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Experincias de resistncia,

restrio e proibio
ao extraivis o i eral
Julianna Malerba (org.)

Bruno Milanez
Diana Rodrguez Lpez
Ga riela S oto
Mara Sert Mansur
Rodrigo Salles P. Santos

1a. edio | Rio de Janeiro - 2014

Realizao:
FASE, NclEo dE EStudoS E PESquiSAS SocioAmbiENtAiS NESA / uFF ,
PolticA, EcoNomiA, miNErAo, AmbiENtE E SociEdAdE PoEmAS / uFJF / uFF

TRaduo e Reviso final: Priscila Maia, Julianna Malerba e Joo Paulo Malerba
PRojeTo GRfico e ilusTRaes: Martha Werneck
MaPas de enTRadas de caPTulo: Waltencir Menon Junior

aPoio:

IBN: - - EdIo, dE)EmBo dE

SUMRIO
aPResenTao:
Ea lIvE dE mINEao: po quE E paa qu? | p.
Julianna Malerba
INtoduo | p.
Bruno Milanez, Gabriela Scotto, Julianna Malerba,
Mara Sert Mansur e Rodrigo Salles P. Santos
agENtINa: la moNtaa IguE EN pIE gacIa a u gENtE | p.
Gabriela Scotto
aRGenTina: MunicPios livRes de fracking | p.
Diana Rodrgues Lpes
pEu: agIcultua x mINEao | p.
Mara Sert Mansur
cota Ica: o vEdadEIo ouo do futuo | p.
Bruno Milanez
Etado uNIdo: Ico amBIENtal, movImENto aNtI-mINEal
E opoIo INtItucIoNalI)ada | p.
Rodrigo Salles P. Santos
anexo: O caso da moratria minerao de urnio na Virgnia | p.
fIlIpINa: cattofE amBIENtal, ocIEdadE cIvIl
E coalI)o aNtI-mINEal | p.
Rodrigo Salles P. Santos
anexo: Minerao na Austrlia: explorao no leito marinho
e direitos de populaes tradicionais sobre o territrio | p.
Equado: dEIxa o pEtlEo No uBolo | p.
Bruno Milanez
anexo: Nigria: um Yasun na frica? | p.
sobRe os auToRes | p.

aPResenTao:

reas li6res de minerao: por que e para qu?

julianna Malerba

m setembro de 2010, o governo do estado do Mato Grosso anunciou a


descoberta de depsitos de minrio de ferro e fosfato estimados em 11
bilhes de toneladas e 450 milhes de toneladas, respectivamente. O
anncio foi comemorado pela Federao da Agricultura e Pecuria de Mato
Grosso (FAMATO) e celebrado pelo ento governador Silval Barbosa como o
nosso pr-sal2. O Brasil importador de fosfato, um insumo essencial para
o agronegcio e a descoberta pode reduzir a dependncia internacional deste
minrio. J o minrio de ferro, cuja quantidade estimada equivale reserva
de Carajs, no Par, possibilitaria ao Brasil manter o equilbrio na sua balana
comercial, conquistada atualmente graas contribuio substancial deste
minrio na pauta exportadora, caso se mantenha elevada a demanda internacional por minrios.
As jazidas esto localizadas no municpio de Mirassol DOeste, onde,
a despeito do acelerado avano do agronegcio, existem projetos de produo
de alimentos por meio de uma economia agrcola familiar. o caso do Assentamento
Roseli Nunes, onde 330 famlias vivem e trabalham. Nesse assentamento, um
conjunto de famlias ligadas a Associao Regional de Produtores/as Agroecolgicos (ARPA) realiza um processo de transio agroecolgica, implementando um modelo alternativo de prticas agrcolas sem o uso de insumos
qumicos e agrotxicos. Essas famlias produzem uma diversidade de alimentos
livres de agrotxico para sua subsistncia e, desde 2005, tm comercializado o
excedente em mercados institucionais regionais atravs do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA-Conab) do Governo Federal. Em 2010, elas comearam
tambm a participar do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE),
abastecendo com alimentos saudveis as escolas do municpio. Meses depois do anncio da descoberta dos minrios em Mirassol, o Instituto Na1 Agradeo aos autores do livro assim como a Vilmon Ferreira, Jean Pierre Leroy e Jorge
Eduardo Duro pelos comentrios ao texto.
2 Conf. Mato Grosso descobre jazida com 11,5 bi t de minrio. Reuters. 01/09/2010.
Disponvel em: http://g1.globo.com/politica/noticia/2010/09/mato-grosso-descobre-jazida-com-115-bi-t-de-minerio-6.html

Julianna Malerba

cional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) comunicou aos agricultores a possibilidade de desafetao do assentamento para fins de explorao
mineral.
A Constituio Federal de 1988 estabelece no art. 176 que as jazidas
e demais recursos minerais constituem propriedade distinta do solo, para
efeito de explorao ou aproveitamento e pertencem Unio, a qual pode
conceder, no interesse nacional (1, art 176), o direito de pesquisa e explotao, garantido ao concessionrio a propriedade do produto da lavra e ao
proprietrio do solo a participao no seu resultado.
O cdigo mineral em vigor prev aos proprietrios e posseiros de terras onde se encontra uma jazida autorizada para pesquisa ou lavra o direito
de serem indenizados pelos danos e prejuzos causados pela atividade, assim
como uma renda para ocupao dos terrenos (durante o perodo de pesquisa)
e uma participao no resultado das lavras. Mas a lei no estabelece a possibilidade de recusa por parte dos mesmos de cederem os terrenos para minas
e servides que se fizerem necessrias atividade mineral. Pelo contrrio, se
no houver acordo com os proprietrios/posseiros quanto aos valores a serem
pagos a ttulo de indenizao, ocupao e lavra a lei prev que esses valores
sejam avaliados judicialmente e pagos em juzo (art. 27, incisos 6 e 7 do atual
Cdigo Mineral/ Decreto Lei 227 de 28 de fevereiro de 1967).
Por outro lado, o mesmo cdigo mineral estabelece em seu artigo 42
que a autorizao para lavra pode ser recusada se for considerada prejudicial ao bem pblico ou comprometer interesses que superem a utilidade da
explorao industrial, a juzo do Governo. Entretanto, tem sido recorrente a
defesa, dentro do prprio Estado, da prioridade da minerao frente a outras
atividades, mesmo aquelas que tambm devem ser exercidas, segundo a Constituio, em prol do interesse nacional, como o caso da reforma agrria.
Vejamos um caso de conflito entre a explorao mineral por um detentor de direitos minerrios em mesma rea declarada de interesse social
para fins de reforma agrria. Um parecer elaborado pela Procuradoria Geral
da Unio relacionado a assuntos minerrios reconhece o conflito de interesse
pelo tratamento constitucional que dado a ambas. Porm, argumenta que
segundo o art.185, inc.II, da CR/88 as propriedades produtivas so insuscetveis de desapropriao por interesse social e que embora a lei se refira
atividade desenvolvida por empresa rural no h de se olvidar o aproveitamento advindo da atividade de minerao, uma vez que esta pode subsidiar a
permanncia do assentado na terra. Alm de estender minerao conceitos
circunscritos atividade agrcola como a categoria de produtividade o
parecer tambm argumenta que em funo da

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ApReSentAO | reas livres de minerao: por que e para qu?


[...] rigidez locacional das jazidas minerais, bem como [d]a existncia de direitos minerrios que compreendem a rea inserida na
regio que pretende-se a realizao de assentamento, os interesses
envolvidos na realizao de reforma agrria devero ser cabalmente
contrastados queles decorrentes da atividade minerria pelas autoridades administrativas de ambas as autarquias federais envolvidas
DNPM e INCRA em exerccio de atividade discricionria informada
pelos critrios da oportunidade e convenincia, de forma a se evidenciar, in casu, qual das duas atividades ir melhor contribuir para o
desenvolvimento nacional na atualidade (DNPM, 2004, grifos meus).

E conclui: no estando comprovado que a materializao de reforma agrria constituiu atividade que est a superar a utilidade da explorao
minerria, h de se permitir que o titular da Portaria de Lavra d prosseguimento s suas atividades de extrao mineral (ibid.).
Tomando por base esse parecer, os agricultores de Mirassol dOeste,
assentados pela Reforma Agrria depois de um longo processo de reivindicao por terra e trabalho, poderiam ser obrigados a ceder suas terras para,
segundo o que versa o parecer, dar lugar a uma atividade produtiva que tem
como determinante de oportunidade e convenincia sua rigidez locacional. A
pergunta que orienta o seu desejo de resistir : afinal, o que est por trs dos
critrios que definem a deciso do Estado sobre o que deve ser priorizado no
interesse nacional?
Do ponto de vista da garantia de direitos de cidadania, segurana alimentar e da capacidade de gerar bem estar/viver, parece evidente que manter
a agricultura familiar, fixar cidados no campo evitando o inchao urbano,
produzir alimentos saudveis para alimentar as crianas e jovens das escolas
locais e os moradores do municpio tm impacto, no mnimo, mais imediato
se comparado extrao de minrios para exportao primria (no caso do
minrio de ferro) ou para utilizao em monocultivos de larga escala (no caso
do fosfato) igualmente destinados exportao.
Entretanto, assim como o Assentamento Roseli Nunes, outros espaos produtivos, e que abrigam bens comuns, esto sendo ameaados pela
expanso mineral que o pas tem experimentado na ltima dcada. Na Serra
do Gandarela, onde se situa parte das fontes de gua que abastecem Belo
Horizonte e sua regio metropolitana, acaba de ser criado um Parque Nacional. Embora tenha sido proposto pelas comunidades e movimentos locais, sua delimitao deixou de fora os trechos mais significativos da Serra
que garantiriam a preservao das ltimas grandes reas de remanescentes
do geossistema de cangas ferruginosas da Regio Central de Minas Gerais
que protegem e alimentam os aqferos mais importantes para o abastecimento urbano. Tambm no foi respeitado o pedido de comunidades dos
municpios de Santa Brbara e Baro de Cocais de criao de uma Reser-

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Julianna Malerba

va de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) complementar rea do Parque


Nacional nas reas nas quais estas comunidades desenvolvem atividades
tradicionais como a apicultura, o manejo de flora e coleta de musgos, inviabilizando as mesmas e seu modo de vida. O mesmo no foi feito com as
reas propostas para outras RDS que so de interesse da mineradora Vale,
na poro norte da Serra do Gandarela (Piaco) e Bu, que foram deixadas de
fora dos limites do Parque Nacional criado, de modo a poderem ser futuramente exploradas e explotadas para fim mineral (MOVSAM, 2014).
A prioridade dada ao aproveitamento dos recursos minerais sobre
outros usos dos territrios tem condicionantes que se relacionam sobremaneira a interesses hegemnicos e poderosos, que no Brasil se expressam:
i) na capacidade de influncia que interesses corporativos ligado ao
setor mineral vem tendo sobre o debate em torno do Novo Cdigo Mineral
que resultou na retirada do Projeto de Lei dos dispositivos propostos pelo
governo que garantiam maior governana pblica sobre a atividade mineral3.
ii) na fora poltica que o setor ruralista construiu para si atravs de
um permanente processo de interpenetrao no Estado com a participao
direta desses setores no aparato estatal (cujo exemplo mais emblemtico a
nomeao de Roberto Rodrigues, dirigente da Associao Brasileira de Agrobusiness/ ABAG, como Ministro da Agricultura no primeiro governo Lula) e
no Congresso Nacional4; e
iii) na manuteno de um modelo de estabilidade macroeconmica
determinado por um regime de acumulao financeirizada de capital, onde
cumpre um forte papel o pagamento dos juros e amortizaes da dvida
pblica, responsveis pela transferncia mdia anual de 100 a 150 bilhes
de reais de recursos pblicos para os setores especulativos e financeiros
3 As duas verses do Substitutivo ao Projeto de Lei N 37/2011 (que antecede o PL N
5.807/2013), propostas pela Cmara apresentam dispositivos que do mais garantias e segurana jurdica aos titulares dos direitos minerrios, estimulam a expanso da atividade e
diminuem, em relao ao texto anterior, a capacidade do Estado de definir quais minerais e
reas devem ser prioritariamente explorados. Um exemplo a excluso da concesso precedida de chamada pblica, que no PL dava fim ao direito de prioridade hoje em vigor. A
manuteno da chamada pblica (que no setor energtico ocorre por meio de leiles) possibilitaria maior governana pblica, uma vez que daria ao Estado a capacidade de definir
quais minerais e reas devem ser prioritariamente explorados (MALERBA, 2013).
4 Segundo estimativa da Frente Parlamentar da Agropecuria (FPA), a bancada ruralista na
Cmara Federal dever crescer a partir de 2015: dos 191 deputados que formavam a FPA,
139 foram reeleitos e 118 parlamentares eleitos para o primeiro mandato em Braslia tm
afinidade com o setor agrcola. Se a adeso for integral, a bancada ruralista pode chegar a
257 dos 513 deputados federais. Conf. Canal Rural. Bancada ruralista ser fortalecida no
Congresso Nacional. Disponvel em: http://www.canalrural.com.br/noticias/agricultura/
bancada-ruralista-sera-fortalecida-congresso-nacional-7971

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ApReSentAO | reas livres de minerao: por que e para qu?


(CACCIA BAVA, 2013). Em um cenrio de aumento de preos das commodities,
a exportao de recursos naturais como minrios, gros, pasta de celulose,
etc. sustenta o saldo superavitrio na balana comercial brasileira que garante o equilbrio fiscal necessrio para o pas manter o compromisso com a
dvida e com o capital financeirizado. Essa dinmica tambm contribui para
a reorganizao da diviso internacional do trabalho, consolidando o papel
primrio exportador dos pases da regio.
A manuteno dos interesses do capital financeiro e agro-mineroindustrial responde, em grande medida, ao questionamento dos assentados
do Assentamento Roseli Nunes quanto s determinantes dos critrios que
tm definido a prioridade das atividades extrativas sobre outros modos de
produo social dos territrios.
Mesmo a rigidez locacional das jazidas minerais, embora em
princpio se apresente como um argumento inconteste, no escapa s determinantes que atravessam as relaes de poder, to desiguais, de nossa sociedade, j que a deciso sobre explot-las fundamentalmente poltica.
Organizaes e movimentos sociais articulados na Rede Brasileira
de Justia Ambiental e no Comit em Defesa dos Territrios frente Minerao
tm denunciado uma perversa coincidncia` entre o processo de reviso do
cdigo mineral e a paralisao dos processos de reconhecimento de direitos
territoriais, como a titulao de terras quilombolas. Tal denncia aponta que
a lgica poltica que preside a distribuio desigual dos custos ambientais
est em vigor no processo de expanso das atividades extrativas no pas.
Isso significa dizer que esse processo expansivo no se orienta simplesmente
pela descoberta de novas jazidas, mas pelas condies sociais e polticas
de explot-las, criadas no campo da poltica. O esvaziamento simblico dos
espaos, a desconsiderao ou minimizao dos impactos ambientais ou da
existncia de populaes tradicionais nas reas de interesse dos negcios so
estratgias que visam esvaziar o debate poltico em torno da deciso sobre os
fins que orientam o uso de um determinado recurso natural, ou, em outras palavras, para qu e para quem um determinado recurso natural deve ser utilizado.
Portanto, questionar a implantao de um determinado projeto de
extrao mineral quando ele implica o acesso desigual e a concentrao de
danos sobre os mais despossudos (de poder poltico, financeiro e informacional) no tem nada a ver, como se poderia supor, com a lgica individualista
do no no meu quintal. Tais lutas colocam em discusso os processos muitas vezes autoritrios de esvaziamento das crticas e de invisibilizao das
desigualdades e da diversidade das prticas sociais e sentidos de apropriao
do mundo material. E contribuem para democratizar a esfera de debate e alterar a correlao de foras em torno do projeto de sociedade que orienta as
aes do Estado.

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Julianna Malerba

Ao mesmo tempo, o carter de prioridade concedido s atividades


minerais tambm se sustenta em uma leitura, com tradio no pensamento
de parte da esquerda brasileira, que reivindica que os minrios so bens
estratgicos para o estabelecimento de um projeto de desenvolvimento soberano. Sob esse argumento, minerar fosfato para um pas que depende das
importaes desse minrio faria sentido. Acontece que o seu beneficiamento
atender prioritariamente demanda de um setor que pouco tem contribudo
para democratizao da terra e da riqueza no pas, assim como para a diversificao da nossa economia.
Tanto o setor ruralista quanto mineral auferem lucros da exportao
primria impulsionada pela prpria dinmica econmica globalizada e financeirizada e pela atual diviso internacional da produo e do trabalho. E
seus interesses orientam a ao do Estado, expressa, por exemplo, no apoio
substantivo de crditos ao setor primrio exportador5 e na manuteno de
uma taxa de juros elevada, voltada para atender interesses do capital financeiro. Juros elevados tm impacto negativo sobre o setor industrial, cuja
remunerao de capital no alcana os mesmos nveis de rentabilidade do
capital financeiro, impossibilitando, portanto, sua reproduo (MILANEZ e
SANTOS, 2014).
Nesse contexto, a resistncia desafetao do assentamento Roseli
Nunes assume um papel fundamental ao colocar em debate os critrios que
legitimam o que considerado interesse nacional, desnaturalizando e resignificando, de fato, as prioridades que tem orientado a ao do Estado.
J existem muitas evidncias no Brasil e em vrios pases da regio
como Peru e Argentina, para citarmos apenas dois6 de que a minerao em
larga escala gera contaminao, devastao e pobreza, e que seus impactos
impossibilitam o desenvolvimento de outras atividades econmicas, alm de
comprometer as bases materiais necessrias para as geraes futuras.
Em muitos pases, disputas em torno da legitimidade dada prioridade das atividades minerais tm ocorrido e alado esfera pblica novos
valores e visibilizado formas de produo e reproduo social a exemplo
da agroecologia e da agricultura familiar que demonstram que h alternativas extrao insustentvel de recursos e desigualdade ambiental que ela
5 A progressiva ampliao do financiamento e investimento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) em setores produtores de insumos bsicos na ltima
dcada aponta justamente essa tendncia: se, em 2002, 54% da carteira de investimentos do
BNDESPar estava voltada para os segmentos de petrleo e gs, minerao e energia, em 2012,
esse percentual era de 75% e sobe para 89% se includo os setores de papel, celulose e de
alimentos (frigorficos notadamente). (BNDES, Apud MILANEZ, 2012)
6 Conf. FAUSTINO e FURTADO, 2013 e SVAMPA e ANTONELLI, 2009.

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ApReSentAO | reas livres de minerao: por que e para qu?


produz quando priva comunidades inteiras a exemplo dos assentados de
Mirassol dOeste do acesso ao meio ambiente e ao territrio de que dependem para se reproduzir.
Algumas dessas disputas levaram institucionalizao de mecanismos condicionantes, restritivos e/ou proibitrios extrao mineral que podem informar e inspirar processos semelhantes em outros territrios.
A legislao brasileira tem dispositivos que oferecem restries
atividade minero extrativa, a exemplo do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao que delimita reas de proteo integral, como Parques Nacionais, onde so proibidas quaisquer atividades que ameacem a preservao da
biodiversidade. Embora no estabelea a proibio de atividades minerais, as
polticas de reordenamento e reconhecimento territorial criam limitaes
minerao ao reafirmar o direito originrio dos povos indgenas sobre suas
terras e a propriedade definitiva das terras tradicionalmente ocupadas por
populaes quilombolas. Isso porque, de acordo com o que estabelece a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), da qual o Brasil
signatrio, os povos indgenas e tribais devem ser consultados, de forma
livre e informada, antes de serem tomadas decises que possam afetar seus
direitos, ainda que elas estejam relacionadas explorao de recursos naturais
de propriedade do Estado (Arts. 13, 14 e 15).
Mas esses direitos, alm de estarem na mira dos ruralistas e de
setores interessados na ampliao das fronteiras de acumulao7, no pro-

7 Tramita atualmente no Congresso a Proposta de Emenda Constituio 215/2000


que visa retirar do Executivo a prerrogativa sobre a demarcao das terras indgenas e
inclu-la como competncia exclusiva do Legislativo, conferindo-lhe tambm o poder
de revisar as demarcaes j homologadas. A essa investida sobre os direitos territoriais se somam outras como a Ao de Inconstitucionalidade (ADI) 3239/2004, que
contesta o Decreto n 4.887/03 que regulamenta o procedimento de titulao das terras
ocupadas por populaes quilombolas, sustentando a inconstitucionalidade do critrio de autoatribuio para identificar e caracterizar as terras a serem reconhecidas
a essas comunidades. No mbito do Executivo, a Portaria 303, suspensa por presso
dos movimentos sociais, condiciona o usufruto das Terras Indgenas poltica de defesa nacional, ficando garantida a entrada e instalao de bases, unidades e postos
militares no interior das reservas, assim como a expanso estratgica da malha viria,
a explorao de alternativas energticas e de riquezas de cunho estratgico para o
pas. Tambm vem ocorrendo um processo permanente de enfraquecimento dos dispositivos de regulao ambiental. So exemplos as Portarias n. 204, 205 e 206, de 17
de julho de 2008, do Ministrio do Meio Ambiente, que visam acelerar o licenciamento
ambiental, reduzindo pela metade os prazos para a concesso das licenas e a Portaria
Interministerial 419/2011 que regulamenta a atuao da FUNAI, da Fundao Cultural
Palmares, do IPHAN e do Ministrio da Sade, na elaborao de parecer em processo de
licenciamento ambiental de competncia federal, limitando os prazos para a manifesta-

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Julianna Malerba

tegem outros territrios da expanso em curso da atividade no pas, que j


representa mais de 4% do PIB.
Alm do Assentamento Roseli Nunes e da Serra do Gandarela (MG),
ameaada pela minerao de ferro pelo projeto Apolo, da Vale, as resistncias contra a expanso da mina Casa de Pedra, da CSN, em Congonhas (MG) e
implantao do gigantesco Projeto S11D da Vale, na regio de Carajs, so
alguns dos exemplos de contestao social frente expanso mineral.
Quando, em meados de 2013, um novo projeto de lei foi enviado pelo
Executivo ao Legislativo propondo a reviso do atual Cdigo Mineral (Brasil, 2013a), um conjunto de organizaes e movimentos sociais se organizou
em torno do Comit Nacional em Defesa dos Territrios Frente Minerao
(CNDTM) para incidir no processo de debate sobre a nova lei. Uma das demandas deste coletivo relacionava-se necessidade de que o novo marco regulatrio considerasse o estabelecimento de reas livres de atividade mineral,
que deveriam incluir reas protegidas, bacias de captao de gua, locais
de importncia histrica, florestas primrias e territrios onde as atividades
econmicas, usos socioprodutivos e culturais sejam incompatveis com a
atividade mineradora e os impactos a ela associados8.
Acompanhando a formao conflituosa de uma arena pblica em
torno das atividades extrativas minerais no Brasil, em novembro de 2013 e
abril de 2014, foram apresentadas Cmara dos Deputados as duas verses
do Substitutivo Preliminar ao Projeto de Lei N 37/2011 (BRASIL, 2013b; 2014),
reforando a confluncia dos interesses estatais e empresariais em torno da
extrao mineral como prioritria sobre outras formas de uso dos territrios.
Nesse sentido, o Primeiro e o Segundo Substitutivos ao projeto de
lei do Executivo acabaram por dar origem a um conceito de reas livres para
a minerao. Sob a premissa de garantir a liberao e acesso a novas reas
para a atividade, incluem vrios dispositivos9 que preveem a disponibilizao obrigatria de reas para a minerao. Tais mudanas limitam a possibilidade de maior governana e planejamento pblico sobre as atividades
minerais, j que restringem drasticamente a capacidade do Estado de definir
quando e quais reas deveriam ser disponibilizadas para explorao mineral,
conforme propunha o Projeto de Lei original.
o desses rgos.
8 Confere Texto Base do Comit em Defesa dos Territrios frente minerao, julho de
2013.
9 Um exemplo o art. 11 que obriga que as reas atualmente sob controle do Centro de
Pesquisa em Recursos Minerais/Servio Geolgico do Brasil, autarquia do Estado responsvel
pela pesquisa pblica sobre os recursos minerais no pas, sejam colocadas a disposio no
prazo de 12 meses). Conf. Projeto de Lei 5.807/2013 (Novo Cdigo de Minerao) apensado
ao PL 37/2011. Disponvel em: < http://www.camara.gov.br/sileg/integras/1101998.pdf>.

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ApReSentAO | reas livres de minerao: por que e para qu?


Alm disso, as verses do Substitutivo ainda propem que o estabelecimento de qualquer limitao que possua o potencial de criar impedimentos
atividade mineral (o que inclui a criao de reas destinadas tutela de
interesses, tais como unidades de conservao, terras indgenas, territrios
quilombolas) dependa da anuncia da Agncia Nacional de Minerao, cuja
criao est condicionada aprovao do Projeto de Lei10. Essa proposta seguramente limitaria as polticas de conservao da biodiversidade e o reconhecimento de direitos territoriais de populaes tradicionais.
Portanto, diante das ameaas de retrocesso a direitos adquiridos e
da expanso acelerada da minerao sobre novas fronteiras, est posto aos
movimentos e organizaes crticas o desafio de acumular subsdios que contribuam para disputar o sentido da prioridade dada pelos governos s atividades minerais em relao a outros usos econmicos e culturais dos territrios.
Em vrios pases da Amrica do Sul, intelectuais e movimentos sociais
vm construindo um debate em torno da transio rumo a um modelo econmico menos dependente das atividades extrativistas minerais e defendem uma
estratgia gradual de transio. Essa estratgia estabelece a internalizao progressiva dos custos socioambientais das atividades extrativas; a reduo da dependncia exportadora de recursos, vinculando mais diretamente s atividades
a cadeias econmicas nacionais e regionais, e; justamente, a definio de reas
livres de explorao mineral em funo da biodiversidade e da manuteno de
dinmicas socioprodutivas locais.
Colher os acmulos dessas experincias na Amrica Latina e ao redor do
mundo nos parece fundamental frente aos desafios postos sociedade organizada
no Brasil. A presente publicao representa um esforo nesse sentido ao sistematizar
um processo de mapeamento de experincias internacionais de resistncia, restrio
e proibio ao extrativismo mineral.
Esperamos que ela constitua uma primeira fonte de sistematizao de
experincias bem sucedidas de restrio a processos de implementao e/ou
expanso mineral que tm se dado a qualquer custo, sobre a qual seja possvel
agregar novos exemplos a fim de contribuir para integrao em nveis nacional
e regional dos vrios processos que vm se consolidando localmente.
Nossa expectativa tambm que ela oferea elementos que alimentem
e inspirem o debate no Brasil sobre o estabelecimento de critrios que definiriam
reas Livres de Minerao. Critrios esses que estejam vinculados a um compromisso com a manuteno da base material para a reproduo da populao brasileira e mundial no futuro e, por isso, inseridos em uma estratgia de
longo prazo.
10 Idem. Artigo 109

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Julianna Malerba

Nesse sentido, os fins que orientam a extrao mineral (atualmente


destinada majoritariamente exportao primria) devem ser colocados antes
em debate para o estabelecimento de tais critrios, desvelando quais interesses
se beneficiam da naturalizao e cristalizao de determinadas prioridades
que orientam a ao do Estado e em que direo a defesa desses interesses
aponta em termos de sustentabilidade e garantia de direitos.

eferncias
ASCELARD, H. O Movimento de justia ambiental e a crtica ao desenvolvimento capitalista
perifrico: a desigualdade ambiental como categoria constitutiva da acumulao por espoliao no Brasil. In: LITTLE, P. et alli. Os novos desafios da poltica ambiental brasileira.
Braslia: IEB,2014.
BRASIL. Projeto de lei n 5.807, de 2013. Braslia: Congresso Nacional. 2013a
BRASIL. Substitutivo ao Projeto de lei n 37 de 2011. Braslia. 2013b
BRASIL. Substitutivo ao Projeto de lei n 37 de 2011 e apensos. Braslia. 2014
CACCIA BAVA, S. O n do desenvolvimento. Le Monde Diplomatique. Edio n. 70, Ano 6,
Maio de 2013
DNPM. Parecer PROGE N 318/2004-CCE. 2004. Disponvel em http://www.dnpm.gov.br/ba/
conteudo.asp?IDSecao=321&IDPagina=258
FAUSTINO, C. e FURTADO, F. Minerao e violao de direitos: o projeto Ferro Carajs S11D,
da VALE S.A. Relatrio da misso de investigao e incidncia. Acailandia: Plataforma Dhesca, 2013.
MALERBA, J. Anlise do Substitutivo ao Projeto de Lei 5.807/2013 (Novo Cdigo de Minerao) apensado ao PL 37/2011. Novembro de 2013. (Mimeo)
MILANEZ, B. O novo marco legal da minerao: contexto, mitos e riscos. In: MALERBA, Julianna et alii. Novo Marco legal da minerao no Brasil: Para qu? Para quem? Rio de Janeiro:
FASE, 2012
MILANEZ, B. e SANTOS, R. Neodesenvolvimentismo e neoextrativismo: duas faces da mesma moeda? 37 Encontro anual da ANPOCS. 2014 (no prelo).
MOVSAM. Parque Nacional criado no protege a serra e as guas do Gandarela. 2014. Disponvel em www.aguasdogandarela.org
SVAMPA, M. e ANTONELLI, M. Minera transnacional, narrativas del desarrollo y resistncias sociales. Buenos Aires: Biblos, 2009.

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inTRoduo
bruno Milanez
ga riela oto
julianna Malerba
Mara sert Mansur
Rodrigo salles P. santos

obre a pesquisa e a escolha dos casos


A pesquisa foi realizada, essencialmente, a partir de fontes secundrias
em funo de restries de tempo e recursos, mas se beneficiou, entretanto,
de atividades de campo previamente realizadas por alguns dos autores, como
nos casos da Argentina e do Peru.
Dessa maneira, estabelecemos uma forma de comparabilidade entre
casos de oposio local s atividades extrativas minerais (particularmente, de
grande porte) que configuraram processos sociais mais amplos (em escalas regional e/ou nacional) de presso por institucionalizao de formas de restrio
e proibio ao extrativismo mineral.
Para isso, consideramos tanto os diferentes contextos nacionais, incorporando questes relativas s caractersticas do pas, estrutura dos mercados de recursos minerais e seus principais agentes econmicos, alm do
marco regulatrio em questo; quanto investigamos em detalhe os principais
agentes e demandas, as oportunidades e limitaes e as dinmicas e estratgias de contestao social.
Desse modo, so os processos sociopolticos de resistncia bem-sucedida que so comparados, em detrimento de caractersticas fsico-geogrficas

bruno Milanez, Gabriela Scotto, Julianna Malerba, Mara


Sert ManSur e rodriGo SalleS P. SantoS
e socioeconmicas dos casos, com vistas a prover elementos que subsidiem os
processos de resistncia j em curso no Brasil.
Especificamente sobre os casos, definimos que seis deles seriam considerados mais representativos dos processos que resultaram naquilo que passamos a conceituar como reas Livres de Minerao.
Assim, o primeiro deles foi a Argentina, onde a minerao bastante
representativa economicamente (8,3% do PIB em 2012) e passou a ser tratada
como poltica de Estado a partir de 2004, com o Plano Minero Nacional. As mudanas no marco regulatrio da minerao, que entre outras coisas passou a
permitir a participao de empresas estrangeiras na possesso de concesses
e direitos mineiros, remessas de lucros para fora do pas, livre comercializao do minrio, regime tributrio favorvel s empresas mineiras e a suspenso da lei que proibia a minerao de aceder a jazidas nas chamadas Zonas de
fronteiras e de segurana, possibilitou a ampla expanso do setor.
Nesse caso, a oposio construda a partir do projeto da mina Cordn
Esquel (da canadense Meridian Gold) na cidade de Esquel foi considerada emblemtica, tendo originado a Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA) e resultado no referendo e lei municipais que proibiram a minerao metalfera,
em 2003. Mais importante foi o efeito multiplicador da oposio, provocando
assembleias em 15 provncias, dando origem a inmeras leis similares e, sobretudo, produzindo um processo de nacionalizao da oposio minerao,
atravs da criao da Unin de Asambleas Ciudadanas (UAC) composta por 70
assembleias de base.
Em um movimento semelhante, que tambm se irradiou em diversas
localidades pas afora, a mobilizao contra a utilizao da tcnica conhecida
como fracking para extrao de petrleo e gs no convencionais no pas foi
igualmente exitosa ao proibir sua utilizao por meio do estabelecimento de
leis municipais.
Os argumentos apresentados para a proibio se referiam condio
experimental de utilizao desta tcnica, o que no permitia saber exatamente
quais seriam os impactos ambientais e tambm a ausncia de controle por parte dos municpios e estados provinciais, que j havia gerado inmeros danos
ambientais com relao a explotao convencional. Acionando o Princpio da
Precauo, os conselhos municipais lograram aprovar ordenanas (leis municipais) que proibiram a utilizao do fracking amparados pelo poder atribudo
aos municpios pelas leis federais de legislar sobre questes ambientais.
O grande desafio s ordenanas foi evitar o veto por inconstitucionalidade, j que, de acordo com o governo e setores empresariais, os municpios
estariam legislando em matria de recursos naturais, o que estava expressamente proibido, j que estes so de domnio exclusivo das provncias. Isto
levou necessidade de gerar e debater a legitimidade dos critrios acionados

20

IntRODUO
para a defesa da restrio tcnica, tanto em nvel normativo, como poltico e
discursivo. A elaborao de argumentos baseados no direito fundamental de
viver em um ambiente saudvel e equilibrado, adequado ao desenvolvimento
humano, e na garantia de que atividades produtivas satisfaam as necessidades presentes sem comprometer as geraes futuras fizeram prevalecer,
na maioria dos casos, o poder de polcia ambiental atribudo aos municpios
sobre o direito das provncias de dispor dos recursos minerais revelia dos
impactos negativos que sua extrao poderia causar em nvel local.
O caso do Peru foi considerado em detalhe. A atividade extrativa
mineral no pas responde por cerca de 30% das exportaes totais e, como o
Brasil, ali se assiste a um processo de expanso acentuada das concesses
minerais e dos processos de militarizao, conflitos e violncia estatal em
reas de grandes projetos. O sentimento antimineral acabou por produzir uma
mirade de tticas de aes diretas, como conferncias, reunies, protestos e
manifestaes, no plano geral; mas tambm exibiu casos de enfrentamento
violento entre comunidades, empresas e as foras armadas, assumindo, em
grande medida, uma feio extralegal. Nesse contexto, o projeto polimetlicos
(ouro, cobre e zinco) Tambogrande, da tambm canadense Manhattan Minerals
Corp., deu origem a uma onda de protestos populares que tinha como eixo
discursivo a impossibilidade de convivncia entre a atividade mineral e a agricultura, principal atividade ameaada pela minerao na regio. As respostas
autoritrias do Estado provocaram o envolvimento de redes de apoiadores externos, levando realizao de uma Consulta Vecinal que resultou na cassao
do direito de explorao, em 2003. Como na Argentina, seu efeito multiplicador
foi significativo, inspirando processos semelhantes em vrias localidades e
regies peruanas.
Na Costa Rica, a despeito do fato da minerao ser uma atividade
economicamente irrisria, nos chamou ateno a existncia de uma cultura
preservacionista arraigada, elemento mobilizado ativamente no contexto de
eventos de contaminao ambiental produzidos por operaes minerais, como
no caso da mina Bellavista, em 2007. Neste caso, o projeto da mina de ouro Las
Crucitas, da canadense Infinito Gold, cuja licena foi revogada pela Suprema
Corte, unificou um processo de oposio to representativo da sociedade civil
costa-riquenha que no se restringiam apenas a movimentos ambientalistas,
havendo tambm movimentos feministas, camponeses, indgenas, religiosos e
organizao de estudantes que resultou na Ley para declarar a Costa Rica Pas
Libre de Minera a Cielo Abierto, em 2010.
O caso dos Estados Unidos da Amrica (EUA) traz contribuies especficas, ainda que significativas. Primeiramente, representa um cenrio nacional de baixa propenso emergncia de formas resistncia s atividades
econmicas em geral. Por sua vez, no que diz respeito minerao, o pas se

21

bruno Milanez, Gabriela Scotto, Julianna Malerba, Mara


Sert ManSur e rodriGo SalleS P. SantoS
caracteriza por uma tradio liberal enraizada, que condiciona as formas de
acesso e de controle dos recursos minerais. No entanto, sua elevada descentralizao poltico-administrativa, faz das escalas local e regional espaos potenciais de estratgias de contestao, nos quais elementos contextuais especficos a tipos de minrio, tecnologias de extrao, configuraes geolgicas,
etc. assumem grande importncia.
Assim, o estado de Wisconsin observou a emergncia de um processo
de resistncia relevante nos anos 1990, que se institucionalizou como uma
moratria de fato e no de direito da atividade mineral. Nesse exemplo,
a formao geolgica estadual, caracterizada pelo predomnio de corpos
minerais sulfetados, cuja explorao relacionada ao fenmeno da drenagem
cida de mina e a impactos significativos sobre reservas de gua, localizou
a noo de risco ambiental no centro da contestao ao projeto Crandon, em
1993. A mobilizao social e poltica acerca do risco em escala local desembocou na legislao estadual conhecida como Prove It First, em 1998. Embora
no impea legalmente as atividades extrativas no estado, a lei requer que a
mineradora requerente do direito apresente evidncias de um nico caso seguro (ativo ou recuperado) de explorao de sulfetos nos EUA (ou no Canad).
De fato, at hoje nenhuma mineradora conseguiu apresentar tais evidncias, e
Wisconsin tornou-se uma rea livre de minerao desde ento.
No que diz respeito s Filipinas, se observa a convivncia de dois
processos poltico-econmicos contraditrios nos anos 1990, que vo impactar diretamente na emergncia multilocalizada de processos de contestao e
resistncia a novos implantes minerais e de nacionalizao de uma coalizo
antimineral no pas nos anos 2000. O primeiro processo diz respeito democratizao da sociedade filipina, tendo como eixos as polticas de descentralizao poltico-administrativa, de um lado, e o reconhecimento dos direitos dos
povos indgenas, de outro. O segundo, entretanto, remete promulgao do
Ato Mineral de 1995, que liberaliza o controle de operaes de grande porte
por parte de companhias mineradoras multinacionais. Desse modo, interesses
difusos na sociedade filipina encontraram canais de expresso institucional
significativos atravs do Cdigo Governamental Local, de 1991, pouco antes da
retomada dos fluxos de investimento direto externo em atividades minerais de
grande porte e pouco reguladas ambiental e socialmente.
A conjugao de tais processos explica, em grande medida, a multiplicao de conflitos com diversos grupos sociais, particularmente populaes
rurais e nativas, apoiadas em diferentes escalas por organizaes populares,
ONGs e a Igreja Catlica filipina. Ademais, a ruptura do reservatrio da mina
Marcopper, em 1996, episdio convertido ativamente em um modelo da implantao e operao da minerao nas Filipinas, fez da noo de desastre ou
catstrofe ambiental um elemento-chave de sua contestao social. As princi-

22

IntRODUO
pais expresses de tais processos tm, desde ento, assumido as formas institucionais de negao de consentimento, a exemplo do projeto de cobre e ouro
Didipio; e de moratrias minerao, como na ilha de Samar, ainda que a mobilizao da sociedade civil organizada filipina venha assumindo um carter
progressivamente nacional e o carter de coalizo antimineral.
J o Equador, por sua vez, extremamente dependente da indstria
petrolfera, que responde por cerca de 25% do PIB e a 60% das exportaes.
Entretanto, a presso social por mudanas levou a uma composio poltica
que reconheceu os direitos da natureza e o princpio do bem viver como eixos
constitucionais, assim como o tornou um Estado plurinacional. Tais conceitos
nascem de uma histria de crtica ao colonialismo que os movimentos no
Equador vm acumulando.
Nesse contexto, foi analisada a Iniciativa Yasun-ITT, que diz respeito a um imenso jazimento na Amaznia equatoriana correspondente a cerca
de 25% das reservas comprovadas do pas, e cuja explorao traria impactos
dificilmente calculveis sobre a biodiversidade e sobre povos tradicionais em
isolamento voluntrio. Assim, se constituiu um amplo movimento em favor
da moratria da extrao petrolfera, tendo por lema deixar o petrleo no
subsolo e como horizonte a defesa por uma economia ps-extrativista. Esse
movimento conseguiu a institucionalizao da proposta e, em 2007, o governo
equatoriano aceitou abrir mo de explorar esse recurso, em troca do investimento por parte dos pases do Norte, em um fundo compensatrio cujos recursos seriam investidos em polticas sociais e para conservao da biodiversidade.
Ainda que o governo Correa tenha autorizado a explorao dos campos ITT em
2013, permanece uma intensa presso para uma consulta popular e assiste-se a
uma yasunizao dos debates sobre extrao de recursos naturais no mundo, a exemplo de campanhas que a sociedade civil vem desenvolvendo na
Nigria e Bolvia.

lies para pensar o Brasil


Os aspectos relacionados legislao so muito especficos a cada
caso, mas o que se percebe de forma ampla que, em cada um deles, a institucionalizao de mecanismos condicionantes, restritivos e/ou proibitrios ao
extrativismo mineral constituiu, sempre, uma etapa dentre outras de um longo
processo de contestao social.
Talvez seja desnecessrio apontar que nenhum dos processos teve
como etapa inicial a institucionalizao de reas Livres de Minerao. Mesmo
onde estratgias de moratria so iniciadas em escala local, como na Argentina,
Costa Rica e nos EUA, por exemplo, dois elementos aparecem. O primeiro a
existncia de uma estrutura prvia e institucionalizada de reconhecimento de
direitos os mais diversos das populaes locais. Mas esse no o mais im-

23

bruno Milanez, Gabriela Scotto, Julianna Malerba, Mara


Sert ManSur e rodriGo SalleS P. SantoS
portante, pois mudanas nessas estruturas so tambm elementos de disputa,
como mostra o caso filipino e a prpria realidade brasileira atual. O segundo
e, certamente, o mais importante, diz respeito aos movimentos antiminerao
que se encontram na base dos processos de contestao social. Foi a partir deles,
e de sua relao conflituosa e dinmica com as estratgias das empresas e dos
Estados envolvidos que se tornou possvel institucionalizar mecanismos legais
que estabelecessem reas Livres de Minerao.
Nesse sentido, no caso brasileiro o trabalho da Comisso Pastoral da
Terra (CPT) e do Movimento Nacional pela Soberania Popular frente Minerao (MAM), assim como as atividades do prprio Comit Nacional em Defesa
dos Territrios frente Minerao (CNDTM) tm sido fundamentais para dar
visibilidade e unificar essas vrias expresses de resistncia em uma coalizo
antimineral nacional.
Da mesma maneira, a enunciao de critrios de justia divergentes
daqueles que justificam o extrativismo mineral no plano das aes do Estado
e das empresas um elemento fundamental para modificar a relao de foras
no plano da luta poltica, a exemplo dos argumentos acionados pelos movimentos no Peru, Equador e Filipinas. Tambm a estrutura poltico-administrativa
teve influncia no desenvolvimento dos processos em favor da institucionalizao de mecanismos de restrio e proibio atividade mineral.
No entanto, fundamental dizer que a institucionalizao desses
mecanismos no certamente a etapa final de nenhum desses processos de
contestao social. Em todos eles, a disputa em torno do acesso e do uso dos
territrios e de seus bens naturais permanece aberta, de modo que movimentos nos mercados de minrios relacionados a preos, depleo de reservas,
mudanas tecnolgicas, etc. tendem a produzir influxos de investimento e
relaes de cooperao para a abertura de novos espaos para as atividades
minerais como vem ocorrendo no Equador.
As mineradoras so estruturalmente subordinadas abertura contnua de tais espaos (dependncia locacional), assim como os Estados, particularmente os latino-americanos, cuja legitimidade poltica vem sendo associada conjunturalmente ampliao da captura da renda mineral e a formas
de redistribuio social dessa renda, e que permanecem atados ao pagamento
da dvida pblica e a um regime de acumulao financeirizada de capital.
Desse modo, territrios caracterizados por ampla dotao de recursos
minerais esto permanentemente sob ameaa de novas rodadas de reviso dos
marcos que regulam direitos sobre bens comuns e naturais e, consequentemente,
sob o risco de sua privatizao. No entanto, essa mesma dependncia de empresas e Estados por esses territrios e recursos que convertem a contestao
social do extrativismo mineral em um processo decisivo que vai condicionar e
mesmo definir os resultados dessas disputas.

24

IntRODUO
O mecanismo das reas Livres de Minerao representa para o resultado dessas disputas uma ferramenta de contestao bastante importante
ao dar visibilidade s desigualdades que tambm perpassam os embates pela
apropriao do meio ambiente e a desigual proteo aos riscos ambientais a que
esto submetidos determinados grupos sociais, historicamente vulnerabilizados.
Tambm aponta certo esgotamento da adeso dos movimentos sociais
ao discurso dos governos progressistas da regio, no caso latino-americano, no
que se refere necessidade de explorar de forma intensiva os recursos naturais
como condio para superao da pobreza e das desigualdades sociais. Em
alguns casos, esse questionamento tem resultado em propostas inovadoras
do ponto de vista ideolgico, mas tambm prtico a exemplo da proposio
no Equador de novos modelos de financiamento para polticas de mudanas
climticas e conservao da biodiversidade, em face da crescente presso dos
grandes empreendimentos minerais, energticos e agroindustriais.
Mas as lies aprendidas com os casos estudados nos mostram que
essa no pode ser a nica estratgia. Antes de um fim em si mesmo, mecanismos de proibio e restrio s atividades minerais representam um dos meios
pelos quais a sociedade acumula foras para contestar os rumos do desenvolvimento no pas e disputar um projeto de sociedade contra-hegemnico,
comprometido com a sustentabilidade e a democracia.

eferncias
BRASIL. (2013a). Projeto de lei n 5.807, de 2013. Braslia: Congresso Nacional.
BRASIL. (2013b). Substitutivo ao Projeto de lei n 37 de 2011. Braslia.
BRASIL. (2014). Substitutivo ao Projeto de lei n 37 de 2011 e apensos. Braslia.

25

aRGenTina: la MonTaa siGue en Pie


GRacias a su GenTe
ga riela oto

apresentao do caso
A partir dos anos 1990, assistimos a uma forte expanso do modelo
mineiro na Argentina, em particular da chamada mega-minerao a cu aberto, sob o comando de grandes empresas transnacionais. O pas se transforma
num importante fornecedor de ouro e cobre; o incremento deve-se generalizao da cotao dos metais no mercado global; a condies fiscais e jurdicas
que favoreceram a instalao de empresas de minerao, no pas; e ao baixo
custo local da extrao (energia, mo de obra e servios). Por sua vez, um amplo
conjunto de mudanas no marco regulatrio contribuiu a criar as condies
para que a atividade fosse atraente e segura para a radicao das empresas
no pas. Dentre as reformas, a da Constituio de 1994 implicou mudanas
profundas em relao explorao dos recursos naturais: a) provincializou
os recursos naturais (gs, petrleo, minerais), que deixaram de depender da
instncia federal para serem explorados; e b) permitiu ao Estado (federal e
provincial) renunciar explorao dos mesmos, o que causou a delegao da
explorao a mos privadas. Segundo um informe da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), as reformas no marco regulatrio
que garantiram um cenrio de segurana para a captao de investimentos
estrangeiros fizeram com que, das sete empresas mineiras que operavam na
Argentina no incio dos 1990, aumentasse, em 2007, para 55 firmas estrangeiras e algumas poucas nacionais (GIARRACA, 2006).

Gabriela Scotto

A brutal expanso da atividade foi acompanhada pela emergncia de


conflitos, mobilizaes e protestos contra os empreendimentos mineiros e,
em particular, contra a chamada mega-minerao a cu aberto. Como consequncia da presso e mobilizao dos movimentos sociais e da populao
dos locais ameaados pela minerao, um nmero expressivo de provncias
mineiras promulgaram leis que probem e/ou restringem, de uma forma ou
outra, a minerao a cu aberto e o uso de substncias contaminantes, como o
cianeto e o mercrio.
No caso de Chubut, provncia marcada pela forte oposio megaminerao por parte da populao, atualmente existem trs dispositivos legais restritivos atividade mineradora. Primeiramente, em abril de 2003 foi
promulgada a lei No 5.001, que probe a atividade de minerao de minerais
metlicos na modalidade a cu aberto e a utilizao de cianeto nos processos
de produo mineira em toda a provncia, referendando o resultado do plebiscito popular que votou pelo no minerao. Existe ainda um dispositivo de
proteo ambiental (amparo ambiental) que mantm interrompida a explorao de uma mina que era pertencente Meridian Gold. H uma terceira lei que
probe qualquer atividade de minerao (incluindo a pesquisa e a prospeco)
em toda a faixa da cordilheira, da provncia de Santa Cruz at a provncia de
Ro Negro.
Finalmente, outro importante momento na restrio minerao consistiu na aprovao, em 2010, da lei nacional No 26.639 para a preservao dos
glaciares e do ambiente periglaciar1. Aps um extenso debate que envolveu
uma importante parte da sociedade e uma sesso parlamentar extraordinria
de mais de oito horas se logrou a aprovao e sano dessa lei (que tinha sido
vetada dois anos antes pela presidente Cristina Kirchner) numa votao acirrada: 35 votos a favor e 33 contra a aprovao do projeto.
Em 2014 a situao ainda instvel na medida em que continua havendo uma forte presso por parte das empresas de minerao em favor da
liberalizao da explorao das jazidas e dos recursos minerais. Por sua vez,
nada parece garantir que leis aprovadas no sejam posteriormente revogadas,
o que exige uma constante vigilncia e mobilizao por parte da populao,
dos movimentos e dos coletivos que se opem mega-minerao.
1 O ambiente periglacial a escala regional na Cordilheira dos Andes se desenvolve em
regies de alta montanha, associado principalmente ao efeito dessa imensa massa montanhosa sobre a temperatura, radiao solar e circulao das massas de ar, a escala global. De
forma geral, o ambiente periglacial pode ser definido como um ambiente de clima frio, no
glacirio, o qual se encontra por cima do limite do bosque, caso ele exista. O ambiente periglaciar est caracterizado por: ocorrncia de solo congelado permanente; e predomnio de
ciclos de congelamento e descongelamento que afetam s rochas e parte superior do solo.
(Fonte: Glaciares de Argentina, disponvel em: <http://www.glaciares.org.ar/periglacial>,
acesso em 20 de junho de 2014.

30

ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente

conTexTo nacional
. caractersticas do pas
A Repblica Argentina o segundo maior pas da Amrica do Sul em
territrio, com uma extenso de 2.791.810 km2, o que situa o pas no oitavo
lugar no mundo, logo atrs da ndia. Dessa extenso, 969.464 km correspondem a uma parte do Continente Antrtico. A rea total de fronteiras de 9.376
km, tocando cinco pases vizinhos: Chile, Bolvia, Paraguai, Brasil e Uruguai. A
fronteira mais extensa com o Chile (5.150 km), ao longo de toda a Cordilheira
dos Andes.
O pas est constitudo como uma federao de 23 provncias e uma
cidade autnoma, Buenos Aires, a capital federal do pas. Cada provncia por
sua vez se divide em municpios. Seu regime poltico, como o da maioria dos
pases da Amrica Latina, Presidencialista. O presidente e o vice-presidente
so eleitos para um mandato de quatro anos, sendo possvel a reeleio por
um s perodo consecutivo. A eleio se d em dois turnos, desde que um dos
candidatos no obtenha mais de 45% dos votos no primeiro turno. O Poder
Legislativo bicameral. A Cmara dos Deputados tem 257 membros eleitos
para um mandato de quatro anos, com possibilidade de reeleio (a proporo
de um deputado para cada 33.000 habitantes). A cada dois anos a Cmara
renova metade da sua composio. J o Senado possui 72 membros eleitos
pelas Assembleias Provinciais, sendo trs senadores por provncia e trs
pela cidade de Buenos Aires. O mandato de seis anos, renovando-se um
tero da bancada a cada dois anos. O Vice-Presidente da Nao o Presidente do Congresso.
Em 2012, estimava-se uma populao de 41.118.986 habitantes. um
pas com baixa densidade demogrfica (15 hab/km) e predominantemente
urbana (92,6%), muito concentrada na regio denominada Gran Buenos Aires
(38,9%). Em relao distribuio geogrfica das reas urbanas, cerca de 50%
da populao urbana reside em seis grandes cidades e, aproximadamente,
32% residem em 273 cidades mdias (dos 10.000 at 500.000 habitantes). Por
sua vez, a populao rural foi diminuindo gradualmente ao longo das ltimas dcadas, fundamentalmente pela mecanizao do campo e pelas crises
do setor agropecurio.
Tradicionalmente, a Argentina indicada como um dos pases latinoamericanos com melhor nvel de vida. No entanto, devido prolongada crise
econmica, poltica e social que assolou o pas em dcadas recentes, os indicadores sociais sofreram uma notvel deteriorao. Contudo, a Argentina continua podendo ostentar um bom sistema educativo pblico, uma baixa taxa de
analfabetismo, entre outros indicadores favorveis. O pas possui um ndice

31

Gabriela Scotto

de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,811 sendo o segundo no ranking da


Amrica do Sul, precedido apenas pelo Chile (UNDP, 2013).
O Produto Interno Bruto (PIB) do pas, no ano de 2012, foi de US$ 475
bilhes, sendo o PIB per capita, tambm em 2012, estimado em US$ 11.500. A
composio do PIB apresenta forte predominncia do setor de servios (60,4%),
secundado pela indstria (30,5%). Ao setor primrio (agricultura) corresponde
um 9,1% da economia nacional (CIA, 2013). Na base industrial, consideravelmente diversificada, se destacam os setores de processamento de alimentos,
automveis, bens de consumo durveis, txteis, produtos qumicos e petroqumicos, metalurgia, e siderurgia.
O setor agrcola fundamentalmente orientado para a exportao; dentre as principais commodities exportadas encontramos a soja e seus derivados,
petrleo e gs natural, milho e trigo. Em 2012, os principais destinos das exportaes foram Brasil (20,4%), China (7,4%), Chile (6,0%) e EUA (5,2%) (CIA, 2013).
Desde 2011, aproximadamente, quando se inicia o segundo mandato
de Cristina Kirchner, vem se ampliando a interveno estatal na economia.
Em maio de 2012, o Congresso aprovou a renacionalizao da companhia
petrolfera YPF, em mos da Repsol espanhola; ampliou um conjunto de medidas para restringir as importaes, incluindo a obrigatoriedade de pr-registro
e pr-aprovao de todas as importaes. Em julho daquele ano, tambm, se
aprofundaram os controles cambiais, em um esforo para reforar as reservas
internacionais e conter a fuga de capitais.

. agentes econmicos e estrutura do mercado


Embora seja possvel situar o incio das atividades mineiras tanto as
de metais como as de minerais no-metlicos na etapa colonial, o surgimento
de um setor em escala relevante somente ocorrer no sculo XX, aps o racionamento das exportaes de matria-prima por parte dos principais pases europeus, durante os perodos de guerras e de crise econmica que atravessaram o
continente, entre 1914 e 1945. Para cobrir a demanda no atendida nos setores
industriais existentes no pas, se implementou o chamado processo de substituio de importaes. A partir dessa poca, e nesse contexto, se expande
a minerao voltada ao fornecimento de insumos, desenvolvida com uma forte
presena estatal. O Estado foi o consumidor principal do setor, assim como o
protagonista na prospeco e explorao dos minrios. Quanto participao
do setor privado, no perodo se ampliou a presena de pequenas e mdias
empresas nas exploraes de no-metlicos (TOLN ESTARELLES, 2011, p.10).
Dcadas mais tarde, aps o perodo das reformas neoliberais dos
anos 1990 e a elevada expanso nos investimentos externos, assistimos a
um expressivo aumento no desempenho do setor associado, principalmente,

32

ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


explorao de metais no explorados significativamente at esse momento,
tais como cobre, prata e ouro. Na atualidade, o pas ocupa um lugar de destaque dentre os que possuem as maiores reservas de cobre, ouro, prata, molibdnio e urnio. A Argentina tambm possui depsitos de chumbo e zinco;
minerais energticos, incluindo gs natural e petrleo bruto; assim como uma
grande variedade de minerais com aplicaes industriais, tais como cdmio
e ltio (USGS, 2011). At 2010, conforme a avaliao das empresas mineiras,
mais da metade das reas potencialmente ricas ainda no teriam sido exploradas (BRUZZONE, 2012, p.15). As principais reas de explorao se localizam na
cordilheira de Los Andes.
Aps o comeo da produo de Bajo de la Alumbrera (em 1997, na
provncia de Catamarca: cobre e ouro), Salar del Hombre Muerto (1997, Catamarca, ltio) e Cerro Vanguardia (1998, Santa Cruz, ouro) iniciada a partir das
reformas regulatrias da dcada de 1990, a Argentina comea a participar crescentemente na exportao de cobre, ouro e de certos minerais no metlicos,
como o ltio e os boratos (provenientes da jazida de Loma Blanca, Jujuy, desde
2000). O pas se transforma no nono fornecedor mundial de cobre e no dcimo-quarto de ouro, e passa a ter a capacidade de abastecer 30% da demanda
internacional de ltio (TOLN ESTARELLES, op.cit., p.16). A esses projetos se
somaram posteriormente outros, como os de Veladero (San Juan, ouro e prata,
iniciado em 2005); Pirquitas (Jujuy, prata, estanho e zinco, reinaugurado em
2009 aps vinte anos de inatividade); El Pachn (San Juan, cobre), Agua Rica
Faralln Negro (Catamarca, ouro, cobre e molibdnio, 2012); Potasio Ro Colorado (Mendoza, potssio, 2010); Cerro Negro (Santa Cruz, ouro, 2011) e Pascua
Lama (San Juan e Chile, ouro e prata).
A contribuio da minerao ao PIB tem aumentado a cada ano, pelo
menos desde 1993, quando foi responsvel por 1,5% do produto argentino.
Em 2012, a indstria extrativa mineral foi responsvel por 8,3% do valor total
gerado pela produo de bens (em comparao com 8,8% em 2010). O PIB nominal estimado da Argentina cresceu 8,9% em 2011, em comparao com 9,2% em
2010, sendo que o setor de minerao foi responsvel por cerca de 3,1% do PIB
(em comparao com 3,3% em 2010) (Wacaster, 2013). A renda mineral argentina aumentou de 0,1 % (em 1980) a 0,8 % (em 2011), acompanhando a tendncia
mundial (WORLD BANK, 2013).
Por sua vez, segundo dados da Secretaria de Mineria, as exportaes,
que atingiram cerca de um bilho de dlares em 2003, passaram a representar
aproximadamente 3,9 bilhesde dlares em 2008, configurando 6% do total
das exportaes nacionais (SECRETARIA DE MINERIA, 2009).
Em 2010 a atividade de minerao recuperada da crise financeira de
2008 registrou um novo recorde histrico, com mais de 730 mil metros de
perfuraes em todo o pas 340% a mais do que em 2003, ano em que essa

33

Gabriela Scotto

atividade comeava a se recuperar e um incremento de 21% acima do ltimo recorde de explorao, alcanado em 2008, de 603 mil metros perfurados
(DILOGO DE LOS PUEBLOS, 2011). Porm, tudo indica que em anos recentes o
volume de exportaes de minrios vem tendo uma importante queda, sendo
que em 2012 o pas chegou a ter um saldo de exportao negativo, despencando ao 122 lugar no ranking mundial (ITC, 2014).

Grfico 1: Evoluo da participao do valor agregado da minerao no PIB total nacional. Em


pesos argentinos. Perodo 2002-2011.
Fonte: abeceb.com Abril de 2011, extrado de CAEM, 2012.

Grfico 2: Valor de exportaes do setor mineiro, em milhes de dlares.


Fonte: abeceb.com Abril de 2011, extrado de CAEM, 2012.

34

ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


A expanso do modelo mineiro na Argentina, a partir dos anos 1990,
ocorreu sob o comando de grandes empresas transnacionais que chegaram ao
pas, atradas pela poltica de investimento estrangeiro, promovida pelo governo2.
As empresas do setor contam com a representao da Cmara Argentina de
Empresarios Mineros (CAEM).
De sete empresas mineiras que operavam na Argentina no incio dos
90 pulou-se, em 2007, a 55 firmas estrangeiras e algumas poucas nacionais
(GIARRACA, 2006). Segundo um informe da Cepal, isto teria sido devido s reformas no marco regulatrio que garantiram um cenrio de segurana para
a captao de investimentos estrangeiros.
Tabela 1: Principais empresas produtoras de minerais metlicos
(excl. metais preciosos) em nvel mundial, segundo valor de
capitalizao no mercado (Ano 2011)
Ranking

Companhia

Origem
do capital

Valor da
capitalizao
(em USD)
Dezembro de
2011

Principais produtos

Valor das
vendas
(USD).
Perodo
2011.

