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O Bolsa Famlia na berlinda?

Os desafios atuais dos programas de transferncia de renda
Renata Mirandola Bichir

Resumo

O artigo explora alguns pontos de discusso em torno do

Programa Bolsa Famlia, partindo de uma caracterizao dos desenhos institucionais dos programas de transferncia de
renda no Brasil, desde as experincias municipais at os programas federais Bolsa Escola e Bolsa Famlia. Ao final,
discutem-se os principais desafios na sustentabilidade futura do programa.
Palavras-chave: Bolsa Famlia; polticas sociais; pobreza; desigualdade.
Abstract

The article explores issues related to Programa Bolsa Famlia,

taking as its starting point a characterization of the institutional designs of cash transfer programs in Brazil, from
municipal-level experiences to the federal-level programs Bolsa Escola and Bolsa Famlia. It ends by taking issue with
the main challenges lying ahead of those programs.
Keywords: Bolsa Famlia; social policies; poverty; inequality.

Nos ltimos anos, novas formas de interveno estatal contra a pobreza vm sendo implementadas, especialmente sob
a forma de polticas sociais focalizadas nos grupos mais vulnerveis
da populao, como os programas de transferncias condicionadas
de renda. Essa alterao no padro de polticas sociais voltadas para
o combate pobreza ocorre em diversos pases da Amrica Latina, e
no s no Brasil, destacando-se, por seu escopo e relevncia em anlises comparativas internacionais, os programas existentes no Mxico
(Oportunidades) e no Chile (Chile Solidrio).
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No Brasil, as polticas sociais passaram de um padro de proteo

social vinculado ao mundo do trabalho, restrito a categorias especficas
de trabalhadores configurando um sistema corporativo de proteo, nos termos de Gosta Esping-Andersen1, e caracterizado como cidadania regulada por Wanderley Guilherme dos Santos2, a um padro
de polticas sociais de carter regressivo no perodo autoritrio3, at sua
expanso no sentido da universalizao aps a redemocratizao.
Os programas de transferncia condicionada de renda inserem-se
em um novo padro de programas sociais voltados populao mais
pobre. Inspirados no projeto de imposto de renda negativo do senador
Eduardo Suplicy, esses programas surgiram como polticas de combate
pobreza primeiro no plano local, em meados dos anos de 1990, como
aes de garantia de renda mnima ou do tipo bolsa escola, destacando-se as experincias pioneiras de Campinas, Distrito Federal, Ribeiro
Preto e Santos. Os programas federais vieram depois, primeiro com o
Programa Bolsa Escola, em 2001, no governo FHC, e depois com a unificao das diversas aes e o aumento de seu escopo e relevncia, no
mbito do Programa Bolsa Famlia, em 2003, j no governo Lula. De experincias pioneiras e pontuais, os programas de transferncia de renda
tornaram-se o carro-chefe da rede de proteo social brasileira4.
O Programa Bolsa Famlia hoje o maior programa de transferncia
de renda condicionada do mundo, beneficiando, em 2007, 11,1 milhes
de famlias ou 46 milhes de pessoas5. Contudo, h poucos consensos
em torno desse programa, seja entre polticos de diversos partidos, seja
entre especialistas em polticas sociais e programas de combate pobreza. Alm da clivagem mais ampla entre polticas sociais universais e
polticas focalizadas, h divergncias em torno da eficcia e mesmo da
necessidade das condicionalidades associadas ao programa, em torno
de seus impactos, sua utilizao poltico eleitoral, alm de dvidas em
relao sua sustentabilidade poltica e econmica no longo prazo, associadas discusso das portas de sada para os beneficirios.
Esse artigo explora esses cinco principais eixos de tenso, partindo
de uma caracterizao dos desenhos institucionais dos programas de
transferncia no Brasil, desde as experincias municipais at os programas federais Bolsa Escola e Bolsa Famlia. Ao final, so apontados
os principais desafios a serem enfrentados pelo programa Bolsa Famlia no futuro prximo.

[1] Esping-Andersen, G. The three

worlds of the welfare capitalism. Princeton: Princeton University Press,
1990.
[2] Santos, W. G. Cidadania e justia.
Rio de Janeiro: Campus, 1979.
[3] Draibe, S. O welfare state no
Brasil: caractersticas e perspectivas.
Caderno de Pesquisa NEPP, 1993, n8,
pp. 1-52; Almeida, M. H. T. Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 1995, ano 10,
n 28, jun., pp. 88-108; Pochmann,
M. Segurana social no capitalismo
perifrico: algumas consideraes
sobre o caso brasileiro. Nueva Sociedad, 2007, out., pp. 76-97 (especial
em portugus).

[4] Silva, M. O., Yasbek, M. C. e Di

Giovanni, G. A poltica social brasileira
no sculo XXI: a prevalncia dos programas de transferncia de renda. 3 ed. So
Paulo: Cortez, 2007.
[5] Ministrio do Desenvolvimento
Social. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia.
Braslia, 2007. Disponvel em <http://
www.mds.gov.br>, consultado em
5/12/2007.

Primeiras experincias de transferncia

de renda no Brasil: do local ao nacional

Com a redemocratizao, iniciou-se o primeiro processo significativo de reformas no sentido da descentralizao das polticas sociais.
O ponto de partida6 era crtica ao padro de proteo social cons-

[6] Draibe, A poltica social no perodo FHC e o sistema de proteo social.

Tempo Social, 2003, nov., pp 63-101.

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[7] Almeida, op. cit.

[8] Ibidem.

[9] Lavinas, L. Renda mnima:

prticas e viabilidade. Novos Estudos Cebrap, 1999, n 53, mar., pp. 6584, p. 72.

[10] Ibidem.

[11] Silva, Yasbek e Di Giovanni,

op. cit.

