ESCOLA DA MAGISTRATURA DO DISTRITO FEDERAL

CURSO PS-GRADUAO LATO SENSU

ADIEL TEFILO

A CONSTRUO DO DIREITO
PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:
Aspectos relevantes da evoluo e abrangncia.

Braslia, dezembro de 2013

ADIEL TEFILO

A CONSTRUO DO DIREITO
PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:
Aspectos relevantes da evoluo e abrangncia.

Monografia apresentada a Escola da Magistratura

do Distrito Federal, como exigncia parcial para a
concluso do curso de Ps-Graduao Latu Sensu
Concentrao em Direito Pblico.
Orientador: Professor Doutor Rodrigo Cordeiro de
Souza Rodrigues.

Braslia, dezembro de 2013

AGRADECIMENTOS

Ao Senhor
Deus
pelo dom da vida.

Ao Professor Doutor
Rodrigo Cordeiro de Souza Rodrigues
pelo apoio e orientao deste trabalho acadmico.

Ao Corpo Docente da
Escola da Magistratura do Distrito Federal
pela dedicao ao ensino e as preciosas lies transmitidas.

minha Famlia
pelo incentivo em todos os momentos
e compreenso quanto s ausncias para o estudo.

RESUMO

So abordados os conceitos de Direito Administrativo, conceito jurdico de processo e de processo

administrativo, alm da discusso em torno emprego das expresses Processo ou Procedimento
Administrativo. So apresentadas breves notas de Direito Processual Administrativo Comparado, com
o Contencioso Administrativo na Frana e o Processo Administrativo em Portugal. A evoluo
normativa do Direito Processual Administrativo estudada a partir do surgimento dos primeiros
instrumentos legais, passando pela Lei Geral de Processo Administrativo, a Constituio Federal e o
Processo Administrativo, at os Projetos de Lei em tramitao no Congresso Nacional. A estrutura
jurdica desse ramo do Direito compreendida pela abordagem dos principais instrumentos
normativos do Processo Administrativo, as Leis de Processo Administrativo editadas pelos Estados
da Federao e pelos Municpios, as diversas espcies ou modalidades de Processo Administrativo e
por meio da anlise da possibilidade de codificao do Direito Processual Administrativo. So
estudadas ainda a aplicao das normas desse ramo do Direito, analisando a abrangncia da Lei
Geral de Processo Administrativo, bem como a interao normativa entre o Processo Administrativo e
as Smulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justia pertinentes
ao objeto de estudo.

Palavras-chave: Direito Processual Administrativo, evoluo normativa, estrutura jurdica, aplicao.

SUMRIO

INTRODUO.............................................................................................................2
I NOTAS CONCEITUAIS
1.1 Conceito de Direito Administrativo............................................................4
1.2 Conceito Jurdico de Processo.................................................................6
1.3 Processo ou Procedimento Administrativo...............................................7
1.4 Conceito de Processo Administrativo.....................................................16
II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO
2.1 O Contencioso Administrativo na Frana...............................................21
2.2 Processo Administrativo em Portugal.....................................................23
III EVOLUO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO
3.1 Surgimento da Legislao Processual Administrativa no Brasil.............26
3.2 Lei Geral de Processo Administrativo.....................................................28
3.3 Constituio Federal e Processo Administrativo....................................30
3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional.................................................31
IV ESTRUTURA JURDICA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO
4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo...........34
4.2 Leis de Processo Administrativo nas Unidades da Federao..............37
4.3 Leis de Processo Administrativo nos Municpios....................................44
4.4 Espcies ou Modalidades de Processo Administrativo..........................45
4.5 Anlise da Possibilidade de Codificao...............................................55
V APLICAO DAS NORMAS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO
5.1 Abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo..........................60
5.2 Processo Administrativo e Smulas Jurisprudenciais............................63
CONCLUSO.............................................................................................................67
REFERNCIAS..........................................................................................................70

INTRODUO

As primeiras ideias em torno deste trabalho acadmico brotaram durante os

estudos da disciplina de Direito Administrativo, ministrada pelo Eminente Professor
Paulo Afonso Cavichioli Carmona. Com a abordagem da Lei Geral de Processo
Administrativo, surgiu como curiosidade conhecer de forma mais aprofundada a
atual estrutura jurdica do Direito Processual Administrativo.
O interesse se ampliou aps os levantamentos preliminares sobre o assunto.
Vislumbrou-se a possibilidade de desenvolver estudos no sentido de explorar as
suas origens e evoluo no contexto da legislao brasileira e das principais fontes
doutrinrias acerca da matria. Com a elaborao do Projeto de Pesquisa como
requisito da Disciplina de Metodologia e sua aprovao, outros aspectos foram
acrescentados aos levantamentos iniciais, dentro da rea de conhecimento do
direito Processual Administrativo.
Partindo da hiptese de que o Direito Processual Administrativo constitui um
ramo da Cincia Jurdica, o problema de pesquisa suscitado foi no sentido de
identificar quais os instrumentos legais editados no Brasil que concorreram para a
formao da estrutura jurdica desse ramo do Direito.
A partir dessa indagao foi estabelecido como objetivo geral conhecer o
surgimento e a evoluo do sobredito ramo da Cincia Jurdica. Os objetivos
especficos foram os seguintes: a) Identificar o conceito de Direito Processual
Administrativo; b) Levantar o processo de formao e o campo de aplicao e
abrangncia desse ramo de Direito Processual; c) Analisar sucintamente os
aspectos jurdicos relevantes dos instrumentos normativos que informam a sua
estrutura jurdica; d) Descrever as principais repercusses decorrentes da aplicao
das normas de Processo Administrativo no Brasil; e) Verificar a possibilidade de
codificao do Direito Processual Administrativo Brasileiro.
A metodologia empregada neste trabalho foi bibliogrfica. Explorou-se a
doutrina pertinente, bem como a legislao brasileira, a partir do surgimento dos
primeiros instrumentos legais, visando conhecer a evoluo das normas que tratam
de processo administrativo, aplicadas no mbito dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio, nas esferas Federal, Estadual, no Distrito Federal e Municipal.

Foi explorada tambm a jurisprudncia dos nossos Tribunais Superiores.

Entretanto, considerando o vasto repertrio das decises, o levantamento foi
delimitado s smulas sobre o tema em estudo pelo Superior Tribunal de Justia e
pelo Supremo Tribunal Federal.
Segue-se ento o resultado do trabalho de pesquisa, contendo cinco
Captulos. O primeiro captulo destina-se abordagem dos conceitos pertinentes ao
objeto de estudo, notadamente o conceito de Direito Administrativo, conceito jurdico
de processo e de Processo Administrativo.
No segundo captulo consta breve abordagem sobre o Direito Processual
Administrativo Comparado. So apontados os principais aspectos do Contencioso
Administrativo na Frana e o Processo Administrativo em Portugal.
A evoluo normativa do Direito Processual Administrativo estudada no
terceiro captulo. O estudo abrange o surgimento da legislao processual
administrativa no Brasil, a edio da Lei Geral de processo Administrativo, a
Constituio Federal e o Processo Administrativo, alm do levantamento dos
principais projetos de lei sobre o tema em tramitao no Congresso Nacional.
No quarto captulo compreendida a estrutura jurdica do Direito Processual
Administrativo. So elencados os principais instrumentos normativos e as Leis de
Processo Administrativo editadas pelos Estados e Municpios, bem como as
espcies ou modalidades de Processo Administrativo, alm de analisar a
possibilidade de codificao desse ramo do Direito.
O ltimo captulo destinado ao breve estudo sobre a aplicao das normas
de Processo Administrativo. A compreenso feita mediante o estudo da
abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo e a anlise da estreita relao
normativa entre o Processo Administrativo e as Smulas dos Tribunais Superiores,
nomeadamente o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia.
Por

derradeiro,

segue-se

concluso,

consideraes finais sobre o presente estudo.

com

apresentao

das

I NOTAS CONCEITUAIS

1.1 Conceito de Direito Administrativo

O Direito est organizado em campos de estudo denominados ramos do
Direito. Esses ramos so abordados de forma a facilitar o estudo da cincia jurdica,
os quais esto divididos em Direito Privado e Direito Pblico. Segundo Reale (2003),
essa a primeira diviso que encontramos na histria da Cincia do Direito, feita
pelos romanos, de acordo com o critrio da utilidade pblica ou particular da relao:
no Direito Privado seria pertinente ao interesse de cada um, ao passo que o Direito
Pblico diz respeito s coisas que so do Estado.
O citado autor afirma que essa distino ainda se impe, porm com uma
alterao fundamental na teoria romana, que considera apenas o interesse da
coletividade ou dos particulares. Acrescenta que necessrio determinar melhor os
elementos que os distinguem e ressaltar a correlao entre esses dois sistemas de
Direito, propondo que, no tocante ao contedo ou objeto da relao jurdica, quando
o fim imediato e prevalecente o interesse particular, o Direito privado, e quando
visa de forma imediata e prevalecente o interesse geral, o Direito pblico.
No tocante ao Direito Administrativo, o sobredito autor compreende como
sendo o Direito dos servios pblicos e das relaes constitudas para a sua
execuo, ressaltando que servios pblicos so os meios e processos atravs dos
quais a autoridade estatal atua no sentido de satisfazer s aspiraes comuns da
sociedade, por meio do exerccio da funo administrativa. E assim arremata:

Levando em conta, porm, alm da pertinncia do interesse, tambm a sua

imediatidade e prevalncia, podemos dizer que o Direito Administrativo tem
por objeto o sistema de princpios e regras, relativos realizao de servios
pblicos, destinados satisfao de um interesse que, de maneira direta e
prevalecente, do prprio Estado, em razo, porm, da sociedade e do bem
comum. (REALE, 2003, p. 345)

Coloca ao lado do Direito Administrativo o Direito Processual, afirmando que

sua caracterizao j est implcita na distino feita acima, e que seria anacrnico
situ-lo na tela do Direito Privado. Por meio do Direito Processual o Estado presta
tambm um servio, dirimindo questes que surgem entre os indivduos e os grupos,
ou ainda entre estes e as diversas reas do governo.

Nas lies de Mello (2009), o Direito uno, como um conjunto de normas

(princpios e regras), disciplinando a vida em sociedade, porm se bifurca em dois
grandes ramos, que possuem tcnicas jurdicas distintas, o Direito Pblico e o
Direito Privado. Este ltimo se ocupa dos interesses privados e das relaes entre
os particulares, governado pela autonomia da vontade, podendo as partes eleger as
finalidades que desejam alcanar, enquanto que o Direito Pblico, de forma inversa,
se ocupa dos interesses da sociedade com um todo, no existindo espao para a
autonomia da vontade, sendo substituda pela ideia de funo e pelo dever de
atender o interesse pblico.
Aponta que o Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico que
disciplina o exerccio funo administrativa, uma das funes do Estado, bem como
das pessoas e rgos que a desempenham. A sua identidade est fundada no
regime jurdico administrativo e os seus ttulos fundamentos se alojam no Direito
Constitucional, razo pela qual o Direito Administrativo de cada pas possui a feio
que lhe conferida pelo respectivo Direito Constitucional.
Com efeito, o Direito Administrativo informado por princpios emanados da
Constituio Federal. A aplicao desses princpios, inquestionavelmente, alcana
os atos e procedimentos administrativos, o que se reflete diretamente no Direito
Processual Administrativo, a exemplo das garantias previstas no art. 5, incisos LIV e
LV, de que: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal, e que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios
e recursos a ela inerentes.
Dispe ainda o art. 41, 1, inciso II, com a redao que foi dada pela EC
n19/98, que a perda de cargo do servidor estvel ser feita mediante processo
administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.

Esto a consagrados, pois, a exigncia de um processo formal regular para

que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a
necessidade de que a Administrao Pblica, antes de tomar decises
gravosas a um dado sujeito, oferea-lhe oportunidade de contraditrio e de
defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decises tomadas. Ou
seja: a Administrao Pblica no poder proceder contra algum passando
diretamente deciso que repute cabvel, pois ter, desde logo, o dever
jurdico de atender ao contido nos mencionados versculos constitucionais.
(Mello, 2009, p. 115)

10

Acerca da conceituao de Direito Administrativo, outros doutrinadores

apresentam notas semelhantes. Segundo Meirelles (2007) o conjunto harmnico
dos princpios jurdicos que regem a atuao dos rgos pblicos, dos seus agentes
e das atividades pblicas, as quais so tendentes a realizar de forma concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Para Di Pietro (2007), Direito Administrativo ramo do Direito Pblico que tem
por objeto os rgos, os agentes e as pessoas jurdicas administrativas que
integram a Administrao Pblica, exercendo atividade jurdica no contenciosa e
utilizando bens para a consecuo dos seus fins, os quais so de natureza poltica.
J para Gasparini (2012) a sistematizao de normas doutrinrias de direito,
um conjunto harmnico de princpios jurdicos que se destinam a ordenar a
estrutura, os rgos e seus agentes, bem como os atos e as atividades
da Administrao Pblica, que so praticadas ou desempenhadas na condio de
Poder Pblico.
1.2 Conceito Jurdico de Processo
Interessa ao presente estudo compreender o contedo jurdico da expresso
processo, considerando que esse termo no exclusivo da linguagem jurdica.
O processo tradicionalmente descrito como um instrumento autnomo no
campo do Direito, regulando as interaes entre as pessoas que fazem parte da
relao jurdica, visando solucionar os conflitos de interesses. Nessa relao jurdica
participam os sujeitos envolvidos no conflito de interesses e o rgo do Poder
Judicirio competente, proferindo a deciso.
Dentro dessa perspectiva, segundo Egon Bockamann Moreira (2003), que
foram desenvolvidos os estudos iniciais sobre o vocbulo processo, dentro da
cincia do Direito, perdurando at os nossos dias, de um modo geral, a
compreenso de que esse vocbulo sinnimo de processo jurisdicional.
Aponta que nem sempre o processo jurisdicional foi visto como instituto
jurdico autnomo. Somente a partir da segunda metade do sculo XIX que se
desenvolveram os estudos que conferiram status de verdadeira cincia s pesquisas
em tono do fenmeno processual. A partir de ento, foram abandonadas as noes
que limitavam o processo a um mero apndice do direito material, dele se apartando
e se desenvolvendo segundo premissas prprias.

11

O processo jurisdicional passou a ser visto como relao jurdica especfica,

que se estabelece entre o autor, o juiz e o ru. Essa relao jurdica caracteriza-se
pelo seu desenvolvimento no tempo, mediante uma sucesso predeterminada de
atos que esto ligados entre si, visando a prtica do ato final que a sentena,
ressaltando que o contedo especfico dessa relao so direitos, nus e deveres
de natureza processual, no existindo uma relao jurdico-processual que esteja
fundamentada de forma autnoma em uma hiptese normativa puramente de direito
material.
Esclarece o sobredito autor que a existncia do processo se justifica pela
impossibilidade de o rgo jurisdicional proferir decises espontneas, atuando
mediante provocao do interessado, porm conferindo sempre outra parte a
possibilidade de apresentar suas razoes, dentro de uma atividade dialtica que
culminar com a promulgao da sentena. Destaca que o objetivo do processo
jurisdicional volta-se para a composio de um conflito de interesse, atravs da
atuao da lei no caso concreto, entretanto, essa noo de processo enfrentou
variaes na cincia do Direito e evoluiu ao atual conceito de instrumentalidade do
processo, cuja viso mais ampla quanto ao fenmeno jurdico-processual. E
acrescenta, citando trechos de Antonio Carlos de Araujo Cintra, Ada Pellegrini
Grinover e Cndido Rangel Dinamarco:
Essa escola v que o processo tal qual toda a atividade jurdica exercida
pelo Estado (legislao e jurisdio, consideradas globalmente) visa a um
objetivo maior, que a pacificao social. O processo instrumento
autnomo a servio da paz social, do qual se vale o Estado para,
eliminando os conflitos, devolver sociedade a paz desejada. Assim, o
processo no mais visto na condio de acanhado adjetivo do direito
material; tampouco realidade demarcada pelos termos civil e penal. Toda
atividade do Estado que desenvolva relao jurdica com particulares, desde
que no seja pontual, subsume-se ao conceito de processo. A toda evidncia,
no se trata de processos idnticos a serem compreendidos e explicados
sempre pela mesma lgica. O processo penal, o processo civil, o processo
trabalhista e o processo administrativo submetem-se cada qual ao seu prprio
regime jurdico. Mas essa constatao no descarta uma compreenso
genrica dos princpios comuns (porque insetos) a todas essas disciplinas.
(Moreira, 2003, p. 37)

1.3 Processo ou Procedimento Administrativo

A questo em pauta no pacfica entre os doutrinadores na seara do Direito
Administrativo. Interessante notar que nos diferentes ramos do Direito, como Direito
Processual Civil, Direito Processual Penal e no Direito Processual do Trabalho, h
ntida distino entre os institutos do processo e do procedimento.

