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XI Congresso Brasileiro de Sociologia

1 a 5 de setembro de 2003, UNICAMP, Campinas, SP

Grupo de trabalho: Pensamento Social no Brasil


8a Sesso: Sociedade e cultura poltica no Brasil contemporneo - II

Ttulo do trabalho:

O autoritarismo desmobilizador no Brasil: estrutura de


argumentao, trajetria e atualidade.

Autor:
Julian Borba (UNIVALI)
(jborb@globalite.com.br)

O autoritarismo desmobilizador no Brasil: estrutura de argumentao,


trajetria e atualidade.
Julian Borba*
________________________________________________________________________________
Resumo:
O artigo analisa uma tradio de pensamento poltico no Brasil que tem como princpio articulador a
idia de um suposto amorfismo da sociedade brasileira, alm da irracionalidade do comportamento
coletivo dos grupos dominados. Para evitar a desagregao da ordem, advogam seus adeptos, que
o Estado deve surgir como instituio redentora da sociedade. Michel Debrun (1983) denominou
esta tradio, de autoritarismo desmobilizador. O objetivo do artigo analisar estrutura de
argumentao contida neste pensamento, suas origens e transformaes, principais autores e,
principalmente, a atualidade, atravs de suas manifestaes nos discursos de policy makers
encarregados de legitimar e racionalizar polticas estatais ao longo dos anos noventa no Brasil.
Introduo
Boa parte da produo do pensador francs, Michel Debrun, foi dedicada ao estudo do
Brasil. Entre suas vrias preocupaes, uma se destacou: a busca por elementos polticoideolgicos de longo prazo, constituintes de nossa tradio, ou, como o prprio autor denomina, os
arqutipos poltico e ideolgicos brasileiros. Isso porque, segundo o autor, pelo fato de que na
histria brasileira:
Face grande diversidade de conjunturas, as foras dominantes reagiram lanando mo de um
nmero limitado de estratgias polticas, sempre as mesmas. Situao essa que permanece ainda
hoje, em que pesem os arranhes que vem sofrendo de modo crescente. Da a repetio, cansativa
de certos temas: essa monotonia temtica procura ser a imagem temtica de uma realidade poltica
vista, seno como estagnada, como capaz de uma reproduo indefinida, mediante o uso de alguns
mecanismos seculares de dominao que, at o momento, se revezaram no palco do poder (Debrun,
1983: 13).

Debrun relaciona os seguintes arqutipos que seriam constituintes da tradio brasileira: a


conciliao, o autoritarismo desmobilizador, o autoritarismo mobilizador, o liberalismo brasileira e
o messianismo1. Segundo o autor, a conciliao seria o arqutipo dominante e mais recorrente na
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Professor da Universidade do
Vale do Itaja (UNIVALI). Endereo eletrnico: jborba@globalite.com.br
1 Para a sistematizao dos principais aspectos da obra de Debrun, estamos nos baseando no trabalho de Ricardo Silva
(1998).
*

prtica poltica das elites nacionais. Esta, no corresponde ao que geralmente se entende por
conciliao poltica, a qual est concebida como um acordo entre atores grupos ou indivduos de
um peso mais ou menos igual. Ou, pelo menos, nenhum dos dois poderia esmagar o outro. A idia
de conciliao no Brasil sempre pressups o desequilbrio, a dessimetria dos parceiros, e no seu
equilbrio. Ela serviu sempre para formalizar e regular a relao entre atores desiguais, uns j
dominantes e os outros j dominados. E para permitir que os primeiros explorassem em seu proveito
a transformao dos segundos em scios caudatrios (Debrun, 1983: 15).
J o autoritarismo mobilizador foi caracterizado pelo empenho das classes dominantes em
promover a mobilizao das massas populares com o objetivo de apoio aos seus projetos polticos 2.
Assim, teve-se o integralismo nos anos 30, ou nos anos 50 e 60 o mobilizacionismo nacionalista do
ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros) e dos CPCs (Centros Populares de Cultura). Apesar
das diferenas entre esses movimentos o mobilizacionismo encampa o postulado fundamental dos
outros autoritarismos: a sociedade brasileira, ou parte dela, fraca e deve ser redimida (Debrun,
1983: 58)
O liberalismo brasileira (v. Costa, 1985, Bosi, 1992) foi o arqutipo dominante at ser
substitudo pela conciliao no reinado de D. Pedro II. Apesar de ser autntico, esse liberalismo era
vlido para poucos, ou seja, para a aristocracia que podia dedicar-se puramente a problemas
polticos. No mais, o liberalismo, mesmo sendo substitudo por outras frmulas polticas, continuou
subsistindo no discurso dos atores dominantes, preenchendo uma funo no espao poltico verbal.
Aquilo que posteriormente Hlgio Trindade (1985) veio identificar como um dos traos marcantes da
poltica brasileira: uma lgica liberal conjugada com uma prxis autoritria.
O messianismo, por sua vez, foi o arqutipo dos oprimidos, os quais, diante da estrutura
vertical de poder presente na sociedade brasileira, estiveram sempre marginalizados do poder: no
admira que esses grupos quando no adotam religies de resignao, tenham escolhido a revolta
incondicional e/ou sonhos milenaristas (Debrun, 1983: 19).
Por ltimo, o autoritarismo desmobilizador3 que, juntamente com a conciliao, segundo
Debrun, teria dividido o papel de ideologia dominante na poltica brasileira, pois o populismo nunca

Sobre o mobilizacionismo, vide Toledo (1978) e Pcaut (1990).


