Estudio introductorio

oDFJA DE SER extrao el hecho de que el proceso de elabo.. racin de las polticas, la hechura de las polticas, haya sido
comparativamente poco estudiado. Y no deja de extraar porque
gobernar un estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos Qbjetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos acto~
res, procedimientos, tiempos e instrumental. Ms an, porque no
se puede decir que, en lo mucho que va del siglo, los gobiernos
hayan sido parsimoniosos y contenidos en sus decisiones. Pocos
fueron los campos de accin social que escaparon a su impacto.
Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan
sus polticas pblicas, su proceso, patr,n y estilo de decisin y operacin, quedaron sin investigacin sistemtica.

1. El olvido terico
de la elaboracin de la poltica
Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y hasta
olvido de la hechura de las polticas. Para limitarnos al mbito intelectual, la razn principal es la orientacin que tom la ciencia
(sociologa) poltica, junto con la administracin pblica, y que
termin por volverse dominante. En la perspectiva de la ciencia
poltica estndar el proceso de gobierno y, ms singularmente, el
proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup
nunca centralidad alguna. Las teoras sistmica,marxista, elitista
o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del
gobierno mismo. El secreto de la decisin y su efectua~in radi[ 15]

ESTUDIO

caba en fuerzas y estructuras sociales,ext~riores y superiores, que

determinaban exhaustivamente la materia y la forma de la decisin. La estructura econmica, el conflicto de las clases, el interjuego de los grupos de inters, el comportamiento del entorno
social o cultural del sistema poltico... eran los factores ms socorridos para dar enteramente cuenta de por qu los gobiernos
decidan de la manera en que lo hacan. No es el caso de evocar
los teoremas de la determInacin econmica, el carcter de clase,
las demandas del ambiente, la coalicin y balance de los intereses
orgallzados, que convertan el proceso gubernamental en un
eventoreactivo o instrumental ms que propositivo, en un hecho
subalterno y auxiliar: simple variable dependiente. El gobierno careca de iniciativa propia, no tena la capacidad de elegir sus propsitos y acciones. Era gobernado ms que gobierno. Fue
entonces lgico estudiar la 'poltica ms que las polticas, el sistema poltico entero ms que el proceso como se adoptaba la decisin singular, los grandes movimientos colectivos o el desarrollo
histrico global ms que los pasos Supuestamente anecdticos de
polticos y funcionarios alo largo de su proceso decisorio y ope~
rativo. Se prest as mayor atencin a la formacin, estructura y
funcionamiento del sistema poltico, al proceso de produccin del
consenso (proceso electoral, grupos de inters, competencia partidaria, cultwa poltica ... ), al conflicto y cambio social. Demasiado tarde se reconoci la "autonoma relativa" del gobierno como
para reyertir la tendencia dominante, destacar la especificiqad e
importancia de la elaboracin de las polticas y recOnocer su causalidad propia en el conjunto social y en el proceso poltico. Hoy
parece que la comunidad cientfica ~st mas dispuesta a concederle un mayor margen de maniobra a los gopiernos, nacionales y loCales, obviamente sin necaeren' oportunismos decisionales.
Enla perspectivaadrninistrativa, las teoras aceptadasdela administracin pblica, cuando fueron ms alla de consideraciones
procedurales jurdicas, se construyeron desdeJa premisa de la'dico~

INTRODUCTORIO

toma poltica-administracin (con sus diversas variantes). o, ms

recientemente, desde la radicalizacin revolucionaria: la administracin pblica del capital privado. La visin marxista ortodox~ de
los aos setenta vaciaba de toda sustancialidad al proceso deCISOrio de las polticas (a la administracin pblica en general) y para
entender su proceder exiga volver la mirada hacia las relacion~s
de produccin, descubrir el tipo de dominio de clase o reconstrmr
el movimiento de la contradictoria formacin social. Por su parte,
la visin dicotmica, segn la cual los polticos decidan y los administradores ejecutaban o llevaban a la prctica las decisiones tomadas, presupona como dada la decisin de la poltic~.Esta era
el supuesto bsico de la teora administrativa, no su objeto de estudio: la decisin (gubernamental) de la poltica era el punto ciego '
de la administracin pblica, su apriori. Cmo realizar lo decidido, no cmo y por qu se lleg a la decisin, era el cam~o te?:ico
propio de la administracin pblica. Obviamente la eJecuclOn y
puesta en prctica de la poltica decidida comportab.a a su vez decisiones de los administradores, pero stas eran consIderadas elecciones slo menores, operativas y auxiliares, predeterminadas por
la gran decisin y por ella enmarcadas. En suma, ~ahechura d,ela
poltica no tena autonoma alguna o apenas:elatlVa para la Cle~cia poltica convencional y, en contraste, tema toda la autonomJa
para la administracin pblica. El resultado fi~al, ~n ambos c~~os
y por diversas razones, era que el procesodecIsono de la pohtIca
se volva un objeto de estudio externoy marginal al corazn de las
dos disciplinas.
Si la administracin pblica dejaba fuera de su campo de estudio el proceso a travs del cual se elaboraban las polticas, porque en el fondo se presupona que era un suceso trascendent: ,de
estricta naturaleza poltica, y si la actividad gubernamental-pohtlca
era a su vez explicada en clave sociolgica, con referencia a Tela~
ciones y agentes de poder estructurales, era evidente ~~e la, e!aboracinde las polticas no tena por qu ser una cuestlOnteonca

LUISF.

AGUILAR

VILLANUEVA

s!~nificativ.ay :nto menos capital. Frente a la cuestin de las po~

lItIcas la cIencIa-sociologa poltica no tena problemas sino respuestas seguras. Una vez conocidas cules eran las relaciones
de pod~r existentes en ~n s!stema social, se saba a cul lgica
obedecIa el proceso decIsono de cualquier poltica, cul instrum~nta~ iba a emplear, a cules restricciones se sujetaba. No haba
mIsteno alguno ni haba por qu quebrarse la cabeza tratando de
enc~ntrar en la decisin gubernamental pblica algo indito, irreductIble y crucial. Las eventuales diferencias entre las polticas
eran slo rapsdicas, incidentales, pero bsicamente casos de la
mis.ma regla general, constituida y condicionada por la estructura
socIal. El determinismo social de la poltica daba intelectualmente
por de.sco~tado el sentido, el instrumental y los efectos del proces~ .decIsono ?e una poltica. Insistir en erigirlo como objeto espeCIfIcoy genumo de estudio era tomar el rbano por las hojas. No
tena por qu existir una ciencia de polticas si la decisin estaba
condicionada de antemano. En el climax del estructuralismo del
sistema poltico compacto y omnmodo, de las leyes inexor~bles
d.e fa historia, reivindicar la decisin (pblica o privada) no poda
s~l}.o~~ne~la sonoridad del autoengao, delatar una actitud "pre~I~ntIfca . En una estructura social sin sujetos, sin decisores, con
lI.~ertades amarradas, no tena por qu ser el gobierno la excepcIOn,.sobre todo el gobierno, que por definicin era el aparato
COactIVO
y reglamentario del establecimiento. Pero como sucede
tantas veces en otros campos de la vida, el olvido de las cosas importantes suele tomar la revancha.
Fue alto el precio pagado por causa del descuido terico del
proceso de elaboracin de las polticas. El crecimiento del estado
..y la expansin de su~parato gubernamental fueron seal de que
l?s grandes. a~tores y poderes sociales, a cuya dinmica (constructIva o conflIctIva) ~upuestamente se sometan las polticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en el fondo incapaces de garantizar el orden y bienestar pblico. Los p~deres

sociales del sistema requeran cada vez ms que el gobierno interviniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus intereses discrepantes y contribuir as al equilibrio general
del conjunto. A su vez, los poderes sociales alternativos, los revolucionarios, buscaban hacerse rpidamente del gobierno y procedan
a .decidir con bastante independencia para dar a luz el nuevo or~
den social que se pretenda integrador y solidario. El hecho poltico del siglo, en gran parte opuesto al decir comn de la teora
poltica, era el crecimiento del estado, social o socialista, cuyo
poder de decisin obtena cada vez mayor autonoma y extensin:
mayor dominio sobre la vida. Sonaba irnico llamar al estado o al
gobie~no "instrumento" de la clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la accin colectiva.
Los desaciertos de muchas. polticas gubernamentales, por exceso
de autonoma, estn a la vista y en la memoria. Tal vez habran
podido evitarse con la atencin (sis)temtica al proceso decisorio de las polticas. La teora es tambin un mecanismo social de
control de la discrecionalidad y de la corazonada de los actores
poderosos.
Hoy, en contraste, parece que la decisin de las polticas comienza a colocarse en el centro de la teoralf'olticay administrativa. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en
muchos rubros autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha
ido desmantelando la tradicional visin colectivista-masista de la
poltica, en mucho producto de las frreas teoras sociales estructurales y de la dilatada intervencin estatal. Han ido perdiendo
sentido y eficacia los grandes conglomerados colectivos a travs de
los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenan
que presentar y agregar sus intereses, para poder ser atendidos,
as como han perdido sentido y eficacia los proyectos holsticos de
soluciones globales, homologadoras. Hoy, tal vez en reaccin pero
con buenas razones,se reivindican resueltamente las comunidades
polticas locales, la gestin pb~ica descentralizada, el cumpli-

~ento de lasfu.nciones es.tatalesa travs de polticas especficas y

ajustadas a las dIferentes cIrcunstancias, Hrdesagregacin de los in~
tereses pblicos segn los diversos niveles de gobierno ... Todos
est~s. rec1am~s son manifestaciones de una naciente idea y actitud
p~htICa, reaCIa a la homologacin de las' cuestiones, al encuadrarmento de los intereses.en organismos uniformadores y omnvoros
~lco~promiso con doctrinas tOtalizadoras y programas poltico~
mt~~nstas. No todo es un asunto' pblico" como para que todo sea
pohtIca, programa de gobierno y materia administrativa. Ni todo
a~unto p~lico tiene necesariamente el formato y la escala delgobIerno nacIOnal. Lgico es entonces que, en conexin con las funcione.sbsicas constitucionales del' estado necesario, slo algunas
cuestIOnes sean las cruciales en la interlocucin de la sociedad con
el estado. En consecuencia, las polticas del gobierno relativas a
asunto~. especficos de intenso inters pblico de los ~ruposy las
comumdades, s~ ha~ vuelto el lugar crtico del consenso y conflicto,
p?rqu~eIlas cnstahzan o malogran la representatividad, constitucIOnahdad, publicidad, racionalidad de los gobiernos. En el fondo
el sentido y la funcin social del gobierno. Cada vez es msnotori~
la ten~encia de grupos y comunidades a dar su consenso y confianza
a ~obIernos con capa~id~d de respuesta a demandas especficas,
mIentras perman.ecen mdlferentes y hasta insensibles, tal vez sospechoso~, ante goblern.o~ que quieren hacer descansar su legitimidad
en majestuosos manIfiestos doctrinarios, interpretaciones lindas de
!a~i~toria (u~ive.rsal o nacional) O riicamente en la arquitectura
Jundlca constitUCIOnal.Es la bsqueda actual de nuevos equilibrios
entre el estado necesario y la sociedad autnoma.
. ~s P?lticas se han vuelto tambin un lugar densamente admmI~tratIvo. La complejidad, escala, variabilidad e interdependenCIa de los asuntos pblicos requieren cada vez ms informacin confiable, conocimiento especialzado,' clculos precisos de
costos y con~e.cuencias para decisiones que se adoptan casi siempre en condiCIOnesde riesgo y bajo escasez. Sin el SOpOrtedeun

riguroso ejercicio lgico, cientfico y tcnico, las decisiones de gobierno podran caer en peores equivocaciones, dispendios, imprevisiones,qu~porlamagnitudde
su impacto acarrearan males y
sufrimientos sociales. En. el proceso decisorio de las polticas hay
intrnsecamente un componente factual, una estimacin causal de
las consecuencias probables a partir de las acciones .y medios. disponibles. Sin ese ejercicio de clculo bajo restricciones se condena
la accin de gobierno al amateurismo, a la inefectividad., Slo en
regmenes de dominacin tradicional o francamente autoritarios
~s pensableuna idea de la elaboracin de las polticas sin incorporacin de conocimiento tcnico y terico, sin el sentido de lo
que se puede hacer y lograr. Una idea del gobierno toda valorativa
y proyectual sin incorporacin simultnea de la escasez, la tcnica,
la causalidad, la incertidumbre, la. circunstancia concreta, se asemeja a los gozosos finales de la historia del socialismo utpico y
de los nacionalismos populistas. Pero poco tiene que ver con las
funciones a cumplir por un gobierno de leyes y un gobierno fiscal,
con responsabilidades claras, ante sus ciudadanos electores y sus
contribuyentes. Y poco con una idea realista y responsable de la
poltica y del gobierno, que busca estimar lo que es posible concretamente para los recursos de la sociedad y del estado. Soberana no es omnipotencia, obviamente.

n. En

busca de la nocin de poltica

Los acercaniientos a la definicin de poltica (poliey) suelen ser de

dos tipos en la literatura: descriptivos y tericos. En la construccin de la definicin descriptiva, el debate se centra en la cuestin
de si la poltica sea slo o primordialmente la decisin (de gobierno) o implique algo ms. En la construccin terica, las posiciones
varan segn ateora 'politolgica mayor a la que' se adhiere o segn las conjeturas bsicas con las que se explica la ocurrencia de
la poltica.

<.

LUIS F. AGUILAR

VILLANUEVA

n.l. La-nocin descriptiva de poltica

En la definicin descriptiva ha
"
su aspecto I'nstI'tu' al'
Yunarnnudad en rec_onocere incluir
Clon se trata d 1 d '"gtima, adoptada"d t . d _
e a eClSlonde una autoridadJeen ro e su campo 1 't'
d""
forme a procedimiento 1 1
egI uno e Junsdiccln y contodos los ciudadanos de ~ ega ~e~te establecidos, vinculante para
mas' leyes sent
.
a asoClacIn,y que se expresa en varias for.
,
enclas, actos administr f
S'
ferencias de componentes
'f'
a IVOS... m embargo, las dimanifiesto apenas se inco y en asIS en la definicin se ponen de
tivos, conductuales, que re~~;::: ~os aspectos polticos, administrams all de' 'di .
e otras maneras de ver la poltica
Juns CCIOnesforro 1
1
'
en otras situaciones dis
a es, re~ aI~entos y rdenes, Como
formacin de 1
y putas de las CIencIassociales acerca de la
concepto no e~Sa~go:cqe~~o~:
aqu tambin conviene recordar que un
,
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Irectamente se ofrece en 1
,.
smo una construccin de los dat d
a expenenCla
pectivas tericas y aun val
,os e experiencia a partir de persoratlvas El concepto d
'-1' .
de una construcci
1"
e po Itlca resulta
n que se eCCIOna,desta<;:aarti "1 .
tos elementos de su pr-o
b
'
cu a e mtegra cier.
ceso o servable.
La poltica no es un fenmeno
-"
tegora analtica. Es el anlisis ~~~~: :~:~~,~~ma,smo una. cano los dichos d 1d .
1 Ica su conterndo
lacin o de la ed eClSorde la poltica ni as piezas de la legis:
eviden
. a ~mstracin. No hay tal cosa como un dato
cuentr:ee: ~~e~~:~~oa ue constituya la poltica y que se enlitica
.t
. ~ espera de ser descubierto .. , La poeXlSe no por mtUlcin sino'
.,
fenmenos polticos (Reclo, 1972:
mterrogacIOn de los

sIr

Un buen _resumen de 1os d'Iversos SIgnificadosdel

.
ltica"
trmino "pose encuentra en Joan Subirats (1989)
(1984). En su lista polf
d
y en Hogwood-Gunn
de actividad
b'
Ica pue e denotar varias cosas: un campo
gu ernamental (poltica de salud, educativa, comer~

cial), un propsito general a realizar (poltica de empleo estable

para los jvenes), una situacin social deseada (poltica de restauracin de los centros histricos, contra el tabaquismo, de segurida~), una propuesta de accin especfica (poltica de reforestacin
de los parques nacionales, poltica de alfabetizacin de adultos),
la norma o las normas que existen para una determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), el conjunto de objetivos y programas de accin que tiene el gobierno en un campo
de cuestiones (poltica de productividad agrcola, de exportacin,
de lucha contra la pobreza extrema). O bien, la poltica como producto y resultado de una especfica actividad gubernamental, el
comportamiento gubernamental de h~cho (la poltica habitacional
ha logrado construir n nmero de casas y departamentos, la poltica de empleo ha creado n puestos de trabajo), el impacto real de
la actividad gubernamental (disminucin del crimen urbano, aumento de la terminacin del ciclo de estudios bsicos, descenso
de los precios al consumidor, reduccin de la inflacin), el modelo
terico o la tecIfologa aplicable en que descansa una iniciativa gubernamental (poltica de energa, poltica de ingresos regresiva,
poltica de ajuste y estabilizacin) ...
Una mirada a las definiciones de los diccionarios de ciencia
poltica arroja los siguientes componentes comunes:
a) institucional, la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituda en el marco de su
competencia y es colectivamente vinculante;
b) decisorio, la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la eleccin d fines y/o medios, de largo o
corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a
problemas Ynecesidades;
c) comportamental, implica la accin o la inaccin, hacer o no
hacer nada; pero una poltica es, sobre todo, un curso de
accin y no slo una decisin singular;

d) causal, son los productos de acciones que tien~n efectos en

el sistema poltico y social l. Una definicin recapituladora
de poltica es:
Reglamentos y programas gubernamentales,
considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las
decisiones de autoridad de un sistema poltico. Puede tomar la
forma de leyes, rdenes locales, juicios de corte, rdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos
acerca de lo que se debe hacer. Por poltica suele entenderse
un conjunto o secuencia de decisiones ms que una decisin
singular acerca de una accin de gobierno particular. Algunos
la entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar
los fines. Otros, en contraste, consideran que la poltica incluye
los medios y los fines. En algunos contextos denota decisiones
de objetivos de largo plazo o directrices generales de accin
gubernamental
que guan las acciones de corto plazo en situacionesespecficas.
(Plano et al, 1973: 311).
En primer lugar, una poltica es un comportamiento
propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se
pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos
a travs de ciertos medios: es una accin con sentido. Aun en el
ca~o de inaccin, se ha decidido deliberadamente
no actuar frente
a un problema pblico, considerando que el dejar hacer o cerrar
los ojos es la mejor estrategia frente a una cuestin. Por su carcter propositivo, referido a la realizacin 'de objetivos, la poltica
denota las intenciones de las fuerzas polticas, particularmente
las
intenciones de los gobernantes, y las consecuencias de sus actos
1 "Ver, G. R. Roberts (1971) A Dic/ionary ofPolitical Analysis, SI. Martin's Press,
Ne~.York: Jau M. Shaftriz (1988): TheDorseyDictionary of American Goverment and
POil/ICS,Th.e. Dors~y Pre~, ~hicago. J. Plano, M. Greenberg, R. Olton, R. E. Riggs
(1973): Poil/lcal SClence Dlc/lOnary, The DrydenPress, Hinsdale;

(Rose, 1969: IX-X; Heclo, 1972: 84-86; Pressma~y. ~ild~vsky,

1973: XI-XII), aunque en su uso normal tienda a sIgrnflCar mtenciones ms que consecuencias, situaciones que se desean alcanzar
ms que resultados de hecho. Ahora bien, laco~sider.acin de que
son irrelevantes polticamente las intenciones smaCClOnes y o?~as
efectivas, junto con la observacin casi llana de que una pohtlca
as como realmente se decide y efecta es el resultado d~ .toda una
serie de decisiones y acciones de numerosos actores pohtlcos y gubernamentales, llevan a concluir que una poltica, en segundo lugar, no es la simple decisin deliberada del actor g~bernamental:
la gran decisin en la cspide del estado. Hay que mC0foP~rar las
muchas y diversas decisiones de los muchos actores par~lclpant~s,
gubernamentales
y extragubernamentales,
que en .s~~ dIversas mteracciones han preparado y condicionado la decIslOn centra~" le
dan forma y la llevan despus a la prctica, hacindola y ~ehaclendola, con el resultado muy probable que l~s ,resultados fm~~es no
se asemejen a las intenciones y planes ongmales, ~a pohtlca es
entonces un proceso, un "curso de accin" (F~iednch, 196~: 79;
Anderson, 1984: 3), que involucra todo un conJunto compleJo de
decisores y operadores, ms que una decisi~ .s,ingular, s.uprema e
instantnea. Una poltica no es slo una declSlon (po~ ejemplo, la
decisin de no actuar). Es, ante todo accin, un conjunto de acciones,
En efecto, una poltica es en un doble sentido un curso de accin: es el curso de accin deliberadamente
diseado ~ el cu~so
de accin efectivamente seguido. No slo lo que el goblern~ dl~e
y quiere hacer. Tambin lo que realmente hace y.logra, p,or SI~ISmoo en interaccin con actores polticos y SOClale~, mas all~ de
sus intenciones. Por una parte, la poltica que se deCide y ,se qmere
llevar a cabo es bsicamente un conjunto ms o menos mterrelacionado de acciones que, en razn de los recursos con los qU,e
cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas ~ue SIguen, esconsidetado
idneo y eficaz (o eficiente) para realIzar el

estado de cosas preferido.' Es entonces una estrategia de accin '

colectiva, deliberadamente
diseada y calculada, en funcin de
determinados
objetivos. Implica y desata toda una serie de deci. siones a adoptar y de acciones a efectuar pornn nmero extenso
de actores. Una poltica fiscal, industrial habitacional
educati.
"
va ... , mediante sus elementos regulatorios compulsivos o mediante
sus incentivos econmicos,' confa en disparar una serie de decisiones y acciones -un curso de accin colectiva-, que se considera
contundente y eficiente para producir la configuracin social deseada.Por
otra parte, el curso de accin que se desata y que
efectivamente
es desarrollado, intencional o reactivamente, por
los varios actores gubernamentales, por los otros poderes estatales,
por la multitud de diferentes actores polticos, grupos econmicos
y organizaciones
sociales, con sus interacciones coope~ativas o
conflictivas, puede distanciarse ms o menos de la estrategia intencional de accin colectiva, diseada y organizada por la autoridad estatal. Supuesta su institucionalidad, la poltica es, en suma:
a) el diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que
efectivamente, toma la accin como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la accin colectiva produce.
El policy-making implica toda una serie de actividades ms o
menos relacionadas, y no es la simple decisin, singular y discreta que se toma en la calle Downing, en Westminster, en la
Casa Blanca,enWashington.
En este sentido, significa muchos
ms que decision-making, por cuanto con este trmino suele
entenderse slo el anlisis de las intenciones de los responsables que elaboran la poltica hasta el momento en que deciden
la accin gubernamental
vinculante.Las
consecuencias de la
decisin no son entonces objeto de atencin ... Las interacciones y los ajustes contnuos que comporta el policy-making hacen que ste sea, correctamente
descrito' como proceso ms

que como una accin nica, decidida

de una vez por todas

0Rose, 199: X).

El trmino poltica debe poder incluir lo que intencionalme~te
persigue y lo que realmente ocurre como resultado de la mtencin. Cualquier uso del trmino que excluyera losresu]tados no intencional es, indeseados...
sera seguramente muy
pobre. Por consiguiente, se puede sugerir que la poltica d~be,ra ser identificada operacionalmente
no tanto por sus obJetlvos como por la conducta que de hecho sucede y que trata de
realizar los objetivos (Heclo, 1972: 85).
(Poltica es) "El curso intencional de accin que sigue un ac~or
o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de m~
ters. El concepto de poltica presta atencin a lo que de hecho se efecta y lleva a cabo, ms que a lo que se propone y
quiere. Distingue tambin la poltica de una decisin, que es
la mera eleccin entre alternativas" (Anderson, 1984: 3).
,
Giandomenico Majone (1978) va ms all, al hablar perspiCazmente de "policies versus decisions". Quiere decir que las polticas
no son solo decisiones en el sentido apenas dicho. Pero aade que
toda decisin de imphcaciones colectivas enfrenta el problema de
la comunicacin, de la publicidad ciudadana. Las decisiones colectivas, por lo menos en las democracias, requieren ser explicadas,
transmitidas,
argumentadas,
persuasivas. Las razones personales, subjetivas, que convencieron a un gobernante para toma: una
decisin, pueden ser quiz poco convincentes pa~a ~os dema.s, actores polticos y cuidadanos, que poseen su propIa JflfOrmaClOn y
valoracin, adversos quiz a la percepcin y eleccin gubernamental, reacios a la manipulacin. Hay que construir entonces los argumentos y obtener las evidencias que despierten
.c?nsenso o
derroten la oposicin. Tambin en este respecto,
dl~leren muy
significativamente
las polticas y las decisiones, dado que 'los

:1

argumen~o~ a decir despus de la decisin Son de.suyo irrelevantes

~ara la 10gIca de la eleccin, pero no dejan desee un elemento
Integral del policymaking" (1978: 166). Una poltica es entonces
tambIn .. ~na ~ctividad de comunicacin pblica y no slo
~na d~CISIO?onentada a la efectuacin de metas. Incorpora una
I~tencIOnahdad. comunicativa y no slo estratgica y productIVa:En esta ~tInada observacin, la poltica es tambin todo el
conjunto de actividades "postdecisionales" o "retrospectivas"
~ue buscan aportar "evidencias, argumentos y persuasi6n"(MaJone, 19~9) con el fin de obtener el consenso. En efecto, parece
que no tIene mucho sentido (es internamente contradictoria en
el sus~a?tivo) una poltica gubernamental que sea de entrada
d~scah~lcada y boic~teada por el conjunto o la mayora del'pbhc~ CIUdadano, debido a que no estn de acuerdo con los
~edIOs, agentes y fines del curso de accirtdel gobierno disen.ado con la pretensin de resolver los problemas y dem'andas
CIUdadanas. Las actividades de formacin del consenso mediante
comuni~acin son as, en pleno derecho, integrantes del concept~ P~O~IOde la poltica, Se introduce as una racionalidad nueva;
?Ialoglca, en complemento y rebase de la llamada racionalidad
I~strumental, tan apreciada por el anlisis de polticas convenCIOnal.Saca la cabeza la dimensin poltica de las polticas entre
el n:ar ~easpectos tcnicos y econmicos. A Majone se debe en
elamblto de la disciplina, el rescate del nfasis ert la n~turale~a. pblica de las polticas. El dilogo y la discusin abierta,
ma~I.fIesta, son elementos constitutivos de la elaboracin de las
pohtIca: .. Esto es lo propio e irrenunciable de los regmenes
democratIcos. A~u~ la eleccin y desarrollo de una poltica no
r~sulta de ~~ sofIstIcado clculo tecnocrtico o de una preferen~
Cla ~~tocra:lca,. Es, en cambio, producto de la discusin y persuaSlOn ~e~Iprocade muchos actores polticos y gubernamenta~
les; ~artlclpantes en su formulacin, aceptacin y puesta en
practIca.

11.2. El concepto' terico de polftica

El acercamierttoterico a lo que realmente es una poltica p~
blicaes tan decisivo como variado. Aqu las teoras politolgicas
mayores, a partir de sus teoremas sobre el poder, el consenso y
el conflicto, son determinantes. Quin, cmo y para qu detenta
el poder poltico colectivamente vinculan te, a la base y acaso al
nargen de la autoridad estatal formalmente constituida, ha sido
la prygunta central y. tambin. recelosa de la ciencia-sociologa
poltica. En esta perspectiva, las polticas pblicas, supuestamente elaboradas en la interaccin entre los poderes estatales y las
libertades ciudadanas -iestos fantasmonesde la arcaica filosofa
poltica!, se dice-, no son excepcin sino exteriorizacin puntual
del juego realsimo de los poderes sociales y de sus intereses exclusivos. Si las polticas en sbs diversas formas reglamentarias,
presupuestarias, administrativas, sean producto de la domina.:.
ein de clase("bloque en el poder"), de los ajustes mutuos entre
los grupos de inters (corporativos o pluralistas), de la hegemona de una lite (tradicional o modernizante) del peso irresistible de las metrpolis sobre periferias indefensas ... etc, todo esto
va adepender del cuerpo terico desde el cual el investigador.:.
analista construya sus conceptos, hiptesis y procedimientos de
prueba. La definicin de poltica es, entonces, en sus elementos
bsicos deducible de las proposiciones bsicas de la teora politolgica. Todo el esfuerzo consiste en sumar evidencia crucial a
las diversas explicaciones que se ofrezcan de por qu se acept
que una determinada cuestin haba de ser objeto de poltica, de
por qu se dise y eligi esta traza de accin colectiva de una
determinada poltica, de por qll se le calific como estratgica,
prioritaria
tal vez simplemente rutinaria. En este punto, la consistencia o vulnerabilidad de cualquier construccin terica sobre el policy process est prejuzgadapor la teora mayor de referencia.

En la literatura norteamericana, la posicin bsica sobre la nocin~naturaleza de la poltica ha sido ofrecida por Theodore J.
LoWI (1964) en un artculo de permanente referencia en la investigacin, en los debates tericos y en la docencia curricular 2
A partir de la provocadora afirmacin de "la inexistencia de un~
teora .d.elpoder" en la ciencia poltica norteamericana (pluralismo, elitIsmo, marxismo), Lowi desarrolla lo que llama un "marco
de referencia", un "esquema interpretativo general" de la hechura
de las polticas, alternativo y superior a los enfoques establecidos
con ~a.intencin de integrados en una visin conceptual mayor;
empmcamente ms consistente.
El punto de partida es una proposicin estndar de la sociolog.a amer!cana: las relaciones sociales se constituyen por expectatIVas recIprocas. En consecuencia, las relaciones estrctamente
polticas estn determinadas por las expectativas de los participantes.r~specto de "los productos gubernamentales o polticas". Las
actIv~dades de politics se arman y orientan segn las policies: en
fun~In de los beneficios y'ventajas quese espera obtener de las
acclO~es que ~l gobierno emprende en respuesta a demandas y
c~estlOnes socIales. La poltica se juega toda en torno de las poltIcas. La competencia por llegar al gobierno persigue intencionalmente el obj~tivo de poseer o aumentar la capacidad de conseguir
mayores y mas permanentes conveniencias y provechos. En efecto, tener poder e influencia en las regulaciones y asignaciones de
recu~sos, que toda poltica implica, es el incentivo y objetivo deterll11nante de la contienda poltica.
Lowi2 De particular ir.nportancia en el debate crtico o complementario de la tipologa de
And ~~' ~n ~lyl~101~n: KJelll~rg, F. (1.977): "Do Policies (Really) Determine Politics?
n u~"
ow., en Pohey Sstudles Journal (Special Issue), pp. 554-570. Ha es,
M.T. (I978~. The Seml-Soverelgn Pressure Groups", en Journal of Politics n. 40 Ypp
13~I~.l. Spltz~r, RJ. (1987): "Promising Policy Theory: Revising The Arenas'ofPo~er';
~ o ley Studles Jo.urnal, vol. 16~n. 4, pp. 713-724 (seguido de un comentario del mjsm~
Lowi). La ultenor fina dISCUSinentre SpItzer y Kellow se encuentra, enPoliey Studies
J,ourna, vol. 17, n. 3, pp. 529-550.

