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O mbito da jurisdio administrativa no atual

Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e na


respetiva Proposta de Lei de reviso
O ponto de partida , como no podia deixar de ser, a regulao
constitucional desta matria. O artigo 212. n.3 da Constituio da Repblica
Portuguesa (doravante CRP) consagra como critrio de delimitao da
jurisdio administrativa o chamado critrio da relao jurdica
administrativa, critrio que tambm adotado tambm pelo artigo 1. n.1 do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF).
A referida norma constitucional parece primeira vista consagrar uma
reserva de competncia absoluta dos Tribunais Administrativos e Fiscais. No
entanto hoje ponto assente na doutrina e na jurisprudncia que se trata de
uma reserva relativa, no cabendo aos Tribunais Administrativos e Fiscais
uma exclusividade nesta matria, nem estando os seus poderes jurisdicionais
limitados a estes conflitos.
Definido o critrio geral e com o contedo do artigo 1. n.1 ETAF j
explanado, sendo coincidente com o do artigo 212. n.3 CRP, importa agora
expor o artigo 4. do ETAF e clarificar qual a relao que se estabelece entre
este o artigo 1. e quais as consequncias dessa articulao para o definio
da jurisdio administrativa.
O artigo 4. do ETAF contm uma delimitao positiva no seu n.1 e prev
nos seus dois restantes nmeros uma delimitao negativa da jurisdio
administrativa, atravs de uma enumerao de vrias situaes
exemplificativas.
Na grande maioria das suas alneas do artigo 4. ETAF limitou-se o legislador
a prever situaes que j estariam compreendidas ou excludas do mbito da
jurisdio administrativa por via do critrio geral do artigo 1. ETAF,
independentemente da sua previso no artigo 4. ETAF. Nestes casos no
necessria qualquer articulao entre os artigos.
Pelo contrrio, nas alneas em que no h convergncia de contedo[1]
com o critrio definido pelo artigo 1. ETAF, defende o Professor Mrio Aroso
de Almeida que estamos perante normas especiais que derrogam o referido
critrio geral, tal como se faz usualmente atravs de legislao avulsa,
posio que parece correta. De facto improcedente o argumento de
inconstitucionalidade por ser ponto assente que o artigo 212. n.3 CRP
consagra
uma
reserva
relativa,
pelo
que
comporta
derrogaes pontuais, desde que no vo ao ponto de descaraterizar, no seu
contedo essencial, o modelo tpico de dualidade de jurisdies[2].
Exposta de um modo geral a delimitao do mbito da jurisdio
administrativa no atual ETAF, importa fazer por fim uma breve anlise s
modificaes pretendidas pelo Projeto de Proposta de lei de reviso do ETAF
e as suas consequncias para a definio da referida jurisdio.
Com a reviso do ETAF o artigo 1. passa a ter carter meramente remissivo
no que ao mbito de jurisdio diz respeito, remisso essa que opera para o
artigo 4. ETAF que com a nova redao chama a si tudo o que a matria de
definio de jurisdio administrativa diz respeito.
Pese embora a sua enumerao passe a ser taxativa, no se pode falar num
elenco fechado, por causa do n.1 alnea q) que vem prever o critrio geral da

relao jurdica administrativa que consta do atual artigo 1. ETAF.


