Você está na página 1de 57

O P A R L A M E N T O E O C O N T R O L E D E M O C R T I C O D O PODER POLTICO*

THE PARLIAMENT AND THE DEMOCRATIC CONTROL OF THE POLITICAL POWER

Murilo Gaspardo*

Resumo
O presente estudo se prope a investigar e m que medida o Parlamento capaz de
exercer, eficazmente, o controle do poder poltico, n o contexto da globalizao
capitalista, c o m o objetivo de contribuir c o m a concretizao dos direitos humanos
econmicos e sociais. Compreende-se o controle do poder poltico c o m o o
direcionamento das aes do Estado para a realizao de seus fins, por meio da
fixao de metas e diretrizes, da superviso e da responsabilizao dos agentes
polticos. Reconhece-se a importncia do Parlamento no desempenho deste papel,
porm sua atuao apresenta grandes limites, decorrentes, entre outros fatores, do
fenmeno da globalizao e da caracterstica histrico-cultural patrimonialista do
Estado brasileiro. Diante disso, a sociedade precisa desenvolver outras formas de
controle para complementar o parlamentar.
Palavras-chave: Controle do Poder Poltico. Democracia. Estado. Direitos
Humanos. Globalizao. Parlamento.
Abstract
This study wants to investigate in which levei the Parliament is able to exercise, with
efficacy, the control ofthe political power, in the context ofthe capitalist globalization,
with the objective to contribute with the concretization ofthe economics and sociais
h u m a n rights. The control of the political power is understood like the direction
of de State's actions to the realization of its finalities, by thefixationof objectives
and directives, the supervision and the responsabilization ofthe polities agents. The
Parliament has so m u c h importance realizing this paper, but its actuation presents
big limits, because some factors, h o w the phenomenon of the globalization and
the historic-cultural characteristic "patrimonialista" of the Brazilian State. So, the
society needs to develop other forms of control to complement the parliamentary.
Keywords: Control of Political Power. Democracy. Globalization. Human Rights.
Parliament. State.

O presente artigo foi concludo no dia 17 de novembro de 2010, em So Paulo. Foi elaborado a partir de
dissertao de mestrado defendida junto ao Departamento de Direito do Estado da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, no dia 4 de dezembro de 2009, sob orientao do Professor Doutor Sebastio
Botto de Barros Tojal.
Bacharel, Mestre e Doutorando em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo. Advogado. Professor de Introduo ao Direito do Curso de Direito da Faculdade de Educao So
Lus (Jaboticabal - SP). Vereador em Jaboticabal - SP. tnurilogaspardo@yahoo.com.br.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

770

1.

Introduo

O presente artigo se prope a discutir em que medida o Parlamento1 capaz


de exercer, eficazmente, o controle do poder poltico, no contexto da globalizao, com
o objetivo de contribuir c o m a concretizao dos diieitos humanos econmicos e sociais.
Tal problema apresenta u m inerente carter multidisciplinar. Entretanto, a
sede epistemolgica escolhida a normativa, ou seja, encontra-se no campo do dever-ser,
e no dos estudos empricos, situando-se, mais precisamente, na rea de investigao da
Teoria Geral do Estado. Porm, para que seja possvel fazer prescries sobre a atuao
do Parlamento, preciso confrontar a teoria c o m a prtica institucional a partir de estudos
do campo da Cincia Poltica.
Existem trs hipteses de resposta para o problema posto: (1) o Parlamento
no capaz de realizar a contento o controle democrtico do poder poltico para a
concretizao dos direitos humanos econmicos e sociais, de maneira que tal tarefa
deve ser atribuda aos Poderes Executivo e Judicirio, ou ao mercado e s instituies da
sociedade civil; (2) o Parlamento ocupa o centro da vida poltica e deve ser o principal
responsvel por tal misso; (3) o Parlamento tem u m papel fundamental a desempenhar,
porm sua atuao apresenta limites, de maneira que preciso definir, c o m clareza, suas
possibilidades, a fim de que sejam adequadamente desenvolvidas. Demonstrar-se- que a
terceira resposta a correta.
2. Delimitao do tema
2.1. Controle democrtico do poder poltico
Inicialmente, necessrio definir o que se entende por controle democrtico
do poder poltico, no Estado Democrtico de Direito, c o m afinalidadede promover a
concretizao dos direitos econmicos e sociais, pois tal entendimento ser o critrio de
anlise da atuao do Parlamento.

Segundo (FERREIRA, Pinto. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 359),
Congresso e Parlamento so expresses equivalentes, "a primeira preferida pelas democracias americanas e
a segunda pelos pases da Europa"

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

771

O poder poltico2 consiste na capacidade de o Estado,3 por meio de


normas jurdicas e da fora submetida ao direito, cumprir seu fim4 que a realizao
do b e m c o m u m de u m povo situado e m u m determinado territrio5. Essa capacidade,
dialeticamente, determinada e participa da determinao da base econmica; enfrenta
tendncias ao abuso e a servir ao poder econmico, s quais deve se contrapor o controle
democrtico; e precisa, constantemente, se legitimar6 para se manter, o que depende do
atendimento simultneo de requisitos formais (aprovao dos cidados aos que detm
o poder, livremente demonstrada por meio da eleio de representantes e de outros
mecanismos (inclusive diretos) de controle democrtico do poder do Estado, e respeito
aos procedimentos racionais de formao da vontade estatal legalmente estabelecidos) e
materiais (proteo dos direitos humanos 7 ), tarefa diante da qual se apresentam grandes
dificuldades.8
Precisado o entendimento de poder poltico adotado, passa-se a definir o que
significa o seu controle no mbito do Estado Democrtico de Direito, o qual corresponde

Ct B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo:


Saraiva, 1988-1995. v. 1, p. 107-108; 132, cf. B E E T H A M , David. Max Weber y La teoria poltica moderna.
Madrid: Centro de Estdios Constitucionales, 1979. p. 38.
Sobre a formao do Estado Moderno, cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios
s constituio do Brasil, cit., p. 109, B E N D I X , Reinhard. Max Weber: u m perfil intelectual. Trad. Elisabeth
Hanna e Jos Viegas Filho. Braslia: Unb, 1986., p. 323, B E R C O V I C I , Gilberto. Desigualdades regionais,
estado e constituio. 2000. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo., p. 22-28 e S A L D A N H A , Nelson. O estado moderno e a separao de poderes. So Paulo: Saraiva,
1987. p. 5.
Sobre osfinsdo Estado, cf. B O B B I O , Norberto. A teoria das formas de governo. 10. ed. Trad. Srgio Bath.
So Paulo: Unb, 1998. p. 164, H E L L E R , Hermann. Teoria dei Estado. Trad. Luis Tobio. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 2002. p. 260 e M A D S O N , 1979, p. 133.
Cf. D A L L A R I , Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.
p. 113-14; 118. Alguns elementos desta definio so confrontados por outras concepes de Estado, por
exemplo, cf.: M A R X , Karl. Prefcio contribuio crtica da economia poltica. Trad. Maria Helena
Barreiro Alves. So Paulo: Martins Fontes: 2003. p. 5, M A R X , Karl; E N G E L S , Friedich. Manifesto
comunista. 1. ed. So Paulo: Boitempo, 2005. p. 42; S C H U M P E T E R , Joseph Alois. Capitalismo, socialismo
e democracia. Trad., R. Jungmann. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961. p. 306-308 e W E B E R , M a x .
Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe
Barbosa. Braslia: U N B , 1999. v. 2. p. 525.
Cf. B E E T H A M , David. The legitimation of power. Houndmills: Macmillan, 1991. p. 39, 131-132,
B O N A V I D E S , 2004, p. 33-51, C O M P A R A T O , Fbio Konder. tica: direito, moral e religio no m u n d o
moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2006., p. 595, FARIA, Jos Eduardo. Poder e legitimidade
(uma introduo poltica do direito). 1976. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Direito, Universidade
Retrica poltica e ideologia democrtica: a legitimao do discurso
de So Paulo, So Paulo.
jurdico liberal. 1982. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
W E B E R , Max. A poltica c o m o vocao. In: C I N C I A e Poltica: duas vocaes. Trad. Jean Melville. So
Paulo: Martin Claret, 2006. p. 6,
Economia y sociedad: esbozo de sociologia comprensiva. Ed.
preparada por Johannes Winckelmann. Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1964. v. 1. p. 173174.
Cf. C O M P A R A T O , Fbio Konder. tica..., cit., p. 593-594 e F E R R A J O L I , Luigi. Direito e razo: teoria do
garantismo penal. 2. ed. Trad. Ana Paula Zomer Sica et. al. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 813.
Cf. B E E T H A M , David. The legitimation of power, cit., 1991, p. 117; 135; 171-172; p. 176-178.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

772

ltima etapa do desenvolvimento histrico da democracia moderna, iniciado com a luta


empreendida pelo movimento liberal9 contra o Estado Absolutista e os privilgios feudais.
Controlar, democraticamente, o poder poltico, no corresponde a u m
governo direto do povo, o que se revela impraticvel e m u m a sociedade c o m o grau de
complexidade da contempornea. T a m b m no significa a simples conteno do poder a
fim de evitar abusos, caracterstica do Estado Liberal,10 cujo nico objetivo era assegurar
o livre mercado e as liberdades individuais.11
Trata-se do controle dos atos dos governantes dentro do marco jurdico e
terico do Estado Democrtico de Direito, o qual apresenta u m a proposta muito mais
radical do que a do Estado Social12 e a do Estado Socialista: por u m lado, no se limita
tentativa de garantir condies mnimas de bem-estar para todos e corrigir falhas da
economia de mercado, e por outro no aceita a utilizao de mtodos personalistas e

10

11

12

Cf. D E W E Y , John. Liberalismo, liberdade e cultura. Trad. Ansio Teixeira. So Paulo: Nacional, 1970. p.
17-20; 41; 63-64.
Cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo:
Saraiva, 1988-1995. p. 136-137, B O B B I O , Noberto. Liberalismo e democracia. 3. ed. Trad. Marco Aurlio
Nogueira. So Paulo: Brasiliense, 1990. p. 22, DAZ, Elias. Estado de derecho y sociedad democrtica.
Madri, Cuadernos para El Dilogo, 1973. p. 15, F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Estado de direito
e constituio. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 1-2; 16-18; 25-33, L A F E R (Prefcio, in B O B B I O ) , p. 17
e F E R R E I R A , Pinto. Curso de direito constitucional. 1. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 85. Assinala-se
que no se pode confundir o Estado Liberal de Direito com o Estado Democrtico (BOBBIO, Noberto.
Liberalismo e democracia. 3. ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira. So Paulo: Brasiliense, 1990. p. 7-8).
Cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo:
Saraiva, 1988-1995. p. 201.
Cf. Noberto. Liberalismo e democracia. 3. ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira. So Paulo: Brasiliense, 1990.
p. 18-20, B U R D E A U S , Georges. A democracia: ensaio sinttico. 3. ed. Trad. Paulo Antnio dos Anjos. So
Paulo: Europa - Amrica, 1975. p. 9-22, C O M P A R A T O , 2005, p. 34, DIAZ, 1973, p. 27, J A G U A R I B E ,
Hlio (Org.). Sociedade, Estado epartidos na atualidade brasileira. 4. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1992. p.
11, M A C P H E R S O N , C. B. A democracia liberal: origens e evoluo. Trad. Nathanael C. Caixeiro. Rio de
Janeiro: Zahar, 1978. p. 39-49; M A R S H A L , T H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar,
1967. p. 87-88, F E R R E I R A , Pinto. Curso de direito constitucional. 1. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 8587.
Sobre a passagem do Estado Liberal para o Estado Social, cf. B E R C O V I C I , Gilberto. Desigualdades
regionais, estado e constituio. 2000. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de So
Paulo, So Paulo. p. 31-33, B U R D E A U S , Georges. A democracia: ensaio sinttico. 3. ed. Trad. Paulo
Antnio dos Anjos. So Paulo: Europa - Amrica, 1975. p. 40-57, FARIA, Jos Eduardo. Retrica poltica e
ideologia democrtica: a legitimao do discurso jurdico liberal. 1982. Tese (Livre-docncia) - Faculdade
de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 110-114, J A G U A R I B E , Hlio (Org.). Sociedade,
Estado e partidos na atualidade brasileira. 4. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1992. p. 12, M A R S H A L , T H.
Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. p. 88-89, F E R R E I R A , Pinto. Curso de direito
constitucional. 1. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 92, S A N T O S , Boaventura de Souza. Pela mo de Alice: o
social e o poltico na ps-modernidade. 7. ed. So Paulo: Cortez, 2000. p. 248 e SILVA, Jos Afonso. Curso
de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 119. Sobre a crise do Estado Social
e o neoliberalismo, cf. B O B B I O , Noberto. Liberalismo e democracia. 3. ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira.
So Paulo: Brasiliense, 1990. p. 87; 92-95, H A Y E K , Friedrich August. Os fundamentos da liberdade. Trad.
Anna Maria Capovilla e Jos talo Stelle. Braslia: Universidade de Braslia, 1983. p. 313-314 e SILVA, Jos
Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 119-122.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

773

autoritrios.13 Prope u m a transformao estrutural da sociedade pela via democrtica: seu


fim a libertao do ser humano de todas as formas de opresso, inclusive assegurando-se
condies econmicas e sociais para o pleno exerccio de todos os Direitos Humanos, 1 4
e a construo de u m a sociedade materialmente justa, pluralista e solidria; o meio
para se atingir essefim a verdadeira soberania popular, exercida no s por meio de
representantes, mas tambm diretamente, c o m u m a efetiva participao da populao no
processo poltico.15
O s dois princpios basilares para a realizao do Estado Democrtico de
Direito so o Republicano16 e o Democrtico.17
E m sociedades altamente complexas, o povo poder exercer a soberania
poltica por meio de sua concepo c o m o poder de controle18 sobre a ao dos
governantes, ou seja, no sentido forte de direcionamento do poder, de estabelecimento
de metas e diretrizes mediante planos, oramentos e polticas pblicas, b e m c o m o da
responsabilizao daqueles a quem compete a sua execuo.
Para completar a caracterizao da concepo de controle democrtico do
poder, ressalta-se que o exerccio do poder soberano, m e s m o democraticamente, encontra
limites ticos, especialmente o respeito pelos direitos humanos. 19
C o m o a realizao dajustia material e a concretizao dos direitos humanos
dependem da maneira c o m o so alocados os recursos materiais, o controle democrtico
do poder poltico deve abranger as decises da esfera econmica, pois, e m caso contrrio,
esvazia-se o contedo da democracia e exclui-se a maioria da definio da maneira c o m o
as riquezas so apropriadas.20 A l m disso, o poder econmico concentrado21 e livre de

13

14

15

16

17

18
19

20

21

Cf. D E W E Y , John. Liberalismo, liberdade e cultura. Trad. Ansio Teixeira. So Paulo: Nacional, 1970. p.
260.
Cf. F E R R A J O L I , Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 2. ed. Trad. A n a Paula Zomer Sica et.
al. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 867-872, 792-798.
Cf. D I A Z , Elias. Estado de derecho y sociedad democrtica. Madri, Cuadernos para El Dilogo, 1973. p. 17;
p. 39 e SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p.
116-124.
Cf. C O M P A R A T O , Fbio Konder. tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia
das Letras, 2006. p. 617-622.
Cf. B O N A V I D E S , 2004, p. 17-32, FARIA, Jos Eduardo. Retrica poltica e ideologia democrtica: a
legitimao do discurso jurdico liberal. 1982. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade
de So Paulo, So Paulo. p. 123; p. 155-157 e S A N T O S , Boaventura de Souza. Pela mo de Alice: o social
e o poltico na ps-modernidade. 7. ed. So Paulo: Cortez, 2000. 2000, p. 98; 270-271.

Cf. COMPARATO, 2005, p. X; 27-45, COMPARATO, 2006, p. 650-653.


Cf. F E R R A J O L I , Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 2. ed. Trad. A n a Paula Zomer Sica et.
al. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 792.
Cf. S A N T O S , Boaventura de Souza. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. 7. ed. So
Paulo: Cortez, 2000. p. 122 e G R A U , 2008, p. 59-65; 125-128; 136.
Cf. C O M P A R A T O , Fbio Konder; S A L O M O F I L H O , Calixto. O poder de controle na sociedade annima.
4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 553 e S A L O M O F I L H O (In: C O M P A R A T O , 2005, p. 11-12; p.
14-18; p. 22).

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

774

controles passa a dominar o Estado e u m fator multiplicador de injustias.22 Portanto,


c o m o assinalam Martin e Schumann (1997, p. 325), necessria a "restaurao do primado
da poltica sobre a economia" 23
C o m essas consideraes, no se est a defender o fim da economia de
mercado, porm, c o m o assinala Gianotti (2009, p. 6), preciso "instituir rgos reguladores
do funcionamento dos vrios mercados capazes de legitimar seu funcionamento, isto ,
assegurar que funcionem e m vista do bem-estar e do bem-ser da populao" Para tanto,
o primeiro passo reconhecer que no h neutralidade na atuao do Estado na esfera
econmica, pois as alternativas disponveis so, mutuamente, excludentes (IANNI, 1989,
p. 170; 178-179).
2.2. Parlamento
Definida a compreenso de controle democrtico do poder poltico,
passamos caracterizao do Parlamento e de sua misso institucional.
O Parlamento tem sua origem na Inglaterra do sculo XIII, quando
representantes das diferentes regies passaram a ser convocados para colaborar com o
rei, estando entre suas principais tarefas a aprovao da criao de tributos.24 Sobreveio
o absolutismo e o Parlamento perdeu a capacidade de impor suas decises ao Monarca.
Nos sculos XVII e XVIII, as Revolues Liberais Burguesas atriburam ao Parlamento
o monoplio da produo normativa e condicionaram o direito de votar e ser votado para
a representao parlamentar a determinados patamares de renda e propriedade.25 E m fins
do sculo X I X e incio do sculo X X , a universalizao do sufrgio m u d o u seu perfil, pois
deixou de ser o lugar do consenso e passou a ser o do dissenso, das diferentes ideologias
e concepes a respeito da conduo do Estado.26 Nas dcadas de 1920 e 1930, as vias
ideolgicas extremistas pregaram a falncia dos Parlamentos, procurando, sem sucesso,
u m a instituio que pudesse substituir o sistema representativo liberal, c o m o os modelos

Cf. D A H L , Robert A. Poliarquia: participao e oposio. Trad. Celso Mauro Pacionik. So Paulo:
Universidade de So Paulo, 1997. p. 74- 88, FARIA, Jos Eduardo. Retrica poltica e ideologia
democrtica: a legitimao do discurso jurdico liberal. 1982. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 147 e P I E R S O N , Christopher. Democracy, markets and capital:
are there necessary Economic Limits to Democracy? In: H E L D , David. Prospectsfor democracy. Standford:
Standford University, 1993. p. 181-188.
Cf. C O M P A R A T O , Fbio Konder. tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia
das Letras, 2006. 2006, p. 592.
Cf. S A L D A N H A , Nelson. Separao de poderes - Curso: o poder legislativo. Braslia: Departamento de
Imprensa Nacional, 1981. p. 25-26.
Cf. P A L U D O , Janurio. O Senado no Estado Contemporneo. 1999. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de
Filosofia Cincias Humanas e Letras, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 21-23.
Cf. F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Estado de direito e constituio. So Paulo: Saraiva, 1988.p.
70-71.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

775

autoritrios corporativista e sovitico. Aps a crise de transio do Estado Liberal para o


Social, o Parlamento recuperou seu prestgio nos pases de governo democrtico, embora
tenha sofrido mudanas profundas.27
Se o Parlamento contemporneo for comparado c o m suas origens,
notrio que ampliou sua influncia poltica e sua abertura democrtica. N o passado,
sequer poderia ser designado como u m a instituio democrtica e suas atribuies eram
extremamente limitadas, c o m o as do prprio Estado. Porm, embora seja considerado o
"rgo representativo, por excelncia, da soberania popular" ( B A S T O S , 1995, p. 5), ele
no ocupa a centralidade da poltica, a qual passou, especialmente e m matria econmica,
para outros espaos decisrios, limitando-se, inclusive e m muitos regimes democrticos, a
"registrar decises que foram tomadas alhures"28 ( C O T T A , 1995, p. 886-887). Portanto, o
Parlamento no exerce a primazia poltica que deve exercer. E se diz que deve exercer tal
primazia porque, primeiramente, o nico rgo do Estado que representa a diversidade
de idias e interesses presentes na sociedade, o mais transparente e permevel dos
poderes ao controle popular e, acompanhando o posicionamento de Schwarts (1966, p.
96-7), "toda autoridade exercida pelo Executivo deve provir de algum ato legislativo"
Essas consideraes indicam que o desafio da engenharia institucional no o retorno a
u m passado glorioso do Parlamento, mas sim rever seu papel e moldar novos mecanismos
de funcionamento, tendo e m vista os princpios efinsdo Estado Democrtico de Direito,
e com u m olhar para o futuro.
Diante disso, preciso estabelecer quais so as funes que o Parlamento
deve exercer para contribuir c o m a concretizao dos direitos humanos econmicos e
sociais.