La bsqueda, de' mayor poder por parte de algunos actores, la

configuracin estable o efmera de relaciones de poder entre
ellos, el posibl conflicto o la concertacin, son todas conductas
que obedecen al clculo y expectativa de las utilidades que el poder pblico Ysus productos, las polticas, pueden ofrecer en un determinado campo de inters. A mayores utilidades mayor intensidad e inteligencia de los participantes en sus acciones estratgicas.
En consecuencia, la existencia y magnitud de la' relacin poltica
de poder est determinada por lo que est en juego en la poltica. por ende, las polticas -su diseo y desarrollo-, no son un
tranquilo y neutro espacio jurdico o administrativo sino una arena
poltica en la que convergen, luchan y conciertan las fuerzas polticas."Las reas de polticas o de actividad gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su
propia estructura poltica, su proceso poltico, sus lites y sus
relaciones de grupo" (1964:689). La conclusin es lgica: si las
polticas son arenas, hay que.identificar estas arenas Yformular hi;.
ptesis sobre su composicin, dinmica y desempeo.
En esta perspectiva, no hay una poltica en general, porque no
hay en la sociedad una sola, permanente y determinante estructura de poder, como teorizan marxistas, elitistas, y corporativistas.
Lo que el estudio de las polticas muestra es que en una sociedad, a partir de los intereses de los grupos, se levantan, inhiben
o aminoran diversas cuestiones y, en correspondencia, los grupos
sociales suman o restan sus intereses, extienden o .restringen sus
alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan. sin
tregua o negocian sus ventajas. Por consiguiente, se originan, se
estabilizan o transforman diferentes estructuras de poder, correlaciones de fuerza, "arenas". La poltica real, en tanto lucha por
el poder en funcin de intereses y ventajas, se expresa Y efecta
en el proceso de elaboracin de las polticas. Las cuestiones que
una poltica quiere tratar y la manera como quiere tratarlas (objetivos, instrumentos, operadores, recursos, tiempos ... ) terminan

por fortalecer o debilitarJos intereses y expectativas de los grupos

sociales que en ella estn interesados. Se configuran entonces varias, singulares y cambiantes estructuras de poder, segn la naturalezade la cuestin en disputa y segn el tipo de respuesta que
se espera de la poltica previsible. No hay entonces una poltica en
general ni una estructura de poder total, que cubra sin excepcin
la sociedad entera. Es ms apropiado insistir en la diferenciacin
de las definiciones de poltica, enJas polticas al plural, y no en una
definicin general de poltica. Por eso importa clasificadas y Lowi
las clasifica conforme a los impactos de costos y beneficios que los
grupos de inters esperan de una poltica determinada.
A l debemos la clasificacin cannica de las polticas: regulatorias, distributivas, redistributivas.Cada una desarrolla una estructura poltica caracterstica. La poltica distributiva es una arena
relativamente pacfica, que se caracteriza por cuestiones no rivales, susceptibles de ser tratadas con recursos pblicos siempre divisibles; en ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo recproco entre demandantes no antagnicos,llderazgos
que se
afirman por su capacidad de gestora para responder a demandas
sueltas, pero liderazgos efmeros apenas las necesidades son satisfechas; aqu ciertos enfoques explicativos, afines pero no equivalentes al pluralismo de los grupos de interes, son los pertinentes.
La poltica regulatoria, en cambio, es una arena de conflicto y
negociacin entre grupos de poder, que el pluralismo explica muy
bien. Se trata de una arena relativamente turbulenta, de intereses
exclusivos y contrapuestos de grupo, que se mueven en torno de
una misma cuestin y que se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de recproca qmcesin, por cuanto la eventual solucin
no puede favorecer de igual manera a las partesinvolucradas: hay
afectados y beneficiados en ocasin de unaJey general que regula
un determinado campo de accin; aqu elliderazgo se finca en la
capacidad. de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses, as como en efectuar transacciOnes ventajOsas para

el grupo, pero es tambin un liderazgo ~asajero~ aun,que men()s

efm(~rOque el distributivo, pues los confl~ctos de mtere~ .aparec~n
desaparecen segn las cuestiones en dIsputa. La polI.tIca redlsy 'b .tiva Jams audaz y radical, que aborda las cuestIOnes agutnu,
d
....
1
dsimas de las relaciones de propiedad, po er y prestIgIO socIa
establecidas, tiende a ser lgicamente la arena ms tensa yfrontalmente conflictiva, semejante a la clsica lucha de clases del
marxismo; las transacciones son aqu imposibles o con resul~ados
poco significativos, puesto que el desenlace de estas cuestIOnes
dcales afectar irremediablemente a numerosos sectores de
ra l
l'
poblacin en puntos cruciales de su existencia soc~al;.los Id~~azgostienden a ser permanentes y cuentan con asocIacIOnes CIVIles
olticas poderosas a la defensa de sus intereses vitales. En este
~~bito de polticas las teoras de lites y Clases alca~za~ s~ ~~s
confiable nivel explicativo. El lugar institucional o jUnSdICcIOn
de la autoridad formal, en el que se enfrentan estos poderes e
intereses son las oficinas administrativas del Ejecutivo, las Comisiones' del Congreso para las polticas-arenas distr~buti:as, el
pleno del Congreso para las regulat~rias, y e1Poder EjecutIVOen
negociacin con organizaciones SOCIalesfundamentales para las
redistributivas.
',
..
En un artculp posterior (1972), LoWI reelaboro su ,c~asIfI~acin, prestando mayor atencin al hecho de q~e las. polItIcas tIenen la caracterstica de ser colectivamente oblIgatonas y, por. ende, comportan actual o virtualmente coactiv!dad. El e~~n~~ado
bsico sigue siendo que "las polticas determman ~a polItIca , en
el sentido de qu~ las correlaciones de poder, los IIderazgos y las
autoridades formales decisorias ~on definidas por la naturaleza de
las cuestiones en disputa y, en consecuencia, por el tipo de ~espuestas (benefiCIOsaso nocivas) previsibles por parte del gobIerLo que ahora se. aade de manera clara y preponderante es
no.
d d
que el tipo de poltica esperable est asu :ez y en el,fon o eterminado por el tipo de coaccin que el gobIerno podna razonable-

mente emplear en el tratamiento de las cuestiones. La coac~in

es llamada "horizontal", .para denotar su extensin y alcance: si
concierne slo a las conductas o llega tambin a efectuar los con~
textos de la accin. Es llamada "vertical", para denotar s~ intensidad y fuerza: si comporta sanciones inmediatas y directas o slo
remotas. Con el nuevo criterio de la coactividad aplicable por una
polti:a, la clasificacin incorpora un nuevo tipo de poltica, la
constltuent policy, las "polticas constituyentes", que tiene que ver
con modificaciones del rgimen poltico y/o administrativo, pues
amplan o disminuyen la jurisdiccin gubernamental, alteran en
mayor o menor grado el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o aumentan las opciones de accin privada o
pblica.
En esta nueva perspectiva, las polticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones conciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de sanciones
e~ ~emota en las distributivas e inmediata en las regulatorias, pro~
plClando una lucha poltica descentralizada, temtica y hasta local.
En contraste, las polticas constituyentes y las redistributivas coin~
ciden en que sus sanciones posibles se extienden hasta involucrar
los contextos de conducta, pero difieren en la fuerza de sus sanciones que son respectivamente remotas e inmediatas; por ello,
estos dos tipos de polticas suponen, desarrollan o refuerzan una
arena de poltica ms centralizada, integral y globalizadora, que
arrastra a todo el conjunto social, aurique no con la misma carga
de confrontacin. Las polticas regulatorias y redistributivas coinciden en que ambas implican sanciones directas e inmediatas contra eventuales renitentes, pero difieren en el aspecto de que las
primeras slo afectan los comportamientos individuales y las segundas involucran obviamente el contexto en que se desenvuelve
la accin ~ndividual al modificar el contexto econmico y social;
por ello, tIenden a generar una poltica pliIralista proclive al conflicto y obligada a la negociacin entre los contendientes. Asimis-

polticas distributivasy las constituyentes, aunque difieren

alcance, pues afectan las primeras al comportamiento y las
al entorno mismo de la conducta, coinciden en que su
alIlenza de sanciones es remota y dbil; p'orello, generan o suponen arenas de conflictos blandos, susce~tibles de ser superados
mediante coaliciones v asignaciones oportunas de recursos.
Las dos tipologas' de las polticas terminan por decir o recor~
dar, muy correctamente, que la poltica en un sistema y tiempo dado no es una actividad uniforme y homologadora, con un formato
que se repite y aplica de la misma manera en todos los mbitos
donde hay necesidades vitales, intereses en juego y problemas a
resolver. Los problemas pueden ser atendidos de diversas maneras y con diferentes instrumentos. No necesariamete todo tiene
que ser tratado con gasto pblico, con el dinero por delante, o todo con reglamentos, estrechando los alcances de' las libertades individuales. Tampoco todo espera una revolucin que rehaga el orden de las relaciones sociales. Pero esta diversidad (y hasta
singularidad) de las polticas no es casual, tiene una lgica, responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se anudan en torno
de cuestiones especficas y que, por consiguiente, amplan o recortan el margen de autonoma de la fuerza gubernamental y, en corolario, laaplicabilidad, naturaleza y extensin de la capacidad
coactiva del gobierno. Hay demandas y cuestiones intensamente
vitales para grupos particulares, pero que por su carcter idiosincrsico, sin graves impactos en el conjunto del sistema establecido,
no necesitan polticas mayores con altas inversiones polticas de
regulacin, redistribucin o reconstitucin. En contraste, emergen
y se configuran cuestiones que cruzan todo el sistema social, despiertan la insurgencia de las organizaciones sociales ms poderosas, y que no pueden ser abordadas con medidas de asignacin
abundante de recursos o con reglamentos que prohiban determinadas conductas y desalienten eventuales resistencias o infraccionescon sanciones costosas. En suma, no hay una estructura

depdernica,constante
y global, que tiene en cautiVerio al poderestatal o que, en sentido contrario, hace que eLgobiernosea
el protagonista incontenible. La vida poltica es diferenciada, mUtable, realistamente particular. Por consiguiente, la poltica es en
ltima instancia las polticas. No hay ningn actor social, inclusive
el poderoso gobierno con su indisputable monopolio de lacoaccin, que .siempre y en todas partes obtenga la parte del len. Esta
visin de un mundo poltico unilateralmente homogneo, con
triunfadores y perdedores constantes, es ms afna las sociedades
tradicionales que a la dinmic plural competitiva de las socieda'des abiertas.
La visin politolgica de Lowi, que ve en la elaboracin de cada poltica la contienda de las fuerzas sociales, va a ser completada
porGraham T. Allison en un artculo clsico (1969), despus lipro
(1971). Su tesis central es que el anlisis y la elaboracin de las
polticas no se efectan mediante algn dispositivo de observacin
transparente de los hechos que de manera directa revelan su verdad a un investigador sin preconceptos. Al contrario; el anlisis y
la elabOracin poltica suceden desde un aprioricognosctivo que
proyecta su orden lgico en'la secuencia de los hechos observados
y que selectivamente toma ciertos componentes y establece ciertas
correlaciones. Los sucesos se miran desde especficos "leiItes cOnceptuales" y toman el aspecto que los lentes conceden. Fuera. de
metfora, el investigador o el hacedor de las polticas opera de entrada con supuestos y categoras relativos a la composicin y comportamiento de la realidad, que configuran "modelos conceptuales", "marcos de referencia", implcitos o explcitos. Estos a su vez
determinan la manera de describir los hechos en estudio, de definidos y problematizados, de clasificados y explicados, a la vez que
estiman sus estados futuros. Y, ms all de la mera actividad intelectual, condicionan las recomendaciones de las acciones a decidir
para atacar los hechos indeseados y conducir los sucesos hacia las
sitaciones deseadas. En Uno de los momentos ms altos del con-

q~~fisIl1o,~l,tecordatoriodeAllisondequeel
conocimiento es
"co!lstruccin"fue no sloinusjtado sino beursticamente
productivo;Permit~entender
mejor el proceso. deelabora.cin de
las polticas: cmo' y por qu se desarrollaba el anlisis por un
cierto rumbo, .dejandofuera de foco aspectos que se consideraban
importantsimos y'hastacruciales desde otros puntos de vista;c~
mo y por qu se construan slo ciertas opciones de accin para
atacar los sucesos problemticos y se descartaban otros abordajes
posibles y comparativamente ms eficaces; cmo y por qu se decida de esa manera y no de otra.
La ptica politolgica en la construccin de polticas no es entonces ni nica ni idnea por antonomasia. Hay otros enfoques
que ven la poltica desde otros ngulos y cuya luz conduce a otras
definiciones de la poltica y a otras formas de diseo, decisin y
Pllesta en prctica. Adems de los ojos polticos, existen los organizacionales de las teorias administrativas y los estrictamente racionales, a la manera de la teora econmica. Se puede analizar la
poltica desde "el modelo de poltica racional" (modelo 1), que ve
el curso de la poltica como el resultado y desarrollo de una "eleccin racional" (ralional choice), que considera a decisores y operadores como actores que se comportan racionalmente maxirrrizando valores y minimizando costos, despus de haber examinado
toda la informacin pertinente y construido las opciones relevantes. En esta ptica, la poltica decidida es bsicamente el curso de
accin eficiente para la realizacin de los objetivos perseguidos y
el curso estratgico frente a otros competidores que supuestamente proceden tambin segn reglas de racionalidad estricta. De este
modelo de anlisis y decisin ejemplar estn llenos los textos de
administracin pblica, planeacin, anlisis de poltica. Y a l se
acercan las reconstrucciones claras y limpias de la historia con sus
hroes racionales y sus villanos pasionales, equivocados. Obviamente es la visin que de la poltica tienen o que a la poltica exigenIos que la quieren inspirada toda por la ciencia y la tecnologa.

lip:l

En contraste, hay otros dos modelos alternativos: "el modelo

~el proceso organizativo" (modelo II), que ve el curso de la poltlca como un "productoorganizacional" (organizational output), y
"el modelo de poltica burocrtica" (modelo III), que la considera
sin ms un "re,sultado poltico" (political outcome). Desde las teoras administrativas y de las organizaciones, se considera que la
poltica se origina y configura en el marco del conjunto de las organizaciones pblicas, cada una de las cuales posee sus redes de
informacin propia, sus jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus
repertorios de respuesta y manuales de procedimiento, sus estndares e inercias de actuacin. En esta visin la poltica que se elige
es 14 que se acomoda a lo que las organizaciones pblicas pueden
realmente hacer. So pena del malentendido, el conflicto y el boi, cot, la poltica no puede ser diseada ms all de las capacidades
tcnicas, las redes de interaccin y los rendimientos posibles de
una organizacin. Los objetivos son los productos que es razonable
esperar de la maquinaria organizacionaI. Lo deseable es lo factible. Una poltica educativa es lo que realmente se puede efectuar
con la. capacidad instalada, los recursos humanos, la tecnologa
educatlva en uso, la organizacin escolar. Esta atencin a la estructura organizativa y a la gama de sus desempeos posibles res, tringe el diseo de la poltica, pero le ofrece la cualidad preciosa
de la viabilidad y la efectividad. En esta perspectiva, es ms probable que las polticas elegibles sean las "incrementales", las que
no se separan mucho del actual quehacer de la organizacin, que
comportan reformas aceptables de procedimiento e introducen innovaciones tecno-administrativas asimilables, sin sacudimientos y
zowbras.
Otro enfoque de anlisis intelectual y decisorio de las polticas.
e~ verlas c~mo .Juegos de fuerzas entre grupos con intereses pro-'
pIOS,con vIctonas y derrotas. La poltica es entonces una resultante de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones convenientes. No hay tal cosa

como undecisor unitario soberano, informado, capaz de estimar

con precisin los costos Ybeneficios de sus acciones. La poltica
no resulta de un clculo desapasionado de cules son las consecuencias msprobables Ymenos costosas de las .acciones estratgicas que toman en consideracin y anticipan las movidas de opOsitores igualmente fros, calculadores y maximizadores. Tampoco
resulta de un clculo realista acerca de la capacidad instalada de
las organizaciones gubernamentales, de sus tecnologas Ysu capital humano, tratando de encontrar las decisiones que puedan ser
efectivamente desarrollads conforme a las.especializaciones y habilidades que el gobierno posee en sus cuadros y operadores. Aqu
la percepcin es ms ruda y terrenal. Una poltica pl~sma la confrontacin y desenlace de fuerzas en nada comunitanas y.que en
ocasin de cada poltica, imaginaria o realistamente redItuable,
buscan obtener ls mximos y exclusivos provechos. En el fondo
policyes la vieja politics de siempre, juegos de poder,. ajustes de
cuentas correlaciones de fuerzas. La ms slida y resIstente barrera al' autoritarismo es la viabilidad poltica de sus decisiones, su
posibilidad de ser apoyada, respaldada y linlitada po~ los poderes
y las libertades sociales. Pero tambin seiorre el ~Iesgo de una
poltica pblica que sea capturada por los poderosos ~n~ere.sesp~rticulares que alrededor de ella tejen sus ventajas, prlVIlegIOse lTIfluencias.
Estos esquemas' de interpretacin Yexplicacin .han sido ~t~l~zados tanto en la tarea positiva como en la normatIva del anahsIs
de polticas. Han ayudado a saber corno y por qu se form~l~ y
efectan las polticas as como de hecho ocurren. Han co.ntnbUldo
tambin a sugerir cmo podran ser mejoradas las poltIcas. en .su
diseo y eficacia. Obviamente los tres enfoques, en sus exph~aclOnes y recomendaciones, enfatizan ciertos aspectos y correlaCIOnes.
En el lmite, lo procedente sera ~ncontrar polti.c~s est~ictam~nt~
racionales, pero susceptibles de factibilidad adIll1llistrallva YVIabIlidad poltica. Para muchos, algo semejante a la bsqueda de la

cuadratura del crculo. Mientras tanto, en eseinternrinablenterim, el anlisis conceptual busca esforzadamente llegara la snte"
sisde una decisin prctica que, explcita o implcitamente,pondere y complemente los elementos valorativos, econmicos,
administrativos y polticos que toda poltica conlleva en lidia con
problemas pblicos ingentes, complejos y cambiantes de una ciu~
dadana no siempre somnolienta y desconocedora.

lIt El anlisis
y la decisin de las polticas
Muchas son las preguntas en torno del anlisis de polticas. Ave~
riguar cmo se efecta el anlisis, cules son los posibles tipos
de anlisis, qu cosa quiere realmente lograr el anlisis, y si es
capaz de efectuar lo que dice y pretende, son algunas de las varias cuestiones importantes. Pero la pregunta bsica es la que
concierne a la naturaleza misma del anlisis: qu es, en qu consiste. Es un anlisis econmico, cuantitativo, preocupado slo
por la asignacin eficiente de los recursos pblicos, o incluye
tambin aspectos institucionales, administrativos, ticos y polticos? Es slo un ejercicio de accin racional, que se orienta a
la maximizacin de las funciones deseadas, ci incluye otras consideraciones que se pretenden tambin racionales, aunque no
sean equivalentes a la nocin de eficiencia tcnica y econmica?
Una poltica pblica correcta es la que respeta el criterio de eficiencia o la que adems incorpora y respeta otros criterios?
Cules seran stos y en qu basan su obligatoriedad, conveniencia o utilidad para el anlisis de las polticas? Las respuestas
sern diversas segn las varias concepciones y expectativas que
se tengan de la poltica y, en particular, de lo que se juzga pue~
den o deben ser las relaciones entre razn y poltica, entre el
a?lisis y la decisin pblica. Y, vistas las cosas a fondo,elca~
racter de la respuesta depender mucho de las variasconcepcio-

n~s.yapreciaciones que se tengan ;icerca de las.uUlciones, .mbito

YI1lOdqsde intervencin delest;ido..
.
.. .
Al revisar la vasta literatur;i del anlisis de polticas, se puede
observar que hay dos posiciones extremasen lo que se refiere a la
n;ituraleza e instrumentaldelarrlisis y al papel que puede o debe
jugaren.la formulacin de la poltica. Aqu, como en otros campos, se repite la polmica mayor entre una nocin racional y una
nocin transaccional de la poltica. En un extremo, se ubica la visin racional estricta del anlisis de polticas que puede quiz reconocer la existencia de diversas y poderosas restricciones, pero
sin renunciar por ello a la exigencia de la racionalidad mxima posible en la formulacin y decisin de la poltica. En el extremo
opuesto, se ubica la visin negociadora, concertadora, pragmtica
de la poltica, que utilizar tctica o casusticamente el anlisi~,
pero que lo considerar una condicin insuficiente y en ciertas circunstancias innecesaria para la decisin y desarrollo de la poltica.
Entre estos dos antpodas, se colocan variadas posiciones intermedias plausibles e inteligentes. A lo largo de la exposicin, la polmica tomar diversos contenidos y niveles: siQopsis versus racionalidad limitada, eleccin racional versus incrementalismo
decisional, cientifizacin (tecnocrazacin) de la poltica versus
interesados arreglos pluralistas o burocrticos ...
El proyecto original de "ciencias de polticas" de Harold D.
Lasswell, definido como "conocimiento de" y "conocimiento en"
la poltica, representa una de las variaciones contemporneas ms
importantes sobre el tema occidental del ejercicio del poder pol~ tico. La poltica y el gobierno no son una actividad colectiva que
se basa simplemente en la fuerza, pasin, poder, arbitrariedad o
veleidad. Su gua y lmite son (deben ser) las nonrias y los conocimientos racionales. Sin embargo, la relacin que el proyecto
lasswelliano quiso establecer entre el conocimiento y el proceso
decisorio de las polticas -un proyecto interdis9iplinario,plurimetdico, orientado a problemas, contextual- fue de ilIlediato ree~

laborada con un lenguaje" alternativo que subray el enfoque

disciplinario y normativo. Se dijo entonces que la tarea del "conoCmiento de" podra bien ser el objetivo de la ciencia poltica, de
la sociologa o de la psicologa, debido a sus mtodos blandos
de descripcin, catalogacin y explicacin, pero el "conocimiento
en", la introduccin de normas racionales en la decisin, poda ser
slo actividad de la economa, la matemtica aplicada, la ingeniera,
debido a que cuentan con mtodos analticos ymodelacin rigurosa
para estmcturar los problemas y disear las opciones de poltica. Se
desdibuj entonces, casi desde el comienzo, el proyecto lasswelliano; dividindose entre el anlisis de polticas (policy analysis), orientado normativamente a la bsqueda de, la mejor poltica pblica en
trminos de eficiencia y equidad, y el estudio de la elaboracin de
las polticas (policy-making study, research), orientado positivamente
a describir, clasificar y explicar el patrn de decisin y operacin
con el que procede un sistema poltico-administrativo dado o un gobierno particular en sus polticas pblicas.

HI.l. Las dos corrientes del anlisis:

Racionalismo e Incrementalismo
Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, fue casi
espontneo y lgico llamar "anlisis de polticas" a la propuesta
y/o a la actividad de mejorar las decisiones de polticas mediante
la incorporacin sistemtica de teora y mtodo cientfico, ms
all de las socorridsimas razones tradicionales de la experiencia,
la intuicin, la costumbre o la ley. Durante la guerra una gran variedad de decisiones (logsticas, blicas, econmicas, asistenciales ... ) haba sido diseada y llevada a cabo incorporando mtodos
cuantitativos y supuestos tericos de comportamiento racional de
los sujetos. Las polticas pblicas podran ser tal vez decisiones
ms complejas y conflictivas, pero no eran esencialmente diversas
en sus partes, pasos y requerimientos. En efecto, descomponer un

de poltica en sus componentes bsicos y estructurarlo,

seran los componentes a alterar y establecer
as los objetivos de accin, identificar las posibles opciones de accin para efectuar los objetivos, compararlos en trminos de su
eficacia-eficiencia esperada, utilizando tcnicas de modelacin y
clculo cuantitativo (es decir, entendidopositivistamente, "mto,.
do cientfico") no poda ms que evocar el anlisis microecon, mico de costo-beneficio 'y costo-efectividad, el anlisis de sistemas
yel de la investigacin "de operaciones, con sus tcnicas y procedimientos lgico-cuantativos de maximizacin mediante la programacin lineal, teora de juegos y colas, simulacin ... Edward
S. Quade, director del departamento de matemtieas de la Corporacin Rand, una de las figuras pioneras del anlisis de polticas, defensor del enfoque cuantitativo pero tambin sensible a sus
alcances y limitaciones, describe bien la situacin:
Se usan frecuentemente otros nombres -investigacin de operaciones, anlisis de costo/beneficio y costo/efectividad, anlisis de sistemas -para designar los estudios que llamamos an,.
lisis de polticas ... Se pueden caracterizar muy sucintamente
las relaciones entre la investigacin deopeiaciones, el anlisis
de sistemas y el anlisis de polticas dela manera siguiente: La
investigacin de operaciones busca (o buscaba) contribuir a
realizar un objetivo dado de la mejor manera; el anlisis de sistemas busca lo mismo, pero trata de realizar la cosa correcta
y de la manera ms econmica; el anlisis de polticas busca
realizar lo mismo ql;te el anlisis de sistemas, pero conequidad. El anlisis de sistemas es, entonces, una investigacin de
operaciones (en SIr concepcin original) ms inclusiva y abarcante, por cuanto comporta consideraciones de economa e in'"
vestiga la interaccin entre los fines y los medios. Y el anlisis
de polticas puede entenderse como un anlisis de sistemas inclusivo y comprehensivo, pero con el aadido de que se inte-

LUIS F. AOtJILAR VILL~UEVA

resa por los impactos distributivos d~ la poltic~.'M:S an; el

anlisis de polticaS presta mayor atencin a, l,\~~plementacin y a las cons}dera(:io:p.espolticas y organi~acion~les" (Qua.,.
de, 1975: 22)."
" .
En la opinin de Quade no ,hay ni, sustantiva ni .'propositiva- '
mente una diferencia entre el anlisis de sistemas yel anlisis de
polticas.3 En efecto, el anlisis de sistemas es "un enfoque siste- /
mtico que ayuda al decisor a escoger un curso de accin mediante la investigacin integral de su problema, la invencin de sus objetivos y opciones de accin, la contrastacin de las opciones a la
luz de sus consecuencias, el uso de un marco de referencia posiblemente analtico para aplicar intuicin y juicio calificado al problema en cuestin". (Qmlde y Boucher, 1968: 2). Si acaso, la diferencia 'consiste en la magnitud y complejidad de los problemas
pblicos del estado, donde "intervienen y son predominantes los
factores sociales y polticos". Por consiguiente, "el anlisis de polticas se ha desarrollado en buena medida como una extensin
del anlisis de sistemas. Y, en mi opinin, el anlisis de sistemas
es una forma imperfecta y especializada de anlisis de polticas,
porque no acenta las consecuencias distributivas de los costos
y beneficios y no presta mucha atencin ala implementacin de
la decisin y a los efectos polticos y organizacionales" (Quade,
1975:25).
En esta visin, el anlisis de polticas es una estrategia de solucin de problemas' o de realizacin de objetivos, que procede
estrictamente segn criterios racionales de eficienciatcnica y eficiencia econmica, aunque aborde problemas pblicos elusivos,
3 Para un ~tudio Il}s detallado del tema, ver Quade (1975, eaps; 1 y 2, pp. 1-31),
Quade y Boucher, eds. (1968). El primer trabajo crtico sobre la extrapolacin del anlisis
de sisternasal de las polticas es el de Hoos, Ida (1972). SystemsAnalysis inPublic Policy:
A Criti~. Uiliv~r~ity ofCaIlfo(nia Press, ~~r~el~. ~,C()Qt''''~P\l.ssts
liSU
~n
aquel entonces fueron mlch~. Una imneQi"ta, ,lJlljY aguQa, fue ladePoll()Ck,~tephenM.
(1972), "Rational Methods",en Scienqe, n,17&

1'9'9

C~lI1plicadosy "mal estructurados"""sin algoritmos para poder su..; per~la resistencia de la tradicin, las restricciones legales y la
multitud de intereses privilegiados queirihiben cambios radicales
y.ba~tamorfolgicos" (Quade, 1975:6); En efecto se trata de pro.,.
bIemas enJos que el debate tiende a concentrarse en los aspectos
v~l()rativosde los, fines a realizar o de los componentes, del pro.blemaa,resolver-en',elquhacermasque
en el cmo hacerla- y
en "las importantes cuestiones de equidad: quin se beneficia con
lapOltieO~lIi~ifpagarpor
lpolticaexige mucha mayor atencin queJ~cuestin de, cul es la poltica que genera mayores beneficios netos sobre los costos" ( : 7). En suma, en el anlisis de
polticas las 'consideraciones valorativas de equidad pblica y
de viabilidad poltica son de peso, as como las de fadibilidad
organizativo-administrativa. Por ello, el anlisis de polticas es
perfectamente adecuado para cuestiones tales como: "eficiencia
operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planeacin y piesupuestacin,eleccin estratgica" ( : 14). Pero, dicho muy sensata y licamente, no es una ciencia exacta de las
decisiones de poltica ni una panacea para todo tipo de males y
problemas pblicos. Es, sin duda, el impulso ms sistemtico a la
explicacin y elaboracin racional{ cientfica) del, proceso deciso-

.~~,r."
..

Ti~,.".~r~~S,eolf:i~~,,{g~fgsi~
,.p~f~~.fde~ista,

las "dime~si~tles
'va10rativ~s"'~~Qllt~~~"s<yninleinteSa
tod~dedsin., de, gobi~rno.
Con estas salvedades" el anlisis de polticas dominante se caracteriza por incorporar explcitamente el esquema de decisin
racional o de solucin racional de problemas, cuyos pasos son: determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias, indicar las
opciones de accin que por los medios que incorporan y el clculo
, de sus Consecuencias se consideran idneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la accin, comparar las opciones en trminos de eficiencia tchica y econmica, eleccin y puesta en
prctica programada de la alternativa eficiente u optima, evaluacin de resultados, aprendizaje reiterativo segn los resultados.

No hay grandes novedades; es el esquema de. "accin racional

respecto de fines" (Weber),; la racionalidad maximizadora del
':hombre econmico" (Simon), la racionalidad formal de clculo
o de medios-fines, tambin llamada descriptiva o descalificadoramente "racionalidad instrumental" (Marcuse, Adorno) o "sinptica-omnicomprehensiva" (Lindblom). Este esquema de anlisis es
la "visin aceptada" de la racionalidad prctica, la manera comn
de pensar la conducta racional de un actor o la gestin racional de
una organizacin. Tambin es el blanco de muchas crticas desde
muchas perspectivas: cognoscitivas (racionalidad limitada), psicolgicas (racionalizacin), institucionales, histricas.
En primer lugar, hay que hacer una investigacin sistemtica
para saber cules son los objetivos de los que toman las decisiones y cules los criterios que emplean para decidir entre las
opciones que prometen ser capaces de realizar los objetivos.
Luego se requiere identificar las opciones, examinar si son factibles, compararlas en trminos de su eficacia y costo, sin dejar
;de tomar en consideracin los tiempos y el riesgo. Finalmente,
se procede a disear las mejores opciones de accin o a elegir
otros objetivos si los anteriores se demostraron deficientes
(Quade y Boucher, 1968: 11).
Contra este esquema cannico de anlisis y decisin racional
reaccion Charles E. Lindblom (1959, 1963, 1979). Su contrapropuesta ampliaba las tesis de "racionalidad limitada" de Simon
(1945) y las de "sociedad abierta" e "ingeni~rasocial gradual" de
Popper(1945). Simon haba mostrado que la soberana racionalidad maximizadora de utilidades resultaba en la prctica imposible, debido a losinsalvables lmites cognoscitivos de informacin,
teora y clculo del decisor. Por su lado, la contundente crtica de
Popper a una fundamentacin inductiva de la ciencia y, por consiguiente, su idea de la ciencia como un proceso abierto de cono-

cimiento, con enunciados refutables por definicin, apoyados en

evidencia inconclusa, lo haban conducido en el terreno de lo social a afirmar que ni la poltica ni las polticas, en sus fines o en
sus medios, p~dan pretender basarse en conocimientos de validez
absoluta, como quiera hacer creer el autoritarismo de bases ideolgicas y planificaciones centrales. Lo propio de las sociedades democrticas era la naturaleza abierta, experimental, autocorrectiva
de sus decisiones; las estrategias de accin colectiva se apoyaban
en conocimientos siempre relativos, en secuencias de conjeturas y
refutaciones, en enunciados propensos al error y en procesos de
aprendizaje. Si Simon insista en los lmites de la racionalidad,
Popper destacaba el carcter progresivo de la racionalidad mediante autocrtica y auto correccin. Los dos, a su manera, advertan
sobre los riesgos de politicas majestuosas y empresas gubernamentales taumatrgicas, que no podan descansar en un terreno
cognoscitiv.o consistente y que, por ende, estaban ms cercanas a
la equivocacin que al acierto.
Lindblom recogi y rehizo e~tas dos posiciones, al afirmar que
los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente
a los problemas pblicos sin tener que comprometerse con los supuestos y requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva (teoras causales y modelacin matemtica del comportamiento), que
hipotecaban el anlisis de polticas dominante y la planificacin.
En su opinin, el mtodo "racional-comprehensivo" (racional-exhaustivo) de anlisis disea indudablemente la decisin estrictamente racional que corresponde a un contexto de accin, pero no
describe la decisin y el comportamiento efectivo de los gobernantes de carne y hueso. Es, cuando mucho, un concepto puro de
accin racional, no un concepto emprico que describe las caractersticas del deliberar y decidir de los actores reales. En el abordaje de problemas complejos, como suelen ser los problemas
pblicos de las polticas, los lmites de informacin, conocimiento,
tiempo y recursos afectan el proceso de elaboracin de polti~

caso Querer. elevarse al arquetipo de la racionalidad, de hecho

inalcanzable, puede ser una actitud plausible pero inviable y quiz
irresponsable. Es libresco suponer o exigir que un gobierno encare el conjunto de las decisiones pblicas complejas y tornad izas
con un ordenamiento coherente de valores conceptualizados correctamente, que cuente oportunamente con toda la informacin
requerida, que construya todas las opciones polticas relevantes en
todas las circunstancias, que haga un clculo puntilloso de las consecuencias de sus actos y una ponderacin exhaustiva entre las
opciones y cuente con un repertorio de teoras causales capaces
de guiar cualquier' toma de decisin. Las decisiones siguen, ms
bien, la regla pragmtica de "salir del atolladero, de1lo" ("Muddling through") y, fuera de metfora, el "mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas", que posteriormente dividir en "anlisis ;
de incrementalismo desarticulado" (disjointed incrementalism) y
"anlisis de incrementalismo simple".
Proceder a travs de comparaciones sucesivas y limitadas es
una estrategia que' busca simplificar el anlisis y la toma de decisiones, sin caer en la improvisacin irracional de la decisin
pblica. Dos son los rasgos importantes del procedimiento. El primero consiste en reducir el universo de las opciones de poltica a
ponderar, limitando las comparaciones slo alconjqnto de las
"polticas que difieren muy poco de las polticas que se llevan actl1almnte a cabo .. Estudiar slo lbS aspectoS eriql1la opcin
propuesta y sus cqnsecuencias difieren del statu quo". Por consiguiente, en segundo lugar, implica "ignorar muchas de las consecuencias posibles de otras muchas polticas posibles e ignorar tambin otros importantes valores, propios de las consecuencias que
se dejaron de lado y no se tomaron en consideracin" (Lindblom,
1959: 84-S5). Este mtodo de formulacin selectiva de polticas
reduce o elimina la necesidad de descansar en teoras previas, sin
por ello ir a parar en la precipitacin y veleidad de la decisin de
una poltica. En efecto, una poltica (comercial, agr~cola,educati-

no eS una decisin indita, forma parte de una historia de

de1csiones,de la que se conocen los logros y fracasos de sus operaciones e intentos. Es el eslabn de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objetivo o resolver un problema,
sin 10grarIo cabalmente. "Una poltica no.es algo que acontece de
una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una
poltica es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos
objetivos deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas
consideraciones" (Lindblom, 1959: 86).
Cualquier poltica a decidir en un momento dado tiene precedentes cognoscitivos, memorias y experiencias. Cuenta con un conocimiento que le permite saber cules acciones produjeron cules
consecuencias en cules ~ircunstancias. El hecho de que para la
toma de decisiones se comparen slo las opciones polticas que se
separan en el margen de las polticas actualmente en o~~rac~~n
(ya por introduccin de algn nuevo factor, ya por modIflcaclOn
graduable del valor de un factor causal presente), per~te calcular
razonablemente las consecuencias de las nuevas opclOnes y reducir sus probabilidades de error y.frac~so. Este mt?d.o de a~1isis
comparativo (que podra ser ennquecldo con una 10gIcade mduccin rigurosa) entre polticas sucesivas, apenas diferentes, "no requiere teora". y es absurdo, en su opinin, pretender contar co~
un sistema de teoremas causales para todos los problemas empIricos inusuales y cambiantes que los gobiernos enfrentan. "Para
los propsitos de la elaboracin de polticas se requiere~~noc~r
slo las consecuencias de los aspectos en los que cada polltIcadlfiere, Para esta aspiracin mucho ms modesta, no se requiere
teora, aunque puede ser de gran ayuda. Se puede proce?er .~aislar las probables diferencias examinando las consecuenCIas d,I:ersas que resultaran respecto de las consecuencias d~ las polltlcas
pasadas. Es un programa viable porque sus observaclOnes pue?en
basarse en una larga secuencia de cambios incrementales" (Lmdblom, 1959: 87).

