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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO
Bogot D.C., veintisis (26) de junio de dos mil catorce (2014).
Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2000-02151-01(26705)
Actor: SOCIEDAD FRANCISCO MAHECHA RUBIANO Y CIA. LTDA.
Demandado: DISTRITO CAPITAL Y OTROS
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
Adujo que las obras correspondientes a los contratos de obra nmeros 170 y 176
de 1997, que fueron los ltimos en ser terminados, fueron entregadas el 25 de
Consider que con una simple comparacin de fechas se logra concluir que la
resolucin que declar la caducidad fue expedida dentro del trmino legal y
contractual para ello, es decir, antes de que se liquidara el contrato, pues fue solo
seis meses despus de haberse decretado la caducidad que se procedi a liquidar
el contrato de interventora. Advirti que segn la jurisprudencia, dicha facultad
puede ejercerse incluso antes del momento de su liquidacin.
CONSIDERACIONES
I. Presupuestos procesales
Jurisdiccin y competencia
La accin procedente
La legitimacin en la causa
La caducidad
El contrato sub lite es de aquellos que se denominan de tracto sucesivo, esto es,
cuya ejecucin o cumplimiento se prolonga en el tiempo, lo cual revela
inequvocamente que no puede ejecutarse en un solo acto nico sino en varios
actos escalonados1.
En el sub lite, prima facie la fecha a partir de la cual deben contabilizarse los dos
aos del trmino de caducidad para accionar, sera la de la fecha de la ejecutoria
de la Resolucin n. 017 de 25 de agosto de 1998 que tuvo lugar el 16 de
septiembre siguiente, al tenor de lo dispuesto por el artculo 51 del C.C.A.,
aplicable en estos casos de conformidad con la remisin que hace el artculo 77
de la Ley 80 de 19932
Sguese de todo lo anterior que la demanda fue interpuesta en tiempo, vale decir
dentro del trmino sealado por la ley, porque para la fecha en la cual se instaur,
URIBE HOLGUN, Ricardo, De las obligaciones y del contrato en general, Bogot, Ediciones Rosaristas,
1980, p. 247.
2
La Resolucin n. 022 del 29 de septiembre de 1998 rechaz por extemporneo del recurso interpuesto
contra el acto demandado, toda vez que el mismo fue notificado el 9 de septiembre de 1998 (f. 7 c.2). y el
recurso fue presentado el 17 de septiembre siguiente (f. 69-70 c.1 in fine).
6. Es preciso advertir que todas las copias simples que obran en el plenario sern
valoradas, por cuanto estuvieron a disposicin de las partes y no fueron tachadas de
falsas.
Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P. Enrique Gil
Botero.
que
dimanaban
del
negocio
jurdico
para
el
contratista
y,
particularmente, que se traducen en: (i) dar por terminado el vnculo negocial sin
que haya lugar a indemnizacin para el contratista; (ii) ordenar su liquidacin en el
estado en que se encuentre; (iii) hacer exigibles garantas por configuracin del
siniestro del incumplimiento; (iv) hacer efectiva la clusula penal pecuniaria y (v)
configurar la inhabilidad para contratar con entidades pblicas por 5 aos.
[las obligaciones del contratista] dejaron de cumplirse en la debida forma segn lo demuestra
fehacientemente los [resultados] arrojados por las pruebas de laboratorio practicadas por la firma SVP
Ingeniera Ltda. que dictaminaron que los materiales empleados en la obra no cumplen con las
especificaciones sealadas en el contrato y en la propuesta.
9
El informe fechado el 23 de junio de 1998 de la firma SVP Ingeniera Ltda contentivo de las conclusiones
sobre los contratos de obra reposa en el expediente (copia f. 83-87 c. 1).
10
Notificada por edicto fijado el 30 de abril de 1999 y desfijado el 13 de mayo siguiente. Segn certificacin
del Fondo de Desarrollo Local Barrios Unidos de 13 de mayo de 1999 dicha resolucin se encuentra
debidamente ejecutoriada (copia autntica, f. 18-20 y 24 c. 2).
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Teniendo en cuenta que: (i) el mismo contratista interventor despus de haber recibido las obras manifest
que no se garantizaba la estabilidad y durabilidad de las obras ejecutadas, lo que supuso prcticamente
expreso reconocimiento de su incumplimiento; (ii) las insistentes y sistemticas notas de requerimiento y las
no comparecencias por parte del contratista interventor; (iii) la administracin en ejercicio de la clusula
excepcional de caducidad puede declarar el incumplimiento despus del vencimiento del plazo contractual de
ejecucin y antes de la liquidacin o dentro del acto liquidatorio mismo, al efecto invoc jurisprudencia de la
poca.
Ahora bien, la competencia est delimitada por las atribuciones conferidas por la
Constitucin, la ley o el reglamento a las entidades y servidores pblicos, quienes
nicamente pueden hacer, actuar y ejercer funciones en lo que les est
legalmente permitido y autorizado para el cumplimiento de los fines del Estado
(arts. 2, 6, 121 y 122 C.P.).
