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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE DO PARANÁ UENP - CAMPUS DE JACAREZINHO CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE DO PARANÁ UENP - CAMPUS DE JACAREZINHO CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS CURSO DE DIREITO

VICTOR LUIZ CORRÊA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA À LUZ DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

JACAREZINHO (PR)

OUTUBRO/2013

VICTOR LUIZ CORRÊA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA À LUZ DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Universidade Estadual do Norte do Paraná como requisito parcial para obtenção de título de bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Renato Bernardi

JACAREZINHO (PR)

OUTUBRO/2013

VICTOR LUIZ CORRÊA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA À LUZ DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

avaliada

e

conferida

pela

Banca

Examinadora formada por:

Trabalho

de

Conclusão

de

Curso

apresentado à Universidade Estadual do Norte do Paraná como requisito parcial para obtenção de título de bacharel em Direito,

avaliada

com

nota

e

final

conferida

...............

pela

conferida

Examinadora formada por:

Banca Examinadora formada por:

Banca

pela

______________________________________________________

Prof. Dr. Renato Bernardi CCSA - Universidade Estadual do Norte do Paraná

______________________________________________________

Prof. Dr. Gelson Amaro de Souza CCSA - Universidade Estadual do Norte do Paraná

______________________________________________________

Mdo. Ricardo Duarte Cavazzani Mestrado – CCSA – Universidade Estadual do Norte do Paraná

______________________________________________________

Jacarezinho,

18___

de ____________

outubro

de 2013.

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Hudson e Luciane, que em todo momento acreditaram em mim, mesmo nos momentos mais difíceis, mesmo quando pensei em desistir, me mostraram sempre o caminho. Mãe, seu carinho e afeto foi o que me fez, dar um passo, um dia após o outro, rumo a essa conquista. Pai, hoje vejo que cada vez que chamava minha atenção, que exigia meu esforço, foi para não perder o foco e o caminho nessa longa jornada.

À minha irmã Bárbara, que foi um exemplo para mim de plena dedicação e persistência na busca por seus objetivos.

À Eliza, minha namorada, pessoa com quem amo partilhar cada dia. Só tenho a agradecer pelo carinho e pela paciência que teve para comigo em semanas que estive ausente, mas que juntos aprendemos que por mais duro que o inverno seja, a primavera sempre chega.

Aos meus colegas de

classe,

a

Família

Bagaço,

que

tão

bem

me

recepcionaram, e mostraram-me que cursar ensino superior é muito mais que aulas e livros, e sim momentos incríveis de amizade e solidariedade que tornam essa jornada inesquecível.

Aos meus amigos, pelas alegrias, tristezas e dores compartilhadas. Com vocês, as pausas entre um parágrafo e outro de produção melhora tudo o que tenho produzido na vida.

Ao professor Renato Bernardi, com quem partilhei o que era o broto daquilo que veio a ser esse trabalho, e com muita atenção e paciência conduziu-me durante todo desenvolvimento, e desde o princípio acreditou em meu potencial.

A todos aqueles que de modo geral estiveram e estão próximos de mim, fazendo esta vida valer cada vez mais a pena.

"Seja um estudante, não um seguidor. Não vá simplesmente fazer o que alguém diz. Tenha interesse pelo que alguém diz, então debata, pondere e considere todos os ângulos”.

Jim Rohn

LUCCA, Victor Luiz Corrêa de. O protesto extrajudicial de certidões de Dívida Ativa à luz dos princípios administrativos. 2013. 79 páginas. Monografia Científica em Direito. UENP - Universidade Estadual do Norte do Paraná. Campus de Jacarezinho. Centro de Ciências Sociais Aplicadas.

RESUMO

O presente trabalho objetiva apresentar uma análise da atual conjuntura arrecadatória fiscal, em que a inadimplência não tem tido contra si eficientes métodos de combate a ela e de recuperação de tais valores. Utilizando-se até então unicamente da ação de execução fiscal, a Fazenda Pública não tem angariado sucesso com esse procedimento, além de ter uma onerosidade desproporcional quanto a débitos de baixo vulto. E mais, abarrota a máquina judiciária com inúmeras ações que poderiam ser resolvidas extrajudicialmente. É no caminho da desjudicialização que migrou o legislador, ao conferir às certidões de Dívida Ativa a explícita possibilidade do protesto extrajudicial. Por ser este um ato praticado pela Administração Pública, é fundamental que o protesto além de ter base doutrinária e jurisprudencial, que se alicerça nos princípios administrativos que norteiam toda atividade da Fazenda Pública. Com expressivos resultados alcançados por esse meio indireto de cobrança fiscal, é inegável a extrema celeridade, eficiência, e menor onerosidade tanto para Administração Pública, que faz uso do dinheiro público para ajuizar inúmeras execuções fiscais que sendo de baixo valor geram mais prejuízo ainda, tanto para o contribuinte que não terá seu patrimônio indisponibilizado, nem terá contra si uma fatigante ação judicial impetrada, quanto ainda para o Poder Judiciário, que poderá direcionar seu foco para mais rapidamente resolver os mais diversos litígios que por lá tramitam.

Palavras-chave: Tributação - arrecadação tributária – certidão de Dívida Ativa – recuperação fiscal - protesto extrajudicial - princípios administrativos.

LUCCA, Victor Luiz Corrêa de. The extrajudicial protest of Debt certificates to the administrative principles. 2013. 79 pages. Scientific monograph of Law in. UENP - University of Northern Paraná State. Jacarezinho Campus. Applied Social Sciences Center.

ABSTRACT

This study presents an analysis of the current situation tax collection tax, in which the bad debt has not been effective against other methods to combat it and to recover such amounts. Using hitherto solely from tax execution action, the Public Treasury has raised success with this procedure, besides having a disproportionate onerosity of debts as low figure. Plus, crams the judicial machinery with several actions that could be resolved amicably. It is the way to avoid the legalization that migrated the legislature to give the certificates Debt explicit possibility of extrajudicial protest. Because this is an act committed by the Public Administration, it is essential that the protest in addition to base doctrine and jurisprudence, is founded on the principles that guide all administrative activity of the Exchequer. With impressive results achieved by this means indirect tax collection is undeniable extreme speed, efficiency, and lower burden for both Public Administration, which makes use of public money to file countless fiscal executions that, in low values amounts, generate more prejudice, both to taxpayers who do not have their equity unavaiabled, nor have against it a stressful lawsuit filed, as yet for the Judiciary, which can direct their focus to more quickly resolve various disputes that there proceed through

Keywords: Taxation - tax collection - certificate of Active Debt - tax recovery - extrajudicial protest - administrative principles.

ABREVIATURAS

ANP = Agência Nacional do Petróleo

CADIN = Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal

CDA = Certidão de Dívida Ativa

CEBEPJ = Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais

CRFB = Constituição da República Federativa do Brasil

CNJ = Conselho Nacional de Justiça

CPF = Cadastro de Pessoa Física

CTN = Código Tributário Nacional

INMETRO = Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia

INSS = Instituto Nacional do Seguro Social

IPEA = Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

PGF = Procuradoria-Geral Federal

PGFN = Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

PNEF = Programa Nacional de Educação Fiscal

RESP = Recurso Especial

STJ = Superior Tribunal de Justiça

TJ = Tribunal de Justiça

TRF = Tribunal Regional Federal

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Síntese da Participação das Execuções Fiscais nas Ações em Tramitação no Poder Judiciário, 1ª. Instância, Estados Selecionados (últimos

cinco anos), INSS e União (dado mais

53

Figura 2 - Histograma do tempo médio de trâmite de ações de execuções

fiscais nas varas estaduais, Rio Grande do Sul, de 1998 à

54

Figura 3 - Fluxograma do processo de execução fiscal conforme Lei nº.

6.830/80

55

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

11

1

O Direito Tributário

13

  • 1.1 O conceito de tributos

14

  • 1.2 A evolução histórica da tributação

18

  • 1.3 O processo de criação do crédito tributário

20

  • 1.3.1 A hipótese de incidência

20

O fato gerador

  • 1.3.2 .........................................................................................

21

  • 1.3.3 A obrigação tributária

23

O lançamento

  • 1.3.4 ..........................................................................................

25

  • 1.3.4.1 Lançamento de ofício

27

  • 1.3.4.2 Lançamento por declaração

28

  • 1.3.4.3 Lançamento por homologação

29

 

1.3.5

O crédito tributário

30

  • 1.4 A inscrição em Dívida Ativa

32

2

Os princípios básicos que regem a Administração Pública

34

  • 2.1 Normas jurídicas

35

 

2.1.1

Regras e princípios como espécies de normas jurídicas

.........................

36

2.2

Princípios

administrativos

38

2.2.1

Princípio da legalidade

38

2.2.2

Princípio

da

moralidade

39

2.2.3

Princípio da finalidade ou impessoalidade

42

2.2.4

Princípios da razoabilidade e proporcionalidade

43

2.2.5

Princípio da eficiência

..............................................................................

45

  • 2.2.6 Princípio da publicidade

46

  • 2.2.7 Princípio da supremacia do interesse público

48

3 A persecução do Estado em busca da satisfação de seus créditos

51

  • 3.1 A execução fiscal

52

  • 3.2 Desmistificando os meios indiretos de cobrança

58

  • 3.3 O protesto extrajudicial

60

  • 3.3.1 O instituto do protesto

62

  • 3.3.2 A Lei nº. 12.767/2012 e o protesto extrajudicial de CDA

63

  • 3.4 Os resultados obtidos com o protesto extrajudicial de certidões de

Dívida

Ativa

65

  • 3.5 O protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa à luz dos

princípios administrativos

67

CONSIDERAÇÕES FINAIS

72

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

75

11

INTRODUÇÃO

A atividade tributária é o alicerce que mantém todo o Estado e seus serviços, desde o pagamento de pessoal, passando para a prestação de serviços públicos, até gigantescas obras que visam melhorar a qualidade de vida da sociedade em geral.

Sendo assim, é vital à saúde da Administração Pública a arrecadação tributária. Contudo, havendo inadimplência quanto ao pagamento destes tributos, perde-se a principal fonte de recurso de manutenção do Estado, podendo levar a ruína a economia de toda uma sociedade.

É

por esse motivo

que é garantido ao Fisco buscar judicialmente a

recuperação destes valores para que possa continuar exercendo seu papel perante a população de forma eficaz.

Como regra, essa busca é realizada por meio de ajuizamento de ação de execução fiscal em face do devedor, para adimplir sua obrigação no prazo de 5 (cinco) dias. No entanto, não raros são os casos que essa ação percorra anos, se não décadas, sem que se efetive o pagamento.

De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2011, p.16), em um recente estudo denominado “Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional”, a probabilidade de se obter a recuperação integral de um crédito cobrado por meio de execução fiscal é de 25,8% (vinte e cinco vírgula oito por cento) e o tempo médio total de tramitação do processo é de aproximadamente 10 (dez) anos.

Além

do

baixo

retorno, e da extrema morosidade, ainda atua

contrariamente a esta ferramenta seu alto custo, que torna ainda mais onerosa a tentativa de reaver valores de menor importância, mas que, ainda assim, são de obrigatória arrecadação.

É de conhecimento público também que o Poder Judiciário Brasileiro enfrenta atualmente sérios problemas quanto à sua eficácia e agilidade. Na

12

procura pelo desafogamento desta instituição busca-se meios alternativos de solução de litígio para que não se necessite a intermediação da Justiça Brasileira para isso.

Nesse intento por desjudicializar é que se trouxe à tona o instituto do protesto extrajudicial para o âmbito tributário, prezando pela maior adimplência e eficácia de recuperação de tributos devidos.

Até a edição da Lei nº. 12.767/2012, muito se controvertia entre doutrina e jurisprudência à respeito da possibilidade de a Administração Pública e suas autarquias e fundações levarem a protesto certidões de Dívida Ativa em face de inadimplência do devedor.

De um lado, parte da doutrina (MACHADO, 2012, s.p.) e jurisprudência (Recurso Especial nº. 287.824–MG STJ) entende que o protesto de certidões de Dívida Ativa são desnecessárias, uma vez que a Fazenda Pública já possui a Execução Fiscal como meio de recuperar créditos inadimplidos.

Por outro lado, há quem defenda que inexiste

vedação legal para a

utilização do protesto em face certidões de Dívida Ativa, e que ainda esta ferramenta prezaria pelos princípios da eficiência e celeridade processual.

De tal forma que Poder Legislativo, priorizando pela eficácia que deve possuir a Administração Pública quanto à arrecadação tributária, resolveu pacificar o tema editando a Lei nº. 12.767/2012.

É nesse contexto, que para melhor analisar a possibilidade jurídica do protesto pelos entes público, este trabalho buscou pautar esse instituto não só no aspecto legal, jurisprudencial e doutrinário, mas também no que tange à principiologia que envolve todo esse tema.

Dessa maneira, procura-se neste trabalho fundamentar o protesto nos princípios administrativos da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, supremacia do interesse público.

13

1 O DIREITO TRIBUTÁRIO

É necessário, para alicerçar o que há de ser exposto neste trabalho, uma breve introdução a respeito do Direito Tributário em nossa legislação.

Destarte, assim como Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.19) ensina, pode-se afirmar que se trata de um ramo do Direito que regulariza as relações entre credor (fisco) e devedor (contribuinte), nascidas através de uma relação jurídica obrigacional, a qual é a tributação.

Dessa forma, denota-se que o Direito Tributário é um ramo do Direito Público advindo do Direito das Obrigações, que nasce entre sujeitos da relação jurídica.

Quanto às relações jurídicas provenientes do Direito Tributário, percebe- se que basicamente sempre se tem no pólo ativo, atuando como credor, os entes tributantes, quais sejam União, Estados, Municípios e Distrito Federal, e respectivamente atuando no pólo passivo têm-se as pessoas físicas ou jurídicas, que aqui são chamadas de contribuintes.

Os contribuintes, por sua vez, possuem a responsabilidade de subsidiar a Administração Pública para dar prosseguimento nas mais diversas atividades e serviços públicos.