Este anlisis incremental, limitado, comparativo y sucesivo, no

ofrece una solucin exhaustiva e instantanea del problema pblico, desata ms bien un proceso sistemtico de intervenciones sucesivas y graduales, experimentales y correctivas, teniendo como
referente de comparacin la~ consecuencias de la poltica inmediatamente anterior. Ms an, al tener como criterio de correccin la incrementalidad, esta estrategia de anlisis conduce a ajustar gradual y realistamente los objetivos preferidos por sociedad y
gobierno. Pone a la obra un aprendizaje de lo que realistamente
hay que preferiry no slo de cmo realizar los objetivos deseados.
Saber lo que se puede hacer bien.
A pesar de las precisiones posteriores de Lindblom (1979) su
mtodo de anlisis para las decisiones de gobierno se desplaz hacia una propuesta "incremental", gradual, de gobernar y hacer poltica (incrementalpolitics). Este estilo de gobernar, que aumenta
correctivamente vez por vez el margen de maniobra de un gobierno, fue considerado por l como el estilo propio y obligado de las
democracias pluralistas, "polirquicas", en sociedades con grupos
de inters poderosos, bien informados, autnomos y capaces de
presin efectiva. Por otro lado, la desvalorizacin que sufre el pa'pel de la teora en la adopcin de decisiones lo llev a insistir, primero, en el carcter selectivo, "partidario", de todo anlisis de polticas (partisan analysis), cuya principal caracterstica es la de
analizar y disear las polticas desde previos compromisos valorativos, desde tomas de partido claras y resueltas, con el fin de defender los propios valores e intereses ante adversarios o de persuadir (e inducir a la concertacin) a rivales polticos. De ah no
haba ms que un paso a su afirmacin de que "los ajustes mutuos
partidarios" (mutual partisan adjustment) juegan un papel en el
anlisis y diseo de polticas tan o ms importante que el de la
bsqueda y aplicacin de teora rigurosa para tornar decisiones racionales. Lindblom quiere decir que los problemas, necesidades y
conflictos, que inevitablemente aparecen en la vida social, en-

cuentran su planteamiento y desahogo gracias a los inteligentes

entendimientos, arreglos y transacciones de los actores sociales;
ms que mediante los elaboradsimos anlisis y recomendaciones
de analistas cerebrales pero distantes del campo de batalla de los
intereses. Para fortuna de los gobiernos, los individuos y grupos,
proclives al conflito por el carcter exclusivista de sus intereses,
tienen la capacidad y el sentido comn de resolver la mayor parte
de sus problemas con arreglos oportunos entre ellos, sin necesidad
de recurrir siempre a una instancia externa de coordinacin y control universal. El ltimo Lindblom considera entonces que los ciudadanos resuelven con mayor frecuencia sus problemas a travs
de libres competiciones y cooperaciones, ms que a travs de una
sistemtica intervencin fiscal y regulatoria del estado. El anlisis
racional de las polticas debe incorporarse a las estrategias de accin colectiva que la sociedad emprende. Difcilmente puede sustituirlas osofocarlas, sin pagar el precio de la prdida de consenso
y la inviabilidad.
Las crticas al "incrementalismo" como modelo de anlisis y
decisin de polticas no se hicieron esperar. No slo fue conside-
rado una renuncia a la racionalidad en la toma de decisiones pblicas, sino una legitimacin conservadora del balance de poder
existente en una sociedad. Decidir en el margen, con pequeos
aun si apresurados cambios, significaba coartar la innovacin, cerrar los ojos ante problemas pblicos agudos, atacar los sntomas
y no las causas. Justamente, como deca en su pionero artculo de
1959, su mtodo era la invitacin abierta a "irse por las ramas"
ms que "ir a la raz" en el tratamiento de las cuestiones sociales.
Concluir adems que este estilo incremental de gobierno era el
propio de las democracias pluralistas, resultaba para muchos escandaloso. En opinin de Lindblom, el gobierno que acta en medio de la abierta competencia de ideas e intereses y frente a poderosas organizaciones sociales y polticas no tiene una amplia
autonoma como para poder lanzarse a grandes empresas, parti-

poseen el respaldo de teoras y techologas

artidas. Hacerloes temerario y el costo
del error ser altsimo, pagadero tambin con la eventual alternancia en el poder. En contraste, corregir, ajustar, adaptar, reformar la ltima poltica a la obra en un rea particular de problemas, disminuye la probabilidad de catstrofe, y los errores
inevitables podrn ser rpidamente absorbidos y contrabalanceados por los grupos de inters afectados, que como "perros guardianes" alzarn la voz, cuestionarn y obligarn al gobierno a reparar y compensar los daos, deteniendo o revisando sus polticas.
En ausencia de un clculo cierto de las consecuencias que desatarn las decisiones, lo realmente racional para un gobierno es corregir limitada y sucesivamente sus pasadas decisiones incorrectas,
as como fortalecer y generalizar sus pasos exitosos. El mecanismo
autocorrectivo de las democraciaspluralistas y competitivas se
plasma en este estilo gradual e incansable de reelaborar las polticas. El incrementalismo es, en el fondo, una estrategia de aprendizaje colectivo en la solucin de los problemas pblicos.
Las ideas de Lindblom alcanzaron su forma acabada, clara y
sobria, en The Policy-Making Process (1990).4 Su punto de partida
es la elaboracin de las polticas y sta es planteada como la cues.,.
tin especfica de la racionalidad en la conduccin de los asuntos
pblicos de una sociedad liberal-democrtica. La tensin entre racionalidad y democracia, entre la eficacia del gobierno y la participacin y vigilancia de la ciudadana, acompaa entonces cualquier discusin acerca de cmo se elaboran de hecho laspolticas
o cmo han normativamente de elaborarse. El tema central del
libro es "el conflicto entre el anlisis y la poltica en la confeccin
de las polticas y la posibilidad de que ambos sean de alguna manera complementarios" ( : 12). Su posicin cae del lado de la po4 En 1968 sali con el mismo ttulo la primera edicin. La segunda edicin del 80 es
algo~ucho ms que "corregida y aumentada". Es una entera reescrtura del libro, que
recapltula el recorndo mtelectual de Lmdblom con superior articulacin y claridad.

tirreal y desde esta perspectiva reelabora el sentido y alcance

lC;'n.lisis.
La novedad respecto de su produccin pasada es su
earecapituladora del Interactive Policy-Maktng, junto con lacenldad del gobierno democrtico. Los individuos y las organizanes sociales, para abordar sus asuntos pblicos, han generado
. estrategias de accin colectiva, "interacciones". Votan,
delegan a otros su decisin, cooperan, intercambian,
a los dems a una especfica actuacin ... Cada una de estas interacciones est al origen de los inten.tos por resolver problemas colectivos -al origen de las polticas- y cada una muestra
que en mucho "la interaccin substituye al anlisis", originando
"polticas" pertinentes y eficaces para la atencin de problemas
pblicos.
En muchas reas de la vida y del gobierno, la interaccin toma
el lugar del anlisis en la solucin de los problemas. Por
ejemplo, en las sociedades occidentales contemporneas, las
interacciones de mercado -comprar y vender- "resuelven" el
problema de cmo y dnde asignar los recursos de la nacin.
Nadie necesita ponerse a analizar el problema, en contraste
con los sistemas de estilo sovitico en los que los planificadores se ocupan del anlisis.
Decir que la interaccin es una alternativa al anlisis no es algo sencillo a primera vista ... Lasinteracciones por s mismas
frecuentemente resuelven o aminoran los problemas. Las interacciones establecen o hacen las polticas. En tanto proceso
de solucin d,e problemas y de. elaboracin de polticas, las interacciones son una alternativa al anlisis. Pueden siempre
reemplazar al anlisis y pueden con frecuencia lograr soluciones en donde falla el anlisis" (Lindblom, 1980: 27).

La interaccin poltica puede sustituir al anlisis. Pero tambin

lo necesita. A diferencia del anlisis racionalista, prograrnticamente ajeno y hostil a todo interjuego poltico particularista, en la
visin lindblomiana el anlisis es un elemento indispensable para
las negociaciones polticas. Es "un instrumento ,de control de los
dems en la interaccin poltica" y "un instrumento de persuasin". En efecto, los participantes en una poltica mejoran su desempeo en las controversias y transacciones polticas, si para la
exposicin y defensa de su posicin se apoyan en anlisis de situaciones, acciones y tendencias. Los resultados y argumentos del
anlisis ayudan a sustentar ms informada y rigurosamente la propia posicin, as corno a ofrecer evidencia contraria a los opositores y debilitar sus posiciones; ayudan tambin a persuadir a adversarios o a convencer a reticentes con correlaciones o inferencias
aceptadas. Se trata, en el fondo, de su vieja tesis del "anlisis partidario", actualizada, con un mayor nfasis en lo que el anlisis
puede y debe ser en una democracia pluralista, donde los intereses
son incancelablemente diferentes y, por ende, donde la discusin
y la concertacin ser obligada. En suma, el anlisis de p6riica~
polticamente comprometido y condicionado, es un actividad
obligada en estados donde el autoritarismo gubernamental resulta
imposible o donde su radio de discrecin es muy limitado. Es difcil en las democracias pluralistas imponer la propia preferencia
de fines y medios, sin ofrecer razones y sin debatir con grupos
opositores o discrepantes. A menos que se les silencie, la oferta
recproca de razones, aun si partidarias, es tan necesaria corno
constructiva.
Obviamente las crticas no se hicieron esperar. Se consider
exage!adamente que la propuesta lindblomiana era la invitacin
ms elaborada para justificar la renuncia a todo esfuerzo por encontrar la poltica idnea y eficiente frente a los problemas pblicos.
Su "pluralismo" concertador era gratificante del sentido comn,
pero indefendible ante los reclamos racionales. Una lnea crtica

a esta posicin del anlisis corno ejercicio "racionalizador" .de la

.
es la de Quade: "El anlisis de polticas no es un instrumento del analista para abogar en favor de una cierta decisin. As
entendido, el anlisis puede distorsionarsey de hecho se distorsiona. Idealmente, el anlisis de polticas es imparcial, sin predisposiciones, diseado para tornar en consideracin la totalidad del
problema y para darle a todos los factores y aspectos de la cuestin su peso propio. Si el analista Se convierte sin ms en el abogado de una causa, sus actividades de abogamiento pueden fcilmente afectar la razn de ser del anlisis" (Quade, 1975: 21). Hasta
la fecha, para muchos, Lindblom es el mximo exponente de
dejar la poltica a merced del vaivn de los intereses, sin discutir
su validez. En l desapareceran el esfuerzo por el carcter pblico
de las decisiones y. el mal llamado "anlisis" sera simplemente
acomodarse bastante resignadamente a la dinmica reproductiva
de un sistema poltico. Los intereses se sobrepondran a la razn.
Obviamente Lindblon debe sonreirse ante crticas y contrapropuestas que otorgan a la razn en poltica (democrtica) una vida
propia, que sobrevuela aristocrtica por encima del juego de intereses.
Corno en toda contienda significativa, las polmicas han sido
a veces exageradamente elementales y a veces rigurosas. Esta antologa ofrece muestras del debate. Pero, adems de tornas y dacas, la polmica suscit la busqueda de otras estrategias analticas
y decisorias. Una multicitada en la literatura norteamericana ha
sido la de Arnitai Etzioni (1967), llamada "Mixed Scanning", que
torna salomnicamente distancia de los dos extremos en confrontacin y los acomuna en un "tercer enfoque". Su propuesta de una
exploracin mixta del problema se ubica en la dimensin de la
prctica profesional del analista o del decisor, ms que en el mbito estrictamente terico-metodolgico en busca de un solvente
policy-making. Es un atajo profesional ms que una va de solucin. Reconoce que en la poltica son ineludibles las decisiones

fundamentales, estratgicas, respecto de las cuales es impertinente y. contraproducente el abordaje incremental, pero insiste a la
vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especficas y
a la capacidad instalada (tiempo, recursos, apoyo ... ) de los decisores. Se impone entonces mi estilo balanceado de los dos abordajes. "La exploracin mixta incluye elementos de ambosenfoques empleando dos cmaras por as decir: una cmara de gran
angular que cubrira todo el campo pero sin gran detalle, y una
cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas por la primera" merecen un examen en profundidad. La exploracin mixta
puede tal vez dejar de lado reas cuyos problemas seran puestos
de manifiesto slo con un enfoque de detalle, pero es probable
que el incrementalismo no vea los lugares ms obvios de aquellas
reas que no le son familiares" (1967: 389). Una visin general y
contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares, sera la estrategia. En parte es una estrategia racionalista porque no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones Y
componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo
de exigirse examinar acabadamente todo el universo constitutivo
y etiolgico de la cuestin. En parte es tambin una estrategia incrementalista, porque no examinar exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin, aunque distante del incrementalismo porque no se reducir a tomar en examen slo los
componentes que le son ya conocidos y que una vez ms manipular marginalmente. Como en otros casos, la va intermedia parece
ms un arreglo conceptual de la tensin que una solucin.

1II. 2. La otra racionalidad

del anlisis: Majone
Las ideas de Lindblom dieron pi a dos corrientes: por un lado,
la del anlisis como"arte y artesana" (Majone: 1978, Wildavsky,
1979) que en su frmula ms elaborada termin en una "concepcin dialctica del anlisis de polticas" (Majone, 1989); por el
otro lado, la tendencia a alejarse del anlisis como un simple ejercicio de "especulacin intelectual" y darle ms peso a la viva realidad de la "interaccin social" (Wildavsky, 1979) cuyos
resultados prcticos son t~n pertinentes y efectivos en el abordaje
de los problemas pblicos como los resultados tericos del anlisis. La primera corriente retorna, depura y enriquece la primaria
intuicin del "anlisis partidario" como instrumento de persuasin y acuerdo frente a rivales polticos incancelables. La segunda
corriente ampla las tesis pluralistas del "ajuste mutuo" entre actores polticos. Obviamente las dos corrientes van ms all de
Lindblom, con preocupaciones y desarrollos propios.
La intuicin original de Majone fue que el anlisis de polticas
no escolar, que no se resigna a ser un documento intelectualmente
extraordinario pero condenado'\'a terminar en el cajn de los directivos,poco se parece al proceso de solucin racional de problemas y mucho al proceso de argumentacin y convencimiento intersubjetivo. Si se quiere incidir en las decisiones de polticas, el
conocimiento del analista tiene que tener relevancia prctica,
mostrar a decisores, operadores o interesados que la estrategia de .
accin que propone es conducente, con objetivos a preferir y factibles. El anlisis de polticas, pueda o no cumplir satisfactoriamente las condiciones del modelo de decisin racional respecto
de fines o de solucin racional de problemas (en su opinin, modelo inviable y metodolgicamente obsoleto), debe ofrecer razones, "explicar un cierto tipo de decisin y persuadir a los dems
que la acepten". Sin uso prctico actual o potencial, el anlisis de

polticas pierde. sentido. Propone entonces un "anlisis retrospectivo", diverso y complementario al "anlisisprospectivo" convencional (en busca de los medios eficientes para fines dados), que
despus de la decisin "ofrece aja poltica su base doctrinal, busca
aumentar el consenso, responde a las crticas, descubre nuevas
consecuencias, mejora su congruencia con otras polticas". En este
tipo de anlisis postdecisional, la argumentacin es fundamental,
por cuanto "seleciona una particular combinacin de datos, hechos,
valores y mtodos analticos que parecen ser los ms apropiados
para convencer a una audiencia particular" (Majone, 1978: 116,
168). La intuicin del "anlisis de polticas como un trabajo de artesana" (policyAnalysis as Craftwork) quiere sugerir la semejanza
que corre entre el trabajo de un analista y el de un artesano. El
analista no utiliza materiales sino datos, tcnicas, teoremas y modelos, tal vez generales y a todos accesibles, pero con el fin de producir evidencias y argumentos que persuadan de la calidad y pertinencia de una poltica singular a los interesados en ella.
Hay una semejanza innegable entre el trabajo de un analista y
el de un artesano tradicional. En los dos casos, el xito de su
trabajo depende de un claro entendimiento de las posibilidades y limitaciones de los materiales e instrumentos que utilizan, as como del tipo de relacin personal que logran establecer entre ellos y su trabajo. Un buen trabajo analtico no puede
ser producido mecnicamente, como tampoco puede ser la artesana fina un producto en serie. El estilo importa mucho tanto para determinar el valor y la aceptabilidad de un producto
analtico, como para la elaboracin de un producto de artesana. (Majone, 1978: 110).
El carcter artes anal del anlisis de polticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser convincente mediante la produccin de slidos argumentos, con buenas r~ones y evidencia

plausible, a partir de la informacin y teora disponibles. No hay

ono bastan reglas y tcnicas generales a aplicar en cualquier caso,
como tal vez creeran algunos promotores del anlisis racionalista
de polticas en tanto mtodo cientfico de supuesta validez universal. Adems de los datos, tcnicas de procesamiento, mtodos,
modelos, a todos accesibles en principio, se exige el trabajo personal del analista que los usa y adapta de manera singular al caso
de una poltica precisa, buscando controlar o rebasar las seguras
restricciones y oposiciones, con el finde lograr el consenso y convertir as un anlisis en poltica real: volver el ejercicio intelectual
en un proceso decisorio real. Este trabajo personal, artes anal, se
realiza mediante la argumentacin, que es "el vnculo,que.conecta
los datos y la informacin con las conclusiones del estudio analtico" en "una mezcla compleja de enunciados factuales y apreciaciones subjetivas". Argumentacin que, para su xito persuasivo, requiere evidencia relevante, no simplemente hechos y
datos, sino "informacin seleccionada e introducida en puntos
claves del argumento con el fin de persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado de hecho" (Majone,
1978: 171).
La intuicin embrional de que la argumentacin puede ser la
operacin crucial para que el anlisis se vuelva poltica elegida
y puesta en prctica se plasm diez aos despus en el libro que,
en mi opinin, es una de las contribuciones ms originales e inteligentes en la historia de los estudios de polticas: Evidence,
Argument, and Persuai.ion in the Policy Process (1989). Previo recordatorio de la improductividad de un anlisis racionalista de
polticas, entendido excli!sivamente como el ejercicio intelectual
orientado a encontrar la decisin racional maximizadora de objetivos a travs de medios eficientes tcnica y econmicamente,
que l llama "decislonismo", Majone ubica y discutee1 anlisis
en el marco del gobierno democrtico. El modelo de policy-making democrtico es el del gobierno mediante discusinydelibe-

racin pblica. Central en la poltica democrtica es la argumen~

tacin. Ms all de la visin estrecha (lindblomi:lna)
de la demo,
. cracia como transaccin pluralista de intereses, es propio de la relacin poltica democrtica la institucionalizacin de la discusin
(factual y valorativa), la oferta recproca de razones, los argumentos pblicos.
Dejamos de lado muchas cosas importantes, si entendemos el
proceso de hechura de las polticas slo en trminos de poder,
influencia y negociacin, excluyendo el debate y el argumento.
La argumentacin es el proceso clave mediante el cual los
ciudadanos y los elaboradores de las polticas llegan a juicios
morales y a elecciones de polticas. La discusin pblica moviliza el conocimiento, la experiencia y el inters de mucha gente, y hace que concentren su atencin en un conjunto limitado
de cuestiones. En la discusin cada participante es acicateado
a ajustar sus puntos de vista con la realidad y puede llegar hasta
cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasin recproca. De esta manerala discusin puede producir
resultados que van ms all de la capacidad de los mtodos autoritarios o tecnocrticos de la elaboracin de las polticas"
(Majone, 1989: 2).
Las cuestiones pblicas son muy raramente fras cuestiones
tcnicas o slo cuestiones apasionadamente valorativas. Los juicios de hecho y los juicios de valor se mezclan, las evidencias pueden ser contestadas a partir de otros dat9s y, sobre todo, desde
otras referencias valorativas. Por consiguiente se vuelve central el
debate y la:institucionalizacin de la discusin: "la tcnica de discurso crtico llamada 'dialctica' que los griegos desarrollaron gracias a la prctica del gobierno mediante discusin de las ciudadesestado". A diferencia de las argumentaciones lgicas y
matemticas, las premisas de la dialctica son puntos de vista

conocidos y difundidos en la comunidad, y su onclu"no es una prueba forrnal sino. el entendimiento compartido
aSlmtoendiscusin" (:6); Es, clsicamente, un procedimiento
defensa de la propia opinin y, en consecuencia, de esclarecimiento de las cuestonesencontrover~ia y deJas razones que sustentan la propia posicin; es asimismo un proceso de aprendizaje,
que obliga a depurar los puntos de vista personales, acorregirlos .
ya generalizarlos. Su aspiracin o su efecto es transformar al
hombre comn en un cudadano informado, activo en la delibera~
cinpblica, capaz de contribuir con sus ideas al diseo de las polticas de la ciudad. "Una concepcin dialctica del anlisis de
. polticas significa ... que, en un sistema de gobierno mediante discusin, el anlisis -aun el anlisis profesional- poco tiene que
ver con tcnicas formales de solucin de problemas y mucho con
el proceso de argumentacin" ( : 7).
El trabajo del analista es producir evidencias y argumentos
persuasivos, en favor de una decisin, si es que se trata de polticas
que han de desarrollarse realmente en una comunidad poltica y
no slo de buertas ideas de expertos sobre futros sociales posibles. El anlisis convencional puede operar tal vez bajo el supuesto de que un pequeo crculo de hombres deciden por s mismos
las polticas pblicas y que procede asesorarlos cientficamente.
Pero lo ms probable en las democracias activas es que el proceso
decisorio sea ms complejo, abierto y controvertido, por lo que
para llegar a decidir una poltica y sobre todo para desarrollarla
operativamentecon
eficacia se exigir contrastar posiciones y
compatibilizar diferencias, mediante un intenso proceso de pero:
suasin que depure y acerque los puntos de vista factuales y valorativos de los diversos interesados y competidores. El dilogo entre los abogados de diferentes criterios y puntos de vista es
inevitable y el toma y daca de argumentos, explicaciones y pruebas
entre las partes es el nico modo de entender y entenderse, de alcanzar puntos de conciliacin concretos y de dejar en claro las

propias reservas y objecciones, sin pasar por veleitario, testarudo

o ciego.
He aqu una de las principales razones por las que el anlisis
de p.olticas no puede reducirse en todas las decisiones pblicas a
un sImple o sofisticado ejercicio de costo-beneficio entre diversas
opciones de accin en abstracto. Una idea exclusiva o exageradamente economicista del anlisis de polticas resulta inoperante en
la mayor .parte de los casos. Los necesarios e imprescindibles clculos racIOnales de eficiencia tcnica y/o eficiencia econmica deben ser complementados por e integrados al anlisis de factibilidad, .de las opciones y, particularmente, al de su factibilidad
polztrca. En los gobiernos democrticos, las libertades econmicas
y polticas de individuos y grupos organizados condicionan y limitan el ~cto d.ecisorio de gobierno. No toda poltica es polticamente p~sIble nI cuenta siempre con un alto grado de elegibilidad en
un sIstema poltico o en una circunstancia poltico-administrativa
especfica. Las restricciones de una decisin van ms all de la escasez de los recursos pblicos, cosa que afortunadamente obliga a
em~~enderclculos finos de asignacin racional y a estimar los benefIc~~sy .re~or~os en determinados perodos de tiempo. Incluyen
tam~Ien lImItaCIOnesconstitucionales y reglamentarias, condicionamIentos polticos provenientes de adversas correlaciones de
fuerza o de reticencias e inercias administrativas. Hay polticas
pensab~es,. pero que son constitucionalmente prohibidas, polticamente mVIables o administrativamente no implementables. Un
c~rso de accin pensable y hasta deseable topa con varias restricCIOnesreales, imposibles o muy costosas de remover. El criterio
de r~cion~lidad en la formulacin de las polticas no puede operar Jacobmamente en abstracto, sin tomar seriamente en consider~cin las restricciones legales, polticas, administrativas, tcnol~IC~S,~ognos~itivas, tal vez culturales, adems de las pesadas
lImItaCIOnesfIscales y econmicas, que son inherentesa la hechura de la poltica.

De aqu la necesidad y preponderancia del anlisis de factibilidad. No siempre lo deseable es lo factible. Ni en la vida privada,
CornOlo muestran nuestras biografas, ni en la vida pblica, agitada
por la oposicin, la libertad y la diferencia, aunque sean precisalos polticos los ms inquietos,en olvidar y hasta en saltarse
los lmites de la realidad en pos d sus ideales y bjetivos. Las
aventuras polticas se pagan caro y las sanciones son lamentablemente para toda la sociedad y no slo para los gobernantes.
Todas las batallas de reforma social se han combatido entre los
conservadores que exageran los lmites de lo posible en las polticas pblicas y los progresistas que los desestiman. Ayudar a
los decisores y a la opinin pblica aque eviten tanto la exageracin como la subestimacin precipitada de los lmites es
una de las contribuciones ms tiles del anlisis a la deliberacin pblica. Un anlisis competente de factibilidad busca
identificar las restricciones presentes y virtuales, distinguirlas
de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para las diferentes estrategias de implementacin Y estimar los costos Y
beneficios que se seguiran de removerlas, sin olvidar que las
restricciones no son magnitudes absolutas e inmutables.

Desafortunadamente, el anlisis de factibilidad no es siempre

tomado en serio. Los analistas de polticas trabajan conscientemente con pocas limitaciones Y con limitaciones fcilmente
cuantificables, tales como restricciones tcnicas o presupuestarias. Tienden asmismo a considerar las restricciones polticas
e institucionales como elementos secundarios o como reflexiones precautorias a introducir en el ltimo momento, accesorias a una estructura analtica compacta y rgida". (Majone,
1989: 69-70).

En esta inteligente perspectiva de racionalidad limitada y de

eleccin limitada, el sentido del anlisis es la construccin y pon-

deracin de opciones complejas de accin, que no privilegien exageradamente (abstractamente) llno de los componentes de la poltica pblica. La norma del anlisis ser(l armar y examinar opcionesde
accin que, segn el problema. a tratar, incluyan. y
jerarquicen los varios aspectos legales, polticos, organizacionales, econmicos, administrativos, tomando en cuenta de manera
sistemtica sus respectivas caractersticas y restricciones, sin importar que varias de stas no puedan ser expresadas en trminos
cuantitativos ni ser modelsticamente procesadas. Obviamente las
limitaciones con las que una poltica choca tmpoco deben ser
consideradas como fatalidades insuperables. En mucho la poltica
es la estrategia de accin colectiva que permite a una sociedad recorrer las fronteras de lo socialmente posible, al remover
progresivamente obstculos y ataduras del pensar y del hacer social. Particularmente esto es propio de la poltica democrtica que
en su discusin, eleccin y revisin de posiciones es un proceso de
aprendizaje colectivo siempre abierto. Pero, al opuesto, la formulacin de polticas pblicas ,no puede ser, por presiones o fantasas , la actividad de encontrarle la cuadratura al crculo, de
resolver problemas que por su composicin y dinmica son poltica y gubernamentalmente .intratables. Hay problemas pblicos que no pueden ser resueltos con los medios que un estado
de derecho y un gobierno democrtico tienen a su disposicin.
"Los problemas no son solubles o insolubles en general, sino con
relacin a ciertas restricciones o condiciones limitantes, que
pueden ser procedurales o sustantivas" ( : 72). Esta es una observacin aleccionadora, procedente de la historia de la ciencia
y la tcnica., Ciertos problemas pueden ser ciertamente resueltos
con determinados mtodos y medios, pero stos pueden ser inaccesibles para un sistema poltico o bien existen razones, valorativas o factuales, que bloquean su empleo. Lo que puede tal vez
lograr eL autoritarismo oeltotalitarismo
es impracticable para
los regmenesdeIl1:0crticos.

Reconocer la existencia de restricciones, en el sentido preciso

condiciones que limitan la libertad de eleccin delpolicymaker,
es algo saludable en sistemas polticos, en los que se cree que el
gobierno puede hacery lograr todo y se llega hasta desear gobiernoS fuertes con gran libertad de accin: un gobierno libre y activo
frente a una sociedad pasiva y achicada. Sin embargo, en los hechos, ni la poltica ni el gobierno son empresas de libertad absoluta, irrestricta. La omnipotencia gubernamental es una ficcin
propia de sociedades tradicionales. Los que deciden y llevan a ca~
bo las polticas tienen menos poder de lo que se cree. Los gobiernos no operan en el vaco. Enfrentan lmites legales, polticos e
informativos; actuan con recursos pblicos escasos y por medio de
burocracias que tienen sus propias inercias e intereses; estn sujetos a condicionamientos internacionales, a la presin de poderososgrupos de inters y al ataque de organizacioneS polticas de
oposicin. Son precisamente las restricciones que pesan en la
eleccin de las polticas pblicas las que ocasionan que se valore
en el anlisis de polticas la factibilidad ms que la optimalidad:
cul es la mejor opcin de accin para un problema pblico bajo
las restricciones que afectan su tratamiento?
En polmica frecuentemente improductiva con aquellos economicistas (no economi5tas) que en sus anlisis desestiman los lmites constitucionales y polticos de las opciones de poltica, se
discute si el anlisis normativo de polticas deba tomar en consideracin o no la cuestin de lafactibilidad poltica de una determinada poltica pblica. Algunos insisten que el anlisis, fiel a su
propsito racionalizador del gobierno, debe reducirse a indicar la
opcin de accin "Pareto ptima" o "Pareto eficiente", descartando como digno de estudio cualquier examen de su factibilidad poltica, porque esto significara re introducir la irracionalidad en e!
gobierno del estado. Es racionalmente injustificable, indefendible,
elegir opciones de reglamentacin o de asignacin de recursos,
que sean comparativamente menos eficaces para alcanzar los re-

sultados colectivos esperados, pero que seran aceptados por alia:dos u opositores polticos. No hay modo de argumentar plausiblemente que, debido a razones de previsible derrota electoral, afectacin de alianzas o favorecimiento de enemigos, se descarten
polticas que alcanzaran mejores resultados y ms generales en la
atencin de algn asunto pblico.
La reivindicacin de la naturaleza pblica de las polticas gubernamentales y de la necesidad del anlisis ha sido la reaccin a
una historia de decisiones errtica e inconcluyente, en la que caen
los gobiernos prisioneros de poderosos grupos de inters y rehenes de coaliciones polti<;o-econmicas particularistas, las cuales
puntualmente esterilizan todo diseo de poltica que afecte sus intereses y privilegios, en desmedro del conjunto ciudadano. Por su
parte, otros insisten con diversos argumentos que una visin econmica unilateral del anlisis se basa en una idea muy optimista
de los alcances reales de la eficiencia econmica para el bienestar
y la estabilidad general de la sociedad en su conjunto. La regla racional de escoger las opciones de accin segn el orden descendente de opcin ptima, opcin eficiente y opcin factible, se basa
en el supuesto de que es posible construir una funcin de bienestar general para el asunto en cuestin. Sin embargo, cuando esto
no es posible, no se ve porqu la opcin eficiente sea considerada
superior a la factible. Ms an, como ocurre con frecuencia, muchas decisiones pblicas gubernamentales se toman con el fin de
corregir los muchos arreglos ineficientes en la distribucin de los
beneficios pblicos y acercarse a una distribucin eficiente y equitativa. Ahora bien, estas decisiones de transicin no podrn por
definicin ser paretianamente eficientes. Algunos miembros tendrn que ser afectados en su utilidad sin manera de ofrecerles polticas de compensacin.
Al anlisis de polticas corresponde de pleno derecho y en
nombre de la racionalidad misma la identificacin y evaluacin de
cules son actual o virtualmente las restricciones polticas (insti-

burocrticas, partidarias ... ) que limitan la capacidad

enun rea de polticas. El anlisis realista debe partir
aceptacin de que se acta bajo condiciones de racionalidad limitada y restringida, pero su ejercicio racional debe ayudar
a discriminar entre las restricciones reales y las falsas (o slo subjetivas) y a expandir progresivamente el campo de la eleccin racional pblica, removiendo informativa y crticamente, terica y
practicamente, los obstculos presentes que estrechan las posibilidades de la libertad para ciudadanos y gobernantes. En efecto,
la nocin estrecha de factibilidad poltica no es defendible siresignadamente deja sin examen crtico el orgen y sentido de muchas
restricciones, si las acepta sin ms como datos incuestionables e
illmutables y si no coloca el anlisis y la decisin dentro de la estrategia mayor de expandir la libertad pblica y, en consecuencia,
de aumentar la capacidad de resolver los problemas pblicos: de
.eficiencia colectiva. Factibilidad poltica no puede significar entonces la actitud irracional de aceptar sin cuestionamiento los actuales lmites de la accin pblica y adaptarse pasivamente al establecimiento con su arreglo de fuerzas. Ni tampoco puede
aceptarse como anlisis (o poltica) realista el que se contenta con
enlistar temerosamente las opciones permisibles (posibles) por el
sistema, tal cual existe de hecho. Hay una pesada literatura crtica
contra el pluralismo y el (neo )corporativismo que tienen en cautiverio al gobierno, lo convierten en guardin ~de sus intereses y
corrompen la idea del derecho pblico yde la poltica pblica,
concentrando los beneficios en los grupos de inters activistas y
distribuyendo costos y daos entre el conjunto ciudadano (elector
y contribuyente ).5
5 Hago referencia a toda la literatura de eleccin pblica y accin -colectiva que ha
insistido en los temas de "free-riding", "spending coalitions", "rent-seeking". Ver Olson,
Mancur: The Logic o[ Col/ective Action, 1973, Harvard University Press. The Rise and
Decline o[ Nations, 1982, Yale University Press. Buchanan, J. M., Tollison, R. D. Y TulIock, eds.: Toward a Theory o[ the Rent-Seeking Sociery, 1980, Texas A and M University
Press.

Si factibilidad poltica significa entonces, muy probablemente,

ahorrarse los costos de la animadversin de las poderosas organizaciones particularistas de inters, tiene toda la razn el anlisis
econmico de acusar como ineficientes y perversas las "segundas
opciones mejores" de naturaleza politiquera, atadas por la transaccin poltica. En este sentido, gobernar repblicamente debe
ser la empresa de remover inteligentemente las restricciones objetivas y subjetivas que sean ficticias o indefendibles a la luz de las
normas constitucionales y los propsitos de la accingubernamentaL Recorrer las fronteras de lo socialmente posible es el criterio
del anlisis de factibilidad, que asume las condiciones limitantes
pero que trata de explicarlas y reformarlas incesantemente.
Majone distingue entre restricciones objetivas y autoimpuestas, entre metas y restricciones, entre restricciones de largo y corto
plazo, entre restricciones reales y falsas, "Todas las restricciones,
ya sean imposibilidades fsicas o lgicas, limitaciones econmicas,
prohibiciones legales, inviabilidades polticas, tienen una forma
lgic~ comn -que se expresa con trminos tales como "imposible", "no se puede"- y tienen tambin las mismas implicaciones
prcticas: todas excluyen ciertos cursos de accin que seran tal
vez posibles" (Majone, 1989: 91).

IlI. 3. El anlisis
como proceso social: Wildavsky
Aaron Wildavsky comparte tambin la misma preocupacin por
los defectos y lmites del anlisis convencional de polticas, que ha
terminado por arrinconarse en la inviable tarea de querer encontrar los medios ms sencillos para resolver los problemas ms
complejos, los pblicos, cosechando ms fracasos que xitos y difundiendo una ideaintelectualista y tal vez tecnocratizante de
la gestin pblica. En respuesta, propondr un abordaje inverso,
"la creacin de los problemas pblicos", que lo conducir a un
concepto del anlisis de polticas cOlUo"arte y artesana" (Analysis

.asArt and eraft) y, ms radicalIllente,a la sorpresiva concepCin

del anlisis como "proceso social", una propuesta incitante pero
quizs excesiva.
Considera, en primer lugar, que el anlisis no essimplemente
la tarea tozuda de construir y ponderar las mejores opciones de
solucin para cualquier tipo de problema que los polticos o los
ciudadanos quieran abordar. No es cosa de insistir tesoneramente
en el "paradigma racional" de la toma de decisiones (ordenar los
objetivos, contrastar las opciones, seleccionar la eficiente), que
parece operar con la premisa equivocada de que cualquier situacin calificada como problema puede tener respuesta o de que
una vez decididos los objetivos todo es un problema tcnico profesionalmente resoluble. Tan bien intencionada actitud, muy
propia de los que conciben taumatrgicamente la poltica y la administracin pblica, ha sido contradicha por una larga historia de
problemas irresueltos y empeorados, a pesar de haberse puesto
generosamente en prctica toda suerte de polticas.
Wildavsky pertenece a la segunda generacin de analistas que
,piensan "despus de las promesas exaltadas y las esperanzasfrustradas de los programas de reformas sociales de los aos sesenta"
(1979: 4). Han asistido a la explosiva dilatacin de la intervencin
estatal, han escuchado las mejores razones de justicia y asistencia
para fundamentarla, han visto crecer programas, empleados pblicos, regulaciones e impuestos, pero han contemplado inesperadamente los muchos y repetidos fracasos de las polticas, que han dejado sin respuesta a los;"'problemas y, ms bien, los han enredado
y agudizado. Es una generacin de analistas que, a diferencia de
los de la inmediata postguerra, son menos optimistas. No piensan
desde la perspectiva de los muchos problemas pblicos que hay
que resolver, sino desde las muchas polticas errneas que hay que
corregir. El error y la ineficiencia decisional de las polticas son
tan obvios que tiene poco sentido repetir sustancialmente el mismo esquema de anlisis y toma de decision~s. Aprender de los

errores lleva a explorar otros caminos. Puede ser que polticos y

clientelas se rehusen a hacerlo y no hayan aprendido de los errores. Pero el anlisis debe comenzar desde lo aprendido en los xitos y muchos errores de las pasadas decIsiones. Sobre todo, debe
ser una slida contribucin al aprendizaje poltico-administrativo
de una sociedad.
La primera medida a tomar es darle la vuelta al esquema analtico dominante. La formulacin del problema no es el primer paso
sino el ltimo del anlisis. No se trata de resolver problemas, sino
de "crear los problemas". No se debe regresar al camino trillado
de recibir ya definido y confeccionado un problema (lo que de l
piensan partidos, grupos de inters, opinin pblica y polticos ... ),
darle una mejor organizacin, tal vez depurarlo, pero sin cuestionar o alterarsignificativamente la definicin predada, y quebrarse
la cabeza buscando la mejor alternativa econmica y tcnica de su
solucin. Para poder resolverlo, hay que invertir el esquema. El
anlisis debe "encontrar un problema sobre el que se pueda y se
. deba hacer algo", "creaqjroblemas que puedan ser resueltos", es
decir, "crear problemas que los decisores sean capaces de tratar
con las variables que tienen bajo su control y en el tiempo disponible" (1979: 3, 17, 15). Esto significa concretamente contrastar
los objetivos deseados y los recursos (escasos) disponibles, encontrar la relacin idnea entre las situaciones que se quieren remediar y los recursos, datos y tcnicas con los que se cuenta para
poder atacar la situacin indeseada: entre los objetivos preferidos
y los medios manejables. Si los recursos excedieran nuestros deseos, no habra ni necesidades ni problemas (pblicos o privados)
ni mucho menos necesidad del anlisis.
En este ir y venir, en busca de un acoplamiento de lo deseable
y lo posible, se va perfilando y estructurando el problema pblico
que puede ser pblicamente tratado, lo que juntos sociedad y gobierno pueden realmente remediar, modificar, resolver. No se trata
de proyectar entusiastamente objetivos o simplemente aceptarlos

c.omola condicin previa e indiscutible del anlisis. En esta trampa

cayeron, a su pesar, los instrumentos Tacionalizadores de la conduccin gubernamental, el Presupuesto po~ Programa, el Presupuesto Base Cero, la Gerencia por Objetivos, la Planeacin Nacional. Lo que procede es elaborar, inventar, "crear"
problema
pblico con componentes que sean susceptibles de ser alterados
y, por ende, se le pueda encontrar (alguna) solucin: problema
plblico es, por definicin, lo que puede tener razonablemente una
solucin pblica. La primera conclusin es, entonces, que el anlisis
no tiene una buena razn para concentrarse en la pura bsqueda
de los instrumentos y presuponer como dados y externos al anlisis los objetivos, sin someterlos al examen de su factibilidad y de
los costos de su efectuacin. La eficiencia instrumental delimita el
mbito de lo factible, as como lo factible implica la ms estricta .
eficiencia. Definir un problema pblico es encontrar, "crear", el
balance operativo entre los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los medios que posibilitan hacerlo (los recursos) .

el

Hay una suerte de apreciacin comn que piensa que la racionalidad inhiere a los objetivos. Pareciera que los objetivos
deben ser jerarquizads, comparados, discutidos, impuestos,
aceptados, cualquier cosa menos realizados. Un segundo pensamiento debera convencer a cualquiera que los objetivos
dependen de los recursos, pues lo que uno puede hacer depende en gran parte de los recursos que se tienen para realizar los
objetivos. Pero si el punto es tan obvio, por qu se le ha
olvidado? .. El anlisis de polticas considera siempre de manera conjunta recursos y objetivos, medios y fines. El buen
analista de polticas hace sus comparaciones entre diferentes
opciones de programas que combinan recursos y objetivos de
manera diversas, no separa los unos de los otros en su consideracin" (1979: 10).