Cf. B O N A V I D E S , 2004, p. 284-285; C L E V E , Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo


no estado contemporneo e na constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 43-49 e
M E L O , Jos Tarczio de Almeida. Origens, evoluo e caractersticas do regime parlamentar de governo.
Revista de Direito Pblico, n. 100, p. 138-146, 1991. p. 138-146.
Cf. M O R A I S , Carlos Blanco de. Democracia e consenso na deciso de legislar. Revista Brasileira de Direito
Constitucional, So Paulo, n. 3, p. 117-186, jan./jun. 2004. p. 141.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

776

A s funes29 do Parlamento devem ser basicamente: a legislativa e a de


controle. Entende-se, e m primeiro lugar, que sua atuao administrativa no constitui
u m a funo, m a s somente u m meio para exerc-las. D a m e s m a maneira, representao
e legitimao no so funes do Parlamento, mas, respectivamente, o fundamento e a
conseqncia de seu exerccio. O u seja, o Parlamento legisla e controla o poder poltico
porque representa o povo, e pelo exerccio dessas funes legitima democraticamente o
poder. A funo legislativa31 abrange a elaborao de emendas Constituio e de normas
infraconstitucionais. A funo de controle envolve a orientao poltica do Estado, a
formao de lideranas polticas e a responsabilizao dos executores das polticas (o que
incluifiscalizao,investigao e julgamento poltico de autoridades). Alis, a prpria
funo legislativa, de certa forma, pode ser compreendida c o m o u m a manifestao do
controle do poder poltico exercido pelo Parlamento.
C o m o fenmeno da delegao legislativa e o declnio da funo legislativa
do Parlamento, o controle poltico passa a ser sua principal atribuio.32 Todavia, no
30

Cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo:


Saraiva, 1988-1995. p. 6, B E E T H A N , 1979, p. 153-157; 184, B U C C I , Maria Paula Dallari. Direito
administrativo e polticas pblicas. 2001. Tese (Doutorado) - Faculdade Direito, Universidade de So
Paulo, So Paulo. p. 243, C A G G I A N O , Mnica Herman. O Parlamento no cenrio poltico do sculo
XXI. Revista do Advogado, So Paulo, ano XXIII, n. 73, p. 146-166, nov. 2003. p. 149, C A N O T I L H O ,
Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1993. p. 740-745, C O T T A , Maurizio.
Parlamento. In: B O B B I O , Norberto et al. Dicionrio de poltica. Trad. Joo Ferreira. 7. ed. Braslia: U N B ,
1995. p. 886, GRIFFITH, J. A. G., R Y L E , Michael, W H E E L E R - B O O T H , M . A. J. Parliament: functions,
practice and procedures. London: Sweet & Maxwell, 1989. p. 6-8, G U I M A R E S , Dbora Messenberg. A
elite parlamentar do ps-constituinte: atores e prticas. 2000. Tese (Doutorado) - Faculdade de Filosofia
Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 11-14, M O R A E S , Alexandre de.
Direito Constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 372, P R O V E N Z A , Vittorio Constantino. Da
separao das funes limitao do poder. Entendendo a intrincada engenharia de controle. Revista de
Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, p. 33-53, 2000.
p. 50-53, S C H W A R T Z , Bernard. Direito constitucional americano. Trad. Carlos Nayfeld. Rio de Janeiro:
Forense, 1966. p. 73-74 e SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo:
Malheiros, 2001. p. 522-523.
Cf. B O N A V I D E S (2004, p. 285) e L O E W E N S T E I N , Karl. Teoria de La Constituicin. Trad. Alfredo
Gallego Anabiarte. Barcelona: Ariel, 1986. p. 242.
A propsito da funo legislativa do parlamento e do processo legislativo, cf. B A S T O S , Celso Ribeiro.
Curso de teoria do Estado e cincia poltica. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1995.p. 75-76, C A G G I A N O , Mnica
Herman. O Parlamento no cenrio poltico do sculo XXI. Revista do Advogado, So Paulo, ano XXIII, n. 73,
p. 146-166, nov. 2003. p. 151-152, C A N O T I L H O , Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra:
Almedina, 1993. p. 942-947, F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 30.
ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 185-215, M O R A E S , Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. So
Paulo: Atlas, 2005. p. 568; 571-624, S C H W A R T S , 1966, p. 90-96 e SILVA, Jos Afonso. Curso de direito
constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 525-535.
Cf. B O N A V I D E S , 2004, p. 285 e S C H W A R T Z , Bernard. Direito constitucional americano. Trad. Carlos
Nayfeld. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 74. N a opinio de Ferreira Filho ( p. 159-160), o controle
mais eficaz nos sistemas parlamentaristas. N o m e s m o sentido, cf. L O E W E N S T E I N , Karl. Teoria de La
Constituicin. Trad. Alfredo Gallego Anabiarte. Barcelona: Ariel, 1986. p. 253. E m sentido contrrio,
( M E D A U A R , Odete. Controle parlamentar da administrao. Revista de Informao Legislativa, Braslia,
a. 27, n. 107, p. 111-130, jul./set. 1990. p. 113) aponta a opinio de Debbasch (Science Administrative, p.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

777

se pode compreender o controle c o m o a simples conteno do poder pelo poder, n e m


reduzi-lo apurao de irregularidades e punio de atos de corrupo.33 O controle
poltico do Parlamento, submetido ao controle popular, deve ser entendido c o m o o
direcionamento poltico das aes do Estado, m e s m o dentro do sistema Presidencialista,
mediante a edio de normas que fixem diretrizes e metas essenciais a serem atingidas a
partir dos direitos e das linhas gerais previstos na Constituio. Depois disso, compete-lhe
afiscalizaodo cumprimento de suas orientaes, tornando transparentes as aes do
Governo e submetendo-as ao debate pblico, de maneira que se constitua u m verdadeiro
espao pblico34 para a tomada de decises coletivas. N a hiptese de no cumprimento
de suas diretrizes e de no se atingirem, injustificadamente, as metas, o Parlamento
deve dispor de mecanismos para aplicao de sanes e de outras medidas corretivas.
Assim, os instrumentos de controle relacionados fiscalizaodos atos do Executivo pelo
Parlamento constituem u m mecanismo complementar sua primeira forma de atuao,
que afixaodas metas e diretrizes.35

634). Sobre a funo de controle do Parlamento cf. C A M A R G O , Helosa Helena Tartarotti; K A I N , Maria de
Lourdes de Medeiros. O Senado c o m o controlador externo. Revista de Informao Legislativa, Braslia, n.
125, p. 207-234,1995; L O E W E N S T E I N , Karl. Teoria de La Constituicin. Trad. Alfredo Gallego Anabiarte.
Barcelona: Ariel, 1986. p. 253-254 e RIBEIRO, Renato Jorge Brown. O problema central do controle da
administrao pblica pode ser resumido ao debate sobre modelos? Revista do Tribunal de Contas da Unio,
Braslia, v. 33, n. 93, p. 55-73. jul./set. 2002. p. 58-62.
Sobre a atuao de controle do Parlamento no sentido de fiscalizao e seus instrumentos, cf: C O T T A ,
Maurizio. Parlamento. In: B O B B I O , Norberto et al. Dicionrio de poltica. Trad. Joo Ferreira. 7.
ed. Braslia: U N B , 1995. p. 886, GRJFFITH, J. A. G., R Y L E , Michael, W H E E L E R - B O O T H , M . A. J.
Parliament: functions, practice and procedures. London: Sweet & Maxwell, 1989. p. 15-17; 34, M E D A U A R ,
Odete. Controle parlamentar da administrao. Revista de Informao Legislativa, Braslia, a. 27, n. 107,
p. 111-130, jul./set. 1990. p. 111-112, M O R A E S , Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. So Paulo:
Atlas, 2005. p. 380-389, T E M E R , Michel. Elementos de direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Malheiros
Ed., 2001. p. 132, S C H W A R T S , 1966, p. 34-35. Especificamente sobre as Comisses Parlamentares de
Inqurito, cf. C A G G I A N O , Mnica Herman. O Parlamento no cenrio poltico do sculo X X I . Revista do
Advogado, So Paulo, ano XXIII, n. 73, p. 146-166, nov. 2003. p. 162, C A R A J E L O S C O V , Yuri. Comisses
parlamentares de inqurito: luz das disciplinas constitucional, legal e jurisprudencial luso-portuguesa e
brasileira. Curitiba: Juru, 2007 e F E R R A Z , Anna Cndida da Cunha. O poder congressual de sustar atos
normativos do poder executivo. 1993. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade de So
Paulo, So Paulo. p. 273. A propsito do instituto do "impeachment", cf. C A G G I A N O , Mnica Herman. O
Parlamento no cenrio poltico do sculo XXI. Revista do Advogado, So Paulo, ano XXIII, n. 73, p. 146166, nov. 2003. p. 157, F E R R A Z , Anna Cndida da Cunha. O poder congressual de sustar atos normativos
do poder executivo. 1993. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo. p. 281 e F E R R E I R A F I L H O , Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 30. ed. So Paulo:
Saraiva, 2003. p. 161-165.
Cf. R I B E I R O , Renato Jorge Brown. O problema central do controle da administrao pblica pode ser
resumido ao debate sobre modelos? Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, v. 33, n. 93, p. 55-73.
jul./set. 2002. p. 67.
E m sentido contrrio a este posicionamento, cf. F E R R A Z , Anna Cndida da Cunha. O poder congressual
de sustar atos normativos do poder executivo. 1993. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 238-247.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

778

A propsito de sua organizao,36 aspecto fundamental para o desempenho


de suas funes, salienta-se, acompanhando o posicionamento de Bonavides (2004, p.
289-290), que "o futuro do parlamento c o m o instituio e m grande parte se acha na
dependncia da esfera de ao e trabalho das comisses, sobretudo de seus padres de
aperfeioamento, tecnicidade e elevao qualitativa" 37
2.3. Contexto da anlise do problema: a globalizao
O contexto de anlise do problema da atuao do Parlamento na
concretizao dos direitos humanos econmicos e sociais o da globalizao.
E m u m sentido bastante amplo, a globalizao pode ser compreendida
c o m o u m processo contnuo que caracteriza a histria da humanidade desde as primeiras
migraes do Homo

sapiens e que se intensificou depois da Segunda Guerra Mundial

( L E W A N D O W S K I 2004, p. 50).
Todavia, foi nos anos setenta e oitenta do sculo X X que teve incio a
globalizao contempornea, quando ocorreu, no campo tecnolgico, u m processo
de intensas transformaes (especialmente c o m a revoluo da microeletrnica e com
a expanso da informtica), que diminuram os custos e aumentaram a agilidade nas
comunicaes (dando maior liberdade e mobilidade aos agentes produtivos e s instituies
financeiras) e, no plano poltico, o fim da Guerra Fria (FARIA, 2003, p. 7-8).
Observa-se, ento, segundo Faria (2002, p. 52), o fenmeno da globalizao38
e m sentido estrito, ou seja, u m a
integrao sistmica da economia em nvel supra nacional,
deflagrada pela crescente diferenciao estrutural e funcional
dos sistemas produtivos e pela subseqente ampliao das
redes empresariais, comerciais efinanceirasem escala

A propsito da organizao do parlamento, cf: F E R R E I R A F I L H O , Manoel Gonalves. Curso de direito


constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 168-170; 175-179, L O E W E N S T E F N , Karl. Teoria de La
Constituicin. Trad. Alfredo Gallego Anabiarte. Barcelona: Ariel, 1986. p. 245, M O R A E S , Alexandre de.
Direito Constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 267-373; 415-416, P A L U D O , Janurio. O Senado
no Estado Contemporneo. 1999. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Filosofia Cincias Humanas e
Letras, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 37-40, S C H W A R T Z , Bernard. Direito constitucional
americano. Trad. Carlos Nayfeld. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 82, SILVA, Jos Afonso. Curso de
direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 513-519; 535-541 e T E M E R , Michel.
Elementos de direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2001. p. 127.
Cf. B O N A V I D E S , 2004, p. 286, F E R R A Z , Anna Cndida da Cunha. O poder congressual de sustar atos
normativos do poder executivo. 1993. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade de So
Paulo, So Paulo. p. 260-261 e S C H W A R T S , 1966, p. 86-88.
Cf. L E W A N D O W S K I , Enrique Ricardo. Globalizao, regionalizao e soberania. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2004. p. 51 e IANNI, Octvio. O prncipe eletrnico. Sociologias, Porto Alegre, v.l, n. 1, p. 252275,jan./jun. 1999. p. 252.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

119

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

mundial, atuando de modo cada vez mais independente de


controles polticos e jurdicos nacionais.39
A l m desses fatores tecnolgicos e econmicos, preciso ter a clareza de
que a transnacionalizao dos mercados v e m acompanhada (e antecedida) por mudanas
jurdicas e institucionais, que objetivam a garantia do funcionamento da economia
globalizada. O u seja, "foram polticas as decises dos estados nacionais que aplainaram o
caminho da riquezafinanceira"40(FIORI, 1997, p. 91-92).
C o m o conseqncia imediata da globalizao observa-se a eroso da
41
soberania dos Estados, ocorrendo u m a drstica reduo de sua capacidade de atuao
e m matria econmica, pois vrios instrumentos de poltica econmica e social deixam
de estar sob seu controle absoluto.42 C o m o explica Grau (2008, p. 274-275), ocorre u m a
"deteriorao da capacidade estatal de por o direito (= direito posto)", pois "os mercados
financeiros globalizados passam a ser regulados por outros sujeitos que no o Estado" 43
A l m de provocar forte impacto na soberania dos Estados, a globalizao
atinge o universo da poltica c o m o u m todo, sobretudo e m virtude do avano da
predominncia do tempo real, tpico da economia, sobre o tempo diferido, caracterstico
da poltica. Vrios dos fundamentos do funcionamento da poltica so afetados: reduz-se
a capacidade de reflexo crtica da populao; cresce a dependncia e m relao grande
mdia para o estabelecimento do dilogo entre representantes e representados, de maneira
que as informaes so controladas por elites no representativas que direcionam o debate
poltico, formando a opinio pblica c o m o lhes interessa e privando o pblico do acesso

39

40
41

42

43

Cf. S A N T O S , Boaventura de Souza. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa.


Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. p. 17 e FIORI, Jos Lus. Globalizao, hegemonia, imprio.
In: FIORI, Jos Lus; T A V E R E S , Maria da Conceio (Org.). Poder e dinheiro: uma economia poltica da
globalizao. Petrpolis: Vozes, 1997. p. 89-90.
Cf. Cf. G R A U , 2008, p. 271.
Cf. S A N T O S , Boaventura de Souza. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. 7. ed. So
Paulo: Cortez, 2000. p. 88-89.
Cf. E I N C H E N G R E E N , 2000, p. 25; 184-185, FARIA, Jos Eduardo. Informao e democracia. Revista
do Advogado, So Paulo, ano 23, n. 69, p. 7-15, maio 2003. p. 7-8, L E W A N D O W S K I , Enrique Ricardo.
Globalizao, regionalizao e soberania. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. p. 70-71 e M A R T I N , HansPeter; S C H U M A N N , Harald. A armadilha da globalizao: o assalto democracia e ao bem-estar social.
Trad. Waldtraut U. E. Rose e Clara C. W . Sackiewicz. So Paulo: Globo, 1997. p. 279-280; 286.
Cf. FARIA, Jos Eduardo. Informao e democracia. Revista do Advogado, So Paulo, ano 23, n. 69, p. 7-15,
maio 2003. p. 9-10 e G R A U , 2008, p. 276. Todavia, ( L E W A N D O W S K I , Enrique Ricardo. Globalizao,
regionalizao e soberania. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. p. 300) pondera que "embora os Estados
possam ter eventualmente a autonomia cerceada e m alguns aspectos, a sua soberania, ao menos no que ela
tem de essencial, no se v afetada. N a realidade, jamais u m Estado, por mais poderoso que fosse, logrou
subtrair-se integralmente aos condicionamentos de natureza jurdica ou de ordem ftica. A idia de soberania
sem limites, alis, nunca existiu, muito menos tem lugar nos dias atuais, sobretudo porque as transformaes
histricas pelas quais os Estados passaram fizeram com que ela acabasse ficando mais flexvel do que a
noo legada pela tradio"

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

7SD

ao real confronto de idias;44 embora o mundo esteja mais integrado no aspecto econmico,
nos aspectos poltico e social o que se deu foi u m a maior fragmentao, e m virtude da
progressiva substituio da proximidade fsica pela interao virtual, o que conduz a
isolamentos sociais, enfraquecendo-se a poltica e a democracia; diminui a participao
poltica e o interesse da comunidade pelos assuntos pblicos, e a capacidade de atuao de
partidos e lderes polticos na organizao e na canalizao das demandas da sociedade;45
ocorre u m desequilbrio entre os Poderes, pois as decises referentes regulamentao do
mercado esto cada vez mais concentradas no Poder Executivo, e m virtude da necessidade
de se dar respostas rpidas aos investidores, sem que o Legislativo ou o Judicirio sejam
consultados;46 d-se, tambm, a reduo das obrigaes pblicas "ao conceito geral de
mercadoria", provocando " u m esvaziamento dos valores pblicos e u m 'rebaixamento'
qualitativo da cidadania"47 (FARIA, 2003, p. 9-14).
A globalizao e o descontrole dos mercados provocaram u m grande
crescimento da concentrao de poder econmico (principalmente nas reas da tecnologia
e da capacidade de investimento) e renda, ampliando-se a desigualdade entre os Estados e
no interior de cada Estado, b e m c o m o a pobreza no mundo. A l m disso, ocorrem grandes
impactos ambientais negativos e u m a forte ameaa diversidade cultural e ao pluralismo,
e m virtude da transmisso global da produo dos meios de comunicao de massa e da
indstria cultural, b e m como a uniformizao dos hbitos de consumo. 48
E m contraposio globalizao neoliberal hegemnica, comea a surgir
u m a "globalizao alternativa, organizada da base para o topo das sociedades" de carter
emancipatrio ( S A N T O S , 2002, p. 13). Esta alternativa exige, por u m lado, que o Estado
regule o mercado 49 ( S A N T O S , 2001, p. 94-95) e, por outro, a cooperao internacional,

44

45
46

47

48

49

Cf. D U V E R G E R , Maurice. As Modernas Tecnodemocracias: poder econmico e poder poltico. Rio de


Janeiro: Paz e Terra, 1975. p. 151-153; p. 157-164.
Cf. FARIA, Jos Eduardo. O direito na economia globalizada. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 29-30.
Cf. FARIA, Jos Eduardo. O direito na economia globalizada. So Paulo: Malheiros, 2002. p.25-27 e
L A M O U N I E R , Bolvar. A democracia brasileira no limiar do sculo 21. So Paulo: So Paulo: Fundao
Konrad Adenauer Stiftung Centro de Estudos, 1996. p. 54-55.
Cf. OFFE, Claus. A democracia contra o Estado de bem-estar? Fundamentos estruturais das oportunidades
polticas neoconservadoras. In: O F F E , Claus. Capitalismo desorganizado: transformaes contemporneas
do trabalho e da poltica. Trad. Brant, Wanda Caldeira. So Paulo: Brasiliense, 1995. p. 306-308
Cf. FIORI, Jos Lus. Globalizao, hegemonia, imprio. In: FIORI, Jos Lus; T A V E R E S , Maria da
Conceio (Org.). Poder e dinheiro: uma economia poltica da globalizao. Petrpolis: Vozes, 1997. p.
87-147. p. 87-88; 142, IANNI, Octavio. Estado e capitalismo. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1989. p. 187,
L E W A N D O W S K I , Enrique Ricardo. Globalizao, regionalizao e soberania. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2004. p. 93-108 e M A R T I N , Hans-Peter; S C H U M A N N , Harald. A armadilha da globalizao: o
assalto democracia e ao bem-estar social. Trad. Waldtraut U. E. Rose e Clara C. W Sackiewicz. So Paulo:
Globo, 1997. p. 319.
Cf. M A R T I N , Hans-Peter; S C H U M A N N , Harald. A armadilha da globalizao: o assalto democracia e
ao bem-estar social. Trad. Waldtraut U. E. Rose e Clara C. W . Sackiewicz. So Paulo: Globo, 1997. p. 293.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

781

e m torno da qual j existem alguns sinais positivos ( M A R T I N e S C H U M A N N , 1997, p.


294-295).
Martin e Schumann (1997, p. 320) assinalam que "dentro de u m a solitria
caminhada nacional, no h escapatria para a armadilha do mercado global" Por isso,
exige-se u m a cooperao global, no no sentido de se retornar aos tempos e m que no
havia a integrao comercial qual se assiste hoje, m a s para direcion-la para "caminhos
social e democraticamente compatveis, transformando a globalizao da injustia n u m
processo de mtuas compensaes por todo o planeta". O u seja, no se deve buscar menos
globalizao, m a s sim, mais globalizao: u m a globalizao que no se limite livre
circulao de capitais e mercadorias, mas que abranja a equalizao das condies de vida
em patamares dignos para toda a humanidade.
Portanto, o contexto da globalizao impe drsticos limites atuao
do Parlamento no controle democrtico do poder poltico c o m o objetivo de promover
a concretizao dos direitos econmicos e sociais, os quais so, na verdade, limites do
prprio Estado. Assim, o Estado e o Parlamento tm u m papel importante a cumprir na
regulao econmica e na concretizao dos direitos humanos econmicos e sociais,
porm, o enfrentamento dos limites que se apresentam no pode ocorrer somente por meio
de reformas institucionais ou mudanas polticas internas, dependendo de u m a cooperao
global que deve envolver os Estados, as organizaes internacionais governamentais e as
no-governamentais.
3. Limites e possibilidades da atuao do parlamento no controle democrtico do
poder poltico
Neste tpico, demonstrar-se- que o Parlamento tem um papel fundamental
no controle do poder poltico para a concretizao dos direitos econmicos e sociais,
porm sua atuao tem limites que precisam ser b e m estudados para se compreender as
possibilidades de sua atuao. Para tanto, sero analisados seis aspectos: (.1) dinmica de
funcionamento e de controle do poder dentro do Parlamento; (2) transferncia de poder
normativo do Legislativo para o Executivo; (3) tecnificao e falsa despolitizao das
decises polticas; (4) controle poltico do Executivo sobre o Parlamento (5) definio do
oramento pblico; e (6) judicializao da poltica e politizao dajustia.
Antes, porm, preciso ressaltar que, embora o Estado tenha passado por
muitas transformaes, permanece a necessidade de controlar seu poder, no s para
limit-lo contra o arbtrio, mas tambm para direcion-lo para a concretizao dos direitos
econmicos e sociais. Porm, os mecanismos a serem utilizados para tanto no podem
ser formulados a partir dos modelos de Estado e de sociedade dos sculos XVIII e X I X .

