Ttulo

Potencialidades e limites das instituies participativas na Venezuela:

Uma anlise das leis dos Conselhos Comunais1

Nome: Francesca Baggia

e-mail: francesca.baggia@gmail.com
Instituio: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) Departamento de Cincia Poltica (DCP)
rea: Participao Representao e Atores Sociais
Resumo

O presente trabalho investiga a criao das leis dos Conselhos Comunais (CC) na Venezuela para
tentar avaliar que tipos de ideias e concepes de participao foram considerados na sua
elaborao e se possvel identificar potencialidades e limites desse desenho institucional para o
aprofundamento da democracia. A anlise desenvolvida ao longo do texto visa entender quais foram
os diferentes atores envolvidos no processo de criao das leis dos CC, assim como suas ideias e
discursos sobre essas instituies participativas. Alm disso, foi efetuada uma anlise das leis que
regulam os CC para avaliar quais so os poderes e competncias atribudas aos CC e se e como
essas leis garantem autonomia dessas instituies frente ao governo.
A partir da anlise de entrevistas foi possvel distinguir diferentes posies sobre a origem e o
contedo da lei: por um lado, membros da sociedade civil apontaram para a existncia de
importantes reivindicaes populares como principal motivo da criao dos CC; por outro lado,
deputados e militantes do PSUV colocaram em primeiro plano a necessidade de criar mecanismos
que permitissem driblar as ineficincias e problemas de outras instituies. Por sua vez, a anlise da
legislao relativa aos CC permitiu destacar que as tenses entre ideias e propostas desses distintos
atores se refletem nas leis. Isso leva a que, apesar do desenho dos CC permitir importantes aberturas
para a participao da sociedade civil, algumas das caractersticas da lei abram brechas para que o
poder executivo possa exercer influncia e algum grau de controle sobre essas instituies.

Introduo
O presente trabalho prope analisar que tipos de ideias sobre participao foram
considerados na elaborao das leis dos Conselhos Comunais na Venezuela e se possvel
identificar potencialidades e limites desse desenho institucional para o aprofundamento da
democracia no contexto venezuelano.
Os Conselhos Comunais (CC) so a instituio participativa que, nos ltimos anos, mais tm
chamado a ateno de analistas e pesquisadores. Sua importncia deriva tanto do fato que o governo
os tem incentivado muito, como do fato que eles tiveram uma difuso muito maior da de qualquer
outro mecanismo analisado at agora (Goldfrank, 2010). A grande difuso dessa instituio em todo
o territrio venezuelano torna os CC um caso de estudo particularmente interessante para entender
como o governo venezuelano tem lidado com a questo da participao popular.
Por sua vez, a experincia venezuelana coloca alguns desafios importantes para a literatura
sobre participao, do momento que, segundo muitos autores (Arenas e Gmez Calcao, 2006;
Doyle, 2011; Ellner, 2003 e 2004; Schamis, 2006; Seligson, 2007; Weyland, 2003) o governo de
1

Trabajo preparado para su presentacin en el VII Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica,

organizado por la Asociacin Latinoamericana de Ciencia Poltica (ALACIP). Bogot, 25 al 27 de
septiembre de 2013."

Hugo Chvez Fras deveria ser considerado como um caso de populismo o qual estaria marcado por
uma concentrao de poderes por parte do governo central e por uma relao direta entre o lder e as
massas populares que o apoiam. A existncia de tendncias nesse sentido coloca questes
importantes para o estudo das instituies participativas nesse pas. Em particular, a ideia de que a
participao da populao pode ser controlada e manipulada de cima para baixo se contrape a uma
das ideias chaves da literatura sobre participao e instituies participativas, ou seja, que a
incorporao da populao na vida poltica, atravs da participao, constitui um elemento
importante para o aprofundamento da democracia.
Para refletir sobre a complexidade da experincia venezuelana, parece ento importante
lembrar que conceito de participao pode, na realidade, ter significados diferentes e promover
valores e princpios que apontam para concepes de democracia e das relaes entre Estado e
sociedade civil muito diferentes (Dagnino, 2004; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006). Isso significa
que o conceito de participao pode ser utilizado tanto para incentivar mecanismos que permitam
uma maior democratizao do Estado e uma efetiva participao dos cidados na tomada de
decises, como para promover experincias que, mesmo comportando algum envolvimento da
populao, no comportam uma real redistribuio do poder. Em consequncia disso, diferentes
instituies participativas2 podero ter desenhos e caractersticas muito diferentes, dependendo da
ideia de participao e mais em geral da concepo de democracia, do projeto poltico que esto
atrs da sua elaborao.
Nesse sentido, possvel afirmar que peculiaridades no desenho e funcionamento de
diferentes instituies participativas dependem em boa medida dos distintos atores envolvidos na
criao dessas instncias e de suas ideias e projetos polticos (Dagnino, Olvera, Panfichi, 2006),
assim como das interaes entre os atores da sociedade civil e da sociedade poltica (Avritzer,
2009). Ao mesmo tempo, a passagem do nvel das ideias para programas, desenhos polticas
determinadas envolver sempre o confronto com contextos especficos e com a existncia de
interesses determinados (Rose e Miller, 1992). Em consequncia disso, o desenho institucional
resultante desse processo nunca ser uma expresso exata de determinadas ideias e concepes do
mundo, mas depender tambm das disputas, negociaes e compromissos entre diferentes atores.
Essas reflexes apontam para a importncia de se entender o contexto no qual surgem os
mecanismos participativos, assim como os processos e as dinmicas que do lugar criao de
determinados desenhos institucionais.
Identificar os diferentes atores envolvidos na criao dos Conselhos Comunais (CC) e suas
ideias e posies sobre essas instncias pode ento ajudar a jogar luz sobre o desenho dessas
instituies participativas e entender se elas foram constitudas de forma a responder a demandas e
reivindicaes da sociedade civil ou se ento foram uma criao do governo chavista voltada a
manter um controle direto sobre a populao e, em particular, sobre os conselhos comunais. Para
isso ser necessrio tambm identificar as principais caractersticas das leis que regulamentam os
CC, pois elas iro expressar o resultado dos debates, disputas e compromissos entre diferentes
atores, e foras polticas (ou ento sua ausncia e limites). Isso porque o desenho institucional de
uma determinada instituio no algo neutro, mas expressa determinados discursos (Dryzek,
1996) e projetos (Olsen, 1997) silenciando ou limitando o espao de outros.
Alm disso, como afirma Smith (2009), analisar as caractersticas do desenho das
instituies participativas vai permitir entender tanto se elas podem contribuir ao aprofundamento
da democracia, como sua viabilidade e possibilidade de funcionar na prtica. A anlise dessas
caractersticas se torna ainda mais importante na atualidade, pois aps a morte de Hugo Chvez
Frias e as novas eleies presidncias que levaram ao poder Nicols Mduro, a questo do seu
2

De uma forma geral as Instituies Participativas podem ser definidas como formas diferenciadas de incorporao de
cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas pblicas (Avritzer, 2008), as quais so
formalmente estabelecidas por meio de normas ou de decises de distintos atores estatais e que, mesmo tendo a
especificidade de permitir a participao direta de cidados isolados ou de membros da sociedade civil, so concebidas
como instituies que fazem parte do prprio Estado.

