El foro y el bazar

Economa, instituciones y
polticas pblicas
Martn Krause

330.122
K913 Krause, Martn
El foro y el bazar : Economa, instituciones
y polticas pblicas / Martn Krause. -Guatemala, Guatemala : Universidad
Francisco Marroqun, 2013.
655 p. ; 28 cm.
ISBN: 978-9929-602-28-1 - Guatemala
1. Economa de mercado
2. Libre empresa
3. Poltica econmica
4. Poltica fiscal
5. Poltica social
6. Servicios pblicos
7. Economa poltica
8. Filosofa poltica
9. Mercados
I. Ttulo.
LOC: HF5001-6182
1.a edicin, enero 2014
ISBN 978-9929-602-28-1
DERECHOS RESERVADOS
Copyright 2014
UNIVERSIDAD FRANCISCO MARROQUN
Prohibida su reproduccin total o parcial
La misin de la
Universidad Francisco Marroqun
es la enseanza y difusin de los
principios ticos, jurdicos
y econmicos de una sociedad de
personas libres y responsables
Calle Manuel F. Ayau (6 Calle final), zona 10
Guatemala, Guatemala 01010
www.ufm.edu
Crditos
Autor
Martn Krause
Edicin y estilo
Amable Snchez Torres
Marialys de Monterroso
Coordinacin
Claudia Sosa
Diseo y diagramacin
Miguel ngel Garca

Tipos D
Revisin
Claudia Sosa
Dinora de Posadas

ndice

Introduccin
Captulo 1
Mercados: as funcionan los
bazares
Objetivos
Estambul, Turqua
Individualismo
metodolgico
La divisin del trabajo
La subjetividad del valor
rdenes espontneos
El equilibrio del
mercado
El ptimo de Pareto
Instituciones que necesita
el mercado para
funcionar adecuadamente
El derecho de propiedad
Los contratos
La moneda
El papel de los precios
El clculo econmico
La funcin empresarial
La competencia
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 2
Las fallas del mercado
Objetivos
El equilibrio
inalcanzable
La competencia perfecta
El fracaso del mercado
Competencia imperfecta

Externalidades
Bienes pblicos
Informacin incompleta
La dependencia del
camino
Soluciones a las fallas
del mercado
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 3
La mano visible: polticas pblicas
Objetivos
Competencia imperfecta
Regulaciones y seguridad
jurdica
Externalidades
Bienes pblicos
Fracasos del Estado:
medioambiente
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 4
El camino de la poltica: votantes
desinformados o ignorantes?
Objetivos
El dictador
benevolente
Revelacin de
preferencias
Agregacin de
preferencias
Distribucin de
preferencias
Frecuencia
Imperfecciones
Resumen
Referencias y lecturas

adicionales
Captulo 5
Incentivos e informacin de
polticos y funcionarios
Objetivos
Incentivos
Dficits permanentes
Preferencia por el corto
plazo
Ciclo poltico
presupuestario
Beneficios concentrados,
costos dispersos
La burocracia
La maldicin de los
recursos naturales
Argentina: un caso ms
de la maldicin de un
recurso
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 6
Es posible la cooperacin?
Objetivos
Dilemas y soluciones
Juegos repetidos
Es la cooperacin
posible?
Las estrategias de la
cooperacin
La economa
experimental
Psicologa evolutiva
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 7
Lmites al oportunismo poltico

Objetivos
Cartas de derechos
Separacin de poderes
Federacin o
confederacin
Revolucin o resistencia
civil y redes sociales
Lmites al oportunismo
poltico94
El control de los lobbies
Propuestas
constitucionales
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 8
Gasto pblico, competencia y
divisin de poderes
Objetivos
Poltica fiscal
Impuestos
Deuda
Venta de activos
Expropiar activos
Ingresos propios
Emisin de moneda
La eficiencia del gasto
pblico
La estructura del Estado
Eficiencia de la
descentralizacin
Criterios de distribucin
de niveles decisorios
La funcin de
estabilizacin: la poltica
monetaria
Restricciones
presupuestarias duras:
regulaciones o normas

directas
Restricciones
presupuestarias duras: la
disciplina del mercado
Las transferencias entre
jurisdicciones
El tamao del Estado
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 9
Cambio institucional
Objetivos
Evolucin y cambio
institucional
Evolucin o contrato
El papel de las ideas
El emprendedor
institucional
No s lo que no s
El capitalista
El emprendedor
institucional y poltico
Crisis y cambio
Resistencia al cambio
Una innovacin
institucional: las free
cities
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 10
Competencia institucional y
globalizacin
Objetivos
Competencia y
monopolio
Competencia por el
monopolio

Competencia entre
monopolios
La salida y la voz
Voz y salida y el efecto
Tiebout
Instituciones
Crticas a la competencia
interjurisdiccional
Globalizacin y
competencia: un dato
Evaluacin de la calidad
institucional (cvicopoltica)
Interdependencia de las
variables
Evaluacin de la calidad
institucional (mercados)
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 11
Calidad institucional
Objetivos
Evaluacin de la calidad
institucional
Instituciones y crisis
financieras
Anexo
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 12
Instituciones, ahorro e inversin
Objetivos
La preferencia temporal
Marco institucional del
ahorro y la inversin
Ahorro, inversin y ciclo
econmico
Inversin y crecimiento

econmico
Inversiones extranjeras
Instituciones e
inversiones
El grado de inversin
Calidad institucional e
innovacin
Conclusiones
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 13
Instituciones y desarrollo humano
Objetivos
Instituciones y
oportunidades
Instituciones y desarrollo
humano
Causalidad entre calidad
institucional y desarrollo
humano
Desarrollo humano y
ausencia de instituciones
Igualdad y felicidad
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 14
Polticas pblicas: normas y
mercados
Objetivos
Distintos tipos de normas
Lmites y mercados
Tragedia de los comunes
Recurso comn y pesca
Permitir mercados
La basura en Buenos
Aires
Nuevamente la calidad

institucional
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 15
Acciones voluntarias contra la
pobreza
Objetivos
Los pobres
De ricos a pobres?
Acciones voluntarias
contra la pobreza
La generacin de
empleos
La ayuda mutua
La filantropa
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 16
Polticas pblicas y competencia
Objetivos
Subsidio a la oferta y
subsidio a la demanda
Vales (vouchers)
A favor y en contra
Deducciones impositivas
Vouchers en otros
programas sociales
Que cien flores se
abran
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales
Captulo 17
Polticas pblicas, tecnologa y
evolucin
Objetivos
Evolucin

Frecuencias
electromagnticas
Satlites
Open source y tragedia
de los anticomunes
Procesos evolutivos
Resumen
Referencias y lecturas
adicionales

Introduccin
Vivir en sociedad es aprovechar los
beneficios de
la divisin del trabajo en el marco de ciertas
normas, que permiten coordinar nuestras
actividades y proveernos de ciertos bienes y
servicios comunes. Tenemos dos caminos
para
satisfacer nuestras necesidades: el mercado
y la
poltica. En El foro y el bazar se hace
referencia a
dos espacios que en cierta medida
representan a
ambos.
El foro comenz siendo un mercado,
originalmente situado fuera de las murallas
de la
ciudad (frum), pero para el siglo VI antes de
Cristo ya haba pasado a estar dentro y se
haban construido muchos edificios
representantes del poder poltico. En
particular,
durante la Repblica se celebraban los
comicios,
asambleas en las que se tomaban decisiones
polticas, judiciales y legislativas. Esto lo
consideramos aqu como un ejemplo de la
toma
de decisiones colectivas o como el camino de
la
poltica.
La palabra bazar es de origen persa y
significa el lugar de los precios. Es el tpico
mercado que se ofrece como punto de

encuentro o conexin entre compradores y

vendedores, donde las personas realizan todo
tipo de intercambios. Con distintas
denominaciones, mercados as existen en
todas
las ciudades, algunos ms organizados, otros
ms dispersos, y actualmente incluso
virtuales.
Reflejan aqu el camino de los intercambios
voluntarios.
En distintas proporciones, a lo largo de la
historia muy diversas sociedades han
recorrido
tanto uno como el otro, modificando en el
tiempo
cunto tratan de alcanzar por medio del
mercado
y cunto a travs del Estado. Existen
tambin,
por supuesto, distintas visiones de filosofa
poltica
y moral en la discusin sobre cunto
correspondera a uno o al otro, incluyendo
entre
estas algunas que sostienen que uno solo de
ellos sera la situacin ideal y que el otro
(bien el
mercado, bien el Estado) no sera necesario.
En este trabajo se presume simplemente que
en el estado actual de evolucin social
ambos
caminos estn presentes y en l se intentar
analizar cada uno de ellos, las soluciones que
ofrecen y los problemas que presentan,
desde la
perspectiva de la teora econmica, tomando
adems en cuenta en general los aportes de
otras ciencias sociales y, en particular, el
anlisis
de los marcos institucionales, llegando
incluso a
considerar problemas especficos de polticas
pblicas, como temas ambientales, pesca,
educacin, telecomunicaciones, estndares
tecnolgicos y muchos otros.
El camino del mercado es de larga data y se
basa
en
la
posibilidad
de
realizar
intercambios
voluntarios con base en valoraciones
subjetivas

diversas: ofrecemos algn bien o servicio y

con lo
que obtenemos por ellos compramos otros
bienes y servicios. El de la poltica tambin lo
es:
el Estado nos impone el pago de ciertas
sumas,
y a cambio nos proporciona ciertos bienes y
servicios. La diferencia esencial entre uno y
otro,
reconocida hace ya mucho por la filosofa
poltica,
es la existencia de la coercin, ausente en el
primero y monoplica en el segundo.
El mercado es el mbito de las transacciones
voluntarias; el Estado es el monopolio de la
coercin1. Cuando la coercin se presenta en
el
mercado, estamos ante el fraude, el robo o el
crimen; la voluntariedad parece estar
tambin
presente en la poltica (se puede participar
en ella
o no, se puede a veces recibir o no un
servicio
pblico), pero la esencia del Estado es la
coercin: sus normas son de obligatorio
cumplimiento, incluso aunque no las
conozcamos.
En el mercado, un contrato debe contar con
nuestro consentimiento, lo que presupone
que
sabemos lo que estamos haciendo; si se
demostrara lo contrario, podramos reclamar
su
nulidad, algo que no podemos hacer frente a
una
norma pblica.
La discusin sobre qu bienes y servicios
deberamos obtener mediante el mercado y
cules mediante la poltica lleva siglos, pero
fue
ya en el siglo XX cuando los economistas
decidieron abordar el tema con un enfoque
cientfico. As, se definieron dos tipos de
bienes:
los privados y los pblicos, siendo los
primeros
proporcionados por el mercado y los
segundos

por la poltica. Fue esta una definicin

tcnica,
relacionada con ciertas caractersticas de
todos
los bienes y servicios (la exclusin y la
rivalidad
en el consumo). Con este paso pareca que la
discusin quedaba saldada, se trataba
simplemente de clasificarlos en uno u otro
casillero. Esta definicin tcnica pareca
terminar
para siempre al menos con un aspecto de la
discusin poltica, ya que ese es el mbito en
el
que suelen discutirse bsicamente estas
cosas:
qu es lo que debe hacer el Estado, cmo,
para
quin, y quin debera ser el que lo dirija. Si
la
primera fuera una definicin apoltica,
entonces
solamente nos quedara discutir las otras.
Pero este intento no prosper. Al poco tiempo
result evidente que muchos de los bienes y
servicios clasificados como pblicos segn
tal
definicin eran tambin provistos por el
mercado,
y que otros, definidos como privados,
aparecan provistos solo por el Estado o por
ambos a la vez. Esto significa que ante
cualquier
problema que se presente en la sociedad se
nos
ofrecen estos dos caminos y se podr elegir
entre uno u otro, o elegirlos ambos, aunque
en
muy distintas proporciones. Los argumentos
en
favor de una u otra opcin implican aspectos
centrales tanto de la teora econmica como
de
la filosofa poltica y moral, y hasta de la
historia.
A lo largo de estas pginas trataremos de
recorrer todo ese camino, desde una
perspectiva
econmica amplia o, como la llamaron los
economistas clsicos, desde la economa

poltica.
Primero
consideraremos
los
elementos
esenciales del funcionamiento de los
mercados
(cap. 1), comenzando por su preeminencia
histrica hubo mercados mucho antes de
que
los
Estados
existieran
o
por
su
preeminencia
cuantitativa: an hoy tratamos de satisfacer
ms
necesidades por el mercado que por la
poltica, al
menos medido esto imperfectamente en
trminos de gasto pblico/PIB.
Veremos que los mercados no son estticos
estn en permanente evolucin y cambio
y
tampoco son perfectos: es decir, tampoco se
logra coordinar con ellos todas y cada una de
las
acciones que intentan llevar a cabo los
individuos.
Para que as ocurriera, cada uno de nosotros
debera tener un conocimiento perfecto de
las
circunstancias presentes y futuras de todos
los
mercados, lo cual es obviamente imposible.
En
comparacin con ese perfecto ideal, segn
algunos autores el mercado fracasa y el
Estado
debe intervenir (cap. 2). Consideraremos
cules
son esas imperfecciones (competencia
imperfecta, externalidades, bienes pblicos,
informacin asimtrica, dependencia del
camino),
pero iniciando ya la exploracin de aspectos
puntuales sobre polticas pblicas, en este
caso la
asignacin
eficiente
de
los
recursos
naturales.
Predomina en el sentir general la opinin de
que ante cualquier problema que presenten
los
mercados se debe tomar en cuenta algn
tipo de

poltica
pblica
para
resolverlo.
Las
soluciones
disponibles nos llevarn a considerar las
polticas
de regulacin de la competencia, o anti-trust,
y
en especial el caso de los denominados
monopolios naturales, en el sentido de que
sus
caractersticas tecnolgicas llevaran
inevitablemente a la existencia de un
proveedor
monoplico. Ser el momento de abordar la
teora de la regulacin (cap. 3). En este
caso,
la aplicacin se relacionar con el paso de la
tradicional teora jurdica del poder de polica
limitado a la del poder de polica amplio. La
primera, vigente durante la poca del Estado
protector de derechos negativos; la
segunda,
abriendo las puertas de los derechos
positivos y
el Estado regulador. Entendemos como
derechos
negativos aquellos cuya vigencia y respeto
no
obligan a actuar en determinado sentido,
sino
simplemente a no interferir en el derecho de
otros; de ah deriva su nombre, aunque la
palabra negativo genera una primera visin
tambin negativa. Un derecho negativo es,
por
ejemplo, el derecho a trabajar; esto
solamente
impone al resto la obligacin de no interferir
en la
voluntad de trabajar que una persona tenga.
El
derecho positivo, por otro lado, va ms all y
garantiza a una persona un puesto de
trabajo,
con lo cual la obligacin de los dems ya no
es
solamente abstenerse de interferir, sino que
ahora incluso deben proporcionar trabajo a
quien
demande su derecho a trabajar. Como con
cualquier derecho, el garante ha de ser el

Estado, quien adems deber proporcionar el

puesto de trabajo. De ah que el cambio en la
concepcin de los derechos llevar tambin a
un
incremento de las funciones y el tamao del
Estado.
Las soluciones de polticas pblicas suponen,
en general, que la poltica es un sistema que
genera informacin e incentivos para que los
polticos
promuevan
el
bien
comn,
presumiendo
tambin que podemos definirlo de una forma
clara. El anlisis econmico de la poltica se
ha
encargado de destruir este mito y de
plantear la
poltica sin romanticismos. En dos captulos
se
revisarn estos aportes. En uno de ellos, el
centro est puesto en la poltica, entendida
como
un mecanismo que, lo mismo que el
mercado,
debe lograr que se revelen las preferencias
de los
consumidores como votantes, y que esta
informacin se traduzca en un resultado, que
constituye una seal para quienes son
electos,
sobre los bienes y servicios que esperan
recibir
del Estado (cap. 4). Tiene una particular
importancia saber si los votantes tienen
incentivos suficientes para estar informados
sobre las cuestiones respecto de las que
debern
expresarse: si se muestran apticos o si
directamente realizan un anlisis incorrecto.
En el
otro se considera si existen los incentivos
para
que las acciones de los representantes estn
dirigidas a eso, no a promover sus propios
intereses o los de ciertos grupos, en
detrimento
del conjunto y el funcionamiento de la
burocracia
estatal (cap. 5). Si la democracia impone la
voluntad de la mayora, qu explica la
existencia

d e l lobby, que realiza acciones para obtener

beneficios en pro de alguna minora y en
menoscabo de las mayoras? El anlisis nos
llevar
a
ponderar
las
motivaciones
econmicas,
polticas e ideolgicas de las polticas
agrcolas que
se aplican en Argentina.
Muchos de los problemas a los cuales se les
buscan soluciones por medio de polticas
pblicas
tienen efectos sobre grandes grupos de
personas. El argumento en favor de aquellas
es
que no podran obtenerse soluciones
voluntarias,
porque cada individuo persigue su inters
personal, y en estos casos no tendra
incentivos
para cooperar en una solucin general. Es la
famosa figura del free rider, o usuario
gratuito,
que intenta maximizar su resultado personal,
pero que, al hacerlo, termina contribuyendo a
una situacin general que es peor para todos.
Si
es que hay algn tipo de solucin alternativa,
es
necesario considerar primero si es posible la
cooperacin voluntaria (cap. 6). Para ello
revisaremos algunos de los ms interesantes
aportes provenientes de la teora de los
juegos,
de la economa experimental y de la
psicologa
evolutiva.
Tendremos entonces dos posibles caminos
alternativos: los mercados y la poltica. Para
que
cualquiera de ellos funcione mejor, se
requieren
marcos
institucionales
apropiados.
No
obstante,
es necesario aclarar a qu nos referimos con
un
mejor funcionamiento y qu significan
marcos
institucionales. Respecto a lo primero,
tomamos

el
concepto
hayekiano
de
eficiencia,
entendida
como aquella situacin en la que se permite
alcanzar el mayor grado posible de
coordinacin
entre las acciones individuales, en vista de la
informacin disponible. Lo segundo proviene
de la
economa institucional y se refiere al
conjunto de
normas, formales e informales, dentro de las
cuales actuamos. Estas normas generan
incentivos que, si son correctos, permitirn
una
mayor coordinacin. Tambin en el mbito de
la
poltica encontraremos normas formales e
informales: el cambio en las primeras
depende de
un debate poltico, y de acciones y
propuestas
especficas de cambio, algunas de las cuales
sern presentadas bajo la forma de
limitaciones
al poder, ya que la discrecionalidad y el
abuso
de poder son, tal vez, el elemento ms
importante de una mala calidad de las
instituciones polticas, pues generan
coordinaciones basadas en las valuaciones
del
gobernante, no en las de los gobernados
(cap.
7).
Existen tambin soluciones alternativas, en
este caso denominadas institucionales, que
reflejan la cooperacin voluntaria entre las
personas (cap. 8). En una de las
contribuciones
ms importantes a la economa en el siglo
XX,
Ronald Coase present lo que luego se
denomin
teorema de Coase. Se pueden hacer
distintas
interpretaciones de ese aporte, e incluso
cuestionar a Coase sobre por qu ha
propuesto
un concepto de eficiencia para establecer

derechos en presencia de costos de

transaccin
elevados; pero al mismo tiempo, su
consideracin de las soluciones a problemas
de
externalidades negativas, cuando dichos
costos
son menores que los beneficios esperados,
abri
una puerta a soluciones negociadas entre las
partes, sealando que las polticas pblicas
no
son la nica alternativa, un enfoque que est
presente a lo largo de este libro. Pero no fue
ese
su nico aporte: su estudio sobre la provisin
voluntaria de faros en Inglaterra plante la
necesidad de considerar la posibilidad de
provisin
voluntaria de bienes pblicos, una idea que
desafiaba el corazn de la teora del fracaso
de
los mercados. A partir de ah, son numerosos
los
casos presentes e histricos en los que las
personas, desafiando la teora, resuelven
este
problema,
generando
soluciones
institucionales.
Algo similar ocurre con los problemas de
informacin asimtrica o de dependencia del
camino.
Al adentrarnos en el tipo de polticas pblicas
que favoreceran el desarrollo institucional y
la
cooperacin en los mercados, el primer paso
se
refiere a la estructura misma del Estado.
Debe
ser este centralizado o descentralizado?
Unitario
o federal? Cules seran los criterios para
evaluar
a unos y a otros? No resulta extrao
encontrar
aqu una prolongacin de las teoras del
fracaso
del mercado hacia el fracaso de la
descentralizacin, pero esta permite un
mayor

grado de coincidencia entre las preferencias

de
las personas y la provisin de bienes
pblicos,
aumenta la competencia entre jurisdicciones
ya
que facilita la salida y esta su vez mejora la
voz, y acta como un mecanismo de
limitacin del poder, ya sealado como un
ndice
de calidad. Tambin se analiza qu funciones
deberan asignarse a un Estado central y
cules a
gobiernos sub-nacionales o locales (cap. 8).
Es as como el marco institucional cambia,
pero
lentamente, evolutivamente. Las llamadas
revoluciones han cambiado por completo
las
instituciones formales en algunos casos, con
muy
pocos resultados positivos, pero les ha
costado
mucho tiempo ms modificar las normas
informales, si es que han logrado hacerlo.
Para
entender
el
cambio
institucional,
es
necesario
considerar las teoras evolutivas, los procesos
de
tipo mano invisible y el papel que cumplen
las
ideas. Esto se presenta en el captulo sobre el
cambio institucional. All se desarrolla la
figura del
emprendedor institucional como agente de
dichos
cambios y se analiza el papel que cumplen
las
crisis. Es necesaria una crisis para que se
produzcan los cambios? Parecera que s,
aunque
se trata de una condicin necesaria, pero no
suficiente. La crisis, o tal vez la percepcin de
que existe, no determina, sin embargo, la
direccin del cambio. Este depender del
debate
sobre las ideas, en el que se ofrecern
distintas

interpretaciones sobre el origen de la crisis.

La
interpretacin que se imponga determinar
la
direccin del cambio (cap. 9).
Existe otro fenmeno que impulsa el cambio
institucional, pudiendo generar crisis o no. Se
trata de la competencia entre jurisdicciones,
intensificada por la creciente movilidad de los
recursos econmicos, lo que ahora llamamos
globalizacin (cap. 10). Por definicin, los
Estados
son monoplicos, pero recursos tales como
personas, ideas, tecnologas y capitales se
trasladan de una jurisdiccin a otra,
generando
condiciones de una cierta competencia,
donde la
jurisdiccin que posea buenas instituciones
atraer recursos, mientras que la que no las
tenga los expulsar. Esta competencia
genera
presiones en pro del cambio institucional y,
adems, permite observar cules son las
instituciones
que
funcionan,
viendo
simplemente
las que desarrollaron aquellos pases que hoy
alcanzan los mayores niveles de riqueza. En
una
serie de captulos se analiza la definicin de
calidad institucional, su relacin con ciertos
resultados
asociados
con
lo
que
generalmente
llamamos progreso, o la mayor cantidad y
calidad de oportunidades que se le presentan
a
las personas, tanto en relacin con el nivel de
ingresos como con el de la innovacin o la
calidad
de vida, desde la perspectiva del desarrollo
humano.
Con la elaboracin de un ndice se trata de
evaluar las posiciones relativas de cada pas,
mediante la verificacin emprica de distintas
teoras, con las que se pretende explicar por
qu
ciertos pases han logrado tener instituciones
de
alta calidad (cap. 11). Se debe al origen de
sus

leyes, diferenciando los que heredaron el

sistema
britnico del common law, a diferencia de los
que
recibieron sistemas jurdicos basados en la
codificacin continental? Tiene que ver la
ubicacin geogrfica y cunto cuenta el
impacto
del clima o la cercana de mercados
importantes?
Influye el tamao del pas, y son los pases
pequeos ms abiertos y estn ms
expuestos
a la movilidad de los recursos? Son los
valores y
las ideas que predominan en una sociedad?
Es
una
bendicin
o
una
maldicin
la
disponibilidad de
recursos naturales?
La calidad de las instituciones afecta
directamente a los motores del crecimiento
la
inversin y las innovaciones (cap. 12), y
esto,
por supuesto, afecta a la calidad de vida de
las
personas (cap. 13). La pobreza, igual que la
riqueza, est directamente relacionada con la
calidad institucional, donde encontramos a
los
pases ms pobres ocupando las ltimas
posiciones
en
el
ndice
de
Calidad
Institucional.
Toda poltica pblica es una combinacin de
regulaciones y acciones de mercado: normas
dictadas por alguna autoridad o fruto de la
costumbre y la correspondiente reaccin de
los
individuos. Cuando se piensa en normas, se
las
suele asociar con algn organismo pblico
que las
emite, pero en verdad hay una enorme
cantidad
de ellas que son emitidas por organizaciones
privadas y aceptadas voluntariamente por
quienes las cumplen. Un ejemplo histrico
importante es el origen de la denominada lex

mercatoria,
hoy
presente
en
las
transacciones
comerciales internacionales (cap. 14). Lo
mismo
puede decirse de las mejores prcticas de
gobierno corporativo, de los servicios de
mediacin y arbitraje, o de los estndares
tecnolgicos. Por ltimo, existen polticas
pblicas
con las que se pretende generar
cuasimercados, para lograr una asignacin
ms
eficiente de los recursos, como todas
aquellas
que establecen lmites y luego cuotas que
pueden comercializarse, se relacionen estas,
por
ejemplo, con la emisin de ciertas sustancias
a la
atmsfera o con la pesca. Se trata de evitar
mediante las mismas el problema de la
tragedia
de los comunes, que se presenta cuando un
recurso no tiene propietario y su uso o
consumo
est abierto a cualquiera, al mismo tiempo
que
resulta difcil establecer derechos de
propiedad
individual o grupal. Veremos las experiencias
en la
asignacin de cuotas de pesca en distintos
pases
y un modelo de mercado para disponer de los
residuos.
Y si hay un espacio en el que las acciones
voluntarias merecen ser destacadas, este es
el
de la pobreza. Por un lado, tienen un mayor
sustento moral, ya que la condicin
coercitiva
de toda poltica pblica no nos permite
presentarla como parte de nuestras
contribuciones morales a las desgracias que
puedan estar sufriendo otros: una accin
moral
solamente es una accin voluntaria. La
coercin
la vaca de contenido. Por otro lado, estas
acciones fortalecen la vida en comunidad y

suelen ser ms eficientes para lidiar con el

problema (cap. 15). La historia muestra
maravillosos
ejemplos
de
solidaridad
voluntaria y
preocupacin por el prjimo, que la llegada
del
Estado benefactor ha desplazado.
Adems, cuando se presenta el problema de
la pobreza, se suele estar discutiendo otra
cosa:
la distribucin de los ingresos. Pero las dos
cosas
no son lo mismo: suele ocurrir que cuando
una
economa es liberada, genera un alto
crecimiento
y la brecha entre los ms ricos y los ms
pobres
se ampla, pero esto no significa que los ms
pobres estn peor; puede suceder incluso
todo lo
contrario, ya que tambin ellos mejoran sus
ingresos. No obstante, la discusin sobre la
pobreza, su medicin y las polticas que de
eso
se
desprenden
han
girado
hacia
concepciones
relativas que miden la distribucin, no la
falta de
medios para satisfacer ciertas necesidades
bsicas.
Estas visiones han llevado al crecimiento de
polticas sociales basadas en el subsidio de la
oferta, segn el cual el Estado proporciona un
determinado servicio, generalmente en forma
universal y gratuita. Dada la mala calidad e
intensidad de los incentivos en el sector
pblico,
esto
ha
llevado
a
un
crecimiento
descontrolado
del gasto, sin un correlato con el servicio
producido. Por esa razn se ha propuesto
subsidiar
a
la
demanda:
es
decir,
directamente a
los usuarios que, por falta de recursos, no
pueden acceder a los servicios que el
mercado
provee. Entre las ventajas de estas polticas
se

menciona la de que someten a la

competencia a
distintos proveedores, y focalizan el poder de
decisin en el nuevo consumidor y no en el
funcionario del establecimiento pblico que
recibe
el presupuesto. En particular, estas polticas
se
han aplicado en la educacin a travs de la
entrega de vales (vouchers). Analizaremos
estas
experiencias en distintos pases, pero
tambin
destacaremos las investigaciones que han
sealado la notable oferta de educacin
privada
en los barrios ms pobres de los pases ms
pobres (cap. 16).
Por ltimo, consideraremos las cuestiones
que
genera el acelerado avance tecnolgico (cap.
17). Estas se deben, en la mayora de los
casos,
a que la tecnologa abre nuevos campos, en
los
que al comienzo no estn definidos los
derechos
de propiedad. En particular, veremos los
casos
de la asignacin de frecuencias en el
espectro
electromagntico, las rbitas satelitales y la
produccin entre pares. La evolucin del
derecho
de propiedad en estos casos lleva a
considerar
las teoras evolutivas en general, con
especial
nfasis en las instituciones (cap. 17).
Resulta apropiado concluir el texto con la
consideracin de teoras evolutivas, porque el
mismo estar tambin sujeto a ellas. Se
trata,
pues, de un texto evolutivo, que ir
cambiando
durante el transcurso de los meses y los
aos:
supuestamente mejorando, revisndolo,
corrigiendo,
sumando
temas,
casos,
ejemplos,

aadiendo argumentos, tal

captulos
enteros. Ser un libro digital,
nunca
llegue a estar impreso. O vaya
ser.
Como la evolucin, es fcil
empieza,
pero difcil saber cmo termina.

vez

hasta

que tal vez

a saber qu
saber cmo

Captulo 1
Mercados:
as funcionan los
bazares
Objetivos
El aprovechamiento de las ventajas de la
divisin
del trabajo a travs del intercambio esto
es,
los mercados, es tal vez uno de los
descubrimientos ms importantes que haya
logrado hacer la humanidad. El hombre
primitivo
poda intentar satisfacer sus necesidades
bsicas
como
cazador-recolector,
o
tambin
mediante la
violencia, atacando simplemente a quien
tuviera
lo que l necesitaba o quera. En algn
momento
tal vez cansado de ejercer la violencia o
temiendo la violencia del otro lleg a
descubrir
las bondades de un intercambio en beneficio
mutuo. A diferencia del intercambio forzado,
en
este ambos participan voluntariamente,
porque
valoran ms lo que esperan recibir respecto
que
lo que ofrecen. La economa se ha dedicado
siempre a comprender esto y a explicarlo.

Este captulo nos introduce en los principales

aportes de la ciencia econmica y los
conceptos
desarrollados por la Escuela Austraca de
Economa y la denominada Economa
Institucional. Haremos primero un anlisis
de los
elementos esenciales en el funcionamiento
de los
mercados, sus componentes fundamentales y
las instituciones necesarias para su adecuado
desempeo.
Los mercados no funcionan en un vaco de
normas. Por el contrario, necesitan de ellas
para
coordinar los planes de los individuos, a fin
de
articular sus acciones y guiar sus decisiones
de
produccin hacia la satisfaccin de sus
necesidades.
Las principales cuestiones que trataremos en
este captulo son:
1. Cules son los beneficios de la
divisin del trabajo, que nos permite
cooperar al mismo tiempo que competir en
la satisfaccin de las necesidades de los
otros?
2. Qu papel cumplen los
intercambios y en este contexto el
derecho de propiedad y los contratos,
como elementos centrales del
funcionamiento de los mercados? Qu
son los costos de transaccin?
3. Cmo se coordinan las acciones de
todos los miembros de una sociedad para
producir los bienes y servicios necesarios?
4. Cul es el papel del emprendedor?
Somos todos emprendedores?
5. Cmo se forman los precios y qu
papel cumplen guiando las decisiones de
produccin y de consumo?
6. Qu instituciones son necesarias
para que los mercados funcionen
adecuadamente?

Estambul, Turqua
El Gran Bazar de Estambul es una estructura
techada, en el centro de la ciudad vieja, del
lado
europeo de la ciudad, con ms de sesenta

avenidas y calles, patios, mezquitas y casi

cuatro
mil tiendas, donde se vende de todo y en las
que
trabajan ms de veinte mil personas.
Heredero
del mercado bizantino, fue techado despus
de
la ocupacin de la ciudad por el sultn
Mehmed
II.
Cientos de aos de historia y experiencia
comercial se concentran en este espacio
eminentemente cosmopolita. El visitante
recorre
esas calles y los comerciantes se dan cuenta
enseguida de si hay que hablar espaol,
italiano,
ingls, francs, japons o ruso. Siempre hay
algn vendedor que hable alguno de esos
idiomas u otros ms. Se puede comprar una
alfombra y pedir que sea enviada a cualquier
lugar del planeta. Es un verdadero World
Trade
Center. En una pequea callejuela estn los
comerciantes mayoristas de alfombras, todos
con celulares, y en representacin de sus
clientes
compran y venden alfombras a gritos, como
en
Wall Street. Aquello parece un desorden, pero
nicamente para quien no lo entiende. Hay
costumbres, tradiciones y normas, que
constituyen el marco institucional en el que
los
intercambios se realizan. Los contratos son
verbales, pero se respetan como el mejor, so
pena de generar el rechazo en futuros
intercambios.
A quin se le ocurri todo esto? Quin tuvo
la idea de agruparse en un lugar para facilitar
los
intercambios? Quin se tom la iniciativa de
generar ciertas normas y costumbres? Adam
Smith dio la respuesta, utilizando una
metfora:
una
mano
invisible.
Cada
individuo,
persiguiendo
su inters personal y sin siquiera plantearse
las

consecuencias a largo plazo de sus actos,

simplemente actu, dando lugar a un orden
espontneo, a un cosmos, tan grande y
extenso que una sola mente no puede
abarcar
todos sus elementos.
Para entenderlo, necesitamos una teora, una
representacin simplificada de esa compleja
realidad, que nos permita acercarnos a ese
mundo, a esas calles de Estambul, y
comprender
qu es lo que pasa. Sin teora, tendramos
tan
solo la informacin que recibimos a travs de
los
sentidos; es decir, datos: gente caminando
por
las calles techadas, que ingresa en las
tiendas,
conversa con gente, entrega unos pedazos
de
papel, se lleva una lmpara o una alfombra...
Solamente porque tenemos una teora
podemos
interpretar lo que ha sucedido.
Si pudiramos resumir en forma simple
cules
han sido los principales aportes de la teora
econmica, para comprender las acciones
humanas, estos seran: el individualismo
metodolgico, la subjetividad del valor y la
idea
de orden espontneo.

Individualismo
metodolgico
Hace referencia al contenido y al mtodo de
la
ciencia econmica. Se trata de estudiar y
analizar
las acciones humanas en un entorno de
escasez
de medios, lo cual implica tener que
economizarlos
y
seleccionar
inevitablemente
aquellos fines que se pretender alcanzar
con
esos medios escasos.
No es funcin de la economa emitir juicio

sobre si esos fines son los apropiados o no,

sino
prever los efectos que tendrn esas acciones,
necesariamente individuales. Precisamente
porque los recursos son escasos, la
supervivencia no est asegurada y, por lo
tanto,
es necesario actuar. Los seres vivientes
deben
hacerlo para satisfacer sus necesidades, ya
que
estas
no
se
satisfacen
de
manera
automtica.
Los animales actan por instinto, los
humanos
tienen adems la razn. Actuar es, entonces,
emplear ciertos medios para alcanzar ciertos
fines y, en general, uno de esos medios suele
ser el trabajo.
La accin consiste en elegir qu fines podrn
alcanzarse y con qu medios. Como los
medios
son escasos, ciertos fines quedarn siempre
insatisfechos. Si no fuera as, no seran objeto
de
la accin humana, como sucede, por ejemplo,
con el aire. No hay ser humano que escape a
las
restricciones que nos impone la escasez.
Incluso
el ms rico del mundo ser incapaz de
alcanzar
todos los fines que haya podido fijarse,
aunque
solo no sea porque el recurso tiempo es
limitado: como no es inmortal no podr
alcanzar
todos los fines posibles, por ms que
disponga
de la mejor atencin mdica. Tampoco podr
hacer a los noventa aos cosas que poda
hacer
cuando tena veinte. Por eso, porque su vida
es
limitada como la de todos, tendr que
ordenar
sus fines, dar prioridad a unos sobre otros,
economizar ese recurso escaso.
Ordenamos
nuestros
fines
segn
la
valoracin

que hacemos de cada uno de ellos y

aplicamos
los medios escasos a satisfacer aquellos que
tenemos en ms alta estima, segn nuestra
escala de valores o de preferencias.
Al actuar, buscamos sustituir un estado
menos
satisfactorio por otro ms satisfactorio. Un
hombre plenamente satisfecho no tiene
motivo
para actuar. La accin, entonces, persigue
como
resultado la obtencin de un objetivo o fin,
para
lo cual se utilizan medios. Los medios no
aparecen siempre como tales; en el mundo
solo
hay cosas. Cada uno evaluar la utilidad de
cada
cosa como medio, de acuerdo con su propia
concepcin y con el fin que persigue.
La economa estudia las acciones que el
individuo realiza en forma aislada para
satisfacer
sus necesidades esto incluye las acciones
individuales para asociarse con otros
individuos y
llevar
juntos
adelante
determinados
proyectos
y
los
intercambios
en
los
que
voluntariamente
participa con otros individuos con el mismo
fin.
El individuo acta cuando espera pasar de
una
situacin menos satisfactoria a otra ms
satisfactoria, porque se halla en cierto grado
de
insatisfaccin y trata de superarlo actuando.
De
otra forma no lo hara: nadie acta para
pasar a
una situacin peor. Nunca decidimos estudiar
para ejercer cierta profesin porque al
terminar
vamos a estar desempleados, sino por todo
lo
contrario. Esto es, por supuesto, ex ante: es
decir, antes de realizar la accin. Ex post, el
resultado puede ser distinto dado que no

conocemos el futuro y el resultado puede ser

diferente al esperado. Es ms, si lo
conociramos
no
tendramos
necesidad
de
actuar,
simplemente
estaramos determinados a esperarlo.
Como el futuro es incierto y, muy
probablemente, distinto del que imaginamos
cuando iniciamos una accin, surge la
posibilidad
de equivocarnos. No todos nuestros planes se
cumplen. Esa incertidumbre es mayor si nos
movemos en entornos inestables, con reglas
de
juego cambiantes, lo cual genera una mayor
inestabilidad.
En
muchos
casos
la
incertidumbre
respecto del futuro es tal que preferimos no
actuar; este es particularmente el caso en
relacin con las inversiones, pues tal
inseguridad
aumenta el riesgo que toda inversin
conlleva.
El papel de las instituciones es, entonces,
generar previsibilidad sobre las acciones o al
menos reducir la incertidumbre en la medida
de lo
posible.
Desde
la
perspectiva
aqu
considerada,
las instituciones son pautas regulares de
conducta, que nos ayudan a encauzar
nuestras
acciones y nos permiten coordinarlas con los
dems. Un ejemplo sencillo de esto son las
normas de trnsito: nos arriesgamos a
transitar
una ruta a ciento veinte kilmetros por hora,
cruzndonos con vehculos que vienen en la
direccin contraria, porque suponemos que
sus
choferes actuarn respetando la norma
segn la
cual circularn siempre por el lado que les
corresponde: la banda derecha en algunos
pases
y la izquierda en otros. La norma permite
coordinar nuestras acciones. Precisamente
cuando, por alguna circunstancia, alguien no
la
cumple, se producen los accidentes.

En muchos libros de economa de fines del

siglo XIX y principios del XX se analizaban las
alternativas que afrontan los individuos con
el
ejemplo de Robinson Crusoe, quien, aun
encontrndose solo en una isla, deba tomar
decisiones, elegir entre descansar o trabajar,
entre sacrificar consumo para ahorrar
recursos y
convertirlos en tiles herramientas. Es decir:
estudiaban la accin del individuo, las
elecciones
que realiza el individuo. Crusoe, solo en la
isla,
representa toda una economa en s misma;
tiene que tomar en cuenta buena parte de
las
categoras
que
la
economa
analiza:
consumo,
ahorro, inversin, productividad, preferencia
temporal, inters, etc.
Esas categoras las veremos analizadas a
menudo en circunstancias en las que no
existe
un solo individuo, sino varios, relacionados
entre
s. Se trata de analizar los intercambios, las
relaciones voluntarias que se establecen en
el
mercado, la cooperacin de unas personas
con
otras.
La figura de Robinson Crusoe, solitario en una
isla, fue abandonada por los textos de
economa.
En verdad, es un pena que haya sucedido as.
Despus de todo, la figura de un hombre
solitario, pero que toma decisiones sobre sus
recursos escasos, si bien no es realista
pues
ninguno de nosotros se halla en tal situacin
, s
lo es cuando consideramos que todos
tomamos
decisiones individuales con respecto a
nuestros
recursos. Es un primer paso para el anlisis
de la
accin, que el mismo Daniel Defoe supera

introduciendo en su texto la figura de Viernes

y,
con ello, las cuestiones que plantea la
cooperacin social.
Esta secuencia de la accin individual a la
accin colectiva es cuestionada por
quienes
afirman que no existen en la sociedad
individuos
aislados y que esta precede a cada uno de
sus
miembros; pero desde el punto de vista
lgico, y
muy probablemente tambin desde el
histrico,
la controversia no tiene mayor sentido. La
economa
evolutiva,
basada
en
la
antropologa
moderna, ha demostrado el carcter
evolutivo de
lo que se dio en llamar sociedad.
La convivencia pacfica en sociedad es
posible,
porque seguimos ciertas normas, formales e
informales, que nos permiten determinar cul
ha
de ser la conducta de los dems. En ausencia
de
ellas, la vida en sociedad sera difcil. El
filsofo
ingls Thomas Hobbes pensaba que se
asemejara al estado de naturaleza, donde
rigen la ley de la selva y el slvese quien
pueda.
No obstante, parece que nunca ha existido
tal
estado de naturaleza, donde el ser humano
haya vivido sin normas, pues estas seran
anteriores al hombre mismo. Y el hombre
nunca
vivi en un paraso de independencia
individual,
sino que siempre, desde su origen, form
parte
de grupos. Los estudios antropolgicos
muestran
que los derechos de propiedad existieron
mucho
antes que el desarrollo de la agricultura, hace
unos diez mil aos, lapso que es tan solo un

breve momento en la historia del ser humano

que ha cazado y producido herramientas en
pequeos grupos de familias o tribus durante
unos dos millones y medio de aos. El origen
del
comercio se remonta a unos cien mil aos
atrs.
Nuestros esquemas de normas ticas habran
surgido no como el fruto del uso de la razn,
sino
al comps con su desarrollo2. Ciertas
visiones
enfatizan la necesidad de un acto formal que
d
origen a la norma. Buchanan (2009, p. 26)
pone
este ejemplo: Robin Hood y el pequeo Juan
se
encuentran frente a frente en un puente por
el
que solamente puede pasar uno de ellos. No
habra ninguna regla natural que se pudiera
invocar para decidir quin sigue y quin se
retira3. Sin embargo, esto es muy dudoso: a
esa
altura de la evolucin, es ms que probable
que
existiera ya una norma generalmente
reconocida
como tal: bien la establecida por el
propietario del
puente o por quien lo construyera, bien la del
que
llega primero al comienzo del puente, bien la
del
que viene del Norte o de Sur, o la del que va
a la
ciudad, o la del que regresa, etc.
Las normas fueron desplazando a nuestras
respuestas instintivas, porque los individuos
comenzaron a ver los resultados positivos
que
obtenan respetndolas. De la misma forma
que
los animales comenzaron a desarrollar sus
propios instintos de posesin o territorio,
los
seres humanos desarrollaron tempranas
normas

de propiedad, muy probablemente en

relacin
con sus propios territorios o con sus
herramientas y utensilios. Las bandas de
cazadores no haban desarrollado un
concepto de
propiedad sobre la tierra, pero sin duda
respetaban distintos territorios, y saban muy
bien de quin era cada herramienta y el
derecho
que tena para usarla4.
La propensin al intercambio, segn Vernon
Smith, estara presente incluso en los
antecesores del ser humano. Si los seres
humanos y los chimpancs modernos se
separaron de nuestro antepasado comn
hace
unos cinco a seis millones de aos,
comparten,
ms que ningn otro primate no humano,
una
notable sofisticacin en su organizacin
social y
tienen
una
notable
capacidad
para
involucrarse
en actos de reciprocidad, tanto positiva como
negativa. Smith llama reciprocidad positiva
al
acto en que un individuo responde a los
bienes o
favores que otro le ha transferido o hecho
previamente. Citando las investigaciones del
bilogo holands Frans de Waal, comenta que
el
nmero de transferencias de comida entre
chimpancs en una direccin se relacionaba
positivamente con las transferencias en la
direccin opuesta: si A comparte mucho con
B,
entonces B, en general, comparte mucho con
A,
y si A comparte poco con C, entonces C
tambin
comparte poco con A. Tambin el
acicalamiento afecta el compartir posterior:
la
probabilidad de A de obtener comida de B
mejoraba si antes A haba acicalado a B
durante
el da (De Waal 1996).

La reciprocidad negativa ocurre cuando los

individuos son castigados por no cooperar,
por
hacer trampa en el intercambio social;
cuando
no reciprocan a quienes antes les han
entregado
bienes o favores. Es el mecanismo del control
del
intercambio social, que define los sistemas
naturales de derecho de propiedad y aparece
porque la reciprocidad positiva puede ser
infectada por free riders: es decir, por
individuos
que solo reciben favores o beneficios de otros
y
nunca los conceden. La importancia de la
reciprocidad negativa es que, al castigar a los
free riders, acta como una transaccin
implcita
o costo para que los individuos que no
reciprocan
s lo hagan en el futuro, reforzando el
cumplimiento de la reciprocidad positiva. La
reciprocidad negativa tambin se observa en
comunidades de chimpancs, que parecen
entender el intercambio o, al menos, no
tienen
problema en interpretar las intenciones
cuando
un humano les ofrece algo, despus que
ellos,
por ejemplo, les han ido a traer un objeto. Si
alguien pongamos por casodeja un
desatornillador en la jaula de los monos, uno
de
sus habitantes entiende rpidamente lo que
significa que apuntemos al desatornillador
con un
dulce en la mano. Va a buscar la herramienta
y
la intercambia por la comida (De Waal
1996).
Los monos capuchinos tambin se involucran
en
intercambios, en el sentido de que un
individuo
compartir ms comida con uno de sus
compaeros, si necesita su ayuda para
obtener

algo, que si no la necesita.

Las normas se basan en ciertos valores que
las sustentan. Una disposicin tan simple
como
no robars se basa en el respeto al derecho
de
propiedad de los bienes que otro haya
adquirido
con su trabajo o ingenio. No obstante, no
todas
las
normas
son
iguales:
algunas
recompensan el
esfuerzo, la innovacin, la creatividad; otras,
en
cambio, favorecen la indolencia, el conflicto,
la
bsqueda de poder. El funcionamiento
eficiente
de la economa de mercado requiere ciertas
normas que faciliten la cooperacin entre los
individuos, inclinados a realizar intercambios
para
aprovechar las ventajas que brinda la divisin
del
trabajo. La historia muestra seales de esta
voluntad de intercambio, de actividades
comerciales, desde el inicio de vida humana.
El
comercio ha sido anterior a la agricultura, e
incluso al Estado mismo.
Pero la accin es siempre individual y lo que
solemos denominar como acciones colectivas
es
la composicin de un cierto nmero de
acciones
individuales, a las que sus autores les
atribuyen
un significado colectivo. El colectivo carece
de
existencia al margen de las acciones
individuales.
Veamos lo que nos muestra Daniel Defoe. Es
parte del diario que Robinson Crusoe
escribe en
la isla:
3 de noviembre: Sal a cazar y mat dos
aves con el rifle. Los pjaros eran similares
a los patos y su carne muy sabrosa. Por la
tarde, empec a fabricarme una mesa.
4 de noviembre: Por la maana

comenc a distribuir el tiempo que deba

dedicar a trabajar, a la caza, a dormir, y a
distraerme. As, decid salir todas las
maanas a cazar durante dos o tres
horas, siempre que no lloviese. Despus
trabajara hasta las once en punto. A esta
hora comera lo que tuviese. Dormira un
rato desde las doce hasta las dos, ya que
en ese momento del da haca mucho
calor, y me pondra trabajar de nuevo por
la tarde. Emple todo el tiempo asignado al
trabajo este da y el siguiente en fabricar la
mesa, pues an era un trabajador poco
hbil. Pero el tiempo y la necesidad me
convirtieron en un buen artesano, como le
habra sucedido a cualquier que estuviese
en mis circunstancias5.
Uno de los medios, el tiempo, es de una
escasez
irremediable: como hemos visto ya, tenemos
ciertas necesidades que no esperan.
Robinson,
aunque est solo en la isla, tiene que
distribuir el
tiempo que va a dedicar a cazar, a dormir, a
trabajar, a distraerse. Esa es una clara
decisin
econmica, pues ciertos medios los posee de
manera escasa (el tiempo, su capacidad de
trabajo, su rifle y las propias balas).
Pero hay un evento que cambia la vida del
nufrago... y el anlisis de la economa. Tras
muchos aos de vivir totalmente solo en una
isla
abandonada, Robinson descubre una huella
humana en la arena de la playa.
La aparicin de otro ser humano en la isla
modifica todas sus perspectivas y se
presentan
ahora problemas y circunstancias de
naturaleza
completamente diferente a la de los
problemas
de antes. La primera reaccin de Crusoe es
de
temor y miedo: la presencia de otro ser es en
principio un peligro, un riesgo para su vida.
Esta
es una forma como dos personas pueden
relacionarse: por medio de la violencia o la

intimidacin, entendida como amenaza de

violencia.
No obstante, una vez que conozca a quien
dej esa huella, descubrir Crusoe que la
existencia de otro ser humano puede ser algo
ms que una amenaza: puede ser la base de
una fructfera relacin social entre ambos.
Esto
es lo que llamamos sociedad: cuando dos o
ms personas cooperan entre s y obtienen
los
beneficios de esa cooperacin. Y esta
cooperacin se basa en un fenmeno
fundamental de la vida en sociedad: la
divisin del
trabajo.

La divisin del trabajo

El primer captulo de la obra Investigacin
sobre
la naturaleza y causas de la riqueza de las
naciones, de Adam Smith, se titula De la
divisin
del trabajo. En l Smith explica los
beneficios
que de ello se obtienen y afirma que el
origen de
la riqueza se basa en ella. Ilustra su
afirmacin
con un ejemplo muy sencillo, que nos ahorra
la
tarea de poner otro6.
La
divisin
del
trabajo
aumenta
la
produccin,
que es, en definitiva, la riqueza ya que lo que
realmente queremos es satisfacer ciertas
necesidades, y los bienes y servicios son
medios
para alcanzar tales objetivos. Cuantos ms
medios se produzcan, ms se reduce su
escasez
y se facilita la satisfaccin de esas
necesidades.
Smith dice que son tres las circunstancias
que
explican el aumento de la cantidad de
productos
obtenidos por el trabajo (hoy diramos la
productividad del trabajo):
1. la mayor destreza de cada obrero
en particular;

2. el ahorro de tiempo que

comnmente se pierde al pasar de una
tarea a otra;
3. la invencin de un gran nmero de
mquinas, que facilitan y reducen el
trabajo necesario.
Mises (2001, p. 189) cita otras tres
circunstancias:
1. La primera de ellas se refiere a las
habilidades innatas que cada uno de
nosotros tiene para realizar determinadas
tareas: algunos son buenos para efectuar
tareas que demandan una enorme
destreza y otros, en cambio, lo son para
realizar grandes esfuerzos.
2. La segunda es que los recursos de
la naturaleza se encuentran repartidos
tambin en forma desigual sobre la
superficie de nuestro planeta, por lo que
algunos abundan en ciertas zonas y
escasean en otras.
3. La tercera se refiere a cierto tipo de
tareas, cuya magnitud es tal que requieren
el esfuerzo conjunto de ms de una
persona. Crusoe saba bien de esto, pues
haba muchas tareas que no poda realizar
cuando estaba solo.
Las diferencias de recursos y habilidades
antes
mencionadas llevan a la divisin del trabajo,
y
esta, a su vez, profundiza la especializacin:
a
medida que una persona se dedica a una
tarea,
va aumentando su conocimiento sobre ella y
descubriendo formas de realizarla de manera
ms eficiente.
La especializacin originada en la divisin del
trabajo
permite
el
aumento
de
la
productividad y,
por lo tanto, libera a cada individuo de la
pesada
tarea de abastecerse en sus necesidades
bsicas,
permitindole
diversificar
sus
actividades
hacia otras de su inters. El crecimiento de
las
actividades relacionadas con el ocio, tales
como

el entretenimiento, no es otra cosa que el

resultado del incremento de la productividad,
alcanzado gracias a la divisin del trabajo.
Crusoe aprende rpida y amargamente el
alto
costo de perder los beneficios de esta
divisin.
Un joven, de clase media londinense hasta
ese
momento, amanece en una isla inhabitada y
se
ha convertido en un pobre completo: tiene
que
comenzar a preocuparse por descubrir los
satisfactores de sus necesidades ms bsicas

agua, comida, refugio que poda satisfacer

antes gracias, precisamente, a que otros se
dedicaban a producir esos productos o
servicios,
y l poda intercambiarlos por lo que a su vez
produjera.
El grado de divisin del trabajo lo va a
determinar la extensin del mercado. La
llegada
de Viernes y la voluntad de cooperar entre
ambos permitir dividir las tareas que han de
realizar, por lo que ahora podrn hacer ms
cosas y ms diversas al mismo tiempo.
Adems,
podrn
aprovechar
las
habilidades
especficas de
cada uno. Si nos imaginamos la llegada de
otras
diez personas, podemos considerar las
posibilidades adicionales que ahora se
presentan
para la extensin de la divisin del trabajo.
Esta
extensin del mercado no es otra cosa que
el
incremento de las actividades destinadas a
producir con destino a los dems, a
diferencia de
las actividades destinadas simplemente a
satisfacer las necesidades propias. Si los que
ahora habitan esa isla establecen contacto y
pueden realizar intercambios con los
habitantes
de otras islas o del continente, esas

oportunidades se amplan an ms: pueden

aprovecharse habilidades de otros para
elaborar
tejidos, forjar herramientas, etc. Lo que ahora
llamamos globalizacin no es otra cosa que
la
extensin de la divisin del trabajo a nivel
global.
Gracias a la divisin del trabajo podemos
dedicarnos a muchas cosas, sin tener que
ocuparnos de atender a las necesidades ms
elementales. Imaginemos por un momento
que
esto no fuera as; tendramos que pensar en
cosas que hoy ni se nos cruzan por la cabeza:
dnde conseguir agua?, qu podremos
comer
esta noche?, dnde habr un refugio para
dormir?.
La cooperacin social es posible, porque es
conveniente. Pero la sociedad no surge
porque
un da se hayan reunido los hombres y hayan
decidido hacerla. Los hombres, persiguiendo
sus
objetivos personales, fueron creando un
orden
social, basado en la colaboracin, en
compartir
sacrificios y esfuerzos, en la divisin del
trabajo.
Esa colaboracin no surge por sentimientos
de
simpata, de amistad o de un innato sentido
de la
colaboracin por parte de la especie. El
hombre
se ve impelido a abandonar las conductas
salvajes
y
aisladas
cuando
llega
a
comprender
que las acciones realizadas bajo la divisin
del
trabajo
dan
mejores
frutos
que
el
aislamiento. Si
no hubieran advertido eso, los hombres
habran
continuado como los peces, comindose unos
a
otros, viendo en el otro nicamente a un
enemigo. Ms que su causa, la simpata y la

amistad son el resultado de la cooperacin.

El principio de la divisin del trabajo ha sido
el
motor de la cooperacin social y convertido a
los
otros hombres de enemigos en potenciales
colaboradores,
pues
es
fcilmente
demostrable
que de la cooperacin puede obtenerse un
resultado muy superior al que se obtiene de
las
acciones aisladas. Pero de poco servira esta
divisin
del
trabajo
si
luego
no
intercambiramos
los resultados que cada uno obtiene de ella.

La
subjetividad
valor

del

Las ventajas de la divisin del trabajo se

ponen
de relieve cuando intercambiamos. Lo
hacemos,
como en todas las dems situaciones, porque
suponemos que vamos a estar mejor
despus
de haberlo hecho que antes. Perseguimos
nuestro inters personal7. Adam Smith
continuaba la tradicin de otros autores,
como
Bernard de Mandeville o Francis Hutcheson,
que
no solamente destacaban esto como un
hecho
observable de la conducta humana, sino
que,
adems, le atribuan un efecto positivo,
aunque
Smith tuviera un enfoque diferente del de
ellos,
plasmado en la famosa metfora de la mano
invisible, que gua al inters personal por
contribuir en la coordinacin de las acciones
individuales, como veremos ms adelante en
este mismo captulo.
Ahora bien, si esto explica los intercambios,
qu explica que los mismos se realicen en
determinadas proporciones? Por qu no se
intercambia todo por unidad? Un lpiz por
una

manzana, por un silln, por una guitarra, por

un
saco, por un avin? La respuesta obvia es
que
no valen lo mismo. Entonces, cmo se
explica el
valor de las cosas? Los economistas se vieron
necesitados de explicar las diferencias de
valor
desde largo tiempo (Cachanosky 1994,
1995), y
se acercaron y alejaron de la respuesta
correcta
alternativamente. Se destacan en este
sentido
los autores de la Escuela de Salamanca:
Francisco de Vitoria (1483-1546), Martn de
Azpilcueta (1493-1586), Toms de Mercado
(1500-1575), Luis de Molina (1535-1601) y
Domingo de Soto (1495-1546). Si bien
estaban
todava atados por las discusiones ticas
originadas en los griegos respecto a qu sera
un
precio justo, hicieron avances importantes,
destacando la utilidad y el carcter subjetivo
de
las
valoraciones.
Avances
importantes
realizaron
tambin los economistas franceses Richard
Cantillon (1680?-1734), Anne Robert Jacques
Turgot (1727-1781), tienne Bonot de
Condillac
(1714-1780), contra los cuales la visin de
Adam
Smith segn algunos autores podra incluso
haber
sido un retroceso.
Smith tuvo sobre todo una teora de los
precios gravitando hacia su costo de
produccin,
pero ha sido muchas veces identificado con
la
teora del valor-trabajo, tal vez porque ms
enfticamente la propuso David Ricardo
(17721823) y as la interpret Karl Marx (18181883).
Segn esta, y simplificando sus enunciados,
el

valor de las cosas depende de la cantidad de

trabajo que se emplea en producirlas. Es
ms,
Marx habra sacado de ella una conclusin
lgica:
si el valor proviene del trabajo, de dnde
proviene la ganancia del capitalista? Pues la
respuesta, segn l, es esta: del trabajo. De
esa
conclusin solo hay un paso a otras
derivaciones
marxistas:
los
capitalistas
extraen
plusvala de
los trabajadores; es necesario expropiar a
los
expropiadores, y as otras ms.
Pero la teora del valor-trabajo tena serias
dificultades para explicar la realidad, y esa es
la
funcin de toda teora. Si encuentro un
diamante
en la calle, mi trabajo es mnimo, pero el
valor del
diamante es enorme. Si agrego ms trabajo a
un
producto, no por eso va a valer ms. La
teora
del valor-trabajo era una teora objetiva: el
trabajo era incluso algo mensurable.
Algunas teoras, anteriores o posteriores a
esta, incorporaban ya un carcter subjetivo.
Esto
es as respecto a la utilidad: algo vale ms
cuando ms til resulta, y qu es til o no es
algo subjetivo, que puede ser distinto de una
persona a otra. Pero la utilidad tena que
resolver
la paradoja del agua y los diamantes. Nada
es
tan necesario y til como el agua, porque no
podramos vivir sin ella; sin embargo, tiene
un
bajo valor; en cambio, todos podramos vivir
sin
diamantes, aunque estos tienen un valor
elevado. La respuesta obvia a esta cuestin
tiene
que ver con la escasez de los diamantes en
comparacin con el agua, pero no todas las
cosas escasas tienen valor por esa sola

circunstancia.
La solucin definitiva provino de la mano de
tres autores: el austraco Carl Menger (18401921), que en 1871 public su libro Principios
de
economa poltica; el ingls William Stanley
Jevons
(1835-1882), que el mismo ao public su
Teora
de la economa poltica, y Lon Walras (18341910), que en 1984 public Elementos de
economa poltica pura, o teora de la riqueza
social. Se atribuye a los tres porque
escribieron
en distintos idiomas y casi simultneamente,
desarrollando lo que conocemos ahora como
teora de la utilidad marginal una
combinacin
de la utilidad y la escasez, segn la cual la
primera unidad de un bien es la ms
valorada,
porque ser dirigida a satisfacer la necesidad
ms
imperiosa, pero una segunda unidad lo ser
menos ya que ser dirigida a satisfacer una
necesidad de menor importancia. Y as
sucesivamente, a medida que se agregan
unidades de un mismo bien, se reduce la
escasez y el valor de la misma decae. De la
misma forma, si poseo varias unidades de un
mismo bien y voy a desprenderme de una
para
intercambiarla por otro producto, me
desprender de aquella que tena destinada a
satisfacer la necesidad menos imperiosa.
Esta es una teora subjetiva, porque qu
sea
una necesidad depende de una escala de
valores
que difiere de persona a persona; es ms,
difiere
incluso en una misma persona, segn los
distintos momentos del da o de la vida.
Una teora objetiva del valor presenta
complicaciones tambin para explicar porqu
se
realizan los intercambios, ya que sostiene
que,
por ejemplo, se intercambian iguales
cantidades

de trabajo. Pero nadie se molestara en hacer

eso, a menos que valorara ms el tipo de
trabajo implicado en el producto que recibe
respecto al del que va a entregar, con lo cual
estamos de vuelta en las valoraciones
subjetivas.
Precisamente los intercambios se realizan
porque
tenemos distintas valoraciones sobre el
mismo
bien. Yo valoro ms el que voy a recibir que lo
que estoy entregando y al revs: la otra parte
valora ms lo que yo entrego que lo que me
da
a cambio de ello.
Por otro lado, resulta de fundamental
importancia entender que siendo las
valoraciones
subjetivas y dado que no podemos penetrar
en
la mente de otras personas para saber cules
son las suyas, solamente podemos conocer
sus
preferencias reveladas; esto es, cuando
demuestra sus preferencias en la accin. Si
conozco a alguien que rechaza una oferta de
empleo y se queda con el que tiene, o incluso
lo
rechaza estando desempleado, debo inferir
que
prefiere su situacin actual a la que se
derivara
de aceptar esa oferta laboral, por las razones
que sean. Podr estar de acuerdo con la
decisin
y podr gustarme o no la oferta recibida,
pero no
puedo sacar otra conclusin, ya que la
persona
est actuando con base a sus valoraciones.
La subjetividad del valor es una piedra
fundacional de la teora econmica y ser
necesario recordarla, porque puede entrar en
conflicto con muchas polticas pblicas, como
veremos ms adelante. Muchas de estas
polticas se implementan siguiendo las
valoraciones subjetivas de quienes las
promueven
e
implementan,
no
necesariamente
de quienes las soportan.

La subjetividad del valor deriva en otro

principio
bsico:
la
imposibilidad
de
realizar
comparaciones
interpersonales de utilidad. Es decir, si cada
uno
de nosotros tiene una escala distinta y
subjetiva,
no tenemos forma de decir que la utilidad
que
obtiene A de un bien equis es dos o tres
veces
ms que la que obtiene B. Es ms: tampoco
podramos decir que la utilidad de A es
mayor o
menor que la de B, ya que desconocemos las
escalas sobre las que cada individuo realiza
su
clculo. Esto tendr despus importantes
derivaciones, en las polticas pblicas, ya que
suele afirmarse que con tal o cual poltica los
beneficios son mayores que los costos, pero
para
quin?
Cmo
sumamos
y
comparamos
los beneficios de unos y los costos de otros?
Solemos or decir: proteger esta industria
ayuda a
crear tantos empleos, al mismo tiempo que
incrementa el costo de sus productos. Cmo
comparamos los beneficios que obtienen
empresarios y trabajadores de esa industria
con
el mayor precio que ahora pagarn los
consumidores? E incluso, si logrramos
hacerlo,
cul es el criterio para decir que las
ganancias
de unos tienen ms valor que las prdidas de
otros, incluso si estas ltimas fueran
menores?
No se consideran estos puntos, porque se ha
supuesto que la utilidad es aquello que el
individuo
maximiza
y
que
ello
implica
algo
cuantificable. La
introduccin subrepticia de la cardinalidad se
produjo a travs de la especificacin de
argumentos medibles en las funciones de
utilidad,
oscurecido
todo
por
la
matematizacin

de su desarrollo8.

rdenes espontneos
Los fenmenos sociales son complejos.
Algunos
los llaman sistemas, aunque tal vez sea
preferible
utilizar la palabra orden. Los hay de dos
tipos:
construidos y espontneos. Toda sociedad es
un
orden, ya que, si no lo fuera, la supervivencia
sera imposible, pues dependemos de los
dems
para satisfacer la mayora de nuestras
necesidades. Un orden permite coordinar las
acciones de los individuos, cada uno de los
cuales
persigue intereses propios, y ser un orden
superior en tanto permita un mayor grado de
coordinacin de estas acciones.
El orden creado o construido, al que Hayek
pone el nombre de taxis (Hayek 2006, p. 60),
sera
un
orden
dirigido,
como
una
organizacin,
aunque se debe tener en cuenta que incluso
toda organizacin tienen algn componente
de
espontaneidad. La empresa creada por un
emprendedor puede responder a su diseo
inicialmente, pero luego quien la conduce
solo en
trminos generales decide hasta los mnimos
aspectos de su conformacin. Por otro lado,
el
orden espontneo lleva el nombre de
cosmos,
resultado de la evolucin.
Los rdenes construidos son relativamente
simples, se limitan a la capacidad de quien
los ha
creado, son observables a simple vista y
persiguen los fines de quien los crea. Los
espontneos, por el contrario, pueden ser
mucho
ms complejos, no se observan fcilmente y
tampoco tienen un objetivo en particular, por
ms que sean tiles. Pensemos en el
lenguaje,
por ejemplo. Los idiomas que conocemos

actualmente
son
resultado
de
largos
procesos
evolutivos, de extrema utilidad para
comunicarnos y para coordinar nuestros
planes,
y al mismo tiempo complejos y sutiles,
mucho
ms que los intentos de idiomas creados
como el
esperanto. Se van modificando, adems, a
medida que se utilizan, y a pesar de alguna
que
otra autoridad que quisiera tener un control
mayor, pero termina a la zaga del lenguaje
que
realmente utiliza la gente. Muchos idiomas
no
tienen una academia s el espaol, pero
de
todas formas la evolucin de este idioma
depende ms de las palabras que usa y deja
de
usar la gente que de las definiciones de la
Real
Academia de la Lengua. El orden social es
extremadamente complejo, porque cada uno
de
los participantes tiene movimiento propio9.
La
complejidad
de
un
orden
est
determinada
por la cantidad de elementos que lo
componen,
las relaciones que estos tienen entre s, y la
regularidad de los mismos. Solamente
cuando se
trata de pocos elementos, con limitadas
relaciones y una alta regularidad, podremos
hacer alguna prediccin con alguna certeza
de
que se cumplir. Cuando los elementos son
muchos y la regularidad alta, podremos tener
tambin algn grado de certeza, pero
solamente
para predecir ciertas tendencias, no un
resultado
especfico. Cuando los elementos son muchos
y
la regularidad baja, esa capacidad de
prediccin

es
prcticamente
inexistente.
Esas
regularidades
sern las que estudiaremos aqu.
Los rdenes espontneos funcionan incluso
cuando las reglas que permiten su
funcionamiento no son conocidas. El ejemplo
ms importante de orden espontneo en
economa es la metfora de Smith sobre la
mano
invisible, para describir el funcionamiento de
los
mercados y el sistema de precios. Gran parte
de
los que participan en los mercados
desconocen
las conclusiones de la ley de la demanda o la
ley
de la oferta, de la utilidad marginal, no
obstante
lo cual participan intensamente en el
mercado y
mediante el mismo coordinan sus acciones
con
las de los dems, trtese bien de otros
productores o bien de consumidores.
Este gran orden espontneo que es el
mercado desafa con frecuencia la capacidad
de
comprensin de muchos que presienten
alguna
mano visible dictando los destinos de cierto
mercado o de toda una economa. Pero eso
no
es posible. S lo es, sobre todo para el que
cuenta con el poder pblico, distorsionar el
funcionamiento del orden espontneo con
normas que traban o impiden su normal
desempeo, o lo desvan a un punto distinto
de
aquel al que los dems hubieran preferido
alcanzar.
Hay ciertas normas, resultado de procesos
evolutivos, que permiten una mayor y mejor
coordinacin de las acciones individuales y
con las
que, por lo tanto, se obtienen mejores
resultados
en la satisfaccin de las necesidades
humanas.
Permiten acercarse al equilibrio como un

resultado final en el que todas las acciones

han
sido coordinadas.

El
equilibrio
mercado

del

La mano invisible de Adam Smith es una

metfora muy productiva. En el mbito de los
intercambios que los individuos realizan,
hace
referencia al proceso que conduce a la
coordinacin
entre
compradores
y
vendedores,
entre demandantes y oferentes, aunque, por
cierto, no existe ninguna mano que los
vaya
guiando.
Vimos que la teora de la utilidad marginal
explica la valoracin decreciente que damos
a
sucesivas unidades de un bien o servicio que
poseemos, por la sencilla razn de que ellas
van
destinadas a satisfacer necesidades que se
encuentran ms abajo en nuestra escala. De
la
misma se deriva una ley fundamental de la
economa: la ley de la demanda. Con ella se
expresa el menor sacrificio que estaramos
dispuestos a hacer para obtener una unidad
adicional del bien en cuestin o, en
trminos de
precios, lo que estaramos dispuestos a pagar
por l.
Pero si estamos en una situacin inversa, en
la
que poseemos diferentes unidades de un
determinado bien y se nos presenta la
oportunidad de intercambiarlo por algo que
no
poseemos, la relacin es la opuesta. En este
caso,
nuestra
utilidad
marginal
va
aumentando a
medida que nos vamos desprendiendo de
sucesivas unidades del bien, debido a que
aumenta la escasez del mismo. Esto muestra
otra importante ley econmica, la ley de la
oferta, en la que se pone de manifiesto el
mayor

sacrificio
que
debemos
hacer
para
desprendernos
de una unidad adicional del bien o servicio,
debido
a que, al hacerlo as, debemos dejar
desatendidas necesidades cada vez ms
importantes.
La
interaccin
entre
demandantes
y
oferentes
nos lleva al famoso grfico econmico de la
demanda y la oferta:

Lo que este grfico nos muestra es el

funcionamiento del mercado y la actividad
que se
generar en l hasta alcanzar el punto e, de
equilibrio, donde se igualan las cantidades
ofrecida y demandada. Porque en cualquier
punto con un precio superior a P1 la cantidad
demanda ser menor que la cantidad
ofrecida,
habr menos compradores que vendedores,
lo
que ejercer presin a la baja; mientras que
en
cualquier punto por debajo de P1 la situacin
ser
inversa: los demandantes sern ms que los
oferentes y la presin ser al alza. Estas
presiones cesan cuando se alcanza el punto
de
equilibrio.
Otra forma de expresar esto es mediante la
ley de un solo precio, que establece que las
diferencias de precios en el mercado, en la
medida que se conozcan, tendern a ser
eliminadas. Supongamos que un kilo de

manzanas se vende en un lugar A a 10 y en

otro
B a 20 y que es el nico producto a la venta.
En
tanto y en cuanto los consumidores no se
enteren de la diferencia, comprarn ciertas
cantidades en uno y otro lugar, pero si la
conocen comenzarn a comprar ms en A y
dejarn de comprar en B.

Ahora bien: tanto A como B quieren ganar la

mayor cantidad de dinero posible; esto es,
siguen
su
inters
personal,
igual
que
los
compradores
que quieren gastar lo menos posible. A
comienza
a ver que se le acaban las manzanas y
todava
hay clientes ansiosos por comprarlas. Se da
cuenta de que debera subir el precio. B, por
su
parte, observa que la gente pasa por su
negocio
y no compra, y como tambin quiere ganar la
mayor cantidad de dinero posible y perder lo
menos posible, se da cuenta de que tiene
que
bajar el precio para atraer clientes. Estas
presiones estarn presentes en ambos hasta
que el precio se iguale, digamos en 15.
Sin embargo, sucede algo ms que es
importante para entender cmo funcionan los
mercados y la necesidad que hay de polticas
pblicas. Muchas veces se proponen o
implementan para combatir a intermediarios
y
especuladores, pero fijmonos lo que ocurre
en
el caso mencionado. Existe una oportunidad
de
comprar manzanas en A para venderlas cerca
de
donde est B y aprovechar la diferencia de
precios, pero, al hacerlo, el

intermediario/especulador est actuando de

la
misma forma que lo hacen los consumidores,
contribuyendo as a que suba el precio en A y
baje en B; es decir, est acelerando el
proceso
del mercado iniciado por los consumidores.
No
parece haber nada de malo en ello, a menos
que
tambin lo pensemos respecto a lo que
hacen los
consumidores.
Entonces, los mercados tienden a ese
punto
de equilibrio donde la cantidad demandada y
ofrecida se igualan. Es importante la palabra
tienden, porque el mercado est siempre
en
movimiento. Si las preferencias de los
consumidores, las dotaciones de recursos y
las
tecnologas no cambiaran, el mercado
llegara al
punto de equilibrio para quedarse; pero estas
cambian permanentemente, por lo cual los
mercados nunca se encuentran en equilibrio,
sino
solo acercndose a l. Tomando en cuenta el
grfico anterior, sera como ver una pelcula
en
lugar de una foto: las curvas de demanda y
oferta estn en permanente movimiento y el
equilibrio es un blanco mvil.

El ptimo de Pareto
El mercado tiende al equilibrio. Es eso
eficiente?
Los economistas se preguntaron cmo podan
definir la eficiencia y Vilfredo Pareto
respondi con
un criterio cuyo uso se ha generalizado.
Segn el
mismo, una situacin A es superior a otra B si
la
situacin de alguien ha mejorado sin que
empeore la situacin de los dems. Es decir:
alguien ha mejorado, pero los dems siguen
igual. Y se alcanza un ptimo cuando ya
nadie

puede mejorar de situacin sin que empeore

la
situacin de los dems.
Veamos un ejemplo: Supongamos que, como
parte del curso, se regalara un perfume a
cada
participante. Cada uno puede extraer el
perfume
de una bolsa, pero sin mirar. Dentro de ella
hay
tanto perfumes de hombre como de mujer. Al
sacar el perfume cada uno de ellos, algunos
hombres reciben un perfume de mujer y
vamos a suponer que prefieren de hombre,
y
algunas mujeres reciben uno de hombre y
supondremos tambin que prefieren uno de
mujer, aunque en ambos casos, dada la
subjetividad del valor, podra ser al revs.
Esta
es la situacin A.
Extrados los perfumes, dos de los
participantes se dan cuenta de que pueden
intercambiar sus perfumes para mutuo
beneficio.
En esta nueva circunstancia, dos han
mejorado
de situacin sin que la de los dems haya
empeorado. Esta es la situacin B.
Segn el criterio de Pareto, una situacin
ser
ms eficiente que otra cuando se pueda
alcanzar
la mejora de al menos uno de sus integrantes
sin
que se haya perjudicado a los dems: criterio
que cumple B en relacin con A. El ptimo se
alcanza cuando ya no se observa la mejora
de
ningn
integrante
sin
que
se
haya
perjudicado a
otros. En este caso, cuando ya no existen
posibilidades de intercambio. Ntese que no
se
dice que cada uno se lleva el perfume que
prefiere, sino que se han hecho todos los
intercambios posibles.
En el punto de equilibrio del mercado se
cumple con el citado criterio. Volvamos al
grfico

de la oferta y la demanda, y supongamos que

pudiramos determinar que solamente se
intercambiaran unidades hasta el punto a.
Podemos
observar
que
quedaran
oportunidades
de intercambio desaprovechadas, ya que
entre
ese punto y Q1 existen demandantes que
estn
dispuestos a pagar por el bien ms de lo que
requieren los oferentes para desprenderse
del
mismo; podran realizarse intercambios en
cualquier punto entre las preferencias de uno
y
las de otro, con beneficio para ambos. En
cambio,
si
por
alguna
circunstancia
forzramos
los intercambios hasta el punto b, estaramos
destruyendo valor, ya que ms all de Q1 los
bienes pasaran de quienes los valoran ms a
quienes los valoran menos, violando la norma
de
Pareto.
En el punto de equilibrio, adems, se
maximizan
los
supervits
de
los
consumidores y
de los productores. Si el precio en el mercado
es
el de equilibrio (P1), todos los demandantes
cuyas preferencias los hubieran llevado a
pagar
montos superiores aquellos que se
encuentran
en la curva de demanda hasta el punto Q1
reciben el beneficio llamado supervit del
demandante. Lo mismo sucede con todos
los
oferentes que estaban dispuestos a
desprenderse de sus bienes por montos
inferiores al que luego predomin en el
mercado
los que se encuentran en la curva de oferta
hasta el punto Q1. En el punto Q1 se
maximizan los dos supervits: son las
mayores
superficies.
Por ltimo, si tomamos el grfico como una
muestra de cmo termina el mercado al final
del

da aunque dijimos que esto es improbable,

siempre quedan cantidades sin vender y
clientes
que no consiguieron el producto, vemos
que
los productos quedaron en manos de quienes
ms los valoran. Hasta el punto Q1 pasaron
de
los oferentes, que los valoran menos, a los
demandantes, que los valoran ms. A la
derecha
de Q1 quedaron en manos de los oferentes, y
est muy bien que as sea, ya que sus
valoraciones son superiores a las de los
demandantes.
Con tantas bondades, no es de extraar que
ese punto de equilibrio (e) donde la oferta y
la
demanda se igualan, haya ejercido una
atraccin
fascinante entre los economistas. El modelo
del
funcionamiento del mercado as presentado
se
mostraba como una estructura fsica,
llevada
hasta ese punto por presiones automticas.
Incluso,
conociendo
cules
son
las
preferencias
de los demandantes y de los oferentes, y
suponiendo que no cambian, era posible
determinar con certeza ese punto de
equilibrio.
Un punto adicional para explicar el atractivo
ejercido es que el desarrollo de la demanda y
de
la oferta como funciones continuas
permita
utilizar
el
clculo
infinitesimal
y
la
correspondiente
introduccin del lenguaje matemtico en la
economa, lo que pareca facilitar la exactitud
de
la ciencia.
Pero aqu se dio un paso de lo positivo en
el sentido cientfico de estudiar cmo es la
realidad sin juicios de valor a lo
normativo,
donde se ha filtrado el valor de la
eficiencia. Ya

no se explica que el mercado tiende al punto

de
equilibrio, sino que adems este es bueno: es
el
mejor punto que pueda imaginarse. Esto no
es
menor, puesto que luego, si ese punto no se
alcanza, estaramos en presencia de alguna
imperfeccin o ineficiencia.

Instituciones que
necesita el
mercado
para
funcionar
adecuadamente
Para que en el mercado se pueda realizar la
coordinacin de los planes de los individuos,
permitindoles satisfacer la mayor cantidad
de
preferencias,
se
necesitan
ciertas
instituciones
que hagan posible ese funcionamiento y
permitan
que los mercados cumplan sus funciones en
forma precisa10. Estas instituciones son:
a. El derecho de propiedad: una clara
definicin de los derechos de propiedad, lo
que implica en muchos casos,
particularmente en relacin con la
propiedad inmueble, el registro de ese
derecho ante una autoridad catastral. Pero
no se trata solamente de la propiedad
inmueble; tambin pueden registrarse otros
muchos bienes, incluyendo la propiedad
intelectual. La existencia y el adecuado
funcionamiento de esos registros son muy
importantes, en particular para las
poblaciones ms pobres, que en muchas
ocasiones no tienen registrado como
propiedad el bien ms valioso que poseen.
b. La libertad contractual y el
cumplimiento de los contratos: toda
transaccin es un contrato, que puede
variar desde un simple intercambio de
compraventa en un comercio hasta un
sofisticado contrato con muchas clusulas.
Los contratos son siempre imperfectos,

porque no pueden estipular por adelantado

todos los cambios que pueden producirse
en el futuro. Y esos cambios ocurrirn,
dando lugar a desacuerdos o disputas. Es
necesario que existan mecanismos claros y
giles para resolver tales diferencias, de
una manera rpida y poco costosa.
c. Moneda: en una economa
monetaria, los intercambios se realizan
utilizando la moneda como medio. La
estabilidad del valor del medio de
intercambio es de fundamental importancia
para facilitar los intercambios,
especialmente en aquellos que incluyen
prestaciones en distintos periodos, o
recepcin de un bien en uno y pago en
otro. Los Estados han impuesto el
monopolio de sus monedas mediante el
curso forzoso y el control de la emisin, lo
cual menoscaba la libertad contractual, al
impedir a las personas elegir la moneda en
la que quieren efectuar sus transacciones.
Adems, como esas monedas monoplicas
muestran una historia devaluatoria es
decir, con el tiempo pierden poder
adquisitivo contribuyen a violar el derecho
de propiedad al modificar el valor de la
tenencia de moneda.
d. Mediacin y justicia: los primeros
dos puntos demandan un correcto
funcionamiento de la justicia, de tal forma
que se garanticen la propiedad y los
contratos. En particular, los mecanismos
de mediacin pueden acelerar los procesos
y permitir que se reduzcan los costos de
las transacciones.
e. Los emprendedores, sobre todo
cuando crezcan hasta alcanzar un cierto
volumen de sus operaciones, necesitarn
alguna figura jurdica para atraer capital,
limitar el riesgo y permitir la formacin de
asociaciones diversas. Esto es: necesitarn
seguramente organizar sociedades; para
ello ser necesario contar con una
estructura jurdica gil y sistemas de
gobierno corporativo que permitan a los
emprendedores acceder a dichas
instituciones.
f. El capital es escaso y los
emprendedores necesitan de l para poder

crecer ms all de su propio ahorro. La

capacidad de acceder a los mercados de
capital y de crdito es muy importante
para su crecimiento. Es fluido el acceso al
crdito? Existen mercados de capitales
organizados? Facilitan las regulaciones ese
acceso?
g. Informacin: destacamos la
importancia de la informacin para que los
mercados funcionen. Los mercados son
muy diferentes: los hay dispersos y poco
concentrados como puede ser el
mercado de las carniceras en una ciudad
, u organizados y autorregulados, con
normas especficas, horarios, miembros,
etc. Estos mercados facilitan la transmisin
de informacin a travs de los precios,
cuya formacin hacen posible al agrupar a
compradores y vendedores. Por
consiguiente, la existencia de estos
mercados es importante para generar esa
informacin necesaria. Tambin lo es la
existencia de regulaciones que distorsionen
los precios y, por lo tanto, induzcan al error
en la toma de decisiones. No solamente los
mercados generan informacin, sino que
tambin es notable la relativamente poca
informacin que requieren para funcionar.
Distintos experimentos han mostrado la
formacin de precios en mercados con
individuos que tienen una informacin muy
escasa sobre las condiciones del mercado
mismo (Smith 1982). Subastas dobles y
orales un comprador y un vendedor
realizan ofertas de viva voz con
participantes experimentados o inexpertos,
llevan rpidamente al acercamiento a un
precio de equilibrio.
h. Competencia: la competencia es el
motor de la innovacin, la creatividad y el
progreso econmico, pero es necesario
que las normas y regulaciones la faciliten y
amplen, en lugar de restringirla.

El
derecho
propiedad

de

Para que los intercambios se realicen, es

necesario que los participantes posean las
cosas: es decir, tengan uno de los atributos
de la

propiedad, que es el derecho de su dueo a

transferir su posesin a otro. Cualquiera de
nosotros sabe bien que, si aceptramos algo
que
no es propiedad de quien nos lo da,
estaramos
metindonos en un problema: con el
verdadero
dueo, que tratara de reclamar lo suyo,
aunque
fuera violentamente, o, en sociedades
organizadas, acudiendo a la justicia.
Cinco son los atributos del derecho de
propiedad (Schlager & Ostrom 1992):
1. Acceso: el derecho a ingresar en un
rea fsica determinada, para disfrutar de
sus beneficios, no para apropiarse de algo
(pasear, escalar, remar).
2. Retiro: el derecho a obtener
unidades o productos del recurso (pescar,
desviar agua para riego).
3. Administracin: el derecho de
regular las pautas de uso interno del
recurso y realizar mejoras en el mismo.
4. Exclusin: el derecho a decidir quin
podr tener derecho de acceso o retiro y
cmo pueden transferirse esos derechos.
5. Disposicin: el derecho a vender o
alquilar los derechos de exclusin y
administracin.
Cuidamos la propiedad, porque significa
riqueza.
Nos permite disfrutar de los ingresos o
beneficios
que provengan de ella. Propiedad es todo
tipo de
posesin personal: nuestros animales, libros,
relojes, autos, ropa, dinero. Es decir: pueden
ser
sujeto de propiedad todos los recursos
naturales
de la tierra (minerales, ros, etc.), las
herramientas, mquinas, fbricas, escuelas,
casas, calles, mercaderas y, ms an, hasta
nuestras habilidades y talentos: nuestra
habilidad
para producir, nuestra capacidad para
trabajar o
crear son nuestra propiedad11.

Realmente, la propiedad no significa solo que

el
propietario disfrute de los beneficios que esta
pueda brindarle, sino que debe soportar
tambin
todas las cargas y responsabilidades de lo
que
haga con ella. Le toca asumir los costos de su
mantenimiento o mejora y hacerse cargo de
las
prdidas que generen sus equivocadas
decisiones.
La creciente ampliacin de la propiedad
privada
favoreci e impuls el avance de la
civilizacin en
dos sentidos. El primero de ellos es el
incentivo al
progreso: est claro que pondr mis mayores
esfuerzos en cualquier tipo de actividad, en
la
medida que pueda gozar plenamente de los
frutos del esfuerzo realizado en el
aprovechamiento de mis recursos. En otros
trminos: si mi nico recurso es mi capacidad
de
trabajo, solo me esforzar si tengo la
seguridad
de que el fruto de mi esfuerzo me pertenece,
es
mi propiedad. Vano resulta tratar de inducir a
las
personas a esforzarse al mximo, si luego el
resultado de esta accin es aprovechado por
otro, o si no ejercen sobre ese esfuerzo su
derecho de propiedad.
El segundo aspecto por el cual la ampliacin
de
la propiedad privada favoreci el avance de
la
civilizacin se refiere a la proteccin de los
recursos; es decir, de las cosas que son
objeto
de propiedad. El propietario es un
protector,
ya que recaen sobre l los efectos de sus
acciones: si cuida el recurso y lo multiplica,
se
enriquece; si es negligente y permite su
deterioro, se empobrece. Pensemos esto

respecto al lugar donde vivimos. Si cuidamos

nuestra casa, la pintamos y reparamos,
mantendr su valor, e incluso podr
aumentar, si
la mejoramos; pero si nos descuidamos y se
deteriora, recibimos una multa automtica a
travs de la cada de su precio.
Cuando no hay propiedad, nos encontramos
frente a una tragedia pues todos pueden
utilizar el recurso y as termina depredado;
no
existe la posibilidad de excluir a nadie de
su
uso, como tampoco nadie tiene incentivo
alguno
para cuidarlo y mejorarlo. La capacidad de
excluir es fundamental, no ya para la
propiedad, pero s para la existencia misma
de la
sociedad. Imaginemos una situacin en la
que no
pudiramos excluir a nadie de ingresar en
nuestras casas, sentarse en nuestro silln,
encender nuestro televisor, abrir nuestra
heladera. Precisamente porque podemos
excluir
a quienes no queremos que entren en
nuestra
casa, los que s entran en ella lo hacen
porque
son invitados. Si cualquiera pudiera
ingresar y
llevarse lo que quisiera, la tragedia llegara
a no
tener nada que pudiramos consumir en un
determinado momento; regresaramos a una
situacin de mera subsistencia. Ms sobre la
tragedia
de
los
comunes
puede
encontrarse en
el captulo 14.
La propiedad estatal es propiedad de
todos,
y cuando el Estado, que es su formal
propietario,
no cumple adecuadamente su papel, tal
situacin
es similar a la de cuando el derecho de
propiedad
no exista. Vemos esto en los espacios
pblicos,

que tantas veces resultan abandonados y

depredados. Lo dice el viejo refrn: lo que es
de
todos no es de nadie. A diferencia de lo que
ocurre con su respectiva propiedad privada,
pocos individuos tienen tiempo o los recursos
para poder informarse sobre las polticas de
manejo de los recursos pblicos, y menos
an
de las operaciones diarias. Tampoco pueden
influir razonablemente en cada una de las
decisiones, por lo que las mismas son
tomadas
por un grupo reducido de individuos: as la
autoridad deja de lado la responsabilidad que
como tal le corresponde. Mientras los deseos
de
la mayora se ven frustrados, otros, con
intereses bien definidos pueden organizarse
y
orientar esos recursos hacia su propio
beneficio,
centrando
sus
esfuerzos
en
influir
precisamente
sobre quienes los manejan.
Por ltimo, la posesin de propiedad es
tambin posesin de poder. En la medida que
la
propiedad privada permita que la posesin
est
dividida
entre
un
gran
nmero
de
propietarios, y
no concentrada en un rey o en el Estado, el
poder
tambin
se
distribuye,
no
permitindose
entonces que se concentre en pocas manos y
sea controlado por unos pocos. Cuando todo
es
propiedad del Estado, la libertad desaparece.

Los contratos
La divisin del trabajo y la propiedad privada
son
los requisitos bsicos para la existencia del
intercambio mercantil de bienes y servicios.
Este
intercambio se hace efectivo a travs de
contratos y compromisos, entendiendo los
primeros como obligaciones legales y los
segundos como obligaciones morales.
En ambos casos se trata de obligaciones

asumidas voluntariamente, como la del

vendedor
que
se
compromete
a
entregar
un
determinado
producto en cierta fecha y en determinadas
condiciones, y la del comprador, que se
compromete a pagar el precio acordado, en
el
tiempo y de la forma establecidos. O puede
ser
la entrega de un dinero en prstamo y la
obligacin de pagarlo en las condiciones
acordadas. Muchos de estos contratos se
formalizan por escrito y son firmados por los
participantes; otros son meros compromisos
verbales, que las partes se comprometen a
cumplir y respetar. En todos los casos se
trata
de la transferencia de ciertos aspectos del
derecho de propiedad de una persona a otra
oa
varias. Se transfieren derechos de propiedad
y
no cosas en s: en muchos casos la propiedad
del
objeto queda en poder del dueo original,
que
transfiere su uso o disfrute por un
determinado
periodo.
David Hume (1711-1776) dedujo el
cumplimiento
de
las
obligaciones
contractuales de
la segunda y la tercera leyes de la
naturaleza.
Las tres leyes mencionadas por Hume como
fundamentales
para
conseguir
paz
y
seguridad
en la sociedad son la estabilidad de la
posesin,
su transferencia por consentimiento y el
cumplimiento de las promesas. Estas tres
leyes
son
bsicas
y
necesarias
para
el
funcionamiento
de los mercados y de la economa.
Un derecho de propiedad puede violarse y
frustrarse
el
intercambio
cuando
las
obligaciones

contractuales no se cumplen. Una sociedad

en la
que esas actitudes predominen no favorecer
el
intercambio y no podr progresar.
Los contratos son, adems, un costo que
debe tenerse en cuenta al formalizar el
intercambio. Estos costos deben su nombre a
Ronald Coase, que los llam costos de
transaccin. Incluyen lo necesario para
encontrar al otro participante en un
intercambio
determinado, negociar con l y, habiendo
llegado
a un acuerdo, verificar el cumplimiento del
mismo. Estas actividades pueden llegar a ser
tan
costosas que ciertos tipos de intercambio
tengan
que descartarse. De ah que una correcta
informacin y el acceso a una justicia
eficiente
reduzcan estos costos y multipliquen las
posibilidades de intercambiar.
Los contratos son necesariamente
incompletos, ya que, como es imposible
prever
todas las circunstancias futuras, tambin lo
es
considerarlas a todas ellas en un contrato. La
legislacin principalmente en un sistema
de
derecho codificado y la jurisprudencia
principalmente en un sistema de common
law
permiten reducir el costo de redactar
contratos,
pues se limitan a especificar las condiciones
puntuales de una transaccin, remitiendo lo
que
no se encuentre all a la legislacin o
jurisprudencia.
La libertad contractual o la ausencia de
restricciones en las contrataciones entre las
partes resultan de fundamental importancia
para
que se puedan expresar all las valoraciones
subjetivas de los individuos, siempre y
cuando,
por supuesto, no violen derechos de terceros.

Los elementos de la libertad contractual son:

1. Libertad para concertar un contrato
o no.
2. Para elegir a la contraparte.
3. Para determinar el contenido.
4. Para elegir la forma.
El elemento ms discutido es el tercero, pues
en
muchos casos se cuestiona si debe permitirse
el
contenido de ciertos contratos. Est claro que
un
contrato pactado para que alguno asesine a
un
tercero no puede ser tal, porque el objetivo
es,
precisamente, violar el derecho de un
tercero.
Pero en otros casos se discuten ciertos
contratos
de los que no resulta nadie afectado, pero
podra
serlo alguna de las partes. Tales son los casos
de la reproduccin asistida y los de venta de
rganos, prostitucin, venta de pornografa o
drogas y otros (Bullard 2006).
Afectan a terceros contratos o acuerdos
entre
competidores
para
limitar
la
competencia?
Esta preocupacin llev a los autores de la
llamada Escuela de Friburgo cuyo autor
ms
destacado fue Walter Eucken y a quienes
influyeron en forma determinante en las
polticas
econmicas
implementadas
con
posterioridad al
nazismo en Alemania, que desembocaron en
el
llamado milagro alemn, a sostener que el
Estado debe controlar la competencia para
fomentarla,
prohibiendo
este
tipo
de
acuerdos.
Exista entre estos autores una preocupacin
de
raz histrica, dado el papel que haba jugado
en
la economa nazi la formacin de carteles en
la

industria alemana, pero se trataba de

carteles
formados compulsivamente por el mismo
Estado,
no como resultado de acuerdos pactados en
un
mercado libre. Trataremos este tema ms
adelante.
En muchos pases se regulan los contratos
laborales, de alquiler de viviendas, de
arrendamientos rurales, con el objetivo de
proteger a una de las partes, que sera la
ms
dbil. El resultado no ha sido el esperado: la
mayor restriccin de los contratos laborales
ha
generado mayores niveles de desempleo y
alta
informalidad; el control de los alquileres
termina
reduciendo la oferta de viviendas en alquiler.

La moneda
El
origen
de
los
intercambios
est
relacionado con
el trueque. Este tambin llamado en
economa
intercambio
directo
se
refiere
al
intercambio
de un bien o servicio por otro bien o servicio.
Su
carcter primitivo es evidente, porque se
necesita
la
doble
coincidencia
de
necesidades.
Es decir: si tengo una torta y necesito un
cuaderno, tengo que encontrar a alguien que
tenga un cuaderno... y quiera una torta. Qu
pasa si encuentro a alguien que tiene un
cuaderno, pero necesita un corte de pelo?
Pues
el intercambio se frustra y es necesario
seguir
buscando.
De ah que se evolucionara hacia el
intercambio
indirecto,
mediante
la
utilizacin
como medio de intercambio de un bien de
aceptacin generalizada, que a partir de ese
momento comenz a cumplir el papel de
moneda12. Menger descarta que el origen de
la

moneda sea una convencin o una ley, ya

que
presupone el origen pragmtico del dinero y
de
la seleccin de esos metales, y esa
presuposicin
no es histrica. Considera necesario tomar
en
cuenta el grado de liquidez de los bienes;
es
decir, la regularidad o facilidad con la que
puede
recurrirse a su venta. Y suelen elegirse
aquellos
productos que sean de fcil colocacin, por
un
lado, y que mantengan el valor por el cual
han
sido comprados al momento de su venta:
esto
es, que no presenten diferencias entre un
precio
del comprador y otro del vendedor13.
Aunque parezca lejos el tema por estar
considerando una moneda metlica, es cierto
que los principios que hacen a una moneda
buena, seleccionada por la gente para ser
utilizada, son los mismos. Y as, una moneda
ser aceptada dependiendo:
1. Del nmero de personas que an
necesitan la mercanca en cuestin, y de la
medida y la intensidad de esa necesidad,
que no ha sido satisfecha o que es
constante.
2. Del poder adquisitivo de esas
personas.
3. De la cantidad de mercanca
disponible en relacin con la necesidad
(total), no satisfecha todava, que se tiene
de ella.
4. De la divisibilidad de la mercanca, y
de cualquier otro modo por el cual se la
pueda ajustar a las necesidades de cada
uno de los clientes.
5. Del desarrollo del mercado y, en
especial, de la especulacin.
6. Del nmero y de la naturaleza de
las limitaciones que, social y polticamente,
se han impuesto al intercambio y al
consumo con respecto a la mercanca en

cuestin (Menger 1985, p. 218).

Por consiguiente, acaba cumpliendo el papel
de
moneda aquel producto que permite a la
gente
pasar de un producto menos lquido a otro
ms
lquido. Desde este punto de vista, el
origen de
la moneda tiene una clara caracterstica de
espontneo o evolutivo, siguiendo, segn
la
frase del filsofo escocs Adam Ferguson, el
resultado de la accin humana, no del
designio
humano14.