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

7X2

Assim sendo, o princpio da separao de poderes50 rigidamente interpretado se encontra


superado, porm a idia de racionalizao do poder que o inspirou continua viva. Portanto,
o Executivo deve ser dotado dos meios necessrios para atender s demandas sociais,
porm deve desempenhar essa tarefa orientado por diretrizesfixadaspelo Parlamento (por
sua vez submetido ao controle popular), e os mecanismos necessrios para seu controle
devem ser aprimorados a fim de torn-los mais eficazes.51
Portanto, " necessrio que se reconhea que o d o g m a da rgida separao
formal est superado, reorganizando-se completamente o Estado, de m o d o a conciliar a
necessidade de eficincia c o m os princpios democrticos" ( D A L L A R I , 2001, p. 222).
Ademais, a teoria da separao de poderes nunca conseguiu assegurar
a "liberdade dos indivduos ou o carter democrtico do Estado" pois a liberdade era
garantida somente para u m pequeno grupo dentro da sociedade injusta criada pelo
liberalismo. Alm disso, e m muitos regimes e m que vigora formalmente a separao de
poderes, existem Executivos antidemocrticos que, sem quebrar as regras constitucionais,
comandam, informalmente, Legislativos sem representatividade que agem sob as
determinaes do outro Poder. Por outro lado, e m muitos regimes parlamentaristas, aos
quais no se aplica o princpio da separao de poderes, h mais respeito liberdade e
democracia do que nos Estados e m que h a separao ( D A L L A R I , 2001, p. 220).
Analisando esses fatos, Loewenstein (1986, p. 62) prope u m a nova diviso
tripartida: "Ia decisin poltica conformadora o fundamental (policy determination); Ia
ejecucin de Ia decisin (policy execution) y el control poltico (policy control)"

Para u m a discusso aprofundada sobre o princpio da separao de poderes, cf. os clssicos: L O C K E , John.
Segundo tratado sobre o governo civil. Trad. Alex Marins. So Paulo: Martin Claret, 2003. p. 24-35; 70-72;
92-108, M A D S O N , 1979, p. 240; 273-274 e M O N T E S Q U I E U , 2001, p. 173-181. Cf. tambm: B A S T O S ,
Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 19881995.BOBBIO, Noberto. O futuro da democracia. 7. ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 2000; C A N O T I L H O , Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina,
1993. C L V E , Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado contemporneo e
na constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993; D A L L A R I , Dalmo de Abreu. Elementos
de teoria geral do estado. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2001; F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Do
processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. K E L S E N , 2001, L E A L , Victor Nunes. A diviso de poderes
no quadro poltico da burguesia. In: P R O B L E M A S de direito pblico e outros problemas. Braslia: Ministrio
da Justia, 1997. p. 17-36; L O E W E N S T E I N , 1986, M A L B E R G , Raymond Carre de. Teoria general dei
estado. Trad. Jos Lion Depetre. Pnuco (Mxico): Fondo de Cultura Econmica, 1948; P I A R R A , Nuno.
A separao dos poderes como doutrina e princpio constitucional: u m contributo para o estudo das suas
origens e evoluo. Coimbra: Coimbra, 1989; P R O V E N Z A , Vittorio Constantino. D a separao das funes
limitao do poder. Entendendo a intrincada engenharia de controle. Revista de Direito da Associao dos
Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, p. 33-53, 2000; S A L D A N H A , Nelson. O
estado moderno e a separao de poderes. So Paulo: Saraiva, 1987; SILVA, Jos Afonso. Curso de direito
constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001.
Cf. C L V E , Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado contemporneo e na
constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 41-41 e P I A R R A , Nuno. A separao dos
poderes como doutrina eprincpio constitucional: u m contributo para o estudo das suas origens e evoluo.
Coimbra: Coimbra, 1989. p. 26.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

783

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

Decises polticas fundamentais so aquelas decisivas e determinantes


da conformao da comunidade, abrangendo aspectos polticos, econmicos, sociais
e at morais. M e s m o neste contexto de aceleradas transformaes sociais, as decises
efetivamente fundamentais so raras, porm difcil distinguir entre o que e o que no
fundamental, sendo u m indcio desse fato o interesse pblico e m torno de u m a determinada
deciso. A s decises polticas fundamentais so influenciadas por detentores invisveis do
poder, mas sua formulao e realizao cabem aos detentores legtimos do poder, mais
especificamente ao Parlamento (Loewenstein, 1986, p. 63-64).
A execuo das decises polticas fundamentais pode ocorrer e m qualquer
campo da atividade estatal, inclusive no campo legislativo, no qual muitas normas
emanadas so especficas e apresentam carter tcnico e utilitrio, pois a legislao deixou
de ser u m a categoria independente e separada da execuo. A administrao envolve a
execuo das decises polticas e a aplicao aos casos concretos das disposies tcnicas
e utilitrias emanadas por meio de leis, por meio de estruturas fsicas e da burocracia
governamental. A funo jurisdicional tambm consiste na aplicao da deciso poltica
fundamental ao caso concreto, de maneira que "no realiza u m a funcin independiente e m
el processo de poder" ( L O E W E N S T E I N , 1986, p. 66-67).
3.1. Dinmica de funcionamento e de controle do poder dentro do parlamento
Na prpria dinmica de funcionamento do Parlamento j aparecem limites
ao cumprimento de sua misso institucional, os quais giram e m torno de cinco questes
bsicas: ausncia de domnio sobre informaes e conhecimentos tcnicos; dificuldade
de formao de consensos; tempo do processo legislativo;52 centralizao do processo
decisrio; caracterstica patrimonialista do Estado brasileiro.
O Parlamento funciona por meio de discusses pblicas, as quais,
teoricamente, consistem no "intercmbio de opinies c o m o objetivo de convencer o
opositor de algo verdadeiro ou correto, por meio de argumentos racionais" tendo c o m o
requisito para se realizar a existncia de "predisposio para se deixar convencer",
"desvinculao de ligaes partidrias" e "iseno de interesses egosticos" 53 Tudo isso
torna processo decisrio do Parlamento naturalmente mais lento do que o do Executivo.
Pode-se dizer que, e m certa medida, quando os membros do Parlamento
eram todos oriundos da elite burguesa e compartilhavam dos m e s m o s interesses, b e m
como as funes do Estado eram restritas, havia condies mais favorveis para a

Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968.
p. 110-111.
Cf. SCHMITT, Carl. A crise da democracia parlamentar. Trad. Ins Lohbauer. So Paulo: Scritta, 1996. p.
5-7.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

784

obteno do consenso e a deliberao e m u m tempo razovel sobre as demandas que se


apresentavam.54
Quando se passa a exigir do Estado e do Parlamento u m papel transformador
da realidade, c o m u m enorme crescimento da demanda legislativa, e ele passa a ser
integrado pelos mais diferentes seguimentos e classes sociais, c o m a conquista do sufrgio
universal, passa a ser o lugar do dissenso e da expresso poltica dos conflitos sociais (de
classes ou difusos), torna-se muito mais difcil e demorada a tomada de decises mediante
discusses pblicas.
Tal situao agravada pelo fato de a argumentao ter sido substituda por
"negociaes entre partidos" "contabilizao calculista dos interesses e das chances de
poder" e "manipulao das massas" Portanto, "no se trata mais de convencer o opositor
de u m a verdade ou de u m a atitude correta, m a s sim de conquistar a maioria, para exercer
o poder por meio dela"55 ( S C H M I T T , 1996, p. 8).
Esses fenmenos, de fato, comprometem a capacidade de o Parlamento
tomar decises c o m a qualidade e a velocidade que a sociedade requer. Todavia, o dissenso
que hoje caracteriza o Parlamento apenas expressa, politicamente, os conflitos sociais, o
que inerente a u m a sociedade democrtica e pluralista. Portanto, a universalizao do
sufrgio nada mais fez do que politizar os conflitos socioeconmicos, pois, antes disso,
somente os interesses da classe dominante estavam politicamente representados. Assim
sendo, no se pode imaginar c o m o caminho para a revitalizao do Parlamento a criao
de mecanismos para reduo da representao poltica das divergncias e divises da
sociedade.
Resta, somente, combater os interesses egosticos dos representantes mediante
mecanismos que, simultaneamente, os desestimulem e incentivem comportamentos
voltados para os interesses coletivos, b e m c o m o instrumentos que permitam u m melhor
processamento das divergncias.56
Outro fator interno que limita a atuao do Parlamento a centralizao do
processo decisrio, o qual favorece a determinao do contedo, do tempo e do ritmo dos
trabalhos no Congresso Nacional pelo Poder Executivo ( F I G U E I R E D O , 2003a, p. 65 e
Figueiredo; LImongi, 2001, p. 55-56).
Outra caracterstica do Parlamento demonstrada por estudos empricos
que se trata de u m a instituio elitista, porque h u m grupo restrito de parlamentares que,

Cf. Id. Ibid., p. 6; 10.


Cf. C A G G I A N O , Mnica Herman. O Parlamento no cenrio poltico do sculo XXI. Revista do Advogado,
So Paulo, ano XXIII, n. 73, p. 146-166, nov. 2003. p. 147-148 e F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves.
Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 100.
Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 111-112.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

785

efetivamente, impe as decises a todos os demais membros ( G U I M A R E S , 2000, p.


1-2).57
Portanto, embora ideolgica e formalmente se presuma que exista u m a
igualdade entre os membros do Parlamento, na prtica, constata-se que u m a elite participa
efetivamente das negociaes e da tomada de decises, enquanto a grande massa de
parlamentares se apresenta c o m o liderados ( G U I M A R E S , 2000, p. 15).
Observa-se, tambm, que, embora a oposio58 seja fundamental para o
controle do poder poltico, existem importantes dificuldades para o desempenho de seu
papel.
Tudo isso demonstra a necessidade de reformas institucionais profundas a
fim de democratizar e descentralizar o processo legislativo, pois no se pode atribuir a
misso institucional de exercer o controle democrtico do poder poltico a u m a instituio
que no plenamente democrtica. A l m disso, necessrio ampliar o papel das Comisses
Permanentes para que o Congresso atenda mais prontamente s demandas da sociedade.
Porfim,h u m elemento histrico-cultural brasileiro que limita drasticamente
as possibilidades de o Parlamento exercer o controle democrtico do poder poltico: o
patrimonialismo. Predomina no Brasil, desde os tempos da colonizao, a confuso entre
o pblico e o privado. A cultura do favorecimento dos amigos, da formao de clientelas
polticas e a naturalizao da corrupo continuam a impedir que o Estado brasileiro,
e e m especial o Parlamento, constituam verdadeira esfera pblica, ou seja, u m espao
de mediao dos interesses coletivos e m que todos os interessados sejam igualmente
considerados. Essa indiferenciao entre o pblico e o privado tem c o m o resultado
o desinteresse dos parlamentares e m cumprir seu papel institucional, pois controle,
transparncia, responsabilizao e institucionalizao de direitos no interessam cultura
patrimonialista que prefere a opacidade, a irresponsabilidade poltica e o clientelismo que
permitem a perpetuao no poder e perpetuam a misria.
3.2. Transferncia de poder normativo do parlamento para o executivo
O crescimento do papel do Estado, seja como provedor de bens e servios
ou como regulador,59 c o m a exigncia de u m a atuao clere e pronta, favoreceu o
fortalecimento e a preponderncia do Poder Executivo.

i7
58

59

A pesquisa citada abrange o perodo compreendido entre 1988 e 1994.


Sobre a oposio, cf. B O N A V I D E S , 2004, p. 291, GRIFFITH, J. A. G., R Y L E , Michael, W H E E L E R B O O T H , M . A. J. Parliament: functions, practice and procedures. London: Sweet & Maxwell, 1989. p. 10;
338; 518.
Cf. N O B E R T O , Bobbio. O futuro da democracia. 1. ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 2000. p. 136-141; C L V E , Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado
contemporneo e na constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 34-40, FRISCHEISEN,

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

786

Porm, c o m o o Estado age sob o princpio da legalidade, o desempenho de


seus novos papis necessita de leis numerosas eflexveis,as quais no mais declararam
regras ticas pr-existentes c o m afinalidadede manter a ordem,60 tornando-se instrumentos
para consecuo das polticas econmicas e sociais, que visam muito mais transformao
da realidade social do que sua conservao. Entretanto, o Parlamento se mostrou incapaz
de editar leis na quantidade e da qualidade que lhe so demandadas, e m virtude da ausncia
de preparo tcnico de seus membros, 61 e da impossibilidade de o processo legislativo, por
sua prpria natureza, acompanhar a velocidade requerida pela atuao do Estado na esfera
econmica, chegando paralisia decisria.62 Houve, ento, u m a tendncia crescente
perda de hegemonia do Parlamento e transferncia de boa parte da funo legislativa para
o Poder Executivo, dotado de maior agilidade e de corpo burocrtico melhor preparado,
o qual assumiu o primado entre os poderes.63 Tal fenmeno, c o m o observa Ferreira Filho
(1968, p. 99 - 102), j era notado a partir da dcada de 1920 e, atualmente, como assinala
Rocha (2004, p. 188), o Estado "no funciona sem mecanismos de transferncia de funo
legislativa para o Executivo"
Esse desequilbrio entre os Poderes,64 c o m a concentrao de poderes
normativos no Executivo, representa u m a ameaa para a democracia,65 pois, como
demonstra a quantidade de medidas provisrias, no Brasil, ele tem "substitudo o

Luiza Cristina Fonseca. Polticas pblicas: a responsabilidade do administrador e o ministrio pblico. So


Paulo: M a x Limonad, 2000. p. 99, FARIA, Jos Eduardo. Eficcia jurdica e violncia simblica: o direito
como instrumento de transformao social. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1988. p. 41-42.
Cf. T E U B N E R , Gnter. Juridification: concepts, aspects, limits, solutions. In T E U B N E R , Gnter (Ed.).
Juridification ofsocial spheres: a comparative analyses in the reas of labor, corporate, antitruste and social
welfare law. Berlin: Walter de Gruyter, 1987. p. 14-19.
Cf. C L V E , Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado contemporneo e na
constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 51 e C U L L A R , Leila. As agncias
reguladoras e seu poder normativo. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 130-131.
Cf. C L V E , Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado contemporneo e
na constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993; p. 51, C U L L A R , Leila. As agncias
reguladoras e seu poder normativo. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 114, F E R R E I R A FILHO, Manoel
Gonalves. Curso de direito constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 101,157,182, FRISCHEISEN,
Luiza Cristina Fonseca. Polticas pblicas: a responsabilidade do administrador e o ministrio pblico. So
Paulo: M a x Limonad, 2000. p. 99-100, C A G G I A N O , Mnica Herman. O Parlamento no cenrio poltico do
sculo XXI. Revista do Advogado, So Paulo, ano XXIII, n. 73, p. 146-166, nov. 2003. p. 153 e C A E T A N O ,
Marcelo. Manual de cincia poltica e direito constitucional. 4. ed.. Lisboa: Coimbra, 1963. p. 165.
Cf. C L V E , Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado contemporneo e na
constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 49-50, F E R R E I R A FILHO, Manoel
Gonalves. Curso de direito constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 154-156, P A L U D O ,
Janurio. O Senado no Estado Contemporneo. 1999. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Filosofia
Cincias Humanas e Letras, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 135. T O J A L , Sebastio Botto de
Barros. O controle judicial da atividade normativa das agncias reguladoras. Revista da Academia Brasileira
de Direito Constitucional, Curitiba, v. 2, p. 75-103, 2002. p. 5.
Cf. S C H W A R T Z , Bernard. Direito constitucional americano. Trad. Carlos Nayfeld. Rio de Janeiro: Forense,
1966. p. 27.
Cf. F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 14.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

787

Congresso no somente na tomada de decises polticas fundamentais, m a s no prprio


estabelecimento da agenda poltica do Pas" ( R O C H A , 2004, p. 72).
Entretanto, no adianta negar a realidade e querer restabelecer o primado
legislativo do Parlamento, preciso reconhecer a limitao de sua atuao legislativa,
sobretudo e m matria econmica, e verificar quais as possibilidades que se abrem para
exercer u m controle (no sentido forte) sobre a atuao legislativa do Executivo.
C o m o a necessidade de regulao dos servios pblicos e do mercado
financeiro, por meio da capacidade normativa de conjuntura66 dos rgos do Poder
Executivo, indispensvel, o que se precisa discutir "como regular de forma a conciliar
efetividade e democracia" ( R O C H A , 2004, p. 69).
Rocha (2004, p. 68) defende que, diante do fato de a indispensvel
competncia normativa dos rgos reguladores do mercadofinanceirobrasileiro gerar u m
dficit democrtico na formulao de polticas pblicas, "o controle judicial necessrio
para garantir a legitimidade democrtica do processo administrativo" Isso porque, "como
o cidado c o m u m no dispe n e m do conhecimento tcnico n e m dos meios materiais
necessrios para acompanhar o processo de tomada de decises, o controle judicial deveria
funcionar como u m mecanismo de controle democrtico da regulao financeira" A l m
disso, a "capacidade normativa de conjuntura" da burocracia reguladora deve se submeter
a algumas restries, dentre as quais sua submisso material Constituio.67
Entende-se que o controle judicial u m mecanismo importante, porm, o
Parlamento, como rgo representativo por excelncia, tambm deve cumprir seu papel
no controle da funo normativa do Executivo.
Alm de controlar a atuao normativa do Executivo, outra maneira por
meio da qual se procurou manter a participao do Parlamento na produo legislativa,
sem comprometer a prontido exigida do governo, a edio leis quadros, ou seja, normas
gerais que fixam princpios e objetivos a serem atingidos, delegando-se ao Executivo a
competncia para a elaborao de normas especficas sobre a matria68 ( C L V E , 1993,
p. 131-132).
A produo de leis fixando diretrizes,69 de fato, u m caminho, porm a
delegao da funo legislativa deve ser acompanhada por u m a rigorosa superviso do
Parlamento sobre as atividades que delegou, por ser constitudo pelos representantes
eleitos pelo povo, sob pena de colocar o administrador n u m a situao de "quase completa
irresponsabilidade" (Schwartz, 1966, p. 74-75).

Cf. G R A U , 2008, p. 231-233.


Cf. G R A U , 2008, p. 232.
Cf. F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 240-242.
Cf. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. 2001. Tese (Doutorado) Faculdade Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.p. 259-260.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

janVdez. 2010

Murilo Gaspardo

7SS

Conclui-se, que a transferncia de funes normativas do Parlamento


para o Executivo, sobretudo e m matria econmica, inevitvel e necessria para a
concretizao dos direitos econmicos e sociais. Todavia, essa funo do Executivo s
pode ser realizada dentro dos parmetros constitucionais e legais fixados pelo Parlamento,
sendo que, e m caso de no serem respeitados, a burocracia e o Chefe do Executivo devem
se submeter ao controle tanto do Judicirio c o m o do Parlamento, cabendo a este ltimo a
responsabilizao poltica e a correo de rumos.
3.3. Tecnificao e falsa despolitizao das decises polticas
Decises de carter essencialmente poltico, especialmente aquelas
relacionadas poltica econmica, so tratadas c o m o se fossem exclusivamente tcnicas e
so falsamente despolitizadas, c o m o objetivo de torn-las imunes ao controle democrtico
direto e representativo. Isto implica u m a significativa limitao atuao do Parlamento
no cumprimento de seu papel institucional de contribuir c o m a efetivao dos direitos
econmicos e sociais.
Tal fenmeno se relaciona c o m a forma de Administrao Pblica burocrtica70
e j foi apontado por Weber (1999, p. 226; 560). O autor defendia a superioridade desta
forma de Administrao e m relao a todas as outras at ento conhecidas, tanto por sua
capacidade de aumentar a eficincia governamental, c o m o pela forma de sua composio,
j que seus quadros so selecionados segundo o critrio da competncia profissional, o que
atende s exigncias democrticas de impessoalidade e igualdade. Todavia, ele destacava
que a burocracia, a fim de defender seus interesses e ampliar seu poder, procura manter
o Parlamento na ignorncia, evitando que tenha acesso a informaes e conhecimentos
especiais,71 reduzindo-o funo de manifestar u m "mnimo de aprovao" dominao.
A falsa despolitizao das decises polticas, especialmente e m matria
de regulao econmica, ocorre por meio de dois mecanismos: pela sua transformao

Cf. B E E T H A N , 1979, p. 104-111, FARIA, Jos Eduardo. Eficcia jurdica e violncia simblica: o direito
como instrumento de transformao social. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1988. p. 49-51 e W E B E R ,
Max. Economia y sociedad: esbozo de sociologia comprensiva. Ed. preparada por Johannes Winckelmann.
Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1964. v. 1. p. 179-180.
Cf. B E E T H A N , 1979, p. 117-118, B O R S A N I , Hugo. Relaes entre poltica e economia: teoria da escolha
pblica. In: A R V A T E , Paulo Roberto. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
p. 119-121, FARIA, Jos Eduardo. Eficcia jurdica e violncia simblica: o direito como instrumento de
transformao social. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1988. p. 55, M E L L O , 2001, p. 61, RIBEIRO,
Renato Jorge Brown. O problema central do controle da administrao pblica pode ser resumido ao debate
sobre modelos? Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, v. 33, n. 93, p. 55-73. jul./set. 2002. p.
57, R O C H A , Jean Paul Cabral Veiga da. A capacidade normativa de conjuntura no direito econmico: o
dficit democrtico da regulaofinanceira.2004. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2004. p. 68-69 e W E B E R , Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia
compreensiva. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. Braslia: U N B , 1999. v. 2. p. 225.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