Tiene el anlisis dos lados que se mueven simultneamente:

definir el problema de acuerdo a los recursos y construir la solucin que calza con el problema as planteado. A la manera
de la investigacin de operaciones, el anlisis de polticas debe
ir ms all de la tarea de calcular la mejor solucin, despus
de tomar en consideracin el objetivo y las limitaciones o restricciones, y debe ponerse como primera tarea la seleccin de
las restricciones, formulando despus los objetivos. En la primera posicin se requiere slo competencia tcnica; en la segunda se requiere la rara mezcla de inteligencia, juicio y virtud
(1979: 388).
La segunda conclusin, ms audaz, es que crear problemas significa propiamente "crear soluciones concebibles que propicien
que los ciudadanos aprendan qu es lo que deberan querer de
conformidad con lo que cuentan para poder realizarlo" ( : 386).
La razn de ser del anlisis de polticas es construir una definicin
del problema, y por ende, la poltica correspondiente que indique
a la comunidad polti~a lo que realmente pueden queryr y desear
porque es lo que razonablemente pueden alcanzar. Si se quien decir ms drsticamente, lo que deberan aspirar porque es lo que
pueden esperar a la luz de sus recursos, posibilidades y trabajo.
Menuda tarea. En esta perspectiva el anlisis deja de ser una actividad exclusiva de "cavilacin intelectual", realizada por un Crculo de conocedores y expertos, y pasa a colocarse en el centro
mismo de la vida pblica como uno de los procesos claves del
aprendizaje colectivo de una sociedad.
El anlisis se convierte en un recurso de pedagoga pblica
que ensea a gobernantes y organizaciones sociales a aclarar sus
metas (en contra de la manera desbordada de definir los problemas, la exageracin de las demandas, el apelmazamiento de diversos objetivos a la vez) y a tomar conciencia del alcance real de las
capacidades gubernamentales y sociales. En el fond9? el nuevo

anlisis conlleva y exige, por un lado, disciplinar el deseo, disminuir

las expectativas, ordenar las preferencias y, por el otro, aumentar
laprod~ctividad y expandir la eficiencia colectiva para hacer que
se recorran los lmites de lo pblicamente posible. Ambas cosas
seguramente no sern del agrado inmediato ni de los grupos sociales con su interminable pliego de demandas ni de los polticos
con sus innumerables promesas. Las re elaboraciones y reajustes
del problema, para acercar el deseo a los recursos disponibles, podrn ser desilusionantes y sern tal vez descartadas. Las organiza~
cionessociales preferirn entonces seguir alzando la voz con una
nocin inmanejable de sus problemas y los gobernantes preferirn
actuar segn su viejo esquema con el fin de mantener la pazen
casa. Se perdern oportunidades y se reproducirn los errores. Se
desacreditar la poltica y la administracin pblica.
Disminuir el alcance de los deseos y extender el mbito de las
posibilidades es indudablemente la direccin correcta para que
una sociedad aprenda a resolver sus problemas y aumente progresivamente su capacidad de solucin y respuesta. Pero no es un camino de trnsito fcil y ligero. En efecto, vistas las cosas a fondo,
el anlisis con su bsqueda y propuesta de fines proporcionados a
los medios disponibles sacude de hecho la estructura poltica establecida y la reorganiza de otra manera: "crea cultura, en tanto
reestructura la interaccin social y los valores que expresamos en
nuestra participacin ciudadana en la poltica pblica" ( : 389). En
efecto, aplazar o ajstar el deseo comporta ineludiblemente un
, duro impacto en los valores de las gentes, en la manera como
aprecian y jerarquizan sus necesidades e intereses, en sus expectativas y exigencias respecto del gobierno, en su idea de ley e imparcialidad, en el balance de sus relaciones con los gobernantes y
con otros grupos polticos rivales, portadores de otros valores ...
Lo mismo puede decirse por el lado del imperativo de aumentar
los recursos pblicos, desarrollar los procesos productivos y eficientar la gestin pblica con el fin de extender el reino de lo po- .

sible. Todo ello desencadena decisiones que podrn afectar interes.es, imgenes, actitudes valorativas, relaciones de poder .,.
'
Los aos ochenta mexicanos y latinoamericanos con sus rpidas y radicales polticas de ajuste, que en gran parte obedecan a
la necesidad de corregir los aos alegres de una intervencin estatal sobrereguladora y dispendiosa, son un ejemplo del sismo que
provocan en el sistema poltico decisiones de gestin pblica realista y cuidadosa. Se perdieron aliados, crecieron las oposiciones,
se fracturaron canales de representacin, se alter la visin misma
de la poltica y del estado. El anlisis no es pues un trabajo de gabinete, protegido y acotado por el reducido crculo de los supremos decision-makers. En el momento que quiere enviar a la sociedad una seal de racionalidad pblica, de economa, de gobiernos
realistas y responsables, el anlisis termina en el centro de la poltica. Se vuelve seguramente objeto de la polmica y, tal vez, ocasin para que una sociedad-estado alcancen (o practiquen) su ilustrada edad de razn o mayora de edad.
Con tal encargo de pedagoga pblica, es natural que el anlisis sea sacudido por tensiones sin fin, de varios tipos, que deber
buscar reconciliar incansablemente. Wildavsky los organiza en
tres dimensiones. Tensiones entre "recursos y objetivos" que se
inscriben en al dimensin del programa, en la confeccin de la poltica misma. Tensiones entre "los patrones histricos de relacin
social y el desarrollo de preferencias por nuevos patrones", que se
ubican en el campo de la cultura. Se trata normalmente de una
tensin que se manifiesta en la alternativa: "aceptar lo que la gente piensa que quiere o decidir intervenir para que quieran lo que
nosotros pensamos que deberan querer". Un oscilante dilema
que se repite bajo varias formas: planificacin o poltica, "cavilacin intelectual" o "interaccin social", tecnocracia ilustrada o
participacin ciudadana, visiones fras o calientes de la accin gubernamental. ... Por ltimo, en la dimensin de la epistemologa, la
tensin entre "el dogma y el escepticismo", entre mantener a toda

ms diversas razones la manera como se han definido

los problemas o dudar de su .correccin y experimentar
opciones, en seguir sustentando la misma teora de soporte
decisiones a pesar de sus anomalas e ineficacias o lanzar
nueV,lShiptesis sobre el comportamiento de la situacin proble- .
y enunciar otros cursos de accin probablemente ms efec( : 389)6.
Cada problema pblico es una combinacin singular y qliizs
de esas tres lneas de tensin. Un determinado problema gecierto tipo de enfrentamiento que es diverso en sus razones,
y fuerzas a las polmicas y agitaciones que otro problema
desencadena. Cada problema configura una diversa arena,
tiene una forma y contenido de conflicto diferente y est sujeto a
umi tirantez diferente. Segn su percepcin y valoracin de la sit~acin problemtica, unas fuerzas exigen que se cuiden los recursos pblicos y se apliquen de manera eficiente, otros quieren
que se canalicen de inmediato todos los recursos para un probleque ha sido apreciado tal vez sincera pero equivocadamente
como de alta prioridad. Frente a los hechos calificados de problema, algunos no le atribuyen gran importancia y no encuentran
'alguna razn de peso para modificar las cosas; otros en cambio
quieren alterar de inmediato la estructura social entera cuyos
defectos se manifiestan en el problema. Algunos quieren que el
gobierno acte de la misma manera como lo ha hecho en
el pasado, reparando acaso aqu y ail las cosas que no han funcionado; otros presionan por nuevas y ms radicales medidas.
En razn de este carcter singular de los problemas, el anlisis
6 Este divisin tridimensionallleva a Wildavslcya ofrecer tres conceptos de la poltica
pblica segn tres criterios diversos. Una poltica es un programa de accin, un artefacto
social, una hiptesis. Realiza objetivos, modifica relaciones sociales, causa los efectos previstos. Tenemos tambin tres criterios para juzgar su correcin. Criterios econmico-administrativos, poltico-culturales y cognoscitivos. Sern polticas errneas las que no logran
las metas, dejan las cosas como estn y prueban ser ineficaces. El nfasis se pone en la
aclaracin que la poltica pblica en su formulacin no puede guiarse nicamente por el
criterio cognoscitivo, puesto que la cultura (social y poltica) est involucrada y a la obra.

no puede ser mas que un arte elleLproceso deinvenci611 y creaci6n (definici6n) del problema y una artesana en ellllomento de
argumentar porqu se le ha dado al problema esad~finici6n y no
otra. El anlisis no puede ser niexclusiva ni primordialmente un
trabajo te6rico y tcnico que proceda siempre y en todas partes
segn el mismo esquema y produzca en serie el misI11o.resultado.
Los problemas estn muy lejos de caber perfectamente dentro del
marco de los modelos te6ricos y las tecnologas administrativas.
La agitaci6n ciudadana que provoca el problema le da un perf~l y
color propio, un sello de singularidad, que no puede ser entendIdo
simplemente como caso de una teorageneral, enteramente deducible.
En efecto, la singularidad del problema no est dada por sus
circunstancias o caractersticas "objetivas". Problema es una situaci6n referida a sujetos de carne y hueso. La singularidad est puesta por las percepciones y valoraciones que los ciudadanos tienen
frente a determinadas situaciones de su vida, por la manera como
reaccionan, piensan, sienten y aprecian su problema, por la manera
de concebir y calificar su tratamiento, por las particulares expectativas de intervenci6n gubernamental o cooperaci6n social que
alimentan y, adicionalmente, por todas las dudas, dilemas y tensiones que suscita el vivir un problema, caracterizado como problema pblico, esbozar los trazos de su respuesta. Ante este hecho,
el anlisis de polticas con su funci6n de crear problemas no puede
ser ms que una actividad singular, particular, idiosincrsica, en
conexi6n con la subjetividad plural y polmica de los ciudadanos
que tratan de encontrar una salida a sus problemas. El anlisis
procede entonces a la manera de la producci6n artstica y artesanal de piezas nicas, cuyo valor singular depende tanto de la pericia y ~reatividad del artista o artesano como de la expectativa y
juiciosa apreciaci6n de los sujetos que por la pieza se interesan.
Es ms parecido al arte y ala artesana que a la ciencia, como ya
adverta Majone.

La creaci6n del problema comenzar entonces con el material

y particular de las ideas, evaluaciones y expectativas de los
ciudadanos. En muchos casos, su materia prima sern prejuicios,
saberes convencionales, informaciones inexactas, pasiones, fantasas, deseos desbordados, ganas d liquidar a rivales polticos. En
otros casos, el analista descubrir que la sociedad tiene igualo superior informacin y conocimiento que el gobierno acerca del
comportamiento de los hechos problemticos y la manera de enfrentarlos. Con estos materiales y la aplicaci6n correspondiente de
las teoras, datos, modelos y tcnicas, el analistas buscar ir configurando una definici6n apropiada del problema en cuestin, que
permita por lo menos modificar sus aspectos ms indeseados y ser
aceptable para los queestan interesados vivamente en una solucin
del problema. Se requiere una extraordinaria capacidad artstica
para dar su forma proporcionada a los materiales de las ideas, valores, aspiraciones y polmicas de los ciudadanos en torno de una
cuestin, y producir la definicin plausible del problema. Es p.n
proceso muy parecido al "ars inveniendi", al arte de inventar o
encontrar la. respuesta de un problema, la comprobacin de una
teora, el colr y el trazo que plasme una emocin o una idea.
Pero este proceso se contina y complementa con el "rs probanel
de
mostrar que lo descubierto no es una
efectivo
Acercarse a este planteamiento singular del problema, que lo
hace tratable conforme a los recursos y aceptable conforme a los
deseos, va a significar revisar la supremaca del anlisis intelectualizante, como si todo fuera un ejercicio de pizarrn o una simulacinde computadora en las oficinas del gobierno. Y completarlo
con un anlisis extrovertido, ms involucrado socialmente, que lleve a hablar con los ciudadanos, a preguntar y escuchar a la gente
ms que simplemente decirle lo que hay que hacer, conforme a
los textos. Pero si informarse de y con la gente es un componente

del anlisis-arte, persuadir a la gente es el componente de la segunda fase, la del anlisis-artesana. Hay que convencer y obtener
la aprobacin, quiz el consenso, de todos los que estn interesados en el problema, demandantes, opinadores, funcionarios, polticos. Desanudar sus tensiones. Mostrarles concretamente los costos
de otras opciones de definicin y tratamiento de sus problemas,
que tal vez son ms coloridas y emocionantes pero inviables; los
costos de seguir manteniendo las mismas condiciones sociales y
polticas que estn a la raz del problema o que obligan a abordarlo tmidamente con restricciones conceptuales, valorativas y operativas de reconocido eficacia; los costos de seguir aferrados a una
idntica visin de la poltica, a un mismo esquema doctrinario, a
un mismo patrn organizacional y administrativo de tratar las
cuestiones. Ms an, mostrarles las ventajas de recortar los deseos, de jerarquizar las preferencias, de aplazar las demandas o,
para poder aumentar los recursos, justificarles la necesidad de una
mayor contribucin fiscal, de una mayor regulacin de la accin,
de cambiar hbitos de conducta cvica y social, de mayor (ea )responsabilidad en los asuntos pblicos, de introducir sin contemplaciones estndares de calidad y eficiencia para los empleados pblicos o de fiscalizar la gestin gubernamental.
Es aqu donde Wildavsky introduce su distincin entre "cavilacin intelectual" (intellectual cogitation) e "lnteraccin social"
(social interaction) como componentes propios e interdependientes del anlisis de polticas. Si el anlisis busca alcanzar una poltica que, con el fin de evitar los errores estruendosos del pasado
(exageracin de objetivos, derroche de recursos, burocratizacin
de los programas, sobre intervencin gubernamental, dficit fiscaL.. ), compatibilice lo factible y lo deseable, el anlisis deber
introducir y privilegiar en sus limpios clculos intelectuales el ruido
de la interaccin social. El anlisis debe ser el esfuerzo sistemtico
por encontrar un balance entre el mundo riguroso y reflexivo de
la teora, la metodologa, la tecnologa, y el mundo ms desorde-

nado y espontneo de la accin social y del proceso poltico. Dar

forma racional a los materiales de la vida pblica. En gran parte
el ejercicio intelectual conduce a la identificacin del "reino de las
causas" y del mbito de lo factible en un determinado momento
del estado frente a un determinado problema pblico. En gran
parte la conversacin con la~ociedad y el gobierno, lainsercin
en el fragor de la vida pblica, conduce a la identificacin del "r
no de los fines" y del mbito de lo deseable en un momento dado
del estado frente a un problema. Su interdependencia es necesaria
y productiva. Claro est que, si el reto no consiste en conciliar lo
factible y lo deseable, se puede dejar a los analistas que sigan diseando cuidadosamente las polticas, econmica y tecnicamehte
eficientes, pero que no sern jams aceptadas o sern guardadas
gentilmente en un cajn del escritoriC?de los decisores. O bien dejar a las fuerzas polticas reales, con cuotas de poder indisputables,
.. que lleven a cabo sus transacciones a la alta o ala baja segn la
materia en cuestin. Ambos caminos no contribuyen obviamente
a que una sociedad aprenda de sus errores decisionales y aumente
su capacidad de solucin de problemas colectivos.
El balance entre cavilacin intelectual e interaccin social se
carga evidentemente hacia este ltimo. "Hay un desplazamiento
del criterio de correccin al criterio del acuerdo" ( : 399). Sin embargo, las actividades intelectuales de esclarecimiento mediante la
crtica y el anlisis se mantienen vigilantes ante las probables formas de concertacin entre grupos de inters que reproduzcan la
triste irracionalidad de la poltica: devorar recursos ilimitados para objetivos particularistas sin beneficios generalizables para el
conjunto social; no asignar de manera eficiente los recursos necesarios para nobles causas; perseguir obstinadamente fantasas pblicas para las cuales no hay hacienda pblica que alcance; "Mi
preferen~ia por la interaccin ms que por la cavilacin, por el
preguntar ms que el decir, por la poltica ms que por la planeacin,no quiere obviamente absolver de todo escrutinio a la inte-

raccin social como si fuera un dogma. Al contrario, hay que lleyar el escepticismo a la interaccin -cmo se desarrolla, qu cosa
la sustenta, por qu produce esos resultados, cules son sus inclinaciones ideolgicas y de clase, si pueden ser alteradas- precisamente por la razn de que hemos decidido confiar en ella. En una
palabra, la principal tarea de una reflexin intelectual responsable
es vigilar, evaluar, modificar y de este modo consolidar la interaccin social". ( : 12). Pero todo este importantsimo trabajo de sealar y corregir los errores de las pasadas polticas, de inducir el
aprendizaje colectivo y un sano escepticismo acerca de los tratamientos consagrados (o de moda) de los problemas y, ms audazmente, el trabajo de transformar las preferencias, cuestionando las
predisposiciones cognoscitivas y valorativas que pesan sobre un
gobierno o un sistema poltico, conduce obligadamente a tomar
parte en la red de las interacciones sociales y a actuar con ellas.
En conclusin, Wildavsky tiene una visin del anlisis, que
ciertamente valora pero no da la primaca a lo tcnico y especializado, sobre todo si por ello se entiende un ejercicio indiferente
y hostil a la participacin ciudadana. Por lo contrario, ve en el anlisis un "proceso social". Lo considera parte sustantiva del proceso
social en la medida en que se hace cargo de sus problemas, colabora en su solucin apropiada y, precisamente por ello, incide en
las prcticas, relaciones y direccin del proceso. Cuando el anlisis
se vuelve poltica ilustrada y logra que en un estado la poltica sea
inteligente y realista, es parte del proceso social y lo conduce. Se
regresa a la sonoridad y funcin clsica de la poltica. No es casual
que Wildavsky hoy estudie la cultura poltica de fondo que enmarca la opinin pblica, el anlisis y el gobierno.
... el anlisis es para aprender qu es lo que hay que querer.
Busca la transformacin de las preferencias ms que su realizacin. Aqui est la raz de mi debate con el paradigma actual
de la racionalidad, que acepta como inmutable el orden de

preferencias que nuestro propsito es modificar y, en contraste,

como perfectamente plsticos los reacios recursos
Slem>relimitan su realizacin. Los.analistas en lo indivipueden aceptar los objetivos como dados y considerar que
les son inmodificables. Pero el anlisis de polticas en tanto un
proceso social que relaciona los objetivos con los recursos mediante la interaccin y la cavilacin intelectual, siendo acosado
por los dogmticos y criticado por los escpticos, cambia inevitablemente las p~eferencias y las posibilidades.(1979: 404).

IV. A manera de recapitulacin:

Todo este recorrido por las nociones ms influyentes del anlisis
de polticas, buscandO saber en que consiste, cul funcin y alcance se le atribuye, cules procedimientos emplea, cules los defectos y desvos a evitar, puede haber dejado la impresin de que se
trata de variaciones inteligentes sobre el tema clsico de la relacin entre razn (ciencia) y poltica. En mucho lo son, pero son
variaciones que modulan el tema en trminos ms concretos y que
se orientan a la solucin de problemas reales que 'tienen lugar en
las comunidades polticas. Simplificando la literatura se puede decir que hay dos tendencias extremas, la que seinclina a intelec~ual~zar el anlisis y la formulacin de las polticas y la que ~e
lllchna a menospreciar el anlisis y dejar la decisin arjuego y
arreglo de los poderes.
La primera tendencia estara representada bsicamente por el
anlisis de sistemas, el anlisis de costo-beneficio y costo-:eficiencia, la.investigacin de operaciones, con todo su arsenal de modelacin y clculo cuantitativo, y sus aplicaciones ms delimitadas a
laplaneacin, programacin, presupuestacin y gestin. Con las
mejores razones, particularmente vlidas para el sector pblico, su
foco de atencin e~ la eficiencia econmica y tcnica de las pol-

ticas y su objetivo es producir recomendaciones normativas correctas a la luz del criterio de racionalidad y causalidad del actuar.
Es una barrera contra gobiernos activistas, fiscal y legalmente
descuidados. La segunda tendencia estara representada por todo
el conjunto de politlogos que, con referencia a las teoras pluralistas, (neo )corporativistas, de lites y clases, copsid~ran q~e el
anlisis es slo un elemento de entre los muchos que mtervlenen
en el proceso de elaboracin -de una poltica. Como elemento de
juicio es frecuentemente importante el anlisis en el debate de l~s
problemas pblicos complejos, pero ocupa un lugar secundano
respecto de las transacciones entre las fuerzas. El "ajuste mutuo"
entre los grupos de inters gua y usa el anlisis y decide la ~o~tica.
No est de ms aadir que el pragmatismo y el concertaclOlllsmo
dejan la puerta abierta a la irracionalidad decis~ria, que. u.sualmente cobra la forma de dispendio y bajo desempeo admIllistrativo, adems de consagrar la poltica miscelnea de presin como
mtodo para plantear problemas y encontrar respuestas.
Conscientes de los defectos, lmites y riesgos de la posicin
"tcnica" y "poltica" del anlisis, han surgido como en otros casos
buenas tesis intermedias que quieren conciliar las ventajas y bondades de los extremos, sin caer en sus trampas. Bajo la metfora
pertinente del "arte y la artesana" quieren integrar el anlisis de
eficiencia en el horizonte mayor de la poltica. Pero sta no es entendida resignadamente (es decir, pluralista, corporativa, elitista o
clasistamente) como la fatal situacin de relaciones de fuerza, mercado de posiciones y ganancias o transacciones de interes~s, que
pueden operar, incuestionados, invencibles. Por lo contrarIo, con
sonoridad liberal, poltica significa discutir, ofrecer razones, argumentar, persuadir, convencer, llegar a acuerdos aun si parciales y
de carcter temporal. En conexin, consideran a la poltica como
un proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capa~i~~d
de resolver problemas por parte de una comunidad. En esta VISlO~
ilustrada y abierta de la poltica, el anlisis para la toma de deCI-

recupera su sentido, pero es integrado al proceso de la inpoltica. Persuadir se vuelve el componente clave del
Hay que armar un -anlisis que pueda ser convincente a
que estn interesados en resolver un problema, pero no porfue confeccionado a la medida de los deseos, prejuicios y gusde los demandantes o los gobernantes. Se trata de una actividad
de pedagoga pblica, que a contraluz de los errores
extrav'os de las decisiones pblicas pasadas induce modificacioen los deseos y las percepciones, en las expectativas y los
de la ciudadana y gobierno. Por consiguiente, un
que puede transformar las relaciones sociales, instituCiopatrones culturales.
A este punto, el anlisis de polticas pierde su habitual mesura
suea su utopa social. Pero, ms sobriamente dicho, el anlisis
polticas quiere contribuir a decisiones que hagan de la poltica
del gobierno instituciones productivas, que ensanchen en lugar
estrechar el mbito de lo colectivamente deseable y factible.
significa una visin rigurosamente terico-tcnica del anlisis,
en comunicacin con la ciudadana. Con un sitio en el-corade la vida pblica, pero con buenas realistas razones.

G. T. 1969: "Conceptual Models and the Cuban Missile Cri, en American Political Science Review, LXIII, n. 3, pp. 689-718.
Este artculo se transform en un libro 1971. Essence of Decision,
Little Brown, Bston. (trad. esp. "La esencia de la decisin", Grupo
Editor Latinoamericano, Buenos Aires).
J. E. 1984.Publc Polcy-Making, 2a. ed. Holt, Rinehort and
Winston, N. York.
H. 1974: "Review Article: Policy Analysis" en British Journal of
Poltical Science, n. 2, pp. 83-108.
B. W. y Gunn, L. A. 1984: PolicyAnalysis for the Real World,
Oxford University Press.

referencia constante en la disciplina, expone una visin alternativa

del anlisis, prestando atencin al descuidado momento argumentativo postdecisional, en Los usos del Anlisis de Polticas. Majone
mismo (1975) haba ya cuestionado la visin convencional del anlisis, orientada a la optimizacin, complementndola y corrigindola con la exigencia de factibilidad poltica: La Factibilidad de las
Polticas Sociales. Arnold J. Meltsner (1972) haba reivindicado
tambin este eilfoque en La Factibilidad Poltica y El Anlisis de
Polticas.

Los textos en su conjunto ofrecen una imagen apropiada de las

posiciones originales y los desarrollos del debate sobre la manera
de realizar el anlisis y elaborar las polticas pblicas.

1. Polticas pblicas,
estudios de caso y teora poltica

osESTUDIOS de caso sobre el proceso de elaboracin de las polticas son uno de los mtodos ms importantes de anlisis
de la ciencia poltica. Comenzando con Schattschneider, Herring,
y otros en los aos treinta, los estudios de caso han estudiado una
gran variedad de decisiones. Son diversos en tema y formato, en
la perspectiva y el rigor, sin embargo, forman un inconfundible
cuerpo literario que contina desarrollndose ao con ao. Ellibro ms reciente es un estudio de Raymond A. Bauer, Ithiel de
Sola Pool y Lewis A. Dexter, American Business and Public Policy:
1he Politics 01 Foreign Trade, (Nueva York; Atherton Press, 1963,
499 pp.), comparable a la obra premiada de Robert A. Dahl, Who
Govems? (New Haven, 1961). Con su publicacin se ha alcanzado
un grado de sofisticacin mayor. Ser difcil superar en el futuro
los niveles de investigacin que han establecido sus autores. Su
.obra es un anlisis de las relaci-nes polticas en un rea de poltica
bien definida, el comercio exterior. Es un anlisis de las actitudes,
las estrategias y la comunicacin de las empresas y, a travs de s'Este captulo contiene una versin reducida de la cuidadosa resea que 10. J. Lowi,
(1964) dedic a la obra de R. A. Bauer, 1. de Sola Pool y L. A. Dexter. A partir de una
reflexin general sobre el alcance terico de los estudios de caso en ciencia poltica, esta
resea constituye, en verdad, una aguda evaluacin de la teora poltica y de los modelos
disponibles frente- a la elaboracin y los efectos de las polticas pblicas. Particularmente,
se ha convertido en referencia ob!igada para examinar la articulacin entre la elaboraCin
de las polticas y las arenas de poder donde se libran los enfrentamientos polticos subyacentes. Las supresiones efectuadas del muy largo artculo se indican con puntos suspensivos entre corchetes [...j. (N. del E.) Publicado originalmente con el ttulo "American Business, Public Policy, C3se-Studies, and Political Theory", en World Politics, XVI, 1964,
pp. 677-715. Traduccin al espaol de Mara delCarmen Roque.

P0LTICAS PBLICAS, ESruPIOS

tas, de las relaciones empresariales en poltica. El anlisis hace

uso de las mejores tcnicas de investigacin conductual sindescuidar el contexto ms amplio de las politicas, las tradiciones y las
instituciones. No sacrifica el rigor por la relevancia sino que prueba de manera sobresaliente que relevancia y rigor no son objetivos
mutuamente excluyentes.!
Pero, en qu consiste la contribucin de todos estos estudios
. de caso? Como resultado de sus materiales, qu tanto ms se ha
avanzado por el camino de la teora poltica?, qu preguntas importantes han planteado los autores de estos estudios y qu hiptesis y generalizaciones no obvias han ofrecido acerca de "quin
gobierna y por qu"? En virtud de lo que hace, lo que implica y
lo que deja de hacer, American Business and Public Policy es una
buena ocasin para hacerse estas preguntas y para intentar una vez
ms formular teoras que conviertan los simples hechos concretos
de los estudios de caso en elementos susceptibles de juicio, com~
paracin y acumulacin. Pero, primero, preguntmonos: qu teoras tenemos actualmente y cmo se relaciona este nuevo y
significativo estudio con ellas?

I. La inexistencia de una teora del poder

en la ciencia poltica norteamericana
Era inevitable que algunas nociones generales acerca del poder y
.de las polticas pblicas se desarrollaran a partir de la literatura
de los estudios de caso. En su conjunto estas nociones integran indistintamente la teora de grupos, llamada tambin de los grupos
de presin o el modelo pluralista del sistema poltico democrtico
(un modelo que recientemente se ha aplicado tambin a los sistemas no democrticos). Ninguna teora o enfoque se ha acercado
tanto a definir y unificar el campo de la ciencia poltica como el
pluralismo, quiz porque se ajusta muy bien a la visin del "Fe.

! Para algunas otras preguntas similares y una crtica, vase Herbert Kaufman, "The
Next Step in Case Studies", Pub/ic Administration Review, XVIII (Winter, 1958), pp. 52-59.

DE CASO

91

deralist lO" ya los resultados del New Dea!. La teora de grupos

ofrece no slo una explicacin de las debilidades de los partidos y
del proceso electoral. Permite tambin defender apropiadamente
los programas desarrollados por el New Deal y las administraciones
posteriores. Y, an ms importante, proporciona una explicacin
inmediata, en. trminos ms o menos generalizables, de la poltica
dominante en cada decisin. El anlisis requiere simplemente un
inventario de los grupos participantes y de sus estrategias, generalmente en forma cronolgica, ya que la poltica es vista como un proceso. Cada grupo participante es un dato, y el poder se atribuye
segn las ventajas logradas en la decisin final. Los extremistas han
tratado al gobierno ("instituciones formales") como una tabula rasa
y a la poltica como el residuo de un "inteIjuego de fuerzas", mensurable como un "paralelogramo". En contraste, los analistas ms
finos no entienden al gobierno como una hoja en blanco y a los gobernantessimplemente como otros componentes ms de la interacin grupal, donde los congresistas y los burcratas seran agentes
intermediarios, aunque con sus propios intereses y recursos.
En la teora de grupos, todos los recursos se manejan de manera equivalente e intercambiable. Y todas las variedades de interaccin entre los grupos y entre los grupos y las autoridades son
tambin fundamentalmente equivalentes, a tal grado que slo se
emplea un nico trmino para definir todas las formas de interaccin poltica: la coalicin. Las coaliciones se forman alrededor.de
"actitudes compartidas" y se expanden segn la magnitud de los
intereses en juego. La dinmica del proceso abarca dos tipos de
estrategias: internas y externas. La primera se refiere al problema
. de la cohesin de los muchos miembros del grupo, condicin determinante para el aprovechamiento cabal de los recursos grupales. La segunda se refiere a la expansin' de la coalicin y de sus
estrategias. Las coaliciones mayores derrotan obviamente a las pequeas. El equilibrio del sistema, de indiscutible valor prioritario
entre lospluralistas, se mantienegracias a las grandes coaliciones

mayorita.rias;stas son extremadamente difciles de crear, pero

imprescindibles en cada cuestin y asunto. pblicos. En conclusin, el poder est altamente descentralizado, es fluido y situacio:.
nal. No hay una sola lite, sino un sistema "multicntrico", en el
cual los muchos centros viven en constante y mutua relacin de
conflicto y negociacin. Es difcil impugnar el argumento pluralista de que el grupo debe ser la unidad bsica del anlisis. Pero la
controversia es inevitable toda vez que el modelo implica una teora del poder o de la distribucin del poder. El modelo pluralista
no suele tomar en cuenta la estructura econmica y poltica general dentro de la cual el proceso intergrupal tiene lugar.2 Por consiguiente, la crtica ms recurrente al modelo pluralista se basa en
un conjunto de proposiciones acerca de la estructura del poder y
de las lites. La respuesta tpica al pluralismo proviene de un supuesto marxista, que conjetura que en las decisiones pblicas existe
una relacin directa entre el estatus socioeconmico y el poder. .
Quiz la versin ms elaborada sea combinar los enfoques de
Marx y Weber, especificando las bases de lo.sestamentos particulares ms ntimamente vinculados con el poder; por ejemplo, los
estamentos superiores de la sociedad actual son el militar, el industrial y las jerarquas polticas.
No es aqu el lugar para desarrollar una crtica elaborada de
estos enfoques. Baste con decir que el modelo pluralista no ha 10gradootdrgar suficiente importancia a los factores institucionales
y que las escuelas de la "estratificacin social" y de las "lites de
poder" presuponen equivocadamente una relacin simple entre el
estatus social y el poder. Ambas escuelas confunden los recursos
del poder con el poder mismo y evaden los problemas analticos
y empricos por la va de la definicin.3 Es innegable empero que

los enfoques de la estratificacin social y de las lites de poder

piJ,eden explicar ciertos resultados importantes de manera ms satisfactoria que el modelo pluralista, precisamente porque destacan
que la formaciqn de coaliciones puede ser universal, pero que n
todas las coaliciones son equivalentes. Para cierto tipo de asuntos
(sin aceptar el argumento de Mills de que stos sean siempre los
asuntos "clave"), parece claro que las decisiones son tomadas por
los altos "funcionarios" pblicos y privados sin la participacin de
la opinin pblica y de los grupos de inters. Uno no tiene porqu
seguir todos los pasos de Mills einsistir que detrs de todo con
flicto hay una lite cuyos miembros acuerdan sobre las metas ms
importantes de una poltica y sobre sus objetivos de largo plazo.
Sin embargo, el pluralista est igualmente equivocado al desconocer que las <tposiciones de mando" en todos los rdenes de la
sociedad son altamente legtimas y que el reclutamiento y apadrinamiento de estos lderes institucionales hace posible que disminuyan los conflictos bsicos entre ellos, y que tambin:

2 El concepto "grupo de inters potencial" de David Truman, bastante dbil y difuso,

es un intento en este sentido, pero carece de direccin y de posibilidades de observacin,
por lo que ha sido desechado por su autor.
3 Las mejores crfticas y anlisis de las diferentes corrientes de pensamiento seencuentran en Nelson W.Polsby, Community Power and Political Theory (New Haven 1963);

Daniel Bell, "The Power Elite Revisited", American Joumal 01 Sociology, LXIV (noviembre, 1958),238-59; Robert A. Dahl, "Critique of the Ruling Elite Model",~merican Political Scence Review, UI (junio, 1958), pp. 463-69;.y Raymond Woltinger, "Reputation
and Reality in the Study of Community Power", American Sociolog(cal Review, xxv (octubre, 1960), pp. 636-44.

