ReformaurbanaeEstatutodaCidade

Jos Roberto Bassul

A cidade no apenas uma linguagem, mas uma prtica.

Henri Lefebvre

Introduo
A dificuldade do acesso terra tem sido fator determinante de carncias e desigualdades sociais.
Nas cidades, os altos preos do solo urbanizado determinam a segregao populacional por
estratos de renda e impem nus sociais inversamente proporcionais capacidade de pagamento
de quem os suporta. Obrigados a buscar alojamento em reas distantes e precariamente providas
de servios pblicos, so exatamente os mais pobres os que arcam com os custos mais elevados
de transporte e de acesso a bens e servios urbanos.
Ainda no sculo XVIII, Jean-Jacques Rousseau definia a importncia da terra como fator de
injustia social: "O primeiro que, cercando um terreno, lembrou-se de dizer: "Isto me pertence",
foi o verdadeiro fundador da sociedade civil; de que guerras, crimes e tragdias teria poupado ao
gnero humano aquele que, arrancando as cercas e atulhando os fossos, tivesse gritado aos seus
semelhantes: "Guardai-vos de escutar este impostor. Estais perdidos se vos esqueceis de que os
frutos a todos pertencem e a terra no de ningum" (Rousseau, 1989).
Embora o transcurso de mais de dois sculos tenha modificado muitos aspectos das relaes
sociais, estas ainda so em grande parte determinadas pelas causas de iniqidade identificadas
por Rousseau. Se a propriedade fundiria dividiu os homens, hoje divide as cidades e exclui
aqueles que as fizeram e nelas buscam abrigo. Mesmo aps a Revoluo Industrial, quando o
papel de protagonista da riqueza migrou da terra para as mquinas e fbricas e, mais
recentemente, no curso da revoluo informacional, para o conhecimento e a tecnologia, a
questo fundiria urbana remanesce como tema central das preocupaes dos que sofrem e
enfrentam a injustia social.
No Brasil, a luta pela chamada "reforma urbana" nasceu do abismo que divide os espaos (s
vezes contguos!) reservados aos ricos e aos pobres em nossas cidades. Segundo Ermnia
Maricato, o Movimento pela Reforma Urbana surgiu "de iniciativas de setores da igreja catlica,
como a CPT - Comisso Pastoral da Terra", que se dedicava assessoria da luta dos trabalhadores
no campo e passou, a partir de uma primeira reunio realizada no Rio de Janeiro, no final dos
anos 1970, a promover encontros destinados a "auxiliar a construo de uma entidade que
assessorasse os movimentos urbanos" (Maricato, 1997). As entidades e associaes que se
articularam desde ento obtiveram, em meados de 2001, a aprovao de uma lei federal, o
Estatuto da Cidade, capaz de municiar a reforma urbana em muitos de seus propsitos.
Aprovado aps doze anos de tramitao, o Estatuto da Cidade (Lei N .257, de 10 de julho de
2001) oferece aos governos municipais e aos movimentos sociais um conjunto expressivo de
instrumentos que, na prtica, buscam materializar o "direito cidade" (Lefebvre, 1969), definido
na prpria lei como "o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes"2.
Ainda que mecanismos legais isoladamente no sejam capazes de transformar estruturas
sociais, o Estatuto da Cidade pode ser especialmente til para a imensa e interminvel tarefa de
reduzir o "apartheid social" expresso nas cidades brasileiras. Neste texto, pretende-se historiar o
processo de elaborao da nova lei, relacionando seu contedo com as reivindicaes vinculadas
ao projeto poltico da reforma urbana.
Urbanizao e Reforma Urbana
Determinado, em seu perodo de maior intensidade, pela "hegemonia do setor industrial, um
desdobramento do chamado modelo de substituio de importaes" (Schmitd e Farret, 1987),
nosso processo de urbanizao elevou drasticamente a demanda por empregos, moradia e
servios pblicos nas reas urbanas, que j abrigam quatro em cada cinco brasileiros. A partir da
crise mundial de 1929, que alcanou o ciclo do caf paulista e empurrou grandes contingentes de

desempregados em direo s cidades, passando pelos efeitos da 2 Guerra Mundial no estmulo