Convm destacar que o autoritarismo desmobilizador foi analisado por uma srie de estudiosos do pensamento
poltico brasileiro, que formularam diferentes denominaes para caracterizar esta tradio. W. G. dos Santos (1978), por
exemplo, cunhou o conceito de autoritarismo instrumental, enquanto Bolvar Lamounier (1985) usou a denominao de
ideologia de Estado. Num estudo mais recente, Ricardo Silva (1998) formulou o conceito de ideologia do Estado
autoritrio para caracterizar este pensamento. O uso de tais conceitos tem implicaes tericas importantes, o que
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passou de uma modalidade de conciliao. De acordo com Debrun, o autoritarismo desmobilizador


teria caracterizado tanto o Estado Novo como o regime militar de 1964. O princpio articulador deste
arqutipo seria a idia do suposto amorfismo da sociedade brasileira, alm da irracionalidade do
comportamento coletivo dos grupos dominados. Para evitar a desagregao da ordem, o Estado
deve surgir como instituio redentora da sociedade.
O principal desafio desse artigo se encontra na anlise desse arqutipo. Pretende-se
analisar a continuidade da longa tradio do autoritarismo desmobilizador na sociedade brasileira,
principalmente, sua atualidade, atravs de suas manifestaes nos discursos de policy makers
encarregados de legitimar e racionalizar polticas estatais ao longo dos anos noventa no Brasil
(particularmente o Plano Real).
Para tanto, o material foi divido em trs partes, alm desta: numa primeira, apresentada
uma breve histria do autoritarismo desmobilizador no Brasil. Na segunda parte, analisamos os
discursos dos policy makers do Plano Real como uma manifestao da continuidade desse
arqutipo poltico-ideolgico. Por fim, nas consideraes finais, buscaremos sistematizar apontar
para as conseqncias polticas da continuidade desta tradio no Brasil.
II. O autoritarismo desmobilizador no Brasil: alguns apontamentos histricos.
Entende-se que quando Debrun trata de autoritarismo desmobilizador est se referindo a
uma ideologia de Estado que buscou racionalizar e legitimar algumas solues autoritrias aos
dilemas encontrados na sociedade brasileira.
Foi num conjunto de crticos da Primeira Repblica que essas idias polticas inspiradas no
autoritarismo desmobilizador ganharam fora. Entre os principais expoentes dessa tradio
encontram-se Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, Francisco Campos e Alberto Torres.
Tais pensadores analisavam a sociedade brasileira como estando vivendo uma crise
catastrfica, cuja maior manifestao estaria no risco de dissoluo nacional caso se continuasse
insistindo em organizar as instituies polticas a partir dos princpios do liberalismo. Segundo
Ricardo Silva (1998; 2000), para esses autores, as origens ou razes de tal crise seriam derivadas
de trs fatores: primeiro, ao estabelecer uma organizao poltica comandada pelo princpio
acabou gerando grandes polmicas sobre a melhor forma de caracterizar esta tradio. No se tem a inteno aqui de
entrar neste debate, pois fugiria dos objetivos de pesquisa. Assim, usar-se-o os conceitos referidos acima, de uma
forma um tanto quanto indiscriminada, porm com a necessria qualificao, que ser feita ao longo do texto.