trudo pelos governos autoritrios, caracterizado pela forte centralizao no governo federal, por processos fechados de deciso, gesto
centralizada em grandes burocracias, fragmentao institucional e
pela iniqidade do ponto de vista da distribuio dos servios e benefcios7. As reformas iniciadas aps a Constituio de 1988 tinham
como principal meta a correo das distores desse sistema, de modo
a tornar as polticas sociais um instrumento de combate s desigualdades sociais. Nesse cenrio, a descentralizao era vista como um
instrumento de universalizao do acesso e aumento do controle dos
beneficirios sobre os servios8.
O novo padro de poltica social teve como momento fundador a
promulgao da Constituio de 1988, que representou uma redefinio do arranjo federativo brasileiro, por um lento e complexo processo de transferncia de capacidade decisria, funes e recursos do
governo federal para estados e municpios. As polticas de assistncia
e de combate pobreza passaram a ser uma atribuio dos municpios,
embora a superao da pobreza e a reduo da desigualdade continua
ssem sendo atribuies das trs esferas de governo.
Nesse contexto, surgem como novas experincias de combate
pobreza os programas municipais de garantia de renda mnima. De
maneira geral, tais programas tm como beneficirios os grupos mais
vulnerveis, visando garantir uma rede de proteo social para os mais
pobres, que muitas vezes escapam do escopo das polticas sociais tradicionais, tais como educao e sade. Os programas de garantia de
renda mnima procuram atender no s dimenso da insuficincia
de renda uma das mltiplas dimenses da pobreza mas tambm ao dficit de acessibilidade a bens e servios pblicos ao qual est
submetida a populao mais carente, procurando funcionar como um
mecanismo de insero social9.
Em 1997, o governo FHC aprovou a Lei n 9.533, que autorizava
o Executivo a conceder apoio financeiro aos municpios que institussem programas de garantia de renda mnima associados a aes
socioeducativas. Esse apoio consistia no co-financiamento de at
50% dos programas institudos nos municpios que no tivessem
recursos suficientes10. Segundo Lena Lavinas, essas primeiras experincias coordenadas pelo governo federal assumiram carter
de bolsas de estudos, que exigiam contrapartidas das famlias
beneficirias, como freqncia escolar mnima. Assim, o primeiro
programa de garantia de renda mnima (PGRM) nacional consistia
no apoio s iniciativas municipais, por meio de convnios formalizados com o governo federal. Inicialmente, era dada prioridade aos
municpios com convnio prvio com o PGRM nacional e queles
com baixo IDH, sendo utilizados recursos oriundos do Fundo de
Combate Pobreza11. Esse programa federal, no entanto, teve vida
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curta, estendendo-se apenas at o ano 2000, devido a problemas

de natureza poltica e administrativa12. O fator mais decisivo para a
extino do PGRM federal, no entanto, foi a deciso de universalizlo, transformando-o no Programa Bolsa Escola (PBE).
Implementado em maro de 2001, o PBE foi pensado dentro da
lgica da universalizao da educao fundamental, fornecendo,
para tanto, bolsas para crianas de 7 a 14 anos a partir do critrio da
renda familiar13 e visando, ainda, o desenvolvimento de aes socioeducativas e a promoo da cidadania por meio dos conselhos
de controle social do programa14. O cadastramento das crianas estava sob a responsabilidade dos municpios, bem como o desenvolvimento de aes socioeducativas complementares e o controle das
condicionalidades. No entanto, ao contrrio do que ocorre hoje no
caso do Bolsa Famlia, os municpios no recebiam nenhum tipo
de ajuda financeira do governo federal para o financiamento dessas
aes. Destaca-se, nesse ponto, o problema da descentralizao de
polticas sem a devida contrapartida em termos de recursos necessrios sua implementao15.
No caso do PBE, houve uma opo pela transferncia direta de
renda aos beneficirios com gesto centralizada no governo federal16.
Esse programa previa ainda contrapartidas, tais como freqncia escolar e cuidados bsicos em sade, porm a fiscalizao dessas contrapartidas mostrou-se pouco eficaz, especialmente devido falta de
fluxo de informaes entre os diversos rgos responsveis pela implementao dos programas. Alm dos avanos na universalizao do
acesso educao fundamental, Ana Valente 17 ressalta impactos
do PBE no estmulo s economias locais, sobretudo nos municpios
mais pobres, por meio do incentivo ao pequeno comrcio, e tambm o
rompimento da relao entre polticas educacionais e prticas clientelistas e paternalistas, uma vez que o dinheiro era entregue s famlias
sem intermedirios, por meio de cartes magnticos operados pela
Caixa Econmica Federal (CEF). Muitas dessas vantagens e alguns
desses problemas de coordenao so observados ainda hoje, no contexto do Bolsa Famlia.
Por outro lado, outros objetivos associados ao PBE no foram
atingidos satisfatoriamente, uma vez que os conselhos de controle social pouco funcionavam ao final da gesto FHC e havia pouca
clareza em torno do formato e do contedo das aes socioeducativas18. Outro problema apontado pelos especialistas era a definio
de cotas de bolsas por municpio. Apesar de necessrias do ponto
de vista fiscal j que os recursos no so ilimitados , as cotas
constituem um limite universalizao, uma vez que nem toda a
populao alvo pode ser atendida. Esse problema ainda permanece
no caso do Programa Bolsa Famlia.

[12] Colho, D. B. A difuso do programa bolsa escola: competio poltica e inovao no setor social. Trabalho apresentado no 32 Encontro
da Anpocs, Caxambu, 2008.

[13] Eram elegveis famlias com renda per capita de at 90 reais, o que,
poca, correspondia a meio salrio
mnimo. O valor da bolsa era de 15
reais, sendo que cada famlia poderia
receber, no mximo, bolsas para trs
crianas, gerando um teto de 45 reais.
[14] Valente, A. L. O Programa
Nacional de Bolsa Escola e as aes
afirmativas no campo educacional.
Revista Brasileira de Educao, 2003,
n 24, set./out./nov./dez, pp. 165-182.

[15] Arretche, M. T. S. Federalismo e

polticas sociais no Brasil: problemas
de coordenao e autonomia". So
Paulo em Perspectiva, 2004, vol. 18, n
2, pp. 17-26.
[16] Almeida, M. H. As polticas sociais no governo Lula. Novos Estudos
Cebrap, 2004, n 70, nov., pp. 7-17.

[17] Valente, op. cit., p. 167.

[18] Valente, op. cit.; Silva, Yasbek e

Di Giovanni, op. cit.

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[19] Draibe, op. cit., p. 88

[20] Bolsa Escola (Ministrio da Educao e Cultura); Bolsa-Alimentao
(Ministrio da Sade); PETI (Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, MPAS); Agente Jovem (MPAS);
Bolsa-Qualificao (Ministrio do
Trabalho); Benefcio Mensal para o
Idoso e para Portadores de Deficincia (MPAS); Renda Mensal Vitalcia
(MPAS); Bolsa-Renda (Seguro-safra)
(Ministrio da Agricultura); Auxliogs (Ministrio das Minas e Energia);
Aposentadorias rurais (MPAS); Abono salarial PIS/Pasep (CEF); Segurodesemprego (MT).
[21] Soares, S. e Styro, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e possibilidades
futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n 1424. Disponvel em
<www.ipea.gov.br>, consultado em
18/11/2009.
[22] Para entrar nesse cadastro,
criado pelo Decreto n 3.877 de
24/7/2001, as famlias respondem
um questionrio junto s prefeituras, do qual constam informaes
sobre caractersticas do domiclio,
composio familiar, qualificao
escolar e profissional dos membros
do domiclio, bem como dados sobre
as despesas familiares. Esse cadastro
permite ao governo federal fazer um
diagnstico scio-econmico das
famlias e encaminh-las para os devidos programas sociais.