En este sentido, se puede afirmar que los actos administrativos estn ajustados a
la ley cuando han sido proferidos por una autoridad pblica u rgano dentro del
marco de las atribuciones asignadas por la Constitucin, la ley o el reglamento,
esto es, en el mbito de su competencia; en contraste, estn viciados por una
causal de nulidad declarable por el juez administrativo cuando hayan sido
expedidos por funcionarios u organismos incompetentes (art. 85 C.C.A.), es
decir, sin facultades para actuar administrativamente o por fuera de las
reconocidas por aquellas preceptivas a los funcionarios u rganos pblicos, o
fuera del mbito temporal en que es legtimo ejercerlas.
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Por cuya virtud, la autoridad administrativa, en tanto ejecutora de la ley, slo puede ejercer las facultades
que sta le haya encomendado, toda vez que la ley es la ms importante garanta de los derechos frente a la
tentativa de abuso del gobernante. Principio de legalidad que busca la limitacin del papel del ejecutivo (De
Laubadre), en tanto ste se encarga de traducir la ley en la realidad y por lo mismo ella constituye a la vez
fundamento y lmite a su accionar (Rivero). De modo que la Administracin acta secundum legem en tanto
actividad estatal sub-legal (Marienhoff): La accin de cumplimiento en Colombia: Un medio de control
judicial de la administracin que no produjo los efectos que se esperaban?, en AAVV, El derecho pblico en
Iberoamrica, Libro homenaje al profesor Jaime Vidal Perdomo, Tomo II, Bogot, Universidad de Medelln
y Temis, 2010, pp. 481 y ss.
13
Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, expediente n. 17.031, C.P.
Ruth Stella Correa.
En tal virtud, las entidades pblicas no estn habilitadas para ejercer el poder
exorbitante de declarar la caducidad del contrato una vez expirado el plazo de
ejecucin pactado en l o en los contratos adicionales que lo modifiquen o
prorroguen y, por ello, el efecto punitivo de esta potestad no puede extenderse
ms all de su terminacin, vale decir, hasta la etapa de liquidacin del contrato.
14
Reiterado por el Pleno de esta seccin, vid. Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sala Plena, sentencia de 12
de julio de 2012, rad. 85001-23-31-000-1995-00174-01(15024), CP Danilo Rojas Betancourth.
15
Sobre esta figura, vid. Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia AP 1588 de 2005, CP Ramiro
Saavedra Becerra.
16
Subrogado por el art. 11 de la Ley 1150 de 2007.
De modo que, si el contrato sub examine tena un plazo de ejecucin que corra
parejo con los contratos de obra objeto de interventora, y el ltimo de los
contratos de obra (vale decir, el contrato n. 177 finalizaba el 26 de febrero de
1998 (f. 235 c. ppal.), quiere decir que el trmino venci cuatro meses despus
segn la estipulacin contenida en la clusula octava de aquel, esto es el 26 de
junio de 199817.
En tal virtud, se decretar la nulidad del acto administrativo acusado que decret
la caducidad del contrato, toda vez que el vicio de incompetencia es insaneable.
La indemnizacin de perjuicios
17
El plazo del ltimo de los contratos de obra objeto de interventora, vale decir, el contrato n. 177 de 1997
segn la clusula sptima era de 45 das, contados a partir del perfeccionamiento y cumplidos los requisitos
para la ejecucin del contrato y suscripcin del acta de iniciacin de obras que deber efectuarse una vez
recibido el anticipo. En consonancia con esta estipulacin, la clusula octava dispuso que el presente
contrato tendr una duracin igual al plazo del mismo estipulado en la clusula anterior y cuatro (4) meses
ms (f. 236-239 c. ppal). Segn el acta de iniciacin del referido contrato, este comenz el 13 de enero de
1998 y terminaba el 26 de febrero siguiente (f. 235 c. ppal.). Sin embargo segn el acta de liquidacin del
mismo, la fecha de terminacin real fue el 29 de enero de 1998 (f. 241 c. ppal.).
18
Consejo de Estado, Sala Plena de Seccin Tercera, sentencia de 12 de julio de 2012, Exp. 15,024, C.P.
Danilo Rojas Betancourth.
perodo
de
cada
ao,
porque
entonces
se
cumpla
la
anualidad
19
Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17.935, C.P. (E) Mauricio
Fajardo Gmez.
20
Consejo de Estado, Sala Plena de Seccin Tercera, sentencia de 12 de julio de 2012, Exp. 15,024, C.P.
Danilo Rojas Betancourth.
13. No habr lugar a condena en costas, por cuanto no se dan los supuestos de
que trata el art. 171 del Cdigo Contencioso Administrativo, reformado por el
artculo 55 de la Ley 446 de 199822.
FALLA:
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Consejo de Estado, Sala Plena de Seccin Tercera, sentencia de 12 de julio de 2012, Exp. 15,024, C.P.
Danilo Rojas Betancourth,
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Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia del 18 de febrero de 1999, exp. 10.755, C.P. Ricardo Hoyos
Duque.
QUINTO: EXPIDNSE por Secretara, copias con destino a las partes, con las
precisiones del artculo 115 del Cdigo de Procedimiento Civil, las cuales se
entregarn a quien ha venido actuando como apoderado judicial.