Você está na página 1de 29

157

A Problemtica da Descentralizao:
o Caso da Repblica Democrtica do Congo

Patrcio Mangovo*
Resumo
Em frica, o fracasso do processo de (re)construo do Estado e a debilidade
dos mecanismos institucionais de integrao nacional levaram muito cedo as
comunidades subnacionais como locais a desafiar as soberanias autoritrias institudas pelos new comers. A dcada de noventa gerou a mudana daquele
registo, com destaque para a frica Central. A Repblica Democrtica do Congo
(ex-Zare) colocada no ranking dos failed states, serve hoje de laboratrio
experimental do sonho democrtico que as provncias congolesas sempre buscaram para afirmar a sua autonomia face ao poder central.
Palavras-chave: administrao do Estado, autonomia, descentralizao, provncia, Congo
Abstract
In Africa, the State-[re]building process failure and the debility of institutional
mechanisms of national integration have very early taken sub-national and local
communities to challenge the authoritarians sovereignties settled by the new
comers. In 1990, the registry changed, with special emphasize on Central Africa. The Democratic Republic of Congo (ex-Zare) ranked as a failed state,
is nowadays an experiment laboratory for the democratic dream fought for by
Congolese provinces in order to affirm their autonomy in front of the central
power.
Keywords: state administration, decentralisation, autonomy, province, Congo
* Mestre em Cincia Poltica Cidadania e Governao pela ULHT

A Problemtica da Descentralizao

A Repblica Democrtica do Congo (ex-Zaire) foi h tempos


atrs considerada um gigante africano. Contudo, a transio democrtica (desde 1990) difcil afetou as tentativas da descentralizao1
ao nvel subnacional e local. A conceo de um Estado descentralizado assente numa administrao autnoma das suas comunidades e
populaes conheceu muitos sobressaltados, isto , se por um lado
a instaurao de um regime poltico autoritrio desde a dcada de 60
evoluiu para um centralismo estatal asfixiante durante cerca de trs
dcadas, por outro lado, os conflitos armados que alastraram desde
1996 desencadearam uma guerra civil confrontando o governo central
a vrios movimentos rebeldes, que colocaria o pas perto do colapso
nacional e deixou as provncias sua custa.
Em 2003, com a instaurao do governo de transio para a III Repblica, numa poca em que os mecanismos de mercado da economia
neoliberal exigem o recuo do Estado pela sua privatizao e delegao
da autoridade para os nveis infraestaduais no quadro da economia
global, esto em curso reformas tendentes implementao de uma
administrao descentralizada ao nvel local e politicamente autnoma
para as provncias. Contudo, as estratgias neste sentido tiveram as
suas energias nos equilbrios alcanados na dinmica interna do pas
e pela influncia dos parceiros tanto regionais como internacionais2 da
ajuda pblica ao desenvolvimento. Se uma administrao autnoma
assente no princpio da descentralizao pode assegurar a legitimidade
das instituies polticas subnacionais e locais atravs dos dirigentes
eleitos, espera-se maior envolvimento dos cidados junto a ela e a
consequente satisfao das suas necessidades basilares. De facto, a
Constituio promulgada em 2006 adotou a descentralizao e o regionalismo poltico com o objetivo de criar os centros de estmulo para
o reforo da autoridade poltica legtima atravs de rgos representativos eleitos pelas populaes e dotados de recursos e competncias
1.

2.

A descentralizao (e suas dimenses poltica, administrativa e financeira) est no


centro das polticas decorrentes do pacote sobre a boa governao que muitos pases
em via de desenvolvimento adotaram nas suas reformas dos aparelhos nacionais para
o reforo da legitimidade popular vinda das suas comunidades. De facto, a observao
atenta demonstra tratar-se mais de um processo exgeno do que genuinamente endgeno (Otayek, 2007; Ligeois, 2008).
Existem parcerias que foram concludas entre instituies tanto regionais (PDMA Programa para o Desenvolvimento Municipal Africano) como internacionais (Unio Europeia no quadro de cooperao com os pases ACP; a PnUD; etc.) e os pases africanos
(por via dos seus ministrios) para efetivar as polticas sobre a descentralizao.

159

Patrcio Mangovo

160

prprias na prestao de servios aos seus interessados. Em funo


destas consideraes, questiona-se: como se organizam as provncias e
os entes descentralizados no contexto congols? Com base na pesquisa
documental, procura-se analisar a dinmica que a descentralizao da
administrao estadual congolesa conheceu nas suas linhas essenciais.
Aps uma aproximao terica, os pontos subsequentes vo inscrever
o debate sobre a evoluo das noes de descentralizao e autonomia
na realidade congolesa e as mudanas trazidas pela III Repblica.

1. Aproximao s noes de Descentralizao e Autonomia


O Estado moderno e contemporneo3 postulado na tradio weberiana como [uma] instituio distinta da sociedade, dotado de um
aparelho politico com pessoal especializado que tem como fim a gesto
do poder pelo cuidado da coisa pblica, o controlo do territrio e a regulao da convivncia civil mediante a elaborao e a aplicao das
leis e um uso da fora de coero (Demartis, 2002: 197).
Internamente, os modernos Estados soberanos podem assumir vrias formas de estruturao do poder poltico. A literatura jurdica e
poltico-constitucional tem apontado essencialmente duas formas: o
Estado unitrio expresso da unicidade do poder soberano e o
Estado composto ou federal expresso da pluralidade de soberania na ordem interna (Silva, 1996; Sousa & Matos; 2004; Lara, 2005;
Amaral, 1994; Munyengayi, 2008; Bruneau, 2009). Ambas as formas
tm as suas variantes. O Estado unitrio pode ser centralizado (Estado
unitrio simples), podendo admitir vrios nveis de descentralizao
administrativa (autarquias e regies administrativas) e poltica (regies
ou provncias autnomas); tambm o Estado composto conhece diversos modelos, nomeadamente a unio real, o Estado federal clssico,
o Estado federal de tipo cooperativo ou o Estado federal imperfeito
(Silva, 1996: 130; Sousa & Matos, 2004: 107-108). Exclumos desta
anlise o modelo de Estado federal porque as atuais provncias congolesas no dispem de constituies prprias. Interessa-nos apenas o
modelo unitrio pelo simples facto da literatura apontar para alguma
3.

O Estado moderno e contemporneo, enquanto modelo da organizao das sociedades


polticas africanas, uma realidade que emergiu desde meados do sculo XX. Capturado pela nova elite poltica, o poder poltico do novo Estado enfrentou e continua a
enfrentar as foras locais e provinciais (ou regionais) sobre as quais tem procurado
afirmar o seu poder supremo internamente.

A Problemtica da Descentralizao

inovao introduzida pela Constituio da Repblica Democrtica do


Congo votada em referendo em 2005 e promulgada em 2006. O nosso
esforo nesta tentativa leva-nos a cogitar sobre dois conceitos chaves:
a descentralizao e a autonomia.
O conceito de descentralizao ganhou reforos significativos nos
pases em via de desenvolvimento, embora se trate de um conceito
muito antigo na literatura sobre os factos polticos nos pases desenvolvidos e industrializados do Ocidente. A questo est no centro dos
interesses das naes Unidas e demais organizaes internacionais,
assim como na dinmica regional no continente africano e nos debates
internos dos prprios Estados africanos. Uma boa parte da literatura
infere ser uma soluo de difcil aplicao nestes pases onde, de facto,
foi mal apreendido e aplicado at atualidade (Shuku, 2005: 1). Contudo, aqui e acol, os casos revelam haver interesse dos governantes,
dos partidos polticos e da sociedade civil pela descentralizao.
A literatura existente sobre esta temtica no oferece quadros de
consensos doutrinrios e tericos na sua conceo e na sua prtica nos
pases em vias de desenvolvimento, um dilema incrustado entre as
presunes discursivas e a ao poltica dos governos. Para conseguirmos cartografar a imagem resultante, procedemos por uma aproximao s caractersticas da noo de descentralizao. Embora alguma
literatura procure balizar o discurso para integrar a autonomia (no sentido da soberania e autodeterminao) como consequncia da prtica da descentralizao, outros autores concordam em encar-la mais
como uma tcnica de organizao do prprio Estado do que como uma
realidade soberana e destacada do jugo estatal (Amaral, 1998; Otayek,
2007; Shuku, 2005; Kabamba, 2007). Para prender o real significado
da descentralizao, a literatura tem-na confrontado com noes afins,
nomeadamente, a centralizao e a desconcentrao. Segundo
Jean Rivero e Jean Waline, a centralizao o processo de concentrar o exerccio das funes administrativas (sobre todo o territrio
nacional) nas mos do Estado (Munyengayi, 2008). nesta situao,
Sousa & Matos (2004: 139) esclarecem-nos que a funo administrativa monoplio do Estado-administrao. Observa-se que o poder
de deciso cabe ao governo central cujos rgos se colocam no topo
das diversas reas administrativas, as quais no tm personalidade
jurdica. Os representantes do governo central nestas reas agem por
conta e em nome do poder hierrquico vindo de cima e ao qual esto

