal, redistributiva, e a segunda, extrafiscal. A primeira finalidade
visa obteno de receitas que sero aplicadas em aes que promovam a
defesa do meio ambiente. A segunda finalidade, por sua vez, tem por objetivo
introduzir comportamentos, que, na viso do estado, sejam ambientalmente
desejveis ou de menor poder ofensivo ao meio ambiente.14
Cabe ressaltar o que Oliveira ensina acerca do princpio do poluidorpagador, quando pondera que
mesclando os sentidos impositivo (fiscal) e seletivo (extrafiscal) do princpio
ambiental do poluidor-pagador, a lei tributria tem condies de proceder a
um discrimen legtimo entre poluidores e no-poluidores, de forma a premiar, estes ltimos, que, satisfazendo o esprito constitucional, orientado
para promoo de equilbrio ecolgico (art. 225 da Constituio), colaboram
para a preservao ambiental.15
Os autnticos tributos ambientais (...) so aqueles que constituem um incentivo ao cuidado com o meio ambiente
(tributos de ordenamento). O que sucede (...) que tal incentivo pode consistir precisamente na cobrana de uma
quantidade pelo uso de bens ambientais que equivalha ao custo de evitar a contaminao (tributos pelo uso dos
bens ambientais). (traduo do autor)
13
Sul, 2003.
14
MOD, Fernando Magalhes. Tributao Ambiental. Curitiba: Juru, 2003, p. 72.
15
OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito Tributrio e Meio Ambiente: proporcionalidade, tipicidade aberta,
afetao da receita. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p. 28.
12
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139
Por conseguinte, se por um lado o Estado cobra do poluidor, sob a forma
de tributo, uma quantia devido sua atividade predatria ao meio ambiente, por
outro, pode incentivar atividades ambientalmente corretas, estimulando outras empresas a implementarem tecnologias no poluidoras em seus processos produtivos.
Conforme pode se observar acima, os tributos ambientais podem servir
tanto para coibir comportamentos lesivos ao meio ambiente, como para estimular,
atravs de incentivos fiscais ou isenes, condutas empresariais ou individuais
ambientalmente corretas, as quais visem no degradar o meio.
2.1.1 A Prevalncia do Carter Extrafiscal na Tributao Ambiental
Como j se viu anteriormente, dentre os instrumentos econmicos que o
Estado pode empregar na ao interventiva sobre o domnio econmico, tem-se
o tributo. O tributo ambiental poder surgir
com a finalidade fiscal objetivando corrigir comportamentos atentatrios ao
meio ambiente, atravs do provimento de receita pblica que para tal fim
seja empregada. Entretanto, sua caracterstica extrafiscal revela-se como mais
eficaz na consecuo da sustentabilidade ambiental. Tal fato constata-se em
funo de que por meio da extrafiscalidade possvel induzir condutas que se
identifiquem com a proteo, preservao e promoo do meio ambiente.16
No que pertine extrafiscalidade, faz-se necessrio rememorar os ensinamentos de Molina quando percebe que os tributos podem ser distinguidos por sua
finalidade extrafiscal e pelos seus efeitos extrafiscais, isto , aquele tributo que se
destina primordialmente a um fim distinto do arrecadatrio, trata-se de um tributo
extrafiscal17. Todavia, se tiver como finalidade principal a arrecadao, porm produzindo efeitos extrafiscais, dir respeito a um tributo fiscal com efeitos extrafiscais.
Analisando o exposto acima, pode-se concluir que, no tributo ambiental
com funo extrafiscal, coexistiro ambas as funes: a fiscal e a extrafiscal, com
prevalncia, entretanto, da funo extrafiscal, na medida em que a fiscal fica relegada a um plano secundrio, de tal sorte que h tributos extrafiscais cuja finalidade
deixar de render e nada arrecadar para o fisco18.
Percebe-se, ainda, que mesmo os tributos de carter arrecadatrio, retributivo ou contraprestacional, portanto, com finalidade fiscal, podem vislumbrar
uma caracterstica diretiva das reaes dos contribuintes, de modo a estimular ou
desestimular o comportamento de pessoas em benefcio do interesse coletivo, do
bem comum, intervindo no campo econmico e social, o que mostra que mesmo
nos tributos fiscais sero encontrados efeitos extrafiscais.
Sul, 2003, p. 159)
17
MOLINA, Pedro Herrera. Derecho Tributrio Ambiental. La introducin del interes ambinetal em el ordenamiento
tributrio. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurdicas e Sociales, 2000.
18
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. 3. ed. So Paulo: Lejus, 1998.
16
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Portanto, no tributo ambiental sempre se encontrar o carter extrafiscal,
seja como finalidade principal ou como efeito extrafiscal dentro dos denominados
tributos fiscais. Oliveira, ainda, pondera:
quer quando se cria incidncias novas, quer quando gradua diferentemente
a carga tributria privilegiando atividades limpas ou onerando produes
de consumos poluentes, o que est em causa no apenas, ou propriamente, a arrecadao fiscal, mas a finalidade de promover a defesa do meio
ambiente19
A tributao ambiental , portanto, de carter extrafiscal, uma vez que se destina

fundamentalmente a orientar a atuao do contribuinte, o que evidente no caso dos
impostos. Mesmo nos tributos ambientais, de carter retributivo ou contraprestacional,
pode-se vislumbrar uma finalidade diretiva das reaes dos contribuintes.
3 A EXPERINCIA BRASILEIRA: O ICMS ECOLGICO
O ICMS um tributo estadual, que representa grande parte da receita
tributria dos Estados e constitui importante fonte de renda para os Municpios,
conforme ser abordado adiante, incidindo sobre a circulao de mercadorias e
de alguns servios. Encontra-se disciplinado no inciso II, do art. 15520, da CF, o
qual traz que compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir imposto sobre
Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre a Prestao de Servios
de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao ICMS.
Em seu art. 158, estabelece que pertencem aos Municpios 25% (vinte e
cinco por cento) do produto da arrecadao desse imposto, sendo que destes
(trs quartos), no mnimo, devero ser creditados segundo o critrio valor
adicionado e (um quarto), conforme dispuser lei estadual. Quanto ao produto
total da arrecadao do ICMS, os Estados dividem com os Municpios situados
em seu territrio essa receita tributria, em razo do disposto no art. 15821, IV, da
Constituio Federal. Entretanto, a forma pela qual ser realizado esse repasse, do
Estado para os Municpios, est inserida no nico do art. 15822, I e II, da CF/88.23
19
20
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I - transmisso causa mortis e doao,
de quaisquer bens ou direitos; II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no
exterior; III - propriedade de veculos automotores.
21
Art. 158. Pertencem aos Municpios: (...) IV vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do
Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicao.
22
Art. 158 (...) Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios, mencionadas no inciso IV,
sero creditadas conforme os seguintes critrios: I trs quartos, no mnimo, na proporo de valor adicionado nas
operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios; II at
um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territrios, lei federal.
23
ZEOLA, Senise Freire Chacha. ICMS Instrumento de proteo e conservao do meio ambiente. Revista de
Direito Ambiental. So Paulo, ano 8, n.30, p.179-197, abr-jun. 2003.
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Coutinho et al sintetizam o tema, quando caracterizam o ICMS como
um tributo estadual que representa, em mdia, 90% (noventa por cento)
da receita tributria dos Estados e constitui importante fonte de renda para
os Municpios. Como visto, os Estados tm competncia para determinar
os critrios de distribuio de 25% (vinte e cinco por cento) da parcela da
arrecadao do ICMS que cabe aos Municpios, representando 6,25% (seis
vrgula vinte e cinco por cento) do total arrecadado.24
No Brasil, a experincia mais importante no campo da tributao ambiental

, sem dvida, a implantao do chamado ICMS Ecolgico que desponta dentre
os instrumentos econmicos de interveno do Estado em atividades da sociedade para proteo ambiental. Pelo texto atual da Constituio, os Estados podem
legislar sobre os critrios de distribuio aos Municpios de um quarto da parcela
do ICMS a eles pertencente, conforme o art. 158, nico, da Constituio, como
j foi anteriormente citado. Alguns Estados tm estabelecido que a distribuio
desses recursos observar o percentual de reas ambientalmente protegidas existentes no Municpio.
O ICMS Ecolgico surgiu no Estado do Paran, atravs da Lei Complementar n. 59, de 1 de outubro de 1991, e hoje j se encontra efetivamente implantado
tambm em vrios outros Estados,
tais como So Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rondnia, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins e Pernambuco. Alm disso, inmeros
outros Estados, dentre os quais, Par, Rio de Janeiro, Gois, Santa Catarina
e Cear tm projetos do gnero em fase de discusso legislativa 25
A sua instituio se d em face do dispositivo constitucional previsto no

artigo 158, pargrafo nico, inciso II, da Constituio Federal de 1988, o qual
faculta aos Estados a distribuio de parcelas do ICMS cabveis aos Municpios
de acordo com o estabelecido em lei estadual, introduzindo um novo critrio26
na redistribuio da receita tributria, o critrio ambiental. Conforme Almeida,
dessa forma, a Constituio Federal de 1988 estabelece, no seu artigo 158,
IV, que 25% do ICMS deve ser repassado aos Municpios; 75% dos quais
constituem a parcela determinada atravs de rgida aferio decorrente da
participao dos prprios municpios na arrecadao do ICMS. O percentual
restante e correspondente a 25% poder ser distribudo de acordo com o que
COUTINHO, Joo Hlio de Farias Moraes; NOYA, Ana Carla Buarque de Gusmo e NBREGA, Tatiana de Lima.
Instrumentos jurdico-econmicos e preservao do meio ambiente: um enfoque no ICMS Scio-Ambiental. Revista
de Informao Legislativa. Braslia, ano 39, n.154, p. 189-201, abr-jun. 2002, p. 196.
25
TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. A tributao como instrumento de Concretizao do direito ao meio Ambiente:
o caso do ICMS ecolgico. In: Congresso Internacional de Direito Ambiental: fauna, polticas pblicas e instrumentos
legais. 8. 2004. So Paulo. Anais... So Paulo, 2004. p. 487-509, p. 499.
26
Sul, 2003, p. 170.
24
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dispuser a lei estadual. Nesse percentual situa-se a possibilidade de emprego
do critrio ambiental desde que devidamente estabelecido na lei.
Coutinho et al relatam, ainda, que o ICMS Ecolgico foi criado com base
em duas funes principais:
1) Estimular a adoo pelos Municpios de iniciativas de conservao ambiental e desenvolvimento sustentvel, seja pela criao de unidades de
conservao, ou pela manuteno de reas federais ou estaduais, seja pela
incorporao de propostas que promovam o equilbrio ecolgico, a eqidade
social e o desenvolvimento econmico.
2) Recompensar os Municpios que possuem reas protegidas em seu territrio
e que, dessa forma, esto impedidos de destinar a rea para atividades produtivas tradicionais que poderiam gerar uma maior arrecadao e conseqente
participao na repartio do ICMS 27
O ICMS Ecolgico caracterizado, portanto, por sua finalidade extrafiscal,

uma vez que pela sua forma de ao induz a adoo de medidas que visam
sustentabilidade ambiental. Cada municpio, buscando ser beneficiado por uma
parcela maior de ICMS Ecolgico, empenha-se no atendimento dos critrios
previstos na lei.28
Tem-se, ainda, a aplicao da extrafiscalidade devido sua caracterstica
de seletividade quando da
incidncia de alquotas diferenciadas proporcionais incidentes sobre o volume das emisses ou o nvel de utilizao e correspondente reparao dos
recursos naturais nas operaes ou, ainda, sobre determinadas mercadorias
na operao de circulao de mercadorias podem servir para estimular o
contribuinte a realizar atividade econmico-ecolgica.29
Conclui-se, portanto, que a poltica do ICMS Ecolgico representa uma

clara interveno positiva do Estado, atravs da utilizao de uma forma de subsdio, tal como um incentivo fiscal inter-governamental, representando um forte
instrumento econmico extrafiscal com vistas consecuo de uma finalidade
constitucional, influenciando na ao voluntria dos municpios que buscam um
aumento de receita.
COUTINHO, Joo Hlio de Farias Moraes; NOYA, Ana Carla Buarque de Gusmo e NBREGA, Tatiana de Lima.
Instrumentos jurdico-econmicos e preservao do meio ambiente: um enfoque no ICMS Scio-Ambiental. Revista
de Informao Legislativa. Braslia, ano 39, n.154, p. 189-201, abr-jun. 2002, p. 196.
28
Sul, 2003, p.171.
29 LEO, Cristine Madeira Mariano. Ensaio sobre tributao ambiental Consideraes sobre a
extrafiscalidade dirigida a promoo do desenvolvimento social sustentvel atravs da aplicao do
princpio do poluidor pagador no direito tributrio. Disponvel em:
<http://cedit.pge.rs.gov.br/download/Artigo_Cristine%20Madeira%20Mariano%20Leao.rtf>. Acesso em: 3 jan.
2005, p. 51.
27
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3.1 A Tributao Ambiental nos Pases Desenvolvidos
Nos pases desenvolvidos, como Alemanha, Holanda, Frana, Blgica,
Estados Unidos da Amrica, Canad e Sucia, a experincia tem demonstrado
que a introduo de um eficiente sistema de tributos ambientais duplamente
vantajosa: de um lado, estimula o comportamento individual, que espontaneamente se orienta de um modo ecolgico, para evitar a tributao mais gravosa
e, de outro, no, custoso nem pouco eficaz como fiscalizao inerente ao exerccio
do poder de polcia.30
Nesses pases, a adoo de tributos ambientais prtica sustentada por
razes de poltica ambiental, ou simplesmente, eles utilizam os efeitos da tributao
como instrumentos de minimizao da explorao inadequada do meio. So os
chamados ecotaxes31.
Na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro, em 1992, o problema da tributao ambiental
foi analisado e, dentre outras concluses sobre os problemas ambientais, um
tributo ambiental (ecotax) para ser eficiente dever obedecer a quatro critrios:
1) eficincia ambiental; 2) eficincia econmica (baixo custo); 3) ser administrativamente barato e simples e 4) no provocar pequenos efeitos no comrcio e na
competitividade internacional32.
Na Alemanha, com o fim de incentivar o uso da energia no-poluente,
ocorreu uma reviso no seu modelo de desenvolvimento, aliviando os encargos
para os salrios e culminando na criao de mais empregos. Segundo Moreira,
tal deciso fez com que a Alemanha alcanasse, em comparao internacional,
um nvel elevado de proteo ambiental. Sob a gide do desenvolvimento
sustentvel, as prioridades da poltica do meio ambiente deslocaram-se da
reduo das emisses de poluentes para um emprego mais eficiente de
energia, para o fechamento do ciclo das matrias-primas e para a reduo
da explorao predatria das espcies33.
Ainda nesse sentido, Moreira aponta que com uma reforma tributria
ecolgica, com a renncia ao aproveitamento da energia nuclear, com um programa ambicioso de reduo das emisses de CO2 e com uma construo de
uma economia de reciclagem, a Alemanha mostrou que possvel criar padres
de proteo ambiental que no inviabilizam o desenvolvimento econmico. Na
30
Evoluo. Curitiba: Juru, 1998. p.297-309, p.298.
31
NUNES, Cleucio Santos. Direito Tributrio e Meio Ambiente. So Paulo: Dialtica, 2005, p. 186.
32
Evoluo. Curitiba: Juru, 1998. p.297-309, p. 298.
33
MOREIRA, Luciana Ribeiro Lepri; VOLOCHKO, Leandro. Internalizao da Varivel ambiental na reforma tributria
In: LEITE, Jos Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros (org). Direito ambiental contemporneo. Barueri,
SP: Manole, 2004. p. 445-488, p. 454.
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busca da sustentabilidade, a ao estatal to necessria como a responsabilidade
prpria dos setores econmicos e dos consumidores34.
Na Holanda, como ensina Rosembuj35, os tributos sobre a contaminao
da gua
gravam a los sujetos que efetan vertidos en las aguas bajo dominio pblico
y su recaudacin corresponde al Servicio del Agua, que subvenciona las
inversiones ambientales de los particulares. El efecto estimulante de los
tributos h sido significativo: la reducin de la contaminacin industrial
parece fundar-se, en gran medida, en su eficacia econmica (sobre todo en
la industria qumica e alimentaria).36
Na Frana, merecem destaque a tributao industrial e dos combustveis.

Na tributao industrial, segundo Nunes, o investimento realizado na compra de
equipamentos para o tratamento de guas residuais ou poluio de detritos emitidos
para a atmosfera tem regime de amortizao especial, sendo possvel ao investidor,
aps a completa instalao, amortizar o investimento em 100%37. Sendo que o
mesmo se d com equipamento adquirido visando diminuir o consumo de energia,
e os relativos reciclagem de matrias primas. Em relao aos combustveis, existe
uma diferenciao na tributao da gasolina com ou sem chumbo, sendo esta a
mais barata e, portanto, mais apelativa ao consumidor.
A Blgica possui um imposto ambiental, de 1993, cujos sujeitos passivos
so os utilizadores de todos os bens de consumo descartveis, desde aparelhos de
barbear e cmeras fotogrficas, at pilhas e embalagens, com sistema de isenes
e restituies ao contribuinte que fizer uso do material reciclvel.38
Nos Estados Unidos, um mecanismo de financiamento estatal da preservao ambiental fornecido pelo chamado Superfund: trata-se, como o nom
diz, de um gigantesco fundo pblico (previso de recursos da ordem de milhes
de dlares), o qual destinado ao combate da poluio por resduos perigosos
(hazardous wastes)39. Conforme os ensinamentos de Oliveira, o Superfund
34
MOREIRA, Luciana Ribeiro Lepri; VOLOCHKO, Leandro. Internalizao da Varivel ambiental na reforma tributria
In: LEITE, Jos Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros (org). Direito ambiental contemporneo. Barueri,
SP: Manole, 2004. p. 445-488, p. 456.
35
ROSEMBUJ, Tlio. Los tributos y la proteccin del mdio ambiente. Madrid: Marcial Pons Ediciones
Jurdicas e Sociales, 1995, p. 97.
36
Oneram aos sujeitos que despejam resduos nas guas de domnio pblico e sua arrecadao corresponde ao Servio
de gua, que subvenciona as inverses ambientais dos particulares. O efeito estimulante dos tributos significativo:
a reduo da contaminao industrial parece fundar-se, na maioria das vezes, em sua eficcia econmica (sobre
tudo na indstria qumica e alimentcia), (Traduo do autor).
37
NUNES, Jane Elizabeth Cesca. Instrumentos de Tutela Ambiental na Unio Europia e no Mercosul: um
estudo sobre os Tributos e o Meio Ambiente. 2000. 194f. Dissertao (Mestrado em Integrao Latino-America) Programa de Ps-Graduao em Integrao Latino-Americana. Centro de Cincias Sociais e Humanas. Universidade
Federal de Santa Maria, Santa Maria, 2000, p. 134.
38
NUNES, Jane Elizabeth Cesca. Instrumentos de Tutela Ambiental na Unio Europia e no Mercosul: um
estudo sobre os Tributos e o Meio Ambiente. 2000. 194f. Dissertao (Mestrado em Integrao Latino-America)
Programa de Ps-Graduao em Integrao Latino-Americana. Centro de Cincias Sociais e Humanas. Universidade
Federal de Santa Maria, Santa Maria, 2000, p. 133.
39
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compe-se de receitas provenientes da arrecadao do imposto sobre petrleo
e derivados e do imposto sobre produtos qumicos e derivados. Respaldada
por esses volumosos recursos, a autoridade ambiental pode determinar
limpeza (clen-up) de determinado local degradado pelos resduos perigosos.
O(s) administrado(s) responsvel(eis) pela limpeza que no a fizer(em) sujeitarse-(ao) ao ressarcimento, em triplo, salvo hipteses de justa causa, quando
se d, apenas, o reembolso das despesas efetuadas pelo poder pblico.40
Rubec apud Loureiro salienta que no Canad a primeira experincia de

tributao ambiental, conhecida como de doaes ecolgicas, define que qualquer pessoa, seja fsica ou jurdica (incluindo organizaes no-governamentais)
pode doar reas para o governo, podendo ter deduo de at 100% do Imposto
de Renda devido. A lei requer que, na obteno do benefcio, a doao seja
certificada como ecologicamente sustentvel, certificao que pode ter origem
num rgo governamental ou no, mas sempre sob superviso, ou delegao do
Ministrio do Meio Ambiente.41
Conclui-se, portanto, que os pases que vm adotando tributos ambientais
para a obteno de um equilbrio ecolgico vem se utilizando de incentivos fiscais
de maneira que as atividades mais poluidoras podem ser tributadas com alquotas
mais pesadas, ao passo que atividades menos nocivas natureza recebem tratamento tributrio mais leve.
4 CONCLUSO
Nesse sentido, o Estado desenvolve um relevante papel uma vez que, atravs
de sua interveno no desenvolvimento das atividades econmicas, estabelece
como regra o respeito ao meio ambiente. O Estado pode empregar para a proteo do meio ambiente dois tipos de instrumentos. O primeiro grupo preocupa-se
com as medidas ressarcitrias ou indenizatrias, atravs das quais se pretende
indenizar os danos causados para proceder a restaurao ambiental. O segundo
grupo atenta aos instrumentos preventivos em que, mais que reparar os danos
causados, se pretende desincentivar aquelas condutas danosas ao meio ambiente.
Nesse segundo grupo, o tributo adotado como instrumento preventivo.
Como visto, o tributo constitui a principal fonte de receita pblica derivada
e utilizada pelo Estado na realizao de suas misses constitucionais. Assume
assim, o tributo, uma finalidade fiscal enquanto fonte de receita pblica. De outro
lado, o tributo tambm pode ser empregado como instrumento de induo de
comportamentos dos sujeitos passivos, apresentando nesse sentido a presena
de uma finalidade extrafiscal.
40
41
LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS Ecolgico conservao da biodiversidade no Estado do
Paran. 2002. 189f. Tese (Doutorado) Curso de Ps-Graduao em Engenharia Florestal , Universidade Federal
do Paran, Curitiba, 2002, p.39.
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A partir do conceito de extrafiscalidade, chega-se ao conceito de Tributao
Ambiental, emprego de instrumentos tributrios para orientar o comportamento
dos contribuintes a protesto do meio ambiente, bem como para gerar recursos
necessrios prestao de servios pblicos de natureza ambiental.
Viu-se, ainda, que a tributao ambiental pode ser utilizada tanto em seu
aspecto arrecadatrio, denominado fiscal, atravs da obteno de receitas que
sero aplicadas em aes que promovam a defesa do meio ambiente, quanto
em seu aspecto extrafiscal, induzindo os contribuintes adoo de condutas ambientalmente corretas. Portanto, os tributos ambientais podem servir tanto para
coibir comportamentos lesivos ao meio ambiente, como para estimular, atravs de
incentivos fiscais ou isenes, condutas empresariais ou individuais ambientalmente
corretas, as quais visem a no degradar o meio.
Deve-se salientar, ainda, que no se pode confundir os instrumentos
econmicos como licenas para contaminar ou como direito de poder poluir
Primeiramente, porque um absurdo compreender-se que a ordem que prev
uma sano pecuniria em face de ato ilcito constitui-se numa autorizao para
sua realizao e, em segundo lugar, porque o tributo no se institui atravs de ato
ilcito e sim de sanes administrativas.
Verificou-se, tambm, que os tributos podem ser distinguidos por sua finalidade extrafiscal e pelos seus efeitos extrafiscais, ao passo que aquele tributo que
primordialmente visa a um fim distinto do arrecadatrio, um tributo extrafiscal.
Todavia, se tiver como finalidade principal a arrecadao, porm produzir efeitos
extrafiscais, ser considerado um tributo fiscal com efeitos extrafiscais. Devido a isso,
em um tributo ambiental sempre se encontrar o carter extrafiscal, seja como finalidade principal ou como efeito extrafiscal, dentro dos denominados tributos fiscais.
A tributao ambiental ser, fundamentalmente, de natureza extrafiscal,
uma vez que se destina fundamentalmente a orientar a atuao do contribuinte.
Pois, mesmo nos tributos ambientais de carter retributivo ou contraprestacional
(com finalidade principal fiscal), pode-se vislumbrar uma finalidade diretiva das
reaes dos contribuintes, portanto efeitos extrafiscais.
O crescimento econmico sem limites e a idia de abundncia e de inesgotabilidade dos recursos naturais no suscitava nenhuma preocupao com a
proteo do meio ambiente. Porm, a sociedade e o Estado vm tomando conscincia da importncia de compatibilizar o crescimento econmico com a questo
ambiental, o que pode ser visto com a emergncia de aes que tm como fim a
preservao e a recuperao ambiental, de que o desenvolvimento econmico est
sujeito a contingncias ambientais, ou seja, de que de nada adianta produzir sem
limites se essa produo no estiver inserida no conceito de desenvolvimento em
parceria com respeito ambiental, conjugando desenvolvimento social, econmico,
cultural e ambiental.
Como exemplos de tributo ambiental no Brasil encontram-se a taxa de
preservao ambiental exigida no arquiplago de Fernando de Noronha, Distrito
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Estadual de Pernambuco, caracterizada como um tributo fiscal com efeitos extrafiscais, na medida em que tem como fim primeiro a arrecadao, mesmo que
para preservao ambiental, o que caracteriza efeitos extrafiscais; a contribuio
de melhoria estabelecida por meio de uma lei municipal do Rio de Janeiro (por
proprietrios de certos imveis valorizados por obras pblicas tais como arborizao
de ruas e praas, construo ou ampliao de parques, proteo contra a eroso,
aterros, e outras obras de embelezamento, como tambm a hiptese de projeto
de tratamento paisagstico); como exemplo de contribuio de interveno no
domnio econmico presente no 4, do art. 177, da CF, relativa s atividades de
importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus
derivados e lcool combustvel; e, como imposto ambiental, o ICMS Ecolgico.
Conforme foi estudado, o ICMS Ecolgico ratifica o convencimento da
propriedade do emprego extrafiscal da tributao ambiental. Sem dvida, o ICMS
Ecolgico, criado no Estado do Paran, no ano de 1991, fundado em norma permissiva inserida na Constituio Federal que autoriza aos estados o emprego da
parcela do ICMS devido aos municpios em funo da repartio tributria, nos
termos dispostos em lei estadual, desponta como eficaz exemplo da tributao
ambiental no direito ptrio.
O sucesso comprovado do ICMS do Estado do Paran se estende, at o
presente momento, a outras unidades da federao brasileira, nas quais a legislao
j existente ou em fase de discusso revela novos matizes para a sua aplicao.
Como foi visto, alguns pases desenvolvidos vm adotando tributos ambientais para a obteno de um equilbrio ecolgico, como Alemanha, Holanda,
Frana, Blgica, Estados Unidos da Amrica, Canad e Sucia. Essa experincia
tem demonstrado um eficiente sistema de tributos ambientais que, por um lado,
estimulam aes no sentido de uma orientao ecolgica e, por outro, desestimulam aes contrrias ao meio ambiente para evitar a tributao mais gravosa.
Conclui-se com este trabalho que a Tributao ambiental pode ser um
importante fator de educao ambiental, na medida em que pode conscientizar a
populao para uma conduta ecologicamente correta e reverter o uso predatrio
de recursos naturalmente, sem imposies de penas e multas sobre os contribuintes. O tributo extrafiscal no representaria uma elevao da carga tributria, j
que tem por fim estimular condutas no poluidoras e desestimular as poluidoras,
atravs de incentivos fiscais conhecidos por benefcios ou estmulos fiscais que se
manifestam sob forma de imunidade ou de isenes tributrias.
Importa ressaltar, tambm, que os possveis impactos arrecadatrios causados pelos impostos ambientais podem ser quase sempre suplantados pelos
benefcios por eles trazidos, tanto no que diz respeito melhoria na qualidade de
vida global, quando diminuio dos gastos pblicos com a reparao dos danos
causados ao meio e prpria sade da populao.
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148
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A JURISDIO CONSTITUCIONAL E OS
DIFERENTES MODELOS DE CONTROLE
DE CONSTITUCIONALIDADE
Isabel da Cunha Bisch*
1 INTRODUO
Na doutrina jurdica brasileira, comum dividir os modelos de controle de
constitucionalidade de atos normativos em dois grandes sistemas, quais sejam, o
americano e o europeu, situando-se o modelo aqui adotado como misto, ecltico,
ou mesmo como um controle sui generis. O presente artigo pretende, alm de
trazer outra abordagem ao tema, luz das atuais experincias europias, conferir
diferente enquadramento ao modelo brasileiro de controle de constitucionalidade.
2 CONSTITUIO E CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
O movimento poltico e jurdico denominado constitucionalismo, bandeira
das idias liberais que triunfaram com as revolues dos sculos XVIII e XIX1,
visava, em seu incio, ao estabelecimento de regimes constitucionais, ou seja,
instituio de governos moderados, limitados em seus poderes e submetidos
a Constituies escritas. O cerne da idia liberal dessas revolues era a crena
existente na [...]capacidade do direito para regular e limitar o Estado e a poltica,
por meio de uma lei, a Constituio [...].2
De acordo com os ensinamentos de Manoel Gonalves Ferreira Filho3, no
esquema poltico liberal, a Constituio, ao estabelecer a estrutura e os limites do
Estado, representava a garantia dos direitos humanos fundamentais, uma vez que
impediria a violao desses pelos rgos estatais. Nesse entender, a Constituio
* Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Professora de Cincia Poltica e
Teoria Geral do Estado na Faculdade Dom Bosco de Porto Alegre.
1
Em virtude desses movimentos, surgiram as primeiras Constituies Ocidentais escritas, como a Constituio
Americana (1787) que, promulgada aps a declarao de independncia dos Estados Unidos, estabeleceu um pacto
consolidando e j limitando a ordem poltica que se formava, e a Constituio Francesa (1791), conseqncia direta
dos valores que embasara a Revoluo de 1789 e produto das foras que pregavam a idia de liberdade, contrrias
ao Antigo Regime, Monarquia absoluta e ao despotismo (Cf. OTTO, Igncio de. Derecho Constitucional.
Sitema de Fuentes..Barcelona: Editora Ariel, S/A, 1988).
2
SOUZA JNIOR, Cezar Saldanha. O Tribunal Constitucional como poder. Uma nova teoria da diviso
dos poderes. So Paulo: Memria Jurdica Editora, 2002, p. 103-104.
3
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Estado de direito e Constituio. 2. ed. rev. e amp. So Paulo: Saraiva,
1999b.
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designaria a organizao do Estado, estabelecida por escrito e declarada de modo
solene, para fim de resguardar os direitos naturais do homem, impedindo o arbtrio
daqueles que detivessem o poder.4 Tal viso liberal, de que todo o Estado deve ter
uma Constituio escrita, formal, e rgida,5 difundiu-se a partir do incio do sculo
XIX. De fato, tornou-se consenso no pensamento poltico ocidental que todo o
Estado deve ter sua organizao fundamental.6
Na segunda dcada do sculo XX, surgiu uma nova concepo de Constituio, formulada por Hans Kelsen. Em sua clssica viso piramidal e escalonada
do ordenamento jurdico, Kelsen props que a organizao do Estado deveria
derivar de uma norma suprema, que desse validade s demais normas existentes.7
Assim escreveu o jurista austraco:
[...] dado o carter dinmico do Direito, uma norma somente vlida porque
e na medida em que foi produzida por uma determinada maneira, isto , pela
maneira determinada por uma outra norma, esta outra norma representa o
fundamento imediato de validade daquela. [...]. A ordem jurdica no um
sistema de normas ordenadas no mesmo plano, situadas umas ao lado das
outras, mas uma construo escalonada de diferentes camadas ou nveis
de normas jurdicas. A sua unidade produto da conexo de dependncia
que resulta o fato de a validade de uma norma, que foi produzida de acordo
com outra norma, se apoiar sobre essa outra norma, cuja produo por sua
vez, determinada por outra; e assim por diante, at abicar finalmente na
norma fundamental- pressuposta .8
Entende-se que as idias kelsenianas traaram novos conceitos para o

direito constitucional ao conferir s constituies um aspecto normativo supremo.
Tal supremacia, nas palavras de Garca de Enterra, assim seria explicada: La
Constitucin jurdica transforma el poder desnudo en legtimo poder jurdico [...].
Pero la Constitucin no slo es una norma, sino precisamente la primera de las
normas del ordenamiento entero, la norma fundamental, lex superior.9 Enterra
Estampava-se, no art. 16 da Declarao dos Direitos do Homem (1789), a funo primordial das Cartas Polticas
essa poca, nos seguintes termos: Toda sociedade na qual a garantia dos direitos no assegurada, nem a separao
de poderes determinada, no tem constituio.
5
Por constituio rgida se entende aquela lei fundamental do Estado que s se altera por um procedimento especial,
distinto do modo ordinrio do estabelecimento de regras jurdicas. (Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso
de Direito Constitucional, 26. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 1999a, p. 13-14).
6
FERREIRA FILHO, 1999b, p. 85.
7
O fundamento ltimo de validade de um sistema jurdico no pode [...] ser um fato nem uma norma moral. Mas
deve ser uma norma, se a fundamentao da ltima norma positiva do sistema deve seguir o mesmo procedimento
estabelecido para as demais normas, segundo o princpio de que o fundamento de validade de uma norma s pode
ser a validade de outra norma. Para Kelsen, a norma que confere validade ltima norma positiva do ordenamento,
a constituio, a norma fundamental. A norma fundamental no uma norma posta, positiva. uma norma
meramente pensada, uma norma pressuposta [...]. uma norma jurdica na medida em que cumpre funes de
relevncia jurdica. Ela confere validade a uma constituio que seja o fundamento positivo de um ordenamento
jurdico [...]. A norma fundamental pode ser formulada do seguinte modo: Devemos nos comportar de acordo com
aquilo que diz a constituio. (BARZOTTO, Luiz Fernando. O positivismo Jurdico Contemporneo; uma introduo
a Kelsen, Ross e Hart. So Leopoldo: Unisinos, 1999, p. 41)
8
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 246-247.
9
ENTERRIA, Eduardo Garca de. La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional. 3. ed. Madrid: Civitas,
1985, p. 48-49.
4
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esclarece que a pretenso de permanncia dos textos constitucionais alm de lhes
assegurar clara superioridade sobre as normas ordinrias, lhes confere carter de
norma jurdica, impedindo que os mesmos sejam concebidos como um mero
compromisso ocasional de grupos polticos, ou um mero mecanismo de articulao,
substituvel a qualquer momento.
Dessa compreenso de supremacia da Constituio, decorre uma condio
de constitucionalidade a que esto sujeitos todos os atos estatais. Com efeito,
nenhum destes vale se no estiver formal e materialmente em conformidade com
a Lei Maior, sob pena de se deixar cair no vazio todas as garantias asseguradas
em um nvel superior hierrquico pelo poder constituinte. Afinal, se um ato inconstitucional prevalecer, a Constituio no ser a lei suprema, mas estar, sim,
merc de mudanas que eventuais atos contrrios a ela adotem. Conclui-se,
ento, que a averiguao da validade das leis em relao Lei Maior condio
essencial para a sua Supremacia. Tal averiguao, objeto desse estudo, faz-se
pelo hoje denominado controle de constitucionalidade. precisa, nesse sentido,
a observao de Manoel Gonalves Ferreira Filho ao referir que
O controle de constitucionalidade a garantia sine qua non da imperatividade da Constituio. Onde ele inexiste ou ineficaz, a Constituio perde
no fundo o carter de norma jurdica, para se tornar um conjunto de meras
recomendaes cuja eficcia fica merc do governante, mormente do
Poder Legislativo. Ao contrrio, quando no s previsto pela Carta, mas
tem meios de impor-se efetivamente, esta a Lei Suprema, a que todos os
Poderes tm de curvar-se.10
Porm, deve-se ressaltar, a existncia de um controle de constitucionalidade