Ainda, nas palavras de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.19):

Dessa forma, cria-se o cenário afeto à natural invasão patrimonial, caracterizadora do mister tributacional, em que o credor (Fisco) avança em direção ao patrimônio do devedor (Contribuinte) de maneira compulsória, a fim de que logre retirar valores, que denominamos tributos, carreando-os para os seus cofres. Tal invasão é inexorável, não havendo como dela se furtar, exceto se o tributo apresentar-se ilegítimo, i.e., fora dos parâmetros impostos pela Constituição Federal, o que poderá ensejar a provocação do Poder Judiciário, no intuito de que se proceda à correção da situação antijurídica.

Passa-se, pois, a tratar do principal objeto em que se fundamenta toda

14

relação jurídico-tributária tratada no Código Tributário Nacional: os tributos.

1.1 O conceito de tributos

Tendo como definição positivada em

lei,

traz

o

art.

do Código

Tributário Nacional, que “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa

planamente vinculada”.

Doutrinariamente, os autores não se cansam de propor as mais diversas definições de institutos do Direito, dentre eles, o relativo ao tema deste trabalho, os tributos.

Nas palavras de Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.155), tem-se que:

Os tributos (

...

)

são as receitas derivadas que o Estado recolhe do

patrimônio dos indivíduos, baseado no seu poder fiscal (poder de

tributar, às vezes consorciado com o poder de regular), mas disciplinado por normas de direito público que constituem o Direito Tributário.

Deve-se, para um entendimento mais completo acerca desse objeto, esmiuçar-lhe a ponto de detalhar cada frase que traz o aludido artigo supracitado.

Dessarte, tendo por início a prestação pecuniária, que traz o sentido que os tributos devem apenas ser pagos em moeda corrente ou cheque, conforme corrobora o art. 162, inciso I do CTN 1 , ficando vedado à Administração Pública receber objeto diverso para satisfação de seus créditos, salvo legislação em contrário que habilite o recebimento de tributos nas formas do art. 162, inciso II do mesmo Código 2 , conforme as palavras de Eduardo de Moraes Sabbag

  • 1 Art. 162 do Código Tributário Nacional: O pagamento é efetuado:

I – em moeda corrente, cheque ou vale postal.
2

Art. 162 do Código Tributário Nacional: O pagamento é efetuado:

15

(2011, p.376).

Observa-se que não há mais nos sistemas tributários modernos o tributo in natura, pago em serviços ou em bens diversos de dinheiro.

Além de pecuniária, a prestação também deve ser compulsória, sendo assim, não dá azo à autonomia de vontade, logo, se tem que a compulsoriedade traz que tal prestação não é contratual, voluntária ou facultativa, sendo imposição unilateral de obrigação que tem como alicerce a supremacia do interesse público.

Insta salientar a distinção crucial que há de ser observada no momento do nascimento da obrigação, uma vez que é certa a obrigatoriedade das prestações contratuais, contudo estas são advindas como óbvio de contrato.

O contrário disso ocorre, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.65), com a prestação tributária, não quanto ao seu caráter obrigatório, mas sim quanto ao nascimento de tal obrigatoriedade, uma vez que esta advém diretamente da lei, sem qualquer ato de vontade entre as partes.

Como já dito anteriormente, a prestação tributária é pecuniária, ou seja, seu conteúdo é expresso em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir. O direito brasileiro não admite a instituição de tributo em natureza, vale dizer, expresso em unidade de bens diversos do dinheiro, ou em unidade de serviços.

Assim, a dívida de tributo há de ser satisfeita em moeda. Nesse sentido, diz Hugo de Brito Machado (2004, p.66) que não é correto dizer que a penhora de bens, nas execuções fiscais satisfaz o crédito tributário do exequente, uma vez que a penhora não extingue o crédito, já que com a arrematação do bem penhorado, a Fazenda Pública credora receberá em dinheiro, e este sim extingue a cobrança.

Há de se frisar que o tributo não é multa ou “sanção de ato ilícito”.

Para Ricardo Lobo Torres (2011, p. 238):

São inconfundíveis

o

tributo

e

a

penalidade.

Aquela deriva da

incidência

do

poder

tributário

sobre

a

propriedade

privada.

A

penalidade pecuniária resulta do poder legal do Estado e tem por

16

objetivo resguardar a validade da ordem jurídica.

Quando se diz que o tributo não constitui sanção de ato ilícito, isso quer dizer que a lei não pode incluir na hipótese de incidência tributária o elemento ilicitude.

Concorda Hugo de Brito Machado (2004, p. 67), com o acima exposto, quando diz que a legislação: “não pode estabelecer como necessária e suficiente à ocorrência da obrigação de pagar um tributo uma situação que não seja lícita. Se o faz, não está instituindo um tributo, mas uma penalidade”.

Todavia, um fato gerador de tributo pode ocorrer em circunstâncias ilícitas, mas essas circunstâncias são estranhas à hipótese de incidência do tributo, e por isso mesmo, irrelevantes do ponto de vista tributário.

O que importa, nesse caso, é a realidade da renda e não sua licitude, de acordo com o princípio non olet 3 (AMARO, 2006, p.276), consagrado também no art. 43, §1º. do CTN, in verbis:

Art. 43. O imposto, de competência da União, sobre a renda e proventos de qualquer natureza tem como fato gerador a aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica:

( ) ... § 1º. A incidência do imposto independe da denominação da receita ou do rendimento, da localização, condição jurídica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepção.

Devem-se tecer comentários ainda a respeito do princípio da legalidade, encontrado também no âmbito penal. Tal princípio, na esfera tributária, é analogamente aplicado como na esfera penal, em que não existe obrigação tributária sem lei anterior que defina fato ou ato passível de tributação, assim como no campo penal não existe crime sem lei anterior que o defina.

Em

razão

disso, no domínio tributário, esse princípio

passa a

ser

reconhecido como princípio da irretroatividade. (AMARO, 2006, p.118)

Dessa forma, a prestação tributária pode apenas existir se o tributo for

3 O princípio do “tributo ‘non olet’” (

...

)

preconiza que se deve interpretar o fato gerador pelo

aspecto objetivo, sendo irrelevantes os aspectos subjetivos, atinentes à pessoa destinatária da cobrança do tributo. (SABBAG, 2009, p.38)

17

instituído em lei.

Cabe

aqui

também

fazer

menção

novamente

ao

princípio

da

compulsoriedade, uma vez que o tributo, sendo emanado de lei, por legisladores eleitos por manifestação legítima do povo, não tem como base as vontades entre as partes na relação jurídica, e sim uma imposição legal,

consentida pela sociedade.

Corrobora esse entendimento Hugo de Brito Machado (2004, p.46) quando diz:

Sendo a lei a manifestação legítima da vontade do povo, por seus representantes nos parlamentos, entende-se que o ser instituído em lei significa ser o tributo consentido. O povo consente que o Estado invada seu patrimônio para dele retirar os meios indispensáveis à satisfação das necessidades coletivas.

Por último, resta realizar considerações a respeito do termo atividade administrativa plenamente vinculada, que, ainda nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.69) é aquele cuja execução a Administração Pública não possui discricionariedade para decidir quando agir ou não.

Isso quer dizer que a lei não estabelece apenas um fim a ser alcançado, a forma a ser observada e a competência da autoridade para agir. Estabelece, além disso, o momento, o quanto agir e o conteúdo da atividade administrativa; não deixando margem à apreciação da autoridade, que fica inteiramente vinculada ao comando legal. (MACHADO, 2004, p.70)

Conclui-se assim, que o tributo deve apenas ser pago em moeda corrente ou cheque, sendo exercido de forma imposta, não admitido seu pagamento in natura, também não podendo definir hipóteses de incidências ilícitas, devendo ser imposto por lei e cobrado sem qualquer arbitrariedade pelo gestor público, sendo-lhe obrigatória a arrecadação tributária.

18

1.2 A evolução histórica da tributação

A tributação esteve presente na vida do homem desde os primórdios, sendo assim, pode se observar a constante necessidade da população em eleger e manter um Poder concentrado para organizar a sociedade.

Os tributos em suas primeiras acepções eram tidos como presentes ou oferendas dos cidadãos destinados à realeza, chefes ou líderes da comunidade, conforme a obra Função Social dos Tributos, do Programa Nacional de Educação Fiscal – PNEF (2009, p.11).

Com o período de dominação entre os povos, a tributação tomou seu caráter como hoje é conhecido, passando não mais a ser uma prestação voluntária, mas sim uma prestação compulsória, em que os povos dominados entregavam parte ou todos seus bens ao exército vencedor, e passando a ser dominado pela coroa vitoriosa.

Já na Idade Moderna, com início das Grandes Navegações, a tributação passa a ter por finalidade maior, além de reunir fortuna, construir e desenvolver as esquadras para a navegação, investindo assim na comercialização e assim prosperidade financeira de seu Estado, fazendo com que possa trazer as mercadorias de outras regiões, ainda segundo a obra supracitada (idem, p.13).

Destaca-se de suma importância histórica esse fato, pois dessas circunstâncias adveio um dos princípios básicos da tributação atual. Ocorre que a cobrança passou, neste momento, a ser aceita em outro e prata, o que era a forma de financiar as grandes viagens, por isso se passou a ser exigido o tributo em moeda e não mais mercadoria.

Traz de maneira bastante perspicaz Maria Lúcia Bastos Saraiva Matos em seu artigo A Evolução Histórica do Direito Tributário (2007. p.1-2), a respeito do início da tributação em território tupiniquim, que:

O chamado quinto do pau-brasil foi o primeiro tributo transplantado em terras brasileiras. Ele era pago à coroa por todos os tesouros ou descobertas no Brasil. Seu nome representada a alíquota fiscal e a forma de pagamento, tendo em vista que a moeda corrente em Portugal não havia sido adotada nesta terra e todos os pagamentos à

19

coroa eram feitos com madeira da árvore do Pau-Brasil. A arrecadação, bem como a fiscalização dos tributos eram feitos pelos servidores especiais da coroa, em terras brasileiras, denominados de “rendeiros” e seus auxiliares.

Nesta época, diferentemente da Europa – até por tratar-se de uma colônia ainda sem desenvolvimento algum, de economia apenas extrativista –, os tributos eram pagos in natura 4 , já que também não havia qualquer organização fiscal.

No início da Idade Contemporânea, permeadas pelos ideais da Revolução Francesa, também no Brasil foram deflagradas revoltas. Quanto ao prisma tributário, o movimento mais significativo foi a chamada Inconfidência Mineira, que teve como pilar o desagrado quanto a cobrança do quinto do ouro pela Coroa Portuguesa, sobretudo extraído nos garimpos brasileiros. (PNEF, 2009, p.15)

Transpassados alguns anos de reorganização política e tributária no Brasil, com a decretação do Ato Adicional de 1834, buscou-se, segundo Maria Lúcia Bastos Saraiva Matos (2007, p.3) determinar competências para legislar a respeito de matéria tributária, sempre observando as imposições gerais do Estado.

A partir de então, os tributos passaram, com a evolução da sociedade e das concepções de Estado, a serem criados e regulamentados por leis buscando o bem-estar social, deixando de lado o caráter anterior de apenas financiar o luxo dos governantes. (PNEF, 2009, p.17)

Contudo, foi apenas na Constituição de 1967 que passou a existir o capítulo “Do Sistema Tributário”, sendo a primeira vez em que a matéria foi abordada em capítulo específico, tratando minuciosamente do Sistema Tributário Nacional, abarcando idéias que permaneceram na Constituição de 1969. (MATOS, 2007, p.5)

Dessarte,

depois

de

o Brasil suportar diversas transformações

econômicas e sociais, sejam de cunho político ou tributário, foi possível em

4 Expressão utilizada para designar

pagamento que não seja

feito em

moeda ou outra

prestação pecuniária em cujo valor se possa exprimir. É exemplo disso é o pagamento em mercadorias.

20

1988 instituir uma Constituição que, nos limites do Direito Público e do Direito Privado, detalhou de forma clara e objetiva os direitos e deveres dos cidadãos e do Estado, visando uma sociedade mais justa e digna, tanto para os quais a habitam, quanto para os transeuntes.

1.3 O processo de criação do crédito tributário

Como meio de efetivar a arrecadação dos valores advindos das relações tributárias não é possível a simples arbitrariedade nas cobranças, ou estipulação randômica a respeito de quem ou quanto deverá pagar de tributos às Fazendas Públicas.

É necessário todo um minucioso processo para estabelecer desde quais condutas serão passíveis de tributação, até a efetiva cobrança dos valores a receber. Tais procedimentos serão elencados e detalhados nos tópicos subsequentes.

1.3.1 A hipótese de incidência

O instituto da hipótese de incidência tributária remonta a um momento abstrato, previsto em lei, de uma atitude ainda não executada, porém, caso a seja, será hábil a deflagrar a relação jurídico-tributária.

Caracteriza-se

pela

abstração,

que

se

opõe

a

um fato concreto,

consolidado, definindo-se pela escolha, feita pelo legislador, de fatos quaisquer, no mundo fenomenológico, propensos a ensejar o nascimento de um evento jurídico-tributário.

Nas palavras de Vittorio Cassone, citado por Eduardo de Moraes Sabbag (2011, p.672), hipótese de incidência é a “descrição que a lei faz de um fato tributário que, quando ocorrer, fará nascer a obrigação tributária (obrigação

21

de o sujeito passivo ter de pagar ao sujeito ativo o tributo correspondente)”.

Abstrai-se deste entendimento, então, que a hipótese de incidência é um requisito essencial e indispensável para todo o prosseguimento da atividade tributária.

1.3.2 O fato gerador

De modo prático, tem-se que o conceito de fato gerador nada mais é que a materialização de ato antes apenas abstrato balizado na legislação como hipótese de incidência.

Corroborando com tal entendimento, tem-se, nas palavras de Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.142), que o "fato gerador do tributo é o conjunto dos pressupostos abstratos descritos na norma de direito material, de cuja concreta realização decorrem os efeitos jurídicos previstos".

O fato gerador advindo da concretização da hipótese de incidência pode classificar-se em duas espécies: principal e acessória. Dessarte, positivou o Código Tributário Nacional, em seus artigos infracitados, a definição de tais espécies. (AMARO, 2006, p.255)

Com a redação do art. 114 do Código Tributário Nacional, tem-se que "fato gerador da obrigação tributária principal é a situação definida em lei como necessária e suficiente a sua ocorrência".

na leitura

do artigo subseqüente, o fato gerador da obrigação

acessória "é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal".