161

Patrcio Mangovo

162

subordinados. A concentrao implica que todas as decises so tomadas apenas por um nico rgo (o governo) de uma pessoa coletiva
(Estado) tpico da centralizao com concentrao. na relao entre
o centro e a periferia, refere Georges Vedel, tudo decido pelo centro
e nada delegado periferia (Munyengayi, 2008; veja-se Sousa &
Matos, 2004: 144-145). Os autores esclarecem ainda que a observao dos casos concretos aponta que s na teoria que esta categoria
acontece; mas, na prtica, existe centralizao com desconcentrao.
Aqui, o Estado a nica pessoa coletiva que exerce a funo administrativa, embora haja no seio seio uma repartio de competncias decisrias por vrios rgos desse Estado-administrao, tendo os agentes
da administrao local do Estado poderes essencialmente delegados.
Logo, retm-se que desconcentrao tem a ver com a repartio das
competncias dentro de cada pessoa coletiva por diversos rgos. Administrativamente, as estruturas locais desconcentradas encarregam-se de preservar os interesses do poder central nas zonas afastadas da
capital. As administraes locais criadas no so distintas do Estado e
constituem as unidades locais no seio das quais as decises so tomadas pelos funcionrios nomeados pelo poder central.
A descentralizao distingue-se da desconcentrao. Se esta uma
repartio por diversos rgos as competncias da prpria pessoa coletiva que o Estado, ou seja, uma a ordenao da centralizao, aquela
pressupe a diviso (horizontal ou vertical) das competncias entre
pessoas coletivas distintas, alm do Estado. Implica no apenas a mera
transferncia de competncia e poderes de deciso s entidades descentralizadas, mas tambm o reconhecimento de uma certa autonomia
aos seus destinatrios perante o poder central (Sousa & Matos, 2004:
141; Rivero e Waline, cit. por Munyengayi, 2008; Shuku, 2005; Amaral, 1994; Amaral; 1998). Alguns autores entendem que a descentralizao encontra-se frequentemente associada democracia, ou seja,
da eleio dos rgos pelas prprias comunidades emana um poder
deciso autnomo e legitimado pela populao e cujo exerccio visa
a totalidade ou parcialidade das matrias de interesse das respetivas
comunidades. Esta perspetiva postula que os entes descentralizados
no so simples circunscries geogrficas ou territoriais, mas constituem pessoas administrativas ou morais do direito pblico distintas
do Estado, com atributos jurdicos: tm o direito de elaborar e ter um
oramento autnomo, podem exercer prerrogativas de mbito pblico,

A Problemtica da Descentralizao

podem tomar decises no quadro das necessidades dos administrados.


Tal como os autores reconhecem, a descentralizao comporta vantagens, tais como (1) criar novos mecanismos de participao popular
na vida econmica, social, poltica e cultural, (2) assegurar, por via das
eleies das elites representativas das populaes, a vida da coletividade, aproximando os governantes aos cidados, (3) promover a participao dos cidados na democracia local, (4) poder de mobilizao dos
recursos locais e (5) fortalecer os programas de desenvolvimento na
base e responsabilizar os governantes pelo seu desempenho. Porm,
tambm lhe so apontadas desvantagens, nomeadamente (1) gerar
descoordenao no exerccio da funo administrativa, (2) propiciar o
abuso do poder discricionrio da administrao, (3) promover a proliferao dos centros de deciso e a fragmentao de patrimnios autnomos, (4) sobrepor as competncias e (5) gerar iniquidade de acesso
a bens e servios pblicos.
A descentralizao pode ser funcional (ou institucional designada
por devoluo de poderes) e territorial. A descentralizao funcional
a criao de pessoas coletivas pblicas para a prossecuo de determinados fins (institutos, associaes, etc.). Por sua vez, a descentralizao territorial pode ser administrativa ou poltica (at legislativa).
Administrativamente, a descentralizao manifesta-se pela atribuio de funes administrativas por entes descentralizados, enquanto
a descentralizao poltica consiste na atribuio de funes poltico-legislativas. A primeira opera na base da autonomia administrativa
e a segunda opera na base da autonomia poltica. O fundamento da
descentralizao tanto administrativa como poltica assenta no reconhecimento pelo poder constituinte (Constituio) de uma diversidade no seio da comunidade estadual (Silva, 1996: 131). Como notam
alguns autores, a descentralizao administrativa de que gozam os
entes descentralizados no outorga poderes polticos, mas poderes
meramente administrativos. Pressupe o poder de autoadministrao,
mas dentro do Estado. Duverger (1985: 16) entende que, embora se
tratem de comunidades sociologicamente distintas do Estado, elas so
mais ou menos dependentes do Estado e esto nele integradas, sustentando que as relaes entre o Estado e as comunidades inferiores
ou corpos intermdios so sancionadas pela () existncia e o grau
de centralizao [ou] descentralizao. Amaral (1998: 51) clarifica
que, no quadro da modernidade, () h lugar (), to-somente, para

163

Patrcio Mangovo

164

a descentralizao, a qual manifestao de centralismo. Entendida


como concesso do soberano, a descentralizao reporta-se exclusivamente atividade administrativa no Estado, nica que permitida
aos corpos intermdios; enquanto a atividade poltica, expresso de
soberania, monoplio do Estado. Segundo Raphael (cit. por Amaral,
1998: 64), o Estado detentor de um poder que, no plano jurdico-poltico, originrio e ilimitado; e os grupos e os indivduos que o
integram constituem poderes no j jurdicos, nem polticos, e muito
menos originrios ou ilimitados, mas sim poderes regulamentares e
administrativos, derivados e limitados pelo prprio poder soberano do
Estado. no quadro desta filosofia, no existe lugar para autonomia legislativa nem autonomia poltica para quaisquer entidades subestatais.
Cabe ao Estado desenvolver as opes polticas, embora, por delegao, possa transferir alguma competncia regulamentar s entidades
intermdias (Amaral, 1998: 64-65).
nestes termos, em muitos pases sados dos conflitos armados, a
descentralizao administrativa aparece como mecanismo para preencher a falta de legitimidade do aparelho do Estado perante os cidados,
isto , derivada da sua incapacidade para conter a insegurana e assegurar os servios administrativos essenciais (gua, eletricidade, sade,
educao, etc.) s populaes. Embora a tendncia geral aponte para
o seu frequente uso nestes Estados, a verdade que se tem revelado
improdutiva ou camuflada, na maioria dos casos.
Portanto, luz das posies dos diferentes autores acima mencionados, esclarece-se que a descentralizao administrativa no afeta a
unidade do Estado soberano, nico detentor das prerrogativas legislativas e polticas. Antes pelo contrrio, ela circunscreve-se apenas esfera administrativa que tambm acusa alguma dependncia hierrquica
dos entes descentralizados perante os rgos centrais do governo que
os criaram. O seu domnio no vai para l das tarefas de execuo burocrtica das opes polticas definidas pelos superiores hierrquicos,
no tendo estas unidades capacidades para adotar opes e valores
privativos, limitando-se a adaptar as opes polticas gerais elaboradas
pelo governo central s suas particularidades. Os entes descentralizados no so politicamente distintos dos rgos centrais do poder que
os tutelam, que os criaram e que os podem extinguir. As competncias
(mnimas) de deciso a eles atribudos no os autonomizam da subordinao hierrquica do centro.