1) se produzcan acuerdos estables y duraderos sobre polticas:

2) se ajusten los conflictos por medios jerrquicos ms formales ("a travs de canales") y no slo por poltica de coalicin:
3) se desahogue el conflicto por medios .ms informales (es
decir, entre caballeros, sin debates ni votos), que preservan
el mantenimiento de la legitimidad y la estabilidad de los
lderes.
Existe un tercer enfoque sobre el poder y el proceso de elaboracin de polticas tan importante como los otros, pero que no
se le ha empleado sistemticamente desde su aparicin en 1935,

'I'rLTICAS PBLICAS, ESTUDIOS DE CASO

debido a que se le consider equivocadamente como un caso de

pluralismo. Me refiero a las conclusiones de E. E. Schattschneider
en Politics) Pressure and the Tariff (Nueva York, 1935). Schattschneider observ la actuacin de varios grupos en una arena descentralizada y de negociacin, pero advirti que la naturaleza de
sus relaciones no era pluralista en un sentido estricto. El modelo
pluralista destaca el conflicto y afirma que su resolucin ocurre a
travs de la negociacin entre grupos y coaliciones organizados alrededor de intereses compartidos. Los elitistas destacan que la re::
ducein del conflicto ocurre entre las altas autoridades formales
en una arena mucho ms restringida, centralizada y estable.
Schattschneider observ una combinacin de elementos de los
dos enfoques. Su investigacin mostraba una arena poltica descentralizada y multicentrada, en la que las relaciones entre los
participantes seguan el principio de "no interferencia mutua" para
el caso de intereses no compartidos y asuntos no comunes. La "estructura de poder" logra su estabilizacin en los "puestos de mando" (en este caso, el Comit de Medios y Procedimientos del
Congreso), pero no porque las autoridades estn por encima de
los grupos de presin, sino porque el acceso a los cargos termina
por crear relaciones de apoyo mutuo entre los grupos de presin
y las autoridades. Estasituacin, que podra aparecer a un observador como evidencia de una lite de poder, sera a los ojos de
otro un pluralismo descentralizado. No es casual que se haya considerado a Schattschneider como uno de los fundadores del anlisis poltico pluralista. El excelente estudio de caso de
Schattschneider no ofrece evidencia en favor de ninguno de los
dos enfoques. En cierto momento concluye: "Una poltica, tan
hospitalaria y universal como el proteccionismo, desorganiza a la
oposicin." 4 Para apoyar este tercer enfoque de una ,,'teora" del
poder yde la hechura de las polticas podemos encontrar mucha
4 Politics,. Pressures and the Tariff,88. El hecho de que Schattschneider sostenga sus
generalizaciones slo con respecto a la poltica particular en cuestin ser un punto central
en mi argumentacin posterior.

95

eyidencia en casos de polticas ms recientes y en polticas no

arancelarias e impositivas. De todos modos, las conclusiones de
Schattschneider como teora general son tan insatisfactorias como
las de los otros enfoques considerados.
El problema principal de todos estos enfoques es. que no generan proposiciones comprobables mediante investigacin y experiencia. Ms an, los descubrimientos de sus estudios no logran
ser acumulativos. Por ltimo, dada la ausencia de relaciones lgicas entre la "teora" y las proposiciones, la "teora" se concentra
y se fundamenta en s misma. Es por eso que he empleado el trmino "teora" slo con seria reserva y entrecomillado.
El enfoque pluralista ha generado una multitud de estudios de
caso que "demuestran" y "comprueban" el modelo con descubrimientos predeterminados por el enfoque mismo. Se escogen ciertos asuntos de investigacin, porque el conflicto los ha hecho
pblicos. Se descubre la influencia de los grupos porque en los
conflictos pblicos participan los grupos sean influyentes o no. Se
atribuye influencia a los grupos porque los grupos comparten frecuentemente la definicin del asunto en cuestin y han asumido
posiciones congruentes en forma ms o menos directa con los resultados. Se afirma que ei grupo favorecido fue el que influy
efectivamente, mientras el desfavorecido no tuvo, influencia. Es
obvio que con este. procedimiento no hay forma de saber si los
grupos son irrelevantes o no en la elaboracin de la poltica.
El enfoque elitista es igualmente autoafirmativo.5 Si la distribucindel poder se define como "inherentemente jerrquica",6 el
caso de una coalicin poltica no puede ser sino sntoma de una
investigacin no exhaustiva o bien concierne a asuntos no funda5 Existen cuatro enfoques de la escuela de "estratificacin social" si la mantenemos
separada de la escuela de la "lite del poder". Aunque ambas cometen los mismos errores,
cada una conduce a distintas clases de proposiciones. En algunos casos son inconfundibles
y, por alguna razn de peso, Polsby en Community Power and PoliticalTheory las trata
como si fueran una. En virtud de que la distincin, una vez hecha, no resulta de importancia para nuestros fines, m dejar guiar por la clasificacin de Polsby.
6Milton Gordon, citado en Polsby, op. cit., p. 103.

flTICAS PBLICAS, EsTuDIOS DE CASO

mentales que involucrn solamente a los "niveles de poder medio.? No es necesario buscar las debilidades tericas del enfoque
de Schattschneider porque su interpretacin fue equivocadamente
colocada entre los pluralistas. Si se hubieran reconocido las diferencias entre los descubrimientos de Schattschneider (especialmente sus observaciones sobre un tipo distinto de coalicin) y los
de los escritores de casos posteriores, podra haber surgido una
clase ms elaborada de pluralismo. ste es el enfoque ms cercano al que aqu presento.
Las controversias entre los enfoques del anlisis depblticas,
as como sus debilidades lgicas y empricas, han generado algunos de los mejores trabajos empricos que puedan encontrarse en
la literatura. El de Dahles ejemplar. Sin embargo, en virtud de
que estos trabajos se basan en la comunidad local, sus descubrimientos slo colateralmentepueden ser tiles para evaluar los supuestos y las proposiciones que conciernen al poder en el nivel
nacional. Asimismo slo estudios igualmente cuidadosos y sistemticos de los procesos polticos nacionales nos proporcionarn
un acercamiento equilibrado y bien fundamentado a la teora. Un
primer paso es, ciertamente, American Business and Public Policy.
Aunque los autores no nos ofrezcan una alternativa terica adecuada respecto de los enfoques establecidos, sus descubrimientos,
ya sea explcita o implcitamente, merecen ser revisados en cualquier esfuerzo por construir dicha teora. [...)
Los elitistas podran coincidir con el anlisis cuidadoso y los
impecables descubrimientos del libro, pero aadiendo que todos
los asuntos de comercio del periodo de posguerra eran de "nivel
medio". Con este supuesto dejaran de lado las preguntas interesantes y caeran en varias peticiones de principio. Fueron induda7Cf. C. Wright Milis, The Power Elite (Nueva, York 1956), p. 245: "... ~I ana lista poltico pertenece l mismo a las clases medias. Sabe del tema slo por los rumores; en el
fondo, si acaso, slo por la 'investigacin'." En consecuencia, contina Milis, el profesor
y el intelectual independiente se encuentran como "en casa con los lfderes de nivel medio
y... perciben las cosas' y sus conclusiones como c1asemedieros porque se encuentran ms
cerca de ellos".

97

lementelos industriales y los miembros de la direccin poltica

quienes definieron el asunto como fundamental, particularmente
en el ltimo lapso de los aos cincuenta, despus de que el Mercomn era una realidad inmediata y no futura. Ellos fueron tambin los que mantuvieron el tema del comercio dentro de la
de gobierno por ms de diez aos. Pero no hay nada en
comercial que apoye la nocin de que el poder sigue
directamente los mandatos de determinadas posiciones institucionales de mando en a industria, la administracin militar y la administracin pblica.
Bauer, Pool y Dexter descubrieron que el modelo pluralista
era de poca utilidad en su estudio. Tambin les resultaba claro
que el modelo elitista lo era an menos. Ninguno de los enfoques
tiene las caractersticas de un modelo. Cada uno es, si acaso, un
punto de partida que se valida en s mismo: el enfoque pluralista
plantea qu hay que buscar y el eltista qu no hay que buscar. Debido a que ninguno es una teora, tampoco ninguno es idneo para
el estudio de casos especficos. Al final de un estudio emprico,
ningn enfoque aporta elementos suficientes para acumular datos
y descubrimientos con abstracciones coherentes y contrastables
respecto de otros descubrimientos; proporcionan slo una base
para repetir los supuestos del principio. El siguiente ejemplo se
ha tomado de uno de los mejores estudios de caso:
El funcionamiento de la poltica nacional en los Estados Unidos depende de la formacin y el mantenimiento de coaliciones (generalmente de naturaleza temporal). stas se sobreponen' a la separacin de poderes, a la fragmentacin del poder
dentro de las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno y a su
dbil cohesin, reuniendo miembros de los dos partidos polticos y de muchos grupos de inters, con el fin de lograr un objetivo deseado. Cualquier grupo pequeo de hombres, si logra
acuerdos con otros grupos, puede asegurarse decisiones favo-

rabIes en todas o en la mayora de las polticas nacionales importantes. El poder en el Congreso es fragmentado y disperso.
La influencia se encuentra repartida de manera desigual en
partes y pedazos entre los jefes de comits, los lderes de partido y muchos otros ... La poltica nacional se aprueba o se rechaza mediante la construccin de una coalicin mayoritaria
que se arma a travs de negociaciones y con objetivos que resulten atractivos a una gran variedad de intereses ... 8
El comentario: "Hasta aqu hemos llegado" sera apropiado no
slo para estas afirmaciones del estudio de Wildavsky, sino tambin, virtualmente, para todos los estudios de caso y sus generalizaciones desde Bentley, aunque en este caso tengan mucho ms
significado. De los pluralistas y de los elitistas se puede decir co"'
mo de Debussy, pero con mucho ms significado: abrieron nuevas
calles que resultaron ser callejones sin salida.

n. Arenas

de poder: un esquema interpretativo.

para los estudios de caso

En mi opinin, la razn por la cual los estudios de caso y otros

estudios empricos especficos no aportan generalizaciones interesantes es porque no existe vinculacin entre las vagas teoras polticas (posiblemente no vinculables) y los casos observables. En
general, la ciencia poltica norteamericana parece estar condenada a una permanente separacin entre la teora y la investigacin.
Los empiristas no se preocupan por construir sistemas tericos y
los tericos no se ocupan suficientemente (si es que acaso lo hacen)
de la funcin de la teora. Se requiere una base para acumular,
comparar y contrastar los diversos descubrimientos. Este marco
de referencia podra vincular los diferentes casos y descubrimientos con mayor coherencia y podra sugerir generalizaciones sufi-

i~ntemente cercanas a los datos para ser relevantes y suficientelnente abstractas para ser objeto de un tratamiento terico ms
amplio. [...]
..... A continuacin se intenta desarrollar un marco de referencia
de tal naturaleza. He estado trabajando en un esquema interpre,tativo general por ms de dos aos y conanterioridad a la publicacin del libro de Bauer y asociados.9 Las hiptesis que se
qerivan del esquema han anticipado la mayora de los patrones
descritos en los estudios de caso y los pocos que no han sido anticipados han mostrado la extensin lgica del esquema.
El esquema se basa en el siguiente argumento:
.1) El tipo de relaciones entre la gente est determinado por
sus expectativas, por lo que cada actor espera obtener de la
relacin con los dems;
2) en poltica, (politics), las expectativas estn determinadas
por los productos gubernamentales o polticas (policies);
3) en consecuencia, la relacifi poltica est determinada por
el tipo de poltica en juego, de manera que para cada tipo
de poltica es posible encontrar un tipo especfico de relacin poltica. Si el poder se define como la posibilidad de
participar en la elaboracin de una poltica o asignacin
con autoridad, la relacin poltica en cuestin es una relacin de poder y, con el tiempo, una estructura de poder.
Como dira Dahl, hay que preguntarse, "poder para qu?"
Uno debe identificar el mbito del poder e identificar las lites, las estructuras de poder y realidades similares dentro de cada
uno de los mbitospredefinidos o "reas de cuestiones" (issue
areas).1O Mi anlisis se mueve en esa direccin, pero busca ir ms
9 El primer planteamiento, desarrollado para la poltica urbana, aparece en mi estudio
At t~e Pleasureof the Mayor (Nueva York 1964), caps. 6 y 7. El esquema para las polticas
nacIOnales que se presenta en este arfculo es una adaptacin de las "arenas de poder"
nacionales, que se discute en un libro en proceso de elaboracin.
lODahl, Who Governs?, Polsby, op. cit, especialmente, cap. 6.

all. Las cuestiones o asuntos como tales son tan efmeros que las
expectativas establecidas y la historia de las decisiones gubernamentales anteriores conforman la base para enfrentarlas diversas
cuestiones particulares. El estudio de estas ;,uestionesparticulares
es una buena posibilidad para probar las hiptesis acerca de las
estructuras de poder, pero se debe llegar a las hiptesis de una
manera independiente.
Obviamente, el problema analtico ms importante es identificar los tipos de productos o polticas. He decidido definir las polticas en trminos de su impacto o de su impacto esperado en la
sociedad. Cuando las polticas se definen de esta forma, slo hay
un nmero reducido de tipos; una vez que todo se ha dicho y hecho, se descubre que es mnimo el nmero de funciones que el
gobierno puede llevar.a cabo. Este enfoque descalifica la clasificacin de las polticas segn el esquema de "polticas de agricultura", "polticas de educacin", "polticas de salud" o, ms
restringidamente, "la poltica de la ley ARA" o la "poltica de la
ley de ayuda a la educacin en 1956". En esta clasificacin temtica, la composicin y las estrategias de los participantes son de
sobra conocidas aun antes de iniciar el estudio, pues se mantiene
el supuesto pluralista de que existe una sola estructura de poder
en cada sistema poltico, Mi enfoque reemplaza las. categoras temticas descriptivas de los pluralistas por categoras funcionales.
No hay necesidad de demostrar que este esquema de clasificacin
cubre todas las posibilidades de clasificacin de las polticas domsticas y que es suficiente para categorizar la mayora de las policas y de las instancias que las llevan a cabo sin importar los
matices. Existen tres categoras fundamentales de polticas pblicas en el esquema: distribucin, regulacin y redistribucin. Estas
clases son diferentes tanto histrica como funcionalmente. La distribucin fue la categora casi exclusiva de poltica interna desde
1789 hasta 1890. La demanda de polticas regulativas y redistributivas surgi casi al mismo tiempo, pero la regulacin se convirti

en un hecho establecido antes de cualquier intento de .carcter re~

distributivo.ll Estas categoras no soninvenciones. Pretenden coirresponder .a fenmenos reales toda vez que las hiptesis ms
importantes del esquema se derivan directamente de categoras y
definiciones. En consecuencia, las reas de poltica o de actividad
gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena
tiende a desarrollar su propia estructura poltica, su .proceso poltico, sus lites y sus relaciones de grupo. Es necesario, entonces,
identificar estas arenas, formular hiptesis acerca de sus atributos
y comprobar dentro del esquema las relaciones empricas que
pueda anticipar y explicar.

1) A largo plazo, todas las polticas gubernamentales pueden

ser consideradas redistributivas, porque a lo largo del tiempo al~
gunas personas pagan ms impuestos que lo que reciben en servicios. Tambin todas pueden considerarse regulatorias porque, a
largo plazo, una decisin gubernamental sobre la utilizacin de recursos termina por sustituir o reducir las posibles opciones de decisin privada sobre los recursos. Sin embargo, las polticas operan
a corto plazo y en ese periodo se toman ciertas clases de decisiones gubernamentales sin considerar la limitacin de recursos. Las
polticas de esta clase se denominan distributivas, trmino acuado
por primera vez para las polticas agrarias del siglo XIX, pero que
se extendi rpidamente hasta incluir la mayora de las polticas
sobre la tierra y las propiedades pblicas, los programas de ros y
puertos, de defensa, de investigacin y desarrollo, los servicios en
11 La poltica exterior, que no cuadra en los tipos mencionados, es una cuarta categora. No se incluye.en nuestro estudio por dos razones. Porque rebasa nuestra capacidad
del artculo y, de manera ms importante, porque no forma parte del mismo universo. En
efecto, Norteamrica representa slo un subsistema en la elaboracin de la poltica exterior. Winston Churchill, entre otros, ha participado constantemente en las decisiones de
nuestra poltica exterior. Por supuesto, los aspectos de la poltica exterior y militar que
tienen implicaciones domsticas directas s caben en mi esquema.

favor de las "clientelas" de trabajadores, agricultores y empresarios,los impuestos y aranceles tradicionales. Las polticas distributivas se caracterizan por la facilidad con que pueden desagregarse
los recursos y repartirse en pequeas unidades independientes las
unas de las otras y libres de toda regla general. El "patronazgo"
en su mxima expresin puede ser sinnimo de "distributivo". Las
polticas distributivas podran no ser polticas, pues son decisiones
altamente individualizadas y quiz slo en su conjunto pueden dar
forma a una poltica. Son polticas en las que el favorecido y el
desfavorecido, el perdedor y el beneficiario, no necesitan enfrentarse directamente. De hecho, en muchos casos de poltica distributiva, los desfavorecidos no pueden ni siquiera identificarse como
una clase, porque siempre se puede satisfacer los reclamos de los
grupos ms activos y organizados con una mayor desagregacin de
los -beneficios.
2) Las polticas regulatorias causan tambin impactos especficos e individuales, pero no pueden desagregarse casi al infinito
como las polticas distributivas. A.mque las leyes son elaboradas
en trminos generales ("Arregle el sistema de transporte esttica~
mente"; "~o debe haber favoritismos en los precios"), el impacto
de las decisiones regulatorias se refleja directamente en la elevacin de los costos y/o en la reduccin o aumento de las opciones
individuales ("iNo pise el csped!'l Las polticas regulatorias se
distinguen de las distributivas porque la decisin regulatoria involucra una eleccin directa sobre quin se ver afectado y quin beneficiado en el corto plazo. No es posible otorgar un canal de
televisin y una ruta area a todos los solicitantes. Obligar 'a una
prctica laboral injusta por parte de los empresarios debilita la relacin de las autoridades con el movimiento obrero. En tal sentido, aunque la implementacin se lleve a cabo organizacin por
organizacin y caso por caso, las polticas regulatorias no pueden
desagregarsea la medida de' cada organizacin especfica o individual (como en el caso de las polticas distributivas), porque las

decisiones particulares deben ser una aplicacin de la regla generaly, por tanto, caen dentro de la normatividad universal de la ley.
decisiones sereparten, prcticamente en la misma forma; entodos los individuos sujetos a la ley. En virtud de que los impactos ms duraderos se perciben en los sectores bsicos de la
las de.cisiones regulatorias se acumulan fundamentalmente en las ramas sectoriales; por consiguiente, las polticas regulatorias slo pueden desagregarse por sectores.12
3) Las polticas redistributivas son similares a las polticas regulatorias, en el sentido de que incluyen las relaciones entre amplias categoras sociales de individuos y, por consiguiente, las
decisiones individuales deben estar interrelacionadas. Sin embargo, existen grandes diferencias respecto a la naturaleza de su impacto. Las categoras afectadas por su impacto son cercanas a las
clases sociales. Son, burdamente hablando, los propietarios y los
desposedos, los que tienen y los que no tienen, la burguesa y el
proletariado. El objetivo que persigue la poltica redistributivano
es el uso de la propiedad sino la propiedad misma, no un trato
igual sino igual propiedad, no el comportamiento sino la existencia misma. El hecho de que nuestro impuesto al ingreso sea slo
medianamente re distributivo no altera los objetivos y los beneficios que persigue la poltica fiscal. J.ro mismo vale para los diversos programas de bienestar social, indudablemente redistributivos
para quienes reciban la jubilacin o seguro de desempleo sin que
hayan aportado contribucin alguna. La naturaleza de una poltica
redistributiva no se determina por el resultado de la discusin
acerca de si y qu tanto fue redistributiva una poltica. El factor
determinante son las expectativas sobre la redistribucin posible
y lo amenazante que puede llegar a ser.
12Un "sector" es cualquier conjunto de bienes o servicios comunes o sustituibles, o
cualquier otra forma de interaccin econmica establecida. En consecuencia, los sectores
varan en tamao segn las fuerzas econmicas naturales y los diferentes modos en que
son identificados por los economistas y los empresarios. Varan, ~simismo, en tamafio porque son definidos a priari por el observador, que establece qu es comn a un producto,

A pesar de haber pasado una generacin, las conclusiones de

Una vez descrita la manera en que estas reas de poltica o de

actividad gubernamental tienden a desarrollar ciertas estructuras
polticas caractersticas, es necesario pasar a la formulacin de hiptesis. Ahora bien, una vez que las diversas hiptesis se expongan y acumulen, los contornos generales de cada una de las tres
arenas comenzarn a asemejarse repectivamente a las tres teoras
"generales" del proceso poltico, anteriormente consideradas. La
arena que se desarrolla alrededor de las polticas distributivas se
caracteriza mejor en los trminos de los resultados de investigacin de Schattschneider. La arena regulatoria corresponde a la escuela pluralista y sus nociones generales se encuentran limitadas
a esta sola arena. La arena redistributiva es bastante parecida, con
algunas adaptaciones, al punto de vista elitista del proceso poltico.
1) La arena distributiva puede ser identificada a partir del estudio de caso de Schattschneider.l y sus sucesores pluralistas no
observaron que la estructura tradicional de las polticas arancelarias corresponde en gran medida a la estructura poltica de todas
las polticas clasificadas anteriormente como distributivas. La arena es "pluralista" slo en el sentido de que en ella opera un gr~n
nmero de pequeos intereses perfectamente organizados. De hecho, acta un nmero de participantes muy superior al que puede
explicar el modelo de "grupos de presin", pues esencialmente es
una polti~a en la que cada individuo cuenta por s mismo. Las
personas y las empresas son, individualmente, los principales activistas. Bauer, Pool y Dexter, por ejemplo, llegan a dudar seriamente. del "modelo de grupos de presin" en virtud de la nula
incidencia que tuvieron en la poltica comercial todos los grupos
nue supuestamente tendran que haber jugado una parte activa y
~fectiva.
y porqu, en ot.ras ocasio~es, es definido a posteriori por las asociaciones mercantiles que
representan la IdentificaCIn de un sector por los mismos actores econmicos.

Schattschneider acerca de la poltica arancelaria Smoot-Hawley

pueden aplicars~ a todas y cada una de las polticas sobre ros y
puertos, a las polticas de desarrollo rural, a los "servicios" pblicos. Puesto que no existe una base real para discriminar entre los
que deben ser protegidos (favorecidos) y aqullos a los que no debe
protegerse, afirma Schattschneider, el Congreso busca apoyarse
polticamente "otorgando proteccin (beneficio) limitada a todos
los intereses suficientemente fuertes como para organizar una resistencia considerable". Los decisores adquieren "sensibilidad con
.respecto a las cuestiones de igualdad, congruencia, imparcialidad,
uniformidad y moderacin, independientemente de lo formal e insubstancial que esto pueda ser"y Incluso, una "poltica que resulta
tan hospitalaria y universal... desorganiza a la oposicin".J4
Cuando un asunto de miles de millones de dlares puede desagiegarse a su vez en millones y millones de diez centavos y cada
asunto puede ser tratado al margen de los otros, la multiplicacin
.de los intereses y de los canales de acceso es inevitable y, en consecuencia, es fcil reducir el conflicto. Todo esto es de la mayor importancia para las relaciones entre los participantes y, por ende,
para la configuracin de la "estructura de poder". Ciertamente se
deben formar coaliciones a fin de que se acepte cierta legislacin
y se logre una cierta decisin poltica, pero cul es la naturaleza y
la base de las coaliciones? En la arena distributiva, las relaciones
polticas se aproximan a lo que Schattschneider llam la "no-interferencia mutua", "una relacin mutua en la cual es correcto que cada uno busq~e aranceles favorables [beneficios} pero es incorrecto
que se oponga a que otros busquen sus aranceles favorables [beneficios]".15En el rea de ros y puertos, dichas coaliciones se han
comparado a un "barril sin fondo" y a un intercambio de votos para
apoyo recproco, logrolling, aunque esta forma coloquial de denoPolitics, Pressures, p. 85.
p. 88.
15 bid., pp. 135-36.
13

14 bid.,

minacin no se haya tomado suficientemente en serio. Una coalicin basada en el intercambio de votos para apoyo recproco no
se caracteriza por el conflicto, el compromiso o por intereses tangenciales sino, al contrario, se cOlllpone por miembros que no
tienen absolutamente nada en comn; y esto es posible porque la
poltica de "barril sin fondo" es un recipiente que abarca asun!os
de muy diverso orden, miscelneo, sin vinculacin entre ellos. Esta es la forma de relacin poltica tpica de la arena distributiva.
La estructura de estas relaciones conduce generalmente, aunque no siempre, al Congreso. Es una estructura relativamente estable porque, en trminos generales, todos los que tienen
capacidad de acceso apoyan a quienes quiera que sea el lder. En
este sentido, existe una tendencia a la aparicin de "lites" en los
comits del Congreso, cuya jurisdiccin incluye asuntos de ndole
distributiva. Hasta pocas recientes, por ejemplo, el Comit de
Medios y Procedimientos era prcticamente el gobierno en materia de tarifas. Lo mismo se puede decir del Comit de Obras Pblicas en materia de ros y puertos.!6 Se trata entonces de un
liderazgo de intermediacin y gestora (a broker leadership) y la
"poltica" distributiva es mejor entendida como cooptacin que
como conflicto o compromiso.
Bauer, Pool y Dexter se sorprendieron al descubrir que las
asociaciones comerciales y otros grupos carecan de fondos y de
apoyo. Les resultaba paradjico el hecho de que la poltica de
"proteccionismo" triunfara siempre con facilidad aun cuando la
mayora de los empresarios y los congresistas parec~an estar en
principio en favor de la liberalizacin del mercado (existen casos
!6 La forma ntima y estable de vinculacin entre los hombres que forman la comisin
del Congreso y el Cuerpo de Ingenieros se ha hecho famosa por el trabajO de Arthur
Maass; vase Muddy Waters: The Anny Engineers and the t;:ation's. Rivers ~~mbndge,
Mass., 1951), especialmente "Congress and Water Resources .' Amenean Polmeal SClenee
Review, XLIV (septiembre, 1959), pp. 579-92, reimpreso en mi documento LeglslatIve Polites U.S.A (Bastan, 1962). Citado continuamente como un ejemplo de la estrategta y el
acceso de los grupos de inters, solamente se le ha dado su correcto slgmficado hasta ahora, que yo sepa. Este significado se esclarece dentro de mi esquema. El patrn se acerca
al de los aranceles, pero 110a las situaciones de regulaCin.

que se remontan hasta al ao de 1890). Crean que era intencional

que el Congreso "cediera" en la tarifa arancelaria porque la "capacidad de repartir favores no tena porqu derrotar e inhibir las
.' demandas insistentes de los solicitantes" (p. 37). El asombro, el
descubrimiento de paradojas y la "mentalidad de' grupo del Congreso" son evidencias de un ~nfoque que no era suficientemente
amplio. Existen razones buenas y tericamente interesantes para
cada uno de estos fenmenos. Las cuestiones distributivas individualizan el conflicto y proporcionan las bases para coaliciones estables, que son irrelevantes respecto de los resultados de las
polticas ms amplias; miles de decisiones obscuras simplemente
se acumulan en una "poltica" de proteccin o desarrollo de recursos naturales o de sbcontratacin de actividades de defensa.
En este sentido, no es que el Congreso no haya "cedido" en el
asunto del arancel; en la medida en que el arancel se convierte
en un asunto de regulacin, las lites del Comit pierden su poder
para contener a los participantes puesto que las decisiones obscu,se relacionan unas con otras, por tanto, se hacen ms claras y
la controversia crece de manera inevitable.!?
2) La arena regulatoria difcilmente puede ser mejor identificada que en las miles de pginas escritas por los pluralistas sobre
la poltica. Desafortunadam~nte, se necesita hacer algunas traducciones para ajustar el pluralj-smo a un universo ms limitado. La arena regulatoria aparece compuesta por una multiplicidad de grupos
organizados alrededor de rclaciones tangenciales o, en palabras de
Truman, de "actitudes compartidas". ,Dentro de este contexto ms
reducido de decisiones regulatorias es posible llegar a aceptar el
planteamiento pluralista mas extremo, segn el cual la poltica tiende a ser el resultado de la interaccin conflictiva entre los grupos.
En efecto, el planteamiento pluralista es vulnerable y puede ser criticado aportando ejemplos de decisiones no regulatrias.
17Schattschneidtr, en su libro ms'reciente The Semi Sovereign People (Nueva York,
ofrece una serie de propuestas fascinantes acerca del ':escel1ario del conflicto" que
ser fcilmente subsumidas dentro del esquema que aqu se ofrece.

C::omoseal anteriormente, no hay forma de desagregar las

polticas regulatorias en numerosos asuntos' desvinculados. Dado
que las decisiones reglatorias individuales implican confrontaciones directas entre los que saldrn favorecidos y los perjudicados,
la tpica coalicin poltica nace del conflicto y del compromiso entre los intereses tangenciales que generalmente involucran a todo
un sector de la economa. En consecuencia, mientras que la base
tpica de la coalicin en las polticas distributivasson intereses no
comunes (y, por tanto, intercambios de mutuo apoyo), en las polticas regulatorias existe una base completamente diferente. El
error de los pluralistas consiste en haber asumido que el tipo de
coalicin regulatoria es la coalicin sin ms. lB
Una de las diferencias ms significativas entre los pluralistas y
Bauer, Pool y Dexter -la forma de abordar el fenmeno y los efectos de la sobreposicin de membresas- adquiere consistencia y
'firmeza en este esquema. De hecho, ayuda a esclarecer las distinciones que trato de describir en este trabajo. Truman,por ejemplo, subraya que la membresa mltiple es una fuente de conflicto
y disminuye la cohesin de los grupos. Bauer, Pool y Dexter, por
el contrario, encontraron que en el caso de la poltica arancelaria,
la sobreposicin de membresas fue una condicin para la cohesin: "...la unanimidad (o cohesin )se mantuvo debido a la utilizacin de una gran cantidad de membresas de grupo con
propsitos que muy probablemente originaban conflictos dentro dg
18 Fue para m una 'sorpresa y un gusto releer el trabajo de Truman, The GovemmentalProcess (Nueva York, 1951), despus de haber terminado el primer borradorde
este artfculo y encontrar que l identifica dos tipos de "asistencia mutua", las alianzas y
el manejo de votos (pp. 362-68). En mi esquema, como se aclarar adelante, existen dos
tipos de "alianzas", las de intereses tangenciales y las ideolgicas. Lo que resulta interesante en este caso es que Truman sOstiene su distincin con ejemplos perfectamente congruentes con ni teora. Su caso de la a!ianza es la suma de intereses respecto al Decreto
de Empleo de 1946 (de iedistribucin, aun cuando se trate de una "ley" peculiar). La
tfpicasituacin de manejo de votos es para l la apropiacin de los ros y los puertos (distribucin). La diferencia entre nosotros es que mi esquema considera estos patrones de
coalicin como una revelacin fundamental de relaciones polticas limitadas a Cierto tipo
de asuntos, mientras qlle Truman da a entender que existen dos estrategias dentro de un
inventario de estrategias ms o menos apropiado a todo tipo de asuntOs ..

da uno de los grupos~'(p. 332s.). Reconocieronjnteligentemen~

que las sobreposiciones de membresas son una forma de escializacin que permite a las empresas individuales o a los
pos particulares integrados en asociaciones ms grandes termayor libertad para perseguir fuera del grupo sus propias metaS, que podran ser contrarias a los intereses de los grupos
asociados. Al misffiotiempo, la cohesin del grupo mayor se conserva en razn de las metas que comparten los grupos particulares
que lo constituyen. En realidad, ambas posiciones son correctas.
Debido a la desvinculacin que existe en los asuntos de polticas
distributivas, no es necesario que se enlacen las actividades de los
participantes individuales. Es ms importante que los participana medida que la situacin lo requiera, sean especficos. En
la vinculacin que caracteriza a los asuntos de las polticas
regulatorias (al menos en el sector de las asociaciones comercia7
obliga a contener la participacin de los miembros de la asociacin y, por tanto, a frenar la dinmica que equivocadamente
Truman crey era caracterstica de todas las interacciones grupales en cualquier asunto de polticas. Cuando todos los intereses se
incluyen dentro. de una sola asociacin, los miembros no tienen
otra alternativa que luchar entre ellos para confonhar la poltica
de su organizacin o bien abandonarla.
Esto sugiere que la estructura' de poder caracterstica de las
polticas regulatorias es mucho menos estable que en la arena dis"
tributiva. Debido a que las coaliciones se forman alrededor de intereses compartidos, las coaliciones se modifican a medida que
cambian los intereses O emergen los conflictos de inters. Con estos patrones tan variables de conflicto grupal, inherentes a todos
los asuntos regulatorios, resulta imposible' a cualquier comisin
del Congreso, a una dependencia administrativa, a la mesa directiva de una asociacin o una lite social contener a todos los participantes el tiempo suficiente para crear una lite de poder estable.
Las polticas parecen ser inevitablemente un resultado residual

que toma forma una vez que todos los participantes han recortado
sus demandas y as han podido conseguir el apoyo mayoritario. Sin
embargo, una coalicin mayoritaria de intereses compartidos en
determinado asunto podra no ser enteramente adecuada para algn otro tipo de asunto. En la toma de decisiones regulatorias, las
relaciones entre los lderes de grupos en uno o ms de los puntos
del proceso gubernamental son demasiado inestables para formar .
una sola lite que decida las polticas. Como consecuencia, la toma de decisiones tiende a pasar de las dependencias administrativas y de las Comisiones al pleno del Congreso, el lugar donde la
incertidumbre del proceso poltico termina siempre por resolverse. El Congreso es la institucin donde se discuten y resuelven todas las polticas, a la manera como sucede con las elecciones
primarias de los partidos polticos queiponen fin a las negociaciones acerca de las nominaciones. Ningn grupo dominante puede
contener el conflicto partiendo, subdividiendo y distribuyendo casi
al infinito los intereses y beneficiosi'en juego. En el proceso poltico de carcter regulativo, el Congreso y el llamado "balance de
poder" parecen jugar el papel clsico que le han atribuido los pluralistas, mismo que fue atacado como teora por C. Wright Mills
y seriamente cuestionado por Bauer, Pool y Dexter. [...]
3) Si estos ltimos hubieran escogido una lnea de casos de la
arena redistributiva para su anlisis, hubieran encontrado casi seguramente un universo completamente diferente. Habran hecho
entonces otras generalizaciones y expresado otra clase de dudas.
Lo mismo hubiera sucedido a Schattschneider y a los investigadores pluralistas, si hubieran estudiado la arena regulatoria. A diferencia de la arena regulatoria, son pocas las publicaciones de
estudios de caso sobre decisiones redistributivas. Esto en s ya es
un dato revelador. Segn Mills, se debe al carcter adocenado que
suelen tener las cuestiones que llaman la atencin del pblico. Pero, cualesquiera sean las causas, la escasez de estudios de caso re~
duce las oportunidades de elaborar y probar el modelo. La

ayora de los estudios se concentran en un solo caso, la batalla

~rel "estado de bienestar" de los aos treintas. Este caso es en
.fealidad un conjunto complejo de muchas decisiones y constituye
'Ildudablemente la poltica ms importante de 10s~EstadosUnidos
en el siglo. Una breve revisin de los hechos p~dra resultar tiJ.19
Ocasionalmente, se har somera referencia a otros casos.
Al aproximarse las elecciones de 1934, comenzaron a crecer
las presiones en demanda de un sistema de seguridad social federal. El Plan Townsend y el Decreto Lundeen haban adquirido relevancia nacional y contaban con amplio apoyo. Ambos proyectos
~ran radicalmente redistributivos, ya que otorgaban como derecho
celacceso de todos los ciudadanos a un seguro social de responsaigilidad gubernamental. En respuesta, el Presidente cre el Comit de Seguridad Econmica CES en junio de 1934, compuesto por
los titulares de su gabinete bajo la direccin del Secretario de Tragajo, Perkins. Ellos, a su vez, instalaron un Consejo de Asesores
'Yuna Comisin
que despus de estudios y audiencias ,
'"
. ..Tcnica,.
.
presento una InICIativade ley en enero 17 de 1935. El CES estaba
i~teg~ado por representantes de las grandes industrias, las orga:rllzaclOnesempresariales, los sindicatos y casi toda la burocracia
~ubernamental. Las minutas legislativas revelan que se debatieron
muchos y muy diversos asuntos dentro del CES as como en sus comits, lo que dio como resultado una iniciativa de ley muy acabaa.. Aunque no hubo acuerdos en muchos asuntos importantes los
tIuembros del CES llegaron al Congreso formando un frente coIlln. Sin embargo, el papel del Congreso fue inesperado. Salvo
pna pequea discusin acerca de la jurisdiccin del comit (ganada por los comits ms conservadores, el de Financiamiento y el
de Medios y Procedimientos), el proceso legislativo se desarroll
de manera extraordinariamente tranquila, a pesar de la importan- .