789

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

e m problemas tcnicos a serem resolvidos pela aplicao de conhecimentos racionais e


cientficos dos profissionais especializados da burocracia estatal,72 ou pela sua recolocao
como problemas privados a serem resolvidos pelos indivduos e pelo mercado. So
falsamente despolitizados porque, na verdade, no deixam de ser polticos: sob u m a
aparente neutralidade tcnica e u m a pretensa legitimao pela eficincia de seus resultados,
so levadas para arenas decisrias imunes ao controle democrtico,73 ou seja: so tomadas
a partir da negociao de interesses travada entre as classes dominantes e os seguimentos
tecnocrticos. Portanto, o discurso sobre a necessidade de se despolitizar e tratar c o m o
tcnicas as decises referentes ao governo da economia, sob a justificativa de que a
poltica prejudicial para a eficincia econmica, serve para torn-las imunes s crticas e
ao controle democrtico exercido pelo Parlamento ou diretamente pelo povo, a fim de que
a dominao burguesa continue a se expandir.74
Isso demonstra que a vitria nas eleies ou e m votaes no Parlamento
podem no ter efeito algum se no houver u m controle efetivo sobre a implementao da
poltica sobre a qual se deliberou75 ( B E N D I X , 1986, p. 338).
O s tcnicos, que compe a burocracia, sempre tiveram u m papel
fundamental, o qual maior ainda no contexto atual,76 diante das tarefas e da rapidez
exigidas da ao estatal. Todavia, a superioridade tcnica da burocracia no a exime de
estar subordinada aos rgos polticos, pois no democraticamente legitimada e tem
seus prprios interesses,77 os quais n e m sempre coincidem c o m os da comunidade. A l m
disso, no contexto de u m Estado Democrtico de Direito, somente rgos dotados de
legitimidade democrtica podem definir seus rumos.
Evidentemente, sero os burocratas (ou tecnocratas) que faro a operao
direta e permanente da poltica econmica. Todavia, para ampliar as possibilidades de

72

73

74

75

76

77

Cf. B E R C O V I C I , Gilberto. Planejamento e polticas pblicas: por uma nova compreenso do papel do
Estado. In: B U C C I , Maria Paula Dallari (Org.). Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So
Paulo: Saraiva, 2006. p. 150-153 e B O N A V I D E S , Paulo. A constituio aberta. 3. ed. So Paulo: Malheiros,
2004. p. 346-347.
Cf. FARIA, Jos Eduardo. Eficcia jurdica e violncia simblica: o direito como instrumento de
transformao social. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1988. p. 57-58.
Cf. FARIA, Jos Eduardo. Retrica poltica e ideologia democrtica: a legitimao do discurso jurdico
liberal. 1982. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 115116; 154-155,
. Eficcia jurdica e violncia simblica: o direito como instrumento de transformao
social. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1988. p. 55-57; 76-77, R O S E , Nikolas, M I L L E R , Peter.
Political power beyond the State: problematics of government. The British Journal ofSociology, Londres, v.
43, n. 2 p. 173-205 jun. 1992. p. 188; 197, S U O R D E M , Fernando Paulo da Silva. O princpio da separao
de poderes e os novos movimentos sociais. Coimbra: Almedina, 1995. p. 75-82.
Cf. L O U R E I R O , Maria Rita. Os economistas no Governo: gesto econmica e democracia. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1997. p. 117 e M E L L O , 2001, p. 59-64.
Cf. B O B B I O , Norberto. Qual socialismo: debate sobre u m a alternativa. Trad. Iza de Slles Frenza. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1983. p. 60-61.
Cf. B E E T H A N , 1979, p. 97-10; 113.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

m)

atuao do Parlamento no controle democrtico sobre o governo da economia, como


assinala Loureiro (1997, p. 177), preciso reconhecer e explicitar que as decises tcnicas
so "expresses de pontos de vista de atores polticos c o m o quaisquer outros" devendo
ser rejeitada a sua neutralidade. Feito isso, preciso submeter as decises da tecnocracia
ao controle democrtico do Parlamento, ou seja, s diretrizes gerais e s metas por ele
estabelecidas, mediante debate pblico e deliberao democrtica,78 e sua fiscalizao,
responsabilizando-se os tcnicos por sua atuao. A l m disso, tais questes devem se
tornar permeveis ao debate e ao controle do povo.
3.4. Controle Poltico do Executivo sobre o Parlamento
Neste artigo, defende-se que o Parlamento, mesmo no Presidencialismo
brasileiro, por ser o Poder mais representativo da pluralidade dos interesses, das idias e
dos conflitos presentes na sociedade, deve ter a primazia da conduo poltica do Estado.
Entretanto, pesquisas empricas demonstram que, ao menos no Brasil, o Executivo que
detm tal liderana e, de certa forma, exerce u m domnio poltico sobre o Parlamento.
Quatro fatores determinam o domnio do Governo sobre o Parlamento no Presidencialismo
brasileiro: seu efetivo controle sobre o oramento (assunto da prxima parte deste tpico);
as medidas provisrias; seu poder de agenda; e a "patronagem"
A s medidas provisrias, muito mais do para impor medidas legislativas
quando sua base de apoio minoritria, servem para o Executivo ditar a agenda, quando
tem maioria no Congresso.79
O poder do Executivo de fazer c o m que o Parlamento priorize a aprove a sua
agenda poltica (poder de agenda) decorre, primeiramente, de competncias que lhe foram
atribudas pela Constituio Federal: as j mencionadas medidas provisrias; a iniciativa
privativa para diversas matrias (como oramentrias e tributrias), todas de grande

Cf. B E N D I X , Reinhard. Max Weber: u m perfil intelectual. Trad. Elisabeth Hanna e Jos Viegas Filho.
Braslia: Unb, 1986. p. 349, B O N A V I D E S , 2004, p. 348, FARIA, Jos Eduardo. Eficcia jurdica e violncia
simblica: o direito como instrumento de transformao social. So Paulo: Universidade de So Paulo,
1988. p. 52, L O U R E I R O , Maria Rita. Os economistas no Governo: gesto econmica e democracia. Rio
de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1997. p. 177 e P I A R R A , Nuno. A separao dos poderes como
doutrina e princpio constitucional: u m contributo para o estudo das suas origens e evoluo. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 241.
Cf. L I M O N G I , Fernando; FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Bases institucionais do presidencialismo de
coalizo. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, n. 44, p. 81-106, 1998. p. 127-141; 145147; 155, FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando; L I M O N G I ; V A L E N T E , Ana Luzia.
Governabilidade e concentrao de poder institucional: o governo F H C . Tempo Social: Revista de Sociologia
da USP, So Paulo, v. 11, n. 2, p. 49-62, out. 1999. p. 55, L I M O N G I ; F I G U E I R E D O , 1998, p.88-89,
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando. Congress and decision-making in democratic
Brazil. In: K J N Z O , Maria D'Alva, Dunkerley, James (Ed.). Brazilsince 1985: polities, economy and society.
London: Institute of Latin American Studies, 2003. p. 62.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

791

relevncia para a definio das polticas pblicas, especialmente na rea econmica; e


prerrogativa do pedido de urgncia para votao de suas proposituras, mediante a qual
determina a pauta do Parlamento. Contribui, tambm, a centralizao da organizao
legislativa no colgio de lderes (Figueiredo e LImongi, 2003a, p. 305-307, 1998, p. 86).
Porm, os poderes legislativos e de agenda do Executivo no garantem
ao Presidente a capacidade de governar contra a vontade da maioria no Legislativo,
constituindo-se u m instrumento de barganha entre o governo e sua maioria parlamentar,
e de proteo da maioria que apoia o governo contra as motivaes individuais dos
parlamentares na perseguio de interesses imediatos e particularistas ( F I G U E I R E D O e
L I M O N G I , 2003a, p. 64,81). Assim sendo, necessrio, primeiramente, obter o apoio
poltico da maioria dos parlamentares e, especialmente, dos partidos.
A formao da maioria parlamentar pelo Chefe do Executivo facilitada
quando ele comanda u m partido disciplinado que detm a maioria das cadeiras do
Parlamento. N o entanto, c o m o esse fato raro na histria, ele tem que recorrer formao
de governos de coalizo,80 os quais de acordo c o m pesquisas empricas realizadas por
Figueiredo e Limongi (1998, p.89-90, 100-101), so perfeitamente viveis no e m
u m sistema presidencialista multipartidrio. Assim, mudanas nas regras eleitorais
e de sistema de governo, diminuio do nmero de partidos polticos e ampliao dos
poderes dos lderes partidrios no so necessrias para se assegurar a governabilidade.81
Pelo contrrio, traro prejuzos para a democracia, pois podero bloquear a entrada de
demandas sociais no sistema poltico e a limitar ainda mais a participao do Congresso na
definio da agenda do governo e sua capacidade de atuar c o m o u m contrapeso de poder
e instrumento de controle das aes do Executivo.82
A coalizo majoritria no Parlamento formada pelo Governo por meio da
"patronagem"
C o m o o Poder Legislativo apresenta pequena autonomia na formulao
das polticas pblicas, os parlamentares desejam ter acesso aos cargos do governo que
definem as polticas pblicas, a alocao de recursos oramentrios e a regulao da
economia, porque somente por meio deles conseguiro atender s demandas imediatas
de seus redutos eleitorais e garantir seus votos nas prximas eleies. Para obterem tais

Cf. A B R A N C H E S , Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional


Brasileiro. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 1, p. 5-33, 1988. p. 20-30.
Cf. FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando; V A L E N T E , Ana Luzia. Governabilidade e
concentrao de poder institucional: o governo FHC. Tempo Social: Revista de Sociologia da USP, So
Paulo, v. 11, n. 2, p. 49-62, out. 1999. p. 49.
Cf. FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando. Presidential power, legislative organization,
and party behavior in Brazil. In: D A H L , Robert; SHAPIRO, Ian, C H E I B U B , Jos Antnio. The democracy
sourcebook. Cambridge: Mit, 2003. p. 306 e 2003a, p. 82 e FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; L I M O N G I ,
Fernando; V A L E N T E , Ana Luzia. Governabilidade e concentrao de poder institucional: o governo F H C .
Tempo Social: Revista de Sociologia da USP, So Paulo, v. 11, n. 2, p. 49-62, out. 1999. p. 61.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

?c)2

cargos, precisam participar da coalizo de governo. Assim, os parlamentares barganham


seus votos pelos cargos e o Chefe do Poder Executivo utiliza o controle sobre tais cargos
para manter a disciplina da coalizo que d sustentao sua agenda no Parlamento
( L I M O N G I ; F I G U E I R E D O , 1998, p. 101-102). Portanto, a deciso de u m parlamentar
apoiar o governo no depende somente de sua concordncia c o m o programa apresentado,
mas, principalmente do acesso a cargos pblicos (patronagem). Assim, a patronagem
supre a falta de coerncia ideolgica decorrente do voto personalizado ( S A N T O S , F. 1997,
p. 469-473).
C o m o resultado deste cenrio, temos u m Parlamento que apresenta u m a
escassa "contribuio para o processo governativo"83 ( F I G U E I R E D O e L I M O N G I , 2001,
p. 72), incapaz de processar as demandas da sociedade, e c o m reduzida influncia direta
na formulao de polticas pblicas, sobretudo na rea econmica.
Diante da reduo da capacidade legislativa do Parlamento, seus membros
buscaram desenvolver outras atividades alm da legislativa, e m especial o clientelismo,
o qual se manifesta de maneira mais forte entre os que tm acesso mais fcil aos recursos
estatais e, de maneira mais fraca, entre os que no integram o crculo de poder e se dedicam
oposio84 ( A M O R I M N E T O e S A N T O S , 2002, p. 110).
N o se pode negar, todavia, que h minorias que se articulam e formam
u m bloco de oposio, ao qual cabe a formulao de alternativas polticas e a provocao
da aofiscalizadorado Parlamento, a qual, e m certa medida, tambm exercida pela
prpria maioria, tendo e m vista o temor de seus membros no se reelegerem se houver
irregularidades e eles nadafizerem( C L V E , 1993, p. 145-146). Alm disso, o Congresso
Nacional brasileiro tem atuado na formulao de polticas sociais, garantindo e ampliando
direitos de cidadania85 (Figueiredo; Limongi; Valente, 1999, p. 52), podendo, tambm, na
condio de canal de acesso das demandas dos diferentes setores da sociedade ao sistema
poltico, atuar para diminuir a dissociao entre a agenda pblica e a agenda do governo
(FIGUEIREDO; L I M O N G I , 2003a, p. 82 - 83).
O problema maior, portanto, encontra-se na precariedade do controle
parlamentar sobre o governo da economia.
Conclui-se que o Parlamento se submete politicamente ao Poder Executivo
e m virtude da "patronagem" e do poder de agenda deste ltimo, abdicando de sua funo

Cf. S A N T O S , Fabiano. Patronagem e poder de agenda na poltica brasileira. Dados: Revista de Cincias
Sociais, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 465-488, 1997. p. 486.
Cf. A M O R I M N E T O , Octavio; S A N T O S , Fabiano. A produo legislativa do congresso. Entre a parquia
e a nao. In: V I A N N A , Luiz Werneck. A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte: U F M G ,
2002. p. 91-137. p. 92.
Cf. A M O R I M N E T O , Octavio; S A N T O S , Fabiano. A produo legislativa do congresso. Entre a parquia
e a nao. In: V I A N N A , Luiz Werneck. A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte: U F M G ,
2002. p. 91-137. p. 104;119-128.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

793

legislativa, sobretudo e m matria econmica, e de sua misso institucional de exercer o


controle do poder poltico. Esse comportamento pode ser explicado pela j mencionada
cultura patrimonialista e por ser eleitoralmente interessante para os parlamentares. Assim,
a realizao do controle democrtico do poder poltico pelo Parlamento s possvel se
essa instituio se submeter ao controle democrtico da populao, tanto sob o ponto de
vista da legitimidade do exerccio dessa funo, c o m o no da eficincia, pois, e m caso
contrrio, predominam os interesses egosticos a motivarem sua omisso. Reformas,
portanto, devem ocorrer para fortalecer a atuao institucional do Parlamento e no para
facilitar a governabilidade, o que, c o m o se demonstrou, no necessrio.
3.5. O Parlamento e a definio do oramento pblico
Na origem do Parlamento se encontram as funes de autorizar o rei
a cobrar tributos e a realizar gastos pblicos, c o m o intuito de proteger o direito de
propriedade dos sditos. Atualmente, a tributao e a definio do oramento so dois dos
principais instrumentos do Estado para a concretizao dos direitos econmicos e sociais.
Assim sendo, a efetividade do controle do Parlamento sobre tais matrias essencial
democracia.86 A l m disso, compete ao Parlamento a tomada das contas dos que usam o
patrimnio pblico e m geral.87
Todavia, a interferncia do Legislativo na formulao do Oramento
Pblico bastante limitada, a comear, no caso brasileiro, pelo estabelecido na prpria
Constituio Federal e na legislao infraconstitucional.88 E m segundo lugar, o Executivo
que detm os dados e os tcnicos necessrios para a elaborao e execuo do oramento,
ficando a atuao parlamentar mais restrita ao controle e fiscalizaofinanceira.89E m
terceiro lugar, a interferncia do Legislativo (e do prprio Executivo) na definio do
oramento limitada por decises prvias, c o m o as despesas que envolvem a manuteno
da operao da mquina pblica, os programas continuados, a amortizao e aos juros da
dvida pblica, os gastos compulsrios estabelecidos legal ou constitucionalmente,90 e a
poltica macroeconmica do Governo.91

86

87

88

89

90

91

Cf. W E B E R , Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Trad. Regis Barbosa
e Karen Elsabe Barbosa. Braslia: U N B , 1999. v. 2. p. 560.
Cf. F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva,
2003. p. 158-159 e M O R A E S , Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 390393.
Cf. FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando. Poltica oramentria no presidencialismo de
coalizo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2008. p. 31-33.
C A G G I A N O , Mnica Herman. O Parlamento no cenrio poltico do sculo XXI. Revista do Advogado, So
Paulo, ano XXIII, n. 73, p. 146-166, nov. 2003. p. 154-155
Cf. FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando. Poltica oramentria no presidencialismo de
coalizo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2008.p. 86-92.
Cf. Id. Ibid., 2008, p. 33; 35-39.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

794

R o m a n o (2006, p. A 3 ) salienta que, c o m o h excessiva concentrao de


poderes na Unio, os municpios so financeiramente enfraquecidos, dependendo de
deputados e senadores para receberem recursos federais, pois eles trocam seu apoio ao
governo pela liberao de verbas para os Municpios. Prevalece, assim, u m sistema de
barganhas ditando os rumos da poltica nacional: parlamentares trocam seu apoio ao
governo por verbas; e prefeitos trocam seu apoio nas eleies para os deputados que
intercedem pela liberao das verbas. Por isso, so necessrias mudanas no relacionamento
entre municpios e a Unio, no arranjo federativo de distribuio de receitas tributrias e
no processo de liberao de recursos do oramento federal para por fim a esse sistema
de barganhas. Enquanto isso no acontecer, parlamentares "sero levados ou assumiro
alegremente o papel de meros estafetas que repassam impostos s cidades, mas exigem
tarifas" 92
Estudo emprico realizado por Figueiredo e Limongi 93 (2008) chegou, entre
outras, s seguintes concluses: (1) o Poder Executivo dispe de instrumentos capazes
de manter as prioridades estabelecidas nos projetos de leis oramentrias que encaminha
ao Congresso Nacional e de grande liberdade na fase de execuo oramentria; (2)
o Congresso tem influncia nas escolhas oramentrias, porm o Executivo dispe de
mecanismos para induzir a cooperao dos parlamentares, os quais precisam atuar
partidariamente para influir na distribuio dos recursos oramentrios e atingir seus
objetivos eleitorais (p. 13-14); (3) h u m a convergncia de agendas entre o Executivo e
o Legislativo, de maneira que tanto os parlamentares governistas c o m o os da oposio
apresentam suas emendas para os programas prioritrios do governo, o que se explica, ao
menos e m parte, pelo fato de o grau de liberdade de escolha dos parlamentares insuficiente
para viabilizar propostas alternativas (p. 21; 100); (4) a execuo das emendas beneficia os
parlamentares governistas, entretanto parte das emendas dos parlamentares oposicionistas
executada e parte dos governistas no (102 - 104); (5) a troca de apoio agenda do
governo por execuo de emendas no se d mediante barganhas individuais, mas sim por
negociaes partidrias na formao do Governo de coalizo (p. 139-148), de maneira
que a "apreciao congressual do oramento altamente centralizada e segue linhas
partidrias" (p. 101); (5) somente as emendas individuais, que representam u m a parcela
pequena dos recursos oramentrios destinados a investimentos,94 so caracterizadas pelo
localismo e pela disperso de recursos, porm, c o m o geralmente se inserem nas polticas

Cf. S A N T O S , Boaventura de Souza. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa.


Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. p. 542, 546.
A anlise dos referidos autores abrange seis anos do Governo de Fernando Henrique Cardoso (1996-2001).
Cf. Resoluo n. 2/95 do Congresso Nacional, e F I G U E I R E D O , Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando.
Poltica oramentria no presidencialismo de coalizo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2008. p.
48-49.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

795

definidas pelo governo, limitam-se a especificar o local onde sero aplicados,95 de maneira
que o Legislativo funcionaria c o m o " u m canal de informao sobre demandas e/ou
necessidades sociais" (p. 22; 124-126); (6) as principais interferncias dos parlamentares
nas leis oramentrias se do por meio das emendas institucionais e coletivas, ou seja,
dos relatores, das Comisses e das bancadas estatuais (p. 113-116; 119); (7) embora o
Legislativo possa alterar quase integralmente a proposta de investimento enviada pelo
Executivo, os parlamentares no o fazem, porque se o fizerem no tero suas emendas
executadas, assim, optam por simplesmente definir a localidade onde sero feitos os
investimentos de programas definidos pelo governo (p. 75-76).
A propsito das concluses do citado estudo emprico, alguns pontos
merecem ser destacados: (1) o direcionamento das emendas para os programas prioritrios
do governo no ocorre e m virtude de alinhamento programtico, mas c o m o objetivo
pragmtico de se ampliar as chances de serem executadas; (2) o problema no est no
excesso de interferncia do Parlamento na definio do Oramento Pblico, mas na sua
falta, de maneira que o Parlamento deveria discutir e interferir e m todas as linhas gerais
do Oramento, inclusive e m suas premissas, c o m o as diretrizes da poltica econmica
do Governo; (3) somente u m a elite parlamentar participa da formulao da agenda do
governo; (4) c o m o a chance de execuo das emendas oramentrias dos parlamentares
situacionistas maior do que a dos oposicionistas (e a execuo de emendas tem u m grande
peso eleitoral), o apoio ao governo, mais u m a vez, se d e m virtude de razes pragmticas,
e no necessariamente programticas; (5) a existncia de u m a lgica partidria no
posicionamento dos parlamentares como governistas ou oposicionistas, tanto nas votaes
como na execuo das emendas, tambm se explica pelo alto ndice de migrao partidria
e m direo aos partidos da base do governo, a que se costumava assistir no incio de cada
legislatura (sobretudo antes do novo entendimento do Tribunal Superior Eleitoral e do
Supremo Tribunal Federal sobre a possibilidade de perda de mandato por parlamentares
que trocam de partido).
U m a idia importante para enfrentar essa limitao do Parlamento no
exerccio de seu poderfinanceiro o reconhecimento que as leis oramentrias tm carter
impositivo e, no meramente autorizativo.
Nesse sentido, Pinheiro (2007, p. 112; 119; 157) afirma que as leis
oramentrias devem ser caracterizadas como "ato impositivo e no c o m o mera
autorizao", pois o Administrador obrigado a execut-las, a no ser que a inexecuo se
deva impossibilidade ftica (ausncia de recursos) ou jurdica (incompatibilidade c o m o

Cf. Resoluo n. 2/95 do Congresso Nacional, e F I G U E I R E D O , Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando.