Part.
% em
vendas
Top 15

BHP Billiton
Ltd.

Austrlia

188.017

Ferro, alumnio,
cobre, prata, chumbo,
zinco, etc.

72.065

15,6%

Vale S.A.*

Brasil

162.500

Minrio de ferro,
nquel, cobre, carvo,
alumnio, potssio,
fosfatos, cobalto,
mangans.

50.100

10,8%

Potasio Ro Colorado (100%)

Rio Tinto plc

Reino
Unido

91.084

Alumnio, cobre,
ferro, diamantes,
boratos, dixido de
titnio, etc.

56.576

12,2%

Tincalayu
(100%)

Anglo American plc

Reino
Unido

49.007

Metais do grupo de
platino, diamantes,
cobre, nquel, ferro e
carvo.

27.960

6,0%

Xstrata plc

Sua

44.588

Cobre, zinco, nquel,


carvo, ligas de
cromo, platino e
vandio

30.499

6,6%

Glencore
International
plc

Sua

42.240

Metais & minerao


(diversiicada)

144.978

31,3%

Projetos com
participao na
Argentina

La Alumbrera
(50%); El
Pachn (100%)

2 Entre 1990 e 1997 Argentina incrementou em cerca de 400% os investimentos na explorao mineira, sendo um dos setores que mais cresceu na ltima dcada (CHRISTLER, 2012).

35

Gabriela Scotto

Freept-McMoRan C&G

Estados
Unidos

36.400

Cobre, ouro, molibdnio e cobalto

18.982

4,1%

Norilsk Nickel
Mining and
Metallurgical
Co.

Rssia

27.099

Nquel, paldio,
platino, cobre e outros

12.775

2,8%

Southern
Copper
Corp (Grupo
Mxico)

Estados
Unidos

25.684

Cobre, molibdnio,
prata e zinco

5.150

1,1%

10

Teck Resources Ltd.

Canad

20.809

Cobre, carvo, zinco


e outros

9.390

2,0%

11

Antofagasta
plc

Reino
Unido
(base en
Chile)

18.645

Cobre e molibdnio

4.577

1,0%

12

Eurasian Natural Resources


Corp Plc

Reino
Unido

12.738

Minrio de ferro,
ferro-ligas, carvo,
alumnio, alumina,
bauxita, platino,
luorita

6.605

1,4%

13

Sociedad
Minera Cerro
Verde SAA

Peru

12.602

Cobre, ouro e molibdnio

2.369

0,5%

14

NMDC Limited

ndia

12.018

Principalmente ferro

2.551

0,6%

15

Aluminum
Corporation Of
China Limited

China

11.474

Alumnio

17.954

3,9%

Top 15

SUBTOTAL

754.903

Commodities metlicas

462.530

100,0%

Fonte: abeceb.com Abril de 2011, extrado de CAEM, 2012 Traduo da autora.

Essa brutal expanso da atividade foi acompanhada pela emergncia


de conflitos, mobilizaes e protestos contra os empreendimentos mineiros e,
em particular, contra a chamada mega-minerao a cu aberto que emprega
substncias txicas e altamente contaminadoras, alm de produzir visveis modificaes na paisagem. Diversos analistas coincidem ao associar as origens do
movimento contra a minerao em grande escala a duas experincias de mobilizao social: a das populaes vizinhas Minera Alumbrera, em Catamarca;
e, fundamentalmente, a mobilizao da populao da localidade de Esquel, na
Patagnia (SVAMPA et.al, 2009, p.125). Desde 2003, quando os vizinhos autoconvocados de Esquel organizaram uma consulta popular na qual vence por 81% dos
votos o no minerao txica (resultado que permite obter uma lei estadual
que probe a minerao na provncia de Rio Negro), os movimentos de resistncia
mega-minerao a cu aberto no param de aumentar.

36

ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente

. marco regulatrio
A forma do Estado argentino caracterizada, desde a primeira
Constituio Nacional, promulgada em 1853, por duas esferas de autoridades
soberanas diferenciadas (governos provinciais e o governo federal), pela Corte
Suprema de Justicia de la Nacin como rbitro dos conflitos federais, por uma
repblica centralizada com um executivo federal forte, mas que permite autonomia s provncias.
O federalismo argentino estabelece que as provncias deleguem algumas de suas atribuies ao Governo Federal, assegurando o fortalecimento
da forma de Estado, mas mantendo seu prprio governo e suas prprias
leis e respeitando a Constituio Nacional. Por essa razo as provncias so
consideradas autnomas e independentes. Em 1994, uma reforma constitucional reforou o federalismo argentino e aclarou as bases da relao entre as
provncias e a nao, especialmente quanto repartio de receitas fiscais,
ao domnio provincial dos recursos naturais, ao poder de tributao e no que
concerne ao estabelecimento de polticas de interesse nacional (ANZIT GUERRERO, 2012). Segundo seu artigo 1, a Nacin Argentina adota para seu governo
a forma representativa republicana federal, de forma a garantir a cada provncia o gozo e exerccio das suas instituies. Nesse esprito, cada unidade da federao
conta com sua Constituio, orientada pelos princpios da Constituio Nacional, garantindo a sua administrao de justia, seu regime municipal e a
educao bsica (ARGENTINA, 1994).

a eforma constitucional de
: o direito ao ambiente
sadio e a pro6incializacin dos recursos naturais
Uma das novidades da reforma constitucional de 1994 que com ela
a Argentina consagra expressamente, atravs da sua Constituio, a proteo
do meio ambiente. O artigo No. 41 estabelece o direito a um ambiente sadio,
equilibrado e apto para o desenvolvimento humano, introduzindo a noo
de que as atividades produtivas no devem comprometer as necessidades das
geraes futuras.3 Por sua vez, o artigo No. 43 dispe que a ao de amparo
3 Artigo 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto
para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo
establezca la Ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin
racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren
las jurisdicciones locales. Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o
potencialmente peligrosos, y de los radiactivos. (ARGENTINA, 1994).

37

Gabriela Scotto

poder ser exercida, no que tange aos direitos que protegem o ambiente, por
trs categorias de sujeitos: os particulares afetados, o Defensor del Pueblo e as
associaes constitudas para a defesa do meio ambiente.
As diretrizes constitucionais se complementam com a Lei Geral do
Ambiente (LGA), que estabelece que a poltica ambiental nacional deve prevenir os efeitos nocivos ou perigosos que as atividades antrpicas geram sobre o
ambiente de forma a garantir a sustentabilidade ecolgica, econmica e social
do desenvolvimento. (CHRISTEL, 2012).
No entanto, a reforma constitucional de 1994 tambm implicou uma
mudana profunda em relao explorao dos recursos naturais quando, no
ttulo segundo, onde se delimitam as atribuies provinciais, o artigo No. 124
reconhece s provncias o domnio originrio dos recursos naturais existentes
no seu territrio. Em outras palavras, a Constituio provincializou o gs
natural, o petrleo e os minerais, os quais deixaram de depender da anuncia
da instncia federal para serem explorados pelas provncias.4 Por essa razo,
o Estado Nacional pressiona as provncias para que estas criem empresas mineiras estatais provinciais. Contudo, como as provncias mineiras geralmente
no contam com a capacidade para explorar elas mesmas os minrios, acabam
dando a concesso de explorao a empresas privadas, majoritariamente estrangeiras. Um dos resultados, bastante evidente no caso dos hidrocarbonetos, a assimetria das negociaes entre os governos provinciais e as empresas, que acabam tendo uma receita (local) anual vrias vezes superior aos
oramentos provinciais.

anos

: um no6o marco regulatrio para a minerao

Diversos analistas coincidem ao salientar que as mudanas do marco


regulatrio da minerao (sancionado nos anos 1990 durante o governo de Carlos
Menem (1989-1999) e confirmado nas sucessivas gestes dos Kirchner5) tiveram
um papel fundamental na expanso da mega-minerao a cu aberto, no pas.
Uma das medidas de maior impacto foi a lei No. 24.196, a Lei de Investimento para a Atividade Mineira, sancionada pelo Congresso Nacional em maio de
1993. Essa lei, conforme Christel (2012) avalia, foi o pontap inicial de uma srie
de mudanas legislativas destinadas a uma reforma do Cdigo de Minerao.6
4 Embora, vale ressaltar que, logo em seguida, o artigo 126 limita o poder das provncias ao
declarar que a elaborao de cdigos (Civil, Comercial, Penal e de Minerao) de exclusiva
competncia do Congresso Nacional (CHRISTEL, 2012).
5 Nstor Kirchner foi presidente de 2003 a 2007; foi sucedido pela sua esposa, Cristina
Kirchner (eleita em 2007 e reeleita em 2011).
6 A Lei 24.196, de 1993, foi um dos instrumentos legais do novo marco regulatrio da minerao criados para atrair investimentos externos atravs de medidas tais como: garantir o
tratamento igual aos capitais nacionais e estrangeiros outorgando s empresas estrangeiras,

38

ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


Dentre as principais novas leis aprovadas no perodo, se destacam:7
- Lei Nacional No. 24224 de Reordenamento mineiro (julho de 1993).
- Lei Nacional No. 24227, que cria a Comisso Bicameral da Minerao
(julho de 1993).
- Lei Nacional No. 24228 de Ratificao do Acordo Federal Mineiro
(julho de 1993).
- Lei Nacional No. 24402: Regime de Financiamento e devoluo antecipada do Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) (novembro de 1994).
- Lei Nacional No. 24498: Atualizao do Cdigo de Minerao. Rege
os direitos, obrigaes e procedimentos referentes aquisio, explorao e
aproveitamento das substncias minerais (julho de 1995).
- Lei Nacional No. 24585 de Proteo Ambiental para a Atividade Mineira (novembro de 1995).
- Lei Nacional No. 25243: Tratado Binacional entre Argentina e Chile
de Integrao e Complementao Mineira (julho de 1996 e dezembro de 1997,
subscrita por ambos pases).
- Lei Nacional No. 25161: Valor Boca Mina (outubro de 1999).
- Lei Nacional No. 25429 de Atividade Mineira II (maio de 2001).
Esse conjunto de disposies legais definiu um novo marco regulatrio para a atividade, cujos principais traos so: a) no restrio participao de empresas estrangeiras na possesso de concesses e direitos mineiros;
b) estabelecimento de garantias para que os investidores possam transferir
livremente os ganhos para fora do pas; c) garantia de livre comercializao,
interna e externa, dos minerais; d) determinao da vigncia de um regime
tributrio estvel de trinta anos a partir da obteno da licena (BRUZZONE,
2012, p.34).
Igualmente, durante o governo menemista, foi suspensa a lei que
proibia a minerao em jazidas nas zonas de fronteiras e de segurana (o
que corresponde a uma rea de 150 km de largura nas fronteiras com Chile,
Bolvia, Paraguai; assim como de 50 km na costa martima).
Finalmente, para Christel, outro fato que tambm teria sido de grande
importncia para o processo de reestruturao do panorama mineiro argenpor exemplo, o direito a transferir para o exterior todos seus lucros; a estabilidade jurdica
dos direitos minerrios adquiridos; prioridades para a atividade privada na explorao; desregulao do regime de concesso; aumento da superfcie de explorao; etc.
7 Para mais informaes sobre a normativa e o conjunto de leis que regulam a minerao na
Argentina, ver Leyes de Minera, disponvel em <http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/
cmineria/normativa.htm>

39

Gabriela Scotto

tino foi o Projeto de Assistncia Tcnica para o Desenvolvimento do Setor Mineiro Argentino (PASMA). Atravs desse projeto, o Banco Mundial se dedicou a
identificar as fragilidades institucionais, reordenar os organismos estatais
vinculados minerao de forma a adequ-los aos investimentos estrangeiros
e inserir a Argentina nos principais fluxos comerciais internacionais de minrios (DIRECCIN DE MINERIA DE SAN JUAN, s/d).
O Cdigo de Minerao que no tinha sido quase modificado desde
sua criao em 1880 foi reformulado (Lei No. 24498 Actualizacin Minera,
de 1995); a partir de ento, foram eliminadas algumas das restries que regiam desde a poca colonial, como aquelas aplicadas ao tamanho das concesses de prospeco e explorao, e se ampliaram os prazos para arrendar e
usufruir as minas, etc. (SVAMPA, 2009, p.34; SCOTTO, 2011).
Esse quadro se completa com o Plano Minero Nacional, lanado em
2004 pelo presidente Nstor Kirchner, que proclama a atividade de minerao como uma verdadeira alternativa produtiva para o desenvolvimento e a
prosperidade das regies mais afastadas dos grandes centros industriais da
Repblica Argentina. Os lineamentos do plano so: a) a minerao como poltica de Estado; b) a identificao dos cenrios previsveis para os investimentos; c) os estmulos ao modelo produtivo nacional; d) a relao entre produo
e comunidade; e) a integrao regional; e f) a democratizao da informao
pblica.8

conTesTao social
. mobilizao contra os impactos da mega-minerao a cu aberto
A mega-minerao a cu aberto (exclusivamente realizada por
grandes empresas transnacionais) tem provocado, desde comeo dos anos
2000, significativas resistncias sociais. Essa forma de minerao causa srios
problemas ambientais: ao mesmo tempo em que requer um uso desmesurado de recursos, tais como gua e energia, ela produz visveis e profundas
mudanas na paisagem e nos territrios. Para retirar os minerais se remove
uma grande quantidade de rochas mediante o uso de toneladas de explosivos.
A paisagem vai sendo povoada por imensas crateras de at 800 metros de
profundidade. Para separar o ouro, por exemplo, se utiliza uma quantidade
imensa de cianeto. Por sua vez, o processo consome diariamente centenas de
milhares de litros de gua potvel. A gua contaminada com cianeto e metais
8 Plano Minero Nacional (2004) - Secretaria de Minera / Ministerio de Planificacion Federal,
Inversion Publica y Servicios. Disponvel em: <http://www.infoleg.gov.ar/basehome/actos_
gobierno/actosdegobierno11-5-2009-1.htm>. Acesso em: 22 de fevereiro de 2014.

40

ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


pesados se deposita, ento, em piscines, que costumam romper-se, deixando
seu contedo contaminado fluir em direo a rios, crregos e lenis freticos.
Em 1997, se instala um dos primeiros projetos de minerao a cu
aberto (cobre e ouro), o Bajo La Alumbrera,9 em Catamarca. Inicialmente a
populao recebe com agrado o projeto, mas o apoio no dura muito e, em
2003, seis anos depois, as resistncias sociais e a mobilizao da populao
contra a minerao j so visveis. Nesse percurso, que vai do apoio resistncia, possvel identificar os seguintes momentos: 1) a populao pede a criao de empregos; 2) reivindica a participao nos lucros da empresa; 3) se
mobiliza contra a minerao com substncias txicas.
Segundo Machado Aroz (2009) houve alguns acontecimentos que
contriburam com a virada da populao contra a minerao: sucessivos rupturas e derrames no mineroduto, parte do projeto; a passividade e conivncia
das autoridades provinciais perante os acidentes; as denuncias encaminhadas justia federal pelo diretor de meio ambiente da provncia de Tucumn,
de contaminao das aguas causadas pelos derrames; denncias de grupos
indgenas locais (comunidade diaguita-calchaqui de Tafi del Valle) sobre desflorestamento, contaminao do ar por radiao, destruio de cemitrios indgenas causados pela linha de transmisso eltrica; dentre as principais (op.
cit., p.217ss). Um ano depois, um grupo de cientistas consegue comprovar a
existncia de infiltraes numa barragem vizinha do empreendimento que pe
em risco de contaminao toda a bacia do rio Vis Vis-Amanao.
Perante esse conjunto de sucessos, a rejeio total minerao a cu
aberto ganha as ruas em 2004 e obscurece as posturas que reclamavam por
participao nos benefcios obtidos e aumento de controles. Se questionam
os impactos ambientais (a destruio e saqueio dos recursos naturais e a
contaminao) e os impactos negativos do empreendimento nas economias
locais (incompatibilidade da minerao como a agricultura, a criao de gado
e o turismo). Essa nova posio, majoritria no movimento social, se expressa
atravs de passeatas e manifestaes massivas em diversas cidades da regio
(MACHADO AROZ, 2009, p.218). As lutas continuam at o momento e procuram obter, junto justia, a paralisao das atividades, assim como uma
legislao que proba tanto a minerao de metlicos como a de urnio.10

9 Para explorar a mina se constitui, como unio transitria de empresas, a Minera Alumbrera
Ltd (MACHADO ARAOZ, 2009, p.205).
10 Para mais informaes sobre o caso Bajo La Alumbrera ver tambm o site No a la Mina,
disponvel em: http://www.noalamina.org. Por sua vez La enciclopedia de ciencias y tecnologas en Argentina tambm uma detalhada e rigorosa fonte de informaes; o caso se
encontra disponvel em http://cyt-ar.com.ar/cyt-ar/index.php/Bajo_de_la_Alumbrera.

41

Gabriela Scotto

. Esquel e o No a la mina : um caso emblemtico


Existe consenso de que o ponto inicial das mobilizaes sociais contra
a mega-minerao se deu a partir dos sucessos obtidos em 2003, na cidade de
Esquel (provncia de Chubut), quando 81% dos 30.000 vizinhos11 expressaram
sua oposio instalao da mineradora canadense Meridian Gold, atravs
de um referendum municipal. (WEINSTOCK, 2006; SVAMPA, 2009; CHRISTEL,
2012 dentre outros). Essa primeira vitria teve um efeito multiplicador e logo
as mobilizaes e os protestos contra a mega-minerao se fariam presentes
em todo o pas.
No final do ano de 2000 j circulavam em Esquel os rumores de que
uma empresa de minerao pretendia se instalar na rea. Em janeiro de 2001, a
comunidade Mapuche Huisca Antieco denunciou que uma empresa de minerao havia entrado no seu territrio sem respeitar os direitos indgenas. Um ano
depois, em julho de 2002, a mineradora Meridian Gold oficializou (com o apoio
do governador radical de Chubut e do prefeito peronista de Esquel) a compra
das aes da Minera El Desquite S.A e de seus direitos de explorao sobre a
mina de ouro e prata Cordn Esquel, localizada a 10 km da cidade.
Logo, vrios grupos de moradores comearam a se organizar e em outubro desse mesmo ano se reuniram na primeira de uma srie de assembleias12
que confluiriam na criao da Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA) por
el No a la Mina.13 Os autoconvocados convocaram uma primeira marcha no
dia 24 de novembro de 2002, e para uma segunda, em dezembro, onde participaram milhares de pessoas sob a palavra de ordem: No a la Mina. Como resultado das mobilizaes, o Concejo Deliberante (Cmara de Vereadores) sancionou
uma lei municipal proibindo o uso do cianeto, e revogou a adeso municipal s
leis nacionais de investimento mineiro e a de reordenamento mineiro e, junto
ao Executivo municipal, convocou populao para um referendum. No dia 23
de maro de 2002, 81% da populao votou pelo No a la Mina. Um ms mais

11 Vizinho (Vecino) uma categoria chave na constituio dos sujeitos sociais que se mobilizam contra a minerao. Embora poderia traduzir essa noo pela de morador, de uso mais
frequente no Brasil, prefiro manter a palavra vizinho por considerar que esta no remete
apenas ao local onde se mora, mas o tipo de vnculos e relaes entre os moradores (relaes
de vizinhana).
12 As assembleias cidads (muitas vezes conformadas como assembleias multisetoriais) so coletivos sociais que surgem, a maioria das vezes espontaneamente, mobilizando
pessoas e grupos sociais em torno de alguma questo especfica, emergente. Como forma
organizativa, promove a participao direta no intermediada por representantes - nas assembleias. Este formato de mobilizao poltica, que emergiu com fora a partir da crise de
2012, vem sendo a modalidade privilegiada pelos movimentos sociais e outras organizaes.
13 Para entender a grande e rpida mobilizao e apoio nacional que a populao de Esquel
conseguiu importante contextualizar o cenrio nacional que, decorrente da crise econmica de 2002, esteve caracterizado por uma importante efervescncia e mobilizao social.

42

ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


tarde, em abril de 2013, se sancionou a lei provincial No. 5.001 que probe a
atividade de minerao de metlicos na modalidade a cu aberto e a utilizao
de cianeto nos processos de produo mineira.
O fato teve repercusso miditica de alcance nacional e, como mencionado, desencadeou uma onda de mobilizaes pelo pas todo (OCMAL, 2014).
Nasceram assembleias em todo o Chubut (Madryn, Rawson, Trelew, Comodoro
Rivadavia e, sobretudo, em Gan Gan), onde confluram comunidades indgenas
tehuelches e vizinhos (no indgenas) para rejeitar a explorao de prata e
chumbo impulsionada pela Pan American Silver.
Para Christel (2012), a mobilizao de Esquel se transformou num ponto
de inflexo para o setor mineiro por trs razes: a) foi o primeiro questionamento
social organizado aos projetos mineiros, agregando as populaes vizinhas
como um novo sujeito poltico num marco onde at o momento s participavam
o Estado e as empresas; b) foi uma mobilizao bem sucedida, convertendo-se
numa referncia para diversas assembleias, organizaes, redes e processos
de protesto social que surgiram posteriormente, e c) favoreceu e muito a
construo da questo mineira como uma problemtica social e ambiental
relevante (op. cit., p.9).
Em 2013, durante as comemoraes pelos dez anos do triunfo do No
a la Mina, os cartazes que desfilavam pela rua traziam o dizer: La montaa
sigue en pie gracias a su gente.

. outras estratgias bem sucedidas


Inspirados nas experincias bem sucedidas dos vizinhos de Esquel e,
logo depois, no sucesso tambm das mobilizaes na provncia de Catamarca
(contra a empresa Minera Alumbrera) emergem resistncias sociais e organizaes de autoconvocados em mais de quinze provncias que adotam, para deliberar, o formato de assembleia. As Asambleas de Vecinos Autoconvocados
se definem como trabajadores, estudiantes, amas de casa, profesionales, jubilados..., personas comunes interesadas en cuidar nuestra tierra. (ASAMBLEA
DE LAS HERAS POR EL AGUA, 2014).14
O caso da provncia de Crdoba apresenta uma estratgia de mobilizao e presso bem sucedida que desembocou numa das leis mais completas
e abrangentes de proibio estadual da minerao: a Lei No. 9.526.
A assembleia dos vizinhos autoconvocados Ongamira Despierta!,
da provncia de Crdoba, surgiu em 2003 como resposta dos moradores da
regio de Ongamira e redondezas perante a possibilidade de que se instalas14 Ver pgina da Asamblea de Las Heras por el Agua, Quienes somos disponvel em: http://
asambleadelasherasporelagua.weebly.com/iquestquieacutenes-somos.html . Acesso em
20.07.14.

43

Gabriela Scotto

sem projetos de minerao a cu aberto. Algumas prospeces e levantamentos tinham comeado a ser realizados na regio por parte de empresas de minerao e de pessoal da Secretaria de Mineria da provncia, os quais em face da
mobilizao local foram suspensos. No entanto, em 2007, as atividades prvias
explorao mineral se fizeram presentes novamente no local e desta vez o
movimento popular contra a mega-minerao adquiriu uma grande fora, mobilizando praticamente toda a provncia.
Segundo o relato de Christler (2012), os vizinhos autoconvocados empreenderam uma srie de aes com atores e aliados diversos (vale a pena
destacar a aproximao de advogados, e especialistas da universidade e ONGs
que contriburam na elaborao do projeto de lei) muitas delas consistentes
em estratgias de dilogo com atores polticos que posteriormente derivariam
na sano da lei 9.526. O apelo abertura de canais de dilogo com os poderes
polticos foi uma estratgia utilizada desde o comeo da resistncia. Quando
comearam os protestos locais, as primeiras exigncias foram dirigidas aos
representantes municipais atravs dos quais, entre 2007 e 2008 baseandose na experincia de Esquel e das provncias argentinas que j contavam com
leis antiminerao se sancionaram 14 decretos e resolues municipais proibindo
a minerao a cu aberto (CHRISTLER, op.cit).

. articulando nacionalmente: os autocon6ocados e a


unin de asambleas ciudadanas uac
Assim, ante os primeiros indcios de consequncias socioambientais
derivadas de uma nova explorao, os vizinhos afectados comeam a organizar as resistncias, agrupados primeiro em pequenas organizaes autoconvocadas, para logo se articular local e regionalmente at constituir coletivos
nacionais de defesa do meio ambiente, contrrios por princpio ao modelo
de extrao de recursos minerais (CHRISTEL, p. 9). Foi por esse caminho que
em 2003 se constitui a Unin de Asambleas Ciudadanas (UAC) que, em 2009, j
contava com setenta assembleias de base nucleadas em torno dela.
La Unin de Asambleas Ciudadanas (UAC) es un espacio de intercambio,
discusin y accin conformado por asambleas, grupos de vecinos auto-

15 Uma verso anterior deste item encontra-se no texto Scotto, Gabriela (2011) Conflitos
sociais, mobilizao poltica e minerao na Amrica Latina: algumas reflexes sobre a constituio de sujeitos coletivos, identidades sociais e representaes sobre a natureza apresentado no XXVIII Congresso da Associao Latinoamericana de Sociologia (ALAS). Recife - PE,
6-11 de setembro de 2011. A bibliogrfia prioritria que serviu como fonte nesta reconstituio
histrica foi o artigo de Svampa y Bottaro (2009), o de Giarraca (2006) e as pginas web das
organizaes, em particular o No a la mina da Asamblea de Vecinos autoconvocados de
Esquel por el No a la Mina (http://www.noalamina.org/).

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ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


convocados, organizaciones autnomas no partidarias ni vinculadas al
aparato estatal y ciudadanos en general reunidos en defensa de los bienes comunes, la salud y la autodeterminacin de los pueblos, seriamente
amenazados por el saqueo y la contaminacin que el avance de diferentes
emprendimientos econmicos van dejando o pretenden dejar a su paso16.

Em novembro de 2003 se realizou em Buenos Aires o I Encuentro Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera, no qual participaram delegaes integradas por assembleias de moradores (vecinos), organizaes
ambientalistas e funcionrios pblicos municipais de seis provncias do pas.
Uma das iniciativas do encontro foi a da conformao da Red de Comunidades
Afectadas por la Mineria (Red Cama) com o objetivo de coordenar a luta contra
o saque e o ecocdio que conta com o aval da atual legislao mineira.17 A Red
Cama desde sua origem como articulao nacional, mesmo no sendo integrada apenas por grupos ambientalistas, incorpora nas suas prticas discursivas
um ecologismo poltico militante e combativo, que v sua misso como a luta
pela defesa dos bens comuns da natureza contra o saque e ecocdio por parte
das empresas mineiras estrangeiras.
No entanto, trs anos mais tarde, em 2006, irrompe na cena nacional
o conflito em torno da localizao das fbricas de pasta para papel que a empresa Botnia quer instalar no Uruguai, junto ao rio do mesmo nome, em cujas
margens se assenta a cidade argentina de Gualeguaych. Perante o imenso
risco de contaminao e a intensa mobilizao da populao contra o projeto,
esse caso contribuir ainda mais para ambientalizar os conflitos contra a
mega-minerao e percepo da sociedade em geral.
Uma das representaes sociais que se consolida a partir desse conflito
a de que as empresas estrangeiras (com a cumplicidade dos polticos, provinciais e nacionais) atingem aos vizinhos do local do empreendimento (vecinos)
no apenas pela contaminao das guas e do entorno, mas tambm ao saquearem o meio ambiente. Assim, a prpria natureza (no seu carter de patrimnio
pblico e coletivo) passa a ser atingida e, na medida em que o movimento se
nacionaliza, todos os argentinos se transformam em vtimas das empresas.
Ao ritmo da grande mobilizao contra Botnia, em julho de 2006 nasce
a Unio de Asambleas Ciudadanas (UAC), como resultado do Foro Nacional de
los Pueblos Autoconvocados Ambientalistas. Maristella Svampa assinala que a
primeira denominao (Comunidades Afectadas por la Mineria) teria sido inspirada pela Confederacin Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera
16 Cf. Qu es la UAC . Disponvel em http://asambleasciudadanas.org.ar
17 Cf. Declaracin del I Encuentro Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera,
2003. Fonte: Argentina Indymedia, disponvel em: <http://argentina.indymedia.org/
news/2003/11/154368.php>. Acesso em 20.07.14.

45

Gabriela Scotto

(CONACAMI) peruana, e que diferena dessa denominao, o nome da UAC


remete modalidade tpica que iro adotando as mobilizaes na Argentina,
num formato assemblerio (SVAMPA, 2009, p.129)
Em dezembro desse ano se organizou uma marcha Plaza de Mayo,
na cidade de Buenos Aires, smbolo do centro poltico do pas, onde se encontra a sede do governo nacional. O documento preparado para a convocao
marcha condensa o amplo espectro das problemticas ambientais: o da luta
dos vizinhos de Gualuguaych para impedir a contaminao da fbrica de celulose da Botnia no rio Uruguai; o das exploraes mineiras a cu aberto que
destroem a paisagem, os glaciares e um modo de vida sustentvel, que secam
as reservas de gua doce e as contaminam com cianeto; as crticas expanso
da fronteira da soja e de monoculturas florestais; assim como referncias aos
impactos causados pela instalao de polos petroqumicos, dentre outros.
Dentre as modalidades de luta e mobilizao que adota a UAC, se destacam
as aes diretas, como bloqueios e cortes de estradas e caminhos (piquetes),
acompanhadas de medidas institucionais, como abaixo assinados, denncias,
aes legais pela anulao das leis nacionais de minerao e do cdigo mineiro
e pela demanda de uma lei que proba a minerao a cu aberto realizada com
substncias txicas. A cada encontro nacional, a UAC realiza atividades no espao pblico, tais como palestras nas escolas, projeo de vdeos nas praas,
entrevistas e difuso pelos meios de comunicao locais, passeatas e carreatas
pelo centro da cidade (as j tradicionais Caminatas por la vida).
Tudo parece indicar que a UAC continua vital e atuante como espao
de intercmbios e nacionalizao de experincias que se recusa a se institucionalizar organizativamente e, por conseguinte, como destaca Svampa, de
ampliao de demandas, entre as quais se destaca uma, cada vez mais profunda, afinidade com a viso dos movimentos camponeses e indgenas. Aproximao que parece se confirmar no fato de que o seu XVI Encontro foi organizado
pelo Movimiento de Campesinos de Santiago del Estero / Mocase, movimento
articulado atualmente Via Campesina.18
Embora, no caso argentino, isto no venha a significar uma etnicizao do movimento como, por exemplo, no caso peruano, a maior presena
indgena e camponesa traz para o corao da UAC e das lutas contra a megaminerao a cu aberto a noo de territrio. O resgate do territrio por parte
dos vizinhos de cidades, em particular as do sul do pas como Esquel, onde
muitos deles so migrantes de grandes centros urbanos em busca de uma melhor
qualidade de vida, conflui com a concepo das comunidades indgenas, onde

18 Para a histria do MOCASE e uma anlise da sua trajetria social e poltica ver DURAND
(2006). El Movimiento Campesino de Santiago del Estero, disponvel em http://www.prensadefrente.org/pdfb2/index.php/new/2006/08/13/p1898

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ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


est presente a associao incindvel entre terra e territrio. Foi com as seguintes palavras que, no relatrio final do XV Encontro da UAC, se descreve o
esprito do evento:
Unidos bajo la bandera de la UAC: Las asambleas que vinieron de distintos lugares del pas salieron del camping Piedras Coloradas con todo
el entusiasmo de la lucha territorial, pero tambin con la alegra del encuentro con otras luchas de otros territorios. La marcha realiz su recorrido por la costa y por el centro con el visto bueno y el buen recibimiento
de los vecinos locales. Entre cantos, saltos y bailes las asambleas contagiaban su energa provocando que muchos se acoplen a la marcha.19

. a mobilizao social rende seus frutos: as leis pro6inciais que probem a minerao
Com exceo do caso de La Pampa, aps presso e mobilizao da
populao numerosas provncias promulgaram leis que restringem, de uma
forma ou outra, a minerao. Como mencionado na Introduo, no caso de
Chubut, provncia marcada pela forte oposio por parte da populao de Esquel, foram aprovados trs mecanismos legais para proibir o limitar a minerao: a) a lei 5.001 (que probe a atividade minero-metlica na modalidade a cu
aberto e a utilizao de cianeto nos processos de produo mineira em toda a
provncia, promulgada em abril de 2003, como resultado do plebiscito popular
que votou pelo no minerao); b) um dispositivo de proteo ambiental
(amparo ambiental) que mantm parada a explorao na mina que era da Meridian Gold; c) a proibio de qualquer atividade de minerao (incluindo a pesquisa e a prospeco) em toda a faixa da cordilheira que v das provncias de
Santa Cruz at Ro Negro. Inspirados na experincia de Chubut, outras provncias seguiram seus passos, conforme detalhado no quadro na pgina seguinte.

. as resistncias ao projeto pascua lama e as mobilizaes


pela preser6ao dos glaciares e do ambiente periglacial
O projeto de minerao binacional Pascua Lama, na fronteira entre
a Argentina e o Chile, contempla a explorao de ouro, cobre e prata na alta
Cordilheira dos Andes, a mais de 5.000 metros de altitude, onde se encontram os glaciares, fundamentais para a regulao dos ecossistemas andinos.
Uma das principais caractersticas do projeto Pascua Lama precisamente seu
carter binacional, nico no mundo pela sua dimenso e nvel de investimentos, que rondam os US$ 3 bilhes.

19 Cf Unin de Asambleas Ciudadanas cerr su 15 encuentro debatiendo junto al Ro. Disponvel em: http://asambleasciudadanas.org.ar/

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Gabriela Scotto

Ano

Localidade

Leis provinciais

Contedo

2003

Chubut

Lei N 5.001

Probe a atividade de minerao de metlicos na modalidade a cu aberto e a utilizao de cianeto nos processos
de produo mineira.

2005 - Revogada
pela Lei 4738 em
2011

Rio Negro

Lei N 3.981

Probe o uso de cianeto e/ou mercrio no processo de


extrao, explorao e/ou industrializao de minerais
metlicos.

2007 - Depois
revogada.

La Rioja

Lei N 8.137

Probe a explorao a cu aberto com tcnicas correspondentes ao processo de lixiviao com cianeto, mercrio
ou qualquer substncia contaminante.

2007

Tucumn

Lei N 7.879

Probe a atividade de minerao de metlicos na modalidade a cu aberto e a utilizao de cianeto e mercrio nos
processos de minerao.

2007

Mendoza

Lei N 772

Probe a explorao mineira com cianeto, mercrio,


cidos sulfricos, e outras substncias txicas. Tambm
estipula que cada etapa (pesquisa, prospeco, explorao, e transporte/industrializao) deve ser aprovada pelo
Poder Legislativo.

2007

La Pampa

Lei N 2.349

Probe a minerao a cu aberto e o uso de cianeto em


qualquer etapa da minerao.

2008

Crdoba

Lei N 9.526

Probe em todo o territrio da provncia de Crdoba a


mega- minerao contaminante a cu aberto com uso de
substncias txicas, e minerao de urnio em todas as
suas formas.

S/D

San Luis

Lei N 634

Probe o uso de cianeto na minerao.

2011

Tierra del
Fuego

Lei N 853

Probe no territrio da provncia de Tierra del Fuego,


Antrtida e Islas del Atlntico Sur a explorao de minerais metlicos com a modalidade a cu aberto. Tambm
se probe o uso de cianeto e outras substncias na explorao dos recursos minerais metlicos, qualquer seja o
mtodo extrativo utilizado.

Elaborao prpria a partir de dados obtidos em: Asamblea de Las Heras por el Agua - Leyes provinciales
que prohben de alguna forma la actividad minera contaminante en la Argentina.
Disponvel em: <http://asambleadelasherasporelagua.weebly.com/leyes-provinciales.html>.
Acesso em 30.03.13.

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ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


O movimento de resistncia ao projeto Pascua Lama teve repercusso
em nvel internacional e conseguiu grande visibilidade, transformando-o num
caso emblemtico em matria ambiental. Foi realizado todo tipo de campanhas
pela proteo e conservao dos glaciares, passeatas em diferentes pases, inclusive no Canad, onde se encontra a matriz da empresa de minerao Barrick
Gold, responsvel pelo projeto. Tambm se intentou persuadir aos governos,
desde o nvel municipal at o nvel federal, para que considerem os impactos
ambientais irreversveis na alta montanha. Por sua vez se instalou com fora
o debate pela gua como direito fundamental, sobre a mega-minerao a cu
aberto, e em torno do uso do cianeto. As mobilizaes sociais em torno dos
glaciares geraram o cenrio para que esses temas chegassem s agendas legislativas chilena e argentina, embora com resultados diferentes.
Na Argentina, em 2007, o projeto de Ley de Presupuestos Mnimos para
la Proteccin de los Glaciares y el rea Periglaciar (Lei n 26148) foi aprovado
por unanimidade na Cmara de Deputados e por maioria no Senado. O projeto
tem por objetivo a preservao dos glaciares como reservas estratgicas de recursos hdricos e provedores de gua de recarga de bacias hidrogrficas. Nele
se probe e limita qualquer atividade nos glaciares e suas reas de influncia,
como a liberao de substncias contaminantes, a construo de obras, a explorao mineral, a instalao de indstrias, etc. O projeto obriga, ainda, a
inventariar e monitorar o estado dos glaciares. Por primeira vez, em um pas
latino-americano se sancionava uma lei que protegia os glaciares, constituindo
um fato indito em matria ambiental. Mas a presidente Cristina Kirschner
vetou o projeto.
Como j fora mencionado, a aprovao e sano definitiva aguardaram
at 2010. Esse ano, aps um acalorado debate que envolveu uma considervel
parte da sociedade, se logrou a aprovao e a sano da lei No. 26.639 de proteo aos glaciares aps uma disputada votao: 35 votos a favor e 33 contra a
aprovao do projeto.
No Chile foram elaborados alguns projetos de lei que ainda aguardam
discusso no, diferena da Argentina, onde se conseguiu a aprovao, em
2010, da lei No. 26.639 de proteo aos glaciares e ao ambiente periglaciar.
Contudo, o Chile est mais avanado no registro das bacias glaciares, mediante diversos mapeamentos e inventrios, restando ainda cerca de 25% dos
glaciares no inventariados.

consideraes finais
No so poucas as anlises que avaliam que, a despeito da responsabilidade dos governos provinciais na expanso do modelo mineiro, o Governo
Federal tem tido um papel fundamental nesse crescimento, ao apoiar diretamente os interesses empresariais. Exemplo disso foi o veto presidencial, em

49

Gabriela Scotto

2008, lei de proteo dos glaciares (Lei No. 24.618) que tinha sido aprovada
por ampla maioria no Congresso Nacional. Essa atitude do governo da Presidente Cristina Kirchner foi interpretada como um claro gesto de apoio ao projeto Pascua Lama (explorao de ouro e prata na cordilheira dos Andes) da
empresa Barrick Gold. Nesse mesmo ano, o governo declarou como sendo de
interesse nacional a explorao de potssio, por parte da empresa brasileira
Vale S.A. (Projeto Rio Colorado), na provncia de Mendoza, e entregou a essa
mesma empresa 60 ha. no porto de Bahia Blanca (provncia de Buenos Aires).
Por sua vez, as mobilizaes sociais vm demonstrando um considervel sucesso ao conseguir a aprovao de leis estaduais que probem ou
limitam consideravelmente a mega-minerao. importante tambm salientar
os plebiscitos e consultas populares no nvel municipal que, aps a vitria
do no, conseguiram barrar a instalao dos projetos no local. Para alguns
analistas, o sucesso das mobilizaes se deveu a trs fatores-chave: a) mobilizao capaz de articular diversos setores da populao; b) socializao e ampla
divulgao da informao; e c) construo de redes territoriais. Em algumas das
assembleias se destacam ambientalistas conhecidos, de longa trajetria profissional e militante. Contudo, conforme numerosas anlises descrevem, muitos dos participantes das assembleias so vizinhos que aprenderam sobre
questes ambientais e sobre minerao ao longo dos processos de resistncia
(SVAMPA, 2009, p.123ss; SVAMPA, SOLA ALVAREZ e BOTTARO, 2009, p.123ss).
Vale salientar que as leis resultantes das presses sociais, mais do
que declarar a proibio da minerao em tal ou qual rea (com exceo da proteo aos glaciares e reas periglaciares), restringem um tipo de minerao (a
mega-minerao) baseada fundamentalmente no uso de substncias contaminantes. No processo de argumentao, a dimenso ambiental envolvida nos
discursos e nas identidades mobilizadas, central.
Outro aspecto que me parece ser muito importante o fato das empresas de minerao serem estrangeiras, o que permite ampliar as alianas
com uma populao extralocal que sente que o pas e seus recursos naturais
esto sendo saqueados.
A situao atual instvel na medida em que continua uma forte
presso por parte das empresas de minerao em favor da explorao das jazidas e dos recursos minerais. Em fevereiro de 2012, o governo nacional e os
governadores das provncias com explorao mineral a cu aberto anunciaram
a criao da Organizacin Federal de Estados Mineros (OFEMI) com o objetivo
de propiciar a associao das empresas pblicas provinciais com as empresas
multinacionais mineiras. O documento foi assinado pelas autoridades de Jujuy,
Salta, Catamarca, La Rioja, San Juan, Mendoza, Neuqun, Ro Negro, Chubut e
Santa Cruz. A iniciativa conta com o apoio das empresas instaladas no pas.

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ARgentInA: LA MOntAA SIgUe en pIe gRAcIAS A SU gente


Num contexto no qual a minerao continua sendo considerada
poltica de Estado nada parece garantir que leis aprovadas no sejam posteriormente revogadas, o que exige uma constante vigilncia e mobilizao por
parte da populao, dos movimentos e dos coletivos que se opem megaminerao.

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Gabriela Scotto

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52

aRGenTina: MunicPios
livRes de fracking
diana Rodrguez lpez

A dinmica social e poltica que tem ocorrido na Argentina desde o


final de 2012, e que resultou na proibio em mais de trinta municpios da
tcnica conhecida como fracking, est intimamente relacionada a outras lutas,
ao longo da ltima dcada, em que as comunidades locais tm reivindicado o
direito de participar das decises relacionadas aos seus territrios.
Neste artigo analisaremos importantes aspectos polticos e institucionais do processo relativo aos municpios livres de fracking. Referimo-nos ao
quadro regulatrio em termos de direitos territoriais e recursos naturais e ao
contexto e grau de relevncia da mobilizao social. Tambm analisaremos as
alianas construdas a nvel nacional e os critrios ou argumentos acionados
tanto para a proposio de leis municipais (ordenanas) antifracking quanto
para o questionamento a outras leis que tiveram o intuito de frear a autonomia
municipal.

direitos territoriais e recursos naturais


A diviso territorial argentina foi estabelecida na reforma constitucional de 1994 como um sistema federal de base municipal. A autonomia
municipal reconhecida no artigo 123, consolidando a conformao de trs
ordens complementares de governo, quais sejam: a nao, as provncias e os
municpios. A articulao entre eles supe a confluncia de competncias,
domnios e jurisdies.

diana rodrGueS lPeS

Essa reforma introduziu igualmente a proteo ambiental com um mandato dirigido s autoridades dos trs nveis de governo. Esta competncia esteve
reservada at ento s provncias e com a reforma torna-se uma competncia concorrente, ou seja, entre os vrios nveis governamentais.
Com relao ao regime de propriedade dos recursos naturais, a reforma
constitucional introduziu uma alterao relevante nesta rea. No artigo 124 estabeleceu o domnio originrio dos recursos naturais s provncias: s provncias
corresponde o domnio originrio dos recursos naturais existentes em seus territrios.
De acordo com a doutrina, este pargrafo foi includo em resposta a
inmeras demandas provinciais sobre a inconstitucionalidade das leis de pesca e
hidrocarbonetos onde se daria uma extra limitao do governo federal quanto aos
poderes no delegados s provincias (IRIBARREN, 2006).
A despeito das inmeras discusses que tem havido sobre esse tema, o
domnio das provncias sobre os recursos naturais nunca esteve em questo. O
artigo 124 da Constituio outorga estatuto constitucional ao domnio que cada
provncia tem sobre seus recursos a fim de impedir que o Governo Federal
reclame a titularidade de recursos localizados em jurisdio provincial.
Quanto ao gs e petrleo, o marco legal dado pela lei 17.319, de 1967,
que foi alterada em 2006 pela Lei 26.197, tambm chamada Lei Corta. Esta altera o
artigo 1 da Lei 17.319, estabelecendo que as provncias assumam o poder de concessionar e administrar suas jazidas, sem prejuzo do direito da nao de ditar as
polticas gerais em matria de energia.
Alm disso, com essa lei, foram transferidas, de pleno direito, todas as
licenas de explorao e concesses de explotao de petrleo, assim como quaisquer outros contratos para a explorao e /ou explotao concedidos ou aprovados pelo Governo Federal no exerccio dos seus poderes, sem que isso afetasse os
direitos e obrigaes de seus titulares.1
Desde ento, as provncias tm legislado em matria de petrleo e gs,
definindo as condies para concesso tanto para explorao quanto para a explotao. No caso da provncia de Neuqun, por exemplo, o executivo provincial
responsvel por entregar as licenas de explorao e concesses de explotao,
definir os prazos de vigncia, identificar as reas da provncia nas quais interessa
promover a explorao e explotao de petrleo, atribuir e modificar as reas
concedidas a empresas estatais, fixar as compensaes reconhecidas por lei aos
proprietrios superficirios, entre outros. Alm disso, as provncias estabelecem
as respectivas autoridades de fiscalizao e controle fiscal e ambiental.2

1 Art. 2, Lei 26.197


2 Lei 2453 de Petrleo e Gs de Neuqun.

54

ARgentInA: MUnIcpIOS LIvReS De fRAckIng

primeira proibio e efeito domin


A histria dos movimentos sociais e suas reivindicaes contra o
avano de projetos extrativistas relevante por sua organizao, participao
e sua crescente conscincia a respeito da defesa territorial e da proteo dos
bens comuns, tendo a gua como a coluna vertebral.
No caso da primeira ordenana contra o fracking, a iniciativa no surgiu a partir da manifestao desses movimentos, mas por iniciativa de um
consejal3. Entretanto, foram eles que tornaram possvel essa via/ferramenta e
contriburam para a sua expanso em todo o territrio argentino.
Esta ordenana foi promulgada em 20 de dezembro de 2012 na cidade
de Cinco Saltos, provncia de Rio Preto. Sua localizao relevante j que se
trata de um municpio do Alto Valle que faz fronteira com a provncia de Neuqun. H dcadas extrai-se petrleo e gs nessa regio, embora a intensidade
e extenso sejam maiores em territrio neuquino. Toda a rea considerada
como de maior potencial de extrao de hidrocarbonetos no convencionais na
Amrica Latina, sendo conhecida como Vaca Muerta.
Cabe sublinhar que o Alto Valle do Rio Negro uma rea famosa a
nvel nacional e internacional pela produo de peras e mas, onde tambm
se encontra a cidade de Allen, que abordaremos mais a frente, e que em 2013
aprovou uma ordenana proibindo a tcnica.
Tambm necessrio mencionar que, antes do avano da explotao
de hidrocarbonetos no convencionais, esta rea j apresentava numerosos
passivos ambientais causados pela explotao convencional e uma considervel
contaminao4. A este respeito, um caso antecedente grave refere-se ao passivo ambiental deixado pela empresa qumica Indupa, que durante meio sculo
funcionou em Cinco Saltos onde espalhou, no entorno de suas instalaes,
fluidos e lamas txicas, com alta presena de mercrio. Quando um consejal
do Partido Comunista de Cinco Saltos tomou conhecimento dos impactos associados tcnica do fracking e de sua aplicao na provncia de Neuqun,
apresentou ao Conselho Deliberante o projeto de proibio, que foi aprovado
por unanimidade. Nesse caso, os antecedentes de Indupa pesaram na balana.

3 Um consejal um representante poltico de uma vizinhana eleito para encaminhar as


demandas de seus representados em uma instncia de deliberao sobre as polticas locais.
Conf. El rol del consejal disponvel em gob.gba.gov.ar. (Nota do Tradutor)
4 No X Seminrio de RedMuni, em 2009, sobre Municpios e Ambiente, em uma atividade da
Associao de Municpios da Regio dos Valles e Arredores, j se discutia a notvel contaminao por rompimento de dutos com seus consequentes derramamento de petrleo e guas
de formao, contaminando solos e rios Rio Neuqun e Rio Negro , vazamento de piscinas
de conteno, depsitos e instalaes, etc., contaminao dos lenis freticos, contaminao de rios por atividade mineira, com zona de chcaras e cultivos afetadas por substncias
txicas via canais fluviais e de irrigao etc.

55

diana rodrGueS lPeS

Utilizando-se das atribuies do poder executivo municipal, a Intendenta5 vetou a ordenana, mas o conselho recusou-se a acatar o veto por consider-lo
extemporneo, o qu tornou Cinco Saltos a primeira cidade livre de fracking
do pas e da Amrica Latina.
Os argumentos apresentados para a proibio e que a mantm at
hoje se referem: condio experimental de utilizao desta tcnica, o que no
permite saber exatamente quais sero os impactos ambientais; a ausncia de
uma poltica energtica de largo prazo, uma vez que a deciso pela explotao
de hidrocarbonetos no convencionais se deu em um marco poltico orientado
para a urgncia da durao dos mandatos polticos em detrimento de uma
anlise tcnica eficaz; ausncia de controle por parte dos municpios e estados provinciais, que j havia gerado inmeros danos ambientais. Assim, as
perguntas que surgiram foram: por que a tcnica, que havia sido proibida em
outros pases, como na Frana e na Bulgria, na Argentina foi anunciada como
a salvao para o dficit de energia? E como seria possvel aplicar as medidas
de controle ambiental sobre uma tecnologia desconhecida se isso sequer havia
sido garantido com relaao a explotao convencional?
O veto mencionado gerou uma alta publicidade a nvel nacional, despertando a curiosidade e ateno das assemblias socioambientais e consejales
de outras localidades do pas, que seguiram o modelo e promulgaram novas
ordenanas pas afora.
Onde primeiro se replicou a experincia foi em Entre Rios, provncia
litornea na fronteira com a Repblica Oriental do Uruguai. Ali o governo provincial e a companhia petrolfera YPF haviam assinado um acordo para fazer
avanar a explorao de petrleo.6 Durante a ltima dcada, as assemblias
socioambientais da provncia alcanaram um desenvolvimento importante e
protagonizaram a oposio construao de duas fbricas de celulose na cidade de Fray Bentos, na fronteira com o Uruguai. Com base nessa experincia,
surgiu a oposio ao fracking.
Ainda que essa provncia no tenha nenhuma experincia de explotao
de petrleo, frente aos anncios governamentais os argumentos se centraram na
necessidade de precauo, evitando qualquer ameaa de dano ao aqufero Guarani, uma das mais importantes reservas subterrneas de gua doce da Amrica
do Sul, compartilhada por Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai.

5 Ttulo que recebe o titular do poder executivo de um municpio. (Nota do tradutor)


6 O acordo foi assinado em 2010, antes da nacionalizao parcial da companhia petrolfera
YPF, e manteve-se em vigor aps a interveno do Estado.

56

ARgentInA: MUnIcpIOS LIvReS De fRAckIng


A provncia de Mendoza tambm com forte histria de mobilizao
em defesa da gua e do territrio, que a levou a promulgar uma lei provincial em 2007 para proibir minerao de larga escala, a cu aberto, a partir da
organizao de assemblias de vizinhos autoconvocadas comeou a criar
espaos de debate para discutir a questo do fracking e, assim, se alcanou a
promulgao de ordenanas que probem a tcnica. No entanto, os intendentes
de dois municpios Tupungato e General Alvear vetaram as leis, mas, graas
mobilizao social, os consejales rejeitaram os vetos.
Buenos Aires, provncia sem precedentes em matria de hidrocarbonetos, tambm foi atingida pela expanso da fronteira extrativa. Ali se anunciaram
acordo entre o governo provincial e YPF para explorar a Bacia Claromec, a sudoeste de Buenos Aires, uma regio com poucos antecedentes de mobilizao
socioambiental, exceto as cidades de Baha Blanca e Sierra de la Ventana. As
primeiras preocupaes a respeito da aplicao da tcnica do fracking em Buenos Aires surgiram nos Conselhos Deliberativos de Bahia Blanca e Guamin,
com destaque para essa ltima onde a iniciativa de um consejal ganhou maior
dimenso. Ele convocou reunies de consejales e organizaes ambientalistas
dos municpios sucetveis de serem afetados pela explotao de gs no convencional, para conscientizar sobre o que isso significaria em seus territrios
que possuam outras vocaes produtivas, como pecuria, agricultura e turismo. Essa iniciativa permitiu articular os testemunhos de representantes de
outros municpios como Cinco Saltos ao apoio tcnico de vrios especialistas
em petrleo e ONGs.
Outras iniciativas semelhantes ocorreram nas provncias de Neuqun
(Zapala) e Chubut (Epuyn e Puerto Pirmides).

o re6s
Embora os vetos dos poderes executivos municipais tenham se baseado no argumento de inconstitucionalidade das ordenanas, os conselhos municipais e a forte mobilizao nas ruas conseguiu apelar ao poder de polcia
ambiental para mant-los. No entanto, esta tendncia inverteu-se em Allen.
Esta cidade, na provncia de Rio Negro, conhecida como Capital Nacional da
Pera, foi declarada livre de fracking como Cinco Saltos e Villa Regina. Ao contrrio de outros locais, ali j estava se aplicando a questionada tcnica para
extrao de gs em formao arenosas de baixa permeabilidade nos campos de
produo de frutas. O governo provincial demandou a inconstitucionalidade
da ordenana junto ao Supremo Tribunal de Justia de Rio Negro por considerar
que os municpios no tm o poder de legislar em matria de hidrocarbonetos,
uma vez que estes so propriedades da provncia. Embora as concluses do
julgamento tenham reconhecido que

57

diana rodrGueS lPeS

os municpios tm em seu mbito territrial o poder de polcia ambiental deve exerc-lo sem invadir a esfera das competncias dos
poderes provinciais. Da que proibir, de forma absoluta a prtica de
explotao de hidrocarbonetos constitui uma interferncia direta e
imediata no exerccio das atribuies constitucionais da provncia .
(Rio Preto 11/28/13)

A justia atendeu a demanda apresentada anulando a ordenaa e o


governo municipal no apelou deciso. Assim, no mbito institucional foi ignorada a mobilizao que levou promulgao da ordenana e que demandava
o direito da comunidade de decidir sobre as polticas de desenvolvimento que
eram ali implantadas.

os municpios e seu poder/de6er de polcia ambiental


O grande desafio s ordenanas era evitar o veto por inconstitucionalidade, j que de acordo com o governo e setores empresariais, os municpios
estariam legislando em matria de recursos naturais, o que estava expressamente proibido, j que so de domnio exclusivo das provncias. Este argumento foi repetido, embora as ordenanas fossem claras em proibir a tcnica
de fracking nos ejidos7 municipais e no a atividade de explorao e/ou explotao de hidrocarbonetos.
Isto levou necessidade de gerar e debater critrios legtimos, tanto
a nvel normativo, como poltico e discursivo, que se centraram no poder de
polcia ambiental atribudo aos municpios. Poder de polcia para garantir efetivamente o direito fundamental de viver em um ambiente saudvel e equilibrado, adequado ao desenvolvimento humano, e para garantir que atividades
produtivas satisfaam as necessidades presentes sem comprometer as geraes futuras. Conforme estabelecido na Constituio, no artigo 41, o Estado
deve garantir o efetivo exerccio desse direito, proporcionando a sua proteo,
o uso racional dos recursos naturais e a preservao do patrimnio natural,
impedindo que outros o alterem ou destruam.
Entende-se que dos artigos 5, 41, 123 e 124 da Constituio decorre a
competncia concorrente e /ou compartilhada em matria ambiental entre as
autoridades federais, provinciais e locais, e que na sua qualidade de pessoa
jurdica pblica autnoma estes entes tm competncia para exercer o poder
de polcia e para impor os alcances e contedos das normas nas ordens
institucional e poltica e nos regimes administrativo, econmico e financeiro.
Tambm foi utilizado o aporte da jurisprudncia da Corte Suprema de Justia

7 Ejidos so terras comuns de uso coletivo (Nota do tradutor)

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ARgentInA: MUnIcpIOS LIvReS De fRAckIng


Nacional para dar fora ao argumento de polcia ambiental municipal onde h
referncias concorrncia de competncias:
A jurisdio nacional compatvel com o exerccio do poder de polcia por parte das provncias e municpios, uma vez que a regra a
existncia de competncia partilhadas entre o Estado nacional e as
provncias (...).
A polcia ambiental no escapa s condies exigidas a toda atribuio
concorrente, de maneira que no h impedimento no ditado de disposies locais nesta matria desde que no conduza a uma repulso
efetiva entre as diferentes ordens normativas.
O que deixa a salvo a inquestionvel capacidade das autoridades locais de aplicar os critrios de proteo ambiental que considerem necessrios para o bem-estar da comunidade para a qual governam (...)
Isso de acordo com os poderes conferidos pelos artigos 41, 121, 122,
123 e 124 da Constituio para as provncias e municpios.8

Dadas as inmeras denncias de danos ocasionados, principalmente


nos Estados Unidos, pelo uso sistemtico desta tcnica e sua natureza experimental, recorreu-se proibio amparando-se no princpio da precauo contido na legislao ambiental nacional9. O princpio pressupe que, embora no
haja certeza cientfica ou informao suficiente de um efeito negativo sobre
o meio ambiente, apenas a existncia de risco que possa causar danos srios
ou irreversveis justificativa para que se tomem medidas que retrinjam ou
proibam as atividades presumidamente arriscadas baseando se em estudos
cientficos objetivos de avaliao preliminar, mesmo que, em ltima instncia,
as medidas sejam adotadas sobre as convices de razoabilidade, sem base
cientfica suficiente.

os 6etos
Diante dos vetos que foram apresentados s ordenanas na provncia
de Mendoza, por exemplo, os municpios apelaram para a Lei Orgnica dos
Municpios n 1079 para levantar outras questes que, sim, consideravam sua
competncia frente expressa proibio constitucional de legislar sobre recursos de hidrocarbonetos. Foram arrolados argumentos referentes ao poder de
legislar sobre assuntos de sade pblica, e, no caso de indstrias ou atividades
perigosas, em particular o disposto no art. 80 inc. 2. (desinfeco do ar, gua e
8 Corte Suprema de Justia da Nao em processo Empresa Distribuidora Norte SA Distribuidor (Edenor) c / Municpio de Pilar para ao declaratria de constitucionalidade 18/10/2011 - Processo: 334: 1113
9 Art 4. Lei 25.675. Lei Geral do Ambiente.

59

diana rodrGueS lPeS

das habitaes), 5 (a regulamentao dos estabelecimentos ou indstrias classificadas como desconfortvel ou insalubre, podendo definir sua localizao
e ordenar a sua remoo quando no forem cumpridas as condies impostas
para seu exercicio ou que vier a ser incompatvel com a sade pblica) e 12 (a
adoo geral de todas as medidas possveis para assegurar a sade e o bemestar da populao, seja evitando as epidemias, reduzindo os efeitos ou prevenindo as causas que podem produzi-las, compreendendo entre tais medidas o
fechamento de instalaes pblicas e visitas domiciliares).
Alm disso, a lei provincial n 8051 de ordenamento territorial e usos
da terra somente d aos municpios o poder de ordenar o seu territrio se
observado critrios de sustentabilidade e equidade. Tambm condiciona a
aprovao de novas atividades, mesmo que submetidas ao processo de Avaliao
de Impacto Ambiental provincial, Declarao de Impacto Ambiental, outorgada pelos municpios (art. 28) e obriga os municpios a elaborar o Plano Municipal de Ordenamento Territorial como medida preventiva para evitar que
as atividades novas possam ocasionar desequilbrios territoriais, prejudicar o
meio ambiente ou causar a degradao territorial, sob qualquer forma.
Ou seja, o municpio tem o poder de ordenar seu territrio, de modo
que as atividades que possam degrada-lo sejam proibidas ou restringidas
desde que no colidam com as normativas nacionais e provinciais. Neste
caso, o poder de proteger a terra e territrio ambientalmente tambm reside
na jurisdio municipal.
Um argumento recorrente para atacar as ordenanas refere-se ao
fato de que as concesses petrolferas possuem direitos adquiridos frente
a qualquer outro direito que se intente reclamar. Pois bem, a Suprema Corte
de Justia de Mendoza estabeleceu que os chamados direitos adquiridos
prevalecem, desde que no violem os direitos ambientais. Ou seja, diante
da presuno de dano, atendendo ao princpio da precauo, prevalecem os
direitos ambientais.10

mudana de eixo: a gua como base para a proibio


Nos municpios do centro e sul da provncia de Buenos Aires, em
Tandil especificamente, ocorreram aes que mudaram o eixo argumentativo,
focadas na proteo da guas a partir das ameaas aos aquferos associadas ao
uso de fracking, no poder local de legislar sobre questes ambientais e no fato
de ser a zona uma rea com estresse hdrico.
Foi ento aprovada a proibio, em todo o territrio de Tandil, da obteno de gua para todo o sistema de coleta instalado ou a instalar-se em
10 Caso Assoc. Oikos Rede Ambiental c / Governo de Mendoza por amparo e SOSA, Eduardo. Aportes para el veto de la ordenana. Trabalho interno organizaes OIKOS - OPSur. 2013.