Tal como adverte a Professora Ana Neves, uma questo que assume grande
relevncia desde logo, perceber se esta alnea q) implica a derrogao de
normas constantes de legislao avulsa que retiram da jurisdio
administrativa determinados conflitos baseados em relaes jurdicoadministrativas, se essa derrogao deve ser afastada ou operar em diversos
moldes mediante uma confirmao ou reavaliao de tais disposies[3], ou
se no deve operar essa derrogao por no haver indicao prvia.
semelhana da clusula geral do atual artigo 1. ETAF tambm o artigo 4.
n.1 q) do Projeto de reviso do ETAF consagra uma reserva relativa, que
pode comportar derrogaes.
Abstendo-me de fazer uma anlise exaustiva de todas as alteraes visadas,
irei limitar-me a fazer referncia s que assumem maior relevncia.
A alnea e) do Projeto inclui em si as alneas b) 2 parte, e) e f) do atual ETAF,
abrangendo assim toda a matria de contratos. Esta nova alnea parece
chamar jurisdio administrativa todos os litgios emergentes de contratos
que sigam o regime da contratao pblica, salvo quando esteja em causa a
invalidade de contratos privados celebrados por entidades pblicas por fora
de vcios no processo de formao, caso em que se incluir tambm na
jurisdio administrativa.
A alnea j) do n.1 do artigo 4. do Projeto de reviso do ETAF acrescentada
prevendo que a condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes
da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico, assim como da
afetao do contedo essencial de direitos se inclui no mbito de jurisdio
administrativa.
A alnea k) por sua vez transfere para os Tribunais Administrativos Fiscais
competncia em matria de fixao de indemnizaes devidas por
expropriaes, servides e outras restries de utilidade pblica.
Finalmente passa a ser parte da jurisdio administrativa como refere a
alnea n) do n.1 do artigo 4. do Projeto de reviso do ETAF as
impugnaes judiciais de decises da Administrao Pblica que apliquem
coimas, no mbito do ilcito de mera ordenao social, por violao de
normas de direito administrativo em matria de ambiente, ordenamento do
territrio, urbanismo, patrimnio cultural e bens do Estado.
Considerando que so as referidas alteraes aquelas que assumem maior
relevncia, resta concluir que, como referido no prembulo do Projeto de
Proposta de lei de reviso do ETAF, visvel uma clara inteno de chamar
jurisdio administrativa as matrias que envolvem relaes jurdicoadministrativas.
Foi no entanto emitido em Maro de 2014 um Parecer por parte do Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais que embora reconhea que
deva ocorrer a reviso no sentido em que o projeto prev, h que ter em
ateno que algumas matrias, como por exemplo as relativas a coimas no
mbito do ilcito de mera ordenao social, por violao de normas de direito
administrativo (...) e bens do Estado, so totalmente inovadoras para os
juzes de contencioso administrativo dos Tribunais Administrativos e Fiscais,
matrias essas que exigiro formao em reas especficas para os
magistrados.

Foi ainda defendido nesse Parecer, a par do que foi dito num Parecer da
Ordem dos Advogados de 17 de Maro de 2014, que essencial o aumento
do nmero de juzes para contrabalanar o previsvel aumento de processos
que passaro a entrar nos Tribunais Administrativos e Fiscais por via dessas
novas matrias, de forma a garantir a celeridade e a eficincia na resoluo
dos litgios apresentados nos Tribunais Administrativos e Fiscais.
[1] MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 1
edio, Coimbra, 2013, p. 156.
[2] MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, 1 edio, Coimbra, 2013, p. 157.

As principais alteraes ao mbito da jurisdio


administrativa previstas ao anteprojeto da reforma do
ETAF
O mbito da jurisdio administrativa e fiscal relevante para determinar se
est verificado o pressuposto processual da competncia do tribunal em
razo da jurisdio. Aqui exige-se saber quando que se deve propor a ao
perante os tribunais administrativos e fiscais e no perante os tribunais
judiciais. [1]
De acordo com o n. 1 do artigo 1., in fine do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) o facto que d origem jurisdio
dos referidos tribunais so as relaes jurdicas administrativas e fiscais que
esto na origem dos litgios. Esta norma tem assim um paralelo com o n. 3
do artigo 212. da Constituio da Repblica Portuguesa (doravante CRP)
que coloca tambm aquele facto como base estrutural da jurisdio daqueles
rgos de soberania.
O artigo 4. do ETAF faz uma delimitao do mbito de jurisdio (pela
positiva, no seu n. 1, e pela negativa nos nmeros 2 e 3), elencando quais
as situaes que devero ser resolvidas pelos tribunais de jurisdio
administrativa e fiscal e quais as que esto excludas, bem como quais os
sujeitos que nelas se envolvem.
Quanto incidncia subjetiva dos objetos que esto na base do mbito de
jurisdio dos Tribunais Administrativos e Fiscais, parece haver um
alargamento. Esta afirmao tem fundamento no documento da proposta de
lei que se apresenta para a Reforma do ETAF, onde se podem verificar
alteraes como, v.g., a alnea b), do n. 1 do art. 4. passar a referir que os
atos jurdicos fiscalizados so emanados por rgo da Administrao
Pblica; a alnea d) vai alterar para quaisquer entidades independentemente
da sua natureza; a alnea e) submete jurisdio administrativa as questes
dos contratos pblicos e administrativos celebrados por qualquer entidade
adjudicante (cfr. artigo 1., n. 2, parte final do Cdigo dos Contratos Pblicos
- doravante CCP), no esquecendo que podem ser tanto entidades da
Administrao tradicional (artigo 2, n. 1 CCP), como outras entidades
pblicas ou privadas, nos termos do n. 2 do artigo 2. CCP e a alnea l)
passa a ter a seguinte redao Relaes jurdicas entre pessoas coletivas

de direito pblico ou entre rgos pblicos () . [2]