A Problemtica da Descentralizao

Para alguns autores, nomeadamente Diogo Freitas do Amaral (1994:


422-424), a eleio dos rgos locais pelas populaes cria as condies legtimas para uma administrao autnoma prprias das populaes: se, por um lado, os entes descentralizados administrativamente
tm rgos de autoadministrao (figura do Direito Administrativo),
por outro, no desfrutam de capacidade poltica privativa, nem constituem rgos de autogoverno prprio (figura do Direito Constitucional),
como acontece com as regies ou provncias com poderes polticos e
legislativos; usufruem, to-somente, da competncia delegada e limitada apenas administrao e adaptao s particularidades locais das
opes polticas adotadas por rgos centrais. Portanto, as unidades
locais descentralizadas no so entes originrios, ou seja, no decorrem diretamente do texto constitucional; pelo contrrio, a sua origem,
a sua competncia e o seu funcionamento so definidos discricionariamente por leis ou por decretos dos rgos centrais (Amaral, 1998:
210-211). no so entidades polticas, mas sim de administrao do
Estado. A descentralizao e a regionalizao so produtos do Estado liberal, aberto ao reconhecimento da autonomia de todos os entes
sociais autnomos e dos correspondentes princpios organizativos de
ao (Corts, 1996: 114). A aplicao daqueles princpios revela claramente a distino entre os domnios polticos e administrativos. Concebidas como tcnicas de aperfeioamento e garantia da centralizao
poltica do Estado moderno, a desconcentrao e a descentralizao
inserem-se no domnio administrativo de um pas e da regionalizao,
apontando para rgos de natureza exclusivamente de autoadministrao (Amaral, 1998: 212-214; Silva, 1996). Contrariamente manifestao da centralizao do Estado pela desconcentrao e pela descentralizao, a autonomia ultrapassa o domnio administrativo e penetra
o mbito do poltico. Edifica um tipo novo de Estado, diferente, em que
coexistem mltiplos centros de poder autnomos, com capacidade para
adotar e executar opes polticas privativas e normas jurdicas de valor idntico s do Estado (Amaral, 1998: 215).
A autonomia enuncia-se como um conceito basilar, rico e polmico,
dadas as infindveis conotaes a ela associada, no quantum que vai
da esfera privada esfera pblica. A dificuldade de acordo na literatura
decorre dos seus vrios significados. De facto, uns assimilam-na independncia ou soberania, liberdade de afirmao da vontade prpria
perante terceiros, faculdade de ditar as leis morais e identificar-se por

165

Patrcio Mangovo

166

elas, caracterstica da comunidade poltica (polis) que goza de poder


de ditar as suas prprias leis; juridicamente, ela corresponde autonomia normativa, ou seja, ao poder de autonormao jurdica (Corts,
1996, 115). Outros, por sua vez, assimilam-na descentralizao. Ora,
a associao da descentralizao democracia (participativa) levou
muitos estudiosos confuso entre uma mera tcnica de organizao
e um valor bsico na regulao da vida na sociedade; a autonomia
o princpio estruturante da esfera de liberdade do ser humano e
exerce-se em harmonia com interesses da coletividade e respeito pelos
outros titulares da autonomia (Silva, 1996: 130-131; Amaral, 1998:
216). Ela permite o reconhecimento e a consagrao da existncia diferenciada de comunidades menores na comunidade poltica complexa e global. nas relaes internacionais, afirma-se como tcnica de
convivncia de populaes, povos, regies, naes ou nacionalidades
diferenciadas (Amaral, 1998: 217). Ao nvel interno da polis, () o
conceito de autonomia assenta sobre um postulado de diversidade e
busca de unidade no pluralismo, no respeito e na salvaguarda dessa
mesma diversidade (Amaral, 1998: 231). A autonomia caracteriza um
tipo de poder poltico, servindo para a consagrao do pluralismo poltico-institucional. Embora no se identifique nem com a independncia
nem com a soberania, ela reveste um conjunto de caractersticas no
quadro poltico, a saber: (1) existncia de um ordenamento poltico
livre e privativo, ao nvel interno; (2) esse ordenamento poltico integra um ordenamento superior que o engloba e protege; (3) serve de
critrio de distribuio e partilha de competncias (no arbitrariamente
pelo poder superior, mas em conformidade com o costume, hbitos,
convenincia e segundo a parte que cada um possui; (4) presena e
participao, livre e eficaz, da entidade autnoma nos processos de
tomada de deciso da entidade superior que integra, e em matrias
do seu interesse (Amaral, 1998: 227-228). A autonomia um conceito
revolucionrio na conceo clssica do Estado moderno, centralizador
e unitarista. A autonomia de carter poltico ultrapassa a dimenso
administrativa e situa-se na esfera poltica do Estado. Segundo Laureano Lpez Rodo, o princpio da autonomia d lugar a uma distribuio
vertical do poder pblico entre o Estado e as comunidades autnomas
(regio ou provncia), que constituem as estruturas polticas territoriais
imediatamente abaixo do Estado, caracterizadas pela sua autonomia
poltica e administrativa (Amaral, 1998: 307). O Estado autonmico

A Problemtica da Descentralizao

ou Estado regional um supersistema que integra os subsistemas de


base, no por subordinao daquele a estes, nem to pouco por fragmentao daquele. Contudo, estas estruturas autnomas (regio ou
provncia) constituem, na expresso de Amaral, pedaos do Estado.
Acresce o autor que as unidades autnomas possuem os seus rgos
de poder prprios (governo e parlamento prprios) que lhes permitem
participar do Estado autonmico. no sendo em si Estado, a Regio
(ou Provncia) tambm Estado, porque parcela do Estado. () Se
os seus rgos no so rgos do Estado, no deixam por isso de ser
rgos do Estado (Amaral 1998: 310). Este regionalismo ou, como
alguns designam, provincialismo no ataca a soberania do Estado
em busca de mais competncias e poderes; contribui para a construo
de um tipo novo de Estado assente nos princpios da cooperao e parceria entre mltiplos rgos de poder que integra. Portanto, os rgos
do Estado criam juridicamente as regies ou provncias, dotando-as
de autonomia poltica em regra na prpria Constituio do Estado. O
Estado imprime uma forma jurdica a uma realidade social individuada
imposta a ele e que se materializa pela atribuio da autonomia poltica
(Amaral 1998: 312-313). A autonomia e a descentralizao territorial
que constituem os princpios basilares na criao da regio ou provncia
garantem um certo equilbrio entre a unidade do Estado e a sua prpria diversidade, logo, obra do Direito. Esta autonomia formalizada
juridicamente com recurso tcnica de descentralizao das funes
administrativas e polticas. Sendo reconhecida pelo Estado, trata-se de
uma autonomia derivada (Silva, 1996: 131-132). A autonomia poltico-administrativa sujeita os cidados a uma dupla relao de subordinao perante os poderes estadual e regional. Todavia, ambos os poderes
equilibram-se pela cooperao e participao nos rgos do Estado.
O Estado unitrio regional, tambm designado Estado autonmico,
reconhece no seu seio a existncia de regies ou provncias dotadas
de autonomia poltica, legislativa e administrativa. Pode acontecer que
apenas uma parte do territrio goze da descentralizao e autonomia
polticas, ou que todo o territrio se encontre abrangido por regies
ou provncias autnomas, detentoras de competncia administrativa
e poltica. Em todos estes casos, trata-se de um poder delegado pelo
poder central (Estado) e consagrado na lei aprovada pelo parlamento
nacional (Lara, 2005: 291).

167

Patrcio Mangovo

168

De facto, na frica dos Estados soberanos, as promessas sobre a


descentralizao falharam na sua aplicao prtica e, na maioria das
vezes, limitaram-se apenas ao nvel da desconcentrao. A Repblica
Democrtica do Congo, que herdou uma experincia autonomista no
quadro do Estado Federal quando ascendeu independncia, passar
pela centralizao do Estado, que aniquilou e atrofiou a importncia da
autonomia (poltica) das provncias. Foi apenas em 2006 que a descentralizao e autonomia voltaram a ocupar o quadro poltico deste pas,
desta feita cortando radicalmente com toda a experincia da centralizao das dcadas anteriores, mas lanando tambm novos desafios no
modelo protagonizado atualmente pela elite poltica provincial nas suas
relaes com o poder central.