19Los hechos y eventos se toman de Paul H. Douglas, Social Security in the United
<$tates.(Nuev~ York 1936); Ed.wm F. Wltte;The Development of the Social Security Act
e~adlson, W1S., 1962); Commlttee on Economic Security, RepiJrt to the President (Washington, GP, 1935); and Frances Perkins, The Roosevelt 1 Knew (Nueva York, 1946).

cia de los asuntos en consideracin. Los debates en ambas cmaras no atrajeron atencin y los pocos asistentes eran en su mayora
miembros del CES que apoyaban la iniciativa y funcionarios del Tesoro, dirigidos por Morgenthau, que se oponan a .la legislacin
con "crtica constructiva".
El debate en el Congreso transcurri sin problemas porque la
verdadera batalla.se libraba en otra parte, esencialmente entre la
burocracia Hopkins-Perkins y el Tesoro. Los cambios en la propuesta del CES fueron aportados en su totalidad por Morgenthau
(el ms importante fue la supresin del principio de contribucin,
que eliminaba su carcter redistributivo). A la tibieza redistributiva hay que agregar la eliminacin tanto de' las organizaciones laborales como del FERA de Hopkins de toda responsabilidad
administrativa. La victoria del Departamento del Tesoro fue total.
Durante todo el proceso, se pudieron escuchar en la opinin pblica las voces de las asociaciones ms poderosas, aunque su esfuerzo principal se concentraba en sus calladas negociaciones con
la burocracia. El papel del Congreso se limit a ratificar los acuerdos logrados entre la burocracia y los representantes de las clases.
Las modificaciones de las propuestas de ley atribuidas al Congreso se limitaron a introducir excepciones en la cobertura del seguro, un tpico juego distributivo que el Congreso sabe jugar muy
bien en toda ocasin. Los principios de la ley fueron el resultado
de la interaccin (oculta) entre los principales directivos del poder
ejecutivo y los lderes empresariales y sindicales. Salvo algunas pequeas modificaciones en las posiciones de los representantes de
la derecha y de la izquierda, se ha observado el mismo patrn
de comportamiento en las decisiones de poltica fiscapo Los asuntos que implican 21 redistribucin inciden ms profundamente que
20Stanley S. Surrey, "The COllgress and the Tax Lobbyist: How Special Tax Provisions Get Enacted", Harvard LawReview, LXX (mayo, 1957), pp. 1145-82.
21"Implican" puede parecer slo un trmino pero lo utilizo deliberadamente. Como
seal anteriormente cuando defin redistribucin, no son los productos efectivos smo las
expectativas sobre lo que se puede obtener lo que conforman los asuntos y determinan

cualquier otro en la divisin de clases sociales y activan los

intereses en trminos netamente clasistas. Si en algn momento'
existe cohesin dentro de las asociaciones hegemnicas, sta ocHrreen los asuntos redistributivos; de ah, la retrica de las asocia
22 [ ...]
Clones.
Como diran los pluralistas, existe una amplia gama deinteresesorganizadosen cualquier asunto de la agenda poltica. Pero las
relaciones entre los intereses y entre IosjIJJereses y el gobierno
vara. La naturaleza y las condiciones de estas variaciones son precisamente el inters del anlisis poltico. Digamos, a manera de
ejemplo, que el lunes por la noche las grandes asociaciones se ponen de acuerdo y estn firmemente unidas frente a cuestiones tales como los impuestos y el estado de bienestar. El martes, frente
asuntos regulatorios, las grandes asociaciones se dividen entre
los comerciantes y otros grupos especializados, y cada uno se prepara para arreglrselas con sus problemas especficos, general. mente en reas y materias de su inters. El mircoles por la noche
se da otro enfrentamiento al examinar las polticas de "barril sin
JoIndo" y otras formas de subsidio y de financiamiento. Puede ser
que los grupos y los "grupos catalizadores" todava existan, pero
para el mircoles en la noche ya habr muy poca identificacin entre ellos. Como diran B~uer, Pool y Dyxter, han conservado su
unanimidad mediante membresas mltiples. La identidad del
grupo se mantiene en tanto se pued~n definir los asuntos en rrmino s distributivos. Pero cuando los intereses en ciertos temas toman un tono sectorial o geogrfico o individual exclusivo, el factor
comn o general del grupo se pierde en la abstraccin o se disperlas polticas. Una de las estrategias principales en cualquier asunto controversial e~ el in
tentar definirlo en trminos rcdistributivos a efecto dc ampliar las bases dc OPOSIcIno
apoyo.
22En conversaciones personales, Andrew Biemiller de la AFL-CIO ha aceptado que
esto es cierto incluso en su grupo. Estima que aproximadamente entre Sy9 por ciento
de sus expresiones polticas formales tienen que ver con el bienestar, los derechos gene
r~les y la negociacin colectiva, y que la junta dircctiva slo ocasIonalmente toca puntos
reglamentarios especficos.

sa. Esto sucedi con los grupos de libre comercio en las batallas
arancelarias deros aos cincuenta, cuando "la posicin protecciomsta. se encontraba fuertemente arraigada en consideraciones de
los hombres de negocios y ... la posicin de libre comercio se ajustaba mejor a la ideologa de los tiempos ..." (p. 150).
Si las a.sociaciones hegemnicas, dirigidas por elementos de la
lite de poder de MilIs cobran presencia, sus recursos y acceso
afectaran inevitablemente las relaciones de poder. Debido a la
estabilidad y al impasse (o equilibrio) de las relaciones entre las
clases fundamentales de la sociedad, la estructura poltica de la
arena redistributiva parece estabilizarse, virtualmente institucionalizarse. A diferencia de la arenadistributiva, su estabilidad deriva de intereses compartidos. Pero en contraste con la arena
regulatoria, estos intereses compartidos son tan estables, claros y
consistentes, que generan y fundamentan ideologas. El cuadro de
la siguiente pgina resume las hiptesis sobre las diferencias en
las relaciones polticas sealadas.
Muchas de las otras caractersticas distintivas de la arena redistributiva se relacionan con (quiz se derivan de) el papel especfico de las asociaciones hegemnicas. La cohesin de las
asociaciones hegemnicas significa que las eventuales diferencias
entre grupos relacionados pero competitivos pueden ser dirimidos
antes de que las polticas lleguen a la agenda gubernamental.
.En muchos aspectos las funciones que los altos directivos llevan a cabo en la arena redistributiva son funciones parecidas a las
que desempean en la arena distributiva los comits del Congreso
y el Congreso en laarena regulatoria, Pero las diferencias son cruciales. En las polticas distributivas existen tantos "lados" como
asuntos arancelarios, puentes y presas por construir, parcelas o
tierras por repartir, etctera. Y existen probablemente tantaslites como comits del Congreso y subcomits con jurisdiccin sobre polticasdistributivas. En las polticas redistributivas nunca
habr ms de dos lados y stos son claros y precisos, estables y

r:l o

1Ut)

"'.-

1Ut=
."=

-u.luo

consistentes. La negociacin es posible, pero slo para re10rzar o

suavizar el impacto dela redistribucin. Probablemente slo haya
una lite por lado. Las lites no tienen una correspondencia directa con la burguesa y el proletariado; se entienden mejor bajo la
designacin de Wallace Sayre de grupos "aportadores de dinero"
y "demandantes de servicios". No obstante, la base de la coalicin
es amplia y se centra alrededor de aquellos individuos ms respetados y conocidos por su valor y su riqueza. Si los lderes no se
conocen entre s y no desarrollan perspectivas comunes como resultado de una escolaridad comn, como dira Mills, es muy probable que encuentren posteriormente coincidencias porque la
clase de intereses en juego en los asuntos redistributivos es siempre la misma. El conflicto se institucionaliza de tal forma que la
misma burocracia gubernamental, as como los lderes del partido
y las administraciones, empiezan a reflejarlos en sus actos.
Por ltimo, as como la naturaleza de las polticas redistributivas influye polticamente en la centralizacin y la estabilizacin
del conflicto, as tambin influye para que la toma de decisiones
se desplace fuera del Congreso. Un Congreso descentralizado y
negociador puede asignar pero no equilibrar y las polticas redistri1.)Utivasrequieren un equilibrio complejo a gran escala. [...] El
Congreso puede hacer excepciones a los principios y puede fijar
estndares especficos de implementacin para condicionar las
concesiones que hagan los grupos que financien la re distribucin.
Pero los que elaboran los principios de la redistrlbucin suelen ser
l()s que sustentan las "posiciones de autoridad". Nada de lo anterior se asemeja a una lite de poder ,tal y como la plante Mills,
pero s sugiere un tipo de conflicto estable y continuo que slo
puede ser entendido en trminos de clase. El fundamento en el
cual descansan las teoras de la estratificacin social y lalite de
poder, especialmente cuando se trata del poder nacional, es conceptualmente dbil y sin sostn emprico. Fue por ello que sus crticos se orientaron equivocadamente en la direccin contraria, al

negar importancia directa a las posiciones sociales e institucionales y al descalificar la probabilidad de una lite decisora estable.
Pero la relevancia de ese enfoque se fortalece a medida que se
reduce su campo de aplicacin y se definen con mayor claridad los
estandares para identificar dicho campo de aplicacin. Es tambin
el caso de la escuela pluralista y de sus enfoques basados en la
idea de la "poltica de las polticas particulares" (the politics of
this-or-that policy).
Hasta la fecha, ningn estudio sobre polticas puede igualar a
American Business and Public Policy en cuidado, rigor y exhaustividad. Pero su superioridad emprica termina por mostrar su debilidad terica. La considerable cantidad y calidad de los datos se
enriquece al comprender mejor el contexto de los datos. Mi propsito en este trabajp ha sido delinear dicho contexto.

sacuerdo. El argumento principal era que el ataque areo simplemente no poda ser quirrgico.74Despus de investigar y preguntar
todo un da, la Fuerza Area haba asegurado que no poda garantizare1 xito de un ataque areo que tuviera los misiles como nico objetivo. La tarde del jueves, el presidente convoc al ExCom
en la Casa Blanca. Anunci que provisionalmente elega el bloqueo y orden ipiciar los preparativos para hacerlo efectivo desde
la maana del lnes.75Aunque despus pregunt sobre la posibilidad de un ataque areo .quirrgico, pareca compartir la opinin
de los expertos que no consideraban ese ataque como opcin viable.76Tal vez no haba aprendido, como crea, la leccin de Baha
de Cochinos: "No confiar nunca en los expertos".77Pero era informacin incorrecta. Que nadie hubiera cuestionado ese clculo durante la primera semana de la crisis plantea una pregunta
interesante para una bsqueda posterior. As, a partir de la decisin inicial del presidente de que era preciso hacer algo, la oposicin de McNamara, Robert Kennedy y Sorensen al ataque areo,
la incompatibilidad entre el presidente y los partidarios del
ataque areo y una informacin inexacta dieron pie a formar una
coalicin que inclua al preside~te.78

7';Sorensen, Kennedy, p. 686.

p. 691.
76 bid., pp. 691-692.
77Schlesinger,op. cit., p. 296.
78No tenemos suficiente espacio para explicar cmo a partir de esta coalicin se lleg
a la formal decisin gubernamental el sbado y ala accin el lunes.
75 bid.,

3. La ciencia de
"salir ,del paso"*

un administrador recibe la responsabilidad de

formular una poltica para. combatir la inflacin. Podra comenzar tratando de enlistar en orden de importancia todos los valores, por ejemplo, el pleno empleo, la ganancia razonable, la proteccin del pequeo ahorrador, la prevencin de un desplome en
el mercado de valores. Podra despus enumerar todos los resultados de las diversas polticas posibles y clasificarlas como ms o
menos eficientes para lograr un mximo de estos valores. Desde
luego esto requerir una investigacin prodigiosa acerca de los valores de los miembros de la sociedad y una cantidad igualmente
inmensa de clculos acerca de qu tanto de cada valor equivale a
qu tanto de otro valor. El administrador diseara entonces todas
l-sopciones de poltica posibles. En un tercer paso, procedera a
comparar sistemticamente su conjunto de opciones y a determinar
cul sera la que es capaz de lograr la mayor cantidad de valores.
Al comparar las polticas, podra apoyarse en cualquier teora
disponible que ofreciera generalizaciones respecto de las distintas
clases de polticas. Al considerar la inflacin, por ejemplo, comparara todas las polticas a la luz de la teora de precios. Corno
no hay alternativas que escapen a su anlisis, considerara el control central estricto y la abolicin de todos los precios y mercados,
as como la eliminacin de todos los controles pblicos y la libeUPONGAMOS

QUE

* Publlicado originalmente con el-ttulo "The Science of Muddling Trough", en Public Administration Review; no. XXXIX, 1959, pp. 3417-336. Traduccin al espafiol de
Margarita Bojalil.

racin completa del mercado, examinndolas a la luz de cualquier

generalizacin terica que pudiera encontrar para fundamentar
tales economas hipotticas. Finalmente, tratara de elegir la que
de hecho maximizara los valores.
Una lnea alternativa para abordar el problema sera que el
administrador se planteara explcita o implcitamente como su
principal objetivo la meta relativamente sencilla de mantener los
precios estables. Algunas otras metas, por ejemplo, el pleno empleo, son tambin preferibles, pero terminaran por cuestionar o
complicar el principal objetivo. En realidad, el administrador pudo no haber tomado en cuenta otros valores sociales que no eran
de su inters en ese momento, y tal vez ni siquiera intentjerarquizar los pocos valores que haba considerado importantes. Si se
le presionara, no dudara en admitir que ha dejado de lado muchos valores pertinentes e ignorado muchas otras posibles consecuencias importantes de sus polticas.
El segundo paso sera describir las relativamente pocas alternativas de poltica que le vinieron en mente y proceder a compararlas. Por lo comn no encontrar un cuerpo terico
suficientemente preciso que le sea til y le permita ponderar las
consecuencias respectivas de las pocas alternativas que tom en
consideracin a partir de las polticas que le eran conocidas por
controversias anteriores. En cambio, se basar principalmente en
el registro de la experiencia anterior que le indica las consecuencias de los pasados pequeos pasos 'de poltica para predecir las
consecuencias futuras de pasos similares.
Todava ms, encontrar que las alternativas polticas combinan
los objetivos o los valores de distintas manerast Por ejemplo, una
poltica podra ofrecer la estabiWdaddel nivel de precios al costo de
algn riesgo de desempleo; ~ra podra ofrecer una menor .estabilidad de precios pero tambin un menor riesgo de desempleo. Por lo
tanto, en su siguiente paso -1' eleccin final- combinar la eleccin
entre valores y la eleccin entre los instrumentos conducentes para

fealizar los valores. Es evidente que su acercamiento es muy diverso del proceso ms mecnico del primer mtodo de decisin de
'polticas que escoga slo los medios que mejor cumplieran los fines especificados y jerarquizados previamente. Como los partidarios del segundo enfoque slo esperan lograr sus metas
parcialmente, saben que debern repetir sin cesar la secuencia
'que acabamos de describir, a medida que cambian las condiciones
aspiraciones y al mejorar la exactitud de la prediccin.

A la raz o por las ramas

Para problemas complejos, el primero de estos dos enfoques es
imposible. Se le puede describir, pero no se le p~ede utilizar ms
que para problemas relativamente simples y aun as slo en forma
modificada. Supone capacidades intelectuales y fuentes de informacin que los hombres simplemente no tienen, por lo que es absurdo emplearlo como enfoque para elaborar poltica cuando el
tiempo y el dinero que se puede asignar a un problema de poltica
son limitados. Llama, empero, la atencin el hecho de que usualmente se instruye a los administradores pblicos a que no utilicen
el primer mtodo. En realidad, la administracin pblica tiene,
poltica o legalmente, funciones y limitaciones circunscritas, razn
por la cual concentra su atencin en relativamente pocos valores
pocas polticas alternativas entre las innumerables opciones de'
accin que se podran imaginar. De hecho, pone en prctica el se/ gundo mtodo.
Curiosamente, sin embargo, en la literatura de la toma de decisiones, el anlisis de polticas, la planeacin y admini.stracin
.pblica se privilegia el primer enfoque, dejando a los administradores pblicos que enfrentan decisiones complejas en la posicin de practicar lo que muchos predican pero pocos ponen en
prctica. Tal vez exagero por el inters de hacer el hincapi ne,cesaro en este punto. Ciertamente, la literatura es consciente de

las capacidades limitadas del hombre y de que es inevitable abordar las polticas con un estilo semejante al segundo, pero los intentos por formalizar la formulacin racional de las polticas, esto
es, por sealar de manera explcita, cules son los pasos a seguir
en el proceso, usualmente hacen referencia al primer enfoque y
no al segundo.l
La, tendencia a pensar que la formulacin de polticas, aun
frente a problemas complejos, procede conforme al primer enfoque, se ha fortalecido por la atencin que le han prestado y el
xito que han tenido la investigacin de operaciones, la teora
estadstica de decisiones y el anlisis de sistemas. Las caracterstic~s de estos procedimientos, tpicas del primer enfoque, son la
claridad en el objetivo y su valoracin explcita, la amplitud de
la visin y, si es posible, la'cuantificacin de valores para facilitar
el anlisis matemtico. Pero estos procedimientos avanzados siguen si~ndo en gran medida tcnicas apropiadas slo para resolver problemas de pequea escala, en los que el nmero total de
variables a considerar es pequeo y los problemas valorativos limitados. Charles Hitch, de la Divisin de Economa de la corporacin RAND, uno de los centros ms importantes en la aplicacin
de estas tcnicas ha escrito:
A partir de mi experiencia en RAND y en otros sitios, puedo
afirmar con base emprica que la investigacin de operaciones
es el arte de sub-optimizar, es decir, de resolver algunos de
nuestros problemas menores, y que las dificultades aumentan
y nuestra competencia especializada disminuye en orden de
magnitud a medida que intentamos ascender a un nivel superior de toma de decisiones. El tipo de modelo explcito y simple que usan con tanta eficiencia los investigadores de operalJames G. March y Herbert A Simon caracterizaJi de manera similar la literatura.
Tambin dan pasos importantes para describir un modelo menos herico de toma de decisio~es, cQmo se puede ver en los artculos recientes de Simon. Vase Organizatioru ,
John Wiley and Sons, 1958, p. 137.

ciones puede ciertamente reflejar la mayora de los factores

significativos que influyen en el controldel trfico de un puente, pero la proporcin de realidad importante que podemos
representar con cualquier modelo o modelos semejantes al estudiar, por ejemplo, una decisin mayor de polticas exterior,
parece ser triviaJ.2
En consecuencia, en este trabajo propongo clarificar y formalizar el segundo mtodo, mtodo al que la literatura ha prestado
muy poca atencin. ste se podra describir como el "mtodo de
las comparaciones limitadas sucesivas". Lo contrastar con el primer enfoque, que podra llamarse el mtodo racional-exhaustivo
11 omnicomprehensivo (rational-comprehensive method). 3 De manera ms impresionista y breve, se les podra caracterizar respectivamente como el mtodo de irse por las ramas y el mtodo de
ir a la raz. El primero se construye a partir de la situacin actual,
paso a paso, muy gradualmente; el segundo parte, de nuevos fundamentos cada vez y se'construye sobre la base del pasado, en tanto la experiencia ha sido incorporada en una teora, y est siempre
dispuesto a comenzar desde la base. Comparemos las caractersticas de los dos mtodos en los trminos ms simples.

la. Clarificacin de valores u objetivos, distintos de y usualmente previos al anlisis emprico de polticas alternativas.
2 "Operations R~search and National Planning -A Dissent", 5 Operations Research
718, octubre, 1957. Aunque en respuesta a un artculo, Hitch disiente de ciertas anotaciones particulares, se acepta ampliamente su argumento de que la investigacin de operaciones es para problemas de bajo nivel. Ejemplos de la clase de problemas a los que se
aplica la inveStigacin de operaciones, se encuentran en C.W. Churchman, R.L. Ackoff y
E.L. Arnoff, lntroduction to Operatioru Research , John Wiley and. Sons, 1957; y J.F.
McCloskey y J.M. Coppinger (editores), Operations Research for Management, vol. 11, The
John Hopkins Press, 1956.
3Supongo que los administradores frecuentemente toman decisiones de polticas y
asesoran en la toma de decisiones. Y considero sinnim'os la toma de decisiones y la elaboracin de polticas para los propsitos de este trabajo. .

2a. La formulacin de polticas se basa en el anlisis de medios-fines: primero se aslan los fines, despus se buscan
los medios para logrados.
3a. La prueba de una "buena" poltica es que se puede comprobar que es el medio ms adecuado. para los fines deseados.
4a. El anlisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor
pertinente importante.
5a. Usualmente se basa en teora

remos cmo la mayor parte de los administradores aborda de hecho las cuestiones complejas, y que el mtodo de ir a la raz, pretendidamente el "mejor" modelo, en realidad, no es operante para
cuestiones de polticas complejas, por lo que los administradores
se ven obligados a usar el mtodo de las comparaciones limitadas
suceSIvas.

Comparaciones sucesivas limitadas (por las ramas)

La manera ms fcil de entender cmo se incorporan los valores

en el mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas es ver cmo el mtodo de la raz con frecuencia se viene abajo a causa de
su tratamiento de los valores u objetivos. Es atractiva la idea de
que, antes de examinar las opciones de polticas, se establezcan
con toda claridad los valores. Pero, qu sucede cuando intentamoS abordar de esta manera problemas sociales complejos? La
primera dificultad es que ni los ciudadanos, ni los congresistas, ni
los administradores pblicos estn de acuerdo en muchos valores
u objetivos fundamentales. Aun si se ha prescrito un objetivo especfico al administrador, es muy posible que el desacuerdo se localice en los sub-objetivos. Consideremos, por ejemplo, el
conflicto descrito en el estudio realizado por Meyerson y Banfield
acerca de la Comisin de Vivienda de Chicago,4 respecto a dnde
situar la vivienda pblica --un desacuerdo que ocurra a pesar de
que todos compartan el objetivo claro de que haba que ofrecer
un cierto nmero de unidades habitacionales pblicas en la ciudad. De manera similar entran en conflicto los objetivos al trazar
las carreteras, en el control de trfico, en la administracin de los
salarios rninimos, en el desarrollo de instalaciones tursticas en
parques nacionales o acerca del control de insectos.

lb. La eleccin de metas valorativas y el anlisis emprico

de la accin necesaria para logradas no son distintos una
del otro, sino que estn estrechamente interrelacionados.
2b. Como los medios y los fines no son distintos, el anlisis medios-fines con frecuencia es inadecuado o limitado.
3b. La prueba de una "buena" poltica es normalmente que
varios analistas estn de acuerdo acerca de una poltica
(sin que estn de acuerdo en que es el medio ms adecuado para un objetivo acordado por todos).
4b. El anlisis es drsticamente limitado:
i) No se presta atencin a posibles consecuencias importantes.
ii) No se presta atencin a potenciales alternativas polticas importantes.
iii) No se presta atencin a valores afectados importantes.
5b. Una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran
medida la dependencia de la teora.
Si damos por hecho que el mtodo de la raz es conocido y
comprensible, intentaremos acto seguido aclarar por contraste. su
alternativa competidora. Al explicar el segundo mtodo, describi-

El entrelaza miento de la valoracin

y el anlisis' emprico (lb)

4 Martin Mayerson y Edward C. Banfield, Politics, Planning and the Public Interest ,
The Free Press, 1955.

Los adllnistradores no pueden evadir' estos conflictos basndose en la preferencia de la mayora, porque no hay preferencias
reveladas en la mayor parte de los asuntos pblicos y, frecuentemente, no hay preferencias a menos que la discusin pblica logre
despertar la atencin de la ciudadana hacia la cuestin. Todava
ms, se discute si no se debera tomar en cuenta tambin la intensidad de las preferencias, adems del nmero de personas que
prefieren cada alternativa. Ante esta situacin, los administradores a menudo se ven obligados ,a tomar decisiones sobre polticas
sin haber podido clarificar previamente los objetivos.
Aun si un a.dministrador sedecide a asumir sus propios valores
como un criterio de decisin, con frecuencia no sabe cmo jerarquizarlos cuando entran en conflicto. Supongamos, por ejemplo,
que un adllnistrador debe asignar nuevas habitaciones a los inquilinos de viviendas que van a ser demolidas. Un objetivo puede
ser vaciar los edificios con rapidez, otro encontrar las habitaciones
adecuadas para las personas desalojadas, otro evitar problemas
con los residentes de otras reas que no ven con buenos ojos una
inmigracin masiva, otro usar la persuasin al tratar con todos los
interesados, otro es ... etctera. Cmo puede decidir alguien, aun
para s mismo, la importancia relativa de los valores parcialmente
en.cOnflicto? Una jerarquizacin simple no basta; idealmente, es
preciso saber qu tanto de un valor vale la pena sacrificar por algo
de otro valor. La respuesta es que normalmente el administrador
elige -y debe elegir- entre polticas que combinan estos valores
declistintas maneras. No puede primero clarificar sus valpres y entonces elegir entre las polticas.
Un tercer punto, ms sutil, subyace a los dos primeros. Los ob~
jetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo. Un objetivopuede ser altamente valorado en una circunstancia, otro en
otra circunstancia. Si, por ejemplo, un administrador valora en mucho la prontitud con la que su dependencia puede realizar sus proyectos y las buenas relaciones pblicas, importa poco cul..de los

dos valorespotencia.lmente en conflicto prefiera en abstracto o en

g~n~ral. Pero frente a las cuestiones concretas de polticas, los admImstradores no pueden esquivar preguntas tales como: bajo el
supuesto de que estemos o no cumpliendo con los valores de
prontitud y con los valores de buenas relaciones pblicas, vale la
pena sacrificar un poco de velocidad por una clientela ms satisfecha, o.me~o~arriesgarse a hacer enojar a la clientela para poder
proseguIr rapIdamente con nuestro trabajo? La respuesta a una
pregunta as vara con las circunstancias.
El problema del valor es siempre, como lo muestra el ejemplo,
un problema de. ajustes en el margen. No hay manera de establecer los objetivos o valores marginales ms que en trminos de
polticas particulares. Que se prefiera un valor a .otro en una situacin de decisin no significa que ser preferido en otra situacin, en la que slo se le podra realizar al costo de sacrificar otros
valores. Los intentos de jerarquizar u ordenar los valores en trminosgenerales y abstractos de manera que permanezcan constantes de decisin en decisin, terminan siempre por ignorar
p.ref~~en:ias marginales importantes. Este tercer punto es muy
sl~mfIcatlvo. Aun si todos los admi1)istradores compartieran un
mIsmo
.
. ordenamiento de valores, objetivos y limitaciones , les sera
lmposlble formular sus valores marginales en situaciones reales de
eleccin.
Incapaces de formular primero los valores importantes y elegir
despus entre las polticas para 10grarIos, los administradores han
de elegir ~nicamente entre las diversas polticas alternativas que
ofrecen dIferentes combinaciones marginales' de los valores. Un
poco paradjicamente, la nica manera viable de revelar los valores marginales importantes, incluso los de uno mismo, es describir
la poltica que en una dada circunstancia se escogera para alcanzados. A no ser de manera burda y vaga, no conozco ninguna otra
manera de describir -o aun de entender- cules son mis valoraciones respecto de, digamos, la libertad vs la seguridad, la rapidez

vs la exactitud en las decisiones gubernamentales, o impuestos

ms bajos vs mejores escuelas, que la de describir mis preferencias
por ciertas elecciones de polticas especficas escogiendo vez por
vez uno de los pares de cada alternativa.
En resumen, hay que distinguir dos aspectos en el proceso de
determinacin de los valores, tal como ocurre en la realidad. El
primero es claro: la valoracin y el anlisis emprico estn entrelazados; esto es, se elige entre valores y entre polticas al mismo
tiempo. De modo menos simplista, se elige simultneamente una
poltica para lograr ciertos objetivos y los objetivos mismos. El segundo aspecto est relacionado con el primero pero es distinto: el
administrador centra su atencin en valores marginales o incrementales. Est consciente de ello o no, no le parecen muy tiles
para su trabajo las grandes formulaciones generales de objetivos,
por lo que en la realidad procede a hacer comparaciones especficas marginales o incrementales. Supongamos que enfrenta dos
polticas, X y Y. Las dos prometen cumplir los objetivos a,b,c,d y
e en la misma medida. Pero X le promete algo ms de f que Y,
mientras que Y le promete algo ms de gque X. Al elegir entre
ellas, en realidad se le ofrece la alternativa de una cantidad marginal o incremental de f a expensas de una cantidad marginal o
incremental de g. Los nicos valores que importan a su eleccin
son estos incrementos en los que difieren las dos polticas. Cuando
finalmente el administrador escoge entre los dos valores marginales, escoge en realidad entre las polticas.5
Por lo que respecta a la discusin de si el intento de clarificar
los objetivos con antelacin a la eleccin de las polticas es una
operacin ms o menos racional que el entrelazamiento entre la
valoracin marginal y el anlisis emprico, hay que decir que la diferencia principal estriba en que, de cara a problemas complejos,
5La lnea de argumento es, por supuesto, una extensin de la teora de la eleccin
de mercado, especialmente la teora de la eleCCIndel consumidor, a las eleccIOnes de
polticas pblicas.

la primera operacin es imposible e irrelevante y la segunda es

posible y pertinente. La segunda es posible porque el administrador no necesita ms que analizar los valores en los cuales difieren
las varias opciones polticas y no necesita preocuparse por ellos
~xcepto en tanto difieren marginalmente. Su necesidad de informarse acerca de los valores u objetivos se reduce de manera drstica en comparacin con la necesidad que plantea el mtodo de ir
a la raz. Y SU capacidad de captar, comprender y relacionar los
no se fuerza hasta el punto de romperse.

toma de decisiones comnmente se formaliza como una relacin de fines-medios: se conciben los medios para ponderarlosy
elegirlos a la luz de las metas ltimas elegidas con independencia
y con anterioridad a la eleccin de los medios. sta es la relacin
de fines-medios segn el mtodo de ir a la raz. Pero de lo que
acabamos de decir se sigue que este tipo de relacin fines-medios
es posible slo en la medida en que los valores acordados sean
compatibles y estables en el margen. Por tanto, la relacin finesmedios suele estar ausente en el mtodo de irse por las ramas, en
donde los medios y los fines se escogen simult~neamente. Sin embargo, muchos consideran que es absurdo separarse de la relacin
fines-medios, en los trminos concebidos por el mtodo de ir a la
raz. Les parece que slo una relacin as hace posible determinar
si una eleccin de polticas es mejor o peor que otra. Cmo puede un administrador saber si ha tomado una decisin sabia o errada si no tiene valores u objetivos anteriormente definidos de cara
los cuales juzgar sus decisiones? La respuesta a esta pregunta
tiene que ver con la tercera diferencia entre el mtodo de la raz
el mtodo de la rama: cmo decidir la mejor poltica.

La prueba de la "buena" poltica (3b)

Segn el mtodo de ir a la raz, una decisin es "correcta", "buena" o "racional", si se puede demostrar que mediante ella se logra
un objetivo especfico y se puede adems especificar el objetivo
sin describirsimplemente la decisin. Cuando los objetivos se definen desde el enfoque marginal o incremental de los valores, es
posible a veces comprobar que una cierta poltica logra en realidad alcanzar los objetivos deseados; pero el establecimiento preciso de los objetivos toma casi siempre la forma de la descripcin
de la poltica elegida o de una alternativa a la misma. Para mostrar
que una poltica est equivocada no basta ofrecer el argumento
abstracto de que no se realizaron con ella los objetivos importantes, hay que proceder a mostrar por qu razn otra poltica habra
de ser preferida.
Hasta aqu, no debera ser dificultoso ver de manera distinta
el asunto de la solucin de problemas. En efecto, muchosadministradores seguramente asentiran que la discusin realmente til
acerca de la correccin de una poltica es la que lleva a hacer comparacionesentre ella y las 'Otraspolticas que se podran haber elegido. Pero, qu OCblrrecuando los administradores no se pueden
poner de acuerdo sobre los valores u objetivos, ya sea en trminos
abstractos o marginales?, cul es entonces la prueba de una
"buena" poltica? Para el mtodo de ir a la raz no hay ninguna
prueba. Si falla el acuerdo respecto de los objetivos, no hay ningn
estndar para medir la "correccin" de una poltica. Para el mtodo de las comparaciones sucesivas limitadas, la prueba es el
acuerdo respecto de la poltica misma, un acuerdo siempre posible aun cuando no sea posible llegar a un acuerdo respecto de los
valores.
Se ha comentado acerca de que el acuerdo del Cong5eso en
cuanto a lo deseable que es ampliar la pensin de vejez se basa
tanto en los deseos de los liberales de fortalecer los programas de

bienestar del gobierno federal como en el deseo de los conservadores de reducir la presin de los sindicatos para que haya planes
de pensin privados. Si esto es as, se puede ver con toda claridad
cmo individuos de diferentes ideologas pueden ponerse de
acuerdo en polticas concretas. Los mediadores en los conflictos
de trabajo mencionan un fenmeno similar: las partes en disputa
nunca podrn ponerse de acuerdo sobre los criterios para dirimir
sus conflictos, pero pueden ponerse de acuerdo en proposiciones
especficas. De manera similar, cuando el objetivo de un administrador es un medio para alcanzar otro objetivo, es muy probable
que se pongan de acuerdo en una poltica. El acuerdo sobre una
medida poltica se convierte, entonces, en la nica prueba viable
para determinar su correccin. Si un administrador trata de ir ms
all e intenta conseguir el acuerdo del otro sobre los fines, debe
ser consciente de que se embarca en una empresa intil y en una
controversia innecesaria.
El acuerdo sobre la poltica como prueba de la "mejor" poltica parece ser un sustituto muy pobre para verificar su idoneidad
con respecto a sus objetivos; se debe, empero, recordar que los
objetivos mismos slo alcanzan validez final mediante el acuerdo.
esto, el acuerdo es la prueba de la "mejor'; poltica en ambos
mtodos. Pero mientras que el mtodo de ir a la raz exige el
acuerdo acerca de los objetivos de la decisin, en particular cules
de estos objetivos .son los que se deben perseguir, el mtodo de
por las ramas se apoya en el acuerdo dondequiera que ocurra.
este sentido, no es irracional que un administrador defienda
la correccin de una polticas, sin poder especificar para qu sirve~

Anlisis no exhaustivo (4b)

Idealmente, el anlisis racional-exhaustivo no deja fuera nada importante. Ahora bien, resulta imposible tomar en consideracin
odo lo que es realmente importante, a menos que lo "importan;.

te" se defina de manera tan estrecha que el anlisis sea en realidad bastante limitado. Las limitaciones de las capacidades intelectuales humanas y de la informacin disponible acotan la capacidad
del hombre y hacen que no pueda ser integral. De hecho nadie
puede practicar el mtodo racional-exhaustivo frente a problemas
realmente complejos. Por otra parte, cada administrador debe encontrar maneras de simplificar drsticamente la complejidad del
problema.
Un administrador que participa en la formulacin de la poltica econmica agrcola no puede en principio ser un experto en todas las polticas posibles. Ni siquiera puede entender
completamente una sola poltica. Al disear un programa de suelos, no puede anticipar exitosamente cul sera el impacto de un
mayor o menor ingreso de las unidades productivas en, digamos,
la urbanizacin, los lazos familiares, la necesidad eventual de revisar la seguridad social y los problemas consiguientes de impuestos como consecuencia de las nuevas responsabilidades federales
en la seguridad social, las responsabilidades municipales de los
servicios urbanos. Tampoco puede anticipar, para seguir otra lnea
de repercusiones, los efectos del programa en los precios de los
productos agrcolas en los mercados externos y las implicaciones
subsecuentes para las relaciones exteriores, incluyendo aquellas
que surgen de la rivalidad econmica entre los Estados Unidos y
la Unin Sovitica. En el mtodo de las comparaciones limitadas
sucesivas, la simplificacin se logra sistemticamente de dos maneras, Primero, al limitar las comparaciones entre polticas a
aquellas polticas que difieren relativamente en poco de las polticas en curso en la actualidad. Tal limitacin reduce de inmediato el nmero de las alternativas a investigar y simplifica
tambin de manera drstica la naturaleza de la investigacin de
cada una de ellas. Ya no es necesario emprender la investigacin
exhaustiva de una alternativa y de sus consecuencias; se requiere
slo estudiar aquellos aspectos en los que la alternativa propues-

ta y sus consecuencias difieren del statu quo, La comparacin emprica de las diferencias marginales entre polticas alternativas que
difieren slo marginalmente es, por supuesto, la contrapartida de
la comparacin incremental o marginal de los valores, que fue antes discutida.6
Relevancia y realismo
Es observacin comn el hecho de que en las democracias occidentales los administradores pblIcos y los analistas de polticas
~imitan sus anlisis en gran medida a las diferencias marginales o
I~c:emen:ale~ de las polticas, las que a su vez se eligen porque
dIfIeren solo mcrementalmente. No lo hacen, sin embargo, tan slo po~que necesiten con urgencia simplificar sus problemas, sino
tambIn para ser pertinentes. En efecto, las democracias cambian
sus polticas casi siempre a travs de ajustes incrementales. No se
mueven a grandes saltos.
Se ha hablado con frecuencia de la naturaleza incrementaI del
proceso poltico en los Estados Unidos. Los dos partidos polticos
. principales coinciden en lo fundamental; ofrecen alternativas a los
votantes con diferencias en puntos relativamente pequeos. Am-'
bos partidos favorecen el pleno empleo, pero lo definen de manera apenas distinta; ambos promueven el desarrollo de los
recursos hidrulicos, pero en modos ligeramente diferentes; y ambos favorecen el seguro de desempleo, pero no con el mismo nivel
de prestaciones. De manera similar, las variaciones de la poltica
de un partido ocurren en gran medida a travs de una serie de
cambios relativa~ente pequeos. Se puede constatar que slo poco a poco se fue aceptando la idea de que era responsabilidad del
gobierno hacerse cargo de los desempleados. Este cambio en las
posiciones partidarias comenz a principios de los aos treinta y
encuentra su culminacin con la Ley de Empleo de 1946.
6 En mi artculo "Policy.Analysis':'. 48 American Economic Review 298, junio, 1958,
hay una definICin ms precisa de politlcas mcrementales y una discusin de si un cambio
que a un observador le parece "pequefio" podra no parecerlo a otro.