Tratar-se-á

minuciosamente

as

definições

dos

termos

“principal” e

“acessório” no próximo tópico, quando se lidar com as obrigações tributárias.

Compete ainda destacar que o fato gerador merece expressiva importância por, com base no Princípio da Irretroatividade Tributária, determinar a lei vigente no momento do implemento do fato gerador. (SABBAG,

22

2011, p.672-673)

Exemplificando o parágrafo prévio, tem-se o caso em que a autoridade fiscal, deve, no momento de uma autuação, fazer uso de apenas, e tão somente, de lei antecessora ao fato gerador de tributação, uma vez que a aplicação de uma norma divergente desta afrontaria o princípio constitucional mor, a segurança jurídica, resultando em uma retroatividade legal, a qual se almeja impedir com o postulado constitucional do princípio da Irretroatividade Tributária. (SABBAG, 2011, p.673)

Sustenta a doutrina (SABBAG, 2009, p.211) que é útil para a verificação de incidência ou não de tributação em um ato, valer-se da decomposição do fato gerador em aspectos como abaixo elencados:

  • a) Pessoal: Sujeito ativo e passivo;

  • b) Temporal: Momento da ocorrência do fato gerador;

  • c) Espacial: Lugar da ocorrência do fato gerador;

  • d) Material: Descrição do núcleo da hipótese de incidência;

  • e) Quantitativo: Base de cálculo e alíquota.

Insta

salientar,

que

conforme

leitura

do

art.

118

do

CTN 5 ,

são

irrelevantes, para a ocorrência do fato gerador, tanto a natureza do objeto dos atos praticados quanto os efeitos decorridos desses atos.

Dessa forma, são passíveis de tributação os atos nulos e os atos ilícitos, prevalecendo assim o princípio da interpretação objetiva do fato gerador (cláusula non olet).

Quanto à consumação do fato gerador, tem-se que, não dispondo a lei de modo diferente, considera-se ocorrido, e existentes seus efeitos, quando (SABBAG, 2009, p.211):

  • a) Tratando-se de situação de fato, desde o momento em que se

verifiquem as circunstâncias materiais necessárias a que se produzam os

5 Art. 118 do Código Tributário Nacional - A definição legal do fato gerador é interpretada abstraindo-se:

I – da validade jurídica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes responsáveis, ou terceiros, bem como da natureza do seu objeto ou dos seus efeitos; II – dos efeitos dos fatos efetivamente ocorridos.

23

efeitos geralmente decorrentes.

  • b) Tratando-se de situação jurídica, desde o momento em que tal

situação esteja definitivamente constituída, nos termos do direito.

Assim,

se

a

hipótese de

incidência do tributo é uma prestação

de

serviços de qualquer natureza (ISS), por exemplo, pode-se dizer que se tem

uma situação de fato.

Já quando a hipótese de incidência do tributo é a propriedade de um bem imóvel, pode-se dizer que se tem uma situação jurídica.

Enfim, em ambas hipóteses, têm-se dessa forma criado uma obrigação tributária entre o contribuinte e a respectiva Fazenda Pública competente.

1.3.3 A obrigação tributária

Necessário é, prioritariamente, elucidar o conceito de relação jurídica tributária, uma vez que esta é a origem da obrigação aqui tratada entre o contribuinte e o ente tributante.

A partir do momento em que é existente uma relação tributária, nasce concomitantemente uma obrigação entre as partes.

A relação tributária, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.122), consubstanciada no princípio da legalidade, advém da ocorrência de um ato caracterizado legislativamente como hipótese de incidência a qual desencadeia uma relação jurídica de natureza tributária.

Ainda nas palavras do

mesmo

doutrinador, o fato

gerador,

que

é

a

materialização da hipótese de incidência, pode originar duas classes de

obrigações tributárias (MACHADO, 2009, p.122-123):

  • 1. Principal: o sujeito passivo está sempre obrigado a prestação de

natureza patrimonial, sempre monetária. É o ato de pagar tributo ou multa.

  • 2. Acessória:

o

objeto

da

obrigação

acessória

é

sempre

não

patrimonial. Referindo-se a uma obrigação de fazer ou não fazer.

24

Na visão de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.217), a obrigação principal tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária de caráter patrimonial, conforme aduz o art. 113, § 1º do CTN 6 .

Por sua vez, a obrigação acessória, na letra do art. 113, § 2º do mesmo Código 7 , tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, previstas em hipóteses de incidência devidamente caracterizadas na legislação tributária, no intuito de colaborar com a arrecadação de impostos, tomando-se como exemplo os atos de inscrever-se no cadastro de contribuintes, emitir nota fiscal, não receber mercadorias desacompanhadas da documentação necessária, escriturar um livro, admitir o exame dos livros e documentos pelo fiscal.

Desse mesmo entendimento compartilham os doutrinadores Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.217), Hugo de Brito Machado (2009, p.124), e ainda Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.150).

Há de se observar que não é permitido ao ente tributante coagir o contribuinte a tomar, ou não, certa atitude em relação ao cumprimento da obrigação acessória. É cabível neste caso a instituição de um crédito em relação ao sujeito passivo com caráter de penalidade pelo descumprimento da obrigação correspondente.

No entanto, deve-se fazer uma ressalva quanto à leitura do CTN, em seu art. 113, § 3º, onde versa que “a obrigação acessória, pelo simples fato de sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária”.

Não se deve tomar a simples interpretação textual desse artigo, uma vez que, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.124) o inadimplemento de uma obrigação acessória não a converte em principal, mas sim faz nascer para o Fisco o direito de constituir um crédito tributário contra o inadimplente, cujo conteúdo é a multa correspondente.

  • 6 Art. 113 do Código Tributário Nacional – A obrigação tributária é principal ou acessória. §1.º A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente,

  • 7 Art. 113 do Código Tributário Nacional – A obrigação tributária é principal ou acessória. §2.º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos.

25

Assim, o dispositivo supracitado na verdade traz a situação em que, ao fazer um lançamento tributário, a autoridade administrativa deve considerar o inadimplemento de uma obrigação acessória como fato gerador de uma obrigação principal.

1.3.4 O lançamento

Como

visto

anteriormente, a execução de um

ato tipificado na

legislação tributária como hipótese de incidência, faz surgir uma relação tributária, entre o Fisco (sujeito ativo) e o contribuinte (sujeito passivo), de

natureza obrigacional, seja ela principal ou acessória.

Contudo, apenas o surgimento desta obrigação não dá ainda o direito ao Fisco de exigir a prestação por parte do contribuinte. É necessário que esse último seja notificado de forma escrita para o adimplemento de sua obrigação em relação ao ente tributante.

Preconiza o art. 142 do Código Tributário Nacional, in verbis:

Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível. Parágrafo único. A atividade administrativa de lançamento é vinculada e obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional.

Ou

seja,

o

lançamento é ato documental de cobrança, pelo qual se

declara a obrigação tributária nascida do fato gerador.

Vale-se frisar, nas palavras de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p. 258), que:

(

...

)

se trata de ato administrativo vinculado (não discricionário), uma

vez que deve ser balizado pela lei, e não por critérios adstritos à

26

oportunidade e à conveniência. Ademais, o lançamento é ato administrativo não auto-executório, por não ser veiculado pela coerção humana, mas por trâmites administrativos de cobrança, despidos de coercibilidade. Caso não seja adimplida a obrigação tributária.

Já Hugo de Brito Machado (2004, p.169), utilizando-se da leitura do art. 142 do CTN, transcreve que:

(

...

)

é o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência

do fato gerador da obrigação correspondente, identificar o seu sujeito passivo, determinar a matéria tributável e calcular ou por outra forma definir o montante do crédito tributário, aplicando, se for o caso, a penalidade cabível.

Analisando o artigo supracitado, pode-se perceber o que se chama de natureza mista do lançamento, sendo ela declaratória e constitutiva. Operando com efeitos ex tunc, prezando pelo Princípio da Irretroatividade, já tratado anteriormente. (SABBAG, 2009, p.258), vem o instituto do lançamento à declarar a existência de crédito tributário em face do contribuinte.

Este mesmo instituto, operando com efeitos ex nunc, classifica-se como ato constitutivo, uma vez que cria direitos e deveres entre as partes envolvidas nesta relação.

Dessa forma, há de se dizer que o instituto do lançamento possui uma natureza jurídica mista.

Cabe, ainda, elucidar que o lançamento é ato privativo do ente fiscal.

Contudo, pode em seu processamento ocorrer participação do contribuinte em auxiliar o ato de lançar, participação esta que influencia na classificação dos lançamentos nas seguintes espécies elencadas no CTN e doutrinariamente difundidas, como por Hugo de Brito Machado (2004, p.172) e Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.259):

Lançamento de Ofício (Art. 149, I 8 ).

8 Art. 149 do Código Tributário Nacional – O lançamento é efetuado e revisto de ofício pela autoridade administrativa nos seguintes casos:

I – quando a lei assim o determine;

27

Lançamento por Declaração (Art. 147 9 ).

Lançamento por Homologação (Art. 150 10 ).

De tal maneira, pode-se depreender que o lançamento é em si o meio de comunicação e interação da Fazenda Pública com o contribuinte, tanto para auxiliar na constituição do crédito tributário quanto para notificar que contra esse haverá um título tributário a, em breve, ser quitado.

1.3.4.1 Lançamento de ofício

Inicialmente, conceituando as espécies de lançamento, conforme o grau de necessidade de participação do contribuinte para a efetivação do mesmo, tem-se o Lançamento de Ofício, o qual não demanda do citado auxílio.

Dessa forma, tem-se que será de ofício o lançamento realizado por pura e simples iniciativa da autoridade administrativa, uma vez que esta é dotada de todas as informações necessárias para criação do crédito tributário. Exemplo disso é o que ocorre no Imposto Territorial Urbano – IPTU, em que a Fazenda Pública municipal mantém cadastros das propriedades de imóveis e, com base nestes cadastros, fazem, anualmente, o lançamento do imposto devido a cada proprietário. (SABBAG, 2009, p.259)

Além disso, pode também ser objeto de lançamento de ofício, os tributos que, em princípio, devessem ser objetos de lançamento por declaração ou homologação, uma vez que obrigado o contribuinte a declarar ou apurar a quantia e antecipar o pagamento se omita no cumprimento de seus deveres. (MACHADO, 2004, p.173)

Dessa maneira, pode-se concluir que o lançamento tributário é uma

9 Art. 147 do Código Tributário Nacional – O lançamento é efetuado com base na declaração do sujeito passivo ou de terceiro, quando um ou outro, na forma da legislação tributária, presta à autoridade administrativa informações sobre matéria de fato, indispensáveis à sua efetivação. 10 Art. 150 do Código Tributário Nacional – O lançamento por homologação, que ocorre quanto aos tributos cuja legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa.

28

forma do Estado de oficializar e informar ao contribuinte a respeito de um crédito tributário contra ele a ser cobrado.

1.3.4.2 Lançamento por declaração

Conforme

critério

utilizado

no

item

anterior,

passa-se

a

tratar

do

Lançamento de ofício, o qual já demanda certa atuação do contribuinte para que se efetive.

Tem-se por lançamento por declaração, segundo Ricardo Lobo Torres (2011, p.282), aqueles os quais a legislação tributária impõe ao contribuinte o oferecimento à autoridade administrativa das informações quanto aos fatos necessários ao cálculo do valor do tributo.

Dessa forma, o lançamento por declaração é atividade da autoridade administrativa, com a colaboração do sujeito passivo, que lhe presta informações sobre a matéria de fato, e se conclui com a notificação feita ao contribuinte, determinando o prazo de que este dispõe para o pagamento do valor estabelecido. (SABBAG, 2011, p.773)

Esta espécie de lançamento é utilizada, por exemplo, para a constituição do Imposto de Renda, uma vez que o contribuinte, através se formulário preenchido online declara os valores auferidos no ano da taxação, para que a Receita Pública possa constituir o lançamento com base nos dados informados.

Há de se destacar que, antes da manifestação da autoridade com a notificação, não existe para o contribuinte o dever de pagar o tributo, nem muito menos existe no mundo de fato o crédito tributário, uma vez que este é fruto daquele.

Conclui-se que o ato de lançamento por declaração representa nada menos que a necessidade da contra-prestação do contribuinte, não só de natureza pecuniária, mas também no intuito de auxiliar a proba e eficaz administração pública, já que a própria sociedade é quem, dessa forma, institui

29

a boa-fé na gerência do Estado.

1.3.4.3 Lançamento por homologação

Como

última

espécie

de

lançamento

quanto

a

participação

do

contribuinte em sua elaboração, o lançamento por homologação é aquele que demanda que o indivíduo participe de forma mais contundente para sua concretização.

Expressa Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.247), conceituando o instituto estudado neste item, “que o próprio contribuinte opera o lançamento e antecipa o pagamento, sob o controle genérico de fiscalização e a condição da homologação expressa, ou tácita.” por parte do sujeito ativo.

Decorrente da apuração do valor devido e antecipação o respectivo pagamento, os créditos tributários originários de lançamento por homologação devem ser pagos antes da manifestação da autoridade administrativa acerca do mesmo. (SABBAG, 2011, p. 774)

Nesta situação, a autoridade administrativa apenas confere a exatidão das informações prestadas pelo contribuinte de atividade exercida passível de tributação, chamado de homologação expressa, conforme aduz Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.232).

Outrossim, perante inércia da autoridade administrativa perdurada no tempo quanto à homologação do lançamento surge a homologação tácita. Ambas as espécies são regidas no Código Tributário Nacional como segue:

Art. 150. O lançamento por homologação, que ocorre quanto aos tributos cuja legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa, opera- se pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa. – HOMOLOGAÇÃO EXPRESSA § 4º: Se a lei não fixar prazo a homologação, será ele de cinco anos, a contar da ocorrência do fato gerador; expirado esse prazo sem que a Fazenda Pública se tenha pronunciado, considera-se homologado o lançamento e definitivamente extinto o crédito, salvo se comprovada

30

a ocorrência de dolo, fraude ou simulação. – HOMOLOGAÇÃO TÁCITA

Vale-se salientar que o objeto da homologação não é o pagamento, mas sim, o apuramento do montante devido, tal grau que é plausível que incida homologação sem que tenha ainda ocorrido pagamento. (MACHADO, 2004,

p.173)

De tal forma, conclui-se que é irrefutável a necessidade da participação do credor na maior parte dos lançamentos feitos pela Fazenda Pública para arrecadação de seus tributos, fato que evidencia a manifesta imprescindibilidade da boa-fé por parte do contribuinte para uma proba política fiscal.