produo fabril, at o final da dcada de 70 do sculo XX, caracterizada por grandes investimentos
pblicos em infra-estrutura de transportes e comunicaes, o Brasil foi marcado por um processo
de concentrao progressiva e acentuada da populao em ncleos urbanos (Chaffun, 1996).
Embora, nos ltimos vinte anos, as taxas de crescimento demogrfico tenham arrefecido e o vetor
do incremento populacional tenha se deslocado das reas centrais para as periferias das regies
metropolitanas, bem como para as cidades mdias, a precariedade das condies de vida de
grandes contingentes da populao ainda constitui caracterstica comum, e crescente, em todas as
grandes concentraes urbanas no Brasil.
Cada vez mais agudas, as carncias urbanas ensejaram a formao de grupos de presso
organizados, conhecidos por "movimentos sociais urbanos", que passaram a exigir providncias do
poder pblico e marcaram o cenrio metropolitano nos anos 1970 e 80. Operada em dois planos
o dos embates sociais e polticos no territrio concreto da cidade e o da construo de direitos
formalmente reconhecidos, a reforma urbana tem desde ento enfrentado reaes tanto no
mbito de interesses patrimoniais contrariados quanto no contexto de posies ideolgicas
conservadoras. No entanto, como reconheceu Ana Clara Ribeiro ao enfatizar a importncia das
lutas sociais para a "permanncia do iderio da reforma urbana", a compreenso desse processo
histrico "pode se tornar mais completa quando so considerados o nvel jurdico e as
transformaes, em curso, na administrao urbana" (Ribeiro, 1993).
Reforma Urbana e Constituio
Em meio a muitos fracassos, h conquistas a comemorar. No tocante materializao jurdica do
princpio da "funo social da propriedade", por exemplo, a proposta da reforma urbana culminou
na Assemblia Nacional Constituinte, instalada em 1986. Embora presente em todas as
constituies brasileiras desde a de 1934, o princpio da "funo social", especialmente no tocante
propriedade urbana, somente encontrou uma definio consistente na Constituio de 1988,
que, no art. 182, 2, estabeleceu: "A propriedade urbana cumpre sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor".
Nos termos do que expressou Edsio Fernandes: "O direito de propriedade imobiliria urbana
assegurado desde que cumprida sua funo social, que por sua vez aquela determinada pela
legislao urbanstica, sobretudo no contexto municipal. Cabe especialmente ao governo municipal
promover o controle do processo de desenvolvimento urbano, atravs da formulao de polticas
de ordenamento territorial nas quais os interesses individuais dos proprietrios de terras e
construes urbanas necessariamente coexistam com outros interesses sociais, culturais e
ambientais de outros grupos e da cidade como um todo" (Fernandes, 2002).
Durante o processo de elaborao da nova Constituio, que admitiu regimentalmente a
apresentao de propostas de iniciativa popular, entidades sociais e profissionais, integradas no
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, levaram ao Congresso Nacional uma emenda popular
que conseguiu angariar 160 mil assinaturas (Maricato, 1997). (Segundo o Jornal da Constituinte3,
"foi apresentada emenda popular sobre a reforma urbana, com 131 mil assinaturas, patrocinada
pelas Federaes Nacional dos Engenheiros e Nacional dos Arquitetos e pelo Instituto de
Arquitetos do Brasil").
A organizao poltica do Movimento surtiu efeito. Ainda que em termos nem sempre coincidentes
com o que propunha a emenda popular da Reforma Urbana, a Constituio de 1988 4, como se
disse, marcou a introduo dessa temtica na histria constitucional brasileira. A chamada Lei
Maior passou a tratar de "direito urbanstico" (art. 24, I) e dedicou um captulo especfico
"poltica urbana" (arts. 182 e 183). Esses ltimos dispositivos destinam-se, fundamentalmente, a
exigir da propriedade urbana, e da prpria cidade, o cumprimento de sua "funo social". Para
tanto, o texto constitucional elegeu o plano diretor municipal como paradigma dessa obrigao (o
que no estava proposto na emenda popular), mas represou sua eficcia ao remeter a aplicao
das penalidades institudas regulamentao em lei federal exigncia agora suprida pelo
Estatuto da Cidade .
Segundo registro de Grazia de Grazia, os "princpios fundamentais" que orientaram a emenda
popular bem como as aes do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), criado a partir da
promulgao da nova Constituio, foram:

- Direito Cidade e Cidadania, entendido como uma nova lgica que universalize o
acesso aos equipamentos e servios urbanos, a condies de vida urbana digna e ao
usufruto de um espao culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, em uma
dimenso poltica de participao ampla dos habitantes das cidades na conduo de
seus destinos.
- Gesto Democrtica da Cidade, entendida como forma de planejar, produzir, operar, e
governar as cidades submetidas ao controle e participao social, destacandose como
prioritria a participao popular.
- Funo Social da Cidade e da Propriedade, entendida como a prevalncia do interesse
comum sobre o direito individual de propriedade, o que implica o uso socialmente justo e
ambientalmente equilibrado do espao urbano (Aa. Vv. 1990).