federativo, atribua-se alta margem de autonomia aos estados federados, o que inviabilizaria a
elaborao e implementao de uma poltica orgnica voltada para os interesses nacionais,
permitindo ainda que a poltica do Executivo central permanecesse submissa aos interesses das
mais poderosas oligarquias regionais; segundo, a organizao constitucional inspirada no liberalismo
poltico tenderia a atribuir demasiada importncia ao papel das Assemblias no processo decisrio
estatal, um papel caracterizado como incompatvel com as transformaes econmicas e sociais
experimentadas pelas sociedades modernas, cujas administraes exigiam decises rpidas e
complexas; por ltimo, o modelo democrtico liberal permitiria que a irracionalidade poltica
supostamente prevalecente no comportamento popular pudesse ser transferida para as esferas
decisrias estatais. Segundo esses autores, a irracionalidade e a incapacidade poltica do povo
brasileiro teriam passado a dominar a esfera pblica desde quando, por ocasio da Independncia,
institui-se o sufrgio universal. A transformao do povo em soberano constitucional seria a principal
causa da desorganizao nacional (Silva, 2000).
V-se que esses trs fatores indicam que a crise brasileira seria derivada basicamente da
conjugao de inadequaes institucionais (organizao poltica inspirada no liberalismo), com
atitudes polticas irracionais (o idealismo utpico dos liberais, que dava sustentao s instituies
republicanas).
Tal diagnstico, derivava numa terapia autoritria, que era apresentada como a nica
soluo possvel para sair da crise e consolidar a nao no Brasil. Suas obras defendiam uma forma
de organizao do Estado marcada pela hipertrofia do Poder Executivo4, e no interior do Poder
Executivo pela liberdade de ao para a tecnocracia, a qual, treinada pelo instrumental fornecido
pelas cincias sociais (particularmente a sociologia), administraria com a objetividade necessria os
negcios pblicos. A forma institucional em que se garantiria a realizao deste projeto seriam os
conselhos tcnicos encastelados no seio do Poder Executivo Central, os quais funcionariam em
Segundo esses pensadores, a hipertrofia do Executivo se justificava pelo fato de que a obra legislativa nas naes
modernas deveria estar condicionada, cada vez mais, aos imperativos da razo tcnica, escapando assim s
interminveis discusses parlamentares, caracterizadas pela indevida intromisso de polticos leigos nos assuntos sobre
os quais dever-se-ia legislar. Oliveira Vianna, sublinhava a incapacidade tcnica das elites propriamente polticopartidrias para realizarem a obra da administrao e do governo, concluindo que, por essa razo, por toda a parte a
competncia tcnica vai substituindo a competncia parlamentar (Oliveira Vianna, 1974, p.119 e p.121). Francisco
Campos assinalava o fato de que cada vez mais os problemas em torno dos quais se fere a luta dos partidos tendem a
ser problemas tcnicos (...). As questes econmicas e financeiras, as de organizao da economia nacional, as de
comrcio interno e externo, questes sobretudo tcnicas, e, por sua natureza incapazes de despertar emoo, passaram
ao primeiro plano (Campos, 1940, p. 48, apud Silva, 2000). O autor da Constituio de 1937 enftico em suas
concluses: Para as decises polticas uma sala de parlamento tem hoje a mesma importncia que uma sala de museu
(idem, p. 28).
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consonncia com o sistema corporativo de organizao de interesses (Costa, 1999, Castro Gomes,
1993)5. A representao corporativa de interesses realiza-se diretamente no seio do Poder
Executivo. no interior dos conselhos tcnicos que os representantes das diferentes corporaes
podem comunicar aos tcnicos do governo suas reivindicaes, nutrindo as iniciativas
governamentais de informaes especializadas capazes de lhes fornecerem maior eficcia (Silva,
2000).
O conjunto de idias descritas at aqui teve um importante papel na construo institucional
do Estado brasileiro, que, como amplamente reconhecido pela literatura, inicia sua expanso a
partir da Revoluo de 30 (Draibe, 1985; Gouva, 1994; Martins, 1976). A implementao do
corporativismo, como forma de organizao das classes sociais via Estado e os Conselhos
Tcnicos, como espaos decisrios de polticas pblicas, foi uma herana do Estado Novo
(Fonseca, 1989, Draibe, 1985)6. Alm disso, os rgos centralizadores da gesto estatal, foram uma
variante importante da gesto estatal ps-64 (Gouva, 1994; Martins,1985; Covre, 1993) 7.
Esta conformao institucional do Estado brasileiro veio caracterizar uma variante da
gramtica poltica brasileira8 que Edson Nunes (1997) denominou de insulamento burocrtico.
(...) o insulamento burocrtico processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a
interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedirias. Ao ncleo tcnico,
atribuda a realizao de objetivos especficos. O insulamento burocrtico significa a reduo do
escopo da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta
reduo da arena efetivada pela retirada de organizaes cruciais do conjunto da burocracia
tradicional e do espao poltico governado pelo Congresso e pelos partidos polticos, resguardando
estas organizaes contra tradicionais demandas burocrticas ou redistributivas (Nunes, 1997: 34).

Foi atravs de tal gramtica que se ps em prtica o projeto desenvolvimentista no Brasil.