intrnseca existncia de sistemas constitucionais de carter escrito-rgido11, j
que s onde se haja estabelecido uma formal diferenciao entre as lei Constitucionais e as leis ordinrias - de tal forma a reconhecer a superioridade daquela em
frente a esta- que existe a necessidade de comprovar a adequao das primeiras
frente s segundas.12
Diante do exposto, surge a seguinte indagao: a quem cabe declarar a
inconstitucionalidade de uma lei, como escusa para seu descumprimento? Em
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Aspectos do Direito Constitucional Contemporneo. So Paulo: Saraiva,
2003, p. 218.
11
Interessante a colocao do Ministro Paulo Brossard sobre a inexistncia de lei inconstitucional na Inglaterra: A
teoria da inconstitucionalidade das leis supe uma Constituio como Lei Suprema, hierarquicamente superior s
demais leis, que lhe devem fidelidade e nela encontram a origem de sua validade; supe que os Poderes do Estado
estejam sujeitos a essa lei maior, com atribuies por ela definidas e competncia por ela limitada. Por que na GrBretanha no h lei inconstitucional? Porque nela o Parlamento soberano, no sofre limitao de nenhuma lei
inconstitucional, de modo que, no tendo limitao ao seu poder de legislar, tudo quanto ele fizer ser legal [...].
Naquele pas no existe Constituio no sentido do Direito continental e americano, como lei hierarquicamente
superior, a limitar o Poder Legislativo, ainda que a Constituio histrica da Gr-Bretanha tenha mais rigidez e solidez
que muita Constituio rgida e formal de outros pases. (BROSSARD, Paulo. Constituio e Leis a Ela Anteriores.
Revista Trimestral de Direito Pblico, 4/1993, So Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 23-24).
12
Cf. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos das Declaraes de Inconstitucionalidade. 4. ed. rev.
atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999.
10
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outras palavras: a quem cabe a competncia para afastar do ordenamento jurdico
as disposies normativas inconstitucionais?
Conforme prope Celso Ribeiro Bastos13, invivel a soluo dessa competncia a todos aqueles atingidos por eventual inconstitucionalidade, urgindo que
as Constituies prevejam qual o rgo competente para controlar a adequao
de cada norma aos mandamentos da Lei Maior.14 Cabe verificar, portanto, como
se d e a quem compete a realizao do controle de constitucionalidade nos dois
grandes modelos hoje existentes, quais sejam, o modelo americano e o europeu15,
para ento apreciar qual(is) o(s) mecanismo(s) utilizado(s) no Brasil para se
controlar a conformidade dos atos normativos estatais nossa Lei Fundamental.
3 MODELO AMERICANO: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
COM JURISDIO CUMULADA
A promulgao da Constituio norte-americana em 1787 foi o marco inicial
do triunfo do movimento jurdico-poltico denominado constitucionalismo, acima
j referido. Tal constituio representou, em sntese, o modelo das assim chamadas
Constituies rgidas, contrapostas s constituies flexveis.16 Exatamente por
ser um recurso solene do constituinte para limitar os poderes e, principalmente,
por ser um documento escrito, essa Carta precisaria de uma autoridade dotada de
fora para interpret-la, controlando os atos dos poderes que ela mesmo instituiu.17
Para entendermos os fundamentos que deram origem ao controle de constitucionalidade nos Estados Unidos, nos moldes desenvolvidos, temos de analisar
o art. VI, clusula 2, da Constituio norte-americana, que assim dispe:
This Constitution [...] shall be the supreme Law of the Land; and the Judges
in every State shall be bound thereby, any Thing in the Constitution or Laws
of any State to the Contrary notwithstanding.18
Esse texto, interpretado pelo Chief of Justice John Marshall no julgamento

do case Marbury x Madison, em 1803, teve profundo carter inovador, pois determinou o poder e o dever dos juzes de negar aplicao aos atos normativos
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 391.
Sobre essa hiptese, Hans Kelsen j referia que se a Constituio conferisse a toda e qualquer pessoa competncia
para decidir esta questo, dificilmente poderia surgir uma lei que vinculasse os sditos do Direito e os rgos jurdicos.
(KELSEN, 1998, p. 301).
15
Diga-se, desde j, que a maioria dos pases europeus, em que pese guardarem, entre si, diferentes peculiaridades
em relao ao controle de constitucionalidade das leis, tm como trao comum o controle da lei em abstrato por um
rgo jurisdicional prprio para tanto.
16
CAPPELLETTI, Mauro. O Controle Judicial de Constitucionlidade das Leis no Direito Comparado.
Traduo de Aroldo Plnio Gonalves. 2.ed. Porto Alegre: Fabris, 1984, p. 46. pgina 47 da obra ora mencionada,
Cappelletti cita como exemplo de modelo flexvel o Estatuto Albertino, que entrou em vigor na Itlia em 1848 e s
foi completamente substitudo em 1948.
17
Cf. HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 137.
18
Essa Constituio [...] deve ser a Lei Suprema da Terra, e os Juzes de todos os Estados por ela devem ser
limitados, mesmo que qualquer coisa na Constituio ou Leis dos Estados a ela sejam contrrios. Traduo nossa.
13
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contrrios Lei Fundamental.19 Informa-nos Ferreira Filho20 as palavras utilizadas
por Marshall na construo da doutrina do controle jurisdicional (judicial review),
quando rejeitou a constitucionalidade, e, por conseguinte, a aplicao de uma
norma federal. Assim teria o mesmo se pronunciado:
Ou a Constituio a lei superior, que no pode ser modificada por meios
ordinrios, ou est no mesmo nvel dos atos legislativos comuns e, como outros
atos, pode ser alterada quando aprouver legislatura. Se a primeira parte da
alternativa verdadeira, ento uma lei, contrria Constituio, no direito;
se a ltima verdadeira, ento constituies escritas so tentativas absurdas,
da parte do povo, para limitar o poder, por sua prpria natureza ilimitvel.21
Raul Machado Horta22 atenta que, na doutrina desenvolvida por Marshall,

o controle judicirio de constitucionalidade seria decorrncia primordial do conceito de constituio escrita, de modo que a previsibilidade desse no corpo da
Lei Fundamental apenas ofereceria argumentos adicionais para sua efetivao.
No , contudo, s pelo fato de o texto constitucional americano ser escrito
e, por isso mesmo, necessitar de interpretao, que a competncia do controle de
constitucionalidade foi remetida ao Poder Judicirio, sem maiores divergncias. Tal
atribuio vai muito alm disso: diz respeito, sobretudo, prpria famlia jurdica
em que esse pas est inserido, a saber, o common law.23 Com efeito, os Estados
Unidos espelharam-se, na construo de seu Direito, nessa tradio jurdica, originada na Inglaterra, caracterizada pela grande fora conferida aos precedentes
judiciais e, conseqentemente, pelo grande poder conferido aos juzes. A estrutura
scio-jurdica americana, ento, [...] construda sobre o direito dos juristas, com
matria normativa extrada diretamente das decises [...].24 Nesse contexto, o
direito estatal legislado, apesar de existir, no encontra grau de primazia jurdica.
Alis, o contedo das disposies de lei (statutes), no common law, s passa a
integrar plenamente o direito depois de seu alcance ser trabalhado, interpretado,
pelos magistrados 25 de forma que os comandos normativos escritos no so fonte
primeira do Direito.
CAPPELLETTI, 1984, p. 47.
FERREIRA FILHO, 1999a, p.33.
Refere Mauro Cappelleti que se esta corajosa, decidida afirmao de John Marshall efetivamente iniciou na
Amrica e no mundo algo de novo e inexistente, ela foi porm, ao mesmo tempo [...] no um gesto de improvisao,
mas antes um ato amadurecido atravs de sculos de histria: histria no apenas americana, mas universal.
(CAPPELLETTI, 1984, p. 63).
22
HORTA, 2003, p. 138.
23
firme a sustentao de Cezar Saldanha Souza Junior no sentido de que a principal diferena entre a tradio
jurdica do common law e a famlia romano-germnica no se cinge a especificidades jurdicos formais, mas,
encontra-se, sobretudo, nas foras sociolgicas e nas relaes entre sociedade e Estado existentes em cada famlia
de Direito. (SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. A Supremacia do Direito no Estado Democrtico e seus Modelos
Bsicos. Tese para concurso a Professor Titular junto ao Departamento de Direito do Estado da Faculdade de Direito
de So Paulo. Porto Alegre, 2002a).
24
Ibidem, p. 75. Para o autor, Direito dos Juristas, deve ser compreendido como aquele construdo principalmente
pelo Poder Judicirio, rgo responsvel para solucionar os conflitos e questes sociais, e dar certeza, continuidade
e coercibilidade s pautas geradoras de maior integrao social.
25
Para uma completa anlise dessa constatao, ler SOUZA JNIOR, 2002a.
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Mas, retomando o julgado histrico, foi pelo caso Marbury x Madison que
se aferiu recair o controle de constitucionalidade das leis nos Estados Unidos naturalmente no campo de ao dos juzes.26 Destarte, para determinar o Direito a
aplicar, cumpriria ao juiz examinar, como questo preliminar, a constitucionalidade
da lei e repeli-la no caso dessa incidir em violao Constituio.27
Nesse compasso, construiu-se, no direito norte-americano, a doutrina segundo a qual qualquer juiz, encontrando-se no dever de decidir um caso em que
se sobressaia a incompatibilidade de norma legislativa ordinria com a norma
constitucional28, deve no aplicar a primeira e aplicar, ao invs, a segunda.29 Dessa
forma, todos os rgos judicirios, inferiores ou superiores, federais ou estaduais,
tm o poder e o dever de no aplicar as leis inconstitucionais aos casos concretos
submetidos a seu julgamento.30
Veja-se que, hoje, os Estados Unidos so vistos como o pas exemplo de
controle descentralizado de constitucionalidade, onde todas as Cortes ganham
fora para invalidar leis, se essas contrariarem a Constituio.31 Foi o que o jurista
espanhol Victor Ferrreres Comella32 denominou de sistema monista, ou sistema
de controle de constitucionalidade com jurisdio cumulada, em que um mesmo
ramo do Judicirio exerce duas funes. O Poder Judicirio, dessa forma, participa,
concomitantemente, do domnio fundamental (nvel constitucional) e do domnio
concreto (nvel infraconstitucional) das questes controvertidas surgidas.33
26
Sobre tal fato, assim afirmou Bernanrd Schwatz: The authority of the American Courts to review the constitutionality
of the laws does not find its source in any express delegation to them in the Constitution. It is a power which has
been assumed by the Supreme Court itself in one of the most daring decisions ever rendered by a judicial tribunal.
(SCHWARTZ, Bernard. American Constitutional Law,. Cambridge: University Press, 1955, p. 09)
27
Disserta Lcio Bittencourt sobre certas objees direcionadas ao judical review: Argui-se [...] que a doutrina
americana, acarretando a supremacia do Judicirio, ope-se aos princpios democrticos, pois enquanto em relao
ao Congresso, o povo pode escolher os seus representantes de acrdo com a filosofia poltica dominante, no caso
do Judicirio a estabilidade dos juzes impede que se reflita nos julgados a variao da vontade popular. A essa
objeo, responde, com muita propriedade, NEUMANN, lembrando que o que caracteriza a democracia americana
no , prpriamente, a interveno do povo na feitura das leis, mas, sim, o respeito a certos direitos fundamentais
e imutveis da pessoa humana, cuja guarda e defesa incumbe ao Poder Judicirio, justificando-se, por essa forma,
a supremacia dste. (BITTENCOURT, Carlos Alberto Lcio. O Contrle Jurisdicional da Constitucionalidade das
Leis, 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1968, p. 21-22)
28
Cf. CAPPELLETTI, 1984, p. 76.
29
Ou, no dico de Bernard Shwartz,: When an act of Congress is appropriately challenged in the courts as not
conforming to the Constitutional mandate the judicial branch of the Government has only one duty,-to lay the article
of the Constitution which is invoked beside the statute which is challenged and to decide whether the latter squares
with the former. (SCHWARTZ, 1955, p. 3)
30
Cf. CAPPELLETTI, 1984, p. 77
31
Ressalve-se, entretanto, haver firmada jurisprudncia norte-americana no sentido de se efetuar, sempre que
possvel, a anlise da constitucionalidade de um ato pela maioria do qurum mnimo de Juzes de um Tribunal
(regra do full bench) e evitar, ao mximo, a declarao de inconstitucionalidades pelas Cortes, considerada a
delicadeza e importncia da questo. (Cf. AMARAL JNIOR, Jos Levi Mello do. Incidente de argio de
inconstitucionalidade: comentrios ao art. 97 da Constituio e aos arts. 480 a 482 do Cdigo de
Processo Civil. So Paulo: RT, 2002).
32
COMELLA, Victor Ferreres. The Consequences of Centralizing Constitutional Review in a Special Court. Some
Thoughts on Judicial Activism. In: Avenues in Comparative Constitutional Law, 2004, Austin, Estados Unidos.
Paper apresentado em 27 de fevereiro de 2004 na UT Austin School of Law.
33
Cf. SOUZA JNIOR, 2002b, p. 125.
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O fato de os americanos reconhecerem o direito de os juzes fundarem suas
decises na Constituio, antes que nas leis, permitindo-lhes jamais aplicar as leis
que lhes parecessem inconstitucionais, tambm foi objeto de anlise do francs
Alexis de Tocqueville.34 Sobre os efeitos das declaraes de inconstitucionalidade
pelos Magistrados, referiu mencionado autor:
[...] a lei censurada no destruda: a sua fora moral diminuda, mas o seu
efeito material de modo algum fica suspenso. Somente pouco a pouco, e por
fora de golpes repetidos da jurisprudncia, que afinal vem a sucumbir.35
Grande conhecedor do Direito Constitucional norte-americano, Rui Barbosa

explicou, no mesmo sentido, o procedimento de declarao de inconstitucionalidade das leis pelo Judicirio norte-americano:
O que elles (juzes) fazem aos actos inconstitucionaes de outros poderes coisa
technicamente diversa. No os revogam: desconhecem-nnos. Deixam-nos
subsistir no corpo das leis, ou dos actos do executivo; mas a cada individuo,
por elles aggravado, que vem requerer contra elles proteo, ou reparao,
que demanda a manuteno de um direito ameaado, ou a restituio de um
direito extorquido, a cada litigante, que usa, com esse fim, do meio judicial, os
magistrados, em homenagem lei, violada pelo governo, ou Constituio,
violada pelo Congresso, tm obrigao de ouvir, e deferir.36
Quanto ao papel dos precedentes judiciais, Cappelletti37 destaca que no

sistema de controle difuso existente nos Estados Unidos, atua o fundamental
princpio do stare decisis, por fora do qual, a decision by the highest court in
any jurisdiction is binding on all lower courts in the same jurisdicition.38 Assim,
o resultado final do vnculo aos precedentes que, embora tambm nas demais
Cortes (estaduais e federais) norte-americanas possam surgir divergncias quanto
constitucionalidade de uma determinada lei, atravs do sistema de impugnaes,
a questo de constitucionalidade poder acabar por ser decidida pelos rgos
judicirios superiores e, em particular, pela Supreme Court, cuja deciso ser,
daquele momento em diante, vinculatria para todos os rgos judicirios.
Nesse compasso, sendo o caso concreto julgado pela instncia jurisdicional
mxima e sendo declarada a inconstitucionalidade de determinada lei, a deciso
deixa de ter efeitos apenas entre as partes litigantes da causa apreciada, para
assumir verdadeira eficcia erga omnes. Como bem ensina Cappelletti, uma vez
TOCQEVILLE, Alexis de. A Democracia na Amrica. So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 83

Ibidem, p. 85.
BARBOSA, Rui . Commentarios Constituio Federal Brasileira, IV volume, Arts. 55 a 62, Do Poder
Judicirio. So Paulo: Saraiva & CIA, 1933.
37
CAPELLETI, 1984, p. 80.
38
Uma deciso da Suprema Corte, em qualquer questo, vincula todas as Cortes inferiores a essa mesma deciso.
Traduo nossa.
34
35
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sendo julgada invlida pela Supreme Court, uma lei americana, embora permanecendo on the books, tornada a dead law, uma lei morta.39 Registre-se,
entretanto, ser a tnica do controle de constitucionalidade americano o fato de a
deciso que afastou o ato inconstitucional no beneficiar terceiros, devendo, para
a configurao de tal efeito, chegar a controvrsia jurisdio da Corte Suprema.40
Poderia se dizer, com fulcro no mestre Jorge Miranda41, que a fiscalizao constitucional americana subjetiva, j que se prende a um interesse direto e pessoal
de algum, em um caso em que a ofensa Lei Fundamental repercute em leso
de direitos e interesses privados.
Por fim, de acordo com a precisa explicao de Alfredo Buzaid42, no esquema americano, as Cortes no se pronunciaro sobre a constitucionalidade de
uma lei, salvo em litgio regularmente submetido a seu conhecimento por pessoa
que tenha entendido ofensa a seu direito em virtude da existncia de uma norma
inconstitucional. Da mesma maneira, no direito americano, o exame sobre eventual inconstitucionalidade de uma lei representa questo prejudicial ao exame da
causa, nunca a questo principal, j que ela no figura como objeto do processo.
Compreende-se, portanto, que no existe no sistema americano um modelo de
controle de constitucionalidade que seja alheio a um caso concreto, isto , distante
de um conflito de interesse entre as partes litigantes.43
4 MODELO EUROPEU: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
COM JURISDIO ESPECIALIZADA
Diferentemente do Direito americano, em que a competncia para o
exerccio do controle de constitucionalidade das leis aferida a todas as Cortes
Judiciais, na anlise dos casos concretos, no continente europeu foi criada nova
tcnica para ser analisada a adequao das leis Constituio.44
Vigora, na maioria dos pases europeus45, uma verdadeira separao
entre a jurisdio do poder judicirio e a jurisdio constitucional. Nas palavras
CAPPELLETTI, 1984, p. 81
FERREIRA FILHO, 1999a, p.38
MIRANDA, Jorge. Teoria do estado e da constituio. Rio de Janeiro : Forense, 2002, p. 498.
42
BUZAID, Alfredo. Da Ao Direta de Declarao de Inconstitucionalidade no Direito Brasileiro. So
Paulo: Editora Saraiva. 1958.
43
De acordo com Gilmar Ferreira Mendes, Kelsen teria observado que a deficincia desse sistema seria reconhecida
pela prpria doutrina americana, afigurando-se evidente que o interesse quanto constitucionalidade das leis
configura interesse pblico, que no coincide, necessariamente, com os interesses privados. (MENDES, Gilmar
Ferreira; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Controle Concentrado de Constitutionalidade. Comentrios
Lei n. 9.868, de 10-11-1999. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 7)
44
[...]The European Constitutional Courts are, first of all, outside the Judiciary, and moreover they play the role of
an umpire in case of conflicts among the branches of the government. It is clear that the constitutional philosophies
underlying the two institutional sistems are quite apart. (PASQUINO Pasquale; FEREJOHN Jonh. Constitutional
Adjudication: Lesson from Europe, . In: Avenues in Comparative Constitutional Law, 2004, Austin, Estados Unidos.
Paper apresentado em 27 de fevereiro de 2004 na UT Austin School of Law p.1)
45
Sua, Finlndia e Dinamarca, por exemplo, so pases europeus que no adotam esse modelo pelo fato de no
possurem Cortes Constitucionais. Ver, a propsito, COMELLA, 2004, p. 22.
39
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do espanhol Victor Ferreres Comella46, vige o modelo de jurisdio separada,
ou dualista, em que a jurisdio nacional dividida em duas partes: as cortes
ordinrias de um lado, responsveis pela soluo de conflitos que demandem
exame de legislao infraconstitucional e, do outro lado, as Cortes Constitucionais,
que so as nicas competentes para se manifestarem acerca de suscitaes de
inconstitucionalidades de leis, de modo especializado. A grande novidade desse
modelo a criao de tcnica peculiar, em que a inconstitucionalidade de uma lei
poder ser declarada em tese, em uma ao especfica, cuja finalidade o exame
da validade da norma em si.
Explique-se que a adoo de um modelo centralizado est basicamente
ligado ao grande valor conferido lei na Europa, j que se a todas as Cortes
fosse concedido o poder de rever a constitucionalidade da legislao, conflitos
e desacordos inevitavelmente surgiriam entre elas. Conseqentemente, tal fato
tornaria as leis mais incertas tanto para os cidados quanto para as autoridades
governamentais. A existncia de uma nica jurisdio com fora para rever a
legislao (a Corte Constitucional) aparece, ento, como soluo para eliminar o
risco de divergncia na aplicao das leis pelo Judicirio. Traando-se um paralelo
com a famlia jurdica do common law, no direito romano-germnico a lei, ao
invs dos precedentes judiciais, que define, em primeira escala, o que direito,
atravs de normas explicitas editadas pelo Poder Legislativo, as quais prevem
hipteses de conduta que pretendem regular.47
A instituio de Cortes Especializadas uma inovao das Constituies
europias do segundo ps-guerra48, sendo, inegavelmente, um fenmeno decorrente do autoritarismo existente em certos regimes europeus do sculo XX.49 De
fato, em tais regimes, os juzes eram forados a aplicar leis autoritrias, devido
caracterstica do sistema romano-germnico de cumplicidade dos magistrados com
o que dizem os comandos legislativos. Na realidade, foi demonstrado em pases
europeus, como a Itlia e a Alemanha, que o legislador pode representar ameaa
s liberdades dos cidados, em frente concepo tradicional do Estado de Direito
como um Estado submetido Lei. Assim, se as leis, que deveriam representar a
garantia de liberdade, acabam por perverter todo o ordenamento jurdico, devido
ao autoritarismo de seus elaboradores, compreensvel e aceitvel o papel de um
outro Poder, o Tribunal Constitucional, que atuar como verdadeiro Legislador
Negativo50, analisando a compatibilidade das normas com a Constituio e as
eliminando do ordenamento, no caso de ser configurada violao.
Tais Cortes foram estruturadas com fora de rever a legislao posta, resolver
conflitos entre departamentos governamentais e proteger direitos fundamentais.
Mas, desde sua introduo, elas cresceram suas atividades e, portanto, sua imporCOMELLA, 2004, p. 2.
Cf. SOUZA JNIOR, 2002a.
Tais Cortes foram previstas, por exemplo, na Constituio Italiana (1948), Alem (1949), Portuguesa (1976) ,
Tcheca (1968), Turca (1961), Iugoslava (1963).
49
PASQUINO Pasquale; FEREJOHN Jonh, 2004, p.4.
50
Cf. ENTERRA, 1985, p. 132-133.
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tncia. Hoje, 17 dos 25 pases que compem a Unio Europia possuem Cortes
Constitucionais.51
Na verdade, Hans Kelsen o primeiro doutrinador a pensar a instituio
Tribunal Constitucional. No projeto para a Constituio austraca de 1920, Kelsen
lanou um modelo de controle de constitucionalidade compatvel com a cultura
romano-germnica, em que um Tribunal especializado concentrava, em abstrato,
a fiscalizao constitucional circunscrita inicialmente s lides federativas. Kelsen
elaborou viso segundo a qual o Tribunal Constitucional, alm de fundar a Supremacia Jurdica da Constituio, garantiria a autonomia das entidades membros
e a harmonia de suas relaes recprocas. Assim, o Tribunal Constitucional, ao
tempo de Kelsen, teria como funo essencial proteger o sistema federalista.52
Em seu clebre discurso debate com Carl Schimitt a respeito de quem deveria ser
o guarda da Constituio53, Kelsen defendeu que esse papel caberia ao Tribunal
Constitucional, que no deveria integrar o poder judicirio, mas constituir-se em
um poder poltico independente de todos os demais poderes.
De qualquer forma, independentemente de como os pases europeus
vieram a vislumbrar a autonomia da Corte Constitucional em relao ao Poder
Judicirio54, o certo que a Europa vista como o continente que possui um controle concentrado de constitucionalidade. Essa informao tem como implicao
imediata o entendimento de que a inconstitucionalidade de uma lei no pode ser
acertada e declarada por qualquer juiz, como mera manifestao de seu poder
e dever de aplicao do direito vlido nos casos concretos submetidos a sua
competncia jurisdicional.55 Tal modelo tem por condo, em regra, atravs de um
processo objetivo, direcionado a um rgo centralizado, [...] expelir do sistema
a lei ou ato inconstitucional, para que haja o bom funcionamento da mecnica
constitucional.56 Na lio de Mauro Cappelletti57, os juzes da Europa continental
so habitualmente magistrados de carreira, pouco adequados para assumir uma
tarefa de controle das normas, que atividade inevitavelmente criadora e que vai
muito alm da mera funo de ser intrprete da lei.
Portanto, no modelo de jurisdio separada (especializada), ou dualista,
a pea comum entre os pases europeus que possuem Tribunal Constitucional
seria o fato de que somente tais cortes tm o poder de invalidar as leis, caso essas
violem a Constituio. Entretanto, bom que se esclarea, h Cortes Constitucionais europias que no apenas revisam a legislao, mas tambm desempenham
ustria, Blgica, Frana, Alemanha, Itlia, Luxemburgo, Portugal, Espanha, Repblica Tcheca, Hungria, Polnia,
Litunia, Eslovquia, Eslovnia, Chipre, Malta e Latvia.
52
Aps a Segunda Guerra, as novas cortes ganharam fora tambm para proteger direitos fundamentais.
53
Cf. SOUZA JNIOR, 2002b, p. 107 e p. 114-115.
54
Hoje, no s na Alemanha, como na Espanha, o Tribunal Constitucional visto com um poder poltico do Estado,
um poder independente dos demais poderes. Cf. SOUZA JNIOR, Cezar Saldanha, 2002 b, p. 117.
55
Cf. CAPPELLETTI, 1984, p. 84.
56
Cf. BASTOS, 1998, p. 399.
57
CAPPELLETI, Mauro. Necessidad y legitimidad de la Justicia Constitucional - in FAVOREU, Louis (org.) Tribunales
Constitucionales Europeos y Derechos Fundamentales. Traduzido por Luis Aguiar de Luque e Maria Gracia Rubio
de Casas. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984.
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outras funes.58 Como exemplos da primeira espcie de tribunal constitucional,
a qual Comella chama de modelo dualista puro (a nica funo dos Tribunais
Constitucionais o controle de constitucionalidade), estariam includos Blgica e
Luxemburgo. De acordo com o autor, Itlia e a Frana teriam, igualmente, como
funo precpua a reviso da constitucionalidade da legislao, mas com outras
atribuies adicionais, que no os retirariam dessa mesma classificao. E, como
exemplos da segunda espcie de Corte, em que o controle de constitucionalidade
seria uma das diversas outras relevantes funes59, Comella refere a Alemanha,
ustria, Espanha e Portugal.
Conforme os ensinamentos do professor espanhol, a funo do controle de
constitucionalidade, comum tanto ao modelo dualista puro quanto ao impuro,
pode advir atravs de aes diretas que instituies pblicas proponham diretamente Corte Constitucional, atacando as leis em abstrato, bem como atravs de
questes constitucionais, em que um juiz ou corte ordinria, resolvendo um caso
concreto e estando em dvida sobre sua constitucionalidade, remete a questo, em
abstrato, Corte Constitucional. Tal incidente constitucional existe, por exemplo,
na ustria, Blgica, Itlia, Espanha, Alemanha e Luxemburgo.60 De acordo com
Jos Levi do Amaral Jnior61, o promotor desse incidente o prprio Juiz.
Na Frana, onde o controle de constitucionalidade poltico62, no se
admite esse incidente, em que um juiz ordinrio remete a questo constitucional
ao Tribunal. Alis, em tal pas, o controle de constitucionalidade somente ocorre
antes de a lei entrar em vigor, quando o Conselho Constitucional se manifesta
acerca de sua constitucionalidade. Por essa razo, no h qualquer maneira de
um Juiz de determinada Corte ordinria francesa alegar ser determinada norma
inconstitucional.
Outras Cortes Constitucionais tm autoridade no s para fazer o controle
de constitucionalidade das leis por meio da ao direta ou em questo incidental
que eventualmente surja nas cortes ordinrias, mas tambm para revisar decises
de juzes ou tribunais inferiores que tenham violado direitos fundamentais. o
caso da Alemanha e da Espanha. Assim, se o indivduo considera que o Judicirio
COMELLA, 2004, p. 2-5.

Victor Ferreres Comella, enquadra tais Cortes Constitucionais como pertencentes a um modelo dualista impuro.
(Ibidem, p.5).
60
Lus Afonso Heck, ao escrever sobre o a Corte Alem, aduz que a finalidade de estarem os juzes obrigados a
submeter a questo constitucional ao Tribunal Constitucional Federal, no caso de sucederem dvidas sobre ela, ,
por um lado, [...] impedir que cada tribunal individual passe por sobre a vontade do legislador federal ou estadual
[...] e, por outro, manter o Tribunal Constitucional Federal como guarda da Constituio. (HECK, Lus Afonso. O
Tribunal Constitucional Federal e o Desenvolvimento dos Princpios Constitucionais: Contributo para uma compreenso
da Jurisdio Constitucional Federal Alem. Porto Alegre: Srgio Fabris Editor, 1995, p. 133).
61
AMARAL JNIOR, 2002, p. 53.
62
Na Constituio Francesa de 1958, o poder de controlar a conformidade das leis prpria Constituio atribudo a
um rgo poltico, o Conseil Constitutionnel. Mauro Cappelletti explica que a idia que est na base da excluso desse
controle a um rgo jurisdicional, o princpio da separao dos poderes, e conseqente inoportunidade de qualquer
interferncia do poder judicirio na atividade legislativa das assemblias populares. (CAPPELLETTI, 1984, p. 31).
58
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no protegeu seus direitos fundamentais, no final do processo jurdico, pode impetrar uma constitucional complaint ao Tribunal Constitucional.63 Tais recursos
so denominados verfassungsbeschwerde na Alemanha e recurso de amparo na
Espanha. Lus Afonso Heck, examinando o recurso alemo, o define como o
pedido de uma pessoa, natural ou jurdica, relativo a uma violao sustentada
de um direito constitucional do promovente, por um titular do poder pblico, a
um tribunal constitucional [...].64 Na tica do autor, o verfassungsbeschwerde
permite que o Tribunal Constitucional Federal contribua definitivamente na defesa
dos direitos fundamentais, porquanto esses sero protegidos contra cada prejuzo
causado por aes do Poder Estatal. Para Gilmar Ferreira Mendes, o verfassungsbeschwerde uma das mais significativas competncias da Corte Constitucional
e foi introduzido no texto constitucional do pas em 1969, sendo, anteriormente
a essa data, previsto somente em lei federal.65 O espanhol Manuel Aragn Reyes
refora a importncia desse tipo de suscitao de inconstitucionalidade para a
construo do contedo dos direitos fundamentais, ao afirmar que na Espanha e
na Alemanha os direitos fundamentais so definidos pelo Tribunal Constitucional
no s por ser este o supremo intrprete da Constituio ou por deter o monoplio
do controle de constitucionalidade, mas porque tais pases prevem o mecanismo
do recurso de amparo. Afirma, nesse sentido, o jurista: [...] el Tribunal Constitucional ser, en plenitud, el supremo intrprete de la Constitucin en la medida
que tenga atribuido el recurso de amparo.66
Enfim, cabe citar, baseando-se na lio de Victor Comella, as principais
caractersticas do controle de constitucionalidade com jurisdio separada:67
1) As Cortes Constitucionais Europias detm o monoplio no controle de
constitucionalidade (judical review)
2) Os juzes dessas Cortes, em regra, no so vitalcios, tendo um mandato
a ser cumprido (de 9 a 12 anos).
3) Os juzes no pertencem somente carreira do Judicirio, mas igualmente
de campos como a advocacia ou magistratura., e devem ser aprovados pelo
Parlamento
4) Em regra, os Tribunais Constitucionais decidem questes, ao invs de
casos concretos.68
Aponta Victor Ferreres Comella que ustria, Blgica, Frana, Itlia e Luxemburgo no possuem essa espcie de
procedimento contra ato judicial que tenha violado direito fundamental da parte. (Cf. COMELLA, 2004, p. 4).
64
HECK, 1995, p. 138.
65
MENDES, 1998a, p. 14-15.
66
REYES, Manuel Aragn. El Juez Ordinario entre Legalidad y Constitucionalidad. Bogot: Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, 1997, p. 180. Ver, tambm, HBERLE, Peter. A jurisdio
constitucional na fase atual de desenvolvimento do estado constitucional. Revista de Direito Administrativo,
So Paulo: Fundao Getlio Vargas; Atlas, v. 244, jan./abr. 2007, p. 208-230.
67
Ou seja, com jurisdio exclusiva para resolver questes de ordem constitucional, ao invs de casos que envolvam
aplicao de legislao infraconstitucional.
68
Para Cezar Saldanha Souza Junior, o papel da Corte Constitucional o [...] de construir e renovar o que a
sociedade historicamente tem dificuldades de alcanar de um modo direto: um consenso, acima do plano partidrio
ideolgico do Governo e do Legislativo, sobre os limites entre o domnio do direito o domnio da poltica. Com a
reserva da jurisdio constitucional, nele concentrada, o Tribunal Constitucional pode arbitrar, em ltima instncia,
a rea em que a poltica deve ter superioridade sobre o direito (no qual este deve estar a servio daquela) e a rea
em em que o direito deve gozar de supremacia sobre a poltica (empregando, para isso, os instrumentos do controle
de constitucionalidade, invalidando as disposies legislativas que violam o direito consagrado na Constituio).
(SOUZA JNIOR, 2002a, p. 92)
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5 O MODELO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ADOTADO NO BRASIL
O Brasil, desde a Constituio de 1891, possui um controle de constitucionalidade com jurisdio cumulada, no qual os rgos judicirios responsveis
pela aplicao do Direito ordinrio so tambm competentes para afastar leis por
eles consideradas inconstitucionais.69 Para tanto, utilizada a tcnica do controle
em concreto, em que a apreciao da validade dos atos normativos pode ser feita
individualmente, em cada lide processual, por todas as esferas do Judicirio (via
incidental). Posteriormente, implantou-se no pas tambm a tcnica europia de
controle de constitucionalidade, aqui realizada atravs de aes diretas perante o
Supremo Tribunal Federal70 (rgo de cpula do Judicirio Brasileiro), de modo
que a validade das leis tambm pode ser auferida de modo abstrato.71
Dessa maneira, no nosso sistema72, o controle repressivo de constituciona73
lidade efetuado pelo Poder Judicirio, que pode prest-la de modo difuso, ou
exclusivamente pelo Supremo Tribunal Federal, quando a inconstitucionalidade
declarada em tese.74 Ou seja, pelo primeiro modo, denominado via de exceo ou
de defesa, qualquer indivduo pode, ao propor causa perante o Poder Judicirio
para reclamar reparao de um direito lesado ou prevenir ocorrncia de eventual
leso, suscitar, como questo incidental ao processo, a invalidade da lei no caso
concreto. J pelo segundo modo, denominado via de ao, o objeto da questo
Cf. FERREIRA FILHO, 1999a, p. 39. Mas, como ser visto adiante, se a inconstitucionalidade for declarada por
rgo fracionrio de Tribunal, deve ser respeitado o art. 97 da CRFB (regra do full bench).
70
E, com a Constituio de 1988, tambm perante os Tribunais de Justia, no caso de controle de leis municipais
ou estaduais diante das Constituies estaduais.
71
Quanto competncia do grau jurisdicional mximo brasileiro (STF) para atuar no controle concentrado de
constitucionalidade, fazem pensar as palavras de Nelson Nery Junior, ao colocar que: [...] o perfil constitucional de
nosso Tribunal Federal Constitucional no se nos afigura o melhor, porquanto carece de legitimidade para apreciar, em
ltimo e definitivo grau, as questes constitucionais que lhe so submetidas, j que rgo do Poder Judicirio, cujos
membros so nomeados pelo Presidente da Repblica sem critrio de proporcionalidade ou representatividade dos
demais poderes. A ilegitimidade do STF como Corte Constitucional est na nomeao vitalcia dos ministros (deveria
haver mandato por prazo determinado) e no fato que os poderes Judicirio e Legislativo no participam eficazmente
da escolha de seus membros [...]. O Executivo, portanto, o nico dos Trs Poderes que pode indicar e nomear juiz
integrante do tribunal constitucional brasileiro [...]. O monoplio dado ao STF para declarar a inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo somente se refere ao direta de inconstitucionalidade. Como curial, os juzos singulares
e tribunais inferiores podem julgar- ou melhor, devem faz-lo, proferindo juzo constitucional positivo, vale dizer,
decidir que determinada lei ou ato normativo se encontra em consonncia com a Constituio [...]. Ns copiamos
deliberadamente o modelo norte-americano de organograma constitucional, como se extrai do texto da Constituio de
1891 e das que lhe seguiram. Assim, no havia no Brasil o controle abstrato da constitucionalidade das leis at 1965.
A ao direta de Inconstitucionalidade foi introduzida entre ns pela Emenda Constitucional 16, de 26.11.1965.
(NERY JNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na constituio federal. 7. ed. rev. atual. So Paulo: Rev. dos
Tribunais, 2002, p. 23-27).
72
FERRARI, 1999, p. 68.
73
Na lio de Manoel Gonalves Ferreira Filho, controle repressivo de constitucionalidade aquele que ocorre depois
de perfeito o ato, aps a lei ser promulgada. (FERREIRA FILHO, 1999a, p. 35).
74
Destaque-se que o Brasil tambm adota o controle preventivo de constitucionalidade, no art. 66 1 da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil. Tal controle atribudo ao Presidente da Repblica, que o exerce por intermdio do
veto. Esse dispositivo autoriza o Presidente a vetar o projeto de lei que lhe parecer inconstitucional. O veto, contudo,
pode ser superado pelo Congresso Nacional (art. 66, 4 da CRFB). H, da mesma forma, controle preventivo
atravs dos pareceres da Comisso de Constituio e Justia dos rgos legislativos.
69
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a ser julgada o prprio vcio de validade da lei, sem que haja partes buscando a
subtrao dos efeitos da lei reclamada como inconstitucional.75 H, nesse ltimo
caso, um verdadeiro controle abstrato das normas em defesa da Carta maior, controle esse que competncia exclusiva do Supremo Tribunal Federal e proposto
diretamente perante ele.76
Cabe consignar, enfim, que o Brasil, permanecendo com um sistema de
jurisdio cumulada, no instituiu uma Corte Constitucional, com competncia
exclusiva para atuar como guardi da Constituio, mas adotou dois modos de
efetuar o controle de constitucionalidade de leis em defesa de sua Lei Fundamental
(pela via incidental e pela via concentrada) pelos rgos judicirios. H, assim, no
Direito Brasileiro, tanto a possibilidade de uma lei ser declarada inconstitucional
por um Juiz de Direito, na anlise de um caso concreto, quanto a possibilidade
de essa mesma lei ser levada atravs de ao direta perante o STF para que sua
constitucionalidade seja apreciada em tese, em um processo objetivo. Assim,
mesmo sendo o Supremo Tribunal Federal a Mxima Instncia para apreciar a
questo constitucional surgida na via difusa e a nica Instncia competente para
efetuar o controle em abstrato77, essa convergncia no traz lgica ao sistema. Nas
pensadas palavras de Cezar Saldanha Souza Jnior,
Embora o Tribunal seja o mesmo, os pressupostos, as tcnicas, os efeitos,
as conseqncias, a prpria concepo de inconstitucionalidade que est
implcita em cada um dos modelos so diferentes e, em certo sentido, at
contraditrios.78
Com efeito, possui o Brasil um modelo de controle de constitucionalidade