12

Desse modo, torna-se de fundamental importncia apresentar a definio

dessas duas expresses, para que sejam diferenciadas quanto ao seu sentido e
alcance.
Celso Antonio Bandeira de Melo (2009) ressalta que at bem pouco tempo
no existia uma lei geral sobre processo ou procedimento administrativo, nem na
rbita da Unio, dos Estados ou dos Municpios, existindo apenas leis esparsas
concernentes a um ou outro procedimento.
No tocante ao emprego das expresses procedimento ou processo
administrativo, comenta que os autores divergem quanto sobre a terminologia e as
primeiras leis editadas no pas sobre o tema apresentam discrdia sobre o termo
mais adequado j na sua prpria ementa. A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. A
Lei de So Paulo n 10.177, de 30 de dezembro de 1998, refere-se tambm ao
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual. A Lei
Complementar do Estado de Sergipe n 33, de 26 de dezembro de 1996, todavia,
institui o Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao daquele
Estado.
Afirma esse autor que a nomenclatura mais comum no Direito Administrativo
procedimento, reservando-se a expresso processo para os casos contenciosos,
que demandam um julgamento administrativo, tal como ocorre no processo tributrio
e nos processos disciplinares dos servidores pblicos.
O referido autor emprega os termos procedimento e processo administrativo
de forma indistinta, considerando que no h uniformidade na doutrina e nem
mesmo na legislao, conforme se destacou acima. Assim conceitua o objeto de
estudo em causa:
Procedimento administrativo ou processo administrativo uma sucesso
itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um
resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou
processo cumpre que haja uma sequncia de atos conectados entre si, isto ,
armados em uma ordenada sucesso visando a um ato derrado, em vista do
qual se comps esta cadeia, sem prejuzo, entretanto, de que cada um dos
atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional prpria, que
atuoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como autonomia
relativa. Por conseguinte, cada ato cumpre uma funcao especificamente sua,
em despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia:
destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois esto ornados a
propiciar uma expresso decisiva a respeito de dado assunto, em torno do
qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480)

13

E logo adiante apresenta justificativas em torno desse emprego indistinto dos

termos, acrescentando seu ponto de vista quanto terminologia adequada em torno
das expresses em pauta:
No o caso de armar-se um cavalo de batalha em torno de rtulos. Sem
embargo, cremos que a terminologia adequada para designar o objeto em
causa processo, sendo procedimento a modalidade ritual de cada
processo. provvel, ou ao menos muito possvel, que a partir da lei federal,
em sintonia com ela, comece a se disseminar no Pas a linguagem
processo. Quanto a ns, tendo em vista que no h pacificao sobre este
tpico e que em favor de uma milita a tradio (procedimento) e em favor de
outra a recente terminologia legal (processo), daqui por diante usaremos
indiferentemente uma ou outra. (Mello, 2009, p. 481)

Aponta ainda que, mencionando Carlos Ari Sundfeld, que existe um intervelo
entre a lei e o ato administrativo, pois este no surge como um passe de mgica,
sendo produto de um processo ou procedimento, atravs do qual a exigncia ou a
possibilidade suposta na lei em abstrato passam para o plano de concreo.
Significa dizer que no procedimento ou no processo que se estrutura, se compe e
ao final se estampa a vontade administrativa.
Egon Bockmann Moreira (2003) explica que processo e procedimento
possuem uma clssica diferenciao quanto ao contedo jurdico: enquanto que
processo retrata a relao jurdica especfica, de carter processual em sentido
estrito, procedimento define o desenrolar dos atos e fatos que configuram o comeo,
meio e fim do processo, cuja realidade no significa uma relao jurdica. Tratam-se,
pois, de conceitos jurdicos que apontam para fenmenos diferentes no mundo do
Direito.
Cita dois exemplos da abalizada doutrina de processo civil:
Para Enrico Tullio Liebman procedimento configura o conjunto de atos como
as fases de um caminho que se percorrer para chegar ao ato final, no qual se
identificam a meta do itinerrio preestabelecido e ao mesmo tempo o
resultado de toda a operao; e processo determina a existncia de toda
uma srie de posies e de relao recprocas entre os seus sujeitos, as
quais so reguladas juridicamente e formam, no seu conjunto, uma relao
jurdica, a relao jurdica processual.
Jos Frederico Marques ressalta que: No se confunde processo com
procedimento. Este a marcha dos atos do juzo, coordenados sob formas e
ritos, para que se atinjam os fins compositivos do processo. J o processo
tem um significado diverso, porquanto consubstancia uma relao de direito
que se estabelece entre seus sujeitos durante a substanciao do litgio.
(Moreira, 2003, p. 39).

14

Aponta que se acentua a dissociao normativa e conceitual entre processo e

procedimento. O termo procedimento jamais se prestou para designar uma relao
jurdica, vez que essa funo exercida com exclusividade pela palavra processo,
que designa a existncia de um vnculo entre os sujeitos que esto envolvidos na
relao jurdico-processual.
Transpondo as noes de processo, procedimento e relao processual para
o campo de aplicao do direito administrativo, enfoca dois ngulos distintos da
atividade administrativa do Estado, consistentes na funo administrativa e na
relao administrativa, sendo que esta relao sempre ser desenvolvida em
obedincia aos parmetros daquela funo. Na relao administrativa ocorre a
interao entre os sujeitos da relao jurdica, de um lado o ente pblico e de outro a
pessoa fsica ou jurdica. Essa relao se desenvolve atravs do conjunto da
sequencia de atos inerentes atividade administrativa do Estado, visando alcanar
uma finalidade especfica. Aponta ainda:
Ora, na justa medida em que h relaes administrativas retratadas
exatamente por srie de atos que visam a determinado fim, exata a concluso
de que essa espcie da realidade jurdica relao administrativa pode ser
perfeitamente designada pelo termo processo.
Por outro lado, inequvoco que o termo procedimento no se presta a
designar uma relao jurdica. No h no mundo do Direito vnculo
intersubjetivo cuja natureza jurdica seja denominada procedimento. A
palavra significa, s e to somente, o ritualismo processual: conjunto de
praxes, sequncia ou marcha dos atos praticados no curso do processo.
Destaque-se que nessa sequncia de atos h duas espcies de normas a
incidir: aquelas que determinam o caminho a ser obedecido (e suas
consequncias) e as que estabelecem o contedo dos provimentos a serem
concretizados. No direito administrativo h prtica especfica dessas duas
hipteses jurdicas. (Moreira, 2003, p. 40).

Ressalta que o ponto de partida para se estabelecer a diferenciao entre

processos judiciais e procedimentos no judiciais tem se estabelecido a partir da
disciplina jurdica em que esto inseridos, ou seja, trata-se do direito processual ou
de outros ramos do direito. Contudo, se a pesquisa se der a partir do fenmeno
processo, considerando a sua prpria natureza jurdica, o intrprete chegar
concluso de que o seu objeto de pesquisa existe em inmeras reas do
conhecimento humano.
A ttulo de ilustrao, destaca que a edio de leis especficas sobre o
processo administrativo, no que tange ao direito administrativo, tambm acentuou a
divergncia semntica.

15

A ementa da Lei estadual paulista 10.176, de 30.12.1998, dispe que seu

objeto regular o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Estadual. O caput do art. 1 dispe que a lei regula os atos e procedimentos
administrativos,

ao

passo

que

Ttulo

IV

refere-se

aos

procedimentos

administrativos.
Ainda nesse sentido, a Lei daquele mesmo Estado, de n 10.294, de
20.04.1999, que dispe sobre a proteo e defesa do usurio do servio pblico do
Estado de So Paulo, elegeu ambos os termos. O Captulo III trata do processo
administrativo em inmeros dispositivos, art. 11 e seguintes, porm o art. 13
menciona os procedimentos administrativos advindos da presente Lei.
No que se refere Lei Federal 9.784, de 1999, elegeu a locuo processo
administrativo. Empregou a expresso procedimento apenas em trs dispositivos,
referindo-se nitidamente a rito, como se constata no art. 23, Pargrafo nico curso
regular do procedimento, art. 34 indicao do procedimento adotado, e art. 47 o
contedo das fases do procedimento.
Como se constata, a controvrsia no foi superada com a edio das leis que
regem a matria. At porque no seria somente a letra da lei apta a definir a
terminologia correta, considerando o regime jurdico adequado.
O autor em estudo analisa o pensamento de trs outros escritores sobre a
divergncia entre processo e procedimento.
a) O pensamento de Carlos Ari Sundfeld
Este autor criou a teorizao acerca das consequncias prticas da unificao
do uso do termo processo a regular a atividade dos Poderes Estatais. Para esse
autor, as diferenas bsicas entre as funes jurisdicional e administrativa influiro
decisivamente na estruturao dos respectivos processos. Tamanhas so as
dessemelhanas entre as atividades, que se torna imprescindvel o apuramento do
uso dos termos tcnicos, dentre eles processo e procedimento.
Com base nesse entendimento, Sundfeld defende o uso puro da locuo
procedimento administrativo, no apenas para designar o rito, mas com funo
semelhante a processo judicial, de modo a designar a somatria de trmites
necessrios ao desenvolvimento da atividade administrativa.

16

O afastamento do termo processo decorre do seu uso reiterado na esfera

jurisdicional, com caractersticas prprias e diversas daquelas da funo
administrativa.
Surgem dessas peculiaridades pelo menos trs perigos para o uso comum
das locues: 1) considerando que o termo processo remete funo jursidicional,
poderia ocorrer uma restrio do uso da expresso apenas para os casos em que
parece haver partes e controvrsia, o que certamente favorece a defesa do indivduo
nas hipteses de procedimento disciplinar ou tributrio, mas o deixaria sem defesa
nos demais; 2) a expresso processo administrativo poderia induzir concluso de
que as decises da Administrao Pblica passariam a desfrutar de efeitos
semelhantes quelas do Poder Judicirio, ou ainda, o legislador poderia substituir o
processo judicial pelo administrativo, violando o devido processo legal; e, 3) poderia
ocorrer uma confuso da matria em face dos atos administrativos do prprio Poder
Judicirio.
Desse modo seria conveniente usar de maneira uniforme a expresso
procedimento administrativo, para que o simples falar-se em procedimento invoque
as garantias j consagradas no direito processual, sem permitir que ocorram
transposies indevidas.
Egon Bockamann Moreira argumenta que as razoes e os motivos desse autor
so especiais, conferindo uma soluo terica que se dirige ao amplo prestgio do
Estado Democrtico de Direito, cuja proposta, atravs do critrio semntico, visa
afastar eventuais dvidas do intrprete, que poderiam resultar em gravame indevido
ao particular. Contudo, no considera vlida a fixao do conceito de processo
exclusivamente no objeto de uma disciplina inaugural, considerando que outros
conceitos mais relevantes para o direito administrativo receberam a devida
transposio e adaptao histrica realidade imposta pelo direito pblico, a
exemplo do ato administrativo.
b) O pensamento de Lcia Valle Figueiredo
O seu estudo sob os ngulos semntico e prtico frente ao ordenamento
positivo acentua a diversidade dos princpios jurdicos que incidem sobre os vrios
aspectos da atividade administrativa processual e procedimental do Estado. Indica
para cada especfico conjunto de normas, uma denominao toda prpria.

17

Nesse sentido, o uso do termo processo se justificaria quando estivermos

diante de processos disciplinares, sancionatrios ou revisivos em que houver
litigantes ou acusados. No texto constitucional, a referncia a processo
administrativo no art. 5, inc. LV, seria apenas quanto s situaes em que h
controvrsias, em que h sanes, punies disciplinares, portanto situaes de
acusaes em geral ou litigncia.
A palavra procedimento seria aplicada unicamente como requisito essencial
da atividade administrativa normal. Trata-se do caminho a ser percorrido pela
Administrao visando cumprir formalidades sequenciais para chegar ao ato final.
Lcia Valle Figueiredo aponta ainda duas subdivises para o uso desse termo: ora
se referindo ao conjunto de formalidades necessrias para a emanao de atos
administrativos, ora como a sequncia de atos administrativos, cada qual
desencadeando efeitos tpicos, porm todos visando o ato final, dando-lhe suporte
de validade.
Egon Bockmann Moreira adota a classificao proposta pela autora acima
citada, mas com outros fundamentos e desdobramentos. Considera que tal distino
pode ser transposta, pois se trata de diferena de graus dentro de uma mesma
realidade jurdica, e no a configurao de disciplinas jurdicas autnomas.
Porquanto, o conjunto de princpios vinculado exclusivamente ao procedimento est
contido no feixe que caracteriza o processo, isso porque o procedimento essencial
ao processo.
Arremata assinalando que h diversidade parcial de regimes jurdicos, que
impe estudo e classificao diferenciados, porm, porm o ponto de partida no
seria a acusao ou o litgio, mas o vnculo entre os particulares e ou servidores
pblicos e a prpria Administrao.
c) O pensamento de Maral Justen Filho
Esse autor abordou o tema processo versus procedimento a propsito do
processo administrativo fiscal. Assinalou a relevncia do procedimento como
instrumento de controle e limitao do poder e sua relao com os pressupostos
fundamentais do Estado Democrtico de Direito, quais sejam, princpios da
publicidade, objetividade e contraditrio.

18

Equiparou os efeitos da procedimentalizao da atividade estatal queles do

princpio da separao dos Poderes do Estado, pelo fato de que ambas as
concepes tm contedo similar, visando impedir o poder absoluto e concentrado.
Esclarece a utilizao dos termos dentro de uma abordagem histrica.
Inicialmente
procedimento

deu-se

uso

da

administrativo;

e,

expresso
enfim,

processo administrativo;

retornou-se

locuo

depois

processo

administrativo, com base no entendimento de que seria adequada para designar

hipteses de procedimento envolvendo contraposio de interesses, propiciando
oportunidade de participao em regime de contraditrio entre seus titulares. Conclui
no sentido de que essa terceira soluo no resolve o problema a contento.
Maral Justen Filho reputa que o ponto fundamental da questo reside na
natureza triangular da relao jurdica processual, ou seja, o que d identidade ao
processo uma composio totalmente peculiar e sem paralelo em qualquer outro
tipo de vnculo jurdico. O processo vincula trs sujeitos, produzindo situaes
jurdicas subjetivas favorveis e ou desfavorveis.
Nesse vnculo trilateral, o juiz participa do processo, porm no na condio
de parte, mas com autonomia. O juiz imparcial no apenas no sentido de ser
vedada a sua participao, mas tambm na acepo de que no parte. Em
nenhum outro tipo de relao jurdica um dos polos ocupado por sujeito que no
seja parte. Essa imparcialidade regulada por disposies normativas que
asseguram no apenas a iseno ntima do julgador, mas tambm no tocante
ausncia de um vnculo subjetivo entre o julgador e a posio das partes.
Assinala que na atividade administrativa, ao contrrio da jurisdicional, h
identidade de sujeitos ocupando a condio de parte e julgador. Os atos
impugnados e os atos decisrios da controvrsia so praticados pelo mesmo sujeito
de direito ou por sujeitos de direito com situao equivalente. No h nessa relao
um julgador imparcial, no sentido de no ser parte na controvrsia, pois o rgo
julgador no apresenta condies de decidir sem tomar partido.
Por tais razes, argumenta que seria impossvel o uso da locuo processo
administrativo, a no ser que existisse uma estrutura orgnica com competncia
para conduzir a soluo da controvrsia na via administrativa, totalmente
independente dos sujeitos que estivessem em conflito.

19

Deduz ainda a necessidade de dissociar as regras (constitucionais e

infraconstitucionais) aplicveis ao processo jurisdicional e ao procedimento
administrativo, em razo de que as regras meramente procedimentais so
plenamente aplicveis segundo abordagem comum, ao passo que as regras acerca
da situao do rgo julgador e das relaes dele com as partes no podem ser
estendidas ao campo do direito administrativo. Conclui que o Estado como
Administrao no desempenha atividade processual, seja qual for o ngulo de
enfoque.
Egon Bockmann Moreira rebate afirmando que as locues relao
processual e processo designam espcies de atividades inerentes Administrao
Pblica, concretizadas sob determinado regime jurdico, necessrias e suficientes
para legitimar a utilizao dos termos. No seriam a natureza triangular do processo
jurisdicional, nem a posio de imparcialidade do Poder Judicirio, aptas a impedir o
seu emprego cientfico.
Acrescenta outras razes: a natureza triangular da relao processual
jurisdicional no permanente, pois h relaes frente ao Poder Judicirio que no
so trilaterais, mas duais, mesmo nmero de partes que o existente na relao
processual de direito administrativo; a trplice relao jurdica no exclusiva do
direito processual, pois h situaes jurdicas de direito privado que possuem
estrutura subjetiva trilateral, a exemplo das estipulaes em favor de terceiro (CC,
art. 436 a 438).
No tocante imparcialidade, aponta que o servidor faz parte do rgo ou
entidade administrativa, mas o exerccio da funo pblica no lhe permite a
parcialidade como fundamento de suas decises, porquanto a imparcialidade
decorre do primado constitucional do Estado Democrtico de Direito e se constitui
dever de todos os agentes pblicos nos atos estatais, sejam administrativos,
legislativos ou jurisdicionais.
Destaca

que

no

processo

administrativo,

especialmente

depois

de

promulgada a Lei 9.784/1999, incide a disciplina de impedimentos e suspeies. E

mesmo que no houvesse tais normas, seriam aplicadas por analogia as regras do
Cdigo de Processo Civil e do Cdigo de Processo Penal.

20

No seria imaginvel a possibilidade da autoridade administrativa se envolver

em questes nas quais tenha interesse particular, tanto devido sua participao
pretrita, diante da presena de amigos, inimigos ou parentes, quanto a eventual
ganho pessoal, seja financeiro ou prestigioso, pois estaria violando princpios da
Constituio Federal, da legalidade, moralidade, impessoalidade dentre outros.
No tocante ao rgo julgador, assinala que no ser a falta de independncia
que dever impor o uso do termo procedimento. A independncia no faz parte do
contedo da definio de processo, mas da definio de rgo do Poder Judicirio
(tribunais e juzes singulares). Desse modo, considerando que o termo processo no
de uso exclusivo do Poder Judicirio e que os rgos administrativos devem ser
autnomos, com liberdade para analisar fatos e direito de acordo com a legislao, a
questo estaria assim transposta.
Relembra que em vrios pases europeus existem tribunais administrativos,
que fazem parte da Administrao Pblica e julgam o contencioso administrativo, e
nem por isso pode se afirmar que a atividade l desenvolvida parcial e
dependente, ou ainda, que meramente procedimental, e no processual.
Egon

Bockmann

Moreira

indica

emprego

da

locuo

Processo

Administrativo, no procedimento. Afirma que o processo relao jurdica

dinmica, coordenada por normas que estabelecem vnculo de segundo grau entre
os sujeitos que dele participam.
Na relao processual os direitos e deveres das pessoas participantes so de
direito pblico, qualquer que seja a natureza jurdica das partes e dos interesses em
jogo. Um dos sujeitos exerce o poder-dever, oriundo de mandamentos normativos,
seja membro do Poder Judicirio ou da Administrao Pblica. E assim arremata:
Talvez a mais avanada soluo seja a defendida por Bacellar Filho, para
quem a tese defensvel vai alm das linhas tradicionalmente enunciadas
pela doutrina a respeito do procedimento e do processo. Com efeito, nem o
procedimento sinnimo de funo administrativa, nem o processo, de
funo jurisdicional. O momento de ampliao dos limites de cada uma das
disciplinas, respeitando-se suas peculiaridades, mas transpondo-se o acordo
tcito em torno das ideias de processo e procedimento, que resultou no
desmembramento artificial de tais fenmenos jurdicos. (Moreira, 2003, p. 58)

1.4 Conceito de Processo Administrativo

Existe ainda no mundo jurdico certa dificuldade quanto ao entendimento
acerca do conceito de processo administrativo.