J na sntese de Ermnia Maricato, eram os seguintes os "objetivos" da emenda popular da

Reforma Urbana:
- Em relao propriedade imobiliria urbana-instrumentos de regularizao de
reas ocupadas. Captao de valorizao imobiliria. Aplicao da funo social da
propriedade. Proteo urbanstica, ambiental e cultural.
- Em relao poltica habitacional-programas pblicos habitacionais com finalidade
social. Aluguel ou prestao da casa prpria proporcionais renda familiar. Agncia
nacional e descentralizao na gesto da poltica.
- Em relao aos transportes e servios pblicos-natureza pblica dos servios sem lucros,
com subsdios. Reajustes das tarifas proporcionais aos reajustes salariais. Participao dos
trabalhadores na gesto do servio.
- Em relao gesto democrtica da cidade-conselhos democrticos, audincias
pblicas, plebiscitos, referendo popular, iniciativa legislativa e veto s propostas do
legislativo (Maricato, 1997).

Como se ir perceber mais adiante, se confrontarmos as diretrizes e os instrumentos

efetivamente includos na nova lei, vamos verificar que, talvez exceo de algumas
propostas mais estritamente relacionadas poltica habitacional e aos transportes urbanos,
as teses da emenda popular, quando no encontraram abrigo na prpria Constituio, foram
agora encampadas pelo Estatuto da Cidade.
Antecedentes
Na verdade, a idia de instrumentalizar a gesto urbana por meio de uma legislao especfica
precede a "constitucionalizao" do tema, ocorrida em 1988, e o movimento poltico-social
estruturado a partir do final da dcada de 1970. Ainda em 1963, no contexto efervescente das
"reformas de base" propostas durante o governo Joo Goulart, realizou-se o Seminrio de
Habitao e Reforma Urbana, coordenado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). O relatrio
final desse encontro, conhecido como "Seminrio do Quitandinha", hotel em Petrpolis (RJ) que o
sediou, incluiu a seguinte proposta: "Que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso
Nacional corporificando os princpios de Poltica Habitacional e de Reforma Urbana aprovados neste
seminrio" (Serran, 1976). O documento chegava a descrever, detalhadamente, o contedo da lei
reclamada.
A reivindicao do Quitandinha levou vinte anos para ser atendida e, mesmo assim, o resultado foi
pouco animador. Em 1983, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o projeto de Lei N
775, espcie de "pai" do Estatuto da Cidade. Nascida no antigo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano, e caracterizada por "um certo excesso de centralismo" (de Grazia,
2002) que fragilizava o papel dos municpios, a proposta buscava dar materialidade jurdica ao
princpio da funo social da propriedade e estabelecia diretrizes e instrumentos para a poltica
urbana.
Eram tempos de regime militar. A Constituio da poca, de 1967/69, alm de caracterizar-se pelo
perfil autoritrio, ignorava a natureza j predominantemente urbana do Brasil. A nica vez em que
mesmo a palavra "urbana" aparecia no texto constitucional era para referir-se, no captulo do