cumulado (sem Tribunal Constitucional), com tcnicas distintas para o Judicirio
apreciar a validade das leis. No se pode negar, nesse aspecto, que a coexistncia dessas modalidades - as quais possuem dinmicas, origens e princpios
prprios - em um pas que no possui Tribunal Constitucional, pode dar margem
a muitas distores.
6 CONCLUSO
Diante das atuais conjunturas, possvel constatar ser ultrapassada a antiga
dicotomia entre modelo concentrado e modelo difuso, ou entre modelo europeu
e modelo americano. Afinal, o prprio recurso de amparo espanhol ou o verfassungsbeschwerde da Alemanha demonstram ser possvel um controle incidental
em pases que tambm possuem controle abstrato dos atos normativos. O grande
trao diferenciador, hoje, de fato a presena ou no de um monoplio da juCf. BASTOS, 1998, p. 408.
SOUZA JNIOR, 2002b, p. 140.
Lembrando-se, sempre, a competncia dos Tribunais de Justia para efetuar o controle de leis estaduais e municipais
frente s Cartas estaduais.
78
SOUZA JUNIOR, 2002b, p. 140.
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risdio constitucional em um tribunal especializado; isto , a existncia ou no
de separao entre a jurisdio ordinria e a jurisdio constitucional. No caso
brasileiro, como examinado, no existe tal separao, podendo-se concluir que
vige aqui o modelo monista de controle de constitucionalidade.
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LA INALIENABILIDAD DE LOS
DERECHOS HUMANOS.
ANLISIS SISTEMTICO SOBRE EL
CONOCIDO CASO DEL
LANZAMIENTO DE ENANOS1.
Sheila Stolz*
Abstract/ Resumo: Se suelen mencionar tres caractersticas formales
tpicas con las que se pueden identificar y distinguir los derechos humanos
de cualquier otra figura jurdica, a saber: su carcter universal, su carcter
inviolable o absoluto y su carcter inalienable. Aunque todos los rasgos
identificadores generen controversias terico-prcticas, el presente artculo
tratar solamente del tercer carcter identificador-distintivo. Esta eleccin se
justifica, debido al hecho de que no resulta fcil crear una nocin precisa y
ampliamente aceptada de inalienabilidad. Por ello, este artculo tratar de
contestar sintticamente las siguientes preguntas: a) qu se debe entender por
inalienabilidad?, b) en qu sentido la inalienabilidad debe ser considerada
una caracterstica esencialmente propia de los derechos humanos?, c) cul la
diferencia entre la inalienabilidad y la inviolabilidad? y, despus de procurar
responder razonablemente las indagaciones antepuestas, intentar dar una
respuesta adecuada y plausible al ltimo cuestionamiento que trata de saber
cules son las exigencias bsicas de la inalienabilidad.
Palabras-clave: Inalienabilidad. Derechos Humanos. Controversias TericoPrcticas.
1 INTRODUCCIN
Los manuales de derechos humanos y fundamentales suelen hablar de tres
caractersticas formales tpicas con las que se pueden identificar y distinguir los
derechos humanos de cualquier otra figura jurdica, a saber:
1) su carcter universal, puesto que se predican de todos los seres humanos,
con independencia del sistema jurdico en que vivan;
2) su carcter inviolable o absoluto, ya que tienen la mxima fuerza debido a
la importancia de los bienes que protegen prevaleciendo sobre cualquier otra
*Profesora de Derecho de la Fundao Universidade Federal do Rio Grande FURG. Doctoranda en Derecho
por la Universitat Pompeu Fabra UPF, Barcelona, Espaa. Mestre en Derecho. E-mails: sheila.stolz@upf.edu,
sheilastolz@furg.br
1
Notas de esclarecimiento de la autora:
a) Este paper es fruto de las investigaciones jurdicas concretizadas en el mbito del Proyecto de Investigacin:
Os Direitos Humanos e Fundamentais: fundamentao, garantias legais e eficcia, realizado junto al Grupo
Transdisciplinar de Pesquisa Jurdica para a Sustentabilidade GTJUS vinculado al Departamento de Ciencias
Jurdicas de la FURG. Alumno vinculado al Proyecto de Investigacin: Caroline Trennepohl da Silva;
b) las citas mencionadas en el decurso de ese paper, originalmente escritas en ingls, fueran traducidas por la autora
y son de su entera responsabilidad.
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pretensin o requerimiento moral o jurdico, con excepcin de las colisiones
entre derechos humanos;
3) su carcter inalienable, dado que no cabe renunciar a ellos, eso es, deben
ser respetados tanto por uno mismo como por los dems.
Y, aunque todos los rasgos identificadores generen controversias tericoprcticas, el presente artculo tratar solamente del tercer carcter identificador. Esta
eleccin se justifica, en primer lugar, debido a que no resulta fcil crear una nocin
precisa y ampliamente aceptada de inalienabilidad. Gran parte de los autores que
trabajan con este tema entiende la inalienabilidad en su sentido ms literal, eso
es, como la imposibilidad de renunciar a su titularidad o bien de alienar, ceder o
transferir el derecho humano de que se trata. De conformidad con esta nocin
los derechos humanos seran calificados como irrenunciables e intransmisibles.
Sin embargo, la inalienabilidad es entendida tambin, como la imposibilidad de
que un tercero prive de estos derechos a sus titulares y eso equivale a calificar los
derechos humanos como inviolables, imprescriptibles e inembargables. En segundo lugar, se aceptamos las calificaciones anteriores, hay que afirmar tambin la
indisponibilidad prctica de los derechos humanos en el sentido de que tanto sus
titulares no pueden usarlos a su capricho, como los terceros no pueden imponer
conductas y circunstancias que contradigan, infrinjan y vulneren tales derechos.
Con base en lo expuesto, creo que cabe hacerse las siguientes preguntas: a)
qu se debe entender por inalienabilidad?, b) en qu sentido la inalienabilidad
debe ser considerada una caracterstica esencialmente propia de los derechos
humanos?, c) cul la diferencia entre la inalienabilidad y la inviolabilidad? y,
despus de intentar contestar razonablemente las indagaciones antepuestas, hay
que responder al ltimo cuestionamiento y que trata de saber cules son las
exigencias bsicas de la inalienabilidad?
En definitiva, a lo largo de estas pginas procurar responder de la forma
ms breve y precisa posible todos estos cuestionamientos utilizndome de las
herramientas fornecidas por la teora y la prctica jurdicas.
2 EL CONCEPTO DE INALIENABILIDAD: APROXIMACIONES PRELIMINARES
Tradicionalmente este concepto constituye una de las notas definidoras de
los bienes de dominio pblico concibindose que tales bienes no pueden ser
cedidos, vendidos y/o transferidos por la Administracin Pblica mientras conserven dicha calificacin2. En esta primera acepcin, la inalienabilidad es pensada
2
Entre otros administrativistas vase: a) GARRIDO, Fernando Falla. 6 ed. Tratado de Derecho Administrativo. Madrid:
CEC, 1982, pp. 498-501; y, BALLESTEROS, Luis ngel Moffa. Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad
del dominio pblico. En GONZLEZ, J. V. Garca (ed.), Diccionario de obras pblicas y bienes pblicos, Madrid:
Iustel Publicaciones, 2007. La inalienabilidad, la imprescriptibilidad e la inembargabilidad de los bienes pblicos
estn previstas en el artculo 132.1 de la Constitucin Espaola. La inalienabilidad en Brasil tambin es entendida de
una forma similar a espaola pues, como bien subraya Hely Lopes Meirelles al interpretar el artculo 67 del antiguo
Cdigo Civil brasileo, el objetivo de dicha norma fue considerar peculiarmente inalienable los bienes pblicos en
cuanto destinados al uso comn del pueblo u a fines administrativos especiales (vase en: MEIRELLES, Hely L.
Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 18 ed., 1993, p. 443). Como es de conocimiento pblico la
inalienabilidad de los bienes pblicos fue mantenida en el artculo 100 del nuevo Cdigo Civil.
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como aquello que no puede ser enajenado, es decir, transmitido o pasado a otro
sea en forma de dominio, sea en la forma de algn otro derecho sobre el bien.
No obstante, el trmino enajenar puede ser entendido tambin como disponer
la disposicin equivale a ejercer sobre un bien las facultades o actos propios
del dominio-. Consecuentemente, una cosa, un bien, ser inalienable cuando su
propietario no est autorizado a realizar sobre ella/el actos de disposicin y, en
consecuencia, sern inalienables aquellos derechos sobre los cuales su titular no
puede disponer. Los actos de disposicin pueden tratarse de actos jurdicos como,
por ejemplo, la renuncia, la compraventa, la donacin o, tambin, de actos de
disposicin fsica destruccin material del bien-, o de actos de disposicin total si
el propietario transmite la propiedad de su casa- o parcial si transmite el derecho
de usufructo, por ejemplo.
Un derecho es inalienable cuando sobre l estn excluidos todos los actos
de disposicin mencionados arriba. En otros trminos, un derecho es inalienable
cuando su titular no puede disponer jurdicamente de l renuncindole, vendindole, donndole-, ni tan poco puede disponer total o parcialmente del bien
objeto del derecho imposibilitando, por tanto, su ejercicio. La aseveracin de que
es inalienable el derecho a la integridad fsica equivale a la afirmacin de que el
titular de ste derecho no puede disponer jurdicamente de l, esto es, no puede,
por ejemplo, vender una parte determinada de su cuerpo ni, mucho menos, disponer fsicamente de l, mutilndose voluntariamente.
Si la inalienabilidad es examinada desde el punto de vista enajenable con
referencia a disposicin en su rasgo temporal o definitivo, el titular de un derecho
inalienable no podra siquiera disponer temporalmente de l, ya se trate de una
disposicin de carcter jurdico o de carcter fsico como, por ejemplo, una mutilacin o otra conducta contraria a la salud cuyos efectos, aunque pudieron ser
curados, demandaran largo tiempo.
De acuerdo con estos presupuestos se puede argir que la inalienabilidad
en relacin con los derechos humanos puede ser definida como aquella calidad
distintiva que impide a sus titulares realizar, sobre ellos, actos que imposibiliten su
futuro, bien como, su pleno ejercicio y disfrute.
Desde otra perspectiva cabe calificar como derechos inalienables aquellos
cuyo titular no lo puede perder, independientemente de lo que haga3. En otras
palabras, el titular de un derecho fundamental no puede, por lo menos a principio,
disponer de dichos derechos en el sentido de que le est vedado la renuncia,
por el cual el titular abandona su derecho; el abandono condicional, por el cual
el titular suspende su derecho temporalmente; la transmisin, por el cual el titular
dona, entrega o vende su derecho a otro individuo; la prescripcin, por la cual
el titular cesa de estar calificado como poseedor de su derecho; y la revocacin,
por la cual una persona distinta del titular ejerce el poder de privar al titular de su
derecho4. Estas formas de disposicin jurdica deben complementarse adems,
3
4
MEYERS, Diana. Inalienable Rights. A Defense. New York: Columbia University Press, 1985, p. 4.
Ibid., p. 9.
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con los actos de disposicin fsica. Derechos inalienables son, pues, aquellos que
no pueden perderse por ninguna de las formas de disposicin mencionadas en
los prrafos anteriores.
Y si es correcta la afirmacin de que los derechos humanos son inalienables hay que enfrentarse a dos dificultades conceptuales y prcticas: la primera
es entender cmo puede un derecho convertirse en un deber para su titular; y,
la segunda, hay que explicar coherentemente para qu sirve un derecho del que
no se puede disponer. Sin embargo, antes de contestar estas indagaciones creo
oportuno recuperar la notoria decisin sobre el lanzamiento de enanos pues,
despus de analizar sus argumentaciones, ser ms sencillo presentar la solucin
o soluciones dadas por la teora.
3 EL LANZAMIENTO DE ENANOS
El dwarf-tossing o dwarf-thrower -lanzamiento de enanos5 - comenz a practicarse a finales de los aos ochenta en algunos bares y discotecas de
Australia y Estados Unidos. En efecto, la prctica de entretenimiento denominada
lanzamiento de enanos consiste en arrojarse un enano que tiene su cabeza protegida por un casco - contra una zona de la discoteca donde hay preparada una
red o una cama de aire para que l aterrice sin contusiones. La moda se expande
y llega a varios pases europeos, no obstante fue en Francia donde primero se
transforma en litigio judicial con secuencias que lo llevan al Comit de Derechos
Humanos de la ONU6.
Sucintamente los hechos son los siguientes: en 1991 el ministro francs
de Interior emiti una circular sobre vigilancia de espectculos pblicos en la
que intimaba a las autoridades municipales a que se mantuvieron alerta sobre
los eventos donde se promovieran los lanzamientos de enanos. En dicha circular
se prohiba este tipo de actividad teniendo como base el artculo 3 del Convenio
Europeo de Derechos Humanos, que dice: Nadie podr ser sometido a torturas
ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. En octubre del mismo ao, M.
Manuel Wackenheim ciudadano francs que tiene enanismo y que se dedicaba
a la actividad de lanzamientos de enanos profesionalmente- apel ante los tribunales la prohibicin de una velada de lanzamientos que iba a tener lugar en una
discoteca de Morsang-sur-Orge. La prohibicin en tela fue anulada en 1992. No
obstante, en 1995, el Consejo de Estado decide que el denominado lanzamientos
de enanos es una atraccin que denigra la dignidad humana y dado el hecho de
que sta es parte del orden pblico, cabe a los poderes pblicos por ella, dignidad,
velar. En 1996 Manuel Wackenheim recurri al Comit de Derechos Humanos de
la ONU arguyendo que la prohibicin del lanzamiento de enanos haba tenido
En este artculo ser tratado un caso especfico, pero creo interesante mencionar que tambin el Estado de Florida
prohibi el lanzamiento de enanos en 1989 y la Asamblea Legislativa del Estado de Ontario, en Canad, decide, a
travs del Hill 97 2003 o Dwarf Tossing Ban Act/2003, prohibir este tipo de actividad.
6
Dicho Comit fue establecido en virtud del artculo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
5
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consecuencias negativas sobre su vida que terminaran afectando su dignidad pues,
la iniciativa del Gobierno francs de prohibir el lanzamiento de enanos, nada ms
hizo que violar sus derechos de libertad, al trabajo, al respeto a la vida privada, a
un adecuado nivel de vida y a no ser discriminado. Como Wackenheim no agot
los recursos judiciales internos (en Francia), requisito esencial para que el Comit
emitiese su comunicacin sobre la esencia de la materia alegada, el Comit acaba
por pronunciarse nicamente sobre la aludida discriminacin fundamentada en
el artculo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos7 y que, en
este caso, se concretiza con la estipulacin de una norma jurdica prohibiendo el
lanzamiento de enanos para las personas que tienen enanismo. El Comit recuerda
su jurisprudencia segn la cual no toda distincin entre las personas constituye
necesaria y obligatoriamente una discriminacin prohibida por el artculo 26 del
Pacto. Una distincin entre las personas crea una discriminacin cuando no se basa
en motivos objetivos y razonables. En el caso Wackenheim es necesario saber, de
acuerdo con el Comit, si esta legalmente justificada la distincin entre las personas
a las que se aplica la prohibicin enunciada por el Estado francs y las personas
a las que no se aplica dicha prohibicin. En el caso en tela la prohibicin del lanzamiento estipulada por el Estado francs se aplicaba nicamente a los enanos y
no a otras personas y la razn para tal distincin es, conforme el entendimiento
del Comit que sigue es este punto las argumentaciones del Estado francs- que
slo los enanos son susceptibles de ser lanzados. As pues, la distincin entre las
personas afectadas por la prohibicin, a saber, los enanos, y aqullas a las que no
se aplica dicha prohibicin, a saber, las personas que no son enanas, se funda en
una razn objetiva y no reviste carcter discriminatorio porque en ella intervienen
particulares consideraciones de dignidad humana que son compatibles con los
objetivos del Pacto. Por consiguiente, el Comit concluye que la distincin entre el
autor y las personas a las que no se aplica la prohibicin enunciada por el Estado
Parte se basa en motivos objetivos y razonables8. En este sentido ambos, Comit
y Estado francs, entienden que la justicia consiste en tratar igual a los iguales y
desigual a los desiguales.
Dos razones pueden ser expuestas para que se objete los argumentos esgrimidos por el Comit. La primera razn, dbil en su presuncin, podra argir que
no es verdad el hecho en que se basa la diferenciacin ya que el lanzamiento de
un no enano es posible dependiendo de cun pesado sea el no enano y de cun
fuerte sea el lanzador y ello porque, en principio, nada impide el lanzamiento de
7
El artculo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, reza: Todas las personas son iguales ante la ley
y tienen derecho sin discriminacin a igual proteccin de la ley. A este respecto, la ley prohibir toda discriminacin
y garantizar a todas las personas proteccin igual y efectiva contra cualquier discriminacin por motivos de raza,
color, sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de cualquier ndole, origen nacional o social, posicin econmica,
nacimiento o cualquier otra condicin social.
8
Comunicacin nmero 854/1999, Wackenheim v. France adoptada el 15 de julio de 2002 en la quincuagsima
sptima seccin; Report of Human Rights Committee Vol. II, General Assembly, Official Records, Fifty-seventh
Session, Supplement n. 40(A/57/40). El Comit decide que la prohibicin por las autoridades francesas de la
actividad del lanzamiento de enanos no constituye una discriminacin en virtud del artculo 26 del Pacto citado,
como afirma el autor.
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personas en general. La segunda razn no discute los hechos, sino que apela a
una presuncin fuerte, eso es, al valor de la libertad. En este caso cabe la pregunta:
enano o no, cabe al individuo hacer con su cuerpo o su vida lo que quiera? Si la
respuesta a esa afirmacin dijera que no nos es permitido disponer de nosotros
mismos a nuestra entera voluntad, ni siquiera en aquellas situaciones en las que
nuestro comportamiento no causa dao a nadie ms que a nosotros mismos, creo
que llegaramos a la conclusin que muchas de las normas que nos gobiernan
son paternalistas. Bien, si ello es as, y sin entrar en los debates pasados y actuales
sobre el paternalismo estatal, creo que cabe encontrar una respuesta coherente a
la pregunta: a qu renunciaba Wackenheim cuando contrataba a una discoteca
para que sus clientes se entretuviesen arrojndole por los aires?
Antes de contestar a esta pregunta creo que deberamos hacernos una propuesta: de pensar que somos seres capaces de ejercer nuestra autonoma moral
porque somos individuos adultos, por ejemplo. Fundamentados en los presupuestos
anteriores, creo que podramos hacer un ejercicio hipottico en el cual sabemos
lo qu nos conviene hacer en la vida y hacia dnde pensamos dirigir nuestros
proyectos existenciales. Adems, sabemos qu tipo de elecciones y renuncias
hicimos, hacemos y haremos y, despus de todo, probablemente, llegaremos a la
conclusin de que es cierto que muchas de nuestras actitudes, planes, proyectos,
renuncias, sern estructuradas con base en las interacciones que mantenemos con
los dems. Veamos un ejemplo para aclarar en donde pretendo llegar. Trabajar
es una forma de integrarse al mercado, de desarrollar una actividad profesional,
de poder planear la vida con base en la remuneracin recibida, pero tambin es
renunciar al ocio y, algunas veces, dependiendo del tipo de trabajo que hagamos,
a nuestra integridad personal en los casos de las actividades peligrosas, insalubres y/o con riesgo-. Por ello, cabe la pregunta: por qu es peor ser lanzado
como enano que trabajar de enano de circo, o en una mina de carbn, o como
basurero, actividades consideradas por nuestros ordenamientos jurdicos como
plenamente lcitas? Y, conforme a lo dicho hasta aqu, por qu no dejar que el
propio Wackenheim decida o que quiere hacer de su vida?
Pueden haber condiciones o compromisos asumidos por los individuos que
no consisten en estas renuncias parciales y tolerables como el ejemplo del trabajo- porque no son irreversibles, sino una suerte de renuncia total que, como bien
sealaba Mill9, al no poder ser transigidas acaban haciendo con el individuo que
las asuma abdique plenamente de su libertad, lo que equivaldra, a juicio de Mill,
a venderse como esclavo. Y, aunque partiramos de la suposicin que la esclavitud
fue totalmente abolida, hay pactos asimilables a la esclavitud cuya validez tambin
puede ser objetable no slo por herir la libertad, sino porque compromete otros
bienes tan personalsimos que a los individuos se les debe garantizar que puedan
arrepentirse sin costes para ellos mismos. Una forma de obstaculizar este tipo de
9
MILL, John Stuart. On Liberty (1859). En H. B. Acton (ed.), Utilitarianism, On Liberty, Considerations on
Representative Government, Londres: Dent & Sons, 1992, pp. 69-185, pp. 171-172.
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compromiso irreversible puede ser encontrada, por ejemplo, cuando la jurisprudencia de los tribunales estadounidenses no toma en consideracin las clusulas
contractuales en las que las llamadas madres de alquiler que gestan un embrin
ajeno- se comprometen de por vida y voluntariamente a renunciar a la maternidad.
En definitiva, lo que se prohbe, por respeto a un derecho bsico a la libertad individual-, no es la libre disposicin de nuestras capacidades, talentos, bienes,
sino la renuncia permanente y sin posibilidad de arrepentimiento que podamos,
por circunstancias diversas o adversas, venir a hacer.
4 OTRAS CONSIDERACIONES SOBRE LA INALIENABILIDAD
La definicin de inalienabilidad, bien como, el caso judicial trado a colacin, permiten recuperar la dimensin del deber como ntimamente ligada a la
titularidad del derecho, frente al conocido rompimiento que la modernidad plante
entre derecho y deber. Por ello, es necesario, construir una nocin ms completa
y profunda de los derechos humanos que manifieste no slo su dimensin jurdica, sino tambin, su autntica dimensin moral como bienes esenciales de la
persona y a que ella misma se ve obligada a respetar adems de poder exigir su
respeto por parte de los dems.
Es mayoritariamente aceptado que los bienes que son objeto de proteccin
por parte de los derechos humanos gozan de una especial relevancia frente a los
dems bienes, puesto que derivan de las exigencias inherentes a la dignidad de la
persona humana y de ah que deban ser respetados y protegidos con especial
perseverancia y ahnco. Si esto es correcto, esa especial relevancia de los derechos
humanos que les confiere su conexin con la dignidad humana exige que sean
protegidos inclusive contra la voluntad del sujeto titular de los mismos. La respuesta
a este interrogante depender, indiscutiblemente, de aquello que cada uno entienda
por dignidad humana y su valor como fundamento de los derechos humanos.
La actual concepcin de dignidad tiene sus orgenes en la construccin
terico-filosfica de Inmanuel Kant y en donde sealaba que () los seres racionales se llaman personas porque su naturaleza los distingue como fines en s
mismos, esto es, como algo que no puede ser usado como medio, y, por tanto,
limita, en este sentido, todo capricho (y es objeto de respeto). stos no son, pues,
meros fines subjetivos, cuya existencia, como efectos de nuestra accin, tiene un
valor para nosotros, sino que son fines objetivos, eso es, realidades cuya existencia
es en s misma, un fin10. Y, aunque creo que hay un fundamento moral bastante
razonable en los argumentos de Kant, no puedo compartir su asuncin que acaba
por distinguir entre ser humano y persona cuando afirma que la autonoma
personal es el fundamento de la dignidad de la naturaleza humana. Pienso que
la dignidad humana es ontolgica y eso es lo mismo que afirmar que: puedan
o no, los seres humanos o las personas, ejercer actos o atributos propios de la
10
KANT, I. Principios metafsicos de la doctrina del Derecho. Mxico D. F.: UNAM, 1978, p. 24.
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racionalidad, ellas siguen siendo seres humanos o personas. En otros trminos,
si bien es cierto que determinados seres humanos no son plenamente racionales
y, como tal, no pueden ejercen su plena autonoma, creo que los nios, los que
poseen algn tipo de problema psquico, los enfermos terminales, entre otros, son
seres humanos, eso es, personas.
No obstante la asercin antepuesta parezca coherente y correcta, decir y
aseverar que la inalienabilidad de los derechos humanos es una consecuencia de la
inexorabilidad de la dignidad humana, produce dos nuevos cuestionamientos: 1)
es obligatorio el ejercicio de dichos derechos siempre y en todos los casos? Quiz
podramos entrar en un acuerdo y afirmar que el derecho a la integridad fsica, por
ejemplo, es siempre exigible y debe respetarse siempre y en todos casos. Y, si ello
es as, estaramos de acuerdo en decir que no hay, como afirman algunos autores,
torturas justificables11 porque todas ellas atentan contra la dignidad. Pero no parece
sensato afirmar que quien goza del derecho a la intimidad no pueda nunca y bajo
ninguna circunstancia publicar sus diarios ntimos, por ejemplo; 2) qu acontece
cuando se produce un conflicto entre dos derechos fundamentales que exigen
conductas en principio opuestas o contradictorias? Si se entiende que los derechos
humanos son, en sentido absoluto, irrenunciables, sera imposible establecer prevalencia entre ellos lo que convertira los conflictos sobre este tipo de derechos en
cuestiones irresolubles y a las cuales los tribunales no seran capaces de resolver.
Con base en ambos cuestionamientos pienso que es necesario trazar una
distincin entre la titularidad de los derechos y su efectivo ejercicio. No es lo mismo
renunciar a una derecho que a su ejercicio. La inalienabilidad se refiere a la titularidad
de los derechos su atribucin a todos los seres humanos como exigencia ineludible
e irrenunciable de su dignidad -. Sin embargo, eso no significa que tales derechos
deban ser obligatoriamente ejercidos siempre y en todo caso. Evidentemente el titular
de un derecho puede preferir, en un determinado momento, no ejercerlo o, tambin,
sacrificarlo altruistamente a favor de una causa que considera valiosa o, incluso,
perdonar la violacin de dicho derecho si esa toma de decisin es la que le parece
la ms adecuada12. La inalienabilidad permite la renuncia voluntaria al ejercicio de
un derecho en un caso concreto, eso es, no obliga al titular de un derecho a ejercerlo
siempre, pero s le protege frente a la imposibilidad de ejercerlo o a la obligacin
impuesta de sacrificarlo porque ello supondra renunciar de hecho a su titularidad
- circunstancia que resulta imposible dado las exigencias de la dignidad humana. El
contenido de los derechos humanos incluye, consecuentemente, la facultad de ser
ejercidos o no, segn la voluntad de su titular. Ejemplificando: la libertad religiosa
incluye la eleccin o la facultad de no profesar ninguna fe; el derecho al voto incluye
la posibilidad de abstenerse de votar13.
Entre los autores conocidos que defiende este tipo de argumento se encuentra SHUE, Henry. En LEVINSON,
Sanford (ed.), Torture. A Collection. Oxford - New York: Oxford University Press, 2002, pp. 47-60, p. 57.
12
MEYERS, Diana. Inalienable Rights. A Defense, op. cit., p. 13.
13
Por lo menos as es en aquellos Estados que no establecen la obligatoriedad del voto.
11
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179
La posible renuncia voluntaria al ejercicio de un derecho supone no slo el
respeto a la dignidad, sino tambin, a la nocin de reversibilidad ya tratada en
el caso del lanzamiento de enanos-. En otras palabras, la inalienabilidad requiere
la reversibilidad como una condicin imperativa, consustancial, puesto que ella, la
reversibilidad, es la posibilidad del ejercicio futuro del derecho. La reversibilidad es
exigida en aquellos casos en que la titularidad y el ejercicio del derecho se encuentran intrnsecamente unidos de una forma que es imposible establecerse diferencias
entre ambos. Algunos autores dicen que el ejemplo paradigmtico de estos casos
es el derecho a la vida, ya que no cabe renunciar al ejercicio del derecho a la vida
sin renunciar a su titularidad. Adems, es con base en la manutencin o desplome de dicho argumento que se centra el debate actual en torno a la legitimidad
o no de la eutanasia activa voluntaria. Sin embargo, como este tema adems de
complejo, exige un tratamiento particularizado que extrapola los lmites de este
paper, creo que en se tratando de la eutanasia lo mejor es abstenerse de emprender
comentarios a respecto ms all de usarla como ejemplificacin argumentativa.
Retomando el hilo expositivo, cabe mencionar, que algunos autores consideran que la inalienabilidad se proyecta sobre las conductas del propio titular
del derecho y sobre las conductas de los dems en relacin con ese derecho.
Consecuentemente, un derecho humano sera inalienable cuando su titular no
puede perderlo voluntariamente ni, tan poco, ser afectado por actos y conductas
de terceros que ocasionen su prdida. En este sentido estricto la inalienabilidad14
se proyecta solamente sobre el titular de los derechos, eso es, significa que el propio titular de los derechos est obligado a respetar sus propios derechos, eso es,
est inmunizado normativamente frente a s mismo en todo aquello que puede
suponer la destruccin o el comprometimiento del futuro ejercicio de los derechos.
La denominada inviolabilidad de los derechos humanos se refiere a la
obligacin de terceros en abstenerse de practicar conductas que, o puedan causar
su prdida, o incidir negativamente sobre el derecho de una persona. La inalienabilidad se refiere, por tanto, al titular de los derechos ya, la inviolabilidad, que
suele ser designada como un carcter absoluto de los derechos humanos, tiene
por objeto la conducta y acciones de los dems e impone lmites a stas cuando
inciden sobre la esfera jurdica del titular de un determinado derecho. Y, aunque
ambos trminos inalienabilidad e inviolabilidad pueden confundirse, puesto que es
fcil concebir como inalienable no slo lo que no puede enajenarse, sino tambin,
aquello del cual no se puede despojar, arrebatar, quitar a su titular, hay que tener
claro que este ltimo aspecto tiene que ver ms bien con la inviolabilidad15. Por
todo ello, creo que se puede argir que ambos rasgos de los derechos fundamentales son distintos aunque complementarios.
14
McCONNELL, Terrance. The Nature and Basis of Inalienable Rights. Law and Philosophy, n. 3, 1984, p. 25. Vase
tambin del mismo autor: Inalienable Rights. Oxford: Oxford University Press, 2005.
15
FEINBERG, Joel. Rights, Justice and the Bounds of Liberty. Princeton: Princeton University Press, 1980, pp. 240-253.
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5 APUNTES FINALES
De acuerdo con lo expuesto en todo el texto pienso que se puede formular
un catlogo de exigencias inalienables bsicas fijadas a partir de la dignidad humana y compatible con la dimensin histrica, abierta y dinmica de los derechos
humanos, a saber:
1) el derecho a la vida, que proscribe tanto los atentados directos contra la vida
-derecho a la integridad fsica y a la salud- como los atentados considerados
indirectos fruto, por ejemplo, de la miseria de aquellos que no cuentan
siquiera con un mnimo de satisfaccin de sus necesidades materiales bsicas
entendimiento este que se refleja en la igual consideracin y respeto por
todos los seres humanos y que conlleva a exigir y garantizar concretamente
la llamada igualdad material;
2) el derecho a la autodeterminacin, que se concretiza a travs de las libertades individuales;
3) y, como los seres humanos solemos nos relacionar y convivir en grupos,
colectividades, sociedades, la dimensin humana relacional debe ser entendida en trminos de convivencia pacfica, de cooperacin, de solidaridad.
En esta dimensin estn comprendidos los derechos de titularidad colectiva
y de difcil delimitacin pero de necesaria garanta en cuanto a su contenido
y satisfaccin. Como ejemplos de tales derechos se pueden citar los diversos
tipos de derechos asistenciales y humanitarios y, tambin, la solidaridad con
las generaciones futuras que tienen derecho a recibir de nosotros un medio
ambiente apto para el desarrollo de la vida de todas las especies que no
slo la humana.
BIBLIOGRAFIA
BALLESTEROS, Luis ngel Moffa. Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad del dominio pblico. En GONZLEZ, J. V. Garca (ed.), Diccionario
de obras pblicas y bienes pblicos, Madrid: Iustel Publicaciones, 2007.
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GARRIDO, Fernando Falla. 6 ed. Tratado de Derecho Administrativo. Madrid:
CEC, 1982.
KANT, I. Principios metafsicos de la doctrina del Derecho. Mxico D. F.: UNAM,
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MEYERS, Diana. Inalienable Rights. A Defense. New York: Columbia University
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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 16 de diciembre de 1966.
Entrada en vigor: 23 de marzo de 1976.
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Fifty-seventh Session, Supplement n. 40(A/57/40).
SHUE, Henry. En LEVINSON, Sanford (ed.), Torture. A Collection. Oxford - New
York: Oxford University Press, 2002.
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ADVOCACIA PBLICA:
ESTUDO CLASSIFICATRIO
DE DIREITO COMPARADO*
Cludio Grande Jnior**
1 INTRODUO
Com a Constituio Federal de 1988, consolidou-se, no Brasil, a secesso da
advocacia pblica, atribuindo-se as funes de advocacia do Estado, de advocacia
da sociedade e de advocacia dos necessitados a instituies distintas. Todas trs
tm status de funo essencial Justia, sendo a primeira desempenhada pelo
Ministrio Pblico, a segunda pela Advocacia Pblica em sentido estrito e a ltima
pela Defensoria Pblica.
Seria assim em todo o mundo? Quem estuda apenas o ordenamento
jurdico brasileiro tentado a considerar tais oposies naturais, mas o direito
comparado faz ver que no so aceitas em toda parte e que certas naes, julgadas democrticas, aderiram a frmulas diferentes. Estudos de direito comparado
so inevitveis em investigaes histricas e filosficas mais profundas referentes
a qualquer instituto jurdico. Conseqentemente, a comparao til ao melhor
conhecimento e aperfeioamento do direito nacional, possibilita averiguar o estgio
evolutivo deste e o que seria proveitoso importar de outros sistemas jurdicos.
fundamental para a descoberta de novos caminhos e justia para um novo mundo.
No menos ponderveis so a extenso e freqncia que tomam as relaes
internacionais, exigindo que se conhea, cada vez mais, o direito pblico e privado
de outros povos. imprescindvel se saber quem representa em juzo um Estado,
uma entidade federada ou alguma outra espcie de pessoa jurdica de direito
pblico. Observar-se-, adiante, que essa relevante atribuio, bem como as de
consultoria e assessoramento jurdico ao Poder Pblico, nem sempre so designadas, mundo afora, a instituies totalmente correspondentes s nossas. Como
as variveis so infinitas, sero deixadas de lado as diferenas secundrias entre
os ordenamentos jurdicos e recorrer-se- ao agrupamento em famlias jurdicas
proposto por Ren DAVID: romano-germnica, common law, direitos socialistas e
outros sistemas.1 Ao final, formular-se- uma nova classificao comparativa dos
sistemas de advocacia pblica existentes no mundo contemporneo.
* Tese apresentada para apreciao no XXXIII Congresso Nacional de Procuradores de Estado, com enquadramento
no tema I.9: As carreiras jurdicas luz da Constituio Federal e o papel da Advocacia Pblica no Estado Democrtico
de Direito.
** Procurador do Estado de Gois
1
DAVID, Ren. Os grandes sistemas do direito contemporneo. 4. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 21 e ss.
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2 ADVOCACIA PBLICA NO BRASIL
2.1 Origens e Organizao
A independncia do Brasil ocorreu ao tempo da difuso, no Ocidente, dos
direitos e garantias fundamentais, quando se consolidava a idia de que o Estado
no pode submeter, irresponsavelmente, os indivduos sua vontade. Para aplicar
sanes penais, o prprio Estado passou a se sujeitar a um processo penal no qual
h separao entre as funes de acusar e julgar, alm de o princpio da paridade
de armas ter imposto ao Poder Pblico a obrigao de munir os acusados com
a defesa tcnica de um advogado. De um modo geral, o Estado no pde mais
satisfazer suas pretenses civis, e mesmo as tributrias, sem observncia do devido processo legal. Por outro lado, admitida a possibilidade de responsabilizao
estatal por danos causados a terceiros, o Estado precisou contar com advogados
para se defender em juzo.
Por isso, no Brasil, a idia de advocacia pblica tradicionalmente engloba
as funes de acusao penal pblica, fiscalizao dos interesses indisponveis,
assistncia judiciria aos necessitados e representao judicial, assessoramento e
consultoria jurdica s entidades estatais. Em linhas gerais, compreende as atribuies do Ministrio Pblico (advocacia da sociedade), da Defensoria Pblica
(advocacia dos necessitados) e da Advocacia Estatal. o que hoje se pode chamar
de advocacia pblica latu sensu. Esse sentido foi o originalmente empregado pelo
constituinte, ao assentar as Funes essenciais Justia, em 1988. Lembra Diogo
de Figueiredo MOREIRA NETO que, a partir da distino entre advocacia privada
e pblica, institui-se a subdiviso desta, tomada no seu sentido lato, em trs ramos:
Ministrio Pblico, Advocacia de Estado e Defensoria Pblica, postando-os como
Procuraturas Constitucionais.2
Atualmente, contudo, pode-se falar na advocacia pblica strictu sensu,
entendida apenas como Advocacia de Estado, em razo de a Emenda Constitucional n 19/98 ter renomeado, como Da Advocacia Pblica, a Seo II do
Captulo IV do Ttulo IV da Constituio da Repblica. A dita seo trata da
Advocacia-Geral da Unio, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e dos
Procuradores dos Estados e do Distrito Federal. Assim, em que pesem as crticas,3
emprega-se, no presente trabalho, a noo de Advocacia Pblica em sentido
estrito, entendida como a funo permanente, constitucionalmente essencial
Justia e ao Estado Democrtico de Direito, que compreende o conjunto de
atividades atinentes representao judicial e extrajudicial das pessoas jurdicas de direito pblico e judicial dos rgos, conselhos e fundos administrativos
excepcionalmente dotados de personalidade judiciria, bem como prestao
de consultoria, assessoramento e controle jurdico interno a todos as descon2
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Advocacia pblica e o princpio da eficincia. Interesse Pblico, Porto
Alegre, n. 4, out./dez. 1999.
3
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Op. cit..
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centraes e descentralizaes verificveis nos diferentes Poderes que, juntos,
constituem a entidade federada.4
Os advogados pblicos so organizados em carreiras, de acordo com a esfera
federativa a que esto vinculados. Desse modo, temos a Advocacia-Geral da Unio,
as Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal e as ProcuradoriasGerais dos Municpios, todas integradas por advogados pblicos. Da se conclui
que advogado pblico gnero, do qual, entre ns, so espcies o Advogado da
Unio, o Procurador da Fazenda Nacional, o Procurador Federal, o Procurador
do Banco Central, o Procurador do Estado, o Procurador do Distrito Federal e o
Procurador do Municpio, bem como os Assessores, Consultores e Tcnicos Jurdicos abrigados pela regra de transio do art. 69 do ADCT. Por seu turno, o art.
9 do Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia e da OAB apresenta um rol
exemplificativo de advogados pblicos.5
Os interesses patrocinados pelos advogados pblicos no so os do governo
ou dos governantes. As convenincias destes so patrocinadas por advogados
particulares, ao passo que aquele significa somente a conduo poltica das atividades estatais e sequer tem personalidade jurdica. Os interesses patrocinados
so os do Estado, assim entendido a entidade estatal e as pessoas jurdicas que
integram sua administrao indireta. No se pode confundir defesa do Estado
com defesa do governo, se bem que, por vezes, possa isso ocorrer, uma vez que
este d tnica atuao estatal. Em suma, deve-se ter sempre em vista que o
patrocnio do Estado consiste exatamente na defesa dos interesses que a pessoa
pblica encarna e vocacionada a realizar.6 Tais vocaes estatais evoluram e
se transformaram ao longo da histria. Do mesmo modo, a advocacia pblica
acompanhou essas feies.
Chama a ateno o tratamento assimtrico dispensado pela Constituio
advocacia pblica. Para a Unio (art. 131) foram previstas a Advocacia-Geral da
Unio (AGU) e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). A primeira
representa judicial e extrajudicialmente a Unio. No apenas a representao
do Poder Executivo, mas, sim, da Unio como um todo, compreendendo seus trs
Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio, e o Ministrio Pblico. Estranhamente,
as funes de consultoria e assessoramento jurdico esto restritas ao Poder Executivo, o que d a entender que os demais Poderes e o Ministrio Pblico podem ter
suas prprias assessorias jurdicas. O equvoco resulta do fato de o Poder Executivo
capturar a maior parte da atividade administrativa e, pois, dirigir o conjunto de
rgos e entidades componentes da Administrao Pblica. Conseqentemente,
as atividades de assessoramento e consultoria esto voltadas predominantemente
4
GRANDE JNIOR, Cludio. Superao das antinomias entre a legislao e a Constituio no exerccio
da advocacia pblica. A & C, Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 7, n. 28,
p. 45-75, abr./jun. 2007.
5
GRANDE JNIOR, Cludio. Op. cit..
6
OMMATI, Fides Anglica. Advocacia pblica - algumas reflexes. Jus Navigandi, Teresina, a. 5, n. 51, out. 2001.
Disponvel em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=2111>. Acesso em: 03 mai. 2004.
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para esse Poder.7 A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por sua vez, existe
especificamente para representar a Unio na cobrana da dvida ativa de natureza
tributria. Noutra ponta, indiretamente escorada no art. 131, que prev a representao da Unio diretamente pela AGU ou rgo a esta vinculado, a Lei 10.480/02
criou a Procuradoria-Geral Federal, rgo vinculado AGU, encarregada da
representao judicial e extrajudicial das autarquias e fundaes pblicas federais
e das respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurdicos, bem como
da apurao da liquidez e certeza dos crditos dessas entidades. O ingresso nas
classes iniciais das carreiras dessas instituies faz-se mediante concurso pblico
de provas e ttulos, embora o Advogado-Geral da Unio seja de livre nomeao
pelo Presidente da Repblica, dentre cidados maiores de trinta e cinco anos, de
notvel saber jurdico e reputao ilibada (art. 131, 1).
A representao judicial e a consultoria jurdica dos Estados e Distrito
Federal foram incumbidas aos Procuradores de Estado e do Distrito Federal (art.
132). O constituinte foi mais coerente ao no restringir a consultoria apenas ao
Poder Executivo, porm silenciou acerca do assessoramento jurdico. O art. 132
determina, outrossim, que os Procuradores sejam organizados em carreira. Esta
se materializa na instituio chamada de Procuradoria-Geral do Estado ou do
Distrito Federal, sem olvidar que algumas Constituies Estaduais preferiram
outras denominaes, como, guisa de exemplo, Advocacia-Geral do Estado.
O ingresso na carreira depende de concurso pblico de provas e ttulos, com a
participao da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases. Inexiste
norma constitucional expressa acerca do provimento do cargo de Procurador-Geral
do Estado ou do Distrito Federal, de modo que em algumas unidades federativas
ele deve ser de carreira, noutras no.
Por fim, a Constituio de 1988 nada dispe, especificamente, sobre a
advocacia pblica no mbito municipal. Talvez um lapso decorrente da ento
recente incluso dos Municpios no pacto federativo brasileiro.8 Em parte verdade,
pois Cesar Antonio Alves CORDARO esclarece que a quantidade de Municpios e
a diversidade de situaes engessariam essas unidades estatais se tratadas todas
igualmente, impondo um encargo excessivo a pequenas localidades, jejunas de
recursos e, muitas vezes, sem a real necessidade de servio jurdico estruturado
nas propores de uma Procuradoria Geral.9
Mas fato incontroverso que os Municpios, como entidades estatais, esto
investidos de autonomia poltico-administrativa e, conseqentemente, possuem
personalidade jurdica de direito pblico interno. Destarte, necessitam de representao judicial e extrajudicial. E como seus agentes polticos devem rigorosa
observncia Constituio e aos princpios da administrao pblica, torna-se
OMMATI, Fides Anglica. Op cit..
A Constituio de 1988 inovou, criando mais um nvel federativo com a incluso dos municpios como entidade
federada.
9
CORDARO, Cesar Antonio Alves. A Advocacia Pblica e os Municpios. Revista Trimestral de Advocacia Pblica,
a. 3, n. 5. p. 12-13, mai. 1997. Disponvel em: <http://members.tripod.com/~ibap/artigos/caac1.htm>. Acesso
em: 8 jul. 2006.
7
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imperioso reconhecer a consultoria jurdica e o necessrio assessoramento tcnico, atravs de um rgo especializado, estruturado atravs de cargos acessveis
mediante concurso de provas e ttulos, cujos ocupantes tenham a garantia da
estabilidade.10 Por outro lado, inegvel que existem Municpios sem condies
de institurem e estruturarem autnticas Procuradorias. Logo, inteligente a soluo
de Emenda Constitucional, estabelecendo critrio de obrigatoriedade vinculado
ao nmero de habitantes.11 Ainda assim, todas as municipalidades precisam, ao
menos, criar cargos de provimento efetivo de advogados pblicos.
2.2 Atribuies
Viu-se que a advocacia pblica compreende as funes de representao
judicial e extrajudicial, consultoria, assessoramento e controle jurdico interno das
pessoas jurdicas que integram a Administrao Pblica. Surgiram nessa ordem,
sendo as funes subseqentes decorrncias naturais das precedentes. O Estado,
por ser de direito e a ele se submeter, deve-se apresentar sempre como uma pessoa
jurdica, tanto em juzo como extrajudicialmente, representada pelo agente pblico
legalmente investido para tanto. Eis a origem da funo de representao judicial e
extrajudicial. Ensina Hans KELSEN que ser pessoa ou ter personalidade jurdica
o mesmo que ter um complexo de deveres jurdicos e direito subjetivos; a pessoa
to-somente a personificao dessa unidade. Mais tarde, objetivando-se evitar
equvocos na representao extrajudicial e retumbantes derrotas na representao
judicial, nasceram a consultoria e o assessoramento, como atividades preventivas
voltadas ao encarrilhamento da atuao governamental ao Estado de Direito. Tal
fato, por fim, reforado com a funo de controle, que irrompe como conseqncia natural das trs primeiras, por ser desempenhada no exerccio daquelas.
Exemplificando, o advogado pblico pode constatar irregularidades no momento
de subscrever, como representante do Estado, uma escritura pblica de alienao
de bem imvel (representao extrajudicial) ou, quando reconhecido o acerto de
uma deciso judicial desfavorvel, dispensa-se a interposio do recurso judicial
em tese cabvel (representao judicial).
A sombra do controle interno recrudesce na atividade de orientao jurdica, que se biparte em consultoria e assessoramento. A primeira exercida com
larga autonomia e em benefcio imediato da prpria ordem jurdica e de toda a
sociedade, pois com ampla liberdade aponta qual a melhor deciso ou o melhor
caminho, em termos jurdicos, a seguir. A segunda funo ancilar e de apoio,
exercida com menor autonomia e em benefcio do Estado, para operacionalizar,
conforme o ordenamento jurdico, uma deciso poltica. A reside uma distino
fundamental em relao ao Ministrio Pblico brasileiro, que exerce apenas advocacia para a sociedade, enquanto a advocacia pblica serve tanto para a sociedade
(consultoria) como para o Estado (assessoramento).
10
11
CORDARO, Cesar Antonio Alves. Op. cit.