1.3.5 O crédito tributário

Primeiramente, um breve resumo de todo processo para criação do crédito tributário é importante ser feito.

Em um momento inicial têm-se uma lei a qual descreve uma conduta passível de tributação, implantando dessa forma uma hipótese de incidência, que, com sua materialização origina um fato gerador de tributação.

Ou seja, referido processo desencadeia uma obrigação tributária, da qual o particular se sujeita a ter contra ele feito um lançamento tributário.

Lançamento este que, seja ele feito puramente por autoridade administrativa ou com auxílio do contribuinte, cria para o Estado um crédito em face do sujeito tributado, tornando a obrigação tributária em um título líquido e certo. (MACHADO, 2004, p.123)

É importante, nesse momento, dar atenção ao disposto no art. 140 do aludido código, versando que a obrigação tributária, vale dizer, o poder jurídico de criar o crédito, não é afetada por qualquer circunstância capaz de modificar o crédito:

31

Art. 140. As circunstâncias que modificam o crédito tributário, sua extensão ou seus efeitos, ou as garantias ou os privilégios a ele atribuídos, ou que excluem sua exigibilidade não afetam a obrigação tributária que lhe deu origem.

Ainda da leitura de Hugo de Brito Machado (2004, p. 168) entende-se que o crédito tributário pode ser afetado sem que também o seja a obrigação. Assim, como exemplo, se averiguada uma irregularidade na constituição do crédito tributário em sua fase de lançamento, o crédito será nulo.

Com isso, deve-se atentar para o momento em que houve vício em todo o procedimento de criação do crédito tributário, tomando-se como marco inicial a existência da obrigação tributária para tal averiguação.

Ocorre que, se constatada a existência de vício anterior à obrigação tributária, tal vício afeta todos os atos seguintes, tornando dessa forma nulo tanto o crédito tributário quanto a obrigação tributária em si.

No entanto, verificada a existência de vício em ato posterior a instituição da obrigação tributária, seja no ato de lançamento, seja na criação do crédito tributário, estes últimos serão considerados nulos, mas persistirá válida a obrigação, podendo, após saneamento, ocorrer novo lançamento e, por conseguinte, instituição de novo crédito tributário.

Ademais, segundo se depreende da leitura do art. 141 do Código Tributário Nacional 11 , o crédito tributário apenas se modifica ou se extingue nos casos previstos em lei, em observância ao instituto da atividade administrativa plenamente vinculada.

Tal instituto, como já estudado (p. 17), visa manter a proba e eficaz administração pública, restringindo ao administrador usar-se de meios arbitrários e discricionários para facultar a arrecadação tributária em favor de um ou outro contribuinte, e demais atitudes de improbidades administrativas veiculadas à seara tributária, sob pena de responsabilidade funcional.

Para rematar, o crédito tributário nada mais é do que a certeza e liquidez

11 Art. 141 do Código Tributário Nacional – O crédito tributário regularmente constituído somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluída, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais não podem ser dispensadas, sob pena de responsabilidade funcional na forma da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias.

32

da obrigação tributária, de forma a possibilitar a criar um débito do contribuinte em relação à Administração Pública.

1.4 A inscrição em Dívida Ativa

Transpassado todo o processo de criação do crédito tributário elucidado no tópico anterior, chega-se ao momento que a Administração Pública deve buscar de forma coercitiva a satisfação de seus créditos.

Dessa forma, decorrido o prazo para pagamento desses, não sendo extinto, suspenso ou excluído, enseja à Administração Pública o direito de inscrever o contribuinte devedor em Dívida Ativa, conforme se depreende da leitura da obra de Luciano Amaro (2006, p.485), e corrobora o art. 201 do Código Tributário Nacional 12 .

Busca-se,

com

a

ocorrência

de

tal

inscrição,

fazer

com

que,

principalmente, o contribuinte realize o

pagamento

de

seus

débitos,

e

subsidiariamente, garanta o poder de executar contra o devedor o crédito tributário inadimplido.

Segundo Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.153-154), a inscrição garante a natureza jurídica de título executivo, uma vez que com a inscrição é gerada uma Certidão de Dívida Ativa (CDA) que confere exequibilidade ao crédito tributário a que se refere.

Viu-se anteriormente que a constituição do crédito tributário traz os outros dois requisitos de título executivo, sendo a certeza e a liquidez.

Outro ponto a destacar, é que o termo “certidão” refere-se a um ato de assegurar a verdade de um fato.

No caso em tela, a Certidão de Dívida Ativa vem para declarar a verdade

12 Art. 201 do Código Tributário Nacional – Constitui Dívida Ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.

33

de um fato, este que nada mais é que a existência de uma dívida de um contribuinte perante a Administração Pública.

Desta maneira, admite-se que a CDA possui natureza jurídica prova pré- constituída (MACHADO, 2004, p.242-243), exercendo papel de título executivo extrajudicial, como versa o art. 585, inciso VII do Código de Processo Civil. 13

Feita a inscrição, vê-se possível o ajuizamento de ação judicial para cobrança do débito, ação esta que leva o nome de Execução Fiscal, pautada na Lei de Execuções Fiscais, de nº. 6.830/80, a qual será tratada de uma forma mais detalhada adiante. (SABBAG, 2009, p.283)

Assim, pode-se afirmar que a inscrição em Dívida Ativa é atividade administrativa indispensável para a satisfação do crédito tributário da Administração Pública, que foi inadimplido pelo contribuinte, o qual também está alicerçado à atividade administrativa plenamente vinculada, atribuindo ao Administrador o dever de seguir com a cobrança o quanto seja necessário para a efetiva arrecadação tributária.

13 Art. 585 do Código de Processo Civil – São títulos executivos extrajudiciais:

VII –

a certidão

de Dívida Ativa da Fazenda Pública da União,

dos Estados, do Distrito

Federal, dos Territórios e dos Municípios, correspondente aos créditos inscritos na forma da lei.

34

2

OS

PRINCÍPIOS

BÁSICOS

QUE

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

REGEM

A

No intuito de estabelecer regras de condutas esperadas, permanentes e

obrigatórias para a boa administração pública, traz o art. 37 da vigente Constituição Federal 14 , combinado com demais normas do nosso regime político, os ditos princípios básicos da administração pública, os quais merecem destaque neste trabalho: legalidade, moralidade, impessoalidade ou, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, supremacia do interesse público; não menos importantes rege esparsamente o ordenamento jurídico também os princípios da ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, finalidade e motivação.

Pode-se dizer dessa forma, que os princípios supracitados constituem os alicerces da atividade pública, e renunciá-los, nas exímias palavras de Hely Lopes Meirelles (2007 p.87) é “desvirtuar a gestão dos negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais”.

Sendo assim, são sobre tais fundamentos é que todo e qualquer ato administrativo deverá se balizar para garantir uma proba administração.

Contudo, antes de adentrar-se ao mundo dos princípios administrativos, é valido neste momento que se faça um breve estudo a respeito de normas jurídicas e suas espécies: regras e princípios; afim de que se possa de uma melhor forma extrair um completo entendimento a cerca dos objetos de estudo.

14 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (

...

).

35

2.1 Normas jurídicas

Fazendo-se valer de uma interpretação literal da matéria que faz este item chamar-se de normas jurídicas, pode-se dizer que se trata de um direcionamento de cunho jurídico que visa nortear determinadas condutas.

Corrobora este entendimento Humberto Ávila (2005, p. 22) ao afirmar que “normas não são textos nem o conjunto deles, mas os sentidos construídos a partir da interpretação sistemática de textos normativos”.

Completa ainda, Riccardo Guastini, em sua obra Teoria e Dogmatica delle Fonti (apud ÁVILA, 2005, p.22), no que tange quanto ao surgimento da norma, sendo esta fruto da interpretação feita pelos dispositivos dos referidos textos.

Também há quem defenda que norma seja uma proposição de modo que alvitre como deve ser determinada conduta, de forma que quando positivada passe a ser aplicada aos moldes do sistema jurídico a que pertença. (FERRAZ JUNIOR, 2003. p.100)

Complementa Tércio Sampaio Ferraz Junior (ibidem) ainda ao expor

que:

Como se trata de uma proposição que determina como devem ser as condutas, abstração feita de quem as estabelece, podemos entender a norma como imperativo condicional, formulável conforme proposição hipotética, que disciplina o comportamento apenas porque prevê, para sua ocorrência, sanção.

Desse excerto pode-se extrair um entendimento de que norma seria apenas a vontade de um indivíduo imperada sobre os demais para que consiga aquele ter o controle dos demais. Pode-se depreender um caráter absolutista advindo desta conceituação.

Não se encerra, no entanto, as tentativas de conceituar normas depois de tudo acima exposto.

Outra corrente posiciona-se no entendimento de que norma não seja

36

uma proposição, emanada de uma fonte externa, mas sim uma prescrição, a qual também impõe um dever ser, no entanto, diferentemente da norma como proposição, que independe da vontade dos afetados, a vontade na norma como prescrição é um pressuposto essencial para a existência desse. (FERRAZ JUNIOR, 2003, p.101)

Por fim, há ainda quem, ao buscar o meio-termo entre as duas últimas correntes, chegou a conclusão de que norma é uma comunicação entre a conduta imposta e a vontade dos sujeitos que prescreveram tal norma, visando através das reações destes aperfeiçoar determinada norma.

Pois bem, de todo exposto pode-se aduzir que seja qual for a corrente adotada, o que se busca é nortear as condutas dos indivíduos, no intuito de se preservar a boa relação entre eles, por meio de obrigações, permissões e proibições para a manutenção do velho jargão: “o direito de um se encerra quando começa o de outro”.

2.1.1 Regras e princípios como espécies de normas jurídicas

Regras e princípios de natureza jurídica cercam a sociedade e se fazem presentes a cada pensamento quando subconscientemente se indaga a respeito da ilicitude ou moralidade de certa conduta a se praticar.

Com isso, pode-se afirmar que regras e princípios são espécies de normas jurídicas.

Nesse sentido é o entendimento de José Joaquim Gomes Canotilho (1993, p.166), in verbis:

  • a) as regras e princípios são duas espécies de normas;

  • b) a distinção entre regras e princípios é uma distinção entre duas espécies de normas.

As regras visam normatizar objetivamente o comportamento dos indivíduos administrados, no intuito de garantir a convivência e cooperação

37

entre os membros da sociedade.

Já os princípios, do latim principium, tem por significado, numa definição barata: início, começo, origem das coisas.

Na idéia de Luís Diez Picazo citado por Bonavides (2004, p255) “onde designa as verdades primeiras”, as quais são os alicerces de toda premissa de um sistema.

Como as regras, os princípios também têm por finalidade nortear as condutas esperadas dos indivíduos, no entanto difere-se por ter uma aplicação subjetiva, atuando na mente das pessoas para propiciar ou coibir determinado ato.

No entanto, não se deve tratar tais espécies como opostas, uma vez que ambas complementam-se na aplicação nos sistemas constitucionais.

Não há como se criar um sistema jurídico apenas com regras, uma vez que seria infinitamente impossível prever todas as possíveis condutas de um indivíduo e regrá-las em uma coletânea de volume inestimável.

Caso assim o fosse, seria um sistema totalmente engessado, não oportunizando flexibilidades necessárias para a solução de conflitos, impedindo também a evolução do sistema.

Por outro lado, um sistema baseado tão somente em princípios geraria uma insegurança muito grande na sociedade, por tratar-se de norma de natureza subjetiva, cada um poderia interpretá-la da maneira que convir, além da existência de princípios que se conflitam entre si, conduzindo a um sistema falho de segurança jurídica, ruindo toda sociedade. (CANOTILHO, 1993, p.169)

Dessa forma, vê-se que um saudável sistema jurídico é aquele que consegue ao mesmo tempo que determina de forma rigorosa as condutas dos indivíduos, também é flexível o bastante para adaptar-se as realidades sociais e permitir a evolução do sistema, aperfeiçoando-se na busca pelo equilíbrio e cooperação nas relações humanas.

38

2.2 Princípios administrativos

Passa-se neste momento, a tratar da matéria principal deste capítulo, que são os princípios administrativos, os quais já foram destacados (p. 34) sendo eles os da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, eficiência, publicidade, e a supremacia do interesse público.

2.2.1 Princípio da legalidade

Uma das principais garantias que o contribuinte, e a sociedade em geral, devem ter é de não surpreenderem-se com atos administrativos ilícitos, cobranças indevidas, eivadas por discricionariedades por parte da Administração Pública.

Inicialmente, conforme se depreende da leitura de Hely Lopes Meirelles (2007, p.87-88) uma das principais características do princípio da legalidade no âmbito administrativo, é que este se difere do princípio da legalidade na esfera privada, uma vez que nesta última, ao indivíduo é lícita a prática de qualquer ato que não seja vedado em lei, em contraposição, naquele, âmbito administrativo, a Administração Pública, frisa-se, não tem liberdade para agir arbitrariamente, ou seja, a Administração Pública pode somente exercer sua atividade pautada em lei que autorize tal prática.

Desse pensamento também compartilha Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p.105) quando escreve que “ao contrário dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza”.

Este princípio, busca, dessa forma, garantir que não haverão “surpresas” durante o mandato de certa autoridade, abusando de poderes, como se fosse um monarca absolutista.

39

Não se deve presumir, no entanto, que a Administração Pública deva aplicar as normas contidas no Ordenamento Jurídico apenas da interpretação gramatical do texto da lei, pelo contrário, deve o administrador público pautar seus atos pelos princípios do Direito e da Moral, a fim de legitimar seus atos não só perante a legalidade normativa, como também quanto à moralidade e o interesse social em jogo sob a aplicação de tal ato. (MEIRELLES, 2007, p.88)

Sobre outro importante aspecto atinente a este princípio, acertadamente discorre Hely Lopes Meirelles (ibidem), é que a legalidade refere-se também à subordinação do ato público perante os demais princípios administrativos já elencados, uma vez que ignorados qualquer um desses o ato se torna viciado por não apreciar em sua plenitude razão de existir, qual seja alcançar a proba administração em prol da sociedade.