Alm do PBE, no governo FHC foi criada uma rede de proteo

social que inclua a previdncia rural e diversos programas no mbito
da assistncia social. Sonia Draibe acredita que, com esse conjunto
de programas, o governo FHC logrou em seu segundo mandato
constituir uma Rede Social Brasileira de Proteo Social, concebida
como um conjunto de transferncias monetrias a pessoas ou famlias
de mais baixa renda, destinado a proteg-las nas distintas circunstncias de risco e vulnerabilidade social19. Esta rede era formada por diversos programas, sob responsabilidade de diferentes ministrios20.
Por outro lado, de acordo com Sergei Soares e Natlia Styro21, o cenrio em 2003 era de caos, dados os inmeros problemas de coordenao entre os diversos programas, tanto no plano federal, quanto na
relao entre a Unio e os municpios.
Em uma primeira tentativa de solucionar problemas de coordenao e sobreposio de programas, inicia-se ainda no governo
FHC outra importante novidade institucional, o Cadastro nico de
Programas Sociais22. Criado na gesto FHC e aprimorado na gesto
Lula, o Cadastro nico o instrumento utilizado para identificao
das famlias em situao de pobreza em todos os municpios brasileiros, visando armazenar com segurana informaes cadastrais
sobre as famlias e, assim, melhorar a focalizao nos mais pobres23
um verdadeiro censo da populao pobre brasileira, segundo
Soares e Styro24. Entretanto, diversos autores reconhecem que a
gesto FHC no teve tempo de aprimorar o cadastro, abarcar todas
as famlias pobres ou corrigir os problemas de sobreposio de beneficirios em programas similares25.
Como ser visto na prxima seo, o Programa Bolsa Famlia muito se beneficiou de inovaes institucionais inauguradas inicialmente
no plano municipal e depois transformadas no mbito do Programa
Bolsa Escola. No entanto, nem tudo continuidade.
O Programa Bolsa Famlia

[23] Valente, op. cit.

[24] Soares e Styro, op. cit., p. 11.
[25] Valente, op. cit.; Silva, Yasbek e
Di Giovanni, op. cit.
[26] Hall, A. From Fome Zero to Bolsa Famlia: social policies and poverty
alleviation under Lula. Journal of Latin American Studies, 2006, n 38, pp.
689-709.
[27] Silva, Yasbek e Di Giovanni, op.
cit.
[28] Almeida, As polticas sociais no
governo Lula, op. cit.

O governo Lula procurou expandir e consolidar a rede de assistncia social herdada do governo FHC26. Ao lado de outras medidas na
rea de assistncia social, foi dada nfase s polticas focalizadas, indicando uma opo pelo combate pobreza e desigualdade e, de certa
forma, dando continuidade agenda de reformas descentralizadoras
iniciadas na gesto de FHC. No governo Lula, no entanto, ampliou-se
consideravelmente o volume de gastos em programas de transferncia
de renda e tambm o seu escopo27. O tema das polticas sociais foi tratado sob a perspectiva da reduo de seus efeitos regressivos, visando
aumentar a eficcia do gasto social e a efetividade dos programas e das
polticas por meio da focalizao nos grupos de menor renda28.
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Voltou-se discusso do projeto de imposto de renda negativo de

Suplicy, sendo transformado na chamada Lei da Renda Bsica de Cidadania. Essa lei sinalizou, logo no incio do governo Lula, a inteno de transformar os programas de transferncia de renda associados
a condicionalidades em programas de garantia de uma renda bsica de
cidadania, incondicionais. No entanto, toda discusso posterior focou-se nos programas de transferncia de renda condicionada. Diversos impedimentos polticos, associados aos sentimentos morais
em relao aos pobres, entre outros adiaram essa transformao,
como ser visto.
Uma das principais iniciativas na rea social no governo Lula foi o
Fome Zero, amplo programa que previa a participao dos trs nveis
de governo e da sociedade civil no combate pobreza. Apesar de ter
contribudo para colocar a pobreza e a desigualdade na agenda pblica, faltou articulao entre o Fome Zero e as polticas de seguridade
social29. J em 2003, o Ministrio da Segurana Alimentar foi fundido
com o Ministrio da Assistncia Social criando o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o CartoAlimentao foi incorporado a um novo programa de transferncia
direta de renda, o Programa Bolsa Famlia (PBF)30.
O PBF unificou trs programas que j existiam na gesto anterior,
o Bolsa-Escola, o Bolsa Alimentao e o Auxlio-Gs. Alm disso, procurou unificar as aes dos governos federal, estaduais e municipais
em um nico programa de transferncia direta de renda por meio de
convnios. Esse programa prev uma parcela de renda transferida sem
contrapartidas, no caso das famlias extremamente pobres (com renda familiar per capita de at R$ 69,00)31, e uma segunda parcela que
prev contrapartidas, como a freqncia escolar e cuidados bsicos de
sade, no caso das famlias pobres (com renda familiar per capita entre
R$70,00 e R$ 140,00)32.
A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), do MDS,
responsvel pelo PBF. A ela cabe estabelecer os critrios de quem
recebe e quanto recebe, alm de definir o questionrio do Cadastro
nico e critrios para suspenso e corte dos benefcios, alm de definir
parmetros operacionais. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) cabem as avaliaes de impacto do programa. CEF
compete operar o programa, por meio do Cadastro nico, e pagar os
benefcios. Alguns autores33 criticam o papel demasiado grande da
Caixa, que opera o banco de dados do Cadastro nico sob a lgica do
sigilo bancrio, limitando as possibilidades de utilizao do cadastro
para o planejamento e a anlise de polticas sociais.
As relaes entre a Unio e os municpios na operao do programa ficaram mais claras a partir de 2005, quando o governo federal passou a firmar termos de adeso com os municpios visando

[29] Silva, Yasbek e Di Giovanni, op.

cit., p. 125.

[30] O Bolsa Famlia foi institudo pela Medida Provisria n 132,

em out. 2003, transformada na Lei
10.836, em 9 jan. 2004.

[31] No caso das famlias com renda

mensal per capita inferior a R$69,00
no h critrios de elegibilidade relacionados com as composies familiares elas podem receber o benefcio bsico, de R$68,00, mesmo que
no haja crianas na casa. No caso das
famlias com renda mensal per capita
entre R$70,00 e R$140,00, necessrio que tenham gestantes, nutrizes
ou crianas e adolescentes entre 0 e
15 anos. O recebimento do benefcio
feito, preferencialmente, em nome
da mulher.
[32] Atualmente, os valores pagos pelo Bolsa Famlia variam de
R$22,00 a R$200,00, de acordo com
a renda mensal por pessoa da famlia
e o nmero de crianas.
[33] Soares e Styro, op. cit; Medeiros,
M., Britto, T. e Soares, F. Transferncia de renda no Brasil. Novos Estudos
Cebrap, 2007, n 79, nov., pp. 5-21.