Idem.
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188
A consultoria proporciona controle tanto prvio como posterior da Administrao Pblica. Aquele alerta sobre a possvel prtica de ilegalidades, este avalia
a possibilidade de anulao, revogao ou convalidao de atos administrativos.
O mesmo ocorre com o assessoramento, que tambm possibilita o controle concomitante da atividade administrativa.
A atuao estatal se legitima, em parte, pela procedimentalizao. No
h ato administrativo sem prvio procedimento. Os advogados pblicos, ao desempenharem suas atividades de consultoria, assessoramento jurdico e mesmo
representao do ente pblico, ao longo dos procedimentos, possibilitam o controle
interno da Administrao Pblica.
Mas o controle interno exercido pela advocacia pblica s se revelar por
completo com a obrigatoriedade de manifestao dos advogados pblicos, somada
atribuio de natureza vinculativa aos seus trabalhos. Esse desiderato enfrenta
as dificuldades de se imputar carter vinculativo aos pareceres, o que contraria a
prpria natureza dos mesmos de mera manifestao opinativa. A obra principal
de Hely Lopes MEIRELLES aponta uma soluo para o problema:
O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao
ou os particulares sua motivao ou concluses, salvo se aprovado por
ato subseqente. J ento, o que subsiste como ato administrativo no o
parecer, mas, sim, o ato de sua aprovao, que poder revestir a modalidade
normativa, ordinria, negocial ou punitiva.12
Esse ato subseqente, que aprova o parecer e vincula a Administrao,

precisaria ser praticado tambm por um advogado pblico. Faria pouca diferena se partisse de autoridade alheia advocacia pblica. O mais coerente seria
que o chefe da instituio de advocacia pblica, ou seja, o Procurador-Geral ou
Advogado-Geral, praticasse o ato administrativo vinculador do Poder Pblico.
O descumprimento desse ato deveria sujeitar os infratores responsabilizao.
Arrematando, para se poder reconhecer um autntico controle interno, o chefe da
advocacia pblica, ao tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela precisaria dar cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria, por fora do comando expresso do art. 74, 1, da Constituio
da Repblica. Acredita-se que tal sistemtica operacionalizar-se-ia perfeitamente
sob a guarida de garantias funcionais e institucionais que ainda se encontram em
fase embrionria.
As Constituies de alguns Estados, como a do Cear, expressamente
conferem s suas Procuradorias de Estado a atribuio de fiscalizar a legalidade
dos atos do Poder Executivo, verdadeira funo de controle interno da ao
administrativa. As de Gois e do Rio de Janeiro so incisivas na obrigatoriedade
do controle interno de legalidade dos atos do Poder Executivo pelas respectivas
Procuradorias-Gerais de Estado.
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 185.
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Mas qual seria o alcance desse controle interno exercido pela advocacia
pblica brasileira? Seria apenas de legalidade? O art. 70 da Constituio da Repblica confia aos sistemas de controle interno a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia
de receitas. Dispe ainda:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades
da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Desse modo, fica claro que o controle interno no desempenhado exclusivamente por advogados pblicos. So imprescindveis os trabalhos de profissionais das reas de contabilidade, economia, finanas, administrao pblica,
meio ambiente e outras. Doutro prisma, no se pode descurar que a Constituio
impe um sistema de controle integrado entre os trs Poderes. Precisa, pois, a
observao de Caterine Vasconcelos de CASTRO, Francisca Rosileide de Oliveira
ARAJO e Luciano Jos TRINDADE:
Com efeito, a Constituio Federal exige que o sistema de controle interno
seja mantido de forma integrada por todos os poderes, sendo que a Advocacia
Pblica a nica instituio que, no exerccio de suas atribuies essenciais
Justia, detm a exclusividade do aconselhamento jurdico de todos os
poderes e rgos da Administrao Pblica, em cada unidade federativa.
Somente com a participao da respectiva instituio da Advocacia Pblica
que o sistema de controle interno poder ser mantido de forma integrada pelos
trs poderes, pois, de uma lado, as atribuies constitucionais de consultoria
jurdica foram cometidas com exclusividade Advocacia Pblica, e de outro
lado, nenhum rgo integrante da estrutura de um dos poderes poder exercer qualquer espcie de controle interno sobre rgos dos outros poderes.13
Logo, a parte jurdica do controle interno exercida pela advocacia pblica.

E ganha fora, no Brasil, o entendimento de que esse controle jurdico interno
do Estado Democrtico e Social de Direito no pode se limitar mera legalidade
13
CASTRO, Caterine Vasconcelos de; ARAJO, Francisca Rosileide de Oliveira; TRINDADE, Luciano Jos. A
advocacia pblica no estado democrtico de direito: reflexes jurdicas acerca dessa instituio estatal essencial
justia. Revista da Procuradoria Geral do Estado do Acre, Rio Branco, n. 3, p. 213-253, jan./dez. 2003, p. 248.
Disponvel em: <http://www.pge.ac.gov.br/biblioteca/revista/revista3/revista%203.htm>. Acesso em: 22 jul. 2006.
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em sentido estrito. Busca-se enquadramento na preleo de Joo Batista Gomes
MOREIRA:
Nesta nova postura, a vinculao da Administrao lei e ao Direito, como,
alis, est na Lei brasileira de processo administrativo (Lei n. 9.784/99). O
Estado de Direito, na sua concepo terica mais perfeita diz Jhering ,
uma espcie de tear executando com preciso os movimentos prescritos
pela lei, mas a esse modelo faltaria vitalidade. (...) O excesso de zelo to
pernicioso quanto a impunidade.
No Estado social, ao princpio da legalidade da Administrao Pblica
acrescentam-se, tomando como referncia a Constituio brasileira, os
princpios da moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia, de forma
entrelaada e reciprocamente instrumentalizada. (...) A subordinao queles
outros princpios colocados expressamente na Constituio, principalmente ao
princpio da eficincia, indicao segura de que os trilhos da Administrao
no mais se limitam lei strictu sensu (.O princpio da legalidade, mesmo para
o administrador, deve ser compreendido no como um limite intransponvel,
mas uma das referncias na promoo do interesse pblico primrio que
nem sempre coincide com a expresso literal da lei a partir das normas
e princpios constitucionais. Antes no se admitia pudesse a Administrao
reportar-se autnoma e diretamente Constituio, todavia, tendo-se nesta
inserido um captulo especfico da Administrao Pblica, parece indiscutvel
tal abertura ao agente administrativo, dentro de sua esfera de competncia,
e no apenas ao juiz.
(...)
Inicialmente concebido sob a feio de um puro legalismo, o princpio da
legalidade caminhou para a substantivao. Na nova perspectiva, pode-se
considerar que os demais princpios so coadjuvantes, seno aspectos, da
legalidade (...).
Visto sob todos esses aspectos, o princpio da legalidade vem adquirindo ao
longo do tempo, a verso de princpio da legitimidade (Diogo de Figueiredo
Moreira Neto), princpio da juridicidade (Eduardo Soto Kloss e Crmen
Lcia Antunes Rocha) e princpio da constitucionalidade (Juarez Freitas) ou
da supremacia constitucional.
(...) O controle de legalidade da Administrao quer dizer hoje, ao mesmo
tempo, controle de constitucionalidade; significa que tambm se controla a
Administrao em relao ao cumprimento do sistema de valores da Constituio. Verifica-se o que se convencionou chamar ativismo constitucional da
Administrao Pblica, a ponto de afirmar-se que o direito administrativo
(ou deve ser) o direito constitucional concretizado.14
O significado do vocbulo controle guarda relao com a questo da existncia de limites. Estes devem ser preestabelecidos, para que o controle possa ser
racionalmente exercido. De um lado, existem os parmetros e, de outro, os objetos
do controle. Os primeiros so as normas constitucionais vigentes, que formam o
bloco de constitucionalidade. No controle interno de constitucionalidade, o objeto
14
MOREIRA, Joo Batista Gomes. Direito administrativo: da rigidez autoritria flexibilidade democrtica. Belo
Horizonte: Frum, 2003, p. 404-7.
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e fiscalizao se restringe somente aos atos administrativos emanados pelo prprio
Poder (Executivo, Legislativo, Judicirio ou Ministrio Pblico) que se autofiscaliza.
Mas nem todos os rgos ou agentes de um Poder so titulares da atribuio de controle interno. Os controles desempenhados pelo Poder Pblico
so necessariamente institucionalizados, obedecendo a uma lgica racional de
hierarquia e distribuio de tarefas.15 Somente a alguns rgos pode ser confiada
a titularidade do controle interno, principalmente de constitucionalidade, porque,
do contrrio, ruiriam a coordenao e subordinao necessrias Administrao
Pblica. Importante no antigo controle interno de legalidade, a advocacia pblica
mostra-se decisiva no atual sistema de controle interno de legitimidade, juridicidade
ou constitucionalidade, subsidiando o ativismo constitucional da Administrao
Pblica, que dinamiza o direito administrativo como concretizao constitucional.
Citando Manuel ARAGN, Juliano Taveira BERNARDES memora que
os controles institucionalizados podem ser polticos ou jurdicos. A diferena no
recai sobre o objeto de controle. O trao distintivo que o controle jurdico
se encontra atrelado a parmetro jurdico indisponvel (parmetro de carter
objetivo), enquanto o controle poltico trabalha com parmetros subjetivos (no
normativos). Estes so pautados pela livre apreciao do rgo controlador, que
tem ampla liberdade de critrio, pois seu juzo de valorao repousa em razes
polticas (vantagem, convenincia e oportunidade), ao passo que a outra forma
de controle (jurdico) opera sob racionalidade jurdica, baseada em regras de
interpretao e aplicao das normas.16
Para garantir que o controle interno de constitucionalidade exercido pelos
advogados pblicos seja efetivamente jurdico, pautado em parmetros jurdicos
indisponveis (parmetros de carter objetivo) e operado sob racionalidade jurdica, com a menor interferncia possvel de parmetros polticos (subjetivos e, por
conseqncia, disponveis), as instituies de advocacia pblica brasileira tentam
conseguir atualmente, em nvel constitucional, autonomia administrativa, funcional
e financeira. Com o mesmo desiderato, as entidades associativas de advogados
pblicos buscam ampliar garantias (por exemplo, vitaliciedade e inamovibilidade) e
prerrogativas para o exerccio da advocacia pblica, bem como estabelecer que os
Procuradores-Gerais ou Advogados-Gerais sejam membros das respectivas carreiras, a fim de conferir maior seriedade tcnica ao controle interno desempenhado.
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 6. ed. 5. tir. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 300-306.
BERNARDES, Juliano Taveira. Controle abstrato de constitucionalidade: elementos materiais e princpios processuais.
So Paulo: Saraiva, 2004, p. 30.
15
16
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3 A ADVOCACIA PBLICA NOS GRANDES SISTEMAS OCIDENTAIS
DO DIREITO CONTEMPORNEO
3.1 Importncia para os Estados de Direito Ocidentais e Conseqentes
Reflexos no Extremo Oriente
Num Estado absolutista, o poder soberano no encontra limitao,
insuscetvel de qualquer controle. Constituiu-se em um Estado de polcia, que
cria uma ordem jurdica dirigida somente aos sditos. O Estado paira sobre essa
ordem jurdica e a ela no se submete, exerce poder de polcia ilimitado sobre os
indivduos, sendo juridicamente irresponsvel e indemandvel.
Diversamente, no Estado de Direito, o ordenamento jurdico imposto pelo
Estado que a ele tambm se submete, juntamente com os indivduos. Estado de
direito aquele que realiza suas atividades sob a ordem jurdica, subordinando-se
ao direito.
Assim como o Deus criador do mundo, no mito da sua humanizao, tem de
vir ao mundo, de submeter-se s leis do mundo o que quer dizer: ordem da
natureza , tem de nascer, sofrer e morrer, assim tambm o Estado, na teoria
da sua autovinculao, tem de submeter-se ao Direito por ele prprio criado.17
Responsvel e demandvel juridicamente, o Estado precisa contar com a

defesa tcnica de juristas. Da mesma forma para demandar judicialmente os indivduos, alm de necessitar de perene consultoria e assessoramento jurdico. Com
efeito, importante estudar como isso ocorre nos diversos Estados soberanos e
com qual grau de autonomia, porque ajuda a analisar como cada Estado reporta-se
ao ordenamento jurdico, inclusive por mecanismos de controle jurdico interno.
A proteo do cidado contra a Administrao Pblica, adverte Ren
DAVID18, obtida por vias diversas nos vrios ordenamentos jurdicos. Pode ser
confiada em certos pases a organismos jurisdicionais, noutros ser assegurada
por mecanismos internos da Administrao, ou ainda resultar da superviso de
comisses parlamentares ou de um mediador. Isso repercute nas atribuies e na
organizao da advocacia pblica de cada Estado.
A ausncia de correspondncia entre as noes, as categorias jurdicas
e mesmo as funes desempenhadas pelo direito nos diversos pases, constitui
uma das maiores dificuldades para tal tipo de pesquisa. Inarredvel considerar tal
realidade. Logo, o presente estudo se restringir aos sistemas jurdicos de matrizes
ocidentais, dado ao modo diverso como o direito encarado em outras partes do
mundo. Lembra Ren DAVID:
Os povos do Extremo Oriente no depositam sua confiana no direito para assegurar a ordem social e a justia. Certamente que neles existe um direito, mas
17
18
KELSEN, Hans. Op. cit., p. 352.