Tambm a nvel material h alteraes substanciais, como no caso da atual
alnea g), do n. 1 do artigo 4. ETAF que vai passar a contemplar tambm
questes em que haja responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos
assinalados que provenham do exerccio da funo poltica. [3] H ainda um
aditamento, ao n. 1 do artigo 4. ETAF, de vrias situaes que alargam o
mbito de jurisdio administrativa, tais como: [4]
a) A futura alnea i) que faz com que haja sempre um ttulo legtimo de
atuao da Administrao Pblica, sem o qual esta pode ser condenada
remoo da situao que ela prpria criou;
b) A condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes da imposio
de sacrifcios por razes de interesse pblico, na futura alnea j), bem como
a fixao da justa indemnizao devida por expropriaes e outras restries
de utilidade pblica, agora ficando na alnea k) (de acordo com os artigos
62., n. 2 e 83. CRP);
c) Questes relativas a valores e bens constitucionalmente protegidos, tais
como a sade pblica (artigo 64. CRP), habitao, ordenamento do territrio
e urbanismo (artigo 65., nmeros 1 e 4 CRP), ambiente e qualidade de vida
(artigo 66. CRP), educao (artigo 73. CRP) e patrimnio cultural e bens do
Estado, que passam a constar da alnea m);
d) A nova alnea n) vai conseguir integrar nesta jurisdio, as impugnaes
judiciais de decises da Administrao Pblica que apliquem coimas () por
violao de normas de direito administrativo em matria de ambiente,
ordenamento do territrio, urbanismo, patrimnio cultural e bens do Estado e
a alnea p) exige que a execuo de certos atos administrativos que no
possam ser impostos coercivamente seja ditada por Tribunais
Administrativos e Fiscais.
de notar que matrias como as das novas alneas j) e n) estavam na
jurisdio comum apenas por razes meramente pragmticas no tendo
qualquer fundamento histrico. [5]
Apesar de este elenco parecer mais fechado e j no meramente
exemplificativo, na medida em que j no se encontra na parte inicial do
artigo o advrbio nomeadamente. [6] No entanto, introduz-se uma alnea q)
com a seguinte redao, passando a fazer parte do mbito de jurisdio
administrativa [r]elaes jurdicas administrativas e fiscais que no digam
respeito s matrias previstas nas alneas anteriores. Assim, ainda que
excludos do elenco do artigo, parece daqui resultar que todo e qualquer
litgio emergente de uma relao jurdica administrativa pertence jurisdio
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, exceto aqueles que sofrerem desvios
por alguma lei avulsa posterior.
Continua a ser patente a ideia da relao jurdico-administrativa como base
do preenchimento do mbito da jurisdio administrativa, apesar de esse
desparecer do n. 1 do artigo 1. ETAF, ela recuperado na dita alnea q), do
n. 1 do artigo 4. ETAF. Relao essa que tem como sua caracterstica
poderes de autoridade por parte da entidade pblica ou poderes que so
expresso do exerccio do poder administrativo. [7]
Se no litgio a ser resolvido entidades pblicas e particulares, que estejam
ligadas por vnculos jurdicos de solidariedade, devam ser demandadas
conjuntamente, ento a jurisdio desse mesmo litgio pertence aos Tribunais
Administrativos e Fiscais - regra que vai passar a constar do n. 2 do artigo

4. ETAF.
Atravs da delimitao negativa de competncia tambm h um alargamento
da competncia, na medida em que retira matrias do elenco das que
estavam excludas, como o caso das atuais alneas b) e c), do n. 3 do
artigo 4. ETAF que excluem do mbito da jurisdio administrativa a
fiscalizao de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente
do Supremo Tribunal de Justia, pelo Conselho Superior da Magistratura e
pelo seu Presidente.
Assim, conclui-se que o novo ETAF pretende prever com maior delimitao e
preciso quais os litgios que esto submetidos jurisdio administrativa,
tendo sempre presente a ideia base a relao jurdica administrativa como
origem, designadamente quando estejam presentes rgos da Administrao
Pblica no exerccio das suas funes administrativas caracterizadas pelo
poder de autoridade, sendo esta a regra subsidiria.
] Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo,
2013, p. 153