Este princípio pode ser mais facilmente vislumbrado em atos de visível abuso de poder, como no caso de autoridade administrativa incompetente majorar a alíquota de determinado tributo. Nesta hipótese, ao administrador é vedado a alteração de alíquota sem que antes haja lei permitindo a ele a adoção de tal conduta.

Em suma, pode-se concluir que a legalidade, como princípio administrativo, tem por objetivo assegurar que o administrador público se paute, quanto à elaboração e aplicação de todos seus atos, aos mandamentos da lei e ao interesse social a ser atendido no momento do ato, não podendo de qualquer forma desviar ou afastar-se de tais exigências.

2.2.2 Princípio da moralidade

Se

nas relações humanas vê se como elemento precípuo para

pacificidade a boa-fé, a moral, honestidade e ética, no âmbito da Administração Pública isso não é diferente.

Para

um

probo

gerenciamento

é

mister

condutas

compatíveis

do

administrador quanto aos atos praticados em face de uma sociedade.

40

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p.119), tem-se por moralidade a atuação da Administração Pública e seus agentes com base em princípios éticos, os quais inobservados gera ilicitude administrativa.

Complementa este entendimento Hely Lopes Meirelles (2007, p.88-89), utilizando-se das palavras de Maurice Hauriou (1926, p.197), ao dizer que:

(

)

o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade

... de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.

Nota-se que, a respeito do ato administrativo, este não está sujeito somente a análise de legalidade, mas também, conforme aduz este princípio, a própria ética institucional, devendo o homem, como agente administrativo, aliar sua moral comum à moral administrativa buscando o bem comum, uma vez que atua para o povo. (MEIRELLES, 2007, p.89, apud HARIOU, 1926, p.42)

Ademais, para constatar a violação deste princípio, Alexandre de Moraes (2003, p.312), precisamente transcreveu as palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro (1991, p.111) ao afirmar que:

Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade.

41

Pode-se verificar a aplicação do princípio da moralidade através do julgado da Apelação Cível 274.904-2, em 20-06-2002 pela Quinta Câmara Cível, relatora a Desembargadora Maria Elza, no caso em que servidores de uma autarquia estadual pleitearam a aplicação de reajuste previsto por decreto estadual. A autarquia alegou que o decreto teria violado o art. 37, X 15 , da CRFB/88. O Tribunal, neste caso, reconheceu a violação, no entanto, julgou improcedente a apelação sob o fundamento de que o entendimento contrário permitiria à Administração aproveitar-se de sua própria torpeza, o que seria contrário à moralidade administrativa. Eis a ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SERVIDOR PÚBLICO OCUPANTE DE CARGO EM COMISSÃO NO DEPARTAMENTO DE OBRAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DEOP/MG). DIREITO AO REAJUSTE PREVISTO PELO DECRETO ESTADUAL 36.829/95. O art. 3º do Decreto Estadual 36.796/95 não pode ser interpretado como se estabelecesse um congelamento da remuneração dos servidores ocupantes de cargo em comissão. O princípio da moralidade administrativa veicula regra que proíbe ao Poder Público se aproveitar de suas próprias ilicitudes, razão pela qual o princípio da reserva absoluta de lei formal em matéria de reajuste da remuneração dos servidores públicos não pode ser evocado para deixar de conceder apenas a alguns servidores reajuste previsto em decreto que não foi anulado pela própria Administração e que foi concedido à maioria dos servidores estaduais. O servidor que ocupou cargo em comissão no Departamento de Obras do Estado de Minas Gerais (DEOP/MG) tem direito ao reajuste previsto no Decreto Estadual 36.829/95.

Pelo exposto, pode-se abstrair uma analogia da moralidade administrativa, no Direito Público, com a boa-fé objetiva, no Direito Privado, uma vez que ambas buscam normatizar e prescindir a honestidade, e traçar um padrão de conduta nas relações jurídicas advindas de suas respectivas esferas de atuação.

15 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

42

2.2.3 Princípio da finalidade ou impessoalidade

Este é mais um princípio inerente à atividade administrativa, uma vez que norteia seus atos no intuito de garantir a exata aplicabilidade de um ato para a qual foi criado.

Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p.106), “é na finalidade da lei que reside o critério norteador de sua correta aplicação, pois é em nome de um dado objetivo que se confere competência aos agentes da Administração” sendo assim, qualquer desvio de tal finalidade caracteriza ilícito administrativo.

Podem-se tomar como exemplo destes princípios, os casos em que um imóvel é desapropriado pela Administração Pública com o escopo de se construir um hospital, ou um colégio, contudo usou-se tal propriedade para se montar um campo de golf para a própria autoridade. É evidente nesse caso o desvio de finalidade do ato, o qual deve ser veementemente coibido.

Tal princípio também deve ser combinado com outro princípio que se estudará em item posterior, qual seja o da supremacia do interesse público.

Uma vez que a Administração Pública deve servir para atingir o bem- estar social e melhorar a qualidade de vida da sociedade em todos os aspectos, esta deve praticar atos sempre com a finalidade de atingir o interesse público. Qualquer ato que não busque atingir tal escopo, como atos com intuito de beneficiar pessoalmente o próprio administrador ou a terceiro, deve ser veemente coibido. (MEIRELLES, 2007, p.92)

Vê-se, desse modo, a preocupação de se garantir a sociedade uma administração que busque atingir, de forma eficiente e incorruptível, o bem- estar social, restringindo a atuação do administrador público a este único objetivo que se pretendeu ao produzir certo ato.

A fim de garantir isso, o legislador acertadamente conceituou na Lei nº. 9.784/99, em seu art. 2º, parágrafo único, incisos III e XIII:

Art.

2 o

A

Administração

Pública

obedecerá,

dentre

outros,

aos

43

princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

( ) ... III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; ( ) ... XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

De tal forma, pode-se reconhecer a imprescindibilidade do princípio da finalidade para a idônea e eficaz administração, além de uma garantia a sociedade administrada de que as atividades do gerenciador público não estarão sujeitas à arbitrariedades.

2.2.4 Princípios da razoabilidade e proporcionalidade

Muitas vezes os princípios da razoabilidade e proporcionalidade são tratados juntamente pela doutrina, quanto sua conceituação, uma vez que se complementam, se não se miscigenam entre si.

Trata o princípio da razoabilidade a aplicabilidade de forma racionalmente admissível, respeitada a confiança a quem foi depositada para a competência de tais atos. Tal forma que tais atos bizarros, desprovidos de qualquer conveniência, ou incoerentes com a realidade vivenciada na conjuntura em que foi aplicada, não são apenas inadequados como também são invalidáveis. (MELLO, 2009, p.108)

Não seria razoável, por exemplo, que o Fisco cobrasse multa de um contribuinte por um suposto erro no preenchimento de nota fiscal, em que não implique nenhum prejuízo para o Fisco.

Já o princípio da proporcionalidade, nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2012, p.39), se destina a “conter atos, decisões e condutas de agentes públicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo

44

colimado pela Administração, ou até mesmo pelos Poderes representativos do Estado”.

Há de se trazer à baila a exímia definição desse princípio disposto no art. 2º, parágrafo único, inciso VI da Lei n°. 9.784/99, in verbis:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

( ) ... VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

Visa esta garantia coibir atos administrativos que não tendem a manter uma eficaz e sana administração. Contudo não basta a gestão ser razoável, o quantum agir do gestor público também deve ser levado em consideração no momento de aplicação de seus atos.

Diante do universal princípio da igualdade, deve o administrador tratar os iguais igualmente, e os desiguais na medida de suas desigualdades, no entanto, isto não pressupõe o uso desmedido de discricionariedade.

Busca-se na verdade proporcionar, quando cabível, situações menos gravosas à parcela da população a qual carece de condições para arcar com suas obrigações, como são os casos de isenções tributárias à população de comprovada baixa renda.

Dessa forma, pode-se concluir que os aludidos princípios não têm por finalidade dar brecha a discricionariedade, mas sim respaldar seu uso nas hipóteses cabíveis, contudo de maneira a não extrapolar-se. Deve-se neste caso utilizar-se da teleologia como hermenêutica jurídica para buscar o real sentido para a criação de um ato, o qual é o bem-estar social, que, contudo, só será atingido se relevar-se situações em que não será cabível sua aplicação.

45

2.2.5 Princípio da eficiência

De nada seriam válidos tantos princípios, tantas disposições a fim de assegurar uma proba administração, se houvesse morosidade na atuação, imperícia por parte dos agentes públicos, ou qualquer outra forma de retardar a operacionalização da gestão pública.

Dessa forma, pretendeu-se exteriorizar essa preocupação positivando- se constitucionalmente o princípio da eficiência entre os princípios básicos da Administração Pública.

Conceitua Hely Lopes Meirelles (2007, p.96), ao dizer que o princípio em tela “exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional”.

Já para José dos Santos Carvalho Filho (2012, p.29), o princípio ora estudado constitui a busca pela produtividade e economicidade, juntamente com a redução de desperdícios dos cofres público.

Complementando tal entendimento, Alexandre de Moraes (2003, p.316) entende que o princípio da eficiência:

é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços sociais essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para satisfação do bem comum.

Deve o gestor público, de tal modo, valer-se todas suas prerrogativas para promover celeridade e eficiência em toda atividade administrativa em seu campo de gerenciamento, seja contratando agentes por concursos públicos que exijam qualificado profissionalismo, seja ao instituir um sistema que integre o controle dessas atividades, ou qualquer outro meio que almeje a qualidade

46

do serviço prestado em sua plenitude.

Sendo assim, percebe-se a grande importância deste princípio na busca de uma administração que tenha por finalidade o bem-estar da sociedade gerida, sendo legal, moral e eticamente garantido.

Pode-se dizer de tal forma, que o princípio da eficiência tende a trazer todos outros princípios que regulam a atividade “fim” da Administração Pública, para a atividade “meio”, a qual é abarcada pelo princípio ora estudado.

2.2.6 Princípio da publicidade

Não basta que os atos administrativos sejam legais, legítimos, eficazes, razoáveis, se não há a publicação dos mesmos. Se a sociedade não obtiver ciência das ações da Administração Pública é o mesmo que se dizer que esses não existem no mundo jurídico, não exercendo assim efeito algum, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei 16 .

Corrobora esta ideia Hely Lopes Meirelles (2007, p.94) ao dizer que “publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento e início de seus efeitos externos”.

Complementa esse entendimento José dos Santos Carvalho Filho (2012, p.25) ao conceituar que o princípio da publicidade:

Indica que os atos da Administração deve merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e por isso constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não os atos e do grau da eficiência de que se revestem.

16 Art. 5º da Constituição Federal de 1988 – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

47

Há de se frisar que a publicidade não é componente formativo de ato público, mas sim é condição essencial de eficácia e moralidade. De tal forma, pode-se concluir que atos viciados não se convalidam com a publicação, e nem os atos regulares dispensam sua publicação. (MEIRELLES, 2007, p.94)

Um edital de notificação para limpeza de imóvel não edificado, por exemplo, apenas terá validade, dando início a contagem de seu prazo, a partir da data de sua publicação. Mesmo que redigido e assinado pela autoridade competente, tal documento não tem validade alguma perante terceiros se não for publicado.

Deve-se observar ainda que o princípio da publicidade não se delimita apenas na divulgação de atos como leis, decretos ou portarias, mas sim toda e qualquer atividade de agentes públicos. Hely Lopes Meirelles, em sua obra, traz à baila que:

Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer

interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isto é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição

de qualquer interessado (

...

).

Dessa forma, pode-se compreender que todo e qualquer ato administrativo, salvo as hipóteses de sigilo previstas em lei, pode ser objeto de vista por seu principal legitimado, a população, pois são a ela que se destinam, como descreve o princípio da finalidade, os atos praticados pela Administração Pública, sejam eles quais forem, uma vez que a busca é sempre pelo bem-

estar social. É o que exprime o art. 37, §3º, inciso II da Constituição Federal de

  • 1988 17 .

17 Art. 37 da Constituição Federal de 1988 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§3º. A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII

48

Contudo, deve-se salientar que esta publicidade não se refere aquela feita pela imprensa particular – televisão, revistas, jornais e rádio –, mas sim aquela divulgada em Diário Oficial, contratado pela Administração Pública para este fim. No caso de municípios com pouca população, onde não possua Diário Oficial, serão consideradas válidas as publicações afixadas na sede da Prefeitura, assim como na Câmara dos Vereadores. (MEIRELLES, 2007, p.96)

Conclui-se dessa forma que a importância do princípio da publicidade quanto a garantir os direitos dos contribuintes e demais interessados em fiscalizar a atuação da Administração Pública podendo analisar os documentos emanados deste sempre que possível, pretendendo dessa forma forçar a administração a não fugir de sua competência.

2.2.7 Princípio da supremacia do interesse público

Como

dito diversas vezes anteriormente, a principal tarefa da

Administração Pública é garantir uma melhor qualidade de vida e bem-estar

para seus administrados, e para isso pode suprimir liberdades e direitos individuais para assegurar garantias da coletividade.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p.96), este princípio é “um pressuposto lógico do convívio social”. Já para Hely Lopes Meirelles (2007, p.103), utilizando-se da leitura do art. 2º, parágrafo único, inciso II da Lei 9.784/99 18 , “corresponde ao ‘atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei’”.

Pode-se

aduzir

destas

afirmações

que,

mesmo

não

sendo

expressamente positivado, o princípio da supremacia do interesse público é

18 Art. 2º. da Lei nº 9.784/99 - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único: Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

49

inerente à prosperidade de qualquer sociedade, não tendo apenas atuação no âmbito administrativo, mas sim é tratado como um princípio geral do Direito, sendo cabível em qualquer esfera jurídica e social.

Contudo,

o

indivíduo

não

deve

sentir-se

lesado

por

ter

direito

restringindo, uma vez que este não deve se considerar como um membro isolado da sociedade, mas sim um integrante do grupo social num todo, sendo da mesma forma que os demais atingidos pelos feitos da Administração Pública.