Assim, coube s elites tecnocrticas, insuladas em determinadas agncias, pensarem e executarem
Para Silva (2000) a representao corporativa das classes organizadas na esfera da produo apresentada como o
substitutivo ideal representao poltica cristalizada nos partidos e parlamentos.
6 Tais idias se materializaram no somente na organizao institucional do Poder Executivo, tendo tambm um impacto
fundamental na estruturao de todo o sistema poltico brasileiro, principalmente no carter subdesenvolvido do sistema
partidrio brasileiro. Sobre este aspecto, vide Souza (1976) e Baquero (2000: 39-78).
7 Deve-se reconhecer que as agncias centralizadoras da gesto estatal tiveram um incio anterior ditadura militar. As
primeiras experincias de centralizao do processo decisrio em determinadas agncias se deram no perodo do
governo Juscelino Kubitschek, com a criao do Conselho de Desenvolvimento (1956-1961) e tiveram prosseguimento
na Comisso de Planejamento Nacional (1961-1963) e na CPE (1963-1964). Sobre o tema, vide Codato (1997).
8 Outras gramticas polticas (Nunes, 1997) fizeram parte deste processo. Ao lado da racionalidade tecnocrtica que
guiou a ao de algumas estruturas estatais, se fazia presente toda uma rede de outras estruturas organizadas em torno
de outras lgicas, sendo a principal delas o clientelismo. Verifica-se, ento, a partir do estudo de Nunes (1997), que foi
na conjugao entre diferentes gramticas polticas que se deu todo o processo de desenvolvimento das instituies
polticas brasileiras (e mais especificamente, da ossatura material do Estado). Dessa conjugao de gramticas, derivou
todo um processo de superposio de rgos e funes, conflitos de competncias, e orientaes tcnicas e polticas
completamente desencontradas entre os diferentes ramos da burocracia estatal.
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boa parte da industrializao nacional. Duas foram as formas bsicas de se alcanar o insulamento:
ou geraram-se instncias de planejamento que, situadas formal ou informalmente no topo da
hierarquia dos aparelhos do Estado, tinham como funo essencial centralizar e coordenar a
formulao da poltica econmica e social9; ou foram criadas instituies paralelas, justapostas
burocracia tradicional, que fossem capazes de imprimir um ritmo mais rpido e articulado ao
processo decisrio como um todo10 (Codato, 1997: 28).
Voltando a caracterizao do autoritarismo desmobilizador no Brasil, verifica-se que a
mesma estrutura argumentativa utilizada nas dcadas de 1920 e 1930 para caracterizar a crise
nacional pelos autores antes considerados (consagrados como os clssicos do pensamento
autoritrio brasileiro), foi retomada no contexto dos anos 60 para caracterizar a crise da democracia
populista. Alterou-se, porm, o elemento caracterizador desta: enquanto no primeiro momento a
crise era apresentada como derivada da incapacidade de constituir uma nao a partir dos princpios
do liberalismo, nos anos 60, tal diagnstico se deslocou para o campo da economia e teve como
elemento materializador o binmio inflao com estagnao. Tais idias podem ser encontradas,
sobretudo, na obra de dois economistas, Roberto Campos e Eugnio Gudin, inspiradores ou
executores de uma srie de reformas institucionais realizadas pela ditadura militar instaurada em
1964 (Silva, 1998; 2000).
O diagnstico elaborado por Campos e Gudin, identificava trs causas para o binmio
inflao com estagnao: em primeiro lugar, as atitudes irracionais das elites, sendo a principal
delas, o populismo; em segundo lugar, a m gesto da poltica econmica. Com relao a este fator,
Campos e Gudin afirmavam que existiria uma corrente de pensamento econmico que daria
sustentao terica s prticas populistas; tal corrente seria o estruturalismo, originrio das idias
As agncias de cpula ou centralizadoras surgiro principalmente a partir do governo Juscelino Kubitschek (19561960), encarregadas de elaborar, executar e acompanhar a implementao dos sucessivos planos de desenvolvimento
adotados a partir de ento. Os exemplos mais notveis foram o Conselho de Desenvolvimento, a Coplan e o CPE. (Cf.
Codato, 1997: 30).
10 Segundo Codato (1997), o exemplo mais notvel desse tipo de arranjo foi o BNDE, criado em 1952, ao lado de outras
instituies importantes como a Sumoc e a Cecex (o Departamento de Comrcio Exterior do Banco do Brasil). Alm do
papel estratgico que o BNDE desempenhou no reequipamento do setor de infra-estrutura da economia nacional, ele
tornou-se um instrumento institucional bastante eficaz para que o Executivo gerisse o desenvolvimento econmico sem a
necessidade de redefinir inteiramente toda a velha estrutura administrativa. Segundo Luciano Martins, esse arranjo foi
precioso em mais de um sentido: a estrutura de organizao do Banco (...) [a] expresso fiel da ao desenvolvida
pelos empresrios e tcnicos para recriar os mecanismos elitistas de controle das decises econmicas: ao mesmo
tempo que o BNDE assegura aos empresrios o instrumento no aparelho de Estado indispensvel para a realizao de
seus interesses, ele assegura aos tcnicos o ponto de controle que lhes permitir dirigir a poltica de investimento. a
partir deste momento que eles se tornam propriamente tecnocratas (Martins, 1976: 398).