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[34] Soares e Styro, op. cit.; Ipea.

Polticas sociais: acompanhamento
e anlise. Braslia, 2005. Disponvel
em <www.ipea.gov.br>.
[35] Ministrio do Desenvolvimento
Social. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia.
Braslia, 2007. Disponvel em <http://
www.mds.gov.br>, consultado em
5/12/2007.
[36] Idem, Anlise da Pesquisa sobre
Gesto Descentralizada do Programa
Bolsa Famlia. Braslia, 2007. Disponvel em <www.mds.gov.br>, consultado em 13/2/2008.
[37] Neri, M. Focalizao, universalizao e polticas sociais. Econmica, 2003, vol. 5, n 1, pp.163-170, jun.
[38] A CEF elabora mensalmente um
relatrio com o nmero de famlias
no Cadastro nico que atendem ao
critrio de elegibilidade do programa.
A partir da estratgia de expanso e da
disponibilidade oramentria, o MDS
informa o nmero de famlias por
municpio que devem entrar no PBF,
sendo que as famlias so selecionadas
obedecendo ao critrio da menor para
a maior renda (Ministrio do Desenvolvimento Social, Programa Bolsa
Famlia: orientaes para o ministrio
pblico. Braslia, 2005. Disponvel
em <www.mds.gov.br>.).
[39] Em sua composio, o IGD
envolve dois indicadores relativos
ao cadastro e focalizao do programa porcentagem de famlias
com renda de at meio salrio mnimo com informaes coerentes e
completas no Cadastro nico e porcentagem de famlias com renda de
at meio salrio mnimo cuja ltima
atualizao do Cadastro tenha ocorrido h menos de dois anos e dois
indicadores relativos s contrapartidas: porcentagem de crianas beneficirias com informao completa
sobre contrapartidas educacionais e
porcentagem de crianas beneficirias
com informao completa sobre
contrapartidas de sade (Soares e Styro, op. cit.; Ministrio do Desenvolvimento Social, Anlise da Pesquisa
sobre Gesto Descentralizada do Programa Bolsa Famlia, op. cit.).
[40] Abranches, S. H. Poltica social
e combate pobreza: a teoria da prtica. In: Abranches, Santos, W. G e
Coimbra, M. A. Poltica social e combate pobreza. 3 ed. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 1994, p. 15.

definir o papel de cada agente envolvido no programa34. No caso do

PBF, o governo federal responsvel por coordenar a implantao e
supervisionar a execuo do Cadastro nico. Por sua vez, o governo
estadual deve apoiar tecnicamente e supervisionar os municpios
para a realizao do cadastro. Os municpios devem planejar e executar o cadastramento; transmitir e acompanhar o retorno dos dados enviados CEF; manter atualizada a base de dados do Cadastro
nico e prestar apoio e informaes s famlias de baixa renda sobre
o cadastramento35. Nesse processo todo, o prprio MDS aponta que
necessrio conhecer mais a fundo as estratgias locais municipais de gesto do PBF, especialmente no que se refere ao cadastramento e atualizao do cadastro36.
A descentralizao na operao do programa saudada por autores que reconhecem as grandes heterogeneidades de um pas como o
Brasil. A princpio, os governos locais estariam mais informados sobre
as necessidades especficas da populao mais pobre, gerando maior
eficincia na alocao de recursos escassos, especialmente no caso dos
programas de transferncia de renda37. Apesar da descentralizao
do programa em termos de gesto dos beneficirios e coleta de informaes , sua operao bastante centralizada no Executivo federal, uma vez que a definio dos beneficirios ocorre nesse nvel de governo. Os municpios controlam a porta de entrada do programa, por
meio da identificao das famlias que faro parte do Cadastro nico,
mas a deciso de incluso efetiva centralizada no plano federal, que
analisa as informaes do cadastro e seleciona as famlias que devem
entrar no programa, com base nas metas de atendimento definidas a
partir de linhas de pobreza38. H ainda uma estrutura de incentivos
adeso ao PBF, uma vez que h transferncias federais aos municpios
por meio do chamado ndice de Gesto Descentralizada (IGD), um
indicador sinttico criado por meio da Portaria GM/MDS n 148,
de 2006 com o objetivo de apoiar financeiramente os municpios
do PBF com base na qualidade da gesto do programa39.
As polmicas em torno do PBF

Polticas universais x polticas focalizadas

Um primeiro eixo de tenses envolve a discusso mais ampla
referente relevncia das polticas universais tais como sade
e educao em contraposio s polticas focalizadas, como os
programas de transferncia de renda. Como diz Srgio Abranches40,
a poltica social convencional opera para alm da fronteira da carncia absoluta e resistente. Enquanto polticas sociais devem visar
universalizao, atuando em manifestaes ocasionais de privao,
polticas de combate pobreza tm carter seletivo (operam na lgiNOVOSESTUDOS 87 JULHO 2010

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ca da discriminao positiva) e visam combater um estoque acumulado de carncias agudas.

Alguns crticos das polticas focalizadas de combate pobreza argumentam que estas tenderiam a tratar somente uma parte do problema, deixando de lado medidas mais abrangentes e inclusivas representadas por polticas universais , e, no limite, tenderiam estigmatizar a populao mais vulnervel41. Outros autores acreditam que a
focalizao individual dos programas pode contribuir para desgastar
laos comunitrios ou mesmo gerar estigmatizao e dependncia
especialmente no caso de programas pouco articulados com outras
polticas sociais e sem portas de sada42.
Por outro lado, h autores que defendem a racionalidade e a eficcia dos programas focalizados nos mais pobres, em termos de um
uso mais eficiente dos parcos recursos pblicos43. No interior do Ipea
houve uma acalorada discusso no incio do governo Lula. Esse debate
contraps, de um lado, aqueles que defendiam os programas de transferncia de renda no registro da racionalidade alocativa dos recursos,
ressaltando a importncia do desenho focalizado dos programas na
gerao dos incentivos corretos para sua sustentabilidade fiscal44. De
outro lado, situavam-se aqueles que ressaltavam a dimenso poltica
por trs de qualquer deciso alocativa, defendendo um escopo mais
amplo nas aes pblicas de combate pobreza, uma vez que, segundo esses especialistas, a opo pela focalizao colocaria o debate em
torno da questo social sob a tica do gasto social, e no do direito de
acesso s polticas sociais45.
Outro conjunto de autores, entre os quais me incluo, questiona a
validade dessa contraposio entre polticas universais e focalizadas,
destacando seu carter necessariamente complementar46. Nessa perspectiva, a focalizao entendida como critrio de priorizao dentro
de um esquema universalista, em uma estratgia de focalizao no
universalismo47. Medeiros, Britto e Soares ressaltam que as transferncias no implicam a desconsiderao da relevncia da proviso universal de servios bsicos, como sade e educao, revelando, assim, o
carter simplista e falacioso de certas anlises que opem as polticas
universais s focalizadas48. Desse modo, deve-se ter cuidado com os
sentidos da focalizao presentes no debate.
Sob o meu ponto de vista, boas estratgias de focalizao so importantes para que os mais pobres sejam de fato atingidos tanto pelos
programas de transferncia de renda como pelas polticas sociais tradicionais. No caso de complexos centros urbanos, como So Paulo,
esses esforos de focalizao devem incluir, inclusive, estratgias espaciais que levem em considerao a heterogeneidade da distribuio
dos mais pobres no tecido da cidade. Nessa perspectiva, a focalizao
tambm uma estratgia para a universalizao.