Poltica oramentria no presidencialismo de coalizo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2008. p.
55.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

796

Murilo Gaspardo

restante do oramento), ocasio e m que no se poder impor a execuo do Oramento


Administrao n e m m e s m o por deciso judicial.
Assim, a discricionariedade administrativa pode ser limitada pelas leis
oramentrias, dentro de u m exercciofinanceiro,mediante o detalhamento das despesas
a serem realizadas e m virtude do "papel constitucional" a elas atribudo. O u seja, "quando
a L O A define c o m densidade normativa suficiente u m a determinada ao administrativa,
no cabe juzo discricionrio da Administrao Pblica sobre sua convenincia e
oportunidade, devendo execut-la" (PINHEIRO, 2007, p. 104-106).
3.6. Judicializao da poltica, politizao da justia e esvaziamento parlamento
As limitaes enfrentadas pelo Parlamento no cumprimento de seu papel
institucional tm levado a u m crescimento da atuao do Judicirio na tentativa de
concretizar os direitos econmicos e sociais, ocorrendo a judicializao da poltica e
politizao dajustia96
E m u m contexto de esvaziamento do circuito Governo/ Parlamento,
enfraquecimento da democracia representativa e perda de representatividade dos partidos
polticos, surgem novos atores sociais que se organizam para lutar por questes pontuais,
especficas e de curtssimo prazo, tais c o m o as organizaes no governamentais e m geral,'
os quais passam a enxergar no Judicirio o seu interlocutor poltico, ou seja, a instituio
na qual buscaro a "afirmao de seus direitos" ( C A M P I L O N G O , 1998, p. 32-34).
Frischeisen (2004, p. 78-79) compreende essa judicializao da poltica
c o m o u m "desdobramento do Estado Democrtico de Direito" pois nesse Estado, os
Poderes Judicirio, Executivo e Legislativo se submetem s regras constitucionais,' de
maneira que, se direitos sociais so desrespeitados por ao ou omisso estatal, estes
podem ser demandado perante o Judicirio, ao qual se conferiu a funo de garanti-los
Portanto, de acordo c o m a autora (2000, p. 101-103), e m sua atuao poltica, o Judicirio
e o Ministrio Pblico no tm o intuito de substituir o Executivo e o Legislativo, m a s
simplesmente de assegurar o cumprimento e a adequada interpretao da Constituio
Federal e das leis, e m sintonia c o m as demandas dos diversos setores da sociedade.97
Entretanto, a atuao dos tribunais na esfera poltica apresenta limitaes
quanto sua legitimidade e capacidade de desempenh-la, b e m c o m o alguns riscos.

Cf FAVETTI, Rafael Thomaz. Controle de constitucionalidade e polticafiscal.Porto Alegre- Srgio


FZ7lmZl?Or)n0T'
138^SANTO R {0!g-\DT0

7S Renld ^ ^ ^ A ^
**** d Poderlulcir In
a fon 0 social
l
C
do judicirio. So Paulo: tica 1989. p. 136-

eJuS la:

Cf. COMPARATO, 1997.

R. Fac. Dir. Univ. SP


v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

191

N o que se refere legitimidade, questiona-se o fato de o Judicirio no ser


composto por representantes do povo, mas sim por funcionrios no eleitos, os quais se
sujeitam s leis e no aos eleitores98 ( L O P E S , 1989, p. 124), colocando-se o problema da
precariedade do controle democrtico ao qual o Judicirio se submete.99
Quanto capacidade de o Judicirio atuar na efetivao de direitos
econmicos e sociais, se apresentam diversas limitaes, c o m o impossibilidade de
apresentar u m a poltica pblica alternativa a outra declarada inconstitucional.100
Dentre os riscos desse tipo de atuao dos tribunais, destaca-se, dentre
outros, a criao de u m a tenso c o m os outros.101
Porfim,assinala-se que a maior dificuldade de se resolver pela via judicial
demandas coletivas das classes populares por polticas pblicas e de se garantir os
direitos humanos sociais decorre do fato de colocarem " e m questo o processo global
de apropriao das riquezas e dos benefcios sociais de m o d o geral" ou seja, dependem
da definio de "quem deve ficar mais rico e q u e m deveficarmais pobre" na sociedade
brasileira, da realizao dajustia social.102 Isto porque preciso definir q u e m deve pagar
a conta da expanso da cidadania e da realizao dos direitos humanos sociais, no sendo
esclarecedora a resposta de que deve ser o Estado, pois seus recursos so provenientes dos
tributos pagos pela sociedade. Coloca-se, pois, a necessidade de se combater o desvio de
recursos pblicos parafinalidadesprivadas e garantir que os tributos sejam cobrados dos

98

99

100

101

102

Cf. FARIA, 2003, p. 1-2; 17, V I A N N A , Luiz Werneck et al A judicializao da poltica e das relaes
sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999. p. 21.
Cf. L O P E S , Jos Reinaldo de Lima. Crise da norma jurdica e reforma do judicirio. In: FARIA, Jos
Eduardo (Org.). Direitos humanos, direitos sociais e justia. So Paulo: Malheiros, 1998. p.76-80).
Cf. C A S T R O , Marcos Faro de. Instituies econmicas: evoluo de seus elementos constitucionais na
sociedade de mercado. Revista de Direito Empresarial, Curitiba, n. 6, p. 41-62, jul./dez. 2006. p. 57, F A R I A ,
Jos Eduardo. O judicirio e os direitos humanos e sociais: notas para u m a avaliao da justia brasileira.
In: F A R I A , Jos Eduardo (Org.). Direitos humanos, direitos sociais e justia. So Paulo: Malheiros, 1998.
p. 108-111, FARIA, 2003, p. 4-8; 9, L O P E S , Jos Reinaldo de Lima. Direito subjetivo e direitos sociais:
o dilema do judicirio no estado social de direito. In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direitos humanos,
direitos sociais ejustia. So Paulo: Malheiros, 1998. p. 134-135,
. Crise da norma jurdica e reforma
do judicirio. In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direitos humanos, direitos sociais e justia. So Paulo:
Malheiros, 1998a. p. 3; 85.
Cf. C A M P I L O N G O , Celso Fernandes. Poltica, sistema jurdico e deciso judicial. So Paulo: M a x
Limonad, 2002. p. 177, F E R R A Z J N I O R , Tercio Sampaio. O Judicirio Frente diviso de poderes: u m
princpio e m decadncia? Revista USP: Dossi Judicirio, So Paulo, n. 21, p. 12-21, mar./maio 1994. p.
16-18, F R I S C H E I S E N , Luiza Cristina Fonseca. Construo da igualdade e o sistema de justia no Brasil:
alguns caminhos e possibilidades. 2004. 139 p. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de
So Paulo, So Paulo. p. 88-89, L O P E S , Jos Reinaldo de Lima. A funo poltica do poder judicirio. In:
FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito e Justia: a funo social do judicirio. So Paulo: tica, 1989. p.
138-140, M A U S , Ingborg. Judicirio como superego da sociedade: o papel da atividade jurisprudencial na
"sociedade rf". Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n. 58, p. 183-202, nov. 2000. p. 185-187; 200-202 e
V I A N N A , Luiz Werneck et al A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro:
Revan, 1999. p.24-25.
Cf. S A N T O S , Boaventura de Souza et al. Os tribunais nas sociedades contemporneas: o caso portugus.
2. ed. Porto: Affontamento, 1996. p. 25.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

798

mais ricos e os recursos c o m eles arrecadados transferidos para os mais pobres por meio
de polticas pblicas e servios pblicos ( L O P E S , 1998b, p. 138-141).
Essas consideraes permitem concluir que o Judicirio no deve deixar
de dar sua contribuio para a realizao da democracia e da justia distributiva, no
podendo restringir sua atuao proteo da propriedade privada. N o entanto, tambm,
se evidencia que ele "transforma-se e m arena de u m a luta que o transcende" O u seja,
suas decises tm grande importncia poltica para explicitar esses conflitos existentes na
sociedade brasileira, porm, sem solues gerais e estruturais (Lopes, 1998b, p. 142-143).
Portanto, a incapacidade de o sistemapoltico desempenhar, satisfatoriamente,
sua funo de tomar decises que vinculem a coletividade, notadamente afimde expandir
a cidadania e de concretizar direitos humanos, precisa ser enfrentada por meio de ajustes
no prprio sistema poltico, e no por meio da transferncia das atribuies desse sistema
para o sistema jurdico, pois este apresenta outra funo e outra forma de operao, de
maneira que no se aperfeioar o funcionamento de u m e se criaro dificuldades para
o funcionamento de outro. N o ser por meio dos tribunais que se superar a crise do
circuito governo-parlamento, m a s sim c o m reformas nessas prprias instituies.
4. Controle popular sobre o parlamento
Para que a atuao do Parlamento na determinao das diretrizes para a
efetivao dos direitos econmicos e sociais, nafiscalizaoe na responsabilizao do
Poder Executivo pelo seu cumprimento seja eficiente (dentro dos limites j estabelecidos),
legtima e corresponda vontade do povo, necessrio que ele se submeta ao controle
democrtico popular, ou seja, necessrio que o povo fixe as grandes diretrizes de sua
atuao e tenha permanentemente condies de influenci-lo e responsabiliz-lo. Este o
assunto deste tpico. Para tanto, inicialmente, sero apresentadas algumas consideraes
gerais sobre a representao poltica, para, e m seguida, tratar-se do controle exercido por
meio do processo eleitoral e de algumas possibilidades no relacionadas c o m as eleies.
4.1. Consideraes gerais sobre a representao poltica
Rousseau (2000, p. 39-71) no aceitava o carter democrtico da
representao poltica, pois a vontade do Estado s poderia ser exercida diretamente pelo
soberano, que o povo, a q u e m pertence diretamente o poder legislativo.103 Entretanto, ele
reconhece a inviabilidade da democracia direta e, portanto, da prpria democracia, pois
no admite que a forma indireta seja de fato democrtica.

Cf. R O U S S E A U , Jean-Jaques. Do contrato social. Trad. Pietro Nassetti. So Paulo: Martin Claret, 2000. p.
91-92.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

799

A forma de democracia (ou a forma de governo que mais dela se


aproxima) que se realizou de fato nos grandes Estados modernos no foi a direta, m a s a
representativa.104
A concepo moderna de representao poltica105 tem origem e m 1789,
c o m a Revoluo Francesa106 ( M A L B E R G , 1948, p. 9420-946), sendo construda a partir
de dois fundamentos: a inviabilidade prtica da democracia direta nos grandes Estados,107
e a crena de que os representantes eleitos so mais aptos para analisar os interesses gerais
do que os prprios cidados108 ( B O B B I O , 1990, p. 33-34).
O governo representativo109 no correspondia democracia, e apresentava
como titular da soberania no o povo concreto, mas u m ser abstrato, a coletividade da
nao.110 Nesta forma de governo, a participao dos cidados se limitava eleio dos
representantes da nao111 para u m perodo determinado, e influncia indireta sobre
os mandatrios que se preocupam e m agradar ao povo para conseguirem se reeleger,112
sendo que eles no esto jurdica ou moralmente vinculados s preferncias populares,

104

105

106

107

108

109

110

111

112

Cf. S A R T O R I , Giovanni. A teoria da democracia revisitada. Trad. Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo:
tica, 1994. p. 225-228.
A propsito das diferenas entre a representao poltica e a representao jurdica civil, cf. C A G G I A N O ,
1987, p. 16-17, M A L B E R G , Raymond Carre de. Teoria general dei estado. Trad. Jos Lion Depetre. Pnuco
(Mxico): Fondo de Cultura Econmica, 1948. p. 925-928 e S A R T O R I , Giovanni. A teoria da representao
no estado representativo moderno. Trad. Ernesta Gaetani e Rosa Gaetani. Belo Horizonte: Revista Brasileira
de Estudos Polticos, 1962. p. 12 e 15.
Cf. S A R T O R I , Giovanni. A teoria da representao no estado representativo moderno. Trad. Ernesta
Gaetani e Rosa Gaetani. Belo Horizonte: Revista Brasileira de Estudos Polticos, 1962. p. 20-29. Para
( C A G G I A N O , Mnica Herman. Sistemas eleitorais X representao poltica. 1987. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 15) o governo representativo encontra suas
origens na "lenta evoluo das instituies britnicas" e se desenvolve paralelamente ao parlamentarismo.
Cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo:
Saraiva, 1988-1995. p. 13, C A G G I A N O , Mnica Herman. Sistemas eleitorais X representao poltica.
1987. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 14-15 e
L A M O U N I E R , Bolvar. A democracia brasileira no limiar do sculo 21. So Paulo: So Paulo: Fundao
Konrad Adenauer Stiffung Centro de Estudos, 1996. p. 35.
Cf. M O N T E S Q U I E U . Do esprito das leis. Trad. Fernando Henrique Cardoso e Lencio Martins Rodrigues.
So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1962. p. 37 e J E F F E R S O N , Thomas. Escritos polticos. Trad.
Lenidas Gontijo de Carvalho. 2. ed. So Paulo: Abril, 1979. (Coleo Os Pensadores), p. 23-31.
Cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo:
Saraiva, 1988-1995. p. 576 e M I L L , John Stuart. O governo representativo. 2. ed. Trad. Jacy Monteiro. So
Paulo: Ibrasa, 1983. p. 60; 85-87.
Cf. S A R T O R I , Giovanni. A teoria da representao no estado representativo moderno. Trad. Ernesta
Gaetani e Rosa Gaetani. Belo Horizonte: Revista Brasileira de Estudos Polticos, 1962. p. 21 e SIEYES,
Emmanuel. Que es el tercer estado? Trad. Ayala, Francisco. Madrid: Aguilar, 1973.
Cf. K E L S E N , Hans. Teoria geral do direito e do estado. Trad. Lus Carlos Borges. So Paulo: Martins
Fontes, 2000. p. 48-49 e M A L B E R G , Raymond Carre de. Teoria general dei estado. Trad. Jos Lion
Depetre. Pnuco (Mxico): Fondo de Cultura Econmica, 1948. p. 930-931; 935; 939-942; 953.
Cf. A R N O L D , R. Douglas. The logic of congress action. 3. ed. N e w Haven: Yale University, 1990. p.
5-7; C A G G I A N O , Mnica Herman. Sistemas eleitorais X representao poltica. 1987. Tese (Doutorado)
- Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 19 e S C H U M P E T E R , Joseph Alois.
Capitalismo, socialismo e democracia. Trad., R. Jungmann. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961. p. 343.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

soo

proibindo-se, portanto, o mandato imperativo.113 A l m disso, inicialmente, o sufrgio era


restrito elite econmica, pois sua universalizao era considerada perigosa pelas classes
dominantes, sendo universalizado somente aps as lutas polticas travadas ao longo do
sculo X I X (e e m alguns lugares no incio do sculo X X ) , quando se passou a relacionar a
democracia c o m a existncia de sufrgio universal ( D U V E R G E R , 1962, p. 81-84).
O s crticos da representao poltica afirmam que ela no possui as
caractersticas de u m a verdadeira e legtima representao, ou porque no h e nunca
haver qualquer Estado representativo, ou porque se acredita que as democracias liberais
existentes ainda no so plenamente democrticas e precisam ser expandidas.114
Contrapondo-se a essas crticas, Sartori (1962, p. 10-11; 26; 69; 74-75;
139-140) defende a representao poltica concebida a partir da idia de soberania da
nao, por ser u m princpio intermedirio entre o absolutismo do Estado e a soberania
popular, a qual, e m ltima anlise, representaria a negao do Estado. Isso porque os
eleitos representam o povo, m a s no so meros comissrios ou executores de sua vontade.
Desta maneira, aficode representao da nao constitui a nica fonte de autonomia de
opinio para os representantes perante os vrios vnculos que os submetem ao eleitorado
e ao partido, sem a qual o Parlamento perde sua razo de ser. Prope, ento, que o Estado
representativo deve buscar u m equilbrio entre o aumento e o afrouxamento do vnculo e
da submisso dos mandatrios e m relao aos mandantes, a fim de que os representantes
tenham mais autonomia e comando, e o Estado possa funcionar c o m prontido, sem que
escapem completamente do controle dos representados.
A teoria dos sistemas denomina de "modelo elementar de input de demanda"
o modelo sociolgico que restringe a anlise da relao de representao premissa
segundo a qual os eleitores tm interesses e preferncias claros que geram demandas que so
comunicadas de maneira eficiente pelas eleies ao se eleger u m governo para respond-

113

114

Cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So


Paulo: Saraiva, 1988-1995.p. 15-19, B O B B I O , Noberto. Liberalismo e democracia. 3. ed. Trad. Marco
Aurlio Nogueira. So Paulo: Brasiliense, 1990. p. 35-36, B U R K E , Edmund. Textos polticos. Mxico,
D.F: Fondo de Cultura Econmica, 1942. p. 312-313, JELLINEK, Georg. Teoria general dei estado. Trad.
Fernando de los Rios. Buenos Aires: Albatros, 1970.p. 468; 478, K E L S E N , 2001, p. 414-416 e M A L B E R G ,
Raymond Carre de. Teoria general dei estado. Trad. Jos Lion Depetre. Pnuco (Mxico): Fondo de Cultura
Econmica, 1948. p. 872-893; 911-913; 916-917; 922.
Morais ( M O R A I S , Carlos Blanco de. Democracia e consenso na deciso de legislar. Revista Brasileira
de Direito Constitucional, So Paulo, n. 3, p. 117-186, jan./jun. 2004.), por exemplo, afirma que a eleio
no capaz de expressar a vontade individual de cada cidado, pois no se pode entender que "cada
cidado teria u m a opinio racional sobre cada u m dos problemas que carecem de u m a deciso legislativa".
Consequentemente, a representao consiste somente e m u m acordo momentneo de vontades eleitorais
mveis e m torno de u m projeto personalizado e m u m candidato. Diante disso, a democracia representativa
se limitaria ao poder conferido aos cidados de "decidir quem sero os decisores", diante de u m conjunto de
opes que lhes so apresentadas. Cf. S C H U M P E T E R , Joseph Alois. Capitalismo, socialismo e democracia.
Trad., R. Jungmann. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961. p. 327-328; 343; 346.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

801

las. Tal teoria demonstra que esse modelo no suficiente para explicar a realidade, pois,
na verdade, poucos cidados possuem interesses que se traduzem e m demandas polticas,
apresentam opinies claras, mantm contato c o m os representantes e tm a conscincia de
que, ao votar, "esto exprimindo demandas ou escolhas polticas ( C A M P I L O N G O , 1987,
p. 52-57)". C o m o complemento, a teoria dos sistemas115 apresenta u m modelo denominado
de "input de suporte",116 de acordo c o m o qual o sistema poltico obtm lealdade e consenso
no por meio de respostas a exigncias especficas, m a s sim pela "recompensa 'simblica'
que o processo de constituio de representantes incorpora", havendo u m "suporte difuso"
de seus membros 1 1 7 ( C A M P I L O N G O , 1987, p. 64).
Partindo deste modelo de anlise, Campilongo (1987, p. 100-101) aponta
que a representao poltica afetada pela "perda de centralidade do circuito governoparlamento", decorrente do fato de a nova conflituosidade social exigir estruturas polticas
"mais geis e menos burocratizadas". Surgem, ento, outros centros decisrios que tentam
substituir as instituies tradicionais na tomada de decises polticas, e u m a atuao mais
marcante dos movimentos sociais118 e prticas neocorporativas,119 que se apresentam c o m o
alternativas para canalizarem as demandas sociais.
Todavia, a atuao dos movimentos sociais apresenta os riscos de
esvaziar "espaos conquistados pela democracia representativa" e, devido ao seu carter
particularista, pode-se perder a dimenso do todo. Assim, permanece a necessidade da
representao poltica, pois somente as formas institucionais representativas so capazes
lidar adequadamente c o m as diferenas e unificar as demandas polticas. D a m e s m a forma,
embora no sejam, e m princpio, incompatveis c o m a democracia, as corporaes no se
apresentam c o m o alternativa representao poltica, porque podem levar substituio
da deliberao democrtica por negociaes baseadas e m outros critrios, que favorecero
os grupos sociais mais articulados C A M P I L O N G O , 1987, 103-107).
A propsito, preciso considerar que a regra bsica de tomada de decises120
da democracia representativa a "regra da maioria", pois o apoio da maioria considerado

115

116

117

118

119

120

Cf. C A M P I L O N G O , Celso Fernandes. Representao poltica e ordem jurdica: os dilemas da democracia


liberal. 1987. Tese (Dissertao) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 65.
Cf. C A M P I L O N G O , Celso Fernandes. Representao poltica e ordem jurdica: os dilemas da democracia
liberal. 1987. Tese (Dissertao) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 60-61;
65.
Cf. C A M P I L O N G O , Celso Fernandes. Representao poltica e ordem jurdica: os dilemas da democracia
liberal. 1987. Tese (Dissertao) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.p. 68-71.
Cf. C A M P I L O N G O , Celso Fernandes. Representao poltica e ordem jurdica: os dilemas da democracia
liberal. 1987. Tese (Dissertao) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.p. 102.
Cf. C A M P I L O N G O , Celso Fernandes. Representao poltica e ordem jurdica: os dilemas da democracia
liberal. 1987. Tese (Dissertao) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 105-106.
Cf. S A R T O R I , Giovanni. A teoria da democracia revisitada. Trad. Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo:
tica, 1994. p. 289-298.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