21

Como vimos anteriormente, a doutrina no admitiu durante muito tempo o

conceito de processo no mbito da Administrao Pblica. Entendia-se que esse
termo somente se referia atividade jurisdicional, todavia, paralelamente a tal
concepo, sempre esteve presente a ideia da existncia do chamado processo
administrativo, que no se confunde com o processo judicial.
Desse modo, a partir do momento em que se admite a existncia da
processualstica em sentido amplo, ou seja, extensiva a todos os poderes do estado,
surge a necessidade de abordar com mais profundidade a questo da terminologia,
objeto de controvrsias entre os doutrinadores, visando identificar qual o termo
mais adequado, se processo ou procedimento administrativo.
Feito isso, passemos ao conceito de processo administrativo. Gasparini
(2012) conceitua em sentido amplo como sendo o conjunto das medidas jurdicas e
materiais, praticadas em ordem de cronologia, necessrias para o registro dos atos
da Administrao Pblica. Servem tambm ao controle do comportamento dos
administrados e dos seus servidores, compatibilizando o interesse pblico com o
privado, outorgando direito ou resolvendo controvrsias administrativas.
Para Mello (2009), procedimento ou processo administrativo um dos mais
importantes instrumentos de garantia dos administrados perante as prerrogativas
pblicas, apesar de que tem despertado pouca ateno dos doutrinadores.
Menciona que at bem pouco tempo no existia uma lei geral sobre processo ou
procedimento administrativo, seja na esfera da Unio, dos Estados ou Municpios.
Existiam apenas algumas normas esparsas que tratavam de um ou outro
procedimento. Nesse sentido, faz breve remisso s primeiras normas sobre Direito
Processual Administrativo no Brasil, apresentando o seguinte conceito:
Procedimento administrativo ou processo administrativo uma sucesso
itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um
resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou
processo cumpre que haja uma sequencia de atos conectados entre si, isto ,
armados em uma ordenada sucesso visando a um ato derradeiro, em vista
do qual se comps esta cadeia, sem prejuzo, entretanto, de que cada um
dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional prpria, que
autoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como autonomia
relativa.
Por conseguinte, cada ato cumpre uma funo especificamente sua, em
despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia:
destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois esto ordenados
a propiciar uma expresso decisiva a respeito de dado assunto, em torno do
qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480).

22

Prossegue, acerca da terminologia adequada, ressaltando que os autores e

at mesmo as leis so divergentes quando se referem a processo ou procedimento.
Essa ltima a nomenclatura mais comum em Direito Administrativo, pois a
expresso processo tem sido reservada para os casos contenciosos, que so
solucionados por meio de um julgamento administrativo, tal como ocorre nos
processo tributrio e nos processos disciplinares dos servidores pblicos.
Entende que a terminologia mais adequada para designar o objeto em estudo
processo, ao passo que procedimento a modalidade ritual de cada processo.
Entretanto, como no existe uma pacificao sobre essa terminologia, mormente em
face da tradio em torno da palavra procedimento, usa de forma indiferentemente
uma ou outra expresso, aplicando assim processo e procedimento com sentido
semelhante. Apesar dessa hesitao, ressalta a utilidade e a instrumentalidade do
processo, como mecanismo que oferece a possibilidade de se extrair da abstrao
da lei a vontade que ser realizada no plano concreto:
Entre a lei e o ato administrativo existe um intervalo, pois o ato no surge com
um passe de mgica. Ele o produto de um processo ou procedimento
atravs do qual a possibilidade ou a exigncia supostas na lei em abstrato
passa para o plano da concreo. No procedimento ou processo se estrutura,
se compe, se canaliza e a final se estampa a vontade administrativa.
Evidentemente, existe sempre um modus operandi para chegar-se a um ato
administrativo final. (MELLO, 2009, p. 481)

Noutros ramos do Direito, tal como o Direito Processual Civil e o Direito

Processual Penal existe uma clara distino entre os institutos do processo e do
procedimento: aquele assegura o exerccio da jurisdio e se trata do conjunto de
atos ordenados consecuo de uma finalidade, e esse, o meio pelo qual
processo ganha movimento e se realiza. H firme doutrina no sentido de demonstrar
essa distino:
O procedimento , nesse quadro, apenas o meio extrnseco pelo qual se
instaura, desenvolve-se e termina o processo; a manifestao extrnseca
deste, a sua realidade fenomenolgica perceptvel. A noo de processo
essencialmente teleolgica, porque ele se caracteriza por sua finalidade de
exerccio do poder (no caso, jurisdicional). A noo de procedimento
puramente formal, no passando da coordenao de atos que se sucedem.
Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do processo) o
meio pelo qual a lei estampa os atos e frmulas da ordem legal do processo.
(Cintra, Grinover e Dinamarco, 2006, p. 297)

23

De qualquer forma, Mello (2009) esclarece que o reconhecimento de que

sempre haver um comeo, meio e fim, necessrios para as manifestaes estatais,
conduziu autores de grande qualificao intelectual a reconhecerem que processo e
procedimento no so patrimnio exclusivo da funo jurisdicional, existindo
tambm nas funes legislativa e administrativa, o que permite falar atualmente
acerca de um Direito Processual Administrativo.
Citando Merkel, ilustra que esse notvel mestre, j em 1927, demonstrava
com que o processo no fenmeno especfico da funo jurisdicional, mas ocorre
na presena, bem como da sentena e tambm do ato administrativo. Dessa forma,
esclarece que, tal como acontece na esfera judicial, para ser produzido o ato prprio
de cada funo no se requer apenas consonncia substancial com a norma, mas
tambm com os meios de produzi-la. Assim, no Estado de Direito os cidados tm a
garantia de que o Poder Pblico estar empenhado na busca dos fins estabelecidos
em lei, como tambm de que esses fins somente podero ser perseguidos pelos
modos previamente estabelecidos para isso. Reala que a cada finalidade
administrativa correspondem medidas prprias, admitidas previamente pela lei e que
devem ser alcanadas por uma via tambm previamente estabelecida.
em decorrncia do carter funcional administrativo que a Administrao
deve buscar as finalidades legais atravs de um itinerrio, de uma ordem
sequencial de atos, isto , de um processo e um procedimento, a fim de que
fique assegurado que a concluso final administrativa, isto , o ato derradeiro,
resultou de uma trilha capaz de garantir que a finalidade legal foi, deveras,
atendida e se possa controlar a ocorrncia deste resultado. (Mello, 2009, p.
484)

Salienta que, segundo eminentes mestres, essa sucesso de atos tendentes

a uma finalidade um processo e que h formas especficas de realiz-lo, que se
apresentam como aspectos externos ao processo, os quais se constituem os
procedimentos. Afirma que muitos sustentam com razo que o chamado
procedimento administrativo melhor se denominaria processo, por ser essa
realmente a sua natureza.
Na concepo de Di Pietro (2007), a expresso processo administrativo
utilizada com diferentes sentidos. Dentre eles, de forma mais ampla, designa o
conjunto dos atos coordenados para a soluo de controvrsia no mbito
administrativo, entretanto, como nem todo processo administrativo envolve uma
controvrsia, possui um sentido mais amplo ainda para abranger a srie de atos
preparatrios de uma deciso final da Administrao.

24

E a respeito da distino entre processo e procedimento afirma que essas

expresses no se confundem entre si:
O primeiro (processo) existe sempre como instrumento indispensvel para o
exerccio de funo administrativa; tudo o que a Administrao Pblica faz,
operaes materiais ou atos jurdicos, fica documentado em um processo;
cada vez que ela for tomar uma deciso, executar uma obra, celebrar um
contrato, editar um regulamento, o ato final sempre precedido de uma srie
de atos materiais ou jurdicos, consistentes em estudos, pareceres,
informaes, laudos, audincias, enfim, tudo o que for necessrio para
instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administrao. O
procedimento o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a
prtica de certos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o
procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. (Di Pietro,
2007, p. 623)

A citada autora preleciona ainda que nem sempre a lei estabelece o

procedimento a ser observado pela Administrao. Nessa hiptese escolhe
livremente a forma de atingir os seus objetivos, contudo h casos em que a lei
estabelece uma sucesso de atos preparatrios que devem obrigatoriamente
preceder a prtica do ato final, hiptese em que existe o procedimento e deve ser
observado para no gerar a ilegalidade do ato da Administrao, impondo-se maior
rigor quando envolvem o interesse pblico e os direitos de administrados, como
acontece na licitao, nos concursos pblicos e nos processos disciplinares.
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009) conceitua procedimento administrativo
como sendo a sequncia de atividades da Administrao, interligadas entre si, que
visam alcanar determinado efeito final previsto em lei. Cuida-se de atividade
contnua, em que os atos e operaes se colocam em ordenada sucesso com a
proposta de chegar a um fim predeterminado, sendo que no curso do procedimento,
vrias atividades so realizadas, inclusive a prtica de alguns atos administrativos
intermedirios.
No tocante ao processo administrativo, afirma que nele se consuma a
formalizao do procedimento, pelo fato deste ser constitudo pela prtica de vrios
atos e atividades, no apenas da administrao pbica como tambm de
administrados e terceiros. Desse modo, o processo administrativo indicativo das
relaes jurdicas entre os participantes do procedimento, possuindo verdadeira
natureza teleolgica e valendo como instrumento para alcanar o objetivo final da
Administrao.

25

II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO

2.1 O Contencioso Administrativo na Frana

O chamado contencioso administrativo possui como seu maior expoente de
desenvolvimento a Frana. Abordando-o em breves notas, tem-se que as suas
origens remontam ao absolutismo francs, atribuindo-se a Henrique III a criao do
Conselho de Estado em 1578. As suas bases modernas surgiram com o advento da
Revoluo Francesa e com a Declarao dos Direitos Homem e do Cidado, ambas
ocorridas em 1789, quando o contencioso administrativo passou a ter os moldes em
que at hoje podem ser percebidos 1.
O sistema do contencioso administrativo francs passou por duas grandes
reformas. Foram motivadas pelo crescimento das atividades estatais, em
decorrncia do acesso Justia, a partir do teor das decises do Conselho de
Estado que ampliaram significativamente o seu mbito de atuao e de injuno nas
decises e atividades do Estado.
A primeira reforma ocorreu em 1953, quando foram criados os Tribunais
Administrativos, para desafogar o volume de demandas junto ao Conselho de
Estado. Esses Tribunais so rgos jurisdicionais de primeira instncia e possuem
competncia para julgar todos os litgios em que a administrao figura como parte,
salvo raras excees.
A segunda reforma ocorreu em 1987, quando foram criadas as Cortes
Administrativas de Apelao. Essas Cortes assumiram grande parte da competncia
do Conselho de Estado, passando a processar e julgar a maior parte dos recursos
oriundos dos Tribunais Administrativos.
O Conselho de Estado permaneceu como rgo mximo da Jurisdio
Administrativa, alm de manter a funo consultiva que possui desde sua criao.
Essa conformao do sistema de contencioso administrativo francs perdura at a
atualidade.

Histria, organizao e casos paradigmticos no Direito Administrativo Francs disponvel em:

< http://www.conseil-etat.fr > Acesso em: 15 dez. 2013.

26

O Contencioso Administrativo francs decorre do modelo de jurisdio dual.

Diferentemente, o Brasil adotou o sistema de jurisdio nica desde 1891,
consolidado pela Constituicao Federal de 1988, art. 5, inc. XXXV, no qual todos os
litgios so resolvidos pelo Poder Judicirio, inclusive as causas que envolvem os
atos da Administrao Pblica. Como preleciona Hely Lopes Meirelles: O sistema
judicirio ou de jurisdio nica, tambm conhecido como sistema ingls e,
modernamente, denominado sistema de controle judicial, aquele em que todos os
litgios - de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados - so
resolvidos judicialmente pela Justia Comum, ou seja, pelos juzes e tribunais do
Poder Judicirio.
A Frana optou pela tripartio total dos poderes, admitindo a criao de trs
funes, sem o monoplio da funo jurisdicional pelo Poder Judicirio. O controle
dos atos da administrao seria realizado mediante a criao de jurisdio prpria,
com atribuies para julgar a legalidade dos atos administrativos.
Nesse sentido, a Assemblia Constituinte de 1790 inseriu na Constituio de
1791 o conceito de Direito Administrativo na Frana: "As funes judiciais so e
permanecero separadas das funes administrativas. Os juizes no podero, sob
pena de prevaricao, interferir, de qualquer maneira que seja nas operaes dos
rgos administrativos nem chamar a sua presena os administradores, em razo
de suas funes".
Surgiu ento o que foi denominado ministro-juiz. Os atos executivos eram
revisados ou julgados pelos prprios agentes pblicos que os praticaram ou por
seus superiores, aos quais incumbiam a deciso final sobre a legalidade ou no das
determinaes.
Desde ento, a Administrao Pblica francesa somente se subordina
jurisdio especial do contencioso administrativo, a partir da autoridade do Conselho
de Estado. Cuida-se do rgo mximo da jurisdio especial, com competncia
jurisdicional plena em matria administrativa, exercendo tambm a funo
consultiva, alm das suas atribuies administrativas.
Os tribunais administrativos esto sujeitos ao controle direto ou indireto desse
Conselho de Estado, que opera como juzo de apelao, cassao ou ainda,
excepcionalmente, como juzo originrio de certas contendas administrativas.

27

Existe exceo ao cabimento da jurisdio administrativa para julgar questes

do contencioso administrativo. Exemplo disso so os litgios decorrentes de
atividades pblicas realizadas em carter privado, bem como as questes de
represso penal e os litgios referentes propriedade privada.
Esto previstos quatro recursos, que podem ser interpostos ao Conselho de
Estado Francs:
1) Contencioso de plena jurisdio, de mrito ou de indenizao, por meio do
qual se requer o restabelecimento de direitos atingidos pela Administrao;
2) Contencioso de anulao, que visa tornar invlido ato administrativo ilegal,
contrrio prpria lei, moral ou por desvio de finalidade, denominado tambm
recurso por excesso de poder;
3) Contencioso de interpretao, cuja finalidade obter a declarao sobre o
sentido do ato e seus efeitos quanto ao postulante; e,
4) Contencioso de represso, que tem por finalidade condenar pena
administrativa legalmente prevista os casos como infraes de trnsito ou de
atentado ao domnio pblico.
A instituio do contencioso administrativo, portanto, foi de fundamental
importncia para o desenvolvimento do Direito Administrativo. A jurisprudncia
precisa e coerente produzida pelo Conselho de Estado foi preponderante para o
desenvolvimento dos conceitos e estrutura do Direito Administrativo, delimitando por
exemplo as bases do princpio da legalidade como limite para a atuao dos agentes
pblicos.
O sistema do contencioso francs foi aplicado, com as devidas adaptaes,
em pases como a Sua, Finlndia, Grcia, Turquia e Polnia.

2.2 Processo Administrativo em Portugal

O modelo adotado por Portugal para o Contencioso Administrativo quase
que na sua integralidade o sistema de jurisdio administrativa francesa. Isso
ocorreu com vrios pases europeus, diante do sucesso e desenvolvimento
jurisprudencial francs.

28

Tratando-se de atualidades, colhe-se que em Portugal foi institudo o Cdigo

do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n 442, de 15 de
novembro de 19912, que revogou os instrumentos anteriores que tratavam da
matria, a saber, o Decreto-Lei n 13.458, de 12 de abril de 1927, e o Decreto-Lei n
370, de 6 de outubro de 1983. Esse Cdigo passou por uma reviso aps quatro
anos de vigncia, atravs do Decreto-Lei n 6, de 31 de janeiro de 19963.
A exposio de motivos apresenta os objetivos do aludido Cdigo e as
justificativas em torno de aspectos relevantes da sua elaborao. Dentre outras,
destacamos a seguinte justificativa, pertinente ao Direito comparado:
2. Na elaborao deste Cdigo tiveram-se em conta os ensinamentos do
direito comparado e a larga experincia que j se pode colher da aplicao de
leis de procedimento administrativo em pases com sistemas polticoadministrativos to diferentes como a ustria, os Estados Unidos da Amrica,
a Espanha, a Iugoslvia e a Polnia, para apenas citar alguns dos mais
importantes osb este ponto de vista. Particular ateno mereceu a Lei do
Procedimento Administrativo da Repblica Federal da Alemanha, publicada
em 1976, e a riqussima elaborao doutrinal a que deu lugar.

O Cdigo apresenta as definies de procedimento administrativo e de

processo administrativo. Eis a ntegra do art. 1 com as definies:
1 - Entende-se por procedimento administrativo a sucesso ordenada de
actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da
Administrao Pblica ou sua execuo.
2 Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em
que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento
administrativo.

O mbito de aplicao das disposies desse Cdigo est definido no seu

segundo artigo. Dispe que suas normas se aplicam a todos os rgos da
Administrao Pblica que no desempenho das atividades administrativas de gesto
pblica estabeleam relaes com os particulares. Aplicam-se tambm aos atos
administrativos praticados pelos rgos do Estado, que embora no integrando a
Administrao Pblica desenvolvam funes materialmente administrativas.