sistema tributrio, ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, o IPTU 5. Foi,
portanto, uma indiscutvel ousadia a elaborao daquele projeto. A reao dos setores
conservadores da sociedade, e da prpria base parlamentar governista, foi imediata e sustou a
tramitao da proposta, que nunca chegou a ser votada.
H, contudo, uma importante parcela de xito no pioneirismo daquele texto. A partir dele, vrios
institutos de direito urbanstico presentes, h muitas dcadas, no ordenamento de pases como
Itlia, Espanha, Portugal, Frana e Alemanha, por exemplo (Pinto, 2001) passaram a freqentar
o debate jurdico no Brasil.
Estatuto da Cidade: aspectos da tramitao legislativa
Aps a promulgao da nova Constituio, que marcou a introduo da temtica urbana na
histria constitucional brasileira, vrios projetos de lei foram apresentados com o objetivo de
assegurar efeito aos dispositivos referentes questo urbana. Todos de iniciativa parlamentar.
curiosa a contradio: se, no regime autoritrio, o governo enviou ao Congresso uma proposta
progressista, que mereceu a ira de sua prpria base conservadora de sustentao, na democracia
restaurada o Poder Executivo optou pela omisso.
No aconteceu o mesmo entre os congressistas. Oriundos de vrios partidos, dezesseis projetos
foram formulados. Com maior ou menor abrangncia (apenas cinco abordaram a questo como lei
de carter geral), as propostas tinham razovel campo de convergncia e denotavam a
importncia social que a temtica urbana passou a ensejar. No processo legislativo, ganhou
evidncia o projeto de lei do Senado N 181, de 1989, autodenominado "Estatuto da Cidade", de
autoria do senador Pompeu de Sousa, falecido em 1991. Aps doze anos de tramitao que de
um lado frustaram muitas expectativas (j que os municpios careciam de instrumentos de
gesto), mas de outro aprimoraram o projeto , a lei proposta foi aprovada por unanimidade.
Preliminarmente, convm perceber e examinar a aparente contradio entre a dificuldade que a
nova lei enfrentou em sua longa tramitao e a unanimidade que, ao final, e sem perda de
contedo, o texto granjeou. De incio, tanto quanto ocorrera com o projeto N 775, de 1983, o
Estatuto da Cidade sofreu resistncias do empresariado conservador. Aos olhos de grande parte
desse setor, era um texto "de esquerda" estatizante e burocrtico . Essa percepo
determinava as marchas e contra-marchas que confluam para o alongamento dos prazos.
No curso do tempo, contudo, o segmento poltico que reagia ao projeto passou a v-lo no mais
como uma proposta "socializante", mas como uma lei til ao capitalismo desenvolvido. Afinal, o
combate reteno ociosa de terrenos urbanos, por exemplo, serve ao interesse pblico, mas
igualmente atende a um dos princpios da iniciativa privada: maior oferta de "matria-prima", na
expresso usada por Rodrigo Lefvre ao analisar o papel dos terrenos na formao dos preos
imobilirios (Lefvre, 1979). Do mesmo modo, a adoo de instrumentos jurdicos inovadores com
vistas regularizao fundiria, que propiciam compensaes adequadas aos proprietrios de
terrenos objeto de ocupaes ilegais, pode ser til a comunidades faveladas, mas igualmente
concilia interesses conflitantes.
Sobretudo em uma poca em que as atividades capitalistas tm se pautado pelas exigncias da
competio global, o que envolve a prpria cidade como "produto" a ser oferecido no mercado
mundial da atrao de investimentos, a expresso urbana das polticas de excluso promovidas
pela avidez do prprio capital torna-se para o grande empresariado urbano, se no uma ofensa
tica condio humana, como perceberiam as conscincias mais sensveis, ao menos um fator de
"desvantagem competitiva". Assim, ainda que distante dos aspectos que movem a atitude poltica
pautada pelo iderio da justia social, os representantes do grande capital, urbano e privado,
passaram a interessar-se por cidades menos fragmentadas socialmente, ambientalmente
sustentveis e mais eficazes na universalizao dos servios pblicos essenciais.
Trata-se, convm perceber, de uma conduta ambgua e contraditria, no apenas porque se volta
contra as conseqncias advindas da prpria maneira predatria com que se pautou a acumulao
capitalista nas cidades brasileiras, mas, especialmente, porque o atual estgio de desenvolvimento
do capitalismo, baseado na agregao de tecnologia, ceifa empregos e multiplica a misria. Nas
palavras de Tarso Genro, a economia global "se organiza com altos padres de produtividade, com
um crescente agregado de composio orgnica do capital (capital morto), que torna carssima a
criao de novos postos de trabalho (...) tendo, como pano de fundo, a diminuio dos gastos de
natureza social do Estado, o que impulsiona ainda mais as condies de misria em que vegeta a
maior parte da humanidade" (Genro, 1994).

Assim, esturio da sinceridade ideolgica de uns e do pragmatismo empreendedor de outros, o