2. Descentralizao: Abordagem Histrico-Legal


Realidade Congolesa
A descentralizao constitui uma das mais importantes reformas
das estruturas da administrao territorial, administrativa e poltica na
realidade congolesa. Ela uma realidade desde os finais do sculo
XIX, perodo em que o Estado Independente do Congo estava organizado em quinze distritos, cada um divido em trs zonas subdivididas
em setores e estes ltimos em postos administrativos. Segundo o Observatoire Gouvernance Paix, a experincia evolui desde aquela poca, passando pelos anos 1908, 1945, 1957, 1963, 1965, 1968, 1973,
1982, 1995, 1998 e a atual reforma, que tenta materializar o esprito
da constituio de 2006 (OGP, 2007). Sob a administrao colonial, a
dinmica da descentralizao revivia nos iderios dos autctones, chamados gesto das provncias, a importncia da forma de Estado, ou
seja, o Estado federal ou o Estado unitrio. A prtica revelou que a centralizao que vai assentar sobre os entes desconcentrados em face de
uma administrao centralizada colonial visou reprimir as veleidades
(autonomistas) nas provncias (Munyengayi, 2008: 1-2; Joseph, 2008:

A Problemtica da Descentralizao

6-7; Joseph, 2009)4. nos primeiros anos a seguir independncia,


tentou-se o sonho federalista que sempre pairava na conceo da vida
comunitria entre as vrias comunidades congolesas5. O Estado federal
assentava nas seis provncias herdadas da colonizao que, no plano territorial e jurdico, eram Estados federados, isto , as provncias
gozavam de plena autonomia e independncia. Segundo Munyengayi
(2008: 2) e Joseph (2009: 7-8). Esta tentativa no foi bem sucedida
aps as legislativas de maio de 1960, que viu eclodir as reivindicaes
secessionistas das provncias (Katanga, Equador, Kasa, etc.) e a crise
vai atingir as instituies do Estado. Os antagonismos que desencadearam essas lutas foram exacerbados pelo confronto entre os partidrios
do unitarismo (Patrice Lumumba) e do federalismo (Joseph Kasavubu).
At meados de 1964, a Constituio (sada do referendo popular como
forma de solucionar os desentendimentos e conseguir uma certa neutralidade na conceo do Estado que satisfizesse as diferentes foras
polticas) estruturava o Estado numa base federal e o nmero de provncias aumentou de 6 para 21. A descentralizao e autonomia polticas das provncias federadas foram uma experincia efmera (ngoma-Binda, Yahisule & Mombo 2010; Bruneau, 2009).
neste caos, o regime golpista de Mobutu (24 de novembro de 1965)
pe termo democracia pluralista representativa, centraliza a gesto
do pas e apenas desconcentra a administrao das provncias. Em
1966, as provncias passaram de 21 para 8, sendo a capital Kinshasa constituda em provncia, nica com o estatuto de autonomia, mas
no plano administrativo. nos anos seguintes (dcada de 70), a capital
manteve um estatuto administrativo especfico e alguma autonomia
na sua gesto, gozando de personalidade jurdica. Todas as restantes
4.

5.

Joseph (2009: 7) reala que o rei Leopoldo vai juntar os 22 distritos do Congo em quatro provncias dirigidas por um vice-governador, enquanto o pas ser administrado por
um governador-geral. Em 1933, por Decreto-Real de 29 de junho sobre a organizao
administrativa, foram reforados os poderes do governo central e reduzidos os das
provncias. Passou-se de um Estado unitrio descentralizado para um Estado unitrio
centralizado. Para mais pormenores sobre a evoluo histrica das estruturas administrativas congolesas desde a poca colonial at atualidade, vejam-se Munyengayi,
2008: 2-3; OGP, 2007: 4-5; Shuku, 2005: 3-5; Joseph, 2008; Joseph, 2009; Bruneau,
2009; ngoma-Binda, Yahisule & Mombo, 2010).
O conhecido Reino do Kongo, um dos autnticos Estados que emergiu e se hegemonizou no sculo XV naquela zona da frica Central e Austral (e cuja soberania foi extinta
por Portugal no final do sculo XVIII), tinha uma organizao poltico-administrativa
das suas provncias assimilvel a um Estado Federal. Tratava-se de um Estado descentralizado com governos locais hereditrios. Vejam-se Cros & Missier (2006) e Teixeira
& Barbosa (2007: 1).

169

Patrcio Mangovo

170

provncias foram destitudas de autonomia poltica e os rgos respetivos dos entes federados (a assembleia e o governo) extintos e reconduzidos ao estatuto de meras estruturas administrativas dependentes
do poder central (Joseph, 2009: 9). A centralizao agudizada nesta
poca e essencialmente pelo surgimento de mais conflitos armados
(por exemplo, a guerra do Shaba, levada a cabo pela Frente nacional
de Libertao do Congo FLnC), far com que com as estruturas poltico-administrativas nas reas urbanas (Cidade de Kinshasa e as zonas
urbanas) beneficiassem da personalidade jurdica custa das reas
rurais, estas ltimas perderam a personalidade jurdica e a autonomia
de gesto. Segundo Munyengayi (2008: 2), o Decreto-Lei n 082/006
e 082/008 (no caso de Kinshasa) de 25 de fevereiro de 1982 designado
por Loi sur la Dcentralisation, trar uma nova forma de organizao
poltico-administrativa que vai alargar a descentralizao para as regies e zonas rurais6, sendo a algumas atribudas novas denominaes
(Lopoldville subdivide-se nas regies de Kinshasa, Bas-Zare e Bandundu; etc.). Essas estruturas administrativas descentralizadas foram
completamente esvaziadas da sua importncia poltica.
Segundo Bruneau (2009: 10), em 1988 foram criadas vrias subregies (ou cidades), num total de 40 que integram as 11 regies
administrativas.
A dcada de 19907 abalou os poderes ditatoriais em muitos pases
da frica Subsaariana e a regio da frica Central sofreu os efeitos da
contestao popular dos poderes polticos autoritrios institudos por
partidos nicos, saldando-se pela aceitao de associar a sociedade
civil e outros atores polticos tanto ao dilogo poltico como gesto do

6.

7.

A partir de 1965, o regime de Joseph-Dsir Mobutu pretendeu reforar a unidade


do pas. Baseando-se no organigrama colonial, vai mudar as denominaes de vrios
escales administrativos numa lgica regional. nos anos 1970, a Repblica do Zaire
subdividia-se em Regies; Sub-regies ou Cidades, e Zonas (Bruneau, 2009: 9).
Em todos os continentes, as mudanas afetaram os Estados tanto ao nvel interno
como externo. Muitos acabaram simplesmente por se desintegrar (Unio Sovitica,
Jugoslvia, Somlia, etc.). Muitos regimes autoritrios na Europa de Leste falharam e
a guerra civil e os movimentos das rebelies armadas tomaram de assalto todo o continente africano. A reivindicao democrtica soprou ferozmente nos finais da dcada
de 1980 contra poderes autoritrios militarizados e de partidos nicos, em suma, o
totalitarismo feroz do Estado soberano.

A Problemtica da Descentralizao

interesse comum. A Repblica do Zaire8 (hoje Repblica Democrtica


do Congo) entrar num perodo de transio9 para a democracia que foi
lento e muito penoso. Havendo pouca abertura, o Decreto-Lei n 082
de fevereiro de 1982 vai vigorar at que, em 1998, com a mudana de
regime poltico operada em 199710, vai abrir-se espao para iniciativas
com vista descentralizao. neste ambiente, o Decreto-Lei n 081 de
02 de julho 1998 levou o legislador congols a conferir personalidade
jurdica a alguns entes descentralizados. Segundo Joseph (2008: 13),
os entes descentralizados passaram de dez para quatro11. Assim, o Distrito, a Comuna (exceto as da Cidade de Kinshasa), a Vila, o Setor e a
Chefatura, o Bairro, o Agrupamento, a Aldeia no eram entes descentralizados e no gozavam da personalidade jurdica. Usufruam, todavia, de personalidade jurdica e de uma autonomia financeira na gesto
dos seus programas de desenvolvimento local: a Provncia, a Cidade,
o Territrio e a Comuna apenas para a cidade de Kinshasa (Shuku,
2005: 4; Joseph, 2009: 9; Joseph, 2008). Mesmo assim, manteve-se
a dependncia destas estruturas relativamente ao poder central que
8.

A Constituio Revolucionria de 24 de junho de 1967 instaurou a II Repblica e


definiu o Estado como unitrio com regime presidencial. Instituiu-se um Parlamento
Unicameral, ou seja, uma Assembleia nacional e que tolerou at dois partidos polticos,
extinguindo quaisquer outras expresses poltico-partidrias, nomeadamente a oposio poltica. na prtica, havia apenas o partido nico que detinha a exclusividade do
poder poltico. Sob o domnio do partido nico, a Constituio ser revista em 1970,
1974, 1978, 1980, 1982 at ser emendada em 1990.
9. O Ato constitucional da transio que se inicia em abril de 1994 foi o resultado da
Confrence nationale Souveraine, ocorrida em 1992, tendo em vista abrir o pas a
uma transio democrtica. Este texto ser revogado por Laurent-Dsir Kabila quando se autoproclama presidente da Repblica. Entre maio de 1997 at o final oficial da
guerra civil em 2003, o Congo Democrtico teve os seguintes textos constitucionais:
Decreto-Lei de maio de 1997, o Ato constitucional da transio de novembro de 1998
e a Constituio de transio de abril de 2003.
10. Em 1997, o derrube do regime de Mobutu por Laurent-Dsir Kabila (chefe do movimento rebelde Alliance des Forces Dmocratiques pour la Libration du Congo-Zare
AFDL) vai levar este ltimo a autoproclamar-se presidente da repblica (no eleito) e
tambm a centralizar o poder poltico na capital. Em consequncia, os rgos da administrao descentralizada (executivos e conselhos), sobretudo os conselhos consultivos
enquanto rgos deliberativos, criados pela Lei n 95-005 de 20 de dezembro de 1995
(Sobre a Organizao Territorial, Administrativa e Poltica da Repblica do Zaire),
nunca chegaram a funcionar at finais de 2005, como aconteceu com o Decreto-Lei n
82-006 de 25 de fevereiro de 1982 (Shuku, 2005: 9-12).
11. O autor explica que a reforma prevista em 1998 visava enquadrar a descentralizao
em 5 pilares: a determinao do nmero dos entes descentralizados reconduzidos
de 10 para 4 (a Provncia, a Cidade, as Comunas da Cidade de Kinshasa apenas, e o
Territrio); a criao de conselhos consultivos; a viabilidade das coletividades locais;
o oramento das coletividades locais; e a repartio das responsabilidades (Joseph,
2008: 13).