2
3

Disponvel em: < http://dre.pt/pdf1s/1991/11/263A00/58525871.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

Disponvel em : < http://dre.pt/pdf1s/1996/01/026A00/01680195.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

29

Na organizao poltico-administrativa do Estado Portugus foi institudo o

Contencioso Administrativo. Visando concretizar o direito fundamental de acesso a
essa instncia administrativa, criou-se naquele pas o Cdigo de Processo nos
Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n 15, de 22 de fevereiro de 20024,
alterado pela Lei n 4-A, de 19 de fevereiro de 2003. Dentre as suas Disposies
Fundamentais, o aludido Cdigo estabelece no art. 1 a forma de se aplicar o Direito,
nestes termos: O processo nos tribunais administrativos rege-se pela presente lei,
pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, supletivamente, pelo
disposto na lei de processo civil, com as necessrias adaptaes.
Interessante analisar, ainda que sucintamente, quais so os poderes desses
Tribunais Administrativos, pois auxilia na compreenso quanto sua forma de
atuao no Contencioso Administrativo. O art. 3 do Cdigo em pauta elenca as
seguintes competncias desses Tribunais: 1) Apreciar quanto ao cumprimento pela
Administrao das normas e princpios jurdicos que a vinculam; 2) fixar prazo para o
cumprimento dos deveres da Administrao e aplicar sanes pecunirias
compulsrias; e, 3) assegurar a execuo das suas sentenas, inclusive proferidas
contra a Administrao, seja prolatando sentena que produza os efeitos que o ato
administrativo devia produzir, nos casos em que a prtica do ato e o seu contedo
sejam estritamente vinculados, seja providenciando a concretizao material do
comando normativo da sentena.
A propsito de os Tribunais Administrativos executarem suas sentenas
contra a Administrao Pblica, Antonio Cndido Oliveira (in Temas e Problemas de
Processo Administrativo) suscita a questo que se segue, pertinente forma de
organizao judiciria administrativa existente naquele pas:
Esta foi - e tem sido - uma questo difcil de resolver e tem, ainda hoje, a sua
pedra de toque na execuo das sentenas dos tribunais administrativos.
Repare-se que se for necessrio impor a fora para fazer valer uma deciso
judicial contra a Administrao preciso utilizar os meios da Administrao (e
esta que possui a fora) contra ela prpria. Convenhamos que no fcil.
Pelo contrario, este uso da fora j se torna mais simples quando a deciso
judicial resolve um conflito entre particulares, pois a Administrao est de
fora.

Como se percebe por meio dessa breve abordagem, h dois sistemas de

codificao. Um voltado para a Administrao Pblica propriamente dita e outro
pertinente ao Contencioso nos Tribunais Administrativos.
4

Disponvel em: < http://www.dre.pt/pdf1s/2002/02/045A00/14221457.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

30

III EVOLUO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

O presente captulo tem por escopo analisar o surgimento dos principais
instrumentos normativos, que concorreram para a formao do arcabouo
processual administrativo no Brasil.
3.1 Surgimento da Legislao Processual Administrativa no Brasil
Antes, porm, importa reconhecer que o surgimento da processualstica
administrativa pressupe a existncia do prprio direito administrativo.
No Brasil, o direito administrativo comeou a se fundir ainda na poca do
Imprio, quando ocorreu a diviso de funes entre o Poder Legislativo, o Poder
Judicirio, o Poder Executivo e o Poder Moderador, sendo que esses dois ltimos
estavam concentrados na pessoa do Imperador. Naquela poca existia uma
administrao pblica organizada, entretanto regida basicamente pelas regras do
direito privado, que o Conselho de Estado se limitava a aplicar nas relaes entre a
administrao e os particulares.
Ainda no perodo Imperial, criou-se a cadeira de direito administrativo nos
cursos jurdicos, que foi instalada, em 1856, na Faculdade de Direito de So Paulo,
regida por Francisco Maria de Souza Furtado de Mendona. A partir de ento, com o
trabalho de diversos doutrinadores, comea a se desenvolver o direito administrativo
brasileiro.
No perodo Republicano foi suprimido o Poder Moderador e a jurisdio
administrativa, que fora atribuda ao Conselho de Estado. Essa mudana contribuiu
para afastar o direito administrativo dos moldes do direito privado.
A Constituio Federal de 1934 promoveu a extenso das atividades do
Estado nas reas social e econmica. Essa ampliao provocou diversas evolues
no

direito

administrativo,

instituindo-se,

inclusive,

um

Tribunal

de

Direito

Administrativo na esfera federal. O Estado deixou a posio de guardio da ordem

pblica e passou a atuar nas reas da sade, higiene, educao, economia,
assistncia e previdncia social.
A mquina estatal cresceu, na medida em que foram institudas novas
pessoas jurdicas pblicas, incumbidas de executar os servios pblicos,
aumentando tambm os quadros funcionais pblicos, necessrios ao atendimento
das demandas assumidas pelo Estado.

31

Desse modo, o processo gradativo de expanso da atuao do Poder

Pblico foi decisivo para a ampliao e estruturao do direito administrativo.
Porquanto, foram editadas sucessivas normas regulando as atividades em cada
rea de atuao, dando ensejo aos estudos e obras lanadas pelos mais variados
doutrinadores.
No

tocante

surgimento

do

direito

processual

administrativo,

os

doutrinadores so unnimes em afirmar que at bem pouco tempo no havia uma lei
geral sobre processo ou procedimento administrativo no Brasil. Existiam apenas
normas esparsas concernentes a um ou outro procedimento administrativo.
Essa lacuna tratada por autores como crise do processo administrativo. Nas
palavras de Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, por exemplo, quase um
escndalo que date de 1999 a primeira lei federal geral de processo administrativo!.
Apontam que esse panorama inaceitvel do ponto de vista legal e doutrinrio, pois
o texto constitucional brasileiro tem consagrado como garantias individuais
fundamentais o direito de petio e o direito de representao, os quais devem ser
exercitados pela via do processo administrativo.
Acrescentam que a inexistncia de disciplina normativa do processo
administrativo representou expressivo reforo da autocracia burocrtica diante dos
reclamos da sociedade. Isso explica o fato de que os autores apresentem
numerosas explicaes para o exame do ato administrativo, pouco se aplicando no
estudo do processo administrativo, o que vem ocorrendo apenas recentemente,
muito embora desde 1988 o processo administrativo tenha recebido reconhecimento
no texto Constitucional. Elencam um conjunto de situaes como consequncia
dessa realidade do nosso direito administrativo:
A consequncia dessa idiossincrasia do direito administrativo brasileiro por
todos conhecida: a Administrao sempre se considerou senhora e dona do
processo administrativo, decidindo, a seu talante, quando e como instaur-lo,
seu iter, a dimenso da atividade dos administradores em seu bojo, sua
publicidade ou reserva etc. Da tambm algumas patologias que os
advogados brasileiros por vezes enfrentam, tais como: (a) resistncia da
Administrao em conceder vista de autos de processo administrativo, apesar
da existncia de expressas determinaes legais a respeito; (b) frequncia
com que as reparties simplesmente se recusam ao recebimento de
peties, obrigando o interessado a recorrer ao Judicirio, com invocao de
garantias constitucionais (invariavelmente o Judicirio repele a recusa,
conectando o tema ao direito constitucional de petio CF, art. 5, XXXIV,
a). (2012, p. 23)

32

A par disso ressaltam que somente se pode pensar na efetiva realizao do

princpio democrtico quando se d ao administrado a oportunidade de participar da
formao da vontade administrativa. Para tanto, deve ser assegurado ao cidado o
direito de postular junto Administrao, com as mesmas garantias que so
deferidas no processo jurisdicional, incluindo o direito ao contraditrio, de produzir
provas, de apresentar recurso e ter conhecimento dos atos administrativos por meio
da publicidade. Enfim, a possibilidade de participao democrtica no processo
administrativo representa uma posio contrria ao autoritarismo da administrao.

3.2 Lei Geral de Processo Administrativo no Brasil

No tocante s normas sobre processo administrativo, constata-se que a lei
pioneira no pas foi a Lei Complementar do Estado de Sergipe, n 33, de 26 de
dezembro de 1996. Editada, portanto, h menos de duas dcadas, cujo diploma
legal instituiu o Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao Pblica
do Estado de Sergipe, ressaltando que participaram ativamente na elaborao do
anteprojeto os juristas Carlos Ayres de Brito 5 e Srgio Monte Alegre.
Aps dois anos, foi editada no Estado de So Paulo a Lei n 10.177, de 30
de dezembro de 1998, que regulou o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Estadual. A elaborao do anteprojeto contou com o
importante trabalho do professor Carlos Ari Sundfeld.
A despeito da existncia dessas duas leis estaduais, as normas de direito
processual administrativo somente passaram a ser concretizadas em mbito
nacional com a edio da lei que estabeleceu normas gerais de processo
administrativo na Administrao Pblica Federal. Essa iniciativa foi um passo
importante para o efetivo exerccio da cidadania por parte dos administrados.
Destarte, visando estabelecer regras jurdicas claras para o processo
administrativo, foi nomeada pelo Ministro da Justia uma comisso de juristas para
elaborar o anteprojeto regulador do processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal.

Carlos Ayres Brito foi ministro do Supremo Tribunal Federal e atualmente est aposentado.

33

A comisso foi coordenada pelo Professor Caio Tcito e composta pelas

Professoras Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella di Pietro e pelos Professores
Inocncio Mrtires Coelho, Diogo de Figueredo Moreira Neto, Almiro do Couto e
Silva, Jos Carlos Barbosa Moreira. O ato normativo expedido para a composio
dessa comisso foi a Portaria do Ministrio da Justia n 1404, de 17 de outubro de
1995.
A aludida comisso foi posteriormente ampliada, por ao conjunta dos
Ministros da Administrao e Reforma do Estado e da Justia, tendo em vista a
importncia estratgica da regulao do processo administrativo federal para o
Plano Diretor de Reforma do Estado, pois no campo dos recursos humanos uma boa
parte das medidas propostas necessitava de segurana jurdica. Passaram a
integrar a comisso os professores Adilson Abreu Dallari, Jos Joaquim Calmon de
Passos, Paulo Eduardo Garrido Modesto e a Professora Carmen Lcia Antunes
Rocha.
Essa ampliao dos integrantes da aludida comisso se deu mediante a
Portaria Conjunta do Ministrio da Justia e do Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado de n 47, datada de 31 de janeiro de 1996.
O projeto de lei converteu-se, por fim, na Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de
1999

, lei federal do processo administrativo, que estabeleceu normas sobre

processo administrativo no mbito da administrao pblica federal. O seu primeiro

artigo especifica que Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo
administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em
especial, proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos
fins da Administrao.
Importante destacar que na Lei 9.784, de 1999, no ficou estabelecido
nenhum procedimento a ser rigorosamente observado nos processos administrativos
em geral. Entretanto, esse diploma legal estabeleceu normas pertinentes
instaurao, instruo e deciso, especificando regras a serem observadas nas
fases do processo administrativo.

Lei n. 9.784 foi publicada no Dirio Oficial da Unio de 1 de fevereiro de 1999 e retificada no

Dirio Oficial da Unio de 11 de maro de 1999.

34

O campo de aplicao dessa lei federal se restringiu administrao pblica

federal. Porquanto, um diploma legal produzido pelo Poder Legislativo da Unio no
poderia extrapolar os limites na regulao do processo administrativo, para atingir
tambm a Administrao Pblica dos Estados ou dos Municpios, em face da
autonomia constitucional garantida a esses entes federativos.
No obstante essa limitao, a lei federal em apreo passou a influenciar as
legislaes estaduais ou municipais. de se notar que esses entes pblicos, por
meio de suas Casas Legislativas, podem reproduzir e at aperfeioar boa parte dos
preceitos da lei geral de processo administrativo.

3.3 Constituio Federal e Processo Administrativo

tradicional nas constituies brasileiras a previso de garantias processuais
judiciais mais vinculadas de forma explcita e categrica ao processo penal. No se
v nas constituies,

mormente nas mais antigas,

garantias processuais

relacionadas ao processo administrativo.

A Constituio Federal de 1967, no art. 153, 15, conferiu aos acusados o
direito de defesa: 15 - A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os
recursos a ela Inerentes. No haver foro privilegiado nem Tribunais de exceo.
Esse dispositivo deu ensejo para que a jurisprudncia dos nossos tribunais
estendesse algumas garantias para o mbito do processo administrativo,
especialmente no que concerne ao processo disciplinar. Exemplo disso a
pacificao do entendimento de que nulo o ato disciplinar que tenha tomado por
base procedimento de apurao disciplinar que no tenha dado oportunidade de
defesa ao servidor que foi punido.
A Constituio Federal de 1988 inovou de forma significativa no campo do
processo administrativo ao mencionar expressamente o processo administrativo.
Alm das garantias quanto aos processos judiciais, assegurou tambm direito
fundamental pertinente ao processo administrativo, tal como preconizado no art. 5,
incisos LIV e LV: LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal; - LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,
aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes.

35

A Constituio dispe ainda no art. 41, 1, inciso II, com a redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998, que o servidor pblico estvel s
perder o cargo mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada
ampla defesa.
Essas garantias representam, sem dvida, avano importante no sentido de
firmar as bases Constitucionais do processo administrativo. Porquanto, as Cartas
anteriores no faziam meno expressa ao processo administrativo. De certo modo
no reconheciam as garantias processuais administrativas de forma ampla,
vinculadas aos direitos fundamentais, da mesma forma como se reconhecia no
mbito do processo judicial.
Nesse sentido, assim preleciona Odete Medauar:
Algumas garantias inerentes ao esquema processual, a prevalecer, portanto,
tambm no exerccio de funes administrativas, eram extradas, pela
doutrina e jurisprudncia, por analogia ou interpretao extensiva, de
garantias fixadas para o processo penal. Por vezes se fundamentavam
garantias do processo administrativo no carter taxativo do rol de direitos
fundamentais, o que permitia, ento, desdobramentos retirados do sistema
constitucional e seus princpios. (Medauar, 2008, p. 85)

3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional

Foram promovidas pesquisas atravs dos stios eletrnicos do Senado
Federal e da Cmara dos Deputados, visando identificar as proposies legislativas
referentes ao processo administrativo. Dentre as principais proposies, destacamse as seguintes.
3.4.1 Projetos em Tramitao no Senado Federal 7
1) PLS PROJETO DE LEI DO SENADO, N 164 DE 2013. Data de
apresentao: 08/05/2013. Visa alterar a Lei n 9.656, de 3 de junho de 1998, que
dispe sobre os planos e seguros privados de assistncia sade, para fixar prazo
mximo para a deciso em processos administrativos iniciados por beneficirios de
planos

de

sade.

Prope

que

deciso

administrativa

seja

proferida

obrigatoriamente no prazo mximo de cento e oitenta dias, a contar do protocolo de

abertura, podendo tal prazo ser prorrogado no mximo por igual perodo mediante
justificativa.

Disponvel em: < http://www.senado.gov.br/atividade/Materia/ > Acesso em: 18 dez. 2013.

36

2) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 222 de 2013

Complementar. Data de apresentao: 06/06/2013. Prope normas gerais sobre o

processo administrativo fiscal no mbito das administraes tributrias da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a fim de assegurar aos litigantes em
processo administrativo fiscal o devido processo legal, o contraditrio e ampla
defesa. Prope ainda que no contencioso administrativo fiscal so assegurados aos
litigantes os seguintes meios de defesa e recursos: I impugnao; II embargos
de declarao; III recurso voluntrio; IV recurso de ofcio; V recurso especial; e
VI pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial.
3) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 372 de 2013. Data de
apresentao: 16/09/2013. Acrescenta art. 9-A na Lei n 9.296, de 24 de julho de
1996, e pargrafo nico na Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, visando
possibilitar a utilizao em processo administrativo disciplinar de prova obtida em
interceptao telefnica, autorizada em investigao criminal ou processo penal.
4) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 399 de 2013. Data de
apresentao: 01/10/2013. Acrescenta art. 60-A Lei n 8.078, de 11 de setembro
de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), para estipular prazo para a concluso
de procedimento administrativo destinado a apurar infraes das normas de defesa
do consumidor. Prope que o procedimento administrativo seja concludo no prazo
mximo de um ano, a contar da data da sua instaurao.
5) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 447 de 2013. Data de
apresentao: 30/10/2013. Altera a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a fim de
excluir a possibilidade de exigncia de depsito prvio para a interposio de
recurso administrativo. Visa dar nova redao ao 2 do art. 56 da Lei Geral de
Processo Administrativo, nestes termos: 2 A interposio de recurso
administrativo independe de cauo.
6) PLC - PROJETO DE LEI DA CMARA, N 104. Data de
apresentao: 07/11/2013. Dispe sobre o exerccio do direito ampla defesa e ao
contraditrio pelo consumidor nos processos administrativos de contestao dos
valores de faturamento apresentados pelos prestadores de servios pblicos.

37

3.4.2 Projetos em Tramitao no Senado Federal 8

1) PL PROJETO DE LEI 945/2011. Data de apresentao: 6/4/2011.
Acrescenta disposies Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, para dispor
sobre a informatizao do processo administrativo.
2) PL PROJETO DE LEI 1.038/2011. Data de apresentao:
13/4/2011. Altera a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Impe a instaurao
imediata de processo administrativo disciplinar contra autoridade que retardar o
andamento do processo, ressalvando a declarao formal do titular do rgo ou da
autoridade com delegao especfica para esse fim.
3) PL PROJETO DE LEI 1.367/2011. Data de apresentao:
17/8/2011. Altera o artigo 54, da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999 - Lei Geral do
Processo Administrativo, para determina que o direito da Administrao de anular
os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios
decaia em 10 (dez) anos.
4) PEC PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO 86/2011. Data
de apresentao: 21/9/2011. Veda a concesso de aposentadoria compulsria
proporcional como pena disciplinar, a juzes cuja conduta for considerada, em
processo administrativo, civil ou criminal negligente no cumprimento dos deveres do
cargo, incompatvel com a dignidade, a honra e o decoro das funes ou cujo
proceder funcional seja incompatvel com o bom desempenho das atividades do
Poder Judicirio.
5) PL PROJETO DE LEI 4.585/2012. Data de apresentao:
18/10/2012. Altera o Caput do art. 2 e acrescenta o inciso V ao art. 3 da Lei n
9.784, de 29 de Janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal. Prope que seja includo como princpio da
Administrao Pblica o duplo de grau de jurisdio e estabelece o direito do
administrado de interpor recurso administrativo que no poder ser condicionado a
qualquer depsito prvio de ordem financeira ou patrimonial.