Estatuto de Cidade logrou a unanimidade em sua ltima votao, ocorrida no dia 18 de junho de
2001 no Plenrio do Senado Federal. E, de fato, pode ser proveitoso para diversos
agentes sociais ou econmicos, pblicos ou privados intercorrentes no processo de
urbanizao.
No foi simples, contudo, como relata Grazia de Grazia, a tramitao do projeto (de Grazia, 2002),
especialmente na Comisso de Economia, Indstria e Comrcio da Cmara dos Deputados, onde
prevaleceu, por sete longos anos, a reao contrria liderada pelo deputado Luiz Roberto Ponte,
ligado Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC). Somente com o afastamento desse
parlamentar que, sendo suplente, teve que ceder o mandato ao seu titular, o projeto comeou
efetivamente a tramitar. Pressionado ento por parlamentares da oposio, com destaque para o
Deputado Nilmrio Miranda, e pelo Frum Nacional de Reforma Urbana, o novo relator, Deputado
Pauderney Avelino props a aprovao do projeto em outubro de 1997. O Estatuto seguiu ento
para a Comisso dos Direitos do Consumidor e Meio Ambiente, onde o texto foi mais
tranquilamente aprovado aps o acrscimo do instituto do "Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana", proposto pela Comisso.
O passo seguinte foi a Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, onde o papel do deputado
Incio Arruda foi de especial importncia para a obteno de um quase consenso para o seu
relatrio, que aprimorou o texto em muitos pontos relevantes como, por exemplo, na vinculao
das leis oramentrias municipais ao plano diretor. Apenas um parlamentar, o deputado Adolfo
Marinho, deixou de aprovar a proposta sem, contudo, rejeit-la: absteve-se apresentando um
"voto em separado".
Na ltima comisso a deliberar na Cmara dos Deputados, a de Constituio e Justia, o projeto,
relatado favoravelmente pelo deputado Inaldo Leito, foi aprovado com algumas polmicas,
especialmente as conduzidas por representantes de igrejas evanglicas que viam exatamente no
Estudo de Impacto de Vizinhana uma ameaa instalao de templos. Aps a negociao da
redao desse dispositivo, o texto foi aprovado. Esperava-se ento que a proposio voltasse ao
Senado para a deliberao final. No entanto, valendo-se de um dispositivo regimental, alguns
deputados ligados ao setor imobilirio apresentaram requerimento para que o Plenrio da Cmara
fosse chamado a deliberar. O requerimento, contudo, foi derrotado e o projeto seguiu, como se
esperava, para a manifestao final do Senado, onde, doze anos antes, fora apresentado. A, sob a
relatoria do senador Mauro Miranda, obteve a unanimidade dos votos, muitos deles objeto de
declaraes e discursos de aclamao.
Urbanizao: aspectos da acumulao capitalista
H, no processo de urbanizao, uma especificidade que talvez devesse receber maior ateno das
pesquisas acadmicas e dos movimentos polticos e sociais. As cidades tm sido apresentadas,
comumente, como lugar de concentrao de riquezas e tragdias; como obra do esforo coletivo
que resulta em proveito de poucos; como ambiente da segregao que desenha o mapa da
desigualdade social. Tm sido vistas, tambm, como lugar do "encontro" (Lefebvre, 1969), como
espao de formao e, agora, no curso da globalizao tecnolgica, de "renascimento do sentido
de Nao" como percebeu o gegrafo Milton Santos, cuja vida dignificou o Brasil e os
brasileiros .
So abordagens necessrias. Mas h tambm, na economia urbana, na lgica econmica da
formao das cidades, um mecanismo to injusto eticamente que deveria merecer repdio
generalizado, mesmo daqueles que professam ideologias antagnicas. Ou no ser verdade que
tanto socialistas quanto capitalistas deveriam rejeitar um processo de formao de riquezas que
pode prescindir tanto de trabalho quanto de capital?
Pois, na cidade, se parte da acumulao acontece da forma tradicional (pela agregao de valores
decorrentes dos clssicos fatores de produo), fartas riquezas se formam e se robustecem sem
que haja o investimento de um centavo de capital nem a dedicao de um minuto de trabalho.
No nos referimos aqui acumulao particular, privada, de riquezas produzidas pelo trabalho
coletivo. J se conhecem bem os mecanismos de formao da renda fundiria urbana. Na cidade,
"quase todo o valor da terra resulta mais do trabalho coletivo que do esforo individual" (Brown e
Smolka, 1997) dos proprietrios. Mas, nesse caso, no obstante a evidente iniqidade, h trabalho
gerando riqueza, ainda que injustamente distribuda.