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ARgentInA: MUnIcpIOS LIvReS De fRAckIng


cursos ou corpos hdricos superficiais ou subterrneos a fim de ser utilizado
na tcnica de fraturamento hidrulico (fracking) e em qualquer mtodo e/ou
tcnica que possibilite, permita ou aumente a extrao de gs e/ou petrleo do
solo e de outros hidrocarbonetos no convencionais, at que seja cientificamente demonstrado sua segurana para o ambiente11.

municpios: o mbito mais prximo aos 6izinhos


Embora os cidados reivindiquem desenvolvimento local, a qualidade
do crescimento assim como a forma como seus benefcios e danos so distribudos so temas relevantes que se colocam acima da mera expanso de tecnologias, e que se relacionam tanto participao individual quanto coletiva
nas mudanas ou polticas sobre a estrutura econmica e social.
A ausncia de informaes oficiais tambm fez com que as mobilizaes em torno das dvidas relacionadas segurana desta tcnica fossem
mais incisivas no que tange a demanda por participao. Isso porque, ao no
ter acesso adequado a respeito dos planos e decises que esto sendo tomados sobre os territrios, tcnicas, materiais e atividades que podem envolver
qualquer perigo s comunidades, a populao colocada em posio de vulnerabilidade coletiva. Uma das preocupaes que, ainda que haja orgos municipais responsveis pela gesto ambiental, eles tm dificuldades, em termos
de capacidade institucional, pela limitao de recursos, falta de pessoal e evidente ausncia de vontade poltica para resolver os problemas relacionados s
questes ambientais.
A demanda social ocorre dentro de um marco que reconhece o municpio como a esfera governamental mais prxima dos cidados, que tenderia
a ser mais gil no controle sobre as atividades que possam afetar o meio ambiente. essa condio que faz com que se deva reconhecer a sua competncia
em matria ambiental.

concluses
A interpretao das normas sobre direitos humanos e as garantias
constitucionais nos faz pensar que as demandas coletivas locais em defesa
do territrio, da gua e das vocaes produtivas que lhe so prprias frente
a ameaas latentes so vlidas e legtimas e esto acima das polticas energticas tomadas sem participao social e contra a vontade popular.

11 Conf. A voz de Tandil, 22/02/14

61

diana rodrGueS lPeS

eferncias
ALLEN haba prohibido el fracking, el STJ dijo no. rionegro.com.ar. 29 Nov 2013. Disponvel
em
http://www.rionegro.com.ar/diario/allen-habia-prohibido-el-fracking-el-stj-dijo-no1388628-9701-nota.aspx. Acessado em 06 Nov 2014.
AMERISO, C.; BENITEZ, E., MACERATESI, G. La adopcin de polticas medioambientales para
el desarrollo sostenible. In. X Seminario de la Red Nacional de Centros Acadmicos dedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos Locales (RedMuni). Anais. Buenos Aires: Secretara de Gabinete y Gestin Pblica. 2009.
DAZ, R.R.; DE LA VEJA, A. Dominio municipal pblico y privado: articulacin de competencias para el ordenamiento territorial ambiental. In. X Seminario de la Red Nacional de
Centros Acadmicos dedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos Locales (RedMuni).
Anais. Buenos Aires: Secretara de Gabinete y Gestin Pblica. 2009.
IRIBARREN, F. Acerca del dominio originario de los recursos naturales. Revista de Derecho
Ambiental n 5, p. 55-65. 2006.
PARENTI, L.; MONJE, M. F. Municipios y Medio ambiente. Un anlisis sobre la actividad de
la Asociacin de Municipios de la Regin de los Valles y la Confluencia. . In. X Seminario
de la Red Nacional de Centros Acadmicos dedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos
Locales (RedMuni). Anais. Buenos Aires: Secretara de Gabinete y Gestin Pblica. 2009.
TANDIL se suma a los municipios libres de fracking. La Voz de Tandil. Tandil (Argentina) 20
Fev. 2014. Disponvel em http://www.tandilnoticias.com/noticias/Pol%C3%ADtica/10:4120/
Tandil-se-suma-a-los-Municipios-libres-de-fracking.html. Acessado em 06 Nov 2014.

62

PeRu: aGRiculTuRa x MineRao


Mara sert Mansur
Porque a vida um tesouro,
agricultura sim
E ela vale mais que o ouro,
mina no.
O povo unido jamais ser vencido.
O povo no se vende,
o povo se defende.
O povo est pedindo,
o acordo geral.
Que se respeite a democracia e a consulta popular.1

apresentao do caso
A Repblica do Peru um pas latino-americano notrio por priorizar grandes investimentos no setor mineral, ao mesmo tempo em que reconhecido pela forte resistncia popular aos empreendimentos do setor e seus
impactos na produo e reproduo da populao camponesa. Por sua larga
histria com a extrao mineral, os movimentos sociais, organizaes e instituies peruanas desenvolveram uma base de reflexo ampla sobre o tema.
A diversa produo de material terico e formativo por grupos como Cooper-

1 Trecho da msica Consulta Popular, retirada do documentrio Tambogrande: mango, murder, mining. Traduo minha. Filme disponvel no link: www.guarango.org/tambogrande

Mara Sert ManSur

Accin2, Grufides3, FedePaz4, RedGE5, Plataforma Interinstitucional Celendina,


Observatorio de Conflictos Mineros en el Per6 e inmeros outros, permitiu um
aprofundamento mpar do debate sobre a minerao no pas e o seu papel no
panorama global.
Neste cenrio, e abordando o tema das reas livres de minerao, o
presente artigo oferecer, no primeiro momento, um panorama geral do pas e
das mudanas polticas e sociais que estruturam o novo contexto poltico e jurdico que garantiu a imposio das lgicas de mercado e da neoliberalizao,
o que aprofundou ainda mais a histria de dependncia econmica do Peru na
explorao de seus bens comuns, consolidando o pas como uma sociedade extrativista por excelncia (HOETMER, CASTRO, DAZA, DE ECHAVE e RUIZ, 2013).
J na segunda parte, destaco o caso da consulta popular do distrito
de Tambogrande, localizado na regio de Piura, norte do pas, no ano de 2002,
o qual se tornou emblemtico por ser o primeiro referendo de crter comunitrio relacionado minerao em grande escala no mundo7. O referendo fez
parte de uma longa luta da populao de Tambogrande para impedir a instalao do projeto da empresa canadense Manhattan Minerals sob suas terras.
A abordagem desse caso revela ao menos duas questes essenciais no debate
sobre a minerao: a impossibilidade de convivncia entre a atividade mineral
e a agricultura8, devido ao carter intrinsicamente predatrio da atividade extrativa e a negao do poder de deciso das populaes sobre o uso de seu
prprio territrio. Em Tambogrande, a consulta popular demonstrou a fora
da articulao dos grupos locais, que resultou no cancelamento do projeto
mineral. importante destacar que apesar da atividade agrcola ter grande
relevncia no pas, o Peru um dos pases com menor rea de terra cultivvel
per capita do mundo. As zonas ridas, semiridas e sub-midas atingem 38%
do territrio, onde se localizam 90% da populao (PEAFIEL e NETTO, 2005).
No podemos perder de perspectiva que o extrativismo no consiste
somente na extrao de grandes quantidades de bens comuns, mas sim na
configurao de um sistema poltico, econmico e jurdico, e de um imag2 Ver http://www.cooperaccion.org.pe/
3 Ver http://www.grufides.org/
4 Ver http://www.fedepaz.org/
5 Ver http://www.redge.org.pe/
6 Ver http://www.cooperaccion.org.pe/observatorio-de-conflictos-mineros-del-peru
7 Em 2002 a populao de Tambogrande ganhou o prmio da National Coordinator of Human Rights pela campanha na defesa do direito de decidir sobre o estabelecimento de um
empreendimento em seu territrio.
8 O caso de Tambogrande trata especialmente da agricultura, mas estudos j demonstraram
que a minerao uma fora centrpeta que inviabiliza as economias locais antes existentes.
A populao se torna refm das modificaes que passam a ocorrer no territrio.

66

peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


inrio cultural e identitrio que permite o seu desenvolvimento e legitimidade
atravs do discurso de naturalizao da atividade e de sua necessidade (HOETMER, CASTRO, DAZA, DE ECHAVE e RUIZ, 2013). Deste modo, as lutas de enfrentamento a esta lgica possuem importncia sem igual.

conTexTo nacional
. caractersticas do pas
O Peru um pas com extenso territorial de 1,2 milhes de Km (uma
rea equivalente ao estado do Par), banhado pelo Oceano Pacfico e faz fronteira com o Brasil, Equador, Colmbia, Bolvia e Chile9. Segundo estimativa de
2014, a populao composta por 30,1 milhes de habitantes, dos quais 77,3%
residem em rea urbana e 22,7% em rea rural (CIA, 2014). H no pas 24 departamentos e uma provncia constitucional (El Callao10). Os departamentos so
constitudos por provncias, que atualmente somam ao menos 195, e estas so
formadas por distritos.
O pas dividido em trs regies topogrficas e climticas distintas:
Costa (centro da atividade industrial, comercial e agrcola do pas. Lima, a capital, localiza-se nesta regio), Serra (abrange as montanhas dos Andes) e a Selva
(regio mais extensa e menos povoada, onde est situada a Floresta Amaznica,
que cobre 60% do territrio), congregando grupos sociais e culturais heterogneos que possuem dialetos distintos. Entretanto, as lnguas mais faladas no
pas so o espanhol, quchua (falado pelas populaes da Serra) e aymara (falado no departamento de Puno)11.
O pas organizado politicamente como uma Repblica presidencialista com sistema multipartidrio. O chefe do Estado o(a) presidente(a)
democraticamente eleito(a) para um mandato de cinco anos, com possibilidade
de reeleio12. As eleies so diretas e obrigatrias para todos entre 18 e 70
anos de idade. O(a) chefe de Estado indica quem ocupar o cargo de Primeiro
Ministro, assim como o restante do conselho de ministros. O Congresso uni-

9 Para saber mais acessar: http://www.ibge.gov.br/paisesat/main.php?fips=PE e https://


www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/pe.html
10 A provncia Callao um distrito poltico-administrativo do Peru que possui autonomia
regional e seu prprio governo. A provncia parte da capital do pas, Lima, e onde se encontra o Aeropuerto Internacional Jorge Chvez.
11 Ver http://www.embperu.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=53&I
temid=81
12 O Presidente pode ser reeleito para mais um mandato. Depois de mais um mandato constitucional, pelo menos, o ex-presidente pode concorrer novamente, com as mesmas condies.

67

Mara Sert ManSur

cameral e composto por 130 parlamentares. Sua mais recente Constituio


data de 1993 e foi proclamada sob o governo do Presidente Alberto Fujimori,
vindo a substituir a constituio de 1979.
Os indicadores econmicos do pas em 2013 revelam um Produto Interno Bruto (PIB) de US$ 210,3 bilhes e um PIB per capita de US$ 11,1 (CIA,
2014). Sua composio majoritariamente do setor de servios (56,1%), seguido
da indstria (37,6%) e agricultura (6,3%). A populao economicamente ativa
(PEA) est concentrada nos setores de agricultura, silvicultura, pesca e minerao, com 27% do total, acompanhado pelo setor de servios no pessoais
(26%), comrcio (18%), indstria (11%) e servios pessoais (10%)13. Nas ltimas
dcadas o crescimento do PIB no pas foi estimulado pelas exportaes, tendo
a minerao um papel decisivo (BARROS e HITNER, 2010).
J os indicadores sociais apontam, segundo estimativa de 2012, para
um ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,741, o que, em princpio,
pode ser considerado alto, mas que na verdade esconde a enorme desigualdade
social que persiste na estrutura social do pas atravs dos contrastes geogrficos - com o litoral sendo muito mais beneficiado pelas polticas pblicas do
que a regio amaznica e a selva14. Vale destacar que 15% da populao no tm
acesso gua potvel, 29% no tem acesso rede sanitria e os gastos pblicos
com educao e sade em 2009 no passaram de 2,7% do PIB15.

. agentes econmicos e estrutura do mercado


O pas andino, desde sua conquista pelos espanhis, um importante
local de explorao (ou extrao) de minrios. Em 2008, 40% dos recursos aurferos do mundo estavam concentrados em seu territrio,16 principalmente
na regio de Cajamarca, onde se encontra a maior mina de ouro da Amrica
Latina. O pas ainda o maior fornecedor mundial de prata, terceiro maior de
cobre e zinco e quinto maior de ouro. Em funo do alto valor desses recursos,
sua exportao sustentou o crescimento do PIB peruano em vrios perodos
de sua histria (BARROS E HITNER, 2010). Minrios de cobre, chumbo, zinco,
13 Conforme o relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil de 2013, intitulado
Como exportar Peru, nos ltimos anos h uma maior concentrao da PEA nas atividades
de servios, muito embora o setor extrativo e de transformao de matria-prima continuem
a concentrar o maior nmero de trabalhadores. Ver http://www.brasilglobalnet.gov.br/ARQUIVOS/Publicacoes/ComoExportar/CEXPeru.pdf
14 Ver http://noticias.terra.com.br/ciencia/sustentabilidade/onu-mudancas-climaticas-ameacamdesenvolvimento-humano-no-peru,9cc4433116492410VgnCLD2000000ec6eb0aRCRD.html
15 Idem nota 2.
16 Ver: http://www.wharton.universia.net/index.cfm?fa=viewArticle&id=1611&language=
portuguese

68

peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


estanho, ferro e prata foram os principais produtos exportados pelo pas no
ano de 2012, como observado na tabela 1 : Composio das Exportaes (2012).
Tabela 1 : Composio das Exportaes (2012)17
Descrio

Percentual

Minrios

29,20%

Ouro e pedras preciosas

22,10%

Combustveis

11,70%

Cobre

2,77

Resduos das indstrias alimentares

4,20%

Vesturio de malha

3,10%

Caf, ch, mate e especiarias

2,50%

Frutas

2,00%

Pescados

1,60%

Hortcolas

1,30%

Subtotal

83,60%

Outros produtos

16,40%

Total

100,00%

Fonte: Documento Peru Comrcio Exterior, p.8.

Somando os itens referentes ao setor extrativista, constata-se que


eles respondem por 65,7% das exportaes peruanas. Em contraposio, as
importaes so compostas, em grande parte, por bens industrializados, como
mquinas mecnicas, combustveis, automveis, mquinas eltricas, plsticos, ferro e ao, cereais e borracha18.
O quadro proporcionado, com mais de 50% das exportaes peruanas
pertencendo categoria de produtos primrios, indica uma vulnerabilidade
implcita na estabilidade interna do pas frente demanda internacional. Durante a dcada de 2000, o aumento dos preos das commodities minerais no
mercado internacional beneficiou diretamente as economias de muitos pases
17 Ver documento na integra: http://www.brasilglobalnet.gov.br/ARQUIVOS/IndicadoresEconomicos/INDPeru.pdf
18 Idem nota 2, pgina 9.

69

Mara Sert ManSur

na Amrica Latina, como a do prprio Peru, e permitiu um crescimento exponencial do setor extrativo nessa regio19. Assim, a arrecadao tributria,
a balana comercial e as projees de crescimento desses pases vm se pautando por uma relao de dependncia para com a demanda desses produtos
no mercado internacional.
Um dado que permite traar um paralelo com o Brasil e nos d a dimenso da importncia do setor mineral no Peru foi divulgado pelo Instituto
Brasileiro de Minerao (IBRAM), revelando que o Brasil, embora sete vezes
maior que o Peru em extenso territorial, destinou, em 2011, apenas 60% do
valor investido no pas andino em investigao geolgica20.
Conforme dados do Ministrio de Energia e Minas do Peru, o pas o
segundo maior receptor de investimentos de explorao de minrios na Amrica Latina e o sexto maior do mundo21. De acordo com o documento lanado,
em 2010, pela ApexBrasil e pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC)22, o Investimento Estrangeiro Direto (IED) no Peru
passou de 4,5% em mdia do PIB, entre 1990 e 2000, para 25%, em 200723.
Os setores apontados como maiores recebedores destes investimentos estrangeiros foram telecomunicaes, minerao, indstria manufatureira, finanas e energia. Dados de 2013 no indicam mudanas considerveis, com
85,9% do IED concentrado nos setores de minerao, finanas, comunicao,
indstria e energia (PROINVERSIN, 2013)24.
Igualmente evidenciado pela publicao organizada pela Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) O investimento estrangeiro
direto na Amrica Latina e Caribe25, o IED dos pases da Amrica Latina, de
uma forma geral, cresceu atravs dos anos, sobretudo pelo impulso nos investimentos no setor de recursos naturais, dada a positiva evoluo dos preos
das matrias-primas no mercado internacional26. Na mesma linha, o docu-

19 Principais parceiros econmicos exportaes: China (17%); Estados Unidos (13,4%); Canad (17,4%); Japo (5,7%); Espanha (4%); Chile (4,4%); Coreia do Sul (3,4%); Alemanha (4,1%);
Brasil (3,1%). (Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, 2013)
20 Ver http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=208
21 Ver http://cenarioestrategico.com/?p=500
22 Ver http://www2.apexbrasil.com.br/media/estudo/1110PerfilPeru_20130301172031.pdf
23 O fluxo de IED em 2008 foi de US$ 6,9 e em 2009 de US$ 6,4, havendo uma pequena retrao
superada em 2010, onde o IED foi de US$ 8,4. Ver pgina na internet do ProInversin, link: http://
www.investinperu.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=0&jer=5652&sec=1
24 Ver pgina na internet da Agncia de Promoo do investimento privado no Peru ProInversin: http://www.investinperu.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=0
&jer=5652&sec=1
25 Ver http://www.eclac.org/publicaciones/xml/1/46571/2012-183-LIEP-WEB.pdf
26 A histria da explorao mineral no Peru est ligada s empresas estrangeiras. A exceo

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


mento referido no pargrafo anterior observa que entre 1990 e 1997 os investimentos em explorao tiveram um aumento de 90% no mundo todo, 4 vezes
na Amrica Latina e 20 vezes no Peru. Nesse cenrio, em 2003 a minerao j
representava 57% de toda a exportao do Peru e 37% dos investimentos estrangeiros diretos no pas27. Nos anos seguintes, as exportaes referentes ao
setor mineral variaram de 56,4% em 2005 a 59,1% em 201128 (INEI, 2014).
Em relao aos seus parceiros comerciais, o Peru assinou inmeros
acordos com diferentes pases, como EUA, Canad, Chile, Brasil, Cingapura,
Tailndia, Japo, Coreia do Sul, alm da Unio Europeia. Seu principal parceiro
comercial a China, tendo assinado em 2008 o Acordo de Livre Comrcio com
o pas asitico. De acordo com o material do MDIC e ApexBrasil, o acordo teve o
objetivo de impulsionar no s o comrcio entre os dois pases, mas tambm a
entrada de investimentos chineses no Peru, em setores como minerao, energia
eltrica, energia elica, petrleo, gs e pesca29 (APEX-BRASIL, 2010, p. 23).
O mesmo documento indica os EUA como o principal fornecedor das
importaes peruanas, com sua participao mantendo-se praticamente inalterada durante os anos 1990 e 2000. Entretanto, observa-se que a presena
chinesa cresceu consideravelmente no perodo, tendo, de 2003 e 2008, passado do terceiro para segundo maior fornecedor do pas, com um aumento de
participao de seis pontos percentuais. O principal setor a impulsionar esse
crescimento da China nas importaes peruanas foi a siderurgia. Com isso, o
setor, que era quase irrelevante nas importaes totais advindas da China em
2003, tornou-se o segundo mais significativo em 2008 (APEX-BRASIL, 2010, p.36).

. marco regulatrio
Inmeros so os materiais que destacam a longa histria do Peru com
a minerao. O artigo Mining & Development in Peru30 aborda essa histria,
mas demonstra que o setor obteve um rpido crescimento a partir de 1990.
Este crescimento foi dado como consequncia das polticas implementadas no

foi durante os anos do governo militar, 1968 a 1975, quando se nacionalizou uma srie de
empresas, entra elas empresas mineiras que pertenciam ao capital externo (Merino, 2008).
27 Idem nota 9.
28 Para informaes mais detalhadas acessar a pgina na internet do Instituto Nacional de
Estatstica e Informtica (INEI). Link: http://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/
economia/
29 Perfil-Pas: Peru. Org. por ApexBrasil e Ministrios do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, 2010. Ver:
http://www2.apexbrasil.com.br/media/estudo/1110PerfilPeru_20130301172031.pdf
30 Artigo publicado pela Peru Support Group, 2007. Ver:
http://www.perusupportgroup.org.uk/files/fckUserFiles/file/FINAL%20-%20Mining%20
and%20Development%20in%20Peru.pdf

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Mara Sert ManSur

governo de Alberto Fujimori (1990-2000), com o objetivo de criar no pas um


ambiente poltico e econmico que incentivasse a participao da iniciativa
privada na economia. Para isso, Fujimori promoveu reformas, iniciou um programa de privatizaes, realizou mudanas na legislao, investiu em obras de
infraestrutura, etc.
Duas leis merecem destaque nesse sentido: o Decreto Legislativo N 757,
conhecido como Lei para o crescimento do investimento privado (1991) e o Decreto Legislativo N 662, conhecido como Lei para a promoo de investimentos estrangeiros (1991). Ambas promoveram mudanas substanciais nas polticas de investimento privado no pas, tais como: a eliminao da Autoridade
Ambiental Nacional, transferindo as competncias ambientais aos respectivos
Ministrios31; abolio de toda a reserva, parcial ou total, em favor do Estado
para a realizao de atividades econmicas ou para a explorao de recursos
naturais, com exceo das reas naturais protegidas as reservas somente
tero uso caso o Congresso Nacional estabelea por lei que h interesse social
ou de seguridade nacional nas reas; e a criao de um regime de estabilidade
jurdica para os investimentos estrangeiros, ao determinar que o Estado promova e garanta a estabilidade em todos os setores da atividade econmica,
estabelecendo, assim, igualdade de condies para investidores estrangeiros e
nacionais, livre acesso a crdito interno, etc.
A Constituio peruana de 1993 selou este cenrio e permitiu s empresas mineiras um arcabouo legal que as blindou, privilegiando o setor
atravs de convnios de estabilidade tributria e jurdica. Uma das mudanas mais significativas da nova Constituio foi a eliminao do carter
inalienvel das terras das comunidades campesinas e nativas, permitindo que
as mesmas entrassem no mercado de terras e fossem negociadas, aumentando
a vulnerabilidade dessas populaes ao retirar-lhes a terra comunal e permitir
a sua transferncia a terceiros, que poderiam ser no produtores e, assim,
consentindo sua apropriao especulativa. Outra modificao de destaque foi
o processo de concesso dos recursos naturais, os quais, na Constituio de
1979, eram patrimnio exclusivo da Nao e pertencente ao Estado32. A partir
da nova constituio o Estado soberano no aproveitamento dos recursos naturais,

31 No Peru, a licena ambiental concedida por ministrios setoriais especficos. Deste


modo, as licenas da minerao so dadas pelo Ministrio de Energia e Minas e, por exemplo,
o licenciamento de atividades de transporte realizado pelo Ministrio dos Transportes. O
Ministrio do Meio Ambiente, que somente foi criado no pas em 2008, no tem participao
direta na avaliao dos projetos.
32 Informaes retiradas do livro Legislacin Minera em el derecho comparado: los casos de
Chile, Ecuador, Per, Guatemala El Salvador. Organizado pelo Observatrio de Conflitos Mineros
de Amrica Latina, OCMAL e Fundacin Ecumnica para el Desarrollo y la Paz, FEDEPAZ, 2012.

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


renovveis e no renovveis, estabelecendo em lei as condies para a utilizao e concesso a particulares33 (OCMAL e FEDEPAZ, 2012).
Outro quadro interessante sobre o pas feito pela organizao
CooperAccin34 ao dividir a minerao peruana em trs fases35:
1. A entrada em produo de Yanacocha36 e alguns outros empreendimentos mineiros a partir de 1993. Este perodo denominado como efeito
Yanacocha, pois permitiu um grande crescimento do PIB pela minerao, com
grande destaque para o ouro;
2. A partir de 2011, com a entrada em produo de Antamina37 (complexo mineral de cobre, zinco, concentrados de molibdnio, chumbo e prata)
e alguns outros projetos e ampliaes, o dinamismo do setor foi grande, havendo uma diminuio a partir do ano de 2009 (crise econmica mundial);
3. Indicao de que desde 2012 iniciou-se uma nova etapa de expanso da minerao. Depois de alguns anos (2009-2011) com taxas negativas, o
PIB mineiro retornou a seu crescimento, baseando-se na maior produo de cobre (entrada em atividade da Antapaccay, Toromocho, Las Bambas, Constancia,
que se somaro ampliao da produo de Cerro Verde e Toquepala, entre
outros empreendimentos). Este movimento permitir a duplicao da extrao
de cobre no pas.
Como j exposto, o governo de Alberto Fujimori um marco nas
transformaes atuais do Peru e solidificou a entrada do pas na era neoliberal. Contudo, segundo material organizado por OCMAL e FEDEPAZ (2012), foi
o governo de Alan Garcia (1985-1990) quem radicalizou o modelo econmico
primrio exportador e a abertura do pas ao mercado internacional38.
Com o novo alargamento mineral no pas, o governo lanou pacotes
de reformas como forma de impulsionar ainda mais os investimentos. Tais
reformas visam garantir maior agilidade: 1) no processo de acesso terra para
33 No Peru as concesses se outorgam por tempo indeterminado e so irrevogveis, perante
o cumprimento de todas as obrigaes legais pelo particular (OCMAL e FEDEPAZ, 2012).
34 CooperAccin uma organizao no governamental peruana que vem atuando no debate sobre alternativas ao extrativismo atravs de estudos, consultorias e associaes com
governos locais, organismo pblicos, movimentos sociais, ONGs nacionais e internacionais e
etc. Ver: http://www.cooperaccion.org.pe
35 Ver http://www.cooperaccion.org.pe/actualidad-minera-del-peru-171/66-actualidadminera-del-peru-171/883-las-paradojas-del-crecimiento-minero-y-la-tributacion-en-el-peru
36 Para saber mais, ver: http://www.yanacocha.com.pe/la-compania/quienes-somos/
37 Ver http://www.antamina.com/en/index.php
38 Importante lembrar que Alan Garca chegou ao poder atravs do Partido Aprista Peruano
(PAP ou APRA), que se colocava como alternativa no jogo democrtico, e com a promessa
de reverter o neoliberalismo, acabar com a inflao e redistribuir a renda em favor dos mais
pobres (Barros; Hitner, 2010, p. 146).

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Mara Sert ManSur

as obras de infraestrutura, viabilizando assim uma srie de projetos, sem levar em conta que o tema motivo de conflitos em vrias regies do pas; 2) na
aprovao dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA), aprovando-os em menos
de 100 dias, sob a ameaa de punio para os funcionrios que no conseguirem cumprir os prazos 39.

conTesTao social
. aspectos gerais
O Observatrio de Conflitos Mineiros do Peru acompanha e relata os
inmeros conflitos no pas e aponta as tendncias do setor. Atualmente o sul
do pas colocado como promessa para tornar-se o centro de uma forte expanso mineral nos prximos anos, incluindo o cobre como ator principal. Boletim
organizado por CooperAccin, de fevereiro de 2014, reafirma a expanso do
setor e uma nova etapa, sustentada, sobretudo, pelo cobre40, que aparece em
primeiro lugar, com 60% dos investimentos referentes a projetos mineiros, seguido pelo ouro, com 16,4%, e ferro, com 11,8% 41.
No incio da dcada de 1990 o territrio peruano apresentava poucas
concesses para o desenvolvimento da atividade mineral. Entretanto, como j
assinalado, a partir de 1994 iniciou-se o primeiro momento de crescimento das
concesses, que mesmo com oscilaes delinearam o cenrio atual (COOPERACCIN, 2013)42. O alargamento foi tal que permite que um quinto do territrio
peruano viva hoje em permanente convulso social43.
As trs figuras a seguir aludem s concesses minerais no Peru e nos
do a dimenso, tanto da extenso territorial das mesmas, no ano de 2009,
quanto da sua evoluo entre os anos de 2002 a 2007 (com um crescimento
39 No 12 Relatrio do Observatrio de Conflitos Mineiros do Peru podemos encontrar a
seguinte afirmao do Ministro da Economia e Finanas, Luis Carranza: os funcionrios
pblicos que travem os investimentos no pas sero punidos progressivamente, a partir de
um aviso at 20 unidades fiscais (UIT), o equivalente a 74 mil novos soles, sem prejuzo da
responsabilidade administrativa, civil ou criminal (Traduo minha, p. 27).
40 Ver: http://www.cooperaccion.org.pe/BoletinAMP/177_AMP_Febrero_2014.pdf
41 Boletim Cooperaccin fevereiro de 2014, pgina 7.
42 Informao retirada do documento Cuarto Informe de concesiones mineras, Junio 2013,
organizado por Cooperaccin, ver
http://www.cooperaccion.org.pe/MAPAS/informes-concesiones/2013/Cuarto%20Informe%20de%20concesiones%20mineras%20Junio%202013
43 Ver http://envolverde.com.br/ips/inter-press-service-reportagens/mineracao-matrizperversa-da-economia-verde-segundo-ativistas/

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


de mais 87,7%). Alm de evidenciar a relao entre aumento dos conflitos e o
desenvolvimento do nmero de concesses minerais:
Nas figuras das pginas seguintes podemos observar como o territrio
peruano vem sendo tomado pelas concesses minerais atravs dos anos. Em
2013, 21,0% do territrio possua concesses, registrando um aumento de 5,6%
em relao a 200944. Em regies como Arequipa, Ancash, Lima, La Libertad,
Apurmac, Moquegua, Huancavelica e Tacna, as concesses minerais chegam a
mais de 50% do territrio45.
CooperAccin, parte do Observatrio de Conflitos Mineiros do Peru,
assinala que, embora a existncia das concesses mineiras no implique necessariamente a implementao dos projetos, ela evidencia uma presso sobre
os territrios, o acesso aos recursos naturais e as populaes. Sob o argumento
de que o Estado tem a propriedade sobre os recursos do subsolo e que a extrao desses recursos uma necessidade pblica e de interesse geral, o governo
nacional centraliza as decises referentes explorao mineral e concede as
permisses para os investimentos sem levar em considerao os interesses
locais (LATINDAD, 2013).
No boletim da mesma organizao, de fevereiro de 2014, destaca-se
que a expanso do setor no se converteu em aumento na captao de tributos
internos do setor mineral. A minerao representou apenas 14,7% dos ingressos tributrios (Boletim, pgina 11). De acordo com Barros e Hitner (2010), o
arcabouo fiscal peruano foi desenhado no incio da dcada de 1990 com o
objetivo de ampliar o setor, atraindo investimentos estrangeiros. Todavia, os
empresrios mineiros constantemente criticam a estrutura tributria do pas e
acusam-na de travar e desacelerar os investimentos do setor46.
No cenrio de expanso mineral, a discusso sobre a aprovao do
Plano de Ordenamento Territorial (POT) no Peru central, para fazer frente
aos atuais 45% do territrio nacional coberto por concesses para explorao
de ouro, prata e cobre47. O ordenamento territorial um instrumento que per-

44 Dados retirados do documento Cuarto Informe de concesiones mineras, Junio 2013, pgina 5, organizado por Cooperaccin, ver: http://www.cooperaccion.org.pe/MAPAS/informesconcesiones/2013/Cuarto%20Informe%20de%20concesiones%20mineras%20Junio%202013
45 Ver tabela completa das regies no documento Cuarto Informe de concesiones mineras,
Junio 2013, pginas 6 e 7.
46 Ver http://www.larepublica.pe/29-11-2013/cade-2013-gobierno-abre-posibilidad-de-ablandar-la-tributacion-para-el-sector-minero
47 Ver http://www.larepublica.pe/18-11-2013/45-de-territorios-campesinos-en-peru-estanconcesionados-a-empresas-mineras

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Mara Sert ManSur

Mapa de concesso mineral do


Peru em 2009
Fonte: CooperAccin. Ver http://3.bp.blogspot.com/_DsZYRnmAloI/TPhDMmcmMVI/
AAAAAAAAAFc/Bai8FgXPHHI/s1600/peru2009.gif

mitiria a ocupao ordenada do territrio, determinando o tipo de atividade


econmica e social que poder se desenvolver, e em quais partes, ao mesmo
tempo em que definir as zonas que necessitam de proteo.
A aprovao do POT no pas enfrenta os temores de parte do setor
empresarial, que considera sua aprovao um risco para os investimentos.
A Plataforma para o ordenamento territorial48 lembra que a aprovao do

48 A Plataforma um coletivo de organizaes da sociedade civil e associaes municipais


e regionais do Peru, como: CooperAccion, Cima Cordillera Azul, Fedepaz, Grufides, Instituto
de Montaa, Red Muqui, DAR, Propuesta Ciudadana, Asociacin SER, Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales (AGNR), Red de Municipalidades Rurales - REMURPE e a Asociacin de
Municipalidades del Per - AMPE. Ver: http://ordenamientoterritorialot.blogspot.com.br/

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO

Ao lado: Concesso Mineral em cinco regies


do Peru
Fonte: Grufides
Ver http://grufidesinfo.blogspot.com.
br/2011_03_01_archive.html
Em baixo: Concesses Minerais e conflitos sociais no Peru
Fonte: X Informe do Observatorio de Conflictos Mineros en el Per

mesmo pode ser uma oportunidade de envolvimento da populao, que ao


se expressar sobre os tipos de atividades produtivas que so consideradas
viveis em determinados territrios, contribuiria para uma gesto participativa e sustentvel.
Este debate fundamental na discusso sobre extrao mineral no
Peru. Como revelou a Defensoria do Povo, em 2013, dos 225 conflitos no pas,
148 foram qualificados como de carter socioambientais, sendo sua maioria

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Mara Sert ManSur

(74,4%) relacionada atividade mineira49. Esses dados nos revelam que a disputa por controle territorial e poltico da terra e recursos naturais se tornou
uma das principais causas de conflitos no pas.

. consulta pr6ia
Neste conjunto, no podemos deixar de tratar da consulta prvia e
do direito que as comunidades campesinas e indgenas do Peru possuem de
serem consultadas antes de se levar a cabo empreendimentos de explorao
de recursos naturais que possam afetar o seu desenvolvimento, conforme
estabelece o Direito Internacional dos Povos Indgenas (Conveno N169
da OIT) aprovado (Lei N29.785) por unanimidade no Congresso em 23 de
agosto de 201150.
Apesar do direito consulta ter sido formalmente reconhecido no
pas, o 12 Relatrio do Observatrio de Conflitos Mineiros do Peru51, lanado
em 2013, marca que a consulta prvia ainda vista pelo governo como um entrave aos investimentos e no cumprida integralmente. Conforme o relatrio,
desde sua promulgao, observam-se diversas situaes que assinalam para
um retrocesso na posio do Estado em relao questo. Um exemplo seria a
declarao do atual presidente, Ollanta Humala, questionando a existncia de
povos indgenas nos Andes, regio notoriamente reconhecida por sua presena, ao afirmar que: Na serra, a maior parte so comunidades agrrias, produto da reforma agrria52, negando, assim, a essas regies o direito consulta
prvia. O significado dessa afirmao reside na definio estreita do que seriam comunidades indgenas, no incluindo na lei as comunidades que falam
quchua importante lngua indgena da Amrica do Sul , deixando, assim, de
fora da lei de consulta comunidades que antes eram protegidas pela mesma53.

49 Informao retirada de: http://ordenamientoterritorialot.blogspot.com.br/2013/12/ordenamiento-del-territorio-y-conflictos.html#more


50 A Conveno N169 entrou em vigor no Peru em 1995, mas somente foi regulamentada
em 2011. A cerimnia foi realizada na simblica cidade de Bagua, locao do conflito entre
polcia e comunidades indgenas que, em 2009, matou 33 pessoas e marcou o governo do
Presidente Alan Garca. Conforme matria da BBC Brasil, os ndios protestavam contra uma
lei que permitia a explorao por empresas estrangeiras de madeira e minrio em terras indgenas, ver http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2009/06/090606_perusabadoebc.
shtml
51 Link de acesso ao Relatrio: http://www.cooperaccion.org.pe/OCM/XII_OCM_2013-07-17.
pdf
52 Ver http://elcomercio.pe/actualidad/1572596/noticia-mapa-gobierno-sabe-que-14-proyectos-mineros-requieren-consulta
53 Ver noticia de 07 de maio de 2013 em: http://www.americasquarterly.org/consulta-previa-controversy-peru-community-protests-and-vice-minister-resigns

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


As comunidades indgenas que sero cobertas pela lei devem constar
na base de dados oficiais dos povos indgenas e originrios do Peru, organizada pelo Ministrio da Cultura, e ser a referncia de informaes no processo de consulta prvia no pas. A publicao dessa base se tornou polmica
tanto pelas restries na definio das comunidades que devem ser includas,
quanto pela demora em se tornar acessvel publicamente, conforme consta em
lei. Finalmente, em outubro de 2013, a lista oficial foi publicada, reconhecendo
48 povos amaznicos e quatro andinos. A publicao ser progressiva e estar
aberta a modificaes, segundo declaraes oficiais54.
As divergncias dentro do governo sobre o tema levaram, em maio de
2013, renncia do Vice-Ministro de Interculturalidade, Ivn Lanegra. A sada
do Vice-Ministro colocou em evidncia as irreconciliveis posies dentro do
Executivo sobre qual seria a definio de povos indgenas frente ao direito
consulta prvia e necessidade de assegurar novos projetos mineiros no
pas. O Vice-Ministrio de Interculturalidade havia includo em sua base de dados as comunidades aimars e quchuas de Apurmac, ncash, Lambayeque,
Hunuco, Ayacucho e Cusco, regies onde se encontram os principais projetos
minerais. O mapa a seguir expe, a partir de critrios do prprio Ministrio da
Cultura (propriedade coletiva e idioma originrio), as comunidades campesinas da regio serrana, o mapa etnolingustico das regies e os projetos de
interesse do Ministrio de Minas e Energia:
A partir da figura da pgina seguinte notamos que a rea onde se fala
quchua extensa (proprietrios de 18,7% do territrio peruano55) e engloba
todo o limite dos projetos mineiros. Deste modo, evidencia-se a sobreposio
entre os povos indgenas que tero o direito consulta prvia no pas e os empreendimentos do setor mineral. A disputa pela definio dos povos que devem
ser cobertos pela lei de consulta aponta para um modelo de desenvolvimento
e de prioridades do Estado peruano que privilegia grandes empresas e a exportao de bens primrios. Completando o cenrio, h a presso dos setores
petroleiros em relao ao direito de consulta, uma vez que o mesmo implicaria
um gasto maior de tempo na implementao dos projetos (a execuo de uma
consulta prvia pode levar de 12 a 18 meses), contrariando a agilidade demandada pelo setor empresarial.

54 Ver: http://gestion.pe/politica/base-datos-pueblos-indigenas-referencial-y-abierta-2079558
55 Ver: http://gestion.pe/economia/antamina-gobierno-asimilo-consulta-previa-sin-saberdonde-se-estaba-metiendo-2065570

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Mara Sert ManSur

Comunidades e projetos mineiros


Fonte: El Comercio.pe

. criminalizao
Todas as questes apresentadas so acompanhadas pela criminalizao dos movimentos sociais no pas. O decreto lei N 25.475 promulgado no
governo Fujimori (1992) e comumente referida como lei antiterrorista foi
uma das tticas do Estado peruano para enfrentar o designado fenmeno
subversivo (referindo-se especialmente ao movimento revolucionrio Sendero
Luminoso), ao estabelecer severas sanes a quem perturbe a paz interna e a
ordem pblica no pas56.
A aludida lei atinge os movimentos sociais do pas, j que a legislao nega o carter poltico das lutas populares, criminalizando e perseguindo
56 Ver http://www.pagina-libre.org/asociacion-peru/Textos/Fondo/Legislacion/DL_046_
texto.html

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


politicamente indivduos e grupos. As organizaes de direitos humanos do
pas realizam constantes campanhas e denncias com o objetivo de visibilizar
esses mecanismos de cerceamento da luta social57.
Paralelamente explorao intensiva dos recursos naturais, experimenta-se em vrios pases da Amrica Latina a criminalizao dos protestos
sociais. Neste sentido, o Estado coloca-se como promotor e garantidor das polticas de investimentos e dos projetos das grandes corporaes, como gerador de
um vasto conjunto de normas jurdicas de criminalizao e neutralizao dos
movimentos sociais e no poupador no uso indiscriminado da fora pblica e na
militarizao das zonas de conflito (CHUQUILN, 2013)58.
A maioria dos conflitos e das aes violentas do Estado tem relao
com megaprojetos que entram em tenso com as comunidades no uso de seus
territrios. Entretanto, falar em criminalizao no somente falar em uso da
fora pblica, mas tambm de mecanismos jurdicos para condenar os ativistas e questionar sua legitimidade junto opinio pblica, de maneira que suas
demandas sejam tratadas como delitos pelos sistemas de justia (Ibid, 2013)59.
O cenrio apresentado at agora mostra a dificuldade da populao peruana em participar efetivamente das decises sobre seus territrios.
A eleio de Ollanta Humala, a presidente, foi cercada de esperana por mudanas no curso das polticas do Estado. No entanto, h uma continuidade na
poltica econmica, centrada na exportao e na atrao das grandes corporaes extrativas, na criminalizao dos movimentos sociais e militarizao
das reas de conflito (vide caso Conga em Cajamarca) e de poucos e limitados
canais de participao popular.

. algumas consideraes
Com a expanso da minerao ascenderam tambm os conflitos sociais ligados atividade. Hoje, eles so os maiores entraves a essa atividade
econmica. Nos ltimos anos, o conflito no departamento de Cajamarca contra o projeto mineiro Conga60 tornou-se smbolo da luta de oposio ao valor
57 A Defensoria do Povo do Peru divulgou em relatrio que entre 2006 e 2011 o nmero
total de pessoas falecidas em conflitos sociais chegou a 195, enquanto o nmero de pessoas
feridas foi de 2.312, entre civis e policiais. Esses dados colocam o Peru como o pas com mais
mortos por conflitos sociais nesse perodo na regio da Amrica Latina e Caribe. Ver http://
site.adital.com.br/site/noticia.php?lang=PT&cod=71793
58 Conforme dados da Defensora del Pueblo, 66,2% dos conflitos sociais no Peru esto ligados a conflitos socioambientais. Ver: Criminalizacin de la Protesta em Per. Mirtha Vsquez
Chuquiln, 2013.
59 Criminalizacin de la Protesta em Per. Mirtha Vsquez Chuquiln, 2013, pgina 12 h
uma tabela com as principais legislaes referente a criminalizao dos protestos sociais.
60 O projeto Conga pleiteado pela empresa Yanacocha, cujos principais donos so a

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Mara Sert ManSur

do minrio perante a vida das populaes campesinas e onde a resistncia


grande minerao encontra o seu ncleo e fora. A regio tornou-se um problema
para o presidente Ollanta Humala, que reivindica Conga como um projeto de
extrema importncia para o desenvolvimento do Peru e de seus programas
sociais. Contudo, notrio que a efetivao do projeto central para os interesses
do governo, pois dar o tom na execuo de futuros projeto mineiros e no combate
a possveis resistncias.
O caso abordado na presente seo ser o do distrito de Tambogrande,
no departamento de Piura, e o processo que desembocou na consulta popular
(Consulta Vecinal) em 2003. As estratgias de presso e articulao das organizaes civis locais culminaram no cancelamento do projeto mineral na
regio, tornando-se, assim, um caso emblemtico nas lutas de resistncia
e busca de alternativas ao cenrio de aprofundamento do extrativismo
nos territrios.
O grande destaque da resistncia no distrito de Tambogrande tem
sido a demonstrao de fora local das comunidades como resposta deciso
unilateral do Estado e ausncia de procedimentos de dilogo e acordo em que
as comunidades sejam includas como atores com poder de deciso sobre seus
territrios e vida. Merino (2008) argumenta que o problema da populao de
Tambogrande versus empresa mineira e Estado peruano se insere em uma larga histria de conflitos, que tem como base uma relao de cooperao entre
diversos governos e companhias transnacionais, uma vez que h um conflito
entre estes e as populaes de trabalhadores das zonas de explorao mineral.

. dinmicas e estratgias
O distrito de Tambogrande se localiza na costa da provncia de Piura,
compreendendo uma superfcie de 1.442,8 Km e com uma populao estimada de 70 mil habitantes que se dedica majoritariamente atividade de fruticultura, especialmente o cultivo de limo e manga, que abastecem o pas61.
Estima-se que a atividade agrcola gere uma renda equivalente a US$ 41.626,5
milhes anuais, ocupando 6.546 unidades familiares (PEAFIEL e NETTO, 2005).

Newmont (USA, 51,3%), Buenaventura (Grupo Benavides, Per, 43,6%) e o Banco mundial (5%
de aes), e considerado um megaprojeto para extrao de cobre e ouro. Localizado aproximadamente a 73 km ao noroeste da cidade de Cajamarca e a 585 km da cidade de Lima, a
jazida tem uma projeo de capacidade de 504 milhes de toneladas de mineral com 0,2% de
cobre e 0,7 gramas de ouro por tonelada. Ver http://operamundi.uol.com.br/conteudo/noticias/21093/cidade+peruana+faz+greve+geral+contra+megaprojeto+de+mineracao.shtml
61 A agricultura da regio conta com um sistema de irrigao financiado pelo Banco Mundial.

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


A regio possui uma peculiaridade interessante por localizar-se na
parte desrtica de Piura, onde a temperatura mdia de 36 a 38 graus Celsius, que foi transformada em uma zona agrcola. A ocupao iniciou-se
na metade da dcada de 1960 e foi impulsionada pelo Estado atravs de
investimentos na gerao de toda a infraestrutura necessria a irrigao
das terras, conjuntamente ao trabalho dos primeiros agricultores que apostaram na regio de Tambogrande e especialmente no Vale de San Lorenzo.
(DIACONIA e CEAS, 2006).
Para este local, a empresa canadense Manhattan Minerals Corporation62 apresentou o projeto de extrao de recursos polimetlicos, entre eles
ouro, cobre e zinco, a ser executado sob a cidade e terrenos agrcolas63. A
efetivao do projeto afetaria diretamente a principal atividade econmica
da regio, ao ter como imperativo o deslocamento de metade da populao
local e a escavao de parte do seu terreno cultivvel64. Para a explorao
da jazida, seria necessrio fazer uma escavao aberta de grandes dimenses (1.000 m. por 800 m. e 350 m. de profundidade) que causaria o deslocamento de 9 mil habitantes, 56% do total da populao de Tambogrande
(PEAFIEL e NETTO apud FLOR, 2005, p.6).
importante lembrar que as decises sobre as concesses minerais
no so informadas pelo Estado s comunidades que esto no raio de impacto de um novo projeto. A populao noticiada pela empresa quando
esta solicita as terras para iniciar a explorao (VITTOR, 2013). No presente caso, a companhia comeou a abordar a populao de Tambogrande
em 1997, mas somente em 1999, a partir de reunies com o prefeito, foi
emitido um decreto autorizando a explorao (MERINO, 2008) 65. Neste

62 A jazida Tambogrande foi descoberta em 1978 pela empresa francesa Bureau de Recherches Geologiques et Minires (BRGM). Nesse mesmo ano, o Estado peruano publicou o
Decreto N 22672, que declarava o distrito de Tambogrande como reserva nacional, ou seja,
as exploraes dos recursos naturais correspondiam aos interesses do Estado (ROUSSEAU;
MELOCHE, 2002). A BRGM abandonou o projeto devido oposio dos habitantes de Tambogrande. A empresa canadense Manhattan Minerals Corporation adquiriu os estudos de
viabilidade do projeto da BRGM (PEAFIEL e NETTO, 2005, p.6).
63 A empresa empreendeu estudos geofsicos em 1997 e projetos de explorao que confirmaram a existncia de importantes depsitos de ouro, prata, cobre e zinco, com reservas
importantes de 70 milhes de TM de mineral (PEAFIEL e NETTO, 2005).
64 Constava no projeto que para a abertura da jazida mineral fazia-se necessrio o desaparecimento da praa principal da cidade, da Igreja, do cemitrio e de um tero da regio de
Tambogrande. A parte da comunidade que no seria removida conviveria com a mina a cu
aberto separado, apenas, por uma barreira fina de rvores.
65 Merino (2008) afirma que a identificao dos recursos minerais na regio data da antiguidade, e deste modo, os conflitos da populao local com autoridades e empresas mineiras
ocorreram em vrios perodos da histria. Entretanto, a autora evidencia que no h muitas

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Mara Sert ManSur

mesmo ano, a empresa canadense obteve permisso especial do governo


Fujimori para explorar a regio 66.
Relevante evidenciar que o desenvolvimento local associado as suas
potencialidades agrcolas e esta atividade proporciona empregos diretos e indiretos populao. Tambogrande no se constitui como uma zona de extrema
pobreza, mas sim, tem obtido xito atravs da unio da pequena agricultura
com a agroindstria, representando uma das reas agrcolas mais exitosas e
rentveis do Peru, atravs do uso racional das guas, a massificao do acesso
propriedade do solo, a conversao e o aproveitamento dos bosques secos e
o uso adequado e renovvel dos recursos naturais (DIACONIA e CEAS, 2006).
Diante deste cenrio, os agricultores e a populao local se organizaram e criaram a Frente de Defesa do Povo de Tambogrande, aliando distintos grupos, para exigir dilogo com o governo e a empresa. Todavia, no
obtiveram nenhuma resposta efetiva dos mesmos (VITTOR, 2013). A populao
temia pela perda de suas terras e pela poluio das guas (um bem escasso67),
o que inviabilizaria a produo local, levando a populao pobreza. Para Merino (2008), dois pontos ajudaram a definir a posio da populao frente s
autoridades locais: o apoio inicial do prefeito empresa e a obteno de 25%
das aes da empresa mineira pelo Estado peruano, explicitando seus interesses na explorao mineral na regio68.
A populao que seria afetada pela mina constitua-se de forma heterognea, englobando desde colonos agricultores do Vale de San Lorenzo s
populaes assentadas na margem do Rio Chira. De acordo com Merino (2008),
a deficincia organizacional da populao local e a falta de coordenao dos

informaes sistematizadas a respeito e que as mesmas permanecem na memria da populao. Merino argumenta que os conflitos anteriores com companhias mineiras mostraram
posturas semelhantes da populao local, que no considera a possibilidade de convivncia
entre a atividade mineira e a agricultura que sustenta a regio.
66 No momento em que o governo nacional indica a rea e a explorao de Tambogrande como
de necessidade pblica, a lei que probe aos estrangeiros adquirirem ttulos de minas, terras,
bosques, guas, combustveis, nem fontes de energia direta e indireta, individualmente ou em
sociedade a 50 km da fronteira perde seu valor. Essa lei constitucional enquadrava-se no presente caso por Tambogrande encontrar-se a 45 km de fronteira com o Equador.
67 Apesar da existncia de sistema de irrigao, a gua um bem escasso. A rea considerada um ecossistema frgil, existindo o risco de desertificao, mas tambm porque sofre
periodicamente as consequncias do fenmeno El Nio. Neste ecossistema, h florestas secas
que permitem baixar a temperatura do lugar e diminuir a velocidade do vento, tornando possvel o desenvolvimento da agricultura. Ver http://www.muqui.org/index.php/observatoriode-conflictos-usermenu-16/273-piura-caso-proyecto-tambogrande
68 O projeto de Tambogrande seria desenvolvido e operado por uma nova empresa, denominada Empresa Minera Tambo Grande S.A (EMTG), onde 75% de seu capital seria propriedade
da empresa Manhattan e os outros 25% do estado peruano (DIACONIA e CEAS, 2006, p.40).

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


diferentes atores no impediram a criao de um acordo sobre uma proposta
comum contra a minerao e em defesa das terras agrcolas.
A mesma autora preconiza que inicialmente a Frente de Defesa de
Tambogrande representou uma organizao limitada a relaes locais, o que
no potencializava o seu poder de atuao perante a empresa e o Estado. Uma
estratgia que fortaleceu a organizao foi a criao de vnculos com redes
externas a Piura, como a Confederacin Nacional de Comunidades Afectadas
por la Minera (CONACAMI) e ONGs ecolgicas de Lima e regies adjacentes,
que constituram um coletivo de apoio a Tambogrande e permitiram a criao
de estratgias de marketing e propaganda sobre os danos ecolgicos e sociais
que a mina causaria na regio, alm da produo de estudos de valorizao
econmica das atividades j desenvolvidas localmente69 (MERINO, 2008).
Uma das campanhas de conscientizao sobre os impactos da minerao em Tambogrande, que se tornou emblemtica poca, fez referncia a smbolos nacionais, como o cebiche70 e pisco sour, e seu elemento chave, o limo
produzido na regio, j que Piura, em 2001, representava 63% da produo de
limo do pas, que era destinado prioritariamente ao mercado interno (DIACONIA e CEAS, 2006). A pea de marketing, conhecida como campanha dos
limes, indagava: Cebiche, pisco sour, emoliente, limonada. Te imaginas
una vida sin limn? No a la explotacion minera em Tambogrande. No a
la aprobacin del Estudio de Impacto Ambiental (EIA). A importncia das
campanhas de Tambogrande reside no xito de incorporar um tema local
na agenda pblica nacional.
A aglutinao social que passou a combater o projeto extrativo foi
construda atravs de um processo de conscientizao e esclarecimento da
populao e tambm da articulao com outros atores, tendo como papel central a Frente de Defesa de Tambogrande. Inicialmente, as opinies em relao
instalao da empresa oscilavam entre a perspectiva de convivncia da atividade mineral e a agricultura versus a sua impossibilidade. Essa disputa no
desconhecida de outros cenrios, onde a polarizao da discusso se d com
setores especficos ligados minerao, que defendem a coexistncia de outras
atividades econmicas com a extrao mineral, enquanto setores sociais negam
essa possibilidade, evidenciando o efeito predatrio do extrativismo. No caso
69 importante destacar que o caso do distrito de Tambogrande se diferencia de outros
casos de resistncia, pois em muitos pases e regies a deciso pela explorao mineral se
d discursivamente como uma oportunidade de melhora de vida da populao local frente a
uma estagnao econmica. Entretanto, as comunidades de Tambogrande j desenvolviam
uma atividade econmica que lhe gerava recursos de subsistncia.
70 Cebiche, ceviche, cerviche ou seviche, um prato de origem peruana, que consiste basicamente em peixe cru marinado em suco de limo.

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de Tambogrande, o papel histrico da agricultura na regio foi um fator aglutinador e de identidade na construo do NO minerao.
Como ator principal, a Frente de Defesa, organizada com outros grupos sociais, iniciou uma onda de protestos que resultou num clima de instabilidade poltica e econmica na regio e no pas. Os protestos denunciavam o
risco de contaminao das guas, o deslocamento da populao, a ilegalidade
dos decretos que autorizavam a explorao por parte da empresa e a incapacidade do governo de gerar mecanismos efetivos de participao e consulta
cidad (MERINO, 2008, p.92).
Diante da rejeio da populao, no final do ano 2000, a empresa
tentou melhorar sua imagem, somando s suas promessas iniciais uma srie
de itens como gerao de emprego, melhoria das estradas, sistema de esgoto
e novas casas para as famlias realocadas, programas de aes comunitrias,
construo de salas de aulas para programas sociais, como o Programa No
Formal de Educao Infantil (PRONOEI), oferecimento de fundos de crditos,
instalao de postos de informao com atividades organizacionais ou de emprego e, por fim, abordando o tema da remoo, a construo de casas modelos
e uma campanha de conscientizao (MERINO, 2008).
As estratgias da empresa no surtiram efeito perante a populao.
Os protestos mantiveram-se e a rejeio empresa aumentou, com a realizao
constante de marchas pelas ruas de Tambogrande, na porta das instalaes
da empresa, no centro de Piura e convocaes de greves gerais distritais. Algumas manifestaes acabaram levando a danos s propriedades da empresa,
e por essas aes, indivduos, entre eles alguns lideres da Frente de Defesa,
foram denunciados por delitos de vandalismo.
Neste momento entra em cena a criminalizao e represso das manifestaes sociais pelo Estado. O confronto entre manifestantes e policiais ocorreram em diferentes ocasies, e em uma delas houve a destruio de casas
modelos (citada anteriormente) como represlia a permanncia da empresa na
regio. No perodo de conflito, um dos principais lderes da comunidade, o engenheiro Godofredo Garca Baca, apontado como a principal figura na formulao terica e tcnica da luta de resistncia, foi assassinado. A morte foi cercada
de suspeitas e apesar de uma pessoa ter sido condenada, at hoje permanece
a dvida sobre o seu verdadeiro autor (MERINE, 2008). O crime potencializou
ainda mais a revolta da populao, que levou a um aumento dos atos de destruio e violncia da populao perante a empresa.
Este perodo apontado como um momento delicado na luta de resistncia instalao do projeto mineral, tanto pela forte campanha dos meios
de comunicao de desprestigio da populao e das manifestaes de Tambogrande, quanto pela diviso que se instalou dentro da luta de resistncia entre
os que apoiavam os atos de violncia e os que os negavam. Esta situao exigiu

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


das lideranas um debate profundo entre os grupos, que levou a canalizao de
todas as energias para um mtodo de manifestao e presso social pacfica.
Durante todo o processo, a Frente de Defesa comps uma grande mobilizao de conscientizao sobre o projeto, suas implicaes e a construo
de alternativas econmicas explorao mineral. Diversas atividades foram
organizadas, como eventos informativos, peties, material tcnico que subsidiassem o NO extrao mineral e, por fim, a consulta popular. A discusso
sobre a realizao de uma consulta popular foi apontada como sada situao
de desgaste e esgotamento da populao e uma forma de voltar a unir os diferentes grupos em uma resistncia nica.
A presso e a organizao da sociedade civil, com o apoio financeiro
da organizao internacional OXFAM71 e o assessoramento de uma mesa tcnica, formada por diversas ONGs, permitiram a aprovao, em 2001, do Decreto
Municipal que determinou a realizao da consulta popular72 como mecanismo
de participao cidad e como forma da populao local decidir sobre o projeto mineiro no territrio.
Quase um ano depois, em 2 de junho de 2002, a consulta popular73 foi
realizada, contando com a participao de 73,1% dos eleitores da regio (MERINE, 2008), o que foi considerado um xito74. O resultado indicou que 98,0% dos
votos vlidos expressavam a negativa minerao (VITTOR, 2013). relevante
destacar que o apoio de organizaes governamentais, tais como a Agncia
Nacional Eleitoral (ONPE), principal do pas, foi negado e que o governo central,
atravs do ministro de Energia e Minas, negou a validade legal da consulta (MERINE, 2008), demonstrando a desaprovao do governo nacional em relao ao
referendo organizado pelo governo municipal.
Aps a consulta popular a empresa ainda tentou realizar audincias
pblicas com o fim de legitimar o seu Estudo de Impacto Ambiental. Contudo,
como documentando no filme Tambogrande: mangos, murder, mining as
lideranas de Tambogrande e seus apoiadores organizaram boicotes a cada
uma das audincias, conseguindo que as mesmas fossem canceladas. Para a
empresa era necessrio manter ao menos uma audincia para que o processo
referente mina seguisse adiante.
71 Ver http://www.oxfam.org/en/about
72 Atravs do Decreto Municipal N 012-2001-MDT-C e o acordo do Conselho Municipal N
020-2001-MDT-CM (MERINE, 2008, p.93).
73 Na cdula de votao constava a seguinte pergunta: Voc est de acordo com o desenvolvimento da atividade mineradora em reas urbanas, de expanso urbana, agrcola e de expanso agrcola? Sim ou No. Informao retirada do documentrio Tambogrande: mangos,
murder, mining de 2007.
74 Ral Zibechi (2012) mostra que mais de 90% votaram (em torno de 25 mil pessoas) NO
ao projeto, 350 pessoas votaram a favor e apenas 6% no votaram.