El papel de los precios

Todo intercambio implica un contrato,
explcito o
implcito. Algunos requieren la redaccin de
pginas y pginas de clusulas; otros se
denominan de adhesin, como cuando uno
compra un pasaje de avin y al hacerlo se
adhiere a sus trminos. Otros son
implcitos:
por ejemplo, voy a un supermercado y
compro
un litro de leche; si al salir me doy cuenta de
que
el envase est roto, vuelvo y pido que me lo
cambien. No hemos firmado un contrato en el
que se especifique esto, pero est implcito
que
tendr la posibilidad de devolver un producto
defectuoso. Y, efectivamente, me lo cambian.
Todo intercambio genera, a su vez, un precio:
es este la relacin por la que se cambia una
cosa
por otra, sean bienes y servicios por un
lado
y dinero por el otro, o cualquier otra
combinacin posible. En una economa
monetaria, donde se utiliza el dinero como
medio de cambio, la mayora de los
intercambios
se realizan por dinero de un lado de la
transaccin. Esto hace que existan precios
monetarios; es decir, establecidos en
moneda,

lo cual brinda muchas ventajas sobre el

cambio a
travs del trueque.
Los precios son el resultado de esos
intercambios y cumplen, adems, una
funcin
esencial en la economa, porque para que los
intercambios se realicen debemos conocer
cules son las necesidades de los dems y en
qu medida podemos satisfacerlas. De la
misma
forma, debemos conocer cules son los
medios
y cmo obtenerlos.
Si la informacin fuera perfecta, todas las
acciones
resultaran
coordinadas
sin
dificultades:
uno producira exactamente lo que el otro
necesita y viceversa. No existira ningn error
ni
tampoco una mala utilizacin de los recursos:
los
productores sabran muy bien qu es lo que
los
consumidores van a demandar, en qu
cantidades y de qu calidades; tambin
cualquier
productor en particular podra saber cunta
de
esa demanda ser satisfecha por otros y
cunta
por l mismo. Con esa informacin,
producira
exactamente lo que le es demandado y, por
lo
tanto, nunca sufrira escasez alguna ni se
quedara con productos sin vender.
Sin embargo, el mundo no es as. La
informacin es imperfecta y limitada. Por
ello,
existe la posibilidad de equivocarse. Por
tanto,
pensemos en cun difcil resulta coordinar las
acciones de cientos de miles de personas
esparcidas por todo el mundo. Es ms:
imaginemos, por ejemplo, la coordinacin
que
implica fabricar y distribuir un producto
aparentemente tan simple como un lpiz15.
Y cmo es posible coordinar todo eso, para

que yo pueda conseguir un lpiz a poca

distancia
de mi casa? Cmo pudo saber el productor
de
grafito en Sri Lanka que eran necesarios
tantos
lpices en todo el mundo? Y cmo pudo
saber
el transportista cunta madera sera
transportada? Y el productor de acero
cuntos
lpices seran necesarios y que ello requerira
de
cierta cantidad de mquinas, que a su vez
deben
construirse con acero? Estamos hablando de
una
cantidad increble de informacin, que nadie
en
este planeta es capaz de tener en su
totalidad.
Friedrich A. von Hayek (1945) escribi un
muy
importante artculo, en el que se brinda una
clara
respuesta a ese interrogante sobre el uso del
conocimiento en la sociedad. En el mercado
son
los precios los que transmiten informacin.
En
ellos se condensa una enorme cantidad de
datos
en tan solo una cifra. De hecho, simplifican
tanto
la toma de decisiones que resulta posible
hasta
para un analfabeto.
Imaginemos una situacin en la que no
existieran precios. Supongamos que tenemos
una superficie de tierra equis. En ella se
puede
tcnicamente producir trigo, soja, girasol o
criar
ganado. Cmo saber qu hacer? Se necesita
tener informacin: en primer lugar, conocer
cunto trigo, soja, girasol o carne se van a
consumir el prximo ao; pero para saber
eso,
debera saberse tambin cunto se va a

consumir de cada cosa que se elabora con

trigo,
etc.: cunto pan, cuntos fideos... Incluso si
se
contara con esta informacin, la misma no
sera
suficiente, pues debera saberse tambin qu
piensan hacer mis vecinos: cunto trigo,
girasol y
soja se van a sembrar, tanto aqu como en
otros
pueblos, provincias y pases. Imposible de
saberlo!
Por suerte, no tengo que saberlo.
Simplemente tomar mi decisin analizando
unos
pocos nmeros, relativos a los precios del
trigo,
la soja, el girasol y la carne. Cada uno de
esos
precios condensa una enorme cantidad de
informacin y reflejar todos los sucesos que
puedan afectar tanto su oferta como su
demanda.
Tomemos el caso del trigo. Si tuviera que
averiguar cunto trigo se va a producir en el
mundo, tendra que tener tambin una
hiptesis
de cmo ser el clima en cada una de las
zonas
productoras, dado que se trata de un
elemento
fundamental que se debe tener en cuenta.
Esto
quiere decir que debera estar siguiendo los
vaivenes climticos de muchas zonas del
planeta.
Sin embargo, si hubiera una enorme sequa
en
Ucrania, podr enterarme inmediatamente
por
medio de Internet; pero si no tuviera acceso
a la
red, igual recibira la informacin a travs del
precio del trigo. Y es que quienes detecten
esta
situacin de escasez sabrn enseguida que
habr
poco trigo proveniente de Ucrania, por lo que

buscarn rpidamente comprar el trigo

disponible,
o demandrselo a otros proveedores, lo cual
elevar el precio.
El productor local tal vez ni est enterado de
la
sequa en Ucrania, pero percibe el aumento
del
precio del trigo, y el mismo le dice adems lo
que
tiene que hacer: con un precio ms alto le
conviene sembrar ms. El mercado ha
transmitido esa informacin en forma
automtica
y ha enviado una seal para comenzar a
reemplazar el faltante producido por la
sequa. El
mayor precio enva, adems, una seal a los
consumidores, para que restrinjan su
consumo
de productos elaborados con trigo o lo
reemplacen por otros, lo cual tambin
contribuye
a reducir la escasez16.

El clculo econmico
Los precios permiten el clculo econmico,
que
utilizamos para determinar si nos conviene o
no
realizar alguna accin en el mercado. Gracias
a
que existen los precios, podemos determinar
si
vale la pena cultivar trigo ya que vamos a
contar
con la informacin del precio del trigo y
tambin
con la de los costos necesarios para
producirlo. Si
en esa simple cuenta entre ventas y
costos
obtenemos un resultado positivo, entonces
diremos que vale la pena producir trigo. Es
ms,
haremos cuentas similares en relacin con la
produccin de soja, girasol y carne y al
compararlas sabremos qu es lo que nos
conviene producir.
El clculo as aplicado es el principal vehculo
de

la organizacin de la produccin en la
economa.
Durante mucho tiempo se pens que el
debate
entre la economa de mercado y la economa
socialista se centraba en si deba haber o no
planificacin de la economa. Pues no es esa
la
cuestin. Siempre hay planificacin; siempre
alguien est decidiendo cmo se van a
utilizar los
recursos: el debate gira en torno a quines
harn
esa planificacin. En una economa socialista,
el
que planifica es el Gobierno; en una
economa de
mercado, esa planificacin la realiza cada
uno y
se coordina mediante el mecanismo de los
precios.
El clculo econmico alcanza un mayor grado
de perfeccin con el avance de la
contabilidad,
una disciplina de larga data. No sin razn,
Goethe
llam a la contabilidad uno de los inventos
ms
extraordinarios de la mente humana17.
La planificada economa socialista se
enfrent
con este insoluble problema: la falta de
derechos
de propiedad y su intercambio a travs de
contratos impeda la existencia de precios, y
los
planificadores no contaban entonces con la
informacin necesaria para efectuar ese
clculo
econmico. No era solamente cuestin de
almacenar
la
suficiente
cantidad
de
informacin
en una computadora: ese conocimiento no
estaba disponible, ya que se trata del
conocimiento de valoraciones subjetivas, que
no
estn ni siquiera disponibles para el individuo
mismo. Nunca me he preguntado hasta ahora
si

en la necesidad de tener que desprenderme

de
algo lo hara del auto, los televisores de mi
casa o
los aires acondicionados. No he tenido que
plantearme esas valoraciones. Por esta razn
las
conozco muy poco, y mucho menos an las
conoce el planificador18.

La funcin empresarial
En la actividad de coordinacin que los
precios
facilitan es inevitable que exista la
incertidumbre:
si hay algo que los economistas no conocen
es el
futuro, y este puede traer, y seguramente
traer, eventos inesperados. Cada uno de los
actores tomar en cuenta los factores que,
segn entiende, pueden influir en la situacin
originando cambios, y esto depende del juicio
individual, de las estimaciones subjetivas
individuales. Este proceso de prever, de
especular respecto a las condiciones
futuras
que se obtengan, como resultado de una
decisin, se denomina accin empresarial,
y
est presente en todas las acciones, aun en
aquellas que nos parezcan muy alejadas de
lo
que normalmente llamaramos una decisin
empresarial.
No obstante, vamos a delimitar el campo de
nuestro anlisis a la funcin de guiar los
procesos
de
produccin
para
satisfacer
las
necesidades y
deseos de los consumidores, y llamaremos a
esto la funcin empresarial.
De forma inevitable, ser necesario el
trascurso de cierta cantidad de tiempo hasta
que
uno o varios recursos sean transformados en
productos que puedan satisfacer una cierta
necesidad. El empresario capitalista es el que
invierte en capital; esto es, en la
adquisicin de
recursos naturales (tierras y todo lo que la

naturaleza nos proporciona) y bienes de

capital
(maquinaria, equipos) utilizados en el
proceso de
produccin. Debe adelantar el dinero para
pagar
los costos de materias primas, equipos y
trabajadores, con la expectativa de que el
producto futuro que se obtenga ser vendido
a
un precio remunerativo. La calidad de su
juicio y
la
exactitud
de
su
pronstico
son
fundamentales.
El emprendedor adquiere factores de
produccin o servicios de esos factores en el
presente, pero sus productos sern vendidos
en
el futuro. Siempre estar alerta ante las
oportunidades que puedan presentarse para
generar valor econmico. Su ganancia es el
resultado de esa capacidad superior de
alerta,
para ver que esos factores o sus servicios
pueden ser utilizados en una forma ms
remunerativa de lo que estn siendo
utilizados
ahora.
No obstante, al obtener dicho resultado, est
ya enviando una seal para que otros hagan
lo
mismo; para que lo sigan en esa actividad
innovadora. Al hacerlo, los recin llegados
incrementan la demanda de esos factores
necesarios y por lo tanto su precio aumenta,
reduciendo el margen de ganancia. Este
proceso
continuara hasta eventualmente eliminar
esa
ganancia, si no fuera porque las condiciones
respecto a los factores, las tecnologas y las
preferencias de los consumidores cambian en
forma constante, generando nuevas
oportunidades para los que continan
estando
alerta.
Ese espritu emprendedor, ese estado de
alerta ante las oportunidades, y esa vocacin
de
asumir un riesgo, invirtiendo un capital para

obtener un mayor resultado futuro, no estn

relacionados con ninguna suma en particular
de
capital, grande ni pequea: es una funcin
que
igual la cumple el pobre que recibe unos
pocos
billetes de prstamo del Grameen Bank19
para
comprar los implementos necesarios para
lustrar
zapatos, el que genera ciertos ahorros o los
recibe de sus familiares para abrir un
pequeo
comercio, o la ms grande empresa
internacional.
La funcin empresarial a la que nos referimos
aqu hace referencia a esta importante tarea
para determinar la asignacin de recursos en
la
economa. Lamentablemente, la palabra
empresario, que en esencia se refiere a
quien
realiza tal funcin, ha sido desacreditada por
quienes invierten parte de su capital en
obtener
privilegios, desviando su atencin de la
satisfaccin de las necesidades de los
consumidores hacia la satisfaccin de las
necesidades del gobernante de turno. En este
caso, las ganancias no son el fruto de la
eficaz
competencia en el mercado, sino de lograr,
por
los medios mencionados, su restriccin,
cargando
a todos los consumidores con el costo de ese
privilegio.
El emprendedor es aquel que ha visto ciertos
factores subvaluados en relacin con su
potencial: reconociendo esta discrepancia y
actuando sobre ella ha invertido fondos para
redirigir esos factores de produccin hacia el
objetivo que ahora quiere alcanzar.
Como resultado de dicha accin, los
consumidores han sido servidos, y el
emprendedor premiado con una ganancia por
haberlo hecho. Una prdida, por el contrario,
sera el resultado de una mala estimacin por
parte del emprendedor. Todo emprendedor,

entonces, invierte tiempo, esfuerzo y/o

capital,
porque estima que obtendr un valor
superior; si
lo logra, tendr ganancias; si no, prdidas.
Esas ganancias o prdidas, como resultado
de
nuestras acciones, son psquicas, teniendo en
cuenta que quien acta lo hace decidiendo
con
base en sus objetivos y valoraciones
personales
y,
por
lo
tanto,
subjetivas,
en
comparacin
con las alternativas disponibles. La ganancia
psquica puede resultar tanto de la
disminucin o
eliminacin
de
una
incomodidad
o
insatisfaccin,
como del logro de un resultado positivo. Los
emprendedores tambin reciben ganancias o
prdidas psquicas, pero, para mantenerse en
la
actividad, deben cubrir al menos todos sus
costos. Un elemento determinante de esto es
la
aceptacin que los consumidores otorguen al
producto ofrecido: los emprendedores estn
permanentemente atentos a los cambios de
los
gustos y demandas de los consumidores; por
eso suele decirse que el consumidor es el
soberano. En tal sentido, y aunque parezca
paradjico
a
primera
vista,
los
emprendedores
estn a merced de ellos, y no viceversa, ya
que
sus decisiones sobre comprar o no comprar
determinan las ganancias o prdidas de
aquellos.
Aqu es donde vemos el verdadero papel que
cumplen las ganancias. Si un emprendedor
las
obtiene, quiere decir que los consumidores
han
valorado ms dichos productos o servicios
que
los factores separados que llevaron a su
existencia. Se ha generado valor; ciertos
recursos han pasado de unas determinadas

manos a otras que los valoran ms. En medio

de
ese proceso, el empresario ha sido premiado
por
lograrlo y la seal que se enva a la sociedad
es
que ese resultado positivo es bueno y merece
continuarse. Si la situacin es la inversa, si
los
consumidores valoran poco el producto o
servicio
final, entonces el mensaje es: que esos
factores
de produccin deberan haber sido utilizados
en
otra cosa, donde ya estaban sindolo
probablemente; que esa reasignacin no ha
sido
valorada y, por lo tanto, no debera
continuarse.
No quiere esto decir que el emprendedor est
pensando en los consumidores, porque es
magnnimo. Lo hace porque quiere cumplir
sus
propios objetivos y obtener ganancias. Pero
lo
notable de este sistema es que para hacerlo
as
est obligado a satisfacer las necesidades de
los
dems y acta en tal sentido, como si fuera
guiado por una mano invisible20.
Pocos personajes de la economa suelen ser
ms odiados que los intermediarios. El
motivo
probablemente sea la suposicin de que no
agregan valor. Pero es eso as? Veamos lo
que
nos muestra una investigacin sobre el papel
que
cumplen ciertos intermediarios en Italia. Se
trata
de un trabajo de Luciana Lazzeretti, Lisa De
Propris y Dimitri Storai, del Istituto di Politica
per lo
Sviluppo Industriale (2001), o desarrollo
industrial.
Ellos han estudiado el papel que cumplen los
impannatori en el distrito textil de Prato, en
la

Toscana.
E s o s impannatori son empresarios puros,
que no producen bienes, sino que actan
como
brokers para los productores textiles de ese
distrito industrial. Cumplen funciones de
coordinacin de la produccin y financieras.
Las
primeras incluyen explorar nuevos mercados
y
conseguir clientes para los subcontratistas
con los
que estn relacionados, vincular a estos con
los
clientes y negociar en su representacin. No
solamente realizan estas tareas comerciales,
sino
tambin coordinan las actividades de
produccin
entre distintos productores, a travs de redes
de
compradores
y
proveedores,
actuando
incluso en
la compra de insumos para ellos.
En el distrito de Prato hay cientos de
impannatori, vinculados con subcontratistas
en
relaciones de largo plazo basadas, en buena
medida, sobre la confianza y la reputacin de
cada una de las partes. Sin embargo, su
funcin
no termina ah, ya que tambin cumplen un
rol
financiero,
a
menudo
subestimado:
proporcionan
apoyo financiero a las pequeas empresas en
tiempos de crisis, les ofrecen crditos para
que
adquieran equipo, e incluso han comprado a
menudo el equipo ellos mismos, para
drselos al
subcontratista y recuperar ese costo ms
adelante. El financiamiento de capital de
trabajo
es relativamente simple y se denomina
sconto
lavoro descuento de trabajo donde el
impannatori adelanta los fondos necesarios,
que
luego se cobra del resultado de la venta.

Tambin suelen actuar como venture

capitalists
o business angels, al proveer financiamiento
a
nuevos emprendedores e incluso guindolos
en
sus primeros pasos.
Este modelo de organizacin industrial
plantea
ciertas
cuestiones
tericas
interesantes,
ya que el anlisis tradicional sostendra que
el
aprovechamiento de economas de escala
debera llevar a la integracin de las
actividades
bajo el paraguas de una misma firma. Y no
solamente dichas ventajas motivaran estos
resultados, sino tambin la existencia de
altos
costos de transaccin, generados por los
numerosos intercambios entre empresas
diferentes.
Sin embargo, hay claramente ventajas por
otra parte, concretamente por la flexibilidad
de
esta configuracin industrial en redes y los
incentivos de los emprendedores, que
superan a
las ventajas tecnolgicas, de la misma forma
que
la confianza y la reputacin reducen los
costos de
transaccin.
Y en verdad, el origen de este modelo
industrial proviene de la desintegracin de
otro,
basado en empresas que aprovechan
economas
de escala. Todo ocurri en los aos cincuenta,
cuando haba grandes firmas integradas
produciendo productos estandarizados de
baja
calidad, mientras a su alrededor haba
numerosas
pequeas empresas con productos de calidad
superior, especialmente para mujeres. En ese
momento ese modelo comenz a colapsar:
cambios en la demanda y el entorno
competitivo
derivaron en que prosperaran las pequeas

empresas, al tiempo que las grandes se

reducan
vendiendo
muchas
actividades
a
las
pequeas:
entregaban su maquinaria y equipo a nuevos
emprendedores, muchos de ellos empleados
despedidos
por
las
mismas
grandes
empresas.
En medio de todo eso se movan los
impannatori,
actuando como empresarios que ofrecen
servicios de comercializacin, coordinacin y
financiamiento. Y agregando valor, por
supuesto.

La competencia
Los precios son los medios informativos que
indican cambios en las preferencias de los
consumidores, las dotaciones de factores y
las
tecnologas, y llaman la atencin sobre lo que
es
conveniente producir. Por supuesto que no
son
indicadores perfectos. Por algo las empresas
dedican cuantiosos recursos y esfuerzos para
obtener informacin adicional sobre las
preferencias de los consumidores, y lo hacen
a
travs de estudios de mercado, mediante el
anlisis de su comportamiento, e incluso
hasta
analizando la basura, para determinar lo que
efectivamente se consume.
Cuando vamos a un supermercado y
encontramos
en
l
las
cosas
que
necesitamos,
quin le ha dicho a los dueos del mismo
que
nos ofrezcan esos productos y no otros? Hay
ms: quin les ha dicho a quienes los
fabricaron
que
elaboraron
esos
productos
precisamente? Si
nos ponemos a pensar, por ejemplo, que las
bananas llegaron desde Ecuador hasta all,
sin
que nadie diera rdenes a nadie, la cosa
parece
increble.
Cmo
supo
el
productor
ecuatoriano

que a m me gustan las bananas, si ni

siquiera
me conoce? Toda esa informacin se canaliza
a
travs
de
los
infinitos
precios
que
observamos en
la economa. Ahora bien, nadie es capaz de
manejar toda la informacin existente y no
hay
dos personas que tengan exactamente el
mismo
conocimiento; si as fuera, la evaluacin de
los
datos sera distinta.
Hay algunos, con mayor capacidad y astucia,
que saben ver las oportunidades que la
informacin de los precios brinda y buscan
toda
posible fuente de beneficios. Son los que
mueven
el mercado, compitiendo entre s para
obtener los
factores necesarios tierra, capital o trabajo
,
elevando el precio de tales elementos;
tambin
compiten entre s por los consumidores,
reduciendo los precios de los bienes de
consumo.
En fin, en forma permanente movilizan el
mercado con su demanda de empleados, de
prstamos, de materias primas, elevando
salarios, tasas de inters pagadas a los
ahorristas, y rentas. Por otro lado, hacen lo
mismo con su oferta de productos, para
ganarse
el voto de los consumidores.
Este fenmeno impulsa la produccin, la
innovacin, la tecnologa, la mejora de la
calidad
de vida. Se conoce este hecho con el nombre
de
competencia. La competencia es algo sano.
Y
aflorar naturalmente, debido a los mensajes
que los demandantes estn transmitiendo en
el
mercado con su voto diario. Cualquier
mensaje
influye en el mercado, ya sea demandando o

abstenindose de hacerlo. Evidentemente, el

surgimiento de la competencia se debe a que
el
bien econmico en cuestin es atractivo para
los
consumidores. Claro est que si alguien se
dedica
a fabricar bicicletas con ruedas cuadradas,
no es
difcil predecir que nadie competir con l. Es
ms, si no modifica su poltica, acabar
murindose de hambre.
Esa competencia es muy distinta de lo que
sucede en la naturaleza, donde, al resultar
escasos los medios de subsistencia, impera la
fuerza. Lo mismo suceda entre los hombres
hasta que la divisin del trabajo hizo surgir la
cooperacin entre ellos para obtener ms, en
vez de repartirse lo poco existente.
La competencia que se desarrolla en una
sociedad es diferente y nunca se interrumpe.
Todos valoramos algunas cosas ms que
otras,
y no solo en el mercado compiten las gentes
entre s: tambin en el arte, la cultura, la
religin,
la educacin, etc. La no-competencia no
existe.
La competencia es la emulacin entre
distintas
personas, para sobrepasarse unas a otras. No
es una pelea, un combate, y por tal razn la
terminologa militar para describir lo que
sucede
en el mercado es claramente inapropiada.
Palabras
como
ataque,
defensa,
batalla,
guerra comercial y otras podrn ser una
metfora de lo que verdaderamente sucede,
pero nada tienen que ver con la actividad
blica
real donde imperan la violencia y la muerte.
Por otra parte, aunque suele hablarse de
competencia salvaje, lo cierto es que nada
tiene que ver con la competencia que
observamos en el mundo de la naturaleza.
All el
pez grande se come al pez chico, que,
obviamente, ya no tiene otra oportunidad.
Por el

contrario, en la competencia que se

establece en
el mercado habr un productor que tenga
una
posicin ms importante, porque es el que
mejor
atiende
a
las
necesidades
de
los
consumidores,
pero esto no implica la desaparicin de todos
los
dems que no solamente subsisten, sino que
cuentan con nuevas oportunidades para
competir. En este sentido, la competencia en
el
mercado se asemeja ms a la competencia
en el
deporte, donde todos tienen una hinchada,
ganen o pierdan, y siempre tienen una
oportunidad ms para terminar como
campeones. El mercado es un campeonato
continuo.
Desde otra perspectiva, es incluso superior a
la competencia en el deporte, ya que en un
partido en particular uno pierde y otro gana,
pero
en un intercambio econmico ganan todos
los
que participan.

Resumen
Los mercados permiten coordinar los planes
de
los individuos, logrando as aprovechar los
beneficios que brinda la divisin del trabajo.
Los
intercambios, motivados por la distinta
valoracin
que se hace de los bienes, en virtud de la
utilidad
marginal decreciente, son en realidad
intercambios de derechos de propiedad sobre
bienes y servicios, realizados mediante
contrato,
que puede ser informal o formal y, en
general,
incompleto.
Los cambios de preferencia entre los
consumidores
generan
a
su
vez
modificaciones
en los mercados. Los emprendedores tratan
de

satisfacer
esas
nuevas
necesidades,
innovando y
desarrollando nuevos productos y procesos.
Para
ello, son guiados por el mecanismo de los
precios
a la hora de asignar los recursos a sus usos
ms
eficientes y movilizados por la competencia.
Sus
acciones tienden a acercar el mercado al
equilibrio, punto este donde se alcanza un
ptimo.
Pero los mercados no pueden funcionar en un
vaco institucional: necesitan de reglas de
juego
o, lo que es lo mismo, instituciones. Estas
son,
bsicamente, los derechos de propiedad, los
contratos, los servicios de mediacin y
justicia,
las sociedades comerciales, los mercados de
crdito y de capitales, los mercados de
informacin y las reglas de la competencia.

Captulo 2
Las fallas del mercado
Objetivos
En este captulo vamos a considerar los
problemas que tienen que superar los
mercados
para alcanzar el punto ptimo de eficiencia
visto
en el captulo anterior, y tambin los posibles
caminos
que
deben
recorrerse
para
solucionarlos.
Los mercados se mantienen en una

permanente
situacin
de
cambio
y
movimiento.
Tienden hacia el equilibrio, aunque no lo
alcanzan.
Habiendo supuesto que el equilibrio es el
ptimo
de la eficiencia y, en particular, habindolo
hecho
extensible a todos los mercados en lo que se
llama equilibrio general, surgen como
contraste
las fallas, que impiden alcanzar ese punto.
Veremos cules son esas fallas, en particular
las
imperfecciones de la competencia, las
externalidades, los bienes pblicos y la
informacin asimtrica.
Las principales cuestiones que trataremos en
este captulo son:
1. Cules son las condiciones que
demanda ese equilibrio general? Cmo
explicamos el cambio y el proceso del
mercado hacia el equilibrio?
2. Puede ser perfecta la
competencia? Cmo se define esa
perfeccin, en vista de la cantidad de
participantes en el mercado o de las
barreras para ingresar en l?
3. Qu son las externalidades y
cmo pueden resolverse?
4. Pueden los bienes con
caractersticas de pblicos ser provistos
nicamente por el Estado?
5. Cules son las soluciones a los
problemas de informacin asimtrica?

El equilibrio
inalcanzable
Si el punto de equilibrio de un mercado es
ptimo
en el sentido de Pareto, no ha de ser ptima
una situacin en la que todos los mercados
estn
en equilibrio? Imaginemos una situacin as:
se
maximiza el supervit de los demandantes y
el
de los oferentes; no existen excedentes
involuntarios en el mercado, ya que todo el
que

quiso comprar lo hizo, y todo el que quiso

vender
tambin, y los productos quedaron en manos
de
quienes ms los valoran: los compradores,
que
adquirieron de los oferentes que los
valoraban en
menos, y los vendedores, cuando sus
valoraciones eran superiores a las de los
compradores.
Por supuesto que el equilibrio general es un
modelo ideal, una configuracin imaginada,
no
descubierta en el mundo real. Cul sera el
sentido de considerar mundos ideales que no
existen? Pues como en las ciencias sociales
no
pueden realizarse experimentos como en las
ciencias naturales, el uso de este tipo de
construcciones imaginarias permite llegar
lgicamente a determinadas conclusiones,
suponiendo algn tipo de cambio, mientras
que
todo lo dems se mantiene igual. Esto es lo
que
solemos describir con las palabras latinas
ceteris
paribus, con lo cual se quiere decir que todo
lo
dems sigue igual, no ha cambiado. Un
modelo
ideal de este tipo nos permite deducir cules
son
los efectos de alguna modificacin en alguna
de
las variables.
Ya volveremos sobre esto ms adelante. Por
el momento se comprender la importancia
que
pueden tener estos modelos ideales en una
ciencia social, si ponemos un ejemplo
tomado de
la ciencia poltica. Todos conocemos la idea
del
contrato social, y este es un modelo ideal
para
tratar de imaginar cmo pueden haber
surgido la
sociedad y el Estado, pero no hay evidencias

histricas de que tal contrato haya sido

pactado
alguna vez.
Volviendo al equilibrio general, el problema
es
que el modelo del mercado competitivo en
equilibrio, como suele ser presentado,
demanda
unas condiciones de imposible realizacin en
el
mundo limitado y real en el que los humanos
vivimos.
En particular, dicho modelo demanda que
(Kirzner 1973):
Todas las acciones deben estar
perfectamente coordinadas.
Las decisiones de los
dueos de los recursos con las
de los empresarios que los
compran.
Las decisiones de los
consumidores para comprar
cada producto o servicio con
las decisiones de produccin y
venta de los empresarios.
Las decisiones de cada
empresario con las del resto,
por lo que no habra actividad
ms lucrativa que esa.
No existira un mejor
mtodo de produccin,
tecnologa o escala.
Por otro lado,
Los precios de los
productos y recursos deben
ser los que permitan esta
coordinacin universal.
El precio de cada
recurso debe ser tal que la
cantidad que los dueos estn
dispuestos a vender sea la
misma que los empresarios
quieren comprar.
El precio de cada
producto debe ser tal que la
cantidad que los empresarios
desean vender sea igual a la
que los consumidores quieren
comprar.
Cada empresario debe

estar produciendo en el nivel

en que su ingreso marginal sea
igual a su costo marginal.
Esto exige que ni las dotaciones de recursos,
ni
las
posibilidades
tecnolgicas,
ni
las
preferencias
de los consumidores cambien. No existe un
beneficio empresarial, sino una tasa de
remuneracin de los factores, que es igual a
todos ellos. Es una economa sin cambios, sin
innovacin, sin emprendedores. Demanda,
adicionalmente,
un
conocimiento
omnisciente:
todas las decisiones antes mencionadas solo
pueden cumplirse si se tiene un conocimiento
perfecto y anticipado de las acciones y
reacciones de los dems actores del
mercado.
Algunos autores han querido rescatar al
modelo del equilibrio general, incorporando
en el
mismo los costos del aprendizaje, para
obtener la
informacin necesaria. As, por ejemplo, en el
caso de comprobarse una discrepancia de los
precios en el mercado de un mismo bien, la
situacin debera explicarse en los costos de
eliminarla; de persistir tal situacin, sin que
el
mercado ajuste la diferencia, el equilibrio se
alcanzara igual, pues la eliminacin de tal
discrepancia no se vera justificada en
trminos
de eficiencia, debido a que el costo de su
eliminacin sera superior a los beneficios
que se
alcanzaran. As se mantendra el ptimo
paretiano.
Sin embargo, la introduccin de los costos del
aprendizaje en el modelo no lo salva de sus
serios problemas, ya que esto implica un
proceso
deliberado de aprendizaje; es decir, obtener
la
informacin necesaria de aquello que se sabe
que no se sabe. Pero el problema
fundamental
es la ignorancia de lo que se desconoce. No
se

sabe lo que no se sabe21.

En el ejemplo mencionado en el captulo
anterior de un vendedor A y otro B con
distintos
precios, la discrepancia de precios en el
mercado
existe, pero no se tiene noticia de su
existencia.
Esa ignorancia es eliminada por un acto de
descubrimiento espontneo, por lo que el
proceso de descubrimiento en el mercado no
puede incorporarse a un modelo como el del
equilibrio general, de carcter mecnico y
determinista, sino a uno en el que la
situacin de
origen sea el desequilibrio y lo que deba
estudiarse sea el proceso que tiende a un
equilibrio final, que nunca llega a alcanzarse,
pues
forma parte de un constante cambio.
Pero si tomamos en cuenta los factores que
pueden causar cambios de precios, y
tratamos
de encontrar la situacin final a la que esos
cambios llevaran, entonces nos encontramos
con un estado final de reposo, donde los
precios
seran lo que los economistas clsicos solan
llamar precios naturales. El del mercado es
un
precio real; el precio final es un precio
hipottico.
El primero es un hecho histrico, que puede
expresarse numricamente, sobre el segundo
solo pueden definirse las condiciones
requeridas
para su aparicin.
El precio del mercado nunca coincidir con
ese
precio final, pero es necesario considerar a
este
ltimo para comprender el mecanismo de
ajuste
del mercado hacia el mismo. Ese precio ser
un
blanco mvil que nunca ser alcanzado,
debido
fundamentalmente a que los cambios en los
factores que determinan la formacin de los
precios no suceden en forma simultnea, sino

que requieren tiempo, y es durante ese

tiempo
cuando se producen nuevos cambios.
Esa construccin imaginaria de un estado
final
de reposo o equilibrio general walrasiano
contina funcionando como una economa
de
giro uniforme, donde existe...
... un conjunto de precios tal que cada
consumidor elige la cesta que prefiere de
entre las que son asequibles y todas las
decisiones de los individuos son compatibles
en el sentido de que la demanda es igual a
la oferta en todos los mercados. (Varian
1993, p. 509).
... fue elevada posteriormente a la categora
de
ptimo, segn el Primer Teorema de la
Economa del Bienestar, al lado de la cual
todo lo
dems es un fracaso:
Este teorema garantiza que un mercado
competitivo obtiene todas las ganancias
derivadas del comercio: la asignacin de
equilibrio lograda por un conjunto de
mercados competitivos es necesariamente
eficiente en el sentido de Pareto. Quiz no
tenga ninguna otra propiedad deseable,
pero es necesariamente eficiente. (Varian
1993, p. 518).
Se pregunta Varian: La existencia de un
equilibrio
competitivo es importante en la medida en
que
sirve para comprobar la coherencia de los
diferentes modelos que hemos analizado en
los
captulos anteriores. De qu servira
desarrollar
complejas teoras del funcionamiento de un
equilibrio competitivo, si este normalmente
no
existiera? (p. 515).
Parece un razonamiento de este tipo:
tenemos una linda teora, la realidad tendra
que
ser como ella indica y, si as no es, ser la
realidad la que tiene problemas. La teora, sin

embargo, tiene que ayudarnos a comprender

la
realidad, lo cual es muy distinto de pretender
que
esta se acomode a ella.

La
perfecta

competencia

Como se mencion antes, el equilibrio

general es
un equilibrio competitivo; es decir,
demanda
una determinada configuracin del mercado,
llamada
normalmente
competencia
perfecta.
Este es tambin un modelo ideal de mercado
donde se cumplen las siguientes condiciones:
1. Todos los productores son
pequeos en relacin con el mercado total,
por lo que sus decisiones respecto a la
cantidad que hay que producir no tienen un
efecto en el precio. Por eso son
tomadores de precios; es decir,
simplemente registran el precio del
mercado para tomar su decisin, pero no
pueden influir en l.
2. Todos los productores venden un
producto homogneo, que no se diferencia
del de sus competidores.
3. Existe informacin perfecta de
todos los participantes respecto a las
condiciones del mercado, tanto presentes
como futuras.
4. Todos utilizan la misma tecnologa,
el mismo tipo de organizacin empresarial;
todos alcanzan la misma tasa de
ganancias.
5. Existe libre entrada y salida del
mercado.
Esto significa que los productores toman al
precio
como un parmetro, no como una variable
sobre
la cual tienen que tomar una decisin, y que
todos ellos terminan obteniendo una
ganancia
normal; es decir, una que cubra todos los
costos
de produccin y permita un rendimiento
sobre el

capital, similar a la tasa de inters que se

obtiene
en el mercado. Cualquier situacin en la que
una
empresa estuviera obteniendo ganancias
superiores
a
las
normales
generara
incentivos
para
ingresar
en
ese
mercado
y
eventualmente
reducir el margen de ganancia a niveles
normales.
El ptimo de Pareto se alcanza, entonces, en
el equilibrio general con competencia
perfecta.

El fracaso del mercado

Al encontrar la realidad lejos del modelo ideal
de
equilibrio general con competencia perfecta,
se
considera que el mercado fracasa. Los
economistas
comienzan
a
descubrir
numerosas
instancias de fallas del mercado. Qu se
puede hacer al respecto? La respuesta ms
comn aunque luego veremos que no es la
nica es que el Estado intervenga
mediante
polticas pblicas regulaciones sobre los
mercados, provisin estatal de servicios y,
si
puede, lo haga de manera perfecta,
acercando
la situacin al ptimo. El razonamiento sigue
el
siguiente camino:

Implcitamente supone que los problemas

que el
mercado presenta podrn ser solucionados
por el
Estado sin costo. Quienes manejan el Estado
son
personas
benevolentes,
cuyo
principal
objetivo es
alcanzar el bien comn, para alcanzar
tambin
una asignacin ptima paretiana de los
recursos.
Esta visin ha sido llamada el modelo
Nirvana,
porque compara una situacin ideal con la
inevitable
imperfecta
realidad,
y
la
encuentra,
obviamente, defectuosa. Veamos en primer
lugar cules son esas fallas del mercado.

Competencia
imperfecta
La definicin de competencia imperfecta es
por
defecto: consiste en una situacin en la que
no
se alcanza la competencia perfecta. La visin
tradicional de la competencia sostiene que la
calidad e intensidad de la misma depende del
nmero de participantes en el mercado. As,

pueden darse las siguientes posibilidades:

1. Monopolio: un solo vendedor y, por
definicin, ausencia de competencia. En
cada uno de estos casos hay que
considerar la alternativa de un solo
comprador, lo cual da lugar a un
monopsonio.
2. Oligopolio: existe un nmero
pequeo de vendedores, y un pequeo
nmero de compradores.
3. Competencia monopolstica: ocurre
cuando existen muchos vendedores de
productos marcadamente diferenciados.
Un monopolio es el resultado de que un
individuo
o empresa ha obtenido un control total de un
recurso, de tal forma que no hay un
proveedor
alternativo, ni tampoco un bien o servicio
sustituto que pueda reemplazarlo. Lo que nos
preocupa en este caso es que el monopolista
pueda aprovechar su situacin para obtener
precios de monopolio, superiores a los de la
competencia. Esto no quiere decir, por
supuesto, que pueda cobrar cualquier precio,
sobre todo cuando enfrenta una demanda
con
cierta elasticidad; es decir, que ante un
aumento
del precio reduce la cantidad demandada en
mayor proporcin.
Un oligopolio es un mercado en el que hay un
reducido nmero de vendedores. Cada uno
de
ellos, por lo tanto, conoce las decisiones que
los
otros toman, las cuales influyen en su propia
decisin, al mismo tiempo que la propia
influye en
las decisiones de los competidores. El
reducido
nmero de participantes permite o facilita el
acuerdo entre ellos, ya sea explcito o tcito

cuando se sigue el precio de un lder de

mercado, para influir en el precio de la
misma
forma que un monopolista. Un acuerdo
formal
entre oferentes se denomina cartel.

Los monopolios y oligopolios son el resultado

de barreras para el ingreso de competidores
en
el mercado, que pueden ser naturales o
creadas por el Estado. Las naturales pueden
ser
removidas por innovaciones tecnolgicas o
creatividad
empresarial;
las
otras
demandaran un
cambio en las regulaciones que impiden o
restringen el ingreso de competidores. En un
mercado oligoplico los participantes tienen
incentivo para restringir la oferta tanto sea
la
cantidad ofrecida como la calidad de lo que
ofrecen si es que los consumidores no los
consideran sustitutos directos entre s. Si as
lo
fuera, estaramos en presencia de lo que se
denomina un duopolio Bertrand22, donde
cualquiera de ellos que redujera un poco su
precio se quedara con todo el mercado, ya
que
como a los consumidores les da lo mismo el
producto de uno o de otro, simplemente
decidiran en base al precio. El resultado
sera
igual al de un mercado de competencia
perfecta.
Cualquier diferencia que los consumidores
encuentren entre ellos ms que probable
les
dejara un cierto margen para restringir la
oferta.
Un ejemplo de mercado oligoplico sera el
de
las calificadoras de riesgo. Bsicamente hay
tres:
Moddys, Standard & Poors y Ficht. A qu se
debe esto? Una explicacin basada en
barreras
naturales podra ser la reputacin. Al que
quisiera ingresar en este mercado le sera
bien
difcil generar la confianza que la reputacin
de
cualquiera de esas tres brinda. Pero no es
una
barrera infranqueable. Alguien que ya tuviera

reputacin en otro campo, seguramente

cercano
a este, podra llevar su reputacin a este e
ingresar al mercado.
Una buena explicacin es que hay barreras
regulatorias. En sus intentos por controlar el
riesgo en los mercados financieros y de
capitales,
distintas agencias gubernamentales fueron
incorporando el requisito que favorecan la
inversin de ciertas instituciones como
bancos o
fondos de pensin en activos que recibieran
una
calificacin de instituciones aprobadas por la
Securities and Exchange Commision (SEC)
bajo la
denominacin de Nationally Recognized
Statistical
Rating Organizations (NRSRO), graduacin
que
solamente recibieron estas tres. No es que no
haya otras. Las hay, tales como Realpoint,
EganJones
Rating
Company,
Rating
and
Investment
Information, DBRS y otras; pero a todas ellas
les
ha costado aos de gestiones poder alcanzar
ese
estatus (McClintock Ekins et al, 2012).
En este caso no es que las agencias hayan
restringido
la
cantidad
ofrecida.
Al
contrario, el
nmero de acreditaciones ha aumentado
significativamente en las ltimas dcadas
pero,
como se dijo antes, esa restriccin
oligoplica
no necesariamente se refiere a la cantidad
sino
tambin a la calidad, en este caso de la
informacin que provean. Es reconocida la
crtica
que poco han servido estas calificaciones en
casos tan impactantes como los de Enron,
WorldCom o la crisis de las hipotecas del
2008.
En el caso de la competencia monopolstica,
los productores venden productos que son

sustitutos, no iguales. La influencia que

pueda
tener en el mercado depender entonces de
la
lealtad a la marca o al producto especfico. Si
bien
las condiciones de competencia se acercan a
las
de competencia perfecta, todava queda en
el
productor un cierto poder para decidir sobre
el
precio. Este es un caso, obviamente, lmite
con el
anterior, ya que a menos que el consumidor
piense
que
son
sustitutos
perfectos
estaramos
en presencia de un mercado de este tipo.

Externalidades
Aunque originado en Alfred Marshall (18421924),
se atribuye a Arthur C. Pigou (1877-1959), su
alumno primero y sucesor luego como
profesor
de economa poltica en el Kings College de
Cambridge, el desarrollo del concepto de
externalidad, entendida como un efecto hacia
terceros de las acciones de los individuos en
el
mercado. Estos efectos pueden ser positivos
(beneficios) o negativos (costos) y recaen en
terceras personas, sin que ellas hayan sido
parte
de la accin que los origina.
Hasta aqu la descripcin de un fenmeno
que
sucede inevitablemente, en tanto y en
cuanto se
viva en sociedad: resulta imposible pensar
que
las acciones que los individuos realizan no
tengan
efectos sobre otros, incluso aunque no sean
ms
que visuales. En los intercambios que se
producen en el mercado, vendedores y
compradores pueden no asumir todos los
costos
ni llevarse todos los beneficios que se
originan en

la transaccin. Ejemplos tpicos de esto son,

entre otros, el de la fbrica cuya
contaminacin
afecta a los vecinos del rea, o el del vecino
que
pinta y arregla la fachada de su casa,
contribuyendo as a mejorar el barrio y la
valoracin de las dems casas: en el primer
caso, los vecinos son perjudicados sin tener
culpa, y en el segundo son beneficiados sin
haber
hecho mritos. Los dueos de la fbrica no
pagan el dao causado y el vecino que pinta
su
fachada y beneficia a los dems no recibe
remuneracin alguna por ello.
Al no existir mercados para estos efectos,
el
resultado es que se produciran ms
externalidades
negativas
de
las
que
quisiramos
tener y tambin menos externalidades
positivas.
No habra menos fbricas contaminantes, si
sus
dueos tuvieran que asumir el costo que
generan
para sus vecinos? No sera ms barato
instalar
un filtro para eliminar o reducir la emisin?
No
habra ms casas pintadas y arregladas si sus
dueos fueran en parte recompensados por
los
vecinos por el mayor valor que le reportan a
todo
el vecindario?
Como en ninguno de los dos casos esos
efectos son tomados en cuenta, los costos y
beneficios privados que motivaron la
transaccin difieren de los costos y
beneficios
sociales incluyendo los de terceros,
alejando a los mercados del ptimo.
En el caso de las externalidades positivas,
estos son efectos positivos para terceros, que
se
benefician de los mismos gratuitamente. Al
no
pagar por ellos, habra una sub-provisin.

Suelen citarse como ejemplos ciertas

innovaciones tecnolgicas, como el diseo de
un
robot (Mankiw 1998, p. 204) que alimenta el
conjunto
del
conocimiento
tecnolgico
disponible,
para su aplicacin en otras actividades. Y un
ejemplo clsico ha sido el del productor de
miel,
cuyas abejas ayudan a polinizar los cultivos
de
los vecinos (Meade 1952). Tambin se
menciona
(Ruffin y Gregory 1997, p. 215) el caso de un
vecino que planta flores en su jardn frente a
la
casa, de cuya vista se benefician todos los
que
pasan por all y las miran, y tambin sus
propios
vecinos, porque en un vecindario con jardines
cuidados terminan subiendo de valor todas
las
casas.

Bienes pblicos
Este fracaso del mercado fue definido por
Paul
Samuelson
(1915-2009),
quien
explcitamente
asumi la existencia de
dos categoras de bienes: bienes ordinarios
de consumo privado..., los que pueden ser
divididos entre distintos individuos...; y
bienes de consumo colectivo que todos
disfrutan en comn en el sentido de que el
consumo de ese bien por cada individuo no
lleva a substracciones del consumo de ese
bien por parte de ningn otro individuo.
(Samuelson 1954, p. 387).
Esta definicin fue luego aceptada en general
con
dos caractersticas especficas:
1. La no exclusin.
2. La no rivalidad en el consumo.
Segn la primera, las caractersticas del bien
hacen que no pueda excluirse de su consumo
a
quienes no lo paguen, mientras que la
segunda
es la definida por Samuelson en el prrafo

anterior y no justificara que se los excluyera,

ya
que todos pueden consumir el mismo bien o
servicio al mismo tiempo. Segn este autor,
ningn sistema de precios descentralizado
puede
servir para determinar en forma ptima los
niveles de consumo colectivo debido a los
incentivos presentes para dar seales falsas
sobre el verdadero inters en consumirlo:
esto
es, la figura que posteriormente recibira el
nombre de free rider23.
Estas categoras suelen presentarse de forma
que permiten la definicin de cuatro tipos de
bienes distintos:

El bien privado es aquel del que se puede

excluir
al que no paga y en relacin con el cual el
consumo de uno no permite el consumo de
otro.
En este caso el mercado sera capaz de
proporcionar este tipo de bienes, ya que la
exclusin es un elemento fundamental para
ello,
impidiendo el consumo gratuito de los free
riders.
Aqu encontramos a la gran mayora de
bienes y
servicios que conocemos, y conocemos
tambin
los mecanismos que permiten la exclusin de
quienes no pagan: los cajeros de un
supermercado, el mostrador de chequeo para
volar en avin, el kiosco y el kiosquero que
cuida
de que nadie se lleve el producto sin pagar
por
l. Precisamente porque puede excluir a
alguien,
el kiosquero se mantiene en su puesto
ofreciendo
una cantidad de bienes para nuestro
consumo.

Imaginemos una situacin en la que

cualquiera
pudiera pasar y servirse sin pagarle; al da
siguiente no estara el kiosquero all, pues
habra
aprendido rpidamente que de nada le sirve
adquirir previamente toda la mercadera para
que
luego se la lleven gratis. Por otra parte, el
pan
que come uno no se lo puede comer otro; de
ah
la caracterstica de rivalidad en el consumo.
En el caso de los recursos comunes, se
presenta la tragedia que ser explicada
ms
adelante consistente en que no se puede
excluir, pero el consumo de uno implica la
abstencin del consumo de otro, llevando
esto
incluso a la depredacin del recurso. Es el
tpico
caso que se presenta cuando no hay un
propietario definido del recurso, cualquiera
puede
acceder a l y consumirlo, por lo cual no
tiene
incentivos para cuidarlo y menos an para
reproducirlo.
En cuanto a los bienes club, se trata de
aquellos respecto de los cuales existe la
posibilidad de excluir, pero el consumo no es
rival;
es decir, pueden consumirlo varios a la vez.
Su
nombre proviene, precisamente, de la tpica
institucin de un club que ofrece bienes y
servicios para sus socios, que los consumen
en
conjunto, pero sobre el que existe exclusin
respecto a los no socios. En este caso es
necesario contar con una estructura de
normas
relativa a los bienes y servicios que se usan
en
conjunto, y con una estructura de gestin,
normalmente conformada por los mismos
socios.
Por ltimo, los bienes pblicos presentan dos

caractersticas definitorias: no-exclusin

no se
puede o no es rentable excluir a
consumidores
que no paguen del servicio; y consumo no
competitivo el consumo de un individuo no
sustrae al consumo de otro. Es necesario
aclarar que el uso del trmino pblico no se
refiere a los bienes o servicios que provee el
Estado sino a las caractersticas antes
mencionadas. En la prctica el Estado
proporciona tanto bienes pblicos como
privados,
y los bienes pblicos son muchas veces
proporcionados por el mercado.
Otros autores realizan un anlisis parecido
pero
con una modificacin. Por ejemplo, Mankiw
(1998, p. 221) presenta el siguiente cuadro:

Como vemos, la casilla correspondiente a

Exclusin y Consumo no rival pertenece
ahora al monopolio natural, que trataremos
ms
adelante, para lo cual el autor ofrece como
ejemplos la proteccin contra incendios, la TV
por
cable y las autopistas de peaje no
congestionadas. El argumento para incluir la
proteccin contra incendios, igual que en el
caso
de las autopistas de peaje, es que tengan
capacidad ociosa. Si los bomberos van a
apagar
un incendio hoy, ello no reduce la proteccin
que
alguien pueda necesitar maana. Es cierto,
pero
parecera
poco
estable
definir
las
caractersticas
de ciertos bienes y servicios segn que
tengan o
carezcan de esta capacidad. Quiere decir
que,
por momentos, el servicio de los bomberos
sera

rival cuando estn apagando otro incendio

y
en otros no cuando estn en la estacin sin
hacer nada.
Ms incierto resulta todo cuando estas
clasificaciones
se
hacen
para
luego
determinar
quin debera proveer el bien o servicio: si el
mercado o el Estado. Y todo se vuelve ms
confuso aun cuando se considera que, segn
la
teora subjetiva del valor, lo que es un bien
para
unos puede no serlo para otros; y que se ha
observado en la historia y se sigue
observando
hoy en da que, a pesar de estas
clasificaciones,
hay bienes privados que los Estados tratan
de
proporcionar, pese a que el mercado lo hara,
bienes pblicos que son provistos
voluntariamente, recursos comunes que son
administrados por comunidades (Ostrom y
Hess
2007), y hay otros que son provistos por
clubes o asociaciones voluntarias.
En el caso de los bomberos, son totalmente
voluntarios en Chile, Ecuador, Paraguay y
Per.
En Argentina, la Polica Federal dirige a los
bomberos de la ciudad de Buenos Aires, pero
en
el resto de las ciudades y pueblos son
asociaciones civiles independientes, sin fines
de
lucro, que se financian con donaciones y
tambin
algunos recursos fiscales. En todas las
ciudades
alemanas, incluyendo Berln, los bomberos
son
voluntarios y se conocen como Freiwillige
Feuerwehr. Un sistema similar existe en
Austria.
Por otra parte, la empresa Falck
(http://www.falck.com), de Dinamarca, ofrece
servicios de ambulancia en siete pases de
Europa y de bomberos en seis, y es una
empresa privada con fines de lucro.

Esto
muestra
que
las
clasificaciones
anteriores
son, al menos, precarias. En los siguientes
captulos trataremos de mostrar una notable
variedad de soluciones, que dependen de la
creatividad e iniciativa de los individuos y del
marco
institucional
que
permita
ese
desarrollo24.
Se considera que un bien pblico es un
fracaso del mercado, porque este no
lograra
proporcionarlo en la cantidad deseada,
debido a
la actitud de los freeriders o polizones
concepto tambin planteado por Samuelson
,
ya que sera del inters personal de cada
individuo enviar seales falsas respecto a su
demanda de ese bien, para que otros
carguen
con el costo de su provisin. En el caso de los
faros, cada compaa naviera sabe que, si su
competidor construye un faro, sus barcos
tambin se beneficiaran con l, sin tener que
hacer frente a sus costos, y que, si construye
uno, los dems se beneficiarn sin poder
excluirlos de su consumo, por lo que, segn
esta teora, nadie construira faros, y el
Gobierno
debe hacerlo, pues, si no la provisin de faros
sera subptima, en el sentido paretiano.
Por un lado, empresarios preocupados por
reducir los costos y aumentar las ganancias
tiran
basura que daa a sus vecinos, sin asumir los
daos
(externalidades);
cuando
los
damnificados
son numerosos, esto se convierte en un
mal
pblico, y la solucin, la proteccin
ambiental, es
un bien pblico que debe ser provisto por el
Estado, ya que el acuerdo voluntario entre
los
particulares no sera posible. El mercado
fracasa
doblemente: por un lado, fomenta la
polucin; y
por otro, no genera incentivos para reducirla.
El

Estado ha de resolver este problema.

En su famoso libro de texto, sexta edicin,
Samuelson afirma que el gobierno provee
ciertos
servicios pblicos indispensables sin los
cuales la
vida en comunidad ser imposible y que por
su
naturaleza no pueden ser dejados en manos
de
la empresa privada (Samuelson 1961, p.
662),
pone como ejemplos obvios la defensa
nacional, el orden interno, la administracin
de
justicia y los contratos, y agrega en una nota
al
pie un ejemplo adicional: los faros. Se ha
mencionado como claros ejemplos de bienes
pblicos la seguridad o la televisin abierta,
entre
otros. Es ms: en un trabajo posterior, el
mismo
Samuelson ofrece una definicin de bienes
pblicos de tal amplitud que nada parece
quedar
fuera de ella:
As, consideremos lo que he presentado en
este trabajo como definicin de un bien
pblico, y en la que tendra que haber
insistido mejor en mi primer trabajo y
subsiguientes: Un bien pblico es aqul
que entra en las utilidades de una o ms
personas. Qu es lo que nos queda? En
un pequeo extremo el caso del bien
privado y todo el resto del mundo en el
dominio de los bienes pblicos por
presentar algn tipo de externalidad de
consumo. (Samuelson 1969, p. 108).
Sin caer en tal extremo, normalmente se cita
como bienes pblicos la defensa y seguridad,
la
provisin de justicia, los espectculos de
fuegos
artificiales, los faros, el aire limpio y otros
bienes
ambientales, y la informacin e innovaciones.
Consideremos algunos de ellos. La defensa
de un
determinado territorio sera un bien pblico,

porque no se puede excluir a los que no

pagan,
ya que, en caso de un conflicto blico, un
ejrcito
nacional no podra decir que defiende
solamente
a algunos, concretamente a los que pagaron.
Es
ms: en la misma existencia de instalaciones
de
defensa, como un cuartel, ya estara
ofreciendo
un servicio a todos al desalentar la agresin.
Si se
buscara financiar este servicio por medio de
pagos voluntarios, existira el incentivo para
ser
free rider, ya que recibiran el servicio de
todas
formas sin pagar, y no los podra excluir. As,
no
se recaudara lo suficiente para cubrir los
costos
del servicio.
Algo similar sucedera con la provisin de
fuegos artificiales, que, como se pueden ver
a la
distancia y no se pueden lanzar en lugares
cerrados como teatros o cines, generaran el
incentivo para verlos desde fuera y no
pagar,
por lo que nadie tendra el incentivo para
ofrecer
este espectculo. La de los faros es una
historia
de larga data en la economa y ser tratada
con
mayor detalle ms adelante. Ruffin y Gregory
(1997, p. 87) sostienen: otra debilidad del
sistema de precios es que no puede proveer
ciertos bienes llamados bienes pblicos.
Los
bienes pblicos incluyen la defensa, el
sistema
legal, las autopistas y la educacin pblica
(la
negrita es nuestra). Ntese que se afirma
taxativamente que el mercado no puede
proveerlos, algo que se ver contradicho en
el

siguiente captulo. Por otro lado, se incluye

ahora
a la educacin pblica, pero pareciera
afirmarse
que el mercado no puede proveer educacin
estatal, lo cual es cierto por definicin, pero
est lejos de demostrar que el mercado no
puede proveer educacin, algo que puede
comprobarse en cualquier pas, incluso en los
ms pobres25.
Respecto a la defensa, los autores
mencionados sostienen que si el gobierno
construye un sistema de defensa anti-misiles
que
reduce la probabilidad de ataque nuclear,
todos
se benefician en el rea protegida. La
proteccin
de la vida y la propiedad de una persona no
reduce la proteccin de otros (p. 356). No
obstante, incluso con este, el ms citado de
los
ejemplos, la definicin no es tan clara.
Rothbard
(2004, p. 1032) sostiene que la defensa
nacional
no es un bien absoluto, con una sola unidad
de
oferta,
sino
son
recursos
especficos
utilizados en
forma definida y concreta, y esos recursos
son
necesariamente escasos. Tomando el caso
presentado por Ruffin y Gregory, por ejemplo,
un sistema de ese tipo instalado en la ciudad
de
Nueva York reduce la cantidad posible que
habra
que instalar alrededor de San Francisco. Si un
bien fuera colectivo tal como lo plantea
Samuelson, ya no sera un bien, pues estara
disponible para cualquiera en forma gratuita.
De
hecho, distintos textos incluyen entre los
ejemplos al aire, para luego aclarar que ms
que
de un bien pblico se trata de un bien libre;
es
decir, no de un bien econmico.

Adems,
la
tecnologa
modifica
las
condiciones
de un determinado bien, pudiendo pasar de
ser
pblico a ser privado, o viceversa. Por
ejemplo,
las seales de transmisin de televisin
abierta o
satelital tienen las caractersticas de este tipo
de
bienes, ya que, una vez enviada la seal, no
se
puede excluir a quienes quieran recibirla,
paguen
o no; pero se puede codificar la seal, con lo
cual
se convierte en un bien privado. Adems,
veremos ms adelante los mecanismos que
el
mercado desarrolla para proveer bienes con
estas caractersticas. Por otro lado, el
desarrollo
de archivos compartibles, por ejemplo, est
convirtiendo a la msica en un bien con
caractersticas de no exclusin y no rivalidad
en el
consumo. El mercado, en ese caso, est
buscando
tecnologas
alternativas
o
modificando
la actividad, centrndola ahora en recitales
de los
que se puede excluir a quienes no pagan.

Bienes pblicos globales

El proceso de globalizacin, o la movilizacin

de
recursos por todo el mundo, plantea, para
algunos autores, no solo la necesidad de
bienes
pblicos nacionales, sino tambin globales.
Sus
caractersticas principales seran (Kaul et al
1999,
p. 2) las ya mencionadas de no exclusin y
no
rivalidad en el consumo, y que sus beneficios
sean cuasi universales en trminos de
pases
cubriendo ms de un grupo de pases,
pueblos
llegando a varios, preferiblemente todos,

grupos poblacionales y generaciones

extendindose
tanto
a
generaciones
presentes
como futuras, o por lo menos cubriendo las
necesidades de las generaciones actuales,
sin
eliminar las opciones de desarrollo para
generaciones
futuras.
En
tales
circunstancias,
pocas cosas quedan fuera de esta definicin
y la
lista de bienes pblicos aumenta
considerablemente.
Estos autores clasifican a los bienes en
pblicos puros y pblicos impuros. Los
primeros
fueron definidos antes y a nivel global se
presenta como ejemplo la paz, ya que,
cuando
existe, todos los ciudadanos de un pas
pueden
disfrutarla y su gozo, digamos, por
poblaciones
rurales no reduce los beneficios de las
poblaciones urbanas. Ya hemos comentado
antes el grado de colectividad de la defensa;
ahora se suman tambin en esta categora la
provisin de la ley y el orden, y un buen
manejo
macroeconmico. En cuanto a los bienes
pblicos
impuros, seran aquellos que cumplen
parcialmente
con
las
caractersticas
mencionadas:
es decir, son parcialmente no rivales o
parcialmente no excluyentes. Como ejemplo,
Kaul y otros plantean el caso del consumo de
una comida nutritiva, que a primera vista
parece
ser un bien privado, pero que tambin brinda
beneficios pblicos, ya que mejora la salud y
con
ella la posibilidad de adquirir habilidades
para
desempear un trabajo productivo, lo cual
beneficiara no solamente a la familia, sino
tambin a la sociedad en su conjunto, pese a
que
los
beneficios
inmediatos
sean
mayormente
privados.

Est claro que con esta definicin no hay bien

o servicio alguno que no tenga algn tipo de
impacto en los dems. Y en tanto vivamos en
sociedad, parece que esto es inevitable. La
discusin no es que produzcan o no
produzcan
algn tipo de impacto, sino cmo considerar
si
ese impacto es negativo o positivo, siendo
que
las valoraciones son subjetivas, y si el Estado
es
el nico capaz de proporcionar determinados
bienes. As, males pblicos demandaran
soluciones colectivas que seran bienes
pblicos,
incluyendo, segn Kaul y otros, las crisis
bancarias, crmenes y fraudes en Internet,
problemas sanitarios debidos al mayor
comercio
y transporte de personas, y tambin del
incremento de actividades riesgosas, como el
abuso de las drogas y el tabaquismo.
Un programa para aliviar la pobreza en
frica,
por ejemplo, sera un bien pblico global si,
adems de mejorar la situacin de esa
poblacin
contribuyera tambin a prevenir conflictos, o
a
fortalecer la paz internacional, o a reducir el
deterioro ambiental, o a mejorar las
condiciones
sanitarias globales. Las organizaciones
internacionales y las ONG internacionales
seran
las que proporcionan este tipo de bienes
pblicos
globales (Martin 1999).
Pero si se pudiera justificar la existencia de
cualquier bien o servicio con efectos para
terceros por el hecho de ser proporcionado
por el
Estado,
o
a
travs
de
organismos
internacionales
financiados por los Estados, o en ltima
instancia
por contribuyentes nacionales, entonces
prcticamente todo tiene caractersticas de
bien

pblico. Un bien pblico puro no sera ya un

bien econmico, como en el caso del aire
puro; y
todos los dems seran impuros y sujetos a
ser
proporcionados
mediante
decisiones
polticas, y
no por la decisin de los consumidores
tomadas
en el mercado.
Stiglitz (1999), por ejemplo, considera que el
conocimiento sobre el desarrollo es un bien
pblico que debera ser provisto por
instituciones
como el Banco Mundial. Es cierto que las
ideas
tienen caractersticas de bien pblico, ya
que,
una vez producidas, su costo de reproduccin
es
mas bien bajo. Esto lleva a dicho autor a
pensar
que sern subproducidas en el mercado,
problema que se puede superar con la
provisin
pblica. Sin embargo, el ejemplo no podra
ser
peor elegido: una gran cantidad de autores
han
escrito
sobre
el
tema
y
propuesto
enseanzas
sobre el mismo, desde Adam Smith en La
riqueza de las naciones hasta una gran
cantidad
de autores contemporneos. Por qu hacen
eso, si luego, cuando un pas se desarrolla
siguiendo, por ejemplo, las enseanzas de
Adam
Smith este o sus sucesores no pueden
excluir
a quienes implementaron esas ideas y no
pagaron por esos beneficios? En otros
trminos:
una vez que dicen cmo se desarrolla un
pas,
nadie parece que les va a pagar por ello;
entonces no habra propuestas y el mercado
fracasara en proporcionarlas.
Nada de eso sucede en la realidad, sino todo
lo contrario: hay un sinnmero de libros y

artculos sobre las causas del desarrollo

econmico; un activo mercado de ideas
donde
compiten las propuestas de Stiglitz con
muchas
otras. Por qu ofrecen los autores estas
ideas,
si luego no pueden cobrar por ellas? Existe
una
gran cantidad de incentivos para hacerlo: el
autor
cobra un porcentaje por las ventas de sus
libros;
es invitado a conferencias donde recibe
honorarios, viaja a lugares que nunca
conocera
de otra forma y se aloja en los mejores
hoteles;
puede llegar hasta recibir el Premio Nobel,
que,
adems de ser un premio suculento, le
garantiza
un flujo de ingresos asegurado de ah en
adelante, como sabe muy bien el mismo
Stiglitz,
que lo ha recibido26.
El asunto no termina aqu, por supuesto: no
solamente las ideas y el conocimiento sobre
el
desarrollo seran un bien pblico que debera
ser
provisto por instituciones gubernamentales,
sino
tambin otros como la justicia distributiva y
las
polticas de redistribucin (Kapstein 1999).
Las
polticas distributivas tienen el carcter de un
bien
pblico internacional, y como tal debe
encontrarse la forma de asegurar que esas
polticas no sern sub-provistas (p. 88).
Esto llevara a la implementacin de
programas
de redistribucin a nivel internacional. Hasta
el
momento, la mayora de la gente acepta o
apoya programas redistributivos a nivel
nacional,

pero por qu detenerse en las fronteras?

Por
qu sera motivo de accin gubernamental la
diferencia de ingresos existentes entre un
guatemalteco de Chichicastenango y otros de
la
capital, o de habitantes de Buenos Aires y
otros
de La Quiaca, y no entre los pobres de La
Quiaca y los ms pobres an de Sudn? O,
por
ejemplo, entre los millonarios de Wall Street y
los
menos millonarios de Canad?
Recordemos que la definicin de bien
pblico
implica una determinada falla del mercado,
que
se supone que el Estado ha de resolver. En
qu
sentido una cierta distribucin del ingreso
sera
una falla? Puede ser que a uno le guste o
no lo
guste la que actualmente existe, y
seguramente
todos encontraremos que nos gustara otra,
pero
la actual distribucin del ingreso en cualquier
pas
es bsicamente el resultado de lo producido
por
estos dos grandes mecanismos que estamos
estudiando aqu: el mercado y la poltica.
El mercado establece una distribucin
determinada, basada en lo que cada uno
ofrece
con sus capacidades y recursos, y cunto es
esto valorado por los dems, que estn
dispuestos a pagar por ello. No depende
totalmente de mis propias preferencias, sino
de
las de los dems. Veamos un ejemplo: puedo
pintar un cuadro y pensar que es el mejor
cuadro del mundo, pero cunto valga en el
mercado depender de lo que los dems
estn
dispuestos a pagar por l. Estas actividades
productivas generan una cierta distribucin
de

ingresos, sobre la cual se producen todo tipo

de
redistribuciones como fruto de las acciones
del
Estado, de los impuestos que cobra, los
gastos
en que incurre y las regulaciones que
implementa. Entonces, cuando nos referimos
a la
redistribucin como bien pblico que no
puede ser
provisto por el mercado, a qu nos estamos
refiriendo? Pues, como se dijo antes, el
mercado
determina una cierta distribucin de ingresos
con
base en los principios de produccin y
evaluacin
de los consumidores. Por consiguiente, no es
que
el mercado no brinde una determinada
distribucin.
Podra argumentarse que no proporciona lo
suficiente de la misma, pero en verdad el
mercado
proporciona
una
distribucin
general;
es decir, una distribucin que abarca a todos
los
que participan en intercambios de una forma
u
otra. Entonces, alguien podr decir que no le
satisface, o le parece injusta, una cierta
distribucin y preferir otra. El asunto es que
una
preferencia as es inalcanzable sin violar al
mismo
tiempo las preferencias de otros. Digamos,
por
ejemplo, que la persona A prefiere una
distribucin totalmente igualitaria, la B algo
igualitaria, y la C una que sea el resultado de
los
intercambios voluntarios. La de C sera
resultado
natural de las transacciones voluntarias, pero
como las distribuciones que prefieren A y B
se
obtienen solamente con el uso de cierto
grado de
coercin, ello implica que no son aceptadas

voluntariamente por el resto.

Esto nos saca de la economa como ciencia,
porque ser necesario introducir alguna
valoracin
tica, algn juicio de valor, para justificar la
coercin sobre C, que no prefiere esas
distribuciones. Este es un tema que ocupara
largos captulos. A quienes estn interesados
les
recomiendo los trabajos de Rawls (2006) y
Nozick (1974). En los captulos siguientes
veremos, no obstante, que una estructura
descentralizada permite el agrupamiento de
personas con similares preferencias, ya que
la
movilidad entre jurisdicciones de menor
tamao
es ms fcil. Esto podra sugerir una solucin
para que la gente pudiera agruparse segn
las
preferencias
distributivas
que
tenga:
siguiendo el
ejemplo del prrafo anterior, los A podran
juntarse con los A en sociedades de tipo
igualitario, los B con los B, y los C con los C,
siempre y cuando, por supuesto, exista la
posibilidad de salida de cualquiera de ellas, si
es
que alguno de ellos as lo desea.

Costos y beneficios: el caso

de
los recursos naturales

La opinin predominante es que el Estado

debe
proveer bienes pblicos, aunque vimos algo
sobre los problemas que conlleva definirlos.
La
misma dificultad se presenta a la hora de
precisar
cules de ellos proporcionar el Estado y en
qu
cantidad. Los procesos polticos que se
utilizan
para definir esto suelen estar cargados de
influencias
y
presiones
sectoriales
o
preferencias
electorales, pese a lo cual algunos
economistas
sugieren la realizacin de anlisis de costos y

beneficios, cuyo objetivo sera estimar los

costos
y beneficios totales para el conjunto de la
sociedad.
Un campo en el que esto se propone es el de
los recursos naturales y el medioambiente,
donde
se afirma la existencia de bienes pblicos, o
males en el caso de la depredacin de
recursos, frente a lo que el bien pblico
seran
las polticas dirigidas a protegerlos. Estas
polticas
seran un bien pblico que no surgira
voluntariamente, porque no se podra excluir
a
nadie de sus beneficios. En esta rea el
consumo
y la produccin de unos pueden tener efectos
sobre otros, por lo que se necesita algn tipo
de
coordinacin. La cuestin es esta: cmo
debera
conseguirse dicha coordinacin? En la visin
tradicional expuesta en este captulo la nica
posibilidad es a travs de la poltica y la
planificacin. Esto puede verse, por ejemplo,
en
las iniciativas de las Naciones Unidas para
introducir la denominada contabilidad
ambiental
o, ms formalmente, un sistema integrado de
contabilidad nacional ambiental y econmica.
El problema que afrontamos es utilizar los
recursos naturales del planeta en forma
sostenible.
En
otras
palabras:
cmo
aseguramos
de que los recursos sern utilizados en forma
tal
que nos ayuden a garantizar que las
necesidades
de la presente generacin sern atendidas de
forma que an queden suficientes recursos
para
que las generaciones futuras puedan atender
las
suyas. Tal definicin, originada en el Informe
Brundtland (WCED, 1987), no es tan clara
como

parece a primera vista. Sin embargo, no es

nada
fcil
determinar
cuntas
sern
esas
necesidades
y carencias de generaciones futuras, y si
estas
no estarn en una posicin muy superior a la
actual para satisfacerlas debido, entre
otras
posibilidades, a tecnologas muy superiores
.
Tampoco sera sencillo o posible determinar
cuntas
de
las actuales
necesidades
deberan
quedar insatisfechas para lograr ese objetivo
(Beckerman 2003).
Debe tomarse en cuenta que la palabra
recursos connota una valoracin, la
valoracin
subjetiva de un individuo, como hemos visto.
El
planeta est lleno de materia, pero no toda
ella
es un recurso para nosotros ni tampoco
necesaria para obtener un equilibrio
natural si
tal cosa existiera o fuera alguna vez posible
.
Cierta materia en exceso puede hasta ser un
peligro para la vida, tal como podra decirse,
por
ejemplo, de la lava o el dixido de carbono.
La naturaleza subjetiva de la valuacin de
recursos significa que, para poder coordinar
su
explotacin, deben coordinarse diferentes
criterios a fin de establecer lo que es un
recurso.
Esto, por supuesto, hace mucho ms
complejo
el problema. Si tuviramos un acuerdo
unnime
sobre lo que son o no son recursos, y
tambin
sobre
a
quin
le
corresponden,
la
coordinacin
sera solamente cuestin de nombrar un
grupo
de ingenieros para que disearan el mejor

sistema de asignacin. Pero cuando algo es

un
recurso para unos y no para otros, o incluso
para
algunos es una molestia, se necesita algo
ms.
No obstante el problema que la subjetividad
suscita, las Naciones Unidas han adoptado el
tradicional sistema de cuentas nacionales,
como
la presuncin de que un mayor nivel de
desarrollo
econmico significa una mayor satisfaccin
de las
necesidades humanas, un argumento de
lgica
impecable, pero que se complica al tratar de
contabilizar costos y beneficios.
El sistema de cuentas nacionales fue
desarrollado por Simon Kuznets en los aos
40, a
partir de cuando el Producto Interno Bruto
(PIB)
o nacional (PNB) ha reinado como el
indicador
ms importante del desempeo econmico
de un
pas27. Aunque ha habido crticos del PNB
como
medida del progreso, dichas crticas se han
centrado
en
la
forma,
no
en
sus
fundamentos.
Recientemente el foco se ha puesto en
reverdecer
las
cuentas
nacionales,
agregando
factores que representen cosas como la
dilapidacin del stock de recursos naturales.
Segn un informe del Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (1997):
La contabilidad ambiental considera las
fallas de la contabilidad nacional tradicional
conocida como Sistema de Cuentas
Nacionales (SCN). La contabilidad ambiental
se basa en el concepto de que una
adecuada evaluacin del ingreso y riqueza
de un pas necesita tomar en cuenta las
contribuciones realizadas por todos los
sectores de la economa y su impacto en la
degradacin y dilapidacin de recursos. Los
SCN tradicionales ignoran el valor de los

recursos (sobre y en la tierra) como

tambin el valor de la degradacin
ambiental. Por lo tanto, dan una falsa
impresin de ingreso y riqueza y llevan a
menudo a los elaboradores de polticas a
ignorar o destruir el medio ambiente para
fomentar el desarrollo econmico.
Incorporando el valor real de los recursos
naturales como tambin de su degradacin
y dilapidacin permite una mejor asignacin
de prioridades, ayudando por lo tanto a
considerar las causas de los principales
problemas ambientales actuales incluyendo
la sobre-explotacin de recursos naturales
como los bosques.
La crtica a la medicin del PIB/PNB es
compartida por muchos ecologistas28.
Comenzando en los aos 60, hubo varios
intentos de crear nuevos ndices, midiendo
cantidades
tales
como
Necesidades
Humanas
Bsicas o Calidad Material de Vida, o
Bienestar Econmico desarrollado por los
economistas James Tobin y William Nordhaus
.
En 1989, el presidente de Venezuela organiz
una reunin con el nombre de Hacia nuevas
formas de medir el desarrollo, en la que se
recomend incluir el grado de alfabetismo o
las
expectativas de vida. De la misma forma, la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmico (OCDE) ha desarrollado sus
indicadores ambientales para complementar
la
informacin de las cuentas nacionales. El
Consejo
de la OCDE ha llamado a desarrollar medios
para
integrar el proceso de decisiones econmicas
y
ambientales. Este concepto fue apoyado por
sucesivas reuniones del G7.
Pero el intento ms desarrollado y completo
como una alternativa a las cuentas
nacionales
y el que tiene mayor posibilidad de ser
implementado es, sin duda, el desarrollado
por
Naciones Unidas bajo el nombre de Sistema

Integrado de Cuentas Ambientales y

Econmicas (SEEA, por la sigla en ingls),
que
dio origen a una serie de seminarios
organizados
por el PNUMA y el Banco Mundial.
Se consideraron dos enfoques principales. El
primero fue crear cuentas separadas,
satlites,
junto a las cuentas nacionales tradicionales,
para
capturar los cambios en los recursos
naturales,
pero sin integrarlas al marco tradicional de
los
SCN. El otro es integrar estas mediciones con
los
SCN tradicionales, aunque esto estara
limitado a
recursos fcilmente valuados tales como el
petrleo, el carbn, la madera y no
incluiran
otros aspectos ambientales, como la
contaminacin.
Actualmente, la Divisin Estadstica de
Naciones Unidas coordina el desarrollo de un
sistema
abarcador
e
integrado
de
contabilidad
ambiental, con la expectativa de reemplazar
definitivamente los SCN en el futuro. El SEEA
agrega los activos ambientales y econmicos
ms el costo de la dilapidacin y degradacin
de
recursos en los SCN. Los stocks de activos
econmicos y naturales son valuados al inicio
y al
final del periodo, teniendo en cuenta los
cambios
debidos a la formacin y consumo de activos
producidos
o
naturales,
ms
descubrimientos,
desastres naturales o regeneracin natural.
Esto implica, por supuesto, sumar peras y
manzanas, para lo cual se utilizan precios de
mercado y medidas fsicas, particularmente
la
masa de flujos de materia. Resulta ms que
curioso el uso de la palabra valuacin y
luego la
mencin a medidas fsicas, porque el acto de

valuar nada tiene que ver con medidas

fsicas.
Digamos que tenemos por un lado diez kilos
de
manzanas, veinte kilos de peras y cincuenta
kilos
de piedras. Cmo sumamos esto? La nica
forma de hacerlo es considerando que las
manzanas tienen un precio en el mercado de
$5
el kilo y las peras de $4. Entonces puedo
decir
que tengo $50 de manzanas + $80 de peras,
un
total de $130 de activos. Qu hago con las
piedras? De nada me sirve decir que tengo
$130
de frutas y 50 kilos de piedras. Eso no es
ninguna valuacin, a menos que las piedras
tengan algn uso, que bien puede ser
solamente
verlas o saber que estn ah.
Los ambientalistas, no obstante, critican el
uso
de precios del mercado en relacin con
elementos de la naturaleza que no tienen
precio. Lo que estn queriendo decir, por
ms
que renieguen de la palabra precio, es que su
valoracin de ese recurso natural es
prcticamente infinita o al menos muy alta.
Creen que valorar los recursos naturales en
trminos monetarios convierte a tales
recursos
e n commodities, pero su valor no debera
estar
sujeto a las preferencias que se expresan en
el
mercado. Entonces, por supuesto, surge la
pregunta: Las preferencias de quin
deberan
ser tenidas en cuenta? Podra responderse,
por
ejemplo, De la humanidad. Y quin
representa
a la humanidad? Esta no existe como un
ser
con vida y valoraciones propias, sino que es
la

suma de todos los seres humanos. Por lo que

la
valoracin de la humanidad tendra que ser
la
suma de las valoraciones de todos los
individuos
que la conforman. Cmo se logra eso?
Los ambientalistas prefieren medir los
impactos
ambientales con indicadores fsicos y agregar
los
flujos de materia a travs de la economa.
Pero
sumar en toneladas brinda mucha menos
informacin que la evaluacin econmica de
la
importancia de un recurso. Digamos que este
ao se ha observado que hay una tonelada
menos de arena, pero hay una tonelada ms
de
ciertos pjaros que se consideraban en
extincin.
Significa esto que estamos igual que antes?
En la prctica, en los casos en que se ha
implementado, la contabilidad ambiental
toma los
precios del mercado y, en ausencia de estos
en
relacin
con
recursos
naturales
no
producidos, se
calculan rentas obtenidas con la venta del
recurso en el mercado, y se utilizan para
estimar
el valor presente neto y los cambios de valor

principalmente por dilapidacin de un

recurso.
Respecto de la degradacin se toman en
cuenta
los costos de evitar o mitigar los impactos
ambientales lo cual supone que todos estos
costos se han decidido razonablemente y
generan mayor valor del que destruyen, y
cmo hacer eso?. Este enfoque supone que
todo gasto en la materia es positivo y
contribuye
al objetivo que se pretende alcanzar. En
algunos
casos se utiliza una evaluacin de impacto

ambiental, pero esto plantea nuevamente el

difcil
problema de la evaluacin.
En definitiva, existen dos opciones: o la
evaluacin de una persona o comit de
personas
en particular, o la evaluacin del mercado.
Pero
cuando hablamos de esta ltima lo que
estamos
diciendo es que el precio del mercado refleja
las
valoraciones de todos los que participan en
l,
tanto desde el lado de la oferta como la
demanda. Es decir, es como preguntarle su
opinin a todos los que estn interesados en
el
recurso.
Con esta informacin en sus manos, los
funcionarios pblicos estaran en condiciones
de
realizar el clculo de costos y beneficios y
de
tomar
decisiones.
Como
cules?
Probablemente
restringir la produccin de un mineral
especfico a
travs de impuestos o cuotas. Pero esto es lo
que el mercado hace a travs de los precios.
Consideremos el petrleo, por ejemplo. Si
este
recurso comienza a volverse escaso, su
precio
tiende a subir y al hacerlo enva dos tipos de
seales: por un lado, le dice a los
consumidores
que hay que gastar menos de este recurso
porque hay menos de l; por otro, enva una
seal a los productores para que inviertan y
descubran nuevos yacimientos, ya que el
precio
es atractivo, o para que desarrollen alguna
fuente de energa alternativa.
Los precios cumplen un rol muy importante:
son indicadores de la disponibilidad futura de
un
recurso y de su futura valuacin, y tambin
un
incentivo para actuar teniendo en cuenta esa

informacin. Si un recurso es reemplazado

por
otro o su oferta aumenta, su precio estar
cayendo e incrementndose su consumo; por
otro lado, si un recurso es demandado en
forma
creciente o su oferta est cayendo, su precio
subir, reduciendo el incentivo para consumir
y
creando el incentivo para encontrar y
desarrollar
recursos
alternativos.
Seguramente
se
tomarn
muchas decisiones con esta informacin:
algunos
especularn sobre una futura escasez y otros
sobre una futura abundancia; los que pierdan
aprendern de los ganadores cuando
comparen
sus ganancias y prdidas.
El sistema de precios (Hayek 1937, 1945)
transmite informacin no solamente sobre la
disponibilidad fsica de un recurso, sino y
esto
es ms importante an sobre la valoracin
de
los consumidores y productores. Es verdad
que
los sistemas tradicionales de cuentas
nacionales
ignoran el valor de los recursos en y sobre
el
suelo, y tambin el valor de la degradacin
ambiental, dando una falsa impresin de
ingreso y riqueza; pero la existencia de
precios,
derechos de propiedad claramente definidos
y
libertad contractual permite que las personas
tomen esto en cuenta. Como dice Naciones
Unidas, incorporando el valor real de los
recursos naturales y su dilapidacin y
degradacin permiten una mejor asignacin
de
prioridades, ayudando entonces a considerar
las
causas
de
los
principales
problemas
ambientales
actuales, incluyendo la sobre-explotacin de

recursos naturales como los bosques y

selvas.
Pero esa es una tarea que los funcionarios
gubernamentales no pueden realizar sin
conocer
las preferencias y valoraciones de las
personas,
expresadas en los precios.
La existencia de los precios es el resultado de
intercambios libres entre dos o ms partes
que
poseen aquello que van a intercambiar.
Esto
es: el precio es la tasa de intercambios entre
dos
bienes que pertenecen a alguien. Por lo
tanto, la
existencia de precios requiere dos cosas: 1)
la
libertad para hacer esos intercambios; 2)
derechos
de
propiedad
legalmente
protegidos. La
ausencia de cualquiera de estos requisitos
significa la no existencia de un sistema de
precios, clave para que los individuos tomen
decisiones.
En ausencia de precios, nos enfrentamos a
dos posibilidades que vuelven a confrontar el
dilema entre planificacin y mercados. La
solucin
de mercado es remover las barreras ante los
intercambios y permitir la creacin de
derechos
de propiedad. Luego emergern precios que
guiarn las acciones de los individuos en
relacin
con los futuros usos de los recursos. Algunos
podrn preocuparse de las decisiones que
tomen
estos individuos, pero los funcionarios del
Gobierno son individuos tambin y pueden
cometer los mismos errores. Al menos los
propietarios son remunerados, si hacen buen
uso
del recurso, lo cuidan y lo multiplican; y son
castigados, si no, mientras que los
funcionarios
pblicos no tienen que cargar personalmente
con
las prdidas que sus decisiones puedan

ocasionar.
La solucin planificada es encontrar un
reemplazo a los precios que pueda dar
informacin a los funcionarios para poder
tomar
decisiones. Por supuesto, una opcin es la
perseguida por el programa de Naciones
Unidas,
pero aparecen nuevos e insuperables
problemas.
En primer lugar, se necesita una contabilidad
fsica, pero esto no es una tarea menor.
Naciones Unidas dice (1994, p. 8):
La naturaleza se compone de activos
biolgicos (producidos y silvestres), agua y
tierra con sus ecosistemas, activos
subterrneos y aire. Se debe prestar
atencin a los seres vivientes (animales y
plantas) y su entorno natural. Por lo tanto,
todos los animales y plantas asociados con
el entorno natural y sus condiciones de
vida deben ser supervisados. Incluyendo el
ganado y otros animales controlados por el
hombre, como tambin animales salvajes,
plantas agrcolas y rboles, tambin los
silvestres.
Pensemos en esto por un minuto. La tarea del
contador ambiental ser inabarcable: en
muchos casos, ni siquiera los bilogos han
podido
enumerar la totalidad de las especies
animales y
vegetales. Reconocidos zologos sealan que
el
mejor plpito que se puede tener es de
unos
siete millones de organismos vivos, pero que
el
nmero podra variar entre tres y cien
millones,
aunque para muchos la variacin estara
entre
cinco y quince millones. Esto dificulta
tambin
determinar una tasa de extincin. Y no solo
eso, sino que deberan contarse asimismo su
stock y variaciones. Parece una idea que
rpidamente puede caer en el ridculo. Debe
contarse, por ejemplo, a todas las palomas y
sus

variaciones de existencia cada ao? Habr

que
hacer lo mismo con las cucarachas? Son
estas
un recurso que debe ser contado o debera
el
PBN incluir la produccin de matacucarachas? Y
an as, cmo se har la conexin entre las
unidades fsicas y las valoraciones que hacen
los
individuos?
Si tomamos en cuenta lo realizado hasta el
momento,
los
resultados
son
muy
defectuosos.
En general, los anlisis sobre el uso de
recursos
significan una simple proyeccin del nivel de
consumo actual en relacin con un
determinado
stock de reservas. Con ese clculo,
inevitablemente las reservas se agotan en
algn
momento, en general bastante cercano, lo
que
hace que se dispare la alarma. Pero estos
anlisis
ignoran los incentivos que desatan los
precios. A
medida
que
un
recurso
se
vuelve
relativamente
escaso, su precio sube y este es una seal
para
buscar, y encontrar, ms reservas o recursos
alternativos, a fin de reemplazar el recurso
que
se agota y restringir su consumo a los usos
ms
valiosos.
Por ejemplo, durante el siglo XIX el consumo
de cobre creci unas cuarenta veces, y hacia
fines de ese siglo creca en forma acelerada

3.3% anual en promedio durante el siglo pero

6.4% anual durante el periodo 1890-1910.
El
consumo anual era de 16,000 toneladas a
comienzos del siglo XIX y de 700,000 a
comienzos del XX. A ese ritmo, las reservas
se

deberan haber agotado. No obstante, eran

mayores a principios del siglo XX que a
principios
del XIX. En 1950 el consumo mundial de
petrleo
era de unos 4,000 millones de barriles al ao
y
las reservas de alrededor de 90,000 millones,
lo
que alcanzara para unos veintids aos. En
los
cuarenta y tres aos siguientes el consumo
super los 640,000 millones de barriles y al
final
del periodo las reservas eran diez veces
mayores
que al inicio (Beckerman 2003).
Los consumidores revelan sus preferencias
mediante decisiones de compra y de venta.
Una
de las propuestas de Naciones Unidas es
hacer
encuestas
entre
los
consumidores
y
preguntarles
cunto dinero estaran dispuestos a gastar:
Una valuacin directa de los beneficios (o
prdidas) relacionada con las funciones
econmicas del medio ambiente es
usualmente posible preguntando a la gente
acerca del valor monetario de dichas
funciones. Este mtodo (valuaciones
contingentes o condicionales) comienza con
el supuesto de que aquellos entrevistados
poseen suficiente informacin respecto a
los beneficios en trminos monetarios. (UN
1994, p. 5).
Su propuesta incluye el uso de datos
relacionados
con el costo de la contaminacin o los gastos
necesarios para cumplir ciertas regulaciones.
Como un ejemplo del primer caso se
menciona
(p. 18) la valuacin de la reduccin en la
calidad
del aire. Cada persona podra ser interrogada
respecto a la cantidad anual que estara
dispuesta a pagar para evitar un cambio en
su
calidad.
El mtodo utilizado para estimar los costos

de bienes sin mercado era la valuacin

contingente, aplicando el principio de la
voluntad de pago. Se preguntara a los
consumidores cunto estn preparados a
pagar para un medio ambiente mejor o
ms saludable. Otro enfoque ser utilizar
un cuestionario donde se preguntara a la
gente en qu medida reduciran su
consumo para obtener menores riesgos
ambientales. (UNEP 1993).
Pero hay una gran diferencia entre una
decisin
tomada en el mercado y una opinin dada a
un
encuestador. Cuando alguien compra o vende
en
el mercado, dicha transaccin tiene un costo
directo, que recae en quien toma la decisin,
y
ciertamente tiene un costo de oportunidad,
que
son las decisiones alternativas que se
podran
haber tomado. Nada de eso surge de una
encuesta: dar una respuesta no tiene costo,
ni
directo ni de oportunidad, salvo el breve
lapso de
tiempo que tome hacerlo. Cualquiera puede
ver
la diferencia entre responder a una pregunta
sobre cunto dinero estara dispuesto a pagar
para tener aire limpio y emitir un cheque real
por
dicha cantidad.
Otros ambientalistas van incluso ms all.
Henderson (1991, p. 270) dice que los datos
sobre externalidades y costos sociales
tendrn
que ser desarrollados por disciplinas ms
realistas: termodinmica, biologa, modelos
sistmicos y caticos, y ecologa. En verdad,
este enfoque casi garantizara un completo
caos en el manejo de los recursos29.
Uno solo puede imaginar el elevado grado de
actividad poltica y el lobby que dicha
propuesta
podra generar. Esto se relaciona con lo que
Henderson (1991, p. 79) ya propone: Se

necesitar una tremenda actividad poltica

por
parte de los ciudadanos globales de cada
nacin
para forzar estas prioridades sobre los
polticos y
otros lderes empresarios y acadmicos,
sindicatos y otros grupos sociales. Cuanto
mejores indicadores sociales y econmicos
tenemos para realimentar nuestro curso
actual,
ms rpidamente se alcanzar la voluntad
poltica
para los necesarios cambios en polticas.
No es de extraar que se encuentren con
problemas. El Jefe de la Divisin de Anlisis
de
Insumo-Producto de la Oficina Federal de
Estadsticas de Alemania es citado cuando
dice
que fue sencillo desarrollar conceptos, pero
es
difcil implementarlos... Enfocarnos en los
problemas ambientales ms importantes
ocasion ciertas dificultades ya que no es
sencillo
hacer una lista de prioridades. Era posible
que
ciertos problemas no fueran reconocidos
debido a
que se consideraban menores, pero luego de
un
anlisis ms detallado resultaba que podan
ocasionar grandes prdidas monetarias
(UNEP
1993, p. 2).
Tambin se propone incluir dentro del anlisis
modelos basados en curvas de evaluacin
costo-riesgo, que se explican con el tpico
modelo grfico:

En el cuadrante I se muestra que para tener

un
menor riesgo individual es necesario incurrir
en un
costo mayor. El cuadro II muestra que a
mayor
inversin en tratamientos preventivos menor
emisin y al revs: cuando menos se invierta
en
ello, la emisin ser mayor. El cuadrante III
muestra que cuanto mayor sea la emisin
mayor
ser la concentracin que se encuentra de la
sustancia contaminante con un mnimo que
no
genera dao; y el cuadrante IV muestra
que a
mayor concentracin, mayor el riesgo
individual
medido en muertes/poblacin expuesta. Las
flechas muestran, simplemente, que si se
implementa alguna medida que implique una
menor
emisin,
habr
menos
riesgo
individual: el
rectngulo se reduce. Pero lo que no se
explica
es por qu las curvas tienen esa posicin; es
decir, por qu se supone que una reduccin,
digamos, del 10% de la emisin llevara a
una
reduccin del 10% del riesgo, y menos an
cunto estaran los individuos dispuestos a
gastar
para reducir ese riesgo en tal magnitud. Es
decir:
estaran los contribuyentes dispuestos a
incrementar el costo de la reduccin un 50%,
por
ejemplo, para reducir el riesgo un 10%?
Los anlisis de impacto ambiental requieren
una estimacin de la dimensin fsica,
biolgica,
social, cultural y econmica que se
provocara.
Quin est en condiciones de hacer esto,
cuando no cuenta con informacin sobre las
valoraciones reales de los consumidores?
Esto
es: cunto estn dispuestos a pagar?
En definitiva, el problema proviene de la

intencin de planificar las actividades.

Nuevamente, como dijo Hayek, no es
cuestin
de que exista planeamiento o no, sino de
quin
hace la planificacin: los funcionarios
gubernamentales, con las dificultades que
encuentran, o los individuos guiados por el
sistema de precios, haciendo uso de la
informacin dispersa, que no est disponible
de
manera que permita su transferencia a una
autoridad central.
Se considera que la sociedad necesita ser
guiada y, por lo tanto, tambin es necesario
desarrollar instrumentos tales como la
contabilidad ambiental. Henderson (1991, p.
128)
resume la idea claramente: De hecho, tratar
de
dirigir una sociedad compleja con un solo
indicador como el PNB es literalmente como
tratar de volar un avin 747 con solo un
indicador
en el panel. No habra nada all para
indicarnos si
los alerones estn arriba o abajo, si el tanque
de
combustible est lleno o cul es la altura. En
realidad, estara volando a ciegas. O imagine
si
su mdico, al realizar un control, no hiciera
ms
que controlar su presin sangunea!.
Sin embargo, la cuestin es que la sociedad
no
se compara en absoluto a un avin de lnea,
con
un destino nico al que necesita ser
conducido.
Una sociedad est compuesta por cientos de
miles en realidad de millones de
individuos,
cada uno de ellos nico, con diferentes
necesidades, deseos y capacidades y, por lo
tanto, con diferentes destinos. En verdad,
una
sociedad libre se parece ms a un sistema de
transporte completo, donde la gente puede
elegir

no solo el destino, sino tambin el horario y

el
vehculo de transporte deseado. En ese caso,
entonces, la clave son las normas de trnsito
que permitirn que se realicen todos esos
recorridos, sin que los vehculos choquen
entre s.
De ah la atencin que reciben las
instituciones en
este libro.

Informacin
incompleta
Adems de los ya vistos, existiran problemas
de
informacin, que haran fracasar a los
mercados
relacionados, con la informacin disponible.
Una
primera lnea de argumentacin proviene de
autores que consideran que, como el ptimo
solamente puede alcanzarse con informacin
perfecta, y esto es a todas luces imposible,
entonces el mercado indefectiblemente
falla30.
Esos problemas de informacin imperfecta
que
presentaran los mercados no afectaran al
mismo Estado31. Stiglitz reconoce aqu que
el
funcionario gubernamental se enfrentara con
las
mismas limitaciones de informacin que el
mercado y an as por alguna razn la
intervencin gubernamental sera deseable.
Pero
hay un problema aqu, porque la intervencin
estatal suele eliminar o distorsionar a los
mercados, con lo que se termina con menos
informacin aun, como le sucede al
planificador
que no tiene ya precios para guiar sus
decisiones.
Pero el Estado tendra poderes que el
mercado
no tiene, como el poder de compulsin.
Stiglitz
pone el ejemplo de las externalidades
ocasionadas por el cigarrillo y dice (p. 47): el

gobierno puede prohibir la produccin de

cigarrillos
ningn individuo particular o grupo de
individuos
puede hacer eso. Alternativamente, tambin
podra decretar un impuesto sobre la
produccin
de cigarrillos. Ninguna empresa de seguros
podra forzar a las tabacaleras a pagar un
impuesto sobre su produccin. Supongamos
que
las sobornaran, ofrecindoles un pago bajo la
condicin de que incrementaran su precio.
Entonces, una empresa nueva aparecera,
cobrando un precio levemente ms bajo,
captando a todos los consumidores, haciendo
una ganancia. Esta es una justa ilustracin
del
hecho que el gobierno tiene poderes que el
sector privado no tiene, poderes que en
ciertas
instancias (si son bien utilizados) podran
resultar
en una mejora en el sentido de Pareto.
Ahora bien, este argumento no se sostiene.
Por un lado, el mercado s tiene la posibilidad
de
imponer un desincentivo al consumo de
tabaco:
las empresas aseguradoras estn asumiendo
un
riesgo mayor en los seguros de vida, si
cubren a
personas que fuman, respecto a las que no
fuman, y las que lo hagan en las mismas
condiciones presentarn prdidas que las
desplazarn del mercado eventualmente.
Entonces, tendrn una prima mayor para los
que
fuman, de la misma forma que las primas son
ms altas cuando los riesgos son ms altos.
Esta
mayor prima acta como un impuesto, o
como
un desincentivo al fumador, o como un costo
que cada uno deber evaluar si decide
asumir o
no.
Por otro lado, el argumento supone el fracaso

del mercado y el xito del Estado, algo que

no es
lineal, como se ver en el captulo siguiente.
Sostiene que los poderes del Estado podran
ser
efectivos si son bien utilizados. Y cul es
la
seguridad de que esto ocurra? En verdad,
poca.
La realidad nos muestra que el Estado cobra
elevados impuestos a los cigarrillos, pero
termina
tambin protegiendo y subsidiando a los
productores tabacaleros y no destina
necesariamente los fondos recaudados a
mejorar
la salud. Es esto utilizar bien sus poderes?
Otra aproximacin a los problemas de la
informacin se refiere a la asimetra, como
cuando se toman decisiones en los mercados
y
las partes poseen distinta informacin. El
ejemplo
ms conocido es el presentado por George
Akerlof respecto al mercado de automviles
usados (Akerlof 1970).
En el mercado de autos usados se venden
tanto autos que estn en buenas condiciones
como otros que no lo estn que se
denominan
limones. Los dueos que quieren
venderlos
no tienen incentivos para dar a conocer
cules
son los limones; ms bien todos van a
sostener
que sus autos son buenos. Vamos a suponer
que el 60% de los automviles en venta son
limones y el 40% son buenos. Tambin que
hay compradores dispuestos a comprar,
tanto
unos como otros, pero a distintos precios.
Por un auto bueno, el comprador
pagara hasta 4,000 y el vendedor estara
dispuesto a venderlo por cualquier precio
superior a 3,000.
Por un limn, un comprador estara
dispuesto a pagar hasta 2,000 y el
vendedor quiere 1,000 por lo menos.
Como vemos, en ambos casos hay un amplio

margen como para llegar a acuerdos

mutuamente beneficiosos: cualquier precio
entre
4,000 y 3,000 en un caso, y cualquier precio
entre 2,000 y 1,000 en el otro. Pero el
comprador no sabe cul es bueno y cul es
malo, solamente tiene una informacin
general.
Entonces le queda hacer este clculo sobre la
probabilidad de que el auto ofrecido sea un
limn:
2,000 x 0.60 + 4,000 x 0.40 = 1,200 +
1,600 = 2,800
As, teniendo en cuenta la probabilidad de
que le
toque uno u otro, obtiene el precio promedio
que
debera ofrecer. Pero a ese precio (2,800), los
nicos autos que le sern ofrecidos sern
limones, ya que por los buenos se pretende
ms de 3,000. En tal caso, se abstiene de
comprar y los posibles intercambios fracasan.
Otro ejemplo planteado por Akerlof se refiere
a la dificultad que tiene una persona de ms
de
65 aos para conseguir un seguro mdico. Se
pregunta: Por qu no sube el precio hasta
que
cubra el riesgo? Y contesta (p. 492):
a medida que el precio sube la gente
que tome el seguro sern aquellos que
estn ms seguros que necesitarn el
seguro; por errores en los controles
mdicos, simpata de los mdicos con los
pacientes ms viejos y otros, es ms fcil
para el paciente evaluar los riesgos que
para la empresa aseguradora. El resultado
es que la condicin mdica promedio de los
solicitantes se deteriora a medida que el
precio sube con el resultado que no
habr ninguna venta de seguro a ningn
precio.
Nuevamente, como el mercado fracasa, el
Estado debera proveer esta cobertura
mdica.
Pero, cmo tendr el paciente mejor
informacin que la compaa de seguros,
especializada en seguros de salud y de vida?
Supongamos que el paciente tiene que
evaluar el

contrato de una pliza por $10,000 anuales.