No se trata, igualmente, dos lucros da incorporao imobiliria, que realiza rendas sem que haja
correspondncia direta com os custos de produo. Como se sabe, diferentemente do que ocorre
nos demais setores produtivos, que formam preos pela agregao dos custos acrescidos da
expectativa de remunerao do capital, a incorporao imobiliria determina seus preos pelo
caminho inverso. Primeiro estabelece o valor mximo que o mercado se dispe a pagar pelo
imvel a ser produzido para, s ento, verificar em que custos pode incorrer. Qualquer economia
na cadeia produtiva, ao invs de resultar em menor preo, propicia maior lucro. Mas, nesse caso,
apesar das vantagens injustificadas, h capital investido, ainda que excessivamente remunerado.
Pior que todas essas distores a formao de fortunas sem que o beneficirio tenha sequer que
recorrer chamada especulao imobiliria (no sentido da apropriao privada do esforo
coletivo) ou aos fartos lucros da incorporao. Pois basta haver um acrscimo de rea edificvel,
ou uma alterao do uso originalmente permitido, para que patrimnios particulares se elevem
bruscamente. Nem o alargamento do direito de construir nem o novo uso autorizado precisam ser
efetivamente utilizados para que se opere o milagre da multiplicao patrimonial, verdadeiro
enriquecimento sem causa.
Afinal, se no capital nem trabalho, qual o "fator de produo" que realiza essa mgica?
Chama-se outorga de direito. E quem outorga direito? O art. 1 da Constituio responde: "Todo
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio." Ora, a populao municipal, titular do direito, deveria ser tambm
beneficiria dele. Mas no o que tem ocorrido nas cidades brasileiras, onde ainda predomina,
com poucas excees, a arcaica concepo individualista da propriedade.
Nesse sentido, merece relevo um dos instrumentos que, embora j existisse em algumas leis
municipais, ganha maior aplicabilidade, vez que sua incorporao em lei federal, como "norma
geral", reduz as possibilidades de contestao judicial, como de resto passa a ocorrer com os
demais instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade. Trata-se da "outorga onerosa do direito de
construir e da alterao de uso", cujo contedo, sintetizado adiante, constitui "regramento
estabelecido para o direito de construir" (Pinho e Bruno Filho, 2002). A esse respeito convm
lembrar que integram o patrimnio dos entes pblicos tantos os bens quanto os "direitos" a eles
pertencentes. Desse ponto de vista, o direito de construir "exercido acima do coeficiente bsico
adotado"6, que s pode ser autorizado pelo municpio e, portanto, a ele pertence, no pode ser
oferecido gratuitamente ao particular tanto quanto no poderia s-lo um bem municipal.
Espera-se que a partir de agora o patrimnio pblico constitudo pelos "direitos", e no s pelos
bens, que pertencem ao poder pblico deixe de ser, como tem sido, apenas frudo
economicamente pelos proprietrios imobilirios e possa resultar em proveito coletivo.
Estatuto da Cidade: contedo e possibilidades
No Estatuto da Cidade, o objetivo da poltica urbana (ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade) pode ser traduzido em quatro grupos de propsitos: promover a gesto
democrtica das cidades; oferecer mecanismos para a regularizao fundiria; combater a
especulao imobiliria; e assegurar a sustentabilidade ambiental, social e econmica dos ncleos
urbanos.
Nesse sentido, para implementar as diretrizes gerais da poltica urbana (garantia do direito a
cidades sustentveis; participao popular; cooperao entre agentes pblicos e privados;
planejamento do desenvolvimento das cidades; proteo do meio ambiente natural e do
patrimnio cultural; produo de bens e servios nos limites da sustentabilidade ambiental;
recuperao pelo poder pblico de investimentos que tenham resultado na valorizao imobiliria,
entre outras), o projeto utiliza os seguintes instrumentos principais:

1) gesto democrtica: dever ocorrer por meio da ao de conselhos de poltica

urbana, da iniciativa popular de leis e da realizao de debates, audincias e
consultas pblicas para a aprovao e a implementao dos planos diretores e das
leis oramentrias;
2) plano diretor: obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes e referncia
para o cumprimento da funo social da propriedade (art. 182, 1 e 2, da CF), o
plano diretor passa a ser exigido tambm para cidades integrantes de reas de especial
interesse turstico, para aquelas influenciadas por empreendimentos ou atividades com

significativo impacto ambiental e para as que pretendam utilizar os instrumentos do