[41] Lavinas, op. cit.; Fleury, S. Dilemas da coeso social. Nueva Sociedad, 2007, out., pp. 4-23 (especial
em portugus); Huber, E. Models of
capitalism: lessons for Latin America.
Pennsylvania: The Pennsylvania
University Press, 2002; Hevia, F.
Nuevas y viejas relaciones entre los
pobres y el gobierno: el caso del programa Progresa/Oportunidades de
Mxico. Texto apresentado no seminrio interno do Centro de Estudos
da Metrpole (CEM-Cebrap). So
Paulo, 2007; Kerstenetzky, C. L. Redistribuio e desenvolvimento? A
economia poltica do Programa Bolsa
Famlia. Dados, Revista de Cincias
Sociais, 2009, vol. 52, n 1, pp. 53-83.
[42] Hevia, op. cit.
[43] Cardoso, R. Sustentabilidade, o desafio das polticas sociais no
sculo 21. So Paulo em Perspectiva,
2004, vol. 18, n 2, pp. 42-48.; Valente, op. cit; Neri, op. cit., entre outros.
[44] Camargo, J. M. Gastos sociais:
focalizar versus universalizar. Ipea,
Polticas Sociais Acompanhamento e
Anlise, 2003, n 7, ago., pp. 117-21.
[45] Theodoro, M. e Delgado, G.
Poltica social: universalizao ou
focalizao: subsdios para o debate.
IPEA, Polticas Sociais, Acompanhamento e Anlise, 2003, n 7, ago., pp.
122-26; Delgado, G. C., e Castro, J. A.
Direitos sociais no Brasil sob risco
de desconstruo. Ipea, Polticas
Sociais Acompanhamento e Anlise,
2004, n 9, nov., pp. 146-51. Esses
autores no so contra as polticas
focalizadas, mas questionam sua centralidade nos modelos brasileiros recentes de proteo social, defendendo um carter apenas complementar
para os programas de transferncia
de renda.
[46] Valente, op. cit.; Kerstenetzky,
op. cit.; Medeiros, Britto e Soares,
op. cit.
[47] Draibe, A poltica social no perodo FHC..., op. cit.; Kerstenetzky,
op. cit.
[48] Medeiros, Britto e Soares, op. cit.

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[49] Silva, Yasbek e Di Giovanni, op.

cit.; Suplicy, E. M. Renda de cidadania:
a sada pela porta. So Paulo: Cortez/
Fundao Perseu Abramo, 2002.

[50] Medeiros, Britto e Soares, Programas focalizados de transferncia

de renda: contribuies para o debate. Ipea, Texto para discusso, 2007,
n 1283, Braslia, jun.; Soares e Styro,
op. cit.
[51] Soares e Styro, op. cit., p. 12.

[52] Silva, Yasbek e Di Giovanni, op.

cit., p. 210.

[53] Kerstenetzky, op. cit., p. 68.

[54] Draibe, A poltica social no perodo FHC..., op. cit., p. 13.

Condicionalidades
Outro ponto muito controverso em torno do PBF o controle das
condicionalidades ou contrapartidas. As principais contrapartidas do
programa esto associadas s reas de educao e sade: as famlias
devem manter crianas e adolescentes em idade escolar freqentando
a escola e cumprir os cuidados bsicos em sade, seguindo o calendrio de vacinao para as crianas entre 0 e 6 anos, e a agenda pr e psnatal para as gestantes e mes em amamentao. Em termos institucionais, a exigncia dessas contrapartidas defendida por sua suposta
contribuio ao desenvolvimento de capital humano no longo prazo,
perspectiva que aborda a pobreza para alm da simples insuficincia
de renda sendo que, no curto prazo, o alvio imediato da pobreza
realizado por meio das transferncias monetrias. No debate brasileiro, alm da problemtica envolvida na efetividade ou no das condicionalidades, a discusso nesse caso envolve a necessidade ou no do
controle das mesmas, a partir dos sentidos implcitos nesse controle.
Para alguns autores49, exigir que a populao mais pobre cumpra
contrapartidas implica uma negao do direito de receber parte da
riqueza socialmente produzida, que deve ser distribuda por meio
de programas de transferncias de renda, entre outros mecanismos.
Esses autores alinham-se mais perspectiva do projeto original de
Suplicy, visando transitar dos programas de transferncia de renda
condicionada renda bsica de cidadania, incondicional. Para outros
autores50, o PBF no constitui um direito no s por estar atrelado a
condicionalidades, mas porque sua existncia est condicionada s
possibilidades oramentrias do governo federal sendo que, em
2009, o programa respondia por cerca de 0,3% do PIB51. Nesse sentido, o programa constituiria um quase-direito, por no ter sua continuidade garantida ao longo de diferentes mandatos ponto que
ser retomado ao final do artigo. Outros autores criticam o exagero
contido nessa postura, uma vez que as condicionalidades proporcionam acesso a outros direitos, como sade e educao52.
Para aqueles que defendem a existncia de contrapartidas, a grande questo a sua efetividade. Kerstenetzky pondera: Certamente, a
efetividade das condicionalidades , por sua vez, condicional disponibilidade e qualidade dos servios providos. Uma rpida avaliao
dos servios bsicos de educao e sade no Brasil evidencia, contudo,
quo crtica sua proviso53. Levanta, com essa ponderao, o problema da qualidade dos servios prestados, o que, certamente, foge ao
escopo dos programas de transferncia de renda. Nessa mesma linha,
Sonia Draibe54 ressalta que as condicionalidades no tm a ver s com
o compromisso moral das famlias justificativa liberal para o recebimento dos benefcios , mas tambm com um compromisso do
Estado na proviso dos servios.
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Por outro lado, Medeiros, Britto e Soares55 ponderam que as condicionalidades, no limite, s reforariam obrigaes sociais ou legais
dos pais manuteno dos filhos na escola , sendo que h muitas
controvrsias a respeito dos resultados das condicionalidades, sua necessidade e impacto. Adicionalmente, os custos de controle das condicionalidades, tanto para os municpios como para o governo federal, so bastante elevados. Esses autores concluem que a centralidade
das condicionalidades no debate nacional est mais relacionada com
questes polticas e de juzo de valor, baseadas na idia de que os pobres no podem receber dinheiro do Estado sem o suor do trabalho.
Argumentos morais similares fundamentam muitas das crticas ao
PBF ligadas ao suposto estmulo ao cio dos beneficirios. Rebatendo esses argumentos, Medeiros, Britto e Soares56 apontam que preciso indicar o nvel de rendimento a partir do qual haveria desestmulo
ao trabalho. Nesse sentido, mostram que, apesar de o PBF representar
em mdia um acrscimo de 11% na renda dos beneficirios, o valor
recebido via benefcios no suficiente para que haja desincentivo ao
trabalho. Por outro lado, destacam que o dinheiro das transferncias
garante uma estabilidade de rendimentos que, por sua vez, permite a
entrada em outros segmentos do mercado de trabalho mais vantajosos, estveis e com melhor remunerao. Medeiros, Britto e Soares57
concluem ento que o argumento do desestmulo ao trabalho mais
baseado em preconceitos do que em evidncias empricas, apontando
o carter falacioso do argumento do ciclo da preguia que seria gerado pelos programas de transferncia. Com base em dados da PNAD
2006, Kerstenetzky58 tambm desconstri as crticas referentes dependncia, apontando que a participao dos adultos no mercado de
trabalho maior entre os beneficirios do que no restante da populao. Indcios nesse sentido j tinham sido apontados desde a primeira
grande avaliao nacional do programa59.
Desse modo, alm de diferentes posicionamentos polticos e disputas em torno de desenhos de polticas, fortes sentimentos morais
baseiam parte da crtica ausncia de controle mais rgido das condicionalidades, contribuindo para criar uma discusso pantanosa que
mistura argumentos morais, justificativas econmicas e crticas bem
fundamentadas ao assistencialismo.
Focalizao, cobertura e impactos
Como atestam diferentes autores60, a cobertura do PBF bastante
impressionante so 11,1 milhes de famlias ou 46 milhes de pessoas atendidas pelo PBF, segundo dados de maro de 200761. Em nmero de beneficirios, o PBF superado atualmente apenas pelo SUS,
pela educao pblica e pela previdncia social. Ainda assim, h debates em torno dos erros de incluso beneficirios que possuem renda