La conducta de los partidos arraiga a su vez en las actitudes

del pblico elector. Los tericos polticos saben que la democracia
en los Estados Unidos no puede sobrevivir sin un acuerdo fundamental que inhiba de entrada cuestiones potencialmente conflictivas. Esta actitud poltica conduce a que los debates en torno
de las polticas se limiten a diferencias ms o menos pequeas entre ellas.
Dado que el administrador deja de lado las polticas que son
polticamente imposibles y por tanto irrelevantes, no es una estrategia caprichosa buscar la simplificacin del anlisis, examinando
nicamente las polticas que difieren slo de manera in~remental.
Debido a los lmites de conocimiento de los responsables de elaborar las polticas, la simplficacin, que centra nicamente la
atencin en los aspectos susceptibles de pequeas modificaciones
respecto de la poltica en curso, es el mejor modo de aprovechar
al mximo el conocimiento disponible. En efecto, porque las polticas que se toman en cuenta se parecen mucho a las polticas actuales y a las del pasado, el administrador puede contar con buena
informacin y cierta intuicin. Por el contrario, las propuestas noincrementales de polticas resultan ser insignificantes desde el
punto de vista poltico e impredecibles en sus consecuencias.
El segundo mtodo de simplificacin del anlisis consiste en
ignorar posibles e importantes consecuencias de las polticas, as
como ignorar valores que podran ser lesionados por aquellas consecuencias que se dejaron sin consi4eracin. Esto parece revelar
una escasez alarmante de comparaciones limitadas sucesivas, pero
se puede responder que, aun si por azar se dejaran fuera algunas
polticas, esta manera de formular la poltica es ms inteligente
que el intento intil de anlisis integral, que rebasa por mucho la
capacidad humana. En la realidad, sin embargo, las exclusiones no
tienen por qu ser arbitrarias o al azar.

Supongamos que cada valor al que no presta atencin una instanciagubernamental fuera de inters fundamental por lo menos para otra. En este caso, se puede lograr una divisin til del trabajo,
y ninguna tiene porqu emprender tareas que rebasen sus capacidades. Un sistema semejante sera quiz deficiente porque una
instancia podra destruir un valor antes de que la otra entrara en
.accin para protegerlo o a pesar de sus esfuerzos por protegerlo.
Pero la posibilidad de que se pierdan valores importantes existe
en cualquier forma de organizacin, aun en aquellas que intentan
abarcar con sus planes ms de lo humanamente posible.
La virtud de esta divisin hipottica del trabajo es que cada
inters o valor importante suele tener en la sociedad su "perro
guardin". Estos perros guardianes pueden proteger los intereses
dentro de su mbito de competencia dedos maneras bastante distintas: primero, revirtiendo los daos realizados por otras instancias; segundo, anticipando y atajando el dao antes de que ocurra.
En una sociedad como la estadounidense, en la que los individuos
son libres de asociarse para dedicarse a casi cualquier inters comn que pudieran tener y en la que las dependencias gubernamentales son sensibles a las presiones de estos grupos, funciona
un sistema bastante parecido al que acabamos de describir. Casi
cada inters tiene su perro guardin. Sin pretender que cada inters tenga un perro guardin poderoso en todos los casos, se puede decir que el funcionamiento del sistema de intereses suele
asegurar la atencin cabal a los valores de toda la sociedad ms
que cualquier intento de comprensin intelectual exhaustiva.
En los Estados Unidos, por ejemplo, ninguna parte del gobierno intenta tener una visin entera de la poltica de distribucin del ingreso. Sin embargo la poltica evoluciona y responde
a una amplia variedad de intereses. A travs de un proceso de
ajuste mutuo entre grupos de agricultores, sindicatos, municipa-

lidades y consejos escolares, autoridades fiscales, dependencias

gubernamentales con responsabilidades en las reas de vivienda,
salud, carreteras, parques naCionales, incendios y polica, se logra
una distribucin del ingreso que hace posible que los problemas
distributivo s particulares que pudieran haberse descuidado en algn punto de los procesos de decisin se vuelvan el asunto central en otro punto.
El ajuste mutuo va ms all de las formas explcitas de negociacin entre grupos; persiste a travs de los impactos respectivos
de un grupo con otro aun cuando no estn en comunicacin. A
pesar de sus imperfecciones y peligros latentes, este proceso ubicuo de ajuste mutuo logra adaptar las polticas a un mayor nmero
de intereses que si fuera un proceso centralizado. Notemos tambin cmo el esquema incremen tal de la toma de decisiones encaja con el esquema de presiones mltiples, ya que cuando las
decisiones son slo incrementales -relacionadas de manera muy
cercana a las polticas conocidas-,es ms fcil para un grupo anticipar la clase de maniobras que el otro podra realizar o reparar
el dao inflingido.7
El partidarismo y la estrechez de criterio, para usar trminos
peyorativos, pueden ser algunas veces cualidades de la toma racional de decisiones, pues pueden asegurar que lo que descuide una
instancia otra lo contemple y pueden especializar a personal con
puntos de vista distintos. Es vlida la idea de que el gobierno federal es capaz de lograr una coordinacin racional eficaz si cuenta
con un conjunto de valores compartid08 (definiendo "racional" como la prctica del mtodo de ir a la raz en la toma de decisiones).
Pero tambin es posible lograr un alto grado de coordinacin
administrativa cuando cada instancia ajusta sus polticas a los in7La liga entre la prctica del mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas y el
ajuste mutuo de intereses en un proceso de toma de decisiones muyfragmentado le afiade
una nueva faceta a las teorfas pluralistas del gobierno y la administracin pblica.
8Herbert Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Public Administration , A1fred A. Knopf, 1950, p.434.

tereses de las otras instancias en el curso del proceso fragmentado

e inconexo de toma de decisiones que acabo de describir.
A pesar de todas las obvias limitaciones del enfoque incremental en su anlisis de las polticas, debido a la exclusin arbitraria
y fragmentacin que comporta, el mtodo de la rama con frecuencia parece ser superior en mucho al de la raz. En este mtodo,
la exclusin inevitable de factores es algo accidental, nosistemtico e indefendible, a diferencia del mtodo de la rama en el que
las exclusiones son deliberadas, sistemticas y defendibles. Idealmente el mtodo de la raz no excluye nada pero en la prctica
no puede evitar hacerlo. El mtodo de la rama no deja de lado
necesariamente consideraciones y objetivos de largo plazo. Es claro que deben omitirse valores importantes al considerar las polticas y que a veces la nica manera de prestar atencin adecuada
a los objetivos de largo plazo es desatendiendo las consideraciones de corto plazo. Pero los valores omitidos pueden ser obviamente de largo o de corto plazo.

El elemento distintivo final del mtodo del irse por las ramas es
que las comparaciones, junto con la eleccin de las polticas, ocurren en una serie cronolgica. La poltica no se hace de una vez
por todas; se hace y rehace sin cesar. La elaboracin de polticas
es un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones. La adopcin de decisiones de poltica es en el mejor de
los casos un proceso difcil. Ni los cientficos sociales, ni los polticos ni los administradores pblicos saben todava lo suficiente
acerca del mundo social para evitar los errores que cometen una
y otra vez en sus pronsticos sobre las consecuencias de las polticas. Un policymaker sabio espera, por consiguiente, que sus polticas logren slo en parte lo que espera y que, al mismo tiempo,

produzcan consecuencias imprevistas e indeseadas. Por consiguiente, al decidir a travs de una sucesin de cambios incrementales, evita de diversas maneras errores serios.
En primer lugar, el conocimiento de las secuencias pasadas de
los pasos de una poltica permite al decisor prever las consecuencias probables de pasos posteriores similares. En segundo lugar,
no necesita intentar grandes saltos hacia sus objetivos, cosa que le
exigira predicciones ms all de su conocimiento y del de cualquier otro, porque no espera que su poltica sea la resolucin final
de un problema. Su decisin slo es un paso, que si tiene xito
puede ser seguido rpidamente por otro. Tercero, es capaz de
comprobar sus predicciones previas al dar el siguiente paso. Por
ltimo, con frecuencia puede poner remedio con bastante rapidez
a un error pasado -con mayor rapidez que si la poltica avanzara
en trancos ms drsticos y espaciados en eltiempo.
Contrastemos este ~nlisis comparativo de cambios incrementales con la aspiracin terica del mtodo de la raz. El hombre
no puede pensar sin clasificar, sin subsumir una experiencia bajo
una categora ms general de experiencia. El intento de categorizar lo ms posible y de encontrar proposiciones generales que se
puedan aplicar a situaciones especficas es lo que yo llamo "teora".
Mientras que el anlisis de la raz depende mucho de la teora, el
mtodo de la rama no. Los analistas que prefieren el mtodo de
ir a la raz dan por hecho que la teora es la manera ms sistemtica y econmica de utilizar el conocimiento pertinente para entender un problema especfico. Aun concediendo este supuesto, el
triste hecho es que no tenemos teora adecuada para aplicada a
problemas en ninguna rea de polticas, aunque la teora sea ms
adecuada en algunas reas -como la poltica monetaria, por ejemplo- que en otras. El anlisis comparativo, que conlleva el mtodo
del irse por las ramas, es una alternativa sistemtica a la teora.
Supongamos que un administrador deba elegir entre unpequeo grupo de polticas que difieren slo incrementalmente entre

s y respecto de la poltica actual. Podra tener la aspiracin de

"entender" cada una de las alternativas por ejemplo, conocer todas las consecuencias de cada aspecto de cada poltica, En este caso, necesitar por supuesto la teora. En los hechos, sin embargo,
para los propsitos de la toma de decisiones, necesita conocer slo
las consecuencias de cada uno de los aspectos en los que las polticas difieren una de otra. Para esta aspiracin mucho ms modesta, no necesita la teora (aunque le podra ser de gran ayuda, si la
tuviera), porque puede proceder a aislar las diferencias probables
examinando las consecuencias diferentes de las polticas pasadas.
Se trata de un programa factible porque puede basar sus observaciones en una larga secuencia de cambios incrementales.
Por ejemplo, sin una teora social ms acabada de la delincuencia juvenil que la que los especialistas han elaborado hasta
ahora, uno no puede de ninguna manera entender cmo una variedad de polticas pblicas digamos de educacin, vivienda, recreacin, empleo, relaciones intertnicas y polica podran
favorecer o prevenir la delincuencia. Ahora bien, sin un conocimiento semejante no se puede obtener la visin total del problema que prescriben los modelos del mtodo de la raz. En
contraste, si uno quiere meramente poner en juego el conocimiento que es suficiente para elegir entre un pequeo grupo de polticas similares -polticas alternativas de procedimientos judiciales
para jvenes infractor es- se pueden analizar comparativamente
los resultados que alcanzaron decisiones polticas similares en el
pasado.

Esta diferencia explica -al menos en algunos casos- porqu el administrador con frecuencia siente que el consultor externo o el especialista acadmico no le es de gran ayuda, y porqu el
acadmico, a su vez, insiste en la necesidad de ms teora. Tambin explica por- qu un administrador se siente frecuentemente

ms seguro cuando sigue sus propias intuiciones que cuando se

gua por el consejo de los tericos. Los tericos con frecuenciaJe
piden al administrador tomar el camino menos directo para res?lver sus problemas; en efecto, le piden que se rija segn los meJores cnones del mtodo cientfico, cuando el administrador sabe
que la mejor teora disponible no funciona tan bien como las comparaciones incrementales, ms modestas. Los tericos no se dan
cuenta de que con frecuencia el administrador en realidad est
operando con un mtodo sistemtico. Sera tonto llevar esta explicacin demasiado lejos, ya que a veces los decisores prcticos
ni tienen un enfoque terico ni utilizan las comparaciones sucesivas, ni ningn otro mtodo sistemtico.
Puede valer la pena hacer hincapi en que la teora es a veces
de una utilidad extremadamente limitada en la elaboracin de polticas al menos por dos razones bastante diferentes. La teora se
nutre de hechos; se puede construir la teora si se rene una gran
cantidad de observaciones. y normalmente no es lo bastante precisa para aplicarla al proceso de las polticas que se desarrollan en
cambios pequeos. Por el contrario, el mtodo comparativo no
tiene una necesidad tan grande de datos y dirige la atencin del
analista slo a aquellos datos que son importantes para las elecciones finas que debe realizar el decisor.
Con respecto a la precisin de la teora, la teora econmica
es un buen ejemplo. Predice que una economa sin dinero y~sin
precios asignar errneamente los recursos en ciertas reas es~ecficas. Pero este descubrimiento tiene que ver con una alternatIva
muy lejana a la clase de polticas que los administradores enfrentan y en las que necesitan ayuda. Por otra parte, no es lo bastante
precisa para predecir las consecuencias de las polticas que limitan
las fusiones de empresas, y sta es la clase de cuestin en la que
necesitan ayuda los administradores. Slo en reas relativamente
restringidas la teora econmica alcanza suficiente precisin como
para ayudar concretamente a resolver las cuestiones de poltica.

Su utilidad en la toma de decisiones es siempre tan limitada que

necesita complementarse con el anlisis comparativo.

'Las comparaciones limitadas sucesivas son un mtodo o un sistema. No es el fracaso de un mtodo por el que tengan que pedir
perdn los administradores. Esto no quita que sean muchas
sus imperfecciones, cosa que no hemos explorado en este trabajo.
Por ejemplo, el mtodo no tiene un mecanismo interno que garantice que se preserven todos los valores importantes. Por otra
parte puede llevar al decisor a no tomar en cuenta polticas excelentes solamente porque la cadena de los pasos sucesivos de las
polticas no las contempla. Es preciso decir, por consiguiente, que
bajo este mtodo, como tambin bajo algunas de las variantes ms
finas del mtodo de la raz -la investigacin de operaciones,
por ejemplo- se formularn polticas absurdas tanto como polticas sabias.
Por qu entonces molestarse en describir el mtodo con todo
detalle, como lo hemos hecho? Porque es, de hecho, un mtodo
usual para formular polticas, y es la herramienta en la que pueden
confiar ms los administradores y los analistas de polticas para resolver problemas complejos.9 Tambin porque, en muchas cir9 En otra parte he explorado este mismo mtodo de creacin de polticas tal como lo
practican los analistas polticos acadmicos ("Policy Analysis". 48 American Economic Review 298 [junio, 1958]). Aunque se le ha presentado aqu como un mtodo para administradores pblicos, no resulta menos necesario para analistas ms alejados de cuestiones
polticas inmediatas. A pesar de las tendencias de stos a describir sus propias empresas
analticas como si fueran el mtodo racional-exhaustivo, basndose especialmente en la
teora. De igual manera, es inevitable recurrir a este mismo mtodo en la resolucin personal de problemas, donde es difcil a veces separar los medios de los fines, donde las
aspiraciones y los objetivos estn en desarrollo constante y donde es urgente simplificar
drstica mente la complejidad del mundo real si se pretende resolver los problemas en el
tiempo que es posible dedicarles. Para un economista acostumbrado a manejar el concepto marginal o incremental en los procesos de mercado, la idea central en el mtodo es
que tanto la evaluacin como el anlisis emprico son incrementales. Es por esto que en
otros artculos me he referido al mtodo como "el mtodo incremental".

cunstancias, ser superior a cualquier otro mtodo disponible de

toma de decisiones para resolver problemas complejos, y ciertamente superior al intento ftil de lograr una comprensin sobrehumana. La reaccin del administrador pblico a la exposicin del
mtodo no ser tanto el que ha descubierto algo nuevo como el
que ha entendido mejor un mtodo conocido. Pero al volverse
ms conscientes en su prctica de este mtodo, los administradores podran hacerlo con mayor habilidad y saber qlndo extender
o limitar su uso. (En efecto, es un mtodo que practican, aunque
no logren bien a bien explicarse por qu hay opiniones en extremo
polarizadas sobre su manera de "salir del paso" -muddling
through-, que a veces se considera una forma muy fina de solucin
de problemas y a veces ni siquiera se le considera un mtodo. Yo
sospecho que si existe un sistema en 10 que se conoce como "salir
del paso", es este mtodo.)
Una de las consecuencias incidentales de la clarificacin del
mtodo es entender por qu los administradores tienden a sospechar que un consultor no hable pertinente y responsablemente
cuando en realidad, de acuerdo con toda la evidencia objetiva ordinaria, podra estarlo haciendo. El problema est en el hecho de
que la mayora de nosotros estudia los problemas de polticas dentro de un marco de referencia integrado por su visin de unacadena de elecciones de polticas sucesivas efectuadas hasta el
presente. La opinin de uno acerca de las polticas adecuadas
(respecto, digamos, al control del trfico urbano) est influida en
gran medida por el propio conocimiento de los pasos incrementales realizados hasta el presente. Un administrador posee un conocimiento muy personal de la historia de decisiones pasadas que los
"extraos" no comparten, razn por la cual su opinin yla del "extrao" diferirn en maneras que pueden parecerles difciles de entender. Aunque aparentemente ambos hablen con inteligencia, a
cada uno le parecer insatisfactorio el anlisis d~l otro. La pertinencia de lacadena de sucesin de polticas resulta an m!i clara

uando un norteamericano trata de discutir, digamos, las plticas

antimonopolio de un suizo, porque las cadenas de polticas en los
dos pases son asombrosamente diferentes y, en consecuencia,
los dos individuos han organizado su conocimiento de maneras
muy distintas.
Si este tenmeno es una barrera para la comunicacin, entenderlo promete un enriquecimiento de la interaccin intelectual en
la formulacin de polticas. Una vez que se entienda la fuente
de la diferencia, ser en ocasiones estimulante para un administrador buscar a un analista que conozca y tenga\experiencia con
una cadena de polticas diferente de la suya.
Esto plantea otra vez la cuestin que hemos discutido slo
brevemente acerca de las ventajas y desventajas de una mentalidad homognea entre los administradores de gobierno. Aunque
gran parte de la teora organizativa defienda las virtudes de los valores comunes y los objetivos organizacionales acordados, las dependencias deberan tener entre su personal dos tipos distintos al
enfrentar problemas complejos en los que es inaplicable el mtodo de ir a la raz: administradores cuya opinin se base en cadenas
de polticas distintas a las que conocen la mayora de los miembros de la organizacin y administradores cuyos valores o intereses personales o profesionales generen una diversidad de puntos
de vista (quiz gente que provenga de diferentes especialidades,
clases sociales, reas geogrficas) para que, incluso dentro de una
sola instancia, se pueda fragmentar la toma de decisiones y para
que unas partes de esa instancia puedan funcionar como perros
guardianes de las otras partes.

la condicin humana, cules son modificables, qu tan importante

es la estructura social, qu tan importante y autnoma es la accin
voluntaria? Las Tablas 1 y 2 ordenan estas diferencias y sus implicaciones prcticas.
.
Volvamos, pues, al principio de este ensayo. Nuestro amigo ha
estado introduciendo monedas en la maquinita vendedora, seleccionando sus preferencias, ganando pasteles todo el tiempo. Con
frecuencia nos podemos encontrar en una situacin semejante, si
no logramos entender los ambientes de decisin en los que actuamos. Quiz ahora podamos comprender un poco ms claramente
que lo que hacemos, a pesar de lo restringido o atado que estemos, depender de nuestra lectura del contexto en el que operemos, de manera que cuando gastemos nuestras monedas en las
mquinas, podamos tambin decidir si quedamos con el pedazo
que podemos comer o compartir, o si gastar el resto de nuestro
presupuesto en aventuras o placeres ms productivos.

9. Los usos del

anlisis de polticas*

reciente sobre el estado de su disciplina, dos

conocidos economistas britnicos observan que el progreso
indiscutiblemente' alcanzado en las principales reas de la economa est acompaado por "errores graves y evitables que, en ocasiones, llegan al punto de descuidar las evidencias obvias o las
ideas y conceptos elementales, establecidos y aceptados". "Enfoques con alto grado de elaboracin y errores obvios" , continan ,
"coexisten en la misma rama de un tema, en los escritos de un mismo autor, o incluso en la misma publicacin".!
Aunque la economa y el anlisis de polticas difieren en tradicin disciplinaria y nivel decrecimiento, el desarrollo del anlisis de polticas, en las ltimas dos dcadas, deja una impresin
similar: progreso acompaado de errores y desequilibrio s serios.
Sus avances significativos en capacidad tcnica (o al menos en el
uso de tcnicas elaboradas por otras disciplinas), la amplitud de
sus intereses de investigacin y planes de estudio, coexisten con
una fe ingenua en las ms recientes tcnicas de gestin y con un
descuido casi total de las habilidades tradicionalmente consideradas esenciales por los buenos consejeros de gobiernos, tales como
la habilidad para argumentar, comunicar y evaluar evidencias.
Aunque el anlisis d'epolticasha ganado reconocimiento pblico
N UN ESTUDIO

. Publicado originalmente con el ttulo UThe Uses ofPolicy Analysis", en The Future
and the Post: Essays on Programs, Russell Sage Foundation, 1978. Traduccin al espafiol
de Jonathan Molinet.
.1 B~uer, P.T. and Walters, A A, uThe State of Economics," The Jouma/o! Law and
Econorrucs, vol. XX, no. 1,..1977, pp. 1-23.

como disciplina. acadmica y como profesin, sus aspectos artesanales son desconocidos, malentendidos y no han ido ms all de
unos pocos conceptos generales y de evidencia anecdtica dispersa. Y, ms incmodo .an, el impacto de los numerossimos anlisis en el proceso de formacin de las polticas es con frecuencia
dudoso y, a veces, nulo.
Sorprendentemente hay puntos ciegos en la retina profesional.
Por ejemplo, los analistas de polticas honran la racionalidad y l.a
consideran su raison d'etre. Ahora bien, ya hace aos que los PSIclogos sociales han adelantado argumentos convincente~ -qu.e
revisar en las pginas siguientes- para sostener que la racIOnalIdad se entiende mejor como algo que ocurre en la pos decisin
ms que en la predecisin, en el momento posterior ms que en
el previo a la decisin.2 Por tanto, uno esperara encontrar ~ue,
entre los posibles modos de indagacin, los anlisis retrospectIvos
(posdecisin) ocuparan su lugar junto a los anlisis prospectivos (predecisin) ms convencionales. Sin embargo, la literatura
del anlisis de polticas tiende a igualar retrospeccin analtica con
"racionalizacin" de la decisin y, por ende, a dejada fuera dellnrite considerado profesionalmente decente.
s.tos y otros defectos del anlisis de poltica estn genticamente relacionados; resultan de una visin no slo de las polticas
sino tambin del anlisis, tan difundida entre analistas y legos que
merece llamarse "visin recibida" o comnmente aceptada. Dos
de sus tesis revisten importancia particular. Primero, la hechura
de las polticas es igual a la toma de decisiones; segundo, .el pr~psito del anlisis es aportar hechos y pruebas en vez d~ eVId~ncI.a
y argumentos. Estos dos supuestos tienen consecuenCIas pefJudIciales porque han privado a los analistas de una variedad de enfoques necesarios para enfrentar exitosamente los mltiples
problemas que encaran los responsables de elaborar las polticas.
J

2 Weick, Karl E., The Social Psychology of Organizing. Reading, Mass.: Add~s?n
Wesley Publishing Company, 1969, pp. 34-38; andLeon Festinger,A Theory ofCogmtlVe
Dissonance. Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1957.

La visin convencional del anlisis fue sintetizada a principios de

los aos cincuenta en la Corporacin Rand y parecidos "tanques
de pensamiento", interesados en las polticas. Se trata de uncompuesto conceptual que incluye elementos de investigacin de operaciones y ciencias administrativas, de microeconoma y teora de
decisiones, con una rociada de ciencia social y de la conducta. Una
lnea continua de desarrollo une los primeros estudios de operaciones militares e industriales, de estrategia y logstica, cOn las
preocupaciones msglobales del anlisis de sistemas en los aos
sesenta y buena parte del actual anlisis de polticas. La eficiencia
tcnica como meta o criterio de eleccin fue reemplazada por la
eficiencia econmica que, a su vez. ha sido atemperada con consideraciones de equidad y factibilidad poltica. No obstante, el original marco de referencia analtico todava es claramente
reconocible y vigente, aunque se haya modificado la atencin inicial a los problemas de asignacin de recursos.
En trminos de la visin recibida, resultan sinnimos la hechura ideal de las polticas, la toma de decisiones racional, la solucin
racional de los problemas y el anlisis de polticas.3
Hay una correspondencia uno a uno entre las etapas del proceso de polticas y las fases del anlisis. Por ejemplo, la siguiente
lista de pasos puede interpretarsecomo una descripcin idealizada de la elaboracin racional de las polticas, o bien, como una
frmula del anlisis de polticas:
objetivo - modelo - hiptesis de accin control - prediccin variar la accin control hipottica - revisar la accin control
hipottica - revisar la prediccin - repetir para escoger el
ptimo - actuar - observar la conducta - refinar el objetivo 3 Braybrooke, David, and Lindblom, Charles E.,A Strategy of Decision. Nueva York:
The Free Press, 1963.

revisar el modelo - actualizar la prediccin y optimizacin actuar otra vez - continuar la observacin - todo a la luz de las
cambiantes cirunstancias externas.4
Ala base de la visin recibida y de sus categoras bsicas de
anlisis -metas alternativas, restricciones y criterios de eleccinse .encuentra un compromiso ms profundo con una concepcin
teleolgica de las polticas. De acuerdo con esta concepcin como
es formulada por John Rawls son correctas las instituciones y actos que, entre las alternativas disponibles, producen el mayor bien
o al menos tanto bien como cualquiera de las restantes instituciones y actos concebidos como posibles". Rawls agrega: "Las teoras
teleolgicas ejercen una profunda atraccin intuitiva puesto que
parecen materializar la ideas de racionalidad. Es natural pensar
que la racionalidad consiste en maxirnizar algo... Desde luego, es
tentador suponer como evidente de suyo que las cosas deberan
organizarse de tal manera que conduzcan al mayor bien".5
Este concepto de la racionalidad, lamentablemente, no se aplica de manera directa a la toma de decisiones bajo incertidumbre,
en la que se debe elegir entre distribuciones probabilsticas alternativas de resultados, no entre alternativas con un solo valor. Pero
est disponible un sustituto de esta racionalidad bajo la forma de
coherencia entre las creencias y preferencias de cada uno. En las
palabras de I. J. Good, " ... racionalidad ... significa coherencia. Con
ms precisin significa coherencia de los juicios que se hacen. Es
claro que uno no debera adherir a los juicios previos que ya no
es posible sustentar con honestidad. Esta coherencia debe relacionarse con alguna teora de racionalidad, esto es, con una teora de
pensamientos, .enunciados y conductas racionales".6
Bray, J., Decision in Govemmeni. London: Gollancz, 1970, p. 269.
Rawls, John, A Theory of Justice. Nueva York: Oxford University Press, 1973, p.
24. (trad. esp. Teora de la Justicia, MXico, FCE, 1989)
.
6 Good,.1. J., "How Rational Should a Manager Be?", Management Scence, vol. 8,
no. 4, Julio 1962, pp. 383-393.

Sin embargo, esta concepcin de racionalidad ignora el conte~

nido de los pensamientos, los enunciados y las conductas. No es
una teora positiva, es un conjunto de prescripciones o reglas de
coherencia, como la lgica. "Las teoras prescriptivas del pensamiento y de las decisiones se interesan en la coherencia formal entre oraciones o entre decisiones, no en su contenido"} Cabe
parafrasear al Cardenal Newman, los tericos de las decisiones estn ms interesados en decidir correctamente que en las decisiones correctas. La visin recibida, llevada a sus ltimas
consecuencias lgicas, convertira el anlisis de polticas en una
rama de la matemtica aplicada -optimizacin restringida- o en
una rama de la lgica, a saber, lgica pura de la eleccin, un conjunto de proposiciones autoeviderites no sujetas a otra prueba que
su coherencia interna. Es obvio que este programa nunca se ha
llevado al cabo completamente, pero sobrevive como ideal o
como patrn de comparacin, en mucho a la manera del modelo
de competencia perfecta que los economistas usan para comparar mercados reales.
Son muchos los ataques contra la visin comnmente aceptada. El paradigma de polticas como toma de decisiones o como solucin de problemas ha sido criticado con argumentos cognitivos,
heursticos, institucionales y valorativos, al igual que con prejuicios ideolgicos,8 pero no todos los ataques han sido realmente
contundentes. Falta todaVa una formulacin ntida de las diferencias bsicas entre las polticas y las decisiones, as como una discusin cabal acerca de las implicaciones que estas diferencias
comportan para la prctica del anlisis de poltica.

7 Marschak, J., "Decision Making: Economic Aspects/' en Intemational Encyclopedia

of the Social Sciences, no. 4, 1968, pp. 42-54.
'"
8 Las crticas de Simon, Lindblom, Banfield, Wildavsky y Tnbe son bIen conOCidasy
no necesitan aqu ser repetidas.

Una decisin, en el sentido de la teora de decisiones, es una eleccin o juicio, realizado con base en los datos disponibles, entre
cursos de accin bien definidos y cuyas consecuencias en. varios.
"estado de la naturaleza" se comprenden razonablemente bien.
La eleccin debe hacerse en la situacin que el decisor confronta
inmediatamente, tomando en cuenta desde la situacin presente las
consecuencias probables de cada posible decurso de accin.9 Se
subrayan los trminos para llamar la atencin sobre el sentido de
urgencia, necesidad y aun de crisis que est implcito en la nocin
de decisin (la palabra griega para decisin es krisis, del verbo krnein: separar, decidir, juzgar). Los tericos de la decisin gustan
citar a Pascal, il faut parier, il faut choisir.
y sin duda los administradores pblicos deben escoger fre"
cuentemente en situaciones muy cercanas al modelo de la teora
de decisiones: dnde construir una escuela o un hospital?, qu
programa adoptar para el prximo ao escolar?, aumentar una
instalacin inadecuada o construir una nueva? De todos modos,
1S polticas son, por mucho, ms complejas que las meras elecciones, no pueden justificarse con decisiones singulares y ni siquiera
con conjuntos de decisiones interrelacionadas. Para citar a Hugh
Heclo:
Parece til entender que las polticas son algo ms amplio que
las muestras tangibles de la legislacin y de las regulaciones
administradas por los departamentos gubernamentales. Una
poltica, como una decisin, puede consistir en no hacer algo
-por ejemplo, la inaccin-que evita que algunos grupos se liberen de ciertos costos. As, la poltica no parece ser un fenmeno que se autodefina; es una categora analtica, cuyos conTukey, J. W., "Condusions versus Decisions,"Technornetrics, vol. 2,no. 4, Noviembre 1960, pp. 423-433.
9

tenidos son deterninados por el analista, no por el hacedor de

laspolticas ni por las muestras de la legiSlacin o la administracin. No hay tal cosa como un dato inequvoco que constituya a las polticas y est en el mundo a la espera de ser descubierto. Una poltica puede considerase l1ltimamente como
un curso de accin o como inaccin, en vez de acciones o
decisiones especficas, y como tal curso tiene que ser percibida por el analista en cuestin. Las polticas existen no por intuicin sino por interrogacin de los fenmenos polticos. 10
Hay, dice Heclo, no-polticas precisamente como hay no-decisiones. Pero es importante darse cuenta que en la lgica de la toma de decisiones, una no-decisin es tratada a la par como todas
las decisiones; hay una simetra completa entre la decisin de no
hacer nada y todas las dems alternativas permisibles.u Por otro
lado, si seguimos a Heclo cuando define las polticas como reconstrucciones racionales o teoras acerca de cmo las piezas de decisin y conducta se ajustan entre s en un patrn coherente,
entonces una no-poltica tiene significacin especial para el analista. En efecto, implica que hay una falta total de coherencia interna en la secuencia estudiada de acontecimientos, sin que pueda
dar forma a un patrn significativo. Aun si entendemos las "polticas" en el sentido ms convencional de elecciones deliberadas,
el hecho que un responsable de hacer polticas no llegue a una
conclusin definida acarrea implicaciones que estn ausentes por
entero en el caso de la no-decisin. Las polticas, una vez que se
han alcanzado, tienden a convertirse en doctrinas, dirigen y justifican la accin gubernamental por algn tiempo, por lo que no
pueden emprenderse a la ligera.
En realidad Chester Barnard se refiere a no-polticas ms que
a no-decisiones cuando escribe" ... el arte fino de la decisin consiste
10 Hedo, H. Hugh, "Review Article: Policy Analysis," British Joumal
Scence, no. 2,1973, pp. 83-108.
11 Tukey, J. W., loc. cit.

of Political

en no decidir cuestiones que de momento no son pertinentes, en

no decidir prematuramente, en no tomar decisiones que no puedan
realizarse, y en no tomar decisiones que deberan tomar otros".12
Las polticas presentan caractersticas que estn enteramente ausentes en las decisiones, poseen cierta cualidad de deliberacin,
de permanencia relativa y la posibilidad de desarrollo doctrinal.
Estas caractersticas se reconocen, aunque confusamente, en el
lenguaje cotidiano. Se puede hablar de "hacer cumplir una decisin", pero difcilmente de "hacer cumplir una poltica", situaciones o acontecimientos.
Si las polticas se identifican con las decisiones, su desarrollo
nicamente' puede interpretarse como cambios de opinin en los
decisores. Ahora bien, muchas polticas son el resultado de inte~
racciones complejas e imprevistas de decisiones previas. Son, en
palabras de Hume, resultados de la accin humana, no del designio humano. Hay un notable fenmeno contemporneo que
Wildavskyl3 llama "la creciente autonoma del ambiente de las
polticas" -es decir, stas se convierten en su propia causa.
Este fenmeno revela muy claramente los lmites del anlisis
de decisiones como una aproximacin general al estudio de las
polticas.
El problema de la comunicacin en las organizaciones constituye otra razn importante p(ira distinguir entre decisiones y
polticas. El decisor de la teora de decisiones, como el consumidor
de la teora econmica, es el nico juez y ejecutor de sus propias
decisiones. Pero incluso en la organizacin ms compactamente
centralizada, son pocas las decisiones tomadas por individuos singulares, y todava menos las que son puestas en prctica por una
sola persona ..Casi siempre hay necesidad de explicar la decisin y
persuadir a otros para que la acepten. Las razones subjetivas y ha12 Barnard, Chester l., The Fllnctions of the Execwive. Cambridge, Mass.: Harvard
University Press, 1938, p. 194; anotadd por Tukey, loc. cil.
13 Wildavsky, Aaron, "Policy as Its Own Cause, en Speaking Trnth lo Power: Policy
. Analysis as an Art and Craft, Boston, 19.

bitualmente tcitas que guiaron al decisor son en general inadecuadas para satisfacer este requisito. En consecuencia,. deben
suministrarse argumentos diferentes, apropiados para la comunicacin interpersonal y cuidadosamente elaborados para un auditorio
particular. Las polticas y las decisiones, tambin a este respecto,
difieren significativamente, ya que los argumentos posdecisin,
aunque son irrelevantes para la logica de la eleccin, son parte integrante de la elaboracin y desarrollo de las polticas.
Una analoga legal puede contribuir a aclarar este punto. Un
juez puede decidir un caso sobre la base de su nocin subjetiva de
imparcialidad, pero su opinin debe enmarcarse en las categoras
objetivas del argumento legal. Cualquier desarrollo subsecuente
del caso (por ejemplo, una apelacin) deber basarse en la opinin hecha pblica, no en los sentimientos y preferencias subjetivas del juez. De esta manera, los argumentos pos decisin se
convierten en parte esencial del proceso judicial. Los argumentos
de apoyo, las interpretaciones, las calificaciones, y desde luego,todo el debate que sigue a los primeros enunciados de una poltica
llegan a integrarse en ella de manera similar y no puedensepararse de su primera sustancia. Por esta razn, los responsables. de las
polticas necesitan, adems de anlisis prospectivos (predecisin),
anlisis retrospectivos (posdecisin), y probablemente ms. Que
la mayora de los analistas rehyan esta clase de anlisis slo puede explicarse por las restricciones que suscita la visin recibida en
sus mentes.