Estatuto;
3) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios: a ociosidade de vastas extenses
de terrenos urbanos j dotados de infra-estrutura responsvel por deseconomias como a
elevao dos custos de prestao dos servios pblicos e a sobrevalorizao fundiria.
Previsto no art. 182, 4, da Constituio, como primeira penalidade pela reteno ociosa
de terrenos, esse dispositivo carecia de regulamentao em lei federal para tornar-se
aplicvel;
4) IPTU progressivo no tempo: segunda sano prevista na seqncia do 4 do art. 182,
para combater a ociosidade de terrenos urbanos, o IPTU progressivo no tempo ser
aplicado aos proprietrios que descumprirem a primeira penalidade, pelo prazo de cinco
anos, com progresso da alquota, limitada ao dobro de um exerccio para outro, at o
mximo de 15%;
5) desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica: trata-se da ltima das
penalidades constitucionais previstas no captulo da poltica urbana. Torna a
desapropriao de imveis urbanos ociosos semelhante que ocorre para fins de reforma
agrria;
6) usucapio especial: a usucapio especial de imvel urbano de propriedade particular
constitui dispositivo auto-aplicvel da Constituio. O Estatuto da Cidade, contudo, amplia
a possibilidade de iniciativa para a usucapio coletiva, o que pode facilitar a regularizao
fundiria de reas urbanas de difcil individualizao, como as favelas;
7) concesso de uso especial para fins de moradia: instrumento inovador, permite que
imveis pblicos ocupados h mais de cinco anos sem oposio tenham a posse
regularizada de maneira assemelhada aos casos de usucapio de imveis particulares,
mas sem transferncia da propriedade. O dispositivo foi vetado pelo presidente da
Repblica, mas reposto pela Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001, que
limita a fruio do benefcio aos que satisfaziam as condies da lei na data de 30 de
junho de 2001;
8) direito de superfcie: permite a transferncia, gratuita ou onerosa, por escritura
pblica, do direito de construir sem que este alcance o direito de propriedade do terreno.
Torna mais flexvel a utilizao de terrenos urbanos;
9) direito de preempo: assegura preferncia ao poder pblico na aquisio de imveis
urbanos desde que, devidamente notificado pelo proprietrio, manifeste o interesse pela
compra, no prazo de trinta dias, findo o qual o direito deixa de prevalecer. Objetiva
permitir a formao de estoque de terras pblicas sem a necessidade de procedimentos
de desapropriao;
10) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso: consiste na
possibilidade de o municpio estabelecer determinado coeficiente de aproveitamento dos
terrenos a partir do qual o direito de construir excedente deve ser adquirido do poder
pblico. O mesmo dever ocorrer quando o uso for alterado e resultar na valorizao do
imvel;
11) operaes urbanas consorciadas: permitem um conjunto de intervenes e medidas,
consorciadas entre poder pblico e iniciativa privada, com vistas a alcanar
transformaes urbansticas de maior monta. No mbito das operaes, o direito de
construir pode ser expresso em certificados de potencial adicional de construo, vendidos
em leilo ou utilizados para o pagamento de obras;
12) transferncia do direito de construir: faculta o exerccio desse direito em imvel
distinto do que originalmente o detinha. Mecanismo til para a implantao de
equipamentos urbanos (reduz os custos de desapropriao), para a preservao do
patrimnio histrico e cultural e para a regularizao de reas ocupadas por populao de
baixa renda;

13) estudo de impacto de vizinhana: documento tcnico a ser exigido, com base em lei
municipal, para a concesso de licenas e autorizaes de construo, ampliao ou
funcionamento de empreendimentos ou atividades que possam afetar a qualidade de vida
da populao residente na rea ou nas proximidades.
14) consrcio imobilirio: poder ser constitudo nos imveis alcanados pela obrigao de
parcelar, construir ou utilizar. O proprietrio transfere seu imvel ao Poder Pblico e
recebe como pagamento, aps a realizao das obras, unidades imobilirias urbanizadas
ou edificadas.