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da CEPAL, e tendo como principal representante, no Brasil, Celso Furtado. Tais idias econmicas
eram consideradas no cientficas e (portanto) incompatveis com a manuteno do
desenvolvimento econmico com estabilidade (Prez, 1998, Bielschowsky, 1996). Por ltimo, se
apresentavam as instituies democrticas como inadequadas para que se alcanasse estabilidade
econmica e desenvolvimento no Brasil. Tal inadequao era derivada de fatores como o baixo grau
de educao poltica, a carncia de virtudes civilizatrias, pela insuficincia de racionalidade tcnica
e econmica no comportamento dos agentes econmicos, enfim, pela existncia de uma cultura,
seno de todo incompatvel com, ao menos inibidora do desenvolvimento econmico (Silva, 1998:
208). Para alm do contedo do diagnstico, o que chama a ateno que os mesmos fatores
presentes nos 20 e 30 seriam apontados como geradores da crise dos anos 60 (atitudes irracionais
e inadequaes institucionais). O que muda, o elemento materializador da crise: da crise da
nacionalidade para a crise da estabilidade econmica.
Em suas argumentaes mais propositivas, Campos e Gudim tambm defenderam uma
forma de Estado caracterizada pela hipertrofia do Poder Executivo, e no interior do Executivo pela
liberdade de movimentos para a tecnocracia11. Porm, diferentemente da gerao anterior,
afastaram-se do modelo corporativista, defendendo uma forma de organizao do Estado, onde o
ncleo do poder estivesse localizado no processo de formulao e gesto da poltica econmica, a
qual deveria ser controlada exclusivamente por economistas, portadores de um alto grau de
objetividade e treinados nos cnones da ortodoxia econmica12. A soluo ideal para o problema
da garantia da objetividade da poltica econmica consistiria em atribuir-se alta margem de arbtrio
tecnocracia encastelada no pice das instituies do Poder Executivo hipertrofiado. (Silva,
2000)13.
O regime militar implantado no Brasil, a partir de 1964, se utilizou fortemente dessas idias
como forma de legitimao de suas decises (Covre, 1993). Se forem visualizadas, por exemplo, as
formulaes de grandes idelogos desse regime, ver-se- como esses autores recriaram o
pensamento dos idelogos do Estado Novo, como Oliveira Vianna, Azevedo Amaral e Francisco
Para um posicionamento de Roberto Campos sobre as reformas institucionais ps-1964, vide sua auto-biografia A
lanterna na popa, vol. 1.
12 Conforme Campos: as teorias econmicas chamadas ortodoxas (...) se compem de um aparelho de anlise e de um
sistema de relaes; traduzem-se em equaes de comportamento, que permitem deduzir normas de poltica
econmica(Campos, 1964: 35, apud Silva, 2000).
13 Segundo Campos exigncias modernas de flexibilidade e descentralizao tornam inevitvel a criao de
subsistemas legislativos descentralizados, como o Conselho Monetrio Nacional, capazes de decises geis em matria
cambial e burstil, as quais exigem sigilosidade e rapidez inalcanveis num frum poltico(Campos, 1979: 243, apud
Silva, 2000).
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Campos, a partir de novas bases, porm mantendo a dimenso tecnocrtica do pensamento. Como
j se afirmou, Campos e Gudin se utilizaram basicamente da cincia econmica para tambm
demonstrar a inviabilidade da democracia no Brasil. Caberia a esta mesma cincia produzir a
receita para uma nova ordem, onde fossem garantidas as metas do desenvolvimento com
estabilidade.
facilmente perceptvel, em qualquer anlise do discurso poltico brasileiro, durante o
regime militar, como esses dois conceitos foram instrumentalizados pelas elites estatais. Eles,
juntamente com a ideologia da Segurana Nacional, praticamente atingiram uma categoria de razo
de Estado no discurso das elites (Ferreira, 1986). Nesse processo, aconteceu a transformao do
economista, um profissional com um determinado conhecimento cientfico de um campo da
realidade, em elite dirigente. A partir do regime militar, verificou-se a emergncia daquilo que Sola
(1998) veio denominar de economista-rei (Sola, 1998: 45), que teve sua possibilidade de
emergncia no processo de ampliao da despolitizao da sociedade brasileira (idem)14.
Com relao a transio democrtica, interessa destacar que esta privilegiou a
reincorporao da prtica eleitoral e o retorno de alguns direitos civis fundamentais, deixando
praticamente intacta a estrutura de poder e os postulados ideolgicos (particularmente o
desmobilizacionismo derivado da hegemonia do pensamento tecnocrtico) herdados do regime
autoritrio (Arturi, 2000). O maior exemplo disso foi o Plano Cruzado e o seu carter autoritrio e
tecnocrtico, desde a formulao at sua implementao (Sola, 1988; Mincato, 1992; Lisboa, 1989).
O primeiro governo eleito diretamente pelo voto popular, aps a ditadura militar (gov. Collor),
acabou reproduzindo, ou at mesmo ampliando, o carter tecnocrtico e desmobilizador da
organizao do poder no Brasil. Seu plano de estabilizao econmica, marcado pelo desrespeito
aos mais fundamentais dos direitos liberais, tambm buscava se justificar pela via tecnocrtica da
necessidade e da razo objetiva, que, atravs da anlise imparcial dos fatos, deriva uma poltica
correta, verdadeira, objetiva. Assim era justificado o Plano Collor I (Diniz, 1997, Werneck Vianna,
1992).