Cmo puede saber si esto ser ms o menos
lo
que efectivamente gastar, en el caso de no
asegurarse y de tener que pagar todos los
servicios? Precisamente porque esto es muy
difcil
o imposible de calcular, la gente se cuida
muy
bien de tener un seguro de salud desde
mucho
antes; as puede ofrecer a la compaa un
contrato de largo plazo, en el que durante los
primeros aos probablemente pagar ms de
lo
que utilice el seguro y en los ltimos utilizar
el
seguro ms de lo que pagar. Incluso esos
mayores pagos que cancelar antes los har
en
una poca de su vida en la que estar
trabajando y generando mayores ingresos
es
decir, cuando los puede hacer con ms
facilidad
, algo que ya no le ser tan fcil cuando se
haya jubilado.

La dependencia del
camino
El tiempo es irreversible y avanza siempre
hacia
delante. Como no se puede retroceder, hay
procesos secuenciales que se desarrollan y
restringen las opciones disponibles en el
futuro,
pudiendo llegar a generarse asignaciones
ineficientes de recursos. El tpico ejemplo
sobre
esto es el del teclado QWERTY, presente
originalmente en las mquinas de escribir y
ahora
en todas las computadoras, e incluso en los
telfonos celulares. El accidente histrico
que
luego se transforma en una dependencia del
camino es la eleccin de ese teclado con
una
configuracin de las letras desarrollada

originalmente as para que las varillas de

cada
letra en lo que hoy es una vieja mquina de
escribir no se trabaran unas con otras. La
historia, entonces, impone un teclado que
luego
resulta imposible cambiar, pese a que ya no
se
usen ms varillas, cintas o incluso mquinas
de
escribir. Habra algunas disposiciones del
teclado
que seran racionalmente superiores a esta,
pero
resulta imposible cambiarlas, o al menos el
mercado no puede hacerlo, ya que ninguna
empresa de fabricantes de computadoras o
celulares se atrever a salir sola en el
mercado
con un teclado distinto que, a diferencia de
sus
competidores, obliga al cliente a un ms o
menos
largo proceso de aprendizaje. Nadie lo
cambia
entonces y el mercado fracasa nuevamente
porque ha quedado atrapado en una vieja
tecnologa o estndar.
El Estado, nuevamente, es llamado a
destrabar el proceso que ha llevado al
mercado a
un camino sin salida, atrapado en un proceso
histrico del cual no puede apartarse.

Soluciones a las fallas

del mercado
Todos estos casos son fallas que estaran
socavando ese concepto bsico sobre el
funcionamiento de los mercados presentado
por
Adam Smith, y que l denomin la mano
invisible. Seran casos en los que cada
individuo
persigue su inters personal, pero el
resultado no
es el bien comn; no se genera un supervit
del
consumidor y del productor o, si as fuera, no
se
toman en cuenta los dficits en perjuicio de

terceros. La falla de la mano invisible sugiere

inmediatamente que podra haber alguna
otra
mano, en este caso bien visible, que podra
solucionar estos problemas.
Si pudiramos resolverlos, o al menos
contribuir a solucionarlos, permitiramos una
mejor coordinacin entre los planes de los
individuos, consumidores o productores, en la
sociedad, pudiendo lograr entonces una
mejor
satisfaccin de sus necesidades.
Cules pueden ser las soluciones posibles?
Ya
hemos
visto
antes
que
un
camino
normalmente
intentado es la accin estatal, a travs de las
polticas
pblicas.
Esto
quiere
decir:
regulaciones
en el caso de imperfecciones de la
competencia,
impuestos o subsidios en el caso de
externalidades, provisin estatal en caso de
bienes pblicos, y servicios pblicos de
control de
calidad en el caso de informacin asimtrica.
No obstante, para que estas soluciones
funcionen se necesitan, slidas instituciones
pblicas, que permitan la seleccin e
implementacin adecuadas de tales polticas.
No
se trata de una tarea sencilla, como se ver
en
los captulos siguientes, pues el proceso de
elaboracin y gestin de polticas pblicas
presenta sus propios problemas, y la
transparencia y eficiencia de las instituciones
polticas
conlleva
una
importancia
fundamental.
Asimismo, veremos que las polticas pblicas
no son la nica alternativa. En la mayora de
los
casos hay soluciones voluntarias, para
diferenciarlas de alguna forma de las
implementadas
por
los
Estados.
Reflexionaremos
sobre ellas en el captulo 8.

Resumen
El equilibrio
interesante

general

competitivo

es

un

modelo ideal para analizar las condiciones de

una
economa, en la que no se producen cambios
y
en la que se han agotado todas las
posibilidades
de mejorar la coordinacin de las decisiones
entre
oferentes y demandantes en todos los
mercados.
Su concrecin en la realidad es otro asunto,
pues demanda requisitos de imposible
cumplimiento, dada la imperfeccin del
conocimiento y la consiguiente posibilidad de
cometer errores. En el mundo real, los
mercados
no alcanzan ese modelo ideal, y existen
adems
ciertos problemas que se han llamado fallas
de
mercado.
Las mismas incluyen la competencia
imperfecta, las externalidades, los bienes
pblicos
y una informacin asimtrica. Cada una de
ellas
puede frustrar el funcionamiento de los
mercados, generndose as problemas que
deben ser corregidos.
La intervencin del Estado aparece entonces
como una salida obvia, aunque veremos que
no
est exenta de problemas, y que existen
soluciones alternativas que sera bueno
tomar en
cuenta. En uno u otro caso, para que las
soluciones
cumplan
su
cometido
correctamente,
se necesita poner en marcha un conjunto de
instituciones que funcionen eficientemente.

Captulo 3
La mano visible:
polticas pblicas
Objetivos
En este captulo vamos a considerar la
solucin a
los problemas de las fallas del mercado a
travs
de polticas pblicas. Formularemos tambin
algunas preguntas, que es importante
contestar,
en relacin con tales soluciones: Deben
estudiarse detenidamente los costos y
beneficios
de las regulaciones en prctica o de las
nuevas
propuestas? Ms adelante consideraremos
cuestiones como estas: Las polticas pblicas
o
regulaciones a las que se alude deben
implementarse a nivel nacional o por los
estados
provinciales, sobre todo en caso de pases de
estructura federal?
Aunque la mano visible del Estado parece
una solucin obvia, no quiere decir esto que
se

trate de una solucin efectiva. Puede haber

serios problemas para implementar una
poltica
pblica adecuada, y adems puede resultar
muy
difcil lograr que se aplique en forma
eficiente.
Las principales cuestiones que trataremos en
este captulo son:
1. Cules son las polticas pblicas
que pueden implementarse para resolver
problemas relacionados con fallas del
mercado?
2. Podemos regular la competencia
para resolver sus imperfecciones?
3. En el caso de externalidades,
podemos aplicar impuestos a las
negativas y subsidios a las positivas?
4. Ofreceremos la provisin estatal
de bienes pblicos y de controles de calidad
para resolver problemas de asimetra de
informacin?
5. Cmo afrontamos los problemas
de informacin propios? Cmo saber
cules son las reales preferencias de la
gente?
6. Cmo haremos frente a las
presiones sectoriales de los lobbies?

Competencia
imperfecta
Enfrentados a la existencia de un mercado en
condiciones de competencia imperfecta, que
dan
lugar principalmente a la constitucin de
monopolios y oligopolios, el Estado puede y
normalmente as lo hace intentar regular la
competencia
mediante
normas
que
impongan
restricciones a las conductas monoplicas u
oligoplicas. Generalmente, el enfoque toma
en
cuenta tres componentes fundamentales:
estructura, conducta y desempeo. La
estructura del mercado nmero de
participantes,
barreras
de
ingreso
explicara la
conducta de los participantes y esta el
resultado
que se obtenga en el mercado.

Estas regulaciones pueden incluir:

1. La prohibicin de acuerdos o
prcticas que restringen la competencia en
un mercado en particular, concretamente
la formacin de carteles.
2. La prohibicin de conductas
abusivas por parte de una empresa con
una posicin dominante en el mercado.
Tales conductas incluyen: precios
predatorios, atar la venta de un producto a
la necesaria venta de otro, abuso en los
precios sobre todo en situaciones de
crisis, negativa a vender.
3. El control de las compras y
adquisiciones de empresas, teniendo en
cuenta el nivel de competencia que pueda
resultar como efecto de tal medida.
Normalmente una agencia gubernamental,
con
mayor o menor grado de autonoma, analiza
el
funcionamiento de los mercados en trminos
de
la cantidad de participantes y sus conductas,
aplicando penalidades en caso de las
conductas
restrictivas o abusivas, y demandando una
autorizacin previa de su parte para comprar
una
empresa por encima de un determinado nivel
de
facturacin.
El centro de las polticas en esta rea es el
control de la cartelizacin, de acuerdos entre
empresas, sean formales o tcitos, para
sostener los precios. Esos acuerdos, sin
embargo, son principalmente los que
conciertan
empresas que compiten entre s; es decir, se
trata de acuerdos horizontales. No sucede lo
mismo con los acuerdos verticales, por
ejemplo,
cuando un fabricante de ropa suscribe un
convenio con un vendedor minorista.
Por otro lado, en la produccin de ciertos
servicios, en concreto los provistos en red,
se
producen economas de escala que podran
llevar

a la existencia de un solo proveedor. (Este es

el
caso de la distribucin de electricidad, agua o
telefona fija, por ejemplo). Para evitar el
abuso
de la posicin monopolista, suele otorgarse
un
monopolio legal a un proveedor del servicio
y
luego una agencia gubernamental lo
controla, ya
sea estableciendo tarifas o montos de
inversin.

El caso del monopolio natural

En muchos casos los productores quieren

obtener economas de escala; esto es,
ampliar
su escala de produccin para tener costos
ms
bajos por unidad de producto. No siempre se
obtiene
una
mayor
productividad
simplemente
con un aumento de la escala de produccin,
por
supuesto, ya que son muchos los factores
que
afectan a la rentabilidad de una empresa. En
el
caso de la siderurgia, por ejemplo, siempre
se
pens que una mayor escala generaba mayor
eficiencia y es as como las empresas
acrecentaron sus escalas notablemente.
Hasta
que se volvieron tan difciles de administrar
que
se tornaron ineficientes y, de pronto, una
empresa como Nucor lleg a convertirse en
la
primera empresa siderrgica en el mercado
norteamericano, produciendo a travs de una
serie de mini-fbricas32.
Existen casos, como se mencionara en los
casos de servicios en red, donde la
obtencin
de economas de escala puede actuar como
una
barrera de ingreso de competidores al
mercado.
Consideremos un ejemplo:

Supongamos que tenemos una ciudad A,

donde ya existe un tendido de red elctrica

que ha terminado siendo monoplico por los

mismos principios que se explican aqu, y
ahora
se desarrolla un nuevo barrio privado B. El
nuevo barrio necesita electricidad y para
proveerse de ella invita a licitar a todo
proveedor
que quiera ofrecerla. A esta licitacin se
presentan las empresas a que presta
servicios en la ciudad A y otras como x
y
z. Si todas tienen que cotizar precio por el
servicio a prestar, a ya tiene a su favor una
ventaja, pues tanto x como z deben
cubrir
sus costos fijos y variables, mientras que a
corre nada ms con los costos variables, ya
que
los fijos los cubre con sus operaciones en A.
Lo
mismo sucedera si las empresas x y z
quisieran ofrecer servicios en A, donde
tendran
que realizar una gran inversin inicial para
establecer su capacidad y tender sus redes
de
distribucin.
En
estos
casos
siempre
terminara
existiendo un solo proveedor, que aprovecha
las
economas de escala, y se evitan las
duplicaciones de infraestructura, pero al
quedar
como monopolista podra entonces abusar de
su
posicin y cobrar precios de monopolio.

Adems, tampoco tendra incentivo para

innovar
y terminara ofreciendo a sus clientes un
servicio
malo y caro.
Para evitar eso, se han utilizado dos
soluciones
regulatorias, en general referidas al primero
de
los problemas, los precios de monopolio; no
se
han
encontrado
muchas
soluciones
regulatorias a
la falta de incentivos para innovar, ya que,
como
veremos, el regulador tampoco tiene mucho
inters en hacerlo. La primera solucin es la
conversin del monopolio natural en un
monopolio estatal; es decir, una empresa
del
Estado que, como no tendra afn de lucro,
fijara
las tarifas en el punto ptimo de
mantenimiento
y mejora de la estructura de capital. La
segunda
es resultado de la ineficiencia observada en
la
administracin estatal de estas empresas, las
que son privatizadas, pero al quedar ahora
conformado un monopolio privado se
regulan
las tarifas con el mismo objetivo. En ambos
casos el monopolio natural pasa a ser un
monopolio legal: en el primer caso,
parecera
que no estn en condiciones de competir
nuevos
oferentes; en el segundo, directamente se
impide ya el ingreso de competidores porque
se
otorga a la empresa, estatal o privada, un
monopolio legal. Por qu se hace esto? No
sera bueno que, si alguien quisiera entrar a
competir con el monopolio, se le permitiera
hacerlo? La respuesta es que esto no tiene
nada
que ver con la eficiencia.
Sucede que la empresa monoplica tendra

costos distintos para proveer a diversos

clientes
por ejemplo, algunos mucho ms lejos de
la
fbrica que otros, o que consumen
volmenes
diferentes, y si se cargara a cada uno de ellos
el
costo del servicio, ms un cierto porcentaje,
las
tarifas seran distintas. Suele suceder, por
ejemplo, que los clientes ms alejados sean
tambin los de menos recursos, y tendran
que
pagar el servicio ms caro, por lo que se
establece una tarifa media, segn la cual en
algunos lugares la empresa proveedora tiene
un
mayor margen de ganancia, que le ayuda a
cubrir la prdida en los lugares ms alejados.
Si se permitiera ingresar a la competencia,
esta ingresara en el primer mercado, donde
el
margen de ganancia es mayor, y dejara a la
empresa existente solamente con los
mercados
de costos ms elevados, donde se pierde
dinero.
A esto se llama descremar el mercado.
Para
evitar esto, se impide el ingreso de
competidores
y as se pueden aplicar estos subsidios
cruzados, donde unos clientes terminan
pagando parte del costo del servicio a otros.
El monopolio legal, que impide el ingreso
de
competidores, tiene entonces como objetivo
mantener este esquema de subsidios
cruzados.
Tiene el inconveniente, por supuesto, de que
al
cerrar la competencia elimina el incentivo
para
innovar. Ntese que incluso si una nueva
tecnologa permitiera al proveedor reducir
costos,
tampoco esto le interesara porque como
recibe

un porcentaje de ganancia sobre costos, al

ser
estos menores se reducira.
El
precio
del
servicio
ofrecido
monoplicamente
sola fijarse de forma tal que la empresa
pudiera
cubrir sus costos de operacin totales con
los
subsidios cruzados mencionados antes, la
depreciacin del capital y un retorno a la
inversin
normal. El resultado de este modelo
normativo
comenz a ser cuestionado, ya que, los
mismos
reguladores deban obtener informacin
sobre los
costos y las inversiones de capital de las
mismas
empresas reguladas, y en ausencia de
competencia no tenan forma de determinar
si un
cierto nivel de costos e inversiones era el
apropiado. En relacin con qu? No tenan
con
qu comparar. Ello daba como resultado
servicios
caros
y
tecnologas
obsoletas,
tpico
resultado de
un monopolio legal.
Con posterioridad se trat de reformar este
criterio para lograr mayores niveles de
eficiencia,
as que se introdujeron polticas conocidas
como
IPC-X. Esto significaba que el precio del
servicio
sera ajustado por un ndice de precios al
consumidor, menos un cierto porcentaje X,
para
garantizar, por un lado, que el precio no
subira
ms de lo que lo haran los dems precios en
promedio y, adems, subira a un ritmo
menor,
forzando al proveedor a reducir sus costos
para
mantener los niveles de rentabilidad.
De todas formas, esto no permita resolver el

problema de la innovacin en un periodo

donde
esta se aceleraba en todos los mercados no
regulados, particularmente en la informtica.

Problemas

Los principales inconvenientes de estas

soluciones
a los problemas de competencia imperfecta
son
los siguientes:
a. No es sencillo responder a la
pregunta cul es el mercado en cuestin.
O de otra forma: Cules han de ser
considerados bienes o servicios sustitutos,
y en qu grado, del producto o servicio
que se est estudiando? Cmo saberlo, si
esto depende de las valoraciones
subjetivas de los consumidores?
b. Es la estructura del mercado
realmente determinante del
comportamiento de sus participantes? Por
ejemplo, podramos imaginar un caso en el
que un productor es tan eficiente que
termina dominando el mercado. En tal caso
quedara solo, pero sera el resultado de la
eficiencia, no de una actitud no
competitiva.
c. Son las prcticas condenadas,
precios predatorios por ejemplo, maniobras
anti-competitivas o, todo lo contrario, unas
que favorecen a los consumidores?
d. Es el organismo que implementa la
poltica realmente independiente, tanto de
las presiones polticas como de las
influencias de otros productores o lobbies
que en verdad intentan, mediante
denuncias de monopolio o prcticas
abusivas, detener a un competidor
eficiente?
e. Lo mismo puede preguntarse sobre
el organismo de control del proveedor de
servicios en red al que se ha otorgado el
monopolio legal.
f. En este caso, adems, no se
introducen otros objetivos en la poltica de
precios, tales como subsidios a
determinados usuarios?
g. Cmo se evala la innovacin
tecnolgica que puede, al cambiar la
tecnologa, eliminar tambin el monopolio?

Cmo se logra que el control aplicado no

funcione tambin como una traba al
desarrollo de esas nuevas tecnologas?
Un problema serio del monopolio legal,
tanto
estatal como privado, es que, al cerrar la
posibilidad de ingreso de competidores,
reduce
los incentivos para desarrollar nuevas
tecnologas,
que son las que destruyen en definitiva los
monopolios naturales. Es cierto, por
ejemplo,
que no parece rentable instalar una nueva
red de
distribucin de electricidad cuando existe ya
una,
pero la competencia no llegar con una
misma
tecnologa, sino con una nueva. As, por
ejemplo,
el monopolio natural de la telefona fija fue
destruido por la telefona celular, la provisin
de
TV por cable compite con la TV satelital, y en
breve competir con la televisin por
Internet.
Adems, tampoco es seguro que esta
competencia no ocurra, si el monopolista
natural
comienza a cobrar precios de monopolio. Si el
proveedor nico buscara elevar los precios
para
obtener una renta monoplica, estara
enviando
una seal para que otros ingresaran a ese
mercado por el atractivo de una mayor
rentabilidad (Baumol 1982). La caracterstica
principal de los mercados contestables,
como
los denomina este autor, es que son
vulnerables
al ingreso de competidores, aunque estos
busquen solamente una ganancia transitoria,
en
tanto pueden aprovechar el intento de cobrar
precios de monopolio, ingresar en el mercado
y
luego salir si pueden hacerlo a un bajo costo.
En

estas circunstancias, el mercado no ofrecera

ganancias extraordinarias asociadas con
precios
de monopolio.
Justamente esto sucedi en Argentina cuando
en 1887, a tan solo un ao de haberse
establecido un nico proveedor de telefona
en la
ciudad de Buenos Aires, se incentiv la
creacin
de otra empresa.
Al transcurrir un ao la Compaa Unin
Telefnica, conformada por las tres empresas
pioneras, sufre una escisin por parte de los
usuarios. Un grupo importante de abonados
disconformes con la calidad del servicio
ingls y
conceptuando elevado su costo, decidi
formar
una cooperativa de servicio telefnico; as
naci la
Sociedad Cooperativa Telefnica en 188733.
Distintos autores han desarrollado una visin
crtica de las regulaciones. As, George Stigler
(1911-1991) desarroll la denominada teora
del
inters particular, sosteniendo que grupos
de
intereses o industrias especficas podran
utilizar el
poder coercitivo del Estado para, a travs de
las
regulaciones,
facilitar
y
sostener
un
incremento
de sus precios o de sus ingresos e
incrementar
as su riqueza a expensas de los
consumidores.
Como estas transferencias significan un
costo,
seran rechazadas en votos plebiscitarios por
votantes
informados
sobre
sus
consecuencias,
salvo que los beneficiarios resultaran ser una
mayora y no hubiera otros medios ms
econmicos para conseguir esa transferencia.
Sin embargo, en una democracia
representativa el voto es una expresin de
preferencias sobre una mltiple variedad de

asuntos. Racionalmente, los votantes deciden

no
estar informados sobre los temas que no
parecen tener un impacto material directo
sobre
ellos. Por otra parte, estar informado genera
un
costo, tanto en tiempo como en la obtencin
de
informacin. Como consecuencia de ello,
segn
Stigler, las polticas que benefician a una
minora,
imponiendo un pequeo costo individual a los
miembros de la mayora, no suscitan una
abierta
oposicin.
Los caminos para obtener beneficios por
medio de las regulaciones seran:
a. Subsidios directos.
b. Control sobre el ingreso de
competidores.
c. Control sobre bienes y servicios
sustitutos y complementarios.
d. La ya mencionada fijacin de
precios.
Stigler (1971) sostena que los beneficios que
obtuviera una empresa por estos medios
eran
siempre menores que los costos que asuma
el
resto de la sociedad, pero siendo el valor
subjetivo, esto es imposible de cuantificar, de
la
misma forma que tampoco lo es cuando el
argumento es presentado por quienes
pretenden
la regulacin. Por ejemplo, aquellos que
buscan la
proteccin arancelaria a la produccin local
mencionan los beneficios que se produciran
localmente, debido a la creacin de empleos
locales. Nunca mencionan, por supuesto, que
de
esa forma los productos locales sern ms
caros
y este costo recaer sobre los consumidores;
pero si estos productores o los trabajadores
locales valoran ms esto que la prdida de
valor

que tienen los consumidores, es imposible

determinarlo en ausencia de un intercambio
entre
uno y otro grupo; es decir, si los productores
locales compraran la aprobacin de ese
arancel
por parte de los consumidores.
Incluso si esas valoraciones pudieran ser
determinadas por un tercero supongamos
que
en forma sencilla multiplica el incremento del
precio del producto protegido por el
incremento
de las unidades vendidas por los productores
locales sera necesario contar con algn
criterio
para justificar por qu las ganancias del
primer
grupo son ms importantes que las prdidas
del
segundo.
Los partidos polticos generan coaliciones
mayoritarias de grupos de inters que tratan
de
extraer riqueza del pblico en general por
medios
regulatorios. Los partidos polticos cumplen
as la
funcin empresarial de prometer beneficios
de la
regulacin en la forma de control del ingreso,
restricciones en la oferta de sustitutos y
facilidades para establecer los precios, a
cambio
de los votos y el apoyo financiero de los
grupos
de inters. Las actividades que obtienen
beneficios regulatorios son las que pueden
otorgar votos y apoyo financiero, y aquellos a
quienes perjudican no estn incentivados
para
oponerse.
Sam Peltzman (1976) elabor la teora de
Stigler afirmando que, en la medida en que
los
precios de la industria regulada aumentan, se
vuelve beneficioso para los consumidores
informarse y organizarse o votar contra
quienes
proponen el rgimen regulatorio. Como

consecuencia, las ventajas de la regulacin

que
es posible obtener por un grupo de inters
especfico no derivan en una monopolizacin
total
y hasta pueden dar paso a la desregulacin.
Los
polticos, entonces, persiguiendo su inters
personal, distribuiran beneficios a distintos
grupos, segn las ventajas polticas que
puedan
obtener en cada caso.
Otra derivacin de esta teora fue elaborada
por Richard Posner (1974) observando que la
regulacin sirve a menudo para beneficiar a
un
grupo de clientes a expensas de otro. La
industria regulada se convierte en un
conducto
por el cual los recursos se canalizan desde el
grupo
castigado
hasta
el
grupo
subsidiado.
Esto se observa claramente en la fijacin de
tarifas diferenciales para la industria o el
consumo
domiciliario, para diversas zonas de un pas,
para
grandes clientes, etctera.
Por otro lado, una posicin monoplica es en
s
misma una actividad competitiva y quien la
busca
se esforzar hasta el punto en que el
beneficio
que espera obtener iguale al costo de
obtenerlo.
Posner ha realizado diversos estudios para
evaluar
costos
y
beneficios
de
los
monopolios.
Harold Demsetz (1968) sostiene que no
deberamos
preocuparnos
por
los
monopolios, las
economas de escala y los precios de
monopolio,
porque de la misma forma en que no se
comparte la produccin en un contrato, lo
mismo
sucedera con la provisin de un servicio que
cuenta con economas de escala. Por
ejemplo,

cuando una empresa contrata la provisin de

un
bien o servicio por un tercero, realiza una
licitacin
donde
compiten
distintos
proveedores y
luego selecciona al que haya hecho la mejor
oferta. Los distintos proveedores no tienen
que
compartir esta produccin para que exista
la
competencia, porque la misma ya se produjo
en
la etapa de la cotizacin. De la misma forma,
el
Estado puede llamar a licitacin para la
provisin
de un bien o servicio que presente
caractersticas
de rendimientos crecientes a escala, y la
competencia entre los proveedores acercar
el
precio al de un mercado competitivo, aun
cuando
luego la provisin est a cargo de un solo
proveedor. La nica funcin del Gobierno
sera
brindar el mecanismo de seleccin de las
ofertas
hechas.
Sin embargo, esta funcin no es tan neutra
como parece. Porque lo esencial no es el
mecanismo por el cual se selecciona en
forma
competitiva a un monopolista, sino la previa
definicin de un cierto producto o servicio
como
tal. Es decir, el Estado sigue definiendo si en
un
cierto mercado habr ingreso de nuevos
competidores o no. La propuesta de Demsetz
se
aplica, con buen criterio, al caso en el que la
provisin monoplica ya est definida y se
licita
entonces para seleccionar a quien hacerlo en
mejores condiciones. Pero qu actividades
deberan licitarse de esta forma?
Por otro lado, cul sera el plazo de las
franquicias que se otorguen? Supongamos
que

se trata de la construccin o mantenimiento

de
una carretera, que luego se administrar
mediante un sistema de peaje. Si es
necesario
realizar
grandes
inversiones,
entonces
debera
otorgarse la concesin por un plazo
prolongado,
para que se pueda recuperar lo invertido.
Pero
entonces habra competencia solamente en
el
periodo inicial. Si, por el contrario, se invitara
a
licitar por plazos cortos, entonces esas
inversiones no se realizaran, aunque habra
competitividad en cuanto a la gestin.
En definitiva, si bien no se pueden comparar
las valoraciones subjetivas de quienes ganan
y
de quienes pierden en estos juegos
regulatorios,
lo cierto es que la posibilidad de obtener
estos
beneficios genera una competencia por la as
llamada bsqueda de rentas, interpretando
este concepto como la bsqueda de
beneficios,
aprovechando el poder regulatorio del Estado
y al
margen
de
las
preferencias
de
los
consumidores,
convirtindose as toda esta actividad en
parasitaria y no productiva, al no estar
alineada
con estas preferencias, como lo seran en la
competencia abierta en el mercado.

El problema del conocimiento

Pese a lo interesante de todas estas teoras,

que
describen
los
procesos
polticos
que
conducen a
la implementacin de regulaciones y al
control
del ente regulador por los mismos intereses
que
supuestamente han de ser regulados, lo
cierto es
que existe un problema todava mayor: la

posibilidad misma de que el regulador pueda

cumplir con la tarea que se le ha
encomendado.
A pesar de la relativa novedad de todas estas
cuestiones los trabajos de Stigler, Peltzman
y
Posner pertenecen a la dcada de los 70, lo
cierto es que la cuestin bsica por
considerar
haba sido ya tratada en la dcada del 20,
cuando Ludwig von Mises (1881-1973)
demostr
la imposibilidad terica de realizar la
planificacin
en una economa socialista. Y si bien los
argumentos de Mises se refieren a la
planificacin
socialista y no a la regulacin, se pueden
extender a esta misma circunstancia, con las
salvedades del caso.
Para von Mises (1949), el elemento
fundamental del socialismo era la propiedad
colectiva de los medios de produccin; de
esto se
desprende que no existe un mercado para
esos
factores, ya que sin propiedad privada no
puede
haber intercambios entre sus legtimos
propietarios, y sin intercambios no puede
haber
relaciones relativas entre factores, esto es,
los
precios. Esta es, por ejemplo, la situacin en
la
que se encuentra la propiedad del espectro
electromagntico, las frecuencias por las que
se
transmiten seales de radio, televisin o
telefona
celular, entre otras cosas. Este es un medio
de
produccin de propiedad estatal. Mises
seal,
en su momento, la dificultad intrnseca de la
planificacin, ya que ante la ausencia de
precios
los planificadores no tienen trminos de
referencia sobre la importancia econmica
relativa de cada bien o servicio para un uso

alternativo. En nuestro caso, el uso de una

frecuencia radioelctrica para transmisin de
radio
FM o telefona celular no puede ser valorado
econmicamente, porque no existen precios
como para poder hacerlo.
Segn Mises, los planificadores socialistas no
pueden saber si la asignacin de un recurso
para
un determinado fin es ms o menos deseable
que la de otro. No es de extraar que en la
realidad los funcionarios de los burs
planificadores en los pases socialistas
tomaran
como referencia los precios de las economas
de
mercado. No obstante ello, como los precios
varan constantemente, reflejando las
preferencias de los consumidores o las
disponibilidades de la oferta, la planificacin
nunca
poda modificarse para copiar la modificacin
instantnea
que
el
mercado
provee.
Finalmente,
las malas asignaciones explican el colapso
del
sistema. En el caso de las regulaciones, el
planificador utilizar otros criterios para la
asignacin, muchas veces polticos y, por
cierto, conflictivos34.
El proceso competitivo del mercado es
necesario, por un lado, para movilizar el
conocimiento disponible, y por otro, para
generar
el descubrimiento de nuevas oportunidades
que
hasta entonces no se hayan descubierto. La
intervencin
gubernamental,
entonces,
interfiere
en este proceso de descubrimiento35.
En definitiva, la accin del ente regulador
interfiere con el proceso del mercado, y como
no
le es posible obtener la informacin
necesaria
para cumplir su tarea, debe depender para
ello
de lo que le provean los mismos sectores
regulados. As termina siendo cautivo de sus
propios intereses. Por otro lado, desva la

atencin de los emprendedores hacia su

propio
inters e impide el descubrimiento de nuevas
oportunidades
en
beneficio
de
los
consumidores.
Tomemos el caso del monopolio natural. Si en
determinado momento hay un solo proveedor
de
servicios de comunicaciones y no existen
restricciones para que los competidores
ingresen,
significa que el mencionado proveedor
satisface
las necesidades de la mejor forma posible. El
mecanismo de descubrimiento de nuevas
oportunidades nuevas tecnologas, nuevos
servicios se encuentra en funcionamiento y
cualquier descuido del proveedor al ofrecer la
ltima tecnologa o precios adecuados ser
aprovechado por otros para hacerlo y minar
as
su condicin monoplica.
Se arguye contra ello que los costos de
ingreso son muy elevados en este sector.
Pero lo
cierto es que estos costos existen en todas
las
actividades, y esto no ha frenado la
competencia
en ellas. Por el contrario, los mismos
elevados
costos de ingreso desatan la creatividad para
estudiar su reduccin. Por otra parte, con el
avance tecnolgico y la eliminacin de las
reas
monoplicas, la competencia puede ser
inmediata.

Regulaciones
desregulaciones

Las teoras no son meros juegos abstractos

que
divierten a los intelectuales, tambin tienen
impacto en las polticas. En este caso, las
distintas teoras derivarn en una estructura
regulatoria diferente.
1. En la visin neoclsica tradicional,
que analiza el grado y la calidad de la
competencia en los mercados, a travs de
la cantidad de participantes y el alejamiento
de la competencia como una imperfeccin

que el Estado debe subsanar, se impone la

generacin de una agencia gubernamental
que regule la competencia en los
mercados, supervisando las acciones de
las empresas, sus estructuras de precios,
las fusiones y adquisiciones que se
producen, y reclamando su aprobacin
previa por parte de la autoridad.
2. En la visin asociada con la Escuela
de Chicago (Stigler, Pelzman, Posner), la
poltica a seguir sera la remocin de
barreras para el ingreso de competencia en
los mercados, en algunos casos; en otros,
el diseo de regulaciones que establezcan
incentivos para la competencia tal el caso
de las subastas antes mencionado.
3. Por ltimo, en el caso de los
autores de la Escuela Austraca von
Mises, von Hayek, Kirzner, solamente se
tratara de la primera funcin: la eliminacin
de barreras que afectan el ingreso de
competidores.
En el primer caso se necesita una agencia
gubernamental, con una buena cantidad de
analistas que evalen la competencia de los
mercados, determinen el nmero de
competidores, analicen las polticas de
precios de
las empresas y si alguna fusin afectar la
competencia,
teniendo
en
cuenta
la
reduccin de
los oferentes en el mercado. Estos
organismos
pueden ser la Australian Competition and
Consumer Commission, la Comisin Nacional
de
Defensa de la Competencia en Argentina, el
Conselho
Administrativo
de
Defesa
Econmica en
Brasil, el Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia en Chile, la Direccin General
de
Competencia de la Comisin Europea, el
Bundeskartellamt en Alemania, y muchas
otras.
En el caso de las dos ltimas posiciones, la
poltica pblica que suele aplicarse es ms
bien
desregulatoria, y se ha implementado en

algunos casos con la designacin de un zar

de
la competencia36, que busca las normas que
traban la competencia y propone derogarlas.

Fusiones y adquisiciones

Hace unos aos, la culminacin de las

negociaciones
para
la
venta
del
supermercado
argentino Disco (Ahold) por parte de Jumbo
(Cencosud, empresa de origen chileno) no
solamente puso fin a un proceso polmico;
tambin
inici
otro
entre
distintos
funcionarios del
Gobierno respecto a las bondades de dicha
fusin. Al mismo tiempo en Chile sucedi
algo
similar, debido a que la firma D&S compr a
Carrefour y la misma Cencosud a los
supermercados Las Brisas.
Un informe del Instituto Libertad y Desarrollo
(2004) de ese pas analiz los conceptos que
haba detrs del cuestionamiento a dichas
fusiones y las teoras que los respaldan.
Seal
dos: la teora de la Estructura-ConductaDesempeo, que plantea que si hay pocas
empresas en un mercado existir menos
competencia, y la hiptesis de la eficiencia
superior, desarrollada por el profesor de
UCLA
Harold Demsetz, que seala que la alta
concentracin y las mayores ganancias son
resultado de ventajas competitivas y de
eficiencia, no de un comportamiento
monoplico.
Ambas tienen consecuencias muy diferentes
en
cuanto a la poltica pblica, pues la primera
llevara a cuestionar este tipo de fusiones,
mientras que la otra no lo hara, y an menos
en
el caso argentino, cuando la nueva empresa
combinada tendra solo el 23 % del mercado.
Por otra parte, Dominick Armentano (1990)
seala que las polticas pblicas en esta
materia
en los Estados Unidos se basan en una
concepcin errnea de la competencia y el
monopolio, ya que se evala el grado de

competitividad
de
un
mercado
en
comparacin
con un ideal de competencia perfecta, que,
de
existir, implicara la ausencia de toda poltica
competitiva diferenciacin de producto,
publicidad, posicionamiento en el mercado,
etc.
. Tambin seala que los clsicos casos de
empresas
acusadas
de
maniobras
monopolistas,
a partir de la aprobacin de la Ley Sherman
en
1890 y la Ley Clayton en 1914, eran
empresas
que estaban ampliando su produccin,
mejorando su tecnologa, reduciendo sus
precios,
actitudes todas contrarias a lo que
deberamos
esperar de un monopolista.
Muchos economistas que han evaluado las
polticas antitrust de las ltimas dcadas
tienden
a concluir que los casos ms exitosos de
cartelizacin y precios monoplicos se
presentan
en empresas bajo la proteccin de
regulaciones
gubernamentales respecto a los precios o a
la
posibilidad
de
ingreso
de
nuevos
competidores.
Esto es particularmente relevante en este
caso,
pues la preocupacin gubernamental por
esta
fusin sera totalmente contradictoria con los
impedimentos legales que se han puesto a la
instalacin de nuevos supermercados,
particularmente en la provincia de Buenos
Aires.
Y no solo eso: segn Steven Salop, que fue
funcionario de la administracin Carter y
actualmente es profesor en Georgetown
University, y Lawrence White, de New York
University, la segunda causa de acciones
legales
antitrust se origina en competidores de la
empresa acusada, cuando estos actan

competitivamente, reduciendo sus precios.

William Baumol y Janusz Ordover, tambin de
NYU, llaman a esto el abuso del antitrust, y
afirman que los beneficios a la competencia
de
las leyes antitrust son menores que los
costos
anticompetitivos de dicho abuso.
El informe de Libertad y Desarrollo presenta
un
anlisis muy similar al de F. A. von Hayek,
sealando que el grado de competencia en
un
mercado no depende de la cantidad de
participantes, sino de las barreras existentes
para
el ingreso en el mismo. Puede ser que en
algn
momento haya pocas empresas, pero si la
entrada es libre no podrn ejercer ningn
poder
monoplico, sealando como ejemplo el de
los
primeros productores de kiwi, que obtuvieron
ganancias muy elevadas durante la primera
cosecha, las cuales disminuyeron con el
tiempo y
el ingreso de nuevos productores. Culmina el
estudio diciendo que el nfasis de la poltica
pblica debe ponerse en detectar si existen o
no
barreras a los mercados y cmo eliminarlas,
en
vez de impedir o limitar la concentracin. Es
decir, est diciendo que, ms que mirar hacia
fuera, un Gobierno debe mirarse a s mismo.
Como puede verse, en el primer caso la
poltica pblica pone su atencin en los
participantes en el mercado; en el segundo,
ve a
la accin del mismo Estado como origen de
los
problemas.
Habindose asignado al Estado fuertes
poderes regulatorios, no es de extraar que
el
nmero de regulaciones haya crecido
exponencialmente. Por ejemplo, durante el
ao
2009 el Federal Register de Estados Unidos,

rgano oficial que publica las regulaciones

emitidas a nivel federal, public 69,676
pginas,
lo que da un total de 191 pginas por da,
incluyendo los sbados, domingos y feriados.
Este fenmeno se vio impulsado a partir de
un
cambio en las doctrinas jurdicas vigentes, en
cuanto a lo que se llama poder de polica
del
Estado. As, por ejemplo, en el caso argentino
y
siguiendo la jurisprudencia de la Corte
Suprema
de Estados Unidos, se produce un cambio
desde
la concepcin de un poder de polica
restringido
a otro ms amplio.

Poder de polica restringido o

amplio

El cambio se origina, como es ampliamente

reconocido y citado en muchos fallos, en el
caso
Ercolano, Agustn c/Lanteri de Renshaw,
Julieta
s/c consignacin, del 28 de Abril de 1922. Se
trata de la demanda entablada por un
propietario
de una vivienda alquilada ante la sancin de
una
ley de congelamiento de los alquileres. El
demandante cuestiona la constitucionalidad
de la
norma por interferir en un contrato
voluntariamente firmado por dos personas.
La
visin
tradicional,
resultado
de
la
interpretacin de
la Constitucin de 1853, es expresada en ese
fallo en la posicin minoritaria del juez
Antonio
Bermejo, especificando el poder de polica
limitado:
El derecho de usar y de disponer de la
propiedad implica el de transmitirla o ceder
su uso, el de celebrar todos los actos
jurdicos con ella relacionados y el de
convenir libremente las estipulaciones y
clusulas concernientes a tales actos. En

principio, la determinacin del precio es una

facultad privativa del propietario, un
atributo del derecho de usar y disponer de
sus bienes y un aspecto de su libertad civil.
El Estado no tiene por lo tanto, el poder
general de fijar o limitar el precio de las
cosas del dominio particular.
Esta doctrina limitaba la accin interventora
y
regulatoria del Estado a cuestiones asociadas
con
la salud pblica, la seguridad y la moral. Es
decir,
dejaba fuera la capacidad del Estado de
intervenir en contratos que formalizaran
intercambios entre particulares. La mayora
de la
Corte Suprema, sin embargo, rechaza la
doctrina
prevaleciente y comienza el camino de su
sustitucin por la visin amplia, con estos
argumentos:
Existen, sin embargo, circunstancias muy
especiales en que por la dedicacin de la
propiedad privada a objetos de intenso
inters pblico y por las condiciones en que
ella es explotada, justifican y hacen
necesaria la intervencin del estado en los
precios, en proteccin de intereses vitales
de la comunidad. Cuando por la naturaleza
del negocio, por las condiciones fsicas en
que se desenvuelve o por otra
circunstancia semejante, no fuere posible
la accin eficiente del regulador comn, es
decir la competencia, el propietario se
hallara en aptitud de imponer a la sociedad
verdaderas exacciones bajo el nombre de
precios. Cuando mayor sea el inters del
pblico por aquello que constituye el objeto
del monopolio, ms fuerte puede ser la
opresin econmica y ms sensibles y
perniciosos sus efectos, pudiendo llegar el
caso de que la prosperidad y el bienestar
esencial de un pas o de una regin se
encuentren a merced de la avidez o del
capricho de los que detentan los factores
de un servicio de vital necesidad.
Llegndose a este punto extremo, la
proteccin de los intereses econmicos
constituye para el estado una obligacin de

carcter tan primario y tan ineludible como

lo es la defensa de la comunidad
amenazada por el aprovechamiento
abusivo de una situacin excepcional. Estas
conclusiones han quedado definitivamente
incorporadas al derecho pblico. Ya no se
considera discutible el poder del estado
para ejercer eficaz contralor sobre los
precios de aquellos servicios que interesan
en alto grado a la sociedad y que por su
naturaleza, o por las condiciones en que se
prestan, constituyen necesariamente
negocios monopolizados.
El desatino econmico es completo. Cmo
puede la Corte Suprema suponer o pensar
que
pueda existir un monopolio en el mercado de
los
alquileres? El desconocimiento de la ms
esencial
teora econmica resulta evidente, ya que no
solo se trata de un mercado con oferta
atomizada, sino, ms importante an, sin
barreras para el ingreso de nuevos oferentes,
por lo cual la competencia cumpla su papel
como
en cualquier otro momento. Que en una
economa estable ocurran cambios en los
precios
relativos es algo que sucede a diario y en
todos
los mercados. La Corte demostr en su fallo
un
total desconocimiento del funcionamiento de
un
mercado. Incluso, ms adelante, cuando
describe la situacin, no logra demostrar la
existencia de ningn monopolio, sino una
situacin comn de escasez de existencias
ante
el crecimiento de la demanda, lo cual genera
un
aumento de precios, tanto en este mercado
como en cualquier otro:
La crisis de la habitacin es un fenmeno
general observado en los ltimos aos. Sea
por la escasez de brazos, por la de
materiales de construccin, por la falta de
capitales, o por otras causas, pues el
problema es por dems complejo, el

resultado ha sido que desde la iniciacin de

la guerra, tanto en la repblica, como en
muchos otros pases, la edificacin de
viviendas no ha guardado relacin con las
exigencias derivadas del aumento
progresivo de la poblacin. Como
consecuencia fatal de ese hecho, ha
sobrevenido el encarecimiento y la
especulacin en el precio de los alquileres.
No habiendo oferta apreciable de
habitaciones, ese precio era el que impona
el propietario, como era su derecho, pero
sin la atenuacin normal resultante de la
competencia.
Es decir que, adems de todo lo que pueda
argumentarse respecto a la doctrina de la
emergencia, su mismo nacimiento est
viciado
por
no
tratarse
de
ninguna
crisis
econmica
especial
exgena,
sino
de
una
circunstancia
que suele presentarse en los mercados y que
estos resuelven sin mayores problemas, si es
que se permite su funcionamiento. Fue
precisamente la norma que aqu se consider
constitucional la que destruy el mercado
inmobiliario durante dcadas, desalentando
toda
oferta de viviendas con destino al alquiler.
Se podrn mencionar, y se mencionan,
instancias similares en otros pases, en los
que
esta doctrina se ha desarrollado, en
particular los
Estados Unidos, pero es necesario tener en
cuenta que la generalizacin de un vicio no lo
convierte en una virtud.
Tampoco la Constitucin de ese pas hace
referencia a ninguna emergencia, no
obstante lo
cual el resultado ha sido similar. En 1916,
anticipando un estado de guerra, el Congreso
otorg al presidente poderes de emergencia
que
permitieron al Gobierno incautar materiales,
fbricas y sistemas de transporte, suspendi
el
patrn oro, control todos los intercambios
internacionales de bienes y servicios, otorg

subsidios masivamente y estableci su

prioridad
para el acceso de numerosos productos.
Estos
poderes
fueron
nuevamente
utilizados
durante la
Gran Depresin y en la Segunda Guerra
Mundial
el Gobierno termin llevando a campos de
concentracin a unos 110,000 individuos de
origen japons, dos tercios de los cuales eran
ciudadanos norteamericanos, algo que la
Corte
Suprema de ese pas admiti como dentro de
los
poderes de emergencia (Hirabayashi v.
United
States, 320 U.S. 81 [1943] at 101). Todava
en
1976 los poderes especiales obtenidos por
Roosevelt en 1933 y Truman en 1950 no
haban
sido derogados.
En 1973 el Senado cre un Comit Especial
para la Terminacin de la Emergencia
Nacional
(luego llamado Comit Especial sobre las
Emergencias Nacionales y Poderes de
Emergencia Delegados) para investigar el
asunto
y proponer reformas, y que luego informaba:
Estas proclamaciones dan fuerza a 470
estipulaciones de la ley federal, que en su
conjunto confieren suficiente autoridad
para gobernar el pas sin referencia a
procesos constitucionales normales. Bajo
los poderes delegados por estos estatutos,
el Presidente puede: requisar propiedades;
organizar y controlar los medios de
produccin; requisar productos; asignar
fuerzas militares en el exterior; instituir la
ley marcial; tomar y controlar todos los
transportes y las telecomunicaciones;
regular la operacin de las empresas
privadas; restringir los viajes; y en una
pltora de formas distintas, controlar las
vidas de todos los ciudadanos
norteamericanos.
El resultado del trabajo de este Comit fue la
sancin de dos leyes importantes: la Ley de

Emergencias Nacionales (NEA, en ingls), y la

Ley
de
Poderes
Econmicos
para
Emergencias
Internacionales (IEEPA, en ingls). Trataban
con
ellas de reafirmar el control del Congreso
sobre la
autoridad gubernamental en emergencias, ya
que todas las emergencias nacionales tienen
un
lmite mximo de dos aos, despus de los
cuales su declaracin est sujeta a estrictos
requisitos, garantizando una revisin
parlamentaria
de
los
decretos
de
emergencia.
No obstante lo cual, al poco tiempo la Corte
decidi en Immigration and Naturalization
Service
v. Chadha (103 S. Ct. 2764) que el Congreso
no
puede utilizar la resolucin de una sola de las
Cmaras o ningn otro mtodo (como una
resolucin conjunta) que no cumpla con los
requerimientos completos para la sancin
legislativa37. En Dames & Moore v. Regan
(101
S.Ct. 2972 [1981]), la Corte aprob amplios
poderes al presidente Carter para bloquear
fondos iranes y luego para garantizar su
retorno
a Irn, anulando ciertas provisiones de
algunas
cortes norteamericanas, como parte de las
negociaciones para el retorno de rehenes.

Regulaciones y
seguridad jurdica
El concepto de seguridad jurdica no es
fcil de
definir. En trminos generales, podramos
decir
que es el resultado que obtiene un sistema
legal,
generando un conjunto de normas formales
que
permiten coordinar las acciones de los
individuos
en sociedad, dando previsibilidad a sus actos
(North 2001).

No es lo mismo que estabilidad jurdica.

Esta
es imposible, ya que las normas legales
cambian
en forma constante. Hay un constante flujo
de
normas, que reemplaza, modifica o se agrega
al
stock de normas necesariamente existente.
Siendo que la complejidad de la sociedad
crece
en tanto se multiplican sus componentes y
las
posibilidades de interaccin
entre
s,
podramos
suponer que existe una demanda de normas
que
lleva a un stock creciente. Tal vez podra
argumentarse que la convivencia social no
demanda mucho ms que los Diez
Mandamientos de la tabla que recibi Moiss,
pero es tambin cierto que la multiplicacin
de
relaciones sociales aumentara en ese caso la
tarea de los jueces que deberan resolver
cada
caso por separado. La existencia de mayor
nmero de normas formales reducira esos
costos de adjudicacin (Fon y Parisi, 2007).
Siendo innegable la importancia de la calidad
de
las normas, la existencia de un flujo llama
la
atencin sobre la cantidad de normas que se
agregan al stock existente. En particular, el
anlisis en este campo, planteado por
autores
como Olivera (1999) y Epstein (2005),
quienes
por supuesto han considerado tambin la
calidad
de las normas, ha asociado el nmero de
normas legales con la seguridad jurdica,
aseverando que un nmero de ellas, ms all
de
un determinado punto de equilibrio, genera
una
sobreprovisin que resulta en inseguridad.
Como

los dems bienes, el Derecho est

subordinado al
Principio de Utilidad Marginal Decreciente o
Primera Ley de Gossen. Cuanto mayor el
nmero de normas, tanto ms difcil resulta
su
conocimiento y correcta interpretacin. La
incerteza sobre el Derecho limita la creacin
de
certeza por medio del Derecho (Olivera
1999, p.
15)38.
La utilidad marginal del derecho se
contrapone
con un costo marginal creciente en trminos
de
libertad, lo que resulta en un equilibrio del
orden
jurdico, en el que utilidad marginal y costo
marginal se igualan. Olivera, haciendo
referencia
a Adam Smith, sostiene que de la misma
forma
en que en general el precio de mercado se
mantiene por encima del equilibrio que
debajo de
l Un fenmeno semejante se presenta al
equilibrio jurdico (p. 17).
Si el mercado se encontrase por debajo del
precio de equilibrio, el exceso de demanda se
cubrira por normas contractuales, formales o
informales, acordadas por las partes. Si se
encontrase por encima, el exceso de normas
se
ajustara de facto sin corregir las normas,
simplemente incumplindolas. Esta podra
ser una
proposicin comprobable, considerando los
niveles de economa informal; el problema
para
su verificacin, no obstante, adquiere un
grado
de complejidad mayor, debido a que la
informalidad es resultado tanto de la
ausencia de
normas formales derechos de propiedad
claramente definidos, por ejemplo, como
de su
exceso, que lleva a muchos productores a
esos

mercados (De Soto 2001).

Desequilibrio por defecto

En la descripcin de Olivera del derecho

como un
bien, se supone que se trata de un bien
privado o al menos no hay ninguna
referencia a
sus caractersticas de bien pblico, en los
trminos que explicamos ms abajo. En el
primero de los casos, el desequilibrio por
defecto
desaparece por definicin: derecho es toda
norma formal que el mismo mercado provee,
por
lo que el defecto de normas emitidas por el
Estado es cubierto por normas contractuales
privadas, alcanzando de todas formas el
ptimo
paretiano en el punto de equilibrio.
Muchos autores sostendran, sin embargo,
que el derecho tiene caractersticas de bien
pblico y, por lo tanto, el mercado fracasara
en
alcanzar su provisin ptima. La visin de
Olivera
es, sin embargo, la opuesta: la situacin
planteada es una en la que nos encontramos
con
un fracaso del Estado en proveer el nivel
ptimo de derecho, bache que es cubierto
por el
mercado.
Lo
interesante
del
concepto
es
la
consideracin
acerca de la posible provisin privada de
derecho
y normas, lo cual es particularmente
verificable
en el comercio internacional: normas de
calidad
(ISO, etc.), normas de gobierno corporativo
(best practices), de produccin (peer
production)
y estndares tecnolgicos (qwerty). Si
aceptamos que estas pueden ser provistas
en
forma privada, el mercado tendera a
alcanzar el
equilibrio, acercndose a l, aunque nunca
alcanzndolo.

El desequilibrio por defecto no sera un

problema, a menos que existiera algn tipo
de
falla
del
mercado,
originada
en
caractersticas de
bien pblico, que el derecho pudiera tener.
Pero
an as, aceptando que ciertos aspectos del
derecho presentaran los requeridos aspectos
de
no exclusin y no rivalidad en el
consumo, no
se desprende de ello que su nica forma de
produccin fuera por medio del monopolio de
la
fuerza, como mostr Coase respecto a los
faros
(Coase 1974).
En definitiva, el argumento normativo contra
una extensin de la produccin legislativa del
Estado, ms all de las clsicas funciones de
gendarme, encontrara una justificacin
adicional
en
el
mecanismo
del
mercado
complementando
la oferta de lo que sea definido como bien
pblico.

Desequilibrio por exceso

Esta sera entonces la circunstancia ms

comn.
Cules son las fuerzas que impulsan al
mercado
a este desequilibrio? Olivera menciona
algunas.
Si es por exceso el desequilibrio, el Derecho
ser
desvirtuado por factores reales de poder. La
influencia poltica, la fuerza, la corrupcin,
crearn
una disparidad entre el mbito de vigencia
formal
del Derecho y su acatamiento efectivo (p.
16).
Esta es la descripcin caracterstica de la
literatura del rent seeking, la presin de
grupos
de inters por obtener legislacin que los
favorece. En situaciones de dilema del
prisionero, cada grupo compra normas
que lo

favorecen, sin tener en cuenta el costo que

imponen al conjunto, terminando todos en
una
situacin peor, en tanto los costos originados
por
los privilegios del resto son superiores a los
beneficios obtenidos por el propio.
La bsqueda de rentas describe una
situacin en la cual una minora obtiene
privilegios
palabra que proviene de privi leges, leyes
privadas a costas de la mayora. Pero no es
esa la nica demanda de normas existentes.
La
escuela de la eleccin pblica (Public Choice)
tambin ha sealado la otra fuente: cuando
los
polticos aseguran su releccin, proveyendo
legislacin que beneficia a la mayora, en
perjuicio
de la minora.
Bastiat (2004, p. 195) sealaba ya estas dos
posibilidades, a las que daba el nombre de
expoliacin parcial de la minora a la
mayora
y expoliacin universal de la mayora a
la
minora, y agregaba una tercera, la nica
que
sera un control para el desequilibrio por
exceso,
a la que llamaba ausencia de expoliacin.
No
hay una demanda de menos normas, sino
una
competencia de minoras y mayoras para
obtener sus propias expoliaciones.
El xito de la expoliacin universal es
simple:
la democracia es el gobierno de la mayora.
El de
la expoliacin parcial ha sido explicado
como un
problema de accin colectiva: los beneficios
se
encuentran concentrados en unos pocos y los
costos se reparten entre muchos, ninguno de
los
cuales tiene un incentivo suficientemente
fuerte

para oponerse al privilegio (Olson 1992).

Significa esto que el crecimiento de las
regulaciones es un proceso inevitable? Y en
tal
caso, hasta dnde seguira? Resulta obvio
que
en algn punto el peso de las regulaciones
hara
imposible la actividad econmica si se
cumplieran,
o generara altos niveles de informalidad.
Veremos ms adelante cmo el proceso de
competencia
interjurisdiccional
puede
generar
algn lmite para que el proceso regulatorio
no
contine hasta el punto de lo que se ha dado
en
llamar esclerosis regulatoria.
Todos sabemos lo que es la economa
informal, pues nos topamos con ella a cada
rato.
Pero por qu en algunos pases es mayor
que
en otros y qu determina su tamao?
Algunos
de los principales expertos mundiales sobre
este
asunto se encuentran en el Instituto para el
Estudio del Trabajo en Alemania, que publica
un
trabajo de los profesores de la Universidad de
Linz, Friedrich Schneider y Robert Klinglmair
(2004).
La economa informal incluye todas aquellas
actividades que estaran sujetas a impuestos,
si
las autoridades estuvieran informadas sobre
la
existencia de las mismas. Para medirla, los
autores siguen tres caminos diferentes:
midiendo
el consumo de energa, la demanda de
moneda
y un modelo especial para los pases en
desarrollo. Sus resultados muestran que la
economa informal era de un 41% del PIB
oficial
en frica en los aos 1999/2000, siendo los
pases con mayores porcentajes Zimbabwe

(59.4), Tanzania (58.3) y Nigeria (57.9).

Tomando 26 pases de Asia, el promedio es el
26% del PIB, y los pases con indicadores ms
altos eran Tailandia (52.6), Sri Lanka (44.6) y
Filipinas (43.4). En este caso, el promedio
general se ve reducido por los casos de
Singapur
(13.1) y Japn (11.3), relativamente bajos.
Para Amrica Latina el promedio, al igual que
en frica, es del 41%, encabezando la lista
Bolivia (67.1), seguida de Panam (64.1) y
Per
(59.9). Curiosamente, el estudio ubica a la
Argentina entre los de menor porcentaje
(25.4),
en segundo lugar detrs de Chile (19.8),
cuando
tanto
la
percepcin
general
como
estimaciones
realizadas
localmente
indicaran
un
porcentaje
mayor las mismas autoridades fiscales
estiman
la evasin impositiva en alrededor de un 40%
en
promedio. En cuanto a los pases en
transicin
desde el socialismo, el promedio es de 38%,
y
en los pases desarrollados del 16.4%, con
Grecia
en primer lugar (28.3), seguida de Italia
(26.2).
Y Argentina tendra menos que Italia?
En fin, al margen de estas cuestiones,
relacionadas con la dificultad para medir lo
que
est oculto, resultan interesantes las
conclusiones
de los autores respecto a las causas
principales
de la economa informal. Segn ellos, casi
todos
los estudios econmicos han encontrado que
la
carga impositiva y de aportes sociales es una
de
las principales causas. Cuanto mayor es la
diferencia entre el costo total de la mano de
obra

y la remuneracin neta, mayor es el incentivo

a
evadir. Estudios realizados en Austria, los
pases
escandinavos y Alemania confirman tal cosa.
En
segundo lugar est la complejidad de las
regulaciones.
Un estudio realizado en los Estados Unidos,
citado por los autores, muestra que un
incremento porcentual del 1% en la tasa
marginal
del impuesto a las ganancias incrementa la
economa informal en un 1.4%. Otro llega a la
conclusin de que un incremento de un punto
en
el ndice de regulaciones que va de 1 a 5,
siendo 5 el mximo de regulaciones, es
asociado con un incremento del 8.1% en la
economa informal. Otro estudio similar, con
el
mismo ndice, da como resultado un
crecimiento
del 10% de la economa informal en los
pases en
desarrollo.
Parece inevitable que, a mayor nivel de
impuestos y regulaciones, mayores son los
niveles de economa informal, lo cual es
como
decir que es mayor la cantidad de gente que
evade impuestos y elude esas normas. El
nivel
de impuestos y regulaciones no solamente
afectara al grado de informalidad de la
economa, sino al mismo nivel de vida.
Sumando
una conclusin a otra, ambos estudios
estaran
mostrando que las desregulaciones y las
reducciones de impuestos reducen la
economa
informal, por un lado, y elevan el nivel de
vida,
por otro.

Externalidades
Arthur C. Pigou avanz un paso ms all de la
definicin de externalidades hacia los
beneficios

de su internalizacin, y propuso como

forma de
alcanzar ese objetivo la intervencin
gubernamental por medio de subsidios a las
externalidades positivas y de impuestos a las
negativas.
Considerando el caso de la contaminacin
atmosfrica, originada en una fbrica, Pigou
desarroll el concepto de costo social,
generado
por lo que en adelante se denominaran
externalidades. La divergencia entre el
producto
social y el privado se da cuando
una persona A, en el transcurso de brindar
cierto servicio, por el cual un pago es
realizado, a una segunda persona B,
incidentalmente tambin brinda servicios o
des-servicios a otras personas (no
productoras de tales servicios), de
naturaleza tal que no puede extraerse un
pago de las partes beneficiadas u obtener
compensacin para las partes
afectadas39.
Pigou consider que solo la accin del
Gobierno
podra eliminar los fracasos e imperfecciones
y
acercar a la economa al ptimo paretiano40.
Veamos un ejemplo: si la fbrica que
contamina pudiera eliminar sus emisiones
colocando un filtro que cuesta 50,000,
entonces
la idea de Pigou es que se le aplique un
impuesto
por emisin superior a esa cifra, digamos
70,000.
En ese caso, a la fbrica le convendr colocar
el
filtro antes que pagar el impuesto, y de esa
forma
se
elimina
o
internaliza
la
externalidad.
Se denomina a esto impuesto pigouviano,
porque, a diferencia de los dems, se trata
de
uno que no pretende que sea recolectado;
busca
cambiar la conducta, incentivar, no recaudar,
y

cumple su objetivo cuando se coloca el filtro

y el
impuesto no se paga. Tambin podra el
Gobierno prohibir directamente una cierta
actividad o establecer un lmite de emisin
en
trminos de cantidad de contaminantes
emitidos
por ao, mes o da. Los economistas que
favorecen estas medidas suelen preferir
tambin
el impuesto a la regulacin, considerando
que
podra reducir la contaminacin de forma
ms
eficiente, ya que el lmite de emisin no toma
en
cuenta el tamao de una fbrica o sus
distintas
capacidades para reducir las emisiones y el
diferente costo de hacerlo en cada caso.
Los impuestos pigouvianos son distintos de
los impuestos tradicionales en que su
objetivo no
es recaudar fondos para financiar el gasto
pblico, sino modificar una conducta esto
no
quiere decir que los impuestos generales y
tradicionales no la modifiquen a su vez, pues
s lo
hacen. Son impuestos que, de tener xito,
no
llegaran a cobrarse, ya que habran logrado
el
objetivo de forzar los filtros y no habra
emisiones.
En el caso de las externalidades positivas,
Pigou sostiene que deben ser subsidiadas
para
que haya ms. Cul podra ser un ejemplo?
Algunos autores sostienen que la educacin
es
uno de ellos. Esta permite a la persona que la
adquiere elevar sus perspectivas laborales y,
eventualmente, obtener un mayor ingreso.
Hasta aqu no parece que hubiera un efecto
hacia terceros, y este resultado sera un
incentivo
suficiente para que la gente se eduque. Pero

tambin habra un efecto hacia terceros, ya

que
a todos nos beneficiara vivir en una sociedad
con
gente ms educada, sobre todo para tomar
sus
decisiones democrticas. Segn Pigou, como
no
hay mercados para estos efectos esto es, la
gente recibe una mayor remuneracin por su
formacin profesional, pero no por ser mejor
ciudadano
entonces
habra
una
subprovisin
de esta educacin, y el Estado debe
proveerla.
Tan solo estos dos ejemplos proteccin
ambiental y educacin nos darn una idea
de
la magnitud de los temas que pueden
clasificarse
bajo la rbita de externalidad, ya que
pueden ir
desde una disputa entre vecinos, por un rbol
cuyas ramas se extienden de la propiedad de
uno de ellos, hasta el calentamiento global.
Las
externalidades positivas pueden ir desde los
beneficios derivados de que un vecino cuide
el
frente de su casa hasta los que genera la
innovacin.
Estas soluciones no estn exentas de
dificultades. Veamos:
1. Teniendo en cuenta el carcter
subjetivo del valor, resulta imposible para
un observador imparcial determinar si un
efecto hacia terceros determina la
existencia de una externalidad positiva o
negativa. Los ejemplos normalmente
presentados de externalidades negativas
incluyen el caso de la contaminacin
ambiental, suponiendo que la misma suele
considerarse como tal por la generalidad de
los individuos. Si bien esto es cierto, aun en
este caso podran encontrarse excepciones
que impediran una calificacin directa del
carcter de la externalidad. Por ejemplo,
arrojar basura a otra propiedad suele ser
considerado como una externalidad
negativa y seguramente lo sea para gran

nmero de personas. Pero si el dueo de

esa propiedad genera sus ingresos
precisamente en esa tarea, la de
recoleccin de residuos o la del reciclado de
los mismos, muy probablemente considere
esto como una externalidad positiva ya,
que reduce su propio esfuerzo de
recoleccin.
Otros casos presentaran situaciones aun
ms sencillas de comprender. Se afirma,
por ejemplo, que el uso de un perfume
sera una externalidad positiva para otros,
pero los gustos varan y podra serlo para
algunos, aunque resultar indiferente para
otros o incluso constituir una externalidad
negativa para algunos ms.
2. La internalizacin de externalidades
mediante polticas gubernamentales, por
otro lado, no es gratuita, por lo que no
podemos suponer que resultan siendo una
mejora en el sentido paretiano.
Supongamos un proyecto de inversin P,
que podra ejecutarse si fuera posible que
el empresario obtuviera ganancias por los
beneficios externos que proporciona. Como
no puede hacerlo, ese proyecto no se lleva
a cabo; sin embargo, su realizacin
beneficiara por lo menos a algunos
miembros de la sociedad y aumentara el
bienestar total. Por eso, el Estado tendra
que intervenir para suplir esa deficiencia, ya
sea creando empresas pblicas o
concediendo subsidios, para que el
proyecto sea atractivo para el sector
privado41.
3. Adems, Pigou est suponiendo
que el Estado va a buscar estos objetivos
sin desviaciones originadas por sus propios
intereses o los de los sectores afectados.
Es decir: no va a resultar sencillo evaluar
cundo con pedido de subsidio se busca
promover una mayor oferta de
externalidades positivas o cuando se
persigue simplemente la bsqueda de un
privilegio. Es ms: todas las bsquedas de
privilegios vienen disfrazadas, de una u
otra forma, de externalidades positivas, de
los beneficios que se obtendrn para la
sociedad o el bien comn. Sern los
dirigentes polticos y los funcionarios

pblicos capaces de liberarse de estas

presiones? Esto ya lo vimos antes, cuando
analizamos las teoras de la regulacin.
4. Cul debera ser el nivel adecuado
del impuesto para eliminar la externalidad
negativa y cul el nivel de subsidio para
promover la produccin de la externalidad
positiva? Tericamente, las tasas
impositivas deberan ser iguales al dao
marginal que provoca la actividad. Esos
impuestos elevaran el precio final de los
bienes producidos en un monto
exactamente igual a la reduccin del
bienestar causado por la externalidad
negativa. Tomemos el caso de la fbrica
que contamina. Un impuesto se aplica a
todas las fbricas que emitan sin tomar en
cuenta el costo de disminuir la emisin, o
sea de reducir o eliminar la externalidad.
Seguramente en algunos casos ser ms
costoso que en otros, pero ser muy difcil,
si no imposible, tomar en cuenta cada
caso. Una norma tiene que ser
necesariamente general; de otra forma,
genera mucha discrecionalidad por parte de
la autoridad que deba aplicarla.
En cuanto al caso de los subsidios, se
ofrecern a todos por igual o se tendrn
en cuenta distintos niveles de ingresos? Por
ejemplo, si se trata de la educacin, se
subsidiar la educacin para todos, pobres
y ricos, o solamente para los pobres? Si
pensamos que esto ltimo sera lo
correcto, se nos presenta un problema,
porque el subsidio se justificaba con el
argumento de que no existan mercados
para esos efectos externos y por eso el
Estado iba a promoverlos. Pero, si
dejamos a los ricos afuera, es que
pensamos que van a poder acceder a ellos
por su cuenta. Es decir: estamos
presumiendo que esos mercados existen.
En tal caso el problema sera otro: no ya
que los mercados no pueden proveer esa
externalidad, sino que hay personas que
no pueden acceder a ese mercado. Es
decir, no hay una falla de mercado, sino
individuos que no pueden acceder a l.
5. Por ltimo, en cuanto al subsidio se
refiere: hay que subsidiar a la oferta del

producto o servicio, o a su demanda?

Veamos esto referido a la educacin. Igual
se pueden ofrecer escuelas pblicas
gratuitas que bonos (vouchers) para ser
utilizados por los padres como pago por las
escuelas, tanto pblicas como privadas.

Bienes pblicos
En verdad, en casos como los del
calentamiento
global o la educacin, estamos en presencia
de
un problema ms general. Como veremos en
el
captulo 7, los problemas de externalidades
pueden ser resueltos por las partes, mientras
los
costos de transaccin entre ellas sean bajos.
Pero suelen ser altos, especialmente cuando
las
partes son muy numerosas. No es lo mismo
el
caso de una fbrica que contamina a un
vecino,
que un polo industrial de 300 fbricas, que
contamina a una ciudad de 10,000
habitantes.
En este caso, los costos de transaccin son
elevados por dos razones: cada uno de
ambos
lados debera llegar a una posicin comn,
que
luego fuera acordada con la otra parte, pero
no
es nada sencillo coordinar una posicin
comn
entre 10,000 ciudadanos o, tambin, entre
300
empresas. El segundo problema es que, para
llegar a esa posicin comn, se requiere un
proceso costoso, aunque sea en tiempo y
dedicacin, y siempre existir el incentivo a
ser
free rider, o usuario gratuito: aquel que
quiere
recibir los beneficios de la negociacin, sin
tener
que incurrir en los costos. Estamos as en
presencia de un bien pblico, cuya
provisin,
segn vimos en el captulo 2, en opinin de

Samuelson debe quedar en manos del

Estado.
La respuesta es convertir a todos en
contribuyentes forzados, financiando esos
bienes o servicios por medio de impuestos.
Esto ampla las funciones que el Estado
tradicionalmente estaba llamado a cumplir.
Las
originales, vinculadas con la seguridad, tanto
interna como externa, pueden ser explicadas
en
trminos de bienes pblicos. Tambin las
relaciones exteriores y la provisin de
justicia,
pero el espectro es ahora mayor, incluyendo,
entre otras cosas, la promocin de productos
de
un pas en el exterior, el desarrollo del arte y
la
cultura local, la ayuda a los carenciados y la
promocin del deporte.
Pero la administracin estatal de servicios se
enfrenta a problemas de incentivos que le
impiden alcanzar la eficiencia. En el sector
pblico,
los incentivos de la administracin son ms
dbiles. Los buenos administradores no se
pueden llevar parte de las ganancias y
tampoco
sufren las prdidas. Sus incentivos son ms
dbiles que los del sector privado y esto,
sumado
a la estabilidad de la que normalmente gozan
en
sus puestos, lleva a mayores niveles de
ineficiencia. Estos se expresan normalmente
en
estructuras burocrticas pesadas, resistentes
a
los cambios y proclives a la corrupcin. Los
representantes polticos, por otra parte,
estn
sujetos a premios y castigos que expresan los
votantes en el momento de votar, pero son
necesariamente de corto plazo, dada la
necesaria
renovacin de los mandatos.
El Estado, adems, provee necesariamente
una sola cantidad del bien pblico. Es decir,

cuando lo provee lo hace para todos, lo que

no
permite que se satisfagan preferencias
diversas.
Por ejemplo, el Estado provee un servicio de
seguridad en la forma de polica y financia
esto
con el cobro de impuestos. Algunos podran
desear ms polica y menos crimen, y estar
dispuestos a pagar ms impuestos por ello;
otros
podran desear menos y gastar menos. Los
que
deseen
ms
seguridad
terminan
contratndola en
el mercado; los que desean menos no tienen
forma de evitarlo, al menos legalmente, ya
que
podran volverse evasores. En el mercado,
cada
uno decide la cantidad y calidad que quiere
obtener,
sujeto
a
su
restriccin
presupuestaria.
Esa leccin elemental aparece hoy evidente
en
el caso de la salud en Canad. All existe un
Sistema Nacional de Salud administrado por
el
Estado, que suele mencionarse como modelo
por
muchos mdicos y polticos locales. No
obstante,
tal vez el lector recuerde haber visto la
pelcula
Las Invasiones Brbaras, donde lo que all
apareca no era muy diferente de un hospital
cualquiera en Amrica Latina (Esmail y
Walker
2004).
Pues como en el sistema estatal no hay
precios, lo que la economa nos ensea es
que,
cuando no hay precios, o se acercan a cero
para
los
usuarios,
entonces
la
cantidad
demandada
aumenta. Por supuesto que la no existencia
de
precios no significa que el sistema sea
gratuito,

alguien tiene que pagar los costos, y en este

caso ese alguien es el Gobierno. Pero para
todos,
incluso para el Gobierno de Canad, los
recursos
son escasos, sobre todo comparados con una
demanda exacerbada, por lo poco o nada que
paga el consumidor. A ese exceso de
demanda
sobre oferta le queda solo un camino: ajustar
por
cantidad. As habr tan solo tantos
consumidores
satisfechos como la oferta pueda atender, y
el
resto deber esperar.
Al respecto, el mencionado informe muestra
que el tiempo de espera promedio, desde
que el
paciente es atendido por un mdico clnico
hasta
el tratamiento, en relacin con doce
especialidades y diez provincias estudiadas,
es de
17.9 semanas: un poco ms que las 17.7
semanas del 2003. Esta espera implica dos
periodos diferentes: el primero es la
derivacin
del mdico clnico a la consulta con el
especialista,
que llega a 8.4 semanas en promedio; el
segundo es el tiempo entre la consulta con el
especialista y el tratamiento, cuya espera es
de
9.5 semanas.
Por supuesto que en situaciones ms graves
los periodos de espera son menores; no es lo
mismo en cada especialidad. As, por
ejemplo, las
de menor espera en ambos periodos juntos
son:
oncologa
(5.6
semanas),
radiacin
oncolgica
(7.8 semanas) y ciruga general (9.9
semanas).
Las esperas ms largas corresponden a
ciruga
ortopdica (37.9 semanas), ciruga plstica
(35.8
semanas) y tratamiento oftalmolgico (28.7

semanas). Los autores comparan estos

tiempos
de espera con lo que los especialistas
consideran
que sera un tiempo razonable. Tomando en
cuenta todas las especialidades, concluyen
que el
tiempo de espera excede lo razonable en un
88%.
Adems de estas esperas, los pacientes
deberan igualmente esperar cierta clase de
tecnologas para diagnstico, tales como
tomografa
computada,
resonancia
magntica y
ultrasonido. La espera promedio para la
primera
es de 5.2 semanas, para la segunda de 12.6
y
para la tercera de 3.1 semanas. En cuanto a
los
procedimientos cuya aplicacin o resultado
esperaban los pacientes al 30 de junio del
2004,
la cifra era de 815,663. Finalmente, los
autores
comentan que el sueo de un sistema de
salud
igualitario tampoco se estaba cumpliendo,
puesto
que, por ejemplo, mientras personajes
famosos
o conectados polticamente podan eludir las
listas
de espera para ser objeto de una ciruga
cardiovascular, los residentes suburbanos y
rurales, o los de menores ingresos, no
gozaban
de la misma suerte. Si se hubiera tratado de
un
sistema igualitario, todos tendran que
esperar el
mismo tiempo.

Fracasos del Estado:

medioambiente
Los
problemas
ambientales
son
mayoritariamente
problemas de externalidades negativas, es
basura que se arroja a alguien, el agua, el
aire.

Dado el carcter expansivo de ciertos

efectos, el
problema asume las caractersticas de un
mal
pblico, cuya solucin sera un bien
pblico que
debera estar a cargo del Estado. Suele
considerarse que es el mercado el que
origina los
problemas y el Estado el que ha de
resolverlos,
pero, como veremos en los captulos
siguientes,
la poltica est lejos de quedar exenta de
problemas. En el caso de los problemas
ambientales, esto es evidente. Tomemos
como
referencia los principales problemas
latinoamericanos.

El medioambiente en Amrica
Latina

Desde hace unos cien mil aos, el hombre

interacta con la naturaleza: primero en
grupos
de cazadores-recolectores y luego como
pueblos
agro-alfareros y minero-metalrgicos. Los
primeros
pobladores
no
daaban
mayormente
los ecosistemas: la caza no conduca al
exterminio de las especies y la recoleccin de
frutos
y
vegetales
no
provocaba
desequilibrios
ecolgicos. Adems, al ser nmadas,
deambulaban
por
distintos
lugares,
facilitando el
proceso
de
autorregulacin
de
los
ecosistemas.
Su nmero era muy pequeo como para
tener
algn impacto, salvo en los principales
imperios
del continente, poblado por aztecas e incas.
Con los primeros pueblos sedentarios
aumenta
la alteracin de los ecosistemas. Mediante la
domesticacin de algunos animales y la
utilizacin
de la lea y los animales para energa,

comenzaron
a
verse
las
primeras
consecuencias
sobre el medioambiente. En la bsqueda de
mejores tierras, los aborgenes dieron
comienzo a
las primeras quemazones y tala de rboles.
Sin
embargo, dada su escasa magnitud, no logr
causar daos ecolgicos notorios. Muchos
campos
y
praderas
originales
eran
remplazados
por nuevos cultivos. Tambin se comenz a
utilizar el regado artificial: es el caso de la
construccin de terrazas en los Andes y la
apertura de canales para facilitar la
circulacin del
agua destinada a la produccin agropecuaria.
Los primeros colonizadores encontraron un
continente con mucha materia prima y mano
de
obra para explotar. Los espaoles, en
particular,
crearon un rgimen de extraccin de
recursos,
basado en la propiedad estatal (real).
Comenzaron a extraer metales preciosos,
destinados al mercado internacional, con lo
cual
se foment la tala de rboles para las
fundiciones
y las explotaciones agrarias de un solo
producto,
base de la economa de exportacin (cacao,
trigo, azcar, caf), provocando los primeros
cambios ecolgicos.
Tal vez el cambio ms significativo operado
por los espaoles fuera el que deriv de la
introduccin del ganado vacuno y equino.
Estos
animales encontraron en ciertas regiones un
entorno apto para su reproduccin, sin mayor
amenaza de depredadores. En pocos aos,
las
vacas, los caballos y las ovejas se haban
multiplicado por miles, dando origen a su
explotacin, en el caso del ganado vacuno
para
obtener su cuero. Curtiembres y saladeros
comenzaron a contaminar las reas aledaas,
en

particular los ros y los arroyos. El ganado

salvaje
lleg a una situacin de tragedia de los
comunes: las vaqueras los cazaban para
quitarle el cuero, sin aprovechar el resto. La
ausencia de derechos de propiedad sobre el
recurso generaba un incentivo para matar,
no
para criar. A fines del siglo XVIII, el virrey
Arredondo llamaba la atencin en Buenos
Aires
sobre la posible extincin de ese ganado
llamado
cimarrn.
No obstante, fue esta una notable historia de
cambio institucional para proteger el recurso.
La
introduccin del alambrado en la segunda
mitad
del siglo XIX permiti el establecimiento de
claros
derechos de propiedad sobre la tierra y el
ganado, y nunca ms se habl ya de la
posible
extincin de la especie vacuna. De otras
especies,
lamentablemente,
no
puede
decirse lo
mismo: se acento su caza indiscriminada.
Pero el concepto no se extendi a otros
recursos o reas, y a medida que
aumentaban la
poblacin y la produccin, los problemas
ambientales fueron creciendo. Las ciudades
iban
evolucionando, muchas formndose como
ciudad-puerto o cerca de los centros mineros,
comenzando
a
depender
de
flujos
energticos
externos. Los pases de Latinoamrica se
insertaron en la divisin internacional del
trabajo,
acelerada por la revolucin industrial, como
pases
proveedores de materia prima, en general
con
una extensin del derecho de propiedad que
generaba el incentivo a explotar el recurso
racionalmente, excepto el subsuelo, que,
manteniendo la tradicin hispana, sigui
siendo

propiedad estatal y accesible solamente a

travs
de concesiones. La actividad agrcolaganadera
se extendi e inevitablemente modific el
ambiente. Esto suele ser condenado por
ciertos
grupos ecologistas como una tragedia, pero
la
modificacin del entorno es lo que ocurre
cuando
utilizamos los recursos para producir y, con
ello,
satisfacer las necesidades de las personas.
No existe actividad sobre los recursos sin
impacto. Lo importante es la existencia de un
marco institucional de normas, que motive un
aprovechamiento racional, protegiendo el
recurso
para que pueda seguir brindando servicios.
Se
puede proteger el ambiente no tocndolo,
pero
es necesario tener en cuenta que esto
implicara
el retorno a una vida de cazadoresrecolectores
e incluso tan solo para algunos.
Pero no es solamente el hombre: tambin los
mismos fenmenos naturales, tales como
sismos,
inundaciones,
sequas,
deslizamientos de
tierra, erupciones volcnicas y huracanes
ocasionan drsticos cambios en el entorno.
La
capacidad para hacer frente a estas
catstrofes
est estrechamente relacionada con el
crecimiento econmico y el nivel de riqueza
de
cada pas. En un pas pobre, cualquier
fenmeno
natural de ese tipo se vuelve una tragedia.
No
tiene el mismo impacto un terremoto en Chile
que en Hait.
Las tierras ms frtiles fueron utilizadas para
explotar los productos de exportacin, se
aceler
el reemplazo de selvas y bosques con el

propsito de habilitar tierras para el uso

agropecuario, y se desconocieron sus
derechos a
los habitantes originarios. La propiedad
territorial
fue dedicada a la masiva cra de ganado y a
cultivos, disminuyendo la diversificacin.
Tambin
se acentu la caza indiscriminada de la fauna
terrestre, como, por ejemplo, perdices,
vizcachas, chinchillas, o la langosta en el
Caribe.
A mediados del siglo XIX, comenz la
explotacin de combustibles fsiles, como el
carbn, la madera y el petrleo. A partir de la
dcada del treinta del siglo pasado, con el
inicio
de la industrializacin en Latinoamrica,
muchas
sociedades agrarias se transformaron en
urbanas. Hubo una gran migracin del campo
a
la ciudad, lo que favoreci su crecimiento. En
estas ciudades se incrementaron los ruidos,
la
basura, la contaminacin del aire y del agua,
y el
consumo de energa, si bien tambin es
cierto
que la concentracin de las poblaciones en
centros urbanos concentra el impacto
inevitable
en una superficie relativamente pequea y
reduce los efectos per cpita.

Problemas institucionales

Que hay problemas ambientales en Amrica

Latina no es una novedad, pero s tal vez lo
sea
que se deben en muchos casos al fracaso del
Estado como propietario de recursos que no
logra cuidar y sostener. El consenso
ecologista
presenta un panorama en el que la raz del
problema es el afn de obtener desmedidas
ganancias, sin considerar los efectos
destructivos
sobre el medioambiente. Las empresas
capitalistas, sobre todo las ms grandes e
internacionales,
aparecen
como
los
principales

villanos a quienes hay que combatir, con

buenos
o con malos argumentos. El Estado y la
poltica
son propuestos como el freno y la solucin a
esas ambiciones descontroladas.
Sin embargo, los principales problemas
ambientales presentes en Amrica Latina son
el
resultado de la falla del Estado, de la mala
calidad
institucional por la cual este, que asumi la
propiedad de la mayora de los recursos hoy
degradados, no cumple su funcin de
propietario
protector, y en muchos casos alienta y
subsidia
la depredacin. Repasemos brevemente
cules
son esos problemas:

1. Cambio climtico

Los Estados latinoamericanos han asumido

sin
cuestionamientos ciertos supuestos que
estn
an sujetos a discusin: que el cambio
climtico
es un fenmeno producido por el ser humano
y
no por factores naturales; que tendr severo
impacto negativo y que el ser humano es
incapaz de adaptarse a sus consecuencias.
Pero,
adems de ello, muchos se lanzan detrs de
todo tipo de polticas pblicas, cuando en
verdad
la regin contribuye en baja proporcin al
problema. El principal tema ambiental del
planeta
tiene en Amrica Latina un participante
menor, si
se toma en cuenta el volumen de emisiones
de
CO2,
aunque
no
exento
de
sus
consecuencias,
que de verificarse pueden tener impacto en
el
ncleo de su produccin agrcola y ganadera.
En este sentido, si bien el actual periodo de

crecimiento econmico significa que las

emisiones
de la regin aumentarn, al mismo tiempo
estar
en mejores condiciones y con ms recursos
econmicos para hacer frente a sus
problemas.
Por ejemplo: el IPCC (International Panel for
Climate Change) plantea escenarios en los
que el
calentamiento global genera un incremento
de
ciertas enfermedades, pero es mucho ms
robusta la relacin existente entre el PBI per
cpita y la expectativa de vida al nacer, ya
que
ese mayor crecimiento implica un mejor
acceso
al agua potable o a los servicios sanitarios.
Una
relacin similar existe entre el nivel de PBI y
el
impacto de eventos climticos catastrficos.
Amrica
Latina
ha
encontrado
ahora
condiciones
externas favorables para ese crecimiento,
que
estn siendo aprovechadas en mayor grado
por
aquellos pases que han logrado mayor
calidad
institucional.

emisiones, cuando en verdad la regin es un

contribuyente menor. Por otro, como veremos
ms adelante, si el problema fuera realmente
grave, la poltica pblica es un principal
aportante
al problema, en particular cuando subsidia la
tala
de bosques o el consumo de energa y
combustibles fsiles.

2. Contaminacin
cambios
en los glaciares

Resulta claro que los Estados fallan aqu en

distintas formas. Por un lado, por exceso, ya
que
se plantean desarrollar polticas para reducir
las

del

agua

Muchos cuerpos de agua superficial se

utilizan
para depurar los efluentes lquidos, casi sin
ningn
tratamiento previo a la descarga. Cada vez
se
identifican ms sitios en los que los vertidos
desmesurados han convertido a los ros y
arroyos en canales cloacales, que impiden
otros
usos complementarios. El Estado se ve
enfrentado a demandas contrapuestas: de la
fbrica cuyos dueos pretende eliminar as
los
desechos de su proceso de produccin, de los
habitantes pobres que viven en sus orillas y
arrojan all toda su basura, de la misma
empresa
estatal de cloacas que tambin arroja all
cualquier vertido, de los que quieren navegar
por
un ro limpio, de los que quieren pescar
peces no
contaminados o de los que simplemente
quieren
disfrutar del agua y del paisaje circundante.
Se
trata de demandas contrapuestas, que
muchas
veces paralizan a una burocracia lenta e
ineficiente, donde se presentan problemas
por la
presencia de distintas jurisdicciones, donde
se
trata de eludir las responsabilidades.
Un ejemplo de esto es el Lago Atitln en
Guatemala. No tiene salida natural y

aproximadamente un 38% de la superficie

del
mismo est afectada por algas, como
consecuencia del desage de millones de
litros de
aguas residuales, provenientes de miles de
hectreas de reas agrcolas. Esta situacin
se
ha acelerado por la introduccin de decenas
de
especies acuticas invasivas. Actualmente, el
contenido de fosfatos es cinco veces mayor
que
en 1983, el de nitratos diez veces mayor que
en
1968, y el fitoplancton lleva mil veces ms
organismos por litro que en 1968. En
Guatemala,
las enfermedades causadas por el consumo
de
aguas contaminadas representan entre el
15% y
el 20% de las causas de muerte, y el 30% de
las causas de mortalidad infantil en el pas
(PNUMA et al).
El consumo de agua se ve afectado, adems,
por errneas polticas de precios por parte de
las
autoridades regulatorias, que no reflejan su
real
escasez, y el ineficiente manejo de empresas
pblicas dedicadas a su provisin. Son
limitados
los casos en que se mide el consumo real de
agua, lo que fomenta su despilfarro. Amrica
Latina muestra uno de los indicadores ms
altos
de consumo de agua por habitante.
Se observan cambios en los glaciares. Se
sostiene que habran retrocedido treinta y
cinco
metros en los ltimos diez aos y se atribuye
esto directamente al cambio climtico, igual
que
las sequias e inundaciones. No obstante,
poco se
sabe del fenmeno, lo mismo que de los
efectos
de La Nia o El Nio sobre sequas e
inundaciones, aunque todo se atribuye a la

misma causa. Cualquier turista puede

apreciar el
crecimiento peridico del glaciar Perito
Moreno, ya
que es un atractivo turstico sin par estar all
cuando colapsa en el Lago Argentino,
precisamente despus de unos aos de
crecimiento. Por otro lado, el Glaciar Upsala,
segundo glaciar ms largo de Sudamrica
(870
km de extensin y 60 km de longitud), ha
perdido el 3.7% de su superficie en solo
diecinueve aos. Por su parte, el glaciar
chileno
OHiggins, cuarto en extensin (785.4 km2
en el
ao 2000), se extenda en 1973 varios
kilmetros
dentro del lago, y en 2007 prcticamente
haba
retrocedido hasta su orilla. El frente de este
glaciar se mantuvo en una posicin estable
hasta
principios del siglo XX. A partir de entonces,
inici
un retroceso de 14.6 km en 1995. El 79% de
esta prdida se produjo entre 1945 y 1980.
Comenta el Tercer Informe del Panel
Internacional sobre Cambio Climtico, en
relacin
con El Nio: Cuando se evalan los
cambios
en El Nio-Oscilacin del Sur (ENSO), debe
reconocerse que situaciones tipo El Nio
pueden aparentemente ocurrir en una
diversidad
de escalas temporales, desde interanuales
hasta
en dcadas, tanto sea sin ningn cambio en
fuerzas externas como una respuesta a
fuerzas
externas tal un aumento del CO2. No
obstante,
el tema se politiza con un sesgo inmediato de
adjudicar toda responsabilidad a la actividad
econmica.

3. Contaminacin ambiental

La contaminacin del aire ha contribuido a

generar enfermedades respiratorias en la

poblacin. La combustin de lea es el

principal
factor causante de la contaminacin interior,
y los
transportes e industrias, de la contaminacin
exterior. El nmero de vehculos aumenta
cada
ao incentivado por el disel subsidiado,
generando mayores emisiones de gases
txicos
y PTS partculas totales suspendidas. La
contaminacin ha llegado a una situacin
crtica
en muchas ciudades. En 1974, San Pablo fue
declarada en estado de emergencia, debido a
una nube formada por miles de toneladas de
monxido de carbono, emitido por miles de
automviles e industrias. En Puerto Rico, las
industrias qumicas, el superpuerto y las
plantas
de refinacin del petrleo han afectado las
vas
respiratorias de 1/5 de la poblacin. Mxico
DF
tambin tiene grandes problemas con el
aumento
de partculas en suspensin, y Bogot
(Bolivia) y
Santiago de Chile tienen un grave problema
con
el esmog. Esto se debe en parte a que la
capital
chilena se encuentra entre montaas, lo que
provoca que el aire se quede atrapado y no
se
logre
eliminar
la
contaminacin.
Sorpresivamente,
el caso de Buenos Aires es muy distinto. Un
estudio de la Organizacin Mundial de la
Salud
revel que es una de las ciudades con menos
contaminacin en Amrica Latina y el mundo,
y
se encuentra entre las que no representan
daos
para la salud. Lo curioso es que Buenos Aires
no
obedece a las polticas pblicas sustentables
o

prcticas ecolgicas por parte de la

poblacin,
sino que son su ubicacin geogrfica y sus
condiciones meteorolgicas las que hacen
que la
contaminacin se disipe diariamente, sin
provocar
alteraciones en la salud. A pesar de la gran
cantidad de emisiones que generan los
automviles, el transporte pblico, las
industrias y
las centrales trmicas que producen energa
elctrica, el hecho de que Buenos Aires est
situada sobre una llanura, los vientos que la
cruzan y un mayor caudal de precipitaciones,
hacen que sea una ciudad muy ventilada y
que
la contaminacin atmosfrica no sea un
asunto
tan relevante.

4. Deforestacin

Amrica Latina tiene una enorme cantidad de

bosques y la selva ms grande del mundo. Se
estima que, adems de poseer la mayor
biodiversidad y regular la temperatura global,
la
selva del Amazonas provee una quinta parte
del
oxgeno del planeta, el 15% de agua dulce y
la
tercera parte de la madera del mundo. Desde
el
ao 2000, se han talado aproximadamente
150,000 km cuadrados de selva en Brasil,
para
dar lugar a la agricultura (sobretodo para el
cultivo de soja), la ganadera, o directamente
la
explotacin de la madera. A esto hay que
aadir
el subsidio de la construccin de carreteras y
el
aumento en la densidad de poblacin.
El Gobierno apoya estas actividades,
mediante
crditos y exenciones de impuestos, lo cual
promueve
an
ms
la deforestacin.
Asimismo,
no hay derechos de propiedad claros, lo que
se

traduce en que propietarios y ocupantes

luchen
por el derecho a la propiedad, dando lugar a
continuos conflictos entre ellos y a frecuentes
ocupaciones. La mayora del territorio
amaznico
todava
no
es,
legalmente
hablando,
propiedad
de nadie. El sistema legal no protege a los
propietarios de la expropiacin por parte de
ocupantes ilegales, quienes invaden la tierra,
la
explotan, para luego reclamar derechos de
propiedad.
Segn el Estatuto de la Tierra de 1964 y la
Constitucin brasilea de 1988, un ocupante
tiene
el derecho de instalarse en tierras pblicas y
hacer uso privado de ellas. Si explotan la
tierra
por un ao, reciben el usufructo sobre ella, y
si a
los cinco aos siguen ocupndola y
cultivndola,
obtienen el derecho de propiedad. Pero como
el
proceso es lento y faltan presupuestos,
muchos
propietarios no estn legalmente registrados.
Por
ello talan la selva para reafirmar su uso
productivo de la tierra y evitar que alguien la
reclame. El uso agrcola es considerado uso
productivo, pero no el mantenimiento y
explotacin del bosque original. Talar es,
entonces, una forma de obtener el
reconocimiento.
As, los propietarios explotan su tierra de
manera que genere beneficios inmediatos,
desmontando la zona para la ganadera y la
agricultura, e impactando drsticamente al
ecosistema, sin importar las consecuencias
para
el futuro, en medio del auge de la agricultura
como consecuencia del mejoramiento de los
precios
internacionales
de
productos
agrcolas.
Este es el caso, por ejemplo, de la soja.
Tambin obedece la situacin al aumento de
la

demanda de lea como combustible, e

incluso de
alimento, dado el aumento de la densidad
poblacional. El subsidio a la produccin de
etanol,
obtenido a travs de la caa de azcar, ha
contribuido asimismo a la deforestacin en
Brasil,
que hoy es el tercer productor de etanol del
mundo.
Algo similar ocurre en la amazona boliviana,
donde el conflicto reciente en relacin con
Territorio Indgena Parque Nacional Isiboro
Secure (TIPNIS) es una muestra ms de falta
de definicin de derechos, incluso colectivos,
entre comunidades campesinas y colonos.
Igual
ocurre en el departamento del Boquern, en
el
Chaco paraguayo.
La forestacin se ha visto igualmente
perjudicada, por la inestabilidad jurdica y las
polticas macroeconmicas, que reducen la
preferencia temporal, e impiden el clculo
econmico a largo plazo, absolutamente
necesario para una actividad como esta. La
falta
de moneda estable concentra la actividad
productiva en el corto plazo. Eso no incluye la
forestacin o la explotacin racional de
bosques
nativos.
En otros pases de la regin, la deforestacin
es causada por la combinacin de alta
densidad
poblacional y la pobreza, y el uso de lea
como
nica fuente de energa. Esos bosques suelen
ser
propiedad pblica. Pero el Estado no acta
como
un real propietario, ni asigna ese derecho a
los
habitantes para que tomen en cuenta el dao
sobre su propio recurso o tengan algn
incentivo
para cuidar y plantar, y no solamente para
talar,
arrancar y podar.