S02

condio de legitimao do poder segundo o ideal democrtico ( C A M P I L O N G O , 2000,


p. 55-58).
Todavia, a regra da maioria apresenta u m a srie de limitaes, como
a desconsiderao da intensidade das preferncias,121 o que pode levar u m a maioria
indiferente c o m relao determinada questo a prevalecer sobre u m a minoria atuante e
preocupada c o m a deciso a ser tomada,122 o risco de esmagar a minoria, sua inadequao
para determinadas questes e a vedao de se vincular, pela maioria do presente, as
geraes futuras ( C A M P I L O N G O , 2000, p. 47-54.)
Essas consideraes permitem concluir que, diante da indispensabilidade
da representao poltica e da regra da maioria, s resta conviver c o m suas limitaes,
procurando minimiz-las, e aceitar-se o fato de que as decises que afetam a coletividade
podem ser tomadas e m outros espaos, que no o estatal, pois o Estado no detm a
exclusividade da esfera pblica. Todavia, os demais espaos de mediao podem completar
o estatal-representativo, mas no substitu-lo.
4.2. Controle popular sobre o parlamento por meio das eleies
Nos regimes democrticos, as eleies devem possibilitar a livre escolha dos
representantes polticos pelos cidados, a indicao de preferncias polticas, o julgamento
da atuao daqueles que j possuem mandato e u m poder contnuo dos eleitores sobre os
eleitos, decorrente da preocupao destes e m agradar aqueles a fim de se reelegerem.123
O confronto do dever ser c o m a realidade exige a anlise do funcionamento
dos sistemas eleitorais e dos partidos polticos, b e m c o m o a influncia dos meios de
comunicao e do poder econmico sobre o processo eleitoral.
Existem dois modelos bsicos de sistema eleitoral: o majoritrio e o
proporcional. N o majoritrio, somente a maioria elege representantes e as minorias no
participam do governo, o que, e m tese, facilitaria a governabilidade e a responsabilizao
do governo. O sistema proporcional garante a participao da minoria no governo,

121

122

123

Cf. C A M P I L O N G O , Celso Fernandes. Direito e democracia. 2. ed. So Paulo: M a x Limonad, 2000. p. 5763.
Cf. B O R S A N I , Hugo. Relaes entre poltica e economia: teoria da escolha pblica. In: A R V A T E , Paulo
Roberto. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. p. 106-107, C A M P I L O N G O ,
Celso Fernandes. Direito e democracia. 2. ed. So Paulo: M a x Limonad, 2000. p. 48, SARTORI, Giovanni.
A teoria da democracia revisitada. Trad. Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo: tica, 1994. p. 300-302.
Cf. G U I M A R E S , Dbora Messenberg. A elite parlamentar do ps-constituinte: atores e prticas. 2000.
Tese (Doutorado) - Faculdade de Filosofia Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So
Paulo. p. 12, L A M O U N I E R , Bolvar. A democracia brasileira no limiar do sculo 21. So Paulo: So Paulo:
Fundao Konrad Adenauer Stiftung Centro de Estudos, 1996. p. 36-39 e S A R T O R I , Giovanni. A teoria da
representao no estado representativo moderno. Trad. Ernesta Gaetani e Rosa Gaetani. Belo Horizonte:
Revista Brasileira de Estudos Polticos, 1962. p. 77-78.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

S03

possibilitando u m a melhor representatividade,124 porm, dificultaria a governabilidade e a


responsabilizao, alm de n e m sempre assegurar, de fato, a possibilidade de as minorias
imporem suas idias ( D A L L A R I , 2001, p. 190-196). Apresenta-se, tambm, no Brasil, a
proposta do sistema majoritrio por meio da votao e m distritos eleitorais relativamente
pequenos, sob os fundamentos da personalizao da disputa c o m a reduo do nmero de
candidatos, o que permitiria que os eleitores os identificassem melhor, e a facilidade de
o eleitor saber a q u e m procurar diante de u m a necessidade.125 Porm, os representantes
eleitos no representam apenas a circunscrio que os elegeu, mas todo o povo, e no
atuam sob o mandato imperativo. Alm disso, havendo u m nico representante do distrito,
aqueles que no tm as mesmas idiasficariamsem representao, comprometendo-se a
proteo das minorias126 (SILVA, 1998, p. 139-140).
A virtude de facilitar a governabilidade atribuda ao sistema majoritrio no
se sustenta diante da realidade, pois tal sistema, por si s, no assegura esse resultado,
dependendo de outros fatores, como a existncia de u m bipartidarismo, j que, quando
existem mais partidos, a formao de u m a maioria absoluta depender da votao
obtida por eles (SILVA, 1998, p. 136-137). Alm disso, o sistema majoritrio pode gerar
distores na representatividade, pois ao considerar somente os votos dos vencedores de
cada distrito eleitoral, o nmero de representantes de cada partido no ser necessariamente
proporcional ao nmero de votos por ele obtidos na totalidade dos distritos. T a m b m
apresenta a tendncia de gerar bipolarizao partidria, o que reduz as reais opes de
escolhas dos eleitores a somente duas muito semelhantes, pois, c o m o objetivo de no
desagradar parcelas do eleitorado, os partidos procuram se posicionar no centro das
alternativas programticas. Por outro lado, o sistema proporcional apresenta importantes
vantagens: (1) todos os votos contam, ou para a eleio do representante, ou, pelo menos,
para a composio do quociente partidrio; (2) assegura a representao das minorias na
proporo de sua fora; (3) no estimula o voto til (naquele que tem maiores chances de
vencer), pois so maiores as chances de todos os candidatos conseguirem u m a vaga no
parlamento, o que garante a sinceridade do voto; (4) quando se adota o voto e m partidos
(o que a regra geral),127 desestimula-se a personalizao do voto e estimula-se a escolha
por razes programticas (SILVA, 1998, p. 141-146). Assim, enquanto a ampliao da

124

Cf. C A G G I A N O , Mnica Herman. Sistemas eleitorais X representao poltica. 1987. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 182, D U V E R G E R , Maurice. Instituciones
polticas y derecho constitucional. Barcelona: Ariel, 1962. p. 97; 106, K E L S E N , 2009b, p. 73, L A S K I ,
Harold. El estado moderno: sus instituciones polticas y econmicas. Trad. Teodoro Gonzlez Garcia.
Barcelona: Bosch, 1932.p. 26-29 e M O R A E S , Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. So Paulo:
Atlas, 2005. p. 375.

125

Cf. COMPARATO, 1997, p. 92-93.

126

Cf. A B R A N C H E S , Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional


Brasileiro. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 1, p. 5-33, 1988.p. 12.

127

Cf. COMPARATO, 1997, p. 91.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

S04

representatividade inerente ao sistema proporcional, a garantia da governabilidade


"mera expectativa" do majoritrio (Silva, 1998, p. 156-157).
O s problemas do sistema eleitoral brasileiro no se devem ao fato de ser
proporcional, mas opo pela "lista aberta" e permisso das coligaes proporcionais.
O sistema proporcional de voto e m "lista aberta" apresenta o efeito perverso
de estimular individualismo, a disputa interna e a indisciplina partidria, comprometendo
a unidade e a coeso partidrias,128 e favorecendo o personalismo e afragilidadedo sistema
partidrio. Isso porque, para u m candidato ser eleito, alm de seu partido obter o quociente
eleitoral, ele precisa conseguir mais votos do que seus colegas de partido (SILVA, 1998,
p. 170-171).
Alm do sistema de listas abertas, o personalismo na poltica brasileira,
tambm se explica pela relao clientelista construda desde os tempos do no incio do
perodo Republicano, quando os eleitores trocavam seus votos para o "patro poltico", de
quem dependiam, pelo atendimento de "demandas privadas" 129 Tal fenmeno se ampliou
c o m o desenvolvimento dos meios de comunicao de massa, que permitiram o surgimento
D o fenmeno dos "dolos populares" ( C O M P A R A T O , 1997, p. 89-90).
Para que o sistema proporcional de lista bloqueada atinja seus propsitos,
deve ser acompanhado da possibilidade de perda do mandato pelos deputados que deixam
seus partidos.130
Costuma-se criticar o sistema proporcional, especialmente no caso da
adoo do sistema de listas bloqueadas, devido ao problema da dominao partidria, com
a transformao de seus lderes e m verdadeiros donos do partido. Entretanto, o sistema
atualmente vigente no Brasil no tem favorecido a realizao do ideal democrtico.
Alm disso, o risco acima referido pode ser evitado por meio da adoo de mecanismos
democrticos para a definio da ordem das listas, c o m o a realizao de convenes
partidrias democrticas, e m que se deliberem de fato e no somente se homologue
decises previamente tomadas pelos lderes do partido (SILVA, 1998, p. 153; 185-186).
Aponta-se, tambm, o excesso de partidos c o m o u m problema do sistema
eleitoral.131 Todavia, a existncia de muitos partidos polticos no Brasil, e m si, no pode
ser considerada u m problema, se estiver refletindo a heterogeneidade da sociedade,132

Cf. C O M P A R A T O , 1997, p. 91.


Cf. L E A L , Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. O municpio e o regime representativo no Brasil. So
Paulo: Alfa-Omega, 1975.
Cf. K E L S E N , Hans. Teoria geral do direito e do estado. Trad. Lus Carlos Borges. So Paulo: Martins
Fontes, 2000. p. 56.
Cf. S A N T O S , Fabiano. Patronagem e poder de agenda na poltica brasileira. Dados: Revista de Cincias
Sociais, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 465-488, 1997. p. 469.
Cf. A B R A N C H E S , Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional
Brasileiro. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 1, p. 5-33, 1988. p. 13-14.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

805

devendo-se discutir no o nmero, m a s a representatividade dos partidos. Desta maneira,


no podem existir partidos sem representatividade, ou seja, que no tenham " u m mnimo
de apoio popular que justifique o acesso Cmara dos Deputados, mnimo esse que no
pode serfixadoaleatoriamente", ou seja, por meio de clusulas de barreira,133 m a s se refere
obteno do quociente eleitoral. O mecanismo do sistema eleitoral brasileiro que permite
o acesso de partidos sem representatividade Cmara dos Deputados a possibilidade
de coligaes proporcionais. Assim, a soluo para o excesso de partidos no Parlamento
no exige a adoo de clusulas de barreira, mas somente a proibio das coligaes
proporcionais134 (SILVA, 1998, p. 173-174; 186).
A manuteno do sistema proporcional, combinada c o m a adoo das listas
bloqueadas e dafidelidadepartidria tambm contribuir c o m o enfrentamento do problema
das bancadas corporativas, que acabam por priorizar os interesses dos seguimentos que
representam e m detrimento dos interesses nacionais (SILVA, 1998, p. 182-184).
Isto posto, passa-se a tecer mais algumas consideraes sobre os partidos
135
polticos, pois so as instituies que se colocam como intermedirias entre os eleitores e
os candidatos, e e m torno deles que se organiza o Estado democrtico moderno (LASKI,
1932, p. 24-26).
E m tese, c o m os partidos polticos, a representao deixou de ser apenas u m
processo de seleo de governantes, tornando-se "uma verdadeira opo entre programas
governamentais" ( C A G G I A N O , 1987, p. 17). Alm disso, na prtica das eleies, os
eleitores exercem sua escolha dentro dos limites estabelecidos pelos partidos, pois so os
partidos que definem os candidatos ( D U V E R G E R , 1962, p. 115).
O s partidos polticos apresentam como vcio de origem u m a estrutura interna
autocrtica e oligrquica, opondo-se s concepes tradicionais de democracia. Entretanto,
como assinala Duverger (1970, p. 455-459), a nica forma vivel de democracia aquela
praticada por meio dos partidos.

133

134

135

E m sentido contrrio, Cf. ELSTER, Jon. Entrevista. Folha de S. Paulo, So Paulo, 17 jun. 2007. Primeiro
Caderno, p. A 25.
Cf. A B R A N C H E S , Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional
Brasileiro. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 1, p. 5-33, 1988. p. 14 e C U N H A , Srgio Srvulo
da. Reforma eleitoral-partidria. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano. 32, n. 125, p. 5-12, jan./
mar. 1995. p. 5-9.
Cf. B A S T O S , Celso Ribeiro, M A R T I N S , Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So Paulo:
Saraiva, 1988-1995.p. 254-259, C A G G I A N O , Mnica Herman. Sistemas eleitorais X representao
poltica. 1987. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 181182, D A L L A R I , Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.
p. 160-166, F E R R E I R A , Pinto. Curso de direito constitucional. 1. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 235,
L O E W E N S T E I N , 1986, p. 94 e W E B E R , Max. Economia y sociedad: esbozo de sociologia comprensiva.
Ed. preparada por Johannes Winckelmann. Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1964. v. 1. p.
228.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

S06

Alm de seu vcio de origem, os partidos polticos vivem, h algum tempo,


u m a crise dentro do contexto da crise do Estado Social, a qual pode ser explicada, entre
outros, pelos seguintes fatores: (1) "politizao da esfera econmica e a mercantilizao
da esfera pblica"; (2) "perda da centralidade do conflito entre capital e trabalho"
que os partidos expressavam politicamente; (3) "fragmentao dos interesses sociais"
c o m conseqente perda de significado da noo de b e m c o m u m c o m a qual trabalha a
representao poltica, o que a leva a se transformar na representao de interesses
particulares ou de setores. Diante disso, os partidos polticos se mostram incapazes de
"filtrar as demandas sociais e transform-las e m decises polticas" ( C A M P I L O N G O ,
1987, p. 97-100). Cria-se, c o m isso, u m sentimento no eleitor, ao votar, de que, "seja qual
for o sentido do seu sufrgio, os decisores por ele eleitos pouco ou nada mudaro e m
relao ao 'status quo "' ( M O R A I S , 2004, p. 142).
Parafinalizareste tpico, ser feita u m a discusso a influncia dos meios de
comunicao e o poder econmico no processo eleitoral.
Schwartzenberg (1978, p. 127-329), antes do advento da internet e no auge
da televiso, apontava a "espetacularizao" da poltica: os polticos se transformaram e m
atores, que encenam u m espetculo de iluses, no qual se refora a personalizao do poder
e os cidados se tornam meros espectadores. Neste processo, os meios de comunicao
so decisivos, pois por meio deles que os polticos conquistam a opinio pblica.
Vale-se, tambm, das sondagens de opinio, que permitem descobrir a preferncia dos
eleitores e preparar o "produto" que lhes agrade, permitindo-se, inclusive, a construo de
candidaturas destitudas de quaisquer convices. O espetculo do poder substitui, assim,
a poltica real, c o m a conseqente alienao dos cidados, manipulados e sem autonomia.
J na era da internet e das redes globais de televiso, Ianni (1999, p. 256270) fala sobre o "prncipe eletrnico" destacando o papel da mdia global que "registra
e interpreta, seleciona e enfatiza, esquece e sataniza o que poderia ser a realidade e o
imaginrio" Nesse contexto, no se pode considerar c o m o neutras as tecnologias da
mdia inseridas nas atividades sociais. O "prncipe eletrnico", que representa as classes
ou blocos de poder dominantes, e m diferentes graus, conforme a realidade institucional e
cultural, "influencia, subordina, transforma ou m e s m o apaga partidos polticos, sindicatos,
movimentos sociais, correntes de opinio, legislativo, executivo e judicirio" 136
A esse respeito, Bonavides (2004, p. 29-30) afirma que somente nas
aparncias a vontade expressa pela democracia representativa formada pelo povo ou
pelas correntes majoritrias da sociedade, pois, na verdade, ela constituda pelo poder

Cf. M A Y E R , Dayse Vasconcelos. A democracia eletrnica: a questo das sondagens de opinio e dos mass
mediano sistema eleitoral. Estudos Eleitorais, v. 1, n. 3, p. 31-54, set./dez., 1997. p. 37-47, M O R A I S , Carlos
Blanco de. Democracia e consenso na deciso de legislar. Revista Brasileira de Direito Constitucional, So
Paulo, n. 3, p. 117-186, jan./jun. 2004. p. 142-143 ep. 320.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

807

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

dos meios de comunicao de massa mediante a manipulao da opinio,137 os quais so


controlados por oligoplios econmicos e absolutamente livres de controle democrtico.
A l m de alienante, o "espetculo do poder personalizado" t a m b m
"dispendioso", do que decorre o peso do poder econmico nas decises dos governos e nas
campanhas eleitorais, e o risco de se ver a "classe poltica transformar-se e m grupo teatral
mantido pela classe dominante" (Schwartzenberg, 1978, 323-328), que procura dirigir os
legisladores para atender seus interesses.
Singer (2007, p. A 3 ) denomina esse fenmeno de "financeirizao das
eleies" e aponta que, e m virtude dos altos custos das campanhas eleitorais, o Brasil
assiste a u m a "colonizao da poltica pelo dinheiro" de maneira que a igualdade de
direitos entre todos os cidados se torna mera figura retrica, pois, de fato, existem duas
categorias de cidados: os que financiam as campanhas e a massa do eleitorado que pouco
influi nos rumos do Estado. Diante disso, o referido autor (2007, p. A 3 ) indica alguns
caminhos: proibio de doaes de empresas para partidos e candidatos; estabelecimento
de u m teto para doaes de pessoas fsicas a fim de se evitar que "grandes fortunas
individuais possam desequilibrar o resultado dos pleitos"; e o aumento da capacidade
defiscalizaodo poder pblico e da sociedade, por exemplo, por meio de investigao
minuciosa de certo nmero de contas sorteadas, E m seguida, conclui que preciso inverter
a lgica atual segundo a qual
o dilogo e a referncia dos candidatos tendem a se deslocar
dos eleitores para os financiadores. Isso porque a vitalidade
das instituies representativas depende de sua abertura ao
cidado comum e aos movimentos de base da sociedade.
Desse ponto de vista, libertar as campanhas eleitorais do
domnio econmico decisivo.138
Conclui-se que o sistema eleitoral mais adequado para o Brasil o proporcional
c o m listas partidrias fechadas, pois garante maior representatividade e contribui para o
fortalecimento dos partidos polticos. Porm, necessrio, simultaneamente, fortalecer
os partidos c o m a adoo da fidelidade partidria e do sistema de lista bloqueada, e
democratizar seu sistema decisrio interno. preciso, tambm, proibir as coligaes
proporcionais e estabelecer a igualdade de representatividade entre a populao dos

137

138

Cf. D A H L , Robert A. Poliarquia: participao e oposio. Trad. Celso Mauro Pacionik. So Paulo:
Universidade de So Paulo, 1997. p. 257.
Cf. A B R A M O V A Y , Pedro Vieira; P A U L A , Felipe de. E m defesa das idias. Folha de S. Paulo, So Paulo,
15 maio 2009. p. A 3; BRITTO, Cezar. O caso Renan e a reforma poltica. Folha de S. Paulo, So Paulo,
16 set. 2007. Primeiro Caderno, p. A3.; C A G G I A N O , Mnica Herman. Sistemas eleitorais Xrepresentao
poltica. 1987. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 31-32;
105-106 e S C H W A R T Z E N B E R G , Roger-Grard. O estado espetculo: ensaio sobre e contra o star system
e m poltica. Trad. Heloysa de Lima Dantas. Rio de Janeiro: Difel, 1978. p. 34.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

SOS

diferentes estados. Porfim,destaca-se a necessidade de se limitar as despesas, estabelecer


o financiamento pblico de campanhas, e criar mecanismos de democratizao dos
meios de comunicao a fim de combater o domnio do poder econmico e dos meios de
comunicao de massa, sobre o processo poltico.
A s limitaes do processo eleitoral c o m o instrumento de controle popular
sobre o Parlamento demonstra a necessidade de se desenvolver outros meios de controle,139
objeto do prximo tpico.
4.3. Outros meios de controle popular sobre o parlamento
Como assinala Burdeaus (1975, p. 30-32), o poder no tem somente sua
origem no povo, "mas permanece nele" Portanto, o controle popular sobre o Parlamento
no se revela democrtico, n e m eficiente, seficarrestrito ao momento eleitoral e aos
fatores a ele relacionados.140 Entretanto, c o m o assevera Comparato (2007b, p. A 3 ) , "nosso
pas logrou realizar notvel faanha poltica: instituiu e fez funcionar, por mais de u m
sculo, u m a Repblica de interesse privado e u m a democracia sem povo"
O controle popular sobre o Parlamento, alm das eleies, deve abranger a
fixao de diretrizes e metas de mdio e longo prazo, o acompanhamento do cumprimento
dessas orientaes polticas (e sua reviso) e a responsabilizao dos parlamentares (como
tambm do Chefe do Poder Executivo) se no forem cumpridas.
Afixaode diretrizes e metas pode ocorrer por diferentes formas: ratificao
de reformas constitucionais por meio de referendo; definio peridica direta, mediante
procedimento eleitoral, das diretrizes gerais dos governos;141 garantia da participao
democrtica de todos os interessados nos processos legislativos referentes a matrias que
lhes sejam pertinentes, por meio de espaos institucionalizados.142
E m segundo lugar, devem ser criados canais permanentes e institucionalizados
de acompanhamento,fiscalizao,manifestao e presso dos eleitores sobre as atividades
parlamentares. Para tanto, necessrio que exista transparncia absoluta e m todas as

Cf. C A G G I A N O , Mnica Herman. Sistemas eleitorais X representao poltica. 1987. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo. p. 196-197.
Cf. C U N H A , Srgio Srvulo da. Reforma eleitoral-partidria. Revista de Informao Legislativa, Braslia,
ano. 32, n. 125, p. 5-12, jan./mar. 1995. p. 10-11 e O F F E , Claus. Critrios de racionalidade e problemas
funcionais da ao poltico-administrativa. In: P R O B L E M A S estruturais do Estado Capitalista. Trad.
Fraitag, Brbara. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. p. 265.
Cf. S C H W A R T Z E N B E R G , Roger-Grard. O estado espetculo: ensaio sobre e contra o star system e m
poltica. Trad. Heloysa de Lima Dantas. Rio de Janeiro: Difel, 1978. p. 344-345.
Cf. M O R A I S , Carlos Blanco de. Democracia e consenso na deciso de legislar. Revista Brasileira de Direito
Constitucional, So Paulo, n. 3, p. 117-186, jan./jun. 2004. p. 134-136, R E A L , Ramon. El control de Ia
administracin. Revista de Direito Pblico, n. 32, p. 5-16. nov./dez. 1974. p. 15 e G O R D I L L O , Agustn.
Problemas dei control de Ia administracin publica en Amrica Latina. Madrid: Civitas, 1981. p. 26-28.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

8(W

aes do Parlamento (reunies, votaes, despesas etc.),143 que os parlamentares prestem,


permanentemente, conta de seu trabalho, e que se constitua u m a verdadeira esfera pblica.
Se as diretrizes fixadas pela populao no forem cumpridas, no deve
ser necessrio esperar a eleio seguinte para mudar a composio ao Parlamento, os
representantes devem ser responsabilizados144 no prprio curso do mandato mediante o
instituto do "recall", que consiste na possibilidade de destituio do mandato de u m ou de
u m grupo de parlamentares pela populao, quando sua atuao no estiver atendendo ao
interesse pblico.
Ressalta-se, porfim,que o controle popular sobre o Parlamento no se limita
aos instrumentos formais. Assim, para concluir este tpico, sero apresentadas algumas
idias da teoria do discurso, de Habermas, que constituem u m importante instrumental
para u m controle popular informal sobre o Parlamento.145
Habermas (1997a, 171-199; 213) afirma que a legitimidade do direito
decorre do procedimento democrtico pelo qual ele se instaura, e no de sua forma ou de
u m contedo moral.146 Assim sendo, de acordo c o m a "teoria do discurso", a "soberania do
povo significa que todo o poder poltico deduzido do poder comunicativo dos cidados"
Diante disso, a validade de qualquer tipo de norma depende da manifestao dos atingidos
que participam de "discursos racionais"
Sob essa perspectiva, todos os cidados deveriam participar da "competncia
legislativa", pois so os nicos capazes de produzir "o poder comunicativo de convices
comuns". C o m o no possvel que todos os cidados se renam para interagir nessa prtica,
existe a alternativa do "princpio parlamentar da criao de corporaes deliberativas
representativas" Todavia, preciso "complementar a formao da opinio e da vontade
parlamentar, b e m c o m o os partidos polticos, atravs de u m a formao informal da opinio
na esfera pblica poltica, aberta a todos os cidados" Essa formao informal da opinio
pblica "prepara a formao poltica da vontade influindo nela"147 ( H A B E R M A S , 1997a,
p. 213-214).
C o m o nas deliberaes sobre os interesses da comunidade, "todos os
membros tm que poder tomar parte no discurso, m e s m o que os modos sejam diferentes",
Habermas (1997, p. 227-228) ressalta que "a participao simtrica de todos os membros
exige que os discursos conduzidos representativamente sejam porosos e sensveis aos

143

A R N O L D , R. Douglas. The logic ofcongress action. 3. ed. N e w Haven: Yale University, 1990. p. 272-275.