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Mara Sert ManSur

Dentre os atores envolvidos no conflito importante destacar que


a Defensoria do Povo (Defensora del Pueblo) tambm questionou a consulta
popular realizada e insistiu que a aprovao ou no do Estudo de Impacto Ambiental era o caminho legal a seguir. Como se pde notar a consulta popular
em Tambogrande foi um marco importante na participao cidad, mas gerou
reaes distintas de parte dos vrios envolvidos (DIACONIA E CEAS, 2006).
Finalmente aps inmeras contestaes de diferentes rgos ao Estudo de Impacto Ambiental apresentado pela empresa, somada a grande presso
popular e visibilidade do caso, a Minera Manhattan perde o seu direito de explorao em 200375. No decorrer dos cinco anos de conflito Francisco Ojeda
Riofro, presidente da Frente de Defesa de Tambogrande, foi eleito prefeito do
distrito homnimo de 2003 a 2006, voltando a ser eleito em 2011, em um mandato que termina em 201476.
Mesmo com o referendo popular de Tambogrande sendo emblemtico na luta contra a minerao, ele no encerrou a disputa pela explorao
mineral na regio. Outras empresas mineiras ainda assediam a regio, como a
empresa peruana Buenaventura e a Minera Arasi. Dados de 2013 de CooperAccin77 indicam que o distrito de Tambogrande possui 69,6% do seu territrio
com concesses mineiras, de natureza metlica e no metlica, englobando
as concesses mineiras tituladas, as que esto em trmite e as concesses extintas. Ademais de viver atualmente problemas referentes minerao ilegal,
que vem afetando com mercrio e cianeto os leitos dos rios.

consideraes finais
No presente texto, buscou-se realizar um panorama do setor mineral no
Peru, evidenciando um de seus casos mais significativos de resistncia minerao: a consulta popular em Tambogrande. O caso abordado foi um triunfo
da agricultura campesina e desencadeou processos semelhantes em outras
localidades do pas, como Ayabaca e Huancabamba, em 2007, Islay, em 2009,
75 Para entender o processo de contestao do EIA acessar a pgina na internet da Red Muqui,
link: http://www.muqui.org/index.php/observatorio-de-conflictos-usermenu-16/273-piuracaso-proyecto-tambogrande
76 Conforme depoimento de Francisco Ojeda no documentrio, j referido, Tambogrande:
mangos, murder, mining a ideia de lanar a sua candidatura para o executivo municipal veio
do fato do cargo ter a personalidade jurdica legal para defender Tambogrande de futuros
projetos e investidas do setor mineiro, j que o prefeito tambm precisa aprovar o EIA de um
projeto que pretende se instalar na regio de sua administrao.
77 Ver relatrio Evolucin de concessiones mineras Piura, organizado por CooperAccin e
Red Regional agua, desarrollo y democracia. Link: http://www.cooperaccion.org.pe/centrodocumentacion/00193.pdf

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peRU: AgRIcULtURA x MIneRAO


Candarave e Tarata, em 2008, a comunidade de Kaaris, em 2012 (VITTOR,
2013) e na cidade de Esquel, na Argentina.
A consulta popular permite a participao cidad de forma mais efetiva frente a mecanismos estatais, como: as audincias pblicas e a aprovao
dos estudos de impactos ambientais. Apesar de ainda no ser comum na luta
contra grandes empreendimentos uma forma encontrada pelas comunidades
para romper o isolamento em que so colocadas perante o Estado e as empresas nas decises referentes ao tipo de atividade econmica que se pretende
desenvolver em seus territrios.
O caso de Tambogrande nos coloca as limitaes das legislaes existentes no quesito participao cidad, em um cenrio onde as concesses a
grandes projetos so realizadas sem a necessria informao prvia populao e sem levar em conta as economias locais. Neste sentido, a consulta popular um mecanismo que deve ser incorporado de forma obrigatrio e vinculante. Alm de decorrer acompanhada da construo de espaos de dilogos e
esclarecimentos sobre os projetos e suas implicaes socioambientais.
Tambogrande tambm nos expe o poder da organizao e presso
social. A importncia de transformar a consulta em obrigatria e vinculante
deve estar acompanhada, de igual valor, a mecanismos de participao e organizao social desde a base, pois ser essa organizao constante e em longo
prazo que no permitir brechas as empresas na busca por melhores condies
polticas para a entrada no territrio. A luta de Tambogrande nos mostra que a
vitria em um dado momento no finaliza as disputas, e deste modo, a fora da
organizao social que determinar a no efetivao de projetos que ameacem os modos de produo e reproduo das comunidades.

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Mara Sert ManSur

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91

cosTa Rica:
o veRdadeiRo ouRo do fuTuRo
bruno Milanez

apresentao do caso
A proposta deste texto consiste em avaliar os principais elementos
que levaram restrio das atividades minerais da Costa Rica; o caso trata da
proibio da minerao metlica a cu aberto. Esta proibio foi, em um primeiro momento, definida por decreto presidencial (2002) e, posteriormente,
por uma lei nacional (2010). O caso sugere que o histrico de acidentes e de
contaminao causados por empresas transnacionais, assim como o abandono de minas sem o pagamento de indenizaes, criou na populao e nos
governos cantonais uma percepo negativa da minerao do ponto de vista
ambiental e econmico. Ao mesmo tempo, conflitos entre empresas especficas e o governo nacional, alm do debate sobre a minerao em reas de
fronteira, foram aspectos importantes para nacionalizar a discusso sobre
minerao no pas.
Como a experincia da Costa Rica ainda bastante recente, o processo de proibio no est profundamente discutido na literatura. Portanto,
para a elaborao deste estudo foram utilizados principalmente artigos de
anlise de conflitos locais e notcias divulgadas pela imprensa.
O texto encontra-se dividido em trs partes, alm desta apresentao. Inicialmente so apresentados aspectos gerais da Costa Rica, incluindo
seu contexto poltico-econmico, bem como aspectos gerais do marco regulatrio mineral. Na seo seguinte, se descreve o processo de construo da
contestao social das minas de ouro a cu aberto; tal processo se deveu,

bruno Milanez

principalmente, ao acmulo de acidentes e eventos de contaminao, alm


de conflitos especficos como os relacionados s minas de Bellavista e Las
Crucitas. Por fim, a ltima seo busca sintetizar e organizar os principais
elementos identificados no estudo de caso.

conTexTo nacional
. caractersticas do pas
A Costa Rica localiza-se na Amrica Central, fazendo fronteira com
a Nicargua (ao norte) e o Panam (ao sul). Sua rea de cerca de 51 mil km2,
sendo um pouco menor do que o estado do Rio Grande do Norte (53 mil km2).
O territrio apresenta instabilidade tectnica havendo terremotos ocasionais
e vulces ativos. Alm disso, uma regio de instabilidade climtica, sendo
atingida eventualmente por furaces e constantemente por chuvas intensas,
que causam deslizamentos e inundaes (CIA, 2013).
Em 2012, estimava-se uma populao de 4,8 milhes de habitantes,
o equivalente a metade da populao do estado do Pernambuco. O pas possui um ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,773, sendo o segundo
no ranking da Amrica Central, precedido apenas pelo Panam (IBGE, 2013).
O Produto Interno Bruto (PIB) do pas, no ano de 2012, era de US$ 59,8
bilhes (Paridade do Poder de Compra), sendo o PIB per capita estimado em
US$ 12.800. O PIB apresenta uma predominncia do setor de servios (72%),
seguido pela indstria (22%) e pela agropecuria (6%). Dentro da indstria
predominam os setores de processamento de alimentos, produo de microprocessadores, de equipamentos mdicos, de plsticos, de fertilizantes
e de txteis. Na agropecuria, por sua vez, as principais culturas so banana, abacaxi, caf, acar, plantas ornamentais e batata, alm de carne e
derivados do leite.
Em 2012, o pas apresentou um dficit na balana comercial da ordem de US$ 5 bilhes. A importao (16,8 bilhes) consistiu, principalmente,
em bens de consumo, bens de capital e petrleo, sendo os produtos exportados (US$ 11,4 bilhes), principalmente os componentes eletrnicos, os equipamentos mdicos e os produtos agrcolas (CIA, 2013).
A Costa Rica se distingue dos demais pases da Amrica Central em
diferentes aspectos. Devido a questes naturais como sua biodiversidade
e histricas como instituies coloniais fracas, orgulho por sua natureza
e um ethos preservacionista o pas desenvolveu, ao longo dos anos 1970 e
1980, uma economia e uma poltica mais voltadas para a preservao ambiental do que para a apropriao dos recursos naturais, considerada a estratgia

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cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


de desenvolvimento mais comum na regio (ENGLER; MARTINEZ, 2003; DASILVA,
2010). Dessa forma, foi institudo, no apenas um forte setor de ecoturismo
baseado em uma ampla estrutura de parques nacionais, como tambm uma
grande rede de instituies de estudo e pesquisa sobre o meio ambiente. Essa
situao foi ainda reforada por polticas ambientais pioneiras, como a criao
do sistema nacional de unidades de conservao, sistemas de trocas de dvida
externa por projetos de preservao ambiental (debt for nature agreements) e o
desenvolvimento de corredores ecolgicos (QUESADA-MATEO, 2009).
O sistema nacional de parques tem uma funo no apenas de preservao, mas tambm geopoltica. Na fronteira com a Nicargua, uma rea onde
h disputas territoriais, foi criada uma rede de parques binacionais, chamado
Sistema Internacional de reas Protegidas para a Paz. Esta estratgia, adotada
para superar os conflitos sobre limites nacionais, considerada a iniciativa
de preservao mais importante nos dois pases (WALKER, 1997).
Para a formao desta estrutura de preservao, houve uma grande
influncia de grandes Organizaes No Governamentais (ONGs) internacionais e do governo dos EUA sobre o governo costa-riquenho. Sua estratgia
de conservao, elaborada no final dos anos 1980, foi criada seguindo as
diretrizes propostas pela International Union for Conservation of Nature and
Natural Resources (IUCN) e com o apoio financeiro da Conservation International (CI), da The Conservation Foundation (TCF), da The Nature Conservancy
(TNC) e do World Wildlife Fund EUA (WWF) (QUESADA-MATEO; SOLIS-RIVERA,
1990). Igualmente, El Plan General de Uso de la Tierra desenvolvido para a
rea de Conservao de Arenal-Tilaran, uma regio com reservas de ouro
significativas para os padres nacionais, foi elaborado pelo Ministerio de
Ambiente, Energa y Mares, em parceria com o World Wildlife Fund Canad
(WWF) (ISLA, 2002).
Este contexto, todavia, foi profundamente modificado ao longo dos
anos 1990, quando a Amrica Latina no apenas enfrentou uma profunda
crise econmica, como tambm passou por um perodo de governos com
fortes tendncias neoliberais, que buscaram atrair investimentos externos.
Nesse momento, em toda a regio houve uma grande onda de reduo de
gastos do Estado, privatizao e transformao de terras coletivas em propriedade privada. Muitos dos pases, nesse perodo, tiveram de pedir ajuda
ao Fundo Monetrio Internacional e ao Banco Mundial. Este ltimo, por sua
vez, desenvolveu um amplo programa para a atividade mineral, demandando
a liberalizao dos investimentos para mineradoras internacionais, a ampliao dos direitos das pessoas jurdicas e a facilitao do acesso aos depsitos
minerais (GORDON ; WEBBER, 2008).
No caso da Costa Rica, esse perodo foi iniciado pela aprovao da lei
de hidrocarbonos (1994) e aprofundado pelo governo do economista Miguel

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bruno Milanez

Angel Rodriguez (1998 - 2002), quando foram feitas concesses para explorao de petrleo off-shore por empresas estadunidenses e canadenses, e ainda
houve grandes incentivos a atividades de explorao mineral (ENGLER; MARTINEZ, 2003; DASILVA, 2010).

. agentes econmicos e estrutura do mercado


De forma geral, pode-se a afirmar que a minerao tem uma pequena
contribuio para a economia da Costa Rica. A minerao em escala regional
foi iniciada no final do sculo XIX, nos chamados distritos mineradores
(SENZ V., 2009), porm o setor no consolidou uma relevncia na economia
do pas.
Segundo o Servio Geolgico dos EUA (U.S. Geological Survey) (USGS,
2013), a minerao a atividade industrial de menor importncia na Costa
Rica. Considerando a produo mineral, em 2011, com exceo de uma quantidade estimada de 500 kg de ouro produzida informalmente, todo o restante
da produo mineral da Costa Rica ficou restrito a agregados de construo
civil, argilas para cermicas, calcrio para a produo de cimento e carbonato
de clcio para uso agrcola (DGM, 2012).
A renda mineral representa menos de 0,1% do PIB do pas, enquanto
que em outros pases latino-americanos, esse indicador pode superar 6%, no
caso da Bolvia, ou mesmo 10%, como no Peru. A importncia da renda mineral
pequena mesmo para os padres regionais; pases vizinhos tambm apresentam baixa participao da renda mineral, mas normalmente ainda superior da Costa Rica, como no caso do Panam (0,7%), da Nicargua (0,9%) e de
Honduras (0,9%) (WORLD BANK, 2013). Da mesma forma, a participao dos
minrios na balana comercial da Costa Rica muito baixa. Em 2012, o pas
exportou US$ 119 mil (0,001% do valor das exportaes), sendo seus principais parceiros comerciais Guatemala (titnio), Mxico (escrias metlicas) e
Colmbia (estanho) (INTERNATIONAL TRADE CENTRE, 2013).
Para os objetivos deste estudo, os principais atores econmicos consistem nas mineradoras de ouro canadenses. O Canad possui um papel de
destaque com relao s atividades globais de minerao. As mineradoras
com base nesse pas correspondem a 60% do total do setor e possuem mais
de 10.000 projetos ao redor do mundo, sendo a Amrica Latina a regio onde
concentram sua presena (DASILVA, 2010). Em muitas dessas exploraes, as
empresas canadenses entram em conflito com povos indgenas. Nesse sentido, no por acaso, em 2007, o Canad foi um dos quatro pases a votar contra a Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas da Organizao das Naes
Unidas (UN, 2007).

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cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


A entrada de capital canadense em atividades de minerao na
Amrica Latina se deu, principalmente, durante o perodo neoliberal dos
anos 1980 e 1990. Nesse momento, a Costa Rica foi marcada por um profundo Programa de Ajuste Estrutural1, que resultou na perda da propriedade de
pequenos agricultores familiares para grandes transnacionais. Embora tais
empresas no tivessem nenhum vnculo direto com a minerao, empresas
transnacionais de forma geral passaram a ser mal vistas pela sociedade e associadas ao imperialismo global (GORDON ; WEBBER, 2008).
No caso da Costa Rica, os principais conflitos envolvendo atividades
de minerao de ouro a cu aberto estavam associados a empresas canadenses.
A m gesto das minas, os repetidos acidentes e casos de no pagamento de
indenizao serviram para criar uma imagem negativa do setor no pas. Alm
disso, a deciso das empresas em processar o Estado da Costa Rica em fruns
internacionais tambm contribuiu para piorar a imagem nas mesmas junto
sociedade costa-riquenha.

. marco regulatrio
A Costa Rica possui um sistema de governo unicameral; o poder
legislativo formado por uma Assembleia Legislativa composta por 57 deputados eleitos diretamente (CIA, 2013). O pas divido administrativamente
em sete provncias (Alajuela, Cartago, Guanacaste, Heredia, Limon, Puntarenas
e San Jose) e cada uma delas dividida em cantes. Cada canto possui um
governo municipal, responsvel pela administrao dos servios locais, e o
governo local tambm dividido entre a cmara de vereadores (regidores) e
o prefeito (alcalde) (REPBLICA DE COSTA RICA, 1949).
O licenciamento ambiental de responsabilidade do governo nacional. Existem Conselhos Regionais Ambientais, que podem se pronunciar
sobre projetos e atividades econmicas, porm a concesso da licena de
responsabilidade da Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA), rgo
vinculado ao Ministerio de Ambiente, Energa y Mares (MINAE). A licena ambiental concedida aps o estudo de impactos ambientais, que deve ser elaborado
pelas empresas (REPBLICA DE COSTA RICA, 1995).
1 O Programa de Ajuste Estrutural foi definido a partir das diretrizes do Banco Mundial e
do Fundo Monetrio Internacional. A Costa Rica foi o primeiro pas da regio a assinar um
contrato de Emprstimo de Ajuste Estrutural com o Banco Mundial, em 1985. No caso da
agricultura o programa objetivava o aumento da produo de culturas de exportao, em
detrimento de produtos tradicionalmente cultivados. Para isso tanto o programa de preos
mnimos e os emprstimos para a produo domstica de gros foram cortados, assim como
as polticas de restrio importao desses produtos. Com o fim deste apoio, muitos pequenos produtores no tiveram condies de manter sua produo e foram obrigados a vender
suas terras. Essas foram compradas, em sua maioria, por empresas transnacionais para a
produo de macadmia, flores e abacaxi para a exportao (HANSEN-KUHN, 1993)

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bruno Milanez

O Cdigo de Minera (REPBLICA DE COSTA RICA, 1982) foi elaborado


nos anos 1980, tendo passado por diferentes revises posteriormente. Segundo o Cdigo, o Estado tem o domnio absoluto e inalienvel dos recursos minerais no pas; sendo assim, necessria uma permisso da Direccin
de Geologa y Minas (DGM); rgo vinculado ao MINAE para a realizao de
prospeco e explorao mineral.
A legislao mineral da Costa Rica apresenta uma srie de restries
e condies quanto realizao da atividade de extrao mineral. Por exemplo, o prprio Cdigo de Minera define que as concesses de lavra podem ser
negadas em razo de interesse nacional (art. 6). Em segundo lugar, ele impede a aquisio total ou parcial de permisso de pesquisa ou concesso de
lavra ao presidente, vice-presidente, ministros, deputados, prefeitos, magistrados da Suprema Corte, bem como, funcionrios pblicos que trabalhem com
a tramitao de direitos minerrios ou com o funcionamento de mineradoras
(art. 9). Ao mesmo tempo, em seu artigo 107, o Cdigo cria a necessidade das
empresas concessionrias apresentarem garantias do cumprimento dos programas de recuperao ambiental, sendo tais garantias variveis de acordo
com o tamanho do projeto.
Alm dessas restries existentes dentro do prprio Cdigo de Minera, a Estrategia de Conservacin para el Desarrollo Sostenible, elaborada em
1988, no apenas definia que a minerao deveria ocorrer levando em considerao o contexto socioeconmico, restries e alternativas de uso do solo,
como tambm estabelecia que a extrao mineral no poderia ameaar sistemas ecolgicos de suporte vida, nem recursos hdricos crticos (QUESADAMATEO; SOLIS-RIVERA, 1990).
Em 2010, o Cdigo de Minera foi alterado pela Ley para declarar a
Costa Rica Pas Libre de Minera a Cielo Abierto (Ley 8.904/2010). Esta lei modificou diferentes trechos do Cdigo, incluindo os seguintes pargrafos:
Artigo 8: A Assembleia Legislativa poder reservar a explorao ou
explotao de certas zonas, por motivos de interesse para a proteo
de riquezas florestais, hidrolgicas, edafolgicas, culturais, arqueolgicas ou zoolgicas, ou para fins urbansticos. Nestas zonas, a explorao e a explotao sero proibidas a particulares e reservadas
ao Estado.
Probe-se a explotao mineira em reas declaradas parques nacionais, reservas biolgicas, reservas florestais e refgios estatais da
vida silvestre.
[...]

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cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


Declaram-se zonas de reserva mineira e congelam-se a favor do Estado todas as reas do canto de Abangares, Osa e Golfito, com potencial para explotao de minerao metlica, com base nos estudos
tcnicos realizados pela Direo de Geologia e Minas do Ministrio do
Ambiente, Energia e Telecomunicaes (Minaet).
Esta reserva inclui todas as reas que se encontrem livres de concesso de explotao, assim como todas as que, no futuro, adquiram
tal condio, seja por caducidade, cancelamento ou qualquer outra
forma de extino de direitos previamente outorgados.
Na rea de reserva mineira, estabelecida neste artigo, unicamente
podero ser outorgadas permisses de explorao, concesses de explotao mineira e beneficiamento de materiais a trabalhadores devidamente organizados em cooperativas dedicadas minerao em
pequena escala para subsistncia familiar, artesanal e coligalleros2,
segundo as condies estabelecidas nesta Lei e em seu Regulamento.
A outorga destas permisses e concesses se dar, exclusivamente, s
cooperativas de trabalhadores para o desenvolvimento da minerao
em pequena escala para subsistncia familiar, artesanal e coligalleros
das comunidades vizinhas explorao mineira, tomando como base
a quantidade de membros de tais cooperativas. Os trabalhadores membros no podero pertencer, ao mesmo tempo, a mais de uma cooperativa de minerao em pequena escala.
[...]
Artigo 8 bis.: No sero outorgadas permisses nem concesses para
atividades de explorao e explotao de minerao metlica a cu
aberto no territrio nacional. Se estabelece que, como exceo, se
outorgaro unicamente permisses de explorao com fins cientficos e de pesquisa.
[...]
Artigo 103: Se consideraro fatores que deterioram o ambiente, entre
outros, os seguintes:
k) A utilizao de tcnicas de lixiviao com cianeto e mercrio em
minerao e o uso inadequado de substncias perigosas, em conformidade com o estabelecido pela Organizao Mundial da Sade
(REPBLICA DE COSTA RICA, 1982).

Dessa forma, j antes da proibio da minerao metlica a cu aberto,


o Cdigo de Minera j apresentava restries atividade mineral. Ao invs
de colocar a extrao de mineral como prioritria em relao s outras atividades (como no caso da legislao brasileira), o Cdigo da Costa Rica aponta
para a necessidade de definir usos do territrio que tenham prioridade sobre
a minerao. A proibio da minerao metlica parece estar fundamentada
2 Pequeno minerador, que comercializa sua produo de modo informal.

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bruno Milanez

em pressupostos semelhantes, construdos pela mobilizao social local e,


especialmente, vinculados ocorrncia de diferentes eventos de contaminao ambiental.

conTesTao social
. demanda
Os movimentos antiminerao na Costa Rica tm, historicamente,
a minerao de ouro como principal foco. Desde os anos 1980, diferentes
projetos foram desenvolvidos, sendo que alguns deles geraram no apenas
desmatamento, como tambm contaminao do solo e de corpos dgua por
cianeto, impactando o meio ambiente e gerando situaes de risco para a
populao. Repetidos eventos de contaminao criaram no pas a associao
entre minerao e degradao ambiental.
No final da dcada de 1990, existiam pelo menos 30 empresas transnacionais, muitas delas canadenses, com projeto de grandes minas e, na
maior parte dos casos utilizando cianeto. Muitos projetos de minerao se
concentravam no Cinturn de oro, na regio ao norte do pas, rea sensvel
do ponto de vista ecolgico e cultural. Havia ainda perspectivas de extrao
de ouro na proximidade da fronteira com a Nicargua, o que veio a gerar certos constrangimentos diplomticos (WALKER, 1997; ISLA, 2002; HURTADO;
HERNNDEZ, 2012). Alm disso, o desenvolvimento de minerao na regio
era considerado como atividade de risco pela populao, por ser uma rea
de alta pluviosidade (2.900 mm por ano) e com elevada atividade ssmica
(ASTORGA, 2009).
A partir de uma srie de eventos de contaminao ambiental, iniciaram-se diferentes campanhas locais pelo fechamento das minas de ouro
existentes e pelo fim do uso do cianeto. A partir do momento que os casos
foram se acumulando e envolvendo, inclusive, questes fronteirias, o debate
alcanou o nvel nacional, de forma que foi exigido que o governo central tomasse medidas sobre a questo.

. agentes
A maior parte da resistncia contra a minerao na Costa Rica foi
devida organizao de movimentos locais. Alguns exemplos (minas Bellavista e Las Crucitas) atingiram o nvel nacional, principalmente pela articulao de redes regionais e nacionais como, por exemplo, a Asociacin Norte
por la Vida, a Frente Regional del Pacfico, e a Frente Regional de Oposicin a

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cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


la Minera a Cielo Abierto 3. Estas redes congregavam no apenas movimentos
ambientalistas, como tambm feministas, camponeses, indgenas, religiosos e organizaes de estudantes e defensoras de direitos humanos. Neste
sentido, a estratgia de levar o debate sobre minerao para as campanhas
presidenciais, a partir do caso de Las Crucitas foi tambm uma forma de nacionalizar o debate (ENGLER; MARTINEZ, 2003). As estratgias utilizadas por
esses movimentos incluram diferentes atividades, passando por passeatas e
protestos, aes legais e mesmo greves de fome (MCDONALD, 2010b). Apesar
de ter havido a participao de ONGs internacionais, como Amigos da Terra
Costa Rica (DASILVA, 2010), esta parece ter sido menos determinante
nos resultados.
Com relao ao projeto Las Crucitas, o papel da universidade parece
ter sido importante, como forma de legitimar as exigncias dos movimentos
sociais. Neste caso em particular, o Conselho Universitrio da Universidade
de Costa Rica (UCR) manifestou-se formalmente pela moratria da minerao
a cu aberto bem como pela suspenso das licenas concedidas. Alm disso,
a UCR buscou fomentar o debate sobre o tema por meio do projeto Kioskos
Ambientales da Vice-reitoria de Ao Social (HURTADO; HERNNDEZ, 2012).
O Estado teve posio ambgua e contraditria ao longo da evoluo
do processo. A mobilizao dos governos cantonais nas regies mineradoras
parece ser bem particular. Neste sentido, experincias anteriores de contaminao ambiental, fechamento repentino de minas e no pagamento de compensaes parecem ter criado um sentimento negativo com relao minerao. Isla (2002) menciona que os governos locais passaram a questionar as
decises do governo nacional por entenderem que a minerao gerava no
apenas degradao ambiental, mas tambm o empobrecimento da populao.
O governo nacional, por sua vez, mostrou grande ambiguidade e sua constante mudana de posicionamento ressalta o poder pessoal dos presidentes, que
modificavam as polticas nacionais de acordo com suas motivaes e valores
pessoais. Por fim, a Suprema Corte parece ter tido um papel muito importante. O Poder Judicirio teve a ltima palavra tanto no caso de Las Crucitas,
quanto na deciso da constitucionalidade da lei de banimento da minerao
metlica a cu aberto.

3 Esta organizao foi criada nos anos 1990 e congrega mais de 50 organizaes ligadas a
movimentos comunitrios, ambientalistas, profissionais e camponeses. Ela possua maior
representatividade nos cantes onde havia experincia ou risco de minerao como Los Chiles,
Upala e San Carlos (MONESTEL H., 2009).

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bruno Milanez

. Estrutura de oportunidades e restries


Desde os anos 1980, houve diferentes eventos de contaminao, e
iniciou-se um gradual processo de mobilizao local contra a minerao. Por
exemplo, atividades na mina Macacona, localizada no canto de Esparza,
provncia de Puntarenas, foram iniciadas em 1982, sendo a mina fechada
por presso da comunidade sete anos depois. A atividade da mineradora
contaminou com cianeto no apenas os rios da regio, como tambm uma
rea de mangue no golfo de Nicoya; aps o evento, a mineradora canadense
Hearne Ltd., fechou o empreendimento e saiu do pas sem nenhuma penalidade (ISLA, 2002; SENZ V., 2009).
Impactos mais graves foram criados pela, tambm canadense, Ariel
Resources Ltd, que iniciou processos de extrao de ouro no canto de Abangares (provncia de Guancaste) em 1986. Diferentes subsidirias da empresa
operaram as minas Tres Hermanos, San Martin e El Recio por cerca de 12
anos. Tais operaes tambm geraram graus variveis de contaminao. Em
2000, um estudo de impacto socioambiental organizado pela Frente Regional
de Oposicin a la Minera de Oro a Cielo Abierto identificou alterao da biodiversidade, contaminao do ar e contaminao dos cursos dgua por
cianeto. Alm disso, de acordo com dados do governo local, na regio teriam sido identificadas taxas de dermatite, gastrite e doenas neurolgicas
crescentes, alm de uma taxa de mortalidade infantil e uma incidncia de
sndrome de Down superiores s mdias nacionais (ISLA, 2002).
Alm desses casos, outra empresa canadense, Lyon Lake Mines, tambm implantou a mina Beta Vargas no canto de Puntarenas, na provncia de
mesmo nome em 1997. Apesar desta empresa no ter obtido a licena municipal para atuar, ela operou por um ano, abandonando a regio em seguida sem
restaurar os danos ambientais causados (SENZ V., 2009).
Apesar destes casos, por si s, terem causado diferentes manifestaes de resistncia local minerao de ouro, dois projetos em particular, a
mina Bellavista e a mina Las Crucitas, colocaram a questo na agenda nacional.
A mina Bellavista se localizava no canto de Montes de Oro, na
provncia de Puntarenas, uma regio caracterizada por elevados riscos ssmicos e por alta taxa de pluviosidade. A concesso da mina foi dada em 1958,
tendo operado como mina subterrnea at o ano 2000, quando recebeu autorizao para explorar ouro a cu aberto. A mina pertenceu a diferentes empresas canadenses, entre elas, Rayrock Corporation, Wheaton River Minerals
Ltd e Glencair Gold. Com a mudana de tecnologia, projetava-se a extrao de
100 mil toneladas anuais, quando a mina entrasse em plena produo (ISLA,
2002; SENZ V., 2009; HURTADO; HERNNDEZ, 2012).

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cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


Para seu funcionamento, a mina recebeu uma srie de benefcios
do governo. Por um lado, tinha o status de Zona Livre, o que a isentava de
impostos sobre a importao de equipamentos e sobre a remessa de lucros
ao exterior (ISLA, 2002). Por outro lado, a licena ambiental foi dada aps a
realizao de um Plano de Gesto Ambiental, um estudo mais superficial
do que os Estudos de Impacto Ambiental. Esse processo gerou uma srie de
manifestaes contrrias mina, inclusive com um recurso Suprema Corte
(HURTADO; HERNNDEZ, 2012).
Apesar dos protestos e manifestaes, a mina operou at 2007. Neste
ano houve um grande deslizamento de terra que no apenas soterrou a planta
de processamento e a lagoa de tratamento de efluentes, como tambm causou
o rompimento da geomembrana da bacia de rejeitos, gerando vazamento de
efluentes contaminados por cianeto e metais pesados (HURTADO; HERNNDEZ, 2012). Aps este acidente, a mina foi fechada e a empresa, apesar de argumentar que no havia contaminao por cianeto no local, no divulgou os
resultados de suas anlises e no permitiu estudos independentes, causando
grande desconforto e medo entre os moradores da regio (DASILVA, 2010).
Esse evento foi fundamental no apenas para alertar a populao costa-riquenha dos riscos associados extrao de ouro a cu aberto,
como tambm para reduzir sua confiana nas empresas mineradoras e na
possibilidade de retorno econmicos proporcionado por esses empreendimentos (DASILVA, 2010).
Apesar da relevncia da mina Bellavista no debate sobre minerao
de ouro da Costa Rica, o conflito central sobre o tema se deu em torno da
mina Las Crucitas, no canto de San Carlos, provncia de Alajuela. A controvrsia sobre a mina Las Crucitas ganhou tamanho destaque que ultrapassou o debate local e ganhou relevncia nacional (DYER, 2008). O projeto da
mina estimava uma extrao entre 700 mil a 1 milho de onas de ouro que,
considerando valores correntes, poderiam alcanar o total de US$ 1 bilho
(DASILVA, 2010). Estudos indicaram que, pelo menos, 32 comunidades poderiam ser afetadas pelo projeto (DASILVA, 2010) e a preocupao nestas comunidades se devia, em parte, ao fato de o projeto da mina ser muito semelhante
ao da mina Bellavista, cujos impactos j haviam sido amplamente divulgados
no pas (DYER, 2008), ainda mais por ser conhecido na poca que alguns
dos tcnicos empregados em Las Crucitas haviam tambm trabalhado em
Bellavista (CONSEJO UNIVERSITRIO, 2009).
A mina se localizava a menos de 5 km em linha reta do rio San Juan,
o que fez com que o projeto tambm ganhasse um escopo internacional. San
Juan um dos mais importantes rios da Nicargua e a sua bacia hidrogrfica
a mais extensa da Amrica Central (BOEGLIN N., 2009; DASILVA, 2010). Devido aos potencias impactos sobre a bacia do San Juan, o governo nicaraguense

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bruno Milanez

chegou a buscar dilogos diplomticos com a Costa Rica com o objetivo de


deter a concesso da mina (ASSOCIATED PRESS, 2004). Ao mesmo tempo, o
Tribunal Latino-americano da gua4 demonstrou preocupao com o risco
de contaminao do rio San Juan, tendo inclusive chamado as organizaes
a formalizar denncia perante a Comisso de Anlise do Tribunal (CARBALLO, 2004b). At mesmo o Parlamento Centro-americano foi envolvido na discusso, quando solicitou a anulao da concesso de lavra, por seus riscos ao
meio ambiente e s comunidades localizadas na fronteira entre Costa Rica e
Nicargua. A instituio props, ainda, que a Cpula dos Presidentes Centroamericanos adotasse uma resoluo pela no concesso de direitos de lavra
na bacia do rio San Juan (CARBALLO, 2004a). Por fim, em setembro de 2007,
uma regio prxima foi incorporada rede de Reservas da Biosfera da UNESCO. A reserva Agua y Paz, correspondia a uma rea de 916 mil ha ao longo
da bacia do Rio San Juan (DASILVA, 2010) e fez com que o projeto se tornasse
ainda mais delicado do ponto de vista internacional.
O projeto Las Crucitas esteve sob responsabilidade de mineradoras
diferentes, todas canadenses. O projeto foi iniciado em 1993 pela Placer
Dome Inc; empresa que possua histrico de conflitos nos EUA devido
extrao de ouro em terras de povos Shoshone (WALKER, 1997). Ainda no
mesmo ano, foi identificada a contaminao do crrego El Descubrimento,
que causou grande mortandade de peixes e camares e, provavelmente, foi
decorrente das atividades de pesquisa mineral (MONESTEL H., 2009). Em 1997,
os movimentos sociais denunciaram Secretara Tcnica Nacional Ambiental
(SETENA) o descumprimento, por parte da Placer Dome, de condicionantes
previstas no Estudo de Impacto Ambiental (MONESTEL H., 2009) e a crescente
presso local fez com que a empresa desistisse do projeto em 1997 (WALKER,
1997), passando-o para Vanessa Ventures Ltd.
A empresa Vanessa Ventures conseguiu que a SETENA concedesse a
licena de explorao em 2001. No ano seguinte, movimentos contra a minerao organizaram o protesto Diga s a la vida, no a la minera! que mobilizou
milhares de pessoas na cidade de Quesada (tambm no canto de San Carlos),
em uma tentativa de pressionar o governo nacional a no conceder a licena de
lavra empresa. A organizao do movimento envolveu estudantes secundaristas e universitrios, professores, membros da igreja catlica, grupos feministas,
camponeses e representantes de governos municipais (ISLA, 2002).
Em decorrncia, em 2002, o presidente Abel Pacheco decretou a
moratria da minerao de ouro a cu aberto na Costa Rica, porm, a Vanessa
4 Tribunal Latino-americano da gua (TLA) uma instncia de justia alternativa para a
anlise e busca de solues aos crescentes conflitos hdricos. Dada sua natureza tico-jurdica e cientfico-tcnica, reformula o sentido do Direito e atua frente a crises de legalidades a
respeito de problemas relacionados com a gua na Amrica Latina (TLA, 2014).

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cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


Ventures ameaou processar o governo da Costa Rica em US$ 200 milhes pela
demora em aprovar o projeto Las Crucitas. A empresa argumentava que seu
projeto no poderia ser includo no banimento, pois a licena de lavra havia
sido concedida antes da moratria; argumento que foi aceito pelo governo
(ENGLER; MARTINEZ, 2003; DASILVA, 2010).
No ano seguinte, a SETENA negou a licena ambiental mineradora, o
que fez com que a empresa ameaasse entrar com aes contra o Estado costariquenho em tribunais arbitrais internacionais. Diante desse cenrio, o governo
cedeu e ordenou SETENA que concedesse a licena (MONESTEL H., 2009).
Porm em 2004, a Suprema Corte cancelou a licena ambiental, argumentando que ela violaria o artigo 50 da Constituio Nacional da Costa Rica5
(DASILVA, 2010; EL PAS, 2010). Em 2005, o direito de explorao foi transferido
para uma subsidiria local da Infinito Gold (CONSEJO UNIVERSITRIO, 2009).
Esta empresa por sua vez, tambm foi criticada por movimentos locais pelo fato
de no ser signatria do Cdigo Internacional de Gesto do Cianeto6 (DASILVA,
2010). A empresa entrou, ento, com uma ao junto ao Centro Internacional
para Acordos em Disputas de Investimento do Banco Mundial exigindo uma
indenizao de US$ 230 milhes, forando o governo a aprovar o estudo de
impacto ambiental (EL PAS, 2010).
Em 2006 houve novas eleies para o governo nacional e scar Arias
assumiu o poder. Em 2008, o Ministerio de Ambiente, Energa y Mares (MINAE)
confirmou a concesso de explorao, com base na reviso do EIA elaborado
naquele mesmo ano (DASILVA, 2010). Esta licena, ainda permitia que a Infinito
Gold desmatasse 200 ha de floresta para instalar a mina.
De acordo com a legislao da Costa Rica, cidados que tenham queixas
contra decises do governo tm direito a uma audincia na Suprema Corte
(DASILVA, 2010). Assim, a Asociacin Norte por la Vida (UNOVIDA) apresentou um recurso contra o presidente e seu Ministro de Meio Ambiente em
decorrncia da publicao desta autorizao. Da mesma forma, o Ministrio Pblico iniciou uma investigao contra Arias e o ministro por crime
contra a administrao pblica.
5 Artigo 50: O Estado procurar o maior bem estar de todos os habitantes do pas, organizando e estimulando a produo e a distribuio mais adequada da riqueza. Todas as pessoas tm direito a um ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado. Portanto, legtima
a denncia de atos que infrinjam esse direito e a exigncia da reparao dos danos causados
(Repblica de Costa Rica, 1949 #57).
6 Uma das principais preocupaes em torno da minerao de ouro o uso do cianeto. Este
produto pode afetar tanto animais, quanto seres humanos, causando doenas do sistema
nervoso, problemas respiratrios e, mesmo, a morte. Como forma de tentar minimizar os
riscos associados a este produto, as empresas do setor criaram o Cdigo Internacional de
Gesto do Cianeto; uma srie de princpios de boas prticas e padres voluntrios que podem ser adotados pelas empresas mineradoras (DASILVA, 2010).

105

bruno Milanez

Tanto o recurso, quanto a investigao foram embasados no fato


de a regio apresentar elevada concentrao de amendoeiras amarelas
(Dipteryx panamensis), principal fonte de alimento das grandes araras verdes
(Ara ambigua). Dada a pequena quantidade de amendoeiras e araras verdes
no mundo, ambas as espcies esto listadas na Conveno sobre o Comrcio
Internacional das Espcies da Fauna e da Flora Silvestres Ameaadas de Extino (CITES) (DASILVA, 2010). No caso especfico das amendoeiras amarelas,
existia uma deciso anterior da Suprema Corte que proibia o MINAE de conceder licenas para derrubada desta espcie de rvore (DYER, 2008; EL PAS,
2008; LA NACIN, 2008). Como consequncia desse recurso, a Suprema Corte
interrompeu o processo de derrubada de rvores e, consequentemente, a implantao da mina (MCDONALD, 2009).
Ainda no processo de debate sobre a mina, em 2009, o Conselho
Universitrio da UCR manifestou-se publicamente contrrio implantao da
mina. Em sua manifestao, o Conselho argumentou que a regio apresentava elevada vulnerabilidade ambiental, uma vez que a mina estaria muito
prxima a diferentes refgios de vida silvestre e corredores ecolgicos, propostos para proteger espcies ameaadas de extino. Ao mesmo tempo, a
UCR identificava falhas graves no processo de licenciamento ambiental, uma
vez que, entre outras coisas, o estudo nem mesmo fazia referncia ao uso de
explosivos na abertura da mina (CONSEJO UNIVERSITRIO, 2009).
Conforme descrito na prxima seo, em 2010 foi aprovada, na Costa
Rica, a lei n 8.904/2010, que proibia a minerao de ouro a cu aberto no
pas. Apesar da importncia da lei, ela no afetava a mina Las Crucitas, pelo
fato dela j possuir concesso de lavra e licena ambiental (LEFF, 2010; NORMAN, 2011). A licena de Las Crucitas foi somente cancelada pela Suprema
Corte em 2011. Dois anos mais tarde, a Infinito Gold entrou com um processo
contra o governo da Costa Rica no Centro Internacional para Acordos em Disputas de Investimento do Banco Mundial, exigindo uma indenizao no valor
de US$ 1 bilho (TICO TIMES, 2013).

. dinmicas e estratgias
Ao contrrio do que se poderia esperar, a proposta de banimento da
minerao de ouro a cu aberto na Costa Rica no surgiu a partir do governo
nacional, mas sim como estratgia de alguns governos municipais, que se
colocavam contra o desenvolvimento desta atividade. Desde os anos 1990,
devido crescente presso social, governos locais iniciaram uma disputa
direta contra o MINAE e a SETENA. Apesar de o direito de conceder licena
de lavra ser uma prerrogativa do governo nacional, as esferas locais passaram a se opor publicamente contra a minerao a cu aberto (ISLA, 2002),
inclusive se manifestando contra sua realizao em diferentes territrios.

106

cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


Quadro 1: Evoluo da presso dos governos municipais
contra a minerao
Ano

Decises

1995

Canto San Carlos (Alajuela) rejeita a minerao de Las Crucitas;


Canto Sarapiqui (Heredia) repudia a minerao de ouro no pas.

1996

Canto Montes de Oro (Puntarenas) se ope ao projeto de minerao Bellavista.

1997

Canto Abangares (Guanacaste) solicita ao Canto Puntarenas que anule a permisso da mina Beta Vargas;
Canto Puntarenas (Puntarenas) se opem minerao de ouro a cu aberto.

1998

Canto Abangares (Guanacaste) se declara contrrio a qualquer prtica de extrao mineral, tanto no canto
quanto no pas;
Canto Puntarenas (Puntarenas) ratiica a oposio mina Beta Vargas e solicita autorizao Suprema Corte de
Justia para interromper os trabalhos na mina;
Canto Montes de Oro (Puntarenas) rejeita a prospeco e a explorao da mina Bellavista, bem como em outras
partes do canto;
Canto Abangares (Guanacaste) veta minerao metlica a cu aberto em seu territrio;
Canto Montes de Oro (Puntarenas) declara corporaes mineradoras persona non grata;
Canto Liberia (Guanacaste) rejeita a minerao Las Lilas.

1999

Canto Tilaran (Guanacaste) solicita uma avaliao da mina Rio Chiquito;


Canto Montes de Oro (Puntarenas) reintera sua desaprovao mina Bellavista e denuncia o trabalho das
corporaes.

2000

Canto Montes de Oro (Puntarenas) declara sua solidariedade aos cantes da Zona Norte na oposio mina Las
Crucitas;
Canto Upala (Alajuela) solicita ao governo central que pare de conceder concesses de lavra e se ope presso
pela minerao na regio;
Canto San Carlos (Alajuela) rejeita as minas Las Crucitas e Conchito.

Fonte: adaptado de Isla (2002)

Embora estas manifestaes fossem meramente polticas e gerassem, quando


muito, documentos de solicitao ao governo federal, elas foram importantes
para criar um sentimento nacional contra a minerao a cu aberto, conforme
apresentado no Quadro 1.
A transferncia do debate da minerao de ouro, da escala local, para
a nacional, deveu-se em particular, questo da licena da mina Las Crucitas,
uma vez que sua permisso dependia essencialmente do posicionamento de
rgos nacionais. O debate sobre a mina, por sua vez, tem por caracterstica
sua longa durao, mais de 15 anos, e adaptao. Ao longo desse tempo, os

107

bruno Milanez

diferentes presidentes da Costa Rica foram obrigados a se posicionar publicamente sobre a mina e, consequentemente, sobre a minerao de ouro a cu
aberto. Dessa forma, tanto os movimentos ambientalistas, quanto as empresas, precisavam lidar com humores polticos que mudavam a cada quatro
anos (DASILVA, 2010). Mais do que isso, o estudo da Costa Rica explicita a
fragilidade das instituies e das decises de Estado no contexto da Amrica
Latina. Conforme pode ser visto a seguir, decises e polticas nacionais foram
modificadas a cada eleio presidencial, de acordo com as motivaes e interesses
do governante no poder.
Dentro do contexto neoliberal, quando Miguel Angel Rodriguez tornou-se presidente (1998 - 2002) ele defendia explicitamente a concesso de
novas licenas de lavra no pas e o estmulo extrao mineral. Entretanto,
na disputa por sua sucesso, essa viso de desenvolvimento foi usada contra
ele, pelo candidato de oposio, Abel Pacheco que, enquanto deputado, j havia proposto um projeto de lei que proibia a extrao de hidrocarbonetos no
pas (ENGLER; MARTINEZ, 2003).
Logo no incio de seu mandato, Abel Pacheco (2002-2006) tinha como
promessa construir um modelo de desenvolvimento para a Costa Rica que priorizasse a proteo dos bens naturais, ao contrrio de enfatizar sua extrao.
Em seu discurso de posse, Pacheco colocou sua proposta nos seguintes termos:
Vamos competir sem destruir a natureza porque, acima das conjunturas do momento, nossa rica biodiversidade ser a grande riqueza
de sempre e vamos preserv-la.
Antes que nos convertamos em um enclave petroleiro, antes que
convertamos a terra em minas a cu aberto, proponho impulsionar
um esforo sustentvel para converter a Costa Rica em uma potencia
ecolgica.
O verdadeiro petrleo e o verdadeiro ouro do futuro sero a gua e o
oxignio; sero nossos aquferos e nossos bosques (PACHECO, 2002).

Como fora mencionado anteriormente, aps eleito, ele assinou, em junho


de 2002, um decreto que estabelecia a moratria nacional por tempo indeterminado da minerao de ouro a cu aberto (REPBLICA DE COSTA RICA, 2002).
Todavia, no perodo seguinte (2006 - 2010), Oscar Arias que havia
governado a Costa Rica entre 1986 e 1990, e recebido o Prmio Nobel da Paz em
1987, voltou presidncia. O novo presidente tinha grande interesse em promover o crescimento econmico do pas, reduzindo a importncia do turismo
e incentivando as indstrias extrativas. Para tanto, em outubro de 2008, ele
derrubou por decreto a moratria de Pacheco (DASILVA, 2010). Em defesa de
sua posio, Arias afirmava que a minerao de ouro a cu aberto deveria

108

cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO


ser permitida desde que garantida sua viabilidade econmica, ambiental e
social (LOAIZA, 2008).
Novamente, a troca de governo trouxe uma mudana de perspectiva.
Logo aps assumir a presidncia, Laura Chinchilla (2010 - 2014) assinou um
decreto criando nova moratria da minerao de ouro a cu aberto no pas. O
decreto suspendeu indefinidamente a prospeco, extrao e processamento
de materiais com o uso de mercrio ou cianeto7 (MCDONALD, 2010a). Finalmente, no mesmo ano, o Congresso votou o banimento de todos os novos
projetos de minerao metlica a cu aberto.
Da mesma forma que no caso da deciso contra a Infinito Gold, o
setor mineiro tentou resistir nova legislao. Em 2012, a Asociacin Cmara
Costarricense de la Indstria Minera y Afines apresentou um recurso de inconstitucionalidade contra o novo cdigo (MINA BELLAVISTA DE VUELTA, 2012).
Entretanto, o pedido de inconstitucionalidade foi considerado improcedente
pela Suprema Corte (EL PAS, 2013).

consideraes finais
O estudo sobre a proibio da minerao metlica a cu aberto na Costa Rica traz algumas perspectivas importantes para o debate sobre reas livres
de minerao. Porm, algumas particularidades do pas precisam ser levadas
em considerao, antes da comparao com outros pases latino-americanos.
Do ponto de vista econmico, o ecoturismo e a preservao ambiental
(por meio de esquemas de pagamentos por servios ambientais, em uso desde os
anos 1990) possuem relevante participao na economia da Costa Rica (SCHEZAZOFEIFA et al., 2007). Ao mesmo tempo, conforme discutido anteriormente, a
minerao possui pequena importncia econmica. A grande minerao foi desenvolvida principalmente por companhias transnacionais que se instalaram
no pas em um perodo de abertura econmica e concentrao de terras de
pequenos proprietrios. Sendo assim, a populao, de forma geral, no parece
se perceber beneficiada pela minerao.
Sob uma perspectiva sociocultural, existe certo orgulho no pas
pelo seu reconhecimento como liderana ambiental regional. Portanto, h
considervel grau de preocupao com a qualidade dos recursos naturais e as
comunidades rurais podem contar com ambientes preservados (gua, biodiversidade, solo) para realizar suas atividades. Sendo assim, a contaminao e
7 Apesar de Chinchilla sofrer presso para cancelar o decreto de Arias que, no apenas
autorizou a mina Las Crucitas, como tambm a declarou de utilidade pblica e interesse
nacional, a presidente afirmou que acataria a deciso da Suprema Corte, que ainda julgava o
caso (EL PAS, 2010).

109

bruno Milanez

a degradao associadas minerao de ouro tambm contriburam para criar


uma imagem negativa do setor.
Dentro desse contexto, a proibio minerao, portanto, foi definida
baseada em condies especficas. Ela no uma proibio ampla, mas se limita
a um grupo de minerais (metlicos) e a uma tecnologia de extrao (minerao
a cu aberto). Por exemplo, a proibio no se aplica minerao de pequena
escala realizada por cooperativas.
Apesar de muito do debate no nvel nacional ter se dado aps a proibio feita por Pacheco em 2002, ela foi impulsionada pelas diferentes iniciativas dos governos municipais. A literatura disponvel, porm, no permite verificar o grau de importncia poltica dessas iniciativas, devendo essa questo
ser aprofundada em pesquisa futuras.
Ao mesmo tempo, a anlise do debate no nvel nacional mostra a fragilidade das instituies e a descontinuidade na definio de polticas pblicas; caracterstica comum a diferentes pases da Amrica Latina. Sendo assim,
a cada nova eleio, o governo nacional mudava sua posio com relao
mina Las Crucitas, assim como sua poltica para a minerao. Se por um lado,
essa fragilidade permitiu a incorporao do assunto nos debates eleitorais e
favoreceu a nacionalizao do tema; por outro lado ela serve de alerta para o
risco de ruptura de polticas de moratria, banimento ou definio de reas
livres de minerao.
Alm disso, a experincia da proibio da minerao metlica a cu
aberto no parece ser nica, apresentando paralelos com a proibio da extrao de petrleo no pas. Neste caso, redes de movimentos diversos tambm
organizaram campanhas contra a concesso de licenas at que a Suprema
Corte decidiu anular licenas concedidas nos casos em que povos indgenas
no haviam sido consultados de forma apropriada8 (DASILVA, 2010).
Por fim, deve ser considerado o poder de influncia desta experincia
sobre outros pases da regio. A proposta de 2002 serviu de inspirao para o debate sobre a proibio de atividades extrativistas em outros pases, como no caso
da extrao de petrleo no Equador (ENGLER; MARTINEZ, 2003; DASILVA, 2010).
8 Em 1998, durante o governo de Miguel Angel Rodriguez, foram concedidos 22 blocos de
petrleo na Costa Rica. Alguns desses empreendimentos estavam localizados no Canto de
Talamanca, no sudeste da Costa Rica, uma regio onde se localizavam diferentes unidades de
conservao. A ausncia de debate pblico sobre os projetos levou diferentes movimentos
locais (fazendeiros, sindicatos de pescadores, grupo religiosos e movimentos indgenas) a se
mobilizar, criando a Ao de Luta Anti-petroleira. Em 1999, foi elaborada uma declarao de
oposio s concesses e um pedido de moratria da extrao de petrleo em Talamanca. O
movimento teve ampla cobertura nacional e, no ano seguinte, os projetos de extrao foram
cancelados pela Suprema Corte por no terem respeitado a Conveno n 169 sobre Povos
Indgenas e Tribais da Organizao Internacional do Trabalho (ENGLER; MARTINEZ, 2003).

110

cOStA RIcA: O veRDADeIRO OURO DO fUtURO

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113

Etado uNIdo: Ico amBIENtal,


movImENto aNtI-mINEal
e oPosio insTiTucionalizada
Rodrigo salles Pereira dos santos

apresentao do caso
A proposta do texto apresentar, a partir de um exemplo significativo, ainda que atpico1, uma soluo de restrio s atividades extrativas minerais nos Estados Unidos da Amrica (EUA). Essa soluo apresentada, essencialmente, a partir de um processo de instituio de legislao estadual de
moratria2 ou banimento minerao. Nesse sentido, o caso norte-americano
se apoia, essencialmente, no exemplo da moratria minerao de sulfetos no
estado de Wisconsin3.
Em grande medida por essa razo, o caso abordado apresenta caractersticas especficas s modalidades de moratria cristalizadas institucionalmente, sendo o exemplo de Wisconsin substantivamente referido a um padro
1 Dadas a extrema descentralizao sociopoltica e de enraizamento do padro scio-histrico liberal de regulao das atividades econmicas nos EUA.
2 A moratria uma modalidade especfica de constituio de reas livres de minerao,
implicando a suspenso de concesso de direitos de explorao e explotao minerais, temporria ou permanente, geral ou restrita a depsitos minerais especficos.
3 Entretanto, para a composio do caso foi realizada, ainda, pesquisa sobre a proibio
da minerao de urnio no estado da Virgnia, cujo processo apresentado sob a forma de
anexo. Assim como o exemplo de Wisconsin, o processo na Virgnia constitui tambm uma
exceo ao padro mais geral da regulao dessa indstria no pas.

rodriGo SalleS P. SantoS

de regulao das atividades extrativas excepcionalmente elevado. Nesse sentido, o padro norte-americano de restrio indstria extrativa mineral pode
ser definido como limitado, relacionado a processos tecnolgicos, regies e,
principalmente, tipos de minrio especficos.
Os elementos-chave para o entendimento da moratria como principal soluo institucional a formas de extrao mineral especficas so os riscos ambientais definidos de forma ampla, incorporando poluio industrial e
sade pblica. Entretanto, o caso em questo assim como o caso em anexo
ajuda a tematizar tambm, as estruturas sociopolticas e movimentos antiminerao em torno de sua relao com bens naturais como a gua e a terra, a
formao de identidade a partir de coalizes entre populaes nativas e nonativas, padres de ao coletiva confrontacional institucionais e no institucionais, dentre outros fatores.
O texto se divide em trs partes, alm desta seo introdutria. Na
primeira, definido um contexto nacional norte-americano, articulando o papel da minerao e de seus agentes e a estrutura de sua economia, assim como
a relao entre o regime de distribuio de poder e as formas de acesso aos e
controle dos bens minerais. Na segunda, apresentada a trajetria de contestao relativa ao exemplo de Wisconsin, reunindo elementos acerca do ncleo da
contestao (demanda), da estrutura de oportunidades e restries polticas a
ela associada, aos papeis desempenhados pelos principais agentes do movimento anti-minerao e, finalmente, s dinmicas e estratgias que conduziram consolidao institucional da moratria minerao. Finalmente, a seo
conclusiva busca apresentar sinteticamente os resultados do estudo de caso.

conTexTo nacional
. caractersticas do pas
Os EUA se localizam na Amrica do Norte, entre os oceanos Pacfico
(a Oeste) e Atlntico (a Leste), fazendo fronteira com o Canad (ao Norte) e
com o Mxico (ao Sul). O pas possui rea total de 9.826.675 m2, constituindo
o terceiro maior territrio de um Estado-nao. Em parte por sua vastido, o
territrio dos EUA apresenta caractersticas diversas, contendo vastas reas
de plancie em suas zonas centrais, reas montanhosas a Leste e, sobretudo,
a Oeste, alm de topografia acidentada no estado do Alasca (que faz fronteira
tambm com a Rssia) e vulcnica no do Hava (CIA, 2013).
O pas abriga 316.668.567 milhes de habitantes, segundo estimativa
de julho de 2013, considerada a quarta maior populao do mundo (CIA, 2013).
Sua densidade demogrfica estimada , portanto, de 32,23 hab./km2. O ndice

116

eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
de Desenvolvimento Humano (IDH) do pas no Ranking do IDH Global 2012 era
de 0,937, o terceiro mais elevado do mundo, o que o situa entre as naes caracterizadas por desenvolvimento humano muito alto (UNDP, 2013).
O Produto Interno Bruto (PIB) norte-americano era o segundo maior
do mundo, segundo dados de 20124, com US$15,94 trilhes, enquanto o PIB per
capita para o mesmo ano era de US$50,7 mil, representando o dcimo quarto
em termos mundiais. A composio do PIB apresenta forte predominncia do
setor tercirio (79,7%), seguido pela indstria (19,2%), de modo que o setor
primrio corresponde a apenas 1,1% (CIA, 2013) de participao relativa.
A indstria norte-americana diversificada e apresenta elevado contedo tecnolgico, sendo relevantes em sua estrutura os subsetores aeroespacial, automotivo, de bens de consumo, de equipamentos eletrnicos, de processamento de alimentos, qumico, siderrgico, de telecomunicaes, alm dos
segmentos madeireiro, extrativo mineral e petrolfero (CIA, 2013).
Embora a participao do setor primrio na economia dos EUA seja
comparativamente restrita, o pas um importante produtor de algodo, aves,
carne de porco, carne bovina, frutas, legumes, milho, peixes, produtos florestais, laticnios, trigo, alm de outros gros.
O dficit da balana comercial dos EUA foi estimado em US$440,4
bilhes em 2012, confirmando uma tendncia deficitria do comrcio exterior norte-americano desde 1976, que deve ser compreendida como resultado
complexo da perda de competitividade de seu setor secundrio em face de
processos de aperfeioamento industrial (industrial upgrading) de seus principais competidores e de crises de sobrevalorizao cambial (BLECKER, 2013).
A despeito de expressivas importaes (US$2,303 trilhes), em especial de matrias-primas (32,9%) e bens de consumo (31,8%), as exportaes no ano foram
de US$1,561 trilho, lideradas pelos bens de capital (49%) (CIA, 2013).

. agentes econmicos e estrutura do mercado


O setor extrativo mineral, em geral, contribui de forma relativamente
limitada para a produo total de um pas. Segundo o International Council
on Mining & Metals (ICCM)5, essa participao, entendida como proporo do
Valor Adicionado (VANCE, 2013) no Produto Interno Bruto (PIB), se situa entre 2
e 4% (BEA, 2012; ICCM, 2012). No caso norte-americano, essa participao fica
4 Os dados so estimados para dlares de 2012 e corrigidos segundo a paridade do poder
de compra (CIA, 2013).
5 Organizao fundada em 2001 e composta de 22 empresas mineradoras e metalrgicas,
alm de 35 associaes setoriais, com vistas promoo de prticas de desenvolvimento
sustentvel em ambos os setores.