5. Agricultura

La extensin de la agricultura y el uso

creciente
de biotecnologa y agroqumicos ha permitido
un
gran aumento en la produccin de alimentos.
No
obstante, como toda tarea realizada con el
afn
de obtener ganancias, esto se cuestiona por
su
impacto ambiental, con ms prejuicio que
fundamento. Uno de los casos de mayor
impacto en la regin est relacionado con el
uso
de semillas genticamente modificadas y del
glifosato. La expansin de la produccin
agrcola,
y en particular el cultivo de soja, en los
ltimos
aos, ha sido enorme. Algo menos se sabe
sobre el paso de la siembra convencional a la
siembra directa: en la primera, se abre la
tierra
con arados, para desmalezar y luego
sembrar;
en la segunda, se deja sobre la tierra el
rastrojo
de la siembra anterior y solamente se abre
una
ranura angosta, donde se siembra la semilla
y
luego se cubre. El riesgo de erosin, medido
en
toneladas de sedimentos por hectrea por
ao,
es de 16.73 en el caso de la siembra
convencional, y de 4.96 en el caso de la
siembra
directa.
En cuanto al glifosato, se trata de un
herbicida
para controlar las malezas que compiten con
el
cultivo por recursos como el agua, la luz y los
nutrientes. Los transgnicos permiten contar
con
semillas que resisten al glifosato, por lo que
al
utilizarlo se eliminan solamente las malezas y
no

se perjudica el cultivo. Su uso se ha

extendido
rpidamente en Argentina, poniendo de
relieve la
iniciativa de los productores para adoptar
nuevas
tecnologas.
Pero ahora, con el argumento de un supuesto
dao ecolgico y a la salud humana, quienes
suean con un cierto modelo de sociedad,
aunque sea ms atrasada, se lanzan contra
el
glifosato, pese a que es clasificado como de
baja
toxicidad por la Organizacin Mundial de la
Salud.
Este organismo internacional, que califica
distintas
sustancias en cuatro categoras, lo ha
colocado
en la cuarta, la de menor riesgo, por no
considerarlo peligroso. En 1985 los productos
fitosanitarios utilizados se repartan en
tercios
entre las categoras I, II y III de la OMS. Ahora
se utiliza un 75% del glifosato clase IV y el
resto
en las otras tres, con tan solo un 5% de la
categora I.
El impacto, medido en unidades toxicolgicas
por unidad de superficie, ha cado de 56.15
en
1985 a 0.74 en 2005, una cifra nada menos
que
75 veces menor, y la produccin se ha
duplicado
en ese mismo periodo. Tomando en cuenta
dicho aumento, el impacto por unidad de
producto se ha reducido 128 veces.
Otros problemas asociados con la agricultura
son la deforestacin (considerada ya en el
punto
anterior) y la erosin del suelo. Esta ltima se
ve
reducida donde existen claros derechos de
propiedad y la posibilidad de realizar
contratos de
arrendamiento a largo plazo, lo que no ocurre
en
todos los pases.

6. Incremento
slidos

de

los

residuos

Los residuos slidos se han incrementado en

gran volumen, como consecuencia del
crecimiento poblacional y el incremento en la
produccin per cpita sobre todo plsticos
y
materia orgnica. Los Gobiernos han
dejado en
manos de empresas privadas la recoleccin,
pero
se han quedado con la responsabilidad de la
disposicin final de los mismos, y no han
permitido que surjan incentivos para que se
generen menos residuos y de mejor calidad.
En
algunos casos colocan contenedores que
permiten una calificacin, pero como no hay
prcticamente ms incentivos que la
conciencia
no muy firme, por cierto, buena parte de
la
clasificacin para el reciclado la realizan
recolectores informales, que cumplen
ciertamente una gran funcin, aunque con
poco
orden y de forma desorganizada. Los
desechos
orgnicos no se consideran materia prima de
alto
valor y no son recolectados por los
recicladores
informales. En los sectores ms pobres de las
ciudades y pueblos que no cuentan con
servicios
confiables de recoleccin de desechos, estos
desechos suelen acumularse al borde de las
carreteras y caminos, son quemados por los
residentes, o se depositan en basureros
ilegales.
El precio del servicio de recoleccin no refleja
los costos de la disposicin final de los
distintos
productos, ni discrimina por cantidad. Suele
estar
vinculado con el valor de la propiedad, pero
este
no es un buen indicador de la cantidad y
calidad
de basura que se genera. De esta forma, el

consumidor no enva seales a los

productores
para que mejoren la capacidad de reciclado
de
los envases. Solo un pequeo porcentaje de
los
desechos se deposita en rellenos sanitarios
cubiertos. La mayora se lleva a lugares
baldos o
a rellenos sanitarios no cubiertos, sin
proteccin
de
aguas
freticas
ni
sistemas
de
tratamiento.

7. Crecimiento de asentamientos
urbanos informales
Se
trata
de
asentamientos
urbanos
informales,
con hacinamiento, sin servicios sanitarios, a
veces levantados en zonas inundables. El
origen
de esos asentamientos est asociado a
polticas
econmicas que no suelen vincularse con
este
problema. El deterioro de la moneda y el
surgimiento de la inflacin destruyeron el
ahorro a
largo plazo, reduciendo el crdito hipotecario
e
impidiendo el acceso a la vivienda. La nica
alternativa para los sectores pobres era
ocupar
tierras y construir sus precarias viviendas
sobre
las que incluso no poseen ttulo alguno. Los
Estados se han mostrado incapaces de
resolver
el problema creado y de generar las
condiciones
de estabilidad monetaria que permitan un
renacimiento del crdito hipotecario.

8. Lea,
gases

combustibles

fsiles

El impacto ambiental del consumo de energa

se
debe al uso de la lea a nivel domstico, al
uso
de combustibles fsiles a nivel urbano por
parte

de los vehculos de transporte, y a la emisin

de
gases de efecto invernadero, a nivel global.
El
desarrollo de energa hidroelctrica, si bien
es
renovable,
genera
tambin
impactos
ecolgicos,
causando inundaciones de terrenos. El
potencial
solar,
hidroelctrico
y
elico,
o
de
biocombustibles
no compite todava en costos con los
combustibles fsiles. Los Estados subsidian
algunos en lugar de desregular, o reducir
cargas
e impuestos para que estas nuevas
tecnologas
prosperen. Los precios subsidiados generan
un
consumo mayor de energa, visible
particularmente en los pases productores de
petrleo, como Mxico, Venezuela y Ecuador.
En
el caso del primero, los subsidios a la
gasolina
alcanzan la cifra de 10,000 millones de
dlares, y
al disel unos 3,600 millones. Tambin se
subsidia el precio de la electricidad, con el
mismo
resultado de un mayor consumo.
El subsidio a energas renovables, como la
produccin de biocombustibles, no
necesariamente reduce la emisin de CO2 ni
genera un menor consumo de electricidad,
sobre
todo cuando sus tarifas tambin son
subsidiadas
por el Estado, y desplaza igualmente la
cobertura
vegetal existente, los bosques o la
produccin de
cosechas con destino a la produccin de
alimentos. Tampoco reduce el consumo de
combustibles fsiles.

9. La minera

La minera cumple un importante papel en

muchos pases latinoamericanos y ha
adquirido

adicional relieve adicional estos ltimos aos,

a
partir de los altos precios de todos los
commodities, y entre ellos los minerales.
Algunos
pases tienen una larga tradicin de
explotacin
minera, como Chile o Bolivia; otros, como
Argentina o Per, la han estado desarrollando
ms intensamente.
El establecimiento de claros derechos de
propiedad y el principio de responsabilidad
estricta
convierten a cualquiera en responsable de
todo
dao que pueda ocasionar sobre la vida o la
propiedad de otros. Se han extendido en
varios
pases protestas contra nuevos proyectos
mineros, con ms prejuicio que informacin.
Quien se considere damnificado por las
externalidades producidas por esta actividad
tiene
todo derecho a demandar tanto la reparacin
del
dao causado como la atencin sobre un
dao
potencial. Pero esto debe demostrarse. No
puede haber una condena ni sancin sin
fundamento, que es lo que parece
extenderse
en las protestas ecologistas.
La minera requiere grandes inversiones, y es
necesario ofrecer seguridad jurdica para
atraer
capitales dispuestos a desarrollar estos
proyectos.
La
minera,
como
otras
actividades,
puede causar problemas ambientales, como
la
erosin, la contaminacin del suelo, del aire o
del
agua por qumicos que se utilicen en esos
procesos, o la mala disposicin del material
no
utilizado. En la mayora de los pases hay
regulaciones segn las cuales las empresas
deben hacer evaluaciones de impacto
ambiental,
cumplir planes de gestin ambiental e

instrumentar monitoreos ambientales. En

muchos
pases de Amrica Latina tambin existen
normas
de este tipo, aunque su cumplimiento se vea
afectado por la baja calidad institucional en
algunos de ellos.
Las grandes compaas tratan, adems, de
cumplir estndares adicionales, como los
Principios
Equator,
los
estndares
ambientales de
la CFI, o los principios desarrollados por el
International Council on Mining and Metals, la
certificacin ambiental de las normas ISO
9000 y
14000, o la Iniciativa de Informe Global de
Ceres.
Recientes rechazos a las operaciones de
minera a cielo abierto no toman en cuenta
que
las empresas acumulan el material estril en
escombreras que sern utilizadas en la
restauracin, cuando la explotacin concluya.
As
han surgido conflictos en Argentina, Per y
Panam, y el alto precio de los minerales
sugiere
que surgirn otros, en tanto se quiera
aprovechar las oportunidades existentes.
La propiedad estatal del subsuelo hace que
un
proyecto minero se convierta en un costo
para
los habitantes de la zona, en lugar de ser una
gran oportunidad. Ellos ven que el Estado
concesiona la explotacin, los recursos van al
Estado, nacional o provincial, y deben
esperar
que la poltica funcione de tal forma que
reciban
algo de ello, lo que muchas veces no sucede.
Los Gobiernos terminan asignando el gasto a
otras prioridades y los habitantes se quedan
con
el costo ambiental, sin el beneficio
econmico. La
mina a cielo abierto de Cerro de Pasco en
Per,
una ciudad a 4,300 metros de altura, ocupa
el

50% del polgono de la ciudad. Ciertamente

que
se generan all fuentes de trabajo, pero si
tuvieran algn derecho sobre el recurso, su
situacin sera por completo diferente: el
costo
sera compensado por un beneficio directo.

10. La pesca marina industrial y

artesanal
La pesca marina industrial y artesanal ha
aumentado notablemente en los ltimos
aos. En
algunos casos, el acceso ilimitado a los
recursos
ha producido depredacin y agotamiento, a
pesar de ser una actividad regulada por el
Estado
o tal vez precisamente por ello. Los Estados,
atrapados por intereses asociados a la
actividad,
empresas o sindicatos, no han sabido limitar
la
pesca para que resulte sustentable. En
algunos
pases, la introduccin de derechos de
propiedad mediante cuotas de captura
transferibles y el notable desarrollo de la
acuacultura tambin una forma de
establecer
derecho de propiedad, han permitido evitar
la
tragedia y cada vez se cultivan ms especies
en
cautiverio. Es ms, se estn desarrollando ya
experiencias de rotacin entre cultivos y cra
de
peces, donde estos fertilizan el suelo para la
siembra, y reducen el uso de agroqumicos e
incluso las tareas de labranza (p. ej., arroz y
pac, La Nacin 31/3/12).

11. Conciencia ambiental

Por ltimo, los habitantes de Amrica Latina

tienen poca conciencia ambiental, la que es
un
gran motivador de acciones de ambientales.
Las
empresas responden a la demanda existente,
sobre todo en los pases ricos, para que se
reduzca el impacto ambiental en la
produccin de

todo tipo de bienes y servicios. No obstante,

muchas empresas en Amrica Latina han
introducido ya principios de sustentabilidad.
El nivel de preocupacin y conocimiento
sobre
el medioambiente est estrechamente
relacionado con el Producto Nacional Bruto
(PNB)
per cpita. En general, los pases ms ricos
tienen mucha demanda de calidad
medioambiental,
lo
que
genera
una
correlacin
positiva entre la conciencia medioambiental
y el
ingreso. La disposicin a cooperar en varios
pases de Amrica Latina es bastante bajo.
Una
encuesta realizada por Latinobarmetro en el
ao
2008 revel que es muy baja la proporcin de
ciudadanos de cada pas que elige productos
medioambientalmente responsables. En
promedio, menos del 20% de los
latinoamericanos lo hace. Adems, un poco
menos de la mitad de los individuos de toda
la
muestra consideran que la proteccin del
medioambiente est garantizada en su
totalidad
o parcialmente. La probabilidad de que un
individuo latinoamericano colabore, sea con
trabajo, tiempo o dinero, para mejorar el
medioambiente, es en promedio de un 3%
aproximadamente.
En
cuanto
a
la
participacin
en organizaciones ecolgicas, la encuesta
demostr que solo el 3% de la poblacin de
Amrica Latina participa en alguna.
A medida que aumentan los aos de
educacin, mayor es la predisposicin del
individuo a colaborar con el cuidado del
medioambiente. Esto se debe a que, a mayor
educacin, existe tambin un mayor grado
de
conciencia respecto a las repercusiones de
los
problemas medioambientales. El acceso a
Internet y otros medios de informacin
genera

asimismo una actitud pro-ambientalista, ya

que,
al estar ms informados, los individuos
tienden a
desarrollar tambin una mayor conciencia
ambiental.

Resumen
Los problemas de fallas del mercado
pueden
ser
resueltos
con
polticas
pblicas
implementadas
por el Estado. Respecto a la competencia,
con
estas polticas se pretende promoverla,
impidiendo todo acuerdo de cartelizacin que
permita fijar precios no competitivos.
En cuanto a las externalidades, la solucin es
la aplicacin de impuestos a las negativas y
de
subsidios a las positivas. Esto puede
ejemplificarse con impuestos a las emisiones
de
gases contaminantes y subsidios a la
educacin.
Los bienes con caractersticas de pblicos
no
exclusin y no rivalidad pueden ser
provistos
por el Estado, igual que la informacin
necesaria
para resolver problemas de informacin
asimtrica.
No obstante, el Estado no tiene fuertes
incentivos para ser eficiente en la provisin
de
esos bienes o servicios. Adems, de la misma
forma que existen fallas del mercado,
existen
tambin fallas de la poltica que ponen
lmites a
estas situaciones.
Esto permite la existencia de lobbies que
impulsan polticas favorecedoras de ciertas
minoras en detrimento de los derechos e
intereses de las mayoras.

Captulo 4
El
camino
de
poltica:
votantes
desinformados o
ignorantes?
Objetivos

la

En este captulo vamos a considerar el

funcionamiento de la poltica para atender a
las
preferencias de la gente. Nos encontraremos
aqu con dos problemas similares a los que
tiene
que afrontar el mercado: informacin e
incentivos. Por un lado, es necesario que se
conozcan o revelen las preferencias de las
personas en relacin con bienes o servicios
que,
dadas sus caractersticas, se entiende que
deben
ser provistos por el Estado. Tiene que haber,
por
consiguiente, un mecanismo por el que esas
preferencias generen alguna instruccin para
que
se intente satisfacerlas. Quienes han sido
seleccionados para hacerlo deben tener el
incentivo correcto, a fin de guiar sus acciones
en
este sentido.
Cmo funciona este mecanismo y cules
son
los inconvenientes a los que se enfrenta?
Veremos que hay problemas en las
motivaciones
de los votantes para estar informados y
tomar
decisiones racionales sobre la provisin de
esos

bienes y servicios, y tambin problemas de

incentivos en aquellos que cumplen la
funcin
poltica de atender a esas preferencias.
Comprender estos problemas y limitaciones
es
muy importante a la hora de tomar en
consideracin soluciones mediante polticas
pblicas, ya que es necesario tener en
cuenta las
propias limitaciones de su funcionamiento y
la
posibilidad de que se terminen adoptando
polticas
que promuevan el bien comn, como quiera
que
podamos definirlo.
Principales cuestiones que trataremos en
este
captulo:
1. Cules son, en general, los
objetivos que persiguen la poltica y el
Estado?
2. Cules son los objetivos reales, no
los que se proclama que deberan
perseguir?
3. Qu tipo de bienes demanda del
Estado la gente?
4. Es el votante racional y est
informado para decidir sobre los temas
comunes?
5. Cuando vota, busca el elector su
inters personal o el inters general?
6. Cmo se agregan las preferencias
de los votantes individuales en un mensaje
claro y unificado?

El dictador
benevolente
En toda sociedad hacen falta un mecanismo
para
permitir que se expresen las preferencias de
los
individuos y seales que guen a los
productores
a satisfacerlas. En el caso de los bienes
privados,
hemos visto cmo el mercado cumple ese
papel.
Tambin vimos que se presentan problemas

para cumplirlo. En el caso de los bienes

pblicos,
es la poltica: es decir, los ciudadanos
expresan
sus preferencias por bienes colectivos y hay
un
mecanismo que las unifica, resuelve sus
diferencias (Buchanan 2009) y enva una
seal a
los oferentes en este caso las distintas
agencias estatales para satisfacerlas. Como
veremos, este tambin se enfrenta a sus
propios
problemas.
El siguiente anlisis de las fallas de la poltica
se
basa en el espritu de aquellas famosas
palabras
de Winston Churchill (1874-1965): Muchas
formas de gobierno han sido ensayadas y lo
sern en este mundo de vicios e infortunios.
Nadie pretende que la democracia sea
perfecta u
omnisciente. En verdad, se ha dicho que es la
peor forma de gobierno, excepto por todas
las
otras que han sido ensayadas de tiempo en
tiempo.
Churchill nos dice que no hemos ensayado un
sistema mejor, por el momento, pero que
este
no puede ser considerado perfecto. Por ello,
cuando se ponen demasiadas esperanzas en
l,
pueden frustrarse, ya que la democracia no
garantiza ningn resultado en particular
mejor
salud, educacin o nivel de vida, '61unque
ciertas democracias lo hacen bastante mejor
que
las monarquas o las dictaduras.
Durante mucho tiempo, buena parte de los
economistas se concentraron en analizar y
comprender el funcionamiento de los
mercados,
y olvidaron el papel que cumplen los marcos
institucionales y jurdicos de los Gobiernos.
Analizaban los mercados suponiendo que
funcionaban
bajo
un
gobernante
benevolente,

definiendo como tal a quien persigue el bien

comn, sin consideracin por el beneficio
propio,
y coincidiendo en esto con buena parte de las
ciencias polticas y jurdicas42. Tal como
define al
Estado la ciencia poltica, tiene aquel el
monopolio
de la coercin, pero lo ejerce en beneficio de
los
gobernados.
Por cierto, hubo claras excepciones a este
olvido. Inspirados en ellas, autores como
Anthony Downs o James Buchanan y Gordon
Tullock iniciaron lo que se ha dado en llamar
anlisis econmico de la poltica, en el
contexto
de gobiernos democrticos, originando una
abundante literatura. Su intencin era aplicar
las
herramientas del anlisis econmico a la
poltica y
el funcionamiento del Estado, pues la teora
poltica predominante no lograba explicar la
realidad de manera satisfactoria.
Uno de los primeros pasos fue cuestionar el
supuesto del gobernante benevolente que
persigue el bien comn; porque, cmo
explicaba
esto los numerosos casos en que los
Gobiernos
implementan medidas que favorecen a unos
pocos? O ms an: cmo explicar entonces
que
los gobernantes apliquen polticas que los
favorecen a ellos mismos, en detrimento de
los
votantes/contribuyentes? Por ltimo, cmo
definir el bien comn43? Dadas las
diferencias
en las preferencias y valores individuales,
cmo
se podra llegar a una escala comn a todos?
Esto implicara estar de acuerdo y compartir
dicha
escala, pero el acuerdo que pueda alcanzarse
tiene que ser necesariamente vago y muy
general, y en cuanto alguien quiera traducir
eso

en propuestas especficas surgirn las

diferencias.
Por eso vemos interminables discusiones
sobre la
necesidad de contar con un perfil de pas o
una
estrategia nacional que nos lleve a
alcanzar ese
bien comn, pero, cuando se consideran los
detalles, los perfiles de pas terminan
siendo
ms relacionados con algn sector especfico
o
difieren claramente entre s.
Los autores antes mencionados decidieron,
entonces, asumir que en la poltica sucede lo
mismo que en el mercado, donde el individuo
persigue su propio inters, no el de otros. En
el
mercado, esa famosa mano invisible de
Adam
Smith conduce a que dicha conducta de los
individuos termine beneficiando a todos.
Sucede
igual en el Estado? Se piensa en particular en
el
Estado democrtico, porque se supone que
los
Gobiernos tirnicos o autoritarios no le dan
prioridad a los intereses de los gobernados.
Algunos economistas intentaron definir ese
bien comn en forma cientfica, como una
funcin de bienestar social, pero sin xito
(Arrow 1951). Adems, si hubiese alguna
forma
de definir especficamente ese bien comn o
bienestar general como una funcin objetiva,
no
importara si es el resultado de una decisin
democrtica, de una decisin judicial o
simplemente un decreto autoritario que lo
imponga.
Como veremos, al cambiar ese supuesto
bsico, la visin que se tiene de la poltica es
muy
distinta: el poltico persigue, como todos los
dems y como l mismo fuera de ese mbito,
su
inters personal. No se puede definir algo
como

un bien comn, un resultado particular que

sea
el mejor, pero s se puede evaluar un
proceso,
en el que el resultado bueno sea aqul que
es
fruto de las elecciones libres de las personas.
Existe entonces un mecanismo similar a la
mano invisible en el mercado, que gue las
decisiones de los votantes y las acciones de
los
polticos a conseguir los fines que persiguen
los
ciudadanos? Este enfoque, llamado en
general
Teora de la Eleccin Pblica ( Public
Choice) se
centra en los incentivos. De ah que tambin
se
le conozca como anlisis econmico de la
poltica.
Pero no son los incentivos el nico problema
que se presenta en el supuesto del dictador
benevolente. Tambin est el problema de la
informacin, similar al planteado por Mises y
Hayek en relacin con la planificacin
econmica,
aunque originalmente presente en un autor
anterior44.
Estos
dos
cuestionamientos
plantean
entonces
dos principales problemas al funcionamiento
de la
poltica, como mecanismo para satisfacer las
necesidades de la gente: un problema de
informacin, relacionado con la formacin de
las
preferencias y su revelamiento, y los
medios y
procedimientos para satisfacerlas; y un
problema
de incentivos, por los que las acciones de los
representantes deben dirigirse a ese objetivo.

Revelacin de
preferencias
El primer problema con que nos enfrentamos
es
determinar cules son las preferencias de los

votantes. Esto no resulta nada sencillo, por

las
siguientes razones:

Bienes
pblicos
redistribucin

Las preferencias determinan la demanda

de
Gobierno por parte de los ciudadanos, pero,
dada
la caracterstica coercitiva de este, la misma
puede referirse a bienes y servicios
colectivos o
pblicos, que el mercado no estara en
condiciones de proporcionar, o que se
prefiere
que no los proporcione aunque pueda (a esto
se
le llama eficiencia asignativa, tomando en
cuenta los temas tratados en los captulos
anteriores); y tambin a bsqueda de
rentas o
beneficios personales, que recaen luego
como
costo en todos los dems.
Cmo separar una demanda de otra,
suponiendo que queremos que se satisfaga la
primera pero no la segunda? Esto tiene que
ver
con la oferta en la poltica: all no
solamente
encontraremos polticos que promueven el
primer
tipo de bienes y servicios, sino tambin otros
que
promueven la bsqueda de rentas, o unos
mezclados con otros. Los mismos ciudadanos
van a ser luego llamados a decidir sobre esto
y,
si estuvieran bien informados, tendran el
incentivo para premiar a los primeros y no
elegir
a los dems. Veamos un ejemplo simple: si
pudiera obtener una regulacin que obligara
al
uso de este texto en todas las ctedras de
economa del pas, me vera claramente
beneficiado, aunque sera una transferencia
forzada desde los alumnos y profesores,
obligados ahora conmigo a usar este libro.
Planteada de esa forma la propuesta, parece

una obvia bsqueda de rentas, pero nadie

sera
tan tonto de plantearla de esa forma.
Seguramente lo hara adornndola con la
necesidad
de
fomentar
la
educacin
econmica,
y en especial nicamente los contenidos de
este
libro, por lo que no estara mi nombre en la
resolucin, pero luego comprar mi libro sera
en
definitiva la nica forma de cumplirla.
Es decir: la demanda y la oferta tienen una
mezcla de bienes pblicos y de bsqueda
de
rentas, y no es nada fcil separar unos de
otros.
Es un servicio pblico la proteccin a la
industria automotriz, que favorece a todo el
pas
al impulsar la economa, o es una ventaja
para
las industrias y los trabajadores de ese
sector,
con costos que recaen sobre todos los
dems?

Costos difusos, beneficios

visibles

Por otro lado, la demanda est sesgada en

favor
del gasto y del endeudamiento. Supongamos
que
existe un presupuesto balanceado. Un
supervit
para reducir la deuda, por ejemplo, o para
tener reservas disponibles en el futuro
demanda o un menor consumo ahora o
mayores
impuestos. El costo de una u otra es real y
palpable; el beneficio tiene que ser
creativamente imaginado (Buchanan y
Wagner
2000, p. 103), como la forma de evitar un
futuro
inflacionario. No es algo que se experimente
directamente.
Adems, el votante recibe un conjunto de
bienes y servicios por parte del Gobierno y no
paga ningn precio directo, como lo hace
cada

vez que compra algo en el mercado. Tampoco

recibe una factura mensual o trimestral por
todos
esos servicios, como la recibe de la compaa
de
electricidad o del agua. Paga con impuestos
que
le son extrados de distintas formas: de sus
ingresos (rentas o ganancias), de sus
compras
(IVA), o estn incluidos de manera invisible
en los
precios (aranceles a las importaciones,
retenciones a las exportaciones), o por el
valor
de su propiedad. Para cualquier individuo,
estimar
el costo total que le ocasiona el Estado es
intentar hacer unas cuentas prcticamente
imposibles y, a la vez, evaluar ese costo es
ms
caro que evaluar los precios en el mercado.
Cuando, para obtener un bien o servicio, es
necesario un pago directo, la evaluacin de
ese
costo es clara; lo es un poco menos cuando
se
paga una suma mensual por un conjunto de
servicios y bienes, como la cuota de un club;
lo
es menos cuando ni siquiera existe ese acto
de
pago y la cuota es descontada del salario; y
lo es
menos an cuando se paga a travs de un
conjunto de impuestos directos o indirectos e
inflacin. No hay tampoco un proceso de
aprendizaje, porque el incentivo es dbil y,
en
definitiva, es poco lo que un contribuyente
individual puede hacer para cambiar la
situacin,
incluso si dedicara tiempo y esfuerzo a ello
(Buchanan y Wagner 2000, p. 137).

Racionalidad del votante

Teniendo en cuenta lo anterior, el problema

que
se presenta es que el votante no tiene
incentivos

para informarse al respecto. Como el voto de

un
votante no va a decidir ninguna eleccin, ya
que
son miles y millones los votantes que
participan,
uno puede estar seguro de que su propio
voto
no determina el resultado. Es fcil que
piense: se
va a elegir alguna combinacin de bienes
pblicos
y redistribucin de rentas, y mi voto no lo
decide.
Esto no generara una motivacin suficiente
para
estar informado sobre las consecuencias de
esa
decisin, ya que, de todas formas, sern las
que
una mayora decida. Como consecuencia, el
individuo tendera racionalmente a no buscar
la
informacin necesaria para emitir un voto
consciente, considerando que eso requiere
un
esfuerzo en tiempo ver programas de
informacin poltica, leer declaraciones de
candidatos, programas, informes de polticas
pblicas y dinero comprar diarios y
revistas,
leer libros, etc., lo que podra costarle muy
caro en comparacin con la influencia de su
voto
en un resultado concreto.
Estas
preocupaciones
haban
sido
consideradas
ya por uno de los primeros economistas en
analizar el funcionamiento de la democracia,
Joseph Schumpeter (1971 [1950]), quien
planteaba que al alejarse el individuo de las
cuestiones personales hacia los problemas
nacionales o internacionales, que no tienen
un
nexo directo con sus preocupaciones
privadas, la
racionalidad (volicin) individual dejaba de
desempear el papel que le asignaba la
teora

clsica de la democracia. El ciudadano

particular
es miembro de una comisin incapaz de
funcionar, de la comisin constituida por toda
la
nacin, y por ello es por lo que invierte
menos
esfuerzo
disciplinado
en
dominar
un
problema
poltico que en una partida de bridge (p.
334)45.
Segn la visin de la escuela de la Eleccin
Pblica,
el
votante
tendera
a
ser
racionalmente
ignorante, lo cual tiene algunas implicancias
para
el funcionamiento de la democracia. Por un
lado,
explicara por qu los polticos buscan apelar
a las
emociones, las frases simples y fciles, en
lugar
de presentar complejas plataformas
programticas o argumentos elaborados. Por
otro, llevara a un voto desinformado, por el
cual una mayora podran estar votando a un
candidato que, en definitiva, podra ser
perjudicial
para ellos o para alguna minora especfica.
Como
han decidido estar desinformados, entonces
los
intereses especficos (lobby), pueden ejercer
sus
influencias en los representantes electos y
obtener privilegios que, de conocerse sus
consecuencias, hubieran sido rechazados por
los
votantes46.
Este fenmeno se potencia en aquellos
pases
donde existe la obligacin de votar, porque
se
fuerza
a
personas
que
no
estaran
interesadas
en informarse sobre las consecuencias de su
voto. Quede claro que no estamos hablando
aqu
de distintos niveles de cultura o educacin,
sino

de la motivacin para estar atentos. Esto

hace
que una decisin en estas condiciones no sea
una decisin de calidad. En el mercado, en
cambio, los costos de una mala decisin
recaen
exclusivamente sobre quien la toma: si estoy
recorriendo un supermercado, tengo distintos
vinos para elegir y tomo uno al azar, sin
importarme mucho su calidad o prestigio, y
luego
su calidad me frustra, pues soy responsable
de
tal consecuencia y no he producido un
perjuicio a
nadie ms que a m mismo. Mi voto
desinformado, en cambio, puede perjudicar a
otros.
Desde otra perspectiva, Witmann (1995, p.
10) sostiene que se ha subestimado la
cantidad
de informacin que poseen los votantes,
porque
se supone que el costo de esa informacin
recae
en ellos, cuando hay emprendedores
polticos
que brindan esa informacin gratuitamente,
porque incrementa sus posibilidades de
ganar
una eleccin. Las mismas marcas de los
partidos
polticos
estaran
enviando
informacin
que reduce el costo de esa informacin: no
hace
falta conocer todas las opiniones de un
candidato; su afiliacin partidaria dice mucho
sobre eso. Asimismo, como las elecciones
crean
una gran incertidumbre, habra mayores
recompensas para estar bien informado.
Por otra parte, seala este autor, se pueden
tomar decisiones informadas, simplemente
preguntando a una persona u organizacin
con
similares preferencias por quin votar, o se
puede ver quines apoyan a un cierto
candidato
y de ah inferir sobre sus posiciones. Wittman
(1995, p. 17) defiende los resultados de la

democracia, sosteniendo que, aunque la

gente
no est informada y cometa errores en sus
decisiones polticas, estos errores seran
aleatorios y se cancelaran unos a otros; los
votantes
no
cometeran
errores
sistemticos.
No obstante, la discusin ha ido ms all de
la
mera informacin que tenga un votante.
Caplan
(2007) sostiene no ya que este es racional al
no
estar informado, sino que es irracional. Su
argumento es que el votante no procesa esa
poca informacin que haya buscado con su
mejor capacidad racional, sino que lo hace
introduciendo emociones e ideologas. De la
misma forma que cambiamos de canal
cuando
recibimos informacin sobre temas que no
nos
interesan, Caplan sostiene que apagamos
nuestras facultades racionales en relacin
con
asuntos en los que no nos importa la verdad.
En este caso, el problema de la democracia
no
es que los polticos aprovechen la ignorancia
racional de los votantes para luego aplicar
polticas que los favorecen, o a sus donantes,
o
a grupos de inters, sino que precisamente la
democracia
funciona
y
termina
implementando
las polticas irracionales que eligen los
votantes.
Necesitamos una estructura de creencias.
Tenemos preferencias sobre las creencias,
pero
el problema es que, cuando esas creencias
son
erradas en las decisiones que tomamos como
consumidores, los costos de una mala
decisin
recaen sobre nosotros mismos, mientras que,
si
las creencias son erradas en cuanto a las
polticas
pblicas, el costo recae sobre todos. Caplan

afirma que los errores de los votantes son

sistemticos, especialmente en cuestiones
econmicas, aunque probablemente tambin
en
otras. A estos errores los denomina sesgo
antimercado,
sesgo anti-extranjero, sesgo proempleo
y sesgo pesimista.
1. Sesgo anti-mercado: es una
tendencia a subestimar los beneficios que
se obtienen por medio del mercado. En
general, hay muchas dudas sobre que la
empresa privada cuya motivacin es el
lucro pueda dar algn resultado
socialmente beneficioso; por el contrario,
suele pensarse que la bsqueda de la
ganancia terminar dando malos
resultados. Esto sera porque la gente est
juzgando una de las motivaciones del
empresario (ganar dinero), y no percibe la
disciplina que impone el mercado y lo obliga
a atender las necesidades de los
consumidores, para poder obtener esas
ganancias. Tampoco se toman en cuenta
otras motivaciones que el emprendedor
pueda tener, como la satisfaccin de hacer
un buen trabajo, de ser el mejor en cierta
rea, de generar puestos de trabajo, etc.
2. Sesgo anti-extranjero: en este caso
se tiende a subestimar los beneficios de la
interaccin con los extranjeros, tales como
la de comerciar con el exterior o recibir
inversiones extranjeras. Los comentarios
sobre el comercio exterior estn plagados
de expresiones como guerra comercial,
invasin de productos, etc., que hacen
referencia ms bien a actitudes agresivas y
militares que a los beneficios que genera el
comercio para ambas partes.
3. Sesgo pro-empleo: la gente tiende
a creer que es mejor utilizar ms el recurso
trabajo y desconfa de los avances
tecnolgicos o de la estructura empresarial,
que terminan produciendo ms bienes o
servicios, pero exigen menos esfuerzo. Se
tiende a subestimar los beneficios
econmicos de ahorrar trabajo, algo que
explica el gran crecimiento econmico del
planeta desde la Revolucin Industrial,
pese a que desde entonces gran cantidad

de trabajo se ha ahorrado a base de

maquinaria, tecnologa y una mejor
organizacin de la produccin en las
empresas.
4. Sesgo pesimista: la gente tiende a
sobreestimar la severidad de los problemas
econmicos actuales, y a subestimar el
comportamiento presente, pasado y futuro
de la economa.
Luego, analizando los resultados de una
encuesta
que se hizo entre 1,510 personas elegidas al
azar
y 250 doctores en economa Caplan (2007, p.
53), sobre un total de 37 preguntas, muestra
la
existencia de sistemticas diferencias,
suponiendo, claro, que los economistas estn
en
lo correcto, entre otras cosas, en cuanto a: el
impacto (positivo) de la inmigracin, las
ganancias empresarias (no tan altas), la
tecnologa desplazando a los trabajadores
(falso),
las empresas reduciendo sus planteles de
empleados (no), los acuerdos de libre
comercio
beneficiando a los pases que los firman (s),
la
tecnologa
generando
inestabilidad
econmica
(no), el incremento de los precios de los
combustibles, ocasionado por las empresas
petroleras (no), que mayora de los empleos
que
se crean sean de baja paga (no).
Los votantes, adems, preferiran concentrar
su atencin en cuestiones divertidas, como
sostiene Caplan (p. 95), pero en cierta forma
irrelevantes para discutir los aspectos de
polticas
pblicas que realmente impactan en la vida
social. As, por ejemplo, probablemente
ningn
votante ignor los sucesos del denominado
affaire Lewinsky en la presidencia de Bill
Clinton;
pero pocos, sin embargo, prestaron atencin
a
que en esos mismos aos se implementaron

subsidios a la vivienda y el Gobierno

flexibiliz los
requisitos para aceptar hipotecas como
garanta
de pago, de tal forma que una dcada
despus
esto derivara en la mayor crisis financiera en
dcadas.
Una visin en muchos aspectos ms
profunda, e incluso previa, se encuentra en
Pincione y Tesn (2006), al discutir las
modernas
teoras de la democracia deliberativa,
segn las
cuales la deliberacin mejora el resultado y la
legitimacin de las decisiones polticas,
promoviendo valores de respeto mutuo, y la
calidad y efectividad de las polticas pblicas.
La
deliberacin nos acercara a la verdad, pues
qu
otro sentido tiene discutir, si no es para
aproximarnos a ella? La vieja tradicin de que
ciertos derechos fundamentales limitan las
decisiones democrticas tomadas por una
mayora es reemplazada ahora por otra, que
justifica toda poltica mayoritaria, en tanto y
en
cuanto haya sido previa y suficientemente
discutida (Gutmann y Thompson 2000).
Para discutir esta visin, Pincione y Tesn
desarrollan un argumento similar al de
Caplan: la
deliberacin poltica est plagada de
deficiencias
que socavan su aptitud para acercarnos a un
buen gobierno. Estas deficiencias son
principalmente epistmicas. En trminos
simples,
los ciudadanos estarn sistemticamente
equivocados en sus creencias acerca del
mundo
social, y ninguna cantidad de deliberacin lo
corregir. Ms an, la tpica discusin poltica
socavar objetivos no epistmicos, como los
distintos ideales de justicia (p. 4).
Como los votantes no tienen incentivos para
mantenerse polticamente informados, las
teoras

deliberativas terminan siendo utpicas, ya

que
una deliberacin en esas condiciones ser de
baja calidad o, peor an, errada. Esto se
intensificara con la retrica de los que
buscan
algn privilegio y para ello terminan
alimentando
la discusin con informacin equivocada y
sesgada. Segn estos autores, el fracaso de
la
deliberacin se debe a tres causas:
1. Un costo muy elevado para
conocer y aprender las ciencias sociales
que nos permitiran entender el
funcionamiento de la sociedad (ignorancia
racional).
2. La demagogia de los polticos para
sacar ventaja de esta ignorancia en su
propio beneficio o el de ciertos grupos de
inters.
3. Los amplios poderes redistributivos
del Estado gobernados por mayoras.
Los argumentos vvidos superan a los
opacos. Tomemos el caso de los subsidios a
los productores agrcolas en los pases
desarrollados (Europa, Japn y Estados
Unidos).
Suele apelarse a la imagen vvida de
algunos
productores en la ruina y obligados a dejar su
propiedad, y de ah a la necesidad de darle
apoyo a travs del subsidio; el argumento en
contra, en cambio, es opaco, ya que se
trata
de un razonamiento analtico econmico con
mucho menos atractivo que el primero. No se
muestran aqu imgenes de contribuyentes
pobres en otras reas de la economa, que
tendrn que pagar ms impuestos para
financiarlos o que no llegan a fin de mes,
debido
a la mayor carga de impuestos; esto se debe
a
que el costo del subsidio resulta disperso en
pequeas cantidades entre todos los
contribuyentes, para ninguno de los cuales
esa
cantidad justifica el esfuerzo que debera
realizar

para informarse.
El fracaso de la deliberacin se producira
en
casos como los siguientes (Pincione y Tesn
2006, p. 181)
Cuando la gente explica una
situacin apelando a la mano visible,
mientras que las ciencias sociales lo hacen
apelando a la mano invisible.
Se piensa que la
moneda fue creada por el
Estado, en lugar de ser el
resultado de un largo proceso
evolutivo, basado en acciones
humanas, no designio
humano. Se origina al
comprenderse las ventajas del
intercambio indirecto sobre el
intercambio directo y la
seleccin de algn bien, que
comienza a cumplir funciones
de medio de intercambio
(Menger 1985).
Histricamente, distintas
sociedades adoptaron como
medio de intercambio bienes
tan dismiles como ganado, sal,
tabaco, cacao en el caso de
los mayas, caracoles o piedras
de distinto valor, para luego
evolucionar hacia los metales,
principalmente el oro, la plata y
el cobre. R. A. Radford (1945)
documenta el nacimiento
evolutivo de los cigarrillos como
moneda, en un campo de
prisioneros de guerra durante
la Segunda Guerra Mundial, y
en forma totalmente
independiente de las
autoridades del campo. Solo
mucho tiempo despus los
Gobiernos comenzaron a emitir
sus propias monedas y a
eliminar la competencia,
promoviendo el monopolio de
la acuacin y el curso
forzoso.
Se cree que el Gobierno
puede fijar el tipo de cambio

real, cuando en verdad solo

puede fijar el tipo de cambio
nominal, pues el real es fijado
por el mercado. Un Gobierno
puede establecer por ley o
decreto el tipo de cambio al
que se intercambiar su
moneda con las otras
(nominal), pero lo que tiene
realmente efecto en las
transacciones comerciales y
financieras es el poder real de
compra de una moneda con
respecto a las dems, que
depende de las variaciones de
precios en uno y otro
mercado. El Gobierno est
lejos de poder controlar esos
precios, por lo que el tipo de
cambio real escapa a su
posible control.
Cuando se proponen explicaciones
de tipo suma-cero, mientras que las
ciencias sociales ofrecen explicaciones de
tipo suma positiva.
En toda transaccin, lo
que uno gana es porque el
otro lo pierde. Como se dijo en
el captulo 1, esta creencia se
basa en errneas teoras sobre
el valor, segn las cuales este
sera determinado por factores
objetivos; como la cantidad de
trabajo, los intercambios se
realizan por iguales cantidades
de trabajo y as lo que uno
gana el otro lo pierde. La
economa ha demostrado que
el valor es subjetivo y esto
permite que todo intercambio
se realice con la expectativa
de recibir algo que se valora
ms respecto a lo que se
entrega. De confirmarse este
resultado con posterioridad al
intercambio, ambas partes
ganan.
La riqueza de los ricos
se explica por la pobreza de
los pobres. La riqueza es un

dato fijo, por lo que si en un

lado aumenta es porque en
otro se habr reducido.
Y al revs: la gente propone
explicaciones de resultado positivo, cuando
las ciencias sociales muestran resultados
que son suma-cero o de resultado
negativo.
La proteccin de la
industria nacional genera
mayor actividad econmica. En
verdad, para la economa lo
que genera ms riqueza es el
libre comercio internacional. Al
proteger una industria, se
puede generar ms actividad
en ciertas industrias,
incrementando all las
ganancias empresarias y los
puestos de trabajo, pero los
productos se vuelven ms
caros para todos los
consumidores, porque la
competencia externa ahora
desaparece o se torna ms
cara. En un informe del Banco
de la Reserva Federal de
Dallas, se estima el costo de
cada puesto de trabajo
generado por polticas
proteccionistas en distintas
industrias de los Estados
Unidos (FRBD 2002). Por
ejemplo, el costo de proteger
216 puestos de trabajo en la
produccin de benzinas
utilizadas en cremas de
proteccin solar y otros
productos ha sido de casi 1.4
millones de dlares por
empleo. Cada empleo
protegido en la industria de los
equipajes cuesta 1.3 millones
de dlares. En la industria
textil, el costo por empleo es
de 200,000 dlares. En todos
los casos, los costos superan
notablemente a los beneficios.
Cuando la gente explica situaciones
sociales apelando a conceptos oscuros,

tales como la soberana o el inters

nacional.
El petrleo es sinnimo
de soberana nacional sobre los
recursos. Sin embargo, no hay
mayor cuestionamiento a lo
que soberana nacional
significa en este mbito. En el
caso de Argentina en
particular, esa idea llev a la
estatizacin del petrleo en
manos de una empresa, YPF,
que luego pasara a la historia
como la nica petrolera que
perda dinero, cuando los
precios del petrleo alcanzaban
rcords histricos. La
compaa fue privatizada y
pas a manos de capital
extranjero; otras reas de
produccin fueron
concesionadas a empresas
locales y extranjeras, pero
poco es lo que puede
observarse respecto al
impacto en la soberana: la
produccin continu y el
abastecimiento tambin. El
Estado cobr sus impuestos
sobre la actividad e incluso
control sus precios (con
efectos claramente
perniciosos). Qu significa
entonces la prdida de
soberana sobre el recurso?
Se utilizan definiciones persuasivas,
que eximen de un anlisis causal o
normativo complejo. As, por ejemplo, se
dice que cierta situacin es democrtica y
esto lleva a valorarla positivamente, porque
se atribuye un significado positivo a todo lo
que contenga esa palabra.
No solamente sucede
esto con la palabra
democracia, sino tambin con
la palabra social. Todo lo que
persiga este objetivo se
convierte en algo positivo. As,
por ejemplo, el uso de
trminos como previsin

social o seguridad social

implican algo positivo, cuando
el manejo estatal de las
jubilaciones ha terminado
resultando en nada previsor
y menos an social
(Benegas Lynch y Krause
1991).
No se contempla la complejidad de
ciertas cuestiones normativas.
Se discuten cuestiones
como el aborto, la eutanasia o
el matrimonio del mismo sexo,
muchas veces con poco
fundamento y estudio del
tema. Esto no estara mal en
s mismo, porque esas
discusiones sirven tambin
para aprender, pero el tema
es distinto cuando terminan
determinando polticas pblicas
al respecto.
Se adoptan posiciones confrontadas
con las ciencias sociales, para evitar el
disenso.
No es fcil remar
contra la corriente, ya que se
enfrentan muchas voces que
navegan en el sentido del
consenso general. Para poder
hacerlo en forma sostenida, se
requieren esfuerzos de
conocimiento y argumentacin
que resulta costoso sostener.
Se descalifican opiniones segn de
quien provengan.
Un empresario no es
creble hablando sobre la
cooperacin social, pero s lo
sera un profesor universitario,
destacando las bondades de la
educacin.

Motivacin del votante

El otro lado de la moneda de la informacin

se
relaciona con el incentivo que lleva al votante
a
votar: lo hace por su propio inters o por el
bienestar general? La teora de la eleccin
pblica

tradicional extendi a la motivacin del

votante,
igual que la del poltico o del funcionario
pblico, la
bsqueda de su inters personal47.
No obstante, si su voto no decide el resultado
de la eleccin y esto lo lleva a ser
racionalmente
desinformado o irracional, por qu se
molesta
en votar, sobre todo donde el voto no es
obligatorio y cuando votar es costoso en
trminos de tiempo y esfuerzo? Algunas
respuestas seran que el votante est
motivado
por diversos incentivos: puede tener un
sentimiento de deber cvico, puede estar
equivocado acerca del impacto real de su
voto.
Para Brennan y Lomasky (1993) es, por el
contrario, una forma barata de expresar su
compromiso cvico.
Segn estos autores, la eleccin del votante
y
la del consumidor son fundamentalmente
diferentes y la conducta del individuo en uno
u
otro caso es diferente. Si bien el inters
personal
predomina en las decisiones en el mercado,
no
estara as presente en las decisiones
electorales;
lo mismo que las cuestiones ticas no estn
presentes en las primeras, pero predominan
en
las segundas. En trminos de Tullock, para
Brennan y Lomasky el individuo es,
efectivamente, tanto el Dr. Jekill como Mr.
Hyde.
Su argumento se basa en el ya explicado
concepto de que el voto de una persona no
determina el resultado electoral, a diferencia
de
cmo lo hace en el mercado, donde la
persona
obtiene precisamente lo que elige. El voto,
entonces, tiene un valor expresivo, similar
a la

forma como se alienta un equipo en un

partido
de ftbol: se sabe que ese aliento no va a
determinar el resultado, pero ello no reduce
el
incentivo de hacerlo. Ese aliento de la tribuna
puede tener algn impacto en el desempeo
del
equipo, pero no es determinante, y el aporte
que
un espectador haga es muy pequeo para
incluso tener alguna influencia; sin embargo,
la
gente lo hace (Brennan y Lomasky, p. 35).
Esta
conducta dividida no se extiende a los
polticos y
funcionarios, quienes actan en su propio
inters,
porque ellos s tienen una relacin ms
directa
entre su decisin y el resultado que obtienen.
Los votantes no votan persiguiendo su
inters
personal, sino que buscan lo que perciben
como
el bien general, pero nunca se hacen la
pregunta
sobre si las polticas que favorecen son
medios
efectivos para lograrlo. Los polticos, por otra
parte, ganan si prometen hacer lo que la
gente
cree, por fe, como una religin, que es lo
bueno
para el conjunto de la sociedad.

Intensidad de la preferencia

Un voto no puede medir la intensidad de la

preferencia. Supongamos que tenemos dos
votantes: uno de ellos es un apasionado
partidario del candidato A y el otro es un
votante
racionalmente aptico, a quien le da lo
mismo
votar a cualquier candidato; finalmente se
decide
por A.
Es cierto que el primer votante tiene una
preferencia mucho ms marcada que el
segundo, pero cuando llega el momento del

escrutinio esa informacin se pierde: un voto

es
igual a otro voto; no podemos saber si el 51%
que obtuvo el ganador es de votantes
intensos
o apticos. Por esa razn, los resultados de
las
elecciones no suelen ser tan claros como los
nmeros muestran y dan origen a una gran
variedad de interpretaciones.
En el mercado, quien tenga una preferencia
ms intensa por un cierto bien o servicio
puede
expresarla ofreciendo un precio ms alto por
l.
No es este un mecanismo disponible en la
poltica, pues demandara abandonar el
principio
de un votante = un voto.
Los votos se distribuyen en forma igualitaria;
por el solo hecho de llegar a ser ciudadanos
recibimos uno cada uno. Si en el mercado
sucediera lo mismo, una distribucin
totalmente
igualitaria anulara todo incentivo para ser
ms
creativos y productivos; es ms, eliminara
todo
incentivo para producir algo. Como es algo
que
se recibe, no que es necesario conseguir, el
reparto de votos puede asignar algunos a
quienes no estn interesados en recibirlos. En
los
pases donde el voto no es obligatorio, estos
simplemente no votan. Donde lo es, pueden
anular su voto, votar en blanco o elegir
cualquier
candidato, sin dedicarle mucho tiempo y
anlisis a
esa decisin. Y los que tienen una preferencia
muy marcada no pueden expresarla, tambin
tienen un voto, como los desinteresados.
En
el
mercado,
las
diferencias
de
preferencias
generan oportunidades de intercambio; en la
democracia esto sera repudiado como
compraventa de votos. Pero no quiere decir
que estos intercambios de votos no ocurran
de

todos modos. Buchanan y Tullock sealan

que
esto sucede en el Parlamento, donde
legisladores
intercambian el apoyo de una medida por el
apoyo de otro para conseguir mayoras
necesarias. A veces intercambian otras
cosas.

Paquetes

Las
decisiones
polticas
implican
inevitablemente
elegir entre paquetes de atributos que no
pueden
separarse. Tomemos el caso de una eleccin
presidencial: el votante no puede decir que le
gusta la poltica econmica del candidato A,
la
personalidad del candidato B y la poltica
social del
candidato C. No puede separar esas
circunstancias, sino que se ve forzado a
elegir un
paquete entero.
Es como si fuera al supermercado y le dijeran
que puede llevar el carro A, el B, o el C, todos
llenos ya de distintos productos. Uno
argumentara que prefiere el jamn de A, el
pan
de B y la mayonesa de C, pero hacer tal cosa
no
sera posible, tiene que elegir el producto
completo de un carro determinado.
Y una cosa ms: incluso puede suceder que
uno se decida por el carro A y cuando llegue
a la
caja le digan que no, que ha de llevar el C,
porque eso es lo que ha decidido la mayora.
Las
decisiones polticas, en vista del carcter
inevitablemente monoplico del Estado,
demandan que solo obtengan lo deseado
aquellos que ganan una eleccin, mientras
los
que pierden se quedan sin nada, nicamente
con
la posibilidad de controlar. En el mercado,
subsisten las marcas A, B o C y cada uno
lleva la
que prefiere.

Agregacin de
preferencias
Una vez que las preferencias de los votantes
se
han revelado a travs del voto, es
necesario
traducir eso en un resultado electoral que lo
exprese y que constituya una seal para los
elegidos respecto a lo que tienen que hacer
para
satisfacerlas.
Con
los
problemas
de
demandas de
bienes pblicos y privados, apata racional o
irracionalidad,
motivacin
del
votante,
intensidad
de la preferencia y paquetes, no es sencillo, o
tal
vez ni siquiera posible, considerar que
tenemos
ahora un resultado que signifique una seal
respecto a la demanda de cada uno de los
bienes y servicios que se espera que el
Estado
ha de proveer. Esto nos plantea el problema
del
diseo de un sistema electoral que permita
traducir fielmente las preferencias en un
resultado, si es que eso es posible. Qu
regla
debera adoptarse?
La nica que permite que cada uno no cargue
con lo que realmente no quiere sera la
unanimidad. Esta regla permitira tambin
tener la
seguridad de que nunca el resultado ser
algo
que uno no ha querido. En otros trminos:
nunca
podr haber una minora abusada o
explotada.
Tambin es cierto que es muy poco probable
que con esa regla se llegue a tomar alguna
decisin conjunta. La unanimidad podra
decretar
el statu quo48.
En toda decisin tenemos entonces los
costos
externos
que
puedan
ocasionar
las
decisiones

colectivas y los costos de la toma de

decisiones
(Buchanan y Tullock, 1980). Los costos
externos
variarn segn la cantidad de personas que
pueden tomar una decisin colectiva, lo que
va
desde todos (unanimidad) hasta cualquiera
(uno); los costos de las decisiones, por el
contrario no existirn, cuando la decisin la
toma
una persona, y aumentarn a medida que el
nmero crezca hasta alcanzar a todos
(unanimidad).

El grfico muestra un punto x, a partir del

cual, si
se requiere un mayor nmero de individuos
para
tomar una decisin colectiva, los costos para
alcanzar esa decisin son superiores al costo
externo esperado. Dada la configuracin del
grfico, pareciera ser que esa regla es la de
mayora simple (50% + 1).
Pero no hay que pensar que todas las
decisiones generan el mismo esquema de
costos. No es de extraar que se encuentren
distintos requisitos de mayora para distintas
decisiones, en general demandando una
mayora
ms grande cuanto ms pueda esa decisin
afectar a las personas.
Por ejemplo, si lo que estuviera en discusin
fuera de qu color se van a pintar las lneas
de
paso para peatones en las calles, es muy
probable que eligiramos que bien pudieran
decidir unas cuantas personas o hasta
podramos aceptar que fuera una sola,
elegida

por sorteo. El grfico sera como sigue,

donde
el punto x se ha movido claramente a la
izquierda:

Si, por otro lado, lo que estuviera en

discusin
fuera la posibilidad de otorgar poderes
extraordinarios temporales al Gobierno para
suspender
la
vigencia
de
derechos
individuales,
entonces los costos externos esperados
podran
ser mucho mayores y la mayora requerida
para
aprobarlos, superior, adquiriendo el grfico la
siguiente forma, con el punto x desplazado
ahora
a la derecha:

La curva de los costos de las decisiones se ha

mantenido igual en los grficos, al suponer
que
estamos considerando la misma poblacin en
cada caso, pero lo cierto es que estos costos
sern menores en grupos pequeos y
mayores
en grupos grandes. Cuando los grupos son

pequeos, es ms fcil conseguir acuerdos:

se
pueden tomar decisiones por consenso, que
impliquen unanimidad, si bien no fuerte
expreso acuerdo de cada uno de los
ciudadanos
, al menos dbil acuerdo de los que
participen y abstencin de participar del
resto
(Schwartz 2006, p. 307). Veremos los
beneficios
de
la
descentralizacin
en
captulos
posteriores;
grficamente la descentralizacin permite
tomar
decisiones en grupos ms pequeos, donde
los
costos de las decisiones son menores. Un
bajo
costo permite alcanzar decisiones colectivas
con
unanimidad fuerte o dbil, o al menos
con
altos porcentajes de mayora para las
decisiones
con altos costos externos, e incluso mayoras
ms amplias para las decisiones con bajos
costos
externos. En otras palabras, en comunidades
pequeas, donde las decisiones se tomen por
asamblea de todos sus miembros, hasta el
color
de las lneas peatonales podra decidirse all
por
mayora simple:

La unanimidad dbil es la que se obtiene

en los
contratos voluntarios, que son la esencia de
las

acciones en el mercado, aunque abarca a

todos
los contratos. En el matrimonio, por ejemplo,
tenemos el consentimiento explcito de los
dos
consortes y se abstienen de oponerse todos
los
dems; lo mismo en todo tipo de
intercambio:
acuerdan las partes; el resto se abstiene de
oponerse.
La regla de la mayora simple tiene la ventaja
de ser la que requiere la mnima mayora
para
tomar una decisin y evitar la falta de
decisin.
Por ejemplo: una propuesta de incrementar el
gasto pblico en ferrocarriles puede lograr un
40% de los votos, pero tambin puede
obtener
el 40% otra que pretenda reducir dicho gasto.
No obstante, el ejemplo nos muestra que la
regla
de la mayora inevitablemente genera
redistribucin de ingresos. En ese caso, si la
propuesta de incrementar el gasto vence con
el
51%, el aumento de impuestos para cubrir
ese
gasto caer sobre todos, incluso sobre los
que
queran reducirlo.
Tullock (1959) pone el siguiente ejemplo:
supongamos
una
comunidad
de
100
granjeros,
que tienen acceso a una ruta principal, a
travs
de caminos laterales que conectan a 4 o 5
caminos de tierra. Se presenta la propuesta
de
pavimentar esos caminos con recursos del
presupuesto del gobierno local. Podra haber
una
propuesta que incluyera cierto nivel de
impuestos
y gastos, que fuera acordada unnimemente,
pero con la regla de la mayora simple
algunos
pueden considerar que les conviene arreglar
la

mitad de los caminos con cargo al

presupuesto
general. Podra formarse una coalicin de 51
granjeros, que decidieran mayoritariamente
arreglar sus propios caminos con el dinero de
todos, y sera una decisin democrtica
basada
en la mayora, pero con claro contenido
redistributivo.
Con el ejemplo se pretende mostrar ese
inevitable carcter redistributivo de la regla
de la
mayora simple, pero no es el mejor. Como se
dijo antes, es muy probable que en
comunidades
pequeas como las de los 100 granjeros se
puedan tomar decisiones unnimes o
consensuadas, ya que el costo de las mismas
es
bajo. Los granjeros, adems, estn en una
situacin de juego repetido, de continua
relacin, que genera un incentivo a cooperar
con
los dems, no a esquilmarlos. Se conocen
personalmente entre s y se encuentran a
menudo. Sin embargo, si tomamos como
ejemplo todo un gran pas, estos lazos
personales y continuos no existen, y la
probabilidad de este tipo de medidas
redistributivas es mucho ms alta49.

Distribucin de
preferencias
La regla que se adopte para agregacin de
preferencias mayora simple, absoluta, etc.

tendr un impacto diferente segn sea la

distribucin de estas y su dimensin. As, por
ejemplo,
tomemos
el
caso
de
una
distribucin
unidimensional podra tratarse de una
decisin
colectiva sobre cunto gastar en cierto
servicio
pblico y supongamos que tenemos cinco
votantes con las siguientes preferencias de
gasto:

Est claro que en este caso la propuesta

ganadora ser C: la D, por ejemplo, podra
tener
el apoyo de D (es su propuesta) y el de E,
que
la prefiere a C porque implica ms gasto;
pero C
tendra tres votos: el propio y los de B y A,
que
la prefieren a D.
Se denomina a este concepto teorema del
votante medio y ha probado tener un gran
nmero de aplicaciones, entre otras cosas
para
explicar que en un contexto de regla de la
mayora simple los partidos o candidatos
tratarn
de estar cerca de la media. En el grfico
siguiente, este punto aparece claro. Si el
electorado pudiera dividirse simplemente
entre
visiones de izquierda y derecha, el candidato
que
se posicione en el centro obtendra la
mayora, ya
que cualquier punto a un lado u otro, igual
que
en el ejemplo anterior, perdera contra este.

Los candidatos o las propuestas presentadas

a
una votacin tendern a posicionarse cerca
de a,

ya que all es donde la regla de la mayora

simple
garantiza el triunfo. Incluso ms: el teorema
del
votante medio puede explicar la situacin
cuando
la poblacin est dividida entre dos
posiciones.
Tal podra ser el caso de los republicanos y
demcratas en los Estados Unidos, cuyas
preferencias podran graficarse de la
siguiente
forma bimodal:

Una configuracin de preferencias de este

tipo
explicara que los candidatos ofrezcan
posiciones
ms alineadas con los votantes en las
elecciones
primarias, para poder obtener la nominacin
de
ese partido (d: demcratas; r: republicanos),
pero que luego se acerquen al punto a para
intentar ganar la eleccin con los votos del
votante medio. Ese punto a en ambos
grficos
puede variar con el tiempo: se va
desplazando
ms a la izquierda o a la derecha, segn van
cambiando las ideas que predominan en una
sociedad en momentos determinados, o
segn el
resultado obtenido con las ideas antes
prevalecientes. Los pases polticamente
inestables suelen ser aquellos en que esos
cambios se producen bruscamente y donde
no

pareciera
existir
un
consenso
sobre
cuestiones
bsicas, que no se modifican con cambios
temporales de preferencias en uno u otro
sentido.
La forma como las preferencias son
traducidas
en un resultado tiene una importancia
fundamental. Esto se muestra claramente en
las
disputas que se generan ante cambios en los
mecanismos
electorales,
ya
que
los
interesados
parecen comprender que no da lo mismo
cualquier sistema electoral. Manifestndose
las
preferencias en un determinado momento,
un
sistema electoral obtendra cierto resultado
mientras con otro se obtendra un resultado
diferente, si es que son relativamente
parejas.
No resulta esto paradjico o preocupante?
Pretendemos que al votar la gente permita
conocer las preferencias de la mayora y de
las
minoras, pero he aqu que en parte depende
de
la forma como las mismas se agreguen; o
sea,
del sistema electoral por el cual se cuenten
los
votos. Veamos un ejemplo conceptual:
Supongamos una sociedad de tres votantes
(A, B, C), que tienen los siguientes rdenes
de
preferencias para los bienes o servicios
gubernamentales o candidatos (X, Y, Z):

Como puede observarse, el orden de las

preferencias es completamente distinto para
cada uno de ellos, de tal manera que, si
llamramos a los tres a votar, elegiran su
primera preferencia (A elegira X, B elegira Z,
C

elegira Y). Lo mismo sucedera si los

llamramos
a expresar sus segundas preferencias: nos
encontraramos ante la imposibilidad de
llegar a
una decisin mayoritaria. Cules son las
preferencias de la mayora?
Supongamos entonces que A, B y C se ponen
de acuerdo en considerar a los candidatos de
dos
en dos cada vez. Pues en este caso veremos
que el orden en que eso se decida
determina
el resultado.
Comparemos primero X y Z
A elige X y B elige Z, pero C que ahora
no puede elegir a Y tiene como segunda
preferencia a Z, por lo que gana Z.
Comparemos primero Z e Y
B elige Z y C elige Y, pero A tiene como
segunda preferencia a Y, por lo que gana
Y.
Finalmente, comparemos X e Y
A elige X y C elige Y, pero B tiene como
segunda preferencia a X, por lo que gana
X.
Como vemos, el resultado depende del orden
en
que se tomen las decisiones. Si bien se trata
de
un ejemplo muy particular, dada la
distribucin de
preferencias que presenta un perfecto
empate,
muestra la influencia de la forma de la
eleccin
en el resultado obtenido y, como se dijo,
explica
la importancia que se le da a toda discusin o
propuesta de reforma de los sistemas
electorales.
Una distribucin de preferencias de ese tipo
podra generar indefinicin, ya que resta
definir
que dos alternativas se compararn entre s
primero, o un ciclo indeterminado en el que
se
pasa de una a otra. Este tipo de situaciones
pueden ocurrir en muy diversos contextos
desde

una eleccin presidencial hasta la discusin

de
propuestas de inversin o planes de
marketing.
La clave en todos estos casos es que controle
la
agenda quien tenga la posibilidad de fijar el
orden de las comparaciones.
En Argentina hubo un caso claro de esto: las
elecciones del ao 2003. El sistema electoral
vigente requera la realizacin de elecciones
internas en cada partido y luego la eleccin
general. En tales condiciones, Carlos Menem
hubiera resultado electo, ya que habra
derrotado
a los otros contendientes del Partido
Justicialista
en la eleccin interna, y luego este partido
habra
ganado la eleccin general, dado el
descrdito y
la divisin del principal partido opositor,
Unin
Cvica Radical. Pero se retras la celebracin
de
las
elecciones
internas,
luego
se
suspendieron y
se acept que el Partido Justicialista
presentara
distintos candidatos, todos ellos con el logo
del
PJ. El resultado de la eleccin fue el siguiente:
Menem-Romero: 24.45%; Kirchner-Scioli:
22.24%; Lpez Murphy-Gmez Diez: 16.37%;
Rodriguez
Saa-Posse:
14.11%;
CarriGutirrez:
14.05%. Quin controlaba la agenda? El
entonces presidente Eduardo Duhalde. Si
hubiera
permitido una confrontacin electoral, que
llevaba
a la definicin entre un peronista y un
opositor,
dados los resultados anteriores, esta habra
sido
entre Menem y Lpez Murphy. Al cambiar el
sistema electoral, cambi la pareja que
debera
enfrentarse, en este caso Menem y Kirchner.
Ante su segura derrota, Menem desisti de

participar en la segunda ronda y Kirchner

result
electo.
Dadas
ciertas
preferencias
electorales,
expresadas por los votantes, una agenda
habra llevado a reelegir al gestor de las
reformas
de los aos 90; la otra llev a elegir a un duro
crtico de ellas.
El punto que se pretende sealar con el
ejemplo es que el proceso de traslado de una
cierta expresin de preferencias a un
resultado
electoral no es directo ni simple. Realmente,
si un
candidato o propuesta recibe un alto
porcentaje
de las preferencias de los votantes, es muy
probable que gane la eleccin con cualquier
sistema electoral, pero la forma como se
cuentan los votos no es neutral y el resultado
puede cambiar, pese a que su base se
mantenga la misma.

Frecuencia
Por ltimo, es necesario tener en cuenta que
las
preferencias de los votantes cambian, pero la
frecuencia con la que se comprueban es baja:
generalmente, cada dos o cuatro aos. Esto
permite que el representante electo tenga un
tiempo para alejarse de los intereses de
sus
representados y perseguir intereses propios o
distintos, hasta que se aproxime la prxima
fecha en que habrn de expresarse.
Esto suele manifestarse en el sentimiento de
frustracin que aparece en muchos votantes,
que creen haber votado ciertas promesas
que
no son cumplidas. La democracia directa,
aunque no exenta de sus propios problemas,
intenta resolver el asunto mediante la
participacin asidua de la poblacin en las
decisiones polticas.
En el mercado, por otra parte, las
preferencias
de
los
consumidores
se
expresan
continuamente.
El consumidor compra o se abstiene de
comprar

y esta informacin llega en poco tiempo al

productor. Se han desarrollado complejos
sistemas de informacin, para que un
gerente de
marketing
sepa
rpidamente
si
los
consumidores
estn comprando su producto en el
supermercado o estn comprando otros, y
esa
informacin motiva rpidamente su reaccin
para
modificar esa circunstancia.
Esos mtodos y la moderna tecnologa
permiten tambin su aplicacin en el mbito
de la
poltica. Las encuestas y las reacciones a
travs
de redes sociales permiten conocer con
mayor
precisin y frecuencia las opiniones de los
votantes, por lo que se han vuelto muy
importantes para los polticos. Motivados por
el
votante medio, tratan de estar al tanto de
las
opiniones predominantes y el impacto en la
opinin pblica mayoritaria de cualquier
medida.
En este sentido, esto acerca la democracia
representativa a la democracia directa,
donde
formalmente se llama a los electores a opinar
sobre cierta propuesta. Aqu no hay un
llamado
formal, pero se genera un resultado parecido.

Imperfecciones
Hemos visto entonces que el mecanismo
poltico
tiene serias imperfecciones para lograr que
las
preferencias de la gente sean reveladas y se
traduzca esto en un resultado que acte
como
gua clara sobre lo que pretende del Estado y
de
los representantes electos. Por un lado, se
mezclan demandas de bienes pblicos y
privados; luego est en cuestionamiento la
racionalidad y la informacin que el votante
est

motivado a desarrollar, siendo que su voto no

tiene un vnculo directo con el resultado de
tal
accin. No est claro si el votante busca el
inters personal cuando decide en el cuarto
oscuro o es esta una forma simple de
expresar
una cierta posicin poltica, sin temer los
perjuicios
que dicha decisin pueda ocasionar, ya que
el
resultado no depende de la misma. Se pierde
informacin respecto a la intensidad de la
preferencia y adems se complica la
informacin
que el voto transmite, porque se refiere a un
paquete de atributos y preferencias que
luego
ser necesario desentraar. Finalmente,
importa
la norma que se adoptar para convertir las
preferencias en un resultado y la forma como
se
agregan. Por ltimo, la periodicidad impide
tomar
en cuenta cambios que se producen de forma
continua.
Todo esto hace de la democracia un sistema
limitado, aunque como se dijo al principio
citando a Churchill es el mejor que se haya
encontrado hasta el momento. Es necesario,
no
obstante,
tener
en
cuenta
estas
imperfecciones,
porque luego no podemos pretender que las
polticas pblicas que de all emanen sean
perfectas. Sin embargo, es esta una visin
predominante: ante cualquier problema que
afronta la sociedad, se mira al Estado para
que
provea una solucin, como si esta fuera
perfecta
y superior a la que pudiera encontrar la
misma
sociedad por sus propios medios.
Dados los problemas aqu mencionados, una
mejor calidad institucional determinar una
menor cantidad de fallas de la poltica, que
aun

se pueden reducir ms limitando su mbito a

las
reas en las que la comunidad considere
imposible resolver los problemas por otros
medios, o por lo menos hasta que encuentre
otro tipo de soluciones. Lo que se estima
falta de
mrito es pretender encontrar toda solucin
por
medio de este mecanismo imperfecto. A tal
punto lo es que todava nos falta tomar en
consideracin los incentivos que tienen los
funcionarios pblicos y los representantes
electos
para cumplir con ese mandato confuso, que
le
han hecho llegar los electores.

Resumen
Si bien los clsicos de la economa prestaron
mucha atencin al papel del Gobierno
respecto al
funcionamiento de los mercados, la economa
neoclsica se abstuvo de ello por mucho
tiempo y supuso la existencia de un dictador
benevolente, que tiene el monopolio de la
coercin tal la definicin del Estado
aceptada en
la ciencia poltica y lo ejerce persiguiendo
el bien
comn.
Lo que se denomina ahora anlisis
econmico
de la poltica vino a cuestionar esto,
comenzando por considerar que el ser
humano
persigue principalmente su propio inters,
tanto
en el mercado como en la poltica, y que ello
haca necesario evaluar si el sistema poltico
generaba algn efecto que guiara esta
bsqueda
de inters personal hacia el inters comn.
El mecanismo de la poltica para satisfacer
nuestras necesidades comunes debe cumplir
requisitos similares a los que necesita el
mercado
para satisfacer nuestras necesidades
particulares: que las preferencias se revelen
(se
conozcan), y luego que se traduzcan en un

resultado que enve un mensaje a quienes

habrn
de
dirigir
sus
esfuerzos
a
satisfacerlas.
Este proceso tiene serias imperfecciones. Por
un lado, los votantes revelan preferencias
tanto
por bienes pblicos como por redistribucin
de
bienes privados, y no es sencillo separar
unas de
otras. Por otro, como su voto no define el
resultado de la eleccin, esta accin se
separa
del resultado obtenido y el incentivo es dbil
para
estar
informado:
el
votante
sera
racionalmente
aptico, aunque algunos autores van ms
all y
plantean que es directamente irracional y
presupone posiciones reidas con las
enseanzas
de las ciencias sociales.
La inevitable regla de una persona = un
voto
hace que se pierda informacin sobre la
intensidad de la preferencia, y al votar
paquetes enteros de atributos se borran las
preferencias por distintos bienes pblicos.
Las
reglas para establecer un resultado tienen
tanto
costos externos, que pueden generar en
cualquier habitante, como costos para llegar
a
una decisin. El punto en el que los costos de
las
decisiones superan a los costos externos que
se
evitan no es necesariamente el de la mitad
ms
uno, o mayora simple, ya que en algunos
casos
los costos externos pueden ser muy
superiores y
requerir una mayora especial, o ser muy
bajos y
permitir porcentajes menores.
La forma como se expresan las preferencias y
la regla de la mayora absoluta motiva a los

candidatos o propuestas a ubicarse cerca del

punto del votante medio, pero la forma en la
que
se trasladan esas preferencias a un resultado
estn influidas en algunos casos, y
determinadas
en otros, por el sistema electoral. Con las
mismas preferencias se pueden obtener
diferentes resultados.
Las fallas de la poltica ponen en
cuestionamiento la bsqueda de soluciones
por
ese medio, sin consideracin de las
alternativas
con que la sociedad cuenta, siendo que a lo
sumo
se
pueden
esperar
soluciones
imperfectas,
si no contraproducentes.

Captulo 5
Incentivos e
informacin
de polticos y
funcionarios
Objetivos

Veremos aqu los incentivos de los polticos,

como
representantes electos, y de los funcionarios
gubernamentales. El resultado electoral debe
convertirse en una instruccin para que
quienes
han sido elegidos dirijan sus acciones y las de
la
burocracia estatal a la provisin de servicios
que
la ciudadana ha manifestado desear, sean
estos
ms
educacin,
seguridad,
relaciones
exteriores,
transferencias de ingresos, regulaciones, etc.
Los polticos y funcionarios, a diferencia de
los
votantes, estn incentivados para conocer
muy
bien el impacto de las decisiones que tomen,
ya
sea en trminos de impacto electoral en el
caso
de
los
primeros,
ya
de
impacto
presupuestario en
el caso de los segundos. Todos persiguen sus
intereses personales dentro de un cierto
marco
normativo e institucional, en el que guiarn
sus
esfuerzos en una cierta direccin, que puede
coincidir o no con el inters de los votantes.
Algunos de estos incentivos llevan a la
preferencia por los beneficios en el corto
plazo y
la postergacin de los costos hacia el futuro;
tambin permiten el xito de las actividades
de
lobby, con beneficios concentrados y costos
dispersos.
Los intereses personales, no obstante, se
observan a travs del lente de ciertas teoras,
intereses e ideologas, que pueden explicar
incluso algunos casos en los que ciertas
polticas
generan resultados negativos, para la
poblacin
en general, e incluso para el futuro de los
mismos polticos. Veremos un ejemplo sobre
esto.

Las principales cuestiones que trataremos en

este captulo son:
1. Cules son los objetivos que
persiguen los funcionarios y los polticos?
2. Coinciden con el resultado (poco
claro) que pondrn de manifiesto los
votantes?
3. Promueven los polticos intereses a
largo plazo?
4. Qu explica la existencia del lobby?
5. Qu sucede si predomina la
bsqueda de rentas?
6. Cules son los intereses de la
burocracia?
7. Cmo influyen las ideas en la visin
del inters personal de los polticos?

Incentivos
Una vez que tenemos un resultado, es
necesario
contar con los incentivos necesarios para que
los
representantes elegidos y los funcionarios
persigan la satisfaccin de las preferencias
de los
votantes, y no otros, o las propias. Cules
son
sus objetivos? En el captulo anterior vimos
que la
separacin entre la accin que hay que
realizar y
el resultado que se pretende obtener, que
encontramos en la poltica, acta como un
incentivo dbil para que el votante est
informado o verifique si sus ideas son
apropiadas
incluso para los fines que desea alcanzar.
Esto lo
lleva a la apata racional o a la ignorancia.
No sucede lo mismo con los polticos y
funcionarios gubernamentales. Su actividad
est
en relacin directa con el resultado que
puedan
obtener: el costo de sus errores recurrentes
puede ser alto, por lo tanto es de esperar que
estn informados y motivados para alcanzar
su
propio inters. En el caso de los polticos,
tradicionalmente la visin del Public Choice
fue

asignarles el objetivo de ser elegidos, o

reelegidos, ya que de otra forma no podran
alcanzar
ninguno
de
sus
objetivos,
cualesquiera
que fueren. En cuanto a los funcionarios
pblicos,
repasaremos distintas teoras, que le asignan
como objetivos el maximizar el tamao de la
burocracia a su cargo o, por el contrario,
minimizar el esfuerzo que debe realizarse.
Los polticos, entonces, tienen incentivos
para
actuar racionalmente, pero, si los votantes
son
racionalmente apticos, estn desinformados
y
se adhieren a teoras errneas, no tendrn
como
mnimo
incentivos
para
aclarar
sus
conceptos.
Por el contrario, tratarn de ofrecer lo que los
electores buscan. As, por ejemplo, si bien
pueden saber que los salarios no se suben
por
decreto, sino por incrementos en la
productividad
del trabajo, si lo primero es lo que la gente
cree,
concluirn que sus probabilidades de ser
electos o
reelectos sern mejores afirmando lo
primero.
Pero bien puede ser que tampoco tengan ese
incentivo a conocer cules pueden ser los
efectos
de ciertas polticas: si a los votantes les
interesan
ms sus preferencias polticas que conocer
cules
pueden ser sus consecuencias, entonces
tampoco estarn preocupados por eso50.
Para Pincione y Tesn (2006, p. 45), el xito
de este tipo de propuestas y definiciones no
se
debe simplemente a la carga emotiva de las
palabras en que se expresan, sino a los
costos
de comprender y transmitir las complejas
teoras
econmicas que explican fenmenos del tipo

mano invisible, que, como el calificativo

indica,
no son fcilmente observables a primera
vista y
demandan un anlisis racional ms profundo.
El
poltico
racional
no
se
expresa
racionalmente, sino
simblicamente: incluso si piensa que un
salario
mnimo perjudica a los pobres, porque
genera
desempleo al elevarlo por encima del nivel
que
absorbera a todos los trabajadores que
busquen
trabajo, su objetivo primario no es ayudar a
los
pobres en ltima instancia, sino expresar
simblicamente una preocupacin por los
pobres. Los polticos tienen un incentivo
electoral
para conocer bien cules son las creencias de
los
votantes, por lo que utilizarn una retrica
basada en explicaciones simples y vvidas
en su
competencia por obtener los votos de
votantes
racionalmente ignorantes, aun cuando
sepan
que esas polticas no llevan a los objetivos
proclamados, e incluso sabiendo que tendrn
resultados opuestos51.
En general, con bastantes excepciones, los
economistas estn a favor del libre comercio.
No
as los gobernantes, que muchas veces
declaman en su favor, pero luego imponen
numerosas barreras a los intercambios
comerciales
internacionales.
La
teora
econmica
es absolutamente lapidaria respecto a los
beneficios del libre comercio y fue esa una de
las
primeras elaboraciones en los primeros pasos
que daba esta ciencia de la mano de Adam
Smith y David Ricardo.
Por qu no entienden estas teoras los
gobernantes? Podramos pensar en dos

explicaciones diferentes: la primera de ellas

es
que las entienden muy bien, pero no lo hacen
porque atienden a intereses sectoriales, que
por
medio de sus influencias logran medidas
proteccionistas
que
los
benefician,
perjudicando a
los consumidores en general; la segunda es
que
los Estados democrticos reflejan en sus
polticas
las opiniones de la mayora; una tercera es
que la
poltica tiende a atraer a todos aquellos que
ya
creen en la necesidad de que el Estado
intervenga en la vida de los ciudadanos ms
de
lo que atrae a los que preferiran mayores
grados
de libertad individual, quienes seguramente
estaran '6Ds inclinados a desarrollarla en el
mbito del mercado52.
En verdad, bien podran ser todas a la vez y
sin descartar a la primera, una encuesta
realizada por el German Marshall Fund of the
United States parece probar algo de la
segunda
(Audley y Anker 2004). El estudio tuvo como
objetivo analizar las opiniones relacionadas
con la
reduccin de la pobreza y su vinculacin con
el
comercio en Francia, Alemania, Inglaterra y
los
Estados Unidos.
Respecto a la pobreza, un 94% desea que
todos tuvieran una oportunidad de trabajar y
ganarse la vida por s mismos. Cuando se les
pregunt qu piensa Ud. que es ms
efectivo:
la ayuda externa o permitirles comercializar
sus
productos en el mercado global?, el 64% de
los
consultados prefiri el comercio a la ayuda.
Esta
preferencia por el comercio estara asociada
a

que un 73% de los encuestados cree que el

comercio incrementara la cantidad de
empleos
en los pases pobres. Adems, un 78% cree
que
existe una conexin entre el comercio y una
mayor paz y estabilidad mundial.
Llmese comercio libre, justo o
internacional, una gran mayora de esos
pases
favorece el comercio internacional: 89% en
Alemania, 87% en Inglaterra y Estados
Unidos, y
un 77% en Francia. En Francia la preferencia
es
por el comercio justo, en Alemania por el
comercio libre. Hasta all, sin embargo,
lleg su
amor. A partir de ahora, ese sentimiento
favorable al comercio empieza a encontrar
sus
peros. Una mayora de norteamericanos y
britnicos est a favor de la globalizacin (49
vs.
31% en un caso y 49 vs. 35% en el otro),
pero
en el caso de Francia el 54% se oponen, igual
que el 51% en Alemania. Muchos, y
particularmente en Francia y los Estados
Unidos,
creen que el comercio internacional aumenta
el
nmero de puestos de trabajo en los pases
en
desarrollo, pero los reduce en sus propios
pases
y esto es visto como negativo.
Por ello, una mayora que supera los dos
tercios en todos estos pases creen que hay
que
proteger
a
los
productores
locales.
Curiosamente,
la gente est a favor de proteger, pero no a
travs de tarifas sobre las importaciones o
subsidios aunque, si se tratara de subsidios
a
agricultores que protegen el ambiente, una
mayora estara de acuerdo. Con excepcin
de
Alemania, una clara mayora en cada pas

(alrededor del 60%) estaran dispuestos a

aceptar polticas agrcolas proteccionistas, si
los
productores sufrieran la amenaza de
desaparecer.

Dficits permanentes
Si bien la propuesta econmica de Keynes
contemplaba el impulso de la demanda,
financiado por dficit fiscal en pocas de
recesin, lo que sera compensado por los
supervits que se obtuvieran en pocas de
crecimiento, el notable crecimiento de los
dficits
fiscales, la inflacin y el endeudamiento
desde
que han predominado estas ideas muestran
una
completa incomprensin del funcionamiento
de la
poltica en democracia. A los polticos les
gusta el
gasto pblico, y con l consiguen votos, pero
no
les gusta cobrar impuestos. Hasta Keynes, la
visin austera tradicional de que el Gobierno
deba
mantener sus cuentas fiscales balanceadas
fue
dejada de lado y ya no hubo limitaciones al
incentivo de los polticos de gastar en
relacin con
los ingresos que se recauden. Los dficits
fiscales
se convirtieron ahora en algo permanente.
Segn la visin anterior, el poltico estara
dispuesto a ofrecer los beneficios de servicios
provistos por medio de un mayor gasto
pblico a
los votantes, pero tambin tendra que
plantear
el necesario cobro de impuestos. Uno,
supuestamente, brinda beneficios al votante,
pero el otro los reduce. Entonces, el votante
estara dispuesto a apoyar el aumento del
gasto
pblico, en tanto valorara ms el servicio
pblico
a recibir que el servicio o bien privado que
ahora
no podr adquirir, por tener que pagar ms

impuestos. Pero si ahora el poltico puede

gastar,
sin que el contribuyente tenga que pagar
en
forma inmediata o evidente, entonces la
restriccin desaparece: el votante favorece el
crecimiento del gasto pblico, porque no le
resulta evidente que tenga que pagarlo
(Buchanan y Wagner 2000).
Por otro lado, obtener un supervit fiscal
implica un aumento de la tasa de los
impuestos o
una reduccin del gasto. En cualquiera de los
dos
casos significa un sacrificio para el votante.
En
definitiva, el supervit significa una reduccin
presente de los beneficios que se reciben,
mientras que el dficit significa un aumento
presente, sin un mayor costo que lo
acompae.
No es de extraar entonces que la evidencia
muestre en las dcadas de predominio de
polticas
keynesianas
una
constante
presencia de
dficits fiscales y una muy escasa o
inexistente
presencia de supervits.
Los dficits, adems, dados los beneficios
que
prometen a votantes y polticos, terminan
estando presentes tanto en situaciones de
recesin, como las analizadas por Keynes,
como
en las de crecimiento. Ya no se trata de
polticas
anticclicas, sino permanentes.

Preferencia
corto
plazo

por

el

La necesaria renovacin de mandatos, una

de
las esencias de la democracia para evitar el
control absoluto del poder, combinada con el
incentivo que tiene el poltico para ser
reelecto y
mantenerse en la carrera poltica, trae con
ella

una consecuencia no deseada: fija el inters

del
representante electo en el corto plazo. O al
menos en un plazo tan corto como el fin de
su
mandato, pues ms all de l las
consecuencias
de sus actos caern sobre otro representante
electo, si es que no puede reelegirse.
Esto lleva a que se prefiera obtener los
beneficios hoy y postergar los costos para el
futuro, ya que los primeros los aprovecha el
representante, mientras que los otros se
trasladan a quien lo suceda. Por otro lado, se
vuelven poco atractivas las polticas que
brindan
beneficios a largo plazo, pero generan costos
a
corto plazo o tienen un impacto poco visible
en
forma inmediata. As, por ejemplo, una
reforma
institucional que permita mejorar a largo
plazo la
independencia de la justicia no brinda en
forma
inmediata un beneficio claramente visible
para el
electorado, y ser menos deseable para un
poltico que aquella que genera un beneficio
visible
hoy, aunque genere un costo a largo plazo.
Un ejemplo claro de esto es la preferencia
para financiar un determinado gasto pblico
con
endeudamiento, en lugar de recaudacin de
impuestos. El endeudamiento permite gastar
hoy
y que paguen otros, incluso algunos que ni
siquiera votan hoy; en cambio, recaudar
impuestos requiere enfrentar a los votantes y
pedirles su dinero, algo que estos no aceptan
fcilmente.
Otro ejemplo tpico se observar en muchos
pases en relacin con los sistemas pblicos
de
pensiones
que
se
encuentran
financieramente
quebrados en casi todos los casos. El
incentivo

a corto plazo es aumentar las jubilaciones, ya

que eso es vvidamente visible y genera
ganancias (votos) a corto plazo. Por el
contrario,
una reforma que recupere la solidez del
sistema
genera costos inmediatos y beneficios
solamente
en el largo plazo.
La tendencia por el corto plazo puede tener,
adems, un lado perverso. Si el gobernante
tiene
entre sus metas su enriquecimiento personal,
pues deber lograrlo en el corto plazo, ya
que su
mandato no ser renovado, lo cual llega a
convertirlo en un intenso expoliador de los
recursos pblicos.

Ciclo poltico
presupuestario
El ciclo poltico presupuestario se refiere a la
manipulacin de los instrumentos de poltica
econmica a la vista de las prximas
elecciones.
Este fenmeno ha sido estudiado durante un
largo tiempo (Kalecki 1943; Nordhaus 1975;
Hibbs 1977), habiendo dado origen a dos
versiones: segn la primera, los polticos
generan
un ciclo poltico de crecimiento del gasto
pblico
antes de las elecciones, para generar un
auge
del consumo y mejorar sus posibilidades de
ser
reelegidos; segn la segunda, el ciclo se
produce
porque distintos partidos polticos tienen
diferentes preferencias de gasto y la
alteracin
en el poder da lugar a que durante un
periodo
crezca un cierto tipo de gastos y durante otro
uno diferente. Frey y Schneider (1978a,
1978b)
combinan ambas, sealando que el partido
en el
poder aumenta el gasto previamente a la

eleccin y lo hace, obviamente, con aquel

gasto
que prefiere. Lo mismo el partido alternante.
Sola pensarse que esto ocurra sobre todo en
los pases con democracias inestables, poco
consolidadas, e incluso ms bien dbiles. Alt
y
Lassen (2005) muestran que ocurre en todas
partes, sobre todo donde no se ve. Los
trabajos
ms recientes sobre la materia tendan a
descartar que estas manipulaciones fiscales
ocurrieran
en
los
principales
pases
industriales, ya
que en ellos los votantes podan controlar y
evaluar mejor el proceso de polticas fiscales.
Sin
embargo, los autores han sealado que la
existencia de estos ciclos depende mucho de
la
transparencia
de
las
instituciones
presupuestarias
y tambin de la polarizacin de los partidos
polticos.
La transparencia fiscal permite a los votantes
observar o inferir las causas y consecuencias
de
la poltica fiscal gubernamental, ya sea
directamente o a travs de los medios. La
capacidad de separar aquellas polticas
oportunistas de otras con otras motivaciones
depende de la naturaleza del proceso de
decisiones electorales y de la informacin
que
tengan disponible.
Segn varios economistas que han estudiado
este fenmeno, los polticos buscan su
releccin,
ya sea para obtener rentas propias o para
implementar sus polticas preferidas. Los
votantes no pueden observar fcilmente la
capacidad del gobernante o el nivel de
endeudamiento, por lo que los polticos van a
tender a endeudarse y tener dficits para
aparecer ms competentes ante los votantes.
Si los votantes pudieran separar esto,
podran
darse cuenta y sealar su opinin en el
momento

de votar. Los autores elaboraron un indicador

de
transparencia y de control fiscal, basado en
cuatro categoras: procedimientos ms
transparentes, un lenguaje claro y no
arbitrario,
mayor nmero de justificaciones respecto de
cada gasto, algn control independiente en
relacin con todo lo expresado antes.
Con base a ese ndice de transparencia, los
autores investigaron si los ciclos polticos
presupuestarios difieren entre pases con alta
o
baja transparencia. Sus resultados muestran
que
el dficit fiscal en los primeros es, en
promedio,
del 3.01% del PIB en un ao no electoral,
comparado con un 3.05% en uno de
elecciones.
En los pases con poca transparencia fiscal
seran
menores, pero con un ciclo poltico ms
definido:
2.62% del PIB sin elecciones y 3.32% con
ellas.
Segn los autores, las cosas no cambian
mucho
en
los
pases
con
mucha
transparencia
fiscal, porque los votantes se dan cuenta de
la
conducta oportunista de los gobernantes y
tienden a sancionarla en las urnas.
Otro tipo de ciclo es el estudiado por Alesina
y
Tabellini
(2005).
Muchos
economistas
proponen
que la poltica fiscal sea anticclica; esto es,
que
se generen reservas durante los tiempos de
crecimiento econmico, para utilizarlas
durante
los de recesin. Este legado keynesiano no es
unnimemente compartido, pero no es esto
lo
que se considerar aqu, sino preguntarse
por
qu se observa a menudo, y sobre todo en
pases en desarrollo, la poltica contraria: se
gasta

ms cuanto ms se recauda.
Los pases de la OCDE, los ms ricos,
muestran polticas fiscales contracclicas,
pero el
resto muestran lo contrario, y las dos peores
regiones son el frica subsahariana y
Amrica
Latina, que es la peor. Una posible respuesta
a
esta circunstancia podra ser que durante los
buenos tiempos los Gobiernos tienen crdito
disponible, mientras que no lo tienen en las
malas, o solamente a tasas muy altas, pero
los
autores se preguntan por qu no se
protegeran
los pases contra esto y por qu los
acreedores
no los ayudaran a sobrellevar mejor el ciclo
econmico.
La respuesta de los autores es que se tratara
de una falla de la poltica o ms
tcnicamente,
de
un
problema
de
agencia es
decir, de que el sistema poltico refleje en sus
decisiones las preferencias de los votantes.
Los
votantes de estos pases se enfrentan con
Gobiernos corruptos que pueden apropiarse
de
parte de la recaudacin fiscal, para lo que
denominan consumo pblico no productivo
o
rentas polticas. Estas rentas podran ser
consideradas como una apropiacin directa
y
hasta utilizan la palabra robo de ingresos
impositivos por parte de funcionarios
gubernamentales,
pero
tambin
transferencias
hacia ciertos grupos de inters, como
empleados
pblicos o amigos de los Gobiernos de
turno.
Los autores encuentran una relacin positiva
entre el grado de corrupcin y las polticas
procclicas, y que esta correlacin es muy
clara
en
gobiernos
democrticos,
dando
a
entender

que estas polticas provienen de la voluntad

de
los votantes. Estos pueden cambiar de
gobernantes en la prxima eleccin, pero no
eliminar estas rentas, muchas de las cuales
estn ocultas a los ojos del votante comn.
Entonces, segn Alesina y Tabellini, cuando
los
votantes ven que la economa crece y est
en
auge, demandan mayores beneficios para s
mismos en forma de impuestos ms bajos
o
mejores bienes pblicos una forma
parecida al
argumento que suele denominarse hacer
pasar
hambre al Leviatn. Esto fuerza al Gobierno
a
llevar una poltica procclica.
En fin, seremos los votantes tan astutos
como para plantearnos la idea de domar al
Leviatn de esta forma, o simplemente
siempre
queremos ms, sobre todo cuando hay con
qu
pagarlo? Y si fuera esa nuestra actitud
consciente, estaramos con ello logrando
domarlo o pidindole lo que de todas formas
quiere?
Abrams y Butkiewicz (2011) analizaron las
grabaciones de las conversaciones entre el
presidente norteamericano Richard Nixon y
funcionarios como el Secretario del Tesoro
(Conally) o el presidente de la Reserva
Federal.
Estos muestran con claridad la motivacin
existente detrs de lo que aqu se ha llamado
ciclo poltico presupuestario. Segn los
autores,
Nixon saba muy bien las consecuencias
inflacionarias de una poltica monetaria
expansiva,
no obstante lo cual utiliz todo tipo de
maniobras
para presionar al presidente de la Reserva
Federal a bajar las tasas de inters,
amenazndolo con no renovar su mandato o
buscando un nuevo miembro para el
directorio de

la institucin monetaria que fuera partidario

de la
expansin, con la mira puesta en las
siguientes
elecciones de 197253.