144

Cf. LOEWENTEIN, 1986, p. 70.

145

Cf. p. 186, 193-194, ELSTER, Jon. Deliberative democracy. Cambridge, U.K. N e w York: Cambridge
University, 1998/ 1999. p. 1, H A B E R M A S , 1997b, p. 127 e N I N O , Carlos Santiago. The Constitution of
deliberative democracy. Yale: Yale University, 1996. p. 67-68; 106-137.
H A B E R M A S , 1997a, p. 171-199; 213.
Cf. GRIFFITH, J. A. G , R Y L E , Michael, W H E E L E R - B O O T H , M . A. J. Parliament: functions, practice and
procedures. London: Sweet & Maxwell, 1989. p. 10.

146
147

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

S10

estmulos, temas e contribuies, informaes e argumentos fornecidos por u m a esfera


pblica pluralista, prxima base, estruturada discursivamente, portanto diluda pelo
poder"
Assim, forma-se u m fluxo de comunicao entre "formao pblica da
vontade, decises institucionalizadas e deliberaes legislativas" que pode transformar
a opinio pblica e m normas postas pelo Parlamento. Isso porque "opinies pblicas
representam potenciais de influncia poltica, que podem ser utilizadas para interferir
no comportamento eleitoral ou na formao da vontade das corporaes parlamentares,
governos e tribunais"148 ( H A B E R M A S , 1997b, p. 22; 97).
Habermas (1997b, p. 94), todavia, ressalva que a "opinio pblica no
representativa no sentido estatstico", desta forma, no pode ser confundida com
"resultados de pesquisa de opinio". Alm disso, ele (1997b, p. 23) lembra que a "opinio
pblica, transformada e m poder comunicativo segundo processos democrticos, no
pode "dominar' por si m e s m a o uso do poder administrativo; m a s pode, de certa forma,
direcion-lo."
A formao da opinio pblica transformada e m "poder comunicativo"
se d na esfera pblica,149 a qual Habermas (1997b, p. 91) define c o m o " u m a caixa de
ressonncia onde os problemas a serem elaborados pelo sistema poltico encontram eco"
Existem grupos de interesse que procuram ocupar esferas pblicas j
constitudas para tirarem proveito delas no atendimento de seus objetivos especficos.
Pode ocorrer, tambm, de as esferas pblicas serem dominadas "pelo poder e pela mdia",
a qual se encontra cada vez mais centralizada devido "crescente complexidade" e ao
"aumento do capital" necessrio para funcionar. Entretanto, a submisso da esfera pblica
ao poder dos meios de comunicao de massa ocorre somente quando a esfera pblica
est "em repouso" pois, "a partir do momento e m que acontece u m a mobilizao, as
estruturas sobre as quais se apoia a autoridade de u m pblico que toma posio comeam
a vibrar. E as relaes de foras entre a sociedade civil e o sistema poltico podem sofrer
modificaes" ( H A B E R M A S , 1997b, p. 96; 106-113).
Diante dessas consideraes, Habermas (1997b, p. 114-115) conclui que,
no obstante as grandes dificuldades a serem enfrentadas, plausvel que
os atores da sociedade civil, at agora negligenciados, podem assumir u m
papel surpreendentemente ativo e pleno de conseqncias, quando t o m a m conscincia
da situao de crise. C o m efeito, apesar da diminuta complexidade organizacional, da
fraca capacidade de ao e das desvantagens estruturais, eles tm a chance de inverter a

Cf. L A M O U N I E R , Bolvar. A democracia brasileira no limiar do sculo 21. So Paulo: So Paulo:


Fundao Konrad Adenauer Stiftung Centro de Estudos, 1996. p. 34.
Cf. H A B E R M A S , 1997b, p. 92.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

811

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

direo do fluxo convencional da comunicao na esfera pblica e no sistema poltico,


transformando destarte o m o d o de solucionar problemas de todo o sistema poltico.
Conclui-se que o controle popular sobre o Parlamento, alm das eleies,
deve abranger afixaode diretrizes e metas de mdio e longo prazo, o acompanhamento
do cumprimento dessas orientaes polticas e a responsabilizao dos parlamentares
se no forem cumpridas. Todavia, no se pode atribuir exclusivamente s reformas
institucionais a responsabilidade por resolver todos os problemas da poltica. D e pouco
elas valem sem u m esforo coletivo voltado para assegurar o cumprimento das normas
vigentes e a mobilizao popular e m torno dos grandes desafios deste momento histrico
(Cunha, 1995, p. 11), b e m c o m o sem a formao poltica da populao, proporcionando
a compreenso de todos sobre c o m o funciona o Estado e c o m o as decises polticas se
relacionam diretamente c o m o seu quotidiano (LASKI, 1932, p. 44). Somente assim,
haver u m a "esfera pblica" livre e capaz de direcionar as decises polticas.
5. Perspectivas sobre a atuao do parlamento no controle democrtico do poder
poltico
Retoma-se, neste tpico conclusivo, a questo que motivou esta pesquisa:
e m que medida o Parlamento capaz de exercer, eficazmente, o controle do poder poltico,
no contexto da globalizao capitalista, c o m o objetivo de contribuir c o m a concretizao
dos direitos humanos econmicos e sociais?
A fim de responder esta pergunta, adotou-se u m modelo ideal a ser
alcanado: o Estado Democrtico de Direito, o qual no se trata, e m nenhum lugar do
mundo, de u m a realidade perfeita e definitivamente acabada, mas apresenta u m a dimenso
utpica, pois est e m constante realizao. Trata-se de u m dever-ser do Estado, que tem
por fim supremo garantir a todos os cidados os direitos humanos fundamentais e a
realizar a justia material, respeitando-se as liberdades civis e polticas. Para tanto, c o m o
pressuposto fundamental de legitimao e eficincia do Estado temos sua submisso ao
controle democrtico, compreendido no c o m o a dominao direta do povo (que se revela
impossvel), mas a prerrogativa de o superior (povo) impor decises ao inferior (Poderes
do Estado), defixardiretrizes e de tornar os polticos responsveis. Aqui, a participao
poltica adquire u m a perspectiva de reforma da sociedade e cumpre u m importante papel
de contrabalanar os interesses particulares de polticos, de tecnocratas e de grupos
econmicos a fim de que o Estado se constitua e m verdadeira esfera pblica. Para tanto,
alm de instituies, necessrio formar u m a cultura poltica democrtica.
A partir desses objetivos do Estado Democrtico de Direito,fixou-sequal
deve ser a misso institucional do Parlamento: exercer o controle do poder poltico,
compreendido o direcionamento das aes do Estado para a concretizao dos direitos
humanos sociais e econmicos, ou seja: o estabelecimento da orientao poltica do

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

si:

Murilo Gaspardo

Governo mediante a edio de normas que fixem diretrizes e metas essenciais a serem
atingidas, inclusive e m matria de poltica econmica, submetido ao controle popular e
ao disposto na Constituio. Para tanto, as polticas pblicas devem ser formuladas no
interior do Parlamento e seu controle sobre o oramento deve ser ampliado. Depois disso,
compete-lhe afiscalizaodo cumprimento de suas orientaes, tornando transparentes as
aes do Executivo e submetendo-as ao debate pblico, de maneira que se constitua u m
verdadeiro espao pblico para a definio democrtica dos rumos do Estado. N a hiptese
de no cumprimento de suas diretrizes e de no se atingirem, injustificadamente, as metas,
o Parlamento deve dispor de mecanismos para aplicao de sanes e de outras medidas
corretivas.
Porm, o campo do dever ser confrontado e desafiado pela realidade.
Espera-se u m Parlamento republicano e democrtico, orientado pelo
ideal constitucional de superao das desigualdades sociais, u m Poder, que por sua
natureza conflitual, impulsione o Estado para realizar as polticas pblicas inclusivas e
emancipatrias. M a s o que se encontra u m Parlamento impregnado por u m elemento
histrico-cultural brasileiro que limita, drasticamente, suas possibilidades de exercer o
controle democrtico do poder poltico: o patrimonialismo.
Predomina, no Brasil, desde os tempos da colonizao, a confuso entre o
pblico e o privado. A cultura do favorecimento dos amigos, da formao de clientelas
polticas e a naturalizao da corrupo impedem que o Estado, e e m especial o Parlamento,
constituam u m a verdadeira esfera pblica, ou seja, u m espao de mediao dos interesses
coletivos e m que todos os interessados sejam igualmente considerados.
Essa indiferenciao entre o pblico e o privado tem c o m o resultado
o desinteresse dos parlamentares e m cumprir seu papel institucional, pois controle,
transparncia, responsabilizao e institucionalizao de direitos no interessam cultura
patrimonialista que prefere a opacidade, a irresponsabilidade poltica e o clientelismo que
permitem a perpetuao no poder e perpetuam a misria.
Esses elementos demonstram que, no Brasil, no se pode falar que
atualmente se vive u m a crise do Parlamento, ou que o sistema representativo, e m virtude
de fatores especficos deste tempo, no capaz de canalizar as demandas sociais. O Estado
brasileiro nunca constitui u m a verdadeira esfera pblica ou se aproximou do ideal do
Estado de Bem-estar social.
A essa limitao histrico-cultural para a atuao do Parlamento no
controle democrtico do poder se soma, mais recentemente, u m fenmeno mundial que
afeta, diretamente, a j precria capacidade de interveno heternoma do Estado: a
globalizao. C o m isso, o Estado brasileiro, que j no se mostrava capaz de concretizar
os direitos econmicos e sociais, enfrenta, agora, maiores dificuldades, pois a realizao

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

813

desses direitos depende do controle sobre variveis que se encontram fora do domnio do
Estado.
Isso quer dizer que o Estado, e m especial o brasileiro, nada pode fazer? Q u e
o Parlamento no tem razo de existir?150
No, o Estado e o Parlamento apresentam u m papel importante. Porm
diante dos condicionamentos internos e externos, no se pode esperar que, exclusivamente
por meio da ao do Estado controlada (no sentido forte) pelo Parlamento, seja possvel
a concretizao dos direitos econmicos e sociais no Brasil. Essa misso ter que ser
compartilhada c o m outros atores nos planos nacional e internacional, c o m o organizaes
internacionais (governamentais ou no-governamentais), movimentos sociais, agentes
econmicos e organizaes da sociedade civil e m geral.
Quais so, ento, os limites e as possibilidades de atuao do Parlamento
no controle democrtico do poder poltico a fim de que sejam concretizados os direitos
econmicos e sociais? O que pode ser feito diante do dficit de representatividade e de
eficincia no desempenho do papel atribudo ao Parlamento?
O s limites esto dados: a cultura patrimonialista e a globalizao. Diante do
patrimonialismo, algumas reformas institucionais podem contribuir para superar, mas no
se trata de misso fcil, dado o seu enraizamento histrico. Perante a globalizao, pouco
tambm se pode fazer isoladamente, pois a construo de u m a globalizao alternativa,
inclusiva, emancipatria, depende de u m a ao coordenada de Estados nacionais e
organizaes internacionais (governamentais ou no governamentais), ou redes de
organizaes nacionais.
Quanto s possibilidades, dependem, inicialmente, do reforo dos
mecanismos de controle popular sobre o Parlamento e da repolitizao das decises que
afetam a coletividade. preciso retirar o manto de neutralidade tcnica de inmeras
decises nas esferas econmica e social, o qual esconde interesses econmicos particulares.
Toda interveno, pblica ou particular, no campo da ordem econmica e social deve
ser politizada, ou seja, compreendida dentro da caracterstica conflitual da sociedade, a
fim de que todos os interesses sejam igualmente considerados e todas as decises sejam
submetidas a controles democrticos institucionalizados ou informais.
O Parlamento tem, portanto, amplas possibilidades de contribuir c o m
a concretizao dos direitos econmicos e sociais. Porm, mais do que reformar as

Tojal ( T O J A L , Sebastio Botto de Barros. O controle judicial da atividade normativa das agncias
reguladoras. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, Curitiba, v. 2, p. 75-103, 2002. p. 4)
ressalta que "por detrs da ps-modernidade representada pelo colapso dos paradigmas polticos e jurdicos
(separao de poderes e princpio da reserva legal, para referir alguns), resta a perenidade de exigncias
modernas, fundamentalmente o controle do poder poltico pois se, c o m efeito, as respostas institucionais do
final do sculo XVIII esto e m crise, as razes de suas formulaes restam na mais absoluta ordem do dia"

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

814

Murilo Gaspardo

instituies poltico-representativas, a sociedade precisar desenvolver outros meios de


controle democrtico e de mediao poltica, pois n e m o Parlamento, n e m o Estado podem
reivindicar para si a exclusividade desta tarefa.
So Paulo, novembro de 2010.
Referncias
ABRAMOVAY, Pedro Vieira; PAULA, Felipe de. Em defesa das idias. Folha de S. Paulo, So
Paulo, 15 maio 2009. p. A 3.
A B R A N C H E S , Srgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional
Brasileiro. Dados: Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 1, p. 5-33, 1988.
O sistema poltico partidrio. In: JAGUARIBE, Hlio (Org.). Sociedade, Estado epartidos
na atualidade brasileira. 4. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1992. p. 157-189.
AMORIM NETO, Octavio; Santos, Fabiano. A produo legislativa do congresso. Entre a parquia
e a nao. In: V I A N N A , Luiz Werneck. A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte:
U F M G , 2002. p. 91-137.
ARISTTELES. Poltica. Trad. Torrieri Guimares. So Paulo: Martin Claret, 2003.
A R N O L D , R. Douglas. The logic ofcongress action. 3. ed. N e w Haven: Yale University, 1990.

BAPTISTA, Patrcia Ferreira. O princpio da separao de poderes revisitado e atualizado. Revi


de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, p.
9-19,2000.
BARATA, Luiz Roberto Barradas. Regulamentar o melhor caminho. Folha de S. Paulo, So Paulo,
17 mar. 2007. Primeiro Caderno, p. A3.

BARROS, Srgio Rezende de. As polticas pblicas e o poder judicirio. Aula ministrada no Curs
de Mestrado da Escola Paulista de Direito - E P D no dia 04 de agosto de 2007a, 15 p.
Entrevista. Tribuna do Direito, So Paulo, set. 2007b, ano 13, n. 149. Livros, p. 1-3.
Estado de direito e polticas pblicas. Aula proferida na Escola Paulista de Direito em 4 de
agosto de 2007c, 8 p.
Estado de direitos adquiridos. Aula ministrada no Curso de Mestrado da Escola Paulista
de Direito - EPD, 18 p.
BASTOS, Celso Ribeiro, MARTINS, Ives Gandra. Comentrios s constituio do Brasil. So
Paulo: Saraiva, 1988-1995. v.l e 2, v. 4.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de teoria do Estado e cincia poltica. 3. ed. So Paulo: Saraiva,
1995.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

815

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

B E E T H A M , David. Max Weber y La Teoria Poltica Moderna. Madrid: Centro de Estdios


Constitucionales, 1979.
The legitimation of power. Houndmills: Macmillan, 1991.
BENDLX, Reinhard. Max Weber: um perfil intelectual. Trad. Elisabeth Hanna e Jos Viegas Filho.
Braslia: Unb, 1986.
BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituio. 2000. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
Planejamento e polticas pblicas: por uma nova compreenso do papel do Estado. In:
B U C C I , Maria Paula Dallari (Org.). Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So
Paulo: Saraiva, 2006.
BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. 10. ed. Trad. Srgio Bath. So Paulo: Unb,
1998.
Liberalismo e democracia. 3. ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira. So Paulo: Brasiliense,
1990.
O futuro da democracia. 1. ed. Trad. Marco Aurlio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
2000.
. Qual socialismo: debate sobre uma alternativa. Trad. Iza de Slles Frenza. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1983.
B O N A V I D E S , Paulo. A constituio aberta. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
Teoria do Estado. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
B O R S A N I , Hugo. Relaes entre poltica e economia: teoria da escolha pblica. In: A R V A T E , Paulo
Roberto. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
BRITTO, Cezar. O caso Renan e a reforma poltica. Folha de S. Paulo, So Paulo, 16 set. 2007.
Primeiro Caderno, p. A3.
B U C C I , Maria Paula Dallari. Direito administrativo epolticas pblicas. 2001. Tese (Doutorado) Faculdade Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
B U R D E A U S , Georges. A democracia: ensaio sinttico. 3. ed. Trad. Paulo Antnio dos Anjos. So
Paulo: Europa-Amrica, 1975.
B U R K E , Edmund. Textos polticos. Mxico, D.F: Fondo de Cultura Econmica, 1942.

CAETANO, Marcelo. Manual de cincia poltica e direito constitucional. 4. ed.. Lisboa: Coimbra,
1963.
C A G G I A N O , Mnica Herman. O Parlamento no cenrio poltico do sculo XXI. Revista do
Advogado, So Paulo, ano XXIII, n. 73, p. 146-166, nov. 2003.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

816

. Sistemas eleitorais X representao poltica. 1987. Tese (Doutorado) - Faculdade de


Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
C A M A R G O , Helosa Helena Tartarotti; K A i N , Maria de Lourdes de Medeiros. O Senado como
controlador externo. Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 125, p. 207-234, 1995.
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Direito e democracia. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2000.
. Poltica, sistema jurdico e deciso judicial. So Paulo: Max Limonad, 2002.
Os desafios do judicirio: um enquadramento terico. In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Os
direitos humanos, direitos sociais e justia. So Paulo: Malheiros, 1998. p. 30-51.
Representao poltica e ordem jurdica: os dilemas da democracia liberal. 1987. Tese
(Dissertao) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
CANOTILHO, Joaquim Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1993.

CARAJELOSCOV, Yuri. Comisses parlamentares de inqurito: luz das disciplinas constitucional


legal e jurisprudencial luso-portuguesa e brasileira. Curitiba: Juru, 2007.
CASTRO, Marcos Faro de. Instituies econmicas: evoluo de seus elementos constitucionais
na sociedade de mercado. Revista de Direito Empresarial, Curitiba, n. 6, p. 41-62, jul ./dez. 2006.

CINTRA, Marcos. Reeleio no faz bem democracia. Folha de S. Paulo, So Paulo, 08 jul. 2009.
Primeiro Caderno, p. A3.

CASTRO, Marcos Faro de. Julgar a economia. Revista do Tribunal Superior do Trabalho, Braslia,
v. 68, n. 1, p. 190-203, jan./mar. 2002.

CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo no estado contemporneo e na


constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
COHEN, Joshua. Democracy and Liberty. In: ELSTER, Jon. Deliberative democracy. Cambridge,
U.K.; N e w York: Cambridge University, 1998, 1999. p. 185-227.
COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas.
Revista dos Tribunais, So Paulo, ano 86, v. 737, p. 11-22, mar. 1997.
tica: direito, moral e religio no mundo moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2006.
Marinheiro sem rumo nem vento ajuda. Folha de S. Paulo, So Paulo, 22 nov. 2007a.
Primeiro Caderno, p. A3.
Proposta de reformulao do sistema eleitoral brasileiro. Estudos Eleitorais, v. 1, n. 3, p.
89-101, set./dez., 1997.
Quem tem medo do povo? Folha de S. Paulo, So Paulo, 13 mar. 2007b. Primeiro Caderno,
p.A3.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

817

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

I S A L O M O F I L H O , Calixto (Atual.). O poder de controle na sociedade annima. 4. ed.