117

rodriGo SalleS P. SantoS

ainda um pouco abaixo do limite inferior integrando a extrao de petrleo e


de gs natural , tendo sido registrada em 1,8% do PIB em 2012 apresentando
nmeros absolutos de US$285,155 bilhes (BEA, 2012).
Apesar disso, da perspectiva de sua dotao de recursos naturais, o
pas possui reservas abundantes de bauxita, cobre, chumbo, ferro, fosfatos,
madeira, mercrio, molibdnio, nquel, ouro, petrleo e gs natural, potssio,
prata, terras raras, tungstnio, urnio e zinco, alm de possuir as maiores
reservas do mundo de carvo, com 491 bilhes de toneladas respondendo por
27% do total mundial (CIA, 2013).
No que compete ao comrcio exterior, a exportao de minrios atingiu US$7,038 bilhes (0,46% do total exportado) em 2012, atribuindo aos EUA
3,1% de participao na exportao mineral mundial destacando-se a maior
representatividade de minerais e concentrados de cobre, ferro, molibdnio e
zinco e de parceiros como o Canad (25,9%), a China (24,2%) e o Mxico (17,9%).
De outro lado, a importao chegou a US$4,074 bilhes, correspondendo a 0,17% do total importado e a 1,54% do comrcio mundial, sendo dignos
de nota a participao de minerais e concentrados de ferro, titnio, cinzas e
resduos, alumnio e urnio ou trio e pases como Canad (26,8%), Austrlia
(17,1%), frica do Sul (16,4%) e Brasil (6,5%)6. Assim, o saldo positivo da balana
comercial mineral dos EUA, de US$2,964 bilhes (ITC, 2013), pouco significativo em face do enorme dficit comercial da economia norte-americana.
De acordo com o Servio Geolgico dos EUA (U.S. Geological Survey USGS), a minerao domstica total dos EUA em 2011 correspondeu a
5,04 bilhes de toneladas, extradas majoritariamente a partir de tcnicas de
minerao a cu aberto. Os dez estados que lideram a extrao em volume,
respondendo por cerca de 56% da tonelagem total removida, so, em ordem
decrescente: Nevada, Arizona, Texas, Minnesota, Flrida, Califrnia, Pensilvnia, Michigan, Utah e Missouri (EWELL, 2013).
Os EUA so o 3 maior produtor mundial de chumbo (7%), tendo extrado 334 mil t. em 2011, em especial dos estados de Missouri, Alasca e Idaho
(GUBERMAN, 2013). So ainda o 2 maior explorador de molibdnio (24,1%),
com 63,7 mil t. extradas em 2011, particularmente nos estados de Colorado, Arizona, Utah, Idaho e Montana (POLYAK, 2012). O pas tambm o 3
produtor mundial de rocha fosftica (14,1%), com 28,1 milhes de toneladas
(Mt.) extradas em 2011. Suas principais minas se concentram nos estados da
Flrida, Carolina do Norte, Idaho e Utah (JASINSKI, 2013).

6 Aparte as exportaes (US$137,533 bilhes) e importaes (US$433,362 bilhes) de combustveis minerais, respectivamente 8,9% e 18,57% dos totais exportado e importado, de um
lado; e 4,14% e 12,56% de participao das exportaes e importaes mundiais. Destaca-se o
valor das importaes de petrleo cru dos EUA para 2012, da ordem de US$321,859 bilhes.

118

eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
No que concerne produo de cobre, os EUA so o 4 colocado mundialmente, com uma produo da ordem de 1,11 Mt. em 2011, e, em grande
medida, concentrada nos estados do Arizona, Utah, Novo Mxico, Nevada e
Montana. Quanto produo mundial de ouro, o pas o 3 colocado (8,8%),
tendo extrado 234 mil t. em 2011. Os estados que concentram a extrao so
Nevada, Alasca, Utah, Colorado e Califrnia (GEORGE, 2013). Finalmente, o pas
o 2 maior produtor de carvo mineral do mundo (12,9%), tendo sido responsvel pela explorao de 1,094 bilho de t. em 2011. Os principais estados onde
se d a explorao do minrio so Wyoming, Virgnia Ocidental, Kentucky e
Pensilvnia (EIA, 2013).
Segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o investimento direto externo (IDE) na indstria extrativa mineral
norte-americana entre 2001 e 2011 correspondeu a US$139,614 bilhes, com um
pico neste ltimo ano de US$27,433 bilhes. No entanto, cerca de 65% do IDE
do perodo correspondeu ao subsetor de extrao de petrleo e gs natural.
Apesar da pouca disponibilidade de anlises especficas sobre o setor mineral
stricto sensu, estudos menos recentes apontam penetrao relativa de capital
estrangeiro nesse setor antes como soluo do que como problema.
Dessa forma, o volume de capacidade produtiva sob controle estrangeiro atingia, por exemplo, em 1984, as propores de 18%, 30% e 44%
nos segmentos extrativos de chumbo, cobre e ouro. Entretanto, a elevao da
participao do capital externo na indstria extrativa mineral norte-americana
foi entendida, nos anos 1980, como meio de preservao dos empregos e da autossuficincia relativa da produo mineral e de reduo do dficit da balana
mineral (SOUSA; YAREMCHUK; GRAHAM, 1987).
Nesse sentido, a evoluo recente da indstria no tem apontado
nveis de penetrao superiores de capital externo, particularmente nos segmentos nos quais os EUA desempenham um papel de global player, sendo digna de nota apenas a participao significativa de empresas multinacionais e
transnacionais canadenses dentre os principais agentes econmicos em operao no territrio norte-americano.
Dessa forma, tenses relacionadas origem do capital (domstico x
estrangeiro) no assumem maior significao na indstria extrativa mineral
dos EUA, enquanto consideraes acerca do papel geopoltico estratgico de
minerais selecionados, da manuteno de nveis de produo compatveis com
movimentos de preo e volume adequados s necessidades da indstria da
transformao nacional, e da defesa do emprego e da renda dos trabalhadores
mineiros norte-americanos assumem prevalncia7.

7 Nesse sentido, diferentemente de grande parte dos casos estudados, como os da Argentina e das Filipinas, por exemplo, no h quaisquer indcios de um sentimento nacionalista

119

rodriGo SalleS P. SantoS

. marco regulatrio

. N6el de centralizao das decises


O federalismo pode ser definido, propriamente, como a forma de
organizao do Estado por meio da qual o exerccio do poder constitucionalmente dividido entre um governo central e nveis semiautnomos de
governo, geograficamente definidos, os quais possuem direitos de representao no governo central (ROSENN, 1994). Nesse sentido, a questo federal diz
respeito s frmulas especficas de diviso do poder entre unidades nacionais e subnacionais.
O exemplo do federalismo norte-americano originrio apresenta uma
concepo da forma do Estado, primeiramente, como soluo prtica para o
problema de unificar treze colnias autnomas, previamente britnicas, em
um governo que permitisse o desenvolvimento de um mercado comum; e, em
segundo lugar, como tcnica adicional para disperso do poder (ROSENN,
1994), complementar teoria da separao dos poderes do Estado.
A partir dessa caracterizao prvia pode-se, ento, ser mais bem
compreendida a estrutura descentralizada avanada do Estado norte-americano, cuja forma de organizao vigente consistiu em simplesmente garantir
ao governo nacional Poder Legislativo em todos os casos nos quais as legislaturas estaduais fossem individualmente incompetentes. Nesse sentido, a
organizao constitucional original do Estado norte-americano props uma
diviso tripartite de poderes: especificamente delegados ao governo central;
negados s unidades federativas, de forma absoluta ou condicionada permisso do Congresso; e, sobretudo, manteve sob a prerrogativa das unidades
subnacionais todos os poderes no enumerados, permitindo-as reter parcela
significativa de sua soberania original (ROSENN, 1994).
No que concerne regulao poltico-institucional da indstria extrativa mineral especificamente, a atribuio limitada de poderes ao governo
central norte-americano se distingue fortemente de alguns dos principais regimes federativos latino-americanos, como a Argentina, o Brasil, o Mxico e
a Venezuela, que provm atribuies especficas e, muitas vezes, exclusivas,
definidas constitucionalmente, ao governo central, para regulao da explorao (prospeco) e da explotao (extrao) minerais (ROSENN, 1994).
Assim, forma federal do Estado norte-americano, sobrepe-se
uma forma de governo republicana, uma forma poltica tradicional bipartidria (operada a partir dos partidos Republicano e Democrata) e, em especial, um regime de governo presidencialista, caracterizado pela diviso em
explcito que sirva de base para a emergncia de processos de restrio e de proibio
minerao.

120

eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Quanto a essa diviso, o Poder
Legislativo dos EUA bicameral, sendo formado pelo Senado e pela Cmara
de Representantes.
O Senado ou Cmara Alta composto por 100 senadores 2 representantes para cada um dos estados-membros, independentemente de sua populao eleitos diretamente para o exerccio de mandatos de 6 anos, enquanto a
Casa dos Representantes (Cmara Baixa) formada por 435 deputados eleitos
diretamente para mandatos de 2 anos, representando cada um dos distritos congressionais do pas (CIA, 2013).
A diviso administrativa dos EUA complexa e detalhada, sendo apresentada aqui de forma meramente panormica em trs nveis principais. O
pas dividido em 50 estados e 1 distrito, alm de reservas indgenas relativamente independentes. Os estados se subdividem em condados (counties)
ou jurisdies poltico-geogrficas equivalentes (como frequesias ou parishes
na Louisiana e vilas ou boroughs no Alasca), alm de cidades independentes
(independent cities) e tribos reconhecidas pelo Estado (State recognized tribes).
Estes, por sua vez, renem cidades (cities), vilas (towns) e aldeias (villages), mas
podem compreender ainda distritos civis (civil townships)8.
Para os propsitos deste trabalho, importa detalhar, em alguma medida, as formas e regimes de governo das principais subunidades poltico-administrativas, a saber, estados, condados e municipalidades. Em primeiro lugar,
dada a forma federalista do Estado, os estados individuais constituem repblicas
em si mesmas, adotando a diviso de poderes como regime de governo sendo
o Governador o chefe do Poder Executivo e o Poder Legislativo caracterizado,
em geral, por representao bicameral. Por sua vez, condados e assemelhados
so governados, em geral, por conselhos ou comisses, que reunificam as trs
dimenses do poder, abrangendo desde funes administrativas bsicas de
ordem jurdico-legal at a proviso de infraestrutura e servios pblicos complexos. Finalmente, unidades municipais so caracterizadas por governos locais, cuja organizao articula, em geral, conselhos administrativos e prefeitos.
Essa estrutura complexa exerce efeitos importantes sobre a regulao
da atividade econmica, em geral, e da indstria extrativa mineral, em particular. Assim, as diretrizes bsicas da legislao ambiental so definidas em
nvel administrativo federal, tendo sido consolidadas a partir da promulgao
do National Environmental Policy Act (NEPA), em 1969, e de legislaes nacionais compreensivas dele derivadas, como o Clean Air Act (1970), o Clean Water
Act (1972), o Endangered Species Act (1973) e o Safe Drinking Water Act (1974),
dentre outros.

8 H ainda, exemplos de cidades-condado (city-counties) e cidades-distrito (city-townships)


consolidados que unificam poderes governamentais de ambos os entes.

121

rodriGo SalleS P. SantoS

Na prtica, esse marco legal define princpios gerais norteadores para


a administrao federal no que respeita a projetos governamentais possuidores
de impactos ambientais potenciais, assim como estabelece a obrigatoriedade
da Avaliao Ambiental, AA (Environmental Assessment EA) e do Relatrio
de Impacto Ambiental, RIMA (Environmental Impact Statement EIS) para empreendimentos que possuam financiamento federal (FERREIRA, 2010). Alm
disso, estabelece condies de informao e participao de agentes interessados atravs de audincias pblicas (CORRA, 2006; RICHARDSON, 2003).
Mais importante, a implementao desse marco legal se estrutura
a partir da diviso de competncias entre autoridades federais, estaduais e
locais ainda que sua regulao esteja sob a responsabilidade da Agncia
de Proteo Ambiental (Environmental Protection Agency EPA), organismo
federal dotado de status ministerial. Em grande medida, a jurisdio do processo de licenciamento ambiental partilhada entre a Agncia e, especialmente no que concerne a projetos de investimento privados, os rgos da
administrao estadual.
Emerge, entretanto, uma tendncia recente de reverso limitada do
equilbrio de poder entre estados e Federao norte-americanos, em favor do ltimo, particularmente no que concerne regulao de questes para as quais os
poderes Executivo e Legislativo estaduais so, reconhecidamente, inadequados
como esferas de formulao e execuo de polticas associadas minerao
tais como a gesto de bacias hidrogrficas, a regulao da poluio industrial, etc.
Assim, os recentes conflitos em torno dos papeis regulatrios de governos
federal, estaduais e locais acerca do fraturamento hidrulico (fracking) de gs
natural vm sendo definidos propriamente como guerras (NEGRO, 2012).
A explorao de gs de xisto, para o autor, tem se apresentado como uma
questo eminentemente contenciosa, articulando ampla oposio local, interesses pr-desenvolvimentistas estatais em mltiplas escalas e maior envolvimento de agncias federais, como a prpria Agncia de Proteo Ambiental.

. propriedade e controle dos recursos minerais


O frgil equilbrio caracterstico do arranjo federativo norte-americano, em favor da autonomia de suas subunidades nacionais, tambm produziu
marcas importantes sobre as estruturas institucionais de acesso e controle
sobre os bens naturais e, em particular, sobre sua frao mineral.
Assim, de uma perspectiva histrica, o acesso terra e a seus recursos naturais tem sido considerado o principal impulso ao padro mercantilista
de desenvolvimento econmico norte-americano centrado na formao e fortalecimento do Estado nacional, no aumento do volume e estoque de metais
preciosos e em relaes comerciais favorveis com o exterior desde o pero-

122

eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
do colonial (1620-1776), passando pela primeira etapa da perodo ps-colonial
(1776-1890) e, finalmente, com o fechamento da fronteira Oeste (GOONAN;
RODENBURG, 2002).
Nesse sentido, a dinmica de aquisio, privatizao e colonizao
da terra condicionou o estabelecimento da indstria extrativa mineral no territrio norte-americano. A partir da Independncia dos EUA, em 1776, a configurao de um Estado federalista altamente descentralizado se associaria
quela dinmica, explicando, em grande medida, a emergncia de uma poltica mineral nacional que apenas ratificaria as prticas econmicas vigentes
(GOONAN; RODENBURG, 2002).
At ento, o desenvolvimento dessa indstria vinha sendo caracterizado por fenmenos de corrida (rush) mineral e a febre do ouro da
Califrnia de 1849-50 foi crucial em introduzir as instituies econmicas
e sociais-chave, em particular aquelas regulando direitos e resoluo de
disputas (RICHARDSON, 2003).
A origem dessas instituies pode ser traada at a legislao espanhola e mexicana de 1661, conhecida como Leis das ndias9, que reconhecia
a legitimidade de reivindicaes individuais sobre reas de minerao a partir da Doutrina da Prioridade ou do direito superior da primeira reivindicao. A
referida legislao estabeleceu os mecanismos legais procedimentais e uma estrutura de governana para os assentamentos mineradores, assim como definiu
mtodos de anlise e direitos de propriedade minerais (RICHARDSON, 2003).
Desse modo, a implantao da indstria extrativa mineral nos EUA
pode ser interpretada a partir de certo vazio institucional, de maneira que
enquanto o Governo Federal se manteve em silncio sobre questes locais, os
mineiros detiveram o livre acesso a todas as terras pblicas e instituram seus
prprios mecanismos para a resoluo de disputas (RICHARDSON, 2003).
Dada a condio de acesso irrestrito s terras pblicas (RICHARDSON, 2003),
as diversas legislaes locais acerca dos direitos de propriedade mineral foram
institudas a partir de princpios adotados em Jackass Gulch, Califrnia10, fundamentando, progressivamente, leis de minerao adotadas em Oregon, Nevada, Arizona e Idaho.
Mais importante, estes princpios fundamentais, por sua vez, serviram de base para a legislao nacional, a partir da promulgao da Lode
Law (1866), do Placer Act (1870) e, sobretudo, da Lei Geral da Minerao ou

9 Recopilacion de las Leyes de Los Reynos de las Indias.


10 Acerca, sobretudo, do direito de propriedade individual relativa reivindicao mineral
de at 100m2, da obrigatoriedade do registro de negociaes de reivindicaes minerais, e
da resoluo de questes relativas propriedade por cortes judiciais compostas por cinco
pessoas (RICHARDSON, 2003).

123

rodriGo SalleS P. SantoS

General Mining Act (1872), cujo propsito primrio foi o de codificar o direito
de acesso aos depsitos minerais por parte de cidados privados, para fins de
explorao, ocupao e compra (RICHARDSON, 2003).
A Lei Geral da Minerao ratificou dois princpios bsicos da legislao
consuetudinria acerca da explorao mineral: acesso livre aos bens minerais
sob domnio pblico e taxao simples de titularidade para o requerente, implicando em ausncia de cobrana de royalties, por exemplo. Como os autores
a definem, a lei constituiu um recurso importante para a transferncia de recursos politicamente controlados para o setor privado (MORRIS et al., 2006) e
se mantm regulando a indstria extrativa mineral at hoje, em suas diretrizes
mais importantes (DOBRA, 2013).
Esse sistema legal permite a qualquer cidado norte-americano
reivindicar direitos minerrios em terras federais aos rgos federais correspondentes a partir da identificao de minerais localizveis (locatable
ou hard rock)11. importante, desse modo, identificar uma distino bsica
introduzida pelo sistema entre minrios locatable ou hard rock e leasable ou
locveis (cf. Tabela 1).

Tabela 1. Tipos de Minrios, de acordo com o


marco regulatrio norte-americano
Tipos de Minrios

Minrios localizveis (locatable ou hard rock)

Minrios locveis (leasable)

Caractersticas
geolgicas

Estruturas verticais.

Estruturas horizontais.

Prospeco

Custos elevados.

Custos baixos.

Beneiciamento

Necessidade de tratamento primrio.

Uso imediato como commodity.

Exemplos

Chumbo, cobre, ouro, platina, prata, tungstnio,


urnio, zinco, etc.

Agregados (areia, cal, argila, saibro,


gipsita, etc.) e combustveis (carvo,
petrleo, gs natural, etc.)

Fonte: DOBRA, 2013

11 Na esfera dos minerais localizveis, no que diz respeito s terras privadas, os direitos
de propriedade sobre os recursos naturais e minerais a elas associados so completos
no vinculando o recolhimento de royalties, a necessidade de solicitao de concesses ou
mesmo quaisquer distines entre proprietrio e superficirio, elementos tpicos de marcos
regulatrios onde o Estado detm os direitos de propriedade sobre os recursos minerais. No
caso de terras pblicas estaduais, os direitos sobre esses recursos so definidos caso a caso.

124

eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
Na primeira categoria se enquadram a platina, ouro, prata, cobre,
chumbo, zinco, urnio e tungstnio, dentre outros. Estes so minrios caracterizados por estruturas geolgicas verticais, elevados custos de prospeco
e demandas de beneficiamento primrio. Por sua vez, a categoria dos locveis
compreende os minerais de variedade comum, como agregados (areia, cal,
argila, saibro, gipsita, etc.) e combustveis (carvo, petrleo, gs, etc.), definidos pela presena em estruturas geolgicas horizontais, custos de prospeco
relativamente baixos e pronta usabilidade como commodity.
Tais caractersticas explicariam, da perspectiva do Estado, o tratamento diferencial dos direitos de propriedade desses tipos de explorao mineral,
legitimando formas de regulao e taxao diversas e que, em grande medida,
garantem recompensas maiores ao grupo de minerais hard rock, em funo
dos riscos mais elevados envolvidos em sua extrao (DOBRA, 2013).
A convergncia de trs eixos, a saber, da natureza descentralizada do
poder governamental sob o arranjo federativo norte-americano (ROSENN, 1994),
do carter liberal do regime de propriedade sobre os bens minerais
(MORRIS et al., 2006) e dessa estrutura dualista (minerais localizveis x locveis)
do aproveitamento econmico e tcnico e dimenso estratgica dos recursos
minerais (DOBRA, 2013), explicativa, em grande medida, da extraordinria
continuidade do marco regulatrio da indstria extrativa mineral nos EUA.
Assim, possvel afirmar que a mudana mais expressiva no marco
ocorre no incio do sc. XX, significando uma reorientao do papel do Estado
no acesso e controle dos recursos minerais. Em primeiro lugar, nesse perodo,
os EUA assistiram consolidao de um movimento ambientalista, cujo principal representante foi o Sierra Club, e de um posicionamento poltico conservacionista representado pelo governo de Theodore Roosevelt aps o fechamento da fronteira. De fato, preocupaes acerca da disponibilidade futura de
determinados minerais e das consequncias do desenvolvimento econmico
(GOONAN; RODENBURG, 2002) emergiram no contexto sociopoltico, e foram
particularmente agravadas pela corrida do petrleo (oil rush) do Oeste, em
1909, e pela entrada na I Guerra Mundial, em 1917.
Nesse contexto, o problema da restrio e regulao da comercializao de terras pblicas comeou a ser enfrentado pelo Governo Federal: primeiramente, atravs da criao de reservas de terras pblicas ricas em depsitos
minerais j em 1909; e, principalmente, atravs de instrumentos legais como o
Stock Raising Homestead Act (1916). Esse ltimo criou uma ciso entre os direitos de propriedade sobre bens minerais particularmente de carvo, naquele
momento, retendo-os dos direitos de superficirio para os novos assentamentos em terras pblicas (GOONAN; RODENBURG, 2002) e, finalmente, da Lei
de Arrendamento Mineral (Mining Leasing Act), em 1920.

125

rodriGo SalleS P. SantoS

Essa ltima legislao instaurou plenamente, no mbito do acesso


aos recursos minerais, uma distino entre minerais metlicos equivalentes a minerais localizveis , de um lado; e minerais combustveis (carvo,
petrleo e gs) e fertilizantes (enxofre, fosfato, potssio e minerais de sdio)
ou locveis, de outro. Enquanto os primeiros permaneceram sob o regime de
propriedade privada definido pela Lei Geral da Minerao, esses ltimos passaram a ser acessados atravs de um sistema federal de arrendamento (leasing), implicando o pagamento de royalties (em mdia de 12,5%) para os recursos explorados em terras pblicas (KLYZA, 2000).
Desde ento, o regime norte-americano de acesso e controle dos bens
minerais vem mantendo essa estrutura dual, com poucas alteraes dignas de
nota. Assim, diferentemente de outros pases, onde a dcada de 1990 representou um esforo de liberalizao de marcos regulatrios minerais, nos EUA, a
continuidade histrica de um sistema regulatrio predominantemente liberal
vem ensejando esforos em sentido contrrio, voltados ao questionamento dos
princpios de acesso livre e instituio de formas de taxao sobre a explorao mineral, por exemplo, atravs de sesses do Congresso Nacional em 2007
(H.R. 2262) e 2009 (H.R. 699), assim como nas verses preliminares dos planos oramentrios federais de 2012 (Fiscal Year 2012 Budget, FY2012) e 2013
(FY2013) (DOBRA, 2013).
Esses esforos tm sido empreendidos a partir de uma variedade de
agentes, desde grupos de presso ambientais a ativistas acadmicos e polticos
variados. No entanto, tais movimentos tm sido recorrentemente frustrados.
No entanto, essa resilincia devida combinao de uma poderosa coalizo
regional de interesses em torno da minerao hard rock ou metlica, apoiada
na estrutura institucional do Senado norte-americano; com a inabilidade da
coalizo anti-mineral em estabelecer pontes com grupos de interesse em
outras reas (MORRIS et al., 2006).

conTesTao social
.demanda
A literatura consultada no apresenta a imagem de um movimento anti-minerao expressivo nos EUA, apesar da apreciao histrica de inmeros
casos de desastres de minas (mine disasters)12, sendo dignas de nota, mais
12 Nos EUA, o termo remete a casos de acidentes onde foram registradas cinco ou mais
fatalidades. expressiva a escalada desse tipo de desastre nos primeiros 25 anos do sc.
XX, com 305 eventos em minas de carvo e 51 em exploraes de minerais metlicos e no-

126

eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
recentemente, a exploso que vitimou 78 trabalhadores da mina de carvo
Consol n. 9, em Farmington, Virgnia Ocidental, em 1968; e o incndio da mina
Sunshine, operada pela Sunshine Mining Co., entre Kellog e Wallace, Idaho, que
deixou um saldo de 91 mortos em 1972 (MSHA, 1999).
Do mesmo modo, a minerao tem sido responsvel por exemplos
abundantes de desastres ambientais no pas, sendo particularmente relevantes os da explorao de ouro, entre 1870 e 1992, na mina de Summitville,
no Colorado, tendo causado drenagem cida de mina13 e contaminao por
cianeto da bacia hidrogrfica (KETELLAPPER et al., 1996); assim como da mina
Iron Mountain, na Califrnia, cuja explorao de cobre, ouro, prata e zinco se
estendeu entre 1879 e 1963, gerando drenagem cida e contaminao de guas
superficiais (EPA, 2006).
Nesse sentido, a associao entre minerao e degradao ambiental,
tpica de alguns Estados-nao contemplados nesse estudo (cf. os casos da
Costa Rica e das Filipinas), no se apresenta em nvel nacional nos EUA, de
modo que, em grande medida, em funo do contexto histrico e sociopoltico
caracterizado por elementos de liberalizao e descentralizao, a problemtica das reas livres de minerao vem sendo enfocada, especialmente, a partir
da escala subnacional.
Mais especificamente, no mbito da imerso ou enraizamento (embeddedness) das relaes econmicas em relaes sociais (GRANOVETTER,
2007), o enquadramento da problemtica dos riscos sociais e ambientais associados indstria extrativa mineral vem sendo realizado de forma restrita,
acerca, principalmente de minrios especficos, como o urnio (FISKE, 2012)
e minrios sulfetados (HAREWOOD, 2012); mas tambm em torno de tecnologias especficas de explotao, como o fracking (NEGRO, 2012) e a minerao
motorizada a partir de dragas de suco (ZHENG, 2013), e igualmente regies
especficas, como o Grand Canyon, rico em urnio (MORALES, 2012).
Fundamentalmente, a dinmica da regulao da indstria extrativa
mineral nos EUA tem produzido exemplos mais numerosos, ainda que relativamente pouco documentados, no que concerne a confrontos em torno de
minerais especficos. Dois desses exemplos se prestam, assim, a uma anlise
mais detalhada, de modo a explicitar suas respectivas dinmicas de contestao: o caso dos minrios sulfetados, no estado de Wisconsin considerado
em detalhe, enquanto o do urnio, no estado da Virgnia, apresentado sob a
forma de Anexo ao captulo.

metlicos, totalizando 356 acidentes de grande porte (MSHA, 1999).


13 A drenagem cida de mina (acid mine drainage, AMD) representa a oxidao de materiais
sulfetados em contato com ar e gua, originando cido sulfrico.

127

rodriGo SalleS P. SantoS

O exemplo dos sulfetos de Wisconsin explicita um processo de consolidao do controle sociopoltico sobre o desempenho geral da indstria extrativa mineral, atravs da criao e ampliao de requerimentos de desempenho
ambiental, econmico, institucional e social para a emisso de permisses de
explotao que, do ponto de vista prtico, tem operado como uma moratria.
Mais importante, a legislao de 1998 que o institui (Wisconsin Act 171), conhecida como lei Prove It First, realiza uma espcie de imposio antecipada do
nus da precauo s companhias mineradoras, configurando um mecanismo
impeditivo de novos projetos minerais at o momento.

. Estrutura de oportunidades e restries


No que diz respeito ao caso dos sulfetos em Winconsin, importante
salientar que este aparenta ser o nico cnos EUA onde a moratria tem sido
enfocada de forma mais abrangente, no respondendo diretamente a especificidades de tipo e de tecnologia de explorao mineral, mas principalmente
formao geolgica do estado e complexidade do processamento associada.
Nesse estado, os principais depsitos minerais de cobre, nquel, ouro,
prata e zinco, dentre outros minrios, so caracterizados por formaes de
sulfetos minerais. Nesse sentido, a minerao de sulfetos metlicos (metallic
sulfide mining) no remete extrao de sulfetos propriamente, mas explotao de metais a partir de corpos minerais sulfetados (BERTOSSI, 2008;
HAREWOOD, 2012; MORGAN, 2012).
O beneficiamento primrio dos metais assim formados demanda processos de separao dos rejeitos sulfurosos e de rocha e processos de moagem.
Entretanto, tanto os minrios separados quanto as pilhas de rejeitos constituem
fontes primrias de drenagem cida de mina, especialmente impactante para
fontes de guas superficiais e subterrneas.
Admite-se que a drenagem cida de mina uma das principais e mais
difundidas fontes de poluio relacionadas indstria extrativa mineral no
mundo (BERTOSSI, 2008), ademais porque se associa, em geral, contaminao
de gua e solo por metais dissolvidos no processo de extrao e beneficiamento minerais, tais como mercrio, chumbo, arsnico, cdmio, zinco, cobre, etc.
(SIERRA CLUB, 2012; WLRB, 1998).
Tendo em considerao a complexidade das propriedades geolgicas
relacionadas aos corpos minerais sulfetados contedos relativos de sulfetos
e minerais metlicos, volume e caractersticas de aquferos, pluviosidade e
presena de microorganismos aceleradores a drenagem cida de mina assume caractersticas de imprevisibilidade e impossibilidade de gerenciamento
ao nvel da mina individual, de modo que a remediao [de suas consequncias] geralmente perptua (BERTOSSI, 2008).

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
Nos EUA, os estados do Oeste vm historicamente se deparando com a
drenagem cida de mina, que considerada pelo U.S. Department of Agriculture
(USDA) como o principal e mais dispendioso problema relacionado minerao de metlicos j que uma vez que a drenagem cida de mina se inicie,
muito difcil de parar, mesmo dcadas aps o encerramento das operaes.
Estima-se que a quantidade de minas produzindo cido em terras do U.S. Forest
Service (USFS) se situe entre 20 e 50 mil, poluindo entre 8 e 16 mil km de cursos
dgua por todo o Oeste norte-americano, e impactando desproporcionalmente
as economias locais (BERTOSSI, 2008).
Em Wisconsin, especificamente, vastas reas do norte do estado apresentam terrenos onde se encontram grandes depsitos macios de sulfetos vulcanognicos, como o Crandon um dos maiores dos EUA, com 68 Mt. e muitos
outros menores, como o Flambeau, Thornapple, Pelican e Lynne (MORGAN, 2012).
No entanto, a Kennecott Minerals Co., subsidiria integral da Rio Tinto
plc., realizou um programa exploratrio durante quase 20 anos, antes de anunciar a descoberta do depsito de Flambeau em 1970. Por sua vez, a descoberta do depsito de Crandon se deu apenas em 1976, marcando uma mudana
dramtica no clima poltico estadual (BABCOCK, 1996).
Apesar da importncia assumida pela presena de corpos minerais
significativos em Wisconsin, o setor primrio o carro-chefe da economia estadual, tendo atingido uma receita total de US$12,1 bilhes em 2012 e exportado cerca de US$2,9 bilhes em produtos agropecurios (13 posio dentre os
estados norte-americanos).
Apenas as receitas relacionadas carne bovina e de aves e aos laticnios
respondeu por cerca de 62% do volume total de vendas, assim como a produo
de leite gerou receitas da ordem de US$5,23 milhes. Por sua vez, o nmero
total de propriedades rurais (farms) atingiu 76.800 em 2012, correspondendo a
15 milhes de ha. com tamanho mdio de 195 ha. (USDA, 2013).
O Governo de Wisconsin estima, ainda, que o estado possua cerca de
12.600 rios e crregos, percorrendo cerca de 135 mil km, alm de 15 mil lagos e
reas alagadas. Ao menos 2.700 desses cursos dgua so povoados por trutas
e apenas o rio Mississipi, que percorre cerca de 320 km em territrio estadual,
abriga mais de 100 variedades de peixes de guas quentes.
O conjunto hidrogrfico estadual compreende ainda 4.700 represas
de tamanhos variados, sendo mais de 50% delas dedicadas a fins recreacionais particularmente esportivos , 13% para gerao energtica e 10% para
controle de incndios e aquicultura (WDNR, 2014).

129

rodriGo SalleS P. SantoS

O estado , ainda, caracterizado pela presena ostensiva de naes indgenas14. No sc. XIX, a partir do Tratado de Prairie du Chien (1825), se iniciou
um processo de cesso de terras indgenas, em funo da presso de colonos
e mineradores, que estabeleceu um padro de uso compartilhado, ainda que
conflitivo, da terra. A criao de reservas indgenas atravs de celebrao de
tratados formais atingiu 674.942 ha. e permitiu a manuteno formal dos direitos indgenas de caa e pesca desde fins daquele sculo. Apesar da reduo
dramtica dessa rea em 48,8% at os anos 1950, a rea total ocupada pelas
naes indgenas era ainda expressiva no estado, contando com 345.374 ha.
(SANDEFUR et al., 2000).
Dadas as caractersticas da ocupao da terra e do uso da gua no estado, em 1998, o Poder Legislativo estadual aprovou o 1997 Wisconsin Act 171,
que ficaria conhecido como a lei de moratria minerao ou Prove It First Law
(SIERRA CLUB, 2012). A legislao no propriamente uma moratria. O ato,
em realidade, criou requerimentos15 adicionais para a emisso de permisses
de minerao por parte do Departamento de Recursos Naturais de Wisconsin
(Wisconsin Department of Natural Resources WDNR) no caso de depsitos
contendo materiais sulfetados (WLRB, 1998).
O principal deles diz respeito obrigao da mineradora de produzir
evidncias de atividades minerais operacionais semelhantes s projetadas e,
principalmente, seguras; ou mesmo de minas recuperadas aps o fim do ciclo
de explorao. Esse requerimento diz respeito a atividades operacionais ou
recuperadas ao longo de um perodo de 10 anos, seja nos EUA ou no Canad
(SEELY, 2012), e, de fato, tem constitudo um mecanismo de impedimento
rigoroso implantao de quaisquer operaes de minerao no estado.
Dessa forma, este e outros requerimentos vm sendo criticados pela
Wisconsin Mining Association como impraticveis, embora a legislao seja considerada exemplar por agentes que se opem minerao (SIERRA CLUB, 2012).
Na prtica, ela opera como uma moratria em relao aos padres tecnolgicos
e ambientais vigentes na minerao de corpos minerais sulfetados.
Recentemente, no entanto, no esteio do boom das commodities, companhias mineradoras vm renovando o lobby junto aos poderes estaduais: por

14 As naes indgenas reconhecidas so: Bad River-Chippewa, Ho-Chunk, Lac Courte OreillesChippewa, Lac Du Flambeau-Chippewa, Menominee, Mole Lake-Chippewa, Oneida, Potawatami,
Red Cliff-Chippewa, St. Croix-Chippewa e Stockbridge-Munsee (SANDEFUR et al.,2000).
15 Os requerimentos bsicos para emisso de permisses minerao no estado incluem a
aprovao de plano de minerao; a submisso do projeto a leis e regulamentos de gesto
de ar, gua e resduos; evidncias de ausncia de dano terra e habitat de espcies locais
ameaadas; assim como sade pblica ou segurana; a evidncia de impacto econmico
positivo da mina e; por fim, conformidade em relao aos ordenamentos de zoneamento;
alm da realizao de audincias pblicas (WLRB, 1998).

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
exemplo, a Aquila Resources, interessada em dois stios potenciais de ouro
(condado de Marathon) e ouro e cobre (condado de Taylor) (SEELY, 2012); ou a
Geogebic Taconite (GTac), que adquiriu direitos minerrios em Penokee Range
para uma operao de minrio de ferro a partir de taconita (BROGAN, 2013).
Ademais, o Partido Republicano retomou o controle do Congresso
Estadual nas eleies parlamentares de 2012, o que vem sendo interpretado
como uma oportunidade de ampliao das possibilidades de suspenso do ato,
a partir de um projeto de lei de reforma do sistema de permisses minerais
(SEELY, 2012).
No entanto, observa-se que as caractersticas acima levantadas, acerca da especificidade da explorao mineral de sulfetos, do povoamento e uso
econmico dos recursos naturais no estado, assim como a expressiva articulao entre populaes nativas e no nativas, verificada ao longo da histria
do movimento anti-mineral, vm contrabalanando a dominncia poltico-institucional do Partido Republicano nos poderes Executivo e Legislativo, assim
como frustrando as sucessivas tentativas de implantao da indstria extrativa mineral nessa unidade federativa.

. dinmicas e estratgias
Apesar da ausncia de um sentimento anti-mineral em escala nacional nos EUA, parte da literatura consultada remete existncia de um movimento anti-minerao de sulfetos (BERTOSSI, 2008) ou coalizo anti-mineral
(CHURCHILL; FURTMAN, 2007) propriamente ditos em escala subnacional. O
emprego dessa terminologia no , portanto, acidental. Dessa forma, a
descrio das estratgias e tticas de um movimento desse tipo em escala estadual, pode ser enquadrada, produtivamente, em um enfoque relacional, centrado na ao coletiva confrontacional e em seu acmulo histrico.
Desse modo, a abordagem da poltica confrontacional (contentious
politics) de Charles Tilly e Sidney Tarrow advoga que movimentos sociais devem
ser compreendidos como desafios coletivos baseados em objetivos comuns
e solidariedade social numa interao sustentada com as elites, opositores e
autoridade (TARROW, 2009). Assim, os processos de formao e sustentao
de identidade dos grupos desafiantes dependem, fundamentalmente, das relaes estabelecidas com adversrios e apoiadores sob formas como redes e
alianas e com o pblico mais amplo, articulando diferentes escalas de ao.
Assim, as principais estratgias [...] empregadas por organizaes de
base em Wisconsin incluram reunies, utilizao de autoridade governamental local incluindo leis de zoneamento, resolues e moratrias
, proposio de emendas legislativas, organizao da participao em
eventos pblicos, recolhimento de assinaturas em peties, educao

131

rodriGo SalleS P. SantoS

sobre a mina proposta, captao de recursos, boletins informativos,


aes judiciais e protestos (BERTOSSI, 2008).

De uma perspectiva histrica, o marco inicial da formao do repertrio


de ao coletiva empregado no enfrentamento que culminaria no Wisconsin Act
171 remete a 1973 e ao projeto da mina de cobre e ouro Flambeau16 da
Kennecott Minerals Co. A mina, a ser localizada entre a cidade de Ladysmith e a
vila de Grant, no condado Rusk, ocupava, ainda, parte do territrio cedido dos
indos Chippewa.
Naquele ano, a elevao da tributao sobre a propriedade rural (em
mdia 72%) alertou a populao local da aquisio de terra em larga escala por
parte da companhia, considerando a vinculao da taxao ao preo da terra.
O fato de a populao local ser composta, em grande medida, por pequenos
proprietrios de terra, e da pecuria leiteira desempenhar um papel econmico preponderante no estado, apresenta um primeiro indicador das condies
de formao da identidade do movimento anti-mineral e de sensibilizao de
apoiadores potenciais (BERTOSSI, 2008).
O emprego de estratgias institucionais baseadas na autoridade
governamental local caracterizou a primeira fase da contestao social ao projeto, particularmente a partir da formao do Comit de Fiscalizao Mineral
do Condado Rusk (Rusk County Mining Tax Committee) em 1975, que utilizaria
a autoridade local relativa ao zoneamento administrativo de modo a impedir
a converso da rea agropecuria/residencial da mina Flambeau em um stio
industrial, de um lado; e da promulgao da Resoluo n. 229 em 1976, na qual
o Conselho do Condado Rusk (Rusk County Board) negou a permisso de explorao, de outro, constituindo propriamente uma moratria em escala local
(BERTOSSI, 2008).
Embora a dinmica da contestao social local impusesse um nus considervel ao projeto da Kennecott Minerals Co., a oscilao dos preos do cobre
no mercado internacional e, particularmente, o vis de baixa da commodity em
1977, influenciou a retirada do pedido de autorizao por parte da empresa.
Uma segunda fase da contestao pode ser estabelecida a partir de
1982, em grande medida induzida pelo que ficou conhecido como processo
de consenso (consensus process) (BERTOSSI, 2008; CHURCHILL; FURTMAN,
2007). Essa fase foi marcada pela reao das elites promotoras do projeto
(representantes da Exxon, Kennecott, Inland Steel) e das autoridades estaduais
particularmente do Departamento de Recursos Naturais de Wisconsin , deci-

16 O projeto previa uma mina a cu aberto ocupando 22 ha. de terra, com 87 m de profundidade, a ser explorada durante 22 anos sendo metade a partir de explorao subterrnea. A
mina daria origem a uma barragem de rejeitos com 50 ha. e uma rea de conteno de 156 ha.

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
didas a reestabelecer o dilogo (sob a forma de mesas-redondas realizadas em
Madison) com parte da populao e da sociedade civil organizada (por exemplo, a Wisconsins Environmental Decade).
No entanto, a principal ferramenta utilizada pelo movimento antiminerao consistiu, nesse momento, exatamente na recuperao da inovao
ttica da moratria estabelecida pelo condado de Rusk em 1976. Dessa forma,
a vila (town) de Grant aprovou uma resoluo similar em face dos riscos
sade, segurana e bem estar de seus residentes (CHURCHILL; FURTMAN,
2007) , com o apoio de dois teros de seus cidados. Portanto, a vila de Grant
estabeleceu uma moratria sobre toda explorao e explotao minerais sob
sua jurisdio (BERTOSSI, 2008) em abril de 1982. Logo aps a aprovao da
resoluo [...], mais de 80 vilas no Norte de Wisconsin seguiram o exemplo
(CHURCHILL; FURTMAN, 2007), estabelecendo ento, um repertrio de ao
coletiva disseminado em escala local.
Entretanto, a instituio da moratria local induziu uma contrarreao ao nvel da estrutura de distribuio do poder poltico, conduzindo Local Agreement Law, cf. Wis. Stats. 293.33 e 293.41 em 198817. Especificamente,
essas duas sees legislativas destituram a autoridade acerca da permisso
para a explorao mineral da administrao local eleita (de condado, distrito,
vila, cidade ou governo tribal), negando, em especial, seu direito de veto; e a
substituiu pela capacidade de estabelecer acordos, a partir de comits locais,
com empresas mineradoras, particularmente para a flexibilizao da legislao local de zoneamento (WSL, 2014). J em julho de 1988, um acordo local
foi estabelecido entre a Kennecott Mining Co., de um lado; e a vila de Grant, a
cidade de Ladysmith e o condado de Rusk, de outro (BERTOSSI, 2008).
A derrota parcial do movimento induziria sua reorganizao em escalas regional e estadual e, principalmente, apontaria para uma nova fase da
contestao, caracterizada por tticas de ao direta (BERTOSSI, 2008). Assim, protestos e manifestaes pblicas significativas, como a realizada pelo
Wisconsin Resources Protection Council (WRPC) e Earth First! com uma frota
de 20 canoas no rio Flambeau, em outubro de 1988, passaram a compor o
repertrio do movimento, alm de atividades educacionais e organizacionais,
como no 4 festival anual Protect the Earth, em 1989.
Outras aes de contestao se seguiram, sendo particularmente importante um protesto no vero de 1990, em resposta audincia final sobre
o Relatrio de Impacto Ambiental (BERTOSSI, 2008). A manifestao foi organizada sob um formato de rede transnacional, liderada pela organizao
People Against Rio Tinto Zinc and Its Subsidiaries (PARTIZANS), e com a par-

17 Uma segunda moratria foi instituda por Grant em abril de 1988, mas dada a modificao da legislao estadual, no teve qualquer efeito (CHURCHILL; FURTMAN, 2007).

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rodriGo SalleS P. SantoS

ticipao autnoma de grupos ativistas simultaneamente em Londres, Reino


Unido, e em Ladysmith (CHURCHILL; FURTMAN, 2007). Em especial, naquele
momento, a integrao da Nao Chippewa no movimento anti-mineral acrescentava novas estratgias e conexes, particularmente relacionadas ao direito
e tratados internacionais.
A Freedom March reuniu, ainda, em outubro de 1990, cerca de 500
fazendeiros, mdicos, enfermeiros, professores de ensino bsico e universitrio e indgenas (BERTOSSI, 2008). Alm disso, o movimento anti-minerao
promoveu uma srie de protestos e ocupaes das terras da Kennecott Mining
Co., que ficariam conhecidos como o Flambeau Summer, em 1991.
Adicionalmente, a aliana pouco usual entre o Sierra Club e a Nao
Chippewa explicitou falhas na confeco do RIMA do empreendimento, que
ignorava a existncia de espcies ameaadas da fauna local. Nesse sentido, foi
bem sucedida a exigncia de um RIMA Suplementar, apresentado pelo WDNR
em abril de 1992.
Entretanto, apesar dos esforos empreendidos pelo movimento
que atrasou o incio das atividades minerais em 17 anos, a empresa obteve
a permisso para a mina, cuja operao foi iniciada em 1993 e se estendeu
at 1997 novamente em funo da queda nos preos internacionais do
cobre (BERTOSSI, 2008).
Apesar da derrota conjuntural, um conjunto limitado de prticas de
reivindicao e contestao do comportamento corporativo e/ou estatal havia
sido consolidado, implicando, inclusive, na construo de uma viso coletiva
hegemnica apoiada por grande parte da mdia estadual essencialmente
negativa da minerao e da relao entre seus agentes e a administrao pblica (HAREWOOD, 2012). Esse repertrio de ao coletiva seria, ento, mobilizado alguns anos mais tarde, no contexto de um projeto de minerao similar,
o projeto Crandon.
Esse ltimo projeto havia sido proposto pela Exxon Coal and Minerals Co. (subsidiria da Exxon Corp.) em 1986, sendo levado adiante pela joint
venture Crandon Mine Co. (CMC), criada em 1993 em parceria com a canadense
Rio Algom Ltd. Entre o anncio e a retomada do projeto, o marco regulatrio da
minerao no estado havia sido enfraquecido, e a CMC envidou esforos para o
estabelecimento de acordos locais, em 1996, com as vilas (towns) de Nashville
e de Lincoln, a cidade de Crandon e o prprio condado Forest18.

18 A CMC prometia a criao de emprego e renda (1.000 empregos na fase de construo


e 2.000 postos indiretos ligados a servios e atividades imobilirias) e gerao de receitas
pblicas (US$16 milhes em impostos), alm de haver ofertado US$20 mil para a tribo Mole
Lake (dentro da Reserva Chippewa) com vistas obteno de permisso para a explorao
mineral.

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
Preocupaes relativas proximidade com o rio Wolf e com os riscos
de contaminao e rebaixamento de sua bacia hidrogrfica a bacia de rejeitos
da mina cobriria 355 ha. , especialmente quanto drenagem cida de mina e
derramamento de cianeto, aproximaram grupos de interesse diversos, como as
tribos Mole Lake-Chippewa, Menominee e Potawatomi, organizaes esportivas (como a Trout Unlimited) e ambientais, coalizo anti-minerao local. De
fato, a sobreposio no tempo e no espao das formas de ao coletiva confrontacional e reaes das empresas e autoridades pr-minerao permitem
referir-se emergncia de uma quarta fase de um nico processo de contestao social minerao de sulfetos em Wisconsin a partir de 1994.
Apoiando-se na presso pblica cada vez mais difusa, a principal
estratgia do movimento retomou a inovao ttica da moratria, redefinindo
sua escala, agora estadual. J em 1994, o movimento circulou uma petio
solicitando ao Departamento de Recursos Naturais de Wisconsin a promulgao de leis de banimento da minerao de sulfetos no estado (CHURCHILL;
FURTMAN, 2007).
Parte da literatura consultada enfatiza o papel dos direitos de soberania indgena, assim como seus recursos econmicos (derivados da explorao
de cassinos em suas terras) e, consequentemente, organizacionais alm da
estratgia de formao de redes de mltiplos agentes e escalas , que permitiram, em 2006, a aquisio completa das terras por parte das tribos indgenas.
Esse fato restringiu de forma importante o volume de terras disponvel para a
aquisio por parte de mineradoras e, consequentemente, para o exerccio de
direitos minerais (BERTOSSI, 2008).
De outro lado, outras anlises detalham o complexo caminho
atravs do qual uma nova fase da contestao, articulando alianas e mobilizao institucional e tticas de ao direta, levaria ao reconhecimento do
Winsconsin Act 171 ou lei Prove It First, em 199819 (CHURCHILL; FURTMAN,
2007), conforme a apresentao da subseo seguinte dever esclarecer.

. agentes
A mobilizao da populao e da sociedade civil organizada se deu
de forma bastante ampla. Com base no aprendizado sociopoltico das organizaes e populaes indgenas mobilizadas desde os anos 1970 contra
a minerao de sulfetos no estado, alguns grupos de interesse se tornaram
particularmente importantes a partir do incio dos anos 1990, conduzindo
implementao de uma moratria estadual.
19 Em janeiro de 1998, aps a instituio da moratria, a Exxon Coal and Minerals Corp.
transferiu sua participao no projeto Rio Algom Ltd., de modo que a CMC, agora sua subsidiria integral, foi renomeada como Nicolet Minerals Co. (NMC).

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rodriGo SalleS P. SantoS

O Grupo de Ao dos Cidados do Condado Rusk (Rusk County Citizens


Action Group RCCAG)20, empregou intensivamente estratgias de publicizao
da oposio minerao de sulfetos, ocupando espaos na mdia impressa e
organizando peties pblicas, fazendo ingressar a temtica anti-mineral com
um foco de enfrentamento na campanha poltico-eleitoral para o Governo do
estado em 1990 com a expressiva adeso do Deputado democrata Thomas
Loftus, desafiando o ento Governador republicano Tommy Thompson, que se
reelegeria (CHURCHILL; FURTMAN, 2007).
Uma das caractersticas estratgicas da oposio anti-mineral nos
anos 1990 foi exatamente a institucionalizao da demanda pela moratria,
combinada ao estoque de prticas de ao direta. Nesse sentido, a interlocuo
do movimento com o democrata Russ Decker percebida como importante
para a sua eleio para o Senado de Wisconsin no mesmo ano (CHURCHILL;
FURTMAN, 2007), representando o 29 Distrito.
Em realidade, nesse momento institui-se uma relao mutuamente
reforadora entre, de um lado, a ampliao da presso pblica pela moratria
estadual minerao de sulfetos; e, de outro, a ampliao da base de apoio
institucional, no Senado e na Cmara dos Deputados estaduais relao essa
que levaria, apoiada pelo Senador Decker, apresentao do primeiro projeto
de moratria, por parte dos deputados democratas Harvey Stower e Spencer
Black em 1991.
Encontros entre parlamentares e a populao foram promovidos por
Decker e o Grupo de Ao dos Cidados do Condado Rusk desde ento, alm
da multiplicao de peties em favor da moratria em nvel estadual. Desta vez, no entanto, a corrida pelo governo do estado em 1994 seria centrada
na temtica anti-mineral, tendo frente o Senador Chuck Chvala, candidato
democrata. Enquanto o Governador novamente reeleito Tommy Thompson e
o Departamento de Recursos Naturais de Wisconsin alegavam a ausncia de
prerrogativa para a promulgao da moratria, a luta poltico-institucional
se desdobrava na Corte de Apelao de Wisconsin, reafirmando o poder do
Executivo sobre a matria.
Simultaneamente, em meados de 1995, a Midwest Treaty Network, uma
das redes integrantes do movimento anti-mineral, estabelecia o Projeto Educacional da Bacia Hidrogrfica do Wolf (Wolf Watershed Educational Project WWEP),
a partir do qual foram organizadas atividades educacionais mensais entre
representantes das populaes indgenas e das organizaes da sociedade civil,
em favor da observao dos tratados de direitos tradicionais, combate ao racismo
e proteo ambiental particularmente relacionados minerao de sulfetos,
alm da oposio minerao operada por companhias multinacionais.
20 Herdeiro direto do Rusk County Mining Tax Committee, a ser discutido abaixo.

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
O projeto de lei seria reapresentado Cmara em dezembro de 1995
pelo Deputado Spencer Black (AB 758) e o seria ainda muitas outras vezes (cf. AB
70 e SB 3, em 1997), dependendo sempre da frgil dominncia da representao republicana, em detrimento dos democratas, na Assembleia Estadual, que
se inverteria conjuntural e limitadamente nas eleies de 1996 (CHURCHILL;
FURTMAN, 2007). O Projeto Educacional da Bacia Hidrogrfica do Wolf iniciaria
uma turn de conferncias em 22 cidades ao longo dos rios Wolf e Wisconsin
em 1996, no esteio da reapresentao do projeto.
Ainda em 1996, foi constituda a Coalizo Moratria Minerao (Mining
Moratorium Coalition), reunindo cerca de sessenta diferentes organizaes ambientais, esportivas, empresariais e indgenas (CHURCHILL; FURTMAN, 2007).
Dentre elas, havia a Proteja Nosso Rio Wolf (Protect Our Wolf River POWR), que
se engajou na coleta de assinaturas, por parte dos rgos governamentais locais
do condado Shawano, para uma resoluo em oposio ao projeto Crandon. A
estratgia, replicada por outras organizaes, resultou em que 65 comunidades
haviam emitido resolues contra a mina at maro de 1997.
A Coalizo Moratria Minerao, coordenada pelo Sierra Club
(Midwest), pela Dcada Ambiental de Wisconsin (Wisconsins Environmental
Decade) e pela Coalizo de Impacto Mineral (Mining Impact Coalition), iniciou
tambm uma campanha orientada adeso dos candidatos s eleies de 1996
para a Assembleia Estadual, obtendo a promessa de apoio moratria de 90
deles. Alm disso, a coalizo foi essencial na coleta de mais de 40 mil assinaturas entre 1996 e 1997 em apoio ao projeto da moratria.
Estratgias e tticas desempenhadas por indivduos engajados
(CHURCHILL; FURTMAN, 2007) no movimento anti-mineral, particularmente
apoiadas em publicaes independentes, na articulao com a mdia impressa
em escalas local, regional e estadual (editoriais, etc.), alm de no uso da internet
(pginas, correio eletrnico) (HAREWOOD, 2012), se integravam s peties
das organizaes componentes dos movimentos e apresentadas por parlamentares em 1997.
No entanto, os comcios pblicos, caracterizados pela presena cada
vez maior de apoiadores da moratria, identificados por insgnias prprias,
passaram a caracterizar a dinmica da contestao, como na ocasio de uma
audincia pblica no Parque da Feira Estadual, realizada em Milwaukee em outubro de 1997, onde 600 pessoas de coletes e chapus laranja e placas de protesto
manifestaram-se contrrias minerao de sulfetos (CHURCHILL; FURTMAN,
2007). Em Madison, em novembro, o Grupo de Estudos sobre Minerao do
Condado Dunn (Dunn County Mining Study Group), cuja origem remonta s mobilizaes dos anos 1990, organizou um dia do lobista-cidao (citizen lobbyist

137

rodriGo SalleS P. SantoS

day) televisionado, lanando uma obra de arte interativa em forma de um rio,


com cerca de 15 m de comprimento21.
O envolvimento da Nao Menominee, atravs de ferramentas de
publicizao da luta (como anncios, etc.), assim como a mobilizao de congressistas federais por parte da Proteja Nosso Rio Wolf, alm da participao
de um amplo conjunto de organizaes locais e regionais, como o Conselho de
Proteo dos Recursos de Wisconsin (Wisconsin Resources Protection Council), a
Dcada Ambiental e o Sierra Club, dentre outras, se intensificava no momento
em que o projeto da moratria minerao de sulfetos era submetido s rotinas burocrticas do processo legislativo, assim como s manobras especficas (redefinies conceituais, emendas de retardamento, etc.) do intenso lobby
pr-mineral22, em especial junto aos republicanos.
Dados os objetivos desse trabalho, abstm-se de uma descrio do
processo legislativo tortuoso da moratria, que seria aprovada apenas em
janeiro de 1998, enfatizando o bombardeio do gabinete do Governador
Thompson, novamente candidato reeleio (sendo, posteriormente, reeleito),
com telefonemas, cartas, e-mails exigindo sua assinatura da nova legislao, o que s aconteceria em abril de 1998 exatamente no Dia da Terra
(CHURCHILL; FURTMAN, 2007). Nesse sentido, abstm-se de sua avaliao
nesse ponto, em favor da apresentao de algumas consideraes conclusivas
acerca do caso apresentado.

consideraes finais
A apresentao do caso de Wisconsin como exemplo de processos de
restrio e proibio de atividades extrativas minerais nos EUA (ver tambm
Anexo) permite algumas reflexes sintticas, capazes inclusive de exibir alguns
elementos de comparao com os casos estudados e com o desenvolvimento de
estratgias de restrio similares no Brasil.
Em primeiro lugar, a estrutura poltica norte-americana exibe um conjunto de caractersticas prprias, que podem balizar uma reflexo sobre as
condies de emergncia desse tipo de movimento anti-mineral. Assim, um regime federalista avanado, caracterizado por funes poltico-administrativas
21 A utilizao de marcadores simblicos deste tipo se tornaria um elemento constante do
empreendimento de enquadramento cultural (TARROW, 2009). Assim, j em 2001, cerca de
trinta lpides confeccionadas em papel carto foram utilizadas em vrios comcios, cada
uma contendo o nome de um rio que havia sido assassinado pela poluio mineral em algum
lugar do mundo (CHURCHILL; FURTMAN, 2007).
22 Um relatrio do Comit de tica de Wisconsin (Wisconsin Ethics Board) estima que a Crandon Mining Co. (CMC) empregou US$1.078.727,00 em atividades com vistas a influenciar os
legisladores estaduais apenas em 1997. Outra anlise estima que a CMC tenha empregado 12
lobistas no mesmo ano, fazendo uso de US$1.515.490,00 (HAREWOOD, 2012).

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
independentes e extremamente fragmentadas, alm de um regime de acesso
livre e controle privado dos recursos minerais, parece pouco conducente a estratgias de restrio e/ou proibio da minerao.
De fato, os EUA no apresentam exemplos numerosos de coalizes anti-minerais e, menos ainda, de processos bem sucedidos nesse sentido, sendo
o caso de Wisconsin, relacionado a projetos de minerao de reservas sulfetadas, considerado excepcional. Entretanto, o exemplo de Wisconsin apresenta
similaridades com outros casos nos EUA particularmente, o da minerao de
urnio na Virgnia , sendo essencialmente referido emergncia e consolidao de uma coalizo de mltiplos agentes que operam em escalas variadas.
Dessa forma, a demanda da contestao tem origem em ameaas tanto potenciais quanto efetivas, isto , na construo social do risco de comprometimento das formas tradicionais do acesso e uso de bens naturais, como a
gua e a terra, em escala local, a partir de projetos operacionais e planejados.
Em especial, o caso mobiliza imediatamente os interesses de proprietrios rurais em uma configurao na qual a produo agropecuria central,
econmica e simbolicamente. Alm disso, o acesso aos recursos hidrogrficos
faz convergir interesses diversos, em torno das funes recreativas, esportivas,
econmicas e culturais da gua. Nesse sentido, a formao de identidade em
condies de ampla diversidade dos agentes, particularmente em torno da associao de populaes nativas e no-nativas, centra-se em um ncleo comum.
Por sua vez, a existncia de uma oposio limitada e identificvel como
a minerao de sulfetos (ou mesmo a de urnio, no caso apresentado em Anexo), sustentada por interesses de companhias mineradoras, em grande medida
de capital domstico e expressamente apoiada por rgos governamentais
estaduais (e federais, conjunturalmente), apresenta um foco especfico de contestao social, contra o qual se centram os esforos de enquadramento interpretativos da identidade (TARROW, 2009) do movimento ou coalizo anti-mineral.
Dada a trajetria socio-histrica essencialmente liberal da regulao
da atividade econmica e, em particular, do acesso e uso dos bens naturais
por parte da indstria extrativa mineral nos EUA, pouco provvel que um
padro de restrio ou proibio ampliado dessa indstria pudesse emergir.
Desse modo, o padro de restrio limitado, referido a formas de explotao
mineral especficas, segundo tipo de minrio e modos de manifestao de jazidas minerais, assim como a tecnologias de extrao, quando confrontado a
padres de acesso e uso tradicionais e legitimados dos recursos naturais a eles
associados, parece ensejar formas de aliana anti-mineral diversificadas e com
potencial de expanso atravs de escalas de ao.
A observao da emergncia de movimentos desse tipo e de seu relativo sucesso na institucionalizao de solues restritivas indstria extrativa
mineral, ainda que estruturadas em rede e a partir de alianas em escalas

139

rodriGo SalleS P. SantoS

diversificadas, produziu especificamente um padro de ascenso escalar da


localidade, passando pelo nvel regional e chegando a uma dimenso estadual
que tende a constituir o teto dessas formas de mobilizao nos EUA.
Alm disso, a formao de uma coalizo anti-mineral ampla, dependeu, em grande medida, do desempenho de papeis decisivos por parte de indivduos-chave e de organizaes de cidados, ambientais e indgenas capazes
de acumular e mobilizar recursos em torno de repertrios de ao coletiva
(TILLY, 1978). Especificamente, a formao de um estoque de recursos institucionais e no institucionais exigiu um processo histrico de enfrentamento
a ameaas de mesmo tipo, permitindo um processo de seleo de estratgias,
rotinas e performances materiais e simblicas de contestao social que se
provariam eficazes ao longo do tempo.

anexo: o caso da MoRaTRia


MineRao de uRnio na viRGnia
A problemtica em torno da minerao de urnio diz respeito imposio, em 1982, por parte do Governo do Estado da Virgnia (Commonwealth
of Virginia) e sustentao, desde ento, de uma moratria sobre a emisso de
permisses de explorao. No caso em questo, detalhado a seguir, a moratria
assumiu, primeiramente, caractersticas temporria e especfica, restringindose explorao de um nico mineral, o urnio.
A utilidade primria do urnio diz respeito energia nuclear, ainda
que sua explorao econmica seja associada, tambm, produo de fertilizantes fosfatados. Nos EUA, sua extrao observou uma ascenso importante
nos anos 1940 e 19501, seguindo-se a preocupaes geoestratgicas e militares, e resultando da ao do Governo Federal em promover um setor domstico
privado produtor do mineral entre 1947 e 1970 (cf. Atomic Energy Act, de 1946).