[55] Medeiros, Britto e Soares, Programas focalizados de transferncia

de renda..., op. cit.

[56] Ibidem.

[57] Ibidem.

[58] Kerstenetzky, op. cit.

[59] Cedeplar. Primeiros resultados

da anlise da linha de base da pesquisa de avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia. Braslia, 2006.
Disponvel em <www.mds.gov.br>.

[60] Hall, op. cit.; Arbix, G. A queda

recente da desigualdade no Brasil.
Nueva Sociedad, Buenos Aires, 2007,
out., pp. 132-139 (especial em portugus); Neri, Pobreza e polticas
sociais na dcada da reduo da desigualdade. Nueva Sociedad, 2007,
out., pp. 53-75.
[61] Ministrio do Desenvolvimento
Social. Perfil das famlias beneficirias
do Programa Bolsa Famlia, op. cit.

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[62] Soares e Styro, op. cit.

[63] Medeiros, Britto e Soares, Programas focalizados de transferncia

de renda..., op. cit.

[64] Neri, Focalizao, universalizao e polticas sociais, op. cit.

[65] De La Brire, B. e Lindert, K.
Reforming Brazils Cadastro nico
to improve the targeting of the Bolsa
Famlia Program. Social Protection
Discussion Paper Series, 2005, n 0527
(32757), jun.

[66] Medeiros, Britto e Soares, Trans

ferncia de renda no Brasil, op. cit.,
p. 6.
[67] Kerstenetzky, op. cit., p. 64.
[68] O BPC um benefcio monetrio no valor de um salrio mnimo concedido a idosos e portadores de necessidades especiais que
tenham renda familiar per capita
inferior a de salrio mnimo.
[69] Soares, F. e outros. Cash transfer programmes in Brazil: impact on
inequality and poverty. Working Paper, 2006, n 21, jun.; Medeiros, Britto e Soares, Programas focalizados
de transferncia de renda..., op. cit.;
Neri, Pobreza e polticas sociais na
dcada da reduo da desigualdade,
op. cit; Arbix, op. cit.
[70] Soares, Distribuio de renda
no Brasil de 1976 a 2004, com nfase no perodo entre 2001 e 2004.
Braslia: Ipea, texto para discusso n
1166, fev. 2006, pp. 1-31; Kerstenetzky,
op. cit.
[71] Soares e Styro, op. cit.; Kerstenetzky, op. cit.

acima do limite de corte do programa, representando vazamentos

do mesmo e excluso pessoas que cumprem os critrios de elegibilidade do programa, mas no so beneficiadas.
Soares e Styro62 avaliam a focalizao do programa por meio dos
dados das PNADs de 2004 e 2006,que continham suplementos especiais sobre programas de transferncia de renda. Os autores concluem
que os nveis de focalizao do PBF so similares queles observados
no caso dos programas Oportunidades e Chile Solidrio, assim como
apontado por Medeiros, Soares e Britto63. Segundo esses autores, os
erros de focalizao devem-se principalmente volatilidade da renda
das famlias mais pobres e a erros na captao da renda, alm de citarem a possibilidade de fraudes. Marcelo Neri tambm aponta a flutuao da renda das famlias ao longo do tempo, ainda mais no contexto
de um mercado informal significativo, como um dos limites focalizao64. Ao contrrio da perspectiva do Banco Mundial, que prope
sofisticao crescente dos meios de seleo para evitar esses erros, defendendo ciclo permanente de reviso do cadastro65, Medeiros, Britto
e Soares acreditam que nem sempre devem ser evitados os erros de
incluso, e tambm reconhece os erros intrnsecos aos mecanismos de
seleo de beneficirios em programas focalizados, o dilema inevitvel
entre erros de incluso ou erros de excluso. Esses autores sustentam
que a maioria das crticas que apontam erros de incluso so baseadas
em situaes casusticas, e no em anlises empricas generalizveis
e sistemticas 66. Clia Kerstenetzky67 tambm reconhece que no h
focalizao perfeita. Porm, ao contrrio da maioria dos autores que
ressaltam o problema dos erros de incluso (os vazamentos para
faixas de renda superiores), a autora argumenta que o erro de excluso,
no caso do PBF, ainda muito grande, ou seja, h espao para expanso
da cobertura do programa.
No caso dos impactos do programa, diversos autores apontam
a recente reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil, divergindo, entretanto, em relao ao peso relativo dos fatores responsveis
por essa dinmica. Muitos apontam a relevncia dos programas de
transferncia de renda em especial o PBF e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)68 para a reduo da pobreza e da desigualdade. Ou seja, demonstram que sem polticas distributivas o
crescimento econmico observado nos ltimos anos no teria levado, isoladamente, a uma queda na desigualdade69. Outros autores
apontam fatores como mudanas no mercado de trabalho e mesmo
o dinamismo recente da economia70. Muitos tambm afirmam que o
PBF tem maior impacto sobre os ndices de desigualdade notadamente o coeficiente de Gini do que sobre a pobreza71. A eficcia do
PBF na reduo da desigualdade est ligada progressividade dos
benefcios, que so bem direcionados para os mais pobres. Por outro
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lado, o PBF tem pouco impacto sobre a reduo da proporo de