DAVID, Ren. Os grandes sistemas do direito contemporneo. 4. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 16.
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este direito tem uma funo subsidiria. (...) As solues precisas que o
direito comporta, o recurso coero que ele implica so vistos com um
extremo desprezo; a preservao da ordem social repousa essencialmente
sobre mtodos de persuaso, sobre tcnicas de mediao, sobre um apelo
constante autocrtica por um lado e ao esprito de moderao e de conciliao por outro.19
Segundo o mesmo autor, na concepo tradicional chinesa o direito bom

para os brbaros, os despreocupados com a moral e os criminosos incorrigveis.
O ideal que as leis jamais sejam aplicadas e os tribunais nunca venham a proferir decises. As pessoas esto naturalmente dispostas a procurar a origem dos
conflitos nos seus prprios erros, incria ou inabilidade, do que atribu-los m-f
ou inaptido do prximo. At o incio do sculo XX, quem pretendesse obter, em
matria de direito privado, a interveno do Estado, deveria acusar a outra parte
de haver cometido um crime. Aps a Revoluo de 1911, foram institudos leis e
cdigos moda do direito romano-germnico. Todavia, por detrs dessa fachada,
as concepes tradicionais subsistiram. Sentiu-se uma guinada mais forte com a
vitria do comunismo, em 1949, quando a China aderiu aos sistemas constitucionais de matriz sovitica. Ainda assim, os processos judiciais so raros, pois a
grande maioria das questes resolvida em nvel pr-judicirio.
Mas importa destacar a existncia das Procuradorias Populares, rgos do
Estado aos quais est confiada a vigilncia sobre a aplicao das leis e atribuies
semelhantes s da extinta Prokuratura sovitica, que ser estudada adiante. A
vigente Constituio da Repblica Popular da China, de 1982, institui a Suprema
Procuradoria Popular, as procuradorias populares locais, procuradorias militares
e outras procuradorias populares especiais (art. 130). Elas no podem sofrer interferncia da parte dos rgos administrativos, de organizaes pblicas ou dos
particulares (art. 131). Entretanto, essa aparente autonomia deve se amoldar aos
seguintes princpios que aliceram a Constituio chinesa de 1982: 1) o socialismo;
2) a ditadura democrtico-popular; 3) o marxismo-leninismo e o pensamento de
Mao Tse-Tung; 4) a direo do Partido Comunista Chins. Os rgos do Estado da
Repblica Popular da China submetem-se ao princpio do centralismo democrtico,
de modo que so constitudos pelos congressos populares, respondem perante eles
e esto sujeitos sua fiscalizao (art. 3). Por conseqncia, a Suprema Procuradoria Popular norteia o trabalho das demais e as procuradorias populares de nvel
superior orientam as atividades das de nvel inferior (art. 132). A investidura
semelhante a dos integrantes do Poder Judicirio. O Congresso Nacional Popular
elege e tem competncia para destituir o Procurador-Geral da Suprema Procuradoria Popular e supervisionar os trabalhos da Suprema Procuradoria Popular
(arts. 62 e 63). Tambm, sob proposta do Procurador-Geral, nomeia e exonera os
Procuradores-Gerais-Adjuntos, os procuradores da Suprema Procuradoria Popular,
os membros da Comisso da Procuradoria e o Procurador-Chefe da Procuradoria
19
DAVID, Ren. Op. Cit., p. 583.
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Militar, alm de aprovar a nomeao e a demisso dos procuradores-chefes das
procuradorias populares das provncias, regies autnomas e municipalidades
diretamente dependentes do Governo Central (art. 67). A Suprema Procuradoria
Popular responsvel perante o Congresso Nacional Popular. As procuradorias
populares locais so responsveis perante os rgos de poder poltico que as estabelecerem e perante as procuradorias populares de nvel superior (art. 133). Os
congressos populares locais, a partir do nvel do distrito, elegem e podem destituir
os procuradores chefes das procuradorias populares do nvel correspondente, alm
de superintenderem os trabalhos da procuradoria popular do respectivo nvel. Neste
ponto, difere da Prokuratura Sovitica, na qual os procuradores de nvel inferior
estavam submetidos unicamente ao Procurador-Geral. A eleio ou a destituio
dos procuradores chefes das procuradorias populares devem ser comunicadas s
procuradorias populares de nvel imediatamente superior, para efeito de aprovao
pelos congressos populares do respectivo nvel (art. 101).
Boa parte da explanao acerca do direito chins aplicvel ao Japo.
Segundo Ren DAVID,20 os primeiros movimentos jurdicos tm incio, nesse pas,
em 646. O caminho trilhado sugere que o direito galgaria certa importncia social.
Entretanto, a impotncia da justia criminal e as guerras civis do sculo XII conduziram a um novo regime feudal, organizado pelo cdigo de cavalaria, fundado
na obrigao de fidelidade absoluta do vassalo para com o suserano. Cada classe
social regida por seu estatuto particular, que exclui direitos do inferior em face
do seu superior, impossibilitando o florescimento da idia de direitos subjetivos.
Mesmo as relaes entre pessoas de uma mesma classe no so disciplinadas pelo
direito. Regras de comportamento chamadas giri, anlogas aos ritos chineses,
regulam todas as ocasies da vida e, segundo certos japoneses, substituem at
mesmo a moral.
A condio insular do Japo propiciou seu isolamento e o desconhecimento do Ocidente por milnios. S em 1452, com a chegada dos portugueses e
respectivos missionrios catlicos, tomam conhecimento da Europa. O posterior
desembarque dos frades franciscanos espanhis expe a disputa entre os grandes
imprios ibricos ultramarinos e o risco de o Japo ser dominado por um deles.
A reao se deu com a admisso do confucionismo como doutrina oficial e o
estabelecimento de uma poltica de isolamento, o que impediu a circulao de
idias, inclusive jurdicas. Assim, as funes judicirias no se distinguiram das
demais funes pblicas, inexistiam escolas de direito, juzes profissionais, Ministrio Pblico, advogados e nem notrios. Mas vale destacar que uma poltica de
estreita vigilncia e delao inaugurada em 1597 com a constituio, em todo
o pas, de grupos de cinco pessoas, denominados goningumi, encarregados de:
Denunciar os crimes, manter a ordem pblica, dar a conhecer polcia as
mudanas dos seus membros ou a presena de estranhos; o grupo, considerado como solidrio do ponto de vista fiscal e penal, deve estar de acordo
20
DAVID, Ren. Op. cit.. p. 603 e ss.
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para que um processo possa ser intentado; intervm na vida familiar dos seus
membros, fornecendo-lhes conselheiros ou testemunhas, controla a maneira
como as terras so exploradas; esta instituio, que marcou profundamente
o esprito japons durante a era dos Tokugawa, deixou at os nossos dias
diversos traos no Japo.21
Em 1846 e 1853, os estadunidenses norte-americanos aportaram no Japo,

solicitando a abertura dos portos e a celebrao de tratados comerciais. A superioridade naval dos forasteiros causou impacto. Com as subseqentes visitas de russos,
ingleses e franceses, os japoneses vislumbram a necessidade de se modernizarem,
para no serem dominados por nenhuma potncia ocidental. A partir de 1868,
com a era Meiji, principia-se a ocidentalizao do direito japons. Dada a urgncia,
preferiu-se munir o pas de cdigos do que seguir o sistema da common law. Juristas
estrangeiros so contratados para a intensa codificao procedida ao longo da
segunda metade do sculo XIX. Em 1889, o Imperador outorga uma Constituio
em moldes de um Estado de direito do tipo ocidental. A organizao administrativa
atualizada por meio de leis. Entretanto, como na China, os japoneses no vem
com bons olhos a interveno de um juiz. As demandas e, conseqentemente, os
juristas so pouco numerosos. Os norte-americanos, ao ocuparem o pas ao final
da segunda guerra mundial, deram uma nova Constituio (1946) e reformaram
a organizao judiciria e a administrativa. Por trs dessa fachada, os japoneses
continuam avessos aos assuntos pblicos e preferem abandonar o governo aos
grandes. Atitudes arbitrrias do Estado levantam poucos protestos, juzes motivam
sumariamente suas decises e o controle de constitucionalidade exercido com
extrema prudncia pelo Supremo Tribunal.
Sobre a advocacia pblica, a Constituio japonesa simplesmente dispe
que as matrias relacionadas aos attorneys e public procurators fazem parte do
poder normativo da Suprema Corte, passvel de delegao s cortes inferiores,
no que a estas diz respeito (art. 77). At a Segunda Guerra Mundial, o Ministrio
da Justia (Shihosho), chefiado pelo Shiho Daijin, controlava uma vasta gama de
trabalhos legais e judiciais, incluindo a administrao da Justia, supervisionando
o trabalho das cortes. Na atual Constituio, os tribunais foram desmembrados
do antigo Ministrio da Justia e a administrao do Judicirio transferida para
a Suprema Corte. Nessa esteira, a Lei n. 120, de 1948, substituiu o Ministrio
da Justia pela Procuradoria-Geral (Homucho Attorney Generals Office), que
absorveu todas as funes remanescentes daquele e, dirigida pelo Homu Sosai,
se estabeleceu como rgo superior de consultoria jurdica do Governo, alm de
atuar nas causas judiciais civis e administrativas das quais o Estado fosse parte,
diligenciar na proteo dos direitos humanos e proceder s pesquisas e estudos jurdicos necessrios a auxiliar os rgos legislativos no permanente desenvolvimento
do direito. Em 1949, a Procuradoria-Geral foi renomeada Homufu. No entanto,
em 1952, voltou a ser Ministrio da Justia (Homusho), reorganizado e chefiado,
21
DAVID, Ren. Op. cit.. p. 606.
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agora, pelo Homu Daijin. As funes de auxlio jurdico aos trabalhos legislativos
retornaram ao Gabinete do Primeiro Ministro. Afora essa ressalva, mesmo aps a
reforma de 2001, constata-se que o Ministrio da Justia monopoliza as funes
de assessoramento e consultoria jurdica, bem como de representao judicial do
Estado e promoo da persecuo penal. Tambm administra os servios notariais
e de registros pblicos, supervisiona a execuo penal, tutela os direitos humanos,
auxilia as vtimas de crimes, cuida do servio de inteligncia e controla a entrada
e sada de pessoas do territrio japons.22
Funes que, no Brasil, so repartidas entre Ministrio Pblico, Advocacia
Pblica, Ministrio da Justia e at mesmo Poder Judicirio, como o caso da
administrao dos servios notariais e de registros pblicos, esto concentradas,
no Japo, no Homusho.
O estudo desses aspectos do direito japons comparativamente interessante, principalmente para se averiguar como a advocacia pblica se adaptou
num Estado que se viu abruptamente obrigado a evoluir de monarquia divina
para monarquia parlamentarista. Do mesmo modo, interessa observar o resultado
desse embate entre as tradies milenares e um sistema jurdico romano-germnico
transplantado a um pas oriental com forma de governo semelhante inglesa, mas
obrigado a aceitar uma Constituio nos moldes estadunidenses.
3.2 Advocacia Pblica nos Sistemas Jurdicos da Common Law
A common law tem origem na Inglaterra e profundamente marcada
pela histria desse pas. Ren DAVID adverte que o direito ingls est limitado
Inglaterra e ao Pas de Gales. No o direito do Reino Unido, nem mesmo da
Gr-Bretanha,23 embora os tenha por demais influenciado, ao se expandir geograficamente. Algumas vezes, por engano, chamado de consuetudinrio, , na
verdade, jurisprudencial, porque elaborado pelos Tribunais Reais de Westminster
(common law) e pelo Tribunal da Chancelaria (equity). Historicamente, no atribuio do legislador estabelecer o direito, tarefa incumbida ao Judicirio, alado,
assim, mais do que em qualquer outro lugar, condio de verdadeiro Poder.
A lei, chamada em ingls statue, desempenha funo secundria e s pode ser
aplicada pelo juiz se houver um precedente das cortes superiores que a tenham
interpretado. Construdas pelos juzes, as normas jurdicas, na common law, so
menos abstratas que nos direitos romano-germnicos, porque visam dar soluo
a um processo e no formulao de uma norma geral de conduta para o futuro.
Sua preocupao imediata a de restabelecer a ordem perturbada, e no a de
lanar as bases da sociedade.24
22
Cf. JAPANESE GOVERNMENT. The Ministry of Justice. Disponvel em: <http://www.moj.go.jp/ENGLISH/index.
html>. Acesso em: 11 mar. 2007.
23
DAVID, Ren. Op. cit. p. 353.
24
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Tradicionalmente no feita, no direito ingls, a dicotomia entre direito
pblico e direito privado, pois enxerga-se, no primeiro, uma forma de o Estado e
sua Administrao no se submeterem ao direito. Segundo Ren DAVID, a distino
fundamental ensinada ao estudante de direito a que distingue a common law
da equity. Por muito tempo no se admitiu a existncia de um direito administrativo. Acreditava-se que esse ramo seria uma forma de livrar o Estado das normas
de direito comum e do controle jurisdicional do Poder Judicirio. Common law
tambm guarda o significado de existncia de um regime comum ou nico para
o Poder Pblico e os particulares, sujeitando-os s mesmas normas e aos mesmos
juzes, embora contemple algumas imunidades ao poder poltico, como a famosa
irresponsabilidade civil do Estado the king can do no wrong s suplantada
na metade do sculo XX. Entretanto, a complexidade do mundo contemporneo
possibilitou a superao dos preconceitos. A vastido de regulamentos administrativos e a infinidade de litgios opondo Administrao Pblica e cidados levaram
constituio de tribunais administrativos, embora, diferentemente da Frana,
sujeitos reviso judicial. A tais organismos, denominados Boards, Comissions
ou Tribunals, reconhecida uma competncia quase-judiciria.
Nesse contexto, no existe propriamente um Ministrio Pblico. L, suas
atribuies so exercidas por juristas comuns (lawyers) empregados pela Coroa.25
Explica Ren DAVID:
A presena de um agente representante do Poder Executivo parece aos ingleses inconcilivel com a autonomia e com a dignidade do Poder Judicirio. O
estatuto reconhecido ao Ministrio Pblico parece-lhes, por outro lado, que
destri a igualdade que necessrio assegurar, em matria penal, entre a
acusao e o acusado. Do mesmo modo, no se encontrar, na Inglaterra,
um Ministrio da Justia, embora espritos brilhantes preconizem a instituio
de tal ministrio.26
Os Law Officers of the Crown so os conselheiros jurdicos da Coroa e representam os governos do Reino Unido e dos Estados integrantes da Commonwealth.
So chefiados pelos Attorneys General, em certos lugares chamado de Advocate
General, como na Esccia, desde 1999. Restrito Inglaterra e ao Pas de Gales, o
Her Majestys Attorney General for England and Wales assessora e aconselha juridicamente a Coroa e o Gabinete, representa-os perante os tribunais, supervisiona a
persecuo penal a cabo dos prosecutors e atua em processos judiciais de interesse
pblico.27 Com efeito, os Attorneys Generals Offices absorvem atribuies que,
no Brasil, so divididas entre Ministrio Pblico e Advocacia Pblica.
VERGOTTINI, Giuseppe de. Derecho constitucional comparado. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
2002, p. 283. Disponvel em: <http://www.bibliojuridica.com/libros/libro.htm?l=1476> Acesso em: 20 set. 2006.
26
27
Cf. THE ATTORNEY GENERALS OFFICE. Disponvel em: <http://www.attorneygeneral.gov.uk/>. Acesso em:
20 jul. 2007.
25
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A common law expandiu-se geograficamente graas colonizao e ao
fenmeno da recepo. Atualmente, 53 pases compem a Commonwealth,28 a
grande maioria ex-colnias britnicas, das quais se destacam frica do Sul, Austrlia, Canad, ndia, Jamaica e Nova Zelndia. Contudo, adverte Ren DAVID,
a common law sofreu alteraes necessrias para sua adaptao s condies
particulares de cada pas no qual esse sistema foi admitido.29 Convm distinguir a
common law na Europa e fora da Europa, onde foi recebida em maior ou menor
extenso, conforme as peculiaridades de cada pas. O mencionado rigor com a
paridade de armas, que no admite nem mesmo existncia de Ministrio Pblico
ou Ministrio da Justia, sofreu mitigao noutras naes que seguem o sistema
da common law, mesmo as parlamentaristas, e muito mais nas presidencialistas,
cujo melhor exemplo so os Estados Unidos da Amrica do Norte.
A common law foi aplicada com ressalvas nas treze colnias norte-americanas, at porque no apresentava respostas satisfatrias aos problemas novos com
que se deparavam os colonos, tanto que estes viam com mais simpatia a edio
de leis e cdigos do que os habitantes da metrpole. Com a independncia, surgiu algo completamente novo: uma Constituio escrita. As boas relaes com a
Frana tornaram afvel a via da codificao para a consolidao da autonomia do
direito estadunidense perante o ingls. At meados do sculo XIX hesitou-se entre
a codificao e a common law. Em razo da hegemonia do idioma ingls e do
maior nvel de escolaridade dos descendentes britnicos, a common law triunfou,
salvo no Estado da Louisiana. Mas a vitria no foi completa, pois certas particularidades do sistema estadunidense decorrem da influncia da matriz romanogermnica. Como na Inglaterra, as normas legais s integram o ordenamento
jurdico quando seu alcance determinado por decises judicirias e so vistas
como peas secundrias do sistema, que trazem certos aditivos ou retificaes de
pontos particulares a serem interpretados restritivamente. Tal sentir no se aplica
Constituio dos Estados Unidos, porque ela no uma lei como as outras,
mas a viga de sustentao do sistema, que merece interpretao por mtodos mais
avanados. De tal modo, o direito constitucional e o administrative law constituem
ramos profundamente diferentes na Inglaterra e nos Estados Unidos. Nestes, o
que se pode chamar de direito administrativo implica essencialmente no estudo
das normas sobre funcionrios pblicos (officials) e sobre organizao e funcionamento de grandes comisses federais e estaduais (administrative agencies) sem
equivalente na Inglaterra. Um poder administrativo se desenvolveu ao lado dos
trs Poderes tradicionais: Legislativo, Executivo e Judicirio.
A doutrina moderna considera que se desenvolveu na sociedade um quarto
poder administrative power distinto dos poderes tradicionais. Como o
Poder Executivo, este poder foi confiado ao Presidente dos Estados Unidos.
28
Cf. COMMONWHEALTH SECRETARIAT. Disponvel em: <http://www.thecommonwealth.org/
subhomepage/151236/>. Acesso em: 10 mar. 2007.
29
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199
Mas, diferentemente do Poder Executivo, exercido em colaborao e
sob o controle de um certo nmero de grandes comisses institudas pelo
Congresso.30
Percebe-se o afastamento dos arqutipos bsicos da common law, porque

suas fontes normativas tambm se centram no direito legislado, nas regras das
agncias pblicas (agency rules) e nas decises administrativas (decisions). Arnaldo Sampaio de Moraes GODOY explica que as agncias pblicas podem ser
reguladoras, orientando-se para a regulamentao da vida pblica (transporte,
comunicaes, alimentos, remdios, relaes trabalhistas, seguros, mercado financeiro, comrcio interestadual e outros) ou de assistncia social, ocupando-se
com veteranos, idosos e deficientes. Elas podem formular normas, aplic-las e
resolver disputas. Noutras palavras, exercem os trs poderes da clssica taxinomia
de Montesquieu. Mas to amplos poderes esto sujeitos a um controle. O poder
normativo, por ser delegado pelo Poder Legislativo, pode ser por este retomado. E
os julgamentos administrativos esto sujeitos reviso judicial. Contudo, as aes
judiciais contra as agncias pblicas so limitadas pela doutrina da imunidade da
Administrao, que no permite ao Poder Pblico responder aes que tenham por
fundamento jurdico inexecuo de contratos e responsabilidade civil. A situao
vem mudando desde a promulgao do Federal Tort Claims Act, em 1946, que
autoriza o ajuizamento de aes em face da Administrao Pblica federal ou, de
maneira direta, em face dos seus agentes, juridicamente fundamentada na culpa
destes. H quem diga que um sistema de direito administrativo que no possibilita
ao cidado agir em juzo para recuperar perdas e danos um sistema com os dias
contados.31 At hoje, porm, os remdios contra a administrao pblica so
menos dirigidos compensao financeira e mais orientados a ordens especficas
para comportamentos de fazer ou no fazer (injunctive relief).32
Ao contrrio da Inglaterra, possui verdadeiros Ministrios Pblicos, integrantes dos Poderes Executivos (Executive Branchs), tanto federal como estaduais.33 Suas vastas atribuies variam de uma unidade federada para outra, mas
possvel verificar um ncleo em comum. Ele representa o Estado em juzo nas
causas judiciais de todas as naturezas, desde as de persecuo penal, passando
pelas tributrias, at as cveis nas quais o Estado demandado. Tambm assessora e presta consultoria jurdica aos rgos e agncias estatais, tanto que certos
gastos pblicos dependem de sua prvia aprovao. Noutro plano, defensor da
Constituio, das leis e dos interesses difusos e coletivos, especialmente em sede
de direito sanitrio, educacional, econmico, consumerista, das crianas, dos adolescentes, dos idosos e das vtimas de crimes. A Procuradoria-Geral, chamada de
DAVID, Ren. Op. cit.. p. 504 e 505.
SCHWARTZ, Bernard. An introduction to American administrative law. 2.ed. London: Sir Isaac Pitman & Sons, 1962,
p. 218, apud GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito nos Estados Unidos. So Paulo: Manole, 2004, p. 123.
32
GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito nos Estados Unidos. So Paulo: Manole, 2004, p. 123.
33
A forma federal de Estado tambm difere a common law estadunidense da inglesa, que ignora as noes de direito
federal e de direito estadual.
30
31
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Attorney General Office, chefiada pelo Procurador-Geral (Attorney General), que
comanda no um Ministrio Pblico, mas um desmesurado Ministrio da Justia.
O attorney general dos Estados Unidos na realidade um ministro da justia e s tem em comum o nome com o attorney general ingls, que um
jurista empregado pelo governo. Ele est frente de um verdadeiro ministrio pblico; cada tribunal federal possuiu um U.S. attorney que intervm
sobretudo como amicus curiae em todos os processos em que se discute a
constitucionalidade de uma lei federal.34
Conforme visto acima, as atribuies dos U.S. Attorneys equivalem s

imputadas aos Procuradores da Repblica brasileiros antes da promulgao da
Constituio de 1988, ou seja, compreende funes tanto de advocacia da sociedade como de advocacia do Estado. Os U.S. Attorneys tm mandato de quatro
anos e so nomeados pelo Presidente da Repblica, dependendo de confirmao
do Senado.35 A composio dos escolhidos reflete a ciso clssica entre democratas e republicanos, entre liberais e conservadores.36 So tantas as atribuies do
Attorney General, que ganha relevo a figura de um de seus auxiliares, o Solicitor
General, encarregado de coordenar as atividades de representao judicial perante
a Suprema Corte e demais tribunais.37
No menos polticos so os promotores estaduais, que podem se valer da
atuao no cargo para projeo poltica. Segundo informao da National Association of Attorneys General, os Procuradores-Gerais so eleitos em 43 unidades
federadas, indicados pelo Governador em cinco (Alaska, Hawaii, New Hampshire,
New Jersey e Wyoming), enquanto, no Maine, eleito pelo Poder Legislativo e, no
Tennessee, pela Suprema Corte Estadual. No Distrito de Columbia, o Corporation
Counsel, cujas atribuies so semelhantes s dos Attorneys General, indicado
pelo Prefeito.38
Os pases da common law pendulam entre o modelo ingls e o estadunidense
de advocacia pblica. Cada Estado, porm, guarda suas peculiaridades. Destacase aqui a ndia, onde se conciliaram costumes jurdicos milenares com as tcnicas
da common law, introduzidas durante a colonizao britnica. semelhana dos
Estados Unidos, uma federao e a Constituio escrita, de 1950, est no pice
do ordenamento jurdico. Recorre-se bastante ao direito legislado e codificao,
mas a prpria Constituio (art. 141) obriga as jurisdies inferiores a seguirem
os precedentes do Supremo Tribunal Federal. O Attorney-General for ndia est
previsto no art. 76 da Constituio. Precisa ser uma pessoa com qualificao sufi-

VERGOTTINI, Giuseppe de. Op cit., p. 284.
GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Op. cit., p. 30.
37
Cf. UNITED STATES DEPARTMENT OF JUSTICE. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/osg/>. Acesso em:
25 jul. 2007.
38
Cf. NATIONAL ASSOCIATION OF ATTORNEYS GENERAL. Disponvel em: <http://www.naag.org/how_does_
one_become_an_attorney_general.php> Acesso em: 02 dez. 2006.
34
35
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ciente para ser indicada a Juiz da Suprema Corte. Bem menos poltico do que os
Procuradores-Gerais dos Estados Unidos, so em teoria advogados do Estado, no
do governo, nem ostentam atribuies de Ministro da Justia. Assim, a estruturao
da advocacia pblica segue mais de perto o modelo ingls.
A common law conserva estrutura muito diferente dos direitos romanogermnicos, contudo o papel das normas legisladas foi aumentado e os mtodos
usados nos dois sistemas tendem a aproximar-se. Certos Estados estruturam seus
direitos sobre elementos das duas famlias. Entre estes direitos mistos podem citarse os direitos da Esccia, de Israel, da Unio Sul-Africana, da provncia do Quebec
e das Filipinas.39 Entre ns, foi inegvel a influncia do modelo estadunidense
de advocacia pblica quando da proclamao da Repblica, mas, desde ento,
esse modelo vem perdendo espao para outras concepes, expostas a seguir.
3.3 Advocacia Pblica nos Sistemas Jurdicos Socialistas
O direito, nos pases socialistas, sofreu forte influncia do constitucionalismo
sovitico, que, para ser compreendido, requer digresso histrica. No incio do
sculo XX, a Rssia tinha dbil tradio jurdica. Ao contrrio da Europa continental e das Ilhas Britnicas, no formara a idia de direito a partir de concepes
morais de justia. Muito pelo contrrio, as leis eram vistas como obra arbitrria de
um monarca autocrata e, desde antes do comunismo, j se preconizava o desaparecimento do direito e o advento de uma sociedade fundada na caridade crist
e no amor. No obstante, os movimentos liberais da segunda metade do sculo
XIX conseguiram abolir a servido, reformar a organizao judiciria, instituir
um cdigo penal e elaborar um projeto de cdigo civil. A Rssia caminhava para
integrar a famlia romano-germnica. Seguia muito de perto o padro do direito
bizantino e os juristas russos no concebiam o direito como produto jurisprudencial.
Perfilhando a concluso de Ren DAVID: a Rssia no estava dotada de cdigos,
como os pases da Europa continental, estava preparada para ter cdigos.40
Em 1917, sobreveio o constitucionalismo sovitico, marcado inicialmente
pela revoluo e pela ampla adeso popular, como conseqncia direta das arcaicas circunstncias histricas da Rssia, onde a burguesia no se alara ao poder.
Ento, pela primeira vez, uma Constituio adquiriu contedo no liberal. Mas,
lembra Jorge MIRANDA, o constitucionalismo sovitico tambm produto de
certas idias, de uma ideologia intitulada marxista-leninista, forte entre as massas
graas intensa propaganda veiculada no sculo XIX. o motivo porque se fala
tambm em constitucionalismo marxista-leninista, cuja misso a criao duma
sociedade comunista, na qual a fraternidade e a solidariedade tornem desnecessrios o Estado e o direito. Enquanto isso no acontece, um Estado socialista,
eminentemente transitrio, edifica as bases para a construo do comunismo,
39
40
DAVID, Ren. Op. cit. p.26.

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sob a direo do partido comunista. Longe da tradicional incumbncia de dirimir
litgios, o direito assume trs funes nos Estados socialistas: a) de segurana
nacional; b) de desenvolvimento da ordem econmica; e c) de educao dos
homens para o comunismo.
Conjunturas histricas possibilitaram a tal modelo de sistema constitucional
se alastrar e, no seu auge, 1/4 da populao da Terra a ele se submeteu: Monglia
(1922), Leste Europeu (1945), Coria do Norte (1945), China (1949), Vietnam
(1954), Cuba (1959) e Laos (1975). Por certos perodos e com menor aproximao
ao sistema, tambm: Camboja, Etipia, Imen do Sul, Angola e Moambique.41
Com a amplitude da experincia constitucional socialista, houve uma
circulao mundial de modelos jurdicos e a ventilao de institutos jurdicos de
outros sistemas com a recepo de direitos socialistas e vice-versa. Eis a importncia de se estudar a advocacia pblica nessa famlia constitucional, mesmo com
a derrocada do socialismo real, entre 1989-1991, sem que nenhum pas tenha
alcanado o comunismo. Alm disso, esse sistema ainda subsiste numa grande
potncia emergente, o pas mais populoso do mundo a China, bem como na
Coria do Norte, Vietnam, Laos e Cuba.
Conservando um certo nmero de atributos dos direitos romano-germnicos, a principal caracterstica dos sistemas jurdicos socialistas a subordinao
de toda a organizao poltica, econmica e social aos objetivos de sedimentao
do socialismo e de realizao do comunismo, assim definidos pelo Partido Comunista, com amparo no princpio da unidade do poder estatal. Sem hipocrisias ou
subterfgios, as Constituies dessa famlia so assim redigidas. No se confinam
mera regulamentao jurdica aparentemente neutra e exercem funo ideolgica
importante, instituindo: a) uma ditadura a do proletariado; b) domnio de todo
poder pelo partido que representa o operariado Partido Comunista; c) partido
esse com papel dirigente expressamente reconhecido na Constituio; d) realidade
do Poder localizada no partido e no nos rgos do Estado; e) domnio tanto do
Estado como da sociedade civil por esse partido; f) centralismo democrtico; g)
no reconhecimento de liberdade pblica de expresso s minorias; h) princpio
da legalidade socialista; i) concepo socialista dos direitos fundamentais.
Com efeito, h reduo do papel do juiz e da interpretao em geral, devido
interveno do Partido Comunista na aplicao do direito, atravs de diretivas
e resolues dirigidas aos juzes. Doutro lado, a Procuradoria-Geral (com funes
mais amplas que as de um Ministrio Pblico), ganha importncia, promovendo a
aplicao uniforme da lei e a fiscalizao dos rgos administrativos, por iniciativa
prpria ou a pedido dos cidados.
Ren DAVID explica que a Prokuratura, na Unio Sovitica, lembrava o
Ministrio Pblico francs, mas dele diferia em muitos aspectos: tinha outra estrutura e, sobretudo, exercia outras funes referentes especialmente ao controle
de legalidade dos atos da Administrao e dos sovietes locais. Possua invejvel
41
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional, tomo I. 6. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1997, p. 181 e ss.
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autonomia e dependia exclusivamente do Soviete Supremo, que designava o
dirigente: o Procurador-Geral da Unio Sovitica. Este nomeava os Procuradores
da Repblica, que, por sua vez, nomeavam os Procuradores dos nveis inferiores.
As nomeaes eram feitas por um perodo varivel ao longo da histria, sendo
de cinco anos, na derrocada da cortina de ferro. Ao contrrio da China, onde as
procuradorias locais so responsveis perante os rgos de poder poltico que as
estabelecerem e perante as procuradorias de nvel superior, na URSS os procuradores de nvel inferior estavam submetidos unicamente ao Procurador-Geral.
Segundo Giuseppe de VERGOTTINI, tal modelo prevaleceu no mundo socialista,
sendo a China uma exceo.42
A Prokuratura era incumbida da acusao penal e de supervisionar todo
e qualquer tipo de deteno ou priso; tinha iniciativa para certas aes civis;
exercia controle geral sobre toda a Administrao, examinando sistematicamente
todos os atos administrativos, alguns dos quais lhe deviam ser obrigatoriamente
comunicados antes de serem aplicados; assistia s sesses das comisses executivas dos sovietes locais, impedindo a tomada de decises ilegais; averiguava o
cumprimento, pelos juzes, das diretrizes do Supremo Tribunal Federal e, se estas
fossem contrrias ao direito, cabia-lhe intervir; fiscalizava as condies de trabalho,
as foras armadas e os rgos de segurana do Estado.43
S pouco antes do desmantelamento da Unio Sovitica foi institudo o
controle de constitucionalidade. Na maior parte de sua histria no existiu qualquer
forma de controle. Logo, nem os tribunais nem a Prokuratura podiam exerc-lo.
O modelo da Prokuratura ainda tem forte reflexo na Rssia contempornea.
Aqui, inspirou o alargamento das funes do Ministrio Pblico e sua autonomia,
alcanada na Constituio de 1988. Igualmente, incentivou o desenvolvimento
do controle jurdico interno desempenhado pela Advocacia Pblica brasileira.
3.4 A Advocacia Pblica nos Sistemas Jurdicos Romano-Germnicos
a primazia da lei, como fonte do direito, que d unidade famlia jurdica romano-germnica. Atravs dela, reconhece-se a dicotomia direito privado e
direito pblico. O contedo do primeiro relativamente semelhante nos diversos
pases de tradio romano-germnica, porque resulta da positivao de princpios
estudados durante sculos pela escola do direito natural, graas qual se reconheceu, tambm, que o direito deve estender-se s relaes entre governantes e
governados, entre Administrao e particulares, surgindo o direito pblico. Todavia,
isso ocorreu de modos bem diferentes nas vrias naes que compem a famlia
romano-germnica do direito. Tanto que ela abriga Estados com sistemas cons-
42
43
VERGOTTINI, Giuseppe de. Op cit., p. 670.