potencial democrtico e de sua viabilidade e sobrevivncia para alm do lder que parece ter
impulsionado sua criao e difuso, torna-se particularmente relevante.
A anlise do desenho institucional dos CC se prope ento entender de que maneira as ideias
e interesses dos distintos atores envolvidos na criao das leis foram incorporados no desenho e
quais as possveis implicaes desse ltimo. Nesse sentido as dimenses utilizadas para a anlise
das leis dos CC no visam dar conta de todas as facetas e matizes do desenho, mas se propem
salientar dois aspectos centrais e que, nas entrevistas realizadas, foram fontes de diferentes opinies
e avaliaes, a saber, a questo dos poderes e competncias atribudas aos CC e a questo de sua
autonomia. Essas duas dimenses, mesmo sem esgotar as possibilidades de anlise do desenho dos
CC so particularmente importantes no contexto venezuelano, pois ajudam entender se os CC
incorporam um projeto poltico realmente voltado maior incluso e participao da populao na
vida poltica ou se a participao faz parte s da retrica do Estado e utilizada para permitir uma
mobilizao de cima para baixo de amplos setores da populao em respaldo s iniciativas do
governo.
Por sua vez, as entrevistas foram realizadas com o objetivo de obter informaes e
testemunhos e pontos de vista diversificados sobre os processos que levaram elaborao e
aprovao da lei dos CC e sobre a existncia de debates, contradies e conflitos ao longo desses
processos. Atravs dessas entrevistas se tentou coletar os pontos de vistas de distintos atores que
fazem parte do campo das foras que apoiam ou apoiaram o governo e que tiveram alguma
participao direta ou indireta nesse processo. Para poder diferenciar diferentes pontos de vistas e
distintos posicionamentos no interior do campo chavista, as entrevistas tentaram reconstruir tambm
a trajetria de militncia poltica dos entrevistados e seu conhecimento ou eventual participao em
outras experincias de participao. Isso permitiu distinguir diferentes pontos de vistas e
interpretaes sobre os processos que levaram a criao das leis analisadas.

1. Sociedade civil e sociedade poltica na Venezuela Chavista: uma breve retrospectiva

Essa primeira parte do trabalho se prope descrever alguns elementos do contexto poltico e
social a partir do qual o governo de Hugo Chvez Fras chegou ao poder e atuou durante mais de
uma dcada na Venezuela. Dessa forma ser possvel entender o pano de fundo a partir do qual se
desenvolveu o debate sobre os Conselhos Comunais, assim como as principais caractersticas dos
distintos atores e setores envolvidos nesse debate3.
A chegada ao poder de Hugo Chvez Fras se deu em seguida a uma profunda crise
econmica, poltica e social que marcou as dcadas de 1980 e 1990 e que foi acompanhada por uma
perda de legitimidade do sistema de partidos e, mais em geral, do sistema poltico. Nesse contexto
de crise comearam a emergir novos atores, os quais modificaram a cena poltica do pas e abriram
o caminho para a eleio de Hugo Chvez Fras presidncia da Repblica em 1998. Porm, na
Venezuela no existe um consenso sobre a natureza dos protestos que marcaram essas duas
dcadas, nem sobre as caractersticas e relevncia dos novos atores polticos e sociais que
comearam a emergir nesse perodo.
Alguns autores (Ellner, 2003b; Lpez Maya: 2005) concordam sobre o fato de que, se por
um lado, os partidos tradicionais tinham perdido sua legitimidade, por outro, os principais partidos
da esquerda tinham sido derrotados tanto politicamente como militarmente, por consequncia de
sua opo pela luta armada durante os anos de 1960 e 1970. Ao mesmo tempo, a rigidez do sistema
poltico venezuelano, o qual tinha sido desenhado para dar prioridade estabilidade poltica e
outorgava grande preeminncia aos partidos polticos (Lpez Maya, 2005: 45), constitua um
obstculo para a incluso de novos atores sociais e polticos. Essa situao, junto com a fraqueza e
3

Apesar da grande diversidade das foras polticas e sociais presentes na Venezuela, o presente trabalho optou para dar
maior nfase ao campo de atores que consideravam necessrias importantes mudanas polticas e institucionais no pas
e que, em menor ou maior medida, apoiaram o governo de Hugo Chvez Frias.

pouca autonomia de boa parte das organizaes da sociedade civil, teria dificultado, ao longo da
dcada dos anos de 1990, o surgimento de foras capazes de ser interlocutores validos e substituir o
velho sistema de partido (Ellner, 2003b; Maringoni, 2004).
Nesse contexto, o final da dcada de 1980 e o comeo da dcada de 1990 foram marcados
por um ciclo de protestos de grande impacto, cuja expresso mais emblemtica constituda pelo
Caracazo de 27 de fevereiro de 1989. Mesmo se a avaliao desses acontecimentos permanece
controversa na prpria sociedade venezuelana, muitos consideram o Caracazo como um ponto de
quebra extremamente importante na historia do pas e o episdio mais dramtico que marca
mudanas significativas na organizao da sociedade civil e nas lutas sociais desse perodo (Garca
Guadilla, 2007; Lpez Maya, 2005; Machado, 2009).
Apesar das caractersticas da sociedade civil serem um elemento muito importante para
entender a emergncia e o funcionamento das instituies participativas (Avritzer, 2002 e 2009),
parece no haver consenso, na literatura venezuelana sobre o papel desempenhado pela sociedade
civil desse pas ao longo dos anos de 1990 e 2000. Se alguns autores (Maringoni, 2008; Ellner
2006) destacam a fraqueza e falta de organizao na sociedade civil venezuelana da dcada de
1990, outros autores como Machado (2009) e Garca Guadilla (2007), apontam para processos de
reorganizao da sociedade civil ao longo dessa dcada. Mais em geral, parece ter tido, na
Venezuela dos anos de 1990, uma tenso entre o grande nmero de protestos e mobilizaes
populares, de um lado, e o processo de crescente deslegitimao tanto dos partidos, como dos
sindicatos (em geral controlados pelos partidos polticos tradicionais e, em particular, por Accin
Democrtica, AD), o qual debilitou os canais de mediao, representao e processamento das
demandas e dos conflitos tradicionalmente usados pelos setores populares (Lopez Maya, 2002: 15).
Se, por um lado, os protestos podem ser considerados como expresso do surgimento de
novos atores ou do fortalecimento e renovao de atores sociais que j existiam, (alguns dos quais
aumentaram sua visibilidade e politizaram suas demandas, conseguindo se tornar mais autnomos
das diretrizes e dos recursos de partidos. Lopez Maya, 2002), por outro lado, apesar da averso
comum ao sistema poltico, seu carter fragmentrio, a atuao de grupos isolados, assim como a
falta de vnculos com os partidos de esquerda e com os sindicatos, teriam causado espanto e
surpresa em amplos setores da sociedade venezuelana, levando a atribuir a essas manifestaes
populares um carter de espontaneidade e imprevisibilidade (Mendes, 2010). De qualquer forma,
apesar das diferentes interpretaes sobre as caractersticas e o legado desses movimentos, vrios
autores (Hawkins, 2010; Machado 2009) tm destacado que muitas das instituies participativas
criadas depois de 1998 teriam sua origem nos esforos de mobilizao popular anteriores eleio
de Chvez.
Ao mesmo tempo, o vazio deixado pela perda de legitimidade dos principais partidos
polticos fez com que comeassem a emergir, principalmente ao nvel local, novos atores polticos
que se propunham romper com as tradies e o predomnio desses ltimos. Se por um lado o
Movimento Bolivariano Revolucionrio 200 (MBR-200)4 se manteve afastado das disputas
eleitorais durante quase toda a dcada de 1990, exigindo a convocatria de uma assembleia
constituinte atravs da qual refundar o sistema poltico venezuelano, por outro lado, partidos como
La Causa Radical (LCR) j tinham tido algumas experincias de governo no nvel municipal,
durante as quais tiveram lugar os primeiros intentos de criar mecanismos participativos na
Venezuela. Apesar de terem sido experincias isoladas e sem muita ressonncia a nvel nacional,
elas foram as primeiras tentativas de dar respostas s demandas por uma maior participao que
estavam surgindo na sociedade venezuelana. Alm disso, muitos militantes desse partido criaram,