1 Os EUA foram o maior produtor de urnio do mundo entre 1953 e 1980.

140

eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
J em 1957, o nvel de produo dessa indstria atendia demanda nacional,
e a oferta permaneceria crescente, apesar do encerramento dos programas de
explorao governamentais, em razo dos preos em elevao e da ampliao
projetada da demanda para a gerao de energia eltrica (NEA; IAEA, 2012).
A reduo subsequente dos preos, em fins dos anos 1970 e incio
dos 1980, tornou, no entanto, a explorao econmica dos depsitos de urnio
norte-americanos, caracterizados por baixa concentrao (lower grade), pouco
atrativa, provocando o encerramento de inmeras operaes. Comparativamente, a produo de urnio de minas norte-americanas chegou ao seu pice
em 1980, com 16.810 t. U3O82, enquanto em 2010, havia sido reduzida para
1.630 t. U3O8 (NEA; IAEA, 2012)
A minerao de urnio nos EUA , no entanto, regida pela Lei Geral
da Minerao, apesar de seu uso como fonte energtica, de modo que sua
regulao comparativamente mais liberal do que a de outros minerais
energticos, como petrleo, carvo e gs natural. Consequentemente, a minerao
de urnio tem produzido tenso [] como um resultado da necessidade de
remediao dos stios (NEA; IAEA, 2012), de modo que novos ajustes legais
vm sendo propostos (cf. Uranium Resources Stewardship Act, de 2010), por
exemplo, o pagamento de royalties, o que permitiria a cobertura dos custos
pblicos com a regenerao de minas abandonadas.
Como exemplo da gravidade da problemtica do abandono de reas
de minerao e processamento de urnio nos EUA, a Agncia de Proteo Ambiental e a Nao Navajo, no mbito do Superfund Program um programa
federal de recuperao de stios de deposio de resduos perigosos , conduziram uma triagem reveladora de 512 reas abandonadas de minerao de
urnio nos 43.453 km2 deste territrio indgena, cobrindo parte dos estados
do Arizona, Novo Mxico e Utah. Essas reas, alm de casas e fontes de gua
potvel, apresentam elevados nveis de radiao, implicando efeitos danosos potenciais, como formas de cncer de pulmo e sseo, dentre outras
(EPA; NAVAJO NATION, 2013).
Na Virgnia, a pesquisa exploratria de urnio e minerais associados
remonta aos anos 1950. No entanto, ela foi fortemente estimulada a partir do
final dos anos 1970, quando a Comisso de Energia Atmica do Governo Federal
iniciou o programa Avaliao Nacional de Recursos de Urnio (National
Uranium Resource Evaluation NURE), produzindo estudos de mapeamento
das jazidas estaduais de urnio enriquecido.
Desde ento, os programas de explorao e arrendamento de terras se
multiplicaram no estado (DMME, 2012), chegando descoberta do depsito de
2 O octxido de triurnio o principal xido ou concentrado de urnio (bolo amarelo ou yellowcake), sendo representado pela formula qumica U3O8.

141

rodriGo SalleS P. SantoS

urnio de Swanson (45.359 t.), no condado de Pitssylvania, e ao arrendamento de


25 mil ha. de terra por parte da Marline Uranium Co., em 1977 (SLAUGHTER, 2010).
A regio geogrfica mais ampla onde se deu a descoberta, Piedmont,
se estende dos estados de Nova Jersey ao Alabama. Especificamente, a frao
do Piedmont localizada no estado da Virgnia possui caractersticas de pluviosidade, umidade e densidade demogrfica elevadas em relao aos demais
estados mineradores de urnio do Oeste e, sobretudo, de uso agropecurio
intensivo da terra, apresentando-se como um mosaico de propriedades rurais
(SLAUGHTER, 2010).
Em 1981, a Assembleia Geral da Virgnia (Virginia General Assembly)
que funciona propriamente como um congresso estadual solicitou Comisso
do Carvo e Energia da Virgnia (Virginia Coal and Energy Commission)3 uma
avaliao dos impactos da produo de urnio que, por sua vez, estabeleceu
o Subcomit do Urnio (Uranium Subcommitte), que se encarregaria da tarefa,
visitando stios de explorao e processamento do minrio no Colorado, Novo
Mxico e Texas. Em 1983, a Comisso criaria, ainda, o Grupo Administrativo
do Urnio (Uranium Administrative Group, UAG)4 para supervisionar a realizao de estudos detalhados acerca de benefcios, custos e riscos envolvidos
(SLAUGHTER, 2010).
Entretanto, dadas a complexidade do tema e a presso pblica crescente por parte da populao e de organizaes civis, a moratria foi imposta
de forma temporria j em 1982, incidindo sobre a emisso de permisses
para a explotao:
No obstante quaisquer outras disposies legais, pedidos de licenciamento para a minerao de urnio no sero aceitos por qualquer
rgo da Comunidade [da Virgnia] antes de 1 de julho de 1984, e at
que um programa para a autorizao da minerao de urnio seja estabelecido por lei (VIRGINIA GENERAL ASSEMBLY, 1982).

Ainda que o Grupo Administrativo do Urnio tenha indicado a retirada


desta proviso legal em 1984, com a condio de que recomendaes especficas fossem institudas em lei, e a Comisso tenha proposto um projeto de lei
posteriormente retirado antes da votao em 1985, a Assembleia Geral da
Virgnia, reconhecendo o desacordo expressivo em torno da matria, manteve a
moratria. Acredita-se que os preos declinantes do urnio na dcada de 1980
3 A Comisso do Carvo e Energia da Virgnia uma comisso legislativa permanente, sendo
composta por vinte membros: cinco do Senado estadual, oito da Cmara estadual e sete cidados da Virgnia.
4 O Grupo foi composto por sete chefes de rgos estaduais, sete cidados (apontados pelo Presidente da Comisso), pelo Governador, alm de rgos governamentais locais (SLAUGHTER, 2010).

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


AntI-MIneRAL e OpOSIO InStItUcIOnALIzADA
exerceram um papel conjuntural importante na retirada da legislao (SLAUGHTER,
2010), assim como o acidente na central nuclear de Three Mile Island, na Pensilvnia, em 1979. A Marline Uranium Co. abandonaria o projeto em 1990.
Em 2007, no entanto, os habitantes da comunidade no incorporada5
de Coles Hill, onde se encontra parte significativa da reserva, em seguida a
uma nova ascenso dos preos do urnio, formaram a Virgina Uranium, Inc.
(VUI). Curiosamente, a empresa uma subsidiria integral da canadense Virginia Uranium Holdings (VUH). Assim, dada a presso desse grupo de interesse
pela explotao de urnio, foi aprovado, em 2008, um projeto de lei no Senado
da Virgnia para a criao da Comisso de Minerao de Urnio da Virgnia (Virginia Uranium Mining Commission), ainda que tenha sido rejeitado na Cmara
dos Deputados.
No entanto, o lobby da companhia junto ao Congresso Estadual para
suspender a moratria deu origem a dois estudos. O primeiro, sobre os riscos
sade e ambientais, foi financiado pela VUI (US$100 mil) e produzido pela
Academia Nacional de Cincias (National Academy of Sciences NAS) e pela
Virginia Tech em 2011, recomendando a suspenso da moratria no perodo de
tempo entre 5 e 8 anos. O segundo, encomendado pelo Subcomit de Urnio,
foi produzido pela Chmura Economics and Analytics tambm em 2011, e seu
principal resultado remetia previso de um efeito econmico positivo da
ordem de US$135 milhes em caso de suspenso da moratria (CHMURA
ECONOMICS & ANALYTICS, 2011).
Finalmente, a presso corporativa conduziu a uma reviso da moratria
em 2012 por parte do Congresso Estadual. No entanto, a presso popular mais
ampla centrada em movimentos ambientalistas, grupos de presso e administraes locais manteve a moratria em vigor, sendo apoiada por sugesto do
Poder Executivo estadual. Apesar disso, o processo permanece aberto, tendo
o Poder Executivo sugerido a produo de um modelo regulatrio preliminar,
reconsiderando a possibilidade de reviso da moratria em 2013 (FISKE, 2012).
No que diz respeito, especificamente, aos agentes opositores reviso
da moratria, um conjunto de organizaes ambientais e grupos de interesse de
base local e/ou regional foram capazes de promover uma viso compartilhada
pela sociedade civil acerca da incapacidade de gerenciamento do risco envolvido na minerao e processamento primrio do urnio.
Em uma regio ocupada intensivamente pela explorao agropecuria
de pequeno e mdio portes, os primeiros arrendamentos de terra no norte
de Piedmont por parte da Marline Uranium Co., j em 1979, tiveram de enfrentar uma oposio organizada, civil e ambiental, de proprietrios rurais
5 Comunidades desse tipo no fazem parte de jurisdies municipais, estando submetidas
a divises administrativas superiores, neste caso o condado de Pitssylvania.

143

rodriGo SalleS P. SantoS

familiares, reunidos sob o Conselho Ambiental de Piedmont (Piedmont Environmental Council PEC) cuja jurisdio abrange nove condados: Albemarle,
Clarke, Culpeper, Fauquier, Greene, Loudoun, Madison, Orange e Rappahannock
(PEC, 2014).
Criada em 1972, a organizao assume uma viso regional idlica, sendo o Piedmont amado por sua beleza cnica, sem paralelo na sua importncia
para a histria da Amrica, e valioso por suas fazendas familiares produtivas,
comunidades prsperas e economia vibrante (PEC, 2014).
A mobilizao de seus membros em fins dos anos 1970 e incio dos
1980 articulou visitas e pesquisa nas minas e fbricas de enriquecimento de
urnio no Colorado e Utah, assim como no Novo Mxico e Texas em especial
na reserva indgena Navajo assim como performances pblicas de apresentao da minerao e processamento de urnio a partir do potencial de desastre
ambiental neles envolvido, como na conferncia Piedmont Virginia in the Year
2000, em 1983 (SLAUGHTER, 2010).
Por sua vez, em 1982, a Cidados Interessados de Southside (Southside Concerned Citizens SCC) foi formada especificamente para se opor
minerao de urnio no Sul da Virgnia (SLAUGHTER, 2010), com nfase particular sobre o potencial de contaminao da bacia hidrogrfica do rio Dan.
Essa organizao alterou sua denominao em 2011 para Ns o Povo da Virgnia (We the People of Virginia), expressando uma viso similar do Piedmont
como regio abenoada com muitos rios e dotada de um legado de terras
frteis, gua e ar limpo (SOVANOW, 2011). Embora menor que o Conselho Ambiental de Piedmont em termos organizacionais, a Ns o Povo da Virgnia desempenhou funes performticas similares em audincias e reunies pblicas
em diferentes localidades.
Coletivamente, no entanto, ambas as organizaes se apresentam
como a expresso mais organizada de uma ampla coalizo anti-mineral regional (KEEP THE BAN, 2014), composta por pelos menos 58 entidades governamentais representando 45 localidades na Virgnia e na Carolina do Norte, e
quase 70 organizaes da sociedade civil de ambos os estados (VANCE, 2013).
A oposio suspenso da moratria, em confronto direto com o lobby
organizado da Virgina Uranium, Inc. tem reforado essa articulao. Tais entidades vm expressando preocupaes especficas acerca do potencial de contaminao hdrica por parte de uma potencial falha no armazenamento de rejeitos, sendo a cidade independente de Virginia Beach especialmente relevante, em
funo de sua dependncia de gua potvel do lago Gaston (FISKE, 2012).

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eStADOS UnIDOS: RIScO AMbIentAL, MOvIMentO


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fIlIpINa: cattofE amBIENtal, ocIEdadE cIvIl E coalI)o aNtI-mINEal


Rodrigo salles P. santos

apresentao do caso
O objetivo do texto apresentar um relato das condies econmicas,
polticas e sociais que produziram um sentimento anti-mineral enraizado em
escala nacional e, mais especificamente, levaram a processos de contestao
social s atividades extrativas de grande porte e a solues institucionais para
sua restrio e proibio tais como a negao de consentimento e a moratria
em escalas local e regional.
O caso remete a caractersticas socioambientais especficas, como estados extremos de vulnerabilidade econmica e a desastres naturais, mas, sobretudo, articula a construo social de um evento de dano ambiental em catstrofe exemplar o caso da Marcopper reconfigurao liberal do marco
regulatrio da minerao nos anos 1990 (Ato Mineral de 1995). Mobiliza, ainda,
o processo de descentralizao poltica e de fortalecimento da sociedade civil,
assim como o papel de agentes de contestao-chave (organizaes populares
e no governamentais, assim como a Igreja Catlica) como os elementos decisivos da ascenso de uma coalizo anti-mineral, cada vez mais nacional.
O texto se subdivide em trs partes, apresentando primeiramente aspectos
de caracterizao geral do pas e de sua indstria extrativa mineral, assim como de
seu complexo processo histrico-poltico em torno da centralizao e descentralizao do poder e, sobretudo, da liberalizao da participao do capital estrangeiro
na indstria extrativa mineral. Em seguida, faz uma avaliao do processo de con-

rodriGo SalleS P. SantoS

testao social da atividade, centrada na demanda pelo banimento da minerao de


grande porte, nas oportunidades e restries produzidas por catstrofes ambientais,
confronto poltico e condies socioambientais, dinmicas e estratgias de restrio
em escala provincial e aos papeis desempenhados por agentes-chave. Finalmente,
suas consideraes finais procuram elaborar uma sntese do caso filipino, acentuando seus principais elementos.

conTexTo nacional
. caractersticas do pas
As Filipinas constituem um arquiplago de 7.107 ilhas, localizado no
Sudeste da sia, entre o Mar das Filipinas e o Mar do Sul da China, ao leste
do Vietn. O pas possui rea total de 300 mil km2, o 73 maior territrio de
um Estado-nao. Sua geografia predominantemente montanhosa. O pas se
encontra em um cinturo de tufes, sendo afetado, em mdia, por 15 deles e
por 5 ou 6 tempestades ciclnicas ao ano, assim como por deslizamentos de
terra, terremotos e tsunamis alm da intensa atividade vulcnica (2013). O
arquiplago ainda vulnervel seca induzida pelo fenmeno climtico El
Nio (HOLDEN, 2013).
Apesar de sua dimenso territorial, abriga a 13 maior populao do
mundo, com 105.720.644 milhes de habitantes. A despeito da elevada densidade demogrfica, estimada em 352,40 hab./km2, apenas 48,8% da populao residia em reas urbanas em 2011. O povo filipino , ainda, etnicamente
diversificado, sendo a etnia Tagalog (28,1%) a principal. Suas lnguas oficiais
so o filipino (de base Tagalog) e o ingls, e o catolicismo a religio majoritria
(82,9%), segundo dados de 2000 (CIA, 2013).
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do pas no Ranking do
IDH Global 2012 era de 0,654, na 114 posio mundial, o que a coloca entre as
naes caracterizadas por nvel mdio, situando-se abaixo do nvel regional
da sia Oriental e do Pacfico (UNDP, 2013). Ademais, 26,5% da populao se
encontra abaixo da linha de pobreza, segundo dados de 2009 (CIA, 2013).
O Produto Interno Bruto (PIB) filipino estimado para 20121 era de
US$431,3 bilhes, a 32 posio em mbito mundial. No entanto, o PIB per capita do pas para o mesmo ano era de meros US$4,5 mil ao ano, situando as
Filipinas na 165 posio. A composio do PIB dominada pelo setor tercirio

1 Os dados so estimados para dlares de 2012 e corrigidos segundo a paridade do poder


de compra (CIA, 2013).

150

fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
(57,1%), seguido pela indstria (31,1%) e por um setor primrio bastante significativo (11,8%) (CIA, 2013).
O setor secundrio pouco diversificado, predominando a produo
de calados e roupas, produtos farmacuticos e qumicos, o processamento de
alimentos, a montagem de produtos eletrnicos e tambm a pesca e o refino
de petrleo. Por sua vez, os principais produtos agropecurios do pas so
abacaxi, arroz, banana, cana de acar, carnes bovina e suna, coco, mandioca,
manga, milho, ovos e peixe (CIA, 2013).
A balana comercial do pas apresentou dficit em 2012. O valor dos
bens transacionados com o exterior atingiu US$114,228 bilhes em 2012, enquanto as receitas totais de exportao chegaram a US$52,1 bilhes, de modo
que o dficit comercial das Filipinas atingiu US$10,029 bilhes (NSO, 2013a).
As Filipinas exportaram bens no valor total de US$46,28 bilhes em
2012, com nfase na comercializao de semicondutores e produtos eletrnicos, equipamento de transporte, vesturio, produtos a base de cobre, derivados de petrleo, leo de coco e frutas. Tendo em conta que todos os principais parceiros comerciais so asiticos Japo (19%), China (11,8%), Cingapura
(9,3%), Hong Kong (9,2%), Coreia do Sul (5,5%) e Tailndia (4,7%) e os mercados
nos quais seus produtos de exportao se inserem, admite-se que as Filipinas
integram, subordinadamente, redes globais de produo (RGPs) (BORROMEO;
GARCIA; INTAL, 2009; HENDERSON et al., 2011) dominadas pelos principais
pases exportadores asiticos, China e Japo.
As importaes do pas atingiram US$61,49 bilhes em 2012, estando
concentradas em produtos eletrnicos, mquinas e equipamento de transporte, ferro e ao, tecidos, produtos qumicos, plsticos, alm de gros e combustveis minerais. Quanto s importaes, o padro de relacionamento apenas ligeiramente mais amplo, incorporando os EUA (11,5%) e a Arbia Saudita
(5,6%), em funo da demanda de commodities agrcolas e combustveis, no
grupo de parceiros asiticos liderados por China (10,8%) e Japo (10,4%) (CIA,
2013).

. agentes econmicos e estrutura do mercado


Considerando a participao relativamente restrita do setor extrativo
mineral na composio da produo nacional em mbito mundial entre 2% e
4% do Valor Adicionado (ICCM, 2012), as Filipinas no se subtraem ao padro
geral. Em 2012, o PIB nacional foi registrado em US$250,175 bilhes2. O Valor
2
Os dados originais se encontram em moeda filipina, tendo a converso cambial
sido realizada a partir da taxa de cmbio anual mdia PhP-US$ para o ano de 2012 (42,23),
publicada pelo National Statistics Coordination Board (NSCB) das Filipinas (NSBC, 2013).

151

rodriGo SalleS P. SantoS

Adicionado do setor extrativo mineral, por sua vez, atingiu US$2,876 bilhes,
sendo necessrio enfatizar a participao significativa da extrao de ouro
nesse resultado (FONG-SAM, 2013). Desse modo, a participao da indstria
extrativa mineral no PIB atingiu apenas 1,15% (NSBC, 2013).
Entretanto, no que concerne dotao de recursos naturais do arquiplago filipino localizado no crculo de fogo do Pacfico, so dignas de nota
suas reservas de madeira, petrleo e sal. Mais importante, o pas possui reservas amplas e diversificadas de minerais metlicos, particularmente no ferrosos, como cobalto, cobre, nquel, ouro, petrleo, prata e sal (CIA, 2013), alm de
reservas de chumbo e de zinco (HOLDEN, 2005; 2012; HOLDEN; JACOBSON, 2006).
No que respeita ao comrcio exterior de bens minerais, as exportaes filipinas totais em 2012 atingiram US$2,264 bilhes (NSO, 2013a), 4,35%
das receitas totais de exportao. Quanto participao de minerais selecionados, cobre metlico, concentrados de cobre, ouro e aglomerados de ferro
se destacam. Fong-Sam (2013) afirma que em 2011 essas exportaes foram
acompanhadas ainda pelo nquel, dirigindo-se predominantemente para a
Austrlia, o Canad, a China e o Japo.
Quanto importao de bens minerais, por sua vez, os dados apresentados pelo Escritrio de Estatsticas Nacionais apresentam comparabilidade
limitada. Em vez da denominao produtos minerais, as informaes sobre
importaes so indistintamente apresentadas sob o rtulo matrias-primas &
bens intermedirios, de modo que o ingresso de minrios metlicos atingiu
o valor de US$790,185 milhes, de metais no ferrosos a cifra de US$689,856
milhes e minrio de ferro no aglomerado apenas US$88,065 milhes (NSO,
2013b). Essa estimativa bruta aponta que as importaes de bens minerais
atingiram cerca de US$1,5 milhes em 2012, mantendo o supervit mineral
filipino a despeito da elevada dependncia do pas das importaes de ferro
e ao, alm de petrleo (FONG-SAM, 2013).
O nquel se destaca no contexto da produo mineral filipina. Em
2011, a produo atingiu 204 mil t. (FONG-SAM, 2013), havendo 22 minas
operacionais em 2012, sendo digno de nota o projeto Tagana-an, da Hinatuan
Mining Corp. (MGB, 2013). Por sua vez, a produo de cobre atingiu 63.835 t. de
metal contido no ano (FONG-SAM, 2013), sendo cinco as minas em operao em
2012 (MGB, 2014), dentre as quais se destaca o projeto Didipio Copper Gold, da
Oceana Gold Philippines, Inc. (MGB, 2013).
A explorao de ouro chegou a 31.120 kg em 2011 (FONG-SAM, 2013)
a partir de seis minas operacionais bimetlicas (ouro e prata) e de projetos
polimetlicos associados a jazidas de cobre (MGB, 2014). A extrao de prata
atingiu 45.530 kg em 2011. A obteno de zinco concentrado, por sua vez, atingiu 18,17 t. em 2011. As Filipinas ainda exploram, de forma pouco expressiva,

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
minrio de ferro (1,2 mil t. em 2011) e minerais no ferrosos, sendo mais significativa sua produo de minerais industriais. Finalmente, o volume total da
produo de cromita em 2011 foi de 25.483 t. (FONG-SAM, 2013).
A avaliao da penetrao do capital estrangeiro na indstria extrativa mineral filipina ainda contraditria. A totalidade (20) das companhias
mineradoras listadas na Bolsa de Valores das Filipinas em fevereiro de 2014
era de origem domstica, sendo que apenas quatro empresas havia aberto
capital (PSE, 2014; SIY, 2013) aps o Ato Mineral de 1995, prevendo acordos
de produo liberalizantes dos requerimentos de propriedade. Acredita-se, no
entanto, que o nmero de mineradoras estrangeiras no pas tenha aumentado
cerca de 400% entre fins de 1994 e 1996 (HOLDEN, 2005).
Assim, o portal InfoMine, Inc., referindo-se s 13 companhias ativas nas Filipinas no noticirio [setorial], cita explicitamente sete mineradoras
australianas (Bezant Resources plc, Medusa Mining Ltd., Mining Group Ltd.,
Oceanagold Corp., Red 5 Ltd., Red Mountain Mining Ltd., Sierra Mining Ltd.),
trs canadenses (B2Gold Corp., Cadan Resources Corp. e TVI Pacific Inc.), uma
inglesa (Metals Exploration plc), uma norte-americana (Tiger International Resources
Inc.) e apenas uma filipina (Lepanto Consolidated Mining Co.) (INFOMINE, 2014).
Estima-se que das 58 minas existentes em territrio filipino em 1981,
tenham restado apenas oito em 2002, com o grande maioria (43) dos processos
de fechamento de mina se dando entre 1981 e 1996 (PRRM, 2005). O contexto
sociopoltico filipino do perodo crucial para o entendimento do processo,
de modo que a presena de multinacionais mineradoras no pas hoje representa um influxo de capital estrangeiro, repelido pela situao de insegurana
poltico-institucional do incio dos anos 1980 e pelo nacionalismo revigorado
a partir da redemocratizao do pas, em 1986.

. marco regulatrio

. N6el de centralizao das decises


No que respeita escala nacional, as Filipinas so um Estado unitrio,
dotado de uma forma de governo republicana, sendo sua denominao convencional Repblica das Filipinas. Por sua vez, o regime de governo filipino presidencialista, tendo frente, desde 30 de junho de 20103, o Presidente Benigno
Aquino, chefe de Estado (chief of state) e de governo (head of government).
A diviso de poderes no governo comporta, ainda, um Poder Legislativo bicameral. O Senado compreende 24 representantes, sendo metade deles

3 As eleies para a Presidncia da Repblica so realizadas a cada seis anos a partir de


voto popular.

153

rodriGo SalleS P. SantoS

eleita a cada trs anos para mandatos de seis anos. Por sua vez, a Cmara dos
Deputados possui 287 assentos, sendo 230 relativos representao distrital e
57 representao de minorias, escolhidos a partir de listas partidrias, sendo
os deputados eleitos por voto popular para mandatos de trs anos. O sistema
poltico filipino , ainda, pluripartidrio.
Geograficamente, as Filipinas se configuram a partir de trs grandes
arquiplagos, a saber, as ilhas Luzon, Visayas e Mindanao. A diviso polticoadministrativa , no entanto, mais complexa, compreendendo quatro nveis de
unidades governamentais locais, sendo um deles apenas administrativo.
O primeiro nvel composto por 17 regies administrativas, consideradas como ramificaes do governo nacional ou agrupamentos de provncias e, portanto, no comportam processos polticos decisrios. Desse modo,
as ilhas Luzon compreendem oito regies (regies I, II, III, IV-A, IV-B e V4, National Capital Region NRC e Cordillera Administrative Region CAR); as ilhas
Visayas outras trs (regies VI, VII e VIII5); enquanto o arquiplago de Mindanao corresponde s demais seis regies (regies IX, X, XI, XII e XIII6, alm da
Autonomous Region in Muslim Mindanao ARMM). Essa ltima regio , entretanto, excepcionalmente autnoma, portando poder poltico prprio e tendo
sua frente um governador regional.
Por sua vez, essas regies administrativas renem 80 provncias
assim como cidades independentes, alm da jurisdio provincial (CIA, 2013),
constituindo subunidades governamentais locais primrias, regidas por um
governador e possuindo um corpo legislativo prprio. Alm disso, constituindo um nvel intermedirio de unidades de governo local, cidades (component
cities) e municpios (municipalities) so submetidos jurisdio provincial
salvo excees independentes e so administradas politicamente por um prefeito e por conselheiros eleitos.
Finalmente, o ltimo nvel de governo local o barangay ou barrio,
que pode ser considerado o equivalente a um vilarejo e administrado por um
dirigente eleito. Em setembro de 2012, havia 42.028 barangays nas Filipinas.
Barangays compreendem ainda, subdivises administrativas menores, como
sitios ou puroks, que possuem lideranas no eleitas.
4 As regies I a V so denominadas de Ilocos, Vale de Cagayan, Central Luzon, CALABARZON,
MIMAROPA e Bicol, respectivamente. As duas regies grafadas em maisculas representam
acrnimos das principais unidades de governo local nelas contidas.
5 As regies VI a VIII so respectivamente as de Western Visayas, Central Visayas e Eastern
Visayas.
6 As regies IX a XIII so respectivamente denominadas: Zamboanga Peninsula, Northern
Mindanao, Davao, SOCCSKSARGEN e Caraga. A penltima regio , tambm, um acrnimo das
principais unidades governamentais que representa.

154

fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
Mais importante, a racionalidade poltico-administrativo do pas se
apresenta, de modo oposto concepo prevalente de poder poltico unificado
em torno de uma unidade poltico-administrativa nacional e, dela, subdividido em favor de suas unidades componentes. De fato, a hierarquia polticoadministrativa filipina parte das menores unidades de governo local, ao nvel
dos barangays ou vilarejos.
Entretanto, tal organizao representa uma inflexo bastante recente
na histria poltica filipina. Segundo Legaspi (2001), as Filipinas possuem uma
longa histria de centralismo, remontando colonizao espanhola, iniciada
em 1565, com os primeiros povoamentos em Cebu, e que duraria efetivamente
at 1899 no esteio da Revoluo Filipina, iniciada em 1896 e da Guerra Hispano-Americana, em 1898, resultante da interveno dos EUA na Guerra de
Independncia de Cuba.
A colonizao espanhola das Filipinas foi realizada atravs de um
governo poltico-militar centralizado que afirmava sua soberania sobre as
pequenas comunidades (GOBRIN; ANDIN, 2001). Nesse sentido, promoveu a
subjugao quase completa das populaes indgenas, exceo das que se
refugiaram nas regies montanhosas do arquiplago.
Em 1901, o arquiplago foi anexado como uma colnia norte-americana,
a partir da aprovao do Army Appropriation Act. O Estado norte-americano
estabeleceria uma administrao civil nas Filipinas que perdurou at 1935, o
chamado Governo Insular. No entanto, durante a II Guerra Mundial, j em 1941,
as Filipinas dadas a sua posio geoestratgica e presena de posies militares dos EUA seriam invadidas pelo ento Imprio do Japo, e a ocupao
japonesa duraria, com o apoio das oligarquias agrrio-exportadoras do pas
(ANDERSON, 1988), at a rendio oficial imperial, em 2 de setembro de 1945
apesar da guerrilha filipina7 e dos esforos norte-americanos de retomada
do arquiplago.
Aps o fim da guerra, em 1946, foi celebrado o Treaty of General Relations and Protocol ou Tratado de Manila com o Governo dos EUA, concedendo
independncia ao arquiplago. Apesar do reconhecimento da independncia
poltica, a influncia dos EUA nas Filipinas permaneceria decisiva ao longo dos
anos seguintes por exemplo, atravs da presena de inmeras bases militares, conservando-se significativa ainda hoje (LUM, 2012).
Mais importante, essa influncia se manteria expressiva ao nvel das
relaes comerciais entre os EUA e as Filipinas e, particularmente, a partir da
7 A organizao Hukbong Bayan Laban sa mga Hapon (HUKBALAHAP), ou Exrcito do Povo
Contra os Japoneses, foi a mais efetiva no movimento anti-ocupao durante a II Guerra
Mundial. Os chamados Huks se originaram dos sindicatos urbanos e associaes camponesas militantes que emergiram nos anos 1920 e 1930 em Central Luzon, e estavam ligados ao
Partido Comunista das Filipinas (PCF) (FAST, 1973).

155

rodriGo SalleS P. SantoS

garantia do tratamento igualitrio s empresas e cidados de ambos os pases


no que concerne
[...] disposio, explorao, desenvolvimento e utilizao de todas as
terras agricultveis, dotadas de recursos madeireiros e minerais de
domnio pblico, guas, minrios, carvo, petrleo e outros leos minerais, todas as foras e fontes potenciais de energia, e outros recursos
naturais das Filipinas, assim como a operao servios pblicos (REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, 1946).

A chamada Terceira Repblica das Filipinas duraria cerca de 25 anos,


se encerrando em 1972, com o estabelecimento da Lei Marcial (1972-1981) no
pas durante o segundo mandato do Presidente Ferdinand Marcos. A instaurao do perodo ditatorial nas Filipinas remetia s razes problemticas do regime democrtico filipino, apoiado politicamente em um sistema bipartidrio
estvel e, do ponto de vista econmico, em uma oligarquia agrria homognea
e mobilizada como classe (FAST, 1973).
O estado de extrema desigualdade socioeconmica e pobreza da populao rural filipina do perodo pr-guerra havia sido recomposto sobre as mesmas bases, com o apoio do neocolonialismo norte-americano. No entanto, a
luta antifascista havia ampliado as bases de apoio esquerda e reconfigurado
a dissenso popular nacionalista, epitomizada pelos Huks, em fins dos anos
1940. A despeito do esforo bem sucedido de desmobilizao por parte do Estado filipino de sua infraestrutura organizacional, o conflito estava longe de
acabar (DIMOND, 2006)8, de modo que a guerrilha permeou o cenrio poltico
do arquiplago durante toda a Terceira Repblica das Filipinas.
Segundo Anderson (1988), a democracia cacique do perodo entre
1954 e 1972 passou a exibir as sementes de sua prpria decadncia j a partir de fins dos anos 1960. Tais sementes podem ser resumidas sob a pilhagem descontrolada e parasitria dos recursos estatais e privados que levaria
pauperizao macia dos desprivilegiados, tornando o arquiplago a sociedade mais deprimida e indigente do Sudeste Asitico nos anos 1980.
A instaurao da ditadura filipina consistiria, ento, na resposta
autoritria traduo da crise socioeconmica, em seu pice no segundo mandato de Ferdinand Marcos, em crise poltico-institucional. Desse
modo, a Proclamao Presidencial No. 1081 em 21 de setembro de 1972,
declarando a Lei Marcial, permitiu o uso imediato das Foras Armadas

8 Dimond aponta ainda, a importncia do revivalismo islmico que resultaria na formao


do Front de Liberao Nacional Mouro (MNLF) em fins dos anos 1960 e da emergncia do
conflito paramilitar (2006).

156

fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
das Filipinas contra os movimentos urbanos de esquerda particularmente, contra o Novo Exrcito do Povo 9, e contra os movimentos nacionalistas islmicos, especialmente nas ilhas Mindanao (HOLDEN, 2005).
Os anos ditatoriais foram caracterizados pelo crescimento econmico
do pas, apoiado em emprstimos pblicos e privados internacionais. No entanto, a partir de 1980 a crise do servio da dvida atingiria as Filipinas, e o
assassinato da principal liderana popular oposicionista, Benigno Aquino, em
1983, corroeu o j restrito apoio pblico do regime, conduzindo a uma srie de
eventos que expressavam a insatisfao popular massiva e a oposio oficial
do governo norte-americano continuidade do regime, em um conjunto de
protestos populares que se iniciou em 1983 e se encerrou em 198610.
A sua viva, Corazn Aquino, lideraria as primeiras etapas do
processo de redemocratizao filipina. Inicialmente, Aquino estabeleceu um
governo revolucionrio e restaurou liberdades civis atravs da promulgao de
uma Constituio da Liberdade transitria. Foi apontada ainda, uma comisso
constitucional, sendo a nova Constituio ratificada em plebiscito popular em
fevereiro de 1987.
A Constituio Filipina de 1987 foi especificamente desenhada para
amplificar os poderes das unidades de governo local nas Filipinas, sendo essas
a provncia, a cidade, a municipalidade e o barangay ou comunidade (HOLDEN;
JACOBSON, 2006). Assim, em seu artigo X, a Constituio da Repblica das Filipinas demandava ao Congresso Nacional a regulamentao de
[...] um cdigo de governo local que dever prover uma estrutura de governo local mais sensvel e responsvel instituda atravs de um sistema
de descentralizao com mecanismos eficazes de revogao, iniciativa,
referendo; alocar seus poderes, responsabilidades e recursos entre as
diferentes unidades do governo local; e prover qualificaes, eleio,
nomeao e remoo, prazo, salrios, atribuies e funes e deveres
dos funcionrios locais, e todos os outros assuntos relativos organizao e funcionamento das unidades locais (BRILLANTES; MOSCARES,
2002).

9 O Novo Exrcito do Povo conduziu, desde ento, aes de guerrilha contra o Estado filipino, sendo considerado o brao armado do PCF. A organizao explicitamente hostil
operao de atividades privadas de grande porte, particularmente controladas por capitais
estrangeiros. Se ope s indstrias madeireira e, especialmente, mineradora, tendo atacado
projetos minerais com certa frequncia (HOLDEN, 2005).
10 O perodo que se seguiu revogao da Lei Marcial em 1981 e que se estendeu at 1986
ficaria conhecido como Quarta Repblica das Filipinas.

157

rodriGo SalleS P. SantoS

Essa regulamentao especfica, o Republic Act N. 7160, seria promulgada em 1991 (HOLDEN, 2005), sob o Cdigo Governamental Local, que
representa o marco regulatrio da poltica de descentralizao, promovendo
a transferncia de poderes, funes, responsabilidades e recursos tcnicos e
materiais11 da escala nacional de governo para os nveis subnacionais.
Especificamente, a obrigatoriedade prevista no Cdigo da representao de organizaes no governamentais (ONGs) credenciadas em
corpos executivos especiais locais tais como comits e conselhos de desenvolvimento, de educao e de sade locais tem apontando para uma mudana estrutural na governana das comunidades (LEGASPI, 2001).
A descentralizao poltico-institucional acompanhada, assim, por
uma reorganizao da sociedade civil de grandes dimenses nas Filipinas, no
esteio do processo de redemocratizao do pas. Em estudo recente, cobrindo
3.459 organizaes da sociedade civil dentre as quais, cooperativas, organizaes no governamentais, organizaes cvicas, organizaes populares,
movimentos sociais e associaes profissionais/industriais foi identificado
que o perfil dessas organizaes predominantemente rural e de base comunitria (V2V PIPELOG, 2011).
De fato, o Cdigo Governamental Local institucionalizou o relacionamento entre organizaes da sociedade civil e as unidades governamentais
locais, promovendo, atravs de estrutura de financiamento prpria, a participao das primeiras nos processos governamentais locais e um impulso a
uma sociedade civil forte nas Filipinas. Acredita-se, assim, que a esfera na
qual a sociedade civil filipina tem sido mais efetiva em opor-se s atividades
da indstria de minerais metlicos no-ferrosos o terreno das unidades
governamentais locais (HOLDEN, 2005).
No que respeita poltica ambiental bsica, o Decreto Presidencial N.
1151, ou Cdigo Ambiental das Filipinas, de 6 de junho de 1977 teria marcado
uma mudana significativa na formulao e gesto das polticas pblicas ambientais em direo a um programa integrado de proteo ambiental, introduzindo a
exigncia de avaliaes (AIAs) e relatrios de impacto ambiental (RIMAs) a atividades econmicas privadas e projetos estatais que afetem significativamente a
qualidade do meio ambiente, conforme enuncia o Decreto Presidencial N. 1586,
que institui o Sistema de Declarao de Impacto Ambiental (MAGALLONA, 2001).
Alm disso, o Cdigo Ambiental estabeleceu os padres e programas
bsicos na gesto de qualidade do ar, da gua, uso da terra, recursos naturais
e disposio de resduos, sendo implementado pelo Conselho Nacional de Proteo Ambiental responsvel pela reviso das AIAs de projetos governamen11 Por exemplo, a parcela da chamada Alocao Interna de Receita (IRA) para unidades governamentais locais foi ampliada de 20% para 40% do volume total (LEGASPI, 2001).

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SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
tais , estabelecido pelo Decreto Presidencial N. 1121, de 18 de abril de 197712.
Antes mesmo do Cdigo Governamental Local, o Decreto Presidencial N. 1160
concedia poder aos dirigentes eleitos de barangays para aplicar as leis sobre
poluio e outras leis de controle ambiental (MAGALLONA, 2001).
As contribuies do perodo de redemocratizao ao novo sistema
integrado de gesto ambiental foram a criao do Departamento de Ambiente e
Recursos Naturais (DENR) a partir da promulgao da Ordem Executiva N. 192,
de 1987 o chamado Cdigo Administrativo, e dos seguintes mecanismos: o
Ato da Repblica N. 6969, Sobre Substncias Txicas e Perigosas e Controle de
Resduos Nucleares de 1990, e que implementou os compromissos da Conveno de Basel assumidos pelas Filipinas; o Ato da Repblica N. 7586, que instituiu o Sistema Integrado Nacional de reas Protegidas, em 1992; assim como
o Ato da Repblica N. 8749, que regulou a criao de um programa nacional de
gesto da poluio do ar, de 1999 (MAGALLONA, 2001).

. propriedade e controle dos recursos minerais


O estabelecimento de um regime de acesso e controle dos recursos
naturais remonta s fases iniciais do processo de colonizao, com a consolidao de um regime de propriedade da terra nas Filipinas. Esse regime se assentou na doutrina feudal de jure regalia, isto , na auto-imputao de direitos
reais (royalties) sobre todo o territrio e os recursos naturais nele contidos,
especificamente por parte da Coroa espanhola.
O domnio estatal, oposto logicamente ao direito consuetudinrio,
foi implementado, no entanto, de modo diferenciado ao longo da colonizao,
de modo que a Coroa espanhola reconheceu, implicitamente, os direitos territoriais de povos indgenas ao aceitar possesses antigas e contnuas como
prova de propriedade em lugar de ttulos. Diferentemente, o governo norteamericano minou progressivamente o regime de propriedade comunal no que
concerne ao acesso, uso e controle dos recursos naturais, alm de ter estabelecido a infraestrutura poltica, cultural, econmica e social para facilitar a
explorao de recursos (ANGOC, 2006).
Assim, uma srie de estatutos da terra foram promulgados a partir
do incio das atividades das equipes de pesquisa mineral dos EUA, garantindo o controle do governo central sobre todas as terras, tais como o Land
Registration Act N. 496 (1902) associando o registro e a propriedade da terra

12
Segundo os autores, inesperadamente, o perodo da Lei Marcial produziu uma rica
safra de atos legislativos, entre 1975 e 1977. Estes incluram o Cdigo de Saneamento, o Cdigo de guas, o Decreto de Pesca, o Decreto sobre Poluio Marinha, e o Decreto Acerca do
Desenvolvimento e Conservao de Recursos de Corais.

159

rodriGo SalleS P. SantoS

e o Public Land Act de 1905, declarando pblicas as terras no registradas


(CHALOPING-MARCH, 2011; GOBRIN; ANDIN, 2001).
Mais especificamente, a Lei Mineral (Mining Law), de 1906, estabeleceu um regime de concesso pblica de terras minerais, com vistas permisso de explorao e explotao minerais em igualdade de condies entre
cidados e empresas filipinos e norte-americanos. A abertura seletiva das
reservas de recursos minerais em terras pblicas comercializao, ocupao
e explorao iria desapropriar certos grupos de pessoas [...] de suas terras
(CHALOPING-MARCH, 2011), mais especificamente, resultando em usurpao
mais profunda das terras ancestrais dos povos indgenas por parte de entidades corporativas (GOBRIN; ANDIN, 2001)13.
As cartas constitucionais filipinas, promulgadas sob os regimes
democrtico, em 1935; ditatorial, em 1973; e a partir da redemocratizao, em
1987, apenas ratificaram a noo central da propriedade estatal sobre os recursos naturais (LA VINA; DE LEON; BUETA, 2012). Entretanto, a promulgao
do Commonwealth Act 137, em 1936, introduziu um elemento propriamente
nacionalista ao tratar do regime de acesso e uso dos recursos minerais, limitando a concesso de direitos sobre terras e recursos minerais de domnio
pblico a cidados filipinos e restringindo a participao acionria estrangeira
em corporaes mineradoras a um mximo de 40% (THE COMMONWEALTH OF
PHILIPPINES, 1936).
Apesar disso, relaes comerciais centradas na oferta filipina de matrias-primas e na abertura de seu mercado aos bens manufaturados dos EUA
foram garantidas via estabelecimento de tratados bilaterais, como os acordos
Tydings McDuffie Act (oficialmente Philippine Independence Act), de 1934, e
Laurel-Langley, de 1954 este ltimo perduraria at 1974 (GOBRIN; ANDIN, 2001).
O perodo ditatorial da histria das Filipinas manteve a referida
orientao formal, mas implementou um conjunto de medidas com vistas a
definir um caminho fcil para a extrao dos recursos minerais do pas
(CHALOPING-MARCH, 2011), sendo digno de nota o Decreto Presidencial 463,
de 1974, que reduziu a tributao mineral efetiva e ampliou os direitos relacionados concesses minerais sobre gua, territrios de servido e recursos
madeireiros.
Apesar desses esforos, o panorama geral da indstria extrativa mineral
filipina, acompanhando a crise econmica, poltica e social instalada no pas
no perodo, se deteriorou rapidamente entre 1981 e 1986. A reduo drstica
13 O autor reitera, ainda, que a Lei Florestal (Forest Law), de 1905, no mesmo esprito, privilegiou concesses de explorao madeireira a entes privados em detrimento das formas de
uso tradicional dos recursos florestais (GOBRIN; ANDIN, 2001).

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
do ingresso de divisas foi ainda agravada, ao longo dos anos 1990, pela queda
dos preos internacionais de minerais metlicos. Assim, [...] no incio de 1996,
havia 15 empresas mineradoras de metlicos de larga escala no pas, envolvidas na produo de ouro, prata, cobre, cromita e nquel (PRRM, 2005).
Como muitos outros pases, as iniciativas governamentais ao longo
das dcadas de 1980 e 1990 representaram tentativas de atrao do investimento estrangeiro, sendo a minerao um foco privilegiado. A partir do
processo de redemocratizao do pas sob o governo de Corazn Aquino
(1986-1992) e, consequentemente, com a reconfigurao de um regime de
direitos de propriedade mais estvel, a indstria extrativa mineral se reestabeleceria progressivamente.
Nesse sentido, foram centrais a promulgao da Constituio da
Repblica das Filipinas de 1987, que reafirmou, no esprito da noo de jure
regalia, a propriedade do Estado sobre os recursos minerais; o Cdigo de Investimento Abrangente de 1987, que estabeleceu regras de incentivo ao investimento direto estrangeiro; e, mais importante, o Ato de Investimento Externo
(FIA), de 1991, que regulou as condies e incentivos operao do investimento, assim como os limites da propriedade estrangeiros.
Entretanto, foi sob o governo de Fidel V. Ramos (1992-1998), caracterizado
como de corte neoliberal (HOLDEN, 2012), que se deu a elaborao formal de
uma estratgia de desenvolvimento explcita (Phillipines 2000) liderada pela
extrao de recursos naturais (HOLDEN, 2005), no bojo da qual seria promulgado o Ato Mineral de 1995. O novo cdigo mineral filipino objetivou explicitamente reviver a indstria mineral filipina (HOLDEN; JACOBSON, 2006). Segundo Holden (2012), mais adiante, entre 2004 e 2010, o investimento no setor
cresceria 30% anualmente em mdia.
O Ato assegurou a propriedade estatal dos recursos minerais, assim
como disciplinou a explorao e explotao minerais, o processamento e a
utilizao de recursos, sob seus controle e superviso completos. Estabeleceu,
ainda, a possibilidade de o Estado filipino firmar acordos com terceiros para o
desenvolvimento dessas atividades:
[...] todos os recursos minerais em terras pblicas ou privadas, incluindo recursos madeireiros ou reas florestais, tal como definido na legislao em vigor, estaro abertos a acordos minerais ou a requerimentos
de acordos de assistncia financeira ou tcnica (REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, 1995).

Suas principais regulamentaes dizem respeito repatriao integral de lucros, liberdade de expropriao e, principalmente, aos tipos de
licenas ou acordos de produo mineral, remetendo, de modo essencial,

161

rodriGo SalleS P. SantoS

minerao de larga escala e aos requerimentos de propriedade ou participao


acionria de mineradoras estrangeiras.
O primeiro tipo de licena foi denominado Acordo de Partilha da
Produo Mineral (Mineral Production Sharing Agreement MPSA), atravs do
qual o Estado concede o direito exclusivo sobre a conduo das operaes
minerais e parcelas da produo bruta (REPUBLIC OF THE PHILIPPINES, 1995).
A durao prevista do acordo MPSA de 25 anos, e o limite de participao
acionria de capital estrangeiro de at 40% da operao mineral.
Entretanto, o Acordo de Assistncia Tcnica e Financeira (Financial
Technical Assistance Agreement FTAA), apesar do mesmo tempo de durao
do MPSA, caracterizado pela concesso de direitos de explorao de operaes minerais de larga escala, com investimento mnimo de US$50 milhes14,
e, mais importante, permite at 100% de controle estrangeiro15 da propriedade
mineral (HOLDEN, 2005; HOLDEN; JACOBSON, 2006; PRRM, 2005).
Esse ltimo acordo reverteu uma tendncia bem estabelecida do regime
de acesso e controle dos recursos minerais nas Filipinas, tendo sido decisivo
para a mudana drstica das expectativas da indstria extrativa mineral transnacional sobre os riscos de investimento e operao no pas, assim como para
a abertura de um ciclo de contestao social s atividades extrativas minerais.

contestao ocial
. demanda
Nesse sentido, a partir de 1997, a constitucionalidade do acordo FTAA
passou a ser questionada16 (PRRM 2005), permitindo um enquadramento em
escala nacional dos inmeros exemplos de oposio localizada s atividades
minerais (GOBRIN; ANDIN, 2001; LA VINA et al., 2012). Desse modo, as Filipi14 Acordos desse tipo demandam, ainda, a apresentao de um RIMA como requerimento
para a obteno de um Environmental Compliance Certificate (ECC).
15 A estratgia de desenvolvimento com base no investimento direto externo (IDE) e, portanto, de abertura do setor mineral ao capital estrangeiro, foi amplamente apoiada pelo Banco Mundial, com nfase particular recaindo sobre projetos com orientao exportadora. A
diretriz do Banco teria influenciado consistentemente a elaborao e/ou reviso de cdigos
e leis minerais em mais de 90 Estados (HOLDEN, 2012). Igualmente importante nesse sentido foi o aconselhamento do Banco de Desenvolvimento da sia ao Mines and Geosciences
Bureau (MGB) do DENR na formulao de uma estratgia de atrao do investimento direto
externo (HOLDEN, 2005).
16 A constitucionalidade do acordo foi confirmada pela Suprema Corte das Filipinas em
2005, no esteio de uma longa controvrsia poltico-jurdica, como se ver adiante.

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
nas vm assistindo, desde ento, ao surgimento de uma coalizo anti-mineral,
apoiada em um renovado nacionalismo dos recursos:
Muitos na sociedade civil filipina veem o Ato Mineral, em especial suas
disposies [sobre o acordo] FTAA, como sendo um convite para os novos mestres coloniais da Austrlia [...] ou Canad [...]. Muitos [...] veem
as companhias mineradoras estrangeiras como sendo insensveis ou indiferentes a questes de proteo ambiental. Em ltima anlise, muitos
[...] veem o investimento estrangeiro na extrao de recursos minerais
como alienao do patrimnio da nao ou mesmo uma perda de soberania nacional (HOLDEN, 2005).

Assim, um primeiro padro de questionamento indstria extrativa


mineral e estratgia estatal de desenvolvimento via explorao de recursos
minerais pode ser efetivamente definido como institucional-jurdico. Nesse
sentido, a judicializao da contestao social17 deu o tom da institucionalizao da oposio minerao, particularmente em torno da defesa da Lei dos
Direitos dos Povos Indgenas (Indigenous Peoples Rights Act IPRA), de 1997, e
do questionamento da constitucionalidade do Ato Mineral.
O processo de contestao social da derivado apoiou-se no reconhecimento legal dos direitos territoriais dos povos indgenas a seus domnios
ancestrais a partir da promulgao do Republic Act N. 8371 ou IPRA em 1997 e
da constituio da Comisso Nacional sobre os Povos Indgenas (National Commission on Indigenous Peoples NCIP) em 2000, encarregada da definio procedimental, implementao das regulamentaes e da funo de arbitragem de
conflitos (GOBRIN; ANDIN, 2001).
A promulgao de ambas as legislaes (IPRA e Cdigo Mineral) em
um espao de tempo restrito pode ser entendida como expressiva das contradies entre a estratgia de desenvolvimento econmico e os processos de
democratizao e descentralizao.
Desse modo, a trajetria histrica nacionalista das Filipinas encontrou no Ato Mineral uma oportunidade especfica de reavivamento, de
modo que este tornou-se o alvo das ONGs e o foco central da oposio,
primariamente operar minas dentro do pas (HOLDEN, 2005).
Assim, ONGs de apoio jurdico questionaram a constitucionalidade
do Ato Mineral em 1997 em nome do povo indgena Blaan, que havia negado
o consentimento ao primeiro acordo de tipo FTAA do pas. O FTAA havia sido
17 Diferentemente do exemplo norte-americano, em que a dimenso institucional da contestao foi explorada, predominantemente, a partir da vinculao com representantes do
Poder Legislativo em escala estadual.

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rodriGo SalleS P. SantoS

firmado j em 1995 com a companhia australiana Western Mining Corp. (WMC),


na ilha de Mindanao18 (HOLDEN, 2005).
Por sua vez, a judicializao da defesa do IPRA, no ano de 2000,
constituiu uma ttica reativa ao questionamento de sua constitucionalidade. O
argumento jurdico mobilizado em favor dos interesses da indstria extrativa
mineral19 era de que os direitos de uso e controle da terra e dos recursos
naturais atribudos s populaes indgenas tradicionais pelo IPRA e, sobretudo, a exigncia do consentimento prvio e informado de todos os membros
de uma comunidade indgena para a explorao dos recursos naturais localizados em terras de domnio ancestral, feria o direito de propriedade sobre
os recursos naturais exclusivo do Estado filipino.
Nesse caso especfico, a Suprema Corte das Filipinas foi incapaz de
julgar o IPRA inconstitucional. Do mesmo modo, a deciso acerca da inconstitucionalidade das provises do acordo FTAA do Estado filipino com a WWC foi
efetivamente tomada, por maioria de votos, em 200420, ainda que esta tenha
sido revertida no mesmo ano.
Um processo de institucionalizao similar da oposio indstria
extrativa mineral se iniciou tambm em relao ao Poder Executivo e, especificamente, muitas ONGs se engaja[ra]m na [...] advocacia administrativa ao
nvel do DENR [Departamento de Ambiente e Recursos Naturais] [...] para interromper projetos minerais indesejveis] (HOLDEN, 2005).
No entanto, o desastre ambiental relacionado mina Marcopper, descrito na subseo seguinte, constituiu propriamente um elemento difusor da mobilizao da sociedade civil filipina contra as atividades extrativas minerais.
Mais especificamente, a dimenso nacional da coalizo anti-mineral nas Filipinas foi forjada, inicialmente, a partir de uma estratgia de ao direta, via
protestos e manifestaes, alm de reunies e conferncias organizadas pelas
diversas organizaes da sociedade civil. Ademais, o papel da Igreja Catlica
e da liderana religiosa ligada Teologia da Libertao no pode ser subestimando (HOLDEN, 2005) nesse processo de emergncia.
Assim, j em abril de 1996 foi realizada em Northern Luzon a Peoples Regional Mining Conference, com a participao de 130 delegados representando 87 organizaes populares. A conferncia reivindicou o repdio do
Ato Mineral, assim como o encerramento da explotao mineral no pas. Em
18 Segundo Holden (2005), as populaes indgenas tradicionais abarcam entre 15% e 20%
do povo filipino, cerca de 2/3 dela vivendo na ilha de Mindanao, enquanto o restante dela
habita a ilha de Luzon.
19 Cf. caso de Isagani Cruz e Cesar Europa v. Secretary of Environment and Natural Resources et al.
20 Cf. caso La Bugal Tribal Association Inc., et al. v. Victor O. Ramos, Department of Environment and Natural Resources, et al.

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
setembro do mesmo ano, o Conselho Nacional das Igrejas (National Council of
Churches) organizou evento similar nas ilhas Visayas, resultando em um protesto na ilha de Negros, com a participao de 15 mil pessoas (HOLDEN, 2005).
Desde o incio, a oposio indstria extrativa mineral foi articulada
em mbito nacional, respondendo prpria dinmica do Estado filipino e das
agncias de financiamento e cooperao internacional de promoo de uma
estratgia de desenvolvimento (HOLDEN, 2005) centrada nos recursos minerais do arquiplago.
Assim, em fevereiro de 1998, a Conferncia dos Bispos Catlicos das
Filipinas (Catholic Bishops Conference of the Philippines) emitiu uma nota de
preocupao acerca do Ato Mineral, demandando sua revogao; enquanto em
maro, mais de 500 representantes das populaes indgenas, grupos religiosos, e fazendeiros viajaram para Manila e protestaram (HOLDEN, 2005) contra
o Ato e demandaram a resciso de todos os acordos FTAAs e MPSAs firmados
na frente do DENR.
Igualmente, uma manifestao realizada em frente ao Palcio Presidencial Malacanang em Manila reuniu lideranas indgenas e apoiadores do
Green Forum21 em julho de 1999, enquanto a Conferncia Nacional sobre Minerao (National Conference on Mining) seria realizada por diversas organizaes populares e no governamentais em Baguio City, em maio de 2002. Finalmente, em outubro do mesmo ano, 24 lideranas representativas da sociedade
civil (incluindo um arcebispo, trs bispos, trs padres e uma freira) se reuniram em Dapitan (Provncia de Zamboanga del Norte), dando origem Iniciativa
Dapitan (Dapitan Iniciative), contrria ao Ato, em favor do cancelamento de
todos os acordos minerais e, sobretudo, em favor de uma moratria sobre a
emisso de concesses minerais de larga escala por 100 anos (HOLDEN, 2005).

. Estrutura de oportunidades e restries


A ampla literatura acerca dos diferentes aspectos da relao entre a
indstria extrativa mineral e a sociedade civil filipina praticamente unnime
em apontar a importncia material e simblica desproporcional assumida por
um evento especfico de degradao ambiental o incidente da mina Marcopper, em Marinduque (BULAONG JR., 1996; COUMANS, 2002; HOLDEN, 2005;
PLUMLEE et al., 2000). No mbito deste trabalho, esse evento significativo assume o carter de ponto de inflexo da estrutura de oportunidades e restries
polticas minerao nas Filipinas.
De fato, a incessante referncia ao incidente ambiental da mina Marcopper, em 1996, como catstrofe (HOLDEN, 2005) ou desastre ambiental
21 O Green Forum constitui uma rede nacional ambiental de organizaes populares e organizaes no governamentais (HOLDEN, 2005).

165

rodriGo SalleS P. SantoS

(COUMANS, 2002) ou mesmo genericamente, como tragdia (BULAONG JR.,


1996) aponta para os efeitos prticos assumidos pela seleo e mobilizao
de elementos relativos a um contexto especfico e sua construo social como
forma de operao emblemtica das atividades extrativas minerais, particularmente de empresas de capital estrangeiro, no arquiplago filipino. Importa
recuperar parte da histria do projeto (cf. subitem abaixo) com vistas a evidenciar o conjunto estruturado de elementos relativos ao episdio em funo da
emergncia de um movimento nacional de oposio minerao nas Filipinas.

. o desastre da marcopper em marinduque


Entre 1957 e 1964, a American Exploration & Mining Co., subsidiria
da canadense Placer Development Ltd., iniciou um projeto de explorao na ilha
de Marinduque (BULAONG JR., 1996; COUMANS, 2002). Em outubro de 1969, se
iniciaram as operaes de explotao e de processamento primrio do cobre em
concentrado, atingindo 15 t., dando origem Marcopper Mining Co. (MMC).
A participao na MMC correspondia legislao nacional vigente,
sendo 39,9% das aes de propriedade da Placer Development (atualmente Placer Dome, Inc.) o mximo permitido de participao acionria estrangeira e
o restante do governo filipino22. Apesar da participao minoritria, a Placer
Development assumiu a responsabilidade pelo planejamento, design e construo da mina (COUMANS, 2002), mantendo ainda seu controle gerencial
(PLUMLEE et al., 2000).
A mina Tapian se manteve operacional at 1991. Os rejeitos de baixa
granulometria decorrentes da moagem e concentrao foram inicialmente direcionados a uma represa prpria ao norte da mina (PLUMLEE et al., 2000), o
San Antonio Tailings Pond, que receberia, ao longo de 10 anos, 16 mil t. de
rejeitos de mina (BULAONG JR., 1996).
Com a descoberta de um corpo mineral na regio da bacia de rejeitos
e o consequente incio das operaes na mina de San Antonio em 1975, a MMC
redirecionou os rejeitos para a Baa Calancan, no lado norte da ilha, realizando
sua disposio sobre a superfcie da mesma com a aprovao dos rgos
governamentais de regulamentao da pesca e da minerao e da National
Pollution Control Comission (NPCC) (BULAONG JR., 1996). Estima-se que entre
1975 e 1990 tenham sido despejadas entre 200 e 300 milhes de t. de rejeitos
(PLUMLEE et al., 2000).
No entanto, apenas em 1988, a Pollution Adjudication Board obrigou a
MMC a encerrar suas operaes de disposio e a responsabilizou pelos custos
22 Especula-se que o prprio Presidente Marcos possua participao acionria na MMC. Em
1986, a Presidential Commission on Good Government (PCGG) revelaria que a Performance
Investment Corp., que detinha 49% das aes da MMC, era controlada pelo Presidente Marcos.