Cf. DAVID, Ren. Op. cit.. p. 244 e ss..
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titucionais de matriz tanto francesa como norte-americana,44 alm de outros no
integrados em famlias constitucionais, como o suo e o alemo-austraco. Por isso,
ocorrem muitas diferenas na organizao e funcionamento da advocacia pblica.
Ao mesmo tempo, considervel fora centrpeta exerce o direito comparado,
sempre utilizado pelo legislador na realizao e aperfeioamento de sua obra. No
obstante as diferenas, observa-se, na famlia romano-germnica, a repetio de
certos padres, uma vez que ela se ergueu sobre os escombros do direito romano,
concebendo as normas jurdicas como regras de conduta, estreitamente ligadas
a preocupaes de justia e de moral. Determinar quais devem ser essas regras
a tarefa essencial da cincia do direito, que se formou graas aos esforos das
universidades europias, em especial a dos pases latinos e dos pases germnicos,
atendendo, portanto, denominao romano-germnica.
Devido colonizao, a famlia se expandiu por vastos territrios na Amrica, frica e sia. A recepo voluntria produziu o mesmo resultado em outros
pases, como os do Extremo Oriente, que pretendiam modernizar seus sistemas
jurdicos rapidamente, algo incompatvel com a sedimentao de uma common law.
Na Frana, a advocacia do Estado se organiza e se exerce no contexto da
dualidade de jurisdio, devido existncia do Conselho de Estado, o que exigiria
um estudo mais aprofundado do que o admissvel nesta sntese. Vale destacar que
o Conselho de Estado no tem funo s jurisdicional. Ele tambm o rgo de
aconselhamento jurdico do governo em qualquer matria. Os Ministros de Estado
podem pedir seu parecer a respeito de qualquer questo referente a seu ministrio.
Com relao ao Ministrio Pblico, foi em territrio francs que ele surgiu nos
moldes hoje conhecidos. Em 1302, foi reconhecido formalmente como Instituio,
na figura dos procuradores do rei (les gens du roi), corpo de funcionrios incumbidos da tutela dos interesses do Estado, que se confundiam com os do Rei. Eram
delegados deste, incumbidos de denunciar e perseguir os criminosos, bem como
fiscalizar o funcionamento dos tribunais, como longa manus do monarca. Para
ganhar ares de autonomia e independncia, moldou-se como uma magistratura
paralela. Dessa forma, os procuradores sempre se dirigiam aos juzes do mesmo
assoalho (parquet, em francs) onde estes se encontravam sentados. Contudo,
sempre o faziam de p. Da originaram-se as expresses Magistrature Debout
(Magistratura de P), at hoje utilizada para simbolizar o Ministrio Pblico; em
contraponto aos juzes, a Magistratura Assiss ou du Sige (Magistratura Sentada).
Na Frana, a expresso magistrature abrange os juzes e os membros do Ministrio Pblico. Pode-se afirmar que o Ministrio Pblico constitui uma magistratura
especial, incumbida de defender o interesse pblico e determinados interesses
especficos do governo perante os tribunais. Apesar da propalada independncia
funcional, h uma relao hierrquica com o Governo. So, em princpio, nomeados, exonerados e punidos pelo Ministro da Justia. Quanto s suas atividades,
44
caso do Brasil, que integra a famlia romano-germnica e, desde 1891, adota um sistema constitucional de matriz
norte-americana, marcado pelo federalismo, presidencialismo e controle judicial de constitucionalidade das normas
jurdicas (MIRANDA, Jorge. Op. cit.. 156-158).
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mesmo judicirias, seus membros so, em uma certa medida, submetidos aos seus
superiores hierrquicos e, em ltima instncia, ao Ministro da Justia, de quem
devero executar ordens. Paradoxalmente, uma instituio dotada de independncia funcional, mas que se encontra inserida na estrutura do Poder Judicirio
e que deve observar determinadas instrues do Governo.45
Em alguns Estados de jurisdio nica, como Portugal, o Ministrio Pblico concentra as funes de advogado da sociedade e de advogado do Estado
(Constituio da Repblica Portuguesa, art. 219). Por um lado, promove a ao
penal pblica, defende os direitos sociais dos trabalhadores e suas famlias, vigia
a constitucionalidade e a legalidade da atuao dos tribunais, questiona a constitucionalidade dos atos normativos e fiscaliza os rgos de polcia criminal. Por
outro, representa o Estado em juzo e lhe presta consultoria jurdica (Lei n 47/86).
J na Espanha, o Ministrio Pblico no representa judicialmente o Estado
nem seu consultor jurdico.46 Para essas funes existem a Abogaca del Estado,
cujo rgo central a Abogaca General del Estado, que integra o Ministrio da
Justia. O mesmo ocorre na Itlia, onde tais misteres ficam a cargo da Avvocatura
dello Stato,47 tendo cada Regio e Provncia sua prpria Avvocatura, cujos cargos
so acessveis mediante concurso pblico. Neste pas, por outro lado, a exemplo
do que ocorre na Frana, os membros do Ministrio Pblico tambm so considerados magistrados, no constituindo uma instituio dotada de individualidade
prpria, mas integrantes de uma funo especfica nsita no Poder Judicirio. O
Poder Judicirio italiano congrega os magistrados que desempenham atividades
essencialmente judicantes e aqueles que exercem atribuies inerentes s funes
prprias do Ministrio Pblico, estando todos sujeitos ao poder disciplinar de um
mesmo rgo, o Conselho Superior da Magistratura.48
Na Amrica Latina, o Ministrio Pblico costuma concentrar a dupla representao do Estado e da sociedade. No entanto, a Argentina evoluiu no sentido de
a Constituio impedir o Ministrio Pblico de prestar consultoria e assessoramento
jurdico ao Estado ou represent-lo judicialmente, todavia omitiu a cargo de quem
ficariam essas importantes atribuies. No Peru, a anlise do perfil constitucional
do Ministrio Pblico possibilita alcanar a mesma concluso49, tanto que a lei
orgnica da instituio probe seus membros de exercerem advocacia, seja pblica
ou privada. Por fim, vale lembrar que, nos pases escandinavos, existe tambm o
instituto do ombudsman, que se difundiu por algumas partes do mundo, inclusive
na Amrica Latina, onde se observa a peculiar figura do Defensor do Povo em
alguns Estados.
Cf. VERGOTTINI, Giuseppe de. Op cit., p. 285 e ss..
Cf. VERGOTTINI, Giuseppe de. Op cit., p. 289 e ss..
Idem. p. 293.
48
Idem. p. 287 e ss..
49
QUIROGA LAVI, Humberto. Derecho constitucional latinoamericano. Mxico: Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, 1991, p. 230. Disponvel em: <http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=428>. Acesso em: 28
nov. 2006.
45
46
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4 CONCLUSES
O estudo de direito comparado permite observar dois grandes modelos de
organizao da advocacia pblica, independentemente da famlia jurdica que
cada Estado integra. O primeiro o modelo unitrio, no qual uma nica instituio monopoliza as funes de advocacia estatal e de advocacia da sociedade.
o adotado na Inglaterra, Pas de Gales, Estados Unidos, Japo, Portugal e, com
algumas ressalvas quanto defesa do Estado em juzo, na extinta Unio Sovitica
e na China. O outro modelo o dualista, que atribui as funes de advocacia
estatal e de advocacia da sociedade a duas instituies distintas. Foi acolhido na
Itlia, Espanha, Argentina e Peru.
Por muito tempo o Brasil seguiu o modelo unitrio, mas foi, aos poucos,
avanando rumo ao dualista, at a Constituio Federal de 1988 consolid-lo definitivamente. Pode-se concluir que, entre ns, a advocacia pblica encontra-se em
estgio relativamente adiantado. Progrediu-se muito ao desincumbir o Ministrio
Pblico das funes de representao judicial e extrajudicial, consultoria, assessoramento e controle jurdico interno dos entes pblicos, bem como ao atribuir-lhe
autonomia funcional e administrativa. Todavia, ainda falta dotar as instituies de
advocacia do Estado (advocacia pblica em sentido estrito) de maiores garantias,
a fim de se preservar a prpria independncia funcional dos advogados pblicos,
individualmente considerados, e o perfeito exerccio de suas atribuies, imprescindveis ao Estado Democrtico, Social e Ambiental de Direito.
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211
Parecer n 14.653
SECRETARIA DA SADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. EXAME
QUANTO POSSIBILIDADE DE TERCEIRIZAO DA CONTRATAO
DE SERVIOS DE RDIO OPERADOR, TELEFONISTA AUXILIAR DE
REGULAO MDICA E TCNICO DE TECNOLOGIA DA INFORMAO
PARA ATUAREM NA CENTRAL ESTADUAL DE REGULAO DO ATENDIMENTO PR-HOSPITALAR (APH) DO PROGRAMA SALVAR/SAMU NO
MBITO DA ADMINISTRAO PBLICA. DISTINO ENTRE ATIVIDADES PRINCIPAIS E ATIVIDADES ACESSRIAS A SEREM PRESTADAS
PELO ENTE PBLICO.
1. O Secretrio de Estado da Sade encaminha, para exame desta Procuradoria-Geral, expediente administrativo em que se busca a emisso de parecer
com vistas a averiguao da legalidade da terceirizao pretendida no presente
caso concreto. Pretende-se efetivar processo licitatrio para futura contratao
de servios terceirizados de Radio Operador, Telefonista Auxiliar de Regulao
Mdica e Tcnico de Tecnologia da Informao para atuarem na Central Estadual
de Regulao do Atendimento Pr-hospitalar (APH) do programa SALVAR/SAMU
no mbito da Secretria de Sade do Estado do Rio Grande do Sul.
Inicialmente, no Memorando Interno n 075/2006, anexo II, o Coordenador
Estadual das Urgncias da Secretaria da Sade historia os fatos informando nos
seguintes termos (fls. 07):
O Estado do Rio Grande do Sul, no incio do governo, em 2003, instituiu,
atravs do Decreto Estadual n 42.368 de 29 de julho, o Programa Salvar
Programa Integrado de Atendimento Pr-hospitalar e Inter-hospitalar para
Urgncia e Emergncia, como poltica de atuao prioritria da Secretaria da
Sade. Regulamentado pela Portaria SES n 68/03 de 12 de dezembro, que
institui a forma de aplicao dos recursos financeiros a serem repassados do
Fundo Estadual de Sade aos Fundos Municipais de Sade, para implementao pelos Municpios do Programa Salvar de acordo com o Decreto n 42.368.
O Ministrio da Sade, em 29 de setembro de 2003, publicou as Portarias
GM n 1863 e 1864 que instituem e regulamentam a Poltica Nacional de
Ateno s Urgncias - SAMU 192. A partir da publicao dessas portarias
o Ministrio da Sade definiu recursos oramentrios para a manuteno
das bases de atendimentos Pr-hospitalar e Central de Regulao (art. 4,
pargrafo 1, letras a, b, c, pargrafo 2 e pargrafo 3 da Portaria 1864/03);
Na inteno de captar recursos oriundos da Unio, em dezembro de 2003, o
Estado aderiu Poltica Nacional de Ateno s Urgncias, atravs da elaborao do Plano Estadual de Ateno s Urgncias, submetido ao Conselho
Estadual de Sade e aprovado pela CIB (Comisso Intergestores Bipartite).
Foi o Estado habilitado a receber repasses da Unio conforme Portaria n
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1860, de 11 de outubro de 2005, com efeitos financeiros a partir da competncia agosto de 2005, para a manuteno do Programa que passou a ser
denominado SALVAR/SAMU METROPOLITANO 192.
Com a estrita finalidade de CUMPRIR com o que determinam as portarias
ministeriais em relao ao funcionamento do SAMU-192, o ESTADO buscou
convnio com a AMLINORTE (Consrcio dos Municpios do Litoral Norte),
com sede no municpio de Osrio, para viabilizar a funo de REGULAO
DO ATENDIMENTO PR-HOSPITALAR (APH). Saliente-se que, poca,
era o nico Consrcio de Municpios da Regio Metropolitana, na qual iniciamos a atividade do SALVAR/SAMU METROPOLITANO 192.
Enfatizamos, para que no restem dvidas, que a funo de Regulao da
Assistncia de responsabilidade do Estado de acordo com as Portarias
Ministeriais SAS 356, de 22/09/2002, GM 2048, de 05/11/2002, GM 1864,
de 29/09/2003. O convnio com a AMLINORTE vem viabilizar esta obrigao
do Estado atravs da contratao de profissionais cujas funes no existem
no quadro funcional do Estado, ou seja, Mdicos Reguladores, Telefonistas
Auxiliares de Regulao Mdica e Rdio-Operadores.
Considerando que o Convnio encerra-se em dezembro de 2006 e para que
no haja soluo de continuidade dos servios, existe o compromisso dessa
SES em encaminhar solicitao de contratao de empresa para prestao de
servios com o preenchimento dos cargos de Telefonista Auxiliar de Regulao
Mdica, Rdio Operadores e Tcnico de Tecnologia da Informao, ficando
desta forma implcito que, aps efetivada a referida contratao, os recursos
repassados ao convnio sero reduzidos proporcionalmente.
Remetido os autos administrativos CELIC, esta requereu a juntada das

Portarias citadas, bem como cpia do Plano de Cargos e Salrios da Secretaria
da Sade.
Devolvido o expediente Secretaria da Sade, onde foi efetivada informao complementar, pelo mesmo agente pblico, nos seguintes termos (fls. 125):
Em ateno ao solicitado na informao AJURI CELIC n 0141-06 s fls.
31 e 32, informamos que:
Os servios que estamos solicitando a contratao no esto baseados
convnio firmado com a Unio, como cita a Dra. Marisa Serrano San Martin,
segundo pargrafo da fl. 31.
Esclarecemos:
O Ministrio da Sade publicou as Portarias que j citamos no anexo II, a
fl. 07, sendo que destacamos as Portarias MS/GM 1863/03 que institui a
Poltica Nacional de Ateno s Urgncias e a Portaria MS/GM 1864/03 que
institui o componente Pr-hospitalar Mvel da Poltica Nacional de Ateno
s Urgncias.
No Artigo 6 da Portaria 1864/03, letra a, est definido os pr-requisitos e
compromissos necessrios a captao dos recursos federais implantao do
componente Pr-hospitalar Mvel previsto na Poltica Nacional de Ateno
s Urgncias.
a) Elaborao, formalizao e apresentao de planos municipais ou regionais
de ateno integral s urgncias, articulados ao Plano Estadual de Ateno s
Urgncias, aprovados pelos respectivos Conselhos de Sade e pela Comisso
Intergestores Bipartite.
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Portanto, para fazer jus aos repasses dos recursos federais, como definido
no art. 4, pargrafo 1, letra c, da Portaria Ms/GM 1864/03, o Estado do
Rio Grande do Sul elaborou, em dezembro de 2003, o Plano Estadual de
Ateno s Urgncias, aderindo assim Poltica Nacional de Ateno s
Urgncias e capacitando-se a implantar o SALVAR/SAMU Metropolitano.
Quando citamos o Convnio, no anexo II, fl. 07, estamos nos referindo ao que
foi firmado com o CIS-AMLINORTE (Consrcio Intermunicipal de Sade da
Associao dos Municpios do Litoral Norte), para a contratao de recursos
humanos para a Central Estadual de Regulao e que, por fora de deciso
do Secretario Estadual de Sade e do Chefe da Casa Civil, o mesmo no
ser renovado, razo pelo qual estamos solicitando a contratao de empresa
para prestao de servios, conforme o que consta no memorando interno
075/2006, na fl. 02, para substituir os profissionais que atuam na Central
Estadual de Regulao.
Anexamos a legislao solicitada s fls. 35/124, esperando, assim, atender
o que foi pedido.
Em continuidade, foi remetido o Expediente Administrativo JUNCOR,

onde foram solicitadas informaes complementares. Ato contnuo, respondidas
as informaes solicitadas, findou a JUNCOR por exarar manifestao nos seguintes termos:
O presente expediente administrativo propugna pela instaurao de procedimento licitatrio, por intermdio da Central de Licitaes - CELIC (fl.20),
visando a contratao de prestao de servios de rdio operador, telefonista
auxiliar de regulao mdica e tcnico de tecnologia da informao para atuarem junto a Central Estadual de Regulao do Atendimento Pr-hospitalar/
Programa SALVAR-SAMU.
Preliminarmente cumpre esclarecer que, atualmente, o dever de prover os
recursos humanos destinados Central Estadual de Regulao (SALVAR/
SAMU) compete a CIS-AMLINORTE, em decorrncia de obrigao assumida
no Convnio n. 046/2004, conforme o respectivo plano de trabalho.
A presente iniciativa e o convnio supracitado guardam estreita relao, dado
que ambos versam sobre a contratao de recursos humanos para laborar
na Central Estadual de Regulao.
Quanto execuo deste Convnio n. 46/2004 cumpre informar que o ERGS
j repassou ao CIS-AMLINORTE a expressiva quantia de R$ 4.228.000,00
em decorrncia deste pacto. E, no obstante tenha a origem informado que
o partcipe vem cumprindo com suas obrigaes (fl. 138, in fine), a CAGE
(Seccional da SES) comunicou, em reunio realizada no dia 25 de setembro
de 2006, que no houve nenhuma prestao de contas desde a celebrao
do supracitado convnio. Relembra-se que a ausncia de comprovao da
boa e regular aplicao da parcela percebida por parte do convenente caracteriza justa causa para a cessao da liberao da prxima parcela, conforme
disposto no inciso I, do pargrafo 3, do artigo 116, da Lei n. 8666/93.
Destaque-se a existncia de investigaes policiais quanto eventual desvio
de recursos pblicos provenientes da sade e recebidos pelo consorcio intermunicipal CIS AMLINORTE convenente.
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Registre-se que este expediente administrativo j esteve perante este Comit
quando foi lanada a Informao n. 0485/2006 (fls. 127/128) que solicitou
esclarecimentos origem.
Desta feita o expediente retorna contendo mais elementos que ora so
analisados, em tpicos, tal como foram sistematizados por ocasio do
questionamento:
1) A origem informa que embora no conste no Regulamento Tcnico dos
Sistemas Estaduais de Urgncia e Emergncia ( Portaria n 2048, de 05
de novembro de 2002, do Ministrio da Sade) a previso da funo de
tcnico de tecnologia da informao a origem sustenta a possibilidade desta
contratao por entender ser indispensvel ao funcionamento da Central
Estadual de Regulao e sustenta que o respectivo gasto pode ser satisfeito
com os recursos provenientes da Poltica Nacional de Ateno s Urgncias.
2) Perguntada quanto similitude entre o objeto desta terceirizao e as
obrigaes assumidas pelo Consrcio CIS-AMLINORTE. A origem informa
que a equipe contratada pelo consrcio CIS-AMLINORTE constituda por
Mdicos, Telefonistas Auxiliar de Regulao Mdica, Rdio-operadores e Tcnicos de Informao, sendo que destes somente os mdicos sero mantidos
pelo consrcio at que seja efetivado concurso pblico em andamento, os
demais sero contratados atravs deste processo(fls.138).
Desta forma a origem esclarece que atualmente a demanda est sendo
atendida pelo consrcio convenente.
...
Isto posto, antes de qualquer anlise quanto ao dispndio, cumpre seja
averiguada:
1) A legalidade da terceirizao pretendida sugerindo-se que a autoridade
competente consulte a Procuradoria-Geral do Estado; eis neste expediente
h controvrsia quanto viabilidade jurdica desta terceirizao. Acresa-se
que a legalidade desta obrigao a ser assumida pressuposto indispensvel
para a caracterizao deste dispndio como despesa pblica;
2) Posteriormente, caso prospere esta iniciativa, o expediente dever ser
instrudo com a cpia dos documentos que basearam a fixao do valor
expresso ni item 03, do anexo I, do memorando interno n. 075/2006 de fl.
03, ou seja, devem ser juntadas as cpias do procedimento licitatrio ou
o concurso pblico realizado pelo municpio administrador do consrcio
CIS-AMLINORTE para que conste neste expediente as fontes e parmetros
adotados para estimativa do valor mdio a ser aplicado no supracitado
item de modo a fornecer todos os elementos para aplicao do Decreto n.
44.450/2006.
3) Na seqncia o expediente deve ser encaminhado a prvio conhecimento
da CAGE/Seccional Sade.
Enviado Assessoria Jurdica da Secretaria da Sade, esta efetivou a juntada

de cpia do convnio n 046/2004 e aditivos, bem como sugeriu na remessa do
expediente Procuradoria-Geral do Estado, para anlise e parecer.
o relatrio.
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2. Trata-se de expediente administrativo onde se busca
examinar a
possibilidade de terceirizao dos servios de Radio Operador, Telefonista Auxiliar
de Regulao Mdica e Tcnico de Tecnologia da Informao para atuarem na
Central Estadual de Regulao do Atendimento Pr-hospitalar (APH) do Programa
SALVAR/SAMU.
A questo da terceirizao de servios pblicos, e seu alcance, objeto de
exaustivo debate na doutrina, sendo motivo de diversos estudos, muitas vezes com
concluses divergentes. Necessrio, portanto, uma anlise dos conceitos gerais do
tema, a apropriao deste fenmeno, sua utilizao no mbito da Administrao
Pblica e, finalmente, a delimitao do estudo ao caso concreto. Assim, para o
correto entendimento da matria e suas concluses, o estudo ser desenvolvido
em tpicos conforme adiante seguem.
2.1 Histrico da Terceirizao e sua Conceituao
A Doutrina, de modo geral, concorde que a terceirizao surgiu da necessidade de grandes empresas em reduzir os custos e otimizar a qualidade dos
produtos e a prestao dos servios. Nesse sentido, caberia empresa terceirizadora concentrar sua energia nas suas atividades principais, relegando a outras
empresas especializadas a realizao de determinadas atividades operacionais
ou administrativas que a entidade entenderia passveis de repasse a terceiros.
As primeiras empresas terceirizadas foram implementadas no Brasil com a
chegada das montadoras de automveis a partir de 1950 e, desde ento, face s
mudanas no mercado mundial, a terceirizao vem tendo substancial desenvolvimento na sua busca pela reduo de custos, aliada s questes de qualidade,
eficincia, especializao e produtividade.
A doutrinadora Dora Maria de Oliveira Ramos, em sua obra Terceirizao
na Administrao Pblica, publicado pela LTr, So Paulo, ano de 2001, p.175,
conceitua terceirizao como um mtodo de gesto em que uma pessoa jurdica pblica ou privada, transfere, a partir de uma relao marcada pela mtua
colaborao, a prestao de servios ou fornecimento de bens a terceiro estranho
aos seus quadros.
J na definio de Jernimo Souto Leiria, em sua obra Terceirizao: uma
alternativa de flexibilidade empresarial, Ed. Ortiz, Porto Alegre, ano de 1991,
p. 79, o fenmeno consistente na contratao, por determinada empresa, de
servios de terceiro, para suas atividades-meio.
Trata-se, portanto, do repasse ou entrega de certas atividades, efetivado
de uma entidade para outra, o qual poder ter o requisito da habitualidade ou
no. Ainda, em se tratando de terceirizao, a maioria da Doutrina entende
que esta somente poder ser efetivada com relao a servios especializados
ligados a atividade-meio do tomador, no podendo adentrar no campo de sua
atividade-fim.
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Entretanto, importante salientar que parte da Doutrina e da Jurisprudncia, ainda minoritrias, defendem o entendimento de alargar as possibilidades
de terceirizao, em se tratando de empresas privadas ou pblicas, atingindo
a seara de algumas atividades-fim. Nesse sentido, Haroldo Malheiros Duclerc
Verosa, em seu artigo O Direito e a Terceirizao da Economia, publicado
na Revista dos Tribunais, ano 82, fevereiro de 1993, vol. 688, p. 27 e seguintes,
assim preleciona:
Ver-se- adiante que a terceirizao tem aumentado o campo de sua incidncia, ingressando indubitavelmente na atividade-fim, dando margem,
portanto, a novas consideraes.
...
No entanto, tem-se noticiado a incluso no rol da terceirizao da pesquisa
e da sub-contratao industrial de peas e componentes, inclusive com a
globalizao das fases de produo e comercializao nos mbitos nacional
e internacional, como nos faz lembrar os casos dos carros mundiais e de
outros produtos similares. A j se refere o processo a certas reas pertencentes
atividade-fim, ficando negada a limitao que certos comentrios colocam,
como visto acima.
J Srgio Pinto Martins, em sua obra A terceirizao e o Direito do Trabalho, Editora Malheiros, So Paulo, ano de 1995, observa que no se pode afirmar,
entretanto, que a terceirizao deva se restringir atividade-meio da empresa,
ficando a cargo do administrador decidir tal questo, desde que a terceirizao
seja lcita, sob pena de ser desvirtuado o princpio da livre iniciativa contido no
art. 170 da Constituio.
Veja-se, ainda, Jurisprudncia colacionada pelo Tribunal Regional do
Trabalho da Terceira Regio, a qual alarga as possibilidades de terceirizao,
estendendo-a as atividades-fim:
Terceirizao. Atividade-fim. Mais do que superficial, d.v., o critrio diferenciador para a legitimao da terceirizao, fulcrada sempre na atividade-meio,
mas jamais na atividade-fim. Ora, atividade-meio o nico caminho a se
alcanar o objetivo final. Inexiste, em qualquer processo produtivo, atividadefim especfica. O desenvolvimento da produo composto de elos que se
entrelaam a formar a corrente final do objetivo negocial. Como fator de
especializao a somar foras na obteno de um resultado comum no se
pode negar que a terceirizao se d, tambm, na atividade-fim, desde que
em setor autnomo do processo produtivo. (TRT/RO/13812/93, 4 T., Rel.
Juiz Antonio Fernando Guimares, publ. MG 12.02.94).
Necessrio, portanto, adentrar nos conceitos de atividades-meio

e atividades-fim, para bem equacionar a questo, conforme adiante desenvolveremos.
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2.2 Atividade-meio e Atividade-fim Conceituao e Diferenciao
no mbito da Iniciativa Privada
No artigo Terceirizao na Administrao Pblica, publicado no ILC
(Informativo de Licitaes e Contratos) n 131, de Janeiro de 2005, p. 54, o
doutrinador Lus Bernardo Dias Costa pretende fazer uma delimitao dos termos
atividade-fim e atividade-meio, manifestando-se no seguinte sentido:
Da leitura dos conceitos acima trazidos a lume verifica-se que a maioria
dos Doutrinadores ptrios fixam que as atividades-meio podem ser objeto
de transferncia de uma empresa para outra, e, no necessariamente as
atividades-fim.
Destarte, encontramo-nos num campo delicado, uma vez que a doutrina
tem se manifestado de forma no convergente. Os estudos, cabe-nos frisar,
desdobram-se em duas correntes de opinio conforme as lies de Wilson
Alves Polnio ao abordar o tema in verbis:
Para alguns, a atividade-fim est relacionada essencialidade do
servio, o que permitiria a concluso absurda de que atividademeio no seria essencial. Outros doutrinadores que a atividade-fim
est intrinsecamente relacionada com o objeto social da pessoa
jurdica, o que permitiria dizer, por outras palavras, que as demais
atividades, ainda que ligadas indiretamente a seu objeto, e todas
so, salvo casos especficos e isolados, no seriam caracterizadas
como atividades-fim.
Segundo o autor acima citado, a ele parece a segunda corrente mais coerente
com os sistemas operacionais das empresas hoje adotados.
J o Juiz do Tribunal Regional do Trabalho de Minas Gerais, Drcio Guimares de Andrade, em artigo intitulado Terceirizao Atividade-Fim e AtividadeMeio (Enunciado n 331 do TST), publicado na Revista Cincia Jurdica do
Trabalho n 7, de julho/98, p. 10, assim preleciona quanto ao tema:
A interpretao do Enunciado n 331/TST, que, regra geral, no careceria
de interpretao, por ter como finalidade dar trmino a uma dissenso jurisprudencial anterior, vem ensejando divergncias quanto ao conceito de
atividade-fim e atividade-meio.
H uma conceituao restritiva, reputando como atividade principal apenas
aquela ligada essencialmente ao objeto da empresa, e uma ampliativa, que
leva em conta todo o processo produtivo da empresa e abrangeria, por
exemplo, servios secundrios como limpeza e segurana, reduzindo, ao mnimo, a possibilidade de terceirizao amparada pelo Enunciado n 331/TST.
Para ARIO SAYO ROMITA o fenmeno da desconcentrao empresarial
teria lugar, por excluso, no campo das atividades que no so primrias
(agricultura, caa e pesca e florestas) nem secundrias (indstrias extrativas
e de transformao, construo, obras pblicas, gua, gs, eletricidade, etc.).
Assim, no setor tercirio estariam presentes os servios de distribuio, a
administrao pblica e todas as atividades que no tm por objeto elaborar
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uma produo fsica. ( A terceirizao e o direito do trabalho, Revista LTR,
vol. 56, n 3, maro/92, p. 274).
O que se tem visto que a terceirizao tem aumentado o seu campo de
incidncia, e, sem sombra de dvida, vem ingressando na atividade-fim das
empresas. O conceito, pois, de atividade-fim e atividade-meio , cada vez
mais, o ponto decisivo para a apurao de fraudes.
O inc. III, do Enunciado n 331/TST fala:
No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de
vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.83), de conservao e limpeza, bem como
a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que
inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.
Segundo JOS MARTINS CATHARINO (Neoliberalismo e Seqela, Ed.
Ltr, 1997, pp. 94/95) no fcil, em muitas situaes, precisar o que seja
atividade-meio, no bastando dizer que no atividade-fim. Valendo-se da
noo de causa, pode ser dito que atividade-meio instrumental, necessria
ao alcance da atividade-fim, a atividade ltima da empresa, nem sempre
uma s.
...
O objetivo da terceirizao , pois, a concentrao de esforos na atividade
final da empresa, definindo-se como atividade-fim aquela ligada diretamente
ao ncleo da atividade empresarial, finalidade precpua da empresa. J
atividade-meio toda aquela que no se dirige propriamente ao ncleo da
atividade da empresa, sendo apenas caminho para alcanar a atividade
final, no importando que a natureza dos servios revele a necessidade
permanente do trabalho.
Observe-se, portanto, pelos artigos transcritos, que, no mbito do direito

privado, busca-se delimitar as naturezas das atividades desenvolvidas pelas empresas, para aps analisar-se a possibilidade de terceirizao dos servios.
2.3 A Terceirizao na Administrao Pblica Relativizao dos
Conceitos de Atividade-meio e Atividade-fim no mbito da Administrao Pblica
Adentra-se, nesse momento, no estudo do fenmeno na esfera da Administrao Pblica. Inicialmente, ao se usar o termo Terceirizao, no mbito do
Direito Administrativo, necessria a delimitao exata do seu conceito e alcance,
bem como a correta determinao do sentido que a expresso estar sendo utilizada neste parecer. Observe-se que tem sido empregado o termo terceirizao,
em sentido lato, para designar as diversas formas de transferncia de servios e
funes pblicas para a atividade privada. Entretanto, no decorrer deste Parecer,
o termo terceirizao ser utilizado em seu sentido estrito.
Nesse passo, a doutrina estabelece que a gesto dos servios pblicos pode
ser efetivada em trs estgios, quais sejam, gesto estratgica, gesto operacional
e execuo material do servio.
Assim, o Estado pode gerir diretamente o servio pblico quando mantm
sob seu controle direto a gesto estratgica e a operacional. Da mesma forma, o
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Estado pode decidir por repassar a gesto operacional do servio e, conforme a
sua convenincia, poder optar pela criao de Autarquias, Empresas Pblicas
e Sociedades de Economia Mista encarregadas de prestar o servio, bem como
poder, ainda, deleg-la a particulares mediante contrato, como ocorre nas concesses e permisses de servio pblico.
Referidas transferncias de gesto operacional tambm recebem a denominao de terceirizao, no seu sentido lato, pois configuram delegao iniciativa
privada da gesto de servios pblicos.
Entretanto, a terceirizao aqui objeto de exame, trata-se de terceirizao
em sentido estrito, ou seja, no caso em anlise no existe a transferncia da gesto
operacional de um servio pblico, a qual poder ser repassada a particulares por
meio de concesses e permisses. Trata-se de transferir ao particular uma atividade material, cabendo a este apenas executar o objeto do ajuste, sem exercer a
delegao de qualquer poder decisrio.
Vejamos adiante a correta conceituao da terceirizao nos dois enfoques apontados, sendo, quanto a este aspecto especfico, importante transcrever
a doutrinadora Dora Maria de Oliveira Ramos, em sua obra Terceirizao na
Administrao Pblica, Editora LTR, So Paulo, ano de 2001, p.120/121, a qual
bem delimita a questo:
A gesto de servios pblicos pode se dar diretamente pelo Estado, o que
ocorre quando os dois primeiros nveis de gesto acima referidos esto nele
concentrados.
Como visto no item 6, acima, como tcnica de administrao, o Poder
Pblico pode repassar a gesto operacional do servio mediante a criao
de autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista encarregadas de prestar o servio (descentralizao por servios) ou pode deleg-la
a particulares mediante contrato, como ocorre nas concesses e permisses
de servio pblico (descentralizao por colaborao).
As transformaes sofridas pelo Estado contemporneo tm incentivado a
transferncia para o setor privado da gesto operacional de uma srie de
servios pblicos anteriormente atribudos em carter exclusivo ao Estado.
A concesso de servios instrumento jurdico que tem sido utilizado como
forma de delegao iniciativa privada da gesto de servios pblicos.
Essa modalidade no se confunde com os contratos de prestao de servio
terceirizados, ora em estudo, justamente porque, nestes, o contratado no
exerce poderes prprios de gestor do servio pblico, limitando-se a prestar
a atividade material avenada em nome do Poder Pblico, sob sua orientao. Nenhuma margem de poder decisrio delegada ao particular, que se
circunscreve a executar o objeto do ajuste.
Por fim, importa marcar a ntida diferena existente entre terceirizao e concesso. Enquanto nesta, como j enfocado, reiteradas vezes, o concessionrio
o gestor operacional do servio pblico, prestando-o em seu prprio nome,
na terceirizao o contratado mero executante da prestao material especfica que lhe foi atribuda pelo gestor operacional. A execuo do servio d-se
em nome desse gestor. A forma de remunerao outro trao marcante da
distino a ser estabelecida. Enquanto na concesso a remunerao devida ao
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concessionrio diretamente paga pelos usurios do servio, na terceirizao
o gestor operacional quem remunera o contratado.
Alm desses aspectos, dois outros traos distintivos so apontados: quanto
ao objeto, que na concesso um servio pblico em sua inteireza, enquanto
na terceirizao uma atividade especfica, um segmento do servio prestado; e quanto ao poder de interveno na empresa concessionria, que
existe na concesso de servio pblico como garantia da efetiva e adequada
prestao do servio, conforme previsto na Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995, artigos 32 a 34. Na terceirizao, o Poder Pblico, ao rescindir o
ajuste, detm to-s as prerrogativas do artigo 80 da Lei n 8666, de 21
de junho de 1993: assuno imediata do objeto do contrato; ocupao e
utilizao do local, instalaes, equipamentos, material e pessoal empregados na execuo do contrato, necessrios sua continuidade; execuo
da garantia contratual e reteno dos crditos decorrentes do contrato at
o limite dos prejuzos.
E mais adiante, na mesma obra antes ditada, p. 122:

Tomado em uma acepo ampla e imprecisa, muitas vezes tem sido adotado
o termo terceirizao, no contexto da reforma do Estado, para representar
variadas formas de introduo do particular na prestao de servios pblicos. Em sentido ampliado, sempre que o servio pblico seja prestado com
o auxlio de terceiro estranho aos quadros pblicos, fala-se, genericamente,
em terceirizao. Assim, tambm a concesso de servios seria uma forma de
terceirizar. o caso, ainda, das diferentes tcnicas que as transformaes
do Estado tm introduzido, como a gesto de servios pblicos pelas organizaes sociais ou as cooperativas de sade implantadas no municpio de
So Paulo sob a denominao de PAS Programa de Apoio Sade. Em
todos esses exemplos, o Poder Pblico transfere a gesto do servio a um
gestor operacional, circunstncia que a diferencia da terceirizao no conceito
restrito que o objeto deste estudo.
A terceirizao de que ora se cogita, ou seja, em sentido estrito, aquela
em que o gestor operacional repassa a um particular, por meio de contrato, a prestao de determinada atividade, como mero executor material,
destitudo de qualquer prerrogativa de Poder Pblico. No se cuida de
transferncia de gesto do servio pblico, mas de mera prestao de
servios.
Esclarecido o mbito de incidncia da expresso terceirizao no presente

estudo, importa determinar quais seriam as atividades com possibilidade de terceirizao no mbito da Administrao.
Como ponto nevrlgico para a anlise do tema, necessrio registrar que a
Administrao Pblica encontra-se norteada pelo Princpio da Legalidade, ou seja,
o dever de respeitar os princpios e normas que regem o nosso sistema jurdico,
em especial as normas previstas na Constituio Federal. Trata-se de princpios e
regras de observncia obrigatria para toda a Administrao Pblica.
Nesse aspecto, ressalta o disposto no artigo 37, incisos I e II, da Constituio
Federal, cuja redao possui o seguinte teor:
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Art. 37 A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
e tambm, ao seguinte:
I os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros,
na forma da lei;
II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre
nomeao e exonerao.
Na anlise do dispositivo citado, depreende-se que inexiste amparo legal,

no mbito da Administrao Pblica, para a terceirizao atravs de contrato de
prestao de servios que so prprios de servidores pblicos.
Entretanto, a prpria Constituio Federal tambm admite a possibilidade de
ser adotada, pela Administrao Pblica, a terceirizao, na forma do verdadeiro
contrato de prestao de servios, uma vez que a aceita, no inc. XXI do mesmo
artigo 37, conforme redao adiante transcrita:
Art. 37 ...
...
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir
as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia
do cumprimento das obrigaes.
A Lei 8666/93, ao estabelecer normas para as licitaes e contratos da

Administrao Pblica, apresenta a devida regulamentao deste dispositivo constitucional, l conceituando como servio, em seu artigo 6, inc. II, toda atividade
destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais
como: demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro
ou trabalhos tcnico-profissionais. Trata-se de definio somente exemplificativa.
Importa, portanto, definir, precisamente, quais as atividades dentro da Administrao Pblica que podem e/ou devem ser repassadas s entidades privadas,
ou seja, terceirizadas, e quais aquelas que tem que ser exercidas obrigatoriamente
por servidores pblicos.
Surge, assim, a problemtica da conceituao de atividades-meio e atividades-fim, extrados da iniciativa privada e a possibilidade de sua utilizao no
mbito da Administrao Pblica. Neste aspecto, a doutrina relativiza os conceitos utilizados na iniciativa privada, inserindo outras questes, em se tratando de
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Ente Pblico, buscando delimitar os conceitos especficos do Direito Pblico para
determinar quais as atividades que podem ser repassadas a terceiros no campo
do direito administrativo.
Inicialmente, cumpre destacar que os doutrinadores estabelecem a existncia de um ncleo composto por atividades essenciais, as quais devem permanecer
sob a gerncia do Poder Pblico. Esse ncleo no admite quer a delegao de
gesto, quer a delegao da execuo, enquanto todo harmnico, por particulares.
Trata-se do denominado ncleo central do Estado, que envolve atividades como justia, segurana interna (policiamento) e externa (foras armadas),
atividades que impliquem restrio de direitos (Poder de Polcia). Alm dessas
atividades, a doutrina estabelece a categoria de atividades estratgicas, as quais,
embora no inseridas no ncleo central do Estado, se incorporaram s necessidades de interesse pblico que devem ser satisfeitas pelo Poder Pblico. So as
atividades de sade, educao, saneamento bsico, transporte, fornecimento de
energia eltrica, telecomunicaes.
E finalmente, as outras atividades de carter acessrio, necessrias para o
funcionamento da mquina administrativa, tais como atividades burocrticas de
apoio realizadas nas reparties pblicas.
Nesse sentido, Dora Maria de Oliveira Ramos, em sua obra j anteriormente
citada, p. 123 e seguintes, assim refere:
No mbito da empresa privada ganha destaque a discusso sobre atividademeio e atividade-fim com o objetivo de delimitar a terceirizao considerada
lcita ou ilcita pelo direito do trabalho. Como visto, a empresa privada
regida pelo princpio da legalidade na forma delineada pelo artigo 5, inc. II,
da Constituio Federal, na medida em que ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Assim possvel
ao particular fazer tudo o que no lhe vedado pelo ordenamento jurdico.
Em conseqncia, ainda que a empresa privada terceirize sua atividade-fim,
adotando a terceirizao que a doutrina e os tribunais trabalhistas tm denominado de ilcita, sua conduta ser juridicamente irrelevante se no forem
descumpridos os direitos sociais dos trabalhadores envolvidos no contrato.
Trazendo a discusso para o campo do direito administrativo, importa identificar as atividades-meio e atividades-fim do Estado, avaliando se a terceirizao
reputada ilcita quando realizada pela empresa privada, mas no contestada
pelo ordenamento jurdico se respeitados os direitos trabalhistas, pode ser
aceita no seio do setor pblico. Isto , poder o poder pblico terceirizar sua
atividade-fim?
H quem identifique a atividade-fim do setor pblico como a prestao de
servios pblicos. Dessa forma, as atividades diretamente direcionadas aos
administrados so as atividades-fim da Administrao Pblica, em justaposio s atividades-meio, relativas organizao interna da administrao,
que so instrumentais realizao das primeiras. Exemplos de atividades- fim
so o ensino, o atendimento mdico-hospitalar, a pavimentao das ruas e
a coleta de lixo. Exemplos de atividades-meio so os servios contbeis, de
arquivo etc.
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Nessa linha, Diogo de Figueiredo Moreira Neto reserva para a privatizao
das atividades-fim do Estado os instrumentos de concesso, permisso,
autorizao, convnios, consrcios, acordos de programa ou outros acordos
atpicos. A terceirizao estaria circunscrita a viabilizar a parceria com o setor
privado das atividades-meio do Poder Pblico, sendo formalizvel apenas
por contrato administrativo. Juarez Freitas, na mesma linha de raciocnio,
ao diferenciar as concesses e permisses de servio pblico dos contratos
de prestao de servios, aponta como trao distintivo entre as duas formas
contratuais alm do modo de remunerao, a finalidade desses contratos de
prestao de servio, voltada exclusivamente para a execuo de atividadesmeio. Dessa forma, o atendimento de atividades-fim da Administrao Pblica
por meio desses contratos seria inconstitucional.
E mais adiante, segue a doutrinadora, na obra citada, p. 126:

V-se, pelo exposto, que no mbito do estudo da funo pblica pertinente
a discusso relativa atividade-meio ou atividade-fim a partir de uma viso
ampla do problema, tomando-se como parmetro a totalidade das funes do
Estado. Assim, a diferenciao entre atividade-meio e atividade-fim mostrase pertinente no direito administrativo, na medida em que imprescindvel
discutir se a terceirizao poder atingir, no mbito do Estado, as atividades
que constituem o cerne de sua existncia.
A questo tem sua importncia relativizada, no entanto, se, semelhana
do que acontece no setor privado, a discusso ficar restrita atividade-meio
ou atividade-fim de um especfico rgo ou entidade pblica. A razo da
criao de determinado rgo ou entidade, com a delimitao das funes
a serem exercidas, fixada pelo instrumento normativo que lhe d vida. O
poder Pblico, a toda evidncia, coroando o princpio da legalidade, base de
sustentao do Estado de Direito, no poder afastar-se das diretrizes fixadas
pela lei. Para melhor atingir a finalidade pblica de sua instituio,
no entanto, sem se afastar das funes que lhe foram legalmente
atribudas, observados os instrumentos formais impostos pelo
ordenamento jurdico, a princpio parece possvel conceber uma
terceirizao que se confunda com facetas da atividade-fim do
rgo ou entidade.
Exemplifica-se. Como visto anteriormente, uma fundao pblica encarregada de produzir e distribuir remdios a rgos e entidades de sade pblica
pode contratar laboratrios privados para, em complementao atividade
de sua competncia, produzir os remdios necessrios ao atendimento da
demanda do setor pblico.
O doutrinador Marcos Juruena Villela Souto, em seu livro Direito Administrativo das Concesses, Editora Lmen Jris, Rio de Janeiro, ano de 2004,
5 edio, p. 331, assim resume a questo:
A regra que, para atividades permanentes, seja criado, por lei, um cargo
pblico e provido por um servidor selecionado por concurso pblico. S que,
em tempos de modernizao e diminuio da mquina do Estado, os cargos
pblicos s devem ser providos ou criados se envolverem atividades tpicas
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do Poder Pblico, notadamente as que exigem manifestao de poder de
imprio (polcia, fiscalizao, controle, justia). As demais atividades que no
exijam uso de fora ou independncia no controle podem (e, muitas vezes,
devem) ser terceirizadas (sequer havendo necessidade de restabelecer o regime
celetista para servidores pblicos; basta que os cargos pblicos, sujeitos ao
regime estatutrio, sejam reservados s funes tpicas Estado, liberando-se a
terceirizao para outras funes, que podem compreender diversas formas
de parceria que no apenas o vnculo celetista com o prestador do servio).
De outra banda, determinada a diferenciao entre atividades essenciais e

atividades complementares na administrao, cumpre ressaltar que a maioria da
Doutrina est consentnea quanto impossibilidade de terceirizao que tenha
por objeto um servio pblico como um todo. Ocorre que a prestao do servio
pblico como um todo incumbe ao poder pblico diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso a particulares, no se confundindo com a locao de
servios da Lei 8.666/93.
Na terceirizao o prestador do servio simples executor material, sendo
que o Poder Pblico o responsvel direto pelos servios. Assim, permitida a
participao de instituies privadas de forma complementar, afastada a possibilidade de efetivao do servio como um todo, de modo que o particular assuma
a gesto de determinado servio. Poder, em sntese, ser transferida apenas a
execuo material de determinadas atividades acessrias, mas no a gesto operacional do servio prestado.
Nesse aspecto, Maria Silvia Zanella Di Pietro, em sua obra Parcerias na
Administrao Pblica, Editora Atlas S.A, So Paulo, ano de 2002, 4 edio, p.
183, assim sintetiza a questo:
A partir dessa distino pode-se concluir que a gesto estratgica incumbe
sempre pessoa jurdica pblica titular do servio; no se transfere nem
mesmo pela concesso de servio pblico. A gesto operacional e a gesto
material podem ser transferidas ao concessionrio ou permissionrio do
servio pblico. No contrato de prestao de servios, o objeto do contrato
apenas a gesto material da atividade.
Conclui-se, portanto, que a terceirizao no poder abarcar atividades

estratgicas do Estado, bem como no poder se referir totalidade de um servio
pblico, mas apenas a atividades complementares e acessrias.
2.4 Exame da Possibilidade de se Efetivar a Terceirizao Atravs da
Extino de Cargos Pblicos J Existentes na Mquina Administrativa.
Enfrentadas as questes de que a terceirizao no poder abarcar atividades estratgicas do Estado, bem como no poder se referir totalidade de um
servio pblico, mas apenas a atividades complementares e acessrias, cumpre
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delimitar o aspecto referente a possibilidade de extino de cargos pblicos previamente criados visando a transferncia dessas atividades iniciativa privada. Ou
seja, qual o alcance da discricionariedade do Poder Pblico quando entende de
terceirizar determinada atividade que antes era prestada por servidores pblicos.
Nesse aspecto, esclarea-se que os contratos de terceirizao que tenham
por objeto o desempenho de atividades j elencadas no plano de cargos e salrios
do rgo pblico, importam em burla exigncia constitucional do concurso pblico e, portanto, no podem ser objeto de contratao. Esse entendimento vem
sendo sufragado pelo Tribunal de Contas da Unio, ao determinar a suspenso
de contrataes e licitaes destinadas contratao de mo-de-obra por meio
de empresas prestadoras de servio que deveriam prestar atividades j existentes
e previstas no plano de cargos e salrios da instituio.
Assim, surge o questionamento quanto aos limites do poder discricionrio
do Administrador, no momento em que este entende de extinguir os cargos pblicos existentes e transferir a execuo de determinada atividade, considerada
acessria, a terceiros.
Nesse sentido, voltamos a nos socorrer da doutrinadora Dora Maria de
Oliveira Ramos, na mesma obra anteriormente citada, p. 133/135:
A Lei 8666, de 1993, instituidora de normas gerais em matria de licitaes
e contratos administrativos, tambm o diploma legal autorizador da contratao junto a terceiros de servios necessrios ao desenvolvimento das
atividades administrativas.
Ocorre que, a despeito dessas normas de autorizao genrica, a terceirizao
estar, a princpio, vedada se existirem dentro da organizao administrativa
do rgo ou entidade pblica cargos criados para o exerccio daquelas atividades passveis de terceirizao.
Essa restrio ao processo terceirizante, sempre que as atividades repassadas
se confundirem com as atribuies de cargos permanentes, reconhecida
pelo Decreto n 2.271/97, art. 1, 2, sendo a posio consagrada pelo
Tribunal de Contas da Unio.
...
A Constituio Federal prev que a investidura em cargos e empregos pblicos deve se dar por meio de concursos pblicos (art. 37, II). Da porque
muito se diz que a terceirizao por vezes encerra forma de burlar o princpio
constitucional, ao ensejar que pessoas fsicas no concursadas desempenhem
funo pblica.
A questo merece ser melhor aclarada para que no se incida em equvocos
freqentes, que turvam a perfeita compreenso do problema. No se cuida
de reduzir a questo, como querem alguns, singeleza bvia de dizer que
o concurso pblico se destina contratao de pessoas fsicas, que sero
investidas no cargo ou emprego, no sendo apropriado contratao de
servios a serem executados por pessoas jurdicas.
A exigncia constitucional de realizao de concurso para provimento de
cargos e empregos pblicos faz-se presente sempre que dada atividade da
Administrao tiver de ser satisfeita por meio do preenchimento, em carter
permanente, dos quadros funcionais do Poder Pblico. Ter havido, ento, a
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opo do legislador de criar cargo ou emprego no seio do rgo ou entidade,
que apenas podero ser providos mediante concurso pblico.
A criao de cargos e empregos pblicos, tanto na Administrao Direta quanto na autrquica, d-se por meio de lei, nos termos de expresso mandamento
constitucional (artigo 48, X, e 61, 1, II, a). Sua extino ou declarao de
desnecessidade, por via de conseqncia, dado o paralelismo das formas,
tambm necessita de lei para operar ( art. 48, X, da CF).
Algumas atividades, pela sua relevncia intrnseca para o interesse da coletividade, devem ser realizadas por servidores de carreira, nos termos do
que a lei dispuser.
Assim, se a lei criou cargos ou funes para ser preenchidos por servidores
pblicos, foi por entender que aquelas atividades, pela sua relevncia, demandam a existncia de servidores regidos por um regime jurdico especfico, que
lhes impe direitos e obrigaes necessrios salvaguarda da coletividade.
Dessa forma, no poder o administrador, sem prvia autorizao legal,
deixar vagos aqueles cargos, contratando com terceiros o desenvolvimento
das atividades.
No poder o administrador, sob pena de afronta ao princpio da legalidade,
havendo cargo criado, deixar de prov-lo mediante a realizao de concurso
pblico, com a inteno de terceirizar as funes a ele inerentes. Tambm
no poder a Administrao, tratando-se de atividade inserida no ncleo
fundamental, deixar de criar os cargos e empregos necessrios execuo
dos trabalhos para contrat-los com terceiros estranhos aos seus quadros.
Pode se dar, no entanto, que inexista cargo ou emprego criado na
estrutura administrativa para execuo de atividades no coincidentes com o ncleo exclusivo do Estado. Ou poder mesmo
ocorrer que, por deciso do legislador, tenha havido a declarao
de desnecessidade do cargo ou a sua extino. Nessas hipteses,
poder-se- cogitar da terceirizao da atividade, desde que observados, dentre outros os princpios da economicidade e moralidade.
Economicidade porque no se poder admitir que extinto o cargo ou
declarada a sua desnecessidade, sejam os seus ocupantes colocados
em disponibilidade remunerada para contratao de terceiros, o
que oneraria duplamente os cofres pblicos. Moralidade porque
no admissvel que a terceirizao seja adotada como forma de
favorecimento de interesses privados, burlando a impessoalidade
que deve nortear os atos da Administrao.
J o doutrinador Marcos Juruena Villela Souto, na mesma obra antes citada,

p. 342, assim se manifesta, em posio que defende a ampla discricionariedade
do administrador:
Em pronunciamentos anteriores j me manifestei no sentido de que a administrao tanto pode se valer da criao de cargos ou empregos pblicos CF,
art. 37, I e II ou da contratao administrativa de empresas especializadas
na prestao de servios lcitos CF, art. 37, XXI, Lei n 8666/93, art. 6,
inc. II, e Cdigo Civil, art. 1216. Ambas as opes tm sede constitucional,
no se presumindo, pois, burla na opo discricionria, constitucionalmente
assegurada ao Chefe do Poder Executivo no exerccio da funo de direo
superior da Administrao Pblica.
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cedio que, se a todo cargo ou emprego corresponde uma funo, a recproca no verdadeira, j que no existem cargos ou empregos que correspondam a todas as funes que tendam s necessidades da administrao,
sejam permanentes ou temporrias. Para essas situaes, abre-se a citada
opo discricionria, pela via legislativa, da criao ou ampliao do nmero
de cargos e empregos pblicos, ou pela via administrativa, da contratao
de pessoas fsicas ou jurdicas especializadas em funes para as quais no
haja o correspondente cargo ou emprego ou quando estes no existam em
nmero suficiente.
Finalmente, o doutrinador Carlos Pinto Coelho Motta, em seu artigo Terceirizao e Funcionalizao: Conflito ou Complementaridade, publicado no
Boletim de Direito Administrativo n 12, p. 799/807, ano de 1997, assim observa:
A extino de cargos tem-se constitudo em uma praxis estabelecida na
Administrao Pblica. O instituto da extino de cargos, visto em nvel histrico e constitucional, figurou na Constituio de 1967, art. 99; na Emenda
n 1, de 1969, art. 100; e hoje consta do citado 3 do art. 41 da Carta
de 1988. Dentre os atos do Executivo que o mencionam, citem-se os Decs.
Federais ns 65.871/69 e 99.304/90. Decorre de juzo de convenincia da
prpria Administrao, embora vinculado lei (Constituio Federal, arts.
48, X, e 84, XXV). Confirma-o a jurisprudncia: Mandado de Segurana n
21.227, RTJ, vol. 149, p. 796; e Parecer CR/AA 60/90, da Consultoria Geral
da Repblica, DOU de 6.11.90.
H diferena prtica e conceitual entre extino de cargos e a simples declarao de sua desnecessidade, embora ambos os institutos decorram de ato de
mrito, em si incompatvel com o arbtrio, sendo indispensvel a motivao.
E mais adiante, no mesmo artigo antes citado:

Simplificam-se e flexibilizam-se, portanto, as prticas mais consagradas no
servio pblico brasileiro, admitindo-se j a extino total ou parcial de cargos pblicos no mbito das instituies federais ( 2 do art. 1 do Dec. N
2.271/97) aliada promoo da execuo indireta de atividades materiais,
acessrias, instrumentais ou complementares...
Pelo exposto, entende-se cabvel o posicionamento de que se poder proceder, sempre atravs de lei, na extino de determinados cargos existentes
dentro da estrutura organizacional do ente, transferindo essas atividades de carter
acessrio para empresa prestadora de servio, atravs da competente licitao,
desde que: a atividade a ser delegada no se enquadre entre aquelas do ncleo
essencial do Estado; no se trate da transferncia da totalidade do servio prestado
mas apenas de parte acessria deste; seja esse o entendimento discricionrio da
administrao devidamente motivado, observados os princpios da eficincia,
da moralidade e da economicidade.
Observe-se, finalmente, que a motivao, segundo Alexandre de Moraes,
em sua obra Constituio do Brasil Interpretada, Ed. Atlas, So Paulo, ano de
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2002, p. 796, compreende a narrativa escrita dos fatos ensejadores de sua prtica
(motivos de fato), suas razes jurdicas (motivos de direito) e a demonstrao de
pertinncia lgica entre ambos os motivos, de modo a garantir-se a plena possibilidade de controle de sua validade.
2.5 Delimitao da Funo Exercida nos Cargos que se Pretende
Terceirizar como Atividade Principal ou Acessria no mbito da Administrao Pblica
Conforme afirmado no processo administrativo, o Programa Salvar parte
integrante do SUS. Afirmado, ainda, que as atividades que se pretende terceirizar
(radio operador, telefonista auxiliar de regulao mdica e tcnico de tecnologia
da informao) so diversas daquelas previstas no Quadro da Secretaria Estadual
de Sade (fls. 139), concluindo-se, tendo em vista o afirmado pela autoridade
administrativa, que, em princpio, inexista cargo ou emprego criado na
estrutura administrativa para execuo das especficas atividades que
aqui se examina.
Trata-se, portanto, de hiptese diversa daquela desenvolvida no tpico 2.4
antes transcrito, o qual discorre acerca da possibilidade de extino de cargo pblico criado e posterior terceirizao. O presente caso concreto refere-se atividade
peculiar, onde inexiste cargo ou emprego criado na estrutura administrativa para
sua execuo, donde poder-se- cogitar da terceirizao destas atividades desde
que no coincidentes com o ncleo exclusivo do Estado e desde que observados,
dentre outros os princpios da economicidade e moralidade.
Saliente-se que o disciplinamento constitucional da matria referente
sade encontra-se inserido no captulo II, da Constituio Federal, titulado DA
SEGURIDADE SOCIAL, o qual por sua vez encontra-se situado no ttulo VIII
DA ORDEM SOCIAL.
Marcos Juruena Villela Souto, na sua obra j anteriormente citada, p. 357,
no captulo Terceirizao e Ordem Social, assim se manifesta ao examinar a
forma como o particular poder prestar os servios elencados sob o Ttulo VIII da
Constituio Federal Da Ordem Social:
Outra crtica terceirizao poderia decorrer do fato de o art. 175, CF,
mencionar que a execuo, no sendo direta (Lei n 8666/93, art. 6, VII,
i.e., a que feita pelos rgos e entidades da Administrao, pelos prprios
meios), s poderia ser feita atravs de concesso ou permisso, sujeita, pois,
Lei n 8.987/95.
Ocorre que quando se fala em meios prprios, no se quer dizer, apenas,
pessoal prprio, mas tambm, recursos prprios, tecnologia prpria, equipamentos prprios e, mais importante, direo e risco prprios. A concesso
ou permisso cabem quando h transferncia desse conjunto de atribuies.
Ademais, a concesso ou a permisso s so utilizadas em parcerias com
particulares atrados por uma atividade lucrativa, o que envolveria a utilizao
de uma tarifa cobrada dos usurios do servio que, em regra, tm recebido
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gratuitamente tal servio (embora a gratuidade no seja um imperativo
constitucional para os servios de sade). Se o servio no explorado
com tal caracterstica, de ser atividade econmica, inserida no ttulo VII da
Constituio, Da Ordem Econmica e Financeira, mas sim como uma atividade social - Ttulo VIII da Constituio, Da Ordem Social -, no deve ser
explorado sob o regime de concesso e permisso, mas, nem por isso, fica a
Administrao impedida de obter outra forma de cooperao da iniciativa
privada. Em sntese, a modelagem da prestao do servio, centralizada ou
descentralizada, e a tcnica de descentralizao, para a Administrao indireta,
por convnio, concesso, permisso ou terceirizao, que vai definir se ele
comportar ou no explorao comercial e/ou transferncia de gesto. H
aspectos polticos, tcnicos e econmico-financeiros nesta opo.
Analisando-se a finalidade do programa proposto, depreende-se que

compete ao Estado do Rio Grande do Sul regular o atendimento pr-hospitalar
e internaes e procedimentos ambulatoriais na esteira da Poltica Nacional de
Ateno s Urgncias a ser implantada em todas as unidades federadas. Trata-se de
programa de mbito nacional, cujas competncias encontram-se distribudas entre
a Unio, os Estados e os Municpios. Percebe-se, portanto, que a atividade engloba
diversos e variados aspectos e, no caso, concreto, pretende-se a terceirizao de
parte das atividades de competncia estadual, atividades estas complementares
prestao de sade, no mbito das urgncias.
Especificamente com relao aos servios de sade a serem prestados pelo
Poder Pblico, no mbito do SUS, a Constituio Federal expressamente admitiu,
em seu artigo 197, a possibilidade de sua terceirizao. Seno, vejamos:
Art. 197 So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo
ao Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de
terceiros, e tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado.
Nesse aspecto, vamos nos socorrer novamente do doutrinador Marcos

Juruena Villela Souto, obra j citada, p. 360, quando trata especificamente da
possibilidade de terceirizao em servios de sade:
Cabe falar, ainda, da moderna opo pela administrao hospitalar e gerenciamento privado dos hospitais pblicos.
Como dito, um Programa de Reforma do Estado vai alm das privatizaes e
concesses; a estrutura e o papel do Estado, em especial da Administrao
Pblica, so repensados como um todo; isto implica movimentar setores que,
at ento, nunca deveriam deixar de ser conduzidos diretamente pela mquina
estatal; o caso da educao e da sade. Neste contexto, h que se colocar
que a premissa da Reforma de que as estruturas estatais devem se conservar
em atividades em que seja indispensvel o uso do poder de imprio, descentralizando os demais deveres em cumprimento ao princpio da livre iniciativa.
O esgotamento do modelo de financiamento pblico de todos os interesses
da sociedade atingiu em cheio o setor da Seguridade Social, que abrange a
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previdncia, a sade e a assistncia. Sem recursos, a soluo repensar benefcios, a fim de mant-los equilibrados com as receitas, e pugnar pelo aporte
de capitais privados, com apoio no princpio da subsidiariedade (segundo o
qual a sociedade s transfere para os Poderes Pblicos aquelas competncias
que ela no consegue, por sua prpria iniciativa, realizar).
Traando-se um paralelo com o assunto ora em estudo, trata-se, neste

caso, tambm de examinar a possibilidade de terceirizao de um servio de sade no mbito do SUS. Neste aspecto, pretende-se terceirizar apenas as funes
complementares, tais como Telefonista, Tcnico de Manuteno de Sistemas e
Rdio-operador, sendo que a funo de Mdico Regulador ser provida, conforme informao nos autos, atravs de criao de cargo pblico e competente
efetivao de concurso pblico. Assim, a possibilidade de terceirizao do servio
ganha robustez.
Examinando-se os requisitos necessrios a possibilitar a terceirizao,
tm-se que os servios de Telefonista, Rdio-operador e Tcnico de Manuteno
de Sistemas so complementares e auxiliares atividade essencial exercida pelo
mdico-regulador. Alm disso, no se trata de transferir a totalidade do servio
prestado pelo Administrao, cuja atividade principal de regular o atendimento
pr-hospitalar mvel, mas de complementar de forma parcial o cumprimento das
atividades com a prestao de servios acessrios ao bom desempenho da funo.
Nesse aspecto, observando-se a abertura pretendida pela Constituio
Federal, ao possibilitar a terceirizao desses servios, bem como a necessidade
de se bem regular o atendimento s urgncias e, ainda, frente a realidade relatada, de dificuldades de controle com as verbas utilizadas no convnio ento em
vigor, entende-se que o dever do Poder Pblico, neste caso, prestar o servio
de forma mais prxima, com um maior controle sobre os valores gastos e o teor
do servio executado.
Presentemente, ganha relevo o princpio da eficincia, o qual segundo
Alexandre de Moraes, na obra j anteriormente citada, p. 787, o que impe
Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem
comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade,
primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar desperdcios e garantir
maior rentabilidade social. (grifou-se)
Surgem, portanto, como caractersticas do princpio da eficincia, as quais
devem ser devidamente analisadas pelo Administrador Pblico ao motivar o seu
ato, o direcionamento da atividade efetividade do bem comum, a imparcialidade,
a neutralidade, a transparncia, a aproximao dos servios pblicos da populao,
a eficcia, a desburocratizao e a busca da qualidade.
Ainda, dever ser sopesado pelo administrador, para a correta motivao
do ato administrativo a ser realizado, a comprovao do devido respeito aos
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demais princpios apontados constitucionalmente, tais como, o da legalidade, da
impessoalidade,da moralidade e da economicidade.
Atente-se ao observado pelo doutrinador Marcos Juruena Villela Souto,
obra j citada, pg. 358, ao estabelecer os cuidados que devem ser tomados pelo
Administrador na terceirizao de servios sociais:
claro que a terceirizao deve envolver cuidados, especialmente no que
concerne moralidade administrativa; deve abranger servios especficos,
no sendo meio de se alocar toda e qualquer mo-de-obra na estrutura
estatal; deve ser vantajosa (economicidade) em relao manuteno de
um quadro permanente, sendo certo que tal vantagem no apenas a
financeira, mas principalmente, a tcnica, viabilizando a contratao de
especialistas de fora da Administrao; o preo deve ser global, abrangendo
o complexo de materiais e recursos humanos, no devendo a Administrao
intrometer-se nos critrios internos de remunerao ou de diviso de tarefas,
mas, to-somente, exercer um controle finalstico, sendo legtimo exigir um
padro de qualidade, tal como uma experincia e/ou formao mnima dos
profissionais envolvidos, e um resultado, em termos de produtividade, por
exemplo (nmero de atendimentos, permanncia mnima no hospital, etc.)
Por todo o exposto, entende-se cabvel a efetivao de licitao para a

contratao dos servios por terceiros, tendo em vista que se tratam de servios
acessrios, diversos da finalidade principal da entidade, desde que devidamente
justificado pelo Administrador e respeitados os princpios apontados constitucionalmente, tais como, o da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, de
eficincia e da economicidade.
Finalmente, dever o Administrador atentar para a especifica questo da
contratao de Tcnico de Tecnologia da Informao. Trata-se de prestao de
atividade acessria que, como antes desenvolvido, pode ser terceirizada. Entretanto, conforme j apontado pela JUNCOR, no consta no Regulamento Tcnico
dos Sistemas Estaduais de Urgncia e Emergncia (Portaria n 2048, de 05 de
novembro de 2002, do Ministrio da Sade) a previso da funo de tcnico de
tecnologia da informao. Dever a origem, portanto, efetivar a devida justificativa
comprovando: a necessidade do servio; que o servio no poder ser efetivado
pelos tcnicos em informtica que porventura atuam na Secretaria da Sade; que
o gasto da contratao de referidos tcnicos pode ser satisfeito com os recursos
provenientes da Poltica Nacional de Urgncias.
2.6 A Questo da Terceirizao de Servios no mbito do Poder Pblico e o Enunciado n 331 do Tribunal Superior do Trabalho
Cumpre referir ao Administrador Pblico, para seu conhecimento e ponderao quando da tomada de decises, que existe discusso, com grande divergncia entre os doutrinadores, acerca da responsabilidade pelos dbitos trabalhistas
decorrentes do contrato de trabalho, quando da utilizao da terceirizao de
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servios pelo Poder Pblico, na hiptese em que o particular prestador dos servios
deixa de honrar com suas responsabilidade contratuais e legais.
Na seara do Direito do Trabalho, prevalece o entendimento de que a Administrao Pblica responsvel subsidiariamente, nos casos em que a empresa por
ela contratada para prestar os servios descumpri-los, uma vez que a Resoluo
n 96/2000 alterou o Enunciado n 331, exarado pelo Tribunal Superior do Trabalho, inserindo, no item IV, os rgos da administrao direta, das autarquias, das
fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista.
Vejamos os termos do Enunciado n 331:
N 331 CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE.
I A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formandose o vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de
trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974).
II A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta,
no gera vnculo de emprego com os rgos da administrao pblica direta,
indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios
de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem
como a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde
que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.
IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto
quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das
autarquias, das fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades
de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e
constem do ttulo executivo judicial (art. 71 da Lei n 8666, de 21.06.1993).
De outra banda, os que professam entendimento diverso, qual seja, pela

impossibilidade do Poder Pblico responder subsidiariamente pelos encargos trabalhistas, estribam seu entendimento no disposto no artigo 71 e seus pargrafos, da
Lei n 8666/93, os quais regulamentaram os contratos administrativos celebrados
pela Administrao e expressamente afastaram esta possibilidade, com exceo
dos encargos previdencirios onde resta reconhecida a responsabilidade solidria
da Administrao Pblica.
3. CONCLUSO.
I No mbito da iniciativa privada vigoram, para exame da possibilidade
de implementao da terceirizao de servios, os conceitos de atividade-meio e
atividade-fim da empresa.
II Alguns doutrinadores j esto entendendo que a terceirizao poder
atingir, inclusive, atividades-fim da empresa.
III Na seara do servio pblico, os doutrinadores utilizam a conceituao
de atividades principais e atividades acessrias da administrao.
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IV A terceirizao no poder abarcar atividades estratgicas do Estado,
bem como no poder se referir totalidade de um servio pblico, mas apenas
a atividades complementares e acessrias.
V Poder se proceder, sempre atravs de lei, na extino de determinados cargos existentes dentro da estrutura organizacional do ente, transferindo
essas atividades de carter acessrio para empresa prestadora de servio, atravs
da competente licitao, desde que: a atividade a ser delegada no se enquadre entre aquelas do ncleo essencial do Estado; no se trate da transferncia da
totalidade do servio prestado mas apenas de parte acessria deste; seja esse o
entendimento discricionrio da administrao devidamente motivado, observados os princpios da eficincia, da moralidade e da economicidade.
VI No presente caso, pelas informaes juntadas, desnecessrio se efetivar
a extino de cargos existentes, tendo em vista que, conforme afirmado pela origem, inexiste cargo ou emprego criado na estrutura administrativa para
execuo das especficas atividades que aqui se examina.
VII Tratando-se de servios a serem efetivados no mbito do SUS, em que
a Constituio Federal expressamente admitiu (artigo 197) a possibilidade de terceirizao dos servios, entende-se possvel a efetivao de licitao para a contratao
dos servios por terceiros, uma vez que se tratam de servios acessrios, desde que
seja esse o entendimento discricionrio da administrao devidamente motivado
e sejam observados os princpios da eficincia, da moralidade e da economicidade.
VIII Deve ser objeto de conhecimento e reflexo pelo Administrador,
quando proceder a sua opo discricionria, a divergncia doutrinria e Jurisprudencial desencadeada pelo Enunciado n 331 do Tribunal Superior do Trabalho.
Porto Alegre, 27 de Outubro de 2006.
Joline Baldwin Erig Weiller
Procuradora do Estado
Ref. Exp. Adm. n 0058823-2000/06-4
Processo n. 058823-20.00/06-4
Acolho as concluses da PARECER n. 14.653, da Procuradoria do Domnio Pblico Estadual, de autoria da Procuradora do Estado Doutora JOLINE
BALDWIN ERIG WEILLER.
Restitua-se o expediente ao Excelentssimo Senhor Secretrio de Estado
da Sade.
Em 05 de janeiro de 2007.
Eliana Soledade Graeff Martins,
Procuradora-Geral do Estado.
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Parecer n 14.770
LEIS ESTADUAIS Ns 10.395/95 E 10.420/95. NDICES DE REAJUSTE DE
VENCIMENTOS NO ADIMPLIDOS NA POCA LEGALMENTE FIXADA.
QUESTIONAMENTOS.
O Procurador-Geral Adjunto para Assuntos Jurdicos, no mbito do Grupo

Especial de Trabalho constitudo pela Portaria n 82/07 da Senhora ProcuradoraGeral do Estado (Dirio Oficial do Estado de 13 de fevereiro de 2007) para realizar
diagnstico e propor providncias relativas aos feitos em que so postulados os
ndices de reajustamento de vencimentos previstos nas Leis Estaduais ns 10.395/95
e 10.420/95, formula os seguintes questionamentos:
1 Qual a posio a ser adotada pela Procuradoria-Geral do Estado em
relao s aes judiciais que continuam a ser ajuizadas, em significativo e crescente nmero, tendo como objeto o cumprimento das regras de reajuste contidas
nos mencionados diplomas legais estaduais?
2 Qual a conduta ou procedimento neste momento mais adequado
Administrao estadual, sob o ponto de vista da defesa do interesse pblico, do
errio e das obrigaes cometidas ao ente estatal, face situao narrada, uma
vez conhecida e pacificada a orientao dos Tribunais?
Encontra-se encartado no expediente relatrio da evoluo judicial no trato
da matria e relao descritiva das categorias funcionais beneficiadas pelas leis
em comento, elaborados pelo Procurador do Estado MIGUEL AUGUSTO BASSO
DAMIANI, integrante do Grupo Especial de Trabalho.
Relatei.
Para responder ao primeiro questionamento, concernente ao posicionamento a ser adotado pela Procuradoria-Geral do Estado em face das demandas
judiciais intentadas pelos servidores estaduais para obter implantao em folha de
pagamento dos ndices de reajuste de vencimentos fixados pelas Leis ns 10.395/95
e 10.420/95, bem como o pagamento das parcelas vencidas, impende sejam,
inicialmente, rememorados fatos j mencionados no documento de fls. 02-09.
Assim, as leis acima mencionadas, objetivando estabelecer poltica salarial
para os servidores do Poder Executivo e das autarquias estaduais, instituram diversos ndices pr-fixados de aumento salarial para os anos de 1995 e 1996, alm
de um ndice de Reviso Geral de Salrios - IRGS, que reajustaria semestralmente
os vencimentos, devendo ocorrer antecipao dos reajustes semestrais sempre que
o IRGS alcanasse o patamar de 10%.
Os ndices de aumento pr-fixados previstos nas Leis ns 10.395/95 e
10.420/95, com vigncia prevista para o ano de 1995, foram implantados em folha
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de pagamento, porm o mesmo no ocorreu com os ndices estabelecidos para o
ano de 1996. E a no implantao desses ltimos fundou-se na circunstncia de
encontrar-se o Estado do Rio Grande do Sul comprometendo com despesas de
pessoal percentual superior ao limite de 60% da receita corrente lquida fixado
pela Lei Complementar n 82/95 (Lei Camata), que entrara em vigor em 1 de
janeiro de 1996.
Em decorrncia da no implantao, em curto espao de tempo os servidores estaduais comearam a ingressar em juzo postulando o pagamento dos
ndices de reajuste, e a defesa ofertada em favor do Estado fundava-se na ineficcia
das disposies legais que determinavam aumento da despesa com pessoal, em
decorrncia das disposies do artigo 169, caput, da Constituio Federal de 1988
e da Lei Complementar n 82/95, j que o Estado ultrapassava o limite legal de
comprometimento com despesas de pessoal (60% da receita corrente lquida).
As decises de 1 grau no eram uniformes, ora decidindo pela procedncia das aes e ora acolhendo a defesa do Estado e julgando improcedentes
as demandas. Subindo os processos ao Tribunal de Justia para julgamento das
apelaes, eram as mesmas apreciadas pelas 3 e 4 Cmaras Cveis, em face
da distribuio interna de competncia, tendo a 3 Cmara firmado posio em
favor do pleito dos servidores enquanto a 4 Cmara acolhia a defesa do Estado,
em diviso que bem ilustrava o carter controvertido da matria jurdica debatida.
A esse tempo, os recursos ao Supremo Tribunal Federal ou ao Superior
Tribunal de Justia no eram conhecidos, ao argumento de tratar-se de matria
de direito local ou de prova, como bem ilustra a seguinte deciso:
DECISO: Vistos.
O acrdo recorrido, em ao sob o procedimento ordinrio, decidiu pela
ineficcia da Lei Estadual n 10.395/95 frente Lei Complementar n 82/95,
dando parcial provimento ao apelo dos ora agravados.
Os embargos de declarao foram rejeitados.
Da o recurso extraordinrio, fundado no art. 102, III, a, da Constituio
Federal, sustentando-se, em sntese, violao ao art. 169, e art. 38 do
ADCT, todos da mesma Carta, ante a impossibilidade do pagamento dos
valores previstos na Lei Estadual 10.395/95, tendo em vista que o referido
pagamento extrapolaria o percentual mximo possvel para as despesas com
o funcionalismo. O recurso foi inadmitido.
A deciso de ser mantida. A uma, porque o exame acerca da observncia,
ou no, dos limites fixados pela L.C. Federal 82/95 demandaria o reexame
de matria ftica, o que invivel em sede extraordinria (Smula 279-STF).
A duas, porque o acrdo recorrido decidiu a questo com base na inaplicabilidade da L.C. Federal 82/95 frente Lei Estadual 10.395/95. Assim, se
ofensa tivesse havido, no caso, Constituio, seria necessrio o exame de lei
local, o que no autoriza a admisso do recurso extraordinrio (Smula 280STF). Nesse sentido, tambm, foram as decises proferidas no RE 358.464/
RS, Rel. Min. Maurcio Corra, D.J. de 28.11.2002; AI 396.441/RS, Rel.
Min. Nelson Jobim, D.J. de 13.9.2002, inter plures.
Nego seguimento ao agravo.
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Publique-se.
Braslia, 27 de maio de 2003.
Ministro Carlos Velloso, relator (Agravo De Instrumento 406760)
Todavia, alguns trechos dos votos dos Ministros, tanto no Supremo Tribunal
Federal quanto no Superior Tribunal de Justia, embora no conhecendo dos
recursos, teciam consideraes favorveis ao pleito dos servidores. Assim, em
dado momento, o Superior Tribunal de Justia modificou seu posicionamento
para reconhecer a controvrsia como relativa a direito intertemporal, e, em conseqncia, passou a conhecer e prover os recursos interpostos pelos servidores,
como demonstra o seguinte julgado:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. PRESCRIO DO FUNDO DO DIREITO. NO-OCORRNCIA. PRESTAES DE
TRATO SUCESSIVO. SMULA N 85 STJ. REAJUSTE DE VENCIMENTOS
CONCEDIDO EM LEI ESTADUAL (10.395/95). VEDAO IMPOSTA AOS
ENTES FEDERAIS PELA LEI CAMATA (LC N 82/95).
1. Nas demandas objetivando reposio de parcela remuneratria ilegalmente
suprimida, por se tratar de relao jurdica de trato sucessivo, que se renova
mensalmente, no ocorre a prescrio do fundo do direito. Precedentes da
Corte.
2. A Lei Complementar n 82/95 em nada repercute na eficcia da Lei Estadual n 10.395/95, primeiro, porque o incio de sua vigncia posterior ao
da lei local, deferido que foi para primeiro exerccio financeiro subseqente
ao de sua publicao, qual seja, 1 de janeiro de 1996, e, segundo, porque
estabelece expressamente, para o futuro, vedando, at que a situao se
regularize, revises, reajustes ou adequaes de remunerao que impliquem
aumento de despesas, sempre que o demonstrativo, no que tange despesa
acumulada at o ms, indique o descumprimento dos limites fixados.
3. Recurso provido. (Resp n 618.716, 6 Turma, DJU 06.05.2004, Relator
Ministro Paulo Medina)
E no mesmo sentido anotam-se, dentre outros, os seguintes julgados: REsp