Plano Diretor
Se o Estatuto da Cidade uma "caixa de ferramentas" disposio dos municpios, a "chave" para
abri-la, na metfora de Raquel Rolnik, o plano diretor. Esse instrumento de planejamento,
desmoralizado pela "crena nos milagres do planejamento" (Rolnik, 1997), que, especialmente nos
anos 1970, pautou a idia de que a formulao de uma poltica urbana deveria ocorrer no mbito
de uma esfera tcnica da administrao pblica, sequer constava da emenda popular da Reforma
Urbana. No entanto, em decorrncia dos embates do processo constituinte, no apenas ressurgiu,
como passou a constituir referncia para o cumprimento da funo social da propriedade urbana e
agora, nos termos do art. 40, 1, do Estatuto da Cidade, para a elaborao das leis
oramentrias municipais; o que d a medida de sua importncia para a gesto das cidades.
Arena democrtica para a qual certamente convergiro opinies conflitantes, o processo de
elaborao (ou de reviso, para os muitos casos em que a lei j existe) do plano diretor dever,
em primeiro lugar, respeitar as peculiaridades locais. No h, nem deve haver, modelos tcnicos
capazes de aambarcar a heterogeneidade de nossas localidades urbanas. A cada qual caber,
assim, examinar criticamente as diversas abordagens possveis e valer-se daquelas, ou inventar
outras, que melhor servirem s suas realidades especficas.
Em segundo lugar, sempre de acordo com os contextos locais mais ou menos uniformes, mais
ou menos complexos , devem ser buscados mecanismos de reflexo e expresso que permitam
conhecer tanto as demandas de carter mais especfico e comunitrio quanto aquelas de natureza
mais abrangente. Se os representantes de um bairro, por exemplo, tiverem contato tambm com
as demandas de outros, tender a prevalecer uma percepo coletiva sobre a viso fragmentada
da cidade. O processo participativo obter maior legitimidade. O plano diretor, em resumo, ir
permitir no que seja retirado do Estatuto da Cidade o proveito social que a nova lei oferece .
Concluso
Resta a pergunta essencial: com o Estatuto da Cidade a qualidade da vida urbana no Brasil vai
melhorar? No necessariamente. Se verdade que faltavam instrumentos para que as cidades
pudessem cumprir sua funo social, tambm verdade que instrumentos legais no bastam. Ao
lado da lei, sero importantes, de um lado, a organizao popular e, de outro, a conduta poltica
da gesto municipal.
Queiramos ou no, as transformaes da economia globalizada passaram a exigir um novo padro
de comportamento para os gestores urbanos. A velha poltica de clientela, ainda predominante no
Brasil, passa a ser perniciosa no apenas em relao formao da cidadania, mas tambm no
que se refere ao prprio xito da administrao pblica. Num ambiente econmico ferozmente
competitivo e socialmente perverso em que a tecnologia e o conhecimento substituem os
capitais tradicionais, inclusive o fundirio, e promovem a massificao do desemprego , a
circunstncia do clientelismo adia, e at impede, a substncia do desenvolvimento.
Entretanto, a diferena positiva na mudana dos padres de gesto no estar em negar a
revoluo tecnolgica que se encontra em marcha, mas em saber promov-la sob preceitos ticos
e dirigi-la para a democratizao dos seus benefcios. E exatamente nas cidades que isso pode
acontecer.
Se abrigam mais de 80% dos brasileiros, pode-se inferir que as cidades abrigam tambm a maior
parte da pobreza do Brasil. E a concentrao fsica, prpria das ocupaes urbanas, expe mais
claramente a tragdia da concentrao da renda nacional. Porm, de outra parte, o territrio
urbano real, mais que o territrio virtual da poltica econmica, pode fornecer a chave do enigma:
como reduzir-se a desigualdade social numa economia que, antes de estreitar o abismo da

distribuio da renda nacional, passou a agrav-lo pela incorporao de tecnologias inovadoras e

pela adoo dos preceitos da globalizao competitiva?
Investir na democratizao do acesso a condies condignas de vida urbana, mais que uma
bandeira da luta poltica, constitui atalho indispensvel para um projeto nacional de combate
pobreza minimamente sincero.Facilitar o acesso moradia, dotar as cidades de sistemas decentes
de transporte pblico, assegurar a prestao universal dos servios de abastecimento dgua e
esgotamento sanitrio, tirar crianas da rua e lev-las escola, qualificar os espaos comunitrios
com equipamentos e atividades orientadas de lazer e recreao so propostas factveis e
relativamente baratas. Resultam, afinal, numa forma eficaz de melhorar a partilha da renda
nacional.
Na verdade, a despeito dos graves problemas que lhes servem ao mesmo tempo de causa e
efeito, as cidades, quando geridas democraticamente, renem, como nenhum outro tipo de
agrupamento humano, condies culturais e materiais meios e modos capazes de propiciar a
elevao dos princpios ticos e dos padres de dignidade que devem alcanar as sociedades
organizadas. Carncias, alis, que tm manchado, com permanente atualidade, a sofrida histria
do Brasil.
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habitacional y Maestro (en curso) de planificacin urbana por la Universidad de
Brasilia. Consultor Legislativo del Senado Federal de Brasil,
Brasil. bassul@senado.gov.br
1

Lei N 10.257, de 10/7/2001 (Estatuto da Cidade). Dirio Oficial da Unio, Seo I

(Atos do Poder Legislativo). Edio N 133, de 11/7/2001.
2

ornal da Constituinte, edio N 13, p. 5, 30/8/1987, Braslia.

Senado Federal (2001). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de

outubro de 1988, Braslia: Senado Federal.
4

Senado Federal (1987). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 24 de

janeiro de 1967 (com a redao dada pela Emenda Constitucional n 1, de 17 de
outubro de 1969). Senado Federal, Constituio do Brasil e Constituies
Estrangeiras, Vol. I, Braslia:
5

Estatuto da Cidade, art. 28, caput.