O Movimento Bolivariano Revolucionrio 200 (MBR-200) foi criado no final dos anos de 1980 por um grupo de
jovens militares venezuelanos e se tornou conhecido depois da tentativa de golpe de Estado liderada pelo tenente
coronel Hugo Chvez Fras em 1992. Depois da libertao da priso, em 1994, Chvez e seus companheiros resolveram
converter o MBR-200 em uma organizao poltica que reivindicava profundas reformas polticas e a convocatria de
uma assembleia constituinte.

em 1997, o partido Ptria Para Todos (PPT) e em 1998 apoiaram a candidatura de Chvez,
chegando a ocupar cargos importantes no seu governo (Goldfrank, 2011).
Nesse contexto, as foras polticas que chegaram ao poder na Venezuela em 1998 com a
eleio de Hugo Chvez Fras presidncia da Repblica constituram uma ruptura com a tradio
poltica desse pas desde 1958 at o final dos anos 1990. Segundo alguns autores (Maringoni, 2008;
Lander 2005), foi exatamente a onda de descontentamento e protestos que atravessaram o pas
desde o final dos anos de 1980, mais que um programa poltico bem definido, o principal elemento
aglutinador de um conjunto heterogneo de foras polticas ao redor da candidatura de Hugo
Chvez Fras e do Movimento Quinta Repblica (MVR)5.
Alm desse carter heterogneo, o novo governo, pelo menos no comeo do seu primeiro
mandato, tem sido caracterizado mais pela vontade de mudana com respeito ao passado do que por
um programa poltico claro (Maringoni 2008, Lander, 2005). Nesse sentido, o projeto poltico,
abaixo do qual se aglutinaram as foras polticas e sociais que levaram eleio de Chvez em
1998, apesar de alguns elementos comuns e princpios norteadores, tem sido considerado bastante
heterogneo (Lander, 2005, p. 194) e aglutinado mais ao redor da personalidade do candidato
presidncia do que ao redor de um programa comum bem definido.
O prprio MVR fue concebido como una herramienta de la organizacin6 para incorporar
a personalidades independientes y otros grupos con distintas ideologas y posiciones polticas,
cuyos nicos puntos en comn con el MBR-200 eran su apoyo al candidato presidencial Chvez
(Lpez Maya, 2003: 110). A autora afirma que o MVR foi concebido como brao eleitoral do
MBR-200 mais do que como um espao de discusso e formao de militantes. Mesmo assim, os
sucessos eleitorais dessa estrutura nos seus primeiros anos de atividade, fizeram desaparecer o
MBR-200, tendo um impacto negativo sobre a consolidao da nova organizao poltica e sobre a
discusso mais aprofundada de suas propostas programticas (Ellner, 2006; Lopez Maya, 2005).
Mesmo assim, segundo alguns autores (Lander, 2005, p. 207-208; Lopez Maya, 2005), no mbito
social e das polticas voltadas para os setores da populao mais desfavorecidos teria existido uma
maior clareza conceitual e uma vinculao com a ideia de participao.
Nesse sentido, a introduo de debates sobre a participao e a criao de instituies
participativas tem sido um ponto importante das reivindicaes das novas foras polticas que
chegaram ao poder em 1998 devido influncia tanto dos movimentos sociais e protestos dcada de
1990, mas tambm de partidos aliados ao MVR, como o PPT, o qual era herdeiro das experincias
de participao nos governos municipais de La Causa Radical (LCR) da dcada anterior e que teve
uma influncia considervel nos primeiros anos do governo Chvez, apesar de seu pequeno peso
eleitoral (Goldfrank, 2011).
A partir dessa breve contextualizao, foi possvel perceber que a chegada ao poder de Hugo
Chvez Frias foi consequncia de importantes mudanas na sociedade civil e poltica desse pas.
Mesmo se o surgimento de novos atores tem se dado, em boa medida, de forma fragmentada e
dispersa e se nem sempre esses novos atores podem ser considerados portadores de um programa
poltico coerente, a literatura aponta para o fato que esses atores levaram consigo importantes
demandas de mudanas institucionais e de ampliao dos canais de participao entre Estado e
sociedade civil. Em consequncia disso se torna particularmente relevante entender quais as
dinmicas que levaram a criao dos Conselhos Comunais (CC) e quais as posies, ideias e
discursos dos distintos atores sobre essa instituio participativa. Essa anlise vai ajudar a entender
se e em que medida o desenho institucional dos CC expressa as diferentes posies, ideias ou
interesses especficos dos atores envolvidos nesse processo.

O MVR o predecessor do atual Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV).

A autora refere-se aqui ao MBR-200.