pobres devido ao baixo valor dos benefcios transferidos, que ficam
abaixo da linha da pobreza.
A despeito das divergncias, cada vez mais se reconhece que o
PBF um programa bem focalizado e com cobertura de grande flego. Por outro lado, tornam-se mais claras as potencialidades e as limitaes do programa em termos de seus impactos sobre a reduo
da pobreza e da desigualdade. Nesse sentido, creio que o debate cada
vez mais apontar para a necessidade de articulao do programa
com outras polticas sade, educao, gerao de emprego e renda, entre outras , uma vez que ingnuo depositar expectativas de
reverso de problemas histricos do pas em um nico programa
de transferncia de renda.
Utilizao poltico-eleitoral e clientelismo
Como muitos estudos recentes apontam72, a reeleio de Lula
em 2006 esteve fortemente associada aos retornos eleitorais advindos da ampliao do PBF, programa que contribuiu decisivamente para o deslocamento da base eleitoral do PT das regies mais
desenvolvidas do pas para as reas mais pobres, com destacado
efeito sobre a penetrao do partido no Nordeste. Para outros autores, as razes do lulismo o grande sucesso nacional e internacional da figura do Lula, refletido em seus ndices recordes de
aprovao entre a populao devem ser buscadas no somente
no PBF, mas em um processo mais amplo de realinhamento eleitoral que teria ocorrido a partir de 2006, como resultado do trip
formado pelo PBF, o aumento real do salrio mnimo e o aumento
do acesso ao crdito73.
Muitas dessas explicaes que conectam o efeito dos investimentos pblicos sobre os padres de voto baseiam-se no modelo
do vnculo eleitoral74. Segundo essa abordagem, os nveis dos investimentos estatais, e em especial aqueles direcionados para a populao mais pobre, tenderiam a ser mais elevados nos momentos
anteriores a eleies. Como os polticos tenderiam a gastar mais em
polticas de impacto poltico, como os programas de transferncia
de renda, os gastos pblicos tenderiam a crescer cada vez mais, tendo como uma de suas nicas restries a disponibilidade de recursos no poder pblico.
Por outro lado, a expanso recente de polticas focalizadas nos
grupos mais pobres abordada tambm como uma forma de neopopulismo75. Nesse novo tipo de populismo, que seria comum em
diversos pases da Amrica Latina, os polticos procurariam integrar
setores tradicionalmente excludos da populao no mbito das polticas sociais, ganhando assim forte apoio eleitoral, o que facilitaria,

[72] Nicolau, J. e Peixoto, V. As bases

municipais da votao de Lula em
2006. Rio de Janeiro, 2007. Disponvel em <www.iuperj.br>; Hall,
op. cit.; Zucco, C. Poor voters vs.
poor places: persisting patterns and
recent changes in Brazilian electoral
patterns. Trabalho apresentado no
International Seminar Metropolis
and Inequalities, So Paulo, 2010.
Disponvel em <www.princeton.edu/
zucco/papers/poorplaces.pdf>, consultado em 24/3/2010, entre outros.

[73] Singer, A. Razes sociais e ideo

lgicas do lulismo. Novos Estudos
Cebrap, 2009, n 85, nov., pp. 82-102.
[74] Ames, B. Electoral strategy under open-list proportional representation. American Journal of Political
Science, 1995, vol. 39, n 2., pp. 406-33.

[75] Weyland, K. The politics of market

reform in fragile democracies: Argentina,
Brazil, Peru and Venezuela. Princeton:
Princeton University Press, 2002;
Lanzaro, J. La tercera ola de las izquierdas latinoamericanas: entre el
populismo y la social-democracia.
Working Papers Online Series, pp. 1-48.
Disponvel em <http://www.uam.es/
centros/derecho/cpolitica/papers.
htm>,consultado em 4 mar. 2008.

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[76] Kuschnir, K. O cotidiano da poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor,

2000.
[77] Cardoso, op. cit.

[78] Lipsky, M. Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. Nova York, Russell Sage
Foundation, 1983.