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
de reabilitao da baa. Em cerca de trs anos a MMC ir transferir o despejo
de rejeitos de mina da Baa Calancan para a mina Tapian (BULAONG JR., 1996).
Assim, em 1991, a MMC encerrou suas operaes na mina Tapian, em favor da
explotao da jazida San Antonio, estimada em 198,4 milhes de t.
A disposio dos rejeitos da nova mina San Antonio foi ento direcionada para a mina Tapian, envolvendo o fechamento de um antigo tnel de drenagem de cerca de 6 km (BULAONG JR., 1996), ligando a mina, a 195 m acima do
nvel do mar, ao rio Makulapnit (PLUMLEE et al., 2000). A selagem do tnel se
deu a partir de exploso e colapso da abertura, e da instalao de um plugue de
concreto a 100 m de sua concluso (BULAONG JR., 1996). Por volta de dezembro
de 1995, o volume de 32,476 milhes de t. de rejeitos havia sido depositado na
mina Tapian (HOLDEN, 2005).
Em 24 de maro de 1996, o plugue de concreto falhou catastroficamente (Plumlee 2000) e o poo se rompeu, gerando a liberao de resduos
cidos (uma lama cinza de rejeitos sulfdicos) estimados entre 1,5 e 3 milhes
de m3 nos rios Boac e Makulapnit seu tributrio, assim como no oceano, a oeste
da ilha (PLUMLEE et al., 2000). Em abril, uma equipe da Organizao das Naes
Unidas declarou o rio [Boac] biologicamente morto (HOLDEN, 2005), e observou
a ausncia de quaisquer estudos de impacto ambiental da operao (COUMANS,
2002). O colapso do depsito de rejeitos isolou ainda, cerca de 3.500 habitantes de
oito barangays do resto da ilha de Marinduque (BULAONG JR., 1996).
Bulaong Jr. (1996), com expressivo vis favorvel MMC, descreve
algumas das medidas tomadas pela empresa para mitigar o evento. Assim,
mais de 20 km de rodovias e pontes seriam construdas pela Marcopper para
prover acesso aos barangays isolados, assim como fontes e tanques de gua,
alm de compensao s famlias afetadas at a regenerao do rio Boac.
O autor alega que a empresa implementou imediatamente, procedimentos de fechamento do tnel, conseguindo sel-lo 4 dias aps seu incio,
e iniciou a instalao de um segundo plugue, a 600m do fim do tnel, em
setembro de 1996, completando-a em agosto de 1997. Alm disso, a empresa
construiu 26 km de bancos de conteno em ambos os lados do rio Boac, como
forma de preveno temporria a possveis transbordamentos e, consequentemente, ao carreamento dos resduos para as reas ribeirinhas.
Dentre as possveis solues tcnicas para a regenerao do rio, a
empresa drenou 1 km (quase 1 milho de m3 de material escavado) de sua
foz, de modo a criar uma bacia de captao dos rejeitos trazidos pela corrente aumentando sua capacidade de descarga e reduzindo o risco de alagamento na foz e na terra ao redor, ambos em cerca de 500%. Em maio de
1997, uma sondagem indicava o quase completo preenchimento, de modo que

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rodriGo SalleS P. SantoS

claramente, o processo de disperso natural e o canal drenado limparam o rio


dos rejeitos de mina (BULAONG JR., 1996)23.
O autor mobiliza ainda, avaliaes de um especialista independente
e dois assessores governamentais para demonstrar a soluo de ambos os
problemas selagem do tnel e regenerao do rio a partir das intervenes
da empresa. No entanto, o prprio autor reconhece que o problema mais amplo da Marcopper [Mining Co.] de gerenciar a controvrsia, contudo, no estava
[resolvido] (1996).
* * *
Importa extrair do caso em questo algumas consideraes relevantes
para a compreenso da ecloso de um forte sentimento anti-mineral nas Filipinas. Assim, Bulaong Jr. acredita que o incidente assumiu proeminncia nacional, sendo que a referida dimenso ou interesse nacional revolveu em
torno de trs detalhes do incidente24: que os rejeitos eram poluentes, sendo,
portanto, txicos; que o rio Boac estava morto; e que muitos vilarejos foram
isolados (1996)25.
Desse modo, a mdia e os governos local e nacional contriburam amplamente para a percepo pblica que determinou o destino da Marcopper,
de modo que o Departamento de Meio Ambiente e Recursos Naturais (Department of Environment and Natural Resources DENR) suspendeu indefinidamente as operaes da empresa, no esteio de acusaes e contra-acusaes de diversos rgos dos poderes Executivo e Legislativo de corrupo e negligncia.
Embora outros incidentes ambientais significativos tenham sido registrados desde ento (como outro provocado pela Marcopper, em 199326; ou o de

23 Entretanto, o governo Filipino declarou o Estado de Calamidade dos vilarejos da Baa


Calancan, por razes de sade pblica associadas contaminao dos aldees por chumbo
(COUMANS, 2002).
24 Grifo nosso.
25 Bulaong Jr. (1996) mobiliza uma srie de argumentos (da adequao legislao e a parmetros ambientais a amostras de gua coletadas para verificao dos nveis de metais pesados) para sugerir a irrealidade dos dois primeiros elementos do evento a toxicidade dos rejeitos e a mortalidade biolgica do rio , reconhecendo o terceiro, o isolamento de vilarejos.
26 Em 1991, a MMC havia construdo uma represa para a deposio alegada de argila da
mina San Antonio, na cabeceira montanhosa do rio Mogpog, prximo ao distrito homnimo,
cuja populao utilizava suas guas para alimentao prpria e dos animais, alm de para
limpeza pessoal e lavagem de roupas. Em 1993, a represa se rompeu, inundando o distrito
e inmeras vilas e dizimando casas, criaes de bfalos e outros animais, colheitas, alm
de vitimar duas crianas. A MMC negou responsabilidade pelo novo evento, atribuindo-o s
chuvas derivadas de um tufo. Em 1995, o elevado volume do rejeito txico contido ameaava romper novamente a represa, fluindo livremente atravs do sobrefluxo dentro do rio
(COUMANS, 2002).

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SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
Rapu Rapu27, em 2005), alguns trabalhos (HOLDEN, 2005; HOLDEN; JACOBSON,
2006) enfatizam o efeito psicolgico negativo produzido na populao filipina em geral, particularmente acerca dos efeitos ambientais da minerao de
no ferrosos.
A Placer Dome retirou seu pessoal das Filipinas logo antes do Natal
(COUMANS, 2002) de 2001 e posteriormente, a opinio pblica teria conhecimento de que a empresa havia realizado uma operao de desinvestimento da MMC
em 1997, atravs da transferncia de sua participao a uma subsidiria integral
sediada nas Ilhas Cayman, a MR Holdings. Assim, antes de deixar [as Filipinas],
a Placer Dome redigiu novos acordos confidenciais com os proprietrios atuais
da Marcopper [Mining Co.] para torn-la responsvel pela regenerao adicional
do rio [Boac] e pela compensao dos aldees (COUMANS, 2002).
Segundo a autora, ainda havia aproximadamente 821.380 m3 de rejeitos no rio em 2002, cerca de metade do volume original, liberando cido28 e
metais pesados, enquanto o tnel da mina Tapian estava vazando novamente.
Alm disso, milhares de aldees ainda no havia recebido compensao e a
limpeza do rio estava atrasada (2002).
Bulaong Jr. (1996) relativiza29 a responsabilidade da MMC no evento ao
evidenciar que sete dias antes do acidente, um terremoto, medindo 3,2 graus
na escala Richter, sacudiu Marinduque; [se dando] seu epicentro a apenas 20
quilmetros da mina Tapian o que teria contribudo para o fraturamento da
rocha. No entanto, sua relativizao aponta para uma caracterstica-chave da
estrutura de oportunidades e restries do caso filipino, que Holden (HOLDEN,
2005) define como a vulnerabilidade nica dessa nao-arquiplago a desastres naturais.
Assim, a ocorrncia frequente de terremotos, tufes e secas, dentre
outros fenmenos naturais, torna as Filipinas um dos pases mais propensos
a desastres do mundo. Adicionalmente, como no caso do desastre de Marinduque, a maioria dos depsitos minerais [no pas] so encontrados em reas
montanhosas nas ilhas que esto em estreita proximidade espacial com o mar
(HOLDEN, 2005), o que torna ainda mais factvel a mobilizao simblica do desastre ambiental como horizonte potencial de toda a atividade extrativa mineral.

27 Na ilha de Rapu-Rapu, na provncia de Albay, onde as atividades econmicas principais


so a pesca artesanal e a agricultura e, em especial, onde 11 dos 13 barangays existentes
abrigam mineradoras, vm se verificando incidentes de mortandade de peixes desde 2005,
provocados pela Lafayette Philippines, Inc. (LPI) (LUSTERIO-RICO, 2013).
28 A drenagem cida de mina (acid mine drainage, AMD) consiste na oxidao de materiais
sulfetados em contato com ar e gua, produzindo, assim, cido sulfrico particularmente
danoso para guas superficiais e subterrneas.
29 Ainda assim, o autor questiona, a partir de informaes dos prprios engenheiros da
empresa, a adequao da soluo do plugue de concreto para o selamento do tnel.

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Alm disso, Holden (2005) chama a ateno para o acoplamento da


fragilidade geogrfica do pas a uma vulnerabilidade econmica acentuada
das comunidades filipinas. A dimenso econmica da vulnerabilidade diz
respeito, mais especificamente, s formas tradicionais de reproduo social
das comunidades filipinas, grandemente dependentes do territrio e dos bens
naturais nele contidos.
Assim, pequenos agricultores e pescadores artesanais tendem a ser os
grupos desproporcionalmente afetados por atividades extrativas minerais nas
Filipinas, medida que a agricultura e a pesca respondem pela maior parte da
renda e do trabalho nas comunidades, como se tornar evidente na oposio
minerao no barangay Didipio e no estabelecimento de moratrias provinciais na ilha de Samar.
Mas a pobreza, particularmente em mbito rural, tambm um
elemento-chave para apreender a opo preferencial da Igreja Catlica pelos
pobres nas Filipinas, especialmente a partir da deteriorao de suas condies
de vida sob o regime ditatorial e da realizao do II Conselho Plenrio das
Filipinas (PCP II) em 1991, no qual a instituio como um todo se auto-definiu
como a Igreja dos Pobres (HOLDEN, 2012).
Do mesmo modo, a conjuno dos estados de vulnerabilidade ambiental e econmica da populao filipina e, consequentemente, do potencial de
injustia ambiental a ela associado, tem constitudo um eixo de aglutinao de
uma coleo dinmica de organizaes no governamentais (ONGs) envolvidas na advocacia ambiental em nome de setores marginalizados da sociedade,
tais como os pobres rurais (HOLDEN, 2013).
Entretanto, a mobilizao da sociedade civil filipina no se restringe s
organizaes institucionalizadas, de modo que a contestao social no arquiplago possui, adicionalmente, um forte componente de confronto poltico (TARROW,
2009). Nesse sentido, a paisagem sociopoltica das regies rurais Filipinas30
caracterizada pelo conflito [latente, ainda que permanente] entre as Foras Armadas das Filipinas (AFP) e o Novo Exrcito do Povo (NPA) (HOLDEN, 2012),
assim como destas com grupos islmicos em escala regional (HOLDEN, 2005).
Nesse contexto, e no que concerne particularmente anlise aqui desenvolvida, a violncia poltica se expressa predominantemente nas regies
rurais, tanto atravs das aes de ataque a projetos minerais por parte do NPA,
quanto do enfrentamento armado entre este e as Foras Armadas em 2004,
foram registrados 157 eventos desse tipo em 50 provncias do pas, com o
saldo de 359 mortos31 (HOLDEN, 2005).
30 No exemplo da ilha de Samar, estima-se que a base de apoio do NPA se espalhe por cerca
de metade de todos os barangays das provncias samarenhas (HOLDEN, 2012).
31

Acredita-se, ainda, que a presena pesada e agressiva das AFP impulsione a adeso de

170

fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
Mais importante, no que respeita mobilizao da sociedade civil filipina, a militarizao das reas mineradoras (HOLDEN, 2005) como resposta
estatal ao do NPA tem provocado a intimidao e criminalizao dos
ativistas anti-minerao e, sobretudo, instituiu um regime de terror, caracterizado por exemplos numerosos de violaes de direitos humanos. Particularmente, desde 2001 tem havido uma onda de execues extrajudiciais, em que
pessoas envolvidas em ativismo social tm sido assassinadas. Entre 2001 e
2011, houve 1.273 execues desse tipo (HOLDEN, 2012).
Por sua vez, o prprio ambiente poltico-institucional filipino apresenta restries emergncia de prticas efetivas de regulao social da atividade extrativa mineral. Quanto a esse aspecto, o conjunto de mecanismos de
garantias de direitos territoriais, seja das populaes indgenas sobre suas
terras ancestrais, seja pela afirmao do poder poltico delegado das unidades
de governo locais, tem sido desafiado pela corrupo endmica dos poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio filipinos.
Considera-se, em especial, que cerca de metade de todas as reas
identificadas em requerimentos minerais se encontram em regies sujeitas a
reivindicaes de domnio ancestral e que os povos indgenas se encontram
entre os grupos mais vulnerveis ambiental e economicamente da sociedade filipina (HOLDEN, 2005).
Desse modo, o chamado paradigma governamental de desenvolvimento baseado na minerao e o processo de militarizao territorial (HOLDEN,
2005) a ele associado ameaam efetivamente a reproduo social e econmica
dos povos indgenas do arquiplago. Entretanto, o risco potencial s populaes indgenas representado pela minerao tem constitudo uma oportunidade-chave para a ecloso de formas localizadas de contestao social.

. dinmicas e estratgias

. a estratgia de negao de consentimento:


o projeto didipio copper-gold
Em outubro de 2001, o DENR suspendeu o acordo FTAA entre o governo filipino e a companhia australiana Climax Arimco para o desenvolvimento
do projeto Didipio Copper-Gold, no barangay Didipio municpio de Kasibu,
provncia de Nueva Viscaya, regio Norte-Centro da ilha de Luzon (GOBRIN;
ANDIN, 2001; HOLDEN, 2005). O DENR havia baseado sua suspenso do acordo
nos argumentos de que o projeto no havia assegurado Aceitabilidade Social
e de que se localizava na bacia hidrogrfica do rio Addalam (HOLDEN, 2005).
No entanto, a rea do projeto invadia, ainda, as terras do povo indgena Ifugao,
habitantes locais ao NPA, configurando as regies caracterizadas por grandes projetos de
investimento como zonas de recrutamento (HOLDEN, 2005).

171

rodriGo SalleS P. SantoS

alm do barangay Didipio constituir uma comunidade agrcola de nove


vilarejos menores (stios), com mais de 2.000 ha. de terra agricultvel, reservas florestais e pores de terra kaingin (terras desmatadas) dentre os quais
700 ha. so usadas para o cultivo de arroz em terras altas (GOBRIN; ANDIN, 2001).
O projeto Didipio Copper-Gold se baseava na explorao do corpo
mineral Dinkidi, e a Climax-Arinco investiria US$139 milhes na operao,
requerendo a remoo do morro e processamento de cianeto para realizar a
extrao de cerca de 205 mil onas de ouro e 36 milhes de libras de cobre ao
longo de 9 ou 10 anos. O FTAA, celebrado em 1995, concedeu direitos de explorao iniciais sobre 24 mil ha. do barangay, sendo o primeiro nacional antes
mesmo da promulgao do Ato Mineral de 1995.
Desde o incio, a oposio popular foi intensa, de modo que durante
o mapeamento areo da regio, em meados de 1994, um fazendeiro atirou em
um helicptero da companhia, matando um gelogo canadense. Como resultado, as Foras Armadas destacaram uma companhia e estabeleceram um acampamento ao lado do morro Dinkidi, de modo que a presena dos militares
efetivamente ps um fim oposio aberta (GOBRIN; ANDIN, 2001).
A companhia e o barangay estabeleceram um Memorando de Acordo
em abril de 1997, estipulando que a primeira alocaria fundos para educao,
sade e infraestrutura, e da contribuio mensal de cerca de US$3-4 mil ao
Conselho do ltimo alm da tradicional promessa de empregos, doao de
um caminho, da construo de uma escola primria, de um centro de sade,
de um centro comunitrio, etc.
No entanto, a oposio se renovaria entre os residentes do vilarejo
Dinauyan a partir do anncio de que este seria utilizado como bacia de captao para rejeitos de mina, comprometendo suas fazendas e colheitas. Assim,
em outubro de 1997, foi lanada uma Iniciativa Popular, empregando o direito
constitucional dos eleitores de invalidar uma deciso tomada por governo local eleito o Conselho do barangay atravs de uma petio requerendo
Comisso de Eleies um referendo.
Esta seria contestada pela empresa em 199932, e os aldees solicitariam a interveno do Conselho de Desenvolvimento Regional (RDC)33, que decidiria em seu favor em outubro de 2000. Pouco tempo depois, em 2001, em
evento de apresentao do plano revisado da Climax-Arimco, a coalizo anti32 A Climax-Arimco apresentaria uma contrapetio com 311 assinaturas em novembro de
1999, na qual constariam as assinaturas de inmeros parentes e amigos no residentes dos
membros do Conselho do barangay (GOBRIN; ANDIN, 2001).
33 rgo composto por 70 governadores, prefeitos, oficiais governamentais e representantes
de ONGs das 4 provncias da Regio II, dotado de poder de veto sobre projetos de desenvolvimento e de modificao de planejamento do uso da terra.

172

fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
mineral local, de cerca de 200 ativistas, garantiria a manuteno da deciso do
RDC (GOBRIN; ANDIN, 2001).
No entanto, a tenso entre os apoiadores e os opositores do projeto
se reproduzia tambm entre as comunidades indgenas Ifugao no barangay
Didipio, que contavam com cerca de 1.200 habitantes. Nos sitios mais prximos s localidades previstas da bacia de rejeitos (Dinauyan) e propriamente
da operao extrativa a cu aberto e subterrnea (Didipio) se concentravam o
maior nmero de indivduos opostos ao projeto (GOBRIN; ANDIN, 2001).
Em Bacbacan, mais prxima s instalaes da empresa e beneficiria
de sua infraestrutura de energia eltrica, no entanto, se encontrava seu ncleo
de apoio local. Alm disso, nesse ltimo, a construo das instalaes da empresa havia provocado um pico contratual em 1999, induzindo a migrao de
parentes das famlias pr-minerao (GOBRIN; ANDIN, 2001).
Apesar disso, a intensa oposio produzia efeitos indiretos sobre a
posio econmica da companhia, de modo que o preo das aes da Climax
caiu pela metade no ano 2000. Tais problemas financeiros se traduziram,
rapidamente, em uma contra-estratgia de presso e a Climax-Arimco deixou
de pagar o salrio do funcionrio do Centro Comunitrio, que tambm atuava
como gerente de relaes comunitrias, assim como cortou as contribuies
mensais ao Conselho do barangay (GOBRIN; ANDIN, 2001).
No entanto, em 2002, por fora da intensa presso popular, o Conselho do
barangay retirou o consentimento para o projeto (HOLDEN; JACOBSON, 2006).
De fato, o instrumento institucional da retirada de consentimento por parte
das unidades de governo local, previsto no Cdigo Governamental Local de
1991, seria empregado continuamente a partir de ento por parte das comunidades rurais filipinas. Exemplarmente, os 26 barangays da municipalidade
de Siocon (provncia de Zamboanga del Norte) negaram o consentimento ao
projeto Canatuan Gold, operado pela canadense TVI4 Pacific, Inc. em 2004
(HOLDEN; JACOBSON, 2006).
Uma variante dessa estratgia, incorporando uma dimenso antecipatria,
pode ser vista na aprovao de resolues de oposio implantao de projetos
extrativos minerais por parte de unidades governamentais locais, particularmente
municipalidades, como nos casos de Governor Generoso e de San Isidro, ambos
localizados na provncia de Davao Oriental (HOLDEN; JACOBSON, 2006).

173

rodriGo SalleS P. SantoS

. a estratgia de banimento: a oposio minerao nas


pro6ncias samarenhas
A ilha de Samar34, cuja raiz etimolgica samad remete ideia de ferida
ou chaga, uma das partes mais pobres das Filipinas, de modo que as trs
provncias ali compreendidas apresentavam taxas de pobreza da ordem de
53% (Northern Samar), 52% (Western Samar) e 44% (Eastern Samar) em 2005.
Essa pobreza assume uma feio ainda mais grave no mbito rural, sendo as
referidas taxas ainda superiores35.
Mais importante, a vasta maioria dos samarenhos se engaja na
agricultura e aquicultura de subsistncia (HOLDEN, 2012), de modo que a reproduo social dessas populaes dependente de formas de acesso e uso
tradicionais dos recursos naturais e do territrio. Com uma populao de 1,8
milho de pessoas e cerca de 93% delas habitando municipalidades costeiras,
o peso dos recursos aquferos na subsistncia significativo.
A ilha desproporcionalmente caracterizada pelo confronto poltico, particularmente expresso pelo conflito armado com o NPA. Em 2005, por
exemplo, as Foras Armadas, justificando sua interveno a partir dos ataques
a projetos minerais em outras partes do pas, militarizou a ilha Manicani
(HOLDEN, 2012), em Eastern Samar, onde se localiza o projeto de extrao de
nquel da Hinatuan Mining Corp. (HMC) (DENR, 2013), atualmente Samar Nickel
Mining Resources Corporation (SNMRC) (LEYTE SAMAR DAILY EXPRESS, 2012).
Por sua vez, o conflito armado explicita a relao direta entre a
minerao e a violao de direitos humanos, ampliando a escala da contestao social na ilha. Significativamente, em 30 de abril de 2001, um protesto
organizado pelo Save Manicani Movement (SaMaMo), com a edificao de uma
barricada frente da mina, terminou em tragdia, quando uma caminho da
HMC rompeu o bloqueio e matou um rapaz de 14 anos. A remoo de outra
barricada por parte da Polcia Nacional dispersou violentamente o protesto,
ferindo 70 pessoas. Um srie de assassinatos de ativistas anti-minerao vem
demonstrando, adicionalmente, os vnculos orgnicos entre os interesses estatais-militares e corporativos (HOLDEN, 2012).

34 A 3 maior ilha das Filipinas possui rea total de 13.560 km2. Apresenta um territrio acidentado e montanhoso, com clima mido e cobertura vegetal tropical, a maior poro remanescente no fragmentada do arquiplago. Esse contexto a tornou reconhecida internacionalmente por sua biodiversidade, tendo sido designada pelo World Wildlife Fund (WWF) como
uma Global 200 Eco-Region, e protegida a partir de restries substanciais de uso da terra
com criao do Samar Island Natural Park (SINP) em 2003. Alm disso, a ilha tambm propensa a desastres naturais tais como tufes e seca induzida pelo El Nio (HOLDEN, 2013).
35 Desde os anos 1970, a ilha verifica um processo significativo de emigrao em funo da
incapacidade de absoro de seu mercado de trabalho (HOLDEN, 2012).

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
Tabela 1. Projetos de Extrao Mineral na ilha Samar, Filipinas (set./2013)
Empresa

Minrio

Localidade

Situao

Panapino Mining, Inc.

Bauxita

Batag Island, provncia de Northern


Samar

Em registro

Alumina Mining Philippines, Inc.

Bauxita

Motiong, San Jose de Buan e Paranas,


provncia de Samar

Em operao

Bauxite Resources, Inc.

Bauxita

Matuguinao, Gandara, San Jose de


Buan e San Jorge, provncia de Samar

Em operao

Cambayas Mining
Corp.

Cromita e outros
depsitos minerais
associados

Guiuan, provncia de Eastern Samar

Parcialmente
operacional

United Philippine and


China Mining Corp.

Mangans e outros
depsitos minerais
associados

Borongan, provncia de Eastern Samar

Em operao

Manganese Mineral Belt Mining Devt.


Corp.

Mangans e outros
depsitos minerais
associados

Catbalogan City, Jiabong e Motiong,


provncia de Samar

Em operao

Mt. Sinai Exploration


Mining and Development Corp.

Cromita e outros
depsitos minerais
associados

Homonhon Island, Guiuan, provncia


de Eastern Samar

Parcialmente
operacional

Fonte: DENR, 2013

H outros sete projetos minerais localizados na ilha, estando seis


deles operando em 2013, conforme tabela abaixo. A totalidade se refere a contratos regulados pelas diretrizes do Ato Mineral de 1995 apesar de muitos
terem sido aprovados antes de sua promulgao com durao de 25 anos
e independentes de restries de participao do capital estrangeiro (DENR,
2013; HOLDEN, 2012).
A concentrao de projetos de explotao mineral operacionais nesse
espao se somou ento, dependncia de formas de produo e reproduo socioeconmicas tradicionais e tradio de confronto poltico com o Estado filipino, convergindo em um movimento ascendente da contestao social e, mais
especificamente, construo de uma estratgia de banimento ou moratria s
atividades extrativas minerais.

175

rodriGo SalleS P. SantoS

A partir de 2003, o estabelecimento progressivo de regimes proibitivos das atividades extrativas minerais por parte das unidades governamentais
provinciais de Samar36, por 50 anos para minerao em larga escala; de Eastern
Samar37, que imps uma moratria por tempo indeterminado sobre o desenvolvimento de novas minas de grande escala (HOLDEN, 2005) no mesmo ano;
e de Northern Samar, que revogou a minerao de larga escala, tambm por 50
anos, em 2007, produziu uma situao mpar nas Filipinas.
Essa situao suspendeu provisoriamente a implantao de quaisquer projetos minerais em toda a ilha, e projetou o mecanismo institucional
da moratria como possibilidade de soluo em escala nacional. Em maro de
2011, alm dos exemplos em nvel municipal, um vasto conjunto de
[...] governos provinciais havia implementado moratrias dentro de
suas fronteiras, incluindo Romblon, Negros Ocidental, South Cotabato,
Albay, Capiz, Mindoro Ocidental, Mindoro Oriental, Marinduque,
Samar, Eastern Samar, Northern Samar e Zamboanga do Norte
(LA VINA et al., 2012).

Admite-se um vnculo crucial entre a ascenso da oposio antimineral


e o papel da Igreja Catlica na ilha, de modo que as moratrias surgiram, em
grande medida, devido caravana de protesto organizada pelas dioceses samarenhas
em agosto de 2003. Segundo um dos organizadores, antes da caravana ns ramos apenas trs provncias, mas depois nos tornamos uma ilha. Apenas cinco
dias aps sua realizao se dava a criao do Parque Nacional da Ilha de Samar
por proclamao da Presidncia da Repblica (HOLDEN, 2012).
Os samarenhos so esmagadoramente cristos, de modo que a ascenso moral da Igreja Catlica na ilha ainda superior j elevada representatividade da instituio em escala nacional. Nesse sentido, as trs dioceses ali
presentes (de Calbayog, em Samar; de Catarman, em Northern Samar; e de Borongan, em Eastern Samar) constituem um polo de poder coletivo significativo.
A referida caravana, organizada conjuntamente pelas trs dioceses,
assim como a presso sobre o Departamento de Ambiente e Recursos Naturais
(DENR), foram motivadas pelas informaes sobre processos de assoreamento
relacionados implantao dos projetos de explorao de cromita na ilha
Homonhon (Mt. Sinai Exploration Mining and Development Corp.) e de nquel
na ilha Manicani (SNMRC).
36 Cf. 2003 Resolution N 541-2003: The Province of Samar imposed a 50-year Mining Moratorium (ATM, 2009).
37 Cf. 2003 Resolution N 008-2003: The Province of Eastern Samar imposed an Indefinte
Moratorium on the Development of New Mines. This Resolution allowed existing mines such
as Homonhon Chromite Project to continue operations (ATM, 2009).

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
No entanto, essa ao coletiva de protesto e a institucionalizao do
mecanismo da moratria em Samar e Eastern Samar marcam apenas o incio
da contestao social sob a forma de coalizo anti-mineral unificada. Em 2004,
a Diocese de Borongan articulou a demanda pelo banimento minerao
necessidade de preservao do Parque Nacional da Ilha de Samar e manteve
a presso sobre o DENR para o cancelamento do projeto de cromita na ilha
Homonhon sobre bases argumentativas que integravam riscos ambientais e de
agravamento da pobreza.
A capacidade de mobilizao popular da Igreja Catlica na ilha provocou o reconhecimento da problemtica samarenha como questo de importncia nacional, de modo que o Pe. Cesar Aculan, Diretor de Ao Social da Diocese de Calbayog relacionou, diante do Senado filipino em maro de 2006, a
presena destrutiva da indstria extrativa mineral corrupo no DENR. Desse
modo, a contestao social, diante do padro reativo de negao das empresas
e ausncia de controle estatal efetivo de seu comportamento, evolua no sentido do questionamento da ao do Estado, em geral, e do rgo regulador da
atividade, o DENR.
J em 2010, uma carta pastoral assinada em conjunto pelos trs bispos,
alm dos bispos de Leyte, vinculava a recente inundao em Eastern Visayas
minerao irresponsvel. Essa conjuno se repetiria em outubro de 2010
em outra carta pastoral, que advertia contra os riscos segurana econmica
induzidos pela opo pela minerao como forma de desenvolvimento com
nfase sobre a reduzida capacidade gerao de emprego da atividade e para a
quase total ausncia de processamento mineral no pas, em geral, e em Samar,
em particular (HOLDEN, 2012).
Paralelamente s reivindicaes individuais por diocese e conjuntas pelo fim das atividades extrativas minerais localizadas e/ou provinciais,
a mobilizao assumiria uma dimenso mais ampla em maro de 2012,
com a adeso de um grupo de igrejas protestantes em um acordo ecumnico
para condenar a minerao. O assassinato de Francisco Canayong na municipalidade de Salcedo, Eastern Samar, em 1 de maio de 2012, provocaria ainda
uma nova carta pastoral conjunta, enunciando uma posio oficial em torno
do compromisso da Igreja na ilha de Samar em sua oposio minerao de
larga escala (HOLDEN, 2012).
A ao contestatria da Igreja Catlica articulava os riscos potenciais
e reais da interao entre os efeitos ambientais da minerao e as caractersticas populacionais, de biodiversidade e vulnerabilidade natural da ilha, particularmente no que respeita s possibilidades de comprometimento da oferta
de gua em face da seca induzida pelo fenmeno El Nio. Nesse sentido, a interseo da maior parte dos projetos de extrao mineral na ilha com o Parque
Nacional da Ilha de Samar tornou a legislao nacional sobre reas protegi-

177

rodriGo SalleS P. SantoS

das um foco especfico de atuao, atravs do apoio ao Projeto de Lei N. 3219


(HOLDEN, 2013).
Ao mesmo tempo, a ao contestatria eclesistica identificou o processo de deslocamento populacional associado aos projetos de desenvolvimento
a partir da noo de agresso do desenvolvimento, articulando dimenso
ambiental uma problemtica relacionada propriamente aos direitos humanos,
particularmente dos grupos socioeconmicos mais desfavorecidos da sociedade filipina. Nesse sentido, a Igreja Catlica foi capaz de consolidar um discurso contra-hegemnico oposto ao neoliberalismo, se autodefinindo como
uma Igreja dos pobres (HOLDEN, 2012).

. agentes
Tendo em conta a multiplicidade de mobilizaes da sociedade civil
filipina pela restrio e proibio da minerao de grande porte, impraticvel
apresentar uma avaliao da importncia dos agentes sociais e polticos em
processos locais e especficos de negao de consentimento e de resolues
de moratria minerao. Entretanto, os casos apresentados do barangay
Didipio e da ilha de Samar articulam grupos de agentes que vm desempenhando papis influentes no que diz respeito s relaes entre o Estado filipino
e as empresas mineradoras e, em especial, aquelas controladas pelo capital
estrangeiro.
Nesse sentido, a sociedade civil filipina constitui uma estrutura sociopoltica complexa e vigorosa, que pode ser entendida, na abordagem proposta por William Holden (2005) como um sistema de camadas, organizadas
hierarquicamente a partir das escalas de ao poltica e representao de interesses das camadas populares.
Assim, o autor acredita que na base da sociedade civil filipina esto as organizaes enraizadas localmente e centradas na defesa
de interesses mais imediatos de seus associados. Organizaes como o Save
Manicani Movement (SaMaMo), que rene habitantes de quatro barangays em
oposio extrao de nquel da SNMRC (LEYTE SAMAR DAILY EXPRESS, 2012)
exemplificam, no mbito da coalizo anti-mineral filipina, o papel-chave das
chamadas organizaes populares. O SaMaMo justifica sua oposio a partir
de interesses populares localizados, como a disputa em torno da quantidade
de terra disponvel para atividades agrcolas e do assoreamento ocenico como
fator de comprometimento da atividade pesqueira.
Por sua vez, a Homonhon Environment Rescuers Organization (HERO)
vem enfrentando a implantao do projeto de explorao de cromita da Mt. Si-

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
nai Exploration Mining and Development Corp. (MSEDC)38 a partir do potencial
de desmatamento e assoreamento associado minerao e dos impactos da
derivados sobre agricultores familiares e pescadores artesanais, assim como
sobre a disponibilidade de gua potvel (HOLDEN, 2012).
Uma segunda camada da sociedade civil filipina seria composta por
organizaes relativamente pequenas, com algum tipo de conhecimento especializado, que podem prover um servio, ou agir em nome de organizaes
de interesse ou subsees da populao (HOLDEN, 2005). Em grande medida,
essa camada se refere ao vasto conjunto de ONGs filipinas, dedicadas a prover
informao, financiamento e outros recursos materiais e simblicos necessrios mobilizao em escala local, assim como a estabelecer conexes-chave entre essas demandas e agentes sociais e polticos operando em escalas nacional
e internacional (HOLDEN, 2005).
Assim, em 1997, o Legal Rigths Center (LRC-KsK/FoE), uma ONG baseada em Manila e ligada Friends of the Earth (FoE) (LRC-KsK/FoE 2014), desafiou
a constitucionalidade do Ato Mineral de 1995 em especial, suas disposies
gerais sobre os acordos financeiros e tcnicos junto a outras quatro ONGs,
atravs de uma petio levada Suprema Corte, em nome de La Bugal-Blaan
Tribal Association, por sua vez uma organizao popular indgena localizada
na provncia de Mindanao (CIENCIA JR., 2006).
Organizaes como a LRC-KsK/FoE proveem formao e treinamento
tcnico e poltico de lideranas comunitrias e organizaes populares, realizam
atividades de pesquisa e produo de conhecimento, sendo centrais nos processos de judicializao da contestao social e institucionalizao das estratgias de restrio e proibio minerao. Exemplarmente, o Environmental
Legal Assistance Center, Inc. (ELAC), ONG baseada na cidade de Cebu (ALG, 2014),
elaborou a primeira resoluo provincial de moratria minerao em 1999,
em nome da provncia de Capiz (HOLDEN, 2005).
J em 1995, se estimava haver 60 mil organizaes sem fins lucrativos registradas cerca de 50 mil ONGs e 10 mil organizaes populares
(HOLDEN, 2005).
A esse conjunto de organizaes, o autor adiciona uma terceira camada, composta essencialmente pela Igreja Catlica (HOLDEN, 2005; 2012).
Sua instituio como Igreja dos pobres remonta aos anos 1960 e, desde ento,
38 Em agosto de 2013, a barricada erguida por membros da HERO foi destruda por um
trator da MSEDC, sendo quatro manifestantes, dentre eles uma criana de um ano de idade,
empurrados para dentro da caamba e ento levantados no ar e sacudidos para cima,
para baixo e para os lados por cerca de 10 minutos. Alm disso, guardas de segurana no
identificados tambm comearam a atirar no grupo de manifestantes (ALYANSA TIGIL MINA,
2013).

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rodriGo SalleS P. SantoS

o relacionamento Igreja-populao tem sido operacionalizado pelos chamados


centros de ao social de cada diocese, que assumem a funo de implementar projetos que visem a justia social (HOLDEN, 2005).
Adicionalmente, o significado assumido pela temtica da degradao
ambiental ao longo dos anos 1980 e 1990 produziria uma vinculao dos eixos
ambiental e social na ao da Igreja Catlica, j a partir da Conferncia dos
Bispos Catlicos das Filipinas de 1988, que aprovou uma carta pastoral indita
sobre a ecologia. Nesse sentido, muitos centros de ao social diocesanos
possuem [hoje] uma seo de ecologia dentro deles, para defender questes
ambientais (HOLDEN, 2005).
A Igreja Catlica vem, desse modo, se opondo oficialmente minerao de grande porte, particularmente atravs dos centros de ao social
diocesanos, que vm projetando seus encarregados religiosos padres, em
geral como as principais lideranas das diversas coalizes anti-minerais municipais e provinciais (ou mesmo, acima destas escalas, como no caso da ilha
de Samar), assim como via ONGs ligadas a ela, como a Task Force Detainees of
the Philippines (TFDP), criada em 1974 com vistas luta pelos direitos humanos sob o regime ditatorial (TFDP, 2009).
A ao da TFDP, por exemplo, foi decisiva junto ao governo provincial
de Eastern Samar na elaborao e aprovao da resoluo de moratria em
2003, assim como tem provido financiamento, conexes de rede por exemplo,
com a fundao catlica alem Misereor , treinamento paralegal e servios
jurdicos para o Save Manicani Movement (HOLDEN, 2012).

consideraes finais
A definio de reas livres de minerao nas Filipinas no parece
corresponder estritamente a uma dinmica de conflito socioambiental local.
Nesse exemplo, o contexto poltico nacional dos anos 1980 e 1990, assim como
a estrutura da sociedade civil filipina, parecem desempenhar os papeis decisivos. Como resposta crise filipina dos anos 1970 e 1980, foram apresentadas
solues poltico-institucionais que se mostrariam contraditrias.
Assim, o Ato Mineral de 1995 expressou a formulao de uma estratgia de desenvolvimento econmico centrada em recursos naturais, com o objetivo de converter as Filipinas em uma espcie de Tigre Asitico neoextrativista.
Entretanto, dadas as dinmicas colonial, neocolonial e autoritria prvias, a redemocratizao do pas deu origem a um expressivo processo de descentralizao
poltico-institucional, atribuindo poderes administrativos prprios s escalas
da vila rural ou vizinhana urbana, fortaleceu a j singular organizao da
sociedade civil filipina, assim como reconheceu de modo mais amplo direitos
territoriais e sobre recursos naturais a populaes indgenas.

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fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
De fato, a formulao de uma estratgia de tipo neoextrativista operada
via capital estrangeiro, ao produzir a multiplicao de conflitos em torno do
acesso e uso de recursos naturais em escala local, promoveu a emergncia de
uma oposio anti-mineral sob a forma de nacionalismo de recursos. Essa
resposta deve, ainda, ser relacionada s condies estruturais (vulnerabilidade ambiental e padres socioeconmicos tradicionais) e conjunturais (poder
decisrio descentralizado e malha articulada de organizaes populares, no
governamentais e Igreja Catlica) da sociedade civil filipina.
O segundo elemento-chave de contestao social minerao diz
respeito ao evento da mina Marcopper, entendido como ponto de inflexo na
percepo nacional acerca das relaes entre empresa, Estado e sociedade.
Esse evento, mobilizado ativamente como forma tpica das atividades extrativas minerais, representou o elemento catalizador para as aes de oposio
institucional minerao, previstas no Cdigo Governamental Local, de 1991.
Assim, as propostas de restrio e proibio s atividades extrativas
minerais no caso filipino vm sendo articuladas predominantemente sob formas institucionais, dado o grau de institucionalizao dos interesses comunitrios, em torno de dois eixos, negao de consentimento e moratrias de
banimento, exemplificados a partir dos casos do barangay Didipio e da ilha
de Samar, respectivamente. Apesar disso, a institucionalizao se apresenta
como resultado de ampla mobilizao da sociedade civil, expressa em tticas
contnuas de ao direta e de judicializao do conflito.
Entretanto, a contraposio entre a estratgia de desenvolvimento nacional e a ampla coalizao anti-mineral ascendente (que unifica a sociedade
civil e governos de barangay, de municipalidades e provinciais) vem produzindo, por meio do DENR e do Estado filipino, tentativas de limitao da habilidade dos governos locais em negar consentimento e questionamento da validade jurdica das moratrias de banimento, atravs de ordens administrativas,
de lobby no Congresso e dos Departamentos de Justia e do Interior.
At agora, o Poder Judicirio filipino tem sustentado a prerrogativa
dos entes governamentais locais sobre essas questes, mas o processo permanece em aberto, considerando que muitas atividades minerais permanecem
operacionais e que a militarizao das reas de explotao tem constitudo um
mecanismo significativo do Estado nacional para se contrapor a essa autoridade.

181

rodriGo SalleS P. SantoS

aNExo: autlIa - Exploao No lEIto


MaRinho e diReiTos de PoPulaes
TRadicionais sobRe o TeRRiTRio
A Austrlia um pas-ilha de dimenses continentais localizado na
Oceania, entre os oceanos ndico e Pacfico Sul. Com 7.741.220 km2, detm o
6 maior territrio do mundo, compreendendo a ilha da Tasmnia e outras
adjacentes. Suas nicas fronteiras so martimas, com a Indonsia, Papua Nova
Guin e Timor Leste (ao Norte), com o territrio da Nova Calednia (ao Leste) e
com a Nova Zelndia (ao Sudeste). Sua populao estimada em 22,262 milhes
de habitantes (jun./2013), de etnia predominantemente branca (92%), com presena minoritria de grupos asiticos (7%) e aborgenes (1%) (CIA, 2013).
O pas possui recursos minerais abundantes, sendo dignas de nota
suas reservas de bauxita, carvo, chumbo, cobre, diamantes, ferro, nquel,
ouro, petrleo e gs natural, platina, prata, terras raras, tungstnio, urnio e
zinco. o maior exportador de carvo mineral, respondendo por 29% do total
mundial. Considerando a importncia do setor secundrio 27,2% do PIB total
de US$1,521 trilho em 2012 para a economia australiana, a minerao adquire enorme relevncia, tendo respondido por 11,3% do valor adicionado nacional no ano anterior (DIISR, 2013). Ademais, o PIB per capita do pas de US$
42 mil (22 do mundo) e seu IDH o 2 mais elevado do mundo (0,938) (UNDP,
2014), o que torna o pas um exemplo anedtico1 de uma suposta relao positiva entre minerao e desenvolvimento econmico (POWER, 2002).
O Estado australiano possui forma federalista, tendo emergido em
1901 a partir da reunio das ento seis colnias britnicas autnomas da Austrlia Meridional, Austrlia Ocidental, Nova Gales do Sul, Queensland, Victoria
e Tasmnia. Ao lado do Territrio da Capital Australiana e do Territrio do
Norte, os atuais estados formam a Comunidade da Austrlia2, um reino da Co1 A Austrlia, ao lado do Canad e os EUA, tm sido considerados casos exemplares de
um suposto relacionamento positivo entre atividades extrativas minerais e desenvolvimento
econmico. No entanto, apesar de sua dotao abundante de recursos naturais, a minerao
nesses pases desempenhou um papel muito modesto enquanto eles se industrializavam e
estabeleciam um padro sustentados de desenvolvimento econmico. Apenas uma pequena
percentagem do produto econmico nacional esteve associado minerao, o que torna, no
mnimo, imprpria, uma correlao causal direta (POWER, 2002).
2 Alm das regies dependentes de Ashmore e Cartier Islands, Christmas Island, Cocos
(Keeling) Islands, Coral Sea Islands, Heard Island e McDonald Islands, Macquarie Island e

182

fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
munidade das Naes3, tendo como chefe de Estado a Rainha Elizabeth II do
Reino Unido.
Sobre essas formas de Estado e de governo, a Austrlia possui um regime de governo democrtico parlamentarista (CIA, 2013). Havendo diviso de
poderes e uma forma tradicional pluripartidria, a escolha do chefe de governo
resulta da coalizo ou maioria obtida no Parlamento federal rgo bicameral
composto pelo Senado e pela Cmara dos Deputados.
Essas estruturas estatal e governamental conservam uma margem
considervel de poder decisrio para os estados e, em menor medida, para os
territrios australianos. No que respeita relao entre o Estado e a indstria
extrativa mineral desproporcionalmente significativa isso significa que as
subunidades estaduais e territoriais detm direitos soberanos sobre territrios
e recursos naturais neles contidos (EPA Northern Territory 2012). Em termos
prticos, essa caracterstica ensejou a multiplicao de processos sociopolticos de restrio e proibio minerao em escala estadual/territorial.
Exemplar nesse sentido tm sido os vrios casos de conflito em torno
da proscrio temporria ou permanente da explorao de urnio, tais como: o
banimento permanente atividade no Santurio Selvagem Arkaroola, na Austrlia do Sul, a partir de 2011 (DUFFY, 2011); a reverso parcial da proibio, vigente desde 1986, em Nova Gales do Sul, em 2012 (MURRAY, 2012); assim como
a presso correlata do Governo Federal para a suspenso da moratria, desde
1983, no estado de Victoria (UTZ, 2013); e, finalmente, o encerramento das
moratrias em Austrlia Ocidental, em 2008 (CLARKE, 2008) e em Queensland,
em 2012 (HURST, 2012).
A despeito da maior variedade de exemplos de contestao das atividades extrativas minerais especficas ao urnio, possvel ainda referir-se a
processos de restrio explorao de metano de hulha atravs de fraturamento hidrulico, como na manuteno da moratria no estado de Victoria at
2015 (COOK, 2013) e na recente derrota do Partido Verde em obter apoio a uma
resoluo de moratria na Austrlia Meridional (SMITH, 2013).
Neste texto optou-se, no entanto, por enfocar um caso bastante especfico dentre a variedade apresentada para a Austrlia, por se tratar de um
exemplo liminar destas atividades, a minerao em leito marinho (seabed mining). Esta se refere a quaisquer atividades extrativas minerais de base ocenica, isto , realizadas sobre e abaixo da superfcie ocenica, assim como em
zonas entremars (NORTHERN TERRITORY. ENVIRONMENT PROTECTION AUNorfolk Island.
3 A Comunidade das Naes uma organizao intergovernamental cujas origens remontam
ao Imprio Britnico.

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rodriGo SalleS P. SantoS

THORITY, 2012). Tais atividades so comparativamente novas, tendo crescido


ao longo dos anos 1980 e se estagnado na dcada seguinte
[...] devido a questes acerca de direitos sobre minerais marinhos,
da ausncia de tecnologia rentvel, dos baixos preos de mercado
para minerais de interesse, da existncia de corpos minerais inexplorados em terra [...], da incerteza sobre os impactos ambientais,
bem como da ausncia de uma licena social de operao forte
para o ambiente marinho (NORTHERN TERRITORY. ENVIRONMENT
PROTECTION AUTHORITY, 2012).

Com a reverso parcial de alguns desses fatores em especial, a espiral ascendente de preos e a depleo de reservas em terra a partir dos
anos 2000, evidenciou-se uma retomada do interesse nesse tipo de atividade.
Dessa forma, o exemplo em questo diz respeito oposio anti-mineral que
emergiu a partir da concesso de direitos de explorao Northern Manganese
Ltd. (NTM) em 2010 sob o Minerals Titles Act (NORTHERN TERRITORY, 2010)
sobre 1.723 km2 de terreno marinho superficial, alm das ilhas de Wilchelsea
e Connexion (NTM, 2014).
Assim, o projeto Groote Eylandt diz respeito explorao de jazidas
de mangans4 (NTM, 2014), sendo adjacente maior mina de mangans do
mundo (AAP, 2012), explorada pela Groote Eylandt Mining Company Pty Ltd.
(GEMCO), subsidiria da BHP Billiton, na ilha de Groote Eylandt, no Territrio
do Norte. A referida ilha a maior do Golfo de Carpentria, sobre a qual a
populao Anindilyakwa possui direitos de propriedade tradicional.
Mais especificamente, o Territrio do Norte possui caractersticas
bastante especficas quanto situao dos direitos territoriais e, por extenso,
marinhos dos povos aborgenes 26% da populao. Assim, a deteno de 40%
de sua extenso de terra (alm de 10% adicionais em reclamao) sob ttulos
de propriedade livre e alodial, isto , isentos de quaisquer nus ou encargos
(freehold titles), inalienveis por parte da populao aborgene, significa o controle sobre 84% do litoral do Territrio do Norte, com o potencial isolamento
da faixa litornea (at 2 km da marca dgua) para quaisquer outras formas de
uso (GANTER, 1996).
Alm disso, o reconhecimento de direitos de propriedade indgena
o chamado ttulo nativo (native title) , baseados na lei comum, pela Suprema
Corte a partir de 1992, reforou a estrutura dos direitos de propriedade tradi-

4 O mangans empregado na produo de ao de alta resistncia (AAP, 2012).

184

fILIpInAS: cAtStROfe AMbIentAL,


SOcIeDADe cIvIL e cOALIzO AntI-MIneRAL
cional em escala federal5 e estadual/territorial6. Finalmente, a prpria ambiguidade acerca [da questo] de se tais direitos se estendem ao mar (GANTER,
1996) enseja uma situao menos assimtrica de poder coletivo, institucional
e corporativo no que concerne indstria extrativa mineral.
Considerando o controle exercido sobre terra, mar e parcela expressiva de seus recursos naturais por parte da populao aborgene no Territrio
do Norte e os diversos usos efetivos tradicionais, a partir da agricultura de
subsistncia, coleta, caa e habitao, e tendo em conta os papeis sociais e
econmicos da pesca comercial e esportiva, da aquicultura e do turismo no
territrio (GANTER, 1996) a dinmica de acesso e uso de recursos potencialmente conflitiva.
Assim, desde a concesso dos direitos de explorao a NTM em 2010,
a oposio ao desenvolvimento da explorao mineral no leito marinho dependeu, centralmente, da aliana entre a vasta representao associada ao
Northern Land Council (NLC) e principalmente, o Anindilyakwa Land Council
(ALC)7, ao defender a inviolabilidade das trilhas dos antepassados (songlines)
e stios sagrados (AAP, 2012; MASTERS, 2012; PNG MINE WATCH, 2012) e, fundamentalmente, a cosmoviso aborgene desterritorializada e ilimitada do territrio (KOCH, 2013) por parte deste grupo.
A participao de organizaes no governamentais (ONGs) internacionais, como a The Wilderness Society; nacionais, como a Australian Marine
Conservation Society; e regionais, como o Environmental Centre NT, se fez sentir particularmente a partir de 2011, com o lanamento de uma campanha
publicitria mediante uso de anncios, cartazes, correspondncias, etc. para
ampliar a presso sobre [...] lideranas polticas de quaisquer partidos no
mbito da corrida para as eleies de agosto de 2012 no Territrio do Norte
(THE WILDERNESS SOCIETY, 2011).
Assim, em 6 de maro de 2012, foi decretada uma moratria minerao no leito marinho por um perodo de trs anos, impedindo a concesso de
ttulos de permisso de explorao mineral ou minerao nas guas costeiras
do Territrio do Norte (NORTHERN TERRITORY. ENVIRONMENT PROTECTION AUTHORITY, 2012), sob argumentos relacionados fragilidade das informaes associadas aos impactos sobre o ambiente marinho deste tipo de
5 As principais figuras legislativas em escala federal so o 1976 Aboriginal Land Rights (NT)
Act e o 1993 Native Title Act.
6 Sendo o 1978 Northern Territory Aboriginal Land Act e o 1989 Northern Territory Aboriginal Sacred Sites Act as mais importantes bases institucionais de sustentao desses direitos
no Territrio do Norte.
7 Conselhos de Terra so rgos estatutrios representativos dos interesses das populaes
aborgenes e encarregados do gerenciamento das reas sob seu controle, institudos pelo
1976 Aboriginal Land Rights (NT) Act (GANTER, 1996).

185

rodriGo SalleS P. SantoS

minerao e de suas variantes mineral e tecnolgica (NORTHERN TERRITORY.


ENVIRONMENT PROTECTION AUTHORITY, 2012), assim como aos impactos culturais e socioeconmicos sobre as populaes tradicionais (AAP, 2012). A ONG
Pew Environmental Group passaria ento, a defender uma moratria similar
em escala nacional (AAP, 2012).
O carter temporrio da moratria se devia, em particular, necessidade de realizao de uma avaliao ampla da minerao no leito marinho,
solicitada Environmental Protection Agency e que daria origem ao relatrio
Seabed Mining in the Northern Territory (NORTHERN TERRITORY. ENVIRONMENT
PROTECTION AUTHORITY, 2012).
No entanto, com a ascenso do partido de centro-direita Country Liberals Chefia de Governo do Territrio do Norte em 2013, a moratria seria
reconfigurada como banimento total minerao no leito marinho, a partir
de uma visita de dois dias do gabinete ministerial ilha de Groote Eylandt e,
sobretudo, em face do peso dos interesses da populao e rgos de representao aborgenes que controlam a maior parte do territrio e dos impactos
culturais potenciais a ela associados (BARDON, 2013).
A partir de ento, o caso vem sendo tratado pelo Governo do Territrio do Norte a partir do conflito entre direitos territoriais e marinhos por
parte da populao aborgene, privilegiados, em detrimento dos direitos
adquiridos de explorao a partir de quatro licenas por parte da NTM e
que, por essa razo, demandam compensao junto ao Department of Mines
and Energy (NTM, 2013). Entretanto, a definio da escala de compensao tem
se mostrado um processo conflituoso, de modo que a NTM continua a questionar a legitimidade da deciso (THE STREET, 2014).
Finalmente, uma temtica transversal relacionada insegurana de
processos e impactos extrativos e produtivos permeou parte das referncias
(GANTER, 1996; MASON et al., 2010; NORTHERN TERRITORY. ENVIRONMENT
PROTECTION AUTHORITY, 2012) empregadas na construo do caso em questo e
acenou para a importncia da incerteza acerca dos impactos ambientais da minerao
no leito marinho e, consequentemente, acerca da percepo do risco aceitvel
(NORTHERN TERRITORY. ENVIRONMENT PROTECTION AUTHORITY, 2012).
De fato, o risco relacionado minerao em leito marinho percebido pela
sociedade civil em geral no Territrio do Norte remete duplamente natureza experimental do processo de extrao mineral e construo social do potencial de
impacto negativo da atividade, por parte dos grupos e representantes aborgenes
e ONGs e apoiadores. Nesse sentido, processos tecnolgicos ou modos de
extrao caracterizados por informao operacional precria ou insuficiente
tendem a produzir baixos padres de aceitao social (MASON et al., 2010),
que podem ser amplamente explorados por grupos de oposio anti-mineral
em contextos variados.

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equadoR: deixaR o PeTRleo


no subsolo
bruno Milanez

apresentao do caso
Este texto descreve e analisa a Iniciativa Yasun-ITT, apresentada pelo
governo do Equador em 2007. O projeto defendia a ideia de o governo do Equador no explorar parte de suas reservas de petrleo, recebendo, por isso, recursos de pases industrializados a ttulo de compensao pela contribuio
dada a no emisso de gases de efeito estufa, que seriam evitados pela no
explotao dessas reservas. O caso recebeu ampla divulgao internacional,
forte apoio de movimentos sociais e adeso de pases europeus.
A proposta compreendia os campos IshpingoTiputiniTambococha
(ITT), dentro do Parque Nacional de Yasun (PNY) e em rea de influncia da
Reserva tnica Waorani (REW). A regio concentra no apenas elevada biodiversidade, como tambm povos indgenas em isolamento voluntrio.
Apesar de no tratar de um caso da indstria mineral propriamente
dita, esse considerado um exemplo emblemtico, tanto pela engenhosidade
de seu argumento, quanto por ter sido incorporado (temporariamente) por um
governo de perfil neoextrativista1. O desenho do projeto e sua negociao du1 Gudynas (2009; 2012) define o neoextrativismo como um modelo de desenvolvimento
focado no crescimento econmico e baseado na apropriao de recursos naturais, em redes
produtivas pouco diversificadas e na insero internacional subordinada. No modelo proposto pelo autor, o Estado tem um papel ativo, buscando sua legitimao por meio da apropriao e distribuio de parte da renda gerada, apresentando afinidades com a emergncia

bruno Milanez

raram cerca de seis anos; em 2013, o governo equatoriano anunciou que iria
desistir da iniciativa.
O estudo permite a reflexo sobre diferentes elementos que podem
servir como inspirao e fonte de reflexo para propostas de reas livres de
minerao. Entre eles, a importncia do contexto nacional e internacional, a
relevncia do momento de lanamento de uma campanha, a oportunidade criada pela participao de representantes de movimentos sociais no governo, a
possibilidade de combinar discursos de natureza moral e econmica, e, por
fim, os desafios postos s moratrias de atividades extrativistas.
Para apresentar este caso, o restante do texto est estruturado em trs
sees. A seo 2 apresenta caractersticas histricas, econmicas e sociais do
Equador, descreve a estrutura do mercado de petrleo e comenta as principais
leis relativas atividade petrolfera. A seo 3 discute em mais detalhes o
processo de contestao social. Ela descreve a demanda apresentada, analisa o
papel dos principais agentes, avalia o contexto que levou proposta e comenta
as principais estratgias e desafios para a implementao da Iniciativa YasunITT. Por fim, a seo 4 destaca alguns elementos para discusso e reflexo.

conTexTo nacional
. caractersticas do pas
O Equador possui uma rea de 277 mil km2, tamanho prximo ao do
estado de Tocantins, sendo politicamente dividido em 24 provincias. Em 2013,
sua populao era estimada em 15,4 milhes de habitantes, aproximando-se
do tamanho da populao do estado da Bahia. O pas possui um sistema de
governo presidencialista e seu Poder Legislativo unicameral, sendo representado pela Asamblea Nacional, composta por 137 Asamblestas (CIA, 2013).
Em 2012, o Produto Interno Bruto (PIB) do Equador foi de US$ 149,5
bilhes (Paridade de Preo de Compra) e o PIB per capita US$ 10.200, sendo esse
valor equivalente ao do Peru (US$ 10.600) e inferior ao do Brasil (US$ 11.700) (CIA,
2013). No mesmo ano, seu ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi 0,724 e,
nesse caso, inferior aos valores do Peru (0,741) e do Brasil (0,730) (IBGE, 2013).
A estrutura econmica apresenta uma predominncia dos servios
(58,8%), seguidos pela indstria (35,2%) e pela agricultura (5,9%). Entre os principais produtos industriais esto o petrleo, qumicos e a indstria alimentcia, j na agricultura se destacam banana, caf e cacau (CIA, 2013).

de governos autodefinidos como progressistas.