2. s origens dos Conselhos Comunais: ideias e debates para alm do desenho

Os conselhos comunais (CC) so assembleias de cidados de um determinado bairro ou
comunidade as quais elegem seus representantes e porta vozes para cumprir distintas funes tm
competncias tanto na elaborao de planos e projetos para a prpria comunidade, como para sua
execuo. Alm de permitir a participao direta da populao nas deliberaes sobre assuntos
importantes para sua comunidade ou bairro, os CC permitem descentralizar uma srie de atividades
para alm dos municpios.
Os CC foram criados e regulamentados pela Ley de los Consejos Comunales de 2006,
substituda em 2009 pela Ley Orgnica de los Consejos Comuanles, mesmo se algumas
referncias a essa instncia participativa j estavam presentes em outras leis7. Nesse sentido parece
possvel afirmar que a ideia dos CC no foi algo que surgiu da noite para o dia, mas foi elaborada
de forma gradual a partir de outras experincias de participao que emergiram no pas ao longo dos
primeiros anos do governo Chvez.
Ao longo das entrevistas efetuadas durante o trabalho de campo, emergiram discursos
divergentes sobre as origens desse mecanismo e sobre o processo que levou elaborao da
primeira lei dos CC. At mesmo os deputados da Comisso de Participao Cidad da Asamblea
Nacional (AN), na qual a lei dos CC de 2006 foi elaborada destacaram elementos diferentes ao falar
da origem da ideia dos CC.
A partir do material das entrevistas foi possvel identificar dois elementos que estariam na
base da elaborao dos conselhos comunais. Por um lado, os militantes de movimentos sociais e
organizaes da sociedade civil (muitos dos quais participam de experincias como as Mesas
Tcnicas de gua, os Comits de Terras ou os Comits de Sade e as Mesas de Energia 8),
comearam a discutir a possibilidade de criar uma instncia de participao que unificassem as
distintas experincias de participao que j existiam em diferentes reas. Por outro lado, o baixo
desempenho dos Conselhos Locais de Planejamento Pblico9 teria levado membros do governo e da
AN a pensar em mecanismos que pudessem substituir esses conselhos e permitir uma participao
mais efetiva da populao.
Os entrevistados que afirmaram que a ideia dos CC surgiu da necessidade, sentida
principalmente por setores da sociedade civil, de criar um mecanismo que pudesse reunir e
coordenar os diferentes tipos de experincias participativas e organizaes que estavam surgindo
naqueles anos pertenciam, em sua maioria, sociedade civil (e a alguns partidos menores aliados ao
PSUV, como Patria Para Todos - PPT e o Partido Comunista Venezolano PCV). Porem, entre os
deputados do PSUV que faziam parte da Comisso de Participao Cidad da AN e os funcionrios
dessa instituio, s um destacou a importncia do papel dessas experincias como base a partir da
qual se elaborou a lei dos CC.
Os militantes da sociedade civil afirmaram tambm que esses setores que comearam a se
reunir de maneira espontnea para debater sobre os limites de experincias como as Mesas Tcnicas
7

Tanto a lei dos Conselhos Locais de Planjeamento Pblico (CLPP) de 2002, como a Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal (LOPPM) de 2005 fazem referncia a essas instncias.
8
Muitas dessas experincias de participao surgiram nos primeiros anos do governo de Hugo Chvez Fras como
forma mais ou menos espontnea de articulao entre movimentos e organizaes populares e instituies e ministrios
com competncias principalmente em matrias de polticas sociais. Essas instncias incentivam a participao da
populao no nvel local da gesto de polticas pblicas, em especial polticas sociais. Sem querer entrar nos detalhes do
funcionamento dessas instncias, vale a pena destacar que elas so voltadas para os setores mais desfavorecidos da
populao e geraram um processo de grande mobilizao e participao entre esses setores.
9
Esses conselhos so uma instituio participativa prevista na constituio de 1999 e regulamentada por leis sucessivas.
Eles deveriam ser formados por membros da sociedade civil e da sociedade poltica e deveriam funcionar como uma
espcie de Oramento participativo. Apesar de Maingon (2005) afirmar que em 2004 os Conselhos Locais de
Planejamento Pblico tinham sido instalados em 87 % dos municpios venezuelanos, no foram encontradas pesquisas
empricas sobre o assuntos e a maioria dos entrevistados ao longo da pesquisa apontou para o fato de que essas
instituies nunca foram realmente implementadas e que foram abandonadas e substitudas por outras instituies
participativas, em particular os CC.

de gua (MTAs), os Comits de Terras Urbanas (CTUs) e outras Missiones 10, discutindo o que
consideravam uma excessiva fragmentao da participao, pelo fato de existirem muitas atividades
setoriais distintas e sem coordenao.
Segundo os relatos desses entrevistados, existiam, pelo menos em certos setores da
sociedade civil ligados s primeiras experincias participativas do governo Chvez, demandas para
uma ampliao da participao e para a integrao dos diferentes mecanismos que j funcionavam
em vrias reas da gesto pblica. Essas demandas propunham a criao de mecanismos
participativos que, de maneira parecida aos CTUs e experincia da MTAs, pudessem ter voz e
incidir sobre as polticas pblicas que afetam o territrio local, mas de uma maneira mais
abrangente e no fragmentada por setor de atuao.
Por outro lado os deputados da Comisso de Participao Cidad da AN, na qual foi
elaborado o texto da lei dos CC de 2006, e os funcionrios da AN que participaram da elaborao
da lei dos CC, relataram que a ideia dos CC teria surgido da constatao de inmeros problemas que
tinham aparecido na instaurao e funcionamento dos Conselhos Locais de Planejamento Pblico
(CLPP) e, consequentemente, da necessidade de encontrar um mecanismo participativo que
superasse os impasses que os CLPP enfrentavam.
Esses problemas teriam levado, em um primeiro momento, inteno de reformar a lei dos
CLPP, que efetivamente culminou com a reforma dessa lei em 2006. Segundo os entrevistados que
participaram diretamente da elaborao da lei dos CC, inicialmente a AN teria aberto um processo
de consultas pblicas para debater a reforma da lei dos CLPP. Essas consultas teriam evidenciado a
desconfiana que existia frente aos CLPP e, mais em geral, frente aos governos municipais. Isso,
segundo os deputados e funcionrios entrevistados, teria sido expressado tambm na existncia de
demandas por novos mecanismos participativos que fossem menos dependentes dos governos
locais. A ineficincia das instituies municipais e suas reticncias em implementar os mecanismos
participativos criados pela lei dos CLPP teriam sido, ento, os principais motivos que incentivaram
a configurao de outros mecanismos que fossem menos dependentes das instituies municipais e
que pudessem manejar projetos e recursos sem passar por tais instituies, consideradas corruptas e
ineficientes. Segundo Garca Guadilla (2008), a ideia de que os novos mecanismos participativos
teriam que evitar a dependncia das instituies municipais corresponderia a uma atitude recorrente
do governo Chvez o qual, frente s ineficincias de vrios rgos ou instituies pblicas, teria
preferido transladar suas atividades e competncias diretamente populao do que promover
reformas profundas no interior dessas instituies.
As problemticas relativas aos governos municipais e dependncia dos CLPP desse nvel
de governo teriam influenciado a atuao dos deputados que elaboraram a lei dos CC, fazendo com
que esses ltimos fossem concebidos como mecanismos participativos autnomos frente atuao
das prefeituras. Essa viso sobre instituies municipais levou tambm a que os deputados da AN
enfatizassem a introduo da possibilidade de transferir recursos diretamente para os CC, sem
passar por instituies locais consideradas corruptas e ineficientes, como um elemento positivo e
que daria maior poder aos CC, quando comparados com as outras instituies participativas criadas
nos primeiros anos do governo de Hugo Chvez Frias.
Mesmo assim a questo da transferncia de recursos diretamente para a populao tem
levantado crticas tanto por parte de alguns pesquisadores e acadmicos (Penfold, 2010; Garca
Guadilla, 2008; Maingon, 2007), como por parte de vrios setores da sociedade civil e poltica
venezuelana. Em particular, entre os entrevistados, os que pertenciam sociedade civil e os
militantes do PPT questionaram nfase dada pela lei transferncia de recursos. Esses
entrevistados mostraram um maior cepticismo frente criao da lei dos CC e a suas
potencialidades para ampliar a participao. De uma forma mais geral, possvel afirmar que os
10

As missiones so programas do governo Chvez que se propem incentivar a participao na elaborao e

implementao de determinadas polticas sociais. Essas misses, apesar de no serem regulamentadas por nenhuma
lei e dependerem diretamente de distintos ministrios, incentivam a participao da populao em vrios programas das
reas de educao, sade, etc. (Lander, 2007).