Disponvel em: < http://www.camara.leg.br/sileg/default.asp > Acesso em: 16 dez. 2013.

38

IV ESTRUTURA JURDICA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

Egon Bockman Moreira sustenta a existncia da realidade processo

administrativo, estabelecida no apenas como resultante da Lei n 9.784/1999, mas
tambm dos princpios constitucionais positivos que lhe do conformao jurdica
prpria.
O processo administrativo est inserido no direito positivo administrativo,
porm instrudo e definido por um regime jurdico peculiar, que diferente dos
demais institutos da disciplina de direito administrativo, o que d ao processo
administrativo uma estrutura cientfica prpria e autoriza o seu estudo parte de
outros segmentos deste ramo jurdico.
Ressalta que essa realidade existe de pleno direito e de forma autnoma
mesmo antes da Lei Geral de Processo Administrativo. No entanto, essa autonomia
no a torna independente do regime jurdico de direito pblico e dos princpios gerais
de direito administrativo, em razo de que o processo est inserido no sistema
jurdico de direito positivo.
Desse modo, a conformao jurdica do processo administrativo ser
abordada mediante leis especficas que regulam e definem a sua existncia no
direito positivo brasileiro, apesar das divergncias doutrinrias quanto qualificao,
se processo ou procedimento.
4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo
A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo
no mbito da Administrao Publica Federal representa significativo avano em
matria de regulamentao processual administrativa.
Isso se deve ao fato, como bem registra o texto legal, de que a Lei em pauta
visa em especial proteo dos direitos dos administrados, alm de fomentar o
melhor desempenho em relao aos fins da Administrativa. Acrescenta-se que essa
Lei Federal inspirou a legislao estadual sobre a matria, como veremos no item
seguinte deste trabalho acadmico, notadamente ao por sua reproduo quase que
integral em algumas Unidades da Federao, ao regular o processo administrativo
no mbito da Administrao Pblica do respectivo Estado.
inegvel que outras Leis Federais ofertaram tambm relevante contribuio
para a formao do arcabouo das normas de processo administrativo.

39

Algumas dessas leis foram editadas antes mesmo da Lei Geral de Processo
Administrativo aplicada no mbito da Unio, sendo que atualmente so aplicadas em
conjunto, complementando e integrando as normas de processo administrativo.
Elas

ampliaram

consideravelmente

as

normas

da

processualstica

administrativa, alargando sobremaneiro o objeto de estudo no que concerne

estrutura jurdica do processo administrativo brasileiro. Podemos destacar, dentre
as principais leis pertinentes ao processo administrativo, os seguintes diplomas
legais:
1) Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que Dispe sobre o
regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das
fundaes pblicas federais. Dentre outras regras importantes, encontram-se as
disposies referentes ao Processo Administrativo Disciplinar, que assim est
definido: Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies,
ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido.
O Distrito Federal recepcionou integralmente esse regime jurdico por
meio da Lei Distrital n 197, de 04 de dezembro de 1991. Constitui dessa forma o
regime jurdico distrital, mediante a aplicao, no que couber, daquele regime
jurdico da Unio, que permaneceu vigente no Distrito Federal at a edio da Lei
Complementar n 840, de 23 de dezembro de 2011, que instituiu o regime jurdico
dos servidores pblicos civis da administrao direta, autrquica e fundacional e dos
rgos relativamente autnomos do Distrito Federal.
2) Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, que Regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica e d outras providncias. O dispositivo Constitucional objeto
dessa regulamentao assim preconiza:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.

40

Como se constata, as normas referentes ao processo de licitao e aos

contratos da Administrao Pblica aplicam-se no apenas Unio, mas se aplica
tambm aos demais entes pblicos: Estados, Distrito Federal e Municpios.

3) Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011, que estruturou o

Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia e disps sobre a preveno e
represso s infraes contra ordem econmica, dentre outras disposies. Apesar
de ter revogado a Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, que disciplinava sobre o
funcionamento do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), manteve
a transformao desse Conselho em Autarquia.
A Lei em tela estabeleceu a seguinte estrutura organizacional do
CADE: Tribunal Administrativo de Defesa Econmica; Superintendncia-Geral;
e Departamento de Estudos Econmicos. Aborda, no Ttulo VI, as Diversas
Espcies de Processo Administrativo, entretanto, ao especificar as diversas
espcies de processo, emprega no caput do art. 48, com sentido de gnero, a
expresso procedimentos, e apresenta nos seus incisos como espcies, um rol onde
constam as expresses procedimento e processo, como se observa a seguir:
Art. 48. Esta Lei regula os seguintes procedimentos administrativos
instaurados para preveno, apurao e represso de infraes ordem
econmica:
I - procedimento preparatrio de inqurito administrativo para apurao de
infraes ordem econmica;
II - inqurito administrativo para apurao de infraes ordem econmica;
III - processo administrativo para imposio de sanes administrativas por
infraes ordem econmica;
IV - processo administrativo para anlise de ato de concentrao econmica;
V - procedimento administrativo para apurao de ato de concentrao
econmica; e
VI - processo administrativo para imposio de sanes processuais
incidentais.

No Ttulo VIII, trata da execuo judicial das decises do CADE,

instituindo normas que repercutem no processo judicial. Porquanto, o artigo 93
preconiza que A deciso do Plenrio do Tribunal, cominando multa ou impondo
obrigao de fazer ou no fazer, constitui ttulo executivo extrajudicial, e o artigo
seguinte estabelece que A execuo que tenha por objeto exclusivamente a
cobrana de multa pecuniria ser feita de acordo com o disposto na Lei no 6.830,
de 22 de setembro de 1980, que disciplina a cobrana judicial da Dvida Ativa da
Fazenda Pblica.

41

4) Decreto n 70.235, de 6 de maro de 1972, que Dispe sobre o

processo administrativo fiscal. Como disciplina o seu primeiro artigo, Este Decreto
rege o processo administrativo de determinao e exigncia dos crditos tributrios
da Unio e o de consulta sobre a aplicao da legislao tributria federal.
Ao especificar o Processo Fiscal no Captulo I, prescreve no art. 2 em
sua redao original que Os atos e termos processuais, quando a lei no prescrever
forma determinada, contero somente o indispensvel sua finalidade, sem espao
em branco, e sem entrelinhas, rasuras ou emendas no ressalvadas. Este artigo foi
acrescido de Pargrafo nico, por meio da recente Lei n 12.865, de 9 de outubro de
2013, para dispor no sentido de que Os atos e termos processuais podero ser
formalizados, tramitados, comunicados e transmitidos em formato digital, conforme
disciplinado em ato da administrao tributria.

4.2 Leis de Processo Administrativo nas Unidades da Federao

importante destacar no presente estudo o atual conjunto de instrumentos
normativos de processo administrativo que foi editado nas Unidades da Federao.
Essa legislao, somada Lei Geral de Processo Administrativo, concorre para a
formao e estruturao prpria do novo ramo da processualstica administrativa.
A Unio possui competncia privativa para legislar sobre matria de direito
processual.

Assim

preconiza

Constituio

Federal:

Art.

22.

Compete

privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual,

eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; (grifo nosso).
Observa-se, no entanto, que a Unio no editou norma processual com
aplicao a todas as Unidades da Federao. A Lei Federal n 9.784, de 29 de
janeiro de 1999, instituiu regramento em torno do processo administrativo, contudo
limitado ao mbito da Administrao Pblica Federal.
bem verdade que esse diploma legal se aplica aos rgos dos Poderes
Legislativo e Judicirio da Unio, ...quando no desempenho de funo
administrativa, conforme o teor do art. 2, entretanto a Lei em foco no transborda
sua obrigatoriedade para os entes federados.

42

Surge ento o questionamento acerca da competncia das Unidades da

Federao para legislar sobre processo administrativo, diante dessa competncia
privativa da Unio para legislar sobre direito processual.
Tem-se que os Estados da Federao, ao editar as leis sobre processo
administrativo, no est legislando especificando sobre direito processual, mas a
respeito de procedimentos.
A Constituio Federal, assim dispe acerca da competncia legislativa
concorrente: Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: [...] XI - procedimentos em matria processual;.
Estribados nessa competncia, as Unidades da Federao implementaram
legislao prpria, que regula o processo administrativo, em sentido procedimental,
no mbito do respectivo Estado, mormente em face da inexistncia de lei federal que
disciplina o direito processual administrativo.
Alm da competncia privativa e concorrente, no se pode olvidar dos
princpios e disposies constitucionais que possuem ampla abrangncia, dada a
prpria organizao da Repblica Federativa do Brasil. A ttulo de exemplo,
menciona-se o artigo 37, que assim preconiza:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)

Nessa ordem de ideias, oportuno acrescentar lio de Srgio Ferraz e

Adilson Abreu Dallari:
... palmar que todas as pessoas jurdicas de direito pblico, dotadas de
competncia normativa na Lei Maior, podem regular, exaurientemente at,
seus processos (e procedimentos) administrativos. O que h de comando
normativo nacional, aplicvel a toda a arquitetura federal brasileira, a pauta
principiolgica, figurando a consagrada na Constituio do Brasil como um
patamar mnimo indeclinvel, de obrigatria observncia para a Unio,
Estados Municpios e Distrito Federal. Mas h que compatibilizar inteiramente
os comandos constitucionais dos arts. 22, I (competncia da Unio para
legislar sobre direito processual, sem qualquer especificao), e 24, XI
(competncia concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal para legislar
sobre procedimentos). (Ferraz e Dalari, 2013, p. 36).

43

A par dessas consideraes, segue-se a abordagem cronolgica a respeito

dos diplomas legais oriundos de algumas das Unidades da Federao, a ttulo de
amostragem normativa sobre processo administrativo.
Essa abordagem promovida em breve em sntese, que se justifica em razo
dos objetivos do presente estudo, cuja finalidade alcanar a viso geral do
conjunto da estrutura normativa do direito processual administrativo no Brasil.

4.2.1 Estado de Sergipe

Foi o Estado pioneiro no pas quanto a edio de norma referente ao
processo administrativo. Cuida-se da Lei Complementar n 33, de 26 de dezembro
de 1996. Editada, portanto, h menos de duas dcadas, cujo diploma legal instituiu o
Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao Pblica do Estado de
Sergipe.
Est organizada em dois Ttulos: o primeiro se refere Administrao
Pblica Estadual e o segundo contm disposies gerais. O Ttulo I possui dez
captulos, contendo amplo e detalhado sistema normativo, tratando dos objetivos
fundamentais, dos princpios gerais, da estrutura administrativa dos Poderes, do
Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas, das tcnicas de gesto, das formas de
atuao administrativa, dos bens pblicos, das relaes entre a administrao e os
administrados, das relaes entre a administrao e os servidores pblicos civis, e
das relaes da administrao pblica estadual com administraes dos demais
entes federados.

4.2.2 Estado de So Paulo

Editou a Lei Estadual n 10.177, de 30 de dezembro de 1998, cuja
ementa a seguinte: Regula o processo administrativo no mbito da Administrao
Pblica Estadual. Organizada em cinco Ttulos, o primeiro contm as disposies
preliminares, cujo art. 1 ressalta: Esta Lei regula os atos e procedimentos
administrativos da Administrao Pblica centralizada e descentralizada do Estado
de So Paulo, que no tenham disciplina legal especfica. O Ttulo II aborda os
princpios; e o Ttulo III os atos administrativos.

44

O Ttulo IV, por sua vez, retrata os procedimentos administrativos,

destinando captulo prprio para especificar os procedimentos em espcie, a saber:
Procedimento de Outorga, Procedimento de Reparao de Reparao de Danos,
Procedimento para Obteno de Certido, Procedimento para Obteno de
Informaes Pessoais, Procedimento para Retificao de Informaes Pessoais e
Procedimento de Denncia.
Como se v, faz a ntida distino entre processo e procedimento,
normatizando regramento especfico para cada modalidade procedimental.

4.2.3 Estado de Pernambuco

Editou a Lei Estadual n 11.781, de 6 de junho de 2000, que Regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual.
Essa Lei est estruturada em dezessete captulos e estabelece normas
gerais para o processo administrativo. Especificou em cada captulo as diversas
etapas do processo, desde o seu incio at a fase de recuso e reviso. Assim est
redigido seu primeiro artigo: Art. 1. Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o
processo administrativo no mbito da Administrao Estadual direta, indireta e
fundacional, visando, em especial, proteo dos direitos dos administrados e ao
melhor cumprimento dos fins da Administrao Pblica.
Comparando essa Lei com a Lei Federal n 9.784, de 29 de janeiro de
1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Federal, conclui-se que aquele diploma praticamente uma cpia desta Lei, pois
apresenta pequenas modificaes em seu texto.

4.2.4 Estado de Alagoas

Editou a Lei Estadual n 6.161, de 26 de junho de 2008, cuja ementa
est assim redigida: Regula o processo administrativo no mbito da Administrao
Pblica Estadual.. Assemelha-se Lei do Estado de Pernambuco quanto
estruturao e contedo dos seus captulos, especificando as etapas do processo
administrativo, dentre outro aspectos pertinentes.

45

4.2.5 Estado de Gois

Editou a Lei Estadual n 13.800, de 18 de janeiro de 2001, que Regula
o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica do Estado de Gois.
Esse diploma legal praticamente cpia da Lei que disciplina o
processo administrativo no mbito federal, tal como se com a Lei do Estado de
Pernambuco, possuindo a mesma estruturao do contedo. Apresenta algumas
pequenas modificaes no seu texto, a exemplo do primeiro artigo, que suprimiu a
expresso fundacional, ao se referir Administrao Estadual.

4.2.6 Distrito Federal

O

Distrito Federal no editou

lei prpria sobre

o processo

administrativo. Seguindo a mesma iniciativa adotada em relao a outras normas da

legislao federal que se aplicam no Distrito Federal, limitou-se apenas a
recepcionar o inteiro teor da Lei Geral do Processo Administrativo.
Desse modo, atravs da Lei do Distrito Federal n 2.384 de 7 de
dezembro de 2001, assim estabeleceu no seu primeiro artigo: Art. 1 Aplicam-se
aos atos e processos administrativos no mbito da Administrao direta e indireta do
Distrito Federal, no que couber, as disposies da Lei Federal n 9.784, de 29 de
janeiro de 1999.

4.2.7 Estado de Minas Gerais

Foi editada a Lei Estadual n 14.184, de 31 de janeiro de 2002, que
Dispe sobre o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Estadual.
Esse diploma legal reproduziu tambm praticamente a estruturao e o
teor das normas institudas pela Lei que regula o processo administrativo no mbito
da Administrao Pblica Federal. A Lei apresenta pequenas alteraes no seu
texto, tal como ocorreu com a Lei do Estado de Gois, que suprimiu a aplicao
normativa s fundaes.

46

4.2.8 Estado de Mato Grosso

Editou a Lei Estadual n 7.692, de 1 de julho de 2002, que Regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual. O art. 1
assim dispe: Esta Lei regula os atos e procedimentos administrativos da
Administrao Pblica centralizada e descentralizada do Estado de Mato Grosso,
que no tenham disciplina legal especfica.
No tocante estruturao dessa Lei, interessante ressaltar que
destinou um ttulo para tratar dos atos administrativos e outro ttulo abordando os
procedimentos administrativos, dentre outros ttulos. No tocante aos procedimentos
administrativos, organizou captulos que especificam o incio do processo, a
instruo, deciso e extino do processo.

4.2.9 Estado do Amazonas

Foi editada a Lei Estadual n 2.794, de 6 de maio de 2003, regulando o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual.
Essa Lei apresenta algumas semelhanas com a Lei Federal sobre o
processo administrativo, principalmente nos primeiros captulos e disposio do
contedo normativo. O diferencial est no Captulo XVIII, que retrata os
procedimentos em espcie, a saber: procedimento de outorga, procedimento de
invalidao, procedimento sancionatrio e procedimento de denncia.

4.2.10 Estado de Roraima

Implementou a Lei Estadual n 418, de 15 de janeiro de 2004, que
regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual.
Tal como se verifica em relao ao Estado do Pernambuco e outras
Unidades da Federao, a Lei em apreo se apresenta como cpia da Lei que
disciplina o processo administrativo no mbito Federal.
No se verificam alteraes significativas no texto normativo, a
exemplo das Unidades da Federao anteriormente referidas.

47

4.2.11 Estado da Bahia

Foi editada a Lei Estadual n 12.209, de 20 de abril de 2011, cuja
ementa assim est grafada: Dispe sobre o processo administrativo, no mbito da
Administrao direta e das entidades da Administrao indiretas, regidas pelo
regime de direito pblico, do Estado da Bahia, e d outras providncias.
Essa Lei chama a ateno por sua inovao e abrangncia das
disposies normativas em relao aos diplomas legais mencionados anteriormente.
Comporta notas mais detalhadas acerca de sua estruturao e especificao de
procedimentos. Nos primeiros captulos, como nas demais Leis acima comentadas,
trata dos direitos e deveres do administrado, dos postulantes no processo
administrativo, da forma, tempo e lugar dos atos processuais, alm das fases do
processo, como incio, instruo, atos decisrios, desistncia e extino do
processo.
Destinou captulo prprio para especificar os atos de comunicao,
como notificao, intimao e edital. Assim como ao abordar o incidente de falsidade
documental. Noutro captulo, e talvez o mais inovador, em relao aos demais
diplomas estudados, estabelece normas sobre o uso da tecnologia de informao e
comunicao no processo administrativo. Sob essa nomenclatura esto elencados
os seguintes procedimentos: atos processuais eletrnicos, prtica de atos
processuais por Fac (fac-simile), sistema de processo eletrnico e dirio oficial
eletrnico.
A Lei em estudo estabeleceu no Ttulo II os Processos Administrativos
Especiais, que esto assim dispostos: processo sancionatrio, processo de
justificao, processo de invalidao de atos e contratos administrativos, processo
de reparao de danos, processo seletivo (concurso pblico e processo seletivo
simplificado), arbitragem e medidas acautelatrias.
A respeito dessa Lei, prelecionam os autores acima mencionados:
...a lei baiana quase um ponto de chegada, na medida em que reflete a
evoluo do processo administrativo em decorrncia dos trabalhos
doutrinrios que foram sendo produzidos a partir dos textos legais j
existentes, do desenvolvimento da jurisprudncia que se foi firmando pela
aplicao da mesma legislao e, acima de tudo, pela possibilidade de
aferio daquilo que produziu bons resultados ou gerou problemas na
aplicao das normas aos casos concretos que se apresentaram no dia a dia
das atividades administrativas.
[...]