192

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


Apesar de aparecer em segundo lugar, comparativamente, a indstria
ainda apresenta um importante peso na economia equatoriana. Com vistas
comparao, em 2012, esta participao era superior do Brasil (26,3%) e equivalente s do Mxico (35,8%) e do Chile (36,0%) (CIA, 2013). Em grande parte, isso
se deve ao papel do petrleo na economia. Em 2012, a renda do petrleo correspondeu a 19,1% do PIB do Equador, participao prxima Nigria (26,8%) e
da Venezuela (26,7%), porm muito inferior ao ndice dos pases rabes como
Kuwait (53,8%), Arbia Saudita (47,2%) e Iraque (45,5%) (WORLD BANK, 2013).
O desempenho econmico do Equador muito se confunde com a
histria da atividade petroleira. Ao longo da primeira metade do sculo XX, os
produtos agrcolas figuravam como os principais produtos exportados. Essa
situao foi alterada a partir da dcada de 1970, quando a intensificao da
explorao e o aumento do preo do petrleo no mercado internacional promoveram um perodo de elevado crescimento econmico, conforme apresentado no Quadro 1.
Quadro 1: Indicadores econmicos 1971-1981
Indicador

1971

1981

PIB (US$)

1.602 milhes

13.946 milhes

Exportaes (US$)

199 milhes

2.568 milhes

Reserva monetria internacional (US$)

55 milhes

563 milhes

Dvida externa (US$)

261 milhes

5.870 milhes

Dvida externa (% PIB)

16%

42%

Juros da dvida (% das exportaes)

15%

71%

Fonte: Adaptado de Acosta (2009)

Este perodo de bonana petroleira permitiu um aumento considervel


no consumo domstico do Equador, porm no garantiu um aprimoramento da
capacidade produtiva do pas, levando a um aumento constante dos produtos
importados, do endividamento internacional e da exportao do petrleo. Ao
longo dos anos 1980, todavia, houve uma brusca queda no preo do petrleo,
que passou de US$ 36/barril (1980) para US$ 18/barril (1989), acarretando uma
inverso no fluxo de capitais (WORLD BANK, 2014).
Com a reduo dos preos do petrleo, o Equador aprofundou seu
endividamento internacional e o governo iniciou um longo processo de ne-

193

bruno Milanez

gociao com credores internacionais. Como parte destas negociaes, o pas


passou a incorporar diferentes condicionantes impostas pelo Fundo Monetrio
Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial, principalmente relacionadas privatizao das empresas estatais e abertura ao comrcio internacional. Estas
negociaes, porm, no impediram a drenagem da renda petroleira para o
exterior; por exemplo, em 1986, toda a receita de exportao do pas foi transferida para os credores internacionais (ACOSTA, 2009; DAVIDOV, 2012).
Ao longo dos anos 1990, continuou o aprofundamento do modelo neoliberal. Presses de grupos internos e de instituies externas levaram modificao nas normas equatorianas ampliando a abertura comercial, assim como
reduo do tamanho do Estado. Neste perodo so aprovadas a Ley de Mercado
de Valores, a Ley de Modernizacin del Estado e a Ley General de Instituciones
del Sistema Financiero. Estas mudanas institucionais culminaram na quebra
do sistema financeiro equatoriano, na moratria da dvida externa e na adoo
do dlar como moeda oficial em 2000 (ACOSTA, 2000; DAVIDOV, 2012).
O crescente endividamento levou o Equador a intensificar ainda mais
a exportao de petrleo como estratgia para obter dlares. Neste sentido,
foi estratgica a instalao do Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), construdo
por um consrcio de empresas transnacionais para facilitar a exportao do
petrleo da regio Amaznica. Esta expanso para o interior acabou por gerar
diferentes casos de deteriorao ambiental ligados a desmatamento, poluio,
acidentes e vazamentos que causaram no somente significativos impactos
ambientais como tambm danos sade da populao, em particular de povos
indgenas (ACOSTA, 2000; LARREA, 2010; RIVAL, 2010).
Os compromissos assumidos passaram a comprometer a renda petroleira sem garantir uma melhora da qualidade de vida da populao, que continuou a sofrer com problemas associados pobreza (ESPINOSA, 2013). Dessa
forma, os impactos econmicos e socioambientais do modelo petroexportador
acabaram por gerar considervel insatisfao entre a populao. Como consequncia, ao longo do perodo neoliberal, trs presidentes foram depostos por
presso popular (Abdal Bucaram 1996-1997, Jamil Mahuad 1998-2000 e Lucio
Gutirrez 2003-2005) (ACOSTA, 2009).
Dentro desse contexto, a eleio de Rafael Correa, em 2007, foi construda como uma oportunidade para mudanas no modelo de desenvolvimento. O
presidente anterior, Lucio Gutierrez, assumiu o poder em 2003 e, at 2004,
gozou de certa popularidade. A partir de ento, comearam a ocorrer protestos na rea rural, por conta de sua poltica econmica, e na cidade, devido
a denncias de corrupo (ESPINOSA, 2013). Dessa forma, a candidatura de
Rafael Correa recebeu apoio de uma ampla aliana, envolvendo movimentos
indgenas, camponeses e organizaes ambientalistas (ARSEL; ANGEL, 2012).

194

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


Segundo Davidov (2012), Rafael Correa tinha interesse em caracterizar seu governo como ps-neoliberal e em abandonar o modelo econmico
vigente. Sendo assim, havia interesse poltico em desafiar o setor petroleiro,
mostrando-se independente das estratgias desenhadas pelo Banco Mundial e
pelo FMI. Para tanto, ele buscou reverter a tendncia neoliberal, revisar os contratos de concesso de petrleo e aumentar a participao do Estado no setor
(ACOSTA, 2009).
Dessa forma, apesar de ter havido uma moldagem da identidade do
pas em torno da explorao petroleira (ESPINOSA, 2013), existe no Equador a
identificao do setor com o processo de endividamento internacional, com o
perodo neoliberal e com a reestruturao econmica (DAVIDOV, 2012). Alm
disso, a sociedade criou o entendimento de que o Equador havia perdido um
importante recurso no renovvel, sem promover seu desenvolvimento (LARREA,
2010). Como consequncia desse processo, os equatorianos desenvolveram um
sentimento muito particular em relao ao petrleo. Por um lado, a populao
percebe a dependncia de seu pas com relao exportao do petrleo; por
outro lado, entende que essa estratgia de desenvolvimento no promove as
mudanas sociais e econmicas prometidas (RIVAL, 2010).

. agentes econmicos e estrutura do mercado


O incio da extrao de petrleo no Equador data do final do sculo XIX quando, em 1878, foi outorgada a primeira concesso de extrao na
pennsula de Santa Helena. A atividade se intensificou durante os anos 1930;
nesta dcada vrias empresas transnacionais se instalaram, primeiramente na
regio costeira e, em um segundo momento, na regio Amaznica. A atividade
de transnacionais foi majoritria durante a maior parte do sculo XX, at que,
na dcada de 1970, se instituiu a Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana
(atual Petroecuador).
Atualmente as estatais Petroecuador e Petroamazonas, alm da Operaciones Rio Napo (joint venture entre Petroecuador e Petroleos de Venezuela),
respondem por 73% da produo petroleira; o restante realizado por empresas transnacionais (EIA, 2014). A maior parte da produo, agora, se concentra
na regio Amaznica e, conforme apresentado no Quadro 2, ela tem gerado
elevado risco de degradao ambiental, em particular devido proximidade
de reas protegidas, alm de se colocar como um importante foco de conflito
com comunidades indgenas de diferentes etnias, incluindo algumas em isolamento voluntrio (ACOSTA, 2009).
O Equador possui reservas de petrleo comprovadas de 8,24 bilhes
de barris de petrleo, o que o coloca na 19 posio em termos de reservas
mundiais. A economia do pas apresenta forte relao com o setor; por exemplo, as exportaes de petrleo representam mais de 30% do PIB do pas, sendo

195

bruno Milanez

o 11 fornecedor dos EUA (MARTIN, 2011). A dependncia do petrleo acabou


tambm por influenciar sua estrutura energtica. Apesar de possuir significativo potencial para gerao de energia hidreltrica, o parque termeltrico do
pas responde por 55,3% da produo de eletricidade (CIA, 2013).
Quadro 2: Empresas que atuam na Amaznia
Equatoriana (dados referentes a 2008)
Empresa

Nacionalidade

Produo

reas protegidas

(barris/dia)
CGC

Argentina

Explorao
suspensa

Tecpecuador

Argentina

3.300

Ecuador TLC

Brasil

33.764

Petrobrs

Brasil

n/d

Comunidades

Conlitos

tradicionais
Kichwa
Reserva Ecolgica Cofn
Bermejo

Parque Nacional Yasun,


Zona Intangvel tagaeritaromenani

Possveis impactos ambientais

Ai Cofn, Shuar,
mestios
Kichwa, mestios

Asfaltamento de estrada,
construo de pontes e
aterramento de dutos

Waorani, povos em
isolamento voluntrio

Indenizao (Bloco 18)


Exigncia de contratao de
pessoal local

Petrobell

Canad

2.829

Compensaes

ENAP - SIPEC

Chile

9.532

CNPC

China

n/d

Reserva Ecolgica
Cayambe-Coca

Kichwa, mestios

Petroriental

China

16.149

Parque Nacional Yasun,


Zona Intangvel tagaeritaromenani

Kichwa, Shuar, Waorani, Mestios, povos em


isolamento voluntrio

Indenizao por vazamentos

Mestios

Asfaltamento de estrada

Andes Petroleum

China

45.322

Petroecuador

Equador

170.982

Tripetrol

Equador

Sem operao

Petrosud

Equador

3.908

Repsol YPF

Espanha/ Argentina

58.147

Burlington
Resources,
Arco

EUA

Explorao
suspensa

Kichwa

Reserva Ecolgica
Limoncocha, Reserva
Paacocha, Parque
Nacional Yasun, Reserva
Faunstica Cuyabeno,
Zona Intangvel tagaeritaromenani

Kichwa, Secoya,
Shuar, Siona, Waorani,
mestios, povos em
isolamento voluntrio

Shuar, Waorani,
mestios
Parque Nacional Yasun

Asfaltamento, construo
de pontes e aterramento de
dutos.

Idenizao (Campo Pindo)

Waorani

City Oriente

EUA

2.927

Kichwa, mestios

Asfaltamento de estrada

Perenco

Frana

24.054

Kichwa, mestios

Desrespeito a unidades de
conservao

Agip Oil

Itlia

2.521

Kichwa, Shuar, Waorani

Fonte: Adaptado de Acosta (2009).

196

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


A importncia do petrleo pode ser percebida na economia como um
todo, mas com primordial relevncia para a balana comercial do pas. Se em
2012, o Equador conseguiu manter a balana equilibrada (supervit de US$ 70
milhes) (CIA, 2013), em grande parte isso pode ser associado exportao de
petrleo, que respondeu por 58% do total do pas (OPEC, 2013).
Se a produo de petrleo bruto considervel (504,5 mil barris/dia
em 2012), a capacidade de refino no foi desenvolvida na mesma proporo.
Do total extrado, 72,5% so exportados ainda na forma de petrleo bruto. Em
2012, o refino foi de 200 mil barris/dia, mas teve ainda de ser complementado
pela importao de 111 mil barris/dia para atender a demanda domstica (CIA,
2013). Mais de 60% do petrleo beneficiado no pas refinado na refinaria de
Esmeraldas (pertencente estatal Petroecuador), que funciona em condies
precrias e tem apresentado repetidas falhas operacionais (ACOSTA, 2009).
Entretanto, a extrao excessiva comea a gerar novos desafios para
o Equador. Desde o incio dos anos 2000, a quantidade de petrleo descoberto
vem reduzindo em quantidade e qualidade. A maior parte dos novos campos
se localiza em regies cada vez mais remotas na regio Amaznica, principalmente em reas protegidas como os parques nacionais Yasun, Sangay, Sumaco-Napo-Galeras e Llanganates; as reservas biolgicas de Cayambe-Coca e
Limoncocha; e a Reserva Faunstica Cuyabeno. Alm disso, o petrleo destes
campos do tipo pesado e extra-pesado, que possui menor preo no mercado,
maior impacto ambiental e que exige um beneficiamento mais caro, devido alta
concentrao de enxofre e de metais pesados (MARTNEZ, 2000; ACOSTA, 2009).

. marco regulatrio
A primeira lei para tratar exclusivamente da explorao de petrleo
foi criada em 1921, at ento essa atividade era regulada juntamente com a
minerao, em uma lei de 1886. Conforme apresentado no Quadro 3, a legislao passou por diversas alteraes ao longo do tempo.
Desde sua primeira verso, a legislao definia a propriedade estatal
dos recursos petrolferos. As alteraes posteriores buscaram definir, principalmente, a forma como se daria a relao entre Estado e empresas privadas na
extrao do petrleo. Em linhas gerais, pode-se perceber que durante a maior
parte do sculo XX, houve pouca regulamentao e as empresas privadas tiveram bastante liberdade de ao. Existiu uma primeira tentativa de aumento
do controle estatal nos anos 1970 que, porm, foi rapidamente neutralizada
pela guinada neoliberal dos anos 1990. Ento, no final dos anos 2000, houve
uma nova tentativa de fortalecimento do Estado e de apropriao pblica da
renda petrolfera (ACOSTA, 2009; MELO; FIGUEROA; WRAY, 2009).

197

bruno Milanez

Quadro 3: Evoluo do marco regulatrio


do petrleo
Ano

Lei

Deinies e mudanas

1921

Ley sobre yacimientos o depsitos de hidrocarburos

Deine a propriedade Estatal dos recursos hidrocarbonferos


Cria sistema de arrendamento para explorao de petrleo
Deine tributao da extrao bruta do recurso (5% - 12%)
Libera petrleo do pagamento de impostos de exportao

1937

Ley de petroleo

Substitui arrendamento por concesso


Deine pagamento de imposto de renda pelas vendas e imposto sobre
extrao lquida (5% - 11%)

1971

Ley de hidrocarburos

Obriga as empresas a apresentar informaes sobre suas atividades ao


Ministrio de Recursos Naturais
Substitui a concesso por contratos de associao, contratos de operao, contratos de prestao de servio e contratos de economia mista
Cria a Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana
Estabelece o pagamento de royalties pela explorao do petrleo (12
- 16%)

1982

Reforma a la ley de hidrocarburos

Substitui contratos de operaes pela prestao de servios de prospeco e de explorao

2000

Reformas a la ley de hidrocarburos por ley Trole I

Elimina a competncia exclusiva do Estado para construir oleodutos


(favorece construo do OCP)
Permite a constituio de joint ventures para a realizao de atividades
petrolferas

2000

Reformas a la ley de hidrocarburos por ley Trole II

Desenha novos parmetros de gesto compartilhada (joint ventures)


para permitir investimentos privados em campos explorados pela
Petroecuador.

2006

Reforma a la ley de hidrocarburos

Redistribui excedentes petroleiros gerados por contratos sem clusula


de ajustes de preos

2008

Ley de recuperacin de recursos petroleros

Transfere fundos especiais de excedentes petroleiros (usados anteriormente para pagamento exclusivo da dvida externa) para o Oramento
Geral do Estado.

Fonte: Adaptado de Acosta (2009).

Se por um lado o marco regulatrio do petrleo apenas foca nas formas de contratos e tributao, aps 2008 ele passou a ser aplicado dentro do
contexto da nova Constituio. Esta traz diferentes inovaes legais do ponto
de vista socioambiental, como a definio do Equador como Estado plurinacional, o reconhecimento dos direitos da natureza e a promoo do estado de bem

198

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


viver (sumak kawsay). Em seu captulo stimo, a Constituio equatoriana, define da seguinte forma os direitos da natureza:
Art. 71.: A natureza, ou Pacha Mama, de onde se reproduz e se realiza
a vida tem direito a que se respeite integralmente sua existncia e a
manuteno e regenerao de seus ciclos vitais, estrutura, funes e
processos evolutivos.
[ ]
Art. 72.: A natureza tem direito restaurao. Esta restaurao ser independente da obrigao que tm o Estado e as pessoas fsicas ou jurdicas de indenizar aos indivduos e coletivos que dependam dos sistemas
naturais afetados (REPBLICA DEL ECUADOR, 2008).

Nesse sentido, merece destaque a percepo de que os direitos da natureza so intrnsecos a ela e no dependem de seu uso ou do grupo que ocupa
determinado territrio. Em outras palavras, compensar as pessoas que foram
prejudicadas pela degradao ambiental no seria suficiente para garantir os
direitos da natureza.
Outra particularidade diz respeito ao princpio do bem viver. Neste
sentido, a Constituio prope que se busque desenvolver as potencialidades e capacidades humanas e que se garanta uma condio de vida digna s pessoas. Ao
mesmo tempo, ela defende que se considere o respeito natureza e que se conserve
a biodiversidade (REPBLICA DEL ECUADOR, 2008; MELO; FIGUEROA; WRAY, 2009).
Apesar desses avanos, alguns artigos da Constituio merecem ressalvas. Por exemplo, ao mesmo tempo em que ela probe a extrao de recursos naturais no renovveis em reas protegidas e zonas intangveis, ela
afirma que tal proibio pode ser anulada no caso de pedido do Presidente
da Repblica e de declarao de interesse nacional pela Assembleia Nacional
(REPBLICA DEL ECUADOR, 2008, art. 407). Sendo assim, mesmo a Constituio no se apresenta como um documento definitivo, deixando brechas para
decises particulares em contextos especficos.
Dessa forma, a construo da Iniciativa Yasun-ITT se d com base
em um marco regulatrio ambguo. Por um lado, a legislao setorial hidrocarbonfera se volta principalmente para a relao Estado-empresas, sem
ponderar ou considerar aspectos ambientais. Por outro lado, a Constituio
oferece um arcabouo legal suficientemente forte para embasar o projeto
(MELO; FIGUEROA; WRAY, 2009). Conforme discutido nas prximas sees,
esse posicionamento dbio ir no apenas dificultar, em alguns momentos, o desenvolvimento da proposta, como ainda caracterizar as aes e
decises do governo nacional.

199

bruno Milanez

conTesTao social
. demanda
A Iniciativa Yasun-ITT tem como principal demanda a opo pela
no explorao do bloco 43, que inclui os campos ITT. Estimativas indicam
que essas reservas somariam 850 milhes de barris de petrleo, ou quase 25%
das reservas comprovadas do Equador (ACOSTA, 2009). A escolha dos campos
ITT se deve grande biodiversidade existente no local, bem como ao fato dos
campos estarem em territrios ocupados por comunidades indgenas em isolamento voluntrio. Dessa forma, a Iniciativa estava baseada em quatro pilares
principais. Primeiramente, proteger o territrio e os povos que a vivem; em segundo lugar conservar importante biodiversidade; alm disso, contribuir para
a reduo das emisses de gases de efeito estufa e; por fim, iniciar no Equador
um processo de mudana para uma economia ps-petroleira (ACOSTA, 2014).
A proposta foi elaborada por uma rede de movimentos sociais que incluam ambientalistas, grupos de defensores dos direitos humanos, camponeses e organizaes urbanas, entre outros. Posteriormente, ela foi incorporada
pelo governo e desenvolvida como poltica pblica. Todavia nesta passagem,
foi incorporado o critrio do pagamento de uma compensao ao Equador pelos pases industrializados, justificada pela contribuio do Equador para a
mitigao das mudanas climticas e pela necessidade do pas em obter recursos para desenvolver programas de desenvolvimento.
Dessa forma, como condio para a implementao da proposta, o
governo equatoriano demandou o pagamento de cerca de US$ 350 milhes
por ano, durante 10 anos, valor estimado como metade da receita que o pas
obteria se explorasse o petrleo. Esses recursos seriam utilizados pelo pas,
principalmente, em projetos para o desenvolvimento de energias de baixo carbono (OILWATCH, 2007).

. agentes

. oNgs e mo6imentos sociais


As ONGs tiveram um importante papel tanto na formulao, quanto
na divulgao nacional e internacional da proposta. Particularmente importante foi a transferncia de alguns assessores tcnicos de movimentos sociais
e da academia para o governo (ARSEL; ANGEL, 2012).
De fundamental importncia para o desenvolvimento e difuso da
Iniciativa Yasun-ITT foi o envolvimento de organizaes no governamentais
equatorianas. Durante a elaborao da Iniciativa a organizao Accin Ecolgica secretariava a Oilwatch, uma rede de resistncia a atividades petrolferas
em pases tropicais. A Accin Ecolgica foi uma das responsveis pela concep-

200

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


o e formalizao da Iniciativa, e sua posio dentro da Oilwatch contribuiu
para facilitar a difuso da proposta (ARSEL; ANGEL, 2012; ESPINOSA, 2013).
Nesse sentido, a formao de uma rede de apoio iniciativa, envolvendo organizaes no governamentais ambientalistas, movimentos campesinos, movimentos urbanos, grupos indgenas etc. foi de extrema importncia.
O intercmbio com ONGs internacionais, como Amazon Watch e Sierra Club
Legal Defense Fund, a partir dos anos 1990 com o Frum Social Mundial,
foi tambm fundamental para internacionalizar a proposta (MARTIN, 2011;
ESPINOSA, 2013).
Ao mesmo tempo, tiveram papel essencial as entidades indgenas.
Em 1990, jovens lideranas Waorani criaram a Organizacin del la Nacionalidad Huaorani de la Amazonia Ecuatoriana (ONHAE), e em 2005, foi tambm
criada a Associacn de Mujeres Waorani de la Amazonia Ecuatoriana (AMWAE).
A ONHAE, posteriormente, integrou tanto a Confederacin de Nacionalidades
Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (CONFENIAE) quanto a Confederacin
de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE). Dessa forma, os grupos
puderam articular com mais facilidade suas demandas, recebendo apoio de
outras organizaes indigenistas que tambm lutavam pela defesa de seus territrios (FINER et al., 2009; ESPINOSA, 2013).

. mobilizadores
Alm das instituies nacionais e internacionais, alguns indivduos
tiveram fundamental importncia na formulao, divulgao e legitimao da
Iniciativa Yasun-ITT. Algumas dessas pessoas atuavam em organizaes no
governamentais, porm, com o governo Correa, construram uma imagem nacional e internacional, facilitando a promoo da Iniciativa.
Exemplos desses indivduos incluem o economista Alberto Acosta
que, depois de ter trabalhado no setor petrolfero, ocupou o Ministerio de
Energa y Minas (MEM) e foi Presidente da Asamblea Constituyente, e Maria
Fernanda Espinoza, que foi diretora da International Union for Conservation of
Nature (IUCN) e, posteriormente, ocupou o Ministerio de Relaciones Exteriores
y Movilidad Humana (BEBBINGTON; BEBBINGTON, 2010; RIVAL, 2010; MARTIN,
2011; ARSEL; ANGEL, 2012).

. go6erno nacional
Apesar da mudana de postura com relao indstria petroleira, o
compromisso do governo de Rafael Correa com a superao do modelo extrativista deve ser considerado com ressalvas. Alternativamente, sua estratgia
pode ser avaliada como uma tentativa de compatibilizar algumas demandas de

201

bruno Milanez

povos indgenas e organizaes ambientalistas com uma orientao neoextrativista (GUDYNAS, 2009; ACOSTA, 2011; MILANEZ; SANTOS, 2013).
A imagem ambientalista do governo Rafael Correa foi amplamente
divulgada devido s alteraes na Constituio do pas, bem como pela campanha internacional em torno da Iniciativa Yasun-ITT. Nesse sentido, ele foi
parabenizado como estrela da proposta em diferentes fruns internacionais,
como a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUR), a Assembleia Geral das
Naes Unidas e a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP)
(RIVAL, 2010; MARTIN, 2011).
Por outro lado, h autores que argumentam que a disputa em torno da
Iniciativa Yasun-ITT foi apenas uma estratgia retrica de combate a polticas
neoliberais, uma vez que o governo manteve a extrao de recursos naturais
como principal estratgia para obteno de receitas. Sendo assim, o aumento
de contratos e operaes com indstrias extrativas seria uma importante estratgia da busca pelo aumento das receitas pblicas (ARSEL; ANGEL, 2012;
ESPINOSA, 2013).
Nesse sentido, Davidov (2012)argumenta que o Equador, deixaria de
ser um petro-Estado, cuja economia estaria nas mos de transnacionais, para se
tornar uma democracia populista com domnio sobre seus recursos minerais.
Assim, a disputa internacional com a indstria do petrleo daria a Rafael
Correa capital poltico suficiente para expandir o setor extrativista, em particular minerador, sem ser contestado.
Essa perspectiva aparece explicitamente nas palavras de Rafael Correa quando afirma que seria um absurdo sentar sobre centenas de bilhes
de dlares e dizer no minerao, por causa de romantismos, estrias, obsesses ou qualquer outra coisa (BEBBINGTON; BEBBINGTON, 2010). De acordo
com perspectivas mais crticas, mesmo a posio do governo nacional sobre
Yasun no seria muito clara. Uma vez que o governo no teria resolvido as tenses entre a Petroecuador e o Comit Administrativo y Directivo (CAD), rgo
criado para promover a Iniciativa Yasun-ITT dentro do governo. Ao mesmo
tempo, Martin (2011) menciona que, enquanto o governo nacional promovia a
proposta no exterior, encaminhava o processo de licenciamento da extrao de
petrleo nos campos ITT.

. Instituies internacionais
A Iniciativa Yasun-ITT foi, em diferentes momentos, apoiada por
instituies internacionais, que tanto pressionaram o governo equatoriano a
tomar medidas com relao aos grupos isolados, como tambm agiram como
promotores e legitimadores da proposta.

202

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


J em 2007, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH),
motivada por movimentos equatorianos, apresentou uma solicitao ao governo do Equador para que adotasse medidas que protegessem a integridade dos
Tagaeri e Taromenane. Essa iniciativa fez com que o governo nacional propusesse um plano de medidas, que envolvia a criao de pontos de controle policiais e uma maior presena do Estado na regio (FINER et al., 2009).
Ainda no mbito das instituies multilaterais, a Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC) e a Conveno n 169 da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais
tambm foram importantes elementos de legitimizao da iniciativa. Do ponto
das mudanas climticas, o debate sobre responsabilidades comuns, porm
diferenciadas, bem como a argumentao a respeito da mudana de modelo
energtico do Equador, foram importantes estratgias de divulgao da proposta. Da mesma forma, as estratgias criadas para proteo dos povos isolados tambm receberam bastante apoio dentro do contexto da Conveno n 169
(ESPINOSA, 2013).
Outro elemento internacional que aumentou a visibilidade da proposta foi o apoio operacional e financeiro dado pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) e por pases europeus. Nesse sentido, a Assembleia Geral da ONU
props um convnio para supervisionar um fundo internacional que recebesse
os recursos destinados Iniciativa Yasun-ITT. J Alemanha e Espanha manifestaram a inteno de contribuir financeiramente para o fundo. Essas manifestaes, em princpio, teriam servido para dar fora poltica e concretude
proposta equatoriana (LARREA, 2010; ESPINOSA, 2013).

. Estrutura de oportunidades e restries


A Amaznia equatoriana possui uma longa histria de degradao ambiental, bem como de conflitos entre povos indgenas e empresas petrolferas.
As estratgias de ocupao das petroleiras tm sido questionveis por diferentes aspectos e as aes das empresas nestes territrios, muitas vezes, contaminaram o meio ambiente, desconsideraram os direitos das comunidades tradicionais e desrespeitaram a Conveno n 169 da OIT sobre Povos Indgenas e
Tribais.
Talvez o pior caso de conflito socioambiental decorrente de atividades petrolferas tenha sido o causado pelas operaes da Chevron Texaco. A
empresa atuou na regio entre os anos 1964 e 1992; durante esse perodo perfurou mais de 300 poos de petrleo e despejou 19 bilhes de barris de gua
de produo2 e outros efluentes sem tratamento no solo e em corpos dgua. As
2 A gua de produo consiste na gua aprisionada no subsolo e que extrada juntamente
com o petrleo ou o gs natural. Em sua composio podem estar presentes benzeno, tolueno,

203

bruno Milanez

operaes da Chevron Texaco impactaram mais de 30.000 pessoas, incluindo


colonos e indgenas. Estes impactos incluram no apenas deslocamento compulsrio e contaminao da gua e intoxicao, como tambm foram associados ao aumento da taxa de incidncia de cncer (31% na regio, contra 12% de
mdia nacional). Alm disso, ligada s atividades da empresa est a extino de
povos indgenas como Tetetes e Sansahuaris e danos econmicos e culturais
aos Siona, Secoya, Cofn, Kichwa e Waorani.
Como desdobramento dos conflitos, em 1993, comunidades impactadas iniciaram uma campanha internacional contra a Chevron Texaco e entraram
com uma ao judicial na corte de Nova York, demandando indenizao pelos
danos causados. A corte decidiu transferir o julgamento para o Equador, onde
a Corte Nacional de Justia, em 2011, condenou a empresa a pagar uma indenizao de US$ 9,5 bilhes. Porm a deciso foi anulada por um juiz dos EUA, em
2014, o que levou intensificao da campanha internacional e a aes judiciais contra a empresa na Argentina, Brasil e Canad (ACOSTA, 2009; MARTIN,
2011; BBC, 2014).
A realidade da ocupao da regio do Parque Nacional de Yasun
(PNY) no foi muito diferente dessa experincia. Em 1940, a Shell tentou
instalar operaes de extrao em terras dos Waorani, porm foi obrigada
a abandonar o projeto aps uma srie de ataques de indgenas, que deixou
vrios trabalhadores mortos. Ao longo dos anos 1950, o governo equatoriano,
com ajuda de missionrios criou um protetorado para receber esses indgenas
e liberar suas reas para as empresas de petrleo, porm os Waorani no se
adaptaram e, nos anos 1970, abandonaram o protetorado e retornaram s suas
terras originais.
Em 1979, o governo criou, ento, o PNY, conforme apresentado na
Figura 1. Esta uma regio muito particular, caracterizada pela transio entre
a regio Amaznica e a Cordilheira dos Andes. O principal objetivo do parque
proteger uma das zonas de maior biodiversidade. Do ponto de vista da diversidade animal, j foram identificados 165 espcies de mamferos, 593 de
aves, 150 de anfbio, 121 de rpteis e mais de 100 mil espcies de insetos por
hectare. A estes nmeros se somam cerca de 2.500 espcies de rvores e arbustos (ACOSTA et al., 2009; FINER et al., 2009; LARREA, 2010). A importncia
social e ambiental da regio fez com que a UNESCO, em 1989, integrasse o PNY
Reserva da Biosfera Yasun (RBY), com uma rea total de 982 mil hectares
(FINER et al., 2009; MARTIN, 2011).
Para escapar presso de grupos brancos, os grupos Waorani haviam
se aprofundado no interior do PNY e sobrevivido a partir da caa, coleta e

etileno, naftaleno, fenis, metais (cdmio, chumbo, mercrio, nquel entre outros), compostos qumicos residuais e gases dissolvidos (MOTTA et al., 2013).

204

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


Figura 1: Mapa do PNY, REW, Zona Intangvel e
blocos de petrleo

Fonte: Accin Ecolgica (2014)

agricultura itinerante (ACOSTA et al., 2009). Em 1990, o governo equatoriano


decidiu, ainda, criar a Reserva tnica Waorani (REW), que inclua no apenas
parte da rea do PNY, como tambm territrios que integravam anteriormente
o protetorado. Grupos como os Tagaeri e Taromenane, optaram ento, por viver
em isolamento voluntrio dentro da REW (FINER et al., 2009) e nas regies mais
remotas do PNY. Entretanto, a criao das reas protegidas no foi suficiente; por
exemplo, em 2003 houve o massacre de 15 Taromenane, o que forou o envolvimento da Corte Interamericana de Direitos Humanos que, por sua vez, exigiu que

205

bruno Milanez

o governo equatoriano garantisse proteo a esses grupos (ESPINOSA, 2013).


Em 1999, o ento presidente Jamil Mahuad estabeleceu, por meio de
decreto, a Zona Intangible de Conservacin. Esse decreto foi justificado, de
forma geral, pela importncia cultural e ecolgica da regio. Assim, ficavam
proibidas atividades de extrao de madeira e colonizao. Essa proteo, embora importante, mostrava-se vulnervel, uma vez que poderia ser legalmente
modificada, conforme mencionado na seo 2.3, ou mesmo anulada por outro
decreto ou por uma lei (MARTNEZ, 2000; MELO; FIGUEROA; WRAY, 2009).
Apesar de todo o processo de zoneamento, as comunidades e ecossistema da regio ainda passam por ameaas. Em 1990, os limites ao norte do
Parque foram modificados para permitir a extrao de petrleo, reduzindo sua
extenso. Apesar de a rea total ter sido recuperada em posterior alterao, a
modificao de limites continua sendo um possvel risco. Ao mesmo tempo, a
gesto do PNY beira o colapso, uma vez que muitas das medidas de proteo
no so efetivadas. De certa forma, isso est associado s incertezas jurdicas
decorrentes da constante presso das indstrias petrolferas pela oportunidade de explorar os recursos energticos da regio (ACOSTA et al., 2009; FINER
et al., 2009).
Alm das questes associadas proteo dos povos isolados e da biodiversidade da regio, outro elemento que fortaleceu a ideia da moratria do
petrleo foi o debate que se estabeleceu em torno das estratgias de mitigao das
mudanas climticas. Esta situao se deveu ao fato de o Equador ser altamente
vulnervel s mudanas do clima, principalmente devido ao abastecimento de
algumas de suas principais cidades depender do degelo de glaciares andinos.
Ao mesmo tempo, a possibilidade de savanizao da Amaznia oferece riscos
economia e ao equilbrio ecolgico do pas (LARREA, 2010).
No contexto das mudanas climticas, eram previstas duas contribuies positivas da Iniciativa Yasun-ITT. Por um lado, haveria um importante desincentivo ao desmatamento, evitando a emisso de Gases de Efeito
Estufa (GEE) referente biomassa da floresta. Por outro lado, o no consumo
do petrleo dos campos ITT significaria a no emisso de mais de 400 milhes
de toneladas de carbono (ACOSTA et al., 2009).
Por fim, outro contexto que ajuda a entender a incorporao da Iniciativa Yasun-ITT agenda do governo diz respeito ao momento poltico pelo
qual passava o Equador aps a eleio de Rafael Correa.
Conforme mencionado anteriormente, a extrao de petrleo no Equador associada ao regime neoliberal e a um perodo de aumento da dvida
externa do pas. Sendo assim, ao criar uma poltica anti-petroleira, o governo
Correa explicitava sua posio ps-neoliberal e em defesa do controle dos
recursos naturais pelo Estado equatoriano (ACOSTA et al., 2009). Ao mesmo
tempo, o amplo debate que vinha sendo feito sobre mudanas climticas per-

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eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


mitiria ao Equador, por meio da iniciativa, consolidar uma posio de liderana
poltica, no apenas regionalmente, mas tambm globalmente (ACOSTA et al.,
2009). Por fim, a defesa da proposta dava legitimidade interna ao presidente
Correa; por exemplo, em momentos em que era criticado por movimentos por
direitos humanos, o governo utilizava a Iniciativa para mostrar como levava a
srio a questo dos povos isolados (ESPINOSA, 2013).

. dinmicas e estratgias
A partir da Iniciativa Yasun-ITT, a proposta de se deixar o petrleo
no subsolo passou a ser amplamente discutida no Equador e em outros pases
na segunda metade dos anos 2000. Entretanto, a ideia de uma moratria da extrao de petrleo j havia sido proposta em 1992 por ndios Waorani quando
a empresa petroleira Maxus iniciou a abertura de uma estrada para explorar o
bloco 16 na REW (ESPINOSA, 2013).
A Iniciativa, especificamente, foi apresentada, pela primeira vez, na
Itlia em 2005. A proposta teve considervel aceitao entre movimentos sociais dentro e fora do Equador. Para essa ampla aprovao, foi muito importante
a rede que se formou em torno da iniciativa. Nesse sentido, o duplo discurso
sobre preservao da biodiversidade e respeito aos povos tradicionais ampliou
consideravelmente a base de apoio em torno da proposta.
A partir da organizao das redes e do contato com ONGs ambientalistas, os movimentos indgenas tambm identificaram a possibilidade de reapresentar suas demandas a partir da uma viso tambm ambientalista. Originalmente, o conflito entre os Waorani e as empresas petroleiras havia sido focado
principalmente em aspectos territoriais. Entretanto, a partir de 1992, houve a
incluso da perspectiva ambientalista em suas demandas, quando eles passaram a argumentar que ao defender suas terras estavam protegendo o meio
ambiente para o bem dos Equatorianos e do mundo (ESPINOSA, 2013, p. 4).
Como forma de divulgar a Iniciativa, diferentes campanhas nacionais
e internacionais foram criadas pelas redes de ONGs que defendiam a proposta,
tais como Amazona por la Vida e Yasun depende de t (ESPINOSA, 2013). Outra
estratgia amplamente adotada foi a responsabilizao dos consumidores e
a construo da ideia de que o consumo de petrleo em um lugar, causava a
destruio em outro. Nesse sentido, pessoas em diferentes pases eram convidadas a diminuir seu consumo de petrleo como forma de apoiar a resistncia em Yasun. Da mesma forma, durante algum tempo, foi possvel que indivduos comprassem Certificados de Garanta Yasun (CGY) pela internet, como
forma a fortalecer um eventual fundo de manuteno do petrleo no subsolo
(RIVAL, 2010).

207

bruno Milanez

O momento de lanamento da campanha tambm foi importante,


uma vez que ela foi amplamente debatida durante a campanha presidencial
de 2006. Como muitos dos propositores da iniciativa apoiavam a candidatura de Correa, ela foi incorporada campanha presidencial. Aps sua eleio,
Correa convidou algumas dessas pessoas para seu governo, o que facilitou a
transformao da proposta em uma poltica de governo (ARSEL; ANGEL, 2012;
ESPINOSA, 2013).
Logo aps sua indicao para o Ministrio de Energia e Minas (MEM),
Acosta foi pressionado por movimentos sociais a levar adiante a Iniciativa e,
em janeiro de 2007, o MEM fez a proposta formal. O fato de ter sido apresentada pelo prprio setor energtico chamou ainda mais a ateno para a Iniciativa.
Em abril do mesmo ano, o presidente Correa validou a Iniciativa, afirmando
que sua administrao preferia que o petrleo dos campos ITT fosse mantido
no subsolo permanentemente, desde que o Equador fosse compensado pela
comunidade internacional. A Iniciativa foi oficializada em junho de 2007, decidindo, ao menos temporariamente, a disputa poltica que vinha sendo travada entre o MEM e a Petroecuador, que defendia a explorao dos poos. A
partir de ento, representantes do governo passaram a promover a Iniciativa
em diferentes fruns internacionais como o Encontro das Naes Unidas sobre
o Clima, em Nova York (2007), a Conferncia das Partes (COP 13) em Bali (2007)
e diferentes encontros da OPEP (ACOSTA, 2009; ACOSTA et al., 2009; FINER et
al., 2009; ESPINOSA, 2013).
O envolvimento do governo foi motivado, de forma considervel, pela
perspectiva do pagamento de uma compensao econmica. De certa forma,
era esperado repetir as experincias dos anos 1980, quando o Equador fez uma
srie de transaes de dvida por ambiente com o World Wildlife Fund, a The
Nature Conservancy, e o Missouri Botanical Garden. Naquele momento, quando essas instituies pagaram parte da dvida externa do pas que, em troca,
utilizou o dinheiro disponibilizado para melhorar seus planos de gesto ambiental e a estrutura dos parques nacionais (DAVIDOV, 2012).
Entretanto, a operacionalizao da Iniciativa se mostrou mais complexa e polmica do que era esperado, principalmente devido necessidade de
chegar a uma medida mais precisa do valor do petrleo e dificuldade de
se operacionalizar um fundo internacional para esse fim. A ideia original de
um sistema de troca de dvida foi, posteriormente, substituda pela emisso
de crditos de carbono. Todavia, o caso do Equador no se enquadrava como
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, uma vez que a Iniciativa de baseava
no clculo de emisses lquidas evitadas3, uma categoria no prevista no
3 Emisses lquidas evitadas se referem a emisses de Gases de Efeito Estufa que poderiam
ser emitidas de acordo com a capacidade econmica de um pas em desenvolvimento, mas
no o so. Em outras palavras, elas permitem a gerao de um valor econmico associado ao

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eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


Protocolo de Quioto (MONCAYO, 2011). Ao mesmo tempo, essa tentativa recebeu crticas de movimentos socias, conforme detalhado a seguir. Assim, foi
proposta a emisso de Certificados de Garanta Yasun, um sistema que no
estaria vinculado ao Protocolo de Quioto, mas que, esperava-se, poderia ser
negociado no Sistema de Negociao de Emisses da Unio Europeia (EU Emissions Trading System). Esta confuso no desenho do projeto fez com que sua
operacionalizao levasse mais tempo do que se esperava (ACOSTA, 2009;
FINER et al., 2009).
Inicialmente, a Iniciativa Yasun-ITT ficou a cargo do MEM. Entretanto,
quando Alberto Acosta assumiu a presidncia da Asamblea Constituyente, a iniciativa foi transferida para uma secretaria, dentro do Ministerio de Relaciones
Exteriores y Movilidad Humana. Quando chegou o prazo estipulado para o incio das doaes, o sistema de financiamento ainda no havia sido constitudo.
Dessa forma, o prazo foi estendido at dezembro de 2008 e a responsabilidade
foi transferida para o Comit Administrativo y Directivo (CAD) (ESPINOSA, 2013).
Apesar da demora em se estabelecer o funcionamento do sistema,
a comunidade internacional continuou, em parte, a apoi-lo. Alemanha e Espanha expressaram interesse em financiar a Iniciativa com US$ 50 milhes e
US$ 20 milhes, respectivamente (FINER et al., 2009; ESPINOSA, 2013).
Entretanto, medida que o tempo foi passando, vrios dos prazos
colocados pelo governo do Equador expiraram, sem que se conseguisse efetivamente obter o valor total. Durante esse perodo, Correa ameaou, diversas
vezes, que se a proposta no recebesse os recursos esperados, ele levaria adiante a explorao do petrleo (FINER et al., 2009; ACOSTA, 2014).
Essa preocupao intransigente com as compensaes foi um elemento de afastamento entre o governo e os movimentos sociais. Por um lado, na
perspectiva do governo a Iniciativa parecia ter sido reduzida compensao
financeira. Por outro lado, ONGs e movimentos sociais defendiam que os benefcios sociais e ambientais da conservao de Yasun eram importantes por si
s e que o Equador deveria levar adiante a Iniciativa, independente da quantidade de recursos obtidos.
Alm disso, apesar de reconhecerem a importncia da compensao,
de forma geral, as ONGs e os movimentos sociais se colocavam contrrios a um
sistema de valorao e mercantilizao da natureza. Assim, no aceitavam que
as compensaes fossem vinculadas ao Protocolo de Quioto, nem que fossem
caracterizadas como Pagamento por Servios Ambientais. Ao mesmo tempo,

servio de se evitar emisses, e so equivalentes ao total de toneladas de carbono que no


so emitidas e que so negociadas no atual mercado de carbono, ou em outro mercado criado
com esse objetivo (REPBLICA DEL ECUADOR, 2011, p. 4).

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bruno Milanez

a questo da soberania poltica do Equador era uma questo sensvel. O que


se esperava que a manuteno do petrleo no subsolo fosse uma poltica
pblica nacional desenvolvida em coincidncia com interesses internacionais,
e no que a poltica fosse ajustada aos critrios de fundos criados por pases
ricos (ACOSTA, 2009; ACOSTA et al., 2009).
Outra situao que estremeceu as relaes entre movimentos sociais e
o governo foi a forma como este tratou a explorao de petrleo em Yasun que,
segundo Acosta (2009), beirava a esquizofrenia. Embora o governo tivesse
assumido, j em sua campanha, a proposta de no explorar os campos ITT,
em 2007 foram assinados memorandos de entendimento com quatro empresas transnacionais para a explorao do campo. Em outubro do mesmo ano,
o governo concedeu Petrobrs licena ambiental para explorar o bloco 31,
vizinho aos campos ITT e tambm dentro do PNY e da REW (FINER et al., 2009;
ESPINOSA, 2013). Nesse sentido, h autores que sugerem que, apesar de o governo perceber uma oportunidade poltica com a defesa da Iniciativa, no havia
o real interesse em seu sucesso (CHIRIBOGA, 2010).
Por fim, a indeciso sobre a operacionalizao do sistema e a exigncia da compensao econmica acabou por reduzir o interesse dos pases industrializados. Somente em 2010, o governo do Equador e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) assinaram um convnio para a
administrao de um fundo internacional, onde as contribuies pudessem ser
depositadas. Neste momento, posterior crise de 2008 e ao recuo dos governos
de diferentes pases com relao a planos de mitigao das mudanas climticas no mbito da United Nations Framework Convention on Climate Change
(UNFCCC), j havia um interesse reduzido pela proposta. Por exemplo, em
2011, a Alemanha reviu sua deciso, argumentando que a experincia poderia incentivar outros pases a s desenvolverem atividades de conservao
biodiversidade no caso de financiamento externo (ESPINOSA, 2013). Com essa
mudana no cenrio internacional, o governo equatoriano retirou seu apoio
Iniciativa e, em 2013, Rafael Correa afirmou que iria autorizar a explorao dos
campos ITT.
A deciso do governo iniciou uma nova etapa no desenrolar da Iniciativa Yasun-ITT. Como resposta, movimentos sociais passaram a cobrar do
governo a implementao da iniciativa e, para tanto, pressionar pela realizao
de uma consulta popular sobre a opo de no se explorar os campos ITT, independente dos recursos internacionais (ACOSTA, 2014).

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eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO

consideraes finais
Ao longo do texto, buscou-se fazer uma breve narrativa e anlise
do desenvolvimento e tentativa de implementao da Iniciativa Yasun-ITT,
no Equador. O estudo ressalta alguns elementos importantes neste processo,
como a importncia do contexto em que a proposta foi concebida; a oportunidade criada pela participao de representantes de movimentos sociais
no governo; a possibilidade de se mesclar diferentes discursos tanto de natureza moral, quanto econmica; o potencial da emulao e do aprendizado
internacional e, por fim, as limitaes da declarao de moratrias de atividades extrativistas.
Com relao ao contexto em que a Iniciativa foi apresentada e implementada, dois elementos se destacam. Primeiramente, houve a insatisfao da populao com o modelo de desenvolvimento baseado na extrao
do petrleo; setor associado ao perodo neoliberal e ao empobrecimento do
pas. Em segundo lugar, a questo das mudanas climticas, em particular
as elevadas expectativas em 2009 com a Conferncia das Partes (COP 15), em
Copenhagen, sobre a criao de novos instrumentos de mitigao da emisso
de gases de efeito estufa, tambm contriburam para um maior interesse e
apoio da sociedade equatoriana e da comunidade internacional.
A experincia da Iniciativa Yasun-ITT mostrou a potencialidade de
estratgias que mesclem diferentes discursos e perspectivas. Dessa forma, a
fuso de argumentos de conservao de biodiversidade, direitos humanos e
mitigao das mudanas climticas, em conjunto com ganhos econmicos,
conseguiu criar um discurso forte o suficiente que se sobreps, mesmo que
temporariamente, ao pensamento hegemnico exclusivamente extrativista
(ESPINOSA, 2013). Neste sentido, o exemplo mostra que somente o uso de
retricas morais (proteo biodiversidade, defesa de povos isolados) pode
no ser suficiente para mobilizar agentes de um governo de cunho neoextrativista ou neodesenvolvimentista, sendo a incluso de uma retrica econmica mais eficaz nesta mobilizao (HANNIGAN, 1995).
Alm da retrica econmica, outro elemento que auxiliou na incorporao da Iniciativa pelo governo foi a integrao de membros das ONGs e
dos movimentos sociais ao governo. Apesar de tal movimento ter sido importante, ele no foi suficiente para garantir a implementao da proposta. A
Iniciativa foi includa na agenda de governo, porm, a coalizao pr-Yasun
no conseguiu garantir sua implantao.
Apesar da desistncia por parte do governo equatoriano, a Iniciativa
Yasun-ITT representa um importante marco sobre propostas e estratgias
de modificao do modelo de desenvolvimento. A Iniciativa no apenas recebeu apoio internacional, como tambm inspirou outros grupos. Assim, se
percebe a yasunizao dos debates sobre extrao de recursos naturais em

211

bruno Milanez

diferentes partes do mundo, como no delta do rio Niger (Nigria), em Madidi (Bolvia), em San Andrs y Providencia (Colmbia), em Lanzarote (Ilhas
Canrias) e nas ilhas Lofoten (Noruega) (ACOSTA, 2014).
A experincia do Equador alerta, ainda, para o fato de que a declarao de reas Livres (de Minerao) uma estratgia que ocorre em situao
de desigualdade de poder, e explicita a diferena entre decises definitivas e
no-definitivas. Uma rea pode permanecer protegida por 10, 50 ou 100 anos
e em determinado momento ser explorada. A moratria de uma atividade extrativista pode ser eventualmente revogada, como aconteceu com a Iniciativa
Yasun-ITT; por outro lado, a extrao de petrleo e a minerao so definitivas. Depois de explorado o petrleo ou aberta a cava, alguns efeitos podem
at ser mitigados, ou reduzidos, mas no sero desfeitos. A declarao da
moratria de uma atividade extrativista no uma vitria definitiva, mas o
incio de uma batalha permanente.

anexo: niGRia: uM Yasun na fRica?


A Nigria se localiza entre as regies da frica Central e da frica
Ocidental, fazendo fronteira com Camares, Chade, Nger e Benin. Ela possua,
em 2013, uma populao estimada de 175 milhes de pessoas, sendo o pas
mais populoso da frica e o oitavo do mundo. Ao todo congrega cerca de 250
grupos tnicos, com predominncia dos Hausa e Fulani (29%), Yoruba (21%) e
Igbo (18%). Existe ainda uma forte polarizao religiosa e um crescente foco de
tenso em torno dela, com muulmanos e catlicos representando 50% e 40%
da populao, respectivamente (CIA, 2013).
A Nigria talvez seja um dos exemplos mais emblemticos da maldio dos recursos naturais. Apesar da abundncia de petrleo, o pas se
destaca negativamente por seus indicadores sociais. Por um lado, ela o 12
maior produtor e 5 maior exportador de petrleo; a renda petrolfera gera algo
em torno de US$ 146 bilhes (33% do PIB). Por outro lado, o PIB per capita do
pas de US$ 2.700 (179 do mundo), 70% da populao vive abaixo da linha da
pobreza, e o pas o segundo em nmero de pessoas que vivem com HIV (3,3
milhes de pessoas) (CIA, 2013; OPEC, 2013; WORLD BANK, 2013).

212

eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


O governo colonial da Nigria foi criado pela British Royal Niger
Company, uma companhia privada que teve como principal funo definir
uma estrutura burocrtica e militar que permitisse a explorao dos recursos
naturais do pas. Aps a independncia, muitas dessas estruturas foram mantidas e reforadas, de tal forma que o governo central, por meio de leis, como
a Lei do Uso da Terra e a Lei do Petrleo, assumiu o controle de todas as terras
e recursos minerais do pas, facilitando o acesso a empresas transnacionais
(OSUOKA, 2013).
Apesar da explorao de petrleo na Nigria ter se iniciado em 1907,
ao norte da cidade de Lagos; o pas se tornou um importante produtor a partir
da dcada de 1950, com a descoberta de petrleo no delta do Rio Nger, no sul
do pas. Desde ento, foram definidos 600 campos de petrleo, perfurados
mais de 6.000 poos, construdos 7.000 km de oleodutos, 14 terminais de exportao e quatro refinarias (ERA; FOE NIGERIA, 2009; ORIOLA, 2013).
A forma negligente como essa estrutura foi construda, todavia, tornou a regio do delta um dos principais exemplos de degradao ambiental
deliberada no mundo. Nesse sentido, entre os problemas socioambientais mais
crticos esto a mudana nos regimes hdricos, os constantes vazamentos de
petrleo e a queima intencional de gs de flare (ERA; FOE NIGERIA, 2009).
Parte da regio do delta do Nger constituda por vrzeas, charcos
e mangues. Entretanto, para a construo de estradas, oleodutos e portos,
muitas regies foram drenadas e diques construdos. Essa mudana drstica
do regime hdrico, no apenas colocou em risco parte da rica biodiversidade
da regio, como tambm inviabilizou atividades tradicionais, como pesca e
agricultura, prejudicando significativamente as comunidades locais (OSUOKA,
2013).
Ao mesmo tempo, a estrutura precria e a manuteno insuficiente
dos oleodutos tm sido responsveis por repetidos vazamentos e constante poluio. Apesar da subnotificao, estimativas indicam cerca de um novo vazamento por dia, que somariam um total de 115 mil barris por ano. Essa grande
quantidade de leo bruto estaria contaminando solos e corpos dgua, inviabilizando a pesca, dificultando a agricultura e, ainda, restringindo o acesso da
populao gua potvel (ERA; FOE NIGERIA, 2009).
Um terceiro impacto associado atividade petroleira na regio seria
a queima de gs de flare. Este consiste no gs associado ao petrleo que, nos
casos onde no h processos de armazenamento e transporte, queimado nos
prprios poos. Sua queima sem os devidos cuidados resulta na emisso de
mais de 250 poluentes, incluindo benzeno, tolueno, benzopireno, mercrio e
arsnico (WORLD BANK, 2004). A Nigria responsvel por 13% da queima de
gs de flare no mundo e esta prtica est associada ao aumento da incidncia
de uma srie de doenas, tais como bronquite, asma, leucemia e cncer. Ao

213

bruno Milanez

mesmo tempo, o no tratamento e aproveitamento deste gs (que contm cerca


de 90% de metano) significa uma perda econmica estimada em US$ 2,5 bilhes
por ano (ERA; FOE NIGERIA, 2009).
Como resposta aos problemas sociais e ambientais gerados pela atuao das empresas petroleiras, diferentes grupos tnicos iniciaram campanhas
pacficas sendo, porm, reprimidas violentamente tanto pelo Estado nigeriano
quanto por foras paraestatais ligadas s companhias petrolferas.
O primeiro evento a chamar ateno da comunidade internacional
ocorreu na localidade de Umuechem, em outubro de 1990. Aps uma srie de
protestos pacficos da populao contra a empresa Shell Petroleum Development Company of Nigeria Limited (SPDC) demandando a compensao pela
contaminao de plantaes e corpos dgua, a empresa solicitou a interveno
da polcia paramilitar. Os policiais primeiramente atacaram os grupos que protestavam e depois invadiram a vila em busca de suspeitos, causando a morte
de mais de 80 pessoas e destruindo quase 500 casas (HRW, 1999; OSUOKA,
2013).
Tambm em 1990, um grupo da etnia Ogoni fundou o Movimento pela
Sobrevivncia do Povo Ogoni (Movement for the Survival of the Ogoni People
MOSOP). O grupo constituiu a Carta de Direitos Ogoni que declarava, entre
outras coisas, o controle dos Ogoni sobre os recursos naturais em seu territrio, pagamento de royalties, interrupo da queima de gs de flare, aterramento dos oleodutos que estavam expostos, criao de dilogo entre a comunidade, o governo nacional e a SPDC. A partir da, o povo Ogoni comeou a fazer
uma srie de manifestaes contrrias SPDC e ao governo. Seus lderes foram
presos diversas vezes. Em um evento, em 1995, apesar da falta de provas, nove
lderes foram julgados pelo assassinato de um grupo de jovens durante uma
manifestao e, posteriormente, condenados morte. Esse evento foi seguido
do exlio de outros lderes e de prises arbitrrias de membros do MOSOP
(HRW, 1999; OJO, 2013).
Como os movimentos pacficos vinham sendo violentamente reprimidos pelas foras do Estado, dissidncias optaram por outras estratgias. Grupos armados foram formados e passaram a adotar estratgias diversas como
destruio de oleodutos, ocupao de instalaes, sequestro de funcionrios
estrangeiros e atentados com carros-bomba. De forma geral, essas estratgias
levaram a uma escalada de violncia por parte do Estado, onde nem mesmo
perodos de cessar-fogo eram respeitados (ORIOLA, 2013).
Como tentativa de sair desse impasse, uma nova coalizo de movimentos e organizaes, como a Nigerias Environmental Rights Action e o Friends of
Earth Nigeria, foi sendo construda a partir da reorganizao dos movimentos
pacficos com apoio de organizaes internacionais de direitos humanos. Uma
primeira vitria ocorreu no nvel do Poder Judicirio que, em 2007, decidiu que

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eqUADOR: DeIxAR O petRLeO nO SUbSOLO


a queima de gs de flare violava uma srie de direitos humanos e passava a ser
considerada ilegal (OJO, 2013).
Tambm em 2007, foi adotado na Nigria o lema Deixar o petrleo
no subsolo, havendo nesse sentido uma forte aproximao entre os movimentos nigerianos e o Accin Ecolgica, no Equador, principalmente por meio da
rede Oilwatch. Uma proposta de eventual moratrio da extrao do petrleo na
Nigria foi primeiro apresentada na Conferncia para Desenvolvimento Sustentvel, em Nova York e discutido, em 2009, na Conferncia Nacional de Meio
Ambiente, na Nigria.
Dentro desse contexto, movimentos percebem que o modelo extrativista tem criado mais problemas do que solues para a Nigria e reivindicam uma moratria na concesso de novas licenas de explorao de petrleo.
Outros objetivos incluem a diversificao das atividades econmicas, como
agricultura e manufaturas, aumentar o controle pblico dos gastos governamentais, rever o processo de distribuio da riqueza gerada pelo petrleo e
recuperar os ambientes degradados no delta do rio Nger. Como forma de viabilizar a proposta, tem sido discutida a criao de um fundo de solidariedade,
que receberia doaes de pases, instituies multilaterais e organizaes no
governamentais, proporcional quantidade de petrleo que se deixasse de
extrair (ERA; FOE NIGERIA, 2009; OJO, 2013; OSUOKA, 2013).
Dessa forma, existem importantes paralelos entre a proposta nigeriana e equatoriana. Ambas consideram uma moratria parcial das atividades
petrolferas, como forma de reduzir os impactos negativos que esse setor tem
sobre o meio ambiente e a sociedade. Ao mesmo tempo, ambas as propostas
buscam criar um processo de transio para reduzir a dependncia econmica
da renda petroleira e argumentam pela necessidade de compensao por parte
de pases industrializados por tal esforo. Por outro lado, tambm h algumas
diferenas; a proposta equatoriana se restringe apenas a uma localidade, enquanto que na Nigria se fala em moratria de novas explotaes em todo o
pas. Alm disso, como a Inicativa ITT-Yasuni chegou a ser incorporada pelo
governo, de acordo com os documentos consultados, ela parece ter sido mais
detalhada, em particular no que diz respeito ao sistema de pagamento, do que
a proposta da Nigria.

215

bruno Milanez

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SObRe OS AUtOReS

obre os autores
Bruno milanez
Membro da Rede Brasileira de Justia Ambiental, onde atua, principalmente, no Grupo de Trabalho Articulao Minerao e Siderurgia. engenheiro de produo e doutor em Polticas Ambientais, estando vinculado
ao Departamento de Engenharia de Produo e Mecnica e ao Programa de
Ps-graduao em Geografia da Universidade Federal de Juiz de Fora. Coordena o Grupo de Pesquisa Poltica, Economia, Minerao, Ambiente e Sociedade
(PoEMAS). Suas linhas de pesquisa so a Rede Global de Produo do Minrio
de Ferro, e a relao entre minerao e desenvolvimento nos nveis local e
nacional.

diana odrguez lpez


Advogada da Universidade Nacional da Colmbia (2009). Com diversos
cursos em Economia do Cambio Climtico e Direto Ambiental Argentino. Desde
2012 trabalha como advogada e pesquisadora do Observatorio Petrolero Sur, na
Argentina. Com experincia em pesquisa e assessoria nas reas de legislao
ambiental, petrleo e gs, direitos coletivos e Justia Ambiental. Foi consultora
do Ministrio de Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Colmbia (2009).

gabriela cotto
Possui graduao em Cincias Antropolgicas pela Facultad de
Filosofia y Letras, da Universidad de Buenos Aires (1985). Mestrado em Antropologia Social pelo PPGAS / Museu Nacional / UFRJ (1994), e doutorado pela
mesma instituio (2003). Atualmente professora adjunta do Departamento
de Cincias Sociais do Instituto de Cincias da Sociedade e Desenvolvimento Regional da UFF (Campos dos Goytacazes), e pesquisadora do Ncleo de
Estudos Socioambientais (NESA/UFF). Tem experincia de pesquisa na rea
de antropologia social, com nfase em questes scio-ambientais, antropologia da poltica e do desenvolvimento, atuando principalmente nos seguintes
temas: antropologia da poltica, polticas sociais, poltica e Estado, participao poltica e ao coletiva, movimentos sociais e organizaes das sociedade
civil no Brasil e na Amrica Latina, meio ambiente e conflitos scio-ambientais.

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Julianna malerba
Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da UFRJ. membro da
Rede Brasileira de Justia Ambiental (RBJA) e assessora nacional da FASE. Tem
experincia em pesquisa e incidncia em temas relacionados infraestrutura,
minerao, energia, conflitos e injustias ambientais.

mara ert mansur


Mestre pelo programa de Ps Graduao em Sociologia e Antropologia da UFRJ (PPGSA). Possui experincia na rea de Sociologia com nfase
em Sociologia do Trabalho, destacando o curso de seis meses com diploma
em polticas do trabalho e globalizao no programa ENGAGE, pela Global
Labour University em 2011. Em 2013 e 2014 atuou como pesquisadora no
projeto Direitos Humanos e Indstria Extrativa, coordenado pela organizao
Justia Global. Participou da organizao do Seminrio Internacional Carajs
30 anos, atravs de sua vivencia com a rede Justia nos Trilhos. Atualmente
Secretria Operativa da Articulao Internacional dos Atingidos pela Vale S.A.

odrigo alles p. antos


Professor Adjunto da Universidade Federal Fluminense (UFF) e Coordenador do Grupo de Pesquisa Poltica, Economia, Minerao, Ambiente e
Sociedade (PoEMAS). Doutor em Cincias Humanas (Sociologia) pela UFRJ e
atua nas reas de Sociologia Econmica e do Desenvolvimento, com nfase
em redes globais de produo, minerao e siderurgia.

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