setores da sociedade civil que apoiam o chavismo e partidos que, como o PPT, j fizeram parte da
coalizo de governo, tm uma leitura diferente sobre as origens e natureza dos CC, sendo mais
crticos relativamente s suas potencialidades, com respeito aos deputados e militantes do PSUV.
Alm de uma maior nfase dada s demandas que vinham da sociedade civil e dos setores
que participavam de outras experincias participativas, esses entrevistados fizeram uma diferente
leitura e avaliao dos processos de consulta e dos debates que antecederam a elaborao da lei,
assim como da concepo de participao que se expressaria na lei.
Com respeito ao processo de consulta, os funcionrios e deputados da AN afirmaram que
foram promovidos amplos processos de consulta em todos os estados. Esses processos teriam
envolvido a convocao de assembleias pblicas nos quais os prprios deputados apresentavam o
projeto de lei e debatiam com a populao seus vrios aspectos.
Por outro lado tanto os entrevistados da sociedade civil, como os militantes do PPT
afirmaram que suas propostas no foram tomadas em conta e que essa lei foi debatida s entre um
pequeno grupo de apoiadores do governo em um perodo de tempo muito curto e sem aportar
mudanas substanciais ao projeto de lei apresentado pela AN. Um dos entrevistados chegou a se
referir a essa lei, como uma lei de emergncia e um deputado do PPT afirmou que muitas das leis
propostas pelos deputados do PSUV chegavam a AN com a consigna de que tinham que ser
aprovadas sem alteraes, principalmente se as propostas de mudanas vinham dos poucos
deputados da oposio11. Com efeito, a lei dos CC de 2006, foi elaborada e aprovada no meio de
graves tenses polticas e da campanha eleitoral para as eleies presidenciais que se deram no final
do mesmo ano (Garca Guadilla, 2008). Apesar de no ser possvel afirmar que os CC foram criados
s como propaganda eleitoral para a reeleio do governo Chvez, possvel que os interesses
eleitorais e a necessidade de apresentar a lei como uma conquista do governo ao longo da campanha
eleitoral tenham infludo sobre a rapidez com a qual foi aprovada essa lei e sobre a pouca
considerao dada s propostas que provinham de ambientes da sociedade civil ou externos ao
PSUV.
Se por um lado houve crticas falta de abertura da AN aos debates e s propostas que
provinham da sociedade civil, por outro, dois dos entrevistados dentre os funcionrios e deputados
da AN que participaram diretamente da elaborao da lei dos CC admitiram alguns limites tanto das
consultas pblicas efetuadas para elaborar a lei como dos debates. Isso porque o processo de
consulta foi muito rpido e no teve tempo suficiente para que a populao pudesse realmente
entender e debater de maneira aprofundada os distintos aspectos da lei. Alm disso, o debate sobre a
lei esteve focado principalmente sobre questes tcnicas relativas s modalidades para poder
entregar recursos diretamente aos CC e s possibilidades e limites das funes de controle do
Estado sobre os CC, para que esses ltimos no se tornassem dependentes de determinadas
instituies.
Apesar de o presente trabalho ter se limitado apenas a atores que compem o campo do
chavismo, as entrevistas permitiram destacar a existncia de importantes divergncias no interior
desse campo e de perspectivas muito diferentes sobre os CC. Em particular possvel afirmar que
apesar de que alguns setores da sociedade civil estivessem ativamente envolvidos nos debates sobre
a criao dos CC, sua distncia com respeito arena parlamentar na qual foi elaborada a lei, assim
como o contexto especfico no qual a lei foi debatida e os interesses e estratgias ligadas
campanha para a eleio presidencial de 2006, fizeram com que esses atores percebessem certo
descaso para com suas demandas e expectativas. Nesse sentido, mesmo reconhecendo que o
governo e a AN tinham tomado em conta e dado resposta a suas demandas por novas instituies
participativas, os militantes entrevistados se mostraram crticos quanto ao contedo da lei e s suas
possveis consequncias. Em consequncia disso, se torna necessria uma breve anlise das leis dos
11

Vale a pena destacar que a desistncia da participao nas eleies legislativas de final de 2005 de todos os
principais partidos de oposio, fez com que a nova AN que tomou posse no comeo de 2006 fosse composta quase
exclusivamente por deputados que apoiavam o governo. Esse fato marcou de maneira significativa tanto a agenda do
legislativo, como as dinmicas dos debates internos a essa assembleia.

CC, para tentar entender se e em que medida o desenho dessa instituio participativa expressa
prticas e ideias j existentes respondendo a demandas presentes em determinados setores da
sociedade civil e permitindo manter a sua autonomia, ou se ento responde mais a lgicas
implementadas de cima para baixo pelo novo governo sem uma real inteno de abrir espaos para
novas prticas.

3. O desenho dos Conselhos Comunais

A anlise do desenho dos CC visa entender se os cidados que participam dessas instituies
tm poderes e controle efetivo sobre a tomada de decises pblicas. Entender se esses cidados tm
possibilidade de influenciar e definir tanto a agenda de debate, como as decises tomadas, como
tambm a efetiva execuo dessas decises se torna particularmente importante, pois permite
entender se na Venezuela existe um projeto poltico realmente voltado maior incluso e
participao da populao na vida poltica ou se a participao faz parte s da retrica do Estado e
utilizada para permitir uma mobilizao de cima para baixo de amplos setores da populao em
respaldo s iniciativas do governo.
Outro aspecto do desenho que ajuda a aprofundar essa questo diz respeito relao dos CC
com outras instituies e vontade poltica dos governantes. A existncia de elementos de
dependncia dessas instituies ou atores polticos podem levar a que o funcionamento dos CC
dependa da vontade poltica e de decises tomadas de cima para baixo pelo governo ou por outras
instituies. Essa constitui outra dimenso importante para entender se esses mecanismos
participativos podem constituir espaos realmente autnomos de participao ou se a legislao
permite ou deixa brechas para que esses espaos possam ser manipulados ou controlados de cima
para baixo.
Com respeito aos poderes atribudos as CC, esses ltimos so definidos pela lei de 2006
como instancias de participacin, articulacin e integracin entre las diversas organizaciones
comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado
ejercer directamente la gestin de las polticas pblicas y proyectos orientados a responder a las
necesidades y aspiraciones de las comunidades en la constitucin de una sociedad de equidad y
justicia social (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2006a, Art. 2). A partir da anlise dessa
definio e de uma srie de outros artigos que compem as leis dos CC (tanto a lei de 2006, como a
lei de 2009) possvel afirmar que as duas leis que regulamentam os CC do a esses mecanismos
importantes poderes e competncias para discutir as necessidades e prioridades dos seus integrantes
e para elaborar planos e projetos que enfrentem tais necessidades no nvel local. Ao mesmo tempo,
as duas leis tambm permitem que os CC ou suas unidades participem da execuo desses planos e
projetos e do controle das fases de execuo. Alm disso, a garantia que as decises e os projetos
dos CC possam ser executados deriva da grande disponibilidade de recursos que as leis dos CC e
outras leis12 colocam a disposio dessas instncias. Em particular, a lei de 2006 cria o Fondo
Nacional de los Consejos Comunales, cujo objetivo o de financiar projetos comunitrios, sociais
e produtivos dos CC.
Segundo Garca Guadilla (2008) as funes e competncias dos CC foram ampliadas com
respeito a todas outras formas organizativas que as precederam. Com efeito, a definio dos CC
dada no comeo da lei de 2006 (retomada de maneira muito parecida na lei de 2009) estabelece que
os CC podero exercer diretamente a gesto das polticas pblicas e de projetos, sem restringir suas
competncias a algumas reas ou assuntos especficos. Nesse sentido, possvel afirmar que, apesar
das crticas, existiu a vontade poltica de incentivar a participao na elaborao e implementao
de determinados programas e polticas no nvel local, com o objetivo de fazer frente a problemas
sociais e estruturar polticas sociais mais inclusivas.
12

A lei que regulamenta Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) e da Ley de Asignaciones
Econmicas Especiales Derivadas de Minas y Hidrocarburos (LAEE).