inclusive, a manuteno das reformas estruturais implementadas

no atual contexto de desenvolvimento latino-americano.
Novamente, tem-se aqui um exemplo de discusso assentada em
uma polissemia pantanosa, que mistura retornos eleitorais de polticas sociais objetivo de qualquer poltico eleito, independentemente de seu partido com o fenmeno especfico do neopopulismo
revivido em alguns pases da Amrica Latina e, ainda por cima, com a
crtica necessria, desde que bem feita a prticas tradicionais de
assistencialismo e clientelismo, que no decorrer dos sculos marcaram as polticas sociais brasileiras.
Em primeiro lugar, importante destacar que os vnculos existentes entre as polticas de combate pobreza e a atitude dos polticos
envolvidos na sua implementao so mltiplos e complexos, no
devendo ser restringidos ao rtulo muitas vezes simplista de clientelismo76. Apesar de concordar com a crtica ao assistencialismo, Ruth
Cardoso77 lamenta que a prpria assistncia muitas vezes seja desqualificada no bojo desses criticismos. Por outro lado, Cardoso destaca
que as formas de controle sobre a clientela so muito reduzidas em um
contexto de sociedade de massas, com vasto acesso a informaes, o
que condenaria extino o clientelismo.
A meu ver, muitas das crticas ao PBF nesse eixo de discusses baseiam-se em informaes equivocadas sobre o desenho e a operao
do programa, especialmente no que diz respeito s diferenas entre o
processo de identificao dos potenciais beneficirios sob responsabilidade municipal e o processo de seleo dos beneficirios, que
ocorre no nvel federal. No caso dos programas de transferncia de
renda, o maior ponto de discricionariedade pode ocorrer no momento
do cadastramento dos beneficirios em potencial: os burocratas de
nvel da rua78 responsveis pelo cadastramento podem interferir nos
critrios de incluso a partir de julgamentos pessoais, gerando vieses.
Entretanto, inserir certas clientelas no Cadastro nico no garante
que essas pessoas sero efetivamente selecionadas como beneficirias
com base nos processos empregados pela CEF. Claro que um cadastro de m qualidade gera uma base de m qualidade para a seleo de
beneficirios, mas cabe ressaltar que o desenho do programa reduz
significativamente o potencial de discricionariedade poltica na seleo dos beneficirios. Desse modo, a prpria gesto compartilhada do
programa entre os diferentes nveis da federao reduz os espaos para
discricionariedade e para o clientelismo, uma vez que h mecanismos
de controle recproco.
Nesse sentido, creio que devemos ter cuidado com crticas ingnuas relativas ao uso poltico, uma vez que qualquer programa social tem
potencial de retorno eleitoral, o que no significa que essa utilizao
necessariamente desvirtue sua implementao.
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Portas de sada
Mais recentemente,em virtude dos avanos do PBF no combate pobreza e desigualdade, bem como a cobertura bastante significativa do
programa, iniciou-se a discusso a respeito das portas de sada, ou seja,
a deliberao sobre as possibilidades de autonomizao dos beneficirios do programa, seja prevendo maior articulao com outras polticas
sociais e programas, seja simplesmente defendendo um prazo claro para
permanncia dentro do programa. Novamente, h poucos consensos.
Soares e Styro79 apontam que essa discusso relaciona-se com
as diferentes teorias sobre as causas da pobreza que so mobilizadas
no debate. Aqueles que destacam a responsabilidade individual ou familiar pela situao de pobreza tendem a enfatizar a necessidade de
portas de sada para programas como o PBF, uma vez que temem a
dependncia do Estado, que deve se restringir a uma ajuda temporria
e emergencial em momentos de crise. Esses argumentos esto por trs
do programa Chile Solidrio, que prev permanncia das famlias no
programa por um mximo de trs anos. Nessa primeira vertente, as
prprias famlias deveriam ser responsveis pela busca de portas de
sada. Por outro lado, a idia de porta de sada no completamente
compatvel com a tese do capital humano, pois este requer tempo
geraes at para se desenvolver, como defendido no caso do programa Oportunidades, no Mxico, que no prev tempo mximo de
permanncia no programa. Por fim, aqueles que acreditam em causas
estruturais da pobreza, ligadas s dinmicas da economia e da sociedade mais do que a caractersticas das famlias, so totalmente contrrios
idia de porta de sada. Segundo Soares e Styro80, o governo brasileiro tem rejeitado a idia de porta de sada para o PBF e buscado a articulao com outras polticas sociais e programas complementares81.
Outros autores defendem que, uma vez que se verifica que os programas de transferncia de renda esto bem focalizados, porm no atingem toda a populao elegvel, e h significativos erros de excluso, uma
das questes relevantes a discutir a entrada nesses programas, e no
a sada82. Alguns obstculos ao acesso ainda existentes relacionam-se
a mecanismos institucionais sobretudo efeitos indiretos de alguns
critrios impostos pelos programas, como as cotas municipais de atendimento e tambm a mecanismos sociais associados s caractersticas da populao, especialmente seus recursos individuais e coletivos
para acessar o programa. O prprio MDS reconhece a necessidade de
melhorar a cobertura do programa no caso de populaes especficas,
como a populao ribeirinha, os quilombolas e a populao de rua.
Os desafios futuros
So muitos os desafios futuros de um programa como o PBF, considerando sua elevada cobertura, seu peso relativo no oramento federal, as

[79] Soares e Styro, op. cit., pp. 19-20.

[80] Ibidem.
[81] So exemplos de programas
complementares ao PBF: Programa
Brasil Alfabetizado, ProJovem, Projeto de Promoo do Desenvolvimento
Local e Economia Solidria, Programa Nacional de Agricultura Familiar,
Programas de Microcrdito do Banco
do Nordeste, Tarifa Social de Energia
Eltrica, Programa Luz para Todos,
entre outros. Porm, o nico programa desenhado explicitamente para
os beneficirios do PBF o Plano Setorial de Qualificao (Planseq), voltado para o setor de construo civil
(Soares e Styros, op. cit).
[82] Figueiredo, A., Torres, H. e Bichir, R. Renda e votos: o democrtico toma l d c. Revista Insight Inteligncia, 2006, ano IX, n 33, jun., pp.
40-8.; Kerstenetzky, op. cit.

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Recebido para publicao

em 15 de maio de 2010.

discusses em torno dos custos de oportunidade que gera para superao

da pobreza e da desigualdade, bem como os diferentes posicionamentos polticos e em torno de desenhos de polticas presentes no debate pblico, ainda mais em um ano eleitoral. A despeito dessas inmeras
posies divergentes, fica cada vez mais claro que dificilmente um candidato poder acabar de vez com o programa, sob o risco de decretar sua
morte eleitoral. Isso no impede, entretanto, que mudanas significativas
sejam implementadas no futuro prximo, a depender de quais dimenses sero acentuadas dentro desse conjunto hbrido que hoje o PBF.
A despeito de todas as crticas e polissemias apontadas, possvel
dizer que os programas de transferncia de renda afirmam-se cada vez
mais como poltica de Estado, e no de governo, o que refora a importncia de sua anlise. O escopo da poltica foi ampliado, e seu foco
passou dos indivduos no caso do PBE para uma preocupao
mais ampla com as composies familiares e suas estratgias de sobrevivncia no caso do PBF.
Mesmo acreditando na sustentabilidade futura do programa, h ainda inmeras questes em aberto no entendimento do PBF,referentes,por
exemplo, ao grau de articulao dos programas de transferncia de renda
existentes no mbito federal com as iniciativas estaduais e municipais.
Mesmo com o grande esforo de unificao dos cadastros dos programas sociais, por meio do Cadastro nico, ainda hoje h sobreposies de
funes e desarticulao entre programas federais e locais, em termos de
valores de benefcios, critrios de elegibilidade ou metas de atendimento,
entre outros aspectos. Por outro lado, deve-se caminhar mais no sentido
da articulao, de fato, dos programas de transferncia de renda condicionada com outras polticas sociais de escopo mais amplo.
Considerando que pobreza e desigualdade so fenmenos complexos e multidimensionais, com forte persistncia ao longo da histria do pas, no so autorizadas vises simplistas e ingnuas das polticas desenhadas para combat-las. A despeito do reconhecimento de
que certas desigualdades se originam no seio familiar, deve-se evitar
a perspectiva da culpabilizao dos pobres por sua prpria situao,
reforando-se, por outro lado, a responsabilizao estatal pela disponibilizao de servios, polticas e oportunidades a essas populaes.
Essas aes, por sua vez, devem ser ambiciosas, porm articuladas,
uma vez que um nico programa de transferncia de renda no deve
ter mltiplos objetivos, sob risco de ver muitos deles frustrados. Em
suma, creio que os parmetros de integrao social devem ser repensados em sentido amplo, a partir de formatos mais claros para o modelo
de proteo social brasileiro, em processo de (re)construo.

NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

87, julho 2010

pp. 115-129

Renata Mirandola Bichir doutoranda em cincia poltica pelo Iuperj e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrpole (CEM-Cebrap).
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