Isto no significa que o funcionamento real das instituies estatais tenha se dado exatamente na forma como
pensado pelos seus idelogos. Como demonstram anlises como as de Codato (1997) e Acco (1996), a lgica de
funcionamento das instituies estatais, mesmo num processo de despolitizao da sociedade permeada pela
presena de uma srie de interesses polticos que lutam pelo reconhecimento de suas demandas pelo Estado.
14

Este governo, alm de no ter resolvido os problemas econmicos da sociedade brasileira,


ainda acabou envolvido em vrios casos de corrupo, que levaram ao afastamento do presidente
em 1992. Em seu lugar, assumiu Itamar Franco, seu vice, com duas tarefas urgentes a serem
resolvidas: (1) estabilizar a democracia, atravs principalmente da recomposio de uma base
parlamentar minimamente slida e (2) pr fim crise econmica que continuava assolando a
sociedade brasileira.
Acima de tudo, tratava-se de recompor uma coalizo poltica em torno de um novo pacto de
dominao que substitusse o pacto desenvolvimentista, j esgotado desde o final da ditadura militar
(Sallum Jr., 1996). Foi neste contexto que surgiu o Plano Real, uma poltica de combate inflao,
que comeou a ser formulada aps Fernando Henrique Cardoso ter assumido o Ministrio da
Fazenda em maio de 1993.
III. A atualidade do autoritarismo desmobilizador no Brasil: o caso do Plano Real
Em geral, a bibliografia que analisa o Plano Real, tende a identificar, numa dinmica processual
inovadora, os fatores de seu sucesso, no somente como plano de estabilizao, mas tambm como
um projeto de refundao econmica para administrar a crise de hegemonia que se visualizava na
sociedade brasileira (Nobre & Freire, 1998)15. Entendemos, que apesar dessa dinmica inovadora,
uma anlise das estratgias discursivas utilizadas pelos seus principais policy makers, pode levar a
visualizar uma forte associao com a tradio anteriormente descrita como autoritarismo
desmobilizador. Para fins de apresentao dos dados, limitar-nos-emos a algumas concluses mais
gerais da anlise, sem buscarmos citaes ou referncias, que se encontram detalhadas em outras
produes de nossa autoria (Borba, 2002a; Borba, 2002b; Borba, 2003b)16.

O Plano Real apresentou uma dinmica processual inteiramente diferente dos experimentos anteriores de
estabilizao econmica elaborados aps o retorno ao governo civil (1985). Estes, foram implementados na forma de
pacotes que vinham prontos do poder Executivo, cabendo ao Legislativo apenas referendar as decises tomadas. Alm
disso, praticamente todos eles impactavam diretamente os mecanismos de mercado, seja atravs do congelamento de
preos (Cruzado) ou do confisco de ativos financeiros (Collor). O Plano Real, ao contrrio, foi implementado, em
partes, atravs de um processo de negociao com o Congresso, sendo que muitas medidas sofreram modificaes
depois de terem passado pelo debate parlamentar. Alm disso, o Plano no interferiu nos mecanismos de mercado,
como no processo de formao de preos e nos ativos financeiros.
16 O estudo se utilizou da anlise do discurso dos principais policy makers do Plano Real, no seu processo de formulao
e implementao (entre 1993 e 1994). Foram considerados tambm os principais documentos que serviram de base
para justificao das medidas do Plano, perante a opinio pblica. Informaes detalhadas sobre os procedimentos
metodolgicos utilizados encontram-se em Borba (2002b) e Borba (2003).
15

Na anlise do material, observamos, em primeiro lugar, que o fenmeno da inflao foi


apresentado como uma doena, uma praga que corroia a sociedade brasileira, e que se no
fosse tratada a tempo, teria um desfecho catastrfico. Estariam em perigo desde as perspectivas de
futuro dos indivduos at a ordem nacional.
Em segundo lugar, na anlise das causas da doena, a inflao era apresentada como
tendo sua principal causa na desordem financeira do Estado e tal desordem seria causada por uma
mescla de atitudes irracionais e inadequaes institucionais. No campo das atitudes irracionais,
destaca-se o populismo econmico das elites brasileiras, que na tentativa de ampliarem os gastos
estatais para os mais diversos fins, se tornariam completamente alheias a uma gesto racional,
tcnica, da poltica econmica. A irracionalidade, porm, teria uma histria longa na sociedade
brasileira, e alm do populismo, outras irracionalidades seriam prtica comum, como o
corporativismo e o clientelismo. Convm destacar que essas prticas so apresentadas como
fazendo parte do mais puro primitivismo democrtico e teriam despontado com o processo de
transio democrtica. Ainda no campo das atitudes irracionais, cabe destacar que, segundo a
representao formulada sobre a crise, haveria economistas, at mesmo uma escola de
pensamento econmico, que dariam sustentao terica irracionalidade tropical. Denominados
de alternativos, heterodoxos, parnasianos alternativos, esotricos, estes economistas dariam
substrato intelectual irracionalidade dominante na sociedade brasileira, que sistematicamente
realizou a depredao financeira do Estado.
Tais atitudes irracionais das elites teriam sido favorecidas pela organizao institucional do
Estado brasileiro. Assim, a inadequao institucional seria a segunda fonte de desordem
responsvel pela doena inflacionria. Tal fenmeno foi apresentado como derivado de um
conjunto de fatores, destacando-se, entre eles, a autonomia poltica e administrativa dos Estados,
garantida na Constituio de 1988, e a rigidez das contas pblicas, assegurada atravs dos
mecanismos de transferncias obrigatrias e vinculaes dos gastos pblicos, que retiravam do
Poder Executivo o controle de importantes parcelas do gasto pblico.
Com relao legitimao das medidas tomadas, percebe-se que a representao que se
fez da inflao e de suas causas, na forma como descrita acima, j contm em si os princpios de
um modelo alternativo de organizao institucional, ou seja, a inflao tem origem nas desordens
fiscal e monetria, as quais so o resultado de uma conjugao de atitudes irracionais (populismo
econmico), m gesto da poltica econmica (sustentada por teorias econmicas no cientficas