Beneficios
concentrados, costos
dispersos
Los problemas que hemos sealado hasta
aqu
hacen posible que un gobernante pueda
alejarse
de la bsqueda del bien comn incluso le
sera muy difcil conocer o detectar cul es
y
atender el propio o el de grupos minoritarios
que
no podran obtener la aprobacin de la
mayora.
Madison (2001), en un clsico de la filosofa
poltica, considera como faccin tanto a un
grupo mayoritario como a uno minoritario
que
impulsa su propio inters contra los intereses
de
otros ciudadanos54. La diferencia en este
caso
est en que cuando es la mayora la que
busca
un privilegio puede hacerlo a travs del
control
mayoritario del poder, mientras que la
minora
debe hacerlo a travs del lobby55.
Si la mayora de los votantes tienen un
incentivo
para
ser
racionalmente
desinformados
o incluso errneamente desinformados, esto
incluye conocer los detalles de una actividad
en
particular. Sin embargo, quienes obtienen sus
ingresos de esta actividad estn fuertemente
incentivados para conocer muy bien las
consecuencias que los cambios de polticas
pueden ocasionar en sus resultados, y los
polticos que pueden obtener el apoyo de
estos

grupos tambin tienen el incentivo para

conocer
ese impacto y para tratar de conseguirlo, si
es
que pueden obtener algn beneficio de ello.
De otra forma, resultara difcil explicar cmo
en una democracia donde gobierna la
mayora
pueden aprobarse polticas que benefician a
un
determinado grupo y cuyo costo recae en los
dems. Por ejemplo: en Europa, los
agricultores
no son ms del 5% de la poblacin total.
Qu
explica entonces que esos Gobiernos
democrticos aprueben presupuestos
comunitarios con muy elevadas sumas de
subsidios a los productos agrcolas, cuyo
costo
recae en el 95% restante?
Podra pensarse que ese 95% quieren, en
forma altruista, subsidiarlos, porque estiman
la
tradicin, por afecto al pasado o por otro tipo
de
circunstancias. Pero si as fuera, no tendran
que
recurrir a subsidio; simplemente le pediran a
los
consumidores que paguen un precio ms alto
por
sus productos. Parece ms probable la
explicacin
que
presenta
el
anlisis
econmico
de la poltica. Segn este, sucede lo
siguiente:
los beneficios estn concentrados en unos
pocos,
mientras los costos se reparten entre un gran
nmero de personas.
Sigamos con el mismo ejemplo: supongamos
un subsidio para los agricultores europeos de
2500 millones de euros anuales. Con una
poblacin cercana a 260 millones de
personas,
esto significa un costo para cada habitante
europeo de diez euros por ao los 247
millones

que no son agricultores. Pero dijimos que

los
agricultores son el 5% de la poblacin, 13
millones, y para ellos el monto del subsidio
si se
repartiera igual para todos significa 200
euros a
cada uno. Para unos, el costo de un euro es
pequeo, para los otros comienza a resultar
importante;
para
una
familia
de
consumidores
tipo el costo es de 40 euros al ao, para una
familia de agricultores el subsidio es de 800
euros
al ao.
El consumidor puede incluso conocer ese
costo
que recae sobre s, pero el monto es pequeo
como para dedicarle recursos, tiempo y
esfuerzo
para lograr abolirlo; el costo de dicha
movilizacin
ha de ser seguramente mayor; imaginemos
que
tendra que dedicar tiempo a participar de
marchas y protestas, peticiones a los
representantes,
organizacin
de
los
perjudicados,
bsqueda de fondos para sus actividades.
Pero el beneficio para el agricultor es
importante, y est dispuesto a dedicar
recursos,
tiempo y esfuerzo para obtenerlo y para
mantenerlo. Los agricultores encuentran
productivo dedicar recursos para hacer lobby
con
los representantes polticos y obtener este
privilegio; y estos accedern a ello en tanto
y
en cuanto les sirva para ganar el apoyo de
este
grupo minoritario, sin poner en riesgo el de la
mayora.
No obstante, como los agricultores han
obtenido lo suyo, otros grupos minoritarios
buscan tratamientos similares. Muchas veces
resulta posible lograr la aprobacin de
medidas de
esta naturaleza gracias a un proceso que ha

recibido el nombre de logrolling. Se refiere

esto a
la
posibilidad
de
construir
mayoras
legislativas a
partir de la suma de distintos intereses
minoritarios. As, por ejemplo, proyectos que
nunca seran aprobados por la mayora, si se
presentaran
solos,
pueden
resultar
aprobados a
cambio del voto positivo para otros proyectos
similares: los representantes que promueven
el
subsidio a los agricultores se comprometen a
votar favorablemente un subsidio a los
pescadores, si estos apoyan el proyecto de
los
primeros, y unos y otros estn dispuestos a
apoyar un subsidio a los tabacaleros, si estos
hacen lo mismo.
Esto lleva al crecimiento de este tipo de
programas, que resultan en legislaciones, no
ya
de tipo general, sino de carcter especial
para
grupos determinados, con lo que van
avanzando
distintos mecanismos de distribucin de
ingresos
en tal magnitud que terminan produciendo
dos
efectos:
Uno ha sido llamado esclerosis,
pues las transferencias de unos grupos a
otros vienen acompaadas de crecientes
regulaciones sobre las actividades
productivas que terminan ahogando el
crecimiento econmico, hasta el punto de
que incluso puede llegar a desatarse una
crisis general. Por otra parte, cuando todos
estn recibiendo una transferencia de algn
tipo, tambin estn pagando las
transferencias a otros, con lo que no
resulta claro si realmente conviene
recibirlas.
El otro es el llamado efecto Hood
Robin, una situacin segn la cual tales
polticas comienzan siendo aplicadas para
transferir recursos de los ms ricos a los
ms pobres, pero el resultado final es una
maraa de transferencias, cuyo resultado

neto bien puede ser el inverso:

transferencia de pobres a ricos. Los pobres
podrn recibir transferencias directas por
medio de programas sociales, pero los
ricos tambin las obtienen a travs de
subsidios a distintas actividades; los pobres
recibirn subsidios indirectos a travs de la
provisin gratuita de educacin o salud,
pero los ricos tambin los reciben por
medio de servicios tales como la educacin
universitaria gratuita o el sostenimiento de
la pera.
Veamos un ejemplo del primer caso.
Supongamos un productor local de paraguas,
que tiene que afrontar la competencia de
productos que llegan de China. El costo de
produccin local es de 1.10 dlar por
paraguas,
pero el producto importado llega al mercado
local
a un precio de 1.00. Los consumidores se
vuelcan a comprar el producto importado y
esto
genera un serio problema al productor local.
Cules son las opciones que se le presentan
al productor local? Una de ellas es apelar a
los
consumidores y pedirles que compren su
producto, aunque sea ms caro, pero
argumentando en su favor que esto genera
actividad econmica local o puestos de
trabajo.
As,
los
consumidores
decidiran
voluntariamente
comprar ms caro, pero apoyar a su
connacional. Normalmente esto no sucede: el
consumidor busca el mejor producto al precio
ms bajo, aunque no deberamos descartar
que
lo haga. Pero en lugar de apelar a los
consumidores,
resulta
mejor
apelar
directamente
al funcionario y pedirle la aplicacin de una
restriccin a las importaciones. Digamos,
para
agudizar el ejemplo, que sugiere y logra la
introduccin de un arancel de importacin
del
500%. La situacin cambia de esta forma:

Ahora el arancel lleva el precio del producto

importado hasta seis dlares. La pregunta
entonces es esta: A cunto elevar el
productor
local su propio precio? En todos los casos que
he
planteado esta pregunta los alumnos me han
respondido con precios algo menores de seis,
digamos 5.60. Un precio que le permite al
productor local desplazar al producto
importado y
aumentar substancialmente su ganancia.
Ntese,
adems, que el arancel se privatiza, ya que
el
Estado lo impone, pero no lo cobra. Ahora las
importaciones dejan de llegar y no se
recauda
ningn arancel de importacin, pero el
productor
local es el que embolsa el arancel a travs
del
margen que le otorga el nuevo precio.
Supongamos ahora que el mercado de
paraguas es de un milln al ao y que las
personas compran un nuevo paraguas cada
dos
aos. De la tabla anterior se desprende que
la
introduccin del arancel significa para el
productor
local pasar de un ingreso de cero cero
paraguas vendidos al precio de 1.10 a un
ingreso de 5,600,000 dlares un milln de
paraguas al precio de 5.60 dlares cada uno
. El
costo para el consumidor pasa de un dlar
cuando compraba el paraguas chino a 5.60
dlares cuando compra el paraguas local
es
decir un incremento de 4.60 dlares, pero
como
compra un paraguas cada dos aos, su costo
es
de 2.30 dlares por ao.

Los beneficios, entonces, se concentran en el

productor local por una suma importante, por
la
cual estar dispuesto a hacer muchas cosas,
tanto sea lobby legal como ilegal,
dependiendo de la institucionalidad en cada
pas.
En los pases con mayor calidad institucional
eso
suele suceder abiertamente: el productor se
convierte en un contribuyente a la campaa
del
poltico que toma tal decisin, pero esto se
conoce y los aportes se blanquean; en los
pases
con mala calidad institucional, estos aportes
van
al candidato, que tal vez los utilice para su
campaa o para su ingreso personal, pero en
todo caso no se conocen y se producen
informalmente. La diferencia no es menor,
porque, si se sabe quin financia a un
candidato,
se
sospecha
enseguida
de
cualquier
propuesta
que favorezca directamente a su aportante, y
el
votante sabr tomar esto en cuenta en el
futuro;
pero si no se conoce, este castigo no ocurrir.
Por otro lado, los costos se encuentran
dispersos, para cada consumidor significa
una
suma menor, sobre todo comparada con los
costos de las acciones que debera realizar
para
frenar esa medida. Debera dedicarle mucho
tiempo y esfuerzo, tal vez escribir cartas de
lectores a los medios, llamar a los programas
de
radio, salir a la calle con pancartas, tratar de
organizar a los consumidores para rechazar
esta
medida. Todo ello es costoso y se conduce,
adems, a los consabidos problemas de
accin
colectiva, por los cuales los dems
consumidores
tendran incentivos para ser free riders del
esfuerzo de nuestro enojado consumidor,

sabiendo que si logra algo ellos se benefician

sin
cargar con los costos de la organizacin.
Beneficios concentrados, entonces, y costos
dispersos explican la distinta intensidad en
los dos
componentes bsicos de las acciones que
estamos considerando: el productor tiene un
incentivo intenso para estar informado sobre
el
asunto y actuar en consecuencia; el
consumidor
tiene un incentivo dbil, por lo cual tender a
estar desinformado y sin incentivo para
actuar.
No es de extraar, entonces, que medidas de
este tipo tengan xito, pese a que el principio
bsico de la democracia mayoritaria es que
la
mayora imponga su decisin. Si as fuera,
cmo
se explicaran las polticas que benefician a
algunos en perjuicio de todos los dems?
El dao ms grave que estas polticas traen
como consecuencia es, sin embargo, cambiar
el
foco de atencin del esfuerzo propio, para
superar situaciones de necesidad, al uso del
aparato poltico y gubernamental, para
obtener
mediante l lo que no puede obtenerse
ofreciendo algo til en el mercado. Se desata
as
una competencia por obtener esos privilegios
cuyo costo puede llegar a ser elevado.
Krueger
(1974) lo estima en 7.3% del PIB en el caso
de
la India y del 15% en el de Turqua en los
aos
60 del siglo pasado. La autora seala
tambin
que esto cambia la percepcin que la gente
tiene
del sistema econmico y de la actividad
empresarial. Ahora parece que la nica forma
de
obtener riqueza ha de estar siempre
relacionada
con el soborno y la coima. Se sospecha de la

actividad empresarial y del mercado.

Supongamos la situacin de una gran
compaa
automotriz, que pretende obtener un
determinado subsidio, o la de un importante
sindicato; puede resultar ms fcil convencer
a
ciertos
representantes
para
que
lo
implementen
por ley, con recursos provenientes de los
impuestos que todos pagan, que convencer
directamente a los consumidores sobre las
bondades de determinado vehculo o de los
servicios de salud de determinado sindicato.
El efecto de esclerosis se produce de la
siguiente forma: cuando un privilegio de este
tipo
realmente funciona la palabra privilegio
viene de
privi lex, ley privada o en beneficio de
alguien; es
decir, una ley que no es general, que no se
aplica a todos, sino a uno o unos pocos es
cuando alguien lo recibe, pero no quienes son
sus
proveedores. Supongamos que los insumos
de
nuestro productor de paraguas local son:
madera
tallada en forma de mango, varillas de metal,
tela, resortes, mano de obra, gastos
generales
de administracin (una computadora). El
arancel
del 500% es un gran beneficio en tanto y en
cuanto los insumos no reciben un trato
similar.
Pero si ahora el fabricante local de mangos
de
madera recibe tambin una proteccin del
500%,
igual que quienes proveen las varillas de
metal, la
tela, los resortes y la computadora; y
finalmente
la mano de obra tambin obtiene un ajuste
de
salarios del 500%, entonces el arancel ya no
ofrece ningn beneficio, el margen se ha
vuelto a

reducir. Deber aumentar algo el precio, pero

esto invitar a importar los paraguas chinos,
incluso con el arancel alto.
La situacin vuelve a ser como antes, solo
que
ahora la subsistencia del productor local es
totalmente dependiente del arancel y su
eliminacin o reduccin significara el colapso
de la
produccin. Por otro lado, es imposible
pensar en
exportar paraguas, ya que el precio es cinco
veces ms alto que el precio internacional. El
ejemplo ilustra de manera simplificada un
proceso
que ocurre durante largo tiempo, al final del
cual
prcticamente nadie se beneficia de la
esclerosis
ocasionada
por
estas
protecciones.
A decir verdad, la enseanza que brinda el
anlisis econmico de la poltica no es
diferente
de la de los filsofos que sentaron las bases
conceptuales de los sistemas republicanos
actuales: a pesar de que los mecanismos
para
establecer las preferencias de los individuos
a
travs de la poltica son imperfectos, aunque
no
se hayan encontrado mejores, y pueden ser
captados por intereses parciales, resulta
conveniente establecer lmites al poder, ya
que,
como deca Lord Acton: el poder corrompe y
el
poder absoluto, corrompe absolutamente.

La burocracia
El otro elemento central del mecanismo
poltico
para satisfacer las preferencias de los
ciudadanos
son los funcionarios pblicos que conforman
la
burocracia
gubernamental.
Los
representantes
electos podrn pensar que han recibido un
cierto

mandato de los votantes, pero todava

necesitan
que los funcionarios gubernamentales los
implementen. La teora de la Eleccin Pblica
supone que son gente como los dems
quienes
tomarn la mayora de sus decisiones (no
todas)
teniendo en cuenta lo que los beneficia,
aunque
puedan hacerlo tambin como cualquier otra
persona, en aras de un bien general. Tullock
(2006) sostiene que la mayor parte de la
literatura existente hasta entonces, en la que
se
analizaba el funcionamiento del gobierno,
parta
del supuesto de que cuando se delegaba una
funcin en la burocracia estatal se cumplira
con
las normas establecidas o se perseguira el
inters pblico, bien fuera que lo beneficiara
o no.
De la misma forma que no presumimos eso
respecto a los empresarios ni a los
consumidores
en el mercado, tampoco deberamos
presumirlo
respecto a los funcionarios.
Como en el mercado, o en una empresa
privada, la clave radica en el conjunto de
incentivos que recibe y en si los mismos
permiten
alinear los intereses del funcionario pblico
con los
intereses de la comunidad. De la misma
forma
un burcrata es un empleado de una
organizacin jerrquica que tiene por objeto
proporcionar algunos servicios pblicos a
veces
de
forma
gratuita
Ejrcito,
Polica,
hospitales
y otras a cambio de un determinado pago
tasa
de justicia, ingreso a un parque nacional,
pago
por la emisin de pasaporte. De manera
creciente, los servicios provistos por estos

funcionarios han dejado de ser servicios

pblicos
tradicionales como seguridad y justicia y
consisten en buena medida en bienes
privados,
provedos mediante redistribuciones y
transferencias. Esto tiene un impacto en la
actividad, porque aumenta la demanda de
favores y a la vez la posibilidad de ejercer
actos
discrecionales o incluso corruptos.
Las empresas tambin tienen su propia
burocracia, aunque se mantienen en un
permanente intento de racionalizarla y de
mejorar su eficiencia. Esto es porque
compiten
en el mercado y reciben sus ingresos de
parte de
sus clientes. En el caso de la burocracia
estatal,
por un lado no compite, ya que son
monoplicas;
por otro, no reciben sus ingresos de los
clientes
que reciben sus servicios, sino de los
representantes
que
aprueban
los
presupuestos,
quienes as se vuelven sus clientes. Estos, a
su
vez, deberan reflejar las preferencias de los
electores, pero de ellos y su capacidad e
incentivos para hacerlo ya hemos hablado
antes.
Dado que su presupuesto est previamente
determinado, la oficina gubernamental elije
una
estrategia de supervivencia y crecimiento
(Mitchell y Simmons 1994). Sin la referencia
de
los precios y las ganancias, el funcionario
tratar
de mejorar la posicin de la oficina en
relacin
con sus superiores, a quienes le asignan el
presupuesto y a quienes sean clientes de la
agencia. En ausencia de un control de
eficiencia
mediante los resultados econmicos, las
burocracias tienden a reducir sus riesgos y a

introducir rutinas inflexibles y difciles de

cambiar.
No existen incentivos para gastar menos de
lo
presupuestado; al contrario: el presupuesto
siempre es escaso, y cuando se acerca el
final
del ejercicio hay que gastarlo todo, aunque
no
sea necesario, ya que no hacerlo significa
enviar
una seal de que ese presupuesto no es
necesario y podra trabajarse con uno menor.
El burcrata intentar demostrar que su
presupuesto no deber reducirse en pocas
de
menores ingresos fiscales, pero s deber
ampliarse en las de bonanza. Y si la amenaza
de
reduccin es inminente, tiene a mano un
arma
dolorosa para quien decida hacerlo: reducir el
servicio ms fundamental e importante que
brinda. Ante un recorte de presupuesto, la
Polica, por ejemplo, no reducir sus gastos
administrativos, sino las rondas de vigilancia,
que
son muy visibles y realmente valoradas para
la
seguridad de la poblacin. Se denomin a
esto la
estrategia del monumento a Washington
(Mitchell y Simmons 1994, p. 62), cuando el
Servicio Nacional de Parques de Estados
Unidos
amenaz con cerrarlo, siendo como es uno
de
los ms visitados por el pblico, cuando se
estaba considerando reducir su presupuesto.
Cules son las motivaciones de los
burcratas? Buscando un reemplazo al papel
que
cumplen las ganancias en las empresas, los
economistas han ofrecido otras. Una de las
principales referencias es el trabajo de
Niskanen
(1971), quien sostuvo que la oficina
gubernamental tratar de maximizar el
tamao

de su presupuesto. En la grfica siguiente

vemos
las curvas de beneficio marginal y de costo
marginal por cada unidad adicional de
presupuesto.

El presupuesto ideal sera el que llega hasta

P1,
donde el beneficio marginal de una unidad
adicional de gasto iguala al costo marginal,
dejando al tringulo superior como beneficio
del
consumidor, en este caso de quien otorga el
presupuesto. Pero la oficina gubernamental,
que
conoce el tamao de ese tringulo, puede
tratar
de obtenerlo para s, argumentando a favor
de
un presupuesto mayor, que prcticamente lo
absorba y deje a quien otorga el presupuesto
con un pequeo beneficio. As, extendera su
tamao hasta P2. Por qu no peleara quien
otorga el presupuesto por ese beneficio del
consumidor? Como hemos visto hasta aqu,
sus
incentivos son llegar a ser reelegido y, salvo
un
escndalo que le reste votos, seguramente
preferir una relacin pacfica con los
agentes
gubernamentales que tambin votan y
trasladar un costo poco visible a la poblacin
en
su conjunto. Ese tringulo de beneficios que
se
trasladan al burcrata es visible en lo
siguiente:

mayores salarios que en el sector privado,

comparados con la productividad del caso;
mejores jubilaciones, edad ms temprana de
retiro, mayor seguridad laboral, menos
requisitos
de calificacin y eficiencia para ascender, y
ms
de permanencia y antigedad.
Pero, por otro lado, mayor presupuesto, ms
empleados y ms programas significan ms
trabajo, algo que nadie necesariamente
quiere.
Todos tenemos una demanda de ocio, que
reducimos cuando los incentivos y/o los
controles
nos motivan u obligan a ello. Otra teora
sostiene
que la motivacin del burcrata es
precisamente
esa: minimizar el esfuerzo y maximizar el
ocio.
Aunque sin incentivos y con dbiles
controles,
podemos terminar con lo peor de los dos
mundos:
grandes
presupuestos
y
funcionarios
poco eficientes.
La cantidad de empleados pblicos, en
relacin
con el total de empleados en las principales
economas del mundo, no deja de crecer. En
Italia, eran el 14.7% en 1960 y el 21.1% en el
2000. Otros pases muestran una tendencia
similar: en Alemania pasaron del 10.5% al
12.8%
y en Estados Unidos del 14.9% al 15.4%
durante ese mismo periodo. Por otro lado, en
Francia aument del 22.2% en 1970 al 26.6%
en el 2000, en el Reino Unido del 19.9% al
26.7%, y en Espaa nada menos que del
6.7%
al 16.5% en ese mismo lapso.
En un estudio realizado por Lorenzo Forni y
Raffaela Giornado (2004) de la Banca dItalia,
se
analiza cul es el impacto de este fenmeno
en
la economa, asociado a otro que lo
acompaa:

los sueldos del sector pblico son superiores

a los
de puestos de trabajo similares en el sector
privado. Segn los autores, los niveles de
empleo
pblico y sus salarios afectan al sector
privado de
dos formas: a travs del nivel de impuestos,
que
recae sobre el sector privado y tambin, en la
medida que los sindicatos de los sectores
pblico
y privado cooperan entre s, en el proceso de
negociacin salarial.
Como en dichos pases los empleados del
sector pblico estn ms sindicalizados que
los
del sector privado, obtendran una prima
salarial,
que
puede
comprenderse
analizndolo
como el resultado del monopolio sindical.
Pero el
modelo tradicional del monopolio dira que el
monopolista puede obtener un precio
(salario)
mayor, a cambio de un nivel de empleo
menor.
Sin embargo, como muestran los datos del
comienzo, esto no es lo que sucede, ya que
se
observan las dos cosas: mayores salarios y
un
mayor nivel de empleo.
Qu explica eso? La diferencia estara en
que
un monopolista que enfrenta a consumidores
privados tiene ante s clientes con una
restriccin presupuestaria, y se encontrar
con
que, elevando su precio, reduce sus ventas,
dependiendo de lo que llamamos elasticidad
de
la demanda. Forni y Giornado sostienen que
esto no funciona as en el sector pblico. Las
distintas unidades del Gobierno compiten por
obtener recursos para cubrir sus gastos, que
provienen de un fondo comn, formado por la
recaudacin impositiva general. Como el
costo de
un gasto mayor es asumido por todas las

unidades gubernamentales, se generara un

fenmeno de tragedia de la propiedad
comn:
es decir, un pozo del que todos quieren
sacar,
pero en el que nadie tiene mayor inters en
poner. De esa forma, los beneficios de un
mayor
gasto estn claramente concentrados en la
unidad gubernamental que lo aplica,
mientras que
los costos estn dispersos, por lo que el
incentivo
a gastar es fuerte. Y entre esos gastos se
incluye la concesin de mejoras salariales
para los
propios empleados.
La anterior sera una interpretacin segn la
cual el funcionario est buscando su inters
personal a costa del inters general si
entendiramos como tal un menor nivel total
de
gastos e impuestos, pero los autores dicen
que
tambin podra ser que el objetivo del
funcionario
fuera promover ese bien comn, y que tal
cosa
incluyera la provisin de empleo. Esto podra
explicar el mayor volumen del empleo
pblico,
particularmente
en
una
crisis
o
posteriormente a
una, pero cmo justificara esto el mayor
nivel
de salarios en el sector pblico que en el
privado?
En definitiva, como el nivel del salario pblico
afecta al del sector privado, y en este s rige
la
restriccin presupuestaria en forma directa,
los
mayores niveles salariales del sector pblico
estaran tambin reduciendo el volumen del
empleo en el sector privado.
Por otra parte, como el funcionario tiene
poder en el sentido de que su decisin
puede
determinar si una actividad se realiza o no, o
la

forma en la que se realiza, y teniendo en

cuenta
la enorme expansin de las regulaciones del
sector pblico, no es de extraar que
aumenten las oportunidades para obtener
beneficios privados a costa de los recursos
pblicos, o, dicho de otra forma, que haya
funcionarios corruptos. Por supuesto que hay
personas corruptas y otras que no lo son,
tanto
en el ejercicio de la funcin pblica como en
el
mercado. El problema es que la corrupcin en
el
mercado afecta solamente a quienes estn
involucrados: si un gerente de compras
coimea,
se perjudican los accionistas de la empresa,
pero
no el resto. Ahora bien, cuando el que se
corrompe es un funcionario pblico, los
perjudicados somos todos, ya que se trata de
recursos comunes.
Siempre habr gente honesta y gente
corrupta. El problema se presenta cuando
tienen
un poder que adquiere valor, siendo la
coima el
precio al que cotiza. Se puede intentar
cambiar
a la gente, se puede seleccionar mejor a las
personas para los cargos pblicos, pero
tambin
se puede limitar su poder para reducir las
oportunidades de corrupcin y el precio al
que
cotizan. As, por ejemplo, si un funcionario
tuviera
la autoridad para decidir qu libro se publica
y
cul no, su firma adquirira un valor para las
editoriales o para los autores; pero si no es
necesario pedirle permiso a nadie, no hay
ningn
precio que deba pagarse por una firma.
Por otro lado, hay ciertos funcionarios que
son
ms corruptos que otros. Adems de las
cuestiones personales, puede cumplir algn

papel el incentivo econmico? Hunt (2005)

realiz
un estudio con base en datos para medir la
corrupcin de distintos funcionarios en Per.
La
razn
de
seleccionar
a
este
pas
latinoamericano
es que incluy un mdulo sobre corrupcin
en su
encuesta sobre hogares de los aos 2002 y
2003, y midi las tasas de corrupcin entre
funcionarios pblicos de veintiuna categoras.
Con
esta informacin, la autora calcula la relacin
existente entre la proporcin de coimas que
recibe una institucin y la proporcin de
interacciones con los ciudadanos. Con ello
persigue el objetivo de corregir la percepcin
de
la escasa corrupcin que una institucin
pueda
tener, por el solo hecho de que tiene pocas
ocasiones de interaccin con los ciudadanos.
Segn esta medida, Hunt concluye que los
funcionarios judiciales de Per son los ms
corruptos de todos, con un impresionante
42%
de coimas reportadas, comparado con
solamente
un
2%
de
ocasiones
de
interaccin.
Le sigue la Polica, con un 27% de coimas y
un
2% de ocasiones de interaccin. Este
resultado
coincide con lo que informa Transparencia
Internacional, que encuentra a esas mismas
instituciones como las ms corruptas en
treinta y
seis de los sesenta y dos pases analizados.
Ahora bien: por qu los distintos niveles de
corrupcin en distintas organizaciones? Las
razones que da la autora son las siguientes:
los
servicios ofrecidos pueden ser demandados
por
clientes con diferentes capacidades de pago.
Hunt cree que funcionarios con clientes ms
adinerados tenderan a coimear ms y por
mayores montos.
Luego tiene que ver el tipo de servicio que el

funcionario ofrece. El monto de las coimas

vara
con el valor del servicio ofrecido y la
capacidad
del funcionario de ofrecerlo eficazmente.
Esto, a
su vez, depende de cuntos funcionarios
deben
estar involucrados en el trmite, de si es fcil
para
los
superiores
controlar
a
los
subalternos, y
de los recursos de que dispone la institucin
en
relacin
con
las
demandas
de
sus
funcionarios.
Por ejemplo, un polica que encuentra
clientes
en la calle uno por uno y tiene control sobre
la
imposicin de una multa, es muy difcil de
monitorear.
Tambin tiene que ver el grado de
competencia interna entre funcionarios con
distintos niveles de escrpulos. Por ejemplo,
un
cliente que busca una conexin telefnica y
encuentra a un funcionario que demanda una
coima, puede volver al da siguiente
esperando
encontrarse con otro con ms escrpulos,
que
no la pida; pero no se puede cambiar de juez,
a
menos que se pruebe claramente que la
demanda. Por ltimo, las instituciones varan
en
cuanto a su prioridad para combatir la
corrupcin,
y los funcionarios con pocos escrpulos
tendern
a migrar hacia las que ofrecen mayores
oportunidades, reforzando as el rasgo de
corrupto.
Segn la encuesta, el 4.9% de los hogares
manifiesta haber sido coimeado en los
ltimos
doce meses, pero lo interesante es que para
ciertas instituciones estatales el porcentaje
es
muy alto. Por otro lado, la cifra reduce el

verdadero impacto, porque a veces la coima

es
indirecta para el ciudadano: segn informe
de
Protica, del ao 2003, un 52% de los que
haban coimeado para obtener el registro de
conductor lo haban hecho a travs de un
agente.
Una encuesta realizada en el 2004 en Lima
por
Transparencia
Internacional
llevaba
el
porcentaje
al 14%, y Protica informa sobre tasas mucho
ms altas, que promedian incluso el 30%.
Entre
la justicia, la Polica y los gobiernos locales
suman
un 80% del total de pagos por coimas. Una
de
las principales motivaciones de las coimas es
acelerar trmites lentos y pesados, por lo que
Hunt afirma que si estas instituciones fueran
ms
eficientes, se reducira la necesidad de tales
pagos. Pero adems, hay muchos que son
innecesarios o intiles: por consiguiente,
eliminado
el trmite, eliminada la coima.

La maldicin de los
recursos naturales
Una reconocida causa de fracaso del
Gobierno
es la que resultara de lo que se ha dado en
llamar la maldicin de los recursos
naturales,
aludiendo as al caso de pases que
descubren un
importante recurso natural, pero aquello que
representara en otro caso una gran
oportunidad
termina hundiendo al pas en la pobreza e
incluso
la guerra civil.
El sentido comn dira que un pas que
descubre recursos puede aprovecharlos para
crecer, y en verdad as ha sido el caso en
pases
como Estados Unidos, Australia, Canad,
Chile o

Botsuana. Pero en algunas investigaciones

empezaron a descubrirse casos donde el
crecimiento de pases ricos en recursos era
menor que aquellos que no los tenan.
Cules
seran las causas de esta maldicin?
Una de las primeras explicaciones vinculaba
ese fenmeno con la llamada enfermedad
holandesa: la prdida de competitividad de
una
economa derivada de la revaluacin de su
moneda, a su vez causada por el importante
volumen
de
exportaciones
de
un
determinado
recurso natural, que llevaba al tipo de cambio
del
mercado a un nivel muy bajo, para que el
resto
de las actividades de produccin de bienes
transables pudiera competir con las
importaciones. El desarrollo de este concepto
se
atribuye al trabajo de Corden y Neary (1982).
Estos autores sealaron la existencia de dos
efectos: movimiento de recursos y gastos.
Segn el primero, el auge en el sector que
produce el recurso natural eleva la
productividad
marginal de los recursos utilizados all,
ocasionando otros ajustes en los precios
relativos
de la economa, incluyendo el tipo de cambio.
El
efecto gasto se debe a que el mayor
ingreso
real como resultado del auge lleva a un
mayor
gasto en servicios, que eleva sus precios,
causando una apreciacin real de la moneda.
Un
anlisis ms reciente es el de Sachs y Warner
(1999, 2001), que incluye un anlisis
especfico
de Amrica Latina. Veremos otras
consideraciones sobre esto en el caso
desarrollado ms adelante.
Hasta aqu se trata de explicaciones
econmicas sobre la maldicin; luego
comenzaron a presentarse otras relacionadas
con cuestiones institucionales y en particular

fallas del Gobierno. Atkinson y Hamilton

(2003)
analizaron un conjunto de noventa y un
pases
durante diecisis aos y encontraron que los
ms
afectados por la maldicin mostraban
elevado
gasto pblico y problemas fiscales, habiendo
dilapidado las rentas del recurso. Torvik
(2002) y
Mehlum et al (2006) se centran ms
enfticamente en las fallas del Gobierno y
sealan que la existencia de la renta de ese
recurso desata la competencia por obtenerlas
promoviendo esa actividad, en detrimento de
la
actividad productiva. La bsqueda de rentas
se
vuelve mucho ms rentable. Robinson et al
(2006) sealan que al boom generado por el
recurso lleva al gobernante a actuar en forma
oportunista, tratando de maximizar la
posibilidad
de su reeleccin empleando ms gente en el
sector pblico. Esto traslada fuerza de
trabajo del
sector ms productivo al menos productivo. A
esto habra que sumarle ms corrupcin,
compra
de votos y clientelismo.
La falla institucional lleva a Karl (2007) a
sealar
que
un
marco
institucional
conducente al
progreso y al mejoramiento de la calidad de
vida
de los ciudadanos es normalmente el
resultado
de una serie de intercambios de recursos
(impuestos)
por
instituciones.
Las
limitaciones al
poder monoplico otorgado al Gobierno son
aceptadas por este, porque los recursos
provienen de contribuyentes que exigen
rendicin
de cuentas sobre su dinero, o al menos
sienten
la presin impositiva en contraposicin con
los
servicios que del Gobierno reciben. Pero si el

Gobierno se financia ahora con fondos que

obtiene del recurso, no tiene por qu rendir
mayores cuentas a nadie. Como el cobro de
impuestos ha generado siempre algn tipo
de
resistencia o incluso revueltas en la medida
que
se exagera sobre la forma de utilizarlos, y el
endeudamiento depende de la capacidad de
demostrar un flujo regular de ingresos, los
Gobiernos tuvieron que limitar sus poderes
para
poder recaudar esos impuestos (el principio
de
que no habr impuestos sin representacin).
Cuando se financian con los fondos de la
renta
de un cierto recurso esas presiones no se
producen. En muchos estados petroleros, por
ejemplo, la negociacin siempre ha sido
entre el
Gobierno y las empresas petroleras, ya que
estas han sido los contribuyentes, no entre
aquel y los ciudadanos. Esto les da tambin a
estos Gobiernos mucha autonoma respecto
al
gasto, decidiendo cmo se reparte esta
renta.
Ross (2001) denomina a este fenmeno
efecto
rentstico y le agrega dos ms: el efecto
gasto, que lleva a un mayor uso de fondos
provenientes del recurso en clientelismo, y
un
efecto sobre la formacin de grupos, ya
que el
Gobierno utilizar esos fondos para prevenir
la
formacin de grupos sociales independientes
del
Estado. En conjunto, los tres efectos influyen
en
el tipo de rgimen poltico y donde
predominan
generan Gobiernos autoritarios, mientras que
aquellos que se financian con impuestos,
sobre
todo directos, es ms probable que sean ms
democrticos y tengan un mayor control del
poder.

En el caso de financiamiento de un Gobierno

a
base de impuestos, el ciudadano promedio
podra
estar ms alerta respecto al uso de esos
fondos,
ya que tienen un costo directo sobre su
ingreso y
patrimonio. En el segundo caso, cuando se
financia de la renta del recurso, el ciudadano
obtiene el beneficio de una menor presin
impositiva directa. Esto tambin podra
generar
algn incentivo para imponer algn control,
ya
que, si el gobernante despilfarra el recurso
de la
renta, tarde o temprano llegarn los
impuestos.
No obstante, parecera que este segundo
incentivo es ms dbil que el primero. Es
decir: si
me cobran impuestos, siento el peso de esa
carga directamente, y puede ser que tenga
ms
motivacin para controlar el gasto; si no me
los
cobran y el Gobierno se financia de la renta
del
recurso, tambin podra tener un incentivo,
ya
que podra perder esta baja carga fiscal si el
Gobierno despilfarra: pero el primero es un
costo
directo y actual; el otro una posibilidad
futura. El
primero es mucho ms fuerte que el
segundo.
Tambin puede ser que los votantes no
piensen en las generaciones siguientes o,
conociendo cmo actan los polticos,
quieran
obtener la renta ahora y no dejarla en sus
manos. Es decir: si ha de haber algn clculo
intergeneracional, los votantes bien pueden
pensar que mejor quede en sus manos, y no
en
las del Gobierno. As parece que ocurre en
Noruega, un pas que es un ejemplo de
calidad

institucional en muchos sentidos, e incluso en

el
manejo de los recursos naturales. Los
descubrimientos de petrleo en el Mar del
Norte
generaron un efecto como los que aqu han
sido
comentados, pero el Gobierno de ese pas
decidi
crear un fondo con la renta petrolera, que
sera
invertido en activos fuera del pas, para ser
usado por las siguientes generaciones o en
situaciones de crisis. El caso es tomado como
un
ejemplo de que la buena calidad institucional
permite un manejo adecuado de un recurso
natural y no genera la tan mentada
maldicin.
De esta forma, los noruegos no solamente
dejan
fuera de un determinado Gobierno el
atractivo de
gastar esa renta, sino que incluso la invierten
en
el exterior para reducir el impacto del ingreso
de
divisas; esto es, la enfermedad holandesa.
No
obstante, parece que los noruegos tambin
estn insatisfechos con esto; muchos
quisieran
tener ese dinero en sus manos y ahora
(Listhaug
2005), generndose as insatisfaccin y un
deterioro de la confianza en el sistema
poltico. Lo
cierto es que el problema, en un pas de alta
calidad institucional, muestra las limitaciones
que
tienen los Gobiernos para saber cules son
las
preferencias de los ciudadanos y luego actuar
de
acuerdo con ellas.
El financiamiento mediante las rentas
obtenidas de un recurso tambin significara
un
menor incentivo a los votantes para estar
informados e incrementara los problemas de

apata o ignorancia mencionados en el

captulo
anterior. Si los votantes no tienen un buen
incentivo
para
informarse
y
decidir
racionalmente,
los polticos afrontan incentivos diferentes y
les
conviene pensar racionalmente cuando las
polticas que apoyan o implementan pueden
cambiar sus perspectivas electorales. El
costo del
error puede ser muy alto. No obstante,
cmo
se explican ciertos casos en que los polticos
formulan,
implementan
y
continan
tozudamente
aplicando polticas que obviamente pueden
ocasionarles malos resultados y alienar a los
votantes? Son acaso irracionales? No
maximizan los votos?
Por cierto, no hay muchos casos de estas
conductas, porque cualquier poltico que
acte de
esa forma tiene una vida poltica corta en
muchas democracias; pero en los casos en
que
esto sucede, puede explicarse en forma
racional? Nozick (1993, p. 26) sostiene que
pueden ser racionales, porque obtienen un
beneficio simblico de esa conducta de
apoyar
un determinado principio o ideologa. En este
caso, veremos que lo que significa su
beneficio
o utilidad est determinado por su propia
visin,
obtenida a travs del lente de teoras,
ideologas
y clculos polticos.

Argentina:
un
caso
ms
de la maldicin de
un
recurso
Tomemos como ejemplo el caso de la poltica

agrcola en Argentina durante los aos 20032010

y por qu sus problemas no disuadan al
Gobierno de implementarla, debido al velo
creado
por una combinacin de teoras econmicas
errneas, equivocados clculos electorales e
ideologa, incluso despus de una clara
derrota
electoral (2009), aunque luego los elevados
precios de los productos agrcolas le
permitieran
disminuir los costos. Parece que existen dos
tipos
de racionalidad: por un lado, estas polticas
pueden explicarse con una argumentacin
lgica,
pero generan malos resultados, por lo que
son
irracionales, ya que imponen un alto costo
a la
sociedad, en trminos de destruccin de
riqueza.
Le llev a la Argentina un par de dcadas de
orden institucional y la consolidacin de su
nueva
Constitucin en la segunda mitad del siglo
XIX,
iniciar, como en los Estados Unidos antes, la
conquista del Oeste. Miles de hectreas de
la
frtil Pampa empezaron a producir, el
alambrado
de los predios consolid el derecho de
propiedad
y se multiplic el ganado en forma
exponencial.
La
inversin
extranjera
se
consider
bienvenida y
se desarroll una red de ferrocarriles que
llevaba
los productos al puerto bonaerense. Cientos
de
miles de inmigrantes poblaron la regin,
desarrollando todo tipo de industrias: viedos
y
bodegas, lcteos, aceite de oliva, tabaco,
azcar, algodn, lanas y textiles, cueros,
pesca,
alimentos envasados, y otros. Argentina se

convirti en el granero del mundo.

Un pas con solo 1.4 millones de habitantes
en
1860 haba multiplicado su nmero 8.5 veces
en
1930; el PBI per cpita haba crecido de
USD1.142 a USD4.005 en el mismo periodo;
la
produccin de trigo creci de 845,000
toneladas
en 1891 a 9.5 millones de toneladas en 1929;
el
stock vacuno creci de 13.3 millones de
cabezas
en 1875 a 32.1 millones en 1930 (Ferreres
2005).

Progreso argentino 1860-1930

La Gran Depresin signific un fuerte golpe
para
un pas dependiente del acceso a los
mercados
externos, que se cerraron sbitamente como
resultado de la crisis. En 1930 un golpe
militar dio
inicio a un largo periodo de inestabilidad
poltica,
con sucesivos gobiernos democrticospopulistas
o represivos-militares. Las ideas nacionalistas
y
estatistas se convirtieron en el corazn de un
nuevo modelo, en el que el supervit del
campo
era transferido a la industria local, protegida
por
elevadas barreras a las importaciones. Pern
bas su poder en una nueva mayora de
industriales locales protegidos, y sindicalistas
concentrados y monopolistas, otorgando
privilegios a todos, contra las clases medias
urbanas y el pequeo grupo de grandes

productores agropecuarios (Garca Hamilton

2005).
Entonces una poderosa seal lleg desde el
Oriente: China y la India haban comenzado a
introducir reformas de mercado en sus
economas,
y
a
incrementar
substancialmente
sus
importaciones
de
granos,
particularmente de
soja. Se presentaba una nueva oportunidad,
decisiva para ayudar al pas a salir de su
terrible
depresin del 2001-2002. Los productores
respondieron con tecnologa e iniciativa
empresarial. En ausencia de mercados de
capitales, desarrollaron la figura legal del
fideicomiso, para canalizar ahorro local
hacia la
produccin; lograron economas de escala, a
travs de pools de siembra; introdujeron
pesticidas,
fertilizantes
y
semillas
genticamente
modificadas, lo que llev a multiplicar la
produccin de cuarenta y cinco millones de
toneladas de granos en 1994-1996 a cien
millones en el 2007. Argentina volva a vivir
una
historia similar a la de un siglo antes,
avanzando
por un camino de prosperidad y crecimiento
continuo.
El Gobierno, no obstante, enfrent a los
productores con altos impuestos a las
exportaciones (retenciones), prohibiciones a
las
exportaciones y todo tipo de medidas
regulatorias. El resultado fue que la
produccin se
estanc, algunos sectores incluso cayeron,
Brasil
se convirti en el principal exportador de
carne, e
incluso Uruguay lleg a exportar ms carne
que
Argentina.

Rebelin fiscal

Las retenciones fueron reintroducidas en el

2002,
pero no eran la nica regulacin que
afectaba al

sector. En noviembre de 1996, el Gobierno

cre
la Oficina Nacional de Control del Comercio
Agropecuario (ONCCA), para supervisar el
comercio y la competencia en el mismo. Esta
oficina, sin embargo, comenz a cumplir un
papel
planificador de todo el sector desde el 2003.
Primero
cre
un
registro
para
los
exportadores
de carnes y luego prohibi las exportaciones
por
unos
meses;
una
vez
levantada
la
prohibicin,
implement un sistema de cuotas y permita
a
cada exportador ventas por un cierto
porcentaje
de lo exportado en el 2005. Luego se cre el
Registro de Operaciones de Exportacin
(ROE)
rojo, segn el cual los exportadores deban
mantener tres cuartos de su capacidad de
stock
y se les permita exportar el 25% restante.
Luego este requisito de reserva fue
reducido al
65%. Cada embarque deba ser previamente
aprobado por la Secretara de Comercio, que
actuaba de manera discrecional, de la misma
forma que el Secretario, sin resolucin formal
alguna, visit una vez el Mercado de Carnes
con
una lista de precios en una hoja sin
membrete,
demandando y obteniendo su cumplimiento.
En febrero del 2007, el Ministerio de
Economa
dict una resolucin mediante la cual
estableca
una retencin ajustable para productos
lcteos.
Fue luego derogada, se mantuvo una tasa fija
del 5% sobre el precio FOB, que tambin fue
derogada despus. En el 2007 se introdujo el
Registro de Exportadores Lcteos, con la
misma
discrecionalidad en el otorgamiento de
permisos,

e incluso otorgando subsidios por 11.5

millones
de dlares por mes. Los subsidios reflejan la
preocupacin gubernamental por mantener
un
precio bajo para el consumidor (y votante)
local,
no para incentivar la produccin, como se
deduce
de los datos presentados ms arriba.
El ROE verde es un registro de las
operaciones de exportacin de trigo y maz.
La
ONCCA determina el stock disponible para
exportacin y abre el registro de operaciones
sobre dicha cantidad cuando lo estima
conveniente.
Entretanto, la mejora de la rentabilidad que
trajo la devaluacin del 2002 comenz a ser
erosionada por el aumento de los precios
locales,
particularmente los costos de produccin,
que se
incrementaron ms rpidamente que la
flotacin
administrada del peso. En este caso, la
manipulacin de las estadsticas oficiales no
pudo
cerrar la erosin real de la rentabilidad, solo
mantenida luego con el notable repunte de
los
precios internacionales. Las retenciones a las
exportaciones crean un doble tipo de cambio
para los productores, porque reciben su
precio en
dlares, menos la retencin, pero pagan sus
insumos al valor total del dlar. Algo similar
sucede con el IVA: los productores compran
insumos fertilizantes, semillas, servicios
con
una tasa del 21%, pero los cereales y la
carne
que producen se vende con una tasa del
10.5%,
generando un crdito impositivo que muchos
productores no pueden recobrar y se
convierte
en un impuesto adicional.
Asimismo, la inflacin los empujaba, igual
que

a otras actividades econmicas rentables, a

categoras ms altas del impuesto a las
ganancias, ya que el Gobierno no los
ajustaba y
los precios e ingresos nominales crecan a
tasas
anuales de un 20% o ms.
Adems de todo esto, el 10 de marzo del
2008 el Ministerio de Economa emiti la
Resolucin n.o 125, por la que establece
retenciones ajustables para la soja y otros
productos agrcolas, activando la ms grande
y
amplia rebelin fiscal agraria de la historia.
Miles
de productores agrcolas salieron a las rutas
bloqueando el paso de camiones hacia los
mercados agrcolas. Se les unieron y los
apoyaron miles de ciudadanos de los centros
urbanos en la Pampa y Buenos Aires.
Tmese en cuenta que un cambio substancial
de la carga impositiva para un sector muy
grande de la economa fue realizado
mediante
una resolucin ministerial, muestra de la
debilidad
institucional argentina. Su Constitucin se
inspira
en muchos aspectos en la de los Estados
Unidos,
pero el poder ha sido delegado del Congreso
al
Ejecutivo. La Constitucin todava establece
que
es una atribucin del Congreso establecer los
impuestos, pero ha delegado dicho poder
en el
Presidente y este, a su vez, en el Ministro de
Economa.
La extendida revuelta fiscal se convirti en
algo
ms: en un desafo a la arbitrariedad del
poder y
en una demanda de ponerle lmites. Esto
oblig al
Gobierno a convertir la resolucin en un
proyecto
de ley y a enviarlo al Congreso, donde fue
aprobado en la Cmara de Diputados, gracias
a

la mayora gubernamental, pero fracas en el

Senado, infligiendo una derrota poltica que
se
reflej en las elecciones legislativas de junio
del
2009 donde el Gobierno perdi el control de
la
Cmara Baja.
Las clases medias urbanas se alinearon con
los
productores agrcolas y ganaderos. Una
encuesta
de TNS Gallup mostr que el 51% de los
encuestados consideraba que estos eran los
sectores econmicos ms importantes,
mientras
el 38% los consideraba tan importantes como
otros sectores y solamente un 7% menos
importantes56. Pero importante denota
una
evaluacin social y poltica, no en trminos
econmicos, como porcentaje del PIB, salvo
como volumen de las exportaciones.
Los eficientes productores agrcolas y
ganaderos
eran
presionados
mediante
impuestos
y regulaciones. Piffano y DAmore (2007)
evaluaron la presin fiscal como porcentaje
del
valor agregado de cuarenta y una actividades
agrcolas y ganaderas diferentes, y luego
sobre
las seis ms importantes, lo que muestran las
siguientes progresiones:
Presin fiscal sobre el sector agrcola y
ganadero porcentaje

Fuente: Piffano y DAmore (2007).

Las cuarenta y una actividades incluyen

prcticamente todas las relacionadas con los

agro-negocios. Las otras seis consideran la

produccin de granos, oleaginosas y carne.
Las
cifras respecto a la presin global se
refieren a
la presin impositiva general sobre todas las
actividades econmicas. La discriminacin de
estas actividades se observa claramente, y
aunque la presin global se ha incrementado
substancialmente
desde
el
2003,
el
crecimiento
ha sido mucho mayor en estas categoras.
Con una presin como esa, no es de extraar
que
muchos
productores
evadan
los
impuestos y
regulaciones. La evasin impositiva ha sido
una
respuesta individual utilizada por dcadas,
que no
demanda ningn tipo de accin colectiva.
Pero las
retenciones no pueden evadirse, porque se
recaudan en el momento del embarque y sus
efectos caen sobre los productores a travs
de
un precio menor, una razn que explica por
qu
esta vez hubo una rebelin.
El largo conflicto mostr que los productores
agrcolas y ganaderos no son minoras
pudientes,
piqueteros de la abundancia como fueron
llamados, sino ciudades y regiones enteras
que
dependen de ellos y salieron en su apoyo. La
arrogancia de los funcionarios alien a las
clases
medias urbanas que reclamaban una
restriccin
al poder, y las protestas forjaron una
coalicin
poltica que dio un duro golpe a las
ambiciones del
Gobierno.
El resentimiento, sin embargo, no se expres
solamente en el resultado electoral. Ya era
evidente en los mercados. Los argentinos
tienen
una larga tradicin de salida a travs de los

mercados, sobre todo huyendo del peso

hacia el
dlar. La cuenta del balance de pagos
muestra
que los movimientos del sector privado no
financiero a fines del 2005 eran positivos
por
USD4,310
millones,
incrementando
las
reservas
del Banco Central. A fines del 2006 eran
nuevamente positivas pero solamente por
1,570
millones, y negativas en el ltimo trimestre.
Fue
durante el 2008 cuando la rebelin comenz
y la
cuenta pas a tener un saldo negativo de
USD11,370 millones, continuando la misma
tendencia durante el primer trimestre del
2009 (3.630 millones de dlares). Argentina no
solamente perda reservas debido a la menor
produccin y a las exportaciones, sino que
tambin hua el capital local.
Flujos de capital del sector privado
durante
2004-2009
en millones de dlares

Fuente: Balanza de pagos, Ministerio de Economa

http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/info
eco.Qu explica esto? Puede ser
la

ignorancia o el
error? En cierta forma, s. Despus de ms de
un ao de confrontar tozudamente al sector
rural, el 28 de junio del 2009 el Gobierno de
Kirchner recibi un duro golpe en las urnas y
perdi el control de la mayora del Congreso.
No

es que los polticos persiguen su propio

inters?
Sin embargo, ese propio inters pasa por el
filtro de la visin que tenga el gobernante o
el
poltico respecto a lo que son sus propios
intereses. En este caso, la poltica agrcola
proviene de una combinacin entre una
teora
econmica, un clculo poltico y una
ideologa.
Consideraremos las tres a continuacin.

La enfermedad holandesa

La teora econmica hace referencia al

problema
que se conoce como la enfermedad
holandesa57.
El
ingreso
de
divisas
provenientes
de las exportaciones de commodities revala
a la
moneda local y empuja al tipo de cambio al
nivel
de rentabilidad de la produccin de esos
commodities, que no es suficiente para que
otros
sectores de la economa puedan competir,
particularmente la industria. La moneda
revaluada perjudica las exportaciones de
otros
bienes
comercializables
y
vuelve
competitivas las
importaciones contra la produccin local.
Imaginemos que Estados Unidos descubriera
reservas de petrleo superiores a las de
Arabia
Saudita, Canad e Irn juntos. La demanda
de
dlares
para
comprar
petrleo
norteamericano
empujara a esa divisa contra las de sus
socios
comerciales, principalmente el euro, el yen y
la
libra esterlina, volviendo a su vez ms caras
a las
exportaciones de otros productos
norteamericanos a estos pases, y a las
importaciones desde ellos ms baratas.
Aunque

crecera el empleo en la industria petrolera,

se
perderan puestos de trabajo en el resto de la
economa. Al menos, eso es lo que los
tericos
de la enfermedad holandesa pronostican.
Uno de ellos es el profesor de Estructura
Econmica de la Universidad de Buenos Aires
y
funcionario del Gobierno de Kirchner en
distintas
posiciones, Aldo Ferrer. Admite que el
impacto en
Holanda fue temporal y dbil, pero de alguna
forma las cosas seran diferentes para los
pases
en desarrollo58. El incremento de los precios
de
los productos agrcolas, segn esta teora, ha
creado una nueva instancia de enfermedad
holandesa. Los precios de los commodities
ms
que se triplicaron desde la recesin de 19992002, cayendo como resultado de la crisis
financiera del ao 2008, pero luego
recuperando
la senda alcista y manteniendo los precios a
un
nivel del doble de los del 2002:

Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina

Un incremento de los precios de los

commodities
crea las condiciones para la enfermedad
holandesa, si el tipo de cambio no es
manipulado para corregir este efecto59. El
Gobierno, por lo tanto, debe mantener una

moneda competitiva, devaluada, para que los

productos y servicios locales sean
competitivos60. Pero entonces, considerando
que las exportaciones son bsicamente
granos,
alimentos y petrleo, dos cosas suceden con
una
moneda devaluada: el margen de ganancias
de
los productores de commodities ser mayor y
el
precio local de todos los bienes y servicios
comercializables tambin lo ser, golpeando
especialmente el poder de compra del
consumidor local y votante.
La solucin propuesta es crear un precio local
para esos commodities diferente del precio
internacional. Cmo hacerlo? Con un
impuesto a
las exportaciones, por ejemplo.
Supongamos que el precio del commodity
agrcola X es de USD100/ton (FOB) y la
demanda externa crece, por lo que el precio
sube a USD150/ton. Si el tipo de cambio
entre la
moneda local (peso) y el dlar es de 3 = 1,
entonces el precio del commodity en pesos
era
de $300 antes del incremento y ser de $450
despus. El precio local debe, al menos, ser
igual
al precio de exportacin. De otra forma, los
productores no estaran interesados en
vender
en el mercado local suponiendo que este
consume el mismo producto, de la misma
calidad, algo que no sucede en muchos
productos como, por ejemplo, la carne.
Si el Gobierno introduce un impuesto a las
exportaciones del 33% sobre el nuevo, y ms
alto, precio FOB (USD150), recaudar
USD49.50.
Al productor local le quedan USD101.50 o
$304.50, casi lo mismo que antes, y el precio
local no cambia para el consumidor local
era de
$300 antes y es de $304.50 ahora. Como el
productor es un tomador de precios, no
puede
trasladar el impuesto al precio. Todo el

incremento en el precio es tomado por el

Gobierno y el margen real de rentabilidad se
reduce, porque los costos pueden subir,
debido a
una creciente demanda de insumos para la
produccin agrcola.
Lo mismo sucede si se impone un impuesto a
las exportaciones, no debido a un incremento
en
el precio del commodity, sino junto con una
devaluacin de la moneda local. En este
caso, el
precio del commodity X es USD100 y el tipo
de
cambio es $1 = USD1. El Gobierno devala
hasta
$3 = USD1 e introduce un impuesto a las
exportaciones del 33%. Antes de la
devaluacin,
el precio local que reciba el productor era de
$100, luego recibe $201 (USD100 33%
impuesto = USD67 x 3). El productor local ha
duplicado su ingreso en moneda local y
este es
el argumento que utilizan los Gobierno para
introducir el impuesto, pero la devaluacin
tarde o temprano incrementar los costos de
los
insumos
a
niveles
internacionales,
reduciendo el
margen de ganancia a menos de lo que era
antes de la devaluacin.
Existe una tercera posibilidad, que solo ha
ocurrido en Argentina, y es que ambos
efectos
se presenten al mismo tiempo: una
devaluacin
de la moneda y un incremento en el precio
del
commodity, lo que justificara un impuesto
aun
mayor, hacindolo ms atractivo para un
Gobierno populista que ve man cayendo del
cielo en sus cofres.
Esta es la segunda razn por la que un
impuesto a las exportaciones es tan atractivo
para un Gobierno. Es un flujo neto de fondos
que, en el caso de Argentina, un pas federal,
el
Gobierno nacional no tiene que compartir con

gobiernos provinciales, como es el caso del

IVA y
las ganancias. Los impuestos aduaneros van
directamente al Gobierno nacional; los otros
son
compartidos. Durante el 2008, el Tesoro
Nacional
recaud impuestos por unos USD85,400
millones,
de los cuales el 13.3% (11,300 millones de
dlares) provinieron de impuestos a las
exportaciones (Garzn y Bastos 2009).
Un tercer y relativamente nuevo argumento
es evitar la excesiva concentracin del
mercado
en un solo producto. Presentado por Cristina
Fernndez de Kirchner, es as: las decisiones
del
mercado de los productores agrcolas,
respondiendo a seales de precios, los llevan
a
asignar el uso de la tierra a la produccin de
soja,
desatendiendo otros productos importantes.
Esto
sera particularmente importante en el caso
de
Argentina, ya que toda la produccin de soja,
exportada como grano, pellets o aceite,
dejara
menos tierra para producir commodities tales
como trigo o maz, que son parte de la dieta
regular local. En este caso, el Gobierno
estara
corrigiendo una falla del mercado, ya que
los
precios no estaran enviando seales
relacionadas
con las necesidades locales. Los funcionarios
de
Gobierno,
entonces,
tendran
un
conocimiento
superior en relacin con la asignacin de la
tierra
e introduciran impuestos a las exportaciones
a
distintos niveles, para modificar esas
errneas
seales del mercado. Como se mostr antes,
la

poltica agrcola ha sido un fracaso tambin

en
este sentido: durante ese periodo se registr
la
produccin de trigo y maz ms baja en
dcadas.
No obstante, los modelos de la enfermedad
holandesa normalmente consideran el
impacto
temporal e inesperado del descubrimiento de
un
recurso natural, como el de gas natural en
Holanda, de donde proviene su nombre: un
recurso no renovable que eventualmente se
agotar. Este no es el caso de Argentina, un
pas
que prcticamente se inici con la produccin
agrcola y ganadera, recursos renovables, y
ha
sido extremadamente competitivo desde
entonces. Esto significa que el tipo de cambio
nunca habr estado revaluado por el boom
de
lo s commodities, ya que haba produccin de
commodities mucho antes de que se iniciara
alguna industria. Por otra parte, al mismo
tiempo
que la produccin agrcola y ganadera se
extenda por la Pampa, se establecan varias
industrias en las ciudades ms importantes,
aparentemente no perjudicadas por una
moneda
revaluada (Irigoin 1984).
L o s commodities agrcolas y las carnes
siempre han sido el principal componente de
las
exportaciones argentinas. Esto significa que
la
enfermedad
holandesa
debe
haber
cumplido un
papel tanto en tiempos de boom de
commodities
como de depresin. Adems, otros pases
como
la misma Holanda, Noruega con los ingresos
del
petrleo, Australia con la minera y Chile con
el
cobre, o los Estados Unidos y Canad, no solo
han logrado desarrollar una economa

diversificada, sino tambin ser competitivos

en
otras industrias. En 1913, Estados Unidos era
el
productor dominante de casi todos los
minerales
industriales de ese momento (Wright y
Czelusta
2004). El descubrimiento de oro primero y de
petrleo despus, no impidieron que
California
desarrollara una economa sofisticada.
Y en relacin con el acontecimiento
especfico
de Holanda, las exportaciones de bienes y
servicios se han incrementado desde menos
del
40% del PBI, a fines de los 60, hasta el 70%
hoy, una proporcin elevada a estndares
mundiales. No parece haber un proceso de
desindustrializacin.
Parece que ms que buscar la enfermedad
holandesa debera estar buscando en otro
lado
para encontrar una respuesta a estos
desempeos. Un lugar podra ser la calidad
de las
instituciones, un tema que desarrollaremos
en
captulos posteriores. Pases ricos en petrleo

como Angola, Nigeria, Sudn y Venezuela o

en
diamantes como Sierra Leona, Liberia y
Congo
, pero institucionalmente dbiles, han
tenido un
desempeo muy diferente del de Noruega,
Chile,
Brasil, Australia o Botsuana, y no se puede
decir
que Chile o Botsuana ya fueran pases
industriales61.
Y si la enfermedad holandesa proviene de
un repentino boom de recursos, parece que
el
resultado depende crticamente del punto de
partida: si las instituciones son buenas y el
nmero de agentes ocupados en actividades

emprendedoras es grande, un incremento de

los
recursos de la economa incrementara la
empresarialidad y, por lo tanto, el ingreso;
pero si
la calidad institucional es dbil y un gran
nmero
de individuos se ocupan de la bsqueda de
rentas en el momento del boom, este
generar
un incremento en las actividades de
bsqueda de
rentas y el ingreso incluso puede reducirse
(Baland y Francois 2000).
Adems, un impuesto a las exportaciones
(retencin) es un impuesto torpe e injusto:
1. Reduce la capitalizacin y los
incentivos de los productores agrcolas y
ganaderos.
2. Se impone sobre otros impuestos,
tales como el impuesto a los ingresos, el
IVA, las ventas brutas y los activos
personales.
3. Recae en cualquier productor, sin
importar si est o no ganando dinero.
4. Los productores no reciben a
cambio servicios del Gobierno como buenas
carreteras o ferrocarriles para transportar
sus productos.
5. Junto a los aranceles a la
importacin, los impuestos a las
exportaciones multiplican el aislamiento de
la economa local del comercio
internacional.
6. Castigan a la eficiencia.
7. Tienen una dudosa legalidad
constitucional, ya que se han
implementado por el Poder Ejecutivo, a
travs de una delegacin de poderes del
Congreso, que no estara permitida segn
la Constitucin.

Maximizacin de los votos

La llanura y apertura de la Pampa dio lugar a

un
modelo de produccin extensivo; esto es, a
una
combinacin de grandes extensiones de
tierra y
maquinaria agrcola, bien diferente del
modelo de

produccin intensivo de Europa u otros

pases de
Amrica Latina. Como resultado, el nmero
de
agricultores es relativamente pequeo y los
polticos han tomado nota de esto.
Los impuestos sobre las exportaciones
agrcolas tienen una larga tradicin en
Argentina,
llegando luego de muchos aos de fuerte
intervencin del Estado en la economa.
Como
consecuencia de la Gran Depresin, se cre
una
Junta Nacional de Granos, que constituy un
monopolio de las exportaciones. En los aos
40
existan tipos de cambio mltiples, que
actuaban
en forma similar a las retenciones y el
proteccionismo
industrial:
por
las
exportaciones
de trigo, por ejemplo, se obtendra un tipo de
cambio de $2 = 1 USD, mientras que para
traer
productos importados que competan con la
industria local se compraban dlares a $4 =
1
USD.
Los primeros impuestos a las exportaciones
(20% sobre el precio FOB) se introdujeron en
1955 luego de la cada de Pern; el peso fue
devaluado y el tipo de cambio unificado. Aun
para un gobierno militar, las percepciones
polticas
eran algo a tomar en cuenta, y llamaron al
impuesto retencin, un nombre que
mantuvo
desde entonces. Y permanecieron como
tantos
otros impuestos temporales, con la excepcin
de
los aos 1977-1979 y 1992-2001. Como en
1955, las retenciones renacieron en 2002
luego
de una fuerte devaluacin de la moneda y la
peor crisis econmica de la historia
argentina.
Al principio, los productores agrcolas y sus
organizaciones las aceptaron como una

contribucin a una situacin desquiciada

una
dramtica cada del PBI, alto desempleo,
hambre
y desesperacin y, adems, su rentabilidad
haba mejorado en lo inmediato, gracias a la
devaluacin. Esta y el default de la deuda a
fines
del 2001 dio lugar a un supervit fiscal de la
noche a la maana, y la economa comenz a
recuperarse. Ms adelante, los precios de los
commodities se dispararon y comenz el
boom.
Pero el carcter temporal de las retenciones
nunca se materializ; por el contrario, fueron
incrementadas, del 20% en 2002 al 27.5%, y
luego al 35% en 2007, en el caso de la soja y
una variedad de tasas para otros productos

girasol 32% [desde 27.5%]; trigo 28% [antes

20%]; maz 25% [antes 20%], aceite y harina
de soja 32% [24%], aceite y harina de girasol
30% [20%]62.
Por supuesto, se supona que los productores
pagaran adems el IVA y el impuesto a las
ganancias como cualquier otro contribuyente,
pero fueron los nicos cuya produccin era
castigada directamente sobre su precio, sin
considerar si el productor tena ganancias o
no.
Cmo pudo extenderse tanto tiempo este
tratamiento injusto con tantos Gobiernos
diferentes? Una explicacin tiene que ver con
el
nmero
limitado
y
disperso
de
los
productores
agrcolas y el comercio relacionado, una
versin
modificada de la teora clsica del Public
Choice
respecto a los beneficios concentrados y los
costos dispersos.
Los Gobiernos obtienen un beneficio poltico
de
corto plazo con el incremento de los ingresos
fiscales que pueden redistribuir a travs de
todo
tipo de subsidios. Tambin tienen el apoyo de
los

industriales locales y sus organizaciones,

junto a
los poderosos sindicatos industriales. En este
ltimo caso, una devaluacin, al incrementar
los
precios de los productos locales, impacta
directamente en el poder adquisitivo de los
salarios, reducindolo. Por lo tanto, un
impuesto
sobre las exportaciones crea un precio local
menor para algunos alimentos y un salario
real
mayor aunque la soja no es parte del
consumo
local.
Estos grupos estn activos en forma
permanente, mientras que los productores
agrcolas solamente lo estn de manera
espordica63. Un razonamiento similar utiliza
Pedro Isern (2007), argumentando que, pese
a
que los sectores ms productivos tienen
menores incentivos para desarrollar un lobby
eficiente que los sectores menos productivos,
la
brecha entre la eficiente productividad del
sector
agrcola y su pobre fuerza poltica es, en este
caso, inusual64.
Esta puja distributiva toma la forma de un
ciclo populista, que comienza con una
poltica
expansionista de dinero fcil para todos,
generando crecimiento a expensas de las
perspectivas a largo plazo de la economa, en
general
no
fcilmente
visibles,
con
desequilibrios
crecientes dficits fiscales y de balanza de
pagos, fuertes incrementos en costos y
demanda, etc. y creciente inflacin. Luego
de
unos aos la economa entra en crisis y
requiere
medidas
severas
de
estabilizacin
(devaluacin,
cada de los salarios reales).
Isern introduce cuatro condiciones para
explicar el ciclo populista de largo plazo en
Argentina:
una
inusualmente
alta
productividad

del sector agrcola que le permite producir y

exportar aun con tales impuestos, controles
al
tipo de cambio y proteccionismo agrcola y
subsidios en la mayora de los pases
desarrollados;
una
inusualmente
baja
capacidad
de organizacin poltica, debido a la
dispersin
geogrfica y la misma productividad que
mantiene rentables a las operaciones aun
con
esas cargas; la elevada organizacin poltica
del
sector urbano-industrial, concentrado en las
grandes
ciudades
particularmente
la
capital y el
centro de las decisiones, Buenos Aires y la
baja
productividad de este sector, siempre
requiriendo
proteccin y subsidios, y necesitado de un
sector
productivo (el campo) de donde extraer
rentas.
No obstante, los clculos polticos salieron
mal,
y el Gobierno perdi el control del Congreso
despus de las elecciones legislativas de
junio del
2009. Como mostr la rebelin fiscal del
2008, los
productores agrcolas no eran tan pocos ni
estaban tan aislados. Los fideicomisos y los
pools
de siembra mencionados antes comenzaron
a
unir poblaciones locales en apoyo de la
produccin: ahora el dentista local o el
abogado
de una ciudad pequea de la Pampa tena
sus
ahorros
invertidos
en
un
fideicomiso
produciendo
soja; el vendedor local de tractores estaba
directamente ligado a la prosperidad
agrcola; los
jvenes graduados se involucraban en
gentica y
reproduccin animal; un nuevo espritu

emprendedor se extenda por toda la regin.

En el 2010, un 50/60% de toda la produccin
agrcola no la realizan los dueos mismos de
la
tierra, sino los fideicomisos y pools de
siembra.
Esto significa que el nmero de personas
vinculadas a ella a travs de inversiones de
capital es mucho mayor que en el pasado,
como
la extensin de la propiedad accionaria en el
capitalismo anglosajn. Un gran nmero de
gente, la mayora en pueblos y ciudades de
la
Pampa, son ahora accionistas del campo.
Son
el tpico inversor de capital, asumiendo el
riesgo
no
solamente
de
las
condiciones
meteorolgicas
y del mercado, sino tambin el de las
polticas
pblicas. La inversin individual en estos
fondos
creci de 320 millones de pesos en 2004/5 a
950
millones en 2008/09 aunque cay a $630
en
2009/1065.

La
ideologa
redistribucin

de

la

El atractivo econmico y la conveniencia

poltica
toman como marco de referencia una
ideologa.
El modelo del Estado protector de derechos
individuales del liberalismo clsico asignaba
la
funcin de proteger la libertad y la propiedad.
Ya
en el siglo XIX dicho modelo fue reemplazado
por
la
funcin
redistributiva
del
Estado
benefactor.
Sobre este, el Estado regulador agreg
luego
nuevas funciones.
En este caso, la ideologa genera una visin
peculiar del Estado. Por cierto que le
incumben

las funciones distributivas y regulatorias,

pero se
degrada la proteccin de la vida y la
propiedad al
punto que el crimen se convierte para los
votantes en una preocupacin mayor que el
desempleo66. La redistribucin es todo lo
que
importa y se espera que tambin reduzca el
crimen67. El papel del Gobierno es
puramente
redistributivo, considerando que la riqueza no
puede ser creada, solamente distribuida,
a
contramano de las lecciones de la economa
durante los ltimos doscientos cincuenta
aos.
Desde esta perspectiva, el libro de Adam
Smith
La riqueza de las naciones no fue nunca
publicado. El sector agropecuario no es de
extraar tendra que entender que el
derecho
de propiedad no se extiende al esfuerzo
productivo, sino que est sujeto a la decisin
del
Gobierno. Las retenciones, segn esta visin,
se
convierten en un instrumento de justicia
social,
y el Gobierno es quien la administra. Y la
justicia
social es necesaria, porque las retenciones
se
apropian de lo que se denomina rentas
extraordinarias
que,
supuestamente,
solamente
los productores agropecuarios reciben.
El trmino renta extraordinaria es un
concepto marxista, que se deriva del anlisis
de
las ganancias capitalistas. Segn Marx y el
anlisis del equilibrio clsico, la competencia
entre
capitalistas eliminara eventualmente toda
ganancia extraordinaria y dejara tan solo un
retorno igual a la tasa de inters
prevaleciente.
Este no sera el caso en cuanto a las rentas
de la

tierra se refiere, porque esta es un recurso

limitado que no puede ser reproducido, y las
distintas
parcelas
presentan
diferentes
grados de
fertilidad. Como Marx basaba su anlisis en la
teora del valor, basada a su vez en el trabajo
y
el costo de produccin, el precio de los
productos
agrcolas era formado por la productividad de
las
tierras menos frtiles, obteniendo las ms
frtiles
una renta extraordinaria que no poda ser
erosionada como en la industria, debido a
que no
haba ms tierras frtiles que se sumaran a la
oferta.
En verdad, el valor es transmitido desde el
producto final a los factores bsicos de
produccin, incluyendo la tierra. Se debe a
que
los precios son suficientemente altos que las
tierras menos frtiles son incorporadas a la
produccin. Por cierto, las mejores tierras
obtienen una renta extraordinaria, pero en
esto
la tierra no es nada diferente a cualquier otro
recurso: los mejores cantantes de pera
obtienen ms ingresos que los regulares, lo
mismo con los mejores jugadores de ftbol, o
los
mejores escritores. No debera aplicarse un
impuesto
sobre
esas
ganancias
extraordinarias?
Ya existe y es el impuesto a las ganancias. No
con un impuesto sobre el precio de venta de
sus
servicios. Por qu entonces la diferencia?
Por otro lado, es necesario comprender que
el
precio de un activo est relacionado con sus
rendimientos futuros. Es ms: su precio
actual es
la suma del flujo de rendimientos futuros
descontados. Si esos rendimientos esperados
son extraordinarios, tambin lo es el valor
de la
tierra hoy. El que ha comprado un campo con

rendimientos superiores ha pagado tambin

un
precio superior, y lo que ahora obtiene le
dar
una tasa de retorno que, como porcentaje de
la
inversin inicial, puede no ser muy diferente
del
retorno que se obtiene en tierras de menor
valor.
Cul es el precio de una hectrea en
Pergamino
y cul en el sur de la provincia de Buenos
Aires?
Su diferencia ya refleja los niveles de
rendimiento
en uno y otro. La ganancia extraordinaria
en el
primero es simplemente un monto mayor,
necesario para recuperar un monto mayor
invertido.
Finalmente, cuando hablamos de tierra,
estamos considerando todos los recursos
naturales provenientes de la tierra, y estos
no
son fijos. La oferta de tierra agrcola en
Argentina
se
ha
incrementado
dramticamente
en las ltimas dcadas, gracias a la
tecnologa.
Las semillas con gentica, fertilizantes,
irrigacin,
pesticidas y maquinarias han cambiado el
significado de fertilidad en la tierra. Lo que
significa que cuando existe alguna renta
extraordinaria el capital y la tecnologa
fluirn
hacia all, poniendo en marcha un proceso
equilibrador que llevar eventualmente a
obtener
una tasa normal de retorno, si no fuera que
nuevas innovaciones y cambios en las
preferencias de los consumidores ponen en
movimiento al proceso una y otra vez.

Ideas
errneas,
polticas,
peores efectos

malas

Las ideas que sostuvieron estas polticas

agrcolas

son, al menos, cuestionables. El problema de

la
enfermedad holandesa existe solamente
para
quienes consideran que el tipo de cambio es
un
instrumento de poltica y no el resultado de la
interrelacin
entre
compradores
y
vendedores en
el
mercado,
reflejando
las
ventajas
comparativas
de un pas, quienes tambin piensan que es
el
nico
instrumento
disponible
para
promover la
competitividad.
Argentina no exporta solamente commodities
y podra agregar valor para convertirse en un
gran exportador de alimentos elaborados.
Por
qu no puede competir en estos otros
campos?
Bsicamente porque sus costos son elevados.
Los analistas de la enfermedad holandesa
sostienen que son altos porque el tipo de
cambio
refleja la competitividad de la produccin
agrcola
a bajo costo. Pero nunca mira a un
responsable
ms directo: elevados impuestos, barreras
comerciales y regulaciones. Regulaciones
laborales costosas, insumos caros protegidos
por
altos derechos de importacin, servicios
pblicos
deficientes, un sistema judicial kafkiano, una
moneda poco confiable, dbil sustento de los
derechos de propiedad y los contratos
impiden
que
muchos
emprendimientos
sean
competitivos.
Si, como la teora de la enfermedad
holandesa proclama, la eficiencia del sector
agrcola y sus voluminosas exportaciones
revalan la moneda local y vuelve no
competitiva
la produccin local de otras actividades,
tambin

debera considerarse que dicho tipo de

cambio
vuelve ms baratas las importaciones de
bienes
de capital y la produccin local ms eficiente.
Asimismo, la competitividad de este sector
podra
ser mejorada con menores regulaciones e
impuestos, solo que estos son, precisamente,
los
instrumentos del clientelismo poltico y la
redistribucin.

El inters
poltica

personal

en

la

La poltica agrcola argentina de la primera

dcada
del siglo XXI tiene su lgica y puede ser
explicada en trminos de una teora
econmica,
un clculo poltico y una ideologa que tien
la
visin de quienes la aplican persiguiendo su
propio
inters, que en el caso de la poltica es la
conquista y retencin del poder obteniendo el
apoyo de la mayora de los votantes. Fue
irracional en cuanto a sus resultados
econmicos se refiere: no permiti al pas
aprovechar las nuevas oportunidades en los
mercados mundiales de commodities, reduce
el
crecimiento
y
destruye
la
riqueza.
Eventualmente
tambin puede haber sido fatal para quienes
la
vean como una forma de acumular poder y
ser
reelectos. Supuestamente su objetivo es
maximizar el nmero de votos, pero ese velo
ideolgico refleja la realidad con cierta ptica
que
influye en el clculo poltico.
La enfermedad holandesa no era un efecto
temporal. Se basaba en reformas de largo
plazo
en Asia y otras regiones que incrementaron
su
consumo de commodities. Estos cambios
impactaron sin duda en la estructura
econmica

argentina, pero siendo ms una oportunidad

que
un problema. El episodio no dur mucho en
Holanda: el gas natural comenz a fluir desde
el
Mar del Norte a fines de los aos 50 y redujo
las
exportaciones de productos no gasferos
durante
el comienzo de los aos 60, pero hacia fines
de
esa dcada las exportaciones se haban
incrementado del 40 al 60% del PBI y los
temores de desindustrializacin nunca se
materializaron (Gylfason 2001). Noruega es
el
segundo exportador de petrleo despus de
Arabia Saudita, y todava no ha mostrado los
efectos de la enfermedad.
En el caso de Argentina, la preocupacin del
Gobierno por evitar los efectos del
crecimiento de
la demanda de commodities llev a poner en
riesgo
las
posibilidades
del
sector
agropecuario
para relanzar una nueva era de crecimiento
econmico.
Tomando
en
cuenta
la
preocupacin
del Gobierno por redistribuir rentas de estas
actividades,
no
percibi
la
nueva
configuracin de
los mercados de capitales en la produccin
agropecuaria. La distribucin de dichas
rentas ya
era extendida, no concentrada, a travs del
impacto de otras actividades laterales y la
participacin de pequeos inversores en los
fideicomisos. Dicha distribucin era eficiente
y no
politizada, y haba ayudado al pas a salir de
su
peor depresin. Ignorando los efectos
redistributivos, el Gobierno alien a los
productores, los comerciantes en actividades
relacionadas y las clases medias urbanas.
El supuesto de la maximizacin de votos se
sostiene, solo que puede llevar a un fracaso
si
est distorsionado por teoras y evaluaciones
equivocadas.

Resumen
Los
polticos
y
los
funcionarios
gubernamentales
persiguen su propio inters, como todos los
dems, lo que no excluye que en ocasiones
se
ocupen en parte del bien general. A
diferencia de
los votantes, tanto unos como otros se
encuentran con una vinculacin directa entre
las
decisiones que tomen y los resultados que
puedan obtener. Esto hace que estn muy
atentos e informados sobre las potenciales
consecuencias de sus acciones, algo que,
como
hemos visto, no sucede con los votantes.
Si los votantes son racionalmente
desinformados o equivocados, no tendrn
incentivos para informar o aclarar estas
cuestiones sino, por el contrario, estar en su
inters promoverlas, incluso sabiendo que las
consecuencias podran ser negativas. Y lo
harn
en tanto y en cuanto los beneficios puedan
sentirse en el corto plazo y los costos
recaigan
en el largo plazo, de la misma forma que
evitarn polticas que generen costos hoy,
pero
beneficios en el tiempo. Esto se ve
tpicamente
en cuestiones institucionales que puedan
mejorar
la performance de una sociedad en el
tiempo: es
ms fuerte el incentivo para desarrollar
acciones
que deterioran la calidad institucional, pero
ofrecen beneficios visibles en el corto plazo.
La inevitable duracin limitada de los
mandatos
refuerza el incentivo a corto plazo. Algunos
autores (Hoppe 2004) llevan este argumento
hasta el extremo de considerar a la
monarqua
como un tipo de derecho de propiedad del
soberano, que generara una visin a largo
plazo
y un incentivo a proteger los recursos

incluyendo los ciudadanos, que incluso se

transmitiran de generacin en generacin.
Pero
volvamos al captulo anterior: all vimos que
los
costos de externalidades aumentan en la
medida
que aumenta la cantidad de personas que
pueden decidir sobre los recursos de los
dems.
En un extremo, la unanimidad impedira que
nadie tome una decisin que afecte a otro;
en el
otro,
cualquiera
puede
decidir.
La
democracia,
sobre todo cuando se requieren porcentajes
ms
elevados de consenso ya sea porque se
demandan mayoras ms elevadas o porque
la
divisin de poderes demanda el acuerdo de
distintos
representantes
elegidos
por
distintas
vas y mtodos se acerca al lado de las
bajas
externalidades. La monarqua, donde uno
decide,
aumenta considerablemente el riesgo de las
externalidades en esas decisiones y se inclina
hacia el otro lado. Los costos de las
decisiones
pueden ser bajos, pero los potenciales
efectos
dainos pueden ser muchos, a menos que
esos
soberanos vean limitados sus poderes a tal
punto
que se vuelven figuras decorativas.
En el caso de la democracia, la toma de
decisiones puede ser trabajosa, sobre todo
cuanto ms est dividido el poder, aunque la
proteccin de las garantas ser ms segura.
Pero no es solamente la democracia como
tal,
sino la democracia limitada, que restringe
sus
decisiones a unas pocas reas y deja el resto
en
manos de la misma gente. Una democracia
que

se entromete en la vida de las personas se

convierte en la dictadura de la mayora y
puede
ser hasta peor que un monarca limitado.
Hitler y
Mussolini fueron electos; en Suecia existe un
monarca.

Captulo 6
Es posible la
cooperacin?
Objetivos
En este captulo consideramos si es
tericamente
posible la cooperacin entre individuos, para
solucionar algunos de los problemas de
accin
colectiva a los que todo grupo humano se
enfrenta. La teora predominante sostiene
que
esto no es posible, o que, de serlo, lo sera de
manera muy deficiente. El argumento se
basa en
algunos desarrollos de la denominada teora
de
los juegos, en particular el dilema del
prisionero.
La figura del free rider o usuario gratuito
puede
entenderse como un ejemplo de quien no
coopera en dicho juego y lleva a una solucin
subptima. Veremos entonces algunos
elementos bsicos de esta teora, los desafos
que le plantea la economa experimental, y la
posibilidad de la cooperacin voluntaria que
promueva soluciones para proveer bienes
pblicos.
Analizaremos algunos experimentos, cuyos

resultados sirven de base para cuestionar el

supuesto maximizador y ponen de manifiesto
conductas
humanas
en
las
que
la
cooperacin no
solamente es posible, sino que a menudo
ocurre.
No en todos los casos, por supuesto, pero la
perfeccin no existe en este mundo. La
economa experimental permite probar
distintos
diseos de interaccin y de ah extraer
conclusiones
sobre
mecanismos
de
cooperacin,
que permitiran proveer bienes pblicos de
manera voluntaria.
Por ltimo, la psicologa evolutiva contribuye
desde su perspectiva a consolidar las
posibilidades de cooperacin voluntaria. Todo
esto termina enfatizando la importancia de
permitir que esos procesos se desarrollen y
de
analizar las respuestas que las personas
generan,
en
particular
las
de
los
emprendedores
que toman la iniciativa cuando ven una
oportunidad para proveer un bien o servicio,
tenga o no tenga caractersticas de pblico.
En
definitiva, ellos realizan cientos y miles de
experimentos, muchos ms de los que puede
crear el investigador.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. Es la provisin de un bien pblico
una situacin que puede describirse como
un dilema del prisionero?
2. Es el incentivo a traicionar el
mismo que impulsa a los individuos a ser
free riders?
3. Es inevitable la traicin? Puede
surgir espontneamente la cooperacin
cuando nos encontramos en situaciones de
juegos repetidos?
4. Cuando se realizan experimentos,
actan los sujetos segn los supuestos de
la teora de los juegos?
5. Puede aprenderse de la economa
experimental para el diseo o el control de
polticas pblicas?
6. Tendramos incorporados

mecanismos de cooperacin como nos

explica la psicologa evolutiva?

Dilemas y soluciones
Vimos en el captulo 2 que uno de los
problemas
con que se encuentran los mercados es la
provisin de servicios o de bienes pblicos,
entendidos como aquellos que tienen las
caractersticas de no exclusin y no
rivalidad
en el consumo. Este problema ha sido
formulado en forma ms general por la teora
de
los juegos como un dilema del prisionero.
La teora de los juegos intenta estudiar las
acciones humanas en sociedad: esto es,
cuando
existe interdependencia y tanto las acciones
que
algunos realicen como los resultados que se
obtengan de ellas dependen de las acciones
de
otros. Por esa razn se la asocia
normalmente
con la estrategia, tratando de determinar
cules
son las acciones que los jugadores
seguiran
para asegurarse los mejores resultados
posibles.
Las acciones que esta teora analiza son
distintas de aquellas que los individuos
pueden
emprender por s mismos, sin que el
resultado
dependa de las acciones de otros. Por
ejemplo:
si tengo que escalar una montaa, no afecta
mi
decisin que otros estn escalando otras
montaas, por lo que la decisin de los otros
es
irrelevante para m; pero si para ello dependo
de
encontrarme con un amigo que tenga el
mapa,
la situacin es claramente otra.
Existen numerosos tipos diferentes de
juegos.

Inicialmente la literatura sobre el tema

analiz
juegos de puro conflicto (o suma cero). Luego
otros llamados juegos cooperativos, donde
los
participantes eligen e implementan sus
acciones
en conjunto. Posteriormente el anlisis se
centr
en juegos no cooperativos, donde los
actores
toman las decisiones en forma separada,
pero su
relacin con las decisiones de otros implican
elementos de cooperacin y de rivalidad. Por
ltimo, se presta mucha atencin ahora a los
juegos evolutivos, donde se supone que los
jugadores repiten un determinado juego con
racionalidad
limitada
o
informacin
limitada.
El dilema del prisionero plantea la situacin
de
dos sospechosos de cometer un delito, que
han
sido detenidos: hecho esto, se los mantiene
en
celdas separadas, sin comunicacin entre
ellos, y
son interrogados por separado.
Cada uno de ellos tiene dos opciones:
confesar
el delito o no. El interrogador le ofrece a cada
uno la libertad si confiesa, y una pena de
cinco
aos de crcel para su socio. Si ambos
confiesan, se les impondr una pena de tres
aos y si ambos se niegan a hacerlo, esto es
cooperan, entonces solo podrn ser
castigados
por una infraccin menor y recibirn una
pena de
un ao.
Desarrollado en la forma matricial, en la que
se
presentan muchos juegos, la situacin es la
siguiente:

Cada jugador tiene aqu una estrategia

dominante, entendiendo por ella la mejor
respuesta que pueda elegir ante cualquiera
de las
dos alternativas que se le presentan al otro
jugador. Veamos el caso del jugador A, cuyas
recompensas se expresan en los nmeros
de
la izquierda de cada casillero. A, por
supuesto, no
sabe qu alternativa va a elegir B. Dado que
suponemos que A prefiere un menor tiempo
de
castigo a uno mayor, vemos que, en la
alternativa de que B coopere con l, esto
quiere
decir que no lo delate: su mejor alternativa,
pues, es traicionar; es decir, delatar a B y
salir
libre. Y en la alternativa de que B traicione (o
delate), tambin su mejor opcin es
traicionar,
pues la recompensa que recibe es una pena
menor (3 en lugar de 5 aos). O sea: a A le
conviene en todo caso traicionar, delatar a B.
Veamos ahora lo que sucede con B, cuyas
recompensas son los nmeros de la derecha.
En
el caso de que A decida cooperar, le conviene
traicionar, ya que sale libre, en vez de ir a
prisin
por un ao. Lo mismo si A decide traicionar.
Como vemos, la estrategia de traicionar es
una estrategia dominante: la mejor respuesta
a
cualquiera de las alternativas que elija el otro
jugador. En otros trminos, A se preguntar
qu
es lo que B har, ya que su propia
recompensa
depende de lo que B decida hacer. No
solamente

se siente tentado a delatarlo, porque de esa

forma sale libre, sino que a eso se ve
reforzado
por el temor de que B lo haga y A termine
recibiendo la mayor pena solo. Ante tal
posibilidad, termina delatando, lo mismo que
B. El
resultado es una solucin de equilibrio.
El dilema del prisionero no solamente es un
claro ejemplo de estrategia dominante, sino
que
plantea otro problema fundamental. Vase
que
los dos jugadores hubieran estado en una
posicin mejor para ambos, si hubieran
cooperado: habran recibido una pena de un
ao
de prisin, pero terminan los dos con tres
aos.
En trminos econmicos, diramos que no se
alcanza un ptimo de Pareto.
Los juegos del tipo dilema del prisionero
ilustran una situacin lgubre: dos individuos,
persiguiendo sus intereses personales, se
ven
guiados como por una mano invisible a un
resultado adverso para ambos, o por lo
menos
subptimo. En verdad, el dilema pareca
presentar un escollo difcil para el concepto
smithiano de la mano invisible, que gua a los
individuos a contribuir al inters general.
Salvo
que existan normas que impidan la traicin o
impulsen la cooperacin68.
Tambin puede ser que el individuo
comprenda que no puede garantizarse un
resultado mejor que el que obtiene
cooperando,
ya que, si bien al traicionar su situacin
mejora,
comprendiendo que el otro hace el mismo
clculo, puede predecir que terminar en lo
peor
(Buchanan 2009, p. 52). Como veremos ms
adelante, la solucin no es solamente una
norma
social que impide la traicin, sino que
puede
haber incentivos para cooperar.

Una norma, adems, debe estar acompaada

por
la
capacidad
de
imponer
su
cumplimiento.
Veamos esto en relacin con el dilema del
prisionero: si relajramos un poco los
supuestos
del ejemplo y diramos a ambos jugadores la
posibilidad de conversar entre s antes de
decidir
su jugada, podran llegar voluntariamente a
un
acuerdo para seguir una determinada norma.
Podra ser la de cooperar esto es, no
delatar al
otro y recibir as una pena menor de un
ao.
Si bien eso sera una norma, lo cierto es que
tiene que estar acompaada por la capacidad
de
verificar su cumplimiento y de sancionar a
quien
no la cumpla. De otra forma, se mantendra
siempre vigente el incentivo a traicionar.
Comentan Brennan y Buchanan (p. cit., p.
43):
En ausencia de un procedimiento efectivo
para
hacer cumplir las reglas, la adhesin a ellas
requiere que los individuos renuncien a la
maximizacin de la utilidad esperada, al
menos
en la forma en que la teora econmica suele
formular esta hiptesis de comportamiento.
Siendo que la teora que estamos analizando
se llama teora de los juegos, es necesario
sealar que las reglas de los juegos tienen
caractersticas distintas de las que permiten
la
interaccin humana. Son, adems, distintas
de
las estrategias que dentro de un juego
pueden
seguirse: las reglas fijan los lmites sobre
cules
estrategias pueden seguirse y cules no. En
este
caso, los jugadores tienen un objetivo
compartido pasar un buen momento,
mientras que en la interaccin social no hace
falta

que esto se cumpla.

Es ms atractiva, tal vez, la comparacin con
las reglas de trnsito, ya que en este caso los
usuarios de caminos y rutas las utilizan con
fines
claramente diferentes. Tmese tambin en
cuenta que el beneficio que una regla de
trnsito
brinda no est necesariamente atado a
ninguna
regla en particular, sino a la existencia de
una
cualquiera de ellas: es decir, puede ser que
sea
ms conveniente conducir por la derecha que
por
la izquierda, o no, pero lo realmente
importante
es la existencia de una regla cualquiera, en
comparacin con la incertidumbre y los
costos
que generara la ausencia de ella. Aqu radica
la
importancia
de
poder
predecir
el
comportamiento
de los dems. En la forma estratgica de la
teora y siendo que nuestros jugadores
siempre
se trasladan en direcciones opuestas, esto se
presentara de la siguiente forma:

En este caso nos encontramos con dos

equilibrios de Nash: es lo mismo que uno
vaya
por la izquierda y el otro por la derecha, o lo
contrario: lo importante es no coincidir en el
mismo lado.
Sin embargo, para el desarrollo armnico de
las
interacciones
sociales
no
resulta
indiferente el
tipo de normas vigentes: algunas de ellas la
permitirn, otras la restringirn. Tomemos el

caso de la propiedad comn, tal como fue

presentado por Hardin (1968): la propiedad
comn de los pastizales de un valle deriva en
que
cada uno de los pastores aumenta el nmero
de
cabezas de su rebao, sin tener en cuenta
que
su actitud conlleva la depredacin del recurso
y,
eventualmente, la extincin del mismo. Los
incentivos que este tipo de normas generan
son
claramente inferiores a los que resultan del
claro
establecimiento de derechos de propiedad,
con lo
que los efectos de las acciones de cada
jugador son internalizadas. La norma de
la
propiedad comn lleva a una situacin del
tipo
dilema del prisionero, en la que est en el
inters de cada uno de los participantes
traicionar, agregando una oveja ms a su
rebao, ya que la recompensa para l ser
mayor, tanto si los otros agregan una al suyo
o
no. El derecho de propiedad privada elimina
el
dilema del prisionero y lo reemplaza por un
juego
cooperativo, en el que cada jugador recibe
los
beneficios y los costos de sus acciones,
llevndolo a buscar un uso ptimo del
recurso. En
este caso, cada pastor, manteniendo la
capacidad renovable de los pastizales en su
propiedad, logra que se mantengan tambin
en
el conjunto del valle. La asignacin de
derechos
restituye el efecto de la mano invisible.
Esta
norma es claramente superior y permite la
interaccin social en un grado ptimo, al
eliminar
el efecto de las externalidades.

El dilema del prisionero refleja el problema

de
la provisin de un bien pblico, porque si bien
todos valoramos el servicio en cuestin,
tendramos un incentivo para ser free riders
del
esfuerzo de los dems; o, en trminos del
dilema, estaramos motivados a traicionar
oa
no contribuir a la provisin del bien, sabiendo
que
no nos pueden excluir. Asimismo, podramos
no
contribuir pensando que no existe ninguna
seguridad de que los dems contribuyan a la
provisin voluntaria de este servicio.
No obstante, hemos visto en el captulo 2 que
existe una solucin institucional a este
problema, consistente en la vinculacin de la
provisin de un bien pblico (faros o TV
abierta)
y un bien privado (puertos o publicidad).
Tambin podramos considerar una norma
que
proponga
el
financiamiento
mediante
voluntarios
aportes que no habra que efectuar hasta
contar
con el monto total necesario. Hay casos en
los
que se buscan aportes voluntarios para
financiar
un bien o servicio con caractersticas de bien
pblico; por ejemplo: cuando se promueve
una
colecta o se organiza al voluntariado para
resolver cierto problema en una comunidad.
En
tales circunstancias, los que aportan lo hacen
sin
saber si otros lo harn o no. Qu es lo que
los
motiva a la cooperacin, si la lgica del
dilema del
prisionero nos dice que deberan traicionar,
no
cooperar?
Veamos un ejemplo: en la salida del ro Lujn
hacia el Ro de la Plata, un ro con muy poca
profundidad lo que significa un potencial

problema para todos los navegantes, al norte

de
la ciudad de Buenos Aires existe un canal
que
muestra la siguiente sealizacin:

Qu significa UNEN? Unin de Entidades

Nuticas69, que se define as: Institucin
Civil sin
fines de lucro, formada, conducida y
destinada a
los navegantes. Su tarea es velar por la
seguridad de la navegacin deportiva en el
Ro de
la Plata y aguas territoriales. UNEN se
sostiene
con el aporte voluntario de todos los
navegantes. Esta boya, con su sealizacin,
es
similar a un faro, en el sentido utilizado por
Samuelson. Las boyas tienen todas las
caractersticas de un bien pblico: no
exclusin
y no rivalidad en el consumo. Cualquier barco
puede pasar por all y beneficiarse sin tener
que
pagar; puede ser un usuario gratuito (free
rider)
y no hay forma de impedirle que se gue por
esas boyas. Por otro lado, la boya le puede
dar
servicio a uno, diez o cien barcos al mismo
tiempo. Parecera cumplir perfectamente con
la
definicin de un faro y de un bien pblico. Sin
embargo, ha sido proporcionada de manera

voluntaria. Dos clubes nuticos primero, y

luego
muchos otros, acordaron aportar un peso por
barco amarrado en su club, para financiar
este
sistema de seales. La principal razn para
hacerlo fue el abandono en que estaban las
sealizaciones a cargo del Estado, una de
cuyas
funciones se supone que es proveer bienes
pblicos.
Cmo se explica esto, cuando la teora dice
que cada uno, persiguiendo su inters
personal,
debera traicionar la cooperacin con los
dems? En principio, el ejemplo invalida el
salto
directo de la existencia de bienes con estas
caractersticas a la provisin estatal, con el
argumento de que el mercado falla.
Obviamente hay otros factores que esa teora
no
toma en cuenta, ya que la realidad muestra
un
resultado diferente. Ahora veremos algunos:
las
situaciones de relacin continua, en la que el
dilema se vuelve un juego repetido y esto
incita a
la cooperacin; el papel que cumplen los
valores
de las personas y el control de los pares. Si
lgicamente es posible que la cooperacin
voluntaria surja y se sostenga, y si los valores
cumplen un papel que influye en las acciones
de
las personas, entonces podremos explicar
casos
como el de las boyas y, en general,
deberemos
suponer que la provisin estatal de bienes
pblicos no es la nica alternativa posible, y
que
tal vez no sea la mejor. La provisin
voluntaria es
posible y, como tal, debe ser considerada al
analizar
cualquier
problema
con
caractersticas de
no exclusin y no rivalidad en el consumo.

Juegos repetidos

Las caractersticas fundamentales del dilema

del
prisionero son las siguientes:
Los jugadores no tienen forma de
comprometerse a seguir una determinada
estrategia: esto es, no pueden amenazar
o adquirir compromisos crebles.
No hay forma de saber lo que har
el jugador contrario.
No hay forma de eliminar al otro
jugador ni de abandonar la interaccin
entre ambos.
No se pueden modificar las
recompensas del otro jugador.
Las condiciones del juego son tan
estrictas que, aunque ambos sean
inocentes, se sentirn motivados a
confesarse culpables.
Otras caractersticas, en cambio, les otorgan
una
mayor
flexibilidad
para
adaptarse
a
diferentes
circunstancias, como las planteadas por
Axelrod
(1984):
No es necesario que las
recompensas de los jugadores sean
comparables. Uno puede recibir la libertad
si confiesa, mientras al otro puede
ofrecrsele evitar la horca.
No es necesario que las
recompensas sean simtricas: es decir,
que ambos reciban no solamente el mismo
tipo de recompensa, sino tambin la
misma cantidad.
Las recompensas no tienen que
medirse en una escala absoluta, sino en
relacin unas con otras.
La cooperacin no siempre es un
objetivo deseado (tal como la cooperacin
entre dos criminales, para no confesar).
Axelrod agrega dos caractersticas ms, que
mencionamos aqu, pero para manifestar el
desacuerdo con las mismas:
Segn l, no hay necesidad de
suponer que los jugadores son racionales,
lo cual nos llevara a una larga discusin
sobre qu es ser racional o irracional, algo
que no tiene que ver con el objetivo de
este trabajo. Vale la pena sealar, sin

embargo, que si no fueran racionales

tampoco seran acciones, sino simplemente
reacciones basadas en instintos. El objeto
del presente trabajo es analizar las
acciones humanas y el origen de las
instituciones humanas fruto de las mismas.
Esto se relaciona con el otro punto
planteado por Axelrod.
Las acciones de los jugadores ni
siquiera podran ser elecciones conscientes.
No habra necesidad de suponer una
eleccin deliberada. Se repite, en este
sentido, la misma crtica del prrafo
anterior. Segn Axelrod, se puede aplicar la
teora de los juegos a las bacterias, algo
muy alejado del anlisis de las acciones
conscientes y racionales que los individuos
realizan y cuyo resultado puede ser un
determinado marco institucional.