171

Patrcio Mangovo

172

exercia um controlo hierrquico em matrias da gesto financeira12.


Como rgo deliberativo em matrias locais, foi institudo o Conselho
Consultivo, rgo este presente em todos os entes administrativos
descentralizados. Tinha tambm a competncia de fiscalizar a gesto
do executivo local. O poder de executar as decises e governar as
matrias locais pertencia a um rgo executivo presente em cada ente
descentralizado, a saber, havia o governador na Provncia, o maire na
Cidade, o administrador do territrio e o burgomestre da comuna na
Cidade de Kinshasa. na observao de Shuku (2005: 4-5), tratavam-se
de rgos com dupla representao, j que, para alm de representarem o governo nos escales administrativos inferiores, eram rgos locais prprios aos entes descentralizados. O autor mostra que o controlo
do poder central sobre os entes descentralizados visou a manuteno
da unidade nacional e a ordem legalmente aceite no plano nacional.
Para um controlo efetivo do Governo Central sobre todo o territrio
nacional, a lei previu o controlo administrativo (hierrquico e de tutela,
exercido pelo Ministrio do Interior sobre os entes descentralizados e
os seus respetivos rgos) e o controlo jurisdicional (reconhecimento
da possibilidade de recorrer s instncias judiciais competentes para
julgar os atos lesivos dos entes administrativos descentralizados). Este
decreto-lei ser modificado pelo Decreto-Lei n 018 de 28 de setembro
de 2001 (veja-se Shuku, 2005: 10-11).
Embora estes mecanismos transportem alguma novidade na conceo da organizao poltico-administrativa das provncias congolesas,
nunca foram criadas as condies para assegurar uma prtica institucional e a devoluo da legitimidade; por outras palavras, as instituies provinciais existiram naturalmente em papel mas careciam da
legitimidade popular das populaes locais (OGP, 2007: 5).

12. Shuku (2005) vai ainda realar que o Distrito podia aprovar as previses oramentais,
verificar a execuo do oramento durante as inspees. Este poder atribudo ao Comissrio do Distrito tambm era reconhecido ao Governador da Provncia.

A Problemtica da Descentralizao

nos primeiros anos do sculo XXI, a instabilidade poltica13 vai aprofundar-se na Repblica Democrtica do Congo14 e os esforos de paz
levaram a que, em 2003, fosse institudo o governo de transio, incumbido de aprovar uma constituio de transio para levar o pas s
eleies democrticas (presidenciais, legislativas, provinciais) em 2006
(RDC, 2006b). A Constituio de Transio de 2003, no seu art. n 5,
indicava que a Repblica Democrtica do Congo era um Estado unitrio descentralizado (RDC, 2003). Relativamente administrao das
provncias, foi elaborado o projeto de lei orgnica sobre a organizao
territorial e administrativa da Repblica Democrtica do Congo e adotado a 26 de abril de 2004; ter a mesma consequncia: at ento, a
descentralizao ficar letra morta (Joseph, 2008: 13).
Em 2005, o novo projeto da Constituio (RDC, 2005), aprovado
em maio pela Assembleia nacional Congolesa, introduziu importantes
modificaes. no seu art. n 3, menciona-se que as Provncias e os
entes descentralizados da Repblica Democrtica do Congo gozam de
personalidade jurdica e so governados pelos rgos locais. Os entes descentralizados so a Cidade, a Comuna, o Setor e a Chefatura.
Gozam da livre administrao e da autonomia na gesto dos seus recursos econmicos, financeiros, humanos e tcnicos. Uma lei orgnica
rege a organizao e o funcionamento dos entes descentralizados e as
suas relaes com o Estado e as Provncias. no art. n 2, o projeto
prev a criao de mais provncias, passando de 10 para 2615. A repartio das competncias entre o Estado e as Provncias efetua-se em
conformidade com as disposies previstas na Constituio16. Uma lei
13. O assassinato de Laurent-Desir Kabila, em 2001, levou o governo liderado pelo filho
Joseph Kabila a confrontar-se contra vrios movimentos rebeldes nacionais e estrangeiros no territrio congols (Ruanda, Uganda e o Burundi). Depois de vrias negociaes, vai instalar-se em 2003 o governo de transio e de partilha de poder entre o
presidente e cinco vice-presidentes.
14. O pas alterou tambm o nome, isto , desde a independncia, passou de Repblica
Democrtica do Congo (1960-1971) para Repblica do Zaire (1971-1997) e, por fim,
retomou novamente a Repblica Democrtica do Congo com Laurent-Dsir Kabila,
aps derrubar Joseph-Dsir Mobutu Sese Seko.
15. As dez provncias (Bandundu, Bas-Congo, Equateur, Kasa Occidental, Kasa Oriental,
Katanga, Maniema, nord-Kivu, Province Orientale, Sud-Kivu) foram subdivididas em
25 provncias (Bas-Uele, quateur, Haut-Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uele, Ituri, Kasai, Kasai Oriental, Kongo central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Lulua, Mai-ndombe, Maniema, Mongala, nord-Kivu, nord-Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo, Tshuapa), mais a Cidade de Kinshasa.
16. Ttulo IV, art. n 195 e seguintes do projeto constitucional sobre a organizao das
provncias.

173

Patrcio Mangovo

174

orgnica delimitar as provncias17. no art. n 226 do projeto de Constituio, prev-se que a Repblica Democrtica do Congo continue a
subdividir-se ainda em dez provncias e a Cidade de Kinshasa, gozando
de personalidade jurdica at efetivao das novas provncias (36 meses depois da instaurao das instituies polticas previstas na Constituio). Entretanto, este novo projeto ser sufragado pelo referendo
de 18 e 19 de dezembro de 2005 em que o povo congols expressou o
sim. A nova Constituio da Repblica Democrtica do Congo, promulgada em fevereiro de 2006, lanou os pilares de uma nova forma
de conceo do Estado em frica, no sendo a nica experincia neste
debate. O poder constituinte de 2006 procurou obviamente afastar-se
da lgica centralizadora e unitarista que h muito tempo empobrecera
as provncias e as comunidades locais congolesas. De facto, nota-se
uma diferena material entre o projeto constitucional e a Constituio aprovada. Sobressai a ideia do reforo da lgica autonomista na
dinmica do poder poltico delegado nas provncias com vista a acelerar o desenvolvimento local. As provncias dispem de competncias
exclusivas (em muitas matrias) e outras partilhadas com o governo
central, conforme os princpios previstos na Constituio. Gozam de
autonomia poltica, administrativa e financeira na gesto das matrias
de mbito local. 40% das receitas dos impostos revertem em favor das
provncias e 60% vo para o governo central18. Ao estruturar-se com
base nos princpios do regionalismo poltico (veja-se RDC, 2008a),
foram lanadas as bases constitucionais de um debate que esteve sempre presente na histria das lutas e da capacidade de mobilizao das
foras locais. Em consequncia, uma das grandes questes19 que fez
e continua a fazer atualidade e tem servido de reflexo e tomadas de
posio por parte quer dos polticos quer dos intelectuais congoleses
(e estrangeiros) relaciona-se com a nova forma de Estado institudo na
constituio da III Repblica. Qual o lugar das provncias? Quais os
seus rgos e que competncias exercem?

3. nova Forma de Estado: Entre Unitarismo ou Federalismo?


17. Sobre o recorte dos limites das 26 Provncias, vejam-se Kitengye (2008) e Bruneau
(2009).
18. Cf. art. n 3 da Constituio de fevereiro de 2006.
19. Sobre as inmeras questes da atualidade congolesa, veja-se ngoma-Binda, Yahisule
& Mombo (2010: 25).