334819-RS, REsp 489.261-RS, REsp 770886-RS, AgRg no AG 612217-RS, AgRg
no Ag 621567-RS.
Posteriormente, no mbito do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande
do Sul, em nome da segurana jurdica e para evitar que servidores que ocupam
o mesmo cargo desfrutem de situao remuneratria distinta, a 4 Cmara Cvel,
a partir de julho de 2005, revisou seu entendimento, passando a tambm acolher
a pretenso dos servidores:
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO SERVIDOR PBLICO REAJUSTES SALARIAIS NO PAGOS NAS DATAS PREVISTAS
INCIDNCIA DA PRESCRIO QINQENAL LIMITE DAS DESPESAS
COM GASTO DE PESSOAL LEI CAMATA ENTENDIMENTO CONSOLIDADO DO STF E DO STJ NO SENTIDO DA INEXISTNCIA DE IMPEDIMENTO DE ORDEM LEGAL E CONSTITUCIONAL PARA O ATENDIMENRPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 235-245, jul./dez. 2007
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TO AOS REAJUSTES SALARIAIS CONTEMPLADOS NA LEI ESTADUAL N
10.395/95 COM VIGNCIA ANTERIOR LEI COMPLEMENTAR N 82/95
QUE NO PODE REPERCUTIR NA EFICCIA DA LEI LOCAL ATINGINDO
O DIREITO ADQUIRIDO DOS SERVIDORES MUDANA DO POSICIONAMENTO DA CMARA LEVANDO EM CONSIDERAO AS DECISES
DOS TRIBUNAIS SUPERIORES SOBRE O TEMA APLICAO DOS
PRINCPIOS DA SEGURANA JURDICA E DA ISONOMIA O PERCENTUAL DOS JUROS MORATRIOS NAS CONDENAES DA FAZENDA
PBLICA AO PAGAMENTO DE VERBAS REMUNERATRIAS DEVIDAS A
SERVIDORES DE 6% AO ANO APLICAO DO ART. 1-F DA LEI N
9.494/97 ACRESCENTADO PELA MP N 2.180-35/2001 HONORRIOS
ADVOCATCIOS FIXADOS EM 5% SOBRE O VALOR DAS PARCELAS
VENCIDAS AT A SENTENA E MAIS DOZE PARCELAS VINCENDAS.
PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS DO STJ IMPOSSIBILIDADE DE
COMPENSAO DA VERBA HONORRIA ILEGITIMIDADE ATIVA
NO CONFIGURADA. Preliminares rejeitadas. Apelo parcialmente provido.
Reexame necessrio no conhecido. (Apelao e Reexame Necessrio n
70012007316, 4 Cmara Cvel, TJ-RS, Relator Desembargador Joo Carlos
Branco Cardoso, julgado em 27/07/2005)
Decises no mesmo sentido, dentre inmeras outras, foram proferidas

pela Corte local nos processos 70017745787, 70010317923, 70010324291,
70012395893, 70013865423, 70012152153 e 70018559732.
Atualmente, pois, no mbito do Tribunal de Justia, no mais existem
decises favorveis ao Estado do Rio Grande do Sul no mrito da matria que
se examina, enquanto no Superior Tribunal de Justia os recursos dos servidores
ainda pendentes de apreciao tm merecido provimento. O Supremo Tribunal
Federal, a seu turno, no conhece dos recursos acerca do tema. Tem-se, assim, a
pacificao da jurisprudncia em sentido contrrio tese sustentada pelo Estado
do Rio Grande do Sul, ou seja, as decises judiciais reconhecem que os reajustes
pr-fixados previstos nas Leis ns 10.395/95 e 10.420/95 so devidos independentemente das restries impostas aos gastos com pessoal pela Lei Camata e,
atualmente, pela Lei Complementar n 101/00, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Exatamente em decorrncia dessa uniformizao da jurisprudncia, e tendo
o Estado do Rio Grande do Sul permanecido inerte na implantao dos reajustes,
o nmero de demandas judiciais postulando os ndices de reajuste previstos nas
leis antes mencionadas vem crescendo significativamente, ingressando a cada ms
aproximadamente 2.700 novas aes, o que determinou inclusive que o Poder
Judicirio modificasse a competncia de uma das Varas Cveis da capital para
atribuir-lhe, precipuamente, a competncia para o julgamento das aes relativas
poltica salarial instituda pelas leis em referncia (20 Vara Cvel e de Aes
Especiais da Fazenda Pblica).
Na realidade, como denota o relato, esgotaram-se os meios processuais de
que dispunha a Procuradoria-Geral do Estado para ver vitoriosa a tese da inefiRPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 235-245, jul./dez. 2007
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ccia das disposies das Leis ns 10.395/95 e 10.420/95 em face das limitaes
estabelecidas pela Lei Complementar n 82/95 e subseqentes, sendo oportuno
registrar que, embora no se tenha logrado xito na questo de fundo, a atuao
do rgo de defesa judicial do Estado garantiu a reduo dos nus sucumbenciais, com fixao da verba honorria em 5% e limitao de sua base de clculo,
e juros de 6% ao ano, quando o usual seria honorrios entre 10 e 20% e juros de
12% anuais, o que constitui, como apontado fl. 06, montante significativo da
economia possvel ao errio na espcie.
Presente a pacificao da jurisprudncia na matria, aps terem sido percorridas todas as instncias do Poder Judicirio, com a utilizao dos recursos
processuais inerentes, no intuito de obter chancela para a tese sustentada pela
Procuradoria-Geral do Estado, no h mais espeque jurdico para, no mrito,
contestar a pretenso dos servidores em juzo.
Ademais, importa registrar que a resistncia do Estado do Rio Grande do
Sul, no presente momento, implicaria onerar ainda mais o errio, na exata medida
em que a condenao judicial ao pagamento dos ndices importa o acrscimo de
custas judiciais, juros, correo monetria e honorrios advocatcios.
Alm disso, o ingresso das demandas em nmero to significativo igualmente onera o ente pblico ao sobrecarregar a Procuradoria-Geral do Estado,
rgo incumbido da defesa judicial do Estado, que se v instada a alocar nmero
expressivo de recursos humanos de seu quadro de pessoal, bem como de materiais e equipamentos, para o acompanhamento dos processos cujo desfecho
j conhecido , em detrimento de outras demandas e atividades que podem
trazer resultados mais positivos, e a Secretaria da Fazenda, encarregada de dar
cumprimento s ordens judiciais de implantao dos pagamentos.
A ttulo de exemplo objetivo de custos, segundo o Diagnstico do Poder
Judicirio 1998-2006, realizado pela Secretaria da Reforma do Poder Judicirio,
(disponvel em http://www.mj.gov.br/reforma), a mdia nacional de gasto que cada
processo representa apenas para o Poder Judicirio dos Estados situava-se em R$
1.848,00. Essa pesquisa, de acordo com FABIANA RODRIGUES DA SILVEIRA,
mostra que o Judicirio brasileiro caro para o Estado, para o usurio do servio
e sobretudo caro porque lento. Segundo a Secretaria da Reforma, os principais
problemas que tornam o Judicirio moroso e caro so: o processo de execuo, as
dificuldades de citao do devedor, a penhora de bens que garantam a satisfao
do crdito, o excesso de causas repetitivas e a alta taxa de recorribilidade das
decises. (A morosidade no Poder Judicirio e seus reflexos econmicos. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2007) destaque no original.
Desse modo, em ateno ao primeiro questionamento, conclui-se que no
h mais amparo para que a Procuradoria-Geral do Estado continue a oferecer
defesa de mrito nas demandas intentadas pelos servidores pblicos estaduais
com o objetivo de ver implantados em folha de pagamento os ndices de aumento
previstos nas Leis ns 10.395/95 e 10.420/95, no implantados na poca prpria,
devendo a defesa limitar-se aos aspectos de natureza processual.
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Frise-se, por cautela, que tudo quanto se disse no tem aplicao para
eventuais demandas em que postulado o ndice de 7,57%, previsto no inciso III do
artigo 2 da Lei n 10.420/95, ou reajustes e antecipaes com base no ndice de
Reviso Geral de Salrios, criado pelo artigo 3 da Lei n 10.395/95, porquanto
mencionados ndices padecem do vcio de inconstitucionalidade.
De fato, o ndice pr-fixado de 7,57% previsto no artigo 2, inciso III, da
Lei n 10.420/95 foi acrescentado ao projeto original encaminhado pelo Chefe
do Poder Executivo por meio de emenda parlamentar, a configurar evidente vcio
de iniciativa, j reconhecido pelo Egrgio Tribunal de Justia do Estado do Rio
Grande do Sul por ocasio do julgamento do Incidente de Inconstitucionalidade
n 70001549500, assim ementado:
INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE
FIXA VENCIMENTOS DE CARGOS DO PODER EXECUTIVO E SUAS
AUTARQUIAS. INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO EXECUTIVO.
EMENDA PARLAMENTAR QUE ACRESCENTA NDICE DE REAJUSTE,
IMPORTANDO AUMENTO DE DESPESA PBLICA, CARACTERIZA VCIO
INSANVEL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DO INCISO III, DO
ART. 2 DA LEI N. 10420/95. OFENSA AO ART. 61, INCISO I, DA CE/89.
ACOLHIMENTO DO INCIDENTE. (Incidente de Inconstitucionalidade n
70001549500, Tribunal Pleno, Tribunal de Justia do RS, Relator Des. lvio
Schuch Pinto, julgado em 02/04/2001)
De igual modo, a previso do artigo 2 da Lei n 10.395/95, que atrela

reajustes e antecipaes a variaes do ndice previsto no artigo 3 do mesmo
diploma e ao crescimento da receita corrente lquida, se revela formalmente inconstitucional, por ofensa ao artigo 61, 1, inc. II, a, da Constituio Federal,
e tambm materialmente inconstitucional, por afronta aos artigos 13, inc. XIII, e
167, inc. IV, da Constituio Federal.
Com efeito, o vcio de iniciativa patente, porque reservada ao Poder Executivo a iniciativa de fixar os vencimentos dos cargos mencionados no diploma
legal (art. 61, 1, II, a, da Constituio Federal de 1988), mostrando-se invivel
a majorao dos salrios do funcionalismo segundo variao de ndices medidos
por entidades fora da Administrao, abdicando esta da responsabilidade de gerir
sua folha de pessoal; a automaticidade da frmula de indexao impede que o
Estado tenha efetivo controle sobre a poltica de remunerao de seus servidores.
Demais, o art. 167, inc. IV, da Constituio Federal veda expressamente a
vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, enquanto o art. 37,
inc. XIII, probe a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias
para o efeito de remunerao de pessoal do servio pblico.
Nessa senda, os seguintes precedentes do Supremo Tribunal Federal:
EMENTA: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CONSTITUIO ESTADUAL. ART. 29, I, QUE ASSEGURA AOS SERVIDORES MILITARES
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VENCIMENTO BSICO NUNCA INFERIOR AO SALRIO MNIMO FIXADO
PELA UNIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. Dispositivo ofensivo
ao princpio da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo,
prevista no art. 61, 1., II, a, da Constituio, corolrio do postulado da
separao dos poderes, de observncia imperiosa pelos Estados-membros,
por instituir mecanismo de reajuste automtico de vencimentos de servidores.
Alis, a garantia do salrio mnimo, quando da edio da norma sob enfoque, ainda no havia sido estendida aos militares, o que somente ocorreu
com a EC n. 18/98, havendo de entender-se, entretanto, como referida
remunerao global do servidor, visto destinar-se a assegurar o atendimento
das necessidades vitais bsicas deste, sendo vedada, ademais, sua vinculao para qualquer fim. Inconstitucionalidade que se declara, no art. 47 da
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, da referncia feita ao inciso
I do art. 29 da mesma Carta. Recurso conhecido e provido. (RE 198982/
RS, Relator Ministro Ilmar Galvo, Tribunal Pleno, julgado em 05/08/1998,
DJU 19/04/2002)
Constitucional. Administrativo. Servidores Pblicos. Reajuste de vencimentos
e salrios. Reajuste automtico vinculado a indexadores futuros viola a autonomia do Municpio. A fixao de piso de comprometimento da RECEITA
CORRENTE com os GASTOS COM PESSOAL, para efeito de reajuste,
importa em vincular receita de impostos com despesa (CF, art. 167, IV).
Inconstitucionalidade do art. 7, e seus pargrafos, da Lei 7.428, de 13 de
maio de 1994, com as modificaes introduzidas pelo art. 2 da Lei 7.539,
de 24 de novembro de 1994, ambas do Municpio de Porto Alegre. Recurso
conhecido e provido. (RE 251238/RS, Relator p/ Acrdo Min. Nelson Jobim,
Tribunal Pleno, julgado em 07/11/2001, DJU 23/08/2002)
Passando agora ao exame do segundo questionamento, concernente

conduta mais adequada neste momento, em face da situao narrada, imperativo
dizer que, se no h mais condies para a defesa em juzo da tese de ineficcia
das disposies das Leis n 10.395/95 e 10.420/95, como antes demonstrado, a
conseqncia que o Estado do Rio Grande do Sul deve viabilizar a implementao dos ndices de reajustes pr-fixados a todos os integrantes das categorias
funcionais beneficiadas e que ainda no os estejam percebendo, inclusive queles
que no obtiveram xito na esfera judicial.
que se de incio existiam suficientes razes jurdicas a amparar a deciso
governamental de no implantar os aumentos pr-fixados (tanto que a defesa
ofertada pelo Estado mereceu, durante largo tempo, acolhida no mbito do Poder
Judicirio), aps a uniformizao da jurisprudncia em sentido contrrio, no
pode mais o Estado furtar-se de alcanar a seus servidores os ndices de reajustes
fixados nos diplomas legais antes referidos, sob pena de responsabilizao do
administrador.
Note-se que as leis concessivas dos reajustes reivindicados encontram-se
em plena vigncia, so vlidas e, de conformidade com o decidido pelo Poder
Judicirio, so tambm dotadas de eficcia, de sorte que a no implementao dos
pagamentos previstos caracteriza descumprimento de norma legal. E o descumpriRPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 235-245, jul./dez. 2007
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mento de norma legal acarreta violao de um princpio basilar da gesto pblica
arrolado no artigo 37 da Constituio Federal, qual seja, o princpio da legalidade.
Mencionado princpio, verdadeira matriz de todos os demais que condicionam o agir da Administrao, exige ao administrativa de acordo com a lei.
Devendo nortear a conduta do agente pblico, o princpio da legalidade atua de
modo a exigir a efetiva vinculao da prtica dos atos administrativos de qualquer espcie com a legalidade material e formal. E sua violao, por ao ou
omisso, pode vir a constituir ato de improbidade administrativa, conforme a Lei
n 8.429/92, diploma legal que oferece ampla proteo aos princpios da Administrao Pblica dentre os quais destaca-se a legalidade , tendo em conta as
bases ticas da Administrao, buscando realar a defesa dos valores imateriais
integrantes de seu acervo, independentemente da ocorrncia de efetiva leso ao
errio no aspecto puramente material.
Logo, como j registrado, firmada a jurisprudncia no sentido da plena
vigncia e eficcia das Leis ns 10.395/95 e 10.420/95, a eventual persistncia
do administrador na omisso em implantar as parcelas de reajustes pr-fixados
naquelas, poder ensejar responsabilizao, com imposio das cominaes previstas no artigo 12, III, da referida Lei n 8.429/92.
Igualmente certo que, ao afirmar a necessidade de implantao dos ndices
de aumentos previstos nas Leis ns 10.395/95 e 10.420/95, no se desconhece o
limite imposto ao Estado do Rio Grande do Sul pela Lei de Responsabilidade
Fiscal - para despesas com pessoal. Ocorre que a obrigao de cumprimento
dos ndices de reajuste fixados nas leis estaduais decorre, em ltima ratio, de
determinao judicial, de forma que, embora caracterize despesa com pessoal, a
despesa correspondente, na forma delimitada no artigo 19, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, no estar sujeita observncia do limite previsto no inciso
II do mesmo artigo.
Contudo, na exata medida em que dever o administrador viabilizar a implantao dos reajustes pr-fixados previstos nas Leis ns 10.395/95 e 10.420/95
em folha de pagamento, no poder cogitar da concesso, para os servidores
beneficiados, de novos ndices de aumento antes da completa integralizao
daqueles, pois que o ato ilegal ver-se-ia agravado pelo desvio de finalidade na
utilizao dos recursos pblicos, derivado de sua destinao para pagamento de
novas despesas em detrimento das pr-existentes.
Acrescente-se, no ponto, que tanto a exigncia de atuao do administrador
para soluo da questo como a impossibilidade de concesso de novos reajustes
antes da efetiva implantao dos pendentes decorrem do princpio constitucional da
eficincia. E isto porque, impondo mencionado princpio a aplicao de medidas
para otimizao dos recursos, de modo que, na busca de melhores resultados de
gesto, especialmente oramentria, financeira e patrimonial, seja sempre sopesada
a relao custo-benefcio, no h como admitir o acrscimo de novos gastos sem
o equacionamento dos ndices no adimplidos, os quais, ademais, tm seu valor
elevado a cada nova concesso de reajuste.
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Portanto, a eventual concesso de novos reajustes somente poder ser
alvitrada aps a efetiva implantao daqueles decorrentes das Leis ns 10.395/95
e 10.420/95, quando se viabilizar a avaliao do impacto financeiro da medida
e sua repercusso em relao aos limites percentuais de comprometimento da receita corrente com despesas com pessoal, a exigir inclusive percuciente exame dos
critrios atualmente utilizados para formao da base de clculo das mencionadas
despesas. Afinal, nos termos do artigo 1, pargrafo 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a responsabilidade na gesto fiscal pressupe uma ao planejada e
os limites para as despesas com pessoal merecem permanente acompanhamento.
Em outra senda, foroso assentar que no se inclui na restrio acima
mencionada a concesso da reviso geral anual da remunerao e dos subsdios,
prevista no artigo 37, X, da Constituio Federal, que deve alcanar, atravs de lei
de iniciativa exclusiva do Governador do Estado, todos os servidores pblicos e
agentes polticos dos trs Poderes, incluso o Ministrio Pblico, devendo o percentual de recomposio ser nico e concedido na mesma data, como j assentado
no Parecer 14.141/04, de autoria do Procurador do Estado JOS GUILHERME
KLIEMANN.
Tambm importa explicitar que a implementao dos reajustes dever alcanar inclusive os servidores que ingressaram com demanda judicial e que, embora
integrando categoria funcional beneficiada pelas leis, no obtiveram xito, mesmo
que a deciso j tenha transitado em julgado. E isto porque a tese que o Estado do
Rio Grande do Sul sustentava, e que merecia acolhida pela 4 Cmara Cvel do
Tribunal de Justia, era a da suspenso de eficcia das disposies concessivas de
reajuste at que o comprometimento da receita corrente lquida com o pagamento
de pessoal fosse ajustado aos limites fixados pela Lei Camata.
Logo, como o vcio indicado estava situado no plano da eficcia e no no
plano da validade das disposies legais e tendo em conta tratar-se de relao
jurdica continuativa, autorizada fica, como decorrncia da modificao no estado
de fato (o Estado do Rio Grande do Sul, atualmente, de conformidade com os
ltimos Relatrios de Gesto Fiscal, compromete percentual inferior a 60% da
receita corrente lquida para pagamento de despesas com pessoal), a implantao
dos ndices de reajuste das Leis ns 10.395/95 e 10.420/95 tambm aos servidores
cujas demandas foram julgadas improcedentes, embora de modo estritamente
vinculado efetiva implantao para os servidores que no ingressaram em juzo
e em conformidade com as possibilidades financeiras e oramentrias do errio
estadual.
oportuna, no ponto, a lio de ADROALDO FURTADO FABRCIO:
O processo e a sentena apanham sempre, como se fotografassem imobilizando, determinado momento da relao jurdica (momento que pode ser
o da propositura da demanda, o da litiscontestatio, o do saneamento, o da
prpria sentena ou outro, segundo variveis que no cabe analisar aqui e
de todo modo estaro cristalizadas em disposio legislativa). Tudo o que
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venha a ocorrer depois desse momento - visto que do juiz no se pode esperar
poderes divinatrios - est fora do alcance da sentena e da coisa julgada,
por tratar-se de dados a cujo respeito, por hiptese, no se exerceu cognitio e
ainda menos iudicium. Dependendo do maior ou menor grau de dinamismo
e mobilidade que a relao jurdica acertada possua, o estado dela, que se
cristalizou na sentena, ter maior ou menor permanncia, assim como a
fotografia guarda similitude com o objeto fotografado por um tempo mais ou
menos longo, segundo se trate de coisa mais ou menos mutvel. A imagem
fixada do pssaro em pleno vo to fiel ao modelo quanto da montanha
slida e inamovvel; a subseqente falta de correspondncia, extremamente
varivel de um para outro exemplo, decorre da mutabilidade do objeto e no
da qualidade de sua representao fotogrfica. (A coisa julgada na ao de
alimentos. Porto Alegre: AJURIS, vol. 52, 1991, 5-33)
E no resta dvida que eventual negativa, pelo Estado do Rio Grande do

Sul, de extenso dos ndices aos servidores que no lograram xito em juzo trar
mais nus ao ente pblico, porque ensejar o ajuizamento de novas aes judiciais,
com os dispndios a elas inerentes.
Impende ainda ponderar que no se desconhece a difcil situao financeira
do Estado do Rio Grande do Sul. Tal fato, contudo, ainda que no deva mais ser
utilizado para postergar a implantao dos reajustes examinados, pode determinar que esta se faa de forma escalonada, de acordo com as disponibilidades de
caixa. Ou seja, o ato administrativo que determinar a implantao que traduzir
aplicao do sistema normativo j existente -, poder estabelecer um calendrio,
escalonado no tempo, at a completa integralizao dos ndices.
Tambm no demais assinalar que estaro excludos do alcance do ato administrativo todos os servidores que estejam percebendo os reajustes mencionados
em decorrncia de determinao judicial, pois a concesso no pode ser feita em
duplicidade. Alm disso, eventuais ordens judiciais que venham a ser expedidas
durante o perodo de integralizao dos ndices devero ser atendidas pelo ente
pblico, descontando-se os valores eventualmente adimplidos administrativamente.
Outrossim, ainda que a determinao administrativa de implantao dos
ndices signifique apenas um ajuste para o futuro, conveniente que a Administrao
envide esforos para buscar uma composio das parcelas pretritas, mediante
amplo entendimento com as entidades representativas dos diversos segmentos do
funcionalismo estadual, por extremamente saudvel para as finanas estaduais.
No se olvide, contudo, que aludida composio alcanar, em princpio, somente
os servidores que no ajuizaram demanda contra o Estado do Rio Grande do Sul
ou que venham a desistir daquela eventualmente ajuizada, porquanto aqueles
que ajuizaram ao e obtiveram xito recebero os valores devidos mediante a
expedio de precatrio ou de requisio de pequeno valor, enquanto aqueles
que tiveram a demanda julgada improcedente no podero ser beneficiados por
eventual composio das parcelas pretritas sem expressa autorizao legislativa
para renncia coisa julgada.
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Concluo, pois, que o Estado do Rio Grande do Sul, sob o ponto de vista
da defesa do interesse pblico, do errio e das obrigaes cometidas ao ente
estatal, deve dar cumprimento, no menor prazo possvel, s Leis ns 10.395/95 e
10.420/95, mediante implantao dos ndices de reajustes pr-fixados no pagos
no momento oportuno, editando, para tal desiderato, ato administrativo especfico, que estabelea as condies em que a implantao se efetivar e indicando
os beneficirios, sendo conveniente, ainda, buscar composio para ajuste das
parcelas pretritas.
No poder o Estado do Rio Grande do Sul, outrossim, em ateno aos
princpios da eficincia e da responsabilidade na gesto fiscal, conceder, antes da
completa integralizao dos ndices acima mencionados, novos reajustes para as
categorias funcionais beneficirias, excetuada apenas a concesso da reviso geral
anual prevista no artigo 37, X, da Constituio Federal.
o parecer.
Porto Alegre, 15 de maio de 2007.
Adriana Maria Neumann,

Procuradora do Estado.
Processo n 027470-10.00/07-0
Acolho as concluses do PARECER n 14.770, do Grupo Especial de Trabalho, da Procuradoria-Geral do Estado, constitudo pela Portaria n 82/07, de 13
de fevereiro de 2007, de autoria da Procuradora do Estado Doutora ADRIANA
MARIA NEUMANN, aprovado pelo Conselho Superior da Procuradoria-Geral do
Estado na sesso realizada no dia 29 de novembro de 2007.
Encaminhe-se Excelentssima Senhora Governadora do Estado, com
proposio de aprovao na forma do inciso XV do artigo 82 da Constituio
Estadual, tendo em vista a convenincia de atribuio de carter jurdico-normativo
ao Parecer.
Em 26 de dezembro de 2007.
Eliana Soledade Graeff Martins,
Procuradora-Geral do Estado.
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Normas de Publicao
1 Sobre a Revista
A Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, publicada
sob responsabilidade desta Instituio, tem por finalidades:
a) Contribuir para a cultura jurdica nacional, em especial no campo do
Direito Pblico e da Advocacia de Estado;
b) Divulgar os trabalhos dos Procuradores do Estado no exerccio de suas
funes;
c) Difundir a produo cientfica dos Procuradores do Estado;
d) Propiciar o debate acadmico e o fomento produo cientfica dos
Procuradores do Estado e da comunidade jurdica em geral.
A Revista tem periodicidade semestral.
2 Apresentao dos Artigos
Este um resumo das normas de publicao, o texto na ntegra pode ser
acessado no site da Revista.
2.1 Os trabalhos encaminhados para apreciao devero seguir as normas da ABNT sempre que possvel, observando-se os critrios estabelecidos no
Regimento Interno.
2.2 Os artigos devero ter sua extenso ditada pela necessidade de clareza
na explicitao dos argumentos, respeitado o limite de 13 (treze) a 30 (trinta) laudas
(20 linhas com 60 caracteres cada), incluindo quadros, tabelas, ilustraes, notas
e referncias, observando:
a) espao 1 e fonte Arial 11, exceto: resumo, que deve aparecer com fonte
tamanho 10 e espao entre linhas e legendas, que devem ser inseridas com fonte
tamanho 10 e espao entre linhas simples;
b) devem ser elaboradas em folha A4 (210mm x 397mm);
c) devem respeitar as seguintes margens: superior = 3cm; inferior = 2cm;
esquerda = 3cm; e direita = 2cm;
d) os itens e subitens devem aparecer em letras maisculas e em negrito, e
devem sempre ser iniciados na mesma pgina, no deixando espaos em branco
entre um e outro, utilizando-se numeraoo para os itens (1, 2, 3 etc.) e subnumerao para os subitens (1.1, 1.2, 2.1, 2.2 etc.), estes apenas com as letras
iniciais em maisculo;
e) as notas de rodap devem adotar um dos sistemas previstos pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (alfabtico ou numrico) para fazer citaes
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de obras consultadas. Se a opo for pelo alfabtico, as referncias devem ser
ordenadas no final do artigo em uma nica ordem alfabtica. Mas caso a opo
tenha sido pelo sistema numrico, as referncias finais aparecem na mesma ordem
numrica crescente;
f) a fonte das notas de rodap devem vir no tipo Arial, estilo normal, tamanho 9, utilizando espao simples entre linhas e alinhamento justificado e devero
ser colocadas ao p da pgina de ocorrncia.
g) as citaes podem ser transcries literais (citao direta) ou uma sntese
do trecho que se quer citar (citao indireta). Tanto num caso como no outro, as fontes devem estar indicadas, no se admitindo transcries sem a devida referncia;
h) as citaes diretas que ultrapassarem 5 linhas devem vir em um pargrafo
especial, dispensando-se as aspas, separada do pargrafo anterior e posterior por
uma linha a mais, fonte do tipo Arial, estilo normal, tamanho 11 e com recuo da
margem esquerda igual ao dos pargrafos;
i) as referncias bibliogrficas seguiro, obrigatoriamente, as normas da
ABNT vigentes. Todos(as) os(as) autores(as) citados(as) no texto, e somente
estes(as), devem compor uma lista de referncias, no final do texto. A exatido e
adequao destas referncias so de exclusiva responsabilidade do(a)(s) autor(a)
(es).
j) na primeira lauda do artigo, devem constar o ttulo, nome completo do(s)
autor(es), maior titulao acadmica, vinculo institucional, endereo, nmeros de
telefones, fax e e-mail.
2.3 Os artigos devem possuir obrigatoriamente um resumo, no seu idioma
original, com at 160 palavras, seguido de um conjunto de trs a cinco palavraschave, escritas com iniciais maisculas e separadas por ponto, tambm no idioma
original do artigo. A traduo do resumo e das palavras-chave obedece ao seguinte
critrio: se o idioma do artigo for o portugus, a traduo ser para o ingls (Abstract, Keywords); se for espanhol (Resumen), francs (Resum) ou Ingls (Abstract),
a traduo ser para o portugus. O resumo deve explicar, em um nico pargrafo,
o(s) objetivos(s) pretendido(s), procurando justificar sua importncia (sem incluir
referncias bibliogrficas), os principais procedimentos adotados, os resultados
mais expressivos e concluses.
2.4 Resenhas, pontos de vista, assim como relatos, comentrios e discusso
de jurisprudncias devem ter no mximo 10 (dez) laudas de igual formatao ao
descrito no item 1.1.
2.5 Resumos de teses, dissertaes e monografias relacionados temtica
central da revista no devem exceder o espao de uma lauda.
2.6 O ttulo do artigo no deve exceder a 15 (quinze) palavras e deve vir
acompanhado de sua traduo, seguindo o idioma selecionado para a traduo
do resumo.
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Disposies Gerais
O artigo dever ser encaminhado ao Conselho Editorial pela via eletrnica
(e-mail: conselho-editorial@pge.rs.gov.br), ou atravs de disquete ou CD-Rom em
formato WORD FOR WINDOWS. Em qualquer hiptese, devero ser tambm
encaminhadas duas vias impressas, acompanhados da autorizao para publicao
assinada pelo(s) autor(es), aceitando os colaboradores a cesso dos seus direitos
autorais para a Revista da PGE e no faro jus a qualquer remunerao.
Os trabalhos a serem publicados observaro os seguintes critrios: concordncia com as finalidades da revista; atualidade, originalidade e/ou ineditismo
do tema abordado; profundidade da anlise; correo e coerncia da linguagem;
clareza e consistncia dos conceitos e da abordagem; importncia cientfica do
tema; coerncia das reflexes/concluses com a seqncia do texto; correo e
atualidade das citaes e autores(as) referenciados(a).
Os trabalhos aceitos podero s-lo sem restries ou devolvidos para
reformulaes. Quando as reformulaes tratarem apenas de aspectos formais
ou outras que no modifiquem as idias dos(as) autores(as), sero efetuadas pelo
Conselho Editorial; nos demais casos, o trabalho ser reenviado ao() autor(a).
Os autores, cujas contribuies forem aprovadas para publicao, recebero
trs exemplares da Revista onde constar a publicao.
Os originais dos artigos no sero devolvidos.
As regras e critrios para publicao podero ser excepcionadas a critrio
do Conselho quando o assunto for de especial interesse ou o autor tiver reconhecimento pela excelncia da sua obra.
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animados pela inteno de prejudicar

requisio, em caso de perigo pblico

pessoas, e estas nela houverem realizado,

interesse social e econmico relevante.

indenizao devida ao proprietrio; pago

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Art. 1.204. Adquire-se a

Art. 493 Adquire-se a posse:

Art. 520 Perde-se a posse das coisas:

Como se v, o anterior Cdigo Civil dispunha casuisticamente acerca das

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Viana, ob. Cit., p. 73.

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Art. 550 Aquele que, por 20 (vinte) anos,

Art. 1242. Adquire tambm a propriedade do

Art. 551 Adquire

RPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 9-45, jul./dez. 2007

Viana, ob. Cit., p. 74.

RPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 9-45, jul./dez. 2007

Nessa senda, em comentrios ao art. 1.242 do novo Cdigo Civil, Viana

Pereira, ob. Cit., pp. 112-113.

RPGE, Porto Alegre, v. 31, n. 66, p. 9-45, jul./dez. 2007