Confirma esse entendimento, e ainda complemente José dos Santos Carvalho Filho (2012, p.32) ao dizer que:

o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público.

Abstrai-se desse excerto, que o princípio ora estudado é intimamente ligado ao princípio da finalidade, já que o Estado, para garantir seu fim maior o qual é o bem-estar da sociedade administrada é inerente à supremacia do interesse público sobre o privado. (MEIRELLES, 2007, p.103)

Uma clássica situação em que a predomínio do interesse público sobre o privado é o que ocorre na chamada fila do precatório. Nela adentra quem, possuindo uma sentença transitada em julgado em face da Administração Pública, deseja liquidá-la e receber o montante devido. No entanto, a Administração não é possível adimplir com o pagamento de todos os precatórios num mesmo momento sem retirar verbas que seriam destinadas a outros setores, como saúde, educação e segurança.

De tal forma, foi criada uma fila cronológica para recebimento de tais valores, em que ano a ano a Administração disponibiliza em seu orçamento uma verba para pagamento de precatórios, buscando o equilíbrio entre poder satisfazer o interesse individual não abrindo mão do interesse coletivo, o qual também abarca o primeiro.

50

Completando o escopo deste princípio, deve-se trazer à baila também o princípio da indisponibilidade do interesse público, juntamente contemplado no art. 2º, parágrafo único, inciso II da Lei nº. 9.784/99, no que veda a renúncia total ou parcial de poderes pela Administração Pública para garantia do interesse público.

Ensina José dos Santos Carvalho Filho (2012 p.34) que

“os bens

e

interesses públicos não pertencem à Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos”

Perfeitamente, ao referir-se a esse princípio, Hely Lopes Meirelles (2007, p.103) conceitua:

a Administração Pública não pode dispor desse interesse geral nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela não é titular do interesse público, cujo titular é o Estado, que, por isso, mediante lei poderá autorizar a disponibilidade ou a renúncia.

Busca-se, de tal maneira, evitar que a Administração exima-se de responsabilidades, delegando-as discricionariamente a terceiros sem qualquer autorização legislativa.

Ainda, também Maria Sylvia Zanella di Pietro (2000, p.62) disserta em sua obra a respeito da indisponibilidade do interesse público. Nela alega que a Administração Pública possui poderes os quais não possui facultatividade, já que não tem opção de agir, e sim dever de agir, uma vez que não pode dispor dos interesses públicos em que suas garantias lhe competem. O não cumprimento desse dever acarreta omissão no exercício da administração, podendo o gestor sofrer ação por improbidade administrativa, uma vez que é o interesse público que está sendo prejudicado.

Fica evidente, com o anteriormente exposto, que o princípio da supremacia do interesse público pode ser considerado o instituto mor, o qual norteia toda atividade da Administração Pública e alicerceia todos os outros princípios administrativos na busca pelo bem-estar social.

51

3

A

PERSECUÇÃO

DO

ESTADO

SATISFAÇÃO DE SEUS CRÉDITOS

EM

BUSCA

DA

Entendido

o

conceito e

a finalidade do instituto

dos

tributos e

sua

evolução histórica, além de todo o seu processo de imposição perante o contribuinte, e eventual procedimento de cobrança perante o crédito inadimplido, vê-se que esse é um processo eivado de morosidade, de alto custo, os quais em sua maioria acabam sem qualquer efetividade.

A Fazenda Pública, dessa forma, tem buscado meios alternativos de cobrança, e chegou-se a aplicação do protesto extrajudicial em face das certidões de Dívida Ativa. Um procedimento célere, de baixo custo, e de grande eficiência.

Para um melhor entendimento de como está sendo desenvolvido todo o acima exposto, é necessário uma análise da conjuntura atual fazendária. A Administração Pública vive da arrecadação tributária, a qual mantém todos os serviços inerentes a ela, bem como remuneração de servidores, para que tudo se reverta ao bem estar da sociedade. Contudo, existe uma parcela de contribuintes que não cumpre com suas obrigações perante o Fisco, causando déficit aos cofres públicos, e onerando a gestão pública.

Para recuperar tais valores, o fisco lança mão de instrumentos para reaver o que seria arrecadado. Contudo, quando se refere a títulos de pouco vulto, certas medidas não são economicamente viáveis, por serem de elevado custo, e suas aplicações acabam por causar prejuízo maior ainda à Administração, uma vez que a Fazenda não pode ficar inerte em face ao inadimplemento, pela vedação a renúncia de recebimento de tributo.

É

o

entendimento

que

se

extrai da

leitura

do

Art.

11

da

Lei

de

Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº. 101/2000-, ao tratar dos

requisitos essenciais de gestão fiscal:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os

52

tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Perante a análise dessa situação em tela, vê-se necessária a busca pela utilização de novas ferramentas de arrecadação, os quais não gerem tanto ônus à Administração Pública, ao tratar-se de dívidas de menor valor, já que o ajuizamento de execução fiscal, nesses casos, acaba por ter um custo superior ao montante que está sendo suscitado.

3.1 A execução fiscal

Regulamentada pela Lei nº. 6.830/80, e subsidiariamente pelo Código de Processo Civil, a execução fiscal é a principal ferramenta que o Fisco possui o fisco para satisfação de seus créditos.

No início de cada ano, são executadas milhares de Certidões de Dívida Ativa na esperança de conseguirem-se recuperar os valores inadimplidos pelos contribuintes.

No entanto, é difícil estimar o tempo médio de uma execução fiscal, uma vez que é de conhecimento público que tanto os cartórios cíveis quanto as Procuradorias de Fazenda encontram-se abarrotadas com incontáveis processos de execução fiscal, o que já acarreta uma demasiada morosidade, além daquela decorrente para cumprimento de diligências para o andamento da execução.

Para se ter uma ideia da representatividade numérica das execuções fiscais dentre o total de processos em tramitação em 1ª instância, o Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (2007, p.26) elaborou uma tabela em que reuniu dados dos anos de 2001 à 2005, o qual segue abaixo:

53

Figura 1 - Síntese da Participação das Execuções Fiscais nas Ações em Tramitação no Poder Judiciário, 1ª. Instância, Estados Selecionados (últimos cinco anos), INSS e União (dado mais recente).

53 Figura 1 - Síntese da Participação das Execuções Fiscais nas Ações em Tramitação no Poder

Elaboração: CEBEPEJ. (1)Total inclui ações municipais, estaduais e, residualmente, federais e exclui 2ª instância. (2) Fonte: TJ-SP (http://portal.tj.sp.gov.br/, acesso em 23 ago. 2006). (3) Fonte: TJ-RJ – DEIGE (Departamento de Informações Gerenciais). (4) Fonte: Corregedoria-Geral do TJ/RS (Ofício nº. 317/06, Processo 21169-0300/06-7).

Corrobora essa informação o Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (2007, p.22), em sua análise a qual se baseou em uma planilha preparada pela Corregedoria-Geral do TJ-RS informa que o tempo médio gasto nas 272 varas estaduais, ponderado pelo número de processos em cada uma das varas, é de 1.176 dias, ou aproximadamente três anos e três meses. Para chegar a esse número, o sistema considerou uma amostra de 18.435 ações ao longo de dez anos (1998 a 2007), em todas as varas estaduais.

O tempo médio máximo alcançou 2.672 dias (ou sete anos e quatro meses) para 81 ações, enquanto o tempo médio mínimo atingiu 25 dias, para

54

apenas uma ação. A mediana do tempo médio de tramitação das ações nas varas foi de 1.239 dias e o desvio padrão, de 440 dias (aproximadamente um ano e meio).

Esse problema pode ser mais facilmente visualizado no gráfico a seguir:

(CEBEPEJ, 2007, p.23)

Figura 2 - Histograma do tempo médio de trâmite de ações de execuções fiscais nas varas estaduais, Rio Grande do Sul, de 1998 à 2007.

54 apenas uma ação. A mediana do tempo médio de tramitação das ações nas varas foi

Fonte: Elaborado pelo CEBEPEJ a partir de dados da Corregedoria Geral do TJ-RS.

Cabe trazer à baila, os caminhos pelos quais transcorrem as execuções fiscais, entendendo melhor como funciona todo o procedimento desde o ajuizamento até sua extinção. Ainda segundo o estudo supracitado (ibidem), foi indagado aos Procuradores da Fazenda Nacional sobre qual seria a estimativa de tempo de duração de um processo de execução fiscal, e quais os três procedimentos mais demorados nestes processos sob suas responsabilidades.

Conforme a pesquisa (ibidem, p.24), os Procuradores questionados, responderam, quanto aos procedimentos mais demorados, que seriam eles a citação, penhora e os embargos, os quais levam de um a cinco anos para se finalizarem. Já quanto o prazo total de duração dos processos, houve divergência entre as respostas, em que alguns disseram não poder auferi-lo,

55

outros estimaram que a execução fiscal encerra-se entre três e cinco anos após a propositura.

Para um melhor entendimento de como se dá os procedimentos da execução fiscal, foi produzido o fluxograma abaixo:

Figura 3 - Fluxograma do processo de execução fiscal conforme Lei nº. 6.830/80

55 outros estimaram que a execução fiscal encerra-se entre três e cinco anos após a propositura.

Fonte: CEBEPEJ

Apresentado esse fluxograma que muito bem ilustra os trâmites na execução fiscal, é válido tecer alguns comentários a respeito dos três procedimentos elencados como mais morosos pelos Procuradores indagados, quais sejam a citação, a penhora e os embargos.

Quanto à citação nos moldes do art. 8º. da Lei nº. 6.830/80, essa por

vezes prolonga-se no tempo nos casos em

que

é

difícil

a

localização

do

56

executado para sua efetividade. Em regra, primeiramente deve ser realizada por via postal, a qual se consuma na data da entrega da carta no endereço do executado. Contudo, caso o aviso de recebimento seja omisso quanto a esta informação, presume-se citado o executado 10 (dez) dias após a entrega da carta junto a agência dos Correios.

Na prática, no entanto, vê-se a citação ocorrer de diferente maneira. Principalmente em municípios de menor população, as Procuradorias da Fazenda optam por de início se tentar a citação por oficial de justiça, e só depois de não se ter logrado êxito em três tentativas, em dias e horários distintos, é que a requerimento do autor será feito a citação via postal.

Haja vista que muitas vezes mesmo assim não se encontra o executado, nesses casos, a citação será feita por edital, o qual será afixado na sede do Juízo, por um prazo de 30 (trinta) dias, em que não se o executado não se manifestar, será considerada a citação realizada tacitamente.

Deve-se, para estimar o tempo de duração deste procedimento, agregar o período em que a ação ficou aguardando despacho do magistrado, e também sob responsabilidade do Procurador para manifestar-se quanto aos procedimentos a serem adotados.

Dessa forma, pode-se deduzir que todo esse procedimento chega a transcorrer 90 (noventa) dias para se consumar, o que prejudica e muito a tão prezada celeridade processual.

Já no que tange a penhora, esta por vezes percorre um lapso temporal muito extenso, seja pela insolvência do executado, seja pelos ardilosos meios de que se utiliza para que não se atinja seus bens.

Não localizando bens a penhora, o Magistrado suspenderá a ação pelo prazo de 1 (um) ano nos termos do art. 40 e seus parágrafos da Lei de Execuções Fiscais (Lei nº. 6830/80).

É esse também o entendimento do Superior Tribunal de Justiça em Súmula 314: “Em execução fiscal, não localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição qüinqüenal intercorrente.”

57

Decorrido esse interregno temporal, a Procuradoria da Fazenda Pública poderá pedir novamente a busca por patrimônio em contas bancárias do executado – conhecidas como penhora online -, e também que seja oficiado o Cartório de Registro de Imóveis e o Departamento de Trânsito para que se averigue a existência de bens em nome do réu.

Caso sejam infrutíferas as tentativas de penhora no nome do devedor, será novamente suspenso o processo por mais 1 (um) ano, podendo o Juízo decretar a prescrição intercorrente se da decisão de arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional.

Veja

que

também

deve

ser

acrescido

a

todo

esse tempo entre

suspensões e tentativas de penhoras, o período em que o processo ficou

aguardando provimento no Cartório Cível, e que ficou parado entre tantos autos que estão sob a responsabilidade da Procuradoria da Fazenda Pública.

No que se refere aos embargos contra execução fiscal pode-se perceber que essa também é uma fase que toma muito tempo a ser finalizada. O mesmo estudo do CEBEPEJ (2007, p.21), ainda debruçado sobre os dados fornecidos pelo TJ-RS indicou que, nos anos de 2003 a 2007, foram opostos 9.340 embargos à execução em 254 Varas, e que a média ponderada para seu julgamento foi de 399 dias. O tempo médio máximo foi de 1.075 dias, para três ações, enquanto o mínimo foi de 65 dias para uma única ação. Embargos estes que só vêm a aumentar o período da tramitação da execução fiscal.

Cabe ainda valer-se de um estudo encomendado pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2011, p.16), com relação aos custos de uma execução fiscal em âmbito Federal, após a análise de dados criteriosos chegou-se ao valor médio de R$ 5.606,67 (cinco mil, seiscentos e seis reais e sessenta e sete centavos). Já quanto ao tempo médio de tramitação chegou-se a incríveis 9 (nove) anos, 9 (nove) meses e 16 (dezesseis) dias. Ainda mais importante ressaltar é quanto à possibilidade de recuperação integral do crédito, o qual é de 25,8% (vinte e cinco inteiros e oito décimos por cento).

Com base na mesma pesquisa chegou-se a conclusão que para ser economicamente viável a propositura de uma execução, esse deveria ser

58

referente a um crédito de R$ 21.731,45 (vinte e um mil, setecentos e trinta e um reais e quarenta e cinco centavos), o que faz com que execuções de valores inferiores a este se tornem um ônus ao Estado.

Por todo o acima exposto, conclui-se que mister é a busca por meios alternativos para a busca da satisfação dos créditos tributários, que não sejam tão custosos, morosos e mais eficientes.

3.2 Desmistificando os meios indiretos de cobrança

Há muito preconceito acerca do uso de meios indiretos de cobrança, quer seja no âmbito privado, quer seja no âmbito público. Para desmistificar essa matéria é valido tecer alguns comentários a respeito alguns atributos conferidos aos atos administrativos.