A Problemtica da Descentralizao

175

A Constituio da Repblica Democrtica do Congo de 18 de fevereiro de 2006 (RDC, 2006a) ganhou substncia com as suas particularidades na sequncia das legtimas presses polticas emanadas do
acordo de partilha de poder (global e inclusivo) entre as vrias foras
poltico-militares, assim como da sociedade civil21, implicadas na busca
da legitimidade das instituies e dos atores polticos para assegurar
a paz, a estabilidade poltica e o desenvolvimento deste enorme pas
africano. Como previsto no projeto constitucional de 2005, deu-se um
corte significativo com o passado ao adotar-se uma governao do Estado fortemente descentralizada. Observando a atual Constituio de
2006, foram institucionalizadas vrios nveis de organizao e de exerccio do poder do Estado, a saber: o poder central, as provncias e, no
seio destas, os entes territoriais descentralizados. A dinmica do poder
central escapa a este estudo; focalizamos o interesse na dinmica provincial e local decorrente da nova Constituio, que institucionalizou
o Estado regional. Segundo ngoma-Binda, Yahisule & Mombo (2010:
198), o constituinte congols optou pelo regionalismo poltico como
forma de Estado intermdio entre o Estado unitrio descentralizado e
o Estado federal. partida, a Constituio atual um reflexo de um
consenso assumido na forma de Estado que reconhece a autonomia
das provncias no quadro administrativo, financeiro e poltico. Como se
destaca, esta forma de Estado assenta na relao entre todas as provncias congolesas, que so as componentes do Estado e que gozam de
autonomia poltica operada pela descentralizao das funes administrativas e das funes polticas, no obstante o princpio da descentralizao administrativa previsto para os entes descentralizados dentro
das provncias. O estatuto das provncias e dos entes descentralizados
encontra-se plasmado na Constituio (art. n 3), que tambm estabelece as competncias prprias das provncias e o seu relacionamento
com o Estado. no s so reforados os estatutos das provncias e dos
entes territoriais descentralizados, como so impostos limites formais
reviso constitucional (art. n 220 da Constituio).
20

20. Segundo Chevallier, a constituio () a traduo de uma relao de dominao e


tambm o produto de trocas e compromissos negociados entre os atores polticos e
sociais. Quando os traos desta gnese so apagados (), aliment[am-se] as querelas
de interpretao (Bruneau, 2009: 3).
21. Cf. RDC (2006a), seco Exposio dos motivos.

Patrcio Mangovo

176

A partir de 2006, muitas aes de esclarecimento e de cooperao


foram desenvolvidas com vista a enquadrar os desafios que a aplicao
da descentralizao e da autonomia podero suscitar, com o objetivo
maior de salvaguardar os consensos alcanados entre os diferentes
atores envolvidos: os governos provinciais, a sociedade civil e o governo central. Em 2009, foi posto em marcha o Cadre Stratgique de Mise
en uvre de Dcentralisation, que estipula as fases de aplicao da
poltica de descentralizao22.
A publicao da Lei n 08/012 de 31 de julho de 2008 (RDC, 2008a),
contendo os princpios que vo reger a livre administrao das provncias, e da Lei Orgnica n 08/016 de 7 de outubro de 2008 (RDC,
2008b), sobre a composio, organizao e funcionamento dos entes
descentralizados e as suas relaes com o Estado e com as provncias, para alm de colmatar o vazio jurdico-constitucional aberto desde
2006, permitiu lanar a luz sobre a descentralizao e a desconcentrao administrativas a respeito dos entes descentralizados e da autonomia poltico-administrativa no caso das provncias (ngoma-Binda, Yahisule & Mombo, 2010: 208; Joseph, 2011: 28). Importa ainda realar
que uma boa parte da legislao sobre as demais matrias de mbito
provincial e local que requerem regulamentao esto ainda por elaborar.
A estrutura da administrao subnacional desenhada na Constituio de 2006 assenta nos seguintes modelos de gesto das entidades
territoriais de base (ngoma-Binda, Yahisule & Mombo, 2010: 207-208):
(1) o regionalismo poltico para a administrao das provncias, (2)
a descentralizao (administrativa) para a administrao dos entes
descentralizados (Cidades, Comunas, Setores e Chefaturas) e (3) a
desconcentrao para os entes no descentralizados (Territrios,
Bairros, Agrupamentos e Aldeias). luz destes modelos de organizao do Estado, a Constituio congolesa estabeleceu os princpios
fundamentais para uma administrao autnoma (Joseph, 2011: 2829; Amaral, 1994: 393; ngoma-Binda, Yahisule & Mombo, 2010: 209).
Entretanto, a autonomia poltica (na base do regionalismo poltico),
a descentralizao e a desconcentrao constituem princpios que no
perigam a unidade do Estado, mas instituem uma forma de aproximar
cada vez mais a administrao junto das populaes e garantir que elas
22. A primeira fase vai de 2009 a 2014 e a segunda fase vai de 2015 a 2019. Cf. ngoma-Binda, Yahisule & Mombo (2010: 202-206).

A Problemtica da Descentralizao

no s tenham acesso aos servios, como tenham o poder de participar


nos vrios processos de tomada de deciso. A administrao autnoma prevista na Constituio assegura a independncia dos rgos das
provncias autnomas e dos entes descentralizados que, atravs dos
seus representantes eleitos, tm competncias para definir as suas atividades conforme os interesses prprios (regionais como locais). na
Provncia, so eleitas instituies de autogoverno (Governo Provincial
e Assembleia Provincial), assim como os rgos da autoadministrao
no escalo abaixo da provncia. Operacionaliza-se a descentralizao
territorial no sentido poltico por estarem previstas as normas de designao, por via da eleio, dos rgos representativos e seus titulares
pelas populaes locais respetivas e perante quem so chamados a
prestar as contas23.
3.1. rgos das Provncias

A Provncia uma componente poltica e administrativa do Estado,


rege-se pelos princpios previstos na Constituio. O seu regime jurdico assenta no regionalismo poltico e determina as respetivas instituies polticas e a diviso de competncias com o poder central (art.
n 2 da Lei n 08/012 de 31 de julho de 2008). Os dois rgos da
Provncia o Governo Provincial e a Assembleia Provincial so objeto
de eleio, ou seja, gozam de uma legitimidade que vem de baixo (das
populaes locais). A Constituio estabeleceu as competncias exclusivas exercidas pelos rgos eleitos nas provncias e as competncias
exercidas conjuntamente com o poder central (artigos n 202, 203 e
204 da Constituio de 2003). Compete exclusivamente Provncia
a administrao da provncia, a cooperao interprovincial, a funo
pblica provincial e local; as finanas pblicas provinciais, emprstimos internos; o estado civil e policial, o comrcio de fronteiras; ensino bsico, primrio, secundrio, profissional e alfabetizao segundo a
lei nacional; impostos provinciais e locais, fixao do salrio mnimo;
turismo e patrimnio, monumentos e parques provinciais e locais; a
planificao da provncia (art. n 204 da Constituio de 2006). As
competncias partilhadas so nos domnios seguintes: recenseamento,
23. Cf. art. n 197 da Constituio e o art. n 144 da Lei n 06/006 de 9 de maro de
2006 Lei n 06/006 de 9 de maro de 2006 Sobre a Organizao das Eleies Presidenciais, Legislativas, Provinciais, Urbanas, Municipais e Locais.