48

A lei baiana bastante mais abrangente que a federal; e, assim como a lei
paulista, trata dos processos em geral e de processos especiais, entre os
quais o sancionatrio, o de reparao de danos, o de invalidao e, inclusive,
os processos seletivos de servidores pblicos. Merece especial destaque a
previso expressa da possibilidade de utilizao da arbitragem. Quanto aos
processos em geral, define expressamente processo como a relao jurdica
que se traduz em procedimento qualificado pelo contraditrio e ampla defesa
(art. 2, V); (Ferraz e Dallari, 2013, p. 35)

Diante dessa abordagem comparativa das normas Estaduais inevitvel

observar as distines em dois grandes blocos. De um lado, as Unidades da
Federao que se limitaram em reproduzir a lei federal que disciplina o processo
administrativo no mbito da Unio, e de outro, os Estados que avanaram na
produo legislativa, inserindo na respectiva lei estadual regramentos importantes
para a matria processual administrativa.

4.3 Leis de Processo Administrativo nos Municpios

No h dvida de que faltaria tempo para estudo e espao neste trabalho
acadmico para estender a pesquisa ao vasto campo da municipalidade brasileira.
Convm, todavia, salientar que os Municpios possuem competncia
legislativa suplementar, consoante disposies insertas na Carta Magna: Art. 30.
Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;.
Desse modo, havendo a necessidade de suplementar a lei estadual no que
concerne ao processo administrativo, admite-se a lei municipal para tratar de
assunto de interesse local, circunscrita ao mbito da administrao municipal.
Podemos mencionar como exemplo a Lei Municipal (So Paulo) n 14.141,
de 27 de maro de 2006, que dispe sobre o processo administrativo na
Administrao Pblica do Municpio. Interessante destacar que esse diploma legal
revogou lei anterior que dispunha sobre o assunto, a Lei n 8.777, de 14 de
setembro de 1978, para inserir as novas regras implementadas a partir da edio da
Lei Estadual de So Paulo n 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que disciplina o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual.
A Lei Municipal em apreo destinou o Ttulo I aos princpios gerais, o Ttulo II
ao processo administrativo e o Ttulo III ao processo comum.

49

A inovao fica por conta de captulo inserido neste ltimo Ttulo, tratando
acerca do direito de vista do processo e dos pedidos de cpias e de certides. No
mais, a essa Lei reproduz de modo geral as disposies contidas na Lei Estadual
quanto formao e desenvolvimento do processo administrativo.

4.4 Espcies ou Modalidades de Processo Administrativo

H na doutrina diferentes formas de classificao do processo administrativo.
De modo geral, a classificao leva em considerao o critrio da natureza ou da
finalidade desejada com a realizao do processo administrativo.
A ttulo de exemplo, mencionamos a classificao adotada por Hely Lopes
Meirelles. Esse doutrinador aponta a existncia de quatro modalidades de Processo
Administrativo, a saber: Processo de Expediente, Processo de Outorga, Processo de
Controle ou de Determinao ou de Declarao, e Processo Punitivo.
Para Celso Antonio Bandeira de Melo o procedimento administrativo ou
processo ocorre na produo de qualquer tipo de ato e se desdobra pelo menos na
vida interna da Administrao. Ressalta que h distintas classificaes e so
agrupados em funo de variados critrios, mencionando a existncia de
procedimentos

internos,

circunscritos

vida

interna

da

Administrao,

procedimentos externos, dos quais participam os administrados, tal como ocorre nos
procedimentos recursais ou revisionais.
Acrescenta que h tambm procedimentos restritivos ou ablatrios, presentes
nos casos de cassaes de licena ou resciso de contrato administrativo por
inadimplncia do contratado, por exemplo; e, opostamente, procedimentos de atos
ampliativos, nos casos de concesses, licenas, permisses, autorizaes,
admisses e preparatrios para as contrataes ou alienaes, sendo que em
alguns casos podem ser procedimentos concorrenciais, como nas licitaes e
concurso para provimento de cargo pblico.
O citado autor ressalta que utiliza as expresses procedimentos ou processos
administrativos de forma indiscriminada. Ressalva, no entanto, que se fosse se
prender ao que melhor se ajusta terminologia tcnica, reservaria o rtulo
procedimento para designar a modalidade ritual especfica, fazendo assim a
distino entre processo e procedimento.

50

So mencionados a seguir os principais processos administrativos, extrados

a partir da doutrina e principalmente da legislao pertinente.

4.4.1 - Processo de Expediente

Consoante doutrina de Hely Lopes Meireles, processo de expediente
a denominao genrica que se refere a toda tramitao interna de papis, por
iniciativa da administrao ou do interessado. Podemos mencionar como exemplo a
expedio de certides. Cuida-se de processo informal, pois no h um
procedimento preestabelecido para a sua realizao e no h vinculao do
interessado.

4.4.2 - Processo de Outorga

o processo em que o interessado pleiteia algum direito perante a
Administrao Pblica, conforme lies do autor antes mencionado. No se
estabelece o contraditrio, exceto nas hipteses em que houver impugnao de um
terceiro ou da prpria Administrao Pblica. Suas decises so irretratveis, pois
geram direitos adquiridos para o interessado, com exceo dos casos em que os
atos forem precrios, podendo ser modificados a qualquer tempo, a exemplo do
licenciamento de edificao.

4.4.3 - Processo de Controle, de Determinao ou de Declarao

Essa modalidade visa apenas fiscalizar a conduta do interessado ou do
servidor pbico, declarando a legalidade ou ilegalidade da conduta. Podemos
mencionar como exemplo o processo de prestao de contas.

4.4.4 - Processo Administrativo Disciplinar

Na viso de Jos Armando da Costa, somente em sentido restrito e em
consonncia com a doutrina tradicional, o fenmeno processual se restringe noo de
tramitao que ocorre no mbito do Poder Judicirio.

51

O processo tem amplitude maior como categoria jurdica de ordem geral

e abrange vrios setores jurdicos, podendo afirmar que h processos judiciais,
administrativos e legislativos, os quais preparam a lavratura de atos jurisdicionais,
administrativos e legislativos.
O processo disciplinar tem ndole eminentemente administrativa, possuindo
estreita ligao com o direito administrativo e com o processo administrativo.
Embora se trate de fenmeno jurdico que visa lastrear o poder punitivo do
Estado, o processo disciplinar deve guardar vinculaes com outros ramos do Direito,
notadamente o Direito Penal e o Direito Processual Penal.
Assenta que processo administrativo a sucesso formal de atos que so
realizados por determinao legal ou em atendimento a princpios sacramentados pela
cincia jurdica, com vistas a dar sustentao edio do ato administrativo. Se esses
atos so dinamizados tendo em vista concretizar a imposio de pena disciplinar,
estaremos ento diante do processo administrativo disciplinar, sendo este espcie
daquele gnero.
Ressalta que o Direito Processual Disciplinar evoluiu bastante desde a
derrocada do Estado Novo at os dias atuais, possuindo farto material normativo
produzido pelo ento Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) e pela
Consultoria Geral da Repblica (hoje Advocacia-Geral da Unio AGU), com grande
quantidade de pareceres jurdicos, em conjunto com as construes jurisprudenciais e a
doutrina nacional. E assim conceitua:
Direito Processual Disciplinar o conjunto de normas e princpios,
sedimentados em leis, regulamentos, pareceres de rgos oficiais,
jurisprudncia e doutrina, que informam e orientam a dinamizao dos
procedimentos apuratrios de faltas disciplinares, objetivando fornecer
sustentao legtima lavratura do correspondente ato punitivo. (Costa,
2005, p. 35)

Considera que o Direito Processual Disciplinar se divide em federal,

estadual e municipal. Isso se deve ao fato de que dentro da estrutura do federalista
brasileira, esto presentes as trs esferas de governo (federal, estadual e
municipal), possuindo personalidade jurdica de direito pblico e competncia
constitucional para legislar sobre essa matria no mbito dos seus respectivos
servios.

52

A par das normas processuais originrias de cada esfera de governo,

existem princpios e regras processuais disciplinares resultantes de imposies
constitucionais que obrigam sua aplicao em escala nacional, as quais so de
observncia necessria em todas as esferas administrativas.
Nesse sentido, destaca os direitos e garantias individuais capitulados
no art. 5 e seus incisos, da Constituio Federal de 1988, de modo que as diretrizes
processuais disciplinares dali resultantes so de aplicao obrigatria a todo o
funcionalismo nacional.
No mbito da Unio, as normas a serem aplicadas ao processo
administrativo disciplinar encontram-se no regime jurdico dos servidores pblicos
civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, institudo pela Lei
n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
Outros instrumentos normativos informam tambm o processo
administrativo disciplinar, segundo o ente pblico federativo ou o rgo da
Administrao Pblica ao qual estiver vinculado o servidor pblico investigado.
No Distrito Federal, por exemplo, os servidores pblicos civis esto
sujeitos aos Processos de Apurao de Infrao Disciplinar, institudos pela Lei
Complementar n 840, de 23 de dezembro de 2011, que Dispe sobre o regime
jurdico dos servidores pblicos civis do Distrito Federal, das autarquias e das
fundaes pblicas distritais. Essa Lei Complementar especifica os seguintes
procedimentos: Sindicncia, Sindicncia Patrimonial e Processo Disciplinar.

4.4.5 - Processo Administrativo Previdencirio

No h na legislao ptria lei especfica ou decreto regulamentar que
discipline o processo administrativo previdencirio. O regramento bsico da matria
extrado de dispositivos esparsos existentes na legislao, dentre eles a
Constituio Federal; a Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispe sobre a
organizao da Seguridade Social e instituiu o Plano de Custeio; Lei n 8.213, de 24
de julho de 1991, que dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia Social;
Decreto n 3.048, de 6 de maio de 1999, que trata do Regulamento da Previdncia
Social.

53

Alm desses instrumentos legais, as principais regras aplicadas ao

processo administrativo previdencirio so oriundas da Lei n 9.784, de 29 de janeiro
de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Federal.
H tambm atos normativos expedidos pelo Ministrio da Previdncia Social, no
entanto, dada a supremacia da Lei, os atos de regulamentao devem se ajustar s
disposies de Lei.

4.4.6 - Processo Administrativo para Apurao de Infraes Ambientais

Esta modalidade de processo est prevista na Lei n 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998, que Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias. O
artigo 71 deste diploma legal assim preconiza:
Art. 71. O processo administrativo para apurao de infrao ambiental deve
observar os seguintes prazos mximos:
I - vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnao contra o auto de
infrao, contados da data da cincia da autuao;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infrao,
contados da data da sua lavratura, apresentada ou no a defesa ou
impugnao;
III - vinte dias para o infrator recorrer da deciso condenatria instncia
superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, ou Diretoria
de Portos e Costas, do Ministrio da Marinha, de acordo com o tipo de
autuao;
IV cinco dias para o pagamento de multa, contados da data do recebimento
da notificao.

O dispositivo acima transcrito fixou apenas os prazos mximos a serem

observados nessa modalidade processual. O seu detalhamento procedimental est
previsto no Decreto n 6.514, de 22 de julho de 2008, que disps sobre as infraes
e sanes administrativas ao meio ambiente

e estabeleceu o

processo

administrativo federal para apurao destas infraes.

O aludido Decreto destinou seu Captulo II para a regulamentao do
Processo Administrativo para Apurao de Infraes Ambientais. Inicia esse
Captulo destacando alguns aspectos importantes, sobretudo a necessidade de
promover unidade s normas legais esparsas a respeito dos procedimentos
administrativos que tratam da matria ambiental.

54

Aponta igualmente a necessidade de disciplinar as regras de

funcionamento da administrao pblica federal, de carter ambiental, na conduo
do processo administrativo.
Art. 94. Este Captulo regula o processo administrativo federal para a
apurao de infraes administrativas por condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente.
Pargrafo nico. O objetivo deste Captulo dar unidade s normas legais
esparsas que versam sobre procedimentos administrativos em matria
ambiental, bem como, nos termos do que dispe o art. 84, inciso VI, alnea a, da
Constituio, disciplinar as regras de funcionamento pelas quais a administrao
pblica federal, de carter ambiental, dever pautar-se na conduo do
processo.

O artigo seguinte desse mesmo Decreto elenca os princpios que

devem orientar a conduo do processo relativo s infraes ambientais. Eis a sua
redao: Art. 95. O processo ser orientado pelos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia,...
Acrescenta

ainda

obrigatoriedade

de

observar

os

critrios

mencionados no pargrafo nico do art. 2o da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999,

que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal,
cujo dispositivo legal prescreve:
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
I - atuao conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial
de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo
pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;
V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de
sigilo previstas na Constituio;
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias
ao atendimento do interesse pblico;
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso;
VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos
administrados;
IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de
certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais,
produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que
possam resultar sanes e nas situaes de litgio;
XI - proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as
previstas em lei;
XII - impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao
dos interessados;

55

XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de
nova interpretao.

O sobredito Decreto indica as fases do processo administrativo para

apurao de infraes ambientais, em sees prprias, especificando cada etapa
processual, quais sejam: Autuao, Defesa, Instruo e Julgamento, e Recursos.
Apresenta ainda dois procedimentos distintos:
1) Do Procedimento Relativo Destinao dos Bens e Animais
Apreendidos;
2) Do Procedimento de Converso de Multa Simples em Servios de
Preservao, Melhoria e Recuperao da Qualidade do Meio Ambiente.

4.4.7 - Processo Administrativo na Lei de Defesa da Concorrncia

Est previsto na Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011. Esta Lei
estruturou o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) e disps sobre a
preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica.
A Lei em pauta trata no Ttulo VI Das Diversas Espcies de Processo
Administrativo. Entretanto, j no primeiro artigo desse Ttulo (artigo 48) emprega a
expresso procedimentos, demonstrando que emprega essas expresses de forma
indistinta, sem maior rigor terminolgico.
Elenca

no supramencionado

artigo trs

espcies

processuais,

empregadas no mbito do Sistema de Defesa da Concorrncia, a saber: 1) Processo

administrativo para imposio de sanes administrativas por infraes ordem
econmica; 2) Processo administrativo para anlise de ato de concentrao
econmica; e, 3) Processo administrativo para imposio de sanes processuais
incidentais.
Enumera trs outros procedimentos, sendo que um deles designado
por inqurito administrativo, como se segue: 1) Procedimento administrativo para
apurao de ato de concentrao econmica; 2) Procedimento preparatrio de
inqurito administrativo para apurao de infraes ordem econmica; e, 3)
inqurito administrativo para apurao de infraes ordem econmica.

56

O diploma legal em tela destinou Captulo especfico para detalhar o

procedimento relativo ao Processo Administrativo no Controle de Atos de
Concentrao Econmica (artigos 53 a 65). Contm as seguintes fases: Do
Processo Administrativo na Superintendncia Geral; Do Processo Administrativo no
Tribunal (Tribunal Administrativo de Defesa Econmica), e Do Recurso contra
Deciso de Aprovao do Ato pela Superintendncia-Geral.
Fez o mesmo em relao ao Inqurito Administrativo para Apurao
de Infraes Ordem Econmica e do Procedimento Preparatrio (artigos 66 a 68).
E tambm quanto ao Processo Administrativo para Imposio de Sanes
Administrativas por Infraes Ordem Econmica (artigos 69 a 83). No
especificou os demais procedimentos, alm do que consta nas Disposies Gerais.
4.4.8 - Processo Administrativo nas Licitaes
O processo de licitao tem por finalidade assegurar igualdade de
condies a todos os que queiram realizar um contrato com o Poder Pblico. O
fundamento desta espcie processual emana da Constituio Federal de 1988, art.
37, inciso XXI, que assim preconiza:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes;

No tocante legislao infraconstitucional, o processo de licitao

encontra sua principal fonte na Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Esta Lei, que
regulamenta o dispositivo constitucional acima transcrito, estabelece normas gerais
sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive
de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Aparece a designao processo
administrativo em algumas disposies dessa Lei, como 5o do art. 31: A
comprovao de boa situao financeira da empresa ser feita de forma objetiva,
atravs do ,clculo de ndices contbeis previstos no edital e devidamente
justificados no processo administrativo da licitao que tenha dado incio ao
certame licitatrio, ... (grifei).

57

Outros diplomas legais informam o processo administrativo licitatrio,

instituindo o que poderamos chamar de ritos ou procedimentos especficos,
considerando a natureza do objeto da licitao ou a forma de sua realizao.
Nesse sentido, destacamos a seguir as principais Leis editadas
posteriormente Lei de Licitaes, que esto relacionadas ao processo de licitao:
1) Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - Dispe sobre o regime
de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previstos no artigo 175
da Constituio Federal, e d outras providncias. Essa Lei estabeleceu a
necessidade de as Unidades da Federao adaptar sua legislao aos preceitos
nela contidos, consoante art. 1, Pargrafo nico: A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios promovero a reviso e as adaptaes necessrias de sua
legislao s prescries desta Lei, buscando atender as peculiaridades das
diversas modalidades dos seus servios.
2) Lei n 10.520, de 17 de fevereiro de 2002 Institui, no mbito da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para aquisio
de bens e servios comuns, e d outras providncias.
3) Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - Institui normas gerais
para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao
pblica. Essa Lei de ampla aplicao, como se constata pela redao do artigo
primeiro:
Art. 1o Esta Lei institui normas gerais para licitao e contratao de parceria
pblico-privada no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico. Esta Lei se aplica aos rgos da Administrao Pblica
direta, aos fundos especiais, s autarquias, s fundaes pblicas, s
empresas pblicas, s sociedades de economia mista e s demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios.

4) Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005 Dispe sobre normas gerais

de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Aplicam-se s
Unidades da Federao (art. 1o): Esta Lei dispe sobre normas gerais para a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para
a realizao de objetivos de interesse comum e d outras providncias.

58

4.4.9 Processo Administrativo Sancionador no mbito de Licitaes e

Contratos
As irregularidades cometidas no processo de licitao, seja pelo agente
pblico, pelo particular ou por ambos so passveis de apurao pela Administrao
Pblica. Instaura-se o processo administrativo visando aplicar as penalidades
previstas em Lei, caso se constate a ocorrncia de ilicitude no processo licitatrio.
A Lei de Licitaes foi bastante sucinta e no estabeleceu um rito
processual necessrio para a apurao e aplicao das sanes administrativas.
Conforme se depreende do 2 do art. 86, caput do art. 87 e 2 e 3 desse
mesmo dispositivo, instaura-se o devido processo administrativo, assegurando a
garantia de prvia defesa e o acesso aos recursos administrativos.
Visando suprir eventuais lacunas no processo em tela, a Administrao
poder adotar o procedimento que entender mais adequado, desde que observe o
devido processo legal e preserve as garantias da ampla defesa e do contraditrio.
A Administrao poder se valer de outros diplomas legais que
disponham sobre normas de processo administrativo. Reitera-se, nesse sentido,
especialmente a Lei que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal.
No tocante s infraes administrativas cometidas por servidores
pblicos, o processo administrativo ser regido pelas disposies contidas na Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990.
A Administrao Pblica poder aplicar aos fornecedores as sanes
administrativas previstas no art. 87 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, quais
sejam: advertncia; multa; suspenso temporria de participao em licitao e
impedimento de contratar com a administrao; e declarao de inidoneidade para
licitar ou contratar com a Administrao Pblica.
A Lei n 10.520, de 17 de fevereiro de 2002, que regula a modalidade
de licitao denominada prego, estabelece no seu artigo 7 outras penalidades que
podem ser aplicadas aos licitantes. Consiste no impedimento de licitar e contratar
com a Administrao, e ainda, no descredenciamento da empresa, do Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF).

59

4.4.10 - Processo Administrativo para Aplicao de Penalidades de

Trnsito
O processo administrativo destinado apurao das infraes de
trnsito e imposio de penalidades aos responsveis est previsto na Lei n 9.503,
de 23 de setembro de 1997, que Institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro. Trata-se,
portanto, de um Cdigo com abrangncia nacional.
Esse Cdigo destina o Captulo XVIII para tratar especificamente do
Processo Administrativo, que apresenta duas fases distintas, quais sejam: Autuao;
e Julgamento das Autuaes e Penalidades.

4.4.11 Processo Administrativo Fiscal

Est disciplinado no Decreto (Federal) n 70.235, de 6 de maro de
1972. Este Decreto rege o processo administrativo de determinao e exigncia dos
crditos tributrios da Unio e o de consulta sobre a aplicao da legislao
tributria federal.
No mbito do Distrito Federal, essa modalidade processual est
prevista na Lei n 4.567, de 09 de maio de 2011, que Dispe sobre o processo
administrativo fiscal, contencioso e voluntrio, no mbito do Distrito Federal e d
outras providncias. Essa Lei foi regulamentada pelo Decreto n 33.269, de 18 de
outubro de 2011.
4.5 Anlise da Possibilidade de Codificao
Waldir de Pinho Veloso (2012) comenta que uma das crticas assumidas
pelos doutrinadores da rea do Direito Pblico brasileiro o fato de que Brasil
demorou bastante tempo para elaborar as primeiras leis

referentes aos

procedimentos administrativos.
Acrescenta que existiam algumas leis esparsas mencionando algumas
normas sucintas sobre os procedimentos. A legislao brasileira que trata sobre o
tema data da dcada de 90 em diante, enquanto que outros pases iniciam bem
antes, a exemplo dos Estados Unidos, que instituiu o Federal Administrative
Procedure Act, desde 1946, o ato normativo que disciplina o processo administrativo
norte-americano.

60

Comentando trabalho de Odete Medauar, que elenca a criao de leis

processuais administrativas em outros pases, apresenta a seguinte ordem em que
foram produzidas essas leis no mundo: Espanha, 1889; ustria, 1925; Itlia, 193040;

Argentina,1972;

Alemanha,

1976;

Frana,

1979;

Venezuela,

1981;

Portugal,1991.
Ressalta que antes da edio da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a
Administrao

Pblica

federal

brasileira

tinha

apenas

algumas

leis

para

procedimentos especiais.
Essa Leis no cuidavam exclusivamente sobre processo administrativo, mas
reservaram algumas disposies acerca do tema, a exemplo da Lei n 8.112, de
1990, que disciplina os atos de punio dos servidores pblicos federais, e a Lei
n 8.666, de 1993, que contem normas do procedimento licitatrio.
A ideia de codificao do processo administrativo surgiu em 1938, quando
Themstocles Brando Cavalcante apresentou anteprojeto de Cdigo de Processo
Administrativo, segundo relata Odete Medauar (2008).
Essa iniciativa no chegou a integrar o ordenamento jurdico brasileiro,
entretanto inaugurou no pensamento jurdico nacional a concepo por uma lei
especfica sobre o processo administrativo.
No mbito do direito, cedio que cdigo um conjunto de normas legais
sistematizadas, que regulam de forma unitria determinada matria. No cdigo esto
reunidas praticamente todas as normas sobre determinada matria ou assunto, as
quais so organizadas dentro de uma nica lei, observando critrios cientficos e de
tcnica legislativa.
A par dessa noo de cdigo, importante destacar que os doutrinadores
apontam a existncia de trs correntes acerca da possibilidade de codificado do
Direito Administrativo. Uma primeira corrente de juristas defende a codificao total,
e uma segunda corrente defende que impossvel codific-lo, pois implicaria em
estagnao do Direito.
Explicam que se os fatos sociais evoluem no tempo e no espao, os fatos
resultantes precisam constantemente de novas leis, que sejam atualizadas e
adaptadas ao novo contexto social.

61

Existindo essa necessidade de novas leis, torna-se imprescindvel que ocorra

tambm grande mobilidade da Administrao Pblica no sentido de elaborar as leis
de tal forma que satisfaam a evoluo da sociedade, o que seria incompatvel com a
codificao do Direito Administrativo.

Ressaltam ainda que em razo da grande variedade de matrias disciplinadas

por normas administrativas, o enorme elenco de assuntos administrativos exigiria um
cdigo bastante extenso. A maior dificuldade seria abranger todos os assuntos
pertinentes Administrao Pblica, o que se torna em obstculo para a elaborao
de uma nica lei.
Uma terceira corrente defende a codificao parcial do Direito Administrativo.
Essa codificao poderia abranger determinadas normas que tratam do mesmo
assunto, e que tenham a mesma importncia e a durao seria semelhante.
Porquanto, a diversidade de assuntos dificultaria a sistematizao, bem como as
desigualdades no tocante durao e importncia entre as diversas disposies.
A partir dessa corrente, compreende-se que o Brasil estaria vivendo este
momento de codificao parcial do Direito Administrativo, atravs da elaborao dos
diversos cdigos esparsos. A ttulo de exemplo, vigoram no pas os seguintes
Cdigos que se relacionam com as atividades da Administrao Pblica: Cdigo de
guas Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934; Cdigo de Minas Decreto-Lei
n 227, de 28 de fevereiro de 1967; e, Cdigo Florestal Lei n 12.651, de 25 de
maio de 2012.
Vitor Monteiro, em artigo cientfico 9, analisa sobre a codificao do Direito
Administrativo e a codificao do Processo Administrativo. Comenta que a doutrina
muito debateu durante o final do sculo XIX e incio do sculo XX a respeito da
necessidade de se codificar o Direito administrativo. Destaca que a favor da
codificao se vislumbrava a consagrao do Direito Administrativo como ramo
autnomo do Direito e o benefcio que a organizao e unidade legislativa trariam
aos

particulares,

todavia,

em

sentido

contrrio

codificao,

colocava

principalmente a impossibilidade de codificar todo o Direito Pblico.

MONTEIRO, Vtor. Desafio codificao do processo administrativo no ordenamento brasileiro: a

forma federativa de Estado. Revista Digital de Direito Pblico, vol. 1, n. 1, 2012, p. 94 - 115.

62

Admite a existncia de campos dentro do mbito do Direito Administrativo em

que a codificao no seria inconcilivel com a forma de atuar da Administrao
Pblica. Por isso, seria altamente recomendvel a codificao, indicando que dentre
esses campos est justamente o processo administrativo.
Menciona nesse sentido a compreenso sobre o tema apresentada tambm
em artigo cientfico por Snia Yuriko Tanaka 10, que assim discorre:
[...] existem dificuldades para a referida codificao total [do Direito
Administrativo], sobretudo em funo das diversas atividades da
Administrao Pblica; contudo, nada obsta a feitura de uma codificao
parcial. Notadamente com relao codificao do processo administrativo, a
mesma possvel e oportuna, visto tratar-se de uma disciplina geral, sem
grandes dificuldades de ser sistematizada num texto nico que possibilitar
tolher as arbitrariedades da Administrao e assegurar os direitos dos
administrados.

O articulista compreende que o caminhar legislativo rumo codificao do

processo administrativo foi claramente sentido com a edio da Lei Federal n.
9.784, de 29 de janeiro de 1999. Ainda que esta norma tenha efeitos limitados em
decorrncia da forma federativa do Estado Brasileiro, esse diploma legal representa
marca importante no ordenamento jurdico brasileiro, voltando-se o raciocnio
jurdico para a produo de leis gerais em matria de processo administrativo.
Menciona que essa realidade sentida por Adilson Abreu Dallari, o qual
afirma que aps a edio da sobredita lei federal que regula o processo
administrativo, vrias Unidades da Federao comearam a produzir sua legislao
sobre a matria.
Destaca-se que no Captulo anterior desse trabalho esto elencadas as Leis
Estaduais que regulam o processo administrativo no mbito da respectiva Unidade
Federativa. Isso confirma a autonomia das Unidades da Federao.
Voltando ao articulista em relevo, o mesmo aponta algumas razes que
ensejaram esse fenmeno da codificao do processo administrativo brasileiro
expresso na Lei Geral acima referida. Dentre essas razes, destaca o Estado
Democrtico de Direito, a constitucionalizao do processo administrativo e a
especializao das atividades da Administrao Pblica.
10

TANAKA, Snia Yuriko. A codificao do processo administrativo, Boletim de Direito Administrativo

(BDA), nmero 4, ano XIV, abril/1998, pp. 252/253.

63

No obstante, argumenta que o ordenamento jurdico brasileiro impe

limitaes para a construo de uma nica codificao de processo administrativo
para todos os entes federados. Dentre essas limitaes, registra a autonomia
administrativa dos entes federados no exerccio de suas competncias, conforme a
Constituio Federal de 1988, que atribuiu independncia aos entes pblicos dentro
da estrutura de organizao poltico-administrativa.
Decorre tambm como limitao, o fato de que dentro desse campo de
autonomia administrativa conferido pela Constituio est inserido o processo
administrativo, pois a Administrao Pblica se vale de formas dessa natureza para
desenvolver a sua atuao. E assim arremata Vitor Monteiro: o silncio da
Constituio de 1988 quanto existncia de uma lei geral de aplicao nacional em
matria de processo administrativo, implica ampla liberdade dos entes federados
para promoverem suas codificaes de processo administrativo.

64

V APLICAO DAS NORMAS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

5.1 Abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo

A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, tem o seu mbito de aplicao
circunscrito aos rgos da Administrao Pblica Federal direta e indireta. Aplica-se
tambm aos rgos do Poder Judicirio e Poder Legislativo da Unio, nas situaes
em que esses rgos desempenham funes administrativas, conforme preconiza o
artigo 1 da referida Lei.
Esse diploma contm normas bsicas, que regulam de modo geral todas as
espcies de processo administrativo elaborado no mbito da Unio. Da ser
designada pela doutrina como a Lei Geral de Processo Administrativo. Tanto
assim que o artigo 69 ressalva que os processos administrativos especficos
continuaro a ser regidos por lei prpria, aplicando-se apenas subsidiariamente os
preceitos da Lei em pauta.
Essa aplicao subsidiria da Lei Geral visa suprir as lacunas procedimentais
verificadas na lei prpria dos processos administrativos especficos. Nas hipteses,
por exemplo, em que forem encontradas omisses na Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, quanto ao processo administrativo disciplinar federal, a Lei que
regula o processo administrativo federal dever ser aplicada para suprir as lacunas.
Essa integrao normativa poder ser aplicada em relao aos demais
processos administrativos regulados em legislaes especiais. Dentre esses esto
includos os processos mencionados no captulo anterior deste trabalho acadmico,
no item 4.4, que retrata as Espcies ou Modalidades de Processo Administrativo.
Decorre dessa aplicao subsidiria a concluso lgica de que nos demais
processos administrativos, para os quais no h lei especifica que regula o
procedimento, a Lei Geral dever ser aplicada integralmente. Essa Lei dever
prevalecer tambm para os casos em que o processo administrativo for regulado por
norma infralegal, por ser de hierarquia inferior em relao Lei.
Destaca-se que a Lei Geral, nos artigos 9 e 10, especificou de forma ampla o
rol de legitimados como interessados no processo administrativo. Celso Antonio
Bandeira de Mello assim comenta a respeito dessa proteo de direitos e interesses
que foi instituda pela Lei em comento:

65

Seu alcance e proteo abrangem quaisquer interessados no processo

administrativo, assim entendidos tanto (I) os que o iniciaram como titulares de
direitos ou interesses individuais ou no direito de representao, como (II) os
que, sem o haverem iniciado, tm direitos ou interesses que possam ser por
ele afetados, e assim (III) organizaes e associaes representativas no
tocante a direitos e interesses coletivos e mais (IV) pessoas ou associaes
legalmente constitudas quanto a direitos ou interesses difusos (art. 9). Salvo
disposio especial em ato normativo prprio, para fins de processo
administrativo so capazes os maiores de 18 anos (art. 10). (Mello, 2009,
p.505)

Waldir de Pinho Veloso (2012) aponta aspectos positivos a partir da vigncia

da

Lei

em

estudo.

Ressalta

que

por

no

existir

norma

geral

sobre

procedimento administrativo federal, poderiam ser impugnados somente os atos

administrativos

que

Administrao

viesse

a praticar, o que se tornava

conhecido somente aps o incio do processo e a manifestao por parte da

Administrao. E acrescenta:
Trabalhava-se mais com impugnao dos atos administrativos do que comum
padro a ser seguido. Sem regras de procedimentos, a nica ala era o
caminho do controle do ato j praticado. Com a edio da Lei 9.784/99,
passou a ter o administrado (no caso, em face da Administrao Pblica
federal) mais do que o controle do ato administrativo. Passou a ter uma
norma contendo o padro para o seu procedimento e tambm, e
principalmente, o procedimento da Administrao na conduo e na deciso
quanto ao direito pleiteado. Embora a Lei 9.784/99 seja aplicvel apenas em
nvel da Administrao Pblica federal (mas em todos os Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio alm do Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas da Unio, todos quando no desempenho de funo
administrativa, conforme 1 do art. 1), trouxe parmetros para que os
Estados Federados (nestes, incluindo o Distrito Federal por sua funo
federativa) e os Municpios pudessem tambm fixar suas leis. (Veloso, 2012,
p. 25)

Aponta ainda que antes da edio das Leis que regulam o processo
administrao no mbito da Unio e dos Estados, no apenas os administrados,
mas tambm a Administrao Pblica em seus diversos nveis enfrentavam
limitaes quanto ao controle dos procedimentos administrativos.
Os administrados tinham pouco parmetro normativo para elaborar seus
requerimentos. As normas, quando existentes, eram elaboradas pelos diversos
rgos descentralizados e a vigncia ficava restrita ao mbito de cada rgo. Os
administrados formulavam pedidos sem conhecer as determinaes, e somente
depois de indeferida a pretenso que poderiam pedir a anulao ou revogado do
ato, praticado no raras vezes sem motivao suficiente e sem direito ampla
defesa.

66

Enfatiza essa realidade que existia antes da vigncia da Lei Geral nestes
termos: Em linguagem simples, o administrado, primeiramente, saa perdendo
para, depois, tentar refazer e lutar para conseguir reverter o j decidido.
Destaca que a partir da regulamentao dos atos do processo administrativo,
o administrado contempla os seus direitos de maneira prvia. Desse modo, ao
formular o requerimento, participa dos atos da Administrao seguindo uma normapadro, podendo constatar claramente os aspectos em que a lei no foi cumprida e
de incio requerer a reparao com fundamento legal.
Explica que regulamentao do processo administrativo passou a servir de
parmetro para o administrado requerer e esperar que a Administrao se manifeste
dentro de certos eixos. Dessa forma, a tentativa de participao no pode ser fora
da lei e nem a resposta da Administrao pode ser diferente do estabelecido pelas
normas. Acrescenta ainda outras repercusses importantes decorrentes da
aplicao das normas de processo administrativo:
A existncia de leis prprias para o processo administrativo no traz a
afirmao de que o controle dos atos administrativos, em suas partes finais,
no tem mais significado. Visa trazer maior certeza das atitudes; segurana
de que o que o administrado pretende foi externado de forma a no admitir
resposta diferente da que est sendo esperada; maior celeridade na
prestao dos pedidos e, tambm, uma eficincia da qual o administrado
credor at mesmo por determinao constitucional. (Veloso, 2012, p. 27)

Contrape, entretanto, que a Lei Geral deixou de lado a oportunidade de

incorporar disposies do Decreto s/n, de 15 de abril de 1991, publicado no Dirio
Oficial da Unio do dia subsequente. Esse Decreto faculta ao interessado remeter
pelo Correio requerimentos, solicitaes, informaes, reclamaes ou quaisquer
documentos endereados aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal
direta ou indireta, bem como s entidades que a Unio participe do seu capital. Eis o
teor do referido Decreto:
Art. 1 A critrio do interessado, podero ser remetidos, pelo correio,
requerimentos, solicitaes, informaes, reclamaes ou quaisquer outros
documentos endereados aos rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal direta e indireta, bem assim s demais entidades de cujo capital
participe a Unio.
Art. 2 A remessa poder ser feita mediante porte simples, exceto quando se
tratar de documento ou requerimento cuja entrega esteja sujeita a
comprovao ou deva ser realizada dentro de determinado prazo, caso em
que valer como prova o Aviso de Recebimento (AR) fornecido pela Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT).