Es la cooperacin
posible?
El dilema del prisionero ha dado mucho que
hablar en el mbito de las ciencias sociales y
parece una buena descripcin de ciertas
situaciones en las que estn en juego las
posibilidades de cooperar o no. No obstante,
su
principal debilidad es que se trata de un
juego de
una sola vez y, siendo que en la vida nos
encontramos con juegos repetidos, el caso
planteado termina sirviendo para describir
situaciones terminales o aquellas en las que
la
posibilidad de nuevas rondas de juego no
existen.
Pues tomando el mismo ejemplo de los
prisioneros, la estrategia a seguir puede
llegar a
ser muy diferente ante la perspectiva de
relaciones futuras con la parte traicionada.
En
otros trminos, la estrategia de traicionar
ser
ahora evaluada en un marco distinto, pues es
probable que pueda encontrarme con el otro
jugador
en
el
futuro
y
sufrir
las
consecuencias de

la traicin. Pero, adems, no deber tener

solo
en cuenta el impacto de mi decisin de
traicionar
sobre la reaccin futura del otro jugador, sino
tambin sobre terceros; es mi reputacin la
que
est en juego ahora.
No obstante, es necesario introducir ya un
nuevo concepto: la preferencia temporal.
Segn
esta ley praxeolgica de la accin humana, el
individuo prefiere un bien o servicio hoy al
mismo
bien o servicio en un momento futuro. Esto
quiere decir que, en el contexto de un juego
repetido del dilema del prisionero, la misma
recompensa de una jugada no es valorada
maana en la misma forma que hoy: existe
un
descuento sobre las recompensas de jugadas
futuras. El valor de un ingreso futuro est
determinado por:
VF = VP (1 r)n
Esto significa que cuanto mayor sea la
preferencia temporal, expresada en este caso
en
la tasa de inters r, menor es el valor futuro;
en
tanto y cuanto r es suficientemente elevado,
las
recompensas futuras van siendo menos
importantes en la evaluacin de la estrategia
a
seguir. Si el parmetro r es muy elevado, esto
significa que estimo poco probable la futura
interaccin con el otro jugador, en cuyo caso
conviene traicionar. La posibilidad de que
exista
cooperacin depende, entonces, de la
valoracin
de r.
Pero no solamente es necesario un cierto
nivel
d e r para que la relacin futura con el otro
jugador sea interesante, sino tambin evitar
la
llamada paradoja de la cadena de negocios
(Selten 1978)70. En el contexto del dilema
del

prisionero esto significa lo siguiente:

Supongamos que ambos jugadores saben
que
existe una cantidad fija de veces en las que
se
encontrarn en el futuro (por ejemplo, 10).
Cada
uno de ellos sabe que le conviene cooperar
en
cada una de las jugadas, ya que de esa
forma
obtendran un mejor conjunto de resultados.
Aunque tambin sabe que el mejor conjunto
de
resultados lo obtiene cooperando en todas
las
jugadas, pero traicionando en la ltima. Lo
mismo piensan que har el otro. Esto los
lleva a
tratar de obtener un resultado mejor
traicionando
en la jugada novena. Y as sucesivamente,
hasta
traicionar en la primera71.
Si el fin previsible de la relacin nos obliga a
descartar las posibilidades de cooperacin
y en
este caso se supone que las recompensas,
como han sido planteadas, incorporan todo
otro
tipo de aspectos que podran influir en la
decisin
del jugador, tales como el honor de mantener
la
palabra dada, valores morales y culturales,
etc.
, no sucede lo mismo, sin embargo, en el
caso
en que el juego sea infinito. En este caso
conviene cooperar: la paradoja de la cadena
de
negocios se resuelve. Lo mismo sucede en
el
caso
de
juegos
finitos,
pero
con
incertidumbre
respecto al final.

Las estrategias de la
cooperacin

Ahora bien: Qu tipo de estrategias

garantizan
el surgimiento de la cooperacin entre
individuos
que persiguen su propio inters? Robert
Axelrod
organiz un torneo entre distintos expertos
en
teora de los juegos y sistemas, solicitando
que
disearan lo que ellos estimaban que era la
mejor
estrategia que debera aplicarse en un juego
repetido del dilema del prisionero.
El torneo fue estructurado como todos
contra
todos; esto es: que cada propuesta era
comparada con todas las dems. Como se
haba
anunciado en las normas del torneo, cada
una
era adems comparada con ella misma y con
RANDOM, un programa que aleatoriamente
coopera y traiciona con igual probabilidad.
Cada
juego consisti exactamente en doscientos
movimientos. La matriz del juego otorgaba 3
puntos por la cooperacin y 1 punto a cada
uno
por la traicin de ambos. Si un jugador
traicionaba y el otro cooperaba, el traidor
reciba
5 puntos y el cooperador 0:72

La estrategia ganadora fue la denominada

TIT
FOR TAT, cuyo nombre podra traducirse
como
ojo por ojo; o, en trminos ms formales, se
inicia el juego con una eleccin de cooperar y
de

ah en adelante cada jugador elige lo que el

otro
jugador haya elegido en la jugada anterior.
Quiere decir que en principio A coopera y lo
seguir haciendo en tanto en cuanto el otro
jugador lo haga, pero ante una traicin de B
responder con traicin, y as lo seguir
haciendo
mientras B traicione. Si este decide volver a
cooperar, A har lo mismo. Curiosamente,
fue
tambin la ms simple de las estrategias
presentadas.
En 200 jugadas, los resultados posibles
varan
desde 0 a 1,000. Estos extremos seran los
casos en que uno cooperara siempre y el otro
traicionara siempre. Es difcil imaginar a un
jugador cooperando siempre ante la continua
traicin del otro, por lo que todos los
resultados
se encontraron entre esos dos extremos. La
estrategia ganadora obtuvo 504 puntos.
Sin embargo, no es la nica estrategia
posible,
ni siquiera la mejor que se pueda imaginar.
En
verdad, el ejemplo de estrategia que se envi
a
los participantes hubiera obtenido un
resultado
superior: esta se denomin TIT FOR TWO
TATS
e implica que A traicione inmediatamente
despus que B ha traicionado dos veces
seguidas. Otra estrategia posible es la que
Rasmusen (1989) denomina GRIM, y consiste
en
que A elige primero cooperar y contina
hacindolo en tanto B coopere, pero si B
traiciona, traicionar hasta el final del juego.
El resultado general obtenido por Axelrod es
que las estrategias que priorizaron la
cooperacin, en
lugar
de
tratar
de
aprovecharse
del
otro
jugador,
obtuvieron
mejores
resultados,
demostrando que aun cuando dos jugadores
tienen en cuenta solamente sus intereses, les
conviene cooperar entre s. La cooperacin,

entonces, surge espontneamente. Cmo

puede ser eso posible?73. Para confirmar los
resultados, Axelrod organiz un segundo
torneo,
en el que se presentaron 62 propuestas.
Todos
los participantes saban el resultado del
primero,
no obstante lo cual el ganador fue el mismo
con
la estrategia TIT FOR TAT. Los resultados del
torneo van an ms all74.
Segn Axelrod, esto es precisamente lo que
TIT FOR TAT logra en tanto en cuanto no sea
un individuo solo, tratando de cooperar en un
mundo de completos traidores. Es ms:
sostiene
que si tan solo hubiera un pequeo nmero
de
individuos dispuestos a cooperar, obtendran
un
mejor resultado que los completos traidores
con
tan solo un muy pequeo nmero de
interacciones entre s, mientras que los otros
se
estaran traicionando todo el tiempo. Este
mnimo
requisito le dara viabilidad.
Una vez establecida esa estrategia, resulta
robusta, pues ninguna otra que no sea
amable
es decir, que no comience cooperando
puede obtener mejores resultados y, por
ende,
extenderse. Por ello es estable, ya que
rechazara invasiones de estrategias no
amables. TIT FOR TAT, adems de amable,
castiga a quien no coopera retribuyendo esa
actitud, perdona cuando la otra parte
coopera
luego de haber traicionado, y es, adems,
clara
y sencilla (Axelrod y Dion 1988). Incluso un
pequeo grupo de individuos que cooperan
entre
s sobrevivira y hasta llegara a controlar una
poblacin de no-cooperadores. Los
cooperadores se relacionaran entre s y no
con

los no-cooperadores; de esa forma

obtendran
los beneficios de la cooperacin a los que no
accederan los segundos y terminaran
predominando. La cooperacin se podra
sostener,
pese
a
que
hubiera
nocooperadores
por all (McCabe et al 2007).
En un fascinante ejemplo, Axelrod muestra el
desarrollo de la cooperacin entre lados
opuestos
de las trincheras en la Primera Guerra
Mundial,
en lo que se conoci como el sistema de
vivir y
dejar vivir. Pese a que no tenan
comunicacin
directa entre s, los soldados de un lado de la
trinchera comprendieron que los enemigos
disparaban desviado, buscando reciprocidad.
As,
cada bala mal disparada era un mensaje
como
aunque puedo, no te mato; por lo tanto, no
me
mates, y la cooperacin entre soldados
enemigos predominaba.
Por ltimo, Kreps, Milgrom, Roberts y Wilson
(1982) han demostrado que aun cuando un
individuo se encontrara con otros de los que
no
sabe qu estrategia van a seguir en un juego
repetido del dilema del prisionero, as y todo
le
conviene comenzar cooperando, por ms que
exista una probabilidad de 0,99 de que el
otro
sea un jugador poco amable.
En La lgica de la accin colectiva, un libro
que
caus un gran impacto en la ciencia
econmica,
su autor, Mancur Olson, critic el supuesto de
muchos autores en ciencias polticas sobre
que
los individuos actan en forma consistente
con
los intereses del grupo al que pertenecen. En
ausencia de incentivos externos, como
sanciones

o recompensas, el individuo buscara su

propio
inters, tratando de no contribuir a la
produccin
de bienes o servicios que benefician al
conjunto;
es decir, seran free riders o, como diramos
por aqu, colados de los esfuerzos de
otros.
Por ejemplo, si nos pidieran que aportramos
fondos voluntariamente para cubrir el gasto
pblico, a cada uno de nosotros nos
convendra
aprovechar ese gasto, pero no aportar a l,
pensando que otros lo harn. De esta forma,
si
los otros actan igual, ese gasto no puede
financiarse. Por eso los impuestos son
compulsivos. No obstante, esa actitud
individual
de fro clculo maximizador parece no tener
en
cuenta todas las facetas de los individuos.
Por
ejemplo, qu pasa con el individuo kantiano,
que
considera un deber cumplir con su parte?
Es lo que plantea Dan Kahan (2002), que
cuestiona a Olson planteando que los
individuos
adoptan una posicin recproca ms que
maximizadora. Es decir: cuando ven a otros
actuando en forma cooperativa y movilizados
por
sus propios valores, estn dispuestos a
contribuir
a la provisin de bienes pblicos, incluso
aunque
no existan recompensas o sanciones. En
contraste, cuando ven a otros actuando como
colados
o
tomando
ventaja,
el
resentimiento
les gana el nimo y retiran su cooperacin.
Incluso sostiene que los incentivos y las
sanciones pueden debilitar la confianza
necesaria
para resolver estos problemas de accin
colectiva, porque la existencia o el
incremento de

las recompensas y los castigos sera una

seal
de que otros no estn cumpliendo con su
parte,
debilitando as su motivacin a cooperar.
Esto llama la atencin sobre un punto dbil
de
la as llamada teora del fracaso del
mercado,
pues esta sostiene que, como no se puede
confiar en que los individuos aporten
voluntariamente para proveer los bienes
pblicos,
entonces los tiene que tomar en sus manos
el
Estado y financiarlos con impuestos. Sin
embargo, la llamada economa institucional
muestra
que
la
sociedad
desarrolla
instituciones o
arreglos
contractuales
que
permiten
solucionar
problemas de provisin de bienes pblicos en
forma voluntaria.
Entre otras soluciones, encontramos las
sanciones de los pares a quienes actan
como
colados, las normas culturales y, entre
ellas, los
valores morales que Kahan seala. Tambin
menciona varios casos particulares: ciertas
investigaciones empricas han mostrado que
la
gente est ms dispuesta a contribuir
caritativamente cuando ve a otros haciendo
lo
mismo, o se abstiene de arrojar basura en la
va
pblica cuando as actan otros, o espera su
turno en la fila cuando los dems tambin lo
hacen. Las empresas que han aumentado los
sueldos por encima del mercado han visto
que
los trabajadores responden trabajando ms.
Su conclusin es que, ms que las sanciones
o
las recompensas, debera promoverse la
confianza; incluso sugiere que la autoridad
impositiva debera hacer ms nfasis en
mostrar

cmo una mayora cumple ms con pagar

sus
impuestos que con amenazar a los que no lo
hacen. Pero, al margen de sus conclusiones
especficas, lo interesante de su trabajo es la
atencin que pone a otras dimensiones de la
accin humana que permiten resolver
problemas
de accin colectiva de forma voluntaria, ya
que
hasta el momento para la mayora de los
economistas la nica respuesta era el Estado.
Y
sabemos los problemas que esa respuesta
trae
consigo.
Un nmero de casos histricos se han
convertido ya en estudios clsicos sobre la
cooperacin en situaciones en las que
parecera
ser muy fcil actuar como free rider y no
cooperar
para
obtener
un
beneficio
inmediato.
Avner Greif (1989) analiza en sus trabajos la
relacin entre los comerciantes magrebes de
la
Edad Media y los de Milgrom, North y
Weingast
(1990), y el funcionamiento de la feria de
Champagne en el mismo periodo. En el
primer
caso,
se
trataba
de
comunidades
comerciantes
judas establecidas en el norte de frica,
musulmn en el siglo XI. Estos descendientes
de
comerciantes judos en Bagdad se haban
trasladado a esta regin en el siglo X.
Repartidos
por todo el Mediterrneo, los magrebes se
contrataban entre s como agentes, reciban
la
mercadera en consignacin, la vendan y
luego
liquidaban el resultado. Dadas las distancias
y las
comunicaciones de la poca, est claro que
el
control directo era imposible y los incentivos
para

engaar estaran siempre presentes. No

obstante, todos rechazaban luego interactuar
con un representante que hubiera cometido
un
engao y el incentivo para hacerlo era el
valor de
las relaciones futuras con todos los miembros
de
la red. Esto permita incluso que se
cumplieran los
compromisos en relaciones puntuales, que no
se
volveran a repetir entre dos comerciantes,
pero
el valor de las relaciones con los dems era
un
incentivo suficientemente fuerte. En el caso
de
las ferias de Champagne, se encontraban
para
comerciar all personajes provenientes de
muy
distintos orgenes, y los contratos implicaban
a
veces la entrega de bienes en el futuro. Se
cre
entonces una corte judicial de la feria,
formada
por los mismos comerciantes, que, si bien no
tena jurisdiccin como para castigar a un
comerciante de otros reinos o feudos, llevaba
un
registro de las operaciones y de su
cumplimiento,
permitiendo as la opcin de no jugar con
quien
traicione alguna transaccin75.
Alexis de Tocqueville destacaba esa actitud
respecto del trabajo comunitario en la
provisin
voluntaria de bienes pblicos que encontraba
en
los Estados Unidos76, y otro tanto haca Juan
Bautista Alberdi en relacin con Argentina77.

La economa
experimental
Los
juegos
cooperacin.

repetidos

promueven

la

Hablamos de todo tipo de situaciones, en las

que
las relaciones son continuas, perdurables en
el
tiempo y, aunque sepamos que se van a
terminar en algn momento, no sabemos
cundo ocurrir eso. La perspectiva de
continuidad mantiene el incentivo a cooperar
en
la relacin. Este es un desarrollo dentro de
la
teora de los juegos. Tambin los ha habido
fuera, provenientes en particular de lo que
llamamos Economa experimental, que, en
trminos simples, busc testear con gente de
carne y hueso las conclusiones de la teora
de los
juegos, que sola asumir el supuesto
neoclsico
del individuo maximizador de utilidad y, en
particular, de ingresos.
Aunque,
en
verdad,
los
primeros
experimentos
fueron realizados por dos socilogos (Marwell
y
Ames 1979, 1980 y 1981), que reclutaron a
estudiantes por telfono y les dieron unos
vales
que podan ser cambiados por dinero. Podan
elegir entre depositar esos vales en una
cuenta
privada, que daba un retorno del 1%, o en
una
cuenta grupal, cuyo retorno creca segn el
nmero de estudiantes que participaran. Si el
nmero era pequeo, el retorno sera menor
que
el de la cuenta privada, y se les dijo que cada
grupo tendra unos 80 participantes, aunque
en
realidad tenan cuatro. Los resultados
mostraron
que los estudiantes, incluyendo los de
economa,
tendan a colocar la mitad de los vales en la
cuenta grupal.
La economa experimental aplica mtodos de
laboratorio para investigar las conductas de
los

individuos
cuando
toman
decisiones
interactivas
con otros individuos, en el marco de ciertas
normas explcitas e implcitas. Las normas
explcitas son generalmente diseadas por
quien
organiza y controla el experimento; las
implcitas
son normas, tradiciones y hbitos que la
gente
ya posee como parte de su herencia cultural
o
biolgica y las que no son controlados por el
experimentador.
Los experimentos se disean para que
participen
personas
que
pueden
ser
estudiantes
de una universidad, donde se encuentran el
laboratorio, empresarios, trabajadores, etc.
Se
registran, reciben un primer pago por
haberse
presentado y se les asigna una terminal de
computadora, donde pueden leer las
condiciones
del experimento, las normas explcitas, y se
enteran de que estarn conectados por otros
participantes, a los cuales pueden ver o
conocer,
dependiendo del experimento que se
pretenda
realizar.
Un experimento para verificar la conducta de
los individuos ante un caso de bien pblico
podra ser de esta forma (Ledyard 1994): se
invita a cuatro personas a sentarse en una
mesa
y se les da una suma de dinero a cada una.
Se
les comunica que pueden decidir invertir
parte o
todo ese dinero en un proyecto grupal, y se
les
entregan sobres para que cada uno ponga
dentro lo que quiera. Luego el investigador
recoger los sobres, sumar el dinero,
duplicar
la cantidad total y la dividir en partes
iguales
entre los cuatro.

Segn el supuesto maximizador de riqueza

que asume la teora de los juegos, no
deberamos esperar que se recaude nada, ya
que todos pensaran que les conviene no
hacerlo
y recibir una parte de aquello con lo que los
dems contribuyan. Es el problema del free
rider.
Qu dicen los experimentos realizados?
Veamos uno de estos (Smith 2002). Se refiere
al juego denominado ultimtum: el
experimentador pone a disposicin de dos
participantes una suma de dinero m
(digamos
100 dlares, en billetes de 10); el jugador 1
juega primero y ofrece una suma x al
jugador
2, quedndose con el resto (m x). El jugador
2
solamente puede aceptar o rechazar la
oferta,
recibiendo x, si la acepta, o nada, si la
rechaza.
Si nos aferrramos al supuesto del individuo
maximizador, el mismo que asume el dilema
del
prisionero, entonces deberamos descubrir
que el
jugador 1 ofrece la unidad de cuenta mnima

en este caso un billete de 10 dlares, porque

tiene que ofrecer algo, y se queda con 90.
Pero no solo eso: segn este supuesto, el
jugador 2 acepta esta propuesta, ya que
recibe
esos 10, y la alternativa es rechazarla y
recibir
cero.
Pero si este intercambio es interpretado por
las
partes, o al menos por el jugador 2 como
parte
de una relacin social regida por ciertos
valores
que lo hacen merecedor de una cierta suma
mnima, entonces el jugador 2 puede llegar a
rechazar una oferta inferior a ese mnimo. En
tal
caso, el jugador 1 previendo ese rechazo, y
para poder completar el juego y obtener su

resultado puede ofrecer un monto superior

a
ese mnimo. Tambin podra ser que el
jugador 1
realmente disfrute compartiendo ese dinero
con
el otro78.
Cmo se asigna a las personas el papel del
jugador 1 o el jugador 2? Hay varias
alternativas:
Divide $100: se divide en forma aleatoria;
Concurso: se realiza un concurso previo, en
el
que hay que contestar a unas diez preguntas
de
conocimiento general; los que ms contestan
sern jugador 1; Intercambio: se supone
que
uno es vendedor y otro es comprador;
Concurso/Intercambio: se combina el
concurso
previo con la asignacin de funciones de
vendedor/comprador. La forma de asignacin
no
es de menor importancia, porque, segn lo
perciban los participantes, generar en ellos
una
sensacin de tener derecho o no a una
cierta
proporcin.
En ninguno de los casos se observa que la
conducta sea la esperada en el dilema del
prisionero, o en teora de los juegos en
general.
En el caso Divide 100, el mismo nombre del
experimento sugiere la divisin; por otro
lado,
seguramente se piensa que es ms justa una
divisin pareja, porque las funciones fueron
asignadas al azar. En ese caso el promedio de
ofertas fue de 44.1% comparemos esto con
el
10% que hubiera sealado una conducta
maximizadora y el rechazo lleg al 3.7%
comparado con el cero en el modelo
maximizador. Cuando la posicin de
jugador 1
es resultado de un concurso, se supone que
hay
una justificacin, porque se ha ganado esa

posicin, y el porcentaje ofrecido baja a

36.2%,
sin rechazos.
Si se modifica el juego, eliminando la
posibilidad
de que el jugador 2 rechace la oferta, nos
encontramos en un juego del dictador. El
punto
que se trata de probar es que, si hay alguna
percepcin de justicia en una distribucin
ms
pareja, debera tambin presentarse aqu,
pero
en este caso la oferta baja a 23.3%.
Entonces,
no sera una cuestin de justicia; no
obstante,
cmo los dictadores estn entregando una
cuarta parte del ingreso? Una respuesta
podra
ser que el anonimato de los participantes no
es
total y eso los lleva a hacer esas ofertas. Para
verificar esto, se volvi a realizar el
experimento,
asegurando un total anonimato para los
participantes, en cuyo caso el porcentaje
cay a
10.5%. Una conclusin que el lector puede
sacar
de esto, y que no cuestionara, es que,
cuando
la gente est segura de no ser observada,
tiene
un mayor incentivo a perseguir su propio
inters
y maximizar su utilidad, sin compartir esto
con los
dems. Y esto es cierto, pero la conclusin
ms
importante que debe sacarse es que, de
alguna
manera, la vida en sociedad atempera este
instinto y vuelve al ms egosta en
cooperador
voluntario.
Veamos ahora un juego algo ms sofisticado,
llamado un juego de confianza. En estos
juegos el que mueve primero entrega algo de

valor, a cambio de un potencial beneficio

futuro,
pero recibirlo depende de la reaccin del
segundo
jugador ante la decisin del primero. El
segundo
jugador tiene la opcin de buscar su mayor
beneficio o de responder en forma recproca
para
obtener el mejor resultado conjunto. Alcanzar
este resultado implica un costo de
oportunidad
para cada uno de ellos. Algunos ejemplos de
este tipo de situaciones (McCabe et al, p.
267):
un joven le deja la computadora a su
hermana,
esperando que podr usarla ms tarde; el ya
visto juego del matrimonio, en el que la
pareja
va una noche al ftbol, suponiendo que la
prxima vez irn al teatro; un comprador de
Internet realiza el pago de un producto que
no
ha visto, y espera recibirlo en un envo futuro
y
que se ajuste a lo promocionado.

En el nodo 1, el jugador 1 puede elegir ir

hacia la
derecha o hacia abajo y dejar la decisin en

manos del jugador 2. Si va hacia la derecha,

cada uno obtiene una recompensa de $10. Si
se
mueve hacia abajo, el jugador 2 tiene dos
opciones, B y C. En ambas el total de la
recompensa se ha duplicado, pero las
opciones
para elegir son tales que, si va a B, el jugador
1
termina en mejor situacin en verdad,
ambos
lo hacen, pero si va a C, el jugador 2 se
lleva
todo y el jugador 1 se queda sin nada. B es la
solucin
cooperativa.
La
solucin
de
equilibrio
sera A, porque el jugador 1 anticipara que,
llegado al nodo 2, el jugador 2 tiene un fuerte
incentivo para tomar todo y dejarlo sin nada,
y
preferira entonces esa solucin, aunque la
recompensa total fuera menor, pero tambin
el
riesgo. Claro que en ese caso el jugador 1
est
suponiendo que todos pretenden maximizar
su
ingreso, sin tener en cuenta ninguna otra
circunstancia. Pero veamos lo que puede
pasar
por la mente del jugador 2, una vez que el
jugador 1 ha elegido mover hacia abajo: por
qu lo hizo? Si todos suponen que cada uno
maximizar su recompensa, este es un
movimiento irracional por parte de A,
destinado a
recibir cero. Algo ms debe haber, y el
jugador 2
puede comprender que el jugador 1 ofrece
confianza y espera reciprocidad; de esa
forma l
mejora su resultado e incluso no le importa
que 2
lo mejore an ms (Smith 2002, p. 541). Esto
sera algo parecido a la forma como se
intercambian favores con amigos o parientes;
o
como cuando se deja una propina en un
restaurante en una ciudad extranjera, a la
que

probablemente nunca se regrese y hasta es

probable que nunca se regrese a un
restaurante
en la propia ciudad donde se vive, y sin
embargo
se deja propina, o se dejan monedas a
quien
toca un instrumento en el subterrneo, cuya
msica escuchan todos los dems como
usuarios
gratuitos (Smith 2002, p. 540).
El experimento, realizado con estudiantes
universitarios, mostr que el 50% se mova
hacia
el nodo 2 y el 75% de los jugadores 2
reciprocaba. Parece que la gente est
dispuesta
a cooperar ms de lo que creemos y ms de
lo
que algunas teoras dicen. Hay bsicamente
dos
interpretaciones que tratan de explicar estas
conductas. Una de ellas se centra en las
propiedades del resultado: la gente acta de
esa
forma porque es altruista y ello la lleva a
preferir
ese resultado (A: altrusimo). Otra pone
nfasis
en el papel que cumplen las intenciones, no
ya el
resultado, en la lectura que se hace de los
motivos que la otra persona tiene, no ya de
sus
acciones (C: confianza). Una consecuencia de
la
segunda es que, dependiendo de las
alternativas
disponibles, un mismo resultado puede ser
interpretado en forma diferente, lo que no
ocurre
cuando solo se interpreta el resultado, ya que
en
ese caso las alternativas son irrelevantes y
solo
importa la caracterstica del resultado.
En el experimento anterior, la conducta del
jugador 2 es recproca, pese a que es
costosa,
porque es un premio al jugador 1, basado no

solamente en el resultado que el jugador 2

obtiene, sino tambin en las intenciones que
motivaron la decisin del jugador 1. Se
establece
una relacin de confianza recproca, en la
que los
participantes ponen su atencin en las
ganancias
mutuas. No es simplemente que el jugador 2
infiera que el jugador 1 se movi hacia abajo,
porque quiere ms dinero; debe comprender
que
lo hizo porque se considera en una relacin
de
confianza mutua.
Para testear estas dos interpretaciones, Mc
Gabe et al (2003) comparan los resultados
antes
analizados con los que se obtienen en un
experimento en el que se elimina la
posibilidad de
enviar seales de confianza mutua, con lo
que el
jugador 2 ya no tiene posibilidad de una
lectura
de las intenciones. En este caso se elimina el
primer movimiento y el juego queda
configurado
as:

Segn la hiptesis C (confianza), esto debera

reducir el juego cooperativo y se deberan

observar ms resultados dirigindose al nodo
C,
de abajo. El resultado obtenido en este caso
es:
18 de 27 participantes (66.67%) se movieron
a
C; es decir, no cooperaron. Solo un tercio lo
hicieron movindose a B, a diferencia del
experimento anterior en el que el 75%
reciprocaban.
Los sujetos no actan con la conducta
maximizadora que plantea la teora de los
juegos;
los participantes incluso modifican su
conducta,
cuando se cambia la palabra que describe
con
quin
estarn
interactuando.
En
un
experimento
(Burnham et al 1998) simplemente se cambi
la
palabra de oponente a socio, y el
resultado
cooperativo recibi un porcentaje mucho
mayor
de las decisiones. En otro (Hoffman et al
2000)
se agreg a las instrucciones para los
participantes del juego del dictador una
sugestin
para que el oferente tome en cuenta la
posible
reaccin de la otra parte. Si los participantes
actuaran como tericos de los juegos,
entenderan el carcter estratgico y su
camino
para maximizar su utilidad no cooperando
con el
otro. Pero si el participante ingresa al
experimento con una propensin natural a la
reciprocidad y al castigo para el que no
reciproque, entonces comprender que el
sentido
del juego es cooperar y ser generoso, para no
ser rechazado. La sugerencia de las
instrucciones, entonces, convierte al juego en
una relacin ms personal.
Schmidtz (1991, p. 107) comenta otro tipo de
experimentos denominados Diseo Isaac-

Walker por el nombre de sus autores,

realizados en los aos ochenta del siglo
pasado.
Los participantes del experimento reciban
unas
fichas que deban asignar a intercambios
pblicos
o privados. Por cada ficha invertida en un
intercambio privado reciban una suma de
dinero
mayor, y si el intercambio era pblico
reciban
una suma menor. Se jugaba a diez vueltas,
de
forma que los participantes pudieran conocer
los
rendimientos de cada estrategia, y se les
anunciaba que la dcima sera la ltima. La
hiptesis era que, antes de llegar a ese
momento,
habran
conocido
ya
el
rendimiento de
cada una, y que seguramente en la vuelta
final
todos elegiran el mayor rendimiento del
intercambio privado. Sin embargo no era
as79.
Pavel y Hichri (2008) hicieron tambin un
experimento para probar un caso como el
que se
describe en el ejemplo siguiente: los
estudiantes
de doctorado en Medicina necesitan comprar
una
nueva computadora para su laboratorio, y
para
aprovechar una oferta tienen que reunir el
dinero
antes del fin de semana. Durante los das que
transcurren los estudiantes pueden hacer
contribuciones voluntarias y el director del
laboratorio anuncia la suma alcanzada cada
vez
que se hace un aporte. Al final de la semana,
si
se alcanza el monto total, se compra la
computadora; si se obtiene ms de lo
necesario,
el director puede utilizar el dinero extra como
le

plazca no se devuelve; pero si no se

alcanza
la suma necesaria para la compra, el director
se
gastar todo el dinero en una cena o en un
viaje sin invitar a los estudiantes. Los
autores
organizaron un experimento diseado para
verificar la conducta de un grupo de
estudiantes
tal como el del ejemplo anterior. El resultado
fue
que en un 65.5% de las ocasiones hicieron
contribuciones suficientes para obtener el
bien
colectivo. Descubrieron tambin que los
participantes mostraban dos tipos de
conducta:
algunos que contribuan mucho en los
primeros
momentos y poco despus, y otros que
contribuan
poco
al
principio
pero
aumentaban sus
contribuciones despus, al ver que llegaba el
final
del experimento y no se haba alcanzado la
suma
suficiente para comprar el bien. Esto quiere
decir
que cuando la provisin de un bien pblico
tiene
un punto especfico en el que se obtiene, y si
no
se alcanza no, se generan incentivos en
relacin
con los cuales coinciden el inters personal y
el
inters colectivo, y no hay incentivo a ser
free
rider.
Este punto de provisin haba sido ya
utilizado por Schmidtz (1991, p. 110). Las
posibilidades que se presentan, segn este
autor,
son que las personas no se manejen en
forma
estratgica: tal vez tengan una expectativa
de
cunto se va a producir de ese bien pblico y
aporten lo que quieran pagar por l; o sigan

reglas generales del tipo haz pequeas

contribuciones por caridad; o tal vez tengan
en
cuenta las preferencias de los dems; o tal
vez,
siendo maximizadores, tengan ciertos lmites
para
observar tal conducta. Algunos autores
opinan
que esto describe una conducta dbil de
usuarios gratuitos, pero bien podra ser que
acten de esa forma porque el mencionado
bien
pblico no les interesa. De hecho, el
economista
nada puede decir sobre cules son las
motivaciones para actuar de cierta forma, ya
que
solamente
puede
observar
la
preferencia
revelada de las personas cuando actan,
pero
no leer sus mentes. En tal sentido, no se
puede
afirmar categricamente que sean free riders
si
no respaldan la provisin de un bien pblico
en
forma voluntaria. Sin embargo, eso es lo que
ocurre en la teora predominante. Al suponer
que
el individuo es maximizador de ingresos, se
supone que no paga porque quiere obtener el
bien o servicio en forma gratuita y sin pagar,
pero qu ocurre si realmente no le interesa?
En definitiva, la economa experimental ha
constituido un gran avance respecto de las
formulaciones abstractas de la teora de los
juegos. Al analizar la conducta de gente real,
aparecieron otras circunstancias que influyen
en
las decisiones de cooperacin de los
individuos.
Aun as, algunos autores, en particular
economistas austracos, sostienen que
incluso
el mundo real es ms rico, ya que no se trata
de
algunos experimentos desarrollados por los
investigadores, sino de cientos y miles de
experimentos llevados adelante por

emprendedores. Ellos evalan las potenciales

preferencias de los consumidores y tratan de
resolver
los
problemas
que
generan
incentivos
para que los consumidores sean free riders,
aportando soluciones como las que veremos
en
el captulo siguiente.

Psicologa evolutiva
La psicologa evolutiva intenta explicar la
conducta
de los seres humanos, como resultado de
largos
procesos evolutivos, donde han resultado
seleccionadas, mediante la seleccin natural,
ciertas caractersticas que favorecen la
supervivencia y la reproduccin. Barkow,
Cosmides y Tooby (1992) concluyen que
existe
un conjunto de supuestos e inferencias sobre
los
seres humanos, sus mentes y su interaccin,
al
que denominan Modelo Estndar de las
Ciencias
Sociales (MECS), que ha aislado a las ciencias
sociales de las ciencias biolgicas. Y si bien
ciertos
supuestos de ese modelo seran correctos,
sus
defectos
explicaran
ciertos
problemas
crnicos
que se hallan en las ciencias sociales. Segn
el
MECS, el ser humano nace como una pgina
en
blanco, y la mente se estructura por el
proceso
de aprendizaje de las condiciones fsicas y
sociales
del
entorno.
Los
individuos
aprenden su
lenguaje, su cultura y por ejemplo a
caminar80.
Pero los avances de disciplinas como la
biologa
evolutiva, las ciencias del conocimiento, la
antropologa social y biolgica, o la
neurobiologa
permitiran derribar esta barrera y desarrollar
un

nuevo modelo que denominan Modelo Causal

Integrado (MCI), cuyos elementos centrales
incluyen sostener que la mente humana
consiste
en un conjunto de mecanismos para el
procesamiento de informacin, que residen
en el
sistema nervioso, y que tales mecanismos y
el
software que los produce seran el resultado
de la
seleccin natural en entornos ancestrales.
Muchos
de
estos
mecanismos
se
especializaron
en producir conductas que resuelven
problemas
de adaptacin, tales como la seleccin de
pareja,
la adquisicin de lenguaje, las relaciones
familiares
y la cooperacin. Estos mecanismos generan
algo del contenido de la cultura humana,
incluyendo
ciertas
conductas
y
representaciones
lingsticas. El contenido generado de esta
forma
est disponible para luego ser adoptado o
modificado por los mecanismos psicolgicos
presentes, en otros miembros de la poblacin
que tambin proporcionan informacin,
intencionalmente o no. Esto dispara ciertos
procesos que explicaran la generalizacin de
las
normas en la sociedad.
Uno de los prominentes economistas que
vincularon las teoras evolutivas a la
economa y
los mercados ha sido F. A. von Hayek, quien,
por un lado, retom los desarrollos de los
filsofos escoceses, en particular Bernard de
Mandeville, David Hume, Adam Ferguson y
Adam Smith, que resaltaron el orden
espontneo
del mercado y su carcter evolutivo; y, por
otro,
los aportes de Carl Menger, en particular el
carcter evolutivo y espontneo del dinero.
Hayek sostiene que la evolucin gentica es
demasiado lenta como para explicar el rpido
desarrollo de la civilizacin, por lo que surgen

nuevas prcticas y se extienden a travs de

la
imitacin y la adquisicin de hbitos, en un
largo
proceso en el que ciertas respuestas innatas
son
reemplazadas por normas aprendidas.
Esa seleccin de normas, segn Hayek
(1988), se produce a nivel de grupos, y no
porque los individuos hayan comprendido
que
ciertas normas o conductas son ms
efectivas,
sino porque permitieron a los grupos que las
adoptaron expandirse en nmero e incluso
incluir
a los que no fueran miembros del grupo.
Mientras la transmisin de reglas de
conducta se
produce de un individuo a otro, la seleccin
de la
norma se produce con base en la mayor o
menor eficiencia del orden grupal que resulta
de
tales normas81.
La teora de la seleccin a nivel de grupo se
ve
enfrentada, tanto en la biologa como en las
ciencias sociales, por quienes sostienen que
se
produce a nivel de los genes (Dawkins 1982),
explicando que la supervivencia de un cierto
grupo se debe a la seleccin natural de
ciertos
genes, no a la seleccin del grupo en su
conjunto. Sostienen estos autores que no hay
un
mecanismo que asegure que una cierta
pauta de
conducta ventajosa para el grupo se
sostenga,
en cierta forma suponiendo que el individuo
maximiza su inters personal y, por lo tanto,
ese
mecanismo debera asegurar que los free
riders
no terminan siendo predominantes en los
grupos
que presentan conductas cooperativas que

resultan tiles. En otras palabras: aquellos

grupos
que son superiores, porque sus individuos
tienen
conductas cooperativas lo cual los fortalece
como grupo podran verse invadidos por los
free riders, que sacaran provecho de esa
cooperacin sin tener que aportar lo propio.
Los
free riders se multiplicaran y desplazaran a
los
otros, alterando las caractersticas del grupo.
No obstante, aportes posteriores reafirman la
hiptesis de la seleccin grupal y desarrollan
los
mecanismos por los que se explica, que
seran
tres (Rowthorn et al 2010): la seleccin
favorecera a los grupos cooperativos, al
castigo
altruista y al conformismo.
El ser humano vivi por miles de aos como
cazador y recolector: todos los das los
hombres
salan a cazar, organizados en pequeos
grupos,
y al regresar compartan el resultado de la
caza.
Como muchas veces el resultado de la caza
dependa de la suerte, compartiendo se
aseguraban
comida
todos
los
das.
Compartan el
riesgo, ya que un da cazara uno y otro da
otro,
pero faltara todava explicar cmo resolvan
el
incentivo a ser free rider del esfuerzo de los
que
hubieran cazado. Esto provendra de lo que
se
denomina castigo altruista, segn lo cual el
free
rider estara expuesto a la sancin y el
repudio
del resto del grupo. Se le denomina altruista
porque el que castiga est asumiendo una
tarea
ingrata al menos, y peligrosa en ciertas
circunstancias, pero favoreciendo al grupo. Si
los

free riders son pocos, no hace falta asumir

esa
actitud tan seguido y, adems, cuenta con
todo
el apoyo o aceptacin del resto; sin embargo,
es
un costo que el individuo debe asumir. En
este
entorno
los
free
riders
tendern
a
desaparecer,
pero los castigadores asumen un costo
adicional que no tienen que asumir aquellos
que
simplemente cooperan, pero no castigan. En
estas circunstancias existira un incentivo
para ser
simplemente cooperador, y no asumir los
costos y peligros de ser castigador. Si esto
es
as y el nmero de cooperadores aumenta,
pero
el de castigadores disminuye, entonces el
costo
de ser free rider se reduce y su nmero
crece.
Pero como los grupos con muchos
castigadores y pocos free riders son
superiores
a aquellos en que los free riders han llegado
a
predominar, la seleccin de grupos favorece
a los
primeros; es decir, favorece la cooperacin
dentro de esos grupos. Esto podra explicar la
existencia de la cooperacin en grupos
relativamente
pequeos,
pero
no
en
sociedades
grandes. Sin embargo, Rowthorn et al (2010)
sostienen que estos resultados pueden
extenderse a grandes grupos, como nuestras
sociedades, a travs de la figura del
conformismo. El argumento es que no
siempre la
gente maximiza sus resultados materiales,
sino
que simplemente repite lo que hace la
mayora.
Es ms, hasta podra decirse que es una
conducta maximizadora, porque es una
forma

barata de saber qu hacer: cuando no sepas

qu hacer, haz lo que hace la mayora. Si una
mayora coopera, tambin lo har el resto, y
cuanto mayor sea el nmero de conformistas
ms estable se vuelve la cooperacin.
Para la psicologa evolutiva el punto central
es
que nuestra mente es el resultado de un
proceso
de evolucin natural, que ha tomado miles de
aos. Quiere decir que incluso hoy nos
manejamos con una estructura cerebral
desarrollada en los miles de aos de vida
basada
en la recoleccin y la caza del Pleistoceno
(1.8
millones de aos a 10,000 a. de C.). En ese
periodo en el que en el futuro ser humano
desarroll su inteligencia, una ventaja
comparativa esencial respecto a las otras
especies: es lo que nos permiti cazar
animales
que no podan ser cazados por ningn otro
predador mamuts y elefantes, por ejemplo
.
En los ltimos 10,000 aos nuestra
inteligencia
nos ha permitido cambiar nuestro entorno de
una
manera mucho ms rpida que lo que
nuestra
mente puede hacerlo, ya que el proceso de
seleccin natural es muy lento. En sntesis,
tendramos un cerebro desarrollado para
actuar
en pequeas tribus nmades, con poca
interaccin fuera del grupo.
Pero
algunos
de
nuestros
adquiridos
instintos
estaran mal adaptados a las actuales
circunstancias. Arruada (2005) pone como
ejemplo el de comer, desarrollado en
momentos
en que la inseguridad por las fuentes de
alimento
aconsejaba generar reservas en la medida de
lo
posible. Hoy ese instinto demandara de
nosotros
una fuerte dosis de autocontrol, porque

tendemos a comer mucho.

Otro instinto sera la aversin al riesgo,
desarrollada en tiempos en que la vida era
mucho ms riesgosa que ahora. Esto
explicara la
asimtrica aversin por las prdidas que se
observa en ciertos experimentos. Un entorno
menos riesgoso nos permitira posponer
ciertas
gratificaciones, pero nuestra innata aversin
al
riesgo nos impulsara a satisfacerlas cuanto
antes
explicar esto tambin la atraccin del
keynesianismo, con su nfasis en el consumo
como motor del crecimiento?. En trminos
econmicos, entonces, la tasa de descuento
sera ms alta de lo que podra ser.
Sin embargo, no todo es negativo para la
economa; tambin hemos desarrollado
mecanismos de cooperacin, aunque se
basan
en grupos pequeos, como la familia, y no se
extienden al mbito ms amplio de las
relaciones
de mercado. Esa cooperacin trata de ser
copiada cuando en una empresa se afirma
somos
como
una
familia,
con
la
contrapartida
de permitir el nepotismo.
Pero los instintos cooperativos van ms all
de
la familia. Aun los extraos a la misma
pueden
cooperar, porque hay ciertos mecanismos
que
nos permiten detectar si es posible esperar
reciprocidad de la otra parte. Por ejemplo, la
mentira todava puede hacer poner colorado
a
quien la dice, pues se trata de algo que
racionalmente no puede evitar. De ah que,
pese
a todos los medios de comunicacin que hoy
tenemos, nada pueda reemplazar el sentarse
frente al potencial socio para verlo cara a
cara.
Estos
instintos
de
cooperacin
son
poderosos,

pero limitados. Arruada sostiene que debido

a
ello, el ser humano ha desarrollado
instituciones
que le permiten cooperar con extraos o
ajenos
a la tribu, para lo cual nuestra naturaleza no
est
bien provista. Esas instituciones incluiran
cdigos morales, el respeto a los derechos de
propiedad, el cumplimiento de los contratos.
Estas instituciones habran sido tambin el
fruto
de largos procesos evolutivos y de seleccin.
De
la
misma
forma
que
alguna
vez
descubrimos la
rueda, habramos tenido la suerte de
descubrir la
moral y el derecho, aunque a veces parezca
que
en tales reas evolucionamos para atrs.

Resumen
La principal dificultad para lograr la provisin
voluntaria de bienes pblicos es el incentivo
que
el individuo tiene para ser free rider del
esfuerzo
de los dems; es decir, usuario gratuito de
las
contribuciones de otros. En la teora de los
juegos
esa figura es modelada como la persona que
traiciona, en lugar de cooperar en el dilema
del
prisionero. La conclusin de esto es que no
podramos esperar que los individuos
cooperen
voluntariamente.
El anlisis de tales incentivos es correcto. Sin
embargo, esto ocurre en tanto en cuanto nos
encontramos en una situacin de un juego
nico,
de una sola jugada, ya que, en cuanto
incorporamos la posibilidad de mltiples
jugadas,
el incentivo sirve para cooperar en lugar de
traicionar. El contacto y la interrelacin
constante

fomentan la cooperacin. Este incentivo

podra
desaparecer si se conoce el momento en que
el
juego terminar, pero en la vida en sociedad
la
mayor parte de los juegos son continuos y no
sabemos cundo terminarn. Tomemos el
caso
de una relacin laboral: las dos partes se
encuentran en una relacin continua, un
contrato
segn el cual una parte ofrece su trabajo y el
otro una paga determinada en trminos tan
sencillos que no reflejan la complejidad de
este
intercambio. Las dos partes saben tambin
que esa relacin puede terminarse en
cualquier
momento, por miles de circunstancias
diversas.
Pero no saben la fecha cierta de ese fin y
mientras no lo sepan, el incentivo a cooperar
se
mantiene.
La economa experimental cuestiona el
supuesto
del
individuo
racional
y
maximizador de
ingresos y prefiere verificar las conclusiones
de la
teora de los juegos con gente de carne y
hueso.
Para ello disea experimentos, como los del
dictador o del ultimtum, en los cuales busca
verificar esas conductas. Las respuestas son
muy interesantes y contundentes: los
individuos,
incluso los estudiantes de economa, no se
comportan de esa forma y muestran
conductas
de cooperacin en porcentajes elevados. Esto
abre el campo para analizar un individuo ms
complejo
en
sus
conductas;
permite
considerar la
posibilidad de cooperacin voluntaria y
tambin
comprender las instancias de provisin de
bienes
pblicos que veremos en el captulo
siguiente.

La psicologa evolutiva aporta como

conclusiones que esos incentivos a cooperar
forman parte de nuestra estructura mental,
desarrollada en largos procesos evolutivos.
Es
decir: venimos con un software que permite y
estimula la cooperacin, aunque no estemos
determinados por ello para hacerlo.

Captulo 7
Lmites al oportunismo
poltico
Objetivos
Dados los problemas de incentivos e
informacin
que afronta la poltica y el abuso que implica
el
monopolio de la coercin en manos del
Estado,
evidente sobre todo en gobiernos totalitarios,
es
necesario limitar ese poder y tratar de que su

estructura
institucional
disponga
de
incentivos
para perseguir el bien comn, o al menos
minimizar el dao potencial si implementa
polticas
que llevan a peligrosas crisis futuras o que
benefician a grupos especficos de la
sociedad.
Un elemento importante para alcanzar este
objetivo son los valores e ideas que
predominan
en una sociedad en un determinado
momento
histrico. En el captulo siguiente veremos el
papel
que estos cumplen en el cambio institucional;
aqu
sealaremos que son el determinante ltimo
de
la existencia o ausencia de limitaciones del
poder.
Ninguna constitucin o norma detendr la
concentracin y abuso del poder, si los
miembros
de la sociedad lo toleran y no se oponen al
mismo. Se atribuye al escritor y poltico
irlands
Edmund Burke la frase para que triunfe el
mal,
solo hace falta que los buenos no hagan
nada.
Y cuando vimos los incentivos que tenemos
para
estar informados en la poltica, es probable
que
no hagamos nada, porque ni siquiera nos
informamos sobre el abuso que se pueda
estar
cometiendo, o porque creemos que no lo es,
o
porque no nos importa.
Esas ideas y valores determinan tambin, en
ltima instancia, el tipo de normas
constitucionales que una sociedad tendr, y
estas pueden proteger las libertades
individuales
mejor o peor, al mismo tiempo que pueden
ser
ms fcilmente modificadas o no. Trataremos
en

este captulo sobre cules pueden ser esas

normas y con qu facilidad se modificarn,
todo
un dilema del sistema poltico.
Las principales cuestiones que trataremos en
l son:
1. Cmo evitar el abuso de poder en
favor del gobernante o de ciertos grupos
especficos?
2. Se puede evitar ese abuso o al
menos minimizar sus potenciales daos?
3. Qu papel cumplen los valores e
ideas predominantes en una sociedad?
4. Sirven las normas constitucionales
para controlar los abusos?
5. Qu tipo de normas permitiran
establecer esos lmites?
6. Es mejor que se modifiquen
fcilmente o todo lo contrario?
Tal vez debamos dejar la definicin de
Estado
para aquella corporacin abstracta que tiene
una
legalidad jurdica propia, al margen de los
individuos que temporalmente la dirijan (Van
Creveld 1999). Durante todo el trascurso de
la
historia ha habido gobiernos, o ms bien
gobernantes. Las tribus y las ciudades-Estado
no
parecen haber tenido mayores limitaciones al
poder. En la mayora de los casos no exista
una
separacin ntida entre el Gobierno y el
gobernante, especialmente considerando los
recursos, el dictado de las normas, la defensa
y
la justicia. Grecia y Roma fueron los que ms
lejos llegaron a la hora de establecer una
clara
diferenciacin entre uno y otro.
Mediante la conquista de otras similares,
estas
tribus o reinados extendieron su radio de
accin
hasta convertirse en imperios, como el asirio,
el
babilnico, el persa, el rabe, el mongol u
otomano. En algunos casos, tales imperios

llegaron a ocupar vastas extensiones

geogrficas
y a tener un elevado nmero de habitantes,
alcanzando en el caso del imperio chino
hasta
unos ciento cincuenta millones. En ellos el
escaso
control del poder existente provendra de un
poder militar dividido, con soberanos locales
o
poderes religiosos, y en algunos casos con
cierto
grado de descentralizacin. Si bien la mera
creacin de un imperio implica un cierto
grado de
centralizacin en la toma de decisiones, en
muchos casos no llegaron a ejercer
realmente un
control centralizado de las reas bajo su
mandato, por lo que, aparte de la obligacin
de
tributar, la administracin del gobierno
quedaba
en manos de autoridades locales. Esto se
debera
a varias causas, segn van Creveld (1999, p.
49): por un lado, la heterogeneidad de los
pueblos conquistados complicaba su
administracin, resultaba costosa y esto
tenda a
reducir su poder, por lo que en muchos casos
el
poder imperial se habr reducido a un
proceso de
negociacin con los poderes regionales; por
otro,
las dificultades prcticas de trasladar los
recursos
tributarios en metlico, y particularmente en
el
caso de su pago en especie, favoreca su
permanencia en el lugar de origen y su
utilizacin
en la cobertura de gastos locales; esto es,
promoviendo una descentralizacin fiscal de
hecho. En verdad, para prevenir el abuso de
los
funcionarios
locales,
los
imperios
desarrollaron

creativos mecanismos de control, como la

doble
administracin en Egipto (unos funcionarios
recaudaban los impuestos y otros los
auditaban),
o los inspectores itinerantes, que actuaron
bajo
diversas denominaciones en Roma y China.
La excesiva centralizacin de los imperios y
el
aumento del gasto centralizado no es ajeno a
esto: llev en muchos casos a su
desintegracin,
y a la consiguiente descentralizacin y
dispersin
del poder. El feudalismo, un periodo de alto
fraccionamiento del poder, no fue sino el
resultado del colapso del imperio carolingio,
un
intento a su vez, aunque de poca duracin,
de
centralizar el poder despus del
desmembramiento del imperio romano, ante
las
invasiones de los brbaros. El absolutismo,
por
otra parte, fue un claro proceso de
centralizacin, en este caso no solo en el
gobierno central, sino en la figura misma del
rey.
Los principales instrumentos de limitacin del
poder se desarrollaron dentro del concepto
de
repblica o democracia limitada. El
advenimiento de la repblica supuso una
clara
limitacin al poder del soberano dspota,
siendo
los ciudadanos los que acordaron la
conformacin
de un Estado y delegaran parte del poder al
gobernante, reteniendo para s todo lo que no
se
hubiera delegado, en particular la capacidad
de
removerlo. Esa limitacin no solamente es
necesaria para salvaguardar la libertad, sino
tambin para generar un marco de normas
suficientemente estable que permita la mejor

coordinacin de las acciones individuales82.

Con
el tiempo, como el soberano es el pueblo,
no
se sentira inspirado para imponerse lmites a
s
mismo, y por ende a sus representantes, y
as
esos lmites se diluiran. El objetivo de
alcanzar el
bien comn no puede tener limitaciones
respecto a ningn derecho o valor individual.
Por
consiguiente, segn esa visin, el fin justifica
los
medios.
Surge entonces el gran dilema del Estado
democrtico moderno: Cmo otorgar al
Estado
suficiente poder para que garantice nuestros
derechos, y al mismo tiempo limitarlo para
que
no abuse de tal poder? Veamos algunas de
las
propuestas, unas de ellas clsicas y otras
ms
modernas.

Cartas de derechos
Uno
de
los
primeros
instrumentos
republicanos
utilizados para limitar los poderes otorgados
por
los ciudadanos a los gobiernos fueron las
cartas
de derechos (Bill of Rights). Se relacionan
con
los derechos individuales, desarrollados
bsicamente en Occidente desde la Grecia
ateniense, y ms concretamente, en su
versin
ms moderna y actual, desde la Carta
Magna,
firmada por Juan sin Tierra en Inglaterra el 15
de
junio de 1215, origen de las constituciones y
parlamentos posteriores. Este documento
fundacional de los derechos individuales
modernos es tambin una clara demostracin
de
que no existe una separacin lgica entre

libertades polticas y econmicas: todas

se
refieren a la libertad de accin, sin violar
derechos
de terceros, y al control de los poderes del
gobernante. De hecho, en esta Carta, unos se
encuentran a continuacin de otros, sin
diferencia83.
La primera que recibi ese nombre fue
aprobada en 1689 en Inglaterra, impuesta
por el
parlamento al prncipe Guillermo de Orange,
incluyendo, entre otras, las siguientes
limitaciones
al poder del soberano:
No habra interferencia real con la
justicia. El rey no dictaba justicia ni poda
establecer cortes reales.
No poda establecer impuestos sin la
aprobacin del Parlamento (este principio
ya estaba en la Carta Magna).
Libertad para realizar reclamos al
rey, sin temor a ser castigado.
No poda mantener un ejrcito
permanente en tiempo de paz sin
aprobacin parlamentaria.
No poda interferir en la eleccin de
parlamentarios, ni en la libertad de poseer
armas para su propia defensa, ni en la
libertad de expresin.
Otro ejemplo proviene de los Estados Unidos.
Se
llama con el mismo nombre a las primeras
diez
enmiendas de la Constitucin aprobadas en
1791, incluyendo muchas similares a las
britnicas, y en este caso se reserva a los
estados o al pueblo todos los derechos no
delegados al gobierno federal. Tambin la
Declaracin de los Derechos del Hombre y
del
Ciudadano, aprobada por la Asamblea
francesa
en 1789.
El establecimiento de derechos individuales a
nivel constitucional acta como un lmite al
poder
de cualquier mayora eventualmente en el
gobierno ya que no pueden ser avasallados
por

l o violados por el gobernante. Estos

principios
fueron incorporados en casi todas las
Constituciones americanas del siglo XIX.
Ahora bien, establecen realmente una
barrera
infranqueable para la proteccin de esos
derechos? Su respeto, en definitiva, estara
garantizado por la posibilidad de cuestionar
la
constitucionalidad de un acto de gobierno
que
pudiera violar esos principios, la divisin de
poderes y la revisin constitucional en manos
de
una Corte Suprema. El peligro est en la
posibilidad de que disposiciones del Ejecutivo
o
leyes del Legislativo interfieran o vacen de
contenido, y terminen en la prctica
derogando
esos derechos bsicos. Esa fue una
preocupacin clara de los constituyentes
americanos. En el caso argentino, Alberdi
([1854]
1993) se refiere a las disposiciones y
principios
de la Constitucin Argentina referentes a las
produccin de las riquezas, sealando que
en su
prembulo se expresa como objetivo
promover
el bienestar general y asegurar los beneficios
de
la libertad para nosotros y para todos los
hombres del mundo que quieran habitar el
suelo
argentino; y sealando luego que el artculo
64,
inciso 16, otorga al Legislativo el poder de
realizar todo lo que puede ser conducente a
la
prosperidad del pas, al adelanto y bienestar
de
todas las provincias, y al progreso de la
ilustracin.
El problema est en la hermenutica sobre
tales textos. As ocurre, por ejemplo, en la
Declaracin de Derechos de Virginia,
redactada

por George Mason, que inclua la famosa

frase:
Que todos los hombres son por naturaleza
libres
e independientes, los que, cuando entran en
sociedad no pueden ser desprovistos por
ningn
tipo de alianza o desposeer su posteridad,
tales
como el goce de la vida y la libertad, con los
medios para adquirir y poseer propiedad,
persiguiendo y obteniendo felicidad y
seguridad.
Esta frase fue redactada luego por Thomas
Jefferson, en la Declaracin de Independencia
as: sostenemos estas verdades como
evidentes en s mismas, que todos los
hombres
son creados iguales, que son dotados por su
Creador de ciertos derechos inalienables, y
que
entre ellos se encuentran la Vida, la Libertad
y la
bsqueda de la Felicidad.
Se dej de lado la mencin expresa a la
propiedad. Y la dificultad de llenar de un
contenido especfico a frases generales como
la
bsqueda de la Felicidad o promover el
bienestar general ha dado como resultado
que
se terminara avasallando muchos de los
derechos bsicos en aras de un supuesto
bien
comn, interpretado por el Gobierno de
turno o
por una mayora circunstancial. Alberdi era
consciente de este peligro84, en especial
relacin
con las libertades econmicas, y pensaba
que
tanto la vigencia de libertades polticas
individuales, como un artculo constitucional
especfico y claro al respecto, seran
suficientes:
Art. 28. Los principios, derechos y
garantas
reconocidos en los anteriores artculos no
podrn

ser alterados por las leyes que reglamenten

su
ejercicio. Seala que los derechos que
generalmente
llamaramos
polticos
cumplen un
claro papel en relacin con las libertades
econmicas:
La libertad o derecho de peticin
ofrece el camino para que se promulguen
leyes que protejan al capital, la tierra o el
trabajo.
La libertad o derecho de locomocin
facilitan el comercio y la actividad
econmica.
La libertad de publicar por la prensa
se entiende como una garanta tutelar de
todas las garantas y libertades.
La libertad de usar y disponer de la
propiedad como complemento de la
libertad de trabajo y el derecho de
propiedad.
La libertad de asociacin como uno
de los resortes poderosos de la produccin
econmica moderna.
El derecho a profesar libremente un
culto, ya que sin l puede limitarse la
inmigracin, que traera conocimientos y
brazos aptos para la industria.
La libertad de ensear y aprender
como forma de perfeccionar la educacin
industrial y de eliminar los contratos de
aprendizaje.
Trato igual a los extranjeros, para
que ejerzan todo tipo de industria85.
Sin embargo, esa alteracin que se
menciona
en el artculo 28 es precisamente lo que
ocurri.
Nada pudo frenar el empuje ltimo de ideas
diferentes. Las garantas y derechos fueron
interpretados
desde
otra
perspectiva,
manipulado
el lenguaje o los textos simplemente
ignorados.
Veremos en el captulo 9 el cambio
institucional y
el papel que cumplen las ideas, como
determinantes finales del rumbo que las
sociedades toman y el camino que recorren.

Separacin de poderes

Hemos visto que los mercados son

imperfectos,
lo mismo que la poltica, en cuanto
instrumento
que puede no solamente no solucionar los
problemas que el mercado vaya presentando,
sino empeorarlos incluso. Hay una forma de
controlar cualquier abuso de poder en el
mercado: la competencia. Si algn producto o
servicio no resulta como se promete, o
simplemente si pensamos que hay otro
mejor,
podemos cambiar de proveedor. Ninguno nos
tiene atrapados, a menos que tuviera el
monopolio y no contramos con otros
productos
o servicios sustitutos.
Pero el Estado es, por definicin, un
monopolio. Cmo controlamos el poder que
le
hemos otorgado?86. La respuesta clsica y,
en
parte,
vigente
en
muchas
repblicas
modernas,
es la que desarrollaran Locke87, Montesquieu
y
otros: limitacin y divisin del poder. La
divisin
del poder tiene en objeto que ningn
individuo o
grupo en particular lo concentre. Esta divisin
se
produce por medio de la divisin horizontal
de
los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial),
como tambin una divisin vertical del
poder,
sobre todo a travs del federalismo y la
descentralizacin, tema que veremos en el
captulo 14.
La limitacin se busca por va de la existencia
de normas constitucionales de proteccin de
los
derechos individuales que los excluyen de
eventuales decisiones mayoritarias (Bill of
Rights),
la
revisin
judicial
de
los
actos
gubernamentales,
la renovacin de mandatos y otros.
La separacin de poderes ha sido un tema

desarrollado especialmente por la ciencia

poltica.
Cul es la visin de la economa al respecto?
Pues se asocia al concepto de competencia,
por
un lado, y al de costos de transaccin por
otro.
En relacin con el primero, la divisin del
poder
sujeta a los distintos actores a un cierto
grado de
competencia entre unos y otros, tanto por
recursos este es tpicamente el caso de la
competencia entre gobiernos nacionales con
provincias o estados subnacionales como
por
reas y poder de decisin. Esta competencia
puede actuar como un freno, aunque
tambin si
termina en un cartel como un motor del
crecimiento
del
gasto
pblico
y
el
endeudamiento.
Por otro lado, la democracia, como un
mecanismo para la seleccin y renovacin
pacfica de los gobernantes con base en la
preferencia de cierta mayora, contiene
tambin
elementos de competencia, aunque se trata
de
la competencia para obtener cierto grado de
monopolio.
En cuanto a los costos de transaccin,
cuando
se trata de transacciones voluntarias, se ven
favorecidas si esos costos son bajos. Pero si
se
trata de transacciones que tienen como
objetivo
obtener algn tipo de privilegio, entonces es
mejor que los costos de esa transaccin sean
altos. La separacin y divisin de poderes
aumenta los costos de hacer lobby. En una
sociedad donde todo el poder est
concentrado
en una persona, sea un rey, un dictador o un
gobernante electo con poder absoluto, tan
solo
hace falta convencer o sobornar a esa
persona, teniendo en cuenta que puede
haber

dos clases de acciones para buscar

influencias:
legales e ilegales. Pero en una sociedad
donde el
poder se encuentra dividido y disperso, el
costo
del lobby es mucho mayor: puede ser
necesario
convencer a funcionarios o agentes del
Ejecutivo,
a legisladores, y eventualmente enfrentar el
cuestionamiento judicial de la norma.

Federacin o
confederacin
Otro tipo de separacin de poderes es la que
ocurre verticalmente, entre un gobierno
nacional y unidades subnacionales
provincias o
estados o gobiernos locales. Ostrom (1991,
pp. 9, 57) seala que la palabra federalismo
se
deriva del latn foedus, que significa pacto,
palabra que tendra un significado similar al
de la
palabra hebrea brit, fundamental en las
tradiciones bblicas de los pactos con Dios y
con
aquellos que eligieran manejar sus relaciones
con
otros mediante un pacto o convenio. Segn
l,
existira una teologa federal en los siglos
XVI y
XVII, desarrollada por algunos protestantes
que
conceban una organizacin de la Iglesia
basada
en los conceptos que articulaban los
convenios
del Viejo Testamento y los relatos sobre la
organizacin de las primeras comunidades
cristianas. Los puritanos de Nueva Inglaterra,
por
ejemplo, eran congregacionistas que se
adheran
a la teologa federal y en el Convenio del
Mayflower los primeros emigrantes a las
tierras
que hoy forman los Estados Unidos se

comprometieron a un pacto mutuo y

constituyeron una organizacin civil. Segn
Ostrom, esto puede ser interpretado como un
compromiso bsico, con un sistema federal
de
gobierno o un sistema de pactos mutuos.
Asimismo seala que existe un paralelismo
interesante en el uso del lenguaje en la Suiza
de
habla alemana. All se llama a la
confederacin
Eidgenossenschaft, siendo el significado de
Genossenschaft asociacin o camaradera.
Una
Eidgenossenschaft
es
una
asociacin
sostenida
en un compromiso especial, expresado en
juramentos recprocos. El origen de la
organizacin social como fruto de un pacto es
muy diferente que el que resulta de la
autoridad.
El primero habra sido el origen de la
organizacin
social en esos territorios, extendindose
desde all
a las cartas coloniales, las constituciones de
los
Estados, los artculos de la Confederacin y la
Constitucin de los Estados Unidos. Vale la
pena
recordar que la Constitucin Argentina tiene
su
origen tambin en pactos federales.
As, la Orden Fundamental de Connecticut
(1639) cre un gobierno comn para los
pueblos
de Hartford, Windsor y Wethersfield, pero
mantuvo intactos los gobiernos locales y sus
atribuciones. Estos antecedentes de
autogobierno nutrieron las discusiones
posteriores a la independencia de las
colonias
inglesas en el Norte de Amrica, donde se
presenta el primer debate explcito y formal
sobre
las ventajas de la descentralizacin, sea
mediante una confederacin primer intento
,
sea mediante un estado federal (Constitucin
de

1789).
El federalismo as interpretado, lejos est de
ser una mera propuesta de descentralizacin
administrativa, se trata ms bien de un
mecanismo para limitar y controlar el abuso
de
poder y garantizar la libertad, la vida y la
propiedad de los individuos.
Klatt (1993) le otorga un fundamento que
acta en dos sentidos: uno para agregar
distintas
jurisdicciones dentro del marco de una ms
amplia, y otro para permitir la proteccin de
las
minoras88. Segn Dietze (1960, p. 69), si
bien
los motivos iniciales de buscar una
asociacin de
las distintas ex colonias se relacionaban con
la
seguridad y la paz, la libertad ocup un papel
preponderante durante la lucha contra
Inglaterra
y as fue reconocido en los artculos de la
Confederacin.
El
prembulo
de
la
Constitucin
concluye sosteniendo que una ms perfecta
unin fue creada para asegurar los beneficios
de
la libertad para los americanos y su
posteridad.
No obstante lo cual, se desarroll entonces
un
profundo
debate
sobre
el
tipo
de
organizacin
que supuestamente podra garantizar dicha
libertad, descartando que la misma habra de
ser
una organizacin descentralizada, en el
sentido
de que el poder estara repartido no
solamente
en los tres poderes tradicionales Ejecutivo,
Legislativo y Judicial sino tambin en
distintos
niveles regionales de gobierno. El debate
entre
los autores de los Papeles Federalistas y los
as

llamados Antifederalistas es esencialmente

un
debate entre la confederacin y la
federacin.
Cules son las diferencias entre una y otra?
En la primera, el gobierno central es dbil, los
estados retienen la mayora de las
atribuciones y
el poder soberano, y el poder central no
puede
intervenir en ellas, dependiendo legalmente
de la
voluntad de dichos estados. Es un pacto
entre
iguales para crear un gobierno coordinador,
del
cual es posible excluirse mediante la
secesin
unilateral. En la segunda se crea un poder
central
fuerte, donde reside el poder soberano, si
bien
limitado a los poderes que oportunamente le
delegaran los estados y la secesin no es
posible
a menos que sea aceptada por los dems
miembros.
Inicialmente
las
colonias
se
haban
organizado
como una confederacin. Sus principales
crticos
fueron
los
autores
de
los
Papeles
Federalistas,
Alexander Hamilton, James Madison y John
Jay
quienes, publicaron setenta y siete artculos,
desde octubre de 1787 hasta mayo de 1788,
en
tres peridicos de la ciudad de Nueva York.
Los
problemas que aquejaban a la Confederacin
tendran su origen en el colapso del sistema
judicial real (Dietze 1960, p. 130) y en la
debilidad
del Ejecutivo. El vaco haba sido ocupado por
las
legislaturas creadas por las nuevas
constituciones,
que,
influidas
por
los
deudores,

comenzaron a suspender acciones judiciales,

a
modificar o anular sentencias, y a determinar
los
mritos de las disputas. Esta negacin de lo
que
Dietze llama gobierno libre definido como
el
gobierno popular, donde la mayora es
limitada
por la Constitucin para proteger los
derechos de
las minoras, y donde la participacin popular
en
el gobierno es solo un medio para proteger la
vida, la libertad y la propiedad (nota p. 69)
no
poda, segn los federalistas, ser frenada por
la
confederacin, ya que la Unin era un mero
tratado entre las partes y no hubiera podido
impedir la tirana de la mayora en los
estados89.
El objetivo de los Papeles Federalistas fue el
de
proponer una ms perfecta UNION en
mayscula en los originales. No obstante,
Dietze (p. 160) seala diferencias entre estos
autores, ya que, en el caso de Hamilton, si
bien
reconoce las bondades de la divisin
territorial e
institucional del poder, no deja dudas de que
prefiere una concentracin a una dispersin
del
poder. Esto implica la superioridad de la
legislacin
federal sobre la estadual y la posibilidad de
ejecutar esa ley federal dentro de los
estados.
Esa superioridad necesita a su vez una
autoridad
federal capaz de imponerla y alguna
autoridad,
tambin federal, que resuelva las diferencias
entre uno y los otros. Este sera el rol de la
Corte
Suprema. Para que no se convierta en un
abuso,
esta supremaca del poder central sera

controlada por la revisin judicial, para lo

cual se
requiere la absoluta independencia de la
justicia.
Madison, por el contrario, destaca las
bondades
de
un
gobierno
federal,
principalmente
porque crea balances de poder; es decir,
enfatiza
el valor de los estados miembros. Para l, el
federalismo es una institucin diseada para
proteger a los estados y, aunque reconoce
que
la soberana reside en ltima instancia en el
gobierno central, el federalismo no sera
compatible con la concentracin de poder en
manos
de
este.
Sostiene
que
una
confederacin
tendera a reducir el poder del gobierno
central90.
Sealando los casos de la liga aquea y la
confederacin lisia, seala que ninguna de
las dos
mostr una tendencia a degenerar en un solo
gobierno consolidado.
Esta era, precisamente, la preocupacin de
los
Anti-Federalistas y se mantiene hoy como
uno de
los principales puntos de debate respecto al
federalismo y la descentralizacin. Ya que, si
bien
de Tocqueville ([1835] 1957, p. 86) pudo
afirmar:
Lo que ms llama la atencin al europeo
que recorre los Estados Unidos es la
ausencia de lo que se llama entre nosotros
el gobierno o la administracin. En
Norteamrica, se ven leyes escritas, se
palpa su ejecucin cotidiana, todo se
mueve en torno nuestro, y no se descubre
en ninguna parte su motor. La mano que
dirige la mquina social se oculta a cada
instante.
Lo cierto es que a los antifederalistas les
preocupaba precisamente que la existencia
de un
poder central fuerte tendiera a eliminar o
limitar el
poder de los estados y los derechos de los

individuos91. Segn Gordon (1998, p. 8) la

Bill of
Rights fue incorporada en la Constitucin no
como la entrega masiva de poder al gobierno
central, para controlar supuestas violaciones
de
derechos individuales por parte de los
estados,
sino para proteger a las comunidades de la
inevitable tendencia del Gobierno central a
acumular poder, siendo el elemento esencial
de la
misma la 10.a enmienda, en la que se afirma
la
soberana de los estados y se definen los
poderes
del
gobierno
central
como
enumerados
y delegados. Opinin similar mantienen
Wilson
(1995) y Pilon (1995).
El segundo afirma que la doctrina de los
poderes enumerados y delegados ha sido
abandonada por medio de dos clusulas
constitucionales: la comercial y la del
bienestar
general. La primera otorga al Congreso el
poder
de regular el comercio entre los estados, y
tuvo
su origen en la preocupacin por la existencia
de
barreras comerciales entre ellos. Pero los
constitucionalistas no habran imaginado que
esta
iba a ser utilizada (desde 1937: NLRB v. Jones
&
Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1) no ya como
un
escudo contra el abuso de los estados, sino
como un mecanismo que permitira luego al
Congreso pretender el logro de innumerables
fines sociales y econmicos. Ya que el
Congreso
ahora se atribuye el poder de regular
cualquier
cosa que afecte al comercio interestatal es
decir, prcticamente todo. La segunda
persegua como objetivo prevenir que el
Congreso actuara en defensa de algn
beneficio

particular, pero en 1937 (Helvering v. Davis,

301
US. 619, 640) la Corte mantuvo que si bien
haba
que mantener la diferencia entre inters
particular
e inters general, no iba a controlar esa
distincin, dejando al Congreso que se
controle
por s mismo.
Como vemos, hay en torno al asunto dos
opiniones distintas: se necesita un poder
central
fuerte para evitar el abuso hacia los derechos
de
los individuos por parte de los gobiernos
locales o,
por el contrario, es preferible un poder
central
dbil, para evitar el abuso del mismo sobre
los
derechos de los estados y, por ende, de los
individuos? Existir alguna salida para este
dilema?
La evidencia emprica no parece brindarnos
una respuesta clara al respecto. Entre todos
los
pases del mundo, podemos encontrar dos
con
una estabilidad institucional prolongada, que
nos
permita hacer una comparacin: Estados
Unidos,
como ejemplo de federacin, y Suiza, como
ejemplo de confederacin. No obstante, el
ejemplo de Suiza como una confederacin se
remonta hasta 1291, con la firma del pacto
entre
los cantones de Schwyz, Uri y Unterwalden, y
dura hasta la Constitucin de 1848, a partir
de la
cual se convierte en una federacin.
La supervivencia de esa confederacin
durante
cinco siglos y medio muestra que dicha
configuracin es posible. En cuanto al
argumento
federalista a favor de la necesidad de un
poder
central fuerte, para evitar el abuso de los

gobiernos locales, la historia de Suiza

muestra un
ejemplo que sirve para refutar esta tesis. Los
cantones suizos mantuvieron una profunda
conviccin y prctica democrtica, si bien los
de
las ciudades fueron centralizados y poco
democrticos (Kendall & Louw 1989, p. 12).
Una
de las principales pruebas a las que la
libertad
individual fue sometida fueron los conflictos
religiosos entre catlicos y protestantes, con
motivo de la Reforma.
Estos conflictos fueron similares a los
existentes en otros pases de Europa, pero su
solucin fue claramente diferente. En 1526
hubo
un debate pblico en Baden, en el que se
resolvi que los cantones decidiran si
permanecan con la Iglesia de Roma o
adoptaban
la Reforma. Despus de algunos disturbios e
intentos de forzar una u otra salida, se firm
la
Paz de Kappeler, acto en que, por voto
mayoritario, se reconoci a cada comunidad
local
el poder de decidir sobre el asunto. En el
cantn
de Thurgau, por ejemplo, catorce distritos
decidieron ser catlicos, 18 protestantes, y
30
eligieron la igualdad religiosa. Appenzell se
dividi
en dos en 1595, y en los lmites de uno u otro
los
propietarios de tierras pudieron elegir a cul
perteneceran. Cierto que la religin es un
asunto
de decisin individual, no colectiva, pero el
proceso mencionado es un ejemplo de una
poca en la que lo predominante no era
precisamente la libertad religiosa. En esos
aos,
los poderes centrales no garantizaban la
libertad,
sino que la eliminaban. Es decir: para seguir
el
debate de los federalistas, es cierto que un

gobierno local puede someter a una minora,

pero
no lo es que un gobierno central sea garante
perfecto de la libertad, ya que puede ocurrir
todo
lo contrario.
En cuanto al grado de
centralizacin/descentralizacin de los gastos
del
Estado, es necesario tener en cuenta que el
tamao de los mismos fue muy pequeo
durante siglos y que cuando se inicia su
expansin, en el siglo XX, ya ambos pases
contaban con un modelo similar, lo que
impide la
comparacin
entre
federacin
y
confederacin en
este sentido. En la actualidad, ambos se
encuentran entre los pases ms libres y con
calificaciones similares en los estudios
comparativos sobre libertad.
Segn Vaubel (1996, p. 79), pese a que en El
federalista XLV (p. 197) afirmaba que el
nmero
de empleados del gobierno federal iba a ser
mucho ms pequeo que el de los empleados
por los gobiernos estaduales, doscientos
aos
despus los primeros son ms que todos los
empleados estaduales juntos, y en casi todos
los
pases federales el gasto del gobierno central

incluyendo la seguridad social supera la

mitad
del gasto pblico total, siendo la nica
excepcin
Canad.
En
los
Estados
Unidos
la
participacin del
gobierno federal en el total del gasto pblico
era
del 34% en 1902, creci hasta alcanzar un
mximo del 69% en 1952, y luego descendi
hasta el 58% en 1992 (Oates 1998, p.
xviii)92.
Segn el estudio de Vaubel, elaborado con
datos del periodo 1989-1991, los pases
menos
centralizados seran las Antillas Holandesas

(donde un 44.8% del gasto total est en

manos
del gobierno central), Canad (49.4%) y Suiza
(53.8%). En promedio, los estados federales
seran
ms
descentralizados
que
los
unitarios, y
los pases industrializados ms que los pases
en
desarrollo. El promedio de gasto del gobierno
central en relacin con el gasto total en los
pases
industrializados
federales,
durante
el
mencionado
periodo, sera de 65.9%, y en los
industrializados
unitarios del 84.7%. El mismo promedio en
los
pases federales en desarrollo sera de 78.8%
y
en los unitarios en desarrollo 98.7%. El
promedio
de
todos
los
pases
federales
(industrializados y
en desarrollo) sera del 71.8%. Bird y
Vaillancourt
(1997, p. 12) comparan ocho pases en
desarrollo (Argentina, China, Colombia, India,
Indonesia, Marruecos, Pakistn y Tnez) con
cinco pases desarrollados (Australia, Canad,
Alemania, Suiza y Estados Unidos), y
constatan
que el promedio de gastos locales en el total
del
gasto pblico es de 35% para los pases en
desarrollo y del 47% para los desarrollados,
siendo la variacin mucho ms grande en el
primer caso que en el segundo ya que no
diferencian
entre
pases
federales
o
unitarios).
Para Mochida y Lotz (1998, p. 3), en el caso
de
Japn el gasto local sera del 30.8% y el del
gobierno central del 69.2%.
En definitiva, la evidencia emprica nos
muestra
que los pases federales son ms
descentralizados que los unitarios, y que los
pases desarrollados lo son que los que estn
en

proceso de desarrollo. Pero no es este un

anlisis
que nos permita llegar a ningn tipo de
conclusin
ms all de la que muestra que un pas
federal
resulta levemente ms descentralizado y que
esta circunstancia, ceteris paribus, permitira
alcanzar un mayor grado de control sobre el
poder poltico y tener un grado de
alineamiento
mayor entre las preferencias de los
ciudadanos y
los bienes y servicios pblicos que reciben.

Revolucin
o
resistencia
civil y redes sociales
Un lmite ltimo y final al abuso de poder es
la
revolucin: una forma de cuestionar al
monopolio
del poder en un determinado momento, con
el
objetivo de modificarlo o derribarlo. Estas
revoluciones pueden ser promovidas con
acciones violentas o mediante la resistencia
civil,
generalmente pacfica. Hay sin duda casos
de
revoluciones que han tenido xito en lograr la
limitacin del abuso de poder, y desde luego
ms
las pacficas que las violentas. Pero esto no
se
extiende a todas ellas: muchas terminaron en
regmenes ms totalitarios que aquellos a los
que
se opusieron.
La ciencia poltica ha tratado este asunto
desde antao. No es ni siquiera nuestra
intencin
resumirlo aqu. Solo desde una perspectiva
econmica, Tullock (1971) plantea el dilema
individual de participar en una revolucin o
en la
resistencia civil, ya que podra haber costos
importantes, como el castigo que podra
imponer

el rgimen, o incluso la muerte en la lucha,

que
pareceran exceder los beneficios, teniendo
en
cuenta que el individuo puede prever si su
participacin personal ser suficiente para
determinar o no el ltimo resultado. Y los
beneficios que pudieran obtenerse tendran
la
caracterstica de bienes pblicos, los
recibira de
todas formas, incluso no participando. Si
buscara
maximizar su utilidad, sera un free rider de
los
esfuerzos de otros y no participara, pero
tampoco lo haran los dems.
El problema planteado se extendera a otro
camino de larga tradicin en la literatura de
la
ciencia poltica: el tiranicidio. Este sera
tambin
inexplicable, igual que las conductas de los
terroristas suicidas, como los que perpetraron
el
ataque a las Torres Gemelas. Obviamente, el
modelo del homo economicus que asume
Tullock
no logra explicar estas acciones, recurrentes
en
la historia.
Tales acciones pueden explicarse como parte
de la figura del emprendedor institucional,
considerada en el captulo 9, sobre el cambio
institucional y el papel que cumplen estos
individuos que proponen un cierto cambio del
statu quo, para bien o para mal, y lo
promueven
con ms o menos xito. El costo de esta
accin
empresarial se ha visto notoriamente
reducido
con la extensin de las redes sociales como
Facebook,
YouTube
o
Twitter.
Ahora,
cualquiera
puede convocar a una manifestacin en la
plaza
principal de una ciudad, mediante el envo de
mensajes por cualquiera de esas redes, como
ha

ocurrido, con diverso resultado, en Tnez,

Irn,
Moldavia o Egipto93.

Lmites al oportunismo
poltico94
Hemos visto en el captulo 5 los incentivos
que
genera
la
poltica
para
que
los
representantes
electos prefieran para ejercer el poder un
plazo
corto, el dficit fiscal y el endeudamiento a la
prudencia en el gasto, y desaten el ciclo
econmico presupuestario. Con una serie de
propuestas del rea de la poltica econmica
constitucional se intenta establecer trabas y
lmites a esas conductas. Entre las ms
conocidas se encuentran estas:

1. Lmites al dficit fiscal

Se impone una prohibicin o lmite al dficit

fiscal. En el primer caso, no puede
gastarse ms de lo que ingresa, pero el
Estado, como cualquier empresa, se
maneja con un presupuesto anual que se
espera cumplir. Si el dinero recaudado no
alcanzara para cubrir el gasto
presupuestado, el Estado terminara sin
cumplir algunos contratos y paralizando
ciertos servicios. Para evitar esto, es
necesario que el presupuesto presentado
para su aprobacin no tenga dficit; luego
puede haber algn desvo, si durante el
transcurso del ejercicio fiscal los ingresos o
los gastos difieren de lo presupuestado.
Para que la prohibicin de dficit tenga
alguna credibilidad, ese lmite al desvo debe
ser pequeo y tambin considerarse un
mecanismo para compensarlo. Es decir, si
el ejercicio termina con dficit, podra
pensarse que ese exceso se cubrir en el
ejercicio siguiente; o que si termina con
supervit, pasa a formar una reserva que
sirva para cubrir desvos negativos en el
futuro.
En cuanto a establecer un lmite al dficit
fiscal, se suele hacer en relacin con el
PIB. As, por ejemplo, el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, parte del Tratado

de Maastricht, establece un lmite del 3%

del PIB para los pases miembros de la
Unin Europea; un nivel superior impone la
obligacin de medidas correctivas.
Argentina promulg una ley de dficit
cero el 30 de julio del 2001, pocos meses
antes de que se desatara la peor crisis de
su historia.
En este ltimo caso, la norma fue
aprobada cuando ya era demasiado tarde.
Pretenda ser ms una seal para generar
confianza en los mercados, a fin de que
siguieran financiado la renovacin de la
deuda argentina. En el primero, su
incumplimiento por los pases ms
importantes de Europa no gener
suficiente credibilidad respecto a las
sanciones y no extraa que luego se
desatara en la regin una profunda crisis
fiscal (2010-2011)95.
Una diferencia importante entre una y
otra, que analizaremos con mayor detalle
ms adelante, es el nivel constitucional de
la norma. En el caso argentino, se trataba
de una ley aprobada por el Congreso; en el
de la Unin Europea formaba, parte de un
tratado internacional. Algunos autores
sostienen que cuanto ms alto el nivel
constitucional, mayor impedimento ser
para las conductas que se quieren evitar
mejor una ley que un decreto presidencial,
mejor una clusula constitucional que una
ley, mejor un tratado internacional que una
clusula constitucional, pero la
experiencia europea muestra que esto no
es necesariamente as. Todo depende de
dnde se encuentra el mayor poder de
control sobre el cumplimiento de la norma.
En el caso europeo, el tratado impona un
lmite relativamente estricto, pero con
pocas posibilidades de control, y generaba
un incentivo de ciertos pases a actuar
como free riders de los esfuerzos de los
dems. Ellos obtenan los beneficios de las
garantas de estabilidad generadas por la
UE, pero aplicaban polticas fiscales
irresponsables, con las que nunca podran
haber generado tal credibilidad por parte de
los acreedores que financiaron esos
dficits. El control ms fuerte puede estar

en manos de los votantes, como veremos

en el punto 3.
La obligacin de no incurrir en un dficit
fiscal no necesariamente genera una
restriccin en el crecimiento del gasto
pblico, ya que se lo puede aumentar al
mismo tiempo que se aumenta la presin
impositiva e igualmente se cumple con el
requisito, y el Estado termina as llevndose
una mayor parte de la riqueza producida
por los ciudadanos. Para evitarlo se han
propuesto lmites al crecimiento del gasto y
a la creacin de nuevos impuestos o el
aumento de las tasas de los existentes.

2. Lmites al crecimiento del

gasto pblico
En este caso se establece un lmite a su
crecimiento, normalmente asociado a la
evolucin del PIB. Podra establecerse un
lmite algo por encima del crecimiento del
PIB si se quiere que el gasto aumente en
relacin con ese indicador, igual para que
se mantenga o menor para que se
reduzca.

3. Aprobacin electoral de
nuevos impuestos o
alcuotas

La limitacin para crear nuevos impuestos

est en la raz de la historia de la repblica
moderna y la limitacin del poder absoluto
del gobernante. Formaba parte de la Carta
Magna (1215) aquel famoso principio no
habr impuestos sin la aprobacin de los
representantes. En casi todas las
Constituciones, los impuestos tienen que
ser aprobados por el Congreso, integrado
por los representantes de los votantes.
En las democracias modernas, esta
restriccin funciona cuando el poder est
dividido; por ejemplo, cuando el parlamento
est controlado por un partido poltico o
coalicin diferente del control del Ejecutivo.
Se da este caso, por ejemplo, en Estados
Unidos cuando el presidente es demcrata
y el Congreso est controlado por los
republicanos. Cuando ambos poderes
estn controlados por la misma mayora, el
control se diluye o directamente no existe.

Por eso se sugiere como mecanismo de

control del gasto que cada vez que se
quieran crear nuevos impuestos o subir las
alcuotas se los someta a consulta de los
votantes mediante de un referndum. La
ventaja de este procedimiento es que los
votantes estn dispuestos pocas veces a
pagar ms impuestos, a menos que el
servicio que a partir de ellos se obtenga
sea realmente apreciado y no pueda
producirse con los recursos existentes. El
problema que puede presentarse es que la
mayora abuse de la minora, aprobando un
impuesto sobre tal minora que dicha
mayora no estara dispuesta a pagar. No
debe extraar que muchas veces los
representantes hayan incluido a los
impuestos en una lista de asuntos que no
pueden ser sometidos a consulta popular.

4. Impuestos explcitos

En relacin con el punto anterior, las

dificultades que tiene cada individuo para
evaluar el verdadero costo del gasto
pblico le impiden evaluar su verdadero
peso. Resulta casi imposible para un
individuo determinar cul es la carga
impositiva real que est soportando,
porque el precio resulta borroso. En un
intercambio normal de mercado existe un
precio directamente visible y el costo
resulta claro. Si, en cambio, consideramos
una compra que se realiza mediante una
cuota mensual la cuota de un club, el
pago de un seguro la relacin no es tan
directa, pero todava es fuerte. Sera
comparable a que un ciudadano recibiera
una factura mensual por todos los servicios
que le brindara el Estado.
En cambio, si esos pagos se deducen de
su recibo mensual de sueldo, la relacin es
un poco ms dbil, ya que no existe un
acto de pago, ni hay que tomar una
decisin positiva para efectuarlo.
Algo similar sucede con los impuestos:
los indirectos son menos obvios y
evidentes que los directos, sobre todo si es
necesario preparar una declaracin anual y
pagar un determinado monto. Menos lo
son si esos pagos se deducen
directamente del salario. En cuanto a los

indirectos, son incluso menos evidentes si

forman parte del precio y no aparecen en
forma separada. Y menos todava si el
gasto se financia a travs de la inflacin,
considerada a menudo como un
impuesto96.
Con esas percepciones debilitadas, el
interesado terminar aceptando niveles de
gasto ms altos de los que estara
dispuesto a pagar. No extraa que el
crecimiento del gasto pblico se haya
gestado con la multiplicacin de estos
modos de esconder su verdadero peso.
Por eso, una alternativa para facilitar la
evaluacin de costos y beneficios del gasto
pblico es explicitar los impuestos: que el
impuesto indirecto aparezca separado del
precio del producto o servicio y haga
evidente ese pago adicional. Imaginemos
un conductor que llena su tanque de
combustible y recibe el siguiente mensaje:
$30 de combustible y $70 de impuesto;
que el impuesto directo conlleve un acto
explcito de pago; que beneficiarse de
ciertos servicios gubernamentales implique
la ejecucin de un pago directo para
recibirlos.

5. Aranceles externos y
barreras no arancelarias

Pese a las limitaciones que genera

participar en la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC), en tratados bilaterales de
libre comercio o en zonas aduaneras
comunes, los gobiernos suelen seguir
teniendo, en algunos casos, una gran
discrecionalidad para manejar aranceles a
las importaciones, impuestos a las
exportaciones o barreras de tipo no
arancelario que van desde requisitos
sanitarios o ambientales hasta simples
formularios de licencia para importar.
Esa discrecionalidad genera condiciones
de abuso de poder, violacin del derecho
de propiedad y de la libertad de disponer
de bienes y servicios mediante el comercio,
e inseguridad jurdica, ya que las
condiciones de cualquier actividad
econmica pueden cambiar de un da para
otro, si se modifican estos aranceles y
normas. Este poder es, adems, fcil

presa de intereses especiales que buscan

obtener algn privilegio, y muchas veces
por el camino de la corrupcin.
Para evitar esto, no solamente es
conveniente que un pas participe en
distintos tratados internacionales, como se
analiza en el punto 14, sino tambin
asignar al Congreso y a una cierta mayora
su modificacin, lo que reduce la
discrecionalidad, ya que se requiere un
cierto consenso para obtener la mayora.
As los aranceles seran ms estables y se
reduciran los privilegios.

6. Lmites al
endeudamiento

Estos lmites pueden ser de dos tipos.

Como en el caso del Tratado de
Maastricht, se puede establecer un tope al
endeudamiento total, en este caso del
60% del PIB. Tendr que incluir, por
supuesto, algn mecanismo de control y
sanciones por incumplimiento. El otro
puede ser como el que existe en los
Estados Unidos, donde el Congreso
establece un lmite sobre el monto total de
la deuda permitida esto es una cantidad
de dlares, no un porcentaje sobre el PIB
, techo que, cuando se alcanza, no
puede ser superado: el Gobierno no puede
emitir ms deuda, a menos que sea
modificado por el Congreso.
No obstante, la imagen siguiente es
bastante clara respecto a la capacidad de
este mecanismo para imponer algn tipo
de lmite, cuando la voluntad poltica y el
control de los votantes no existen (Boaz
2011):

votantes estaran predispuestos a aprobar

el endeudamiento, porque disfrutaran del
gasto ahora y lo terminaran pagando
futuros votantes. Sin embargo, la evidencia
emprica muestra que no actan de esa
forma y tienden a rechazar el
endeudamiento.
Los Estados que tienen ms de un
control muestran menores niveles de
endeudamiento, siendo el referendo
popular mediante el voto el que mayor
xito muestra, junto con la prohibicin
total.

7. Regla monetaria
constitucional

Otra forma de restringir el

endeudamiento se refiere a su proceso de
aprobacin, entre los que se encuentra la
que demanda que toda emisin de deuda
sea aprobada por los votantes en un
referndum o por mayoras parlamentarias
especiales, hasta llegar a la prohibicin
constitucional absoluta (Kiewiet y Szakaly
1996). Otra alternativa, aplicada por
algunos gobiernos regionales en Espaa, es
limitar el plazo del endeudamiento de tal
forma que se permita solamente el de
corto plazo, lo que significa que la deuda
debe ser cancelada dentro del propio
ejercicio presupuestario. Kiewiet y Szakaly
(1996), consideran que entre los estados
en los Estados Unidos, veintiuno demandan
la aprobacin por referendo y doce por
mayoras especiales, que pueden estar
conformadas por tres quintos o cuatro
quintos de los representantes.
No obstante, estos autores estiman que
los gobiernos buscan, y muchas veces
encuentran, diversos caminos para eludir
esas restricciones, como, por ejemplo
canalizar el endeudamiento por agencias
estatales especiales que no estn sujetas
a ese tipo de control. Sera efectivo un
lmite a travs del voto popular emitido en
referendo? Se puede argumentar que los

Uno de los ms grandes abusos de poder

es la imposicin de una moneda
monoplica por parte del Estado y luego la
degradacin de su valor, lo cual genera
inflacin, prdida del poder adquisitivo de
los ingresos y activos en moneda, y hasta
su destruccin completa en procesos de
hiperinflacin. La historia del control estatal
de la moneda est plagada de tales
abusos, tanto por gobiernos democrticos
como por gobiernos autoritarios.
Los abusos se cometen sobre todo
cuando una autoridad monetaria estatal
tiene discrecin para aplicar la poltica
monetaria que estima conveniente, aunque
dicha conveniencia sea ms bien la del
gobierno que la de los ciudadanos. Hay
casos en los que no existi tal
discrecionalidad y sin embargo hubo
profundas crisis, como en el de la
convertibilidad en Argentina, en 2001, pero
estas se relacionan con la discrecionalidad
en el gasto pblico y el endeudamiento.
Por eso muchos economistas han
propuesto algn tipo de regla monetaria
para evitar esa discrecionalidad que,
aunque la autoridad monetaria sea
formalmente independiente, termina
siendo guiada por los intereses polticos de
corto plazo. Como se explic antes, el nivel
de aplicacin de la norma es importante,
ya que determinar la facilidad mayor o
menor de modificarla, afectando su
estabilidad. Estas normas pueden
adoptarse a nivel nacional y en tal caso no

es lo mismo que lo sean como simples

decretos, leyes o formen parte de las
normas constitucionales; tambin pueden
ser parte de tratados internacionales.
Existe una gran variedad de normas
propuestas, algunas de las cuales ya han
sido implementadas. Por ejemplo:
Patrn oro: la cantidad
de moneda en circulacin se
relaciona directamente con la
cantidad de oro en reserva. Si
el sistema, adems, exige un
encaje bancario del 100%,
entonces el Gobierno no puede
aumentar la masa monetaria a
su gusto y la cantidad de
dinero es determinada por el
mercado, reflejada en el precio
del oro, que a su vez depende
de su demanda y su oferta
la cual tiene limitaciones fsicas,
por la necesidad de encontrar
nuevos yacimientos y
explotarlos.
Expansin fija de la base
monetaria: propuesta por
Milton Friedman, impone a la
autoridad monetaria estatal la
obligacin de ampliar la base
monetaria en una determinada
proporcin (3 o 5% anual, por
ejemplo). Este crecimiento se
correspondera con el
crecimiento promedio del PIB
o sea de la produccin de
bienes y servicios, por lo que
el nivel general de precios se
mantendra estable.
Moneda supranacional:
es el caso del euro, una
moneda emitida por un ente
supranacional como el Banco
Central Europeo. Elimina la
discrecionalidad de los
gobiernos nacionales, ya que
no tienen una moneda propia,
pero deja en pie la
discrecionalidad regional de la
autoridad monetaria. Respecto
a esta autoridad, tambin se

presenta el dilema reglas o

discrecionalidad: podra tener
libertad para manejar la oferta
monetaria o podra estar
sujeta a determinada norma.
Convertibilidad: se
establece una paridad fija
entre una moneda y otra, y la
autoridad monetaria est
obligada a comprar o vender
esa moneda segn la paridad
establecida. Aqu se elimina la
discrecionalidad, porque el
crecimiento y contraccin de la
oferta monetaria depender
del ingreso o salida de la
moneda de referencia.
Dolarizacin: en verdad,
se refiere a toda situacin en
la que un pas adopte como
moneda de curso legal la que
emite otro pas. Puede ser el
dlar como en los casos de
Panam, El Salvador o Ecuador
, pero bien podra ser otra
moneda cualquiera como en
el caso del euro para Andorra,
Mnaco o el Vaticano.
Objetivos de inflacin:
esta norma, iniciada por Nueva
Zelanda en 1990 est hoy en
vigencia en muchos pases.
Obliga a la autoridad monetaria
a llegar a ciertas metas de
inflacin, relacionadas con
algunos ndices de precios. La
autoridad monetaria mantiene
su discrecin, pero debe
alcanzar ese objetivo y estar
forzada a actuar en tanto el
resultado sobrepase la meta.
Competencia de
monedas: se puede presentar
como regla monetaria, aunque
es, en verdad, ausencia de la
misma. Las personas pueden
utilizar la moneda que deseen,
formalizar sus contratos en
cualquiera de ellas, y al elegir
una u otra las someten a la

competencia del mercado,

pues escogern aquellas que
mejor protegen su valor. La
eleccin de monedas puede
considerarse en distintos
niveles, desde la posibilidad de
hacerlo entre distintas
monedas estatales (dlar,
euro, franco suizo, etc.),
hasta la de hacerlo con
monedas privadas.