177

Patrcio Mangovo

178

direito civil e costumeiros, estatsticas; cultura e desporto; instituies


mdicas, meteorologia e geologia; polcia estrangeiro, tribunais e proteo civil; turismo, pesquisa cientfica e tecnolgica; energia, a comunicao social, estabelecimento de impostos e circulao rodoviria;
turismo, promoo e proteo dos direitos e liberdades fundamentais
(art. n 203 da Constituio de 2006). A Assembleia nacional e o Senado podem delegar as competncias exclusivas do poder central para
uma Assembleia provincial e vice-versa. As matrias da competncia
exclusiva do Governo Central so desconcentradas quando delegado o
seu exerccio no Governador provincial, que age na qualidade do representante do Governo Central e como coordenador dos servios pblicos desconcentrados na provncia. Responde pelos seus atos perante
o Governo Central, que pode anul-los ou substituir-se ao poder do
governador provincial (artigos n 65 e 66 da Lei n 08/012 de 2008).
S neste quadro que o Governo Central pode exercer uma tutela
hierrquica sobre os atos do Governador. Este poder de tutela no
exercido sobre o Governador da provncia quando age em matrias
da competncia exclusiva previstas na Constituio ou conjuntas na
qualidade de Chefe do Governo Central na provncia. Enquanto chefe
do executivo provincial, o Governador responde politicamente perante
a Assembleia Provincial e seus atos podem apenas ser anulados por
instituies judiciais superiores (Tribunal de Cassao) (art. n 68 da
Lei n 08/012 de 2008). A Assembleia Provincial e o Governo Provincial
podem ser dissolvidos pelo Presidente da Repblica apenas em caso de
crise permanente entre ambas as instituies (artigos n 19, 20, 21 da
Lei n 08/012 de 2008)24.
A Assembleia Provincial o rgo deliberativo. Os seus membros
so eleitos pelo sufrgio universal e secreto por um perodo de 5 anos,
renovvel, sendo designados por deputados provinciais. So um efetivo de 690 deputados eleitos ao nvel nacional. A assembleia provincial legisla por via dos decretos legislativos as matrias reservadas

24. O poder legislativo na Repblica Democrtica do Congo exercido por um Parlamento


Bicameral, ou seja, com duas cmaras. A Assembleia nacional pode ser dissolvida pelo
Presidente da Repblica, ouvido o Primeiro-Ministro e os presidentes das duas cmaras
(art. n 148 da Constituio de 2006). O Presidente da Repblica no pode arbitrariamente dissolver os rgos das provncias autnomas por serem representados no
Senado pelos senadores provinciais. O Senado no pode ser dissolvido pelo Presidente
da Repblica.

A Problemtica da Descentralizao

provncia; vota e adota o programa do governo provincial; controla e


fiscaliza o executivo provincial (art. n 7 da Lei n 08/012 de 2008).
O Governo Provincial, por sua vez, o rgo executivo da Provncia,
sendo composto pelo Governador, Vice-governador e os ministros provinciais. O Governador e o Vice-governador so eleitos pelos deputados
provinciais dentro ou fora da Assembleia provincial (sufrgio indireto)
por um mandato de 5 anos, renovvel, sendo investidos pelo Presidente da Repblica. Os ministros provinciais so nomeados dentro ou fora
da assembleia provincial. O Governador decide por decreto, elabora o
oramento e apresenta-o assembleia provincial, assim como promulga os decretos legislativos da assembleia provincial. Alm disso, dispe
de competncias em matrias exclusivas governao da provncia
(artigos n 22 e 23 da Lei n 08/012 de 2008). O Quadro 1 apresenta
algumas das competncias do governador da Provncia.
Quadro 1 Competncias das Provncias e Entes Descentralizados
(resumidas)
Unidade
Territorial

Titular

Designao

Atribuies
representa a Provncia e o Governo Central

nomeia e exonera os ministros


provinciais
PROVnCIAS
(autonomia
poltica)

Governador
Provincial

Eleito pela
Assembleia
Provincial

conduz a administrao pblica na


provncia (servios provinciais e
nacionais)
elabora os decretos provinciais
coordena e superintende os servios da competncia exclusiva do
poder central na provncia (servios desconcentrados)
representa a Cidade

CIDADES
(descentralizao)

COMUnAS
(descentralizao)

Maire

Burgomestre

Eleito pelo
Conselho
Urbano

Eleito pelo
Conselho
Comunal/
Municipal

governa e assegura o bom funcionamento da sua administrao


representa a Comuna

governa e assegura o bom funcionamento da sua administrao

179

Patrcio Mangovo

180
SECTORES
(descentralizao)

CHEFATURA
(descentralizao)

representa o Sector

Chefe de
Sector

Eleito pelo
Conselho
do Sector e
reconhecido e
investido pelo
poder pblico

representa a Chefatura

Chefe da
Chefatura

Designado
pelo costume
(leis dos
estatutos
dos chefes
tradicionais) e
reconhecido e
investido pelo
poder pblico

autoridade do Sector
assegura o bom funcionamento da
sua administrao

autoridade tradicional: exerce as


prerrogativas do poder tradicional
mente ao bom funcionamento da
sua administrao, respeitando a
lei do Estado

Fontes: RDC (2008a) e RDC (2008b)

3.2. rgos do Poder Local

Os rgos do poder local representam os entes territoriais descentralizados: a Cidade, a Comuna, o Setor e a Chefatura (art. n 5 da
Lei Orgnica n 08/016 de 2008). Integram a administrao autnoma
e gozam de autonomia na gesto dos seus recursos. Contudo, importa
realar que esto sujeitos a uma tutela do Estado exercida pelo Governador da Provncia como representante do poder central nos entes
territoriais descentralizados. Os ltimos dispem de rgos deliberativos e de rgos executivos locais. Os entes territoriais descentralizados
aguardam ainda pela eleio dos seus rgos representativos prevista
para 2011, atendendo a que em 2006 apenas se realizaram as eleies
presidenciais, legislativas e provinciais, faltando portanto as eleies
locais.
So rgos deliberativos o Conselho Urbano na Cidade, o Conselho
Comunal/Municipal na Comuna e o Conselho do Setor ou da Chefatura,
respetivamente no Setor e na Chefatura. O Conselho Urbano composto por conselheiros urbanos eleitos pelos conselheiros municipais.
O Conselho municipal/comunal composto por conselheiros municipais
ou comunais que so eleitos por sufrgio universal, direto e secreto.
O Conselho do Setor ou da Chefatura composto por conselheiros do
setor ou da chefatura eleitos pelo sufrgio universal, direto e secreto.
So rgos executivos os Colgios Executivos locais, existindo em cada
ente territorial descentralizado o Colgio Executivo Urbano, o Colgio

A Problemtica da Descentralizao

Executivo Comunal e o Colgio Executivo do Setor ou da Chefatura. O


Colgio Executivo Urbano o rgo de gesto da Cidade e de execuo
das decises do Conselho Urbano. composto pelo maire e o seu
adjunto (e outros coajudantes). Apenas o maire e seu adjunto so
eleitos pelos conselheiros urbanos, dentro ou fora do conselho urbano.
O Quadro 1 (supra) apresenta as restantes competncias do Colgio
Executivo Urbano. O Colgio Executivo Comunal o rgo de gesto
da comuna e de execuo das decises do Conselho Comunal. composto pelo Burgomestre e seu adjunto (e outros coajudantes). Apenas
o Burgomestre e seu adjunto so objeto de eleio pelos conselheiros
municipais, dentro ou fora do conselho comunal. no Quadro 1, mencionamos sumariamente as competncias do executivo municipal. O
Colgio Executivo do Setor ou da Chefatura o rgo da gesto do
setor ou da chefatura e de execuo das decises votadas em conselho.
composto pelo chefe do setor e seu adjunto (e outros coajudantes).
Os dois so eleitos pelos conselheiros do setor. O Conselho Executivo
do Chefatura composto pelo chefe da chefatura, designado pelo costume, e pelos seus adjuntos.
3.3. rgos do Poder Tradicional

O poder tradicional converge para reforar a unidade e a coeso nacional. A sacralidade do poder atribui ao seu detentor uma legitimidade
poltica anterior ao Estado. Entretanto, o legislador congols procurou
democratizar a figura da autoridade tradicional e a Constituio de fevereiro de 2006 no s reconheceu esse poder, como o institucionalizou
para o exerccio do cargo pblico eleito; ou seja, a autoridade tradicional pode submeter-se s eleies caso pretenda desempenhar um
cargo pblico (art. n 207 da Constituio de 2006). nota-se ainda
que o peso poltico da autoridade tradicional eleita no significativa
para constituir uma expresso poltica e mobilizadora para alm das
possibilidades de representao dos interesses das populaes sob sua
administrao. O regime jurdico do poder tradicional est assegurado
na Constituio (artigos n 197 e 207 da Constituio de 2006). Est
prevista uma lei que estabelecer o estatuto do poder tradicional (ainda no publicado).
O poder tradicional integra a administrao dos entes territoriais
descentralizados, estruturando-se em Chefatura, Agrupamento e