Mesmo se as leis dos CC deixam a esses ltimos importantes poderes na deliberao e

tambm na execuo das suas decises, os CC tm poucos poderes para alm do nvel local. Com
efeito, a pesar de a nova lei estabelecer que eles podem designar porta vozes do CC para distintas
instncias participativas e de gesto pblica (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2009, art. 23.10),
no fica claro quais seriam tais instncias, nem se teve notcias de outras instituies participativas
que incorporem de forma sistemtica a participao de representantes dos CC.
Outro elemento de grande relevncia para se entender as atribuies e os poderes dos CC
tem a ver com o fato que esses ltimos podem solicitar a transferncia de servios pblicos
tradicionalmente atribudos a outras instituies (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2009::
23.11). Alm disso, a lei de 2009 estabelece que o CC dever receber as solicitudes e emitir
comprovantes de residncia dos habitantes da comunidade, aos efeitos das atividades de interesse
do CC, promover e contribuir seguridade e defesa da nao em conjunto com a Milcia
Bolivariana13 e ajudar os rgos do poder pblico na coleta de dados e informaes relativas
comunidade, conforme o ordenamento jurdico (Idem, 2009: Art. 29.10, 29.7, 29.8). Essas funes
atribuem aos CC algumas responsabilidades e tarefas que tradicionalmente so atribudas a outras
instituies pblicas.
Esses artigos parecem mostrar a inteno dos legisladores de transferir ao nvel local muitas
funes e competncias em matria de polticas pblicas e gesto de servios e de dar preferncia
aos CC com respeito a outros entes e rgos que atuam no nvel municipal ou estadual. Essa
preferncia para os CC se expressa tambm na grande quantidade de recursos atribudos aos CC,
pois alm dos recursos provenientes do Fundo Nacional do CC e do fato que todos os entes do
Estado devero dar preferncia, na atribuio dos recursos do oramento pblico, aos requerimentos
dos CC, as reformas da lei do FIDES (lei que regulamenta a distribuio de recursos voltados para
os processos de descentralizao) e da LAEE (lei que regulamenta a distribuio dos recursos
derivados da renda petroleira), ambas de 2006, estabelecem que a maior parte dos seus recursos
sero atribudos aos CC14.
De maneira mais geral possvel afirmar que as duas leis analisadas atribuem aos CC
poderes importantes, pois como afirma Garca Guadilla (2008), eles podem definir e hierarquizar as
necessidades de cada comunidade e executar diretamente os projetos que consideram prioritrios.
Mesmo assim, como a prpria autora e outros pesquisadores destacam, se corre o risco que cada CC
defina suas necessidades mais imediatas e vincule suas decises com problemas cotidianos e
pontuais sem considerar o contexto maior no qual est inserido e agindo de maneira desarticulada
com os outros CC e instncias de governos que atuam em nveis territoriais maiores (Garca
Guadilla, 2008; Lovera 2008). Alm disso, conforme emergiu das entrevistas, as leis dos CC
atribuem a essas instituies participativas uma srie de atribuies tradicionalmente de
competncia dos municpios ou de outras instituies, assim como recursos anteriormente
destinados a estados e municpios. Assim, mesmo sem formalmente retirar poder a tais instituies,
13

Segundo a Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, a Milcia Bolivariana um corpo especial do
exrcito destinado a complementar a Fora Armada Nacional Bolivariana na defesa da nao para contribuir e garantir
sua independncia e soberania. Essa milcia depende diretamente da presidncia da Repblica em seus aspectos
operacionais e do ministrio da defesa pelas questes administrativas. Sua misso a de preparar e organizar a
populao e para a defesa, com a finalidade de complementar o nvel de preparao da Fora Armada Naional
Bolivariana e de contribuir manuteno da ordem interna, da seguridade e da defesa nacional (Repblica Bolivariana
de Venezuela, 2008: Art. 43, 44).
14
Diniz e Lopez (2007: pp. 195-197) destacam que na reforma da lei do FIDES a distribuio do oramento desse
fundo modificada passando de 40% aos municpios e 60% aos estados, para 30% para os CC, 28% aos municpios e
42% aos estados. Alm disso a reforma da lei prev que o 50% dos recursos atribudos ao executivo como
remanescentes no programados desse fundo devero ir aos Conselhos Comunais (e que o restante ser distribudo entre
estados e municpios) A reforma da LAEE tambm modifica da mesma maneira a distribuio dos recursos que
proveem dos hidrocarbonetos, pois, antes eles eram distribudos 60% aos estados e 40% aos municpios, enquanto,
depois da reforma, sua distribuio passou a ser 30% para os CC, 28% para os municpios e 42% para os estados.
Enquanto, dos remanescentes no programados desse fundo, o executivo nacional dever outorgar 30% para os Estados,
20% para os municpios, 50% para os conselhos comunais.