8. Renovacin de mandatos

La renovacin de mandatos y los lmites a

la reeleccin tienen larga data en la historia
republicana. En la antigua Grecia, ninguna
persona poda permanecer dos periodos
anuales consecutivos como representante
en el Consejo de los 500, ni tampoco
presidirlo ms de una vez. En la repblica
romana, los principales magistrados no
podan ser reelegidos. La lgica existente
tras esta forma de actuar es de fcil
comprensin: permite a los ciudadanos
liberarse de un gobernante que haya
abusado del poder otorgado; favorece el
control de unos sobre otros; intensifica el
aspecto competitivo de la democracia;
evita la generacin de carreras polticas
donde las personas viven de la poltica, y
reduce el peligro al que tan claramente
apunt Lord Acton en aquella famosa
frase: El poder corrompe, el poder
absoluto corrompe absolutamente.
Es cierto que, si no se permite la
reeleccin, un buen gobernante o
representante no puede continuar en el
cargo y los votantes tendrn que elegir
necesariamente a otro quiz peor, pero los
pases con una buena base institucional son
aquellos en los que fundamentalmente
gobiernan las leyes y no las personas. En
un caso como este, la importancia de una
persona como gobernante es mucho
menor. De todas formas, para evitar ese
problema, se suele permitir una reeleccin
inmediata o varias, con algn periodo
intermedio. La reeleccin puede generar
incentivos para que el gobernante
promueva polticas que la mayora desea,
pero con esto no se asegura que se

protejan los intereses de las minoras

(Buchanan 1999, p. 56).
En cuanto a los incentivos se refiere, los
lmites a la reeleccin plantean algunos
problemas difciles de solucionar, ya que un
plazo corto y sin renovacin contribuye a
fijar la atencin del gobernante o
representante electo en el corto plazo,
dando lugar as a la posibilidad de que se
produzcan algunos resultados nocivos:
puede, por ejemplo, no interesarse por la
calidad de las instituciones que generan
beneficios a largo plazo, o, si no hay
controles a la corrupcin, puede
intensificarse la rapia, pues el gobernante
dispone de un plazo corto para ello.

9. Mayoras especiales

En general, toda modificacin de las

garantas individuales demanda mayoras
superiores a la simple, que suele ser la que
normalmente se requiere para seleccionar
al gobernante. As, se puede exigir la
aprobacin por dos tercios de una
Asamblea Legislativa, o por dos tercios de
cada una de las cmaras en un sistema
bicameral, o la ratificacin por los estados o
provincias en estados federales. Veremos
en el captulo 9 si es conveniente que un
marco institucional determinado sea
fcilmente modificable o rgido. La rigidez
genera estabilidad jurdica, aunque, si las
normas afectan algn derecho y ciertas
libertades, las estaran condenando por
largos periodos. La flexibilidad deriva en
incertidumbre.
No obstante, concretamente las normas
que afectan aspectos bsicos del comercio
y las inversiones deberan ser estables: por
ejemplo, los aranceles al comercio exterior.
En su artculo 75, inciso 1), referente a las
atribuciones del Congreso, la Constitucin
argentina establece: Legislar en materia
aduanera. Establecer los derechos de
importacin y exportacin, los cuales, as
como las avaluaciones sobre las que
recaigan, sern uniformes en toda la
Nacin. No obstante, esa funcin ha sido
delegada desde hace mucho tiempo en el
Ejecutivo, que puede modificarlas por un
simple decreto y muchas veces mediante

una resolucin ministerial o incluso de

menor rango.
Esto genera una total discrecionalidad y
la consiguiente inseguridad jurdica, ya que
el nivel de un arancel elemento muchas
veces de suma importancia para el clculo
econmico empresarial que determina las
inversiones puede cambiar de la noche a
la maana. Y esta delegacin se ha
producido pese a que el artculo 29 de la
misma Constitucin dice: El Congreso no
puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las
Legislaturas provinciales a los gobernadores
de provincia, facultades extraordinarias, ni
la suma del poder pblico, ni otorgarles
sumisiones o supremacas por las que la
vida, el honor o las fortunas de los
argentinos queden a merced de gobiernos
o persona alguna. Actos de esta
naturaleza llevan consigo una nulidad
insanable, y sujetarn a los que los
formulen, consientan o firmen, a la
responsabilidad y pena de los infames
traidores a la patria.
Tan solo volver a la situacin original, por
la que el Congreso establece los derechos
de importacin y exportacin, sera una
restriccin notable sobre la discrecionalidad.
Los grupos de inters, muchas veces muy
activos detrs de una modificacin de
estos derechos, tendran una tarea mucho
ms complicada y costosa, como la de
convencer a una mayora de miembros del
Legislativo, en lugar de hacerlo con un
funcionario del Ejecutivo. Una mayora
incluso superior hara las cosas todava ms
difciles.

10. Mandatos expresos

En el pasado los representantes electos

reciban un mandato formal y escrito de
sus representados. Esto ocurri
especialmente en las convenciones
constitucionales que se celebraron en toda
Amrica durante el siglo XIX. El objetivo
era evitar el problema de agencia; es
decir, que el representado se olvidara
pronto de los fines para los que haba sido
electo. Actuaba de esa forma como una
limitacin al oportunismo poltico.
Eso es de por s complicado en el caso

de una convencin constituyente, a menos

que el mandato se restringiera a un punto
especfico, como podra ser elegir un
sistema unicameral o bicameral. Ms all
de esto, la cuestin se complica, dada la
complejidad de los asuntos que deben
tratarse.
Lo mismo ocurre, por supuesto, en el
caso de la representacin legislativa: el
mandato del legislador tiene que ser
sumamente amplio, debido a la diversidad
de temas que ah se deben tratar. En este
sentido, el mandato formal y escrito
evolucion hacia uno ms difuso,
relacionado con la plataforma del
candidato. Cuando una persona vota a un
representante, se supone que este
perseguir en su puesto la plataforma que
ha ofrecido a los votantes.
En el caso de los sistemas electorales
por circunscripciones uninominales, existira
la posibilidad de algn compromiso ms
especfico del candidato con los votantes,
en relacin con algn asunto que afecte
especialmente a la jurisdiccin. Con
sistemas de representacin proporcional y
grandes distritos donde se elige una lista de
candidatos, esta posibilidad se diluye. Por
ltimo, la democracia directa actuara
tambin en forma de un mandato
especfico, obtenido en cada aprobacin
que realicen los votantes.

11. Mayor competencia

electoral

Se refiere a las trabas que puedan existir

para ingresar a la competencia poltica. La
calidad de la competencia y las
posibilidades de abusar de una posicin
dominante en cualquier mercado estn
relacionadas con las barreras al ingreso de
competidores. Los consumidores, en el
mercado, imponemos nuestras
preferencias, debido a que los productores
tienen que competir por nuestro voto.
En la competencia poltica sucede algo
similar; por eso, si hay trabas al ingreso de
nuevos competidores electorales, se puede
generar un fenmeno de cartelizacin del
mercado poltico, donde la posibilidad del
abuso de poder es mayor y las

posibilidades de eleccin del votante se

reducen.
Es importante entonces que el sistema
electoral y de partidos polticos sea abierto,
y en l se promuevan la competencia y el
ingreso de nuevos competidores. En el
mbito de la ciencia poltica, algunos
autores han enfatizado la importancia de la
estabilidad de los partidos polticos, como
parte de la estabilidad democrtica. El
concepto de competencia aqu propuesto
no necesariamente se contradice con ello,
ya que en l no se plantea que toda
competencia tenga que proceder de
nuevos partidos polticos, sino que sea
sencillo para cualquier aspirante competir,
aunque sea desde alguno de los partidos
tradicionales.
Cul es el sistema electoral y poltico
ms competitivo? La respuesta no es
sencilla y no se pretende aqu desarrollarla;
ello requerira un tratamiento mucho ms
profundo y extenso. Pero est claro que
hay muchas normas y requisitos cuyo
resultado es imponer barreras al ingreso de
nuevos competidores electorales y que
deberan ser removidos. La mayor
competencia poltica, de manera similar a la
del mercado, reducira las posibilidades de
abuso de poder y de generacin de una
clase poltica que prospera en esta
actividad.
Existen en la poltica muchas barreras
de entrada para nuevos competidores,
como las existentes en el caso de la
creacin de un nuevo partido poltico o de
la presentacin de candidatos. Se
demanda un cierto nmero mnimo de
afiliados para obtener la aprobacin legal
del partido, o un cierto nmero de votos
para obtener un representante en el
Congreso. Tambin el sistema electoral
puede reducir las posibilidades de ciertos
partidos no mayoritarios, como los de
circunscripcin uninominal.
Es ms difcil competir con el
representante que se reelige, no
solamente porque puede disponer de
recursos que el nuevo no tiene, sino
tambin porque tiene a su favor un cierto

reconocimiento de su nombre por parte de

los votantes, algo de lo que su competidor
carece. No extraa entonces que se
promuevan muchas veces individuos que
ya cuentan con ese reconocimiento de
nombre, obtenido en otras reas como
las del deporte o los espectculos, por
ejemplo.
Una propuesta radical, si bien no exenta
de notables antecedentes, es la de la
eleccin del gobernante por sorteo. En
Atenas era un sistema habitual, y visto
como el ms democrtico, considerando
que las elecciones por votacin
favoreceran a quienes tuvieran ms
recursos o fueran ms carismticos,
pudindose as cumplir el principio de
gobernar y ser gobernado en turnos. Con
este mtodo no solamente se buscaba
evitar la compra de votos, sino motivar al
votante para que prestara atencin sobre
los lmites al poder. Si cualquiera puede ser
presidente, probablemente me preocupara
mucho lo que tal persona pueda hacer y
tratara de que fuera un cargo con poder
limitado.
Para evitar que cualquiera pudiera ser
electo, esos cargos eran ejercidos en
grupos, lo que implicaba un cierto grado de
control. Tambin existan ciertas
restricciones de edad y se les examinaba
antes de asumir el cargo, por lo cual
podan ser rechazados, pero no tomando
en cuenta su educacin, sino su
compromiso con la democracia. Adems,
no haba reeleccin, pese a que se
presentara la poco probable circunstancia
de ser sorteado nuevamente. Montesquieu
lo propone en El espritu de las leyes97.
La Asamblea, constituida por todos los
ciudadanos hombres, se reuna diez veces
al ao y todas las que fueran necesarias,
hasta un total de cuarenta, para decidir
sobre todo tipo de asuntos relacionados
con el inters general. Elega a cien
funcionarios, incluyendo a diez generales.
Pero luego muchos cargos eran ocupados
por sorteo, como:
Los miembros del
Consejo de los Quinientos.

Este Consejo (Boul)

preparaba la agenda de la
Asamblea y era responsable
de la gestin diaria del
gobierno.
Unos seiscientos
magistrados ejecutivos,
responsables de algunas
tareas que votara la
Asamblea, entre los que se
encontraban nueve arcontes,
los funcionarios ms
importantes
Otros seis mil miembros
de las Cortes para tratar casos
civiles, penales o polticos.
Segn Tridimas (2012), durante el siglo IV
a. de C. sobre una poblacin total de
30,000 hombres se elega para unos siete
mil cargos por sorteo, y como la edad
mnima era de treinta aos, mientras que
todos los mayores de veinte podan
participar y votar en la Asamblea, se
estima que el nmero era menor de unos
20,000. Los cargos eran anuales; podan
ser reelegidos una sola vez en el Consejo,
y no consecutivamente, y una vez ms si
se trataba de magistrados.
Algo similar se haca en la eleccin del
Dux de Venecia, donde haba cinco rondas
por sorteo y otras cinco por voto. Primero
se elega por sorteo a un grupo de treinta
electores, que se reduca a un grupo de
nueve mediante un nuevo sorteo. Estos
nueve elegan a otro cuerpo electoral de
cuarenta personas por medio del voto, y
este se reduca a doce tambin por sorteo.
Este segundo cuerpo electoral elega por
voto a veinticinco electores, que
nuevamente se reducan a nueve por
sorteo. Este tercer colegio electoral elega
cuarenta y cinco electores, para integrar
un cuarto de once, por sorteo tambin.
Estos finalmente elegan a un colegio
electoral de cuarenta y un electores, que
eran los que en definitiva elegan al Dux.
Era complicado, por supuesto, pero parece
que era muy difcil manipularlo y el electo
reflejaba en buena medida las preferencias
de la mayora y de la minora. Parece

haber contribuido, adems, a la estabilidad

de esta repblica, pues tal sistema se
utiliz desde 1268 hasta 1797.
Las justificaciones de este procedimiento
se basan en que asegura una seleccin
representativa de la poblacin y refleja sus
preferencias en cuestiones pblicas.
Tambin permite iguales posibilidades para
acceder a cargos y evita toda la puja
poltica y los intentos de controlar el
proceso electivo, genera rotacin en los
cargos, contribuye a reducir la corrupcin y
el poder de las lites, elimina las campaas
electorales y restringe los poderes de los
electos, ya que en poco tiempo pasarn a
ser simples ciudadanos nuevamente. Claro
que, si se trata de asuntos complejos o
que demanden un cierto liderazgo, no
ofrece ninguna garanta sobre el resultado
del sorteo, pero tal vez por eso se
reservaba el poder ltimo la Asamblea.
Tridimas (2012, p. 19) sostiene, adems,
que una persona estara dispuesta a
aceptar un mecanismo de este tipo cuando
el costo de estar informada sobre la
eleccin que habra de realizarse era
superior al beneficio de esa decisin.
Cuando el beneficio es pequeo, en
comparacin con el costo de informacin,
el individuo preferira un mecanismo como
el sorteo. En otras palabras, si solo se
tratara, por ejemplo, de decidir de qu
color se iban a pintar las lneas de la calle
para que cruzaran los peatones, tal vez
estaran dispuestos a que se decidiera por
sorteo.

12. Democracia directa y

revocacin de mandatos

Precisamente para evitar o reducir los

problemas de agencia que genera la
democracia representativa, algunos
autores proponen reemplazarla o
complementarla con mecanismos de
democracia directa, tales como referendos,
consultas o iniciativas populares. Para Frey
(2003), la democracia directa genera
mayor confianza de los ciudadanos hacia el
gobierno, pero tambin mayor confianza
de los polticos hacia los ciudadanos. Esta
mayor confianza engendra capital social

en la forma de confianza mutua,

honestidad y fortaleza de las instituciones
polticas, lo que termina favoreciendo el
crecimiento econmico.
Segn Frey, la democracia directa, con
especial nfasis en la experiencia suiza que
la practica en forma descentralizada en los
cantones, permite entre otras cosas lograr
que los resultados polticos se
correspondan ms estrechamente con las
preferencias de los votantes; el gasto
pblico es determinado ms por la
demanda y por la voluntad de los votantes
a pagarlo que por los intereses de los
polticos y los burcratas, y la moral
impositiva es ms elevada cuanto mayor
es la participacin ciudadana en las
decisiones.
Por cierto, acta como un mecanismo
de control, sobre todo cuando los polticos
actan como un cartel, dispuestos a
avanzar en cuestiones que los favorecen a
ellos, pero no necesariamente a los
votantes. Los votantes suizos han
rechazado repetidamente la participacin
de ese pas en algunas organizaciones
internacionales, porque entienden que eso
resulta caro y termina beneficiando
solamente a los polticos que obtienen
posiciones, viajes y otros privilegios a costa
de los contribuyentes. Tambin han
rechazado en referendo las llamadas leyes
urgentes respecto de las cuales no se
necesitaba consultar a la poblacin y eran
utilizadas como una forma de evitar la
opinin de la misma.
No obstante, los beneficios de la
democracia directa parecen estar
ntimamente relacionados con la
descentralizacin, porque existe el peligro
latente del abuso de la mayora. En un
entorno descentralizado se facilita la opcin
de salida (exit) y la posibilidad de evitar ese
abuso. A nivel nacional, esa posibilidad es
menor o ms costosa.
Por otro lado, tambin importa tomar en
cuenta si el mecanismo de democracia
directa surge desde los votantes o desde
el gobernante. En el primer caso, tal como
la iniciativa popular, es bastante probable

que sea una propuesta para limitar o

controlar el poder del gobernante; en el
segundo, en general el gobernante
convocar a referndum cuando confa en
un resultado positivo con el objetivo de
reafirmar o refrendar su poder. Puede
ocurrir que no obtenga ese resultado, por
supuesto, pero esa ser su intencin. Un
ejemplo de las primeras fue la Proposicin
13, que en 1978 limit los impuestos en
California, constituyendo todo un
movimiento por la reduccin impositiva.
Entre las opciones que la democracia
directa presenta, una de las ms efectivas
para limitar los abusos de poder podra ser
la revocacin de mandatos. Se trata de
una iniciativa popular, por la que cualquier
grupo o persona puede comenzar a
recolectar firmas para desplazar de un
cargo de eleccin a un representante antes
de que termine su mandato. Normalmente
se requiere alcanzar un cierto nmero de
firmas para que pueda realizarse la
convocatoria y, si se tiene xito, el
representante debe dejar su cargo.
Despus se procede a una nueva eleccin
o asume el cargo un suplente o un vice,
hasta la prxima. Se encuentra esta figura
en pases como Canad y Estados Unidos,
en algunos cantones de Suiza, y en el
2004 fue utilizada sin xito por la oposicin
venezolana al gobierno de Hugo Chvez.

13. Coparticipacin inversa

Se llama coparticipacin el proceso por el

que se distribuye la recaudacin impositiva
entre distintos niveles de un Estado. Cada
nivel jurisdiccional suele tener una serie de
ingresos propios, pero tambin existen
transferencias de niveles superiores a
niveles inferiores, donde el Gobierno
nacional recauda y luego reparte entre los
gobiernos sub-nacionales o locales. La
experiencia muestra que los Gobiernos
centrales terminan acumulando poder
sobre todo cuando no hay reglas claras
para efectuar el reparto. Veremos esto
con ms detenimiento en el captulo 8.
Como forma de evitar esto e incluso de
revertir ese resultado, algunos autores
sostienen que es necesario dar la vuelta al

proceso; es decir, que sean las

jurisdicciones sub-nacionales o locales las
que cobren los impuestos y luego
transfieran los fondos recaudados a las
jurisdicciones superiores. En cierta forma
es lo que sucede en la Unin Europea,
pues el organismo supranacional no cobra
impuestos propios, sino que recibe sus
ingresos de los aportes de los pases
miembros. No es de extraar, entonces,
que la mayor porcin de poder est en
manos de los Estados nacionales. En
relacin con un mismo pas, un esquema
como este se adaptara a un estado de
tipo confederacin, donde el poder nacional
es acotado.

14. Pactos y tratados

internacionales

La proteccin de los extranjeros y el

mismo trato legal para ellos en un territorio
es una vieja tradicin que data por lo
menos del tiempo de la Carta Magna,
como puede verse en la nota 1 de este
mismo captulo. Limitaba al gobernante
para que no discriminara a los extranjeros
lo cual afectaba especialmente al
comercio, aunque no los amparaba
contra los abusos que pudiera imponer a
sus propios ciudadanos. La norma se ha
extendido luego al comercio internacional
bajo la clusula de nacin ms
favorecida, que garantiza el mismo trato
extendiendo automticamente a todos
cualquier beneficio comercial otorgado a un
determinado pas. Muchas constituciones
incluyen este principio en el captulo de
garantas individuales98.
Otra forma de limitar el oportunismo
poltico es con la firma de tratados
internacionales. En muchos casos se
considera que esto constituye una manera
de importar instituciones, cuando un pas
no encuentra la forma de implementarlas
por s mismo, como en el caso, por
ejemplo, de un pas que pasa a ser
miembro de la Unin Europea. Tambin es
una forma de proteger ciertas libertades y
derechos contra posibles desvos futuros:
ocurre tanto con la aprobacin de la
Declaracin Universal de Derechos

Humanos, de Naciones Unidas, o con la

Carta Democrtica Interamericana de la
OEA, o tambin con la firma de tratados
de libre comercio o de proteccin de
inversiones.
Este es, por ejemplo, el caso de Chile,
despus de las profundas reformas
econmicas implementadas en los 80. Los
gobiernos democrticos que continuaron
las reformas firmaron tambin una serie de
tratados de libre comercio con China,
Estados Unidos, la Unin Europea, Corea
del Sur, Mxico, Canad y pases de
Centroamrica, entre otros. Tambin con
los tratados de proteccin de inversiones
se busca generar credibilidad para lograr
invertir, sobre todo cuando un pas no tiene
un marco jurdico confiable, nombrando o
aceptando algn mediador o rbitro en las
disputas que puedan surgir respecto a
polticas que implemente el gobierno local.
La integracin de un pas en un rea
aduanera comn, por ejemplo, limita la
capacidad de un gobierno nacional de
manipular los derechos aplicados al
comercio exterior.
Estas limitaciones pueden ser un
complemento, nunca una garanta total.
Argentina desconoci todos estos tratados
despus de la crisis del 2001 y el 2002. Los
tratados de libre comercio pueden contener
clusulas de excepcionalidad que dejan
cierta discrecin a los gobiernos o estos
pueden utilizar barreras de otro tipo, si es
que quieren limitar el comercio.
La firma de tratados internacionales
como una forma de limitar modificaciones
de derechos y libertades futuras estaba ya
presente en Alberdi, inspirador de la
Constitucin argentina99.

15. Contratos bajo

legislacin extranjera

La posibilidad de elegir la jurisdiccin legal

para ciertos contratos impone un lmite
tambin a la intromisin gubernamental en
los contratos entre particulares o a la
ineficiencia o corrupcin de la justicia en un
determinado pas. En general, los pases
sostienen que se tiene que aplicar la ley
local en todos los contratos, pero existen

excepciones como en el caso de las

transacciones comerciales, donde puede
elegirse la legislacin y jurisdiccin para
resolver cualquier conflicto que se derive de
la relacin contractual.
Normalmente debe especificarse no
solamente el pas, sino tambin la sede
especfica por ejemplo, el estado de que
se trate, en el caso de los Estados Unidos
. Tambin puede ser un tribunal arbitral
en casos patrimoniales, salvo normalmente
en casos de quiebra o cuando est
expresamente prohibido. Suelen
exceptuarse cuestiones de orden pblico y
toda clusula contraria a ello suele
declararse nula, lo que ocurre
especialmente en casos de legislacin
laboral, limitando as sus posibilidades.
Si se somete la controversia a una
jurisdiccin extranjera, el fallo (o la decisin
arbitral) ser aplicado en los pases
signatarios de las convenciones
internacionales para la aplicacin de fallos o
arbitrajes extranjeros. Ese fallo sera
incluso aplicado sin consideracin adicional
de sus mritos por parte de una corte
local, siempre que cumpla con ciertos
requisitos, tales como que se trate de una
decisin final, y se hayan cumplido los
procedimientos apropiados, y no se violen
principios de la legislacin local.

16. Igualdad de trato ante

la ley

Una importante limitacin del oportunismo

poltico se refiere al trato que los polticos,
representantes electos y funcionarios
reciben de la ley. El principio es que estn
sujetos a las mismas leyes que aprueban e
implementan. El caso tpico es cuando los
legisladores votan a favor de impuestos de
los que ellos mismos se eximen, o
jubilaciones especiales.
Otro caso es el de la norma conocida
como solve et repete, que exige el pago
previo de un impuesto al Estado antes de
poder cuestionar su legalidad100. Tambin
debe destacarse la imposibilidad de
embargar bienes del Estado. Ante el
incumplimiento de una deuda particular, el
acreedor tiene la posibilidad de requerir un

embargo de bienes del deudor, para

garantizar el cumplimiento del contrato;
pero en el caso del sector pblico, en
muchos casos esta accin no se permite,
por lo que el individuo que deba cobrar una
deuda al Estado se queda sin un
instrumento que el Estado le aplicar a l
sin compasin, en el caso que tenga una
deuda o atraso de tipo impositivo. Es ms:
el Estado hasta puede imponer la pena de
crcel por evasin de impuestos, pero
nada de eso se le aplica a l cuando no
paga sus propias deudas.

17. Deben votar los

empleados pblicos?

En el siglo XIX, en algunos casos votaban

solamente quienes pagaban impuestos. El
criterio implcito en este precepto era que
solo ellos financiaban el gasto pblico. De la
misma forma, algunos autores han
cuestionado si los empleados pblicos
deberan votar. Aunque esto no ocurre en
ninguna democracia del mundo,
consideremos simplemente la lgica del
argumento. En este caso se trata de
quienes reciben un parte sustancial del
gasto pblico y se sostiene que esto
generara un conflicto de intereses, pues al
empleado pblico siempre le vendra muy
bien que se aumentara ese rubro.
La idea no solamente es polmica y su
propuesta causara un escndalo, sino que
es tambin cuestionable, porque hay
muchos otros grupos que reciben
transferencias directas del Estado. Lo
mismo ocurrira, por ejemplo, con los
jubilados y con todos los que reciben algn
subsidio. En el Estado benefactor moderno
esto significara un alto porcentaje de la
poblacin que, si no pudiera votar,
terminara eliminando el sustento mismo de
la democracia.

18. Legislacin temporal y

doble legislatura

Es conocida la notable acumulacin de

legislacin y regulaciones que produce el
Estado actual. Se emiten pginas y pginas
de nuevas regulaciones, hasta el punto de
que resulta prcticamente imposible que un

ciudadano pueda estar al tanto de todas.

No obstante, es responsable jurdicamente
de su incumplimiento y no puede alegar
desconocimiento. Por ejemplo, el Federal
Register de los Estados Unidos boletn
donde el Estado nacional publica todas las
normas que emite public en 1936 2,620
pginas, pero 82,419 en el 2011101, muy
cerca del rcord de 83,294 en el 2000. Las
normas se acumulan ms y ms, de tal
manera que ya no se sabe siquiera si se
aplican, si estn vigentes o qu utilidad
puedan tener.
Por eso se ha propuesto que toda ley o
regulacin emitida tenga fecha de
vencimiento y que no se renueve:
simplemente pierde su vigencia y deja de
obligar. Esto obligara a los parlamentos o a
las agencias gubernamentales por lo
menos a estar al tanto de los vencimientos
y a tener que aprobarlas o emitirlas
nuevamente. En el caso de una agencia
del Poder Ejecutivo, esto puede ser ms
sencillo, pero no lo es tanto en un
parlamento, sobre todo si se ha modificado
su composicin poltica.
Otra propuesta, que tiene por objeto
detener la avalancha de normas o
garantizar que las bondades de una
legislacin sean maduradas
suficientemente, o que al promulgarse
estn respaldadas por mayor consenso, es
que tengan que ser aprobadas por dos
legislaturas sucesivas. Todo el trmite
legislativo se hace durante un periodo, pero
la norma no entra en vigencia hasta que
vuelva a ser aprobada en el periodo
siguiente.

19. Auditora sobre el gasto

En general, todos los pases cuentan con

algn sistema institucionalizado para
controlar el gasto pblico y para que se
aplique en la consecucin de aquellos fines
para los que se aprob. Puede tratarse de
una agencia independiente o de una que
dependa del parlamento y supervise el
gasto en su nombre. En el primer caso, a
quien dirige la agencia suele denominrsele
contralor general o auditor general. En el
segundo, hay agencias como la General

Accounting Office (GAO) en los Estados

Unidos o la National Audit Office en el Reino
Unido. En otros casos se ha propuesto que
dicha agencia sea controlada por la
oposicin al gobierno de turno, siguiendo
aquella tradicional mxima el que gana
gobierna y el que pierde controla.
Existen dos tipos de auditora estndar.
La primera se llama regular o
estatutaria: se trata de una auditora
financiera y contable; la segunda se llama
de desempeo: con ella se evala la
eficiencia del programa pblico financiado,
para alcanzar los objetivos que se han
fijado.
Como los mencionados mecanismos de
auditora o la independencia de las agencias
no suelen ser la regla general, se propone
que ese control lo efecten los votantes en
forma directa: si los contribuyentes
conocieran previa y detalladamente el
destino de sus impuestos y lo que los
representantes o funcionarios harn con el
dinero recaudado, habra que ver si
estaran de acuerdo con tal proceder. La
posibilidad de evitar ese control, permite el
abuso de poder en la manipulacin de ese
gasto. Es cierto que todo pas democrtico
tiene algn tipo de agencia de control y
auditora, con mayor o menor grado de
independencia del gobierno. Si esa agencia
de control est en manos de una direccin
independiente, multipartidaria, o
directamente en manos de la oposicin, el
control puede ser mayor que si estuviera
bajo el control del gobierno del momento.
No obstante, tambin puede suceder que
se genere algn tipo de solidaridad entre
distintas facciones polticas, para permitir
los abusos de uno con tal de que tambin
pasen los del otro.
Para evitar esto, la tecnologa puede
permitir hoy que ese control se realice
directamente por los contribuyentes. Por
ejemplo: podra exigirse que cada unidad
de gobierno publique en Internet el objetivo
de cada cheque emitido, y esta
informacin podra ser controlada por los
contribuyentes. Esto ya se hace en el
Reino Unido, por ejemplo102.

20. Asignacin individual

de cuentas presupuestarias

En la democracia representativa, los

electores eligen a sus representantes y
estos deciden en nombre de aquellos. Uno
de los argumentos en su favor otros se
refieren, por ejemplo, a resolver los
problemas que presentara la democracia
directa es que la complejidad de los
asuntos sobre los cuales tienen que decidir
desaconsejara dejar estas decisiones en
manos de los votantes mismos. Una de las
decisiones ms complejas es la que se
refiere al presupuesto.
Los representantes electos podran tener
una visin ms profunda y general de las
necesidades del Estado, mientras los
votantes podran mostrar cierta miopa,
favoreciendo algunos gastos para obtener
algn beneficio inmediato y dejando de
financiar otros menos visibles, pero sin los
cuales el mismo Estado tendra problemas
para funcionar o existir.
No obstante, tambin existe el serio
problema de que los representantes se
desven de las preferencias de los
votantes, o sean atrapados por intereses
especiales y desven el gasto en otras
direcciones, o incluso en direccin a s
mismos.
Para evitar esto, se propone que el
contribuyente tenga la posibilidad de decidir
sobre el destino de los fondos que pague
en impuestos, o al menos sobre parte de
los mismos. As, por ejemplo, cuando
formaliza su declaracin para pagar el
impuesto sobre la renta o las ganancias,
podra asignar algn porcentaje a un cierto
tipo de gasto. Esta posibilidad se extiende,
adems, a que parte de su impuesto se
canalice no al Estado precisamente, sino a
cumplir algn otro tipo de funcin social,
como su asignacin a entidades de
beneficencia y solidaridad. En la prctica,
sera como hacerle al contribuyente una
pregunta como esta: prefiere entregarle
este dinero al Estado o a Critas, por
ejemplo?
Nuevamente, la eleccin del
contribuyente limitara la posibilidad de que

el gobernante abuse, porque lo obliga a

competir por esos fondos.

21. Tcnicas
presupuestarias

De menor importancia tal vez, pero como

una forma de justificar cada gasto que se
incluye en un presupuesto, se propone la
conocida tcnica de presupuesto base
cero, segn la cual cada ao habra que
justificar la necesidad de un determinado
gasto sin considerar los antecedentes, o
sin continuar con todas las cuentas
presupuestarias simplemente porque
estaban en presupuestos anteriores. Esta
tcnica fue desarrollada para su aplicacin
por algunas empresas y luego trasladada
en ciertos casos al sector pblico.
Tambin se propone la elaboracin de
presupuestos plurianuales, que permitan
tener una perspectiva de la evolucin del
gasto y, por lo tanto, de los impuestos o el
endeudamiento pblico, dejando un mayor
marco de previsibilidad al contexto
econmico futuro.

22. Ritos y ceremonias

El ms comn es el juramento presidencial:

un acto solemne, en el que la persona
elegida se compromete, generalmente
ante el parlamento, a respetar la
Constitucin o los derechos individuales u
otras formulaciones, durante el ejercicio de
su gobierno. Suele realizarse ante Dios o la
patria, o ante ambos, como un
compromiso de cumplir los deberes
inherentes a su cargo. Suele extenderse
tambin a los ministros y secretarios de
estado.
La ms pintoresca de estas ceremonias
tal vez sea la apertura de las sesiones del
Parlamento britnico. Primero se examinan
los stanos del Palacio de Westminster,
para prevenir algn complot similar a la
llamada Conspiracin de la Plvora de
1605, cuando unos catlicos quisieron
hacer estallar el edificio y asesinar al rey
protestante. La reina llega al palacio en su
carroza de caballos e ingresa por la
Entrada del Soberano; se viste la Toga del
Estado y la Corona del Estado Imperial en

el Saln de la Toga; luego ingresa en la

Cmara de los Lores y toma asiento en el
trono. El acto se celebra all, y no en la
Cmara de los Comunes, porque en 1642
el rey Carlos I ingres en esa Cmara y
quiso arrestar a cinco miembros del
Parlamento. El Speaker se neg a
informarle sobre dnde estaban escondidos
los miembros buscados, y desde entonces
ningn rey ha ingresado en esta Cmara
como smbolo de la independencia de ese
poder ante el soberano. Pero la ceremonia
va ms all: cuando llega la reina al palacio,
un ujier es enviado a la Cmara de los
Comunes para avisar que ha llegado en
invitar a los miembros. Al llegar, le cierran
la puerta en la cara, como smbolo de esa
independencia. Debe golpear tres veces y
solo entonces le es permitido pasar.
Siguiendo la tradicin, no le abren
inmediatamente, sino que se toman un
tiempo para deliberar y luego se
encaminan a la Cmara de los Lores.
Ceremonias similares son ya tradicionales
tambin en pases como Canad, Nueva
Zelanda y Australia.
Tienen, por supuesto, un carcter
simblico pero no deberamos
menospreciar su importancia.

El
control
lobbies

de

los

La bsqueda de privilegios para grupos

minoritarios, que no podran obtener los
beneficios buscados con el apoyo de la
mayora,
plantea la cuestin de cmo limitar estas
actividades.
Existen
bsicamente
tres
enfoques
sobre este asunto:

1. La regulacin de las
actividades
de lobby por parte del
Estado

En algunos casos, el mismo Estado trata

de regular las actividades de aquellos que
pretenden influir en l. El Parlamento
alemn, por ejemplo, tiene normas

especiales para registrar a los lobistas y

cualquier grupo que quiera defender algn
inters especial debe registrarse. El registro
est disponible al pblico. Pero no es nada
sencillo encontrar una buena definicin de
lobista, hasta el punto de que Australia
tuvo tantos problemas con el registro
creado en 1983 que termin aboliendo el
sistema en 1986. En el caso del Reino
Unido, lo que se regula no es la accin de
estos grupos, sino la de los parlamentarios,
para los que hay una gua de conducta
introducida en 1996 y actualizada en el
2002. El parlamentario tiene que informar
sobre todo tipo de remuneracin externa
relacionada de alguna forma con su
capacidad de representante electo. En los
Estados Unidos, la regulacin existe desde
1946, pero nuevamente, debido a los
problemas de definicin, fue derogada,
reemplazada por una nueva norma en
1989, y revisada luego en 1995 y el 2002.
No obstante, la tensin en torno a estas
actividades no ha disminuido, lo cual
sugiere que su regulacin no tiene xito.

2. La competencia entre
grupos de lobby

Algunos autores sostienen que el mejor

control es que compitan entre s. Becker
(1983) plantea un modelo para analizar las
actividades de los grupos de presin
relacionado con la presin ejercida por los
que buscan un subsidio, la resistencia de
los que pagaran el impuesto y el tamao
relativo de cada uno de estos grupos.
Retomando un tema planteado
anteriormente por Mancur Olson, estos
grupos de presin tienen que resolver el
problema de accin colectiva que plantean
l o s free riders, y, si lo logran, sern
capaces de ejercer mayor presin poltica.
Estas distintas presiones determinarn el
predominio de un grupo u otro, limitando
en cierta forma su capacidad de obtener
rentas. Esta idea es, en parte, similar a la
planteada oportunamente por Madison
(2001), en favor de una unin extendida,
porque la variedad de grupos diluira el
poder de cada uno de ellos103.

3. La reduccin de la esfera
de actividades reguladas

Por ltimo, una forma de reducir la

actividad de lobby es simplemente eliminar
su necesidad, reduciendo el rea de las
actividades reguladas que lo generan. Por
ejemplo, supongamos que para abrir un
kiosco se necesita obtener un permiso
especial. Este mero hecho otorga ya un
valor a la aprobacin de ese permiso, si es
que la actividad que se pretende realizar es
rentable. Entonces, habr lobby o
directamente corrupcin. Si, en cambio, no
existiera ninguna necesidad de obtener tal
permiso, y abrir un kiosco fuera algo
sencillo, rpido y barato, el lobby no sera
necesario. El surgimiento del lobby est
claramente asociado al crecimiento del
Estado regulador. De la misma forma que
ha crecido la cantidad de pginas oficiales
en el Registro Oficial, como antes vimos,
as se ha extendido tambin la actividad de
lobby.

Propuestas
constitucionales
No obstante, algunas de estas fundamentales
contribuciones no fueron suficientes para
prevenirse contra el crecimiento del Estado y
el
avasallamiento de las libertades individuales;
otras
no fueron ni siquiera aplicadas. Algunos
economistas han desarrollado modelos ms
generales y completos si se quiere
utopas
sobre cmo organizar una sociedad. En este
sentido, analizaremos solo algunas, entre las
que
destacaremos las contribuciones de Hayek,
Buchanan, Frey, Rothbard y David Friedman.

Hayek

Para Hayek, la separacin de poderes y las

otras
medidas mencionadas solamente sern
efectivas
cuando
los
valores
y
la
cultura
predominantes en

una sociedad as lo demanden. Ningn tipo

de
diseo constitucional podr reemplazar estos
valores sobre el poder gubernamental.
Argentina
es un ejemplo de esto: con la misma
Constitucin aprobada en 1853104, el
pas
recorri setenta aos en una direccin y los
siguientes setenta en la direccin opuesta.
La evolucin cultural es lo que en ltima
instancia
determina
las
limitaciones
existentes al
poder. En Suiza, aunque tambin ha habido
cambios en el ltimo par de siglos y el Estado
benefactor ha crecido como en todos los
dems
pases,
ciertos
principios
bsicos
de
limitacin del
poder siguen siendo parte importante de los
valores y la cultura de sus habitantes105.
No obstante, no descarta Hayek todo tipo de
diseo
constitucional,
aunque
dando
prioridad a
los procesos evolutivos, y presenta un
modelo de
organizacin que permitira un predominio de
las
normas que son el resultado de esos
procesos, a
diferencia de las que son el resultado de
decisiones polticas formales. Como las reglas
formales
que
favorecen
los
procesos
evolutivos
son normas de carcter general que se
aplican
a todos los ciudadanos por igual, imagina un
proceso legislativo que pueda aislar la
elaboracin
de ese tipo de normas de las presiones de los
grupos de inters que buscan un beneficio
particular. Esta preocupacin proviene de
entender que las legislaturas modernas estn
sujetas a estos intereses desde que se han
ocupado del diseo de polticas especficas.
Una
legislatura que tenga a su cargo ambas
tareas
diseo de polticas y reglas generales
terminar

dominada por las primeras. Para ello imagina

un
poder
legislativo
constituido
por
dos
asambleas,
que se acomode a la diferencia entre leyes
y
comandos. La primera, la Asamblea
Legislativa se ocupa de las reglas generales
y
de la extensin del poder gubernamental,
mientras
la
segunda,
Asamblea
Gubernamental
se ocupa de las polticas pblicas,
teniendo
primaca la primera sobre la segunda.
La Asamblea Legislativa debera estar
constituida de tal forma que garantice el
cumplimiento de esa funcin. Para ello Hayek
considera un mecanismo de eleccin que
evite la
llegada de polticos profesionales, por lo que
aquellos
electos
a
la
Asamblea
Gubernamental no
podran acceder a la Legislativa. Sugiere que
los
miembros de esta deberan ser elegidos a
una
cierta edad madura y por periodos
relativamente largos, como de quince aos,
debido a lo cual no estaran preocupados por
su
reeleccin. En cierta forma, como sucede con
los
miembros de una Corte Suprema de Justicia.
Tambin sugiere que los votantes que los
elegiran sean mayores en edad que los que
participan en la eleccin de las dems
posiciones
en el Ejecutivo o en la Asamblea
Gubernamental.
La experiencia y la sabidura adquiridas con
los
aos, ms su independencia respecto a una
carrera poltica, tenderan a centrar su
atencin
en las reglas generales y en los beneficios a
largo
plazo.
Es decir: la Asamblea Gubernamental estara

formada por polticos profesionales que

buscaran
su reeleccin y estaran interesados en
atender a
los intereses inmediatos o puntuales de los
votantes o de distintos grupos de inters,
mientras que los de la Asamblea Legislativa
constituiran algo as como un grupo de
sabios y
prudentes, que se ocuparan de velar por las
normas que protegen los derechos de todos.

Buchanan

James
Buchanan,
por
el
contrario,
fundamenta
su
anlisis
en
la
filosofa
poltica
contractualista,
por lo que es ms escptico respecto a las
normas de origen evolutivo espontneo y,
con
un enfoque ms racionalista, concentra su
anlisis en la forma de modificar los
incentivos
vigentes en la poltica, con especial nfasis
en los
niveles de mayoras necesarias para distinto
tipo
de normas. Inspirado en el anlisis del
economista sueco Knut Wicksell (1851-1926),
sostiene que el ptimo sera la unanimidad.
Ya
hemos visto esto en el captulo 4, cuando
analizamos los problemas para la agregacin
de
preferencias expresadas a travs del voto. La
unanimidad garantizara que nadie se vera
perjudicado por la aprobacin de una cierta
norma; es decir, ninguna mayora podra
violar los
derechos de una minora, incluso ni la de una
sola
persona. Tambin vimos all que la
unanimidad
generara
el
statu
quo
total;
sera
prcticamente
modificar cualquier norma, dados los altos
costos
de alcanzar la unanimidad. La respuesta de
Buchanan es diferenciar entre normas de
rango

constitucional,
que
protegen
derechos
individuales
y limitan las potenciales acciones abusivas
de un
gobierno, de aquellas que se refieren a
cuestiones ms coyunturales o de contenido
administrativo, relacionadas con la gestin
de tal
gobierno. Para modificar las primeras, se
requeriran mayoras especiales, mientras
que
para modificar las segundas bastara con
mayoras simples. Qu asuntos requeriran,
segn Buchanan, mayoras especiales lo
veremos ms adelante.

Frey

Bruno Frey (2005) presenta una propuesta a

la
que llama FOCJ, por sus siglas en ingls:
jurisdicciones funcionales, superpuestas, en
competencia. Desde su perspectiva, el
federalismo permite acercar la provisin de
bienes pblicos a las preferencias especficas
de
distintos grupos en la sociedad, pero para
hacerlo
deben cumplirse dos principios bsicos: la
equivalencia fiscal, es decir que los fondos
para
pagar el gasto pblico de una jurisdiccin se
obtengan de los ciudadanos de esa misma
jurisdiccin; y equivalencia poltica, o sea que
los
funcionarios sean electos nada ms por los
votantes de la misma jurisdiccin.
Las jurisdicciones propuestas tendran estas
caractersticas:
Funcionales: se extenderan sobre
reas geogrficas definidas por las tareas o
funciones que cumplen.
Superpuestas: habra distintas
jurisdicciones gubernamentales
extendindose sobre distintas reas.
En competencia: los gobiernos
locales, y en algunos casos los ciudadanos,
podran elegir a qu jurisdiccin pertenecer.
Jurisdicciones: seran jurisdicciones
con poder gubernamental para cobrar
impuestos.
El argumento bsico es que las jurisdicciones

geogrficas no necesariamente coinciden con

la
extensin
geogrfica
que
propone
la
economa
de escala de un cierto servicio. Por ejemplo:
una
red de electricidad puede abarcar una cierta
zona, pero el servicio de defensa que brinda
un
regimiento puede abarcar otra, con lo cual
cada
una tendra un rea geogrfica diferente. Los
servicios de un hospital podran abarcar a
ciudadanos de ms de una jurisdiccin
poltica
actual, creando problemas de usuarios
gratuitos;
la jurisdiccin en este caso se extendera
sobre la
divisin poltica, para abarcar a todos los
usuarios. Obviamente, distintas jurisdicciones
se
superpondran, incluso brindando algunas de
ellas
el mismo tipo de servicios. Los ciudadanos
podran elegir entre las mismas, aunque
deberan elegir, ya que se trata de
jurisdicciones
gubernamentales.
La
competencia
sera fomentada por la accin de salida,
aunque
no tendra que ser geogrfica: las personas o
los
gobiernos locales podran cambiar de
afiliacin a
esas diferentes jurisdicciones, sin tener que
mudarse a otra jurisdiccin geogrfica para
hacerlo.
El autor menciona como ejemplo a la Liga
Hansetica, un grupo funcional que brindaba
normas comerciales comunes, aunque no
tena
ningn tipo de vinculacin geogrfica. Eran
miembros de la liga ciudades como Lbeck,
Bremen y Colonia (hoy Alemania), Stettin y
Danzig (hoy Polonia), Kaliningrado (hoy
Rusia),
Riga (Letonia), Reval (hoy Tallinn, Estonia) y
Dorpat (hoy Tartu, Estonia), Groningen y
Deventer (hoy Holanda). Londres (Inglaterra),

Brujas y Amberes (Blgica) y Novgorod

(Rusia)
eran miembros asociados. En los Estados
Unidos
hay distritos especiales. En Suiza hay 26
cantones y unas 8,000 comunas de distinto
tipo,
de las cuales 2,940 definen la ciudadana
poltica
(los ciudadanos lo son de las comunas, no de
Suiza). Hay comunas educativas que
ofrecen
servicios a ms de un gobierno local.
Esta profunda descentralizacin y divisin de
poderes actuara como un lmite al abuso de
poder y permitira la participacin ciudadana
en la
toma de decisiones, sobre todo asociado al
uso
de mecanismos de democracia directa.

Rothbard y Friedman

Finalmente, Murray Rothbard (2002) y David

Friedman (1989) presentan un modelo
tambin
con
jurisdicciones
funcionales,
en
competencia y
superpuestas, pero, a diferencia de Frey, se
trata solamente de agencias privadas. Segn
esta visin libertaria, todos los bienes y
servicios seran provistos por el mercado, ya
que
este puede hacerlo, si bien no en forma
perfecta, superior a la provisin estatal. As,
ambos autores analizan cada uno de los
servicios
que actualmente proveen los Estados y cmo
los
podra proveer el mercado. Las propuestas de
uno y otro son similares en cuanto a la
provisin
de todos los bienes y servicios por el
mercado,
con
algunas
diferencias,
sobre
todo
relacionadas
con los fundamentos filosficos una
filosofa
moral iusnaturalista, en el caso de Rothbard,
y
consecuencialista, en el de Friedman y a
una

hiptesis sobre el posible nacimiento de una

sociedad anarcocapitalista, como la que
proponen
un contrato social, donde las partes
consentiran un cdigo legal, en el caso de
Rothbard, y un enfoque incremental, en el
caso
de Friedman.
En el caso tal vez ms complejo de todos la
seguridad personal y la defensa, critica la
visin
predominante de que el Estado debe proveer
proteccin policial, como si fuera una entidad
nica y absoluta, consistente en una cantidad
fija
que se brinda a todos por igual. Ese tipo de
bien
general no existira, de la misma forma que
no
existe un bien comida o vivienda106. Por
lo
tanto, el Estado debera asignar un recurso
escaso, sujeto a las ineficiencias de la poltica
y la
burocracia. Para Rothbard, los individuos
deberan
contratar este servicio, como los dems, en
el
mercado, y lo haran segn sus preferencias
especficas: desde la patrulla de un polica
cuando
sea necesaria, hasta proteccin personal
durante
las veinticuatro horas. Se argumentar que,
en
tal caso, los consumidores deberan pagar
algo
que ahora reciben gratis, pero es necesario
tener
en cuenta que en el modelo libertario no
habra
impuestos, as que los recursos que la
poblacin
destina, en un determinado momento, con
ese
fin,
estaran
disponibles
directa
o
indirectamente
para contratar ese tipo de servicios.
El modelo no considera que cada persona

tendra que salir a contratar un agente

privado,
en caso de haber sido robada o atacada, sino
que, como ocurre actualmente en muchos
barrios abiertos o cerrados, contratara una
compaa que le brindara ese servicio. Es
bastante probable, adems, que los servicios
fueran ofrecidos por empresas de seguros, ya
que, si se ha asegurado, por ejemplo, una
casa
contra robo, la proteccin podra ser parte del
servicio del seguro107. La competencia se
transformara en eficiencia y control por
parte de
los consumidores, ya que podran cambiar de
agencia en caso de no estar contentos con el
servicio que reciben, algo que no pueden
hacer
ahora por tratarse de un servicio monoplico,
del
cual se recibe simplemente lo que toque.

Resumen
Con las limitaciones al oportunismo poltico
se
intenta limitar tambin las fallas de la poltica
analizadas en los captulos anteriores.
Algunas de
ellas tienen una larga tradicin y se vinculan
con
el nacimiento del modelo de repblica: la
divisin
de poderes, las cartas de garantas y
derechos
individuales, la divisin adicional generada
por el
federalismo o la descentralizacin.
Los economistas tambin han propuesto
modelos de organizacin poltica para limitar
las
fallas existentes. Entre ellos destacan F. A.
Hayek, James M. Buchanan, Murray Rothbard,
David Friedman y Bruno Frey, cada uno de los
cuales ha desarrollado alguna propuesta
institucional para limitar los abusos de la
poltica.
Otras propuestas ms especficas sugeridas
se
relacionan con lmites al endeudamiento, al
dficit

fiscal, a nuevos impuestos o tasas, a la

emisin
monetaria, teniendo en cuenta que los
abusos
ms importantes se producen en estas reas,
fiscal y monetaria.
Un punto importante es la firma de tratados
internacionales que, para pases que no
pueden
darse instituciones slidas por s mismos,
constituye una forma de importarlas, ya
que
limitan los abusos del poder interno. Estos
tratados pueden ser, por ejemplo, tanto la
firma
de la Carta de los Derechos Humanos, de las
Naciones Unidas, como un tratado de libre
comercio.
La eliminacin de privilegios a quienes
realizan
la poltica y al Estado mismo es importante,
al
igual que la reduccin de las regulaciones
que
generan incentivos para el lobby.

divisin de poderes

Captulo 8
Gasto pblico,
competencia y

Dijimos antes que las personas tratan de

satisfacer algunas de sus necesidades a
travs
de los mercados y otras por medio de la
poltica.
La combinacin de ambas formas da origen a
las
polticas econmicas y a las polticas
pblicas. As
pues,
tales
formas
constituyen
una
combinacin
de decisiones en los mercados y en la
poltica,
que
determinan la mayor o menor
probabilidad
de que las necesidades sean satisfechas.
La competencia en los mercados convierte al
consumidor en soberano, porque puede
elegir
entre distintos oferentes de un bien o
servicio, sin
quedar comprometido con ninguno de ellos, a
menos que as lo decida l mismo. La
competencia entre oferentes los disciplina
y
limita su poder, pues tienen que ganarse la
aprobacin del consumidor. Algo similar
sucede
en la poltica cuando el poder est dividido:
distintos poderes compiten entre s, como
vimos en el captulo anterior. Ese principio de
competencia est detrs del conocido
principio de
la divisin de poderes, a la que podemos
considerar como una divisin horizontal,
entre
poderes iguales la tradicional es entre el
Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El gran
aporte de los Federalistas ha sido agregar
una
dimensin ms: la divisin vertical de
poderes
entre un gobierno nacional y otros gobiernos
subnacionales y locales.
La estructura institucional afecta tanto al
diseo y a la ejecucin de las polticas
econmicas como de las polticas pblicas,
siendo

la mala calidad en ambos casos una fuente

de
inestabilidad que termina perjudicando el
desempeo econmico, la calidad de vida y
las
oportunidades de progreso de sus habitantes.
La ciencia econmica se divide
tradicionalmente en microeconoma y
macroeconoma, una divisin, por cierto, que
no
deja de ser polmica. La macroeconoma
aplicada es poltica econmica, la
microeconoma aplicada es poltica pblica.
La
primera se refiere a una serie de medidas
polticas que se toman y terminan
influyendo en
las
variables
fundamentales
para
el
desempeo
de la economa: tipo de cambio, tasas de
inters,
precios, salarios. La segunda se relaciona con
las
medidas polticas que tambin se toman y
terminan influyendo en algn mercado en
particular: laboral, salud, transporte, medio
ambiente, telecomunicaciones, educacin.
Un aspecto determinante para la calidad de
las
polticas es el nivel al que sern decididas y
la
arquitectura de la organizacin que habr de
aplicarlas. Esto hace referencia al grado de
descentralizacin de la estructura del Estado.
La
descentralizacin permite el ensayo de
distintas
alternativas y no somete a toda la poblacin
a
una poltica que, aunque en algunos casos
puede
ser exitosa, si fracasa perjudica a todos. Las
polticas descentralizadas permiten comparar
y
establecer cules funcionan y cules no.
Al margen de las distintas polticas que
pueden
aplicarse con un gobierno u otro, cmo
habrn

de distribuirse las distintas funciones del

Estado
entre los diferentes niveles de gobierno?
Con
base en qu criterio de distribucin?
La estructura establecida tendr un papel
importante en la calidad de las polticas que
eventualmente se apliquen. En este sentido,
y
como vimos en la clase anterior, el criterio
principal que hay que considerar es el nivel
de
centralizacin
o
descentralizacin
de
funciones.
Ahora bien, sera interesante poder contar
con
algunos criterios objetivos que permitan
definir el
nivel al que pertenece determinada funcin.
Hay distintas teoras con las que se intenta
desarrollar precisamente eso, con mayor o
menor suerte. En este captulo veremos las
teoras predominantes sobre la asignacin de
funciones a distintos niveles de gobierno y
ejerceremos tambin el juicio crtico para
estimular la discusin. Como ellas en buena
medida terminan alentando un cierto grado
de
centralizacin, se presentarn argumentos
que
favorecen
un
mayor
grado
de
descentralizacin.
Veremos las razones por las que pueda ser
necesaria una mayor centralizacin, para
evitar
los
problemas
fiscales
que
terminan
ocasionando
crisis macroeconmicas, y tambin cmo la
descentralizacin puede generar una cierta
disciplina de mercado, debido a la
movilidad de
los recursos y las sanciones que pueden
establecer los mercados ante una mala
administracin de recursos. Por ltimo,
analizaremos si esto tiene algn impacto en
el
tamao del Estado.

Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
este captulo son estas:

1. Elementos de la poltica fiscal.

2. Alternativas disponibles para
financiar el gasto pblico.
3. Lmites que la institucionalidad
impone a los impuestos, el endeudamiento,
la venta de activos, la expropiacin y el
financiamiento con emisin monetaria.
4. Eficiencia del gasto pblico.
5. Estructura del Estado: centralizado
o descentralizado.
6. Eficiencia de la descentralizacin.
7. Criterios para asignar funciones.
8. Funcin de estabilizacin
macroeconmica.
9. Funcin de redistribucin de
ingresos.
10. Provisin de bienes pblicos por
parte de gobiernos locales.
11. Restricciones presupuestarias
duras y blandas.
12. Transferencias entre
jurisdicciones.
13. Tamao del Estado.

Poltica fiscal
Las normas e instituciones macroeconmicas
tienen una importancia fundamental para el
adecuado funcionamiento de la economa.
Son
las reglas del juego que permiten la
coordinacin de acciones que eventualmente
promueven la prosperidad. Las reglas
monetarias
y fiscales son un ingrediente bsico de ellas,
pero
tambin, al mismo tiempo, el resultado de
valores y normas formales e informales, de
controles y contrapesos al poder, y de su
abuso.
Las polticas econmicas consideran aspectos
como la inflacin, el empleo, el comercio
internacional, pero en este caso vamos a
centrar
nuestro anlisis solamente en la poltica fiscal
y en
la estructura del Estado.
El Estado ofrece ciertos servicios a los
habitantes de un determinado pas. En
general,
solan estar relacionados con aquellos
mecanismos necesarios para permitir la

convivencia pacfica de los ciudadanos:

defensa
contra la agresin externa y contra el crimen
interno, justicia para garantizar el respeto a
los
derechos, y no mucho ms. A partir del siglo
XX,
el
Estado
asumi
numerosas
tareas
adicionales:
servicios de salud, educacin y jubilaciones;
provisin
de
servicios
de
transporte
ferroviario y
areo; administracin de teatros, estaciones
de
radio y canales de televisin; la provisin de
servicios de agua, electricidad,
telecomunicaciones
y
energa;
la
administracin
de fbricas, campos, comercios, minas, lneas
martimas de carga, hoteles, parques,
imprentas,
agencias de publicidad, centros deportivos y
recreativos, y muchas otras cosas ms.
Estas actividades no son gratuitas: tienen su
costo y requieren para su administracin una
creciente burocracia, que viene muchas
veces
acompaada de todo tipo de organismos,
secretaras,
subsecretaras,
asesores
y
choferes,
misiones
al
extranjero,
jubilaciones
especiales a
funcionarios pblicos; y para conseguir los
fondos que esto demanda, se debe exigir a
los
ciudadanos una parte de su patrimonio o de
sus
ingresos.
Al margen de que pensemos si el Estado
debe
hacer eso o no, lo cierto es que alguien tiene
que
pagarlo y, en definitiva, no hay otro alguien
que
los contribuyentes de ese mismo Estado.
El Estado tiene las siguientes alternativas
para
financiar su gasto:
1. Cobrar impuestos
2. Endeudarse

3. Vender activos
4. Expropiar activos
5. Generar ingresos propios por la
venta de servicios
6. Emitir moneda

Impuestos
En 1789, Benjamin Franklin escribi una carta
a
M. Leroy, en la que haba una frase que luego
pasara a la historia: En este mundo nada es
seguro, salvo la muerte y los impuestos.
Suele decirse que son el medio genuino
para
financiar los gastos del Estado. Y lo es
porque,
tarde o temprano, buena parte de las otras
formas de hacerlo terminan siendo impuestos
o
son impuestos encubiertos.
Aunque suelen dividirse en directos (a las
ganancias, al patrimonio), e indirectos (a
las
ventas, al valor agregado), lo cierto es que
todos
los impuestos afectan al patrimonio de los
contribuyentes. Los impuestos se aplican
muchas
veces sobre las actividades productivas y,
por lo
tanto, es necesario tener en cuenta que
generan
un costo que las desincentiva. Este es un
viejo
concepto que ha adquirido nueva fama a
travs
de una presentacin simplificada bajo el
nombre
de curva de Laffer, por el economista que
la
llev a un simple grfico.
Comencemos a explicarla planteando dos
simples
preguntas:
si
tuviramos
un
impuesto
con una tasa de 0%, cunto se recaudara?,
y
si tuviramos un impuesto con una tasa del
100%, cunto se recaudara? La respuesta
es la
misma en ambos casos: cero. Es fcil de

comprender en el primer caso: una tasa de

cero
sobre cualquier cosa da como resultado
ninguna
recaudacin. Por qu sucede lo mismo con
la
tasa del 100%? Pues porque nadie realizara
ningn esfuerzo, para luego ver el resultado
esfumarse en el pago del impuesto.
Imaginemos
esta situacin: un trabajador cobra su sueldo
en
una
ventanilla
para
depositarlo
inmediatamente
en otra, como pago de un impuesto. Quin
trabajara? Nadie. Un impuesto del 100% de
un
ingreso no obtendra ninguna recaudacin.
Entonces, si con una tasa cero no se recauda
nada y con una de cien tampoco, esto quiere
decir que entre cero y cien habr de
recaudarse
algo, y que inevitablemente eso que se
recaude
aumentar a medida que la tasa crezca a
partir
de cero, pero llegar un punto en que
comenzar
a
reducirse,
hasta
llegar
nuevamente
a cero, con la tasa del 100%. Es lo que
describe
la curva:

Entonces, si se aumentan los impuestos,

habr
un punto en que se recauda menos. Y esto
por
dos razones:

 la primera ya fue mencionada: a una

cierta tasa, las actividades productivas no
pueden sostenerse, no son rentables, no
conviene realizarlas; decaen y se termina
recaudando menos;
la segunda se refiere a que a mayor
tasa, mayor es el incentivo para evadir el
impuesto. Enfrentado al pago de un
determinado impuesto, un contribuyente
se enfrenta igualmente con la necesidad de
resignar rentabilidad para pagarlo; cuando
las tasas son moderadas, puede ser que
su sentido del deber lo lleve a no
cuestionarse sobre el pago del impuesto y,
por otro lado, puede estar asumiendo un
serio riesgo, que se define por el monto del
castigo y la posibilidad de ser descubierto.
Pero cuando la situacin se acerca a la del
punto anterior la supervivencia del
ingreso entonces la conciencia del
contribuyente se diluye y aumenta el
premio a evadir. No es lo mismo
arriesgarse para evadir un mero 10%, que
no determina la vida de un negocio, que
arriesgarse ante una tasa del 85%, cuando
un negocio se ve amenazado de muerte.
Resulta entonces fundamental determinar en
qu
lugar de la curva se encuentra un pas, pues
puede ocurrir que se halle por encima del
punto
A, y que un gobierno decida aumentar los
impuestos, con lo cual terminar ahogando la
actividad econmica e incluso recaudando
menos.
En
tales
circunstancias
sera
conveniente
reducirlos.
En este punto resulta necesario aclarar que
el
punto A no es un punto ptimo, porque lo
que
es necesario maximizar es la produccin de
bienes y servicios, no la recaudacin
impositiva.
Es cierto que con mayores niveles de
produccin
el gobierno termina recaudando ms, pero
para
qu? Una vez que los ciudadanos obtienen
del

Estado los servicios que estiman necesarios,

y el
Estado los brinda en la forma ms eficiente,
no
es necesario recaudar ms, sino, en todo
caso,
aliviar la carga impositiva sobre los
contribuyentes, para que destinen esos
recursos
a
aquellos
fines
que
estiman
ms
convenientes.
Por otro lado, la forma de la curva no es
igual en todas las sociedades: algunas tienen
mayor preferencia por servicios pblicos que
otras, o reciben buenos servicios a cambio de
sus impuestos; en otras, los contribuyentes
tienen una menor preferencia por ellos o
estiman
que a cambio de sus impuestos no reciben
servicios que tengan algn valor. En el
primero el
punto A quedara ms arriba; en otros, en
cambio, ms abajo.

En este caso Suecia, por ejemplo? la

gente
est dispuesta a pagar elevadas tasas y
solamente la recaudacin se reducira
despus de
tasas muy altas aunque es necesario
sealar
que en Suecia los impuestos a las empresas
son
muy bajos, de otra forma no podran
competir
internacionalmente, y la carga impositiva
recae
principalmente en los individuos. Tambin

podra ocurrir en este caso que la elevada

carga
impositiva sobre la renta personal implique
un
costo muy elevado el evitarla, pues
significara a
la vez que los suecos se trasladaran de su
pas a
otro, y quiz no quieran hacerlo por no
abandonar su cultura y sus tradiciones, o por
considerar que reciben buenos servicios a
cambio
de los impuestos que pagan; por otra parte,
la
carga impositiva sobre las empresas sera
baja
porque no tendran mayor problema en
trasladarse a lugares de menor presin fiscal.

En este caso, por el contrario, la recaudacin

cae
rpidamente ante tasas muy inferiores
porque la
gente no cree estar recibiendo buenos
servicios
del Estado, o por problemas de cultura fiscal,
rebelin, etc.
Cualquiera que sea el nivel que se alcance,
es
necesario recordar siempre la relacin
existente
entre el nivel de la carga impositiva y la
cantidad
y
calidad
de
los
servicios
que
el
contribuyente
recibe. La transparencia del proceso de
sancin
de los impuestos y su equidad son elementos

fundamentales,
ya
que,
aunque
los
impuestos
son imperativos, su recoleccin demanda un
grado de voluntariedad que resulta ms alto
cuanto ms justos se consideran.
Es lo que analizan Feld y Frey (2006). Segn
el modelo clsico, basado en la teora del
crimen
de Gary Becker, el porcentaje de evasin
dependera del monto del impuesto a evadir,
la
probabilidad de ser detectado y la magnitud
de la
pena a los que sean atrapados. Esta visin
encuentra dificultades para explicar por qu
la
gente es honesta y paga sus impuestos en
vistas de las bajas penalidades e intensidad
de
los
controles
en
muchos
pases,
particularmente
en Suiza.
Segn los autores, el cumplimiento de las
obligaciones fiscales es resultado de un
contrato
fiscal sicolgico, que explica la moral
impositiva
como una complicada interaccin entre
contribuyentes y autoridades fiscales,
estableciendo un intercambio recproco y
justo.
Esa relacin contractual implica deberes y
derechos para ambos.
El primer lugar de esta relacin la ocupan los
servicios pblicos que el gobierno provee a
cambio de impuestos cobrados: si los
precios
de esos servicios son considerados muy altos
para lo que se recibe, se generara una
justificacin para evadirlos. En segundo lugar
los
ciudadanos pueden percibir que sus pagos
son
contribuciones al bien comn y estar
dispuestos
a pagar, aunque no reciban en servicios el
equivalente de lo que pagan. Tercero, es muy
importante la forma como la oficina
recaudadora

los trata: con mutuo respeto y honestidad. Si

las
autoridades tratan a los contribuyentes como
inferiores en una escala jerrquica, el
contrato se
viola.
En la actualidad la cultura impositiva suiza
est
integrada por estos elementos principales:
1. El impuesto a las ganancias
individuales y de empresas no se recauda
en la fuente, sino sobre la base de
autoevaluaciones individuales. Solamente
cuando un individuo no presenta su
declaracin, la autoridad estima sus
ingresos y bienes.
2. Los contribuyentes son muy
conscientes del intercambio de impuestos
por servicios pblicos. Un impuesto
voluntario en el cantn de Glarus permiti
financiar la educacin durante mucho
tiempo, pero otro para redistribuir ingresos
en el cantn de Appenzell no prosper y
fue transformado en obligatorio. Se ve que
la gente no lo consideraba oportuno.
3. En la mayora de los casos, las
leyes fiscales tienen que ser aprobadas por
los ciudadanos en referendos obligatorios.
En los cantones con mayor democracia
directa, los servicios pblicos estn ms
alineados con lo que la gente quiere y esto,
a su vez, reduce la evasin fiscal.
4. El incremento de las medidas de
control se acompaa con incentivos
positivos. En Schafhausen se aumentaron
las penas, pero se admiti que los
contribuyentes tuvieran errores en sus
declaraciones de hasta 4% de sus
ingresos, sin que esto acarreara sanciones.
5. En algunos casos, las autoridades
se apoyan en sanciones sociales. En el
siglo XIX, distintos cantones publicaban
registros donde figuraban los impuestos
pagados por cada ciudadano. Los evasores
tenan prohibido entrar en los bares y
restaurantes por cinco aos. Sus nombres
se publicaban en los locales de toda el
rea.
Todo esto, segn Feld y Frey, configura una
cultura fiscal de respeto y buen trato al

contribuyente. Incluso la autoridad fiscal

enva
cheques de devolucin a los que se
equivocaron
y declararon ms de lo que deban. Por otro
lado,
cuando encuentran una declaracin menor,
llaman al contribuyente suponiendo que se
trata
de un error que no conlleva la intencin de
evadir.
En cuanto a la participacin poltica, los
autores
sealan que cuanto mayor es la participacin
en
las decisiones cantonales por medio de la
democracia directa, menor es la evasin y
con
mayor respeto tratan las autoridades fiscales
a
los contribuyentes.
En fin, el lector puede pensar cun ridculo
parece considerar esto para otros pases,
pero
no es ese el punto principal, sino pensar en
cmo
llegaron a una situacin como esa: fueron
aos
de persecucin fiscal, hasta que aprendieron,
o
fueron aos de mucha participacin y
respeto?

Deuda
Existe una preferencia de los gobiernos a
financiar sus gastos con deuda, si es que
pueden
asumirla. La razn es simple: los efectos
positivos del mayor gasto se sienten en el
momento de endeudarse; los costos se
percibirn ms adelante.
Cuando el gobierno se endeuda no sucede
nada distinto que cuando cualquier persona
lo
hace: endeudarse le permite un mayor nivel
de
gasto ahora, pero como deber pagar la
deuda,
habr de reducir su gasto en el futuro. En
otros

trminos: deuda hoy son impuestos maana,

y
la deuda que hoy se paga es lo que han
gastado
otros antes.
Esto genera algunas consecuencias
importantes,
tanto
econmicas
como
polticas. En
cuanto a las primeras, cuando un gobierno
asume deuda, desplaza al sector privado y
eleva la tasa de inters, con lo que hace ms
caro el financiamiento de la actividad
productiva y
esta se perjudica. En relacin con las
segundas,
se plantea la polmica cuestin de si
corresponde
hipotecar
los
futuros
ingresos
de
contribuyentes
que hoy no votan y, por lo tanto, no pueden
opinar sobre la carga que van a tener que
pagar
en el futuro. Algunos incluso todava no han
nacido... y nacen ya con una deuda sobre los
hombros.
De igual forma que sucede con una familia o
una empresa: se puede seguir aumentando
la
deuda hasta que se llega a un punto en el
que
nadie est dispuesto a continuar prestando,
pues
el riesgo de incumplimiento es muy elevado
y no
hay tasa de inters que justifique asumirlo.
En la actualidad, esto es medido por el as
llamado riesgo-pas, que toma en cuenta la
diferencia de tasas de inters entre la deuda
emitida por un pas slido y estable y el
resto.
Cuanto ms amplia es esa diferencia, ms
elevado es el riesgo-pas.
Existen bsicamente dos formas distintas de
asumir
una
deuda
pblica:
obtener
prstamos o
emitir bonos. En el primer caso, igual que lo
hace
una persona, se recurre a una institucin
financiera y se pide un prstamo, sobre el
que el

prestamista demandar luego la devolucin

del
capital, ms un determinado inters. El
segundo
no es muy diferente, pues el gobierno emite
unos papeles (bonos) que son adquiridos por
ahorristas en las mismas condiciones
generales:
devolucin del capital, ms un determinado
inters. Hay s una diferencia prctica para
los
gobiernos: en el primer caso es ms sencillo
negociarlo si el gobierno de que se trate
tiene
problemas para pagar la deuda; en los aos
80
se organizaban clubes de bancos que
renegociaban
las
condiciones
de
los
prstamos.
Pero en el caso de la venta de bonos, como
pueden estar repartidos entre un gran
nmero
de ahorristas de muchos pases, esa
negociacin
no es posible, por lo que el Estado que quiera
renegociar los trminos de su deuda debe
ofrecer un nuevo bono, en otras condiciones

es decir, tentar a los ahorristas para que los

cambien y probar el resultado que obtiene.
Se
conoce a estos procedimientos como canje
de
deuda.
La deuda pblica suele ser tambin
clasificada
como externa e interna. La primera sera
aquella que est en manos de acreedores
extranjeros, pero tambin suele darse ese
nombre a toda deuda que est denominada
en
moneda extranjera (bonos en dlares, por
ejemplo, aunque los tengan ahorristas
locales);
mientras que interna sera aquella que est
en
poder de acreedores locales, o denominada
en
moneda local.
Solo existe una diferencia econmica en el

caso de deudas denominadas en moneda

local o
extranjera, y la razn es que la primera
puede
pagarse emitiendo moneda, y de esa forma
se
lica; mientras que en la segunda no existe
tal
posibilidad, pues un gobierno no puede emitir
moneda extranjera. Existe tambin una
diferencia poltica si la deuda est en
manos de
acreedores internos o externos, ya que para
un
estado es ms sencillo incumplir con los
pagos de
su deuda en el primer caso, pues se trata de
sbditos a los que puede imponer
condiciones
ms fcilmente; esto no es igual en el caso
de
acreedores externos.
Por ltimo, el hecho de que tanto los bancos
como los fondos de jubilaciones y pensiones
sean
instituciones con reservas monetarias los ha
tornado apetecibles para gobiernos sedientos
de
deuda, ya que all hay fondos depositados
que
pueden tomarse voluntaria o forzosamente.
Histricamente hablando, esto ha llevado
varias
veces al colapso de los sistemas financieros.

Venta de activos
Un
gobierno puede
obtener
recursos
mediante la
venta de los activos que posee. Esto suele
denominarse en la actualidad privatizacin,
aunque no se limita a la venta de empresas
en
manos del Estado, sino que incluso se
extiende a
la venta de todo tipo de propiedad estatal.
Puede ser que esta poltica se lleve adelante
por otras razones, como reducir la cantidad
de
actividades en manos del Estado, obtener
mejores servicios u otros motivos. De todas
formas, sea cual fuere el objeto, se obtienen

recursos que ingresan en la arcas fiscales y

permiten financiar el gasto del Estado o
reducir
su deuda.
Por cierto que este ingreso se realiza por una
nica vez, aunque, en el caso de las
privatizaciones, al pasar la propiedad a
manos
privadas, comienza a partir de ese momento
a
pagar impuestos, algo que en la mayora de
los
casos antes no ocurra.

Expropiar activos
Es la cara inversa de la venta de activos,
pues el
Estado se apropia de ellos por la fuerza.
Puede
hacerlo compensando a los anteriores
propietarios o no. Asimismo, la expropiacin
puede no solo ser la toma efectiva de la
propiedad, sino tambin imponer condiciones
que
fuercen una venta al Estado, impidan la
continuidad de una actividad o eliminen toda
rentabilidad.
Las expropiaciones generan un aumento de
los activos estatales de una sola vez, aunque,
si
luego esto generara a su vez mayores
ingresos
al fisco, ello depender de la gestin estatal.

Ingresos propios
Se refiere a los que obtiene el Estado por la
venta o cobro del disfrute de determinados
bienes y servicios, como el ingreso a un
parque
nacional, la publicidad en un canal de
televisin o
radio estatal, el servicio prestado por un
hospital
o una universidad. Muchas agencias estatales
obtienen recursos propios de esta forma.
Tienen
sobre los impuestos la ventaja de que los
pagan
aquellos que usan los servicios o consumen
los
bienes, pero, por supuesto, es necesario

plantearse
si
corresponden a la
esfera estatal.

dichas

actividades

Emisin de moneda
Esta es una forma muy tentadora de financiar
el
gasto pblico, por varias razones:
1. A diferencia de los impuestos
explcitos, un gobierno no debe someter a
aprobacin parlamentaria la cantidad de
dinero que va a emitir.
2. No aparece ante la poblacin como
un impuesto. Por supuesto que lo es, ya
que la emisin de moneda es un impuesto
sobre las tenencias de dinero en efectivo,
y esto afecta sobre todo a los de menores
ingresos, pues dedican la mayor parte de
los mismos al consumo, y los precios de
los artculos que consumen crecen debido a
la mayor cantidad de moneda en el
mercado.
3. Se puede y se suele echar la culpa
de sus efectos aumento de precios,
reduccin del poder adquisitivo de los
salarios y jubilaciones a otros, como
comerciantes, empresarios o
especuladores.

La eficiencia del gasto

pblico
Si bien la calidad de los servicios que el
Estado
brinda es muy dispar segn los distintos
pases,
en cada uno de ellos se observa una
diferencia
en cuanto se refiere a la eficiencia de las
actividades que lleva a cabo el sector pblico
y
las que ejecuta el sector privado.
Por qu esa gran diferencia entre la
actividad
productiva de los individuos y la del Estado?
Tiene que ver con los incentivos de las
personas
en uno y otro caso. Los incentivos a la
eficiencia
en el sector privado son muy fuertes, y no se

podra definir claramente cul es ms

poderoso,
si las ganancias o las prdidas. Si el producto
o
servicio es bueno, las ganancias pueden ser
grandes; si es malo, se puede terminar
perdiendo el capital invertido. Son como el
garrote y la zanahoria, para hacer que el
burro
camine.
Pero en el sector estatal esos incentivos
estn
inevitablemente aletargados: un gran
administrador no puede llevarse todas las
ganancias que su administracin genere, ni
tampoco asume las prdidas quien sea
ineficiente. Las ganancias y prdidas pueden
ser
polticas, con premios para el buen
administrador, a fin de que pueda luego
proyectarse
hacia
posiciones
ms
importantes, y
castigos para el malo, que ve cerradas esas
posibilidades.
Podran agregarse estos incentivos
econmicos en el sector pblico? Significara
atar
la remuneracin a la obtencin de ciertos
resultados, pero esto es en muchos casos, si
no
siempre imposible, al menos difcil, aunque la
experiencia de pases como Nueva Zelanda,
por
ejemplo, es digna de mencin.

La
estructura
Estado

del

Durante las dos ltimas dcadas se observa

un
creciente inters en lo que se ha dado en
llamar
gobernabilidad, tal vez como resultado de
un
constante proceso de centralizacin y
crecimiento
de los Estados nacionales en el transcurso
del
siglo XX, y los problemas y reacciones que
esto
ha generado. En casi todos los pases

desarrollados el gasto pblico en relacin con

el
PIB promediaba el 5% a principios del siglo
XX,
mientras que esa misma cifra superaba el
25%
en casi todos los casos, y en algunos hasta el
50%, a fines del mismo siglo108.
Ese crecimiento de los gobiernos centrales se
ha producido en los pases con organizacin
poltica unitaria y tambin en los de
organizacin
federal, y en ambos grupos surgen ahora
iniciativas de descentralizacin. El mismo ha
llevado
en
algunos
casos
al
desmembramiento
de pases como la ex Unin Sovitica,
Checoslovaquia y Yugoslavia o con el
nombre
de devolucin al otorgamiento de nuevas
atribuciones a gobiernos regionales en pases
unitarios, como en el caso del Reino Unido y
los
parlamentos de Escocia y de Gales, o a los
experimentos
de
descentralizacin
en
Colombia y
otros pases de Amrica Latina.
En la dcada de los 90, un informe indicaba
que entre setenta y cinco pases en
desarrollo
con ms de cinco millones de habitantes,
sesenta
y tres de ellos se encontraban aplicando
algn
tipo de poltica de descentralizacin109.
Asimismo, el abandono del socialismo en los
pases de Europa central y oriental implic,
de
hecho, procesos de reforma tanto dentro de
los
propios pases desmembrados como de
aquellos
que mantuvieron su unidad poltica.
La pregunta que surge entonces es: A qu
nivel corresponde una decisin sobre el grado
de
la gobernabilidad de la organizacin social?
El federalismo est lejos de ser una mera
propuesta
de
descentralizacin
administrativa; se

trata ms bien de un mecanismo para limitar

y
controlar el abuso de poder y garantizar la
libertad, la vida y la propiedad de los
individuos.
Klatt110 le otorga un fundamento que acta
en
dos sentidos: uno para agregar distintas
jurisdicciones dentro del marco de una ms
amplia, y otro para permitir la proteccin de
las
minoras.
La teora del fracaso del mercado, que ya
hemos visto antes, avanz posteriormente
presentando otro tipo de fallas, como la
informacin imperfecta y los problemas de
agencia. Sirva este breve comentario de los
conceptos para referirnos a la aplicacin de
los
mismos en el tema de la descentralizacin.
Esta se produjo inicialmente a travs de los
trabajos de Musgrave (1959) y Oates (1972).
El
argumento es el siguiente: la provisin de
servicios y bienes pblicos por gobiernos
locales
puede producir efectos hacia terceros; es
decir,
externalidades hacia residentes de otras
jurisdicciones. En el caso de los residentes
locales, el gobierno resuelve el problema de
los
free riders a travs del carcter compulsivo
de
los impuestos y tasas que cobran, pero ese
poder no llega a los residentes de otras
jurisdicciones,
quienes
reciben
el
beneficio111 sin
asumir los costos. Como resultado de esto,
solo
un gobierno de un nivel superior podra
eliminar a
esos free riders imponiendo la obligacin
fiscal a
todos los beneficiarios de un bien pblico o
realizando transferencias de una jurisdiccin
local
a otra.
Besley y Coate (1999) sealan asimismo que,

en el caso de que un gobierno local pudiera

limitar
la provisin de un cierto bien pblico a sus
contribuyentes, no se sentira motivado a
extender el mismo hacia los no residentes,
por
ms que estos desearan recibirlo, ya que no
podra cobrarles, lo cual llevara a una
provisin
subptima de dicho bien.
Oates, entonces, elabora lo que se ha
denominado
Teorema
de
la
Descentralizacin,
segn el cual por un lado un sistema
descentralizado lleva a la provisin de bienes
pblicos
que
solamente
reflejan
las
preferencias
de los ciudadanos de esa comunidad y a su
provisin subptima mientras que, por otro,
la
provisin centralizada de un bien pblico
produce
un resultado general que no refleja las
diferencias
de preferencias locales. Por consiguiente,
cuando
existan externalidades, el nivel adecuado de
gobierno para proveer determinado servicio
depender de la valoracin comparada de los
beneficios de la internalizacin de las
externalidades
con
el
costo
de
la
uniformidad. Por
otro lado, puede resultar difcil para los
gobiernos
locales coordinar entre s esa internalizacin
(Lockwood 1998).
Por lo tanto, el teorema de Oates establecera
un criterio para determinar en qu nivel de
jurisdiccin gubernamental debe asignarse la
provisin y la financiacin de un bien pblico,
dependiendo del monto de externalidades y
del
grado de heterogeneidad de las preferencias
de
los ciudadanos. Cuanto mayores sean las
externalidades y menor la heterogeneidad de
las
preferencias, ms conveniente sera la
provisin

centralizada,
mientras
que,
con
externalidades
menores y mayor heterogeneidad, la
provisin
local lo sera. Segn el mismo autor (Oates
1998), las siguientes funciones deberan
quedar
en manos del poder central:
estabilizacin macroeconmica;
redistribucin de ingresos;
provisin de bienes pblicos
nacionales, cuyos beneficiarios incluyen a
residentes de las distintas jurisdicciones
Quedaran en mano de los gobiernos locales
la
provisin de bienes y servicios pblicos que
son
consumidos localmente.
La justificacin de esta divisin segn esta
teora es la siguiente. En primer lugar, debido
a
que las regiones son ms abiertas al
comercio
que los pases en su conjunto, existen
desvos
de las polticas macroeconmicas hacia otras
regiones. Cada unidad de gobierno regional o
local se encontrara en una situacin del tipo
dilema del prisionero, especulando con la
provisin de estas funciones por otras
unidades
regionales, algo que ninguno encontrara en
su
beneficio hacer. En segundo lugar, debido a
que
la movilidad de los ciudadanos es mucho
mayor
entre jurisdicciones locales o regionales de lo
que
lo es entre jurisdicciones nacionales la
mencionada opcin de salida, entonces
esta
capacidad tornara intil los intentos de
redistribuir
ingresos en una jurisdiccin local, ya que los
ms
pobres beneficiarios de la redistribucin
buscaran ingresar en aquella que aplicara tal
poltica, mientras que los ms ricos

perjudicados por la redistribucin buscaran

la
salida. Los ingresos para esas polticas se
perderan por la emigracin mientras que los
egresos aumentaran exponencialmente por
la
inmigracin (Kraemer 1997).
El argumento se puede ilustrar con muchos
ms ejemplos. Person, Roland y Tabellini
(1997)
resumen algunos de ellos. Considerando las
tareas que suelen atribuirse a un gobierno
federal
europeo, citan los casos comunes de la
defensa
y la educacin por las externalidades que
generaran, y otros como las polticas
laborales,
ya que aquellas jurisdicciones que ofrezcan
menores regulaciones y beneficios sociales
que
se transforman en costos de produccin para
las
empresas atraeran a la mayor cantidad de
estas, producindose lo que denominan
social
dumping. Lo mismo sucedera con las
polticas
antitrust o pro-competencia, ya que las
regulaciones que imponen y las trabas a
fusiones
y adquisiciones promoveran el traslado de
las
firmas a las jurisdicciones con poca o ninguna
regulacin en este sentido. Consideraremos
esto
puntualmente ms adelante.
Este teorema, por supuesto, no ha estado
exento de crticas, algunas de las cuales
presentaremos a continuacin. En primer
lugar,
sera necesario demostrar que los individuos
valoran la provisin de un bien pblico, pese
a
que no estn dispuestos a pagarlo si los
costos
de su provisin voluntaria exceden sus
preferencias individuales. En segundo lugar
y
aun dejando de lado la objecin anterior

debera demostrarse que se puede realizar

una
comparacin entre los costos y beneficios de
las
externalidades que se generan en la
provisin de
un bien pblico localmente y los costos o
beneficios de la homogeneizacin del mismo
en el
mbito nacional. Esto sin caer en la
comparacin
interpersonal de utilidades o la imposicin de
las
preferencias del analista o del gobernante
benvolo. En tercer lugar, y como sealan
Brennan y Buchanan ([1987] 1997), la teora
presupone la existencia de un gobernante
benvolo que persigue satisfacer solamente
las
necesidades de los gobernados. Pero ntese
que, si as lo hiciera, su actuacin sera
superflua,
ya que, como se seal antes, solo podra
lograrlo eliminando la coercin que impide a
un
solo individuo alcanzar su mejor preferencia;
esto
es, requerira la unanimidad.
Bish (1987), por otra parte, sostiene que
Oates se concentra solamente en cuestiones
de
economas de escala, ignorando el problema
del
monopolio, por lo que su anlisis no
establece
diferencia entre un sistema federal y un
sistema
unitario
descentralizado.
La
provisin
monoplica
de un bien pblico deja a los individuos sin
posibilidad de eleccin, salvo la de la salida
emigratoria hacia otro pas. Es ms, el mismo
anlisis podra extenderse hacia la provisin
de
bienes con carcter multinacional e incluso
global.
Por ltimo, el modelo supone que los
ciudadanos toman decisiones erradas cuando
ponen en prctica las posibilidades de
eleccin

que la movilidad les otorga, mientras que los

gobernantes toman las decisiones correctas,
por
lo que sera adecuado restringir esa
posibilidad.
En este sentido, Marlow (1992, p. 77) cita a
Rivlin (1991), proponiendo un programa de
impuestos uniformes compartidos, que
eliminara la competencia que los individuos
imponen a los gobiernos locales o regionales.
Esto quiere decir que, eliminando la
posibilidad de
eleccin de los individuos e incrementando la
de
los funcionarios, de alguna misteriosa forma
el
bienestar de los primeros terminara
aumentando. No parece tener en cuenta que
la
provisin de bienes pblicos por parte del
gobierno no es dirigida por los precios, sino
por la
poltica, con todos los problemas que esta
tiene
para reflejar las preferencias de los votantes,
a
fin de evitar las presiones de los grupos de
inters ms poderosos o mejor organizados.
Como suele suceder, la demanda de ciertos
bienes es exagerada mientras que la oferta
de
otros es restringida. Por cierto que esto
puede
suceder a todo nivel de gobierno, pero en
tanto
en cuanto su provisin se realiza en un nivel
ms
bajo, mayor y ms fcil es la posibilidad de
eleccin del individuo y, por lo mismo, la de
evitar
ese tipo de abusos.
En verdad, no sera la competencia que los
individuos y empresas generan con su
movilidad
la que ocasiona problemas, sino la
competencia
entre distintos grupos de inters por tener
acceso a los ingresos fiscales, lo cual genera
una
situacin del tipo tragedia de la propiedad

comn, donde la bsqueda de una parte del

pozo comn termina haciendo a este mucho
ms profundo de lo que los mismos
participantes
hubieran deseado y donde los menos
organizados terminan asumiendo la mayor
carga.
Por otra parte, algunos autores sostienen que
los
gobiernos locales seran ms fcil presa de
los
poderosos locales, para lo cual sera
necesario
algn tipo de restriccin de las opciones de
voz
y salida, que redujeran o anularan la
competencia intergubernamental. Se inclinan
a
establecer
como
criterio
para
la
descentralizacin
el relativo grado de facilidad de captura que
muestren los gobiernos locales o el gobierno
central, siendo preferible un rgimen
centralizado
cuando la captura de los gobiernos locales
por
intereses especficos es ms importante, y
uno
descentralizado cuando sucede lo contrario.
No
obstante, parece ser necesario tener en
cuenta
que las opciones de voz y de salida son
ms
poderosas y menos costosas cuanto ms
pequea es la jurisdiccin correspondiente.

Eficiencia de la
descentralizacin
Por qu la descentralizacin sera ms
eficiente?
Como
veremos,
hay
distintas
interpretaciones y
enfoques. Tal vez uno de los primeros anlisis
explcitos del tema lo haya hecho Alexis de
Tocqueville. En su prestigiosa obra La
democracia
en Amrica ([1835] 1957) analiza, en
principio,
los argumentos de aquellos partidarios de la

centralizacin112, para luego analizar las

causas
de la mayor eficiencia de los gobiernos
locales,
relacionndola con las dificultades que la
falta de
informacin ocasiona a la administracin
centralizada, un argumento que resurgira un
siglo
despus a travs de F. A. von Hayek113.
Precisamente, Jin, Qian y Weingast (1999)
presentan ese argumento desarrollado por
Hayek
en el sentido de que, dado que la informacin
se
encuentra dispersa entre todos los individuos
que
forman una sociedad, la descentralizacin
permite su mejor aprovechamiento. No
obstante, Hayek realiza esta apreciacin en
relacin con el papel que cumple el sistema
de
precios, como un gran sistema de
comunicaciones que transmite la informacin
necesaria
para
que
consumidores
y
productores
ajusten sus decisiones a fin de permitir una
eficiente asignacin de recursos. Los
mencionados autores extienden esto a la
descentralizacin gubernamental, incluyendo
a
Hayek como parte de la teora econmica del
federalismo,
juntamente
con
Tiebout,
Musgrave
y Oates. Sin embargo, es necesario destacar
que si bien se han sealado aqu, y se
expondrn
ms adelante, las ventajas de la
descentralizacin de los niveles decisorios de
gobierno, existe una gran diferencia entre un
caso y otro. El sistema de precios es un gran
economizador de informacin, ya que
sintetiza
toda la que se encuentre disponible en tan
solo
un nmero, con lo cual los consumidores y
productores ya pueden tomar sus decisiones.
Pero no existe tal cosa en cuanto a las
decisiones que un individuo tome respecto a
qu

jurisdiccin local trasladarse. Pensemos un

poco
en la informacin que debera recabar:
seguramente el nivel de la presin
impositiva,
tambin la calidad de los servicios provistos.
Podra tratar de interpretar otros indicadores,
como el flujo de ingreso o salida de sus
habitantes, el precio de las propiedades, el
flujo
de inversiones. Por cierto, que no existe la
economizacin de informacin que Hayek
seala en relacin con el sistema de precios.
Pero, eso s, no implica esto eso s, que no
exista
un proceso de cierta competencia.
Bish (1987, p. 365) reconoce esta diferencia,
pero dice que las diferencias seran de grado,
y
que nos encontraramos en una situacin
similar
a la que sucede en una empresa en la que se
producen transferencias de recursos
internamente sin precios, y donde los
administradores deben decidir sin conocer
con
certeza la contribucin de cierto recurso a las
actividades generales. Al respecto, cabra
sealar
que precisamente por los problemas que se
mencionan y por la falta de informacin para
tomar decisiones, las empresas tratan en
gran
medida de organizarse como centros de
negocios, que se relacionan entre s por
medio
de precios internos, y que, incluso si estos no
existieran siempre, existen los precios
externos
como punto de referencia, algo que no existe
en
el caso de la competencia gubernamental.
Dos
cosas
comparte
este
autor
con
lo
desarrollado
por Bish, y es que, por un lado, esta falta de
precios no invalida del uso de modelos de
competencia para analizar el federalismo y la
descentralizacin; por otro, esa misma falta

resalta la inconveniencia de utilizar modelos

que
incluyen
como
supuesto
bsico
la
informacin
completa, tal como los de competencia
perfecta.
Jin, Qian y Weingast (1999, p. 2) sealan,
respecto
a
los
beneficios
de
la
descentralizacin,
un segundo grupo de teoras que ponen
nfasis
en un beneficio adicional, al que denominan
federalismo protector del mercado. Esto
significa que la descentralizacin pone lmites
a las
intenciones
intervencionistas
de
los
gobiernos, ya
que dos mecanismos diferentes alinearan los
intereses de los gobiernos locales con los de
la
prosperidad econmica: el primero de ellos
seala
que un gobierno intervencionista en exceso,
o tal
vez ms intervencionista que otros, perdera
valiosas inversiones; el segundo, que como
en tal
caso las finanzas estn mucho ms
estrechamente ligadas al desempeo de la
economa local, entonces, los funcionarios
gubernamentales
tendran
mayores
incentivos
para promover una economa local prspera
que
los que tendran en el caso de que recibieran
los
fondos, o buena parte de ellos, de otras
jurisdicciones superiores.
Segn los autores, esto es importante en las
economas de pases que desde hace poco
tiempo estn intentando salir de los
esquemas
planificados del socialismo. En estos, como
en los
pases en desarrollo en general, los gobiernos
han
resultado ser la principal barrera al
crecimiento
econmico, debido a que no han encontrado
lmites a su actitud predatoria. No obstante,

afirman que existe un papel importante que

cumplir por parte del gobierno central, como
es
controlar a los gobiernos locales para que no
impongan barreras a la movilidad de los
factores,
barreras proteccionistas, lo cual les permitira
abusar de su poder monoplico sobre la
produccin local. Este es un tema que
volveremos a tratar ms adelante, pues, si
bien
es ciertamente posible que una unidad
jurisdiccional
pequea
intente
aplicar
medidas que
restrinjan la movilidad de los factores
econmicos, o que efectivamente lo haga,
simples cuestiones de economa de escala
abogaran para que esto no suceda, ya que
impondra una pesada carga a sus
habitantes.
Es decir: supongamos una jurisdiccin local
que
cuente con una fbrica de automviles. Por
simple definicin de su tamao, a los
ciudadanos
de dicha jurisdiccin no les convendra
cerrarla al
intercambio de vehculos. En primer lugar, la
economa de escala necesaria para la
produccin
de automviles muy probablemente no
justificara
la inversin en esas circunstancias, e incluso
si,
dado el tamao de la poblacin as se hiciera,
esta no obtendra ningn beneficio de otorgar
el
monopolio
y
autoeliminar
su
propia
capacidad de
eleccin.
En el mejor de los casos, solamente las
normas
y
regulaciones
que
los
contribuyentes
estn dispuestos a pagar sobreviviran. Qian
y
Weingast (1997) citan el trabajo de Romano
(1985) sobre la registracin o incorporacin

de empresas en los Estados Unidos, donde se

explica cmo New Jersey se erigi como la

principal jurisdiccin para el registro de las

principales empresas a fines del siglo XIX,
pero
cuando el Estado intent obtener rentas de
las
mismas, una gran cantidad de ellas se
trasladaron a Delaware, estado que se ha
mantenido hasta hoy como el principal
domicilio
de las empresas ms grandes.
El menor tamao de las jurisdicciones,
adems, permitira una mayor eficiencia del
mecanismo de voz: es decir, de la
expresin
directa de las opiniones de los ciudadanos. Y
no
solamente sera este el recinto original de la
democracia la democracia griega era una
democracia de gobierno local, las comunas
formadas en la temprana Edad Media, los
townhall
meetings en las colonias de Amrica del
Norte o los cabildos abiertos en las de
Amrica
Central y del Sur, sino que hara ms factible
la
aplicacin de instrumentos de control y
participacin generalmente denominados
democracia
directa
(Frey
1996).
Pommerhenne
y Schneider (1983) citados en Stein (1998),
exploraron el impacto de la democracia
directa en
el tamao del Estado sobre la base de una
muestra de cantones suizos, y concluyen que
aquellos en que se practica la democracia
directa,
a diferencia de la democracia representativa,
tienen gobiernos ms pequeos. Porto y
Porto
(2000) investigaron la conducta electoral de
los
votantes en 125 municipalidades de la
provincia
de Buenos Aires con una poblacin de doce
millones y medio de personas, para
determinar si
los resultados electorales observados se
relacionan con el desempeo fiscal de los

gobiernos;
esto
es,
si
los
malos
administradores
son sancionados y los buenos premiados.
Para
ello seleccionaron tres variables: el monto de
transferencias que el gobierno local recibe
del
gobierno superior entendiendo que cuanto
mayores sean menor sera la presin
impositiva
local, el monto de los gastos totales ya
que
a mayores gastos totales mayores impuestos

y el monto de inversiones en infraestructura

relacionado con la calidad de los servicios

que se
reciben. Los resultados sugeriran que,
despus
de un periodo de aprendizaje, los votantes
toman en cuenta el desempeo fiscal de los
gobiernos y castigan al partido poltico que
ha
demostrado una mala actuacin en tal
sentido.
Significativamente, una de las conclusiones
de los
autores es que cuanto menor es la
jurisdiccin,
ms sensibles son los votantes, lo cual se
acomoda a lo mencionado antes.
Un anlisis similar es el que propone la teora
econmica del agente-principal. Segn esta
teora, los principales, o contratantes,
eligen
representantes,
agentes,
en
quienes
delegan la
atribucin de considerar y decidir sobre
temas
que son comunes a todos los habitantes. No
obstante, los intereses y preferencias de unos
no
son necesariamente los de los otros; o, en
otras
palabras, los representantes tienen, por
supuesto, intereses propios que no
necesariamente coinciden con los de los
representados, o con una mayora de ellos
que

los hayan elegido. Resulta fundamental,

entonces, disear un marco de incentivos
que
permita alinear lo mejor posible los intereses
de
los
representantes
con
los
de
los
representados
y de esta forma evitar o reducir el riesgo
moral: el que surge de la posibilidad de que
los
representantes
persigan
sus
propios
intereses y
no los de los votantes, sobre todo con los
recursos obtenidos de estos ltimos. Estos
son
los denominados costos de agencia, que
pueden ser reducidos con una adecuada
combinacin de incentivos y control.
En este sentido, la descentralizacin mejora
ambas cosas. Por un lado, los incentivos de
los
representantes, ya que sus intereses
supongamos que estn basados en la
posibilidad
de ser reelectos estn ahora ms
estrechamente ligados con
un grupo
particular de
votantes. Por otro, mejora y reduce los costos
del control, mucho ms sencillo de ejercer
con un
representante que es, adems, parte de la
misma comunidad y se conoce mucho. La
descentralizacin, entonces, disminuira el
riesgo
moral y por ello los costos de agencia.
Kendall (1991) presenta un simple ejemplo
en
el que describe precisamente porqu un
gobierno
descentralizado permite una mejor atencin
a las
preferencias de sus habitantes. Segn sus
propias palabras, es porque permite que
ms
gente viva bajo las normas de su eleccin
que en
los sistemas centralizados. Imaginemos dos
democracias, en las que todos los ciudadanos
votan sobre si deben estar abiertos los cines
los

domingos. En uno de ellos, Centralia, las

decisiones se toman centralmente y son
obligatorias en todo el pas. En el otro,
Devolutia,
existen gobiernos locales autnomos. El
resultado
de la consulta electoral, con cuatro
jurisdicciones
electorales de cien votantes cada una, es el
siguiente:
Esta misma situacin electoral tendra los
efectos
que siguen:
Segn Centralia:
Los cines no abren los domingos: 201
votantes felices.