181

Patrcio Mangovo

182

Aldeia. Destas estruturas, apenas a Chefatura constitui ente territorial


descentralizado com personalidade jurdica e gozando de autoadministrao e autonomia na gesto dos recursos econmicos, humanos e
financeiros e tcnicos (art. n 5, al. 2 e 3 da Lei Orgnica n 08/016
de 2008 sobre os entes territoriais descentralizados). As eleies para
ocupar o cargo de autoridade tradicional eleito, como forma de assegurar a democratizao e a alternncia, esto previstas em 2011 (no
realizadas em 2006). A autoridade tradicional designada pelo costume (patriarcal ou matriarcal) desde que no contrarie a Constituio,
a lei e os usos. O cargo de autoridade tradicional eleito no incompatvel com o do Chefe da chefatura e do agrupamento25. autoridade
tradicional vedada a criao e a adeso aos partidos polticos26.
So previstos dois rgos do poder tradicional: o Conselho da Chefatura e o Colgio Executivo da Chefatura. O Conselho da Chefatura
um rgo deliberativo composto por conselheiros eleitos por sufrgio
direto e secreto pelos agrupamentos. Conforme o Quadro 1, o Colgio
Executivo da Chefatura composto pelo Chefe da Chefatura e seus adjuntos. no eleito, mas designado pelo costume e investido pelo poder
pblico (Governador da Provncia). Exerce as prerrogativas do poder
tradicional e define as orientaes relativas ao bom funcionamento da
sua administrao e ao respeito da lei. A autonomia financeira assenta
no imposto prprio (receitas de participao, taxas e direitos locais), os
recursos provenientes das ceitas nacionais e os recursos excecionais.
O Colgio Executivo elabora o oramento a ser aprovado pelo Conselho
da Chefatura, que fiscaliza o Executivo. Este ltimo est tambm sob o
controlo da inspeo das Finanas e do Tribunal de Contas.
De facto, destaca-se um desejo de reforo da democratizao na
base com vista a assegurar uma governao local transparente pelas
autoridades tradicionais na prossecuo do desenvolvimento e bem-estar das suas populaes.

25. Cf. art. n 77 da Lei Eleitoral n 06/006 de 9 de maro de 2006 e art. n 108 da
Constituio de 2006.
26. Em 2006, participaram nas eleies legislativas e provinciais algumas autoridades tradicionais, das quais onze foram eleitas para a Assembleia nacional e cinco para o
Senado.

A Problemtica da Descentralizao

notas Finais
O Estado moderno, com a sua filosofia centralista, unitarista e
homogeneizadora, foi sempre contestado pelas foras das provncias
congolesas. A histria poltica destas comunidades tem sido objeto de
incansvel luta pelo reconhecimento da sua autonomia no seio deste gigante Estado africano, mesmo quando temidas enquanto potenciais fontes de diviso e fragmentao do Estado. A ao poltica levou
muitos dirigentes congoleses a manipul-las nas suas estratgias de
conquistas do poder. O sonho democrtico e a livre participao das
populaes na gesto democrtica dos seus problemas data de tempos
remotos e sofreu atrofias durante dcadas consecutivas. Hoje em dia,
existem elementos para algum otimismo no caminho da democratizao, num horizonte prximo. De facto, ainda cedo para avaliar de
uma forma objetiva e realista neste processo de descentralizao dos
poderes do Estado encabeado pela Repblica Democrtica do Congo, sendo ainda a nica experincia neste sentido em toda a frica
francfona. De facto, as lutas internas aceleraram a imperatividade da
unidade na diversidade e a dinmica interna revela algum equilbrio e
consensos entres os vrios atores polticos e sociais da sociedade congolesa. Ressalta-se tambm que o processo no est isento de lacunas
e dificuldades de vrias ordens no caminho para a efetivao das instituies democrticas subnacionais.

Bibliografia
Amaral, C.E.P. (1998). Do Estado Soberano ao Estado das Autonomias: Regionalismo, Subsidiariedade e Autonomia Para Uma Nova Ideia de Estado.
Porto: Edies Afrontamento.
Amaral, D.F. (1994). Curso de Direito Administrativo. Vol. I. 2 ed. Lisboa: Almedina.
Bruneau, J.-C. (2009). Les Nouvelles Provinces de la Rpublique Dmocratique
du Congo: Construction Territoriale et Ethnicits. Online: <http://espacepolitique.revues.org/1296> (referncia de 05-06-2013).
Corts, J. (1996). Regio Administrativa. In: J.P. Fernandes (ed.), Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica. Vol. VII. Lisboa: edio do autor, pp. 108129.
Cros, M.F.; Missier, F. (2006). Gopolitique du Congo (RDC). Bruxelles: Editions
Complexe.

183

Patrcio Mangovo

184

Demartis, L. (2002). Compndio de Sociologia. Lisboa: Edies 70.


Duverger, M. (1985). Os Grandes Sistemas Polticos. Vol. 1. Coimbra: Livraria
Almedina.
Joseph, K.M. (2011). La Revision Constitutionnelle Congolaise du 20 Janvier
2011: Considrations Critiques dun Citoyen. Online: <http://www.docstoc.
com/docs/112263803/KAZADI-REvision-constitutionnelle-congolaise> (referncia de 05-06-2013).
Joseph, Y.K. (2008). Le Parlement Provincial: Pour Quoi faire? Lubumbashi: Le
Contrle Citoyen.
Joseph, Y.K. (2009). La Dcentralisation-Dcoupage en RDC: Une Tour de
Babel? Lubumbashi: Le Contrle Citoyen.
Kabamba, B. (2007). A nova Descentralizao Congolesa. O Correio ReEuropeia, n 1 (nova Edio), Julho-Agosto, pp. 52-53.
Kitengye, M. (2008). Dcoupage territorial. Les Chefs-lieux des provinces divisent les kasaiens. Online: <http://www.demainlekasai.com> (referncia
de 15-01-2009).
Lara, A.S. (2005). Cincia Poltica: Estudo da Ordem e da Subverso. Lisboa:
ISCSP.
Ligeois, M. (2008).
. Bruxelles:
Groupe de recherche et dinformation sur la paix et la scurite.
Munyengayi, T. (2008). Congo-Kinshasa: Problmatique de la Future Dcentralisation du Congo. Online: <http://fr.allafrica.com/stories/200703160411.
html> (referncia de 05-06-2013).
ngoma-Binda, P.; Yahisule, J.O.M.; Mombo, L.M. (2010). Republique Dmocratique do Congo: Dmocratie et Participation la Vie Politique: Une valuation des Premiers Pas dans la IIIme Rpublique. Johannesburg: Open
Society Initiative for Southern Africa.
OGP (Observatoire Gouvernance Paix) (2007). Dcentralisation territoriale, administrative et politique. Online: <http://www.societecivile.cd> (referncia
de 05-06-2013).
Revista
Crtica de Cincias Sociais, n 77, junho, pp. 131-150.
RDC (2003). Constituio da Transio. Online: <http://repositories.lib.utexas.
edu/bitstream/handle/2152/4122/3239.pdf?sequence=1> (referncia de
05-06-2013).
RDC (2005). Projecto de Constituio da Repblica Democrtica do Congo. On(referncia de 05-06-2013).

A Problemtica da Descentralizao

RDC (2006a). Constituio da Repblica Democrtica do Congo. Online: <http://


democratie.francophonie.org/IMG/pdf/Constitution_de_la_RDC.pdf>
(referncia de 05-06-2013).
RDC (2006b). Lei n 06/006 de 9 de maro de 2006 Sobre a Organizao das Eleies Presidenciais, Legislativas, Provinciais, Urbanas, Municipais e Locais. Online: <http://repositories.lib.utexas.edu/bitstream/handle/2152/4926/4032.pdf?sequence=1> (referncia de 05-06-2013).
RDC (2008a). Lei n 08/012 de 31 de julho de 2008 Sobre os Princpios Fundamentais Relativos Livre Administrao das Provncias. Online: <http://www.
leganet.cd/Legislation/Droit%20Public/Administration.ter/LOI.31.07.2008.
provinces.htm> (referncia de 05-06-2013).
RDC (2008b). Lei Orgnica n 08/016 de 7 de outubro de 2008 Sobre a Composio, a Organizao e o Funcionamento das Entidades Territoriais
Descentralizadas e as Suas Relaes com o Estado e as Provncias. Online:
<http://www.leganet.cd/Legislation/Droit%20Public/Administration.
ter/L.08.16.17.10.2008.htm> (referncia de 05-06-2013).
Shuku, n.Y. (2005). Les Dynamiques de la Dcentralisation en RDCongo. Online: <www.glin.gov> (referncia de 05-06-2013).
Silva, J.M.P. (1996). Regio Autnoma. In: J.P. Fernandes (ed.), Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica. Vol. VII. Lisboa: edio do autor, pp. 130166.
Sousa, M.R.; Matos, A.S. (2004). Direito Administrativo Geral. Tomo I. Introduo e Princpios Fundamentais. Lisboa: Dom Quixote.
Teixeira, R.C.; Barbosa, L.M. (2007). Congo: No Corao da frica. O Dilema
Entre Independncia e Ditadura. Online: <http://www.pucminas.br/imagedb/conjuntura/CES_ARQ_DESCR20071219104554.pdf> (referncia de 0506-2013).

185