que do sustentao s atitudes populistas) e inadequao institucional (um marco institucional que
permite a manifestao de atitudes irracionais). Ora, diante de tal diagnstico, derivou-se
naturalmente uma terapia que consistiu na construo de um marco institucional isento da
irracionalidade dominante nas elites polticas, que estivesse longe das influncias polticas. Num
plano mais abstrato, essa foi a forma como se buscou legitimar e racionalizar as propostas de
mudana institucional do Plano Real.
Vejamos, agora, com relao a uma proposta especfica de mudana institucional, a retrica
utilizada para a racionalizao e legitimao das medidas. Vamos analisar o caso do Fundo Social
de Emergncia. Tal medida era apresentada como a forma de resolver o problema da inadequao
institucional das finanas pblicas, a qual era caracterizada como sendo marcada pela excessiva
vinculao das receitas pblicas, que provocavam o engessamento dos recursos financeiros, pois
garantiam o repasse automtico de recursos para certas reas de polticas ou para os estados e
municpios. O resultado de tal inadequao seria o dficit fiscal crnico. Assim, o Fundo Social de
Emergncia era apresentado ento como a nica forma possvel, inevitvel, de se conseguir o
equilbrio fiscal. Foi utilizada, neste caso, uma argumentao que Nobre & Freire (1998)
posteriormente caracterizaram como a lgica do inevitvel.
Diante do fato de que o FSE teria de ser criado via reforma constitucional, isso exigiu uma
srie de negociaes entre o Executivo e o Congresso Nacional. Nessa negociao, alm do uso da
lgica do inevitvel como recurso retrico, se utilizou tambm da tese da ameaa, que se manifestou
de duas maneiras: a ameaa de que se no fosse aprovado o Fundo, o Ministro da Fazenda pediria
demisso, o que comprometeria a continuidade do plano de estabilizao, e a ameaa catastrfica
de que a no-aprovao do Plano indicaria um Congresso Nacional em paralisia decisria, o que
levaria a uma crise institucional no pas.
Outro recurso retrico utilizado foi apelar para o carter universalista/unificador das medidas
tomadas. Foi estabelecida uma associao entre o Plano e o Brasil. O Plano representaria um
desejo do Brasil. Era o Brasil que clamava por reformas. O plano estava acima dos grupos e das
classes. Ele representava a possibilidade de unio nacional. No era o governo ou determinados
grupos que queriam o Plano de imediato, mas o Brasil que tem pressa.
Por fim, o Fundo Social de Emergncia foi apresentado como um novo modelo de
organizao institucional das finanas pblicas, onde, atravs da concentrao de recursos nas
mos do Poder Executivo Federal, mais especificamente no Ministrio da Fazenda, estaria garantida

a racionalidade na gesto estatal, ou seja, a concentrao de poderes apresentada como forma de


garantir a imunizao contra a irracionalidade dominante no comportamento das elites polticas
brasileiras.
Num plano bastante geral, essas foram algumas estratgias de legitimao do Plano Real,
utilizadas pelos seus policy makers. O que tal estratgia indica que mesmo que o Plano possa ser
visto como uma novidade tanto pelos instrumentos de poltica econmica utilizados como pela
dinmica processual que seguiu sua implementao17, a retrica que presidiu a representao que
se fez da inflao e a justificao das propostas de reformas institucionais, guardam importantes
semelhanas com alguns elementos formadores de uma certa tradio nas idias polticas
brasileiras, para alguns foi denominada de tradio do autoritarismo desemobilizador (Debrun,
1983), ou, para outros, autoritarismo instrumental (Santos, 1978), ou ainda, de acordo com uma
interpretao mais recente, ideologia do Estado autoritrio (Silva, 1998). Temos presente no
discurso do Plano Real, desde uma viso catastrofista da crise (to comum ao pensamento
conservador), uma defesa explcita da concentrao de poderes nas mos do Poder Executivo, mais
especificamente, nas das elites tecnocrticas localizadas nas agncias condutoras da poltica
econmica, e, alm disso, uma viso, mesmo que implcita na argumentao, de que cabe ao
Estado ser ente organizador da sociedade. No temos como melhor desenvolver esta tese neste
espao, mas fica lanada a idia de uma proximidade (continuao?) entre o discurso de defesa do
Plano Real e a tradio do autoritarismo brasileiro. No seria exatamente por ter recorrido a este
discurso (e a esta tradio), que o Plano obteve legitimidade o suficiente para ser implementado,
juntamente com toda a agenda de reformas que trazia consigo?