Classifica, Hely Lopes Meirelles (2007, p.159), esses atributos em:

  • a) Presunção de legitimidade;

  • b) Imperatividade;

  • c) Auto-executoriedade ou exigibilidade.

Veiculado

ao

princípio

da

segurança

jurídica,

a

presunção

de

legitimidade têm

o

condão

de

garantir

aos

administrados

que

os

atos

praticados pela Administração Pública sejam guarnecidos de legalidade e veracidade.

Quanto a legalidade, assemelha-se ao já estudado princípio da legalidade (p. 38) no que tange a atividade administrativa ser pautada em lei prévia. Já no que se diz respeito à veracidade, refere-se a uma verdade relativa, em que se tem por verdadeiro os fatos alegados pela Administração Pública até que se prove o contrário. (MEIRELLES, 2007, p.159)

No que se refere ao atributo da imperatividade, acertadamente conceituou Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p.413), ao dispor que tal atributo “permite ao Poder Público editar provimentos que vão além da esfera

59

jurídica do emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações”. (grifo próprio)

De tal forma, pode-se perceber que esse atributo garante ao agente público impor em face do administrado de forma unilateral uma ordem ou comando, sem necessitar, no entanto, de concordância desse.

Por fim, passa-se a tratar do atributo da exigibilidade, o qual confere ao Estado exigir do contribuinte o imediato cumprimento da ordem emanada por seus agentes públicos.

É necessário, no entanto, afastar qualquer semelhança desse atributo com o da imperatividade, uma vez que a exigibilidade (MELLO, 2009, p.413):

não se confunde com a simples imperatividade, pois, através dela, apenas se constitui uma dada situação, se impõe uma obrigação. A exigibilidade é atributo pelo qual se impele à obediência, ao atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer ao Poder Judiciário para induzir o administrado a observá-la. (grifo próprio)

Sendo assim, chega-se ao entendimento de que é plenamente possível a Administração Pública impor e exigir de seu administrado de um comando o qual se presume legítimo, sem a exigência de se recorrer do Poder Judiciário para tanto.

Todo acima exposto também se aplica no âmbito tributário quanto à cobrança de tributos, uma vez que já se observa a aplicação de todos os atributos acima referidos desde o ato de lançamento do crédito tributário contra o contribuinte, até mesmo a inscrição em cadastro de Dívida Ativa, impondo e exigindo o cumprimento de uma obrigação presumivelmente legítima.

Partilha dessa mesma tese a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, em Parecer PGFN/CDA nº. 537/2013 (p. 8), ao afirmar que:

a lavra do termo de inscrição em Dívida Ativa, bem como a extração da certidão de Dívida Ativa, por formalizarem o ato administrativo de inscrição, já seriam, por si sós, suficientes para: (i) reconhecer a presunção de legitimidade dos dados que o compõem – atributo presunção de legitimidade –, (ii) impor ao sujeito passivo,

(

...

)

60

independentemente da sua concordância, a obrigação de recolher o crédito inscrito – atributo imperatividade – e (iii) exigir do sujeito passivo o cumprimento da obrigação de recolher o crédito inscrito – exigibilidade –, antes mesmo de qualquer intervenção judicial.

Isso desmistifica os chamados meios indiretos de cobrança, já que analisados os atributos expostos, não há de se negar a possibilidade de utilizar-se, por exemplo, cartas de cobrança pelo correio, utilização de call center, inserção do nome do sujeito passivo em cadastros de proteção ao crédito como o CADIN e o SERASA, negativa de expedição de certidão negativa de débitos (CND), entre tantos outros.

Conclui-se, por todo tratado, que não há de se falar na ilegalidade ou imoralidade da aplicação do protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa, mesmo antes da Lei nº. 12.767/2012 explicitar sua possibilidade, já que pelos atributos da presunção de legitimidade, imperatividade e exigibilidade, não há de se suscitar a negativa a essa ferramenta.

3.3 O protesto extrajudicial

Nesse caminho rumou o legislador ao explicitar o que já era implícito: é possível o protesto de certidões de Dívida Ativa. No entanto, mesmo sendo implícita tal possibilidade, a doutrina se controvertia a respeito de sua legalidade.

No que se referem os argumentos favoráveis a este instrumento, Felipe Regis de Andrade Caminha (2013, s.p.), Procurador Federal, defende que:

O protesto surge nesse contexto como uma ferramenta capaz de atender a esses dois objetivos (arrecadação e tutela de valores), além de diminuir substancialmente o volume de processos que atolam o Judiciário, em prol dos princípios da efetividade e celeridade processual.

Corrobora ainda este entendimento Fábio Munhoz (2012, s.p.), também

61

Procurador Federal, Coordenador-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria-Geral Federal ao dizer que:

a priorização na utilização dos meios alternativos de cobrança visando a recuperação dos créditos das Autarquias e Fundações

Públicas Federais, tais como o protesto, (

...

)

atualmente mostra-se a

ferramenta mais célere e eficaz na recuperação dos valores devidos a

tais entidades.

Dessa tese compartilha também Gelson Amaro de Souza (2010, s.p.) ao afirmar que o protesto é um meio legal e constitucional que visa, por atos extrajudiciais, desafogar a máquina judicial, buscando aumentar o índice de adimplemento de créditos em Dívida Ativa, prezando pela eficácia e celeridade processual.

Diante de tantos argumentos doutrinários a favor, o Conselho Nacional de Justiça, em voto proferido em Pedido de Providências n°. 200910000045376, decidiu a ementa que segue:

CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. PROTESTO EXTRAJUDICIAL. CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEGALIDADE DO ATO EXPEDIDO. Inexiste qualquer dispositivo legal ou regra que vede ou desautorize o protesto dos créditos inscritos em Dívida Ativa em momento prévio à propositura da ação judicial de execução, desde que observados os requisitos previstos na legislação correlata. Reconhecimento da legalidade do ato normativo expedido pela Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro.

Contudo, diverge Hugo de Brito Machado (2002, s.p.), sobre a legalidade do protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa, ao tratar que a aplicação dessa ferramenta caracteriza um abuso com o intuito apenas de causar dano ao contribuinte, sem nenhum proveito para a Administração Pública.

Além deste, o então Ministro Luiz Fux, ao expor suas razões em voto do Resp 287.824-MG, o qual julgava um pedido de falência feito pela Fazenda Pública do Estado de Minas Gerais, proferiu na 1ª. Turma do STJ que:

“(

...

)

Deveras, o CTN, no artigo 187, é específico ao estabelecer:

62

Art. 187. A cobrança judicial do crédito tributário não é sujeita a concurso de credores ou habilitação em falência, recuperação judicial, concordata, inventário ou arrolamento. Consectariamente, ao ângulo do interesse de agir e da possibilidade jurídica do pedido, ressoa incabível o pedido falimentar requerido pela Fazenda Pública Estadual, bem como o precedente protesto da CDA,

posto que o acessório segue o principal (

...

)”.

No entanto não há de se dizer que o protesto da CDA seja prejudicado no caso em tela, uma vez que o protesto não está estritamente ligado apenas a instruir pedido falimentar, tendo um campo de atuação muito mais abrangente, de grande utilidade e eficácia. (DA SILVA, 2012, s.p.)

Portanto, a interpretação deste voto deve ser restringida à aplicação do protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa ao requerimento de falência, no qual a Fazenda Pública não possui interesse, pois já conta com a execução fiscal para o mesmo fim. (ibidem)

No entanto, a utilização

do

protesto para fins de cobrança têm-se

mostrado muito proveitosa, como se observará no decorrer deste capítulo.

3.3.1 O instituto do protesto

A fim de poder-se defender o instituto do protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa, primeiramente faz-se necessário aprofundar o estudo do protesto em si.

Traz o caput do art. 1º. da Lei nº. 9.492/97, em seu bojo, que o “protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.”

Na esfera judicial, como se depreende da leitura do artigo supracitado, o protesto terá efeito de dar ao credor a prova formal, revestido de veracidade e fé pública de que o devedor encontra-se inadimplente com sua obrigação. E com essa prova em mãos, poderá pleitear medidas liminares as quais serão mais facilmente acatadas pela qualidade do documento probatório.

Já no âmbito extrajudicial, o qual é neste trabalho o de maior interesse, o

63

protesto interessará a quem realiza empréstimos, financiamentos ou que para realizar alguma relação comercial deseja saber a verdadeira capacidade da parte contratante, no que tange ao cumprimento de suas obrigações. Dessa forma, os interessados em geral, sobretudo os órgãos de proteção ao crédito (Associação Comercial, Serasa, etc.) solicitam dos tabelionatos de títulos e notas as relações de pessoas que possuem protestos, lançando-os em seus bancos de dados.

De tal maneira, a população em geral não deseja ter seus nomes relacionados entre os que possuem títulos protestados, uma vez que dessa forma terá seus créditos restringidos, o que ocasiona uma enorme frustração ao dia a dia destas pessoas.

Tendo como base o estudo do protesto em seu sentido social, Silvio de Salvo Venosa (2004, p. 470/471) argúi:

De há muito o sentido social e jurídico do protesto, mormente aquele denominado facultativo, deixou de ter o sentido unicamente histórico para o qual foi criado. Sabemos nós, juristas ou não, que o protesto funciona como fator psicológico para que a obrigação seja cumprida. Desse modo, a estratégia do protesto se insere no iter do credor para receber seu crédito, independentemente do sentido original consuetudinário do instituto. Trata-se, no mais das vezes, de mais uma tentativa extrajudicial em prol do recebimento do crédito. Ora, por rebuços ou não, o fato é que os juristas tradicionais nunca se preocuparam com esse aspecto do protesto, como se isso transmitisse uma capitis deminutio ao instituto do protesto e a sua Ciência. Não pode, porém, o cultor do direito e o magistrado ignorar a realidade social. Esse aspecto não passa desapercebido na atualidade

E é com base nisso que a Administração Pública buscou basear-se para aumentar o adimplemento e a recuperação de valores tributários.

3.3.2 A Lei nº. 12.767/2012 e o protesto extrajudicial de CDA

A promulgação da Lei nº. 12.767/2012 veio por fim em toda discussão a respeito da possibilidade da Fazenda Pública e respectivas autarquias e

64

fundações públicas, em qualquer âmbito, seja Municipal, Estadual, Distrital ou Federal, protestar Certidões de Dívida Ativa, que como já estudado é um título extrajudicial (p. 33).

Em seu art. 25, trata especificamente sobre o assunto, incluindo um parágrafo único ao art. 1º. da Lei 9.492/97 19 , ao dispor:

Art. 25. A Lei no 9.492, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art.

1º.

......................................................................

Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas.”

Indo ao encontro de todo sustentado, Márcio André Lopes Cavalcante (2012, s.p.), Juiz Federal Substituto do TRF da 1ª. Região, confirma que o intuito dessa alteração legislativa foi prover a expressa previsão, de forma que se espere, com essa inovação, que o STJ sensibilize-se com a real necessidade da implantação do protesto extrajudicial como forma de impulsionar a eficácia da arrecadação tributária, desonerando a Administração Pública e o próprio contribuinte de um cansativo processo judicial, além de desafogar a máquina judiciária.

Dessa forma, após tantas posições favoráveis dos mais diversos doutrinadores e juristas a respeito da aplicação do protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa, observa-se derrubada qualquer alegação contrária a este instituto, somente resta embasá-lo sobre os alicerces dos princípios administrativos.

19 Art. 1º da Lei 9.492/97 - Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

65

3.4 Os resultados obtidos com o protesto extrajudicial de certidões de Dívida Ativa

É inegável, em teoria, a eficiência do protesto extrajudicial de certidões de Dívida Ativa. Posto esse instituto em prática, os resultados corresponderam às expectativas, se não surpreendentes.

Um levantamento foi feito pelo Procurador Federal Fábio Munhoz (2012, s.p.) em que trouxe à baila dados minuciosos a respeito da aplicação do protesto de CDA.

Para a aplicação do protesto extrajudicial em certidões de Dívida Ativa, em agosto de 2010 firmou-se um convênio entre a Procuradoria-Geral Federal (PGF), órgão da Advocacia-Geral da União que representa judicial e extrajudicialmente 154 (cento e cinquenta e quatro) Autarquias e Fundações Públicas Federais e o Instituto de Estudos de Títulos e Protestos do Brasil (IEPTB), entidade que representa a grande maioria dos Tabelionatos de Protesto no país. (ibidem)

Através deste instrumento, permitiu-se a PGF encaminhar a protesto as certidões de Dívida Ativa das Autarquias e Fundações Públicas Federais sem o pagamento dos emolumentos prévios, que são cobrados dos devedores destas entidades.

Este foi um projeto-piloto foi lançado em Outubro de 2010, em São Paulo e Rio de Janeiro, em que se foi enviado a protesto créditos do INMETRO e ANP, e que em oito meses obtiveram-se relevantes resultados.

Foram recuperados R$ 1.485.943,74 (um milhão, quatrocentos e oitenta e cinco mil, novecentos e quarenta e três reais e setenta e quatro centavos), aos cofres das entidades credoras, atingindo-se o percentual de 32,44% dos valores efetivamente processados pelos Tabelionatos.

Cabe ressaltar que 90% (noventa por cento) destes valores foram percebidos no tríduo anterior ao protesto.

Consecutivamente, Fábio Munhoz (2012, s.p.) ainda revela que, no ano de 2011, os números foram ainda mais surpreendentes:

66

  • a) 2.442 CDAs foram protestadas;

  • b) 1.071 foram pagas, atingindo-se um percentual superior a 43% de

recuperação referente ao total de títulos protestados;

  • c) Em valores, R$ 5.929.790,88 (cinco milhões, novecentos e vinte e

nove mil, setecentos e noventa reais e oitenta e oito centavos) foram efetivamente protestados e R$ 3.195.734,30 (três milhões, cento e noventa e cinco mil, setecentos e trinta e quatro reais e trinta centavos) foram pagos, atingindo-se um percentual superior a 53% sobre o total protestado;

No

primeiro

semestre

de

2012,

da

mesma

forma

que nos anos

anteriores, resultados expressivos foram alcançados.