Rio de Janeiro: Forense, 2005.
COTTA, Maurizio. Parlamento. In: BOBBIO, Norberto et al. Dicionrio de poltica. Trad. Joo
Ferreira. 7. ed. Braslia: U N B , 1995.
COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (Org.). Canotilho e a constituio dirigente. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003.
CULLAR, Leila. As agncias reguladoras e seu poder normativo. So Paulo: Dialtica, 2001.
CUNHA, Srgio Srvulo da. Reforma eleitoral-partidria. Revista de Informao Legislativa,
Braslia, ano. 32, n. 125, p. 5-12, jan./mar. 1995.
DAHL, Robert A. Poliarquia: participao e oposio. Trad. Celso Mauro Pacionik. So Paulo:
Universidade de So Paulo, 1997.
Um prefcio democracia econmica. 3. ed. Trad: Jungmann, Ruy. Rio de Janeiro: Zahar,
1990.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.

DEWEY, John. Liberalismo, liberdade e cultura. Trad. Ansio Teixeira. So Paulo: Nacional, 1970.
DIAZ, Elias. Estado de derecho y sociedad democrtica. Madri, Cuademos para El Dilogo, 1973.
DOWNS, Anthony. Uma teoria econmica da democracia. Trad. Sandra Guardini Teixeira
Vasconcelos. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1999.
DEGUIT, Lon. Elementos do Estado. Trad. Eduardo Salgueiro. Lisboa: Inqurito, 1939.
DUVERGER, Maurice. As Modernas Tecnodemocracias: poder econmico e poder poltico. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1975.
. Instituciones polticas y derecho constitucional. Barcelona: Ariel, 1962.
Os partidos polticos. Trad. Cristiano Monteiro Oiticica. Rio de Janeiro: Zahar, 1970.
EICHENGREEN, Barry. A globalizao do capital. Trad. Sgio Blum, So Paulo: 34, 2000.
ELSTER, Jon. Deliberative democracy. Cambridge, U.K. New York: Cambridge University, 1998/
1999.
. Entrevista. Folha de S. Paulo, So Paulo, 17 jun. 2007. Primeiro Caderno, A25.

FARIA, Jos Eduardo. Direito e justia no sculo XXI: a crise dajustia no Brasil (texto prepar
para o seminrio Direito e Justia no Sculo XXI). Coimbra: Centro de Estudos Sociais, de 20 de
maio a Io de junho de 2003.
. Eficcia jurdica e violncia simblica: o direito como instrumento de transformao social.
So Paulo: Universidade de So Paulo, 1988.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

818

Informao e democracia. Revista do Advogado, So Paulo, ano 23, n. 69, p. 7-15, maio
2003,
O direito na economia globalizada. So Paulo: Malheiros, 2002.
O judicirio e os direitos humanos e sociais: notas para u m a avaliao dajustia brasileira.
In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direitos humanos, direitos sociais e justia. So Paulo: Malheiros,
1998. p. 94-111.
. Poder e legitimidade (uma introduo poltica do direito). 1976. Dissertao (Mestrado)
- Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
. Retrica poltica e ideologia democrtica: a legitimao do discurso jurdico liberal. 1982.
Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
FAVETTI, Rafael Thomaz. Controle de constitucionalidade e polticafiscal.Porto Alegre: Srgio
Antnio Fabris, 2003.
F E R R A J O L I , Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 2. ed. Trad. Ana Paula Zomer Sica
et. al. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
F E R R A Z , Anna Cndida da Cunha. O poder congressual de sustar atos normativos do poder
executivo. 1993. Tese (Livre-docncia) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo.
F E R R A Z JNIOR, Tercio Sampaio. O Judicirio Frente diviso de poderes: u m princpio e m
decadncia? Revista USP: Dossi Judicirio, So Paulo, n. 21, p. 12-21, mar./maio 1994.
F E R R E I R A FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva,
2003.
. Do processo legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968.
. Estado de direito e constituio. So Paulo: Saraiva, 1988.
F E R R E I R A , Pinto. Curso de direito constitucional. 1. ed. So Paulo: Saraiva, 1995.
F I G U E I R E D O , Argelina Cheibub; L I M O N G I , Fernando. Congress and decision-making in
democratic Brazil. In: K T N Z O , Maria D Alva, Dunkerley, James (Ed.). Brazil since 1985: polities,
economy and society. London: Institute of Latin American Studies, 2003.
. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV/FAPESP,
2001.
; VALENTE, Ana Luzia. Governabilidade e concentrao de poder institucional: o governo
F H C . Tempo Social: Revista de Sociologia da USP, So Paulo, v. 11, n. 2, p. 49-62, out. 1999.
Poltica oramentria no presidencialismo de coalizo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 2008.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

819

Presidential power, legislative organization, and party behavior in Brazil. In: D A H L .


Robert; S H A P I R O , Ian, C H E I B U B , Jos Antnio. The democracy sourcebook. Cambridge: Mit,
2003b. p. 304-309.
FIORI, Jos Lus. Globalizao, hegemonia, imprio. In: FIORI, Jos Lus; TAVERES, Maria da
Conceio (Org.). Poder e dinheiro: u m a economia poltica da globalizao. Petrpolis: Vozes,
1997. p. 87-147.

FREITAS, Jnio de. Se ainda for possvel. Folha de S. Paulo, So Paulo, 03 maio 2009. Primeiro
Caderno, p. A 10.
Um pas dividido. Folha de S. Paulo, So Paulo, 19 jul. 2009. Primeiro Caderno, p. A 9.
FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Construo da igualdade e o sistema de justia no
Brasil: alguns caminhos e possibilidades. 2004. 139 p. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo.
. Polticas pblicas: a responsabilidade do administrador e o ministrio pblico. So Paulo:
M a x Limonad, 2000.
G I A N O T T I , Jos Arthur. A nova poltica. Folha de S. Paulo, So Paulo, 24 maio 2009. Caderno
Mais! p. 6.
GIORGI, Raffaelle de. Luhmann e a teoria jurdica dos anos 70. In: C A M P I L O N G O , Celso
Fernandes. O direito na sociedade complexa. So Paulo: M a x Limonad, 2000.
G O R D I L L O , Agustn. Problemas dei control de Ia administracin publica en Amrica Latina.
Madrid: Civitas, 1981.
GRIFFITH, J. A. G , R Y L E , Michael, W H E E L E R - B O O T H , M . A. J. Parliament: functions, practice
and procedures. London: Sweet & Maxwell, 1989.
G U I M A R E S , Dbora Messenberg. A elite parlamentar do ps-constituinte: atores e prticas.
2000. Tese (Doutorado) - Faculdade de Filosofia Letras e Cincias Humanas, Universidade de So
Paulo, So Paulo.
H A B E R M A S , Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Trad. Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. v. 1 e 2.
H A M I L T O N , Alexander, M A D I S O N , James, JAY, John. O federalista. 2. ed. So Paulo: Abril,
1979. (Coleo Os Pensadores)
H A Y E K , Friedrich August. Os fundamentos da liberdade. Trad. Anna Maria Capovilla e Jos talo
Stelle. Braslia: Universidade de Braslia, 1983.
H E L L E R , Hermann. Teoria dei Estado. Trad. Luis Tobio. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
2002.
H u m e , David. Ensaios polticos. Trad. E. Jacy Monteiro. So Paulo: Instituio Brasileira de Difuso
Cultural, 1963.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

820

IANNI, Octavio. Estado e capitalismo. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1989.


O prncipe eletrnico. Sociologias, Porto Alegre, v.l, n. 1, p. 252-275, jan./jun. 1999.
JAGUARIBE, Hlio (Org.). Sociedade, Estado e partidos na atualidade brasileira. 4. ed. So
Paulo: Paz e Terra, 1992.
J E F F E R S O N , Thomas. Escritos polticos. Trad. Lenidas Gontijo de Carvalho. 2. ed. So Paulo:
Abril, 1979. (Coleo Os Pensadores)
JELLINEK, Georg. Teoria general dei estado. Trad. Fernando de los Rios. Buenos Aires: Albatros,
1970.
K E L S E N , Hans. A democracia. Trad. Ivone Castilho Benedetti, Jefferson Luiz Camargo, Marcelo
Brando Cipolla, Vera Barkow. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Trad. Lus Carlos Borges. So Paulo: Martins
Fontes, 2000.
LAMOUNIER, Bolvar. A democracia brasileira no limiar do sculo 21. So Paulo: So Paulo:
Fundao Konrad Adenauer Stiftung Centro de Estudos, 1996.
. O beb e a gua do banho. Folha de S. Paulo, So Paulo, 21 mar. 2007. Primeiro Caderno,
p.A3.
LASKI, Harold. El estado moderno: sus instituciones polticas y econmicas. Trad. Teodoro
Gonzlez Garcia. Barcelona: Bosch, 1932.
LEAL, Victor Nunes. A diviso de poderes no quadro poltico da burguesia. In: PROBLEMAS de
direito pblico e outros problemas. Braslia: Ministrio da Justia, 1997. p. 17-36.
Coronelismo, enxada e voto. O municpio e o regime representativo no Brasil. So Paulo:
Alfa-Omega, 1975.
LEVI, Lcio. Legitimidade. In: BOBBIO, Norberto et. al. Dicionrio de poltica. Trad. Joo
Ferreira. 7. ed. Braslia: U N B , 1995.
LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Bases institucionais do presidencialismo
de coalizo. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, n. 44, p. 81-106, 1998.
LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Globalizao, regionalizao e soberania. So Paulo: Juarez
de Oliveira, 2004.
LINZ, Juan. Presidential or parlamentary democracy: Does it make a difference? In: LINZ, Juan e
Valenzuela, Arturo (Ed.). The failure ofipresidential democracy: comparative perspectives. 2. ed.
Baltimore: Johns Hopkins University, 1994. v. 2.
LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de La Constituicin. Trad. Alfredo Gallego Anabiarte. Barcelona:
Ariel, 1986.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

821

L O C K E , John. Segundo tratado sobre o governo civil. Trad. Alex Marins. So Paulo: Martin Claret,
2003.

LOPES, Jos Reinaldo de Lima. A funo poltica do poder judicirio. In: FARIA, Jos Eduardo
(Org.). Direito e Justia: a funo social do judicirio. So Paulo: tica, 1989. p. 123-144.
Crise da norma jurdica e reforma do judicirio. In: FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direitos
humanos, direitos sociais e justia. So Paulo: Malheiros, 1998a. p. 68-93.
Direito subjetivo e direitos sociais: o dilema do judicirio no estado social de direito.
FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direitos humanos, direitos sociais e justia. So Paulo: Malheiros,
1998b. p. 113-143.
Raciocnio jurdico e economia. Revista de Direito Pblico da Economia, Belo Horizonte,
ano 2, n. 8, p. 137-170, out./dez. 2004.
LOUREIRO, Maria Rita. Os economistas no Governo: gesto econmica e democracia. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1997.
LUHMANN, Niklas. The position of courts in the legal system. In: LAW as a Social System.
Oxford, p. 274-304.

. Le funzioni delia giurisdizione nel sistema poltico. In: STATO di Diritto e Sistema Socia
Napoli: Guida, 1969. p. 53-64.

MACIEL, Marco. Para andar a reforma poltica. Folha de S. Paulo, So Paulo, 21 abr. 2009. Pri
Caderno, p. A 3.

MACPHERSON, C. B. A democracia liberal: origens e evoluo. Trad. Nathanael C. Caixeiro. Rio


de Janeiro: Zahar, 1978.
MADSON, James. In: LIMONGI, Fernando Papaterra. O federalista: remdios republicanos para
males republicanos. In: W E F F O R T , Francisco C. (Org.). Os clssicos da poltica. 13a ed. So Paulo:
tica, 2001. v. l,p. 244-287.
MAIA, Csar. Contraconstitucionalidade. Folha de S. Paulo, So Paulo, 06 jul. 2006. Primeiro
Caderno, p.A3.
Barebones Parliament. Folha de S. Paulo, So Paulo, 14 fev. 2009. Primeiro Caderno, p.
A 2.
MALBERG, Raymond Carre de. Teoria general dei estado. Trad. Jos Lion Depetre. Pnuco
(Mxico): Fondo de Cultura Econmica, 1948.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A ao civil pblica como instrumento de controle judicial das
chamadas polticas pblicas. In: M I L A R , Edis (Coord.). Ao civil pblica: lei 7347/1985 - 15
anos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 707-751.
MARSHAL, T. H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. p. 87-114.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

S22

Murilo Gaspardo

M A R T I N , Hans-Peter; S C H U M A N N , Harald. A armadilha da globalizao: o assalto democracia


e ao bem-estar social. Trad. Waldtraut U. E. Rose e Clara C. W . Sackiewicz. So Paulo: Globo, 1997.
MARX, Karl; ENGELS, Friedich. Manifesto comunista. 1. ed. So Paulo: Boitempo, 2005.
. Prefcio contribuio crtica da economia poltica. Trad. Maria Helena Barreiro Alves.
So Paulo: Martins Fontes: 2003.
M A U S , Ingborg. Judicirio como superego da sociedade: o papel da atividade jurispmdencial na
"sociedade rf". Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n. 58, p. 183-202, nov. 2000.
MAYER, Dayse Vasconcelos. A democracia eletrnica: a questo das sondagens de opinio e dos
mass media no sistema eleitoral. Estudos Eleitorais, v. 1, n. 3, p. 31-54, set./dez., 1997.
MEDAUAR, Odete. Controle parlamentar da administrao. Revista de Informao Legislativa,
Braslia, a. 27, n. 107, p. 111-130, jul./set. 1990.
MELO, Jos Tarczio de Almeida. Origens, evoluo e caractersticas do regime parlamentar de
governo. Revista de Direito Pblico, n. 100, p. 138-146, 1991.

MELO, Marcus Andr. A poltica da ao regulatria: responsabilizao, credibilidade e delegao.


Revista Brasileira Cincias Sociais, v. 16, n. 46, jun. 2001.

MILL, John Stuart. O governo representativo. 2. ed. Trad. Jacy Monteiro. So Paulo: Ibrasa, 1983.
M O N T E S Q U I E U . Do esprito das leis. Trad. Fernando Henrique Cardoso e Lencio Martins
Rodrigues. So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1962.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005.
MORAES FILHO, Jos Filomeno de. Separao de poderes no Brasil ps-88: princpio constitucional
e praxis poltica. In: S O U Z A N E T O , Cludio Pereira de et al. (Org.). Teoria da constituio: estudos
sobre o lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: L u m e n Jris, 2003. p. 151-197.
MORAIS, Carlos Blanco de. Democracia e consenso na deciso de legislar. Revista Brasileira de
Direito Constitucional, So Paulo, n. 3, p. 117-186, jan./jun. 2004.
NINO, Carlos Santiago. The Constitution of deliberative democracy. Yale: Yale University, 1996.
OFFE, Claus. A democracia contra o Estado de bem-estar? Fundamentos estruturais das
oportunidades polticas neoconservadoras. In: O F F E , Claus. Capitalismo desorganizado:
transformaes contemporneas do trabalho e da poltica. Trad. Brant, Wanda Caldeira. So Paulo:
Brasiliense, 1995. p. 269-317.
Critrios de racionalidade e problemas funcionais da ao poltico-administrativa. In:
P R O B L E M A S estruturais do Estado Capitalista. Trad. Fraitag, Brbara. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1984. p. 216-233.
OLIVEIRA, Marques. O controle, esse desconhecido. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1983.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

823

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

P A L U D O , Janurio. O Senado no Estado Contemporneo. 1999. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Filosofia Cincias Humanas e Letras, Universidade de So Paulo, So Paulo.
P I E R S O N , Christopher. Democracy, markets and capital: are there necessary Economic Limits to
Democracy? In: H E L D , David. Prospects for democracy. Standford: Standford University, 1993. p.
179-1999.
PIARRA, Nuno. A separao dos poderes como doutrina eprincpio constitucional: um contributo
para o estudo das suas origens e evoluo. Coimbra: Coimbra, 1989.
P I N H E I R O , Lus Felipe Valerim. Oramento impositivo: fundamentos e limites jurdicos. 2007.
Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo.
P R O V E N Z A , Vittorio Constantino. D a separao das funes limitao do poder. Entendendo
a intrincada engenharia de controle. Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo
Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, p. 33-53, 2000.
R E A L , Ramon. El control de Ia administracin. Revista de Direito Pblico, n. 32, p. 5-16. nov./dez.
1974.
R E A L E , Miguel. Teoria do direito e do estado. 2. ed. So Paulo: Martins, 1960.
RIBEIRO, Renato Jorge Brown. O problema central do controle da administrao pblica pode ser
resumido ao debate sobre modelos? Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, v. 33, n. 93,
p. 55-73. jul./set. 2002.
R O C H A , Jean Paul Cabral Veiga da. A capacidade normativa de conjuntura no direito econmico:
o dficit democrtico da regulaofinanceira.2004. Tese (Doutorado) - Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004.
R O M A N O , Roberto. Espantalho de poder legislativo. Folha de S. Paulo, So Paulo, 13 maio 2006.
Primeiro Caderno, p. A 3.
R O S E , Nikolas, M I L L E R , Peter. Political power beyond the State: problematics of govemment. The
British Journal of Sociology, Londres, v. 43, n. 2 p. 173-205 jun. 1992.
ROSSI, Clvis. Contadores de histrias. E s. Folha de S. Paulo, So Paulo, 10 jun. 2008. Primeiro
Caderno, p. A 2 .
R O U S S E A U , Jean-Jaques. Do contrato social. Trad. Pietro Nassetti. So Paulo: Martin Claret,
2000.
S A L D A N H A , Nelson. O estado moderno e a separao de poderes. So Paulo: Saraiva, 1987.
. Separao de poderes - Curso: o poder legislativo. Braslia: Departamento de Imprensa
Nacional, 1981.
S A N T O S , Boaventura de Souza. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia
participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010

Murilo Gaspardo

824

et al. Os tribunais nas sociedades contemporneas: o caso portugus. 2. ed. Porto:


Afrontamento, 1996.
. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modemidade. 7. ed. So Paulo: Cortez, 2000.
SANTOS, Fabiano. O congresso no mais dos plutocratas. Folha de S. Paulo, So Paulo, 13 maio
2006. Primeiro Caderno, p. A 3.
Patronagem e poder de agenda na poltica brasileira. Dados: Revista de Cincias Sociais,
Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 465-488, 1997.
S A N T O S , Maria Helena de Castro. Governabilidade, Governana e Democracia: Criao de
Capacidade Governativa e Relaes Executivo-Legislativo no Brasil Ps Constituinte. Dados:
Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 335-376, 1997.
S A R T O R I , Giovanni. A teoria da democracia revisitada. Trad. Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo:
tica, 1994.
. A teoria da representao no estado representativo moderno. Trad. Ernesta Gaetani e Rosa
Gaetani. Belo Horizonte: Revista Brasileira de Estudos Polticos, 1962.
S C H M I T T , Carl. A crise da democracia parlamentar. Trad. Ins Lohbauer. So Paulo: Scritta, 1996.
S C H U M P E T E R , Joseph Alois. Capitalismo, socialismo e democracia. Trad., R. Jungmann. Rio de
Janeiro: Fundo de Cultura, 1961.
S C H W A R T Z , Bernard. Direito constitucional americano. Trad. Carlos Nayfeld. Rio de Janeiro:
Forense, 1966, cl955.
SCHWARTZENBERG, Roger-Grard. O estado espetculo: ensaio sobre e contra o star system em
poltica. Trad. Heloysa de Lima Dantas. Rio de Janeiro: Difel, 1978.
Semer, Marcelo. Garantindo o exerccio de direitos. Folha de S. Paulo, So Paulo. 17 maio 2007.
Primeiro Caderno, p. A 3.
SILVA, Carlos Alberto Bello e. Hegemonia neoliberal: de FHC a Lula. In: 31 Encontro Anual da
A N P O C S , 31. Seminrio Temtico Estrutura Social, Ao Coletiva e Poder Poltico. 2007.
SILVA, Jos Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2001.
SILVA, Lus Virglio Afonso da. Sistemas eleitorais: tipologia, efeitos jurdico-polticos e o caso
brasileiro. 1998. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So
Paulo.
SINGER, Andr. Ainda h tempo para mudar. Folha de S. Paulo, So Paulo, 12 set. 2007. Primeiro
Caderno, p. A3.
SIEYES, Emmanuel. Que es el tercer estado? Trad. Ayala, Francisco. Madrid: Aguilar, 1973.
S U O R D E M , Fernando Paulo da Silva. O princpio da separao de poderes e os novos movimentos
sociais. Coimbra: Almedina, 1995.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769 - 825

jan./dez. 2010

S25

O Parlamento e o Controle Democrtico do Poder Poltico

T E M E R , Michel. Elementos de direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2001.
TEUBNER, Gnter. Juridification: concepts, aspects, limits, solutions. In TEUBNER, Gnter (Ed.).
Juridification of social spheres: a comparative analyses in the reas of labor, corporate, antitruste
and social welfare law. Berlin: Walter de Gruyter, 1987. p. 1-47.
TOJAL, Sebastio Botto de Barros. O controle judicial da atividade normativa das agncias
reguladoras. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, Curitiba, v. 2, p. 75-103,
2002.
TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica. Trad. J. A. G. Albuquerque. 2. ed. So
Paulo: Abril, 1979. (Coleo: Os Pensadores)

VIANNA, Luiz Werneck et al A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio d
Janeiro: Revan, 1999.
VILLA, Marco Antnio. O pas do faz de conta. Folha de S. Paulo, So Paulo, 03 maio 2009.
Primeiro Caderno, p. A 3.
WEBER, Max. A poltica como vocao. In: CINCIA e Poltica: duas vocaes. Trad. Jean
Melville. So Paulo: Martin Claret, 2006.
Economia y sociedad: esbozo de sociologia comprensiva. Ed. preparada por Johannes
Winckelmann. Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1964. v. 1.
Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Trad. Regis Barbosa e
Karen Elsabe Barbosa. Braslia: U N B , 1999. v. 2.

R. Fac. Dir. Univ. SP

v. 105

p. 769-825

jan./dez. 2010