o desenho dos CC parece apontar para a criao de canais alternativos de atuao do Estado que
permitam uma vinculao mais direta entre o executivo e a populao, sem passar por nveis
intermedirios de governo.
Por sua vez, para entender se os CC gozam de real autonomia nas suas deliberaes e na
execuo das mesmas, vai ser preciso se perguntar de que maneira essas instituies participativas
se articulam com os distintos rgos do Estado. Entender se tais instituies podem influenciar ou
condicionar direta ou indiretamente as atividades desses mecanismos participativos ajuda a entender
se os CC foram criados para serem instituies capazes de agir de maneira autnoma ou se, ento,
foram pensados com a inteno de promover um mecanismo que, atrs de uma fachada de
participao serve para suportar interesses e estratgias especficas do governo.
Em primeiro lugar preciso destacar que tanto a lei dos CC de 2006, como a nova lei
promulgada em 2009 no preveem a participao direta de representantes das instituies no
interior dos CC. As duas leis preveem tambm que os representantes eleitos nas vrias unidades
desse ltimo no podero acumular essas funes com outros cargos de eleio popular (Repblica
Bolivariana de Venezuela, 2006a: Art. 13.5; 2009 Art. 15.9).
Apesar dos representantes das instituies no terem participao direta nos CC, as duas leis
dos CC tocam o tema da relao entre Instituies e CC em vrios artigos. Em particular, a lei de
2006 estabelecia a criao da Comisso Nacional Presidencial do Poder Popular. Essa comisso
devia ser nomeada pelo prprio presidente da Repblica e devia ser responsvel por todas as
questes atinentes os CC (Idem, 2006a: Art. 30), desde incentivar a sua criao e registra-los at
suportar suas atividades e aprovar o financiamento dos projetos desses ltimos.
Se por um lado essas competncias que a lei de 2006 atribua Comisso Presidencial do
Poder Popular podem ser consideradas funes que facilitam e do garantia que os CC possam ser
criados e funcionar em todo o pas, por outro, o fato dessa comisso ser nomeada pelo prprio
presidente da Repblica e depender diretamente desse ltimo, podia levar ao risco de que as
decises sobre quem apoiar, capacitar ou quais projetos financiar dependessem mais de interesses
ou clculos polticos do que de critrios objetivos. Mesmo assim, em 2009 a extino dessa
Comisso junto com o maior detalhamento dos procedimentos de registro15 (Repblica Bolivariana
de Venezuela, 2009, Art. 18), tem diminudo os espaos para possveis ingerncias e atuao
arbitrria do governo central.
Por outro lado, a lei de 2009 mantm as mesmas modalidades de financiamento e atribuio
de recursos aos CC j presentes na lei de 2006. Apesar das duas leis definirem as fontes
oramentrias para a atribuio de recursos aos CC, no existem regras ou critrios claros para sua
distribuio, deixando assim a possibilidade de que os funcionrios do ministrio responsvel pelo
financiamento dos CC possam agir de maneira arbitrria ou guiada por interesses particularistas ou
afinidades polticas.
Assim, apesar das leis dos CC no preverem nenhum tipo de presena ou participao das
instituies no interior dos CC e fazer com que eles possam tomar suas decises e agir de maneira
autnoma, a dependncia dos CC de recursos pblicos administrados, em boa medida, pelo
executivo, proporcionam elementos que podem gerar aos CC uma dependncia direta dos interesses
e lgicas de ao desse ltimo16 e abrir espao para a criao de redes clientelistas e possibilidade
de utilizar os CC para ganhar consensos e apoios.
Um ltimo ponto que vale a pena destacar com respeito autonomia dos CC, tem a ver
como prprio vocabulrio utilizado na lei de 2009. Isso porque elementos do discurso presentes
nessa lei podem, de forma indireta, constituir barreiras para a participao de determinados setores
15

O qual dever ser efetuado no ministrio competente em matria de participao popular.

Por um lado todas as decises sobre o financiamento dos projetos dos CC passam por um ministrio, por outro lado,
os diretores do FIDES, so nomeados pelo presidente da Repblica e por vrios ministros (Repblica Bolivariana de
Venezuela, 2006c: Art. 14). Enquanto a LAEE estabelece os recursos que devero ser atribudos a estados, municpios e
CC, mas afirma que os projetos dessas entidades financiados com os recursos provenientes da LAEE devero ser
aprovados de maneira coordenada com o executivo nacional (Idem, Art. 12).
16

da sociedade que no se reconhecem no discurso do governo e vincular os CC a objetivos

especficos do governo. Em particular, a Ley Orgnica de los Consejos Comunales de 2009
substitui a expresso grupos sociais, utilizada na lei de 2006, pela expresso movimentos sociais
e populares (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2009: Art. 2). Alm, disso, a lei de 2009,
introduz, ao lado do objetivo de criar uma sociedade de equidade e justia social, o de construir um
novo modelo de sociedade socialista (Idem). Esse ltimo objetivo reiterado tambm no artigo
seguinte da lei, no qual se afirma que os CC tero, entre outras coisas, a finalidade de estabelecer a
base sociopoltica do socialismo, o qual consolide um novo modelo poltico, social, cultural e
econmico (Idem: Art. 3).
Em consequncia disso, possvel afirmar que a lei de 2009, apesar de no impor limites
explcitos participao nos conselhos comunais, deixa certa ambiguidade sobre a real abertura
desses mecanismos a uma participao de grupos que no se reconhecem na retrica do governo ou
no so reconhecidos por ela como populares. Essas mudanas no vocabulrio, ao introduzir a
ideia de um projeto socialista como finalidade ltima dos CC, podem tambm, em alguma medida,
serem consideradas umas tentativas de vincular essas instituies participativas com as posies das
foras polticas atualmente no governo na Venezuela.
Resumindo, a anlise das leis dos CC permite afirmar que o desenho dessa instituio
participativa pode ser considerado expresso de disputas e compromissos entre diferentes atores.
Nesse sentido, se por um lado os CC expressam importante autonomia e poderes para deliberar e
tomar decises no nvel estritamente local, considerando, em alguma medida, as demandas e ideias
provenientes da sociedade civil, por outro lado, as leis contm mecanismos de vinculao direta
com o executivo que podem limitar sua autonomia e facilitar a criao de redes clientelistas. Em
particular a grande quantidade de recursos que podem ser atribudos aos CC, sem a existncia de
regras claras para a sua distribuio, parece comprovar as preocupaes dos militantes de
movimentos sociais entrevistados, muitos dos quais apontaram o fato de que a nfase nos recursos
teria desviado a ateno da possibilidade dos CC influenciarem decises numa escala de governo
mais ampla, deixando com que eles sirvam apenas para deliberaes sobre questes de pequena
importncia no nvel local.
4. Concluses
A partir da anlise desenvolvida ao longo desse trabalho, possvel afirmar que experincias
de mobilizao e participao anteriores eleio de Hugo Chvez Fras, assim como a profunda
crise poltica e institucional atravessada pelo pas ao longo das dcadas de 1980 e 1990,
representaram um pano de fundo a partir do qual o tema da participao foi enfrentado tanto na
elaborao da constituio de 1999, como na legislao posterior. Esse contexto e as
especificidades dos atores polticos e sociais que emergiram ao longo desses anos, se tornam, ento,
um ponto de partida fundamental para se refletir sobre a criao dos Conselhos Comunais e sobre
suas potencialidades e limites para o aprofundamento da democracia.
A partir dessas reflexes, possvel afirmar que, na Venezuela, a criao de instituies
participativas esteve inserida num projeto poltico que, apesar de vago e indeterminados sob muitos
aspectos, se propunha reformar em profundidade as instituies democrticas do pas e ampliar a
justia social e combater excluso e injustias sociais (ver por exemplo Lopez Maya, 2005). Ao
mesmo tempo, a forte polarizao da vida poltica no pas, o conflito entre o governo e seus
opositores e a consequente necessidade de gerar consensos (principalmente entre os setores
populares) que permitissem garantir a permanncia eleitoral do governo no curto prazo, foram
outros fatores que marcaram as escolhas do governo venezuelano em termos de participao,
influindo sobre o resultado final do desenho institucional relativo aos CC.
Em particular, a ideia dos CC nasce das necessidades e desafios colocados pelos
mecanismos participativos criados durante os primeiros anos de governo e dos diferentes debates
que se deram dentro e fora do governo e da AN sobre a melhor forma de aprimorar tais