Foram 3479 CDAs encaminhadas a protesto, cujos valores atingiram a quantia de R$ 7.827.372,26 (sete milhões, oitocentos e vinte e sete mil, trezentos e setenta e dois reais e vinte e seis centavos). Foram recuperados R$ 3.424.767,65, (três milhões, quatrocentos e vinte e quatro mil, setecentos e sessenta e sete reais e sessenta e cinco centavos) atingindo-se o percentual de 46,59% de recuperação. Destes, 92%, ou R$ 2.885.192,74 (dois milhões, oitocentos e oitenta e cinco mil, cento e noventa e dois reais e setenta e quatro centavos), foram recuperados em três dias, ou seja, no tríduo anterior ao protesto ser efetivado. (MUNHOZ, 2012, s.p.)

No mês de fevereiro de 2012, na unidade da PGF em São Paulo, 85% dos valores encaminhados a protesto foram recuperados, superando R$ 90.000,00 (noventa mil reais), em três dias!

Já no mês de agosto de 2012, na unidade da PGF no Rio de Janeiro, foram recebidos em três dias R$ 1.348.338,63 (um milhão, trezentos e quarenta e oito mil, trezentos e trinta e oito reais e sessenta e três centavos), atingindo 71,09% sobre o valor total efetivo, um recorde de arrecadação num único mês.

No quadro geral, reunindo todas as CDAs enviadas a protesto desde outubro de 2010 até junho de 2012, da mesma forma os números são muito relevantes:

  • a) 8.174 CDAs enviadas a protesto;

67

b) 5.084 efetivamente protestadas;

c) 2.257 pagas, das quais 2.013 em três dias;

d)

Em

valores, R$ 20.078.663,56 (vinte milhões, setenta e oito mil,

seiscentos e sessenta e três reais e cinqüenta e seis centavos) enviados a protesto;

e) Recuperados R$ 7.086.201,32 (sete

milhões, oitenta e

seis mil,

duzentos e um reais e trinta e dois centavos), 37,89% dos valores;

f) Sendo R$ 6.484.065,99 (seis milhões, quatrocentos e oitenta e quatro mi e sessenta e cinco reais e noventa e nove centavos), 96,80% arrecadados em três dias.

Destarte, analisando o custo-benefício entre o ajuizamento de uma execução fiscal (p. 52) e o protesto extrajudicial, é evidente que para dívidas de menor valor, o protesto de CDA é uma ferramenta altamente eficaz, célere e que traz menos onerosidade tanto para o contribuinte quanto para a Administração Pública, se mostrando um instrumento com grande possibilidade de vingar na prática administrativa.

3.5 O protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa à luz dos princípios administrativos

Além de pautar-se nos argumentos dos mais diversos juristas e doutrinadores, o principal objeto de todo este estudo é tratar da possibilidade do protesto extrajudicial de Dívida Ativa sobre os princípios administrativos da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, eficiência, publicidade, e a supremacia do interesse público, a fim de se alcançar uma base sólida ao justificar este instituto.

No que tange quanto à legalidade do protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa, esta, como já explanado anteriormente, possui sua legalidade constituída mesmo antes da edição da Lei nº. 12.767/2012, uma vez que aplicado os atributos dos atos administrativos da presunção de legitimidade,

68

imperatividade e exigibilidade, aliando também o caput do art. 1º. da Lei nº. 9492/97, com o entendimento de que a CDA se reveste da qualidade de título extrajudicial de dívida, tem-se que a possibilidade desse título ser levado a protesto é munida de total legalidade.

Posto isto, é bem verdade que se utilizando do método de interpretação gramatical da norma, apenas da leitura do art. 1º. da lei 9.492/97 antes mesmo de sua recente alteração, já era possível embasar a legalidade do ato de protesto, sendo que essa modificação veio apenas por pacificar as controversas doutrinárias e jurisprudenciais sobre o tema, e consolidar o protesto como real forma de cobrança extrajudicial de certidão de Dívida Ativa.

Não há de se falar de falta de moralidade do agente público ao levar a protesto certidão de Dívida Ativa contra contribuinte inadimplente. A Administração Pública, como guarda do bem-estar social e desenvolvimento da sociedade administrada, deve, por seus meios, buscar sempre a manutenção da ordem tanto no contexto objetivo – segurança coercitiva, qualidade nos serviços de saúde e educação, entre outros -, como no contexto subjetivo.

No que se refere o contexto subjetivo, ao lidar com o comportamento ainda não externado dos administrados, o gestor público deve se assegurar de que a sociedade esteja rumando em próspera direção, prevendo e garantindo eventuais desvios. Imagine que um contribuinte esteja inadimplente com suas obrigações tributárias para com o Fisco, se esse não se opuser, aquele disseminará entre a sociedade que não se faz mais necessário o pagamento de tributos, gerando um caos generalizado.

Dessa forma, vê-se a Administração Pública no dever de agir moralmente, sendo honesto e ético para com os outros contribuintes quitadores de suas obrigações, reprimindo comportamentos que busque onerar o Estado. Sendo assim, o protesto extrajudicial de certidão de Dívida Ativa é um instrumento de coação do Estado para atingir o contribuinte devedor, impondo- lhe que também aja com moralidade.

Desse mesmo entendimento parte o estudo da atuação do princípio da finalidade em face do protesto de CDA. Há de se dizer que está finalidade tem natureza dúplice, em benefício tanto da Administração Pública quanto do

69

contribuinte inadimplente.

Quanto ao primeiro, é visível o resultado benigno trazido ao Estado com a instituição do protesto como meio indireto de cobrança de tributo.

Ou seja, a arrecadação como mostraram os números (p. 65) obteve resultados surpreendentes, assim como a recuperação de créditos os quais já se acreditavam perdidos. Além disso, há grande economia dos cofres públicos, uma vez que os custos de um protesto são ínfimos em relação às custas judiciais para o ajuizamento de uma execução fiscal.

Por outro

lado, quanto ao

contribuinte, este terá mais tempo para

reorganizar suas finanças sem que se recaia indisponibilidade sobre seus bens, além de livrar-se de um fatigante processo judicial contra si.

Argumenta contrariamente ao protesto Hugo de Brito Machado (2008, s.p.), afirmando que “o protesto constitui indiscutível abuso, que apenas tem o

efeito de causar dano ao contribuinte (

)”.

Entretanto, não há de se dizer em

... falta de razoabilidade e proporcionalidade quanto ao procedimento de protesto.

Corrobora este entendimento Thomas Fleiner-Gerster (2006, p.601-602), em sua obra Teoria Geral do Estado, ao tratar dos meios que o Estado deve se

valer para buscar a prosperidade da sociedade que rege: “(

...

)

o Estado tem a

delicada missão de encontrar a medida justa entre soluções extremas e, ao mesmo tempo, velar para que a prosperidade econômica lhe permita assegurar as numerosas prestações sociais”. E de fato esta justa medida foi alcançada na aplicação do protesto extrajudicial de certidões de dívida ativa.

Como já abordado, o protesto de CDA não visa o requerimento de falência do devedor pela Fazenda, mas apenas compelir este ao pagamento do montante devido. Há de se ressaltar que o protesto é um procedimento muito menos gravoso ao contribuinte do que ter contra si uma execução fiscal.

Frisa-se também que o protesto de títulos extrajudiciais pode ser feito por qualquer um que tenha um crédito a seu favor que não tenha sido adimplido pela outra parte, e o interesse desse ao promover o protesto é com o simples fim de forçar o pagamento, o que é um ato totalmente razoável e proporcional aos casos práticos, e que também é aplicável a Fazenda Pública.

70

Vê-se

ainda

que

o

protesto

de

certidões

de

Dívida

Ativa

tem-se

mostrado uma ferramenta extremamente célere e revestida de eficiência quando a matéria é diminuir a inadimplência do contribuinte e também recuperar valores que o Fisco já os consideravam perdidos.

Tal recuperação pode ser entendida pelo efeito que possui o protesto de inserir o nome do devedor junto aos cadastros de proteção ao crédito, como SERASA, o que não acontece quanto se tem ajuizada uma execução fiscal contra o mesmo.

O executado em ação fiscal consegue facilmente ainda ter crédito na praça, podendo realizar suas compras em lojas de departamentos com parcelamentos a perder de vista.

No entanto, tento seu nome protestado, e verificada uma restrição em seu nome, o contribuinte imediatamente buscar quitar essa dívida para poder voltar a fazer suas compras tranquilamente. É isso que torna tão eficaz o protesto.

Muito se fala sobre um possível excesso de publicidade que se tem no protesto, uma vez que qualquer estabelecimento, através da numeração de CPF de algum indivíduo, pode realizar consulta quanto a este em cadastros de proteção ao crédito. Todavia, tais argumentos caem por terra quando se trata da publicidade em execução fiscal, uma vez que qualquer pessoa pode pela internet ter acesso a todo trâmite da ação apenas com o nome do executado.

É confirmada, dessa maneira, mais uma

vez, que

o

protesto é uma

forma de cobrança muito mais benéfica ao contribuinte do que ter contra si

ajuizada uma ação de execução fiscal.

Por fim, resta, através da análise da aplicação de todos os princípios acima abordados, fundamentar o protesto extrajudicial de certidões de Dívida Ativa quanto à supremacia do interesse público.

Esse interesse pode ser observado nos efeitos de cada outro princípio, seja trazendo segurança jurídica e fática ao contribuinte – princípio da legalidade -, preservando os deveres morais dos indivíduos perante a Administração Pública e demais membros da sociedade – princípio da moralidade -, coibindo a inadimplência do contribuinte para que se possa

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destinar maior verba para setores deficientes – princípio da finalidade-, buscando maior eficiência na arrecadação para obter maior renda que irá se reverter para a sociedade, e ainda desafogar a máquina judiciária para que os demais processos possam tramitar de forma mais célere – princípio da eficiência – ou ainda garantindo a publicidade necessária para a manutenção da ordem econômica – princípio da publicidade.

Fica evidente, pelo todo acima exposto, que o protesto extrajudicial de Dívida Ativa é a forma mais célere, eficiente, e menos gravosa tanto para a Administração Pública, que faz uso do dinheiro público para ajuizar inúmeras execuções fiscais que sendo de baixo valor geram mais prejuízo ainda, tanto para o contribuinte que não terá seu patrimônio indisponibilizado, nem terá contra si uma fatigante ação judicial impetrada, quanto ainda para o Poder Judiciário, que poderá direcionar seu foco para mais rapidamente resolver os mais diversos litígios que por lá tramitam.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

A arrecadação tributária é a maior fonte de renda da Administração Pública para a sustentação de seus serviços e a manutenção da ordem social e econômica da sociedade.

Nesse sentido, o inadimplemento de obrigação perante o Fisco colide contra todo um sistema de engrenagens busca a prosperidade de um Município, Estado, e até mesmo da União.

A fim de coibir isso, a Fazenda Pública conta, em regra, com a Ação de Execução Fiscal para buscar judicialmente a satisfação de seus créditos. Mas como já estudado, tal ferramenta é de uma morosidade e onerosidade desproporcional em relação a créditos de pouco vulto, causando maior prejuízo, assim, aos cofres públicos.

Toda essa demanda acaba por abarrotar o sistema judiciário brasileiro, aumentando o tempo de duração de processos que mereceriam maior atenção, tendo o Poder Judiciário que destinar esforços a ações de execução fiscal que poderiam mais facilmente serem resolvidas por cobranças extrajudiciais mais eficazes.

Tendo em vista essa situação, o legislador procurou meios extrajudiciais para autorizar o Fisco a mais facilmente reaver esses valores, e se chegou ao instituto do protesto, Lei nº. 9.492/97, que em seu art. 1º. traz que o “Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida”.

Como já estudado, a certidão de Dívida Ativa constitui título executivo extrajudicial, o qual garante exigibilidade ao crédito tributário inadimplido. Sendo assim, apenas da leitura gramatical da supracitada lei, já se pode extrair a possibilidade do protesto extrajudicial de CDA, ao tratar de “títulos e outros documentos de dívida”.

Não obstante tanta controvérsia a respeito do tema, é necessário enfatizar que o protesto, nesses casos, não tem o condão de pleitear a falência

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em face do contribuinte inadimplente, mas sim é uma maneira de coagi-lo a efetuar o pagamento.

Através dos dados evidenciados (p. 65), é inegável que o protesto extrajudicial de Dívida Ativa é uma ferramenta célere, eficiente e de onerosidade mínima tanto para a Administração Pública quanto para o contribuinte devedor, uma vez que aquela obteve um maior percentual de arrecadação, sem ter de arcar com pesadas custas processuais em uma ação, que em sua maioria é infrutífera; e o contribuinte não tem seu patrimônio constringido, obtendo tempo para reorganizar suas finanças, e não tendo o desgaste de ter contra si uma ação ajuizada.

Assim também é o entendimento da Conselheira Morgana de Almeida Richa, do CNJ, em Pedido de Providências nº. 200910000045376:

constadado o interesse público do protesto e o fato de que o instrumento é condição menos gravosa ao credor, posição esta corroborada pelos doutrinadores favoráveis à medida. O protesto possibilita ao devedor a quitação ou o parcelamento da dívida, as custas são certamente inferiores às judiciais, bem assim não há penhora de bens tal como ocorre nas execuções fiscais.

(

...

)

Observa-se também que o protesto de CDA é longe de ser instrumento abusivo e proibido, trata-se de meio legal para que a Administração Pública implemente a sua efetiva arrecadação tributária, viabilizando desse modo a execução de políticas públicas.

De tal forma, por ser um ato praticado pela Fazenda Pública, se mostra totalmente possível e basilar sua fundamentação não só perante a doutrina e jurisprudência, mas também em relação aos princípios administrativos que norteiam toda atividade pública, sejam eles os estudados neste trabalho os da legalidade, moralidade, finalidade, eficiência, publicidade e supremacia do interesse público.

Conclui-se, portanto, que perante os resultados manifestamente expostos, é totalmente legal e viável a aplicação de meios alternativos de cobrança na busca pela recuperação dos créditos da Fazenda Pública, como a

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utilização do protesto extrajudicial de Dívida Ativa, a qual tem se mostrado uma célere e eficaz forma de reaver tais valores.

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