En trminos de la visin recibida, el anlisis de polticas slo puede

ser prospectivo, puesto que su papel consiste en asesorar al encargado de elaborar la poltica para que llegue a tomar una decisirr.
En primer lugar, se deben investigar sistemticamente los objetivos del decisor y los criterios que son relevantes para elegir

entre las alternativas que prometen alcanzar los'objetivos. En

seguida, es necesario identificar las alternativas, examinar su
factibilidad y costo, tomando en cuenta el riesgo y el tiempo.
Finalmente, debe hacerse el intento de disear mejores opciones de accin y seleccionar objetivos diferentes, si resulta que
los anteriores fueron insatisfactorios.14
Aun los crticos de la visin recibida parecen estar satisfechos
con esta descripcin, slo discrepan acerca de los mtodos y las
consideraciones que estiman relevantes para realizar la tarea. En
la mente de la mayora de los profesionales, como estableciera
Lasswell, la tarea consiste "en estudiar el proceso de decidir o escoger y en evaluar la relevancia del conocimiento disponible para
resolver problemas particulares",15 Mancur Olson, Jr., argumenta
que "un anlisis lgico de las polticas normalmente debera comenzar con el objetivo en cuestin y despus proseguir con la consideracin de cualquier alternativa disponible de medios" 16; en
muchas situaciones esta es la aproximacin ms apropiada. Pero
resulta peligroso considerar que ste es el nico uso legtimo del
anlisis. Si un analista contara con toda la informacin importante,
incluyendo el conocimiento completo de las consecuencias de todas las alternativas posibles, y partiera con un conjunto dado de
objetivos, de modo que las decisiones fueran casi automticas, entonces el problema central del anlisis de polticas, desde luego,
sera puramente lgico; encontrar la mejor asignacin de los medios disponibles entre los distintos objetivos. Pero cuando el
analista slo conoce imperfectamente los objetivos y las restriccio14Quade, E. S., "Introduction," in E S. Quade ande W. LBoucher, eds., Systems
Analysis and Public Policy. Nueva York: American Elsevier' Publishing Company,
1968, p. 1L
15 Lasswell, H. D., "Policy Sciences," Intemational Encyclopedia of the Social Sciences, no. 12, 1968, pp. 181-189.
160\son, Mancur, "An Ana\ytic Framework for Social Reporting and Policy Analysis," Ihe Annals of the American Academy of Political and Social Science, no. 388, March
1970, pp. 112-126.

nes,cuando sus datos son de dudosa confiabilidad y cuando las acciones no se siguen automticamente. de las decisiones, la lgica
pura no es ms ni menos importante para la hechura efectiva de
las polticas que la lgica formal para la prctica de la ingeniera.
En el resto de esta seccin me concentrar en los usos del anlisis
una vez que se ha alcanzado una conclusin. En las siguientes discutir las habilidades artesanales que se requieren para producir
argumentos en materia de polticas que sean lgicamente consistentes y tambin sustantivamente adecuados.
Decidir, incluso decidir racionalmente no es suficiente. Las
decisiones deben aceptarse y llevarse a la prctica; adems del
proceso organizacional de implementacin, debe de haber un
proceso intelectual paralelo para elaborar y desarrollar la idea
original de polticas. Puesto que una poltica existe por algn
tiempo, constantemente se requieren nuevos argumentos para
dar a sus distintos componentes la mayor coherencia interna posible y ajustarlos tambin en lo posible a las cambiantes condiciones externas. Por otra parte, los hacedores de las polticas
frecuentemente actan bajo la presin de acontecimientos externos o bajo la fuerza de sus convicciones personales. En tales casos, los anlisis prospectivos no pueden desempear un papel
significativo en la hechura de las polticas. El anlisis, sin embargo, sigue siendo necesario despus de haber elaborado la poltica, con objeto de proporcionarle una base doctrinal, aumentar el
acuerdo, responder a las criticas, descubrir nuevas implicaciones
y mejorar su compatibilidad con otras polticas. Tradicionalmente, estos propsitos han sido desechados como intentos de "racionalizacin". Desde luego, una de las crticas recurrentes
que se hacen al anlisis es que suministra "racionalizaciones
pseudocientficas" a posiciones que estn determinadas poltica
o burocrticamente. Por ejemplo, se ha dicho que McNamara
us "estudios que mostraban que la proporcin costo-efectividad era mayor para la defensa pasiva que para la defensa ac-

tiva... para impugnar a los progresistas que queran Misiles Antibalsticos, a pesar que la oposicin de McNamara a los.Misiles Antibalsticos se basaba en otros faetores."17
Sea o no cierto este alegato, no es necesariamente deshonesto
o meramente "racionalizador" usar argumentos basados en consideraciones distintas a las que llevaron a la adopcin de cierta posicin particular. Ya hemos visto que los argumentos de poltica
no son pruebas formales. Una prueba lgica o matemtica es o
bien verdadera o bien falsa; si es verdadera obtiene automticamente el asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla.
A su vez, los argumentos slo son ms o menos plausibles, ms o
menos convincentes, para un auditorio particular. Adems no hay
una manera nica de construir argumentos. Los datos y la evidencia pueden seleccionarse de muchas maneras a partir de la informacin disponible y hay varios mtodos alternativos de anlisis y
varios para ordenar valores. Nada hay intrnsecamente reprendible
en seleccionar la combinacin de datos, hechos, valores y mtodos
analticos que se considere como la ms apropiada para convencer
a un auditorio particular. Los argumentos posdecisin-retrospeccin en la terminologa de Aaron Wildavsky18son indispensables
en el proceso de hechura de las polticas. Para continuar un poco
ms con nuestra anterior analoga jurdica, el derecho permite ex~
plcitamente que la opinin en la que se declaran las razones de
una determinada decisin judicial pueda ser posterior a la decisin y no precederla. Igualmente, distintos jueces pueden estar de
acuerdo con una decisin, pero discrepar sobre la mejor manera
de justificarla, razn por la cual tienen la oportunidad de presentar sus posiciones en argumentos separados. En suma, la opinin
de un juez no es la premisa de un silogismo que concluye en una
decisin, es ms bien un medio de acrecentar la fuerza persuasiva
Murdock, C. A, Defense Policy Formation, Syracuse, N. Y., University Press,
1974, p. 95.
18Wildavsky, Aaron, Speaking Trnth to Power, Little Brown, Bastan, 1979.
17

de una decisin y un medio para controlar racionalmente las conclusiones, impidiendo que asienten las decisiones provenientes de
consideraciones extralegales.19 La elaboracin de polticas tiene
necesidades similares, y si los analistas son reacios o incapaces de
satisfacerlas, los responsables de hacer las polticas no tienen otra
opcin que ir a otra parte en busca de asistencia.
Puede mostrarse tambin que la visin recibida y laconcepcin del mtodo cientfico en que se basa son metodolgicamente
obsoletas e histricamente inexactas.zo Pero, como arguye KarlE.
Weick, la racionalidad medios-fines es tambin insatisfactoria
/desde un punto de vista psicolgico:
La racionalidad tiene sentido respecto de lo que ha sido, no de
lo que ser. Es un proceso de justificacin por el que los actos
pasados se hacen aparecer como razonables para elactor mismo y para las personas ante las que se siente responsable. Es
difcil para una persona ser racional si no sabe precisamente
acerca de qu debe ser racional. Puede crear racionalidad slo
tiene la posibilidad deexaminar de varias maneras lalgn cone
junto de acciones. Para los actores es posible hacer declaraciones elaboradas y detalladas de sus planes. Sin embargo, es un
error suponer que, despus, estos planes controlan su conducta. Si observamos de cerca, resultar claro que la conducta est
bajo el control de ms determinantes que los establecidos expresamente en el plan. Y, al concluir las acciones, nunca ser
cierto que el plan se ha cumplido exactamente como se dijo al
comienzo. Pero algo se habr cumplido; y este algo junto con
lo que tenga de sentido constituye la racionalidad.2I'

19Calamandrei, P., Processo e Democrazia. Padova, Italia: CEDAM, 1954.

20Majone, G., "Policies as Theories," trabajo presentado al Joint ORSNTIMS
Meeting, San Francisco, 1977. (no publicado).
21Weick, Karl E., op.cit., p. 38.

Pero si abandonamos la racionalidad de medios-fines o rehusamos aceptada como la nica forma de racionalidad, nos privamos de la posibilidad de evaluar los resultados y argumentos de
las polticas, y nos resignamos a un enfoque .de "ah~ se va"? La respuesta es nO. Pero para mostrar que es posIble evItar el t?tal subjetivismo en la hechura de las polticas se impone consIderar el
anlisis como una artesana.

El anlisis de polticas
como trabajo artesanal
No se pueden sistematizar completamente los preceptos de una
artesana. Sin imitacin inteligente, larga prctica y algn grado de
creatividad individual no puede lograrse el dominio de una artesana. Pero, a pesar de la carencia de reglas explcitas y de criterios
evaluativos formales, resulta fcil para un conocedor distinguir entre artesana buena y mala. Esto se debe a que el conocedor tiene
un conocimiento ntimo de eso que Gombrich ha llamado la microestructura del estilo de un artista.22 Igualmente, para entender
los aspectos artesanales del ~nlisis y para apreci~r la cali~ad de
un producto terminado, se debe aprender a exammar la mIcroestructura de los argumentos analticos.
.
Existe una similitud innegable entre los trabajos de un anahsta
y los de uIl artesano tradicional. En ambos casos, ~a.e~ecucin ~x~tosa depende de un entendimiento claro de las pOSIbIlIdadesy lImItaciones de los materiales y las herramientas, al igual que de una
relacin altamente personal entre la persona y su tarea. El buen
trabajo analtico no puede producirse mecnicamente del mismo
modo qu el trabajo artesanal fino no puede producirse en mas~.
El estilo juega aqu un gran papel, determina el valor y la aceptabllidad de uIl producto analtico, como determina la calidad del pro22

Gombrich, E. H., Art and Illusion, 23. ed. Princeton, N.J.: Princeton University

Press, 1971.

ducto final de un arteSano. Por supuesto, tambin hay diferencias

obvias. Los artesanos usaIl materiales concretos para producir un
objeto con una forma dada y un propsito bien definido. Los analistas usaIl datos, herramientas tcnicas y modelos para producir
evidencias y argu.mentos. Con estas diferencias en mente,revisemos las categoras del anlisis aristotlico clsico del trabajo artesanal y busquemos aplicadas al trabajo del analista de polticas.23
El esquema de Aristteles (descrito en la tica Nicomaquea)
envuelve cuatro constituyentes (o "causas") de la tarea artesanal:
material, eficiente, formal y final. stas se refieren, respectivamente, a la sustancia fsica sobre la que trabaja el artesano, al
agente y a las herramientas que usa para darle forma, a la forma
que adquiere la sustancia, y al propsito de la actividad -esto es,
la creacin de un objeto especfico- o las funcioIles para las que
ese objeto sirve. Con modificaciones apropiadas, las mismas categoras se aplican al trabajo analtico. El componente material seran los datos,. la informacin y las construcciones conceptuales
usadas en el planteamiento del problema por aIlalizar, las herramientas tcnicas y modelos seran el componente eficiente de la
tarea del analista, la forma de la tarea sera el argumento que allega la evidencia y del que s extrae la conclusin, y el componente
final sera la conclusin misma -con las actividades relacionadas
de comunicacin e implementacin.
Este esquema ofrece una manera alternativa de describir la estructura fina de la tarea del analista. Como vimos antes, el paradigma de la .toma de decisiones usa las mismas categoras
(objetivos, criterios, alternativas, restricciones, etctera) para describir el quehacer del analista y las etapas o componentes del proceso de decisin; por consiguiente, limita el alcance del anlisis a
la predecisin, al modo de indagacin propio de la solucin de
!

23 J. R. Ravetz ha demostrado la pertinencia del esquema aristotlico para anlizar los

aspectos artesanales de la investigacin cientfica. Ver su Scientific Knowledge and its Social Problems, Hardmonsdworth, Middlesex, England, Penguin Boooks, 1973

problemas. La concepcin del anlisis como artesana proporciona categoras (datos, informacin, herramientas, evidencia, argumento) que son aplicables a cualquier tipo y estilo de anlisis, as
retrospectivo como prospectivo, descriptivo como prescriptivo, argumentativo como "cientfico".
Para ilustrar las clases de cuestiones que sugiere el enfoque artesanal, consideremos las categoras "evidencia" y "argumento".24
El argumento es el eslabn que enlaza los datos y la informacin
con las conclusiones de un estudio analtico. La estructura del argumento ser, normalmente, una mezcla compleja de declaraciones factuales y de evaluaciones subjetivas. Junto con deducciones
lgicas y matemticas, incluir inferencias estadsticas empricas y
analgicas, referencias a la opinin de expertos, estimaciones de
costos y beneficios, ms matices y salvedades de distintos tipos.
Esta complejidad inevitable vuelve seriamente imposible cualquier prueba formal del argumento. Cualquier prueba que se haga
debe confiar en una variedad de normas profesionales que corresponden a los diferentes mtodos analticos empleados, debe confiar tambin en la plausibilidad y fuerza de los resultados y en los
criterios compartidos de adecuacin.
La naturaleza de la evidencia es crucial en esta clase de prueba, puesto que una evaluacin incorrecta de su fuerza e idoneidad
antes de incluirla en el argumento puede conducir a trampas en
el momento de sacar conclusiones. La evidencia no es sinnimo
de datos ni tampoco es igual a informcin; es informacin seleccionada e introducida en un punto especfico del argumento para
persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un
enunciado tcito. Seleccionar datos o modelos inapropiados, ponerlos en el lugar equivocado del argumento, o escoger un estilo
de presentacin inapropiado para el auditorio esperado, puede
destruir la efectividad de la informacin usada como evidencia a
24 Majone, G., "Pitfalls of Anatysis and the Analysis of Pitfalls," Urban Ana/ysis, 1977,
vol. 4, pp. 235-253.

pesar de su intrnseco valorcognitivo~ Deben ser distintos los criterios para evaluar evidencias y para evaluar hechos. Los hechos
pued~n ev~luarse en trminos de cnones lgicos abstractos, pero
la eVIdenCIadebe evaluarse conforme a una cantidad de factores
peculiares a una situacin dada, tales como la naturaleza especfica del caso, el tipo de auditorio, las "reglas de evidencia" prevalecientes e incluso la capacidad persuasiva del analista.
Tal vez justificadamente la categora evidencia ha recibido poca atencin en las ciencias naturales, pero se le ha descuidado
tambin en las discusiones metodolgicas del anlisis de polticas
donde la omisin es mucho ms seria. Ravetz seala que ni las
ciencias naturales descriptivas ni las tericas requieren habilidades muy desarrolladas para probar evidencia, ms all de las pruebas ya implicadas al producir la informacin, porque normalmente
se tiene una gran masa de datos para un argumento relativamente simple, o bien un argumento complejo que necesita relativamente poca evidencia. Sin embargo, hay campos donde los
problemas exigen argumentos complejos tanto como grandes masas de datos y donde no se puede asumir automticamente que la
informacin sea confiable y significativa. En derecho y en historia,
por ejemplo, la evidencia se ha reconocido explcitamente como
una categora conceptual autnoma. Sin embargo, aunque el anlisis de poltica implica argumentos complejos y grandes cantidades de datos de dudosa confiabilidad y significacin, los problemas
de evidenciano han sido objeto de atencin permanente.
Por ejemplo, de acuerdo con una opinin ampliamente difundida entre los analistas, un buen modelo de polticas debera asemejarse tanto como sea posible a lbs modelos formalizados de las
ms exitosas ciencias "duras". En consecuencia, hay una peligrosa
tendencia a considerar como "hechos" los productos de los modelos, ms que como evidencia a usar en un argumento junto con
otros datos e informacin. Como resultado, "la documentacin de
los modelos y las fuentes de datos estn en un estado increble-

mente primitivo ... Una documentacion pobre hace imposible que

cualquiera, excepto quien hizo el modelo, reproduzca los resultados de la modelizacin e indague los efectos que resultan de los
cambios en el modelo, A veces, por razones comerciales, un modelo es conservado como propiedad de quien lo ide. Al cliente
slo le est permitido ver los resultados, no los supuestos".25 Es
clara la naturaleza controversial de muchos modelos significativos
de polticas en el caso de asuntos que Weinberg ha llamado
"transcientficos",26 por ejemplo, la controversia sobre los efectos
de los bajos niveles de radiacin en la salud. Los datos disponibles
son compatibles con dos modelos diferentes: el modelo lineal y el
modelo de umbral para los efectos dosificados. Los modelos, sin
embargo, conducen a diferentes recomendaciones de poltica. En
trminos del segundo, los eventuales daos a la salud pueden tratarse adecuadamente mediante normas y otras formas de control
de riesgo; a su vez, el primer modelo sugiere pr.ohibir todas las
actividades que conlleven riesgos de irradiacin, puesto que rechaza que exista un nivel de exposicin seguro arriba del punto
cero. Dados los valores numricos de las probabilidades de daos
mayores a la salud, no puede efectuarse ningn experimento dentro de las restricciones realistas de tiempo y recursos que haga posible decidir confiablemente entre los dos modelos. Es claro que
en tales casos, muy frecuentes en las discusiones de polticas, los
modelos no puedan ofrecer ms que evidencia.
No obstante, para que los modelos sean usados como evidencia deben satisfacer ciertos requisitos de procedimiento; deben estar "en forma apropiada", como diran los abogados. Tal vez para
evaluar modelos y otros argumentos tcnicos, necesitamos algo
anlogo a una ley de evidencia, con distinciones muy elaboradas
entre distintos tipos de evidencia, testimonios, pruebas de hecho,
25 Greenberger,
M.; Grenson, M. A.; Crissey, B. L; Models in the PolicyProcess.
New York: Russell Sage Foundation, 1976, p. 338.
.
.
26 Weinberg, A1vin M., "Science and Trans-science," Minerva, vol. 10, no. 2, Abnl
1972, pp. 209-222.

presunciones e interpretaciones. Aunque la generacin de datos

absorbe grandes cantidades de tiempo e ingenio entre quienes hacen modelos, la inferencia de conclusiones a partir de los datos
frecuentemente se hace a travs de argumentos que no pueden someterse a ningn escrutinio estricto. Ninguna habilidad tcnica
puede compensar la torpeza para estructurar argumentos o el descuido para trazar las distinciones necesarias entre los datos, informacin, evidencia y conclusiones.
Como sugiere nuestra breve discusin de los modelos, el anlisis de polticas no puede desempearse de manera competente
ni usarse de manera apropiada sin apreciar sus aspectos de artesana. El analista como artesano es un productor de argumentos
en favor de las polticas; se parece ms a un abogado -un especialista en argumentos legales- que a alguien capaz de resolver problemas en el sentido de la visin recibida o a un cientfico
valorativamente neutral segn la tradicin positivista. Esto no
quiere decir que las habilidades para resolver problemas y el conocimiento objetivo sean innecesarios para el anlisis de polticas,
ms bien quiere decir que su papel en los asuntos prcticos es ms
problemtico que lo que las nociones prevalecientes estaban dispuestas para pensar.

Saber cmo y saber eso

en la hechura de las polticas
La hechura de polticas, como cualquier otro tipo de actividad
humana consciente, implica simultneamente "saber cmo" y "saber eso". "Saber cmo" es la capacidad de hacer ciertas cosas,
adoptar la conducta a las nuevas circunstancias; "saber eso" es l
conciencia de las proposiciones generales y de las reglas de conducta explcitas. De acuerdo con la visin recibida, muchos analistas tienden a confundir estos dos tipos de conocimiento al suponer
que la hechura racional de las polticas debe incluir la observancia
de reglas y el uso completo de cualquier informacin significativa

accesible. Ms precisamente, piensa que las polticas racionales

deberan estar precedidas por el reconocimiento intelectual de un
plan detallado de accin. El hacedor de polticas debera primero
atravesar por un proceso cognoscitivo, reconocer ciertos hechos y
principios generales, slo entonces puede ejecutarse la poltica en
concordancia con estos dictados. En las palabras de Carol Weiss:
... el concepto prevaleciente de utilizacin de la investigacin
subraya la aplicacin de conclusiones especficas de investigacin a la adopcin de decisiones especficas. Hay entonces un
problema; se requiere informacin o comprensin para generar una solucin o para escoger entre soluciones alternativas;
la investigacin proporciona el conocimiento faltante; despus
los decisores llegan a una solucin"P
Este modelo conceptual es insatisfactorio, al menos por dos
razones. Primero, porque comporta una concepcin errada del papel prctico del conocimiento. Segundo, porque implica una teora
preevolucionista de la accin. Cuando evaluamos el desempeo
de los que elaboran las polticas, estamos mucho ms preocupados de sus habilidades y competencias que de su repertorio cognoscitivo y consideramos lo que hacen -y cmo lo hacen- ms que
el cuerpo de verdades que llevan incorporadas en su accin.
Naturalmente, cuando los responsables de hacer las polticas
eligen, operan restricciones fsicas, tcnicas, econmicas einstitucionales. Se necesita conocimiento especializado para determinar
qu restricciones son importantes en una situacin particular. Pero obviamente no es suficiente para asegurar que un curso de accin ser exitoso el simple hecho de saber que hay restricciones
importantes en un problema dado. En un mundo de incertidumbre, ha se puede ofrecer al que formula las polticas una previsin
Weiss carol "Research for Policy's Salce: The Enlightenment Function of Social
Research," Policy Analysis, vol. 3, no. 4, Verano 1977, p. 533.
27

suficiente para garantizar que .su poltica ser "buena" o exitosa,

ni un conocimiento perfecto del presente y del pasado, ni una conciencia completa del estado actua1 del conocimiento en materia de
pronstico y toma de decisiones. Ms an, es dudoso que el hacedor
de polticas "racional" y con conocimientos tenga una ventaja com"'
parativa sobre el hacedor de polticas ms atrevido y aventurero.
En un ambiente incierto y cambiante, la "bondad" y el "xito"
slo adquieren significado despus que una poltica ha sido puesta
en prctica, otra manera de expresar la idea de Weick citada antes: "la racionalidad tiene sentido en relacin con lo que ha sido,
no con lo que ser". Weick expresa su argumento en trminos psicolgicos, pero se puede llegar a la misma conclusin en trminos
de evolucin. El. pensamiento preevolucionista supuso que los
nicos patrones exitosos de conducta eran los que mergen como
resultado de metas y planes predeterminados. Hoy sabemos que
tales patrones pueden eJ<plicarsecomo herencia, mutacin y seleccin natural. De modo similar, es dable argir que las polticas
puedan ser "buenas", "exitosas" o " racionales" slo a posteriori,
en la medida en que llegaron a adaptarse a las condiciones reinantes y fueron adoptadas por el ambiente poltico.28 Esta exp~icacin
da sentido a la muy observada conducta entre los hacedores de
polticas (incrementalismo,ajustes adaptativos, imitacin y "racionalizaciones"), que deben parecer irracionales o deshonestos para
los modelos dominantes de elaboracin de poltica. Sin embargo,
una discusin completa de tales cuestiones queda fuera del alcance
de este trabajo que busca ofrecer una base conceptual para un programa de investigacin y debe dejarlas para otra ocasin.

28 La importancia del pensamiento evolutivo para el anlisis econmico ha sido demostrada por Armen A1chian, "Uncertainty, Evolution, and Economic Theory", Joumal .

of Political Economy,

1950,

pp.

211-221.

El Programa de Investigacin
Russell-Sage de Metapolticas

de la proposiciones empleadas en los argumentos relativos a las

polticas. En verdad, la estructura de un discurso formal y serio
depende de Jacto si no de Jure, de acuerdos acerca del significado
de las palabras~ de qu. hechos son obvios o se puede suponer que
lo son, acei:ca de qu es importante para un propsitoparticulaq
etctera, pero los desacuerdos tcitos son precisamente tan comunes como los acuerdos tcitos.
En general, usamos tres grupos de criterios para juzgar la correccin de las declaraciones: los criterios lgicos que utilizan las
reglas deductivas, los criterios empricos basados en hechos de experiencia y reglas de induccin, y los acuerdos convencionales. Sin
embargo, en un argumento complejo sobre polticas, no siempre
es fcil decidir qu criterios son importantes para un asunto y contextos dados. Sera interesante, por tanto, revisar algunos de los
debates de poltica bien documentados (como las controversias
sobre los Misiles Antibalsticos y la energa nuclear) para determinar qu criterios evaluativos se utilizaron implcita o implcitamente al igual que las reglas de evidencia, los criterios de
adecuacin y los principios metodolgicos generales que consideraron confiables los defensores de las diferentes posiciones. Otras
cuestiones relacionadas que merecen un examen cuidadoso son:
cmo se evalan, en un contexto de poltic~s, las teoras y las evidencias? Cules son los mejores medios para asegurar que se escucharn las voces de todos los partidos y para sostener una
multiplicidad de aproximaciones a los problemas de las polticas
(cmo seguir en la prctica el mandato de Protgoras, "hacer ms
fuerte el caso ms dbil")? Qu condiciones institucionales y
procesales fomentan el debate productivo? Esta ltima cuestin
es particularmente importante. Para responderla se puede comenzar con el examen de la experiencia acumulada al poner en prctica la legislacin federal relativa a la participacin ciudadana en
los procesos regulatorios o experiencias anlogas en varios pases.
Tambin sera til una revisin crtica de las proposiciones recienj.

La metapoltica es la teora o la metodologa del anlisis de polticas. El estilo del discurso sobre polticas ha cambiado tansignificativamente en la ltima dcada que hay una urgente necesidad
de nuevas metodologas para complementar e incluso reemplazar
las de corte ms tradicional. Por ejemplo, los cientficos del "in~
ters p6blico", los que abogan por los consumidores, los ambientalistas y los abogados activistas estn desempeando un papel
crecientemente significativo al conformar o alterar el curso de las
polticas pblicas. Pero los analistas entrenados en el estilo ascptico de la visin recibida estn mal equipados para operar en un
ambiente cargado de controversia y abierto desacuerdo entre expertos de igual reputacin. Las habilidades analticas tradicionales
pueden llegar a ser tcnicamenteobsoletas si -como en muchas
reas de polticas, desde evaluaciones de tecnologa y control de
riesgo hasta el establecimiento de estndares y la planeacin urbana- hay una necesidad urgente de soluciones procedurales ms
que sustantivas.
Este trabajo ha introducido un enfoque alternativo en el anlisis de polticas. En este enfoque juegan un papel central la produccin y la evaluacin de argumentos y la reconstruccin
racional de las polticas. No obstante, quedan muchas cuestiones
por investigar antes que el enfoque pueda volverse operacional.
El Programa de Investigacin Russell-Sage de Metapoltica tiene
como propsito concentrar acadmicamente la atencin en las
ms importantes de estas cuestiones.

Problemas procesales e institucionales

En la discusin previa acerca de la propensin a usar los productos de los modelos como hechos ms que como evidencia, indicamos la falta de criterios para probar la significacin y adecuacin

tes para establecer "tribunales cientficos" y otras ins~ituciones

semejantes, como el Centro para Resolucin de COnflIctos Ambientales y el Foro de Energa.

La concepcin de las polticas como argumentos ~a.sido contrastada con la concepcin ms tradicional de las pobtlcas como decisiones y resolucin de problemas. En la literatur~ s.e han
discutido otras concepciones que han influido en la practlca del
anlisis de pplticas. Por ejemplo, las polticas como bsqued~.del
bien pblico, las polticas como poltica (politics), y las ~~l~tlcas
como proceso sociaL Claramente, diferentes esti~o.sde anahsIs corresponden a diferentes concepciones de las pohtlcas, aunque estas diferencias y su significacin prctica estn a la espera ~e una
invesigacin sistemtica. Las diferencias ~e estilo .~e reflejan no
slo en el uso de los datos y los tipos de mformaclOn, y. en. ~a seleccin de las herramientas analticas, sino tambin en el SIgnifIcado
que se asigna a trminos clave como po~tica, decisi~; problema,
diseo, anlisis, planeacin, factibilidad, Implem~nt~~on Yevaluacin. Los analistas necesitan saber ms sobre el sIgrnfIcado de estas
diferencias y los cambios sutiles de sus significa~os pa~a poder practicar la artesana. 19uahnente, se necesita que mvestlgu~n las preguntas relativas a qu estilos de anlisis son ms apropIados para
qu propsitos especficos, y si es posib~e elabora: ~na metodologa comn que pennita obtener conclusIOnes analltlcas menos dependientes del contexto y menos prejuiciadas conceptualmente.

La artesana de los ana listas

Qu habilidades cognoscitivas deberan poseer los analistas para desempear las siguientes funciones discutidas en e.ste trabajo? Qu trampas principales deberan aprender a eVItar y que

estilos de conducta y de pensamiento deberan adquirir? Ciertamente se necesitan nuevos conceptos y tcnicas, pero tal. vez es
ms necesario adaptar y reinterpretar las 'que estn disponibles.
Por ejemplo, como indiqu antes, el signifcado yuso de un modelo de computadora es muy diferente cuando es considerado co..
mo evidencia ms que como la conclusin de un estudio de
polticas; esto mismo es cierto para cualquier otra tcnica formal
de procesamiento de datos. El trabajo del analista puede describirse en trminos de categora como problema, datos, informacin, evidencia, herramientas y argumentos. Una razn para
preferir estas categoras, en vez de las ms tradicionales -objetivos, alternativas, consecuencias y eleccin- es que pueden hacer
ms faclla comparacin del anlisis de polticas con las profesiones ms consagradas del derecho, la medicina y la historia. Por
ejemplo, al usar estas categoras podemos examinar las formas
que utilizan, los mtodos de estas profesiones para evaluar evidencia y compararlas con las que usa el anlisis de polticas. Asimismo podemos examinar hasta dnde se adaptan a las
situaciones del anlisis de polticas las normas empleadas para
evaluar la calidad del trabajo profesional en las disciplinas citadas.
Con otras palabras, los analistas de poltcas pueden aprender mucho de la sabidura prctica de profesiones con muchos siglos de
experiencia colectiva.

Las polticas pueden ser entendidas como teoras desde dos perspectivas, discutidas anteriormente, diferentes pero relacionadas.
Primero, como la reconstruccin racional que practica el analista
a partir de una secuencia compleja de acontecimientos. Segundo,
desde el punto de vista los actores, como doctrinas que se desarrollan a partir de decisiones y acciones anteriores que les dan estabilidad y coherencia inter~a.

La reconstruccin racional de una poltica es esencialmente

una historia de esa poltica, pero no es una historia externa, es decir, una explicacin de su desarrollo en trminos ~e los d~seo.s,
creencias y fuerzas de individuos y grupos. Es, ms bIen, la hIstona
interna de una poltica que, en vez de sus epifenmenos, se ocupa
de la lgica ms interior de su desarrollo, de las situaciones ?roblemticas objetivas y de las posibilidades. Idealmente, las hIstorias internas ofrecen "explicaciones de mano invisible" al mostrar
cmo "algn patrn o diseo completo, que se consideraba iba a
ser efectuado cabalmente por los individuos o grupos encargados
de su realizacin, ms bien fue producido y mantenido por un proceso que de manera alguna tena en mente el patrn o dis~o".29
Desde luego, no todos los fenmenos polticos pueden explIcarse
en semejantes trminos y la historia externa siempre ser necesaria para proporcionar datos y ofrecer comprobaciones empr~cas.
La historia interna de las polticas no debera reemplazar la hIstoria externa, sino permanecer firmemente a su lado. Hasta a?ora
slo tenemos algunas pocas historias externas buenas. Sera mteresante saber cunto del dominio cubierto por estos estudios podra explicarse en trminos puramente "internos", yen dnde (y
por qu) se vuelven indispensables las consideraciones externas.

29 Nozick, Robert,Anarchy,
State and Utopia, Nueva York, ~?Sic Books}nc., 1974,
p. 18. Ver tambin Wildavsky, Amon, "Policy as Its Own Cause, en Speaking Truth to
Power, op. et.

10. La factibilidad poltica y

el anlisis de polticas *

NODE LOS. ERRORES que ms frecuentemente cometen las

. .. dependencias gubernamentales cuando analizan polticas
pblicas consiste en ignorar sus implicaciones polticas. El anlisis
debera permitir elaborar polticas susceptibles de implementacin y el estudio de la factibilidad poltica es una de las vas para
unir lo deseable con lo posible. Sin embargo, uno de los motivos
por los que los analistas no han prestado atencin en sus estudios
a la factibilidad poltica es la ausencia de una metodologa adecuada. En este texto sugerimos, como primer paso, un conjunto de
categoras que permitira delinear el universo poltico de las diversas opciones de poltica. Estas categoras incluyen la identificacin de los actores, de sus creencias y motivaciones, de los
recursos y de los espacios donde interactan. Examinamos, asimismo, las dificultades que comporta la integracin de las implicaciones polticas a los procedimientos analticos y subrayamos la
necesidad de realizar investigaciones que permitan anticiparse a
los hechos.
Hoy en da, los analistas participan en el proceso de elaboracin de las polticas realizando actividades de presupuestacin por
programas, investigacin de operaciones y anlisis de costo-eficiencia, de costo-beneficio y de sistemas. Por su parte, las jurisdicciones gubernamentales y los grupos comunitarios se esfuerzan
por allegarse personal que pueda cubrir las funciones de "inteli* Publicado originalmente con el ttulo "Politieal Feasibility and Policy Analysis", en
Pub/ic Administration Review, no. XXXII" 1972, pp. 859-867. Traduccin al espafiol de
Gloria Elena Berna!.