O Plano Real apresentou uma dinmica processual inteiramente diferente dos experimentos anteriores de
estabilizao econmica elaborados aps o retorno ao governo civil (1985). Estes, foram implementados na forma de
pacotes que vinham prontos do poder Executivo, cabendo ao Legislativo apenas referendar as decises tomadas. Alm
disso, praticamente todos eles impactavam diretamente os mecanismos de mercado, seja atravs do congelamento de
preos (Cruzado) ou do confisco de ativos financeiros (Collor). O Plano Real, ao contrrio, foi implementado, em
partes, atravs de um processo de negociao com o Congresso, sendo que muitas medidas sofreram modificaes
depois de terem passado pelo debate parlamentar. Alm disso, o Plano no interferiu nos mecanismos de mercado,
como no processo de formao de preos e nos ativos financeiros. Sobre a dinmica processual e institucional do Plano
Real, vide Palermo & Saraiva, 1999; Palermo, 2000; Loureiro & Abrcio, 1999; Couto & Abrcio, 1999; Couto, 1997;
1998; 2000; Loureiro, 1997)
17

IV. Consideraes Finais


Fazendo um balano geral do trabalho, o que este artigo indica que o autoritarismo
desmobilizador se constitui num arqutipo poltico ideolgico no Brasil, que vem sendo usado
constantemente para legitimar e racionalizar as polticas estatais e as reformas do Estado no pas.
Cabe perguntar sobre quais as conseqncias da presena deste arqutipo para a democracia no
pas.
Alm da valorizao de instituies e atores no controlados pelas regras democrticas e da
desqualificao das instituies e atores componentes de um regime democrtico, entende-se que o
principal efeito deste arqutipo para a democracia a limitao e o fechamento do debate pblico
sobre as questes pblicas.
Retomando-se as formulaes de Hirschman (1995), entende-se o autoritarismo
desemobilizador como um tipo de retrica da intransigncia, a qual, como brilhantemente exposta
pelo professor de Princeton, ensina, sobretudo, a como no discutir em uma democracia (1995:
138). Esta retrica retira, do debate pblico, questes pblicas que, por sua natureza, deveriam
passar pela opinio, seno de todos os envolvidos como querem os deliberacionistas, ao menos
pelos seus representantes, como advogam os defensores da democracia representativa. Mesmo
no sendo muito exigente em termos de democracia, percebe-se o quanto essa tradio alheia a
esta tradio.
Entende-se, como Hirschman (1995), que a soluo contra a intransigncia levar o
discurso pblico para alm das posturas extremas e intransigentes (...), com a esperana de que,
no processo, os debates possam ficar mais amistosos para com a democracia (1995: 139). O autor
de A retrica da intransigncia afirma que a reflexo sobre democracia produziu dois valiosos
insights, um deles histrico, sobre as origens das democracias pluralistas e, outro terico, sobre as
condies em longo prazo para a estabilidade e a legitimidade de tais regimes (idem).
Os ensinamentos histricos indicam que as modernas democracias no surgiram a partir de
um consenso sobre valores bsicos, mas antes porque vrios grupos que estiveram em luta por
muito tempo foram forados a reconhecer sua incapacidade mtua para alcanar a dominao,
surgindo da a necessidade da tolerncia diferena como princpio bsico de ordenao dos
regimes democrticos.

J os ensinamentos tericos indicaram que a estabilidade e a longa durao dos regimes


democrticos esto diretamente associadas ao processo de legitimao derivado da deliberao
plena e aberta de seus principais grupos, corpos e representantes (idem). Em um de seus textos
mais recentes, Hirschman proclama que:
Contribuies recentes teoria da democracia ressaltaram o papel da deliberao no processo
democrtico: para uma democracia funcionar bem e perdurar, essencial, afirmou-se, que as
opinies no sejam formadas plenamente antes do processo de deliberao. Os participantes do
processo o pblico em geral e seus representantes devem manter um grau de abertura ou de
carter experimental em suas opinies e estar dispostos a modific-las em conseqncia de
argumentos que sero apresentados pelas partes oponentes e, mais simplesmente, luz de novas
informaes que podem surgir no decorrer dos debates pblicos. Sem um processo poltico que
manifeste pelo menos alguma aspirao a esse quadro reconhecidamente um tanto idlico, a
democracia perde sua legitimidade e fica, assim, ameaada (Hirschman, 1996: 94, grifo nosso).

Percebe-se, ento, que a superao da tradio desmobilizadora brasileira envolver um


processo de desobstruo do debate, de modo que as instituies democrticas venham a assumir
o papel de ncleos centrais do processo de deliberao pblica. Desta forma, na medida em que os
indivduos se tornem mais amistosos para com a democracia ela poder obter sua legitimidade a
partir de suas prprias regras de funcionamento. Nada indica, porm, que este ser o caminho
trilhado. O caso estudado neste trabalho indica justamente que as foras da intransigncia tm sido
hegemnicas ao longo da histria do Pas.
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