mecanismos. Com respeito a esses debates, foi possvel destacar a existncia de uma tenso entre as
demandas por uma participao efetiva no planejamento e elaborao de polticas pblicas, por um
lado, e a preocupao para com a substituio e neutralizao de instituies locais consideradas
ineficientes, corruptas e reticentes em abrir mo do seu poder, por outro lado. Essa tenso se tornou
particularmente relevante por causa do contexto especfico na qual a primeira lei dos CC foi
elaborada e aprovada. Nesse contexto, por um lado, o PSUV e seus aliados tinham o completo
domnio da AN, por outro lado, a campanha eleitoral em vista das eleies presidenciais de final de
2006 aumentou a presso para que o governo pudesse mostrar resultados concretos que suportassem
seu discurso sobre a participao e sobre as melhorias das condies de vida entre os setores mais
desfavorecidos da populao venezuelana. Nesse sentido, a rapidez com a qual foi discutida e
aprovada a lei dos CC de 2006, assim como a nfase na transferncia direta de recursos, em um
momento de expanso da renda petroleira e de campanha eleitoral indicam que as demandas por
uma maior participao e coordenao das diferentes experincias que existiam no mbito local,
provenientes da sociedade civil, se cruzaram com exigncias e interesses especficos do governo e
foram, em alguma medida, encobertas por essas ltimas.
Em consequncia disso, as condies especficas nas quais a primeira lei dos CC foi criada
teriam levado a que esses ltimos fossem concebidos principalmente como uma poltica
redistributiva e, segundo alguns dos entrevistados, assistencialista, atravs da qual o governo
redistribui os recursos provenientes da renda petroleira, mas sem permitir poderes efetivos para a
populao para alm do nvel local. Mesmo assim, alguns trabalhos acadmicos que relataram esses
problemas tm destacado tambm elementos positivos e potencialidades que a lei dos CC abre para
a participao. Em particular a lei dos CC constituiria um incentivo para que a populao se
organize e aprenda a diagnosticar os problemas e prioridades do seu entorno, assim como a elaborar
e administrar projetos de seu interesse (Lander, 2007; Garca Guadilla, 2008; Machado, 2009). De
uma forma mais geral, possvel afirmar que a lei no exclui a participao da populao e a
possibilidade de incidir sobre programas e polticas pblicas, pelo menos no mbito local.
Apesar desses elementos positivos destacados por pesquisas empricas, a anlise do desenho
institucional dos CC mostrou que, tanto a lei de 2006, como sua reforma de 2009, do grande nfase
transferncia de recursos diretamente populao sem especificar regras ou objetivos claros que
regulamentem esse fluxo de dinheiro. Essa indeterminao deixa espao aberto para a possibilidade
de prticas clientelistas que vinculem obteno de recursos a lealdades polticas. Alm disso,
nfase na redistribuio de recursos promovida atravs dos CC, poderia, pelo menos em parte,
depender da necessidade do governo encontrar novos mecanismos participativos que apresentassem
resultados concretos e que, em consequncia disso, conseguissem consensos entre a populao
Goldfrank (2011)17.
A questo da atribuio direta de recursos constitui tambm um marco distintivo com
respeito s experincias participativas que precederam os CC tanto por aqueles que consideraram
essas transferncias um elemento positivo, como para seus crticos. Como destacado anteriormente,
segundo os deputados do PSUV entrevistados a transferncia direta de recursos permitiria aos CC
se livrarem da influncia e dos condicionamentos dos governos e burocracias locais, os quais teriam
fortes resistncias frente participao da populao. Essa desconfiana nas instituies expressaria
um argumento difuso entre os Chavistas, segundo o qual as instituies polticas herdada da Quarta
Repblica, como, entre outras coisas, prefeituras e governos estaduais, seriam ineficientes,
corruptas e clientelistas. Em consequncia disso, deveriam ser criadas estruturas paralelas capazes
de atender as necessidades da populao de maneira direta (Lander, 2007). Essa tendncia, junto
com as mudanas no vocabulrio da legislao de 2009, as quais do maior nfase participao
dos setores populares e introduzem referncias a uma sociedade socialista, levaram Goldfrank
17

A criao dos CC se deu tambm em um contexto de forte aumento dos preos internacionais do petrleo, em
consequncia do qual, o governo Venezuelano dispunha de quantias de dinheiro muito elevadas provenientes da renda
petrolfera. Isso fez com que o governo promovesse amplos programas sociais e apoiasse a destinao de parte desses
fundos diretamente aos CC.

(2011) a destacar a influncia de ideias de cunho marxista no desenho dos CC. Segundo esse autor,
a influncia de ideias leninistas na criao dos CC teria levado a enfatizar a necessidade de criar
uma situao de duplo poder e de pensar os CC como instncias alternativas e que poderiam
substituir as tradicionais divises de poderes18. Assim, apesar das leis dos CC permitirem algum
potencial de participao e deliberao no nvel comunitrio, o seu desenho expressaria tambm
importantes elementos do discurso chavista e de suas estratgias para manter o controle do poder e
consensos populares.
De maneira mais geral, as reflexes esboadas ao longo desse trabalho apontam para
importncia de no se considerar os processos de criao de mecanismos participativos em curso na
Venezuela de maneira unvoca como o resultado da simples atuao de cima para baixo do Estado,
ou como a institucionalizao de demandas vindas da sociedade civil, mas como o resultado de um
complexo conjunto de foras e da atuao de diferentes atores que no agem s movidos pelos
prprios ideais, mas tambm em relao ao contexto no qual esto inseridos e a interesses e
estratgias de curto prazo.
Assim, no caso dos CC, as estratgias e posies polticas do governo chavista convivem
com importantes demandas da sociedade civil. Essa ltima, mesmo tendo encontrando alguns
espaos de dialogo e brechas para que suas prticas e reivindicaes chegassem esfera poltica,
acabou vendo suas ideias e demandas reformuladas por interesses estratgicos de curto prazo. Isso
seria devido, em boa medida, falta de canais de comunicao bem estabelecidos com as
instituies e a diferenas nas concepes sobre o papel da participao e dos CC, frente posio
de militantes e parlamentares do PSUV. O resultado dessas incongruncias e desencontros entre
atores da sociedade civil e da sociedade poltica mostra como intentos de aprofundar a participao
podem chocar-se com outros interesses e dar lugar a instituies participativas que, mesmo abrindo
importantes espaos de participao e deliberao no nvel local, podem deixar brechas abertas para
a restrio dos poderes e autonomias dos participantes e para a criao de redes clientelistas. Nesse
sentido, mais do que uma virada populista, seria possvel encontrar nas leis dos CC uma volta a um
velho leitmotiv da poltica venezuelana, ou seja, a utilizao da renda petroleira para satisfazer as
demandas da populao e assim apaziguar possveis conflitos e ganhar apoios polticos.

18

Mesmo assim, na anlise da legislao s foi possvel destacar algumas referncias muito gerais aos setores
populares e ao socialismo, sem que essas ideias fossem desenvolvidas o aprofundadas. Alm disso, alguns deputados
do PSUV entrevistados, falaram, de maneira geral, da necessidade de criar mecanismos que superassem as ineficincias
das instituies pblicas e suas reticncias a ceder o poder. Porm, mesmo se dois deles descreveram os CC como um
primeiro passo para poder substituir as velhas e ineficientes instituies do Estado, na fala desses deputados prevaleceu
a tendncia a entender esses mecanismos participativos como integrados e complementares s instituies pblicas e a
outros mecanismos participativos.

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