67

Art. 3 Quando o documento ou requerimento se destinar instruo de

processos j em tramitao, o interessado dever indicar o nmero de
protocolo referente ao processo.
Art. 4 A remessa de documentos ou requerimentos dever ter como
destinatrio o rgo ou setor em que os documentos seriam entregues, caso
o interessado no utilizasse a via postal. No documento ou requerimento, o
interessado dever indicar o seu endereo e, quando houver, seu telefone,
para facilidade de comunicao.

A par desse Decreto, afirma que a omisso fica mais evidente quando se
verificam algumas disposies da Lei Geral. Com efeito, dentre os critrios ou
princpios informativos do processo administrativo, encontra-se no art. 2, Pargrafo
nico, inc. IX, a previso de adoo de formas simples, suficientes para propiciar
adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos do administrado, e
ainda, no art. 29, 2, que os atos de instruo que exijam a atuao dos
interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes.
Por fim, de se reconhecer a importncia e inovao das normas
introduzidas pela lei que instituiu o regime geral de processo administrativo. O
esforo de sistematizao e orientao das normas e princpios aplicveis aos
procedimentos continuar produzindo mudanas no ordenamento jurdico, visando
concretizar a proteo dos direitos dos administrados e cumprir com eficincia dos
fins da Administrao Pblica.
5.2 Processo Administrativo e Smulas Jurisprudenciais
importante ressaltar a estreita ligao normativa entre a Lei Geral de
Processo Administrativo e a jurisprudncia, nomeadamente do Supremo Tribunal
Federal (STF), promovida pela Lei n 11.417, de 19 de dezembro de 2006. Esse
diploma federal regulamentou o art. 103-A da Constituio Federal ao disciplinar a
edio, a reviso e o cancelamento de enunciado de smula vinculante pelo
Supremo Tribunal Federal, ao tempo em que inseriu novas disposies naquela Lei:
Art. 2o O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao,
aps reiteradas decises sobre matria constitucional, editar enunciado de
smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito
vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e
administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e
municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma
prevista nesta Lei.
1o O enunciado da smula ter por objeto a validade, a interpretao e a
eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja, entre rgos
judicirios ou entre esses e a administrao pblica, controvrsia atual que
acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos
sobre idntica questo.

68

A legitimao para propor a edio, reviso ou o cancelamento de enunciado

de smula vinculante no ficou restrita a rgos do Poder Judicirio, conforme art. 3
da Lei em tela. Possuem legitimidade o Presidente da Repblica, Mesa do Senado
Federal e Cmara dos Deputados, Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara
Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do Distrito Federal,
Tribunais Superiores, Tribunais de Justia de Estados ou do Distrito Federal e
Territrios, Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais do Trabalho, Tribunais
Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares, dentre outros. Os Municpios podem
propor tais medidas apenas incidentalmente ao curso de processo em que seja
parte, o que no autoriza a suspenso do processo.
Instituiu no art. 7 a medida judicial denominada reclamao ao STF.
admissvel nos casos em que a deciso judicial ou o ato administrativo contrariar
enunciado de smula vinculante, negar-lhe vigncia ou aplic-lo indevidamente.
Admitiu ainda essa medida contra omisso ou ato da administrao quando forem
esgotadas as vias administrativas.
A estreita ligao dos efeitos da smula vinculante com o processo
administrativo fica ainda mais evidente com a alterao promovida na Lei no 9.784,
de 29 de janeiro de 1999 Lei Geral do Processo Administrativo. A Lei em pauta
alterou essa Lei Geral, acrescentando as seguintes disposies:
Art. 56, 3o. Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria
enunciado da smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso
impugnada, se no a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso
autoridade superior, as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da
smula, conforme o caso. (NR)
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula
vinculante, o rgo competente para decidir o recurso explicitar as razes da
aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o caso.
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada em
violao de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade
prolatora e ao rgo competente para o julgamento do recurso, que devero
adequar as futuras decises administrativas em casos semelhantes, sob pena
de responsabilizao pessoal nas esferas cvel, administrativa e penal.

Constata-se, pois, que as disposies das smulas vinculantes tambm

vinculam diretamente os atos da Administrao Pblica. As razes que conduziram
a Administrao a aplicar ou no determinada smula devero

constar

expressamente do processo administrativo, mormente quando o interessado alegar

por meio de recurso que ocorreu a violao de seu enunciado.

69

Alm disso, foram introduzidas outras modificaes significativas no processo

administrativo. Acolhida a reclamao fundada em violao de enunciado de smula
vinculante, a deciso ser comunicada autoridade e ao rgo competente para o
julgamento do recurso administrativo, a fim de adequar as decises futuras a serem
tomadas em casos semelhantes. Preconiza ainda que a inobservncia dessa
adequao das futuras decises implicar na responsabilizao pessoal nas esferas
cvel, administrativa e penal.
Feitas essas consideraes, arrola-se a seguir a jurisprudncia que trata
diretamente do processo administrativo ou que de alguma forma est relacionada
com esse tema. A pesquisa e a insero neste trabalho ficam restritas s smulas
do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia, em razo das
limitaes de tempo e espao comentadas anteriormente.

5.2.1 Smulas Vinculantes

Smula Vinculante 3. Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder
resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso
inicial de aposentadoria, reforma e penso.
Fonte de Publicao: DJe n 31 de 6/6/2007, p. 1.; DJ de 6/6/2007, p. 1.; DOU
de 6/6/2007, p. 1.
Smula Vinculante 5. A falta de defesa tcnica por advogado no processo
administrativo disciplinar no ofende a Constituio.
Fonte de Publicao: DJe n 88 de 16/5/2008, p. 1.; DOU de 16/5/2008, p. 1.
Smula Vinculante 14. direito do defensor, no interesse do representado,
ter acesso amplo aos elementos de prova que, j documentados em
procedimento investigatrio realizado por rgo com competncia de polcia
judiciria, digam respeito ao exerccio do direito de defesa.
Fonte de Publicao: DJe n 26 de 9/2/2009, p. 1. ; DOU de 9/2/2009, p. 1.
Smula Vinculante 21. inconstitucional a exigncia de depsito ou
arrolamento prvios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso
administrativo.
Fonte de Publicao: DJe n 210 de 10/11/2009, p. 1.; DOU de 10/11/2009, p.
1.

5.2.2 Smulas do Supremo Tribunal Federal

Smula 18. Pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo
criminal, admissvel a punio administrativa do servidor pblico.
Fonte de Publicao: Smula da Jurisprudncia Predominante do Supremo
Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edio: Imprensa Nacional,
1964, p. 38.

70

Smula 19. inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no

mesmo processo em que se fundou a primeira.
Fonte de Publicao: Smula da Jurisprudncia Predominante do Supremo
Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edio: Imprensa Nacional,
1964, p. 39.
Smula 20. necessrio processo administrativo com ampla defesa, para
demisso de funcionrio admitido por concurso.
Fonte de Publicao: Smula da Jurisprudncia Predominante do Supremo
Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edio: Imprensa Nacional,
1964, p. 39.
Smula 21. Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exonerado nem
demitido sem inqurito ou sem as formalidades legais de apurao de sua
capacidade.
Fonte de Publicao: Smula da Jurisprudncia Predominante do Supremo
Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edio: Imprensa Nacional,
1964, p. 39.
Smula 346. A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus
prprios atos.
Fonte de Publicao: Smula da Jurisprudncia Predominante do Supremo
Tribunal Federal - Anexo ao Regimento Interno. Edio: Imprensa Nacional,
1964, p. 151.
Smula 473. A administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
Fonte de Publicao: DJ de 10/12/1969, p. 5929; DJ de 11/12/1969, p. 5945;
DJ de 12/12/1969, p. 5993. Republicao: DJ de 11/6/1970, p. 2381; DJ de
12/6/1970, p. 2405; DJ de 15/6/1970, p. 2437.

5.2.3 Smulas do Superior Tribunal de Justia (STJ)

Smula 312. No processo administrativo para imposio de multa de trnsito,
so necessrias as notificaes da autuao e da aplicao da pena
decorrente da infrao.
rgo Julgador: 1 Seo.
Data da Deciso: 11/05/2005.
Fonte: DJU de 23/05/2005, p 371; RSSTJ, vol. 25, pg. 123; RSTJ, vol. 191,
pg. 590.
Smula 373. ilegtima a exigncia de depsito prvio para admissibilidade
de recurso administrativo.
rgo Julgador: 1 Seo.
Data da Deciso: 11/03/2009.
Fonte: DJE de 30/03/2009; RSSTJ, vol. 33, pg. 251; RSTJ, vol. 213, pg. 551.

71

CONCLUSO
O trabalho de pesquisa buscou compreender a dinmica da construo do
Direito Processual Administrativo no Brasil, a partir do surgimento dos primeiros
instrumentos legais sobre o tema.
Foram apresentadas inicialmente notas conceituais relacionadas com esse
tema. O conceito de Direito Administrativo foi estudado mediante as lies dos
doutrinadores Miguel Reale, Celso Antonio Bandeira de Melo, Maria Sylvia Zanella
Di Pietro e Digenes Gasparini, dentre outros autores pesquisados. Compreendeuse o conceito jurdico de processo na viso de Egon Bockmann Moreira, bem como
o debate entre os doutrinadores quanto ao emprego dos vocbulos Processo ou
Procedimento Administrativo, com a necessria distino entre ambos quanto
terminologia jurdica, ampliando o estudo a partir do pensamento de Carlos Ari
Sundfeld, de Lcia Valle Figueiredo e de Maral Justen Filho. O conceito de
Processo Administrativo tambm foi estudado atravs dos autores j referidos.
No tocante ao Direito Processual Administrativo Comparado, foram tomados
dois exemplos bem distintos ao do Brasil, que possui jurisdio nica, no qual todos
os litgios podem ser resolvidos pelo Poder Judicirio. Abordou-se em breves notas
o Contencioso Administrativo na Frana, que possui modelo de jurisdio dual, sem
o monoplio da funo jurisdicional pelo Poder Judicirio. A jurisdio exercida no
Contencioso Administrativo atravs dos Tribunais Administrativos, das Cortes
Administrativas de Apelao e do Conselho de Estado, que o rgo mximo da
Jurisdio Administrativa na Frana.
O segundo exemplo no estudo comparado foi o do Processo Administrativo
em Portugal. Esse modelo quase que na sua integralidade o sistema de jurisdio
administrativa francesa. Tratando-se de atualidades, foram analisados alguns
aspectos do Cdigo de Procedimento Administrativo, que se aplica aos rgos
Administrao Pblica, bem como em relao ao Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos, com enfoque nas competncias desses Tribunais.
No que concerne evoluo normativa do Direito Processual Administrativo,
foram ressaltados os principais acontecimentos at o surgimento da legislao
processual administrativa no Brasil, notadamente a Lei Geral de Processo
Administrativo.

72

Foram acrescentados nesse estudo acerca da evoluo normativa alguns

aspectos relevantes verificados entre a Constituio Federal e o Processo
Administrativo no Brasil. Acrescentaram-se tambm as principais proposies
legislativas em tramitao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados, as quais
esto relacionadas com o Direito Processual Administrativo.
A pesquisa em torno da estrutura jurdica do Processo Administrativo
Brasileiro possibilitou compreender a amplitude do tema dentro da estrutura de
autonomia dos entes federados. Os principais instrumentos normativos foram
elencados, iniciando com a Lei Geral do Processo Administrativo e apontando em
seguida as demais Leis que ampliaram consideravelmente as normas da
processualstica administrativa, dentre elas o Regime Jurdico nico dos Servidores
Pblicos Civis da Unio, a Lei das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica,
a Lei do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, e o Decreto que dispe
sobre o Processo Administrativo Fiscal.
Foi analisada a edio das Leis de Processo Administrativo no mbito das
Unidades da Federao, com enfoque inicial na competncia legislativa prevista na
Constituio Federal, que autoriza a Unio legislar privativamente sobre direito
processual, autorizando tambm a Unio, Estados e Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre procedimentos em matria processual. Foram analisadas
sucintamente as Leis de Processo Administrativo, na ordem cronolgica em que
editadas pelo Distrito Federal e pelos Estados de Sergipe, So Paulo, Pernambuco,
Alagoas, Gois, Minas Gerais, Mato Grosso, Amazonas, Roraima e Bahia. No
estudo das Leis de Processo Administrativo nos Municpios foi tomada para estudo
apenas a Lei Municipal de So Paulo de 2006.
Ainda no estudo da estrutura jurdica do Direito Processual Administrativo,
foram enumeradas e individualmente comentadas as espcies ou modalidades de
Processo Administrativo, extrados da doutrina e da legislao pertinente, dentre
eles o Processo Administrativo Disciplinar, Processo Administrativo Previdencirio,
Processo Administrativo para Apurao de Infraes Ambientais, Processo
Administrativo na Lei de Defesa da Concorrncia, para mencionar alguns.
Analisou-se ainda, no mesmo captulo que aborda a estrutura jurdica do
Direito Processual Administrativo, a possibilidade de codificao desse ramo do
Direito, mediante a viso de doutrinadores e articulistas sobre esse assunto.

73

Apesar das divergncias doutrinrias quanto possibilidade ou no de

codificao do Direito Processual Administrativo, destaca-se o pensamento de que
os primeiros passos j foram dados nesse sentido, com a edio da Lei Geral de
Processo Administrativo.
O estudo da construo do Direito Processual Administrativo no Brasil se
completa com as anlises em torno da aplicao das normas desse ramo da cincia
jurdica. Os aspectos jurdicos relevantes so ressaltados sob o enfoque da
abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo, aplicada aos rgos da
Administrao Pblica Federal direta e indireta, bem como ao Poder Legislativo e ao
Poder Judicirio da Unio no desempenho de funes administrativas.
Por derradeiro e ainda dentro dessa anlise a respeito da aplicao das
normas, foram abordados o Processo Administrativo e as Smulas Jurisprudenciais.
ressaltada a estreita ligao normativa entre a Lei Geral de Processo
Administrativo e as Smulas Vinculantes. O trabalho monogrfico se encerra
relacionando as Smulas Vinculantes e as Smulas do Supremo Tribunal Federal e
do Superior Tribunal de Justia, que tratam diretamente sobre o Processo
Administrativo ou de alguma forma guardam relao com esse tema.
O estudo foi de grande proveito, possibilitando conhecer os aspectos mais
importantes da evoluo e atual estrutura do Direito Processual Administrativo no
Brasil. Esse ramo do Direito se encontra em pleno processo de construo dentro da
organizao poltico-administrativa brasileira, que assegura aos entes pblicos
federados autonomia administrativa e competncia legislativa concorrente sobre
procedimentos em matria processual, possibilitando a edio de lei sobre o tema
em cada Unidade da Federao.

74

REFERNCIAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em

< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm >. Acesso em:
15 out. 2013.
BRASIL. Controladoria-Geral da Unio. Manual de Processo Administrativo
Disciplinar. Braslia, 2012.
BRASIL. Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Cdigo de Processo Civil.
Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869.htm >. Acesso em:
15 out. 2013.
BRASIL. Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispe sobre regime jurdico
dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas
federais. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm >.
Acesso em 15 out. 2013.
BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo
no

mbito

da

Administrao

Pblica

Federal.

Disponvel

em

<

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm >. Acesso em: 20 out. 2013.

CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. 2 ed.
Salvador: Jus Podium, 2009.
CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO,
Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 22 ed. So Paulo: Malheiros, 2006.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. Manual de Processo Administrativo
Disciplinar. Braslia, 2012.
COSTA, Nelson Nery. Processo Administrativo e suas Espcies, 4 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2007.
COSTA, Jos Armando da. Teoria e Prtica do Processo Administrativo
Disciplinar. 5 ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 ed. So Paulo: Atlas,
2007.

75

FERRAZ, Srgio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. 3 ed. So

Paulo: Malheiros, 2013.
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 21 ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. Belo Horizonte:
Frum, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 17 ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
MEDAUAR, Odete. A Processualidade no Direito Administrativo. 2 ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. So Paulo:
Malheiros, 2007.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. So
Paulo: Malheiros, 2009.
MONTEIRO, Vitor. Desafio codificao do processo administrativo no
ordenamento brasileiro: a forma federativa de Estado. Revista Digital de Direito
Pblico, vol. 1, n 1, 2012, p. 94-115.
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo Administrativo. 2 ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.
PORTUAL. Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos. Lei n 15/2002,
de 22 de fevereiro. Disponvel em: < http://www.stadministrativo.pt/pdf/CodigoDePro
cessoNosTribunaisAdministrativos.pdf > Acesso em: 17 nov. 2013.
REALE, Miguel. Noes Preliminares de Direito. 27 ed. So Paulo: Saraiva, 2003.
SILVA, Vasco Pereira da, et al. Temas e Problemas de Processo Administrativo.
2 ed. Lisboa: Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, 2011.
VELOSO, Waldir de Pinho. Direito Processual Administrativo. 3 ed. Curitiba:
Juru, 2012.