Segn Devolutia:
rea 1: no abren los cines los domingos:
80 votantes felices.
rea 2: no abren los cines los domingos:
81 votantes felices.
rea 3: abren los cines los domingos: 80
votantes felices.
rea 4: abren los cines los domingos: 80
votantes felices.
Total de votantes felices en Devolutia: 321
Esta simple lgica es la que subyace tras del
argumento
de
que
un
sistema
descentralizado
permite atender mejor las preferencias de los
ciudadanos. Este argumento que puede
llevarse

ms all an, algo que no haremos por el

momento.
Entre los argumentos que sealan las
caractersticas ineficientes de la
descentralizacin encontramos:
1. La posible limitacin de recursos
propios para financiar el gasto pblico local.
2. La falta de eficacia administrativa
en niveles inferiores de gobierno.
3. Las economas de escala para la
prestacin de ciertos servicios.
4. Caplan (1999) seala la posibilidad
de dos resultados de la descentralizacin:
uno positivo y ya ha sido mencionado
es la competencia que genera la movilidad
de los votantes. Pero existira otro, de
carcter negativo, que el autor explica de
esta manera: la movilidad de los votantes
dara lugar a que se hiciera ms profunda
la divisin entre distritos, eliminando las
elecciones competitivas en cada
jurisdiccin. Esto sera as: si un gobierno
implementa determinadas polticas, los
primeros que se van a ir son aquellos que
ms las rechazan. Queda un mayor
porcentaje de los que las defienden,
tendiendo a una mayor homogeneidad de
los distritos y, por ende, a una menor
competitividad electoral interna. En otros
trminos, la opcin de salida debilitara la
opcin de voz.
5. Otra objecin es expresada por
Bolton y Ronald (1997) en relacin con
naciones en que no sera deseable su
separacin y que se podra generar
competencia dentro de ellas114.

niveles de gobierno, a partir sobre todo de

los
trabajos de Musgrave (1959) y Oates (1972).
Sostiene bsicamente que las siguientes
funciones corresponden al gobierno central:
La funcin de estabilizacin
macroeconmica
La funcin de redistribucin de
ingresos
La provisin de bienes pblicos cuyos
beneficiarios incluyan a los residentes de
distintas jurisdicciones subnacionales. Esta,
junto con la asignada a los gobiernos
locales, suele ser tambin denominada la
funcin de asignacin (Stein 1998, p. 3).
Los gobiernos locales tendrn como tarea
propia
la provisin de bienes y servicios consumidos
localmente. Stigler ([1957] 1998) establece
otros
criterios, aunque no han prevalecido de la
misma
forma que los anteriores:
1. Cuando el objeto de una poltica
reguladora pueda ser anulado por la
competencia (incluyendo la migracin) de
otras unidades gubernamentales locales
2. Cuando la fuente de ingreso de la
actividad pueda escapar a la
responsabilidad financiera, emigrando a
otra unidad
3. Cuando la poltica sea incapaz o
ineficiente en el mbito local.

La funcin de
estabilizacin: la
de poltica monetaria

Criterios
distribucin
de niveles decisorios

La teora del federalismo fiscal, basada en el

fracaso del mercado, comentada antes
como
el fracaso de la competencia entre
gobiernos
locales, establece un marco normativo para
la
asignacin de distintas funciones a los
diferentes

Esta
funcin
de
estabilizacin
macroeconmica se
compone de dos polticas distintas: la
monetaria y
la fiscal. Como Oates (1998, p. xiv) seala, la
literatura que se origina en los autores antes
mencionados
supone
que
la
poltica
monetaria es
ejecutada a cabo por un banco central que
controla la oferta de dinero y crdito. Las
jurisdicciones subnacionales no deberan
tener

acceso a atribuciones monetarias, porque se

sentiran inclinadas a financiar proyectos
locales a
travs de la emisin, a expensas del resto del
pas.
Estos supuestos son demasiado estrechos
para un anlisis normativo. Es cierto que
las
condiciones descritas son las que prevalecen
en
la mayora de los pases, pero no son las
nicas
posibles. Dice Oates [(1994) 1998, p. 12)]:
La
administracin de la oferta de dinero y
crdito es
en casi todos lados la responsabilidad de una
autoridad monetaria central.
Es ms: los problemas que se mencionan
estn particularmente relacionados a los
supuestos descritos. Esto quiere decir que la
poltica monetaria en manos de jurisdicciones
subnacionales ocasionara efectivamente
esos
problemas en las siguientes condiciones:
que emitieran la misma moneda del
gobierno nacional;
que existiera el monopolio de
acuacin de esta moneda (en el sentido
de que no se puede emitir otra);
que existiera el curso forzoso.
En tales circunstancias, por supuesto que se
genera el incentivo a emitir moneda para
financiar
el
gasto
local,
siendo
la
consecuencia de
tal accin una externalidad negativa hacia las
otras unidades, que se vern perjudicadas
por la
cada del valor de la moneda. Es posible
suponer
tambin que, ante tal circunstancia no sea
difcil
imaginar que todas las jurisdicciones
seguiran el
mismo camino, generando el descontrol
hiperinflacionario.
Pero, como se dijo antes, esto es as solo si
tomamos en cuenta los supuestos anteriores.
Si

eliminamos alguno de ellos, en particular el

curso
forzoso y la emisin de la misma moneda
cambiaran la situacin por completo,
imponiendo
la
disciplina
monetaria
mediante
la
competencia
generada a partir de la posibilidad de
eleccin. Es
decir, se abrira ahora la opcin de salida.
De
otra forma esta queda cerrada o termina
siendo
utilizada informalmente.

La poltica fiscal

Desde el punto de vista de la funcin de

estabilizacin, no se considera en qu se
gastan
los recursos fiscales, sino el impacto que
pueda
tener en la situacin macroeconmica el
gasto
pblico local y cmo se financia. Lo que est
en
discusin es, en primer lugar, si un exceso de
gasto pblico local aumenta el riesgo de
inestabilidad macroeconmica y, en segundo,
cul es la mejor forma de controlar estos
excesos.
En relacin con el primer punto, parece haber
acuerdo en que el exceso de gasto pblico,
especialmente la presencia de un elevado
dficit
fiscal, perjudica la estabilidad. Lo que no
resulta
claro es si ese perjuicio se refiere a la
situacin
econmica general de un determinado pas o
simplemente a la de la jurisdiccin local que
presenta el problema. Es decir, si existe
algn
efecto de contagio de la situacin local a la
nacional.
En cuanto al segundo punto, existen
bsicamente dos posturas: una, consistente
en
favorecer el control o la regulacin del poder
central sobre el desempeo fiscal de los
gobiernos locales para evitar esos excesos; y
otra, que favorece la disciplina de los

mercados, en particular por los efectos de la

competencia
intergubernamental
sobre
recursos
e inversiones, y por la evaluacin de los
inversores en los mercados de deuda.
La literatura econmica en torno a la materia
ha denominado la existencia de controles,
tanto
por parte del poder central como de los
mercados,
como
restricciones
presupuestarias
duras y restricciones presupuestarias
blandas
a su inexistencia. Ntese bien que tanto el
control central como el del mercado se
ubican en
la primera categora, ya que se trata de
controles
que pueden ser muy estrictos y hay que
abandonar la creencia de que el nico control
posible sea el ejercido por la autoridad.
En cuanto se refiere a si los problemas
fiscales
locales tienen impacto en la situacin
macroeconmica general, ello no es ajeno al
tipo
de controles que existan sobre el gasto
pblico
local; es decir, los dos aspectos estn
relacionados. Mientras existan restricciones
presupuestarias blandas, existirn tales
problemas, porque est en la esencia de esa
blandura la actitud permisiva del gobierno
central. En este sentido, podramos decir que
el
control que ejercen los mercados tiende a ser
siempre duro, ya que se relaciona en forma
directa con la capacidad de pago de una
determinada jurisdiccin, mientras que el
control
del gobierno central puede ser tanto duro
como
blando, dependiendo de las circunstancias
polticas.

Restricciones
presupuestarias
duras:

regulaciones o normas
directas
Una de las opiniones ms claras a favor del
control duro y centralizado del gasto
pblico
local es el que presenta Ter-Minassian 115.
En los
trminos que fuera planteada esta parte del
debate, la posicin de Ter-Minassian es que
no
solo las operaciones fiscales de los gobiernos
locales pueden tener un importante impacto
en la
situacin macroeconmica y que esto no
solamente sucede por el nivel general del
gasto,
sino tambin por cambios en su composicin.
Adems, favorece una restriccin
presupuestaria dura por medio de controles
directos a las jurisdicciones locales. Al
margen de
su eficacia para obtener la estabilidad
macroeconmica, este enfoque reduce o
elimina
en la prctica la descentralizacin existente.
Entre las posibilidades de control por la
autoridad central, nos encontramos con dos
posibilidades: el control directo y el control
mediante normas. Veremos este en primer
lugar.
El control por medio de normas, algunas de
ellas incluidas en las mismas constituciones o
en
leyes, establecera lmites al nivel de
endeudamiento de los gobiernos locales,
limitara
las circunstancias en las que se puede tomar
deuda por ejemplo, para determinadas
obras
pblicas, estableceran lmites para el
nuevo
endeudamiento en relacin con la capacidad
de
pago, prohibiran el endeudamiento con
ciertas
fuentes como el Banco Central o con el
exterior,
y otras. Las normas, supuestamente,
copiaran

la disciplina del mercado.

Como se mencion, las normas pueden
limitar
el endeudamiento de los gobiernos locales a
inversiones en obras pblicas, que podran
encontrarse en Alemania, Suiza y en la
mayora
de las constituciones estaduales de los
Estados
Unidos. Sin embargo, Ter-Minassian no aclara
si
estas normas son impuestas por los
gobiernos
centrales o adoptadas por los mismos
gobiernos
locales como un mecanismo de control del
gasto.
De hecho, la misma mencin de los lmites
existentes en las constituciones estaduales
en los
Estados Unidos estara mostrando que se
trata
de normas de este segundo tipo. Siendo esto
as, ese tipo de normas seran claramente
compatibles con la descentralizacin y,
adems,
podran clasificarse como parte de los
llamados
mecanismos de mercado, ya que se
tratara de
un mecanismo de seal hacia los
inversores
sobre las polticas futuras en materia de
deuda.
Esto es, se les estara garantizando que
futuras
emisiones de deuda en exceso no llevaran a
reducir el valor de todas ellas.
En pases como Estados Unidos y en el caso
de los gobiernos regionales y locales de
Espaa,
donde se permite el endeudamiento a corto
plazo
para resolver problemas de liquidez, se
estipula
tambin que esas deudas deben ser
canceladas
antes de terminar el ejercicio fiscal (TerMinassian 1997, p. 11).
Segn Shah (1998), existen en Suiza

directivas presupuestarias comunes que

imponen lmites a todos los niveles de
gobierno.
Estos lmites seran los siguientes:
la tasa de crecimiento del gasto
pblico no debera exceder el crecimiento
previsto del PIB;
el dficit fiscal no debera ser
superior al del ao anterior;
el nmero de empleados pblicos
debera mantenerse igual o incrementarse
solo levemente;
el volumen de obras pblicas debe
permanecer constante y deben evitarse las
clusulas de indexacin por inflacin.
Sin embargo, este tipo de normas (y por
supuesto tambin la disciplina que el
mercado
impone) adolece para Ter-Minassian de falta
de
flexibilidad y termina promoviendo el
desarrollo
de conductas y prcticas dirigidas a
eludirlas.
Entre otras, cita las siguientes:
la reclasificacin de gastos
corrientes a gastos de capital, para
escapar los requerimientos de
presupuestos de gastos corrientes
balanceados;
la creacin de entidades cuyas
operaciones si bien de naturaleza
gubernamental son mantenidas por
afuera del presupuesto, y cuyas deudas
no se contabilizan contra los lmites al
endeudamiento;
el uso de empresas estaduales o
locales para tomar deuda con destinos que
deberan ser financiados por medio del
presupuesto gubernamental;
el uso de instrumentos de deuda
tales como acuerdos de venta y posterior
leasing o los denominados bonos de
ingresos privados en los Estados Unidos
que no resultan incluidos en los lmites de
deuda;
y los atrasos en los pagos a
proveedores, que son tpicamente difciles
de supervisar para su inclusin en los
lmites de deuda (p. 11).

Por esa razn la autora prefiere los controles

directos. Estos se aplican de distintas formas:
estableciendo lmites en la capacidad de
endeudamiento de las jurisdicciones locales o
alguno de sus componentes (deuda externa),
la
revisin y autorizacin de cada operacin de
deuda local y/o la centralizacin del
endeudamiento en manos del gobierno
central. Si
bien este tipo de controles es ms comn en
estados unitarios, tambin se los encuentra
en
algunos pases federales como India o Brasil,
cuyo senado puede establecer lmites al
endeudamiento de los estados116.
En definitiva, la descentralizacin, al eliminar
la
alternativa del control central, no es posible
ni
conveniente,
ya
que
promueve
la
inestabilidad
macroeconmica. Este es un escenario
negativo,
que solo puede resolverse con el control
central,
el cual, cuanto mayor sea, menor espacio
dejar
para la descentralizacin. La mera regulacin
no
es suficiente, porque es un control fcilmente
eludible.
Existe
alguna
otra
alternativa?
Curiosamente
la alternativa defendida por otros autores es
lo
que suele llamarse la disciplina del
mercado
impuesta sobre las jurisdicciones menores.

Restricciones
presupuestarias
duras:
la disciplina del
mercado
La descentralizacin impondra un mayor
grado

de disciplina econmica a partir de mejorar el

funcionamiento que los dos mecanismos en
trminos de anlisis de Hirschman (1970): la
voz y la salida. Ya se hizo anteriormente
expresa
mencin
del
mecanismo
disciplinante o,
en otros trminos, a la mejor revelacin y
satisfaccin de las preferencias de los
individuos
en jurisdicciones pequeas. La voz mejora
porque es, por un lado, ms fcil hacer or
una
opinin dentro de un grupo relativamente
ms
pequeo; por otro, porque la informacin
necesaria para esa participacin es menor y
menos compleja que en el caso de
participacin
en una jurisdiccin mayor. La salida,
porque es
tambin ms fcil el traslado de una
jurisdiccin
pequea a otra que el traslado desde una
mayor; es ms fcil encontrar jurisdicciones
pequeas con valoraciones similares a las
que se
buscan que encontrarlas entre un reducido
nmero de jurisdicciones grandes. Tambin
dijimos que el efecto de salida no era
solamente el que producan los individuos
mediante su traslado, sino tambin las
empresas. Estos movimientos o para ser
ms
precisos, ese potencial de movimiento y el
funcionamiento ms activo del mecanismo
de
voz
garantizaran
la
estabilidad
econmica en
las jurisdicciones pequeas, ya que sus
ciudadanos deberan sufrir directamente las
consecuencias de su ausencia.
Distinto podra ser el problema si existiera la
capacidad de trasladar los costos del mal
manejo
fiscal a otras jurisdicciones locales o a la
jurisdiccin central, es decir, si pudieran
generarse externalidades negativas hacia
otras
jurisdicciones. Para analizar esta cuestin,
vamos

a extender el anlisis a los inversores, cuyo

poder
para
imponer
disciplina
fue
mencionado ya
por Adam Smith117.
En el caso de la descentralizacin fiscal sin
restricciones, los inversores en deuda de las
jurisdicciones locales imponen restricciones
presupuestarias duras a partir de su
capacidad
de traslado de salida desde ese tipo de
deuda hacia otras, de la misma forma que
cualquier consumidor ejerce su opcin de
salida
con referencia a un producto determinado, en
tanto
en
cuanto
existen
sustitutos
disponibles,
que en materia de inversiones son, por
cierto,
numerosos.
Pero
es
posible
la
existencia
de
externalidades
que fuercen al poder central a intervenir en
favor
de una jurisdiccin local con problemas
fiscales?
Aqu se presentan dos escenarios posibles.
Uno
de ellos est relacionado con el marco
institucional que regula las relaciones entre
la
jurisdiccin central y las locales: si a la
primera le
cabe algn tipo de responsabilidad final por
los
resultados de las segundas esto es, si est
establecido su carcter de garante de la
deuda
tomada por las jurisdicciones pequeas sin
duda que se genera un mecanismo de
dilema
del prisionero, en el que las jurisdicciones
pequeas
se
sientan
incentivadas
a
traicionar,
asumiendo deuda que luego terminan
pagando
las otras jurisdicciones, ya sea directamente
oa
travs del poder central. En otros trminos,
suele

sealarse a esta actitud como el resultado

del
riesgo moral y, en la prctica, termina
imponiendo una restriccin presupuestaria
dbil o
incluso inexistente.
Como todos estaran incentivados a actuar de
la misma forma, el caos fiscal sera el
resultado,
y el aumento del riesgo de la deuda local se
trasladara a la del gobierno central. En tal
circunstancia se presenta como necesaria la
disciplina impuesta por el control, tal como lo
expuso Ter-Minassian anteriormente. Pero,
por
supuesto, esto parte de que exista un
determinado marco institucional que permita
este
tipo de actitud.
Ante la inexistencia de ese pagador de
ltima
instancia, se abre un segundo escenario:
podra
ser que el marco institucional formal no
brinde
ningn papel garante al poder central, pero
que
en la prctica los inversores esperen que sea
esa
la actitud que en definitiva llegar a tomar,
pues,
de hecho, el no pago de una deuda local
perjudica la evaluacin que los inversores
tengan
de la deuda del estado central. Esto es un
marco
informal que asignara el papel de pagador
de
ltima instancia de todas formas. En este
caso
debemos preguntarnos cmo surge esta
percepcin en el mercado, y la respuesta
estar,
por cierto, vinculada con la experiencia
anterior,
y, como derivada de esta la reputacin que
el
gobierno central haya sabido ganarse.
Solamente
el
cumplimiento
de
un
compromiso

claro en el sentido de que el poder central no

va
a cumplir ese papel de garante lograr
generar
en el mercado en general una reputacin que
haga viable el papel disciplinante del
mercado de
capitales sobre las jurisdicciones locales. En
este
sentido, el anlisis es similar al considerado
en
relacin con la poltica monetaria, donde
solamente se genera una actitud imprudente
ante la presencia del monopolio de emisin y
el
curso forzoso. Esa reputacin, por supuesto,
puede ser consolidada a travs de
mecanismos
institucionales
formales,
como
una
prohibicin
constitucional al financiamiento de la deuda
de las
jurisdicciones locales118.
Entre las condiciones que Dillinger y Webb
(1998) sealan para que exista una correcta
administracin fiscal descentralizada, hay
dos que
se relacionan con este punto: que el gobierno
central se comprometa explcitamente a no
concurrir en la garanta de la deuda de las
jurisdicciones locales y que la autoridad
reguladora del crdito fuerce a los acreedores
a
aceptar los incumplimientos en los servicios
de
deuda; esto es, que no salga ahora en ayuda
de
ellos.
Stein (1998, p. 15), por otra parte, seala
que
el compromiso de un gobierno central de
acudir
en ayuda de un gobierno local est
relacionado
con el grado de desbalance vertical. Se
refiere
a que en los casos en que los gobiernos
subnacionales tengan una robusta base
impositiva propia esto es, generan una
gran

parte de sus propios recursos, entonces los

gobiernos centrales encontrarn ms fcil
exigirles que se hagan cargo de su propio
ajuste
ante problemas fiscales, mientras que ello
sera
mucho ms difcil en el caso de que los
gobiernos
subnacionales tuvieran una dbil base
impositiva
propia y dependieran en gran medida de
transferencias provenientes del gobierno
central.
Por supuesto que lo que se nos est
queriendo decir aqu es que el grado de
disciplina
es
mayor
cuanto
mayor
sea
la
descentralizacin,
ya que a eso hay que referirse cuando se
trata
de la existencia de una base impositiva
propia y
la capacidad de generar ingresos propios.
Esto nos lleva necesariamente a considerar el
tema
de
las
transferencias
intergubernamentales,
pero lo haremos en el marco de la siguiente
funcin atribuida al gobierno central, ya que
all se
encuentra su justificacin. Consideremos
antes,
aunque sea de manera breve, parte de la
evidencia emprica existente con respecto a
la
conducta fiscal dentro de marcos
descentralizados119.

La funcin de redistribucin

Varios son los enfoques por medio de los

cuales
se
presenta
el
argumento
de
que
corresponde al
gobierno central llevar adelante una funcin
de
redistribucin de ingresos. As, por ejemplo,
Oates (1998, p. xv) seala que el mismo se
basa en dos premisas independientes: una es
que la ayuda a los pobres sera un bien
pblico
nacional, en el sentido de que el bienestar
de los

pobres en todo un pas sera una

preocupacin
general de los pobladores. Esta premisa ha
sido
criticada por Mark Pauly (1973), quien
sostiene
que la gente est mucho ms preocupada
por el
bienestar de los pobres en su propia
jurisdiccin,
argumentando que esta funcin debera,
entonces, ser descentralizada. La otra se
relaciona con un fenmeno ya analizado aqu,
referido a la movilidad de los pobres y su
potencial respuesta a distintos niveles de
subsidio
en las diferentes jurisdicciones. As, por
ejemplo,
un gobierno local que intentara introducir un
programa de redistribucin del ingreso a
favor de
los ms pobres vera que induce una
inmigracin
de pobres desde otras jurisdicciones al
tiempo
que los mayores impuestos necesarios para
solventarlo inducen una emigracin de los
ms
ricos hacia otras jurisdicciones. De esa forma,
esa jurisdiccin se queda con los gastos y
pierde
los ingresos necesarios. Esta movilidad o
salida
de los llamados a financiar estos programas
los
volvera imposibles de realizar, generando
externalidades interjurisdiccionales, que
alentaran niveles subptimos de apoyo a
los
pobres120. Si bien el mecanismo que Stigler
describe es correcto, surgen muchas
preguntas:
Acaso la decisin a nivel nacional elimina el
efecto de la competencia generado por la
movilidad entre pases?, En tal caso, qu
habra
que hacer?; proponer una decisin global?
121.
Una clara manifestacin de este fenmeno

son los problemas de migracin que se

presentan
tanto en Europa como en Estados Unidos,
dada
la atraccin que sus respectivos programas
de
redistribucin tienen para pobres de otros
pases.

Las
transferencias
entre
jurisdicciones
Cuestiones de equidad ocupan un lugar
prominente en la justificacin de la existencia
de
transferencias de los gobiernos centrales a
los
gobiernos locales. Pero no son las nicas. Se
argumenta que una de las funciones que
sera
conveniente realizar en forma centralizada es
la
misma recoleccin de impuestos, que
obtendra
de esta forma los beneficios de las
economas de
escala (Stigler [(1957) 1998]). Si esto fuera
as,
obviamente
esas
transferencias
seran
necesarias
para que las jurisdicciones locales cuenten
con los
recursos necesarios para cumplir sus
funciones.
Tambin se sostiene que las transferencias
seran necesarias para fomentar la provisin
de
ciertos servicios municipales o provinciales
que
generen externalidades positivas importantes
a
ciudadanos de otras jurisdicciones. El
argumento
aqu sera que, como la jurisdiccin que
financia
ese servicio no puede cobrar a quienes
reciben el
mismo en otras jurisdicciones y siendo que

estos estaran incentivados para ser free

riders y
no
concurrir
voluntariamente
a
su
financiamiento,
sabiendo que no pueden ser excluidos
existira
una provisin menor que la ptima del
servicio y
en algunos casos hasta no llegara a ser
provisto,
pues lo recaudado podra no ser suficiente
como
para cubrir sus costos. En este caso, las
transferencias hacia aquellas jurisdicciones
que
proveen tal servicio le permitiran hacerlo.
Se argumenta a favor de las transferencias,
pues sirven para garantizar que los
diferentes
gobiernos locales puedan prestar un nivel
similar
de servicios pblicos, que no resultara
posible por
factores que seran ajenos a la voluntad del
gobierno local, tales como una menor
capacidad
tributaria o una mayor dimensin de los
grupos
de poblacin que requieren niveles de
atencin
superiores, o mayores costos unitarios de
provisin de esos servicios.
Respecto a la centralizacin de la funcin de
distribucin,
ya
se
hicieron
ciertos
comentarios.
En este punto es necesario llamar la atencin
sobre un inevitable resultado que este tipo de
transferencias tiene en el manejo fiscal de las
jurisdicciones locales: esto es que
necesariamente debilita la restriccin
presupuestaria dura y puede llegar hasta
convertirla en blanda, a medida que la
proporcin
de
recursos
recibidos
en
transferencia
aumenta.
Oates (1998, p. xvi) seala que, teniendo en
cuenta estas circunstancias, el uso de tales
transferencias debera ser limitado. En primer
lugar, no deberan ser de magnitud, ya que
una

fuerte dependencia de recursos transferidos

socava la eficiencia fiscal de los programas y
la
atencin que las autoridades locales prestan
por
la eficiencia de los mismos. En segundo
lugar,
ese tipo de transferencias no es inocente e
incondicional: su manipulacin poltica hace
que
suelan
venir
acompaados
de
condicionamientos
que actan como vehculo de la intromisin
de los
poderes centrales en los gobiernos locales.
En
otras palabras, convierte a los gobiernos
locales
en
servidores
mendicantes
de
los
funcionarios
centrales. En relacin con la disciplina fiscal,
se
argumenta que el gasto marginal debera
ser
financiado por recursos propios; esto es, que
las
decisiones de aumentar el nivel del gasto
deberan recaer en recursos propios, de tal
forma
que los polticos locales tengan que asumir
los
costos de una decisin de esa naturaleza. De
no
ser
as,
tendran
una
restriccin
presupuestaria
blanda, ya que aumentaran el gasto con
fondos
provenientes de otras jurisdicciones. Este
efecto,
si bien es correctamente analizado, implica,
por
otra parte, la inmovilidad absoluta de las
transferencias, o al menos solamente la
posibilidad
de
ser
reducidas,
y
no
incrementadas,
ya que todo incremento sera un aumento del
gasto marginal no realizado con recursos
propios.
Para evitar este tipo de problemas, se

propone
que
los
mecanismos
de
transferencias
sean estables y transparentes (TerMinassian
1997, p. 6); esto significara en concreto que
las
transferencias se realicen no en una forma ad
hoc, sino en virtud de alguna frmula
legalmente
establecida (Dillinger y Webb 1999). Los
ministros
europeos hicieron en su Carta del Auto
Gobierno
Local del Consejo de Europa la sugerencia
de
que las transferencias de los gobiernos
centrales
no
deberan
ser,
preferiblemente,
condicionados,
sino generales, distribuidos de acuerdo a
alguna
frmula especfica. Dinamarca fue el primer
pas
en modificar su poltica en este sentido. En
Argentina y Brasil este procedimiento es
utilizado
en relacin con gran parte de las
transferencias.
No obstante, estos mecanismos, si bien
preservan en parte la autonoma de los
gobiernos
locales, no la garantizan por completo.
Brennan y
Buchanan ([1987] 1997) interpretan el
fenmeno
de las transferencias desde una ptica
completamente diferente. Para ellos (p. 228)
habra presiones constantes de los gobiernos
de
nivel inferior para que se estableciera un
sistema
impositivo uniforme, que moderase las
presiones
de la competencia. Esto, si bien reduce la
competencia
impositiva
entre
las
jurisdicciones
y, adems, releva a los gobiernos locales
de la
desagradable tarea de enfrentar a los
contribuyentes y cobrarles los impuestos

traslada la competencia hacia la obtencin

de las
transferencias.
Segn los autores mencionados, el inters de
las jurisdicciones menores de transferir la
recaudacin impositiva al nivel central no
solamente se relaciona con eso, sino que
fundamentalmente expresa una actitud por
parte
de estas de organizar un cartel que
reduzca la
competencia entre s. Todo cartel necesita
una
autoridad disciplinante para evitar las
traiciones y
su derrumbe, y el estado central se
encuentra
en una posicin ideal para cumplir ese papel.
La
formacin
del
cartel
determinara
la
existencia de
tasas impositivas iguales en todas las
jurisdicciones, por lo que se trasladara al
poder
central el fijarlas. El paso posterior sera
reducir o
eliminar la competencia en el rea del gasto,
lo
que se realizara de la misma forma,
trasladando
las decisiones sobre gasto al poder central
para
que todas las jurisdicciones sigan las mismas
pautas. Blankart (2000) presenta esta
hiptesis y
una demostracin basada en el anlisis de la
evolucin del gasto y la carga impositiva en
Alemania y en Suiza. Los datos ms
impresionantes que presenta del periodo
19501995 (p. 31) muestran que en el caso de
Alemania los impuestos centralizados eran el
61.2% del total en 1950, y un 60.1% en
Suiza.
En 1995, en cambio, los impuestos
centralizados
eran el 93% en Alemania y el 47.4% en
Suiza.
Esta mayor centralizacin en el caso de
Alemania

habra llevado a un mayor nivel de presin

impositiva y gasto pblico: en cuanto a la
presin
impositiva habra aumentado del 16.4% del
PIB
en 1950 al 23.6% en 1995 (en Suiza pas del
17.8% al 19.8%); y en relacin con la deuda
pblica, en Alemania creci del 18.9% del PIB
en
1950 al 57.9% en 1995 (en Suiza cay del
53.8% del PIB al 45.2%).
Segn Blankart, ambos pases comparten
muchas caractersticas en su sistema
poltico,
pero en el caso suizo la demanda de
aprobacin
de impuestos a travs de referndum habra
puesto una barrera a la cartelizacin de los
gobiernos estaduales que habra sucedido en
Alemania.
Existen otras alternativas ms drsticas y
que,
sin duda, garantizaran niveles de autonoma
de
las jurisdicciones locales muy superiores. En
particular, esto sucedera si se invirtiera el
sentido
de las transferencias; es decir, si fueran los
gobiernos
locales
o
provinciales
los
encargados de
recolectar los recursos y, luego de retener los
necesarios para cubrir su propio gasto,
transfiriera al poder central lo que le
correspondiera
de
acuerdo
con
una
determinada
frmula122. Una descentralizacin de este
tipo
genera
todos
los
beneficios
de
la
competencia
intergubernamental
que
ya
fueron
desarrollados
aqu,
imponiendo
restricciones
presupuestarias
duras a los gobiernos locales. Esa misma
competencia, impuesta por la movilidad de
los
individuos, empresas e inversores, tendera,
por
supuesto, a generar un proceso de reduccin
de

los niveles de gasto pblico, de presin

impositiva
y de marcos reguladores, ya que las
actividades
econmicas tenderan a ser ms eficientes en
las
jurisdicciones con tales requisitos de menor
magnitud. Pero eso no es inevitablemente
as.
Debemos tener siempre en cuenta que tal
resultado sera el fruto de decisiones
voluntarias
de los individuos, empresas o inversores y
que,
en tales circunstancias, difcilmente podran
ser
catalogadas de ineficientes o alejadas de
algn
ptimo. No obstante esto, las personas
podran
elegir jurisdicciones con mayores niveles de
servicios pblicos, impuestos y regulaciones,
en
tanto en cuanto su productividad fuera lo
suficientemente alta como para poder cubrir
esas
cargas y permanecer competitivos. Aun en la
actualidad, encontramos actividades que se
realizan en forma muy competitiva en ciertas
jurisdicciones con mayores cargas fiscales, y
el
hecho de que puedan competir exitosamente
en
el mercado mundial muestra que la
justificacin
proviene de su mayor productividad.
En contra de esta propuesta se argumentara
que ciertas jurisdicciones de menor nivel de
desarrollo econmico tendran menores
recursos
para proveer servicios. En tal caso,
seguramente
proveeran
menor
cantidad
ellos,
mantendran
una situacin fiscal slida y tendran tambin
menores niveles de gastos y de imposicin.
Precisamente
esto
ltimo
sera
su
oportunidad,
ya que nada hay ms valioso para atraer

inversiones y dar comienzo a un ciclo

virtuoso de
crecimiento que ofrecer un marco jurdico
seguro,
estable y una baja carga impositiva. En este
sentido, las jurisdicciones ms pobres tienen
mucho para ofrecer, ya que seguramente
tendran menores costos de mano de obra,
que,
sumados a menores costos institucionales,
se
convertiran
en
una
gran
ventaja
comparativa. Es
decir, la supuesta desventaja puede ser todo
lo
contrario, y ha sido la situacin inicial de los
grandes ejemplos de crecimiento econmico
durante los ltimos siglos.
En cuanto a cuestiones de economa de
escala
en la provisin de ciertos servicios pblicos,
por
cierto que la descentralizacin no impide la
realizacin de convenios interjurisdiccionales
que
permitan la cooperacin para su provisin. Lo
mismo puede argumentarse con respecto a la
internalizacin de las externalidades que
cierto
tipo de servicios puedan generar. Y aun
cuando
no pudieran ser internalizadas, queda
pendiente
justificar que deban serlo, ya que se estara
mostrando que no existe una valoracin
suficiente del servicio pblico en cuestin
como
para
financiarlo,
a
pesar
de
las
externalidades
que presenta.

La funcin de asignacin

Por ltimo, se coment oportunamente que

se
asignaba a los gobiernos centrales una
tercera
funcin, llamada de asignacin, que
especficamente consiste en la provisin de
bienes pblicos cuyos beneficiarios incluyan
a los
residentes de distintas jurisdicciones

subnacionales. Seran los casos en los que se

generaran fuertes externalidades, si son
provistos en el mbito local.
Existen en torno a este concepto tres
cuestiones que deben considerarse: la
primera es
que prueba demasiado; es decir: las
condiciones
que definen a un bien o servicio como
pblico
son tales que, si todos los bienes que
cumplen
con esas caractersticas han de ser provistos
por
algn
nivel
de
jurisdiccin,
nos
encontraremos all
con una cantidad de ellos que son
actualmente,
o han sido alguna vez, provistos por el
mercado;
la segunda es que, de todas formas, habra
que
demostrar primero que se trata de bienes
pblicos y no de males, lo cual se vuelve
difcil,
si no imposible, cuando se tienen en cuenta
los
problemas que se presentan para relevar las
preferencias colectivas; la tercera es
determinar
que ese bien no podra ser provisto por
jurisdicciones menores, que no lo ha sido
antes ni
lo podra ser ahora. Todos estos temas han
sido
considerados ya en los primeros captulos.
En cuanto al segundo punto planteado, no
resulta sencillo determinar qu es un bien y
qu
es un mal. Tomemos algunos ejemplos de
los
planteados por Persson, Roland y Tabellini
(1997)
relacionados con el caso europeo. Entre los
casos
que sealan, incluyen la educacin y las
regulaciones del mercado laboral.
En el primero de ellos, el argumento es el
siguiente: cierto tipo de educacin, como la
enseanza de idiomas, genera externalidades

positivas, ya que incrementara la movilidad

laboral en Europa. Que el aprendizaje de
otros
idiomas facilitara la movilidad laboral no est
puesto en duda. Sin embargo, sera necesario
que los autores probaran porqu el mercado
sera incapaz de proveer tal cosa. Los niveles
diferenciales de salarios motivaran la
movilidad
laboral y, para que pudiera practicarse, el
aprendizaje de los idiomas utilizados en las
jurisdicciones que mostraran esos salarios
superiores. Pongamos un ejemplo: la
existencia
de un diferencial salarial positivo en
Dinamarca
sera una seal para que trabajadores de
Portugal consideraran trasladarse all, para lo
cual
estaran motivados a aprender ese idioma, en
Portugal o en Dinamarca. Si no lo hacen es
porque tienen otras valoraciones que estiman
prioritarias, por ejemplo, resignarse a un
ingreso
inferior, pero retener su lugar de residencia,
familia, amistades. Podramos decir que una
situacin de este tipo es menos eficiente
que
otra en la cual este trabajador se educa y
emigra? Solo lo sera si por alguna
circunstancia la
valoracin de la nueva oportunidad laboral y
el
aprendizaje de un idioma extranjero superan
la
de permanencia, y, si as fuera, actuara
consecuentemente. Pese a lo que los autores
sealan, la movilidad no es un fin en s
mismo,
sino simplemente un medio: el fin ha de ser
que
los individuos persigan aquellos valores que
tienen
en mayor estima; esto es, que sean libres. La
movilidad puede ser un bien para unos y
un
mal para otros.
Veamos ahora el caso de las regulaciones del
mercado laboral. Segn los autores, deberan
ser

centralizadas, para evitar lo que se denomina

dumping social, que se alcanzara si las
jurisdicciones compiten entre s para ofrecer
mejores condiciones y atraer inversiones.
Evitar
ese dumping social puede ser un bien
para
alguna persona, pero probablemente no lo
sea
para aquel que hubiera obtenido un puesto
de
trabajo si alguna inversin hubiera sido
atrada a
su jurisdiccin por las condiciones laborales
all
ofrecidas, y ahora no lo es. Para el individuo
que
pierde una oportunidad de trabajo por
estas
circunstancias, tales regulaciones son un
mal,
no un bien.
En cuanto al tercer punto, sobre ciertas
funciones que no podran ser ejecutadas por
niveles inferiores, el ejemplo normalmente
citado
es el de la defensa. Sin embargo, cuando
analizamos la eficiencia de las jurisdicciones
pequeas, actualmente existe un gran
nmero
de ellas, que de una u otra forma estn
garantizando la seguridad de sus habitantes.
Por
otro lado, antes de que surgiera el Estado
nacional, la defensa era provista por
jurisdicciones de un tamao muy inferior.
Finalmente, Persson, Roland y Tabellini (1997)
muestran que, en el caso de Europa, existe
una
gran resistencia a transferir la soberana
nacional
sobre la defensa y las relaciones exteriores a
la
Unin Europea. La inexistencia de una
poltica
comn de defensa y relaciones exteriores se
explicara por la existencia de divergencias
en las
preferencias polticas de los distintos pases.
Por

supuesto es este un argumento que puede

trasladarse a jurisdicciones inferiores, que
probablemente no tengan las mismas
preferencias en esa materia, pero en este
caso
el argumento del bien pblico cae. O se
consideran las preferencias desde los niveles
ms
bajos o se centraliza la provisin de este bien
pblico en el nivel superior, en este caso la
Unin
Europea.

El tamao del Estado

La literatura comentada anteriormente, sobre
todo
la
preocupada
por
la
posible
inestabilidad
macroeconmica que podra ocasionar la
descentralizacin,
no
ha
considerado
oportuno
incluir como criterio a ser tomado en
consideracin en esta estabilidad cul es el
impacto de la descentralizacin en el tamao
del
estado.
Este argumento fue presentado inicialmente
por Brennan y Buchanan ([1987] 1997). Stein
(1998, p. 6) menciona que esta tesis fue
considerada por Oates (1985), que manifiesta
no
haber encontrado esa vinculacin, aunque
posteriormente otros estudios s lo habran
demostrado (Marlow 1988; Ehadie 1994).
Persson y Tabellini (1997) llegan a una
conclusin
similar.
Al margen de ello, el argumento bsico es
simple: de la misma forma que la
competencia
acta como una poderosa fuerza disciplinaria
hacia el exceso de gasto en las empresas del
sector privado, la competencia entre distintas
jurisdicciones descentralizadas tendera a
quebrar
el control monoplico del gobierno central e
incluso la posibilidad de colusin entre
jurisdicciones descentralizadas, que, para
evitar
los efectos molestos de la competencia,
podran
intentar acordar polticas comunes o

armonizacin de impuestos, equivalente a

la
cartelizacin de empresas123.
Cmo afecta al tamao del Estado la
capacidad de un gobierno de aumentar
impuestos? Segn G. Brennan y James
Buchanan, el gobierno puede actuar como un
maximizador de ingresos fiscales, porque es
un
monopolio como el Leviatn, siguiendo la
figura
presentada por Thomas Hobbes. En un
sistema
centralizado, donde solo tiene poderes
fiscales el
gobierno nacional, resulta ms difcil
restringir esa
conducta que en un sistema descentralizado,
con
considerables atribuciones para los gobiernos
locales y provinciales.
L. Feld, G. Kirchgssner y C. Schaltegger
(2003), del Centro de Estudios Econmicos
de la
Universidad de Munich, se han propuesto
comprobar esto analizando el caso de Suiza,
un
pas particularmente apto para este estudio,
porque sus cantones tienen una alta
autonoma
fiscal.
Suiza tiene tres niveles de gobierno: el
central,
26 cantones y unas 3,000 municipalidades.
Los
cantones pueden elegir los impuestos que
aplican, a menos que estn especficamente
reservados al gobierno nacional por la
Constitucin. Pero este no puede introducir
nuevos impuestos que reduzcan el poder de
los
cantones, a menos que se reforme la
Constitucin,
lo
cual
demandara
su
aprobacin
en un referendo. Adems, el poder federal de
gravar los ingresos tiene que ser aprobado
nuevamente cada tres aos.
Histricamente, los principales poderes
fiscales

estn en manos de los cantones, que cobran

el
impuesto a los ingresos tanto el individual
como
el de las empresas, mientras que los
gobiernos
locales cobran una sobretasa de ese
impuesto y
otro sobre la propiedad. Las diferencias que
resultan de esto son importantes: si el
promedio
de todo el pas es 100, en el cantn de Jura la
presin fiscal llega a 134.3 mientras que en
el de
Zug es de 49.5. Una persona con un ingreso
anual de 100,000 francos suizos pagara
19.640
en el pueblo de La Chaux-de-Fonds, en el
cantn
de Neuchtel, mientras que la misma
persona,
viviendo en Freienbach, en el cantn de
Schwyz
pagara 4.790.
El gobierno federal se financia con el IVA y un
impuesto a los combustibles, pero tambin
con
un impuesto adicional a los ingresos
individuales y
de empresas, cuya tasa mxima promedio es
de
11.5% y la tasa marginal mxima de 13.2%.
El grado de descentralizacin es muy
importante e incluso ha crecido diez puntos
en los
ltimos cincuenta aos. Los gobiernos
cantonales
y locales asumen el 70% de todo el gasto
pblico.
Segn Brennan y Buchanan, la restriccin al
gasto pblico proviene de la capacidad de los
ciudadanos de emigrar de los distritos con
altos
impuestos hacia aquellos que
tienen
impuestos
ms bajos. Oates, por otro lado, seala que el
resultado puede ser el opuesto: como el
gasto
est tan descentralizado, es mucho ms
probable que sea el gasto que los votantes

realmente quieren, y que esto d como

resultado
mayor, no menor, gasto. Cul de ellas
verifican
los autores? Pues que los cantones ms
descentralizados tienen gobiernos ms
pequeos,
como afirma la hiptesis de Brennan y
Buchanan.
Por
otra
parte,
tambin
comprueban
que cuanto mayor es el grado de
participacin
popular a travs de referendos, menor es la
carga impositiva.
Pero no sucede lo mismo con los cargos a
usuarios; es decir, cuando el grado de
competencia fiscal es intenso, como en
este
caso, se limitan los impuestos, pero se
ampla el
cobro de cargos por uso, por recibir un
servicio
especfico. Tambin detectan casos de
exportacin de impuestos; as ocurre, por
ejemplo, cuando se cobran a los turistas.
Esto solamente alivia en cierto grado las
presiones que la descentralizacin impone
hacia
una menor presin impositiva y un menor
gasto
pblico.

Resumen
Parte
importante
de
la
estructura
institucional de
un pas es la que cubre la relacin entre los
distintos niveles de gobierno y la cantidad de
ellos. Se plantea el dilema, entonces, de
contar
con una estructura ms o menos centralizada
(o
unitaria) o ms o menos descentralizada
(federal).
La poltica fiscal forma parte importante de
esta definicin. Existen seis formas diferentes
de
ingresos fiscales. La primera y ms obvia son
los
impuestos. La posibilidad de su cobro, o el
nivel

de presin fiscal, tiene un lmite, que se

expresa
grficamente en la curva de Laffer.
Muestra
que la recaudacin fiscal aumenta a medida
que
se eleva la tasa de un impuesto por encima
de
cero, pero que en algn punto comienza a
caer
hasta llegar nuevamente a cero, con una tasa
del
100%
de
los
ingresos
de
los
contribuyentes.
Esa curva tiene distinta forma en cada pas,
determinada, entre otras cosas, por la
calidad de
los servicios que los contribuyentes reciben.
La segunda es el endeudamiento: en ltima
instancia, la postergacin del cobro de
impuestos
hacia generaciones futuras. Luego tenemos
la
venta de activos del Estado, que generan
ingresos de una sola vez, aunque despus se
traduzcan en un posible flujo de impuestos,
la
expropiacin de activos privado que liquida
la
inversin futura de capitales, la venta de
servicios y la emisin monetaria. Todos ellos
tienen un lmite impuesto por la evasin
fiscal, el
default de la deuda, la hiperinflacin.
Estos recursos, adems, se pueden
administrar
con
distintas
estructuras
estatales,
que
pueden
ser
ms
o
menos
descentralizadas.
Las ventajas de la descentralizacin son que
genera un mayor grado de competencia
interjurisdiccional, debido a la movilidad de
los
recursos. Adems, permite el anlisis
comparativo de distintas polticas y la
evaluacin
de sus resultados sin someter a toda la
poblacin
a la misma prueba, y permitiendo que se
extiendan las experiencias exitosas.
La teora econmica predominante establece

un marco normativo para la asignacin de

distintas funciones a los diferentes niveles de
gobierno. Segn este, las funciones a cargo
de
un gobierno central deberan ser: la funcin
de
estabilizacin macroeconmica, la funcin de
redistribucin de ingresos, y la provisin de
bienes
pblicos cuyos beneficiarios incluyan a los
residentes de distintas jurisdicciones
subnacionales.
Tanto en el caso de la poltica monetaria
como
en el de la poltica fiscal, se estima que
deben
centralizarse los componentes principales de
la
funcin de estabilizacin macroeconmica,
porque si fueran asignadas a niveles
subnacionales de gobierno generaran las
condiciones
para
la
desestabilizacin
econmica:
gasto pblico descontrolado y excesiva
emisin
monetaria.
Sin embargo, hemos considerado tambin
que
la descentralizacin trae consigo un mayor
grado
de disciplina de mercado, basada en la
movilidad de los recursos y las posibilidades
de
salida, que actan como una seria sancin
a la
inadecuada administracin de los recursos.
En cuanto a la funcin de redistribucin, se
sostiene que es necesaria, porque la
descentralizacin generara el ingreso de
quienes
buscan esos beneficios y la salida de quienes
pagan impuestos para sostenerlos,
comprometiendo
su
estabilidad
fiscal.
Asociada
con esto est la necesidad de transferencias
interjurisdiccionales,
para
redistribuir
ingresos
entre una regin y otra, pero se advierte que
esto debilita la restriccin presupuestaria
dura.

La funcin de asignacin requerira que

ciertos
servicios
se
proveyeran
en
forma
centralizada,
porque sus efectos se extienden como
externalidades
positivas
hacia
otras
jurisdicciones
y estos usuarios gratuitos terminaran
generando
una provisin menor. Se seala la posibilidad
de
acuerdos entre gobierno locales.
Por ltimo, la descentralizacin tiene un
impacto favorable en el tamao del Estado,
ya
que acta como un factor disciplinante de su
crecimiento.

Captulo 9

Cambio institucional
Objetivos
Si las instituciones son el conjunto de
normas,
formales
e
informales,
creadas
para
coordinar las
acciones de los individuos en la sociedad,
est
claro que su cambio se produce lentamente.
Ahora bien, cmo se produce?, quin lo
mueve
y lo pone en marcha? Revisando la historia,
encontramos periodos en los que esos
cambios
se aceleran y en otros se frenan. En este
captulo analizaremos la funcin empresarial
institucional, derivada de los conceptos ya
desarrollados en la economa sobre la funcin
empresarial en el mercado. Revisaremos toda
una discusin sobre si se puede comparar la
accin emprendedora en el mercado con la
accin emprendedora en la poltica.
Consideraremos cules pueden ser las
motivaciones en un caso y en otro.
Ser necesario tambin considerar el papel
que
cumplen las visiones del mundo o
ideologas
para frenar o acelerar los procesos de
cambio,
igual que el grado de consenso que pueda
existir
respecto a esas visiones. Y en relacin con
esto,
qu papel juegan las crisis como momentos
de
cambio o de oportunidad institucional de
cambios,
ya que la resistencia al cambio disminuye o
son
cuestionadas las visiones predominantes del
mundo.
Terminaremos considerando si es bueno o
malo que un marco institucional sea ms o
menos permisivo respecto al cambio de las
normas. No ser este un anlisis normativo,
ya
que no se pretende contestar sobre cul es

mejor, sino que se plantearn los pros y

contras
de ms o menos apertura a los cambios
institucionales, pues, por un lado, ciertos
marcos
institucionales cerrados y muy regulados
cierran
las puertas a la evolucin institucional, pero,
por
otro, el constante cambio de normas genera
inestabilidad e inseguridad en las decisiones
a
largo plazo.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. El orden espontneo y la evolucin.
2. Las condiciones necesarias para el
cambio institucional.
3. La figura del emprendedor en el
mercado y del emprendedor institucional.
4. La comparacin entre la
competencia en el mercado y en la poltica.
5. Las motivaciones del emprendedor
institucional.
6. El papel de las visiones del mundo
o ideologas y de los consensos culturales.
7. La mayor o menor flexibilidad para
permitir los cambios institucionales,
asociado esto con la evolucin o la
inseguridad institucional.

Evolucin y cambio
institucional
En qu medida son las instituciones
resultado de
la evolucin espontnea? Acaso no se
necesita la mano visible del poltico o del
legislador para modificar las instituciones? Es
decir: el concepto de espontneo puede
interpretarse a veces como algo que
sucede
sin que nadie haga necesariamente nada. Por
supuesto que esto no es as: la evolucin
espontnea, en palabras de Adam Ferguson,
es
resultado de la accin humana, no del
designio
humano. En otras palabras, es el resultado
no
esperado o no buscado de las acciones

humanas. Por ejemplo: cuando nuestros

antecesores comenzaron a utilizar ciertos
bienes
como medios de intercambio, no tenan idea
de
que estuvieran creando la moneda, pero el
resultado de sus acciones fue precisamente
ese.
Los primeros hombres de negocios que se
asociaron y formalizaron los primeros
acuerdos y
contratos que dieron origen a las
sociedades
comerciales simplemente queran resolver
las
cuestiones vinculadas con su negocio en
particular, y no se planteaban crear una
nueva
figura jurdica, difundida hoy por todo el
planeta.
La idea del orden espontneo, que emerge
como resultado de las acciones voluntarias
de los
individuos y no de las decisiones de un
gobierno,
es clave en la economa y fue desarrollada
principalmente por quienes fueron al mismo
tiempo precursores de esta ciencia. Esta
visin
fue luego abandonada en las ciencias
sociales,
debido al predominio del constructivismo
positivista del siglo XIX, con una confianza
ciega
en la razn y en la capacidad del hombre de
generar el tipo de sociedad perfecta, o el tipo
de
poltica econmica perfecta. Esto result
especialmente daino en el mbito de la
economa, donde los intentos de dirigir y
planificar
los mercados fracasaron repetidamente. La
concepcin evolutiva, sin embargo, se
traslad a
las ciencias naturales y floreci a partir de los
aportes de Charles Darwin.
La teora de los rdenes espontneos se
ocupa en analizar aquellas regularidades que
encontramos en la sociedad, que no se
originan

en acciones deliberadas ni son fenmenos

naturales que ocurren independientemente
de las
acciones humanas. Estos patrones de
conducta
originan rdenes que parecieran ser el
resultado
de alguna mano visible, pero son
realmente
una consecuencia no buscada; son procesos
del
tipo la mano invisible.
Si bien algunos autores encuentran
antecedentes de esta visin en los
escolsticos
de la Escuela de Salamanca, fue Bernard de
Mandeville (1670-1733) quien ms impacto
caus
en los principales autores del iluminismo
escocs. En su libro La fbula de las abejas:
o
vicios privados, beneficios pblicos present
una
osada idea por ese entonces, demostrando
los
beneficios sociales que se obtenan de las
motivaciones interesadas y la preferencia por
ciertos vicios como el lujo, el pecado, la
corrupcin. Aunque presentada en forma
agresiva y aunque le discutieran porque
tena
que considerarse un vicio cualquier consumo
por
encima de las necesidades ms bsicas de
alimento, vivienda o abrigo, la importancia
del
argumento de Mandeville consisti en que
presentaba las pasiones del ser humano
como
no dainas y en que poda existir un orden
sin
necesidad de reprimir los instintos humanos
ms
bsicos. Un orden era posible, a pesar de las
limitaciones de los seres humanos reales y
sin
necesidad de que todos llegaran a actuar
desinteresadamente.
Precisamente la famosa frase de la mano

invisible de Adam Smith hace referencia a

eso: a
que los individuos persiguen su propio inters
y al
hacerlo terminan contribuyendo al bienestar
comn, incluso ms que si se hubieran
puesto el
mismo como propsito. No es de extraar
que
Hume siendo tan escptico respecto a los
fundamentos del conocimiento humano y la
posibilidad de alumbrar principios morales a
travs
de la razn descreyera de la posibilidad de
que
individuos razonables alcanzaran un contrato
social y pusieran el nfasis sobre el origen
espontneo de las normas.
La divisin del trabajo no es resultado de
ningn designio particular, sino de esa
propensin
natural del ser humano a mejorar su
condicin a
travs de intercambios y comercio, que,
segn la
sicologa evolutiva, formara ya parte de
nuestra
herencia biolgica, como vimos en el captulo
6.
La recuperacin de las teoras evolutivas
para
las ciencias sociales, si bien estaba presente
en
Frederic Bastiat y Herbert Spencer, se debe a
Carl Menger (1840-1921), fundador de la
Escuela
Austraca, reconocido como uno de los
autores
de la teora subjetiva del valor basada en la
utilidad marginal decreciente. Menger quera
refutar al historicismo alemn, que negaba el
individualismo metodolgico y la existencia
de
leyes econmicas asociadas a regularidades
de
conducta, y las vinculaba con entes
agregados
como la nacin, buscando regularidades
inducidas
a partir de eventos histricos.

Menger sostena que las ciencias sociales

deban explicar ciertos fenmenos evolutivos
como el origen del dinero, el lenguaje, los
mercados y la ley. En uno de sus trabajos
ms
interesantes (1985), descarta que el origen
de
las monedas sea una convencin o un ley, ya
que presupone el origen pragmtico del
dinero y
de la seleccin de esos metales, y esa
presuposicin no es histrica (p. 212).
Considera
necesario tomar en cuenta el grado de
liquidez
de los bienes; es decir, la regularidad o
facilidad
con la que puede recurrirse a su venta. Y
suelen
elegirse aquellos productos que sean de fcil
colocacin, por un lado, y que mantengan el
valor por el cual han sido comprados en el
momento de su venta; esto es, que no
presenten diferencias entre un precio de
comprador y otro de vendedor124.
Una moneda ser aceptada, dependiendo:
1. Del nmero de personas que an
necesitan la mercanca en cuestin y de la
medida y la intensidad de esa necesidad,
que no ha sido satisfecha o que es
constante.
2. Del poder adquisitivo de esas
personas.
3. De la cantidad de mercanca
disponible en relacin con la necesidad
(total), no satisfecha todava, que se tiene
de ella.
4. De la divisibilidad de la mercanca y
de cualquier otro modo por el cual se la
pueda ajustar a las necesidades de cada
uno de los clientes.
5. Del desarrollo del mercado y, en
especial, de la especulacin; y por ltimo,
6. Del nmero y de la naturaleza de
las limitaciones que, social y polticamente,
se han impuesto al intercambio y al
consumo con respecto a la mercanca en
cuestin (p. 218).
Entonces, termina cumpliendo el papel de

moneda aquel producto que permite a la

gente
pasar de un producto menos lquido hacia
otro
ms lquido. Desde este punto de vista, el
origen de la moneda tiene una clara
caracterstica
de espontneo o evolutivo; de resultado de
la
accin humana, no del designio humano125.

Evolucin o contrato
La norma evolutiva se convierte en una
norma
general en tanto es aceptada por todos los
miembros de una sociedad y esto permite
coordinar sus acciones. Puede decirse que las
personas han llegado a un consenso
respecto
de la norma. Buchanan llamara a esto un
contrato social. En algn punto la barrera
que
separa el concepto de consenso y el de
contrato
se vuelve borrosa, sobre todo cuando se
interpreta la palabra contrato en sentido
informal;
o sea, no escrito.
Tomemos un conocido ejemplo que comenta
Buchanan (2009, p. 47). Se trata de los indios
montanas, en la pennsula de Labrador,
actual
territorio de Canad, ejemplo mencionado
por
Demsetz (1987) para explicar el origen de los
derechos de propiedad privada. Esta
poblacin
aprovechaba la piel de los castores, sobre los
que exista un derecho colectivo basado en el
control del territorio por parte de la tribu. Es
decir:
la tribu reclamaba y defenda el derecho de
propiedad sobre cierto territorio, dentro del
cual
se encontraban los castores, pero cualquier
miembro de la tribu poda cazarlos, no as los
extranjeros. Con la llegada de los europeos
se
inicio el comercio de estas pieles y se origin
la

conocida tragedia de la propiedad comn:

cada
miembro de esa sociedad tena un incentivo
para
cazarlos y vender su piel, pero nadie lo tena
para
limitarse y permitir su reproduccin. Como
resultado de esto, se habra producido el
colapso
y la extincin, si no hubiera sido porque
desarrollaron
derechos
de
propiedad
privada,
asignndose distintas parcelas entre s,
generando con ello el incentivo a proteger un
activo valioso.
Buchanan llama a la aceptacin de esta
norma
por parte de los labradores un contrato.
Hayek
lo hubiera calificado probablemente como el
resultado de un proceso evolutivo, incluso no
consciente. Tal vez la diferencia entre estos
autores se encuentre en el grado de
raciocinio
que asignan a estos actores. Segn Hayek,
estaran motivados por su inters personal y
la
comprensin del problema de depredacin
que
enfrentaban, pero no de la generacin de un
contrato o la introduccin de una nueva
institucin. Los individuos de Buchanan
seran
ms racionalistas126.
Cmo se produjo realmente el acuerdo no lo
sabemos127. Podemos especular sobre las
posibilidades:
1. Una autoridad de la tribu impuso la
nueva norma (esto significa tambin que
tal norma aceptada por el resto, puesto
que fue cumplida).
2. Esa misma autoridad propuso la
norma y fue aceptada por el resto o por
un grupo representativo del resto.
3. Los miembros de la tribu o sus
representantes se reunieron en asamblea,
debatieron y adoptaron la nueva norma.
Alguno propuso asignar derechos en forma
privada.
4. Unos, al ver que los castores ms

cercanos a su propio lugar estaban

desapareciendo, comenzaron a vigilar la
zona y a controlar su caza; los dems lo
aceptaron, haciendo lo propio en los
lugares cercanos.
5. Algn grupo pequeo o apartado de
la tribu se relacionaba ya con su propio
entorno como si fuera privado y los
dems vieron que all no haba problemas
de depredacin.
6. Surgi un sentido de posesin de
los castores, que cuando amenaza la
escasez se activa. Dada la primitiva
existencia de la posesin, como vimos en
el captulo 1, incluso presente en los
animales y en los antecesores del ser
humano, la familia o un grupo de familias
podran ocupar una zona y poseerla, pero
no preocuparse por limitar el acceso a los
castores, ya que no eran escasos.
Cualquiera poda cazarlos aunque supieran
que eran de la zona de A. Ahora que son
escasos, A formaliza la posesin e impide
la caza depredadora.
Las tres primeras alternativas se asocian con
la
visin contractualista; las otras tres, con la
evolucionista. Queda en manos de los
historiadores determinar si fueron unas u
otras, o
tal vez otras diferentes. Tanto en uno como
en
otro caso, sin embargo, existe al menos un
individuo que tiene la idea y lleva adelante la
propuesta. Puede ser el lder o simplemente
alguien que tiene la idea y la propone, o el
primero que decide ejercer su derecho
preexistente.
A estos, a los que consciente o
inconscientemente quieren producir cambios,
los
llamaremos empresarios institucionales. Este
es
particularmente el caso de los autores que
sostienen explcitamente el origen de las
instituciones mediante actos creadores
deliberados especialmente un contrato
social, como Thomas Hobbes, J. J.
Rousseau
y entre los modernos John Rawls y James

Buchanan128.
Ahora bien, el primer problema que debemos
considerar en relacin con esta figura,
teniendo
en cuenta el anlisis de los bienes pblicos
desarrollado hasta aqu, es cmo explicar
esta
funcin cuando el carcter pblico de la
innovacin institucional dice que prevalecera
el
incentivo a ser free rider o usuario gratuito
del
esfuerzo de otros en tal sentido, teniendo en
cuenta que, dentro de cierta sociedad, no se
puede excluir a nadie de los efectos de esos
cambios129.
Brennan y Buchanan (1987) sealan
correctamente que el modelo econmico
tradicional del homo economicus no puede
explicar esto. No es de extraar, entonces,
que
segn ese marco conceptual, los economistas
proclives a encontrar fracasos de mercado
por
todas partes argumenten ya que la provisin
de
instituciones no puede ser abandonada al
mercado o a los rdenes espontneos y se
proponen como los primeros proveedores de
propuestas institucionales. Sin embargo, al
hacer
eso, estn mostrando precisamente una
cierta
iniciativa emprendedora. Por lo tanto, cmo
resultan ser tan activos haciendo propuestas
de
modificaciones y cambios institucionales, si
no
pueden apropiarse de los beneficios de
dichos
cambios?130. Para Coase (1994), esto es
algo
natural:
los
intelectuales
actan
precisamente
propugnando y divulgando ideas. Es ms:
Coase
se pregunta por qu son tan firmes
defensores
de la libertad en el mercado de ideas, ya que
defienden fervientemente su libertad de

expresin y pensamiento, y no son

igualmente
firmes en la defensa de la libertad en el
mercado
de bienes y servicios.
Brennan y Buchanan se preguntan: Si las
personas no se comportan segn su propio
inters, definido y medido objetivamente,
sobre
qu base actan? Segn ellos el economista
presenta una crtica efectiva a quienes
tratan
de producir un modelo alternativo con
contenido
predictivo. Pero el problema que aqu se nos
presenta es que es el economista con su
modelo de individuo maximizador de su
inters
personal, econmico y objetivo el que no
puede predecir, e incluso ni siquiera explicar,
porqu alguien hara el bien. Para poder
explicar
esto introducen una distincin entre un
periodo
constitucional y otro posconstitucional. En el
segundo, los costos relativos de promover
cambios institucionales seran muy elevados,
en
relacin con el incremento del bienestar
general
que pudiera obtenerse como resultado de
dicha
accin; pero en el primero, el constitucional,
los
costos seran significativamente reducidos
por lo
cual
el
individuo
que
persigue
su
estrechamente
definido inters personal tendra un incentivo
para
actuar en pos de tal objetivo.
No obstante, la pregunta es entonces: Cmo
ocurren estos periodos constitucionales? No
son
acaso resultado de las acciones de alguien?
En tal
caso, cmo han sido motivados para actuar?
No son los esfuerzos para abrir un periodo
constitucional un bien pblico? Se
encontraban

ya en un periodo preconstitucional, donde los

peligros de un Estado hobbesiano de
naturaleza
los estimulaban a actuar? O se trataba de
un
periodo posconstitucional de algn tipo? No
deberamos considerar que incluso dicho
estado
de naturaleza sera posconstitucional en
cierto
sentido, ya que al menos existira un cierto
tipo
de orden espontneo?

El papel de las ideas

Luego, Brennan y Buchanan simplemente
avanzan desde el mbito positivo al
normativo y
llaman a sus compaeros acadmicos a
construir
una religin cvica, que es donde ellos
creen
que el proceso de cambio institucional debe
originarse, aceptando el dicho de Keynes
sobre
la influencia de los escribas acadmicos;
esto es,
en el campo de las ideas. Pero antes de
avanzar
hacia el campo normativo, quedan cosas por
decir en el mbito del anlisis positivo, donde
puede encontrarse un puente entre la mano
invisible de la evolucin espontnea y la
accin
humana en pos de un objetivo. Y dicho
puente
sera la mano visible del emprendedor.
Pese al escepticismo de Brennan y Buchanan
los
procesos
inconscientes
y
no
deseados,
involucran acciones en pos de objetivos, lo
cual
es claramente opuesto a reacciones
inconscientes o no deseadas. Pero
entonces,
acciones conscientes y deseadas por quin,
dado que el carcter de bien pblico del
cambio
institucional garantizara que todos furamos
free

riders de los supuestos esfuerzos de otros

que
no pueden excluirnos de los resultados que
obtengan?
Debemos retornar al individuo que acta con
base en escalas de valores subjetivas, que
intenta hacer el bien por una gran cantidad
de
razones.
Curiosamente,
este
hombre
actuante
de Mises ha sido rechazado por muchos
economistas como el resultado de un anlisis
tautolgico, en el sentido de que el inters
individual es todo lo que le interesa al
individuo,
pero parece poder explicar mucho ms que el
maximizador
objetivo.
Aquella
visin
permitira
explicar las acciones de personajes tales
como
Bin Laden, la Madre Teresa, Hernando de
Soto,
o los mismos acadmicos que son llamados a
conformar esa religin cvica.
Por qu actuaran? O como dicen Brennan y
Buchanan, dnde est el equivalente de las
ganancias empresariales en el mercado de
las
ideas? Pues hay algunas que pueden
mencionarse: reputacin, prestigio, libros
impresos, el Premio Nobel, honorarios por
conferencias,
nombramientos
en
universidades y
otras por el estilo. Y parecen ser un incentivo
suficiente para promover la proliferacin de
textos acadmicos y de anlisis y propuestas
institucionales.
En este sentido, Brennan y Buchanan, y
Hayek (1960), tienen la misma posicin,
cuando
afirman que los esfuerzos deberan estar
dirigidos
en
gran
medida
a
la
comunidad
acadmica131,
debido a que creen que las ideas se originan
en
mbitos pequeos, como pueden ser los
acadmicos, para luego extenderse. Hayek
utiliz
para ello la figura de una gota que cae en un

estanque: as sucede con una nueva idea que

primero se genera en un centro (puede ser
Karl
Marx escribiendo en el British Museum), para
luego ir extendindose, como anillos cada
vez
ms amplios. Milton Friedman utilizaba una
metfora similar, considerando la figura de
una
pirmide en cuya cima se originan las ideas,
para
luego ir descendiendo y abarcar franjas cada
vez
ms amplias, hasta llegar a la base.
Douglass North, reconocido historiador
econmico y contribuyente al desarrollo de la
economa institucional, sola explicar el
cambio
institucional como una reaccin de los
individuos a
cambios en los precios relativos, originados
por
circunstancias exgenas: por ejemplo, una
peste
que diezmaba a la poblacin y tornaba
escaso el
trabajo. Pero con el paso de los aos y el
avance
de sus investigaciones lleg a compartir la
misma
perspectiva de Mises, Hayek y Friedman en
cuanto al papel que cumplen las ideas132.
Para
North, las creencias e instituciones que los
seres
humanos han desarrollado solo pueden tener
sentido como un esfuerzo para hacer frente a
la
incertidumbre, con la que nos confrontamos
en
un entorno fsico y social evolutivo. Esa
incertidumbre, con la que todos nacemos, se
reduce con la experiencia, pero los seres
humanos
tendremos
distintas
interpretaciones de
esas experiencias sobre el entorno, ya sea en
diferentes culturas o en diferentes pocas.
Por lo
tanto, saber cmo forman los seres humanos
sus ideas es esencial para comprender cmo

hacen frente a la incertidumbre. Durante

siglos
se ha ido reduciendo la incertidumbre
asociada al
entorno fsico con el progreso de las ciencias
naturales, reducindose el mbito de las
explicaciones basadas en la brujera, la
magia o
las religiones, pero el entorno social se ha
vuelto
mucho ms complejo y, si bien se ha
avanzado
mucho tambin en este sentido, no son
menores
las instancias de interpretaciones mgicas o
con
poco fundamento cientfico en el mbito de
las
ideas sociales, del cual forma parte la
economa.
Ya vimos en el captulo 4 el predominio de
tales
ideas en el mbito de las decisiones polticas.
En sntesis, para North el proceso de
aprendizaje parece ser funcin de la forma
como
los distintos sistemas de creencias y valores
filtran la informacin que se obtiene de la
experiencia y de las diferentes experiencias
que
las sociedades tienen en distintos momentos.
De
estas visiones se derivan las reglas, las
normas
informales y los mecanismos de control que
forman la estructura institucional, que a su
vez
determina el mejor o peor desempeo
econmico133. Esa estructura institucional
est
compuesta por la estructura poltica del
Estado, la
estructura de derechos de propiedad y las
normas y convenciones sociales que definen
los
incentivos informales en la economa. En
palabras
de North, los sistemas de creencias y
visiones del

mundo son la representacin interna,

mientras
que las instituciones son la manifestacin
externa. La cultura, en este sentido, es la
transferencia intergeneracional de normas,
valores e ideas, o la transmisin de nuestro
stock acumulado de conocimiento. (Hayek
1960, p. 27).
Podramos graficar la distribucin de una
poblacin en relacin con esos valores y
culturas
como una distribucin normal representada
de
esta forma, en la que el centro de la grfica
representa el consenso existente en
determinada sociedad:

Puede relacionarse esto con creencias

religiosas
donde C representa el consenso actual en
la
materia, A sugiere una menor dedicacin a
la
vida religiosa y B una mayor. O bien
podramos
estar refirindonos a las preferencias con
respecto al papel que cumple el Estado en la
sociedad,
con
A
significando
una
participacin
fuerte, B una muy menor, y el consenso de
la
sociedad en una posicin intermedia.
Tambin
podra ser esto en trminos polticos,
reflejando
un continuo entre preferencias de izquierda y
de

derecha. Solamente que en el caso de la

poltica,
sin embargo, el nico que puede llevar
adelante
sus propuestas es C, dado el carcter
monoplico del Estado, ya que en relacin
con
otras actividades la situacin sera diferente:
Si
A son los budistas, B los protestantes y
C
los catlicos el grfico muestra simplemente
que
hay una mayora de catlicos, pero tanto
budistas
como
protestantes
pueden
dedicarse a
sus respectivas creencias, mientras exista la
libertad de cultos. De todas formas, por el
momento, con el grfico simplemente se
trata de
sealar que en todo mercado de ideas
existen
emprendedores de las ideas; es decir,
individuos
que
ofrecen
distintas
interpretaciones
del mundo, cuyas visiones estn compitiendo
entre s por las preferencias de la gente. A y
B compiten para obtener una mayor
audiencia,
mientras C defiende su situacin e incluso
puede aspirar a obtener ms apoyo.
Analizaremos ms adelante la funcin de
estos
emprendedores y su paralelo con los que
desarrollan
emprendimientos
en
los
mercados de
bienes y servicios.
Los emprendedores institucionales pueden
ser
calificados en distintas categoras:
Emprendedores polticos: los que
introducen las innovaciones polticas en el
proceso de competir por cargos polticos.
Emprendedores de polticas: los que
se esfuerzan por promover ciertas
polticas, pudiendo ser desde
organizaciones sectoriales (cmaras de
productores, asociaciones de profesionales,
sindicatos) a centros de estudios en
polticas pblicas (think tanks).

Emprendedores de ideas: los que

tratan de participar en el debate pblico de
ideas, ms que nada a nivel intelectual,
proponiendo visiones del mundo para
interpretar lo que sucede.
Es cierto que las ideas cambian, aunque no
radicalmente, pero ese consenso puede
desplazarse tanto a la izquierda como a la
derecha. Tomemos como ejemplo el caso de
Argentina y su crisis hiperinflacionaria a
finales de
los aos 80 primero y la profunda crisis
econmica de los aos 2001/2002, que
incluy el
default de la deuda externa, una profunda
devaluacin de su moneda y la peor
depresin
econmica de su historia. En ambos casos
exista
una fuerte demanda de visiones, de
interpretaciones sobre lo ocurrido y lo que
haba
fracasado. Si tomamos como variable del eje
horizontal las preferencias por mayor o
menor
intervencin estatal en la economa, el
grfico
de la izquierda nos muestra la situacin al
final de
un periodo de elevada inflacin, que deriva
en
hiperinflacin en 1989. En ese entonces, la
interpretacin de la mayor parte de la
sociedad
fue que el Estado era un pesado paquidermo,
ineficiente y grotesco. En trminos de un
anlisis
ms tcnico, lo que ocurri fue que el Estado
financiaba un profundo dficit fiscal con
emisin
monetaria y esta haba generado una cada
de la
demanda de moneda debido al descrdito
respecto a la capacidad de la autoridad
poltica y
monetaria para generar una moneda
confiable.
En ese momento la opinin pblica se
traslad
hacia la posicin B, que propona profundas

reformas del Estado. De esta manera se

produjeron las privatizaciones de las ms
importantes empresas pblicas (petrleo,
electricidad, gas, navieras, etc.), polticas que
en
ese momento representaban el consenso de
la
mayora.

Se dice que la poltica es el arte de lo

posible, y
lo es en el sentido de que con un sistema
democrtico de gobierno es necesario contar
con
el apoyo o al menos no tener el rechazo
de
la mayora. B ha logrado ahora un consenso
tras su visin del problema y del entorno
(C, en
la mejor tradicin del poltico populista,
interpreta
este cambio y se ubica all donde la mayora
est, circunstancialmente, sin mayores
convicciones ideolgicas).
Con la crisis de 2001/2002 se hace necesaria
tambin una explicacin y se enfrentan all
dos
visiones principales: B sostiene que se trata
de
una profunda crisis fiscal, causada por el
exceso
de endeudamiento y gasto pblico, que
terminar en una escalada del riesgo pas,
huida de capitales y corrida bancaria, al
interpretarse que, si los bancos estaban
llenos de
bonos de la deuda pblica y no era posible
honrarla, no habra forma de que los bancos
pudieran devolver los depsitos; teniendo en
cuenta, adems, que el sistema de
convertibilidad impeda al Banco Central
actuar

como prestamista de ltima instancia, ya que

no
podra emitir moneda sin el respaldo de
divisas;
B sostiene que la crisis se debe al modelo
neoliberal, a los programas de ajuste del
Fondo
Monetario Internacional, y ms tcnicamente
al
fenmeno del retraso cambiario que tornara
en
poco o nada competitiva a la industria local,
llevando al cierre de numerosas fbricas que,
con
altos costos de produccin, no podan hacer
frente a la competencia externa en el marco
de
una economa abierta. La historia reciente
nos
muestra que la curva se traslada ahora hacia
la
izquierda:
la
poblacin
adopta
mayoritariamente
la interpretacin A, que ahora representa el
consenso y sus propuestas polticamente
posibles.
(Como
antes,
el
poltico
oportunista se
traslada, aunque no necesariamente es
siempre
el que est en el medio; tambin hay
traslados
desde B a A.
Segn el grfico de la izquierda, el votante
medio se ha desplazado a la derecha (podra
decirse que esto tambin ocurri en muchos
pases por los aos 90 con la cada del
socialismo?) y en el de la derecha el votante
medio se ha desplazado a la izquierda. Esos
desplazamientos estaran impulsados por el
debate en el mercado de ideas, propuestas
por
distinto
tipo
de
emprendedores
institucionales.
Cuando el consenso se desplaza tanto a
izquierda como a derecha, permite la
implementacin de ciertas polticas que en la
situacin anterior no eran posibles. Cuando
se
habla de pases estables polticamente,
quien lo

hace se refiere en general a situaciones como

las
del grfico 1, donde se mantiene un cierto
consenso, incluso con la llegada de gobiernos
de
distinto smbolo poltico (caso, por ejemplo,
de
Chile con la Concertacin, continuando el
modelo
econmico del gobierno de Pinochet).
Acemoglu et al (2011) sostienen, no
obstante,
que
en
pases
con
clara
debilidad
institucional
existe un sesgo en la curva hacia la
izquierda, lo
que explicara el predominio de gobiernos
populistas en Amrica Latina. Segn su
explicacin, esto se debera a que los
votantes
temen que los polticos tengan una agenda
derechista escondida que traten de
imponer
luego de ganar la eleccin o que sean
cooptados
por las lites. Teniendo en cuenta ese temor,
los
polticos haran esfuerzos para presentarse
como
candidatos de izquierda y aquellos que
busquen
ser reelectos incluso trataran de convencer
al
electorado de que sus credenciales son
autnticas. Hasta un poltico moderado
buscara
ubicarse ms hacia la izquierda, para no
mostrarse como parte de la lite. Y los
polticos
con verdaderas convicciones de derecha
enviaran tambin seales de izquierda.
Como indican los autores, el populismo se
presenta como defendiendo a los de abajo
contra las lites, y su xito se explicara por
la
acentuada diferencia en la distribucin de
ingresos. Por ejemplo, en Amrica Latina las
polticas populistas, basadas en vastos
programas de redistribucin y promocin del

consumo masivo, terminan siempre en

alguna
forma de crisis econmica, que perjudica a
quienes se trat de favorecer. El poltico
populista
puede incluso ser consciente de esto, pero
tratar, por supuesto, de que la crisis ocurra
en
un periodo siguiente. Como los lderes
populistas
declaman su favor por el pueblo, pero luego
pueden vender su alma fcilmente a las
poderosas lites, el votante confiar en aquel
que presente credenciales de izquierda, e
incluso
el votante medio, que se encuentra en el
centro
del espectro poltico, terminara votando por
tales
candidatos. Si bien parece ser cierto ese
sesgo
hacia la izquierda de cualquier poltico, los
movimientos de las curvas se producen;
incluso
el populismo puede ser tanto de izquierda
como
de derecha, interpretado como una posicin
no
ideolgica que solamente busca obtener el
poder,
aumentarlo y mantenerlo, sin importar
mucho el
contenido de la poltica.
Son precisamente las crisis econmicas que
genera el populismo las que abren la puerta
al
desplazamiento de la curva de opiniones
hacia la
derecha, donde los emprendedores de esas
ideas comienzan a prosperar cuando antes
meramente
subsistan.
Veremos
ms
adelante el
papel que cumplen las crisis en el cambio de
ideas y en el cambio institucional.
La evolucin, entonces, no es espontnea
en el sentido de que simplemente sucede,
sino
que es motorizada por los emprendedores
de

ideas. Esto es lo que la postura de Mises

parece
implicar cuando escribe sobre del origen de
las
ideas en la cabeza de un individuo como
una
innovacin134.
Los emprendedores de ideas compiten en el
mercado de ideas, que se mueven desde el
centro del crculo o desde la cima de la
pirmide y
pueden as llegar a influir en los eventos de
la
sociedad, empujndola en una direccin o en
otra. No podemos predecir en qu direccin
se
producir este cambio ni tampoco si se
tratar
de una mejora. No obstante, existe una cierta
posibilidad de que pueda ser una mejora, y
esto
se debe al avance del conocimiento y de la
ciencia, con la consiguiente reduccin del
error;
pero tenemos que tener en cuenta, adems,
que los intereses sectoriales no prestarn
atencin a esos avances y tienen en muchos
casos un inters especial en que el error
contine.
Estas posibilidades existen, adems, porque
el
mbito de la poltica, por medio del cual han
de
canalizarse las propuestas, no es perfecto
como
mecanismo
para
expresar
las
preferencias
de los individuos, sino que tiene sus propias
fallas.

El emprendedor
institucional
Podemos aplicar la figura econmica del
emprendedor a quien busca el cambio
institucional? Primero, veamos el rol que
cumple
el emprendedor en la economa, aunque para
ello
sea necesario superar el modelo neoclsico
predominante. En este, centrado en el
anlisis de

situaciones de equilibrio y de esttica

comparativa, en la que el paso de una
posicin a
otra se produce de forma mecnica, la figura
del
emprendedor no existe ni resulta necesaria.
No
es de extraar que este enfoque tenga serios
problemas para comprender el proceso
dinmico
de cambio.
Es la nocin de equilibrio errada y no explica
nada sobre el funcionamiento de los
mercados?
La respuesta es negativa: no es que no
explique
nada; lo que sucede es que sus supuestos
limitan su capacidad de explicacin a ciertas
condiciones
muy
particulares
y
probablemente
dejan sin explicar ms de lo que aclaran. Es
cierto que existen esas fuerzas que empujan
hacia el equilibrio en el mercado; pero como
se
parte del supuesto de que ciertas variables
son
dadas e inmutables, nos ayudan a ver una
foto,
pero no podemos ver la pelcula completa.
Esas
variables que el modelo del equilibrio supone
como
fijas,
llammoslas
variables
subyacentes
(Kirzner 1997), y son las siguientes:
1. las preferencias de los
consumidores
2. la dotacin de los recursos
3. las posibilidades tecnolgicas
Se abstrae de posibles cambios en ellas: los
consumidores siguen prefiriendo el ocio al
trabajo,
la cerveza al vino, o el auto a la bicicleta, en
las
proporciones que lo hacen actualmente.
Alguno
podr pasar de un lado al otro del vino a la
cerveza,
por
ejemplo,
pero
ser
compensando
la situacin por otro que hace el cambio
opuesto

y el conjunto de las preferencias queda igual.

Los
recursos disponibles son los mismos: no se
descubren nuevos pozos de petrleo, ni
aumenta
la cantidad de gente que quiere trabajar. Por
ltimo, la ciencia pura puede estar
avanzando
pero esto no genera aplicaciones a la
produccin
de bienes y servicios; tampoco hay nuevas
teoras de management. En el mbito de las
ideas y de la poltica esto claramente no es
as.
En ese contexto, las que llamaremos
variables
inducidas
tienden
inevitablemente al
equilibrio. Estas variables son:
1. los precios de los productos y
servicios
2. los mtodos de produccin
3. las cantidades y calidades de los
productos
El modelo del equilibrio, entonces, sirve para
explicar el funcionamiento de las variables
inducidas en ese contexto. Su limitacin
proviene
de la circunstancia de que las variables
subyacentes estn en permanente cambio.
Cada vez que se modifican las preferencias
de
los consumidores, se descubren nuevos
recursos
o se desarrollan nuevas tecnologas, se
ponen en
movimiento las variables inducidas para
acercar la
situacin al equilibrio. Fcil es comprender
que
esos cambios estn sucediendo en forma
permanente, y mucho ms rpido aun en
estos
tiempos, por lo que la economa nunca est
en
equilibrio, sino siempre en un proceso de
permanente adecuacin a las nuevas
circunstancias.
Aqu es donde surge el papel del
emprendedor
y las oportunidades de ganancias

empresariales. Emprendedor, entonces, es

aquel que percibe que dichos cambios han
ocurrido antes que otros y, al actuar, pone en
movimiento las variables inducidas, para que
empujen ahora hacia el posible nuevo
equilibrio
que determinan las nuevas variables
subyacentes. Es como disparar a un blanco,
en
relacin con el que cada vez se va afinando
ms
la puntera, para descubrir que luego el
blanco
cambia de lugar y es necesario volver a
afinarla.
El proceso de mercado, entonces, es el
proceso de descubrimiento de los cambios
ocurridos y de las oportunidades ahora
presentes; es un proceso equilibrante. No
descarta esto, por cierto, el error, pues de
otra
forma no podramos explicar las prdidas. En
esos
intentos
de
aprovechar
las
oportunidades
que se han abierto con motivo de los
cambios en
las preferencias, en la dotacin de los
recursos o
en las posibilidades tecnolgicas, suele haber
errores, incluso algunos que nos alejan del
equilibrio, pero esos errores, lo mismo que
los
intentos exitosos, generan informacin y
contribuyen, a su manera, a encontrar el
camino
para satisfacer las nuevas circunstancias.
En el caso de las ideas y de la poltica, las
variables seran similares: los precios de los
productos y servicios podran asimilarse a los
impuestos y todo costo atribuible a la
produccin
de bienes y servicios por parte del Estado; los
mtodos de produccin pueden incluir si su
produccin debera estar en manos del
Estado o
del sector privado, y las cantidades y
calidades
tambin se refieren a esos mismos bienes y
servicios. El emprendedor institucional es
aquel

que descubre que se ha producido un cambio

en
las preferencias de los ciudadanos, que se ha
modificado la dotacin de recursos o que hay
nuevas posibilidades tecnolgicas, y elabora
una
idea, una propuesta de cambio sobre el
marco institucional. En el mercado, el
emprendedor consigue esa informacin por
medios muy diferentes: cambios en los
precios
de los productos o insumos, estadsticas
sobre la
evolucin del mercado, estudios sobre la
conducta o preferencias de los consumidores,
encuestas, y otros. Existen mtodos muy
sofisticados para detectar leves cambios en
lo
que los consumidores prefieren. En la poltica
hay
diferencias: no existen precios claros como
en el
mercado, y la revelacin general de
preferencias
polticas se obtiene en una eleccin que solo
tiene
lugar cada cierto tiempo, no en forma
continua,
como en el mercado. Pero los polticos
recurren a
encuestas y otro tipo de estudios de opinin
para
saber qu es lo que est pasando entre los
votantes. Cualquier eleccin sea local,
regional
o nacional ser tomada como una seal de
la
que se puede desprender alguna conclusin
sobre la evolucin de las preferencias.
Adems de las diferencias y puntos en comn
que puedan encontrarse dentro de la funcin
empresarial en el mercado y en la poltica, en
el
mercado los emprendedores tienen que
actuar
tambin
como
emprendedores
institucionales,
sobre todo en muchos pases emergentes,
para

que puedan surgir instituciones de mercado

(Li et
al 2006, p. 358).

No s lo que no s
No obstante, el proceso de descubrimiento
en el
mercado no est constituido por actos
deliberados de aprendizaje; esto es, aquellos
que
provienen de una situacin en la que s lo
que
no s y por lo tanto conozco la forma de
obtener dicho conocimiento, como cuando un
emprendedor contrata a un asesor de
seguros o
a un contador. Si bien se requiere iniciativa
para
realizar esas contrataciones al iniciar un
emprendimiento, no es esto lo que en
concreto
caracteriza la funcin del emprendedor. El
tipo de
conocimiento que se obtiene en el proceso
de
descubrimiento en el mercado es del tipo no
s
lo que no s, que se caracteriza por la falta
de
conciencia de la propia ignorancia.
Israel Kirzner (1997, p. 137), a quien
seguimos en estos razonamientos, lo plantea
con
un ejemplo relacionado con la existencia de
dos
precios
diferentes
en
el
mercado:
supongamos
que existen dos verduleras en un mismo
barrio y
alguien compra en una de ellas las manzanas
a
$2 el kilo, mientras que en la otra la misma
cantidad se vende a $1. Podra haber
comprado
en el segundo lugar, pero simplemente
desconoca la existencia de tal verdulera.
El modelo del equilibrio explicara lo que
sucede
aqu de la siguiente forma: la informacin
sobre la

diferencia de precios se ira difundiendo por

lo que
los consumidores se trasladaran de una
verdulera a otra, cayendo la demanda en la
ms
cara y subiendo en la ms barata. Incluso
existira una oportunidad para arbitrar,
comprando barato al que vende a $1 y
vendiendo en el otro lugar a menos de $2.
Estas
acciones tenderan a unificar el precio en el
mercado. Pero, cmo llega a difundirse esa
informacin? Podra decirse que es el
resultado
de un esfuerzo deliberado; en este caso, que
la
gente sabe que puede haber diferencias de
precios y, por lo tanto, camina para
encontrarlas:
es decir, sabe lo que no sabe y asume el
costo
de obtener dicha informacin. No obstante,
en
tal caso deberamos preguntarnos: Por qu
esto
no se hizo antes? La respuesta de Kirzner es
que
el inicio de este proceso de difusin de
informacin
se
logra
a
travs
de
descubrimientos
espontneos.
Y estos descubrimientos se producen por
suerte en algunos casos, pero sobre todo por
la
perspicacia de algunos que estn ms
atentos a
estas
diferencias
y
actan
en
consecuencia135.
Es decir: el emprendedor ejerce su funcin en
un
mercado claramente en desequilibrio, ya
que
las oportunidades de negocios con que se
topa
son, precisamente, una confirmacin de tal
situacin. Esas oportunidades estn ah
presentes, pero no todos las ven, solamente
los
que tienen esa perspicacia emprendedora. Es
el

caso de todos aquellos que pasan por delante

de
un cuadro, pero solamente hay uno perspicaz
que entiende que tiene delante una obra
capaz
de atraer al mercado. El emprendedor
institucional que logra xito, tambin, es
aquel
que ha sabido interpretar ese cambio
ocurrido en
la sociedad, y por ello su propuesta tiene ms
posibilidades de xito.
Es importante en este punto que veamos
cul
es la funcin del emprendedor y la diferencia
que
hay entre esta y la del capitalista. En muchos
casos ambas funciones las cumple la misma
persona, pero es necesario comprender que
estamos hablando de dos cosas distintas,
pues
muchas veces ocurre que alguien tiene una
idea brillante y es otro el que pone el
capital
para llevarla a cabo. La funcin empresarial
es la
primera. En tal sentido, la funcin del
empresario
no es la de economizar, como lo hace
cualquier
participante del mercado segn el modelo de
equilibrio. En ese caso, toda la actividad
econmica consiste en asignar recursos
escasos
a fines mltiples, y todo lo que se requiere es
tener la capacidad de hacerlo de la manera
ms
eficiente posible. Pero esto parece ms una
cuestin
de
ingenieros
que
de
emprendedores.
Sin duda que hace falta desarrollar los
mtodos ms eficientes posibles y esta ser
una
tarea de todo emprendedor, pero su
contribucin
principal no es esa para eso contrata a un
buen
ingeniero,
su
funcin
es
la
creatividad:
la tarea de identificar los fines y los medios.
Una

vez que fines y medios se conocen, entra en

accin el ingeniero para lograr la eficiencia.
El
consumidor tiene unos fines dados en
relacin
con su consumo y trata de gastar sus
ingresos
de la forma ms eficiente posible; el
propietario
de los recursos trata de obtener de ellos el
mejor
resultado.
La funcin empresarial, como tal, no
demanda
del emprendedor que tenga medios sino que
reconozca las oportunidades: los productores
pueden haber vendido a precios inferiores a
los
que podran haber obtenido o los mismos
recursos utilizados podran haberlo sido en
forma
distinta para obtener productos que los
consumidores necesitan en forma ms
urgente o
intensa. Los compradores pueden haber
pagado
precios ms altos de los que se podran
obtener.
Esto significa que hay dos tipos de funciones
empresariales, que se relacionan con el
funcionamiento del mercado, como se explic
antes: una es la empresarial pura; otra es la
maximizadora. Pueden coincidir en la misma
persona o ser algunas personas empresarios
puros
y
otras
maximizadores.
Los
maximizadores
son
aquellos
que,
conociendo
las
discrepancias
que existen en el mercado, debido al cambio
de
las variables subyacentes, tratan de
aprovecharlas de manera eficiente; los
empresarios puros son los que descubren
esas
diferencias y las hacen evidentes. Como se
dijo,
estas funciones pueden estar presentes en la
misma persona o darse en personas
diferentes;
o incluso en la misma persona, pero en

proporciones muy distintas: existe aquel que

tiene ideas geniales, pero luego es incapaz
de
llevarlas a la prctica en forma eficiente, al
tiempo que existe quien no es precisamente
creativo, pero es ordenado y sabe cmo
organizar los procesos necesarios para llevar
adelante el emprendimiento. Tambin implica
esto una diferencia entre un productor y un
emprendedor. Puede haber muchos
productores
que
no
necesariamente
desarrollan
una funcin empresarial, ya que no estn
innovando, no se mantienen alerta a los
cambios
en el mercado, se limitan simplemente a
recibir
los cambios que han generado los
emprendedores y a responder a ellos en la
forma
ms eficiente posible. El emprendedor es el
motor del mercado, el que detecta los
cambios e
inicia el camino: el productor, como tal, no
necesariamente cumple esa funcin, sino la
de
continuar por el camino que ya ha sido
trazado.
El
producto
o
servicio
que
el
emprendedor
institucional promueve es una reforma
institucional, una plataforma poltica. Luego,
adems de la idea, necesitar estructurar
una
organizacin que le permita llegar a
implementarlas, lo que requerir una funcin
gerencial, como tambin ocurre en el
mercado.
Estar asimismo especulando, tanto sobre el
planteamiento de su propuesta como sobre
de
los resultados que se obtendran.

El capitalista
La otra gran funcin que debe estar presente
en
el mercado es la del capitalista. Es la de
quien
asume el riesgo de adelantar los fondos
necesarios
para
desarrollar
un
emprendimiento y

esperar su xito o fracaso, ya que obtiene el

resultado residual, que puede ser positivo
(ganancias) o negativo (prdidas).
Se trata de una funcin distinta, pero no
menos importante. Como dijimos, tales
funciones
pueden coincidir en la misma persona, pero
tambin pueden estar separadas: el
emprendedor puede contratar a un gerente
maximizador y obtener capital de un banco o
de
un venture capitalist, que asume el riesgo,
pero
no ha generado la idea ni la gerencia del
negocio.
En el caso de las emprendimientos pequeos
y
de las empresas familiares, tales funciones
tienden a estar juntas, pero las grandes
empresas generalmente empiezan como
pequeas iniciativas y luego reciben aportes
de
capital de los accionistas, hasta que
finalmente,
al crecer, la accin maximizadora queda en
mano
de los managers.
Los economistas franceses del siglo XVIII
tenan una clara idea de esta funcin, de tal
manera que la propia palabra es de origen
francs: entrepreneur, celui qui entreprend;
aquel
que tiene iniciativa. Parece que la palabra fue
utilizada por primera vez por Richard
Cantillon
(1680-1734), y el concepto fue utilizado ms
tarde por por Anne-Robert-Jacques Turgot
(1719-1781) y despus por Jean-Baptiste Say
(1767-1832). Ellos tuvieron una visin mucho
ms completa de esta funcin que la que
tuvieron los economistas britnicos, Smith y
Ricardo, quienes se referan a los factores de
produccin y a su remuneracin, centrndose
en
lo que aqu hemos llamado la remuneracin
en
carcter de propietarios, pero no de
emprendedores.
El economista quiz ms conocido en
relacin

con estas cuestiones es el austriaco Joseph

Schumpeter
(1883-1950),
de
quien
heredamos
sobre todo aquella famosa frase de la
destruccin
creativa,
vinculada
al
emprendedor
que genera nuevas industrias que van
reemplazando a otras antiguas. Schumpeter
(2008, p. 84) pensaba que el emprendedor
rompa el equilibrio a travs de su innovacin
creadora, mientras que otro austraco,
Ludwig
von Mises (1881-1973) y su alumno ya
citado,
Israel Kirzner, entendieron que la accin del
emprendedor es equilibrante. La diferencia
parecer menor, pero no lo es, al menos para
la
economa, ya que su concepto llevaba a
Schumpeter a atribuir al emprendedor la
generacin de los ciclos econmicos,
mientras
que para Mises estos se originan en las
polticas
monetarias de los bancos centrales, dos
lugares
muy distintos hacia donde mirar.
Frank Knight (1885-1972) propuso una visin
del emprendedor como aquel que asume
riesgos
que no pueden ser transferidos a un
asegurador
(como es el caso del incendio de una casa o
el
choque de un auto), pero el mismo
Schumpeter
le respondi con acierto que si el
emprendedor
obtuviera su capital de un inversionista a una
tasa fija de inters, este tendra todava que
asumir el riesgo de que el proyecto fracasara
y el
prstamo no pudiera ser pagado. Si el riesgo
queda en el inversor, qu es lo que aporta el
emprendedor?
Salvo
las
consecuencias
mencionadas
respecto
a las causas de los ciclos, podramos decir
que la

visin de Schumpeter y de Kirzner son

similares
en cuanto atribuyen a la funcin del
emprendedor esa capacidad de ver lo que
otros
no ven, de tener iniciativa y creatividad.
Habra,
sin embargo, una diferencia adicional: para
Schumpeter (1951, p. 82), esa habilidad est
restringida a muy pocos, a esos innovadores
revolucionarios que cambian el panorama por
completo, mientras que para Kirzner esa
misma
perspicacia estara presente en todos, solo
que
en distintas medidas.

El emprendedor
institucional y poltico
Cmo trasladar estos conceptos a la funcin
de
quien promueve los cambios institucionales?
Segn el enfoque de Kirzner, el emprendedor
sera aquel que estara alerta a que las
condiciones han cambiado y encuentra all
una
oportunidad para promover un cambio
institucional. Un ejemplo ya clsico sera el
de la
lucha contra las Leyes de Granos en
Inglaterra,
encabezada por Richard Cobden y John Bright
desde Manchester. En 1815, los propietarios
de
tierras haban logrado el cierre del libre
comercio
de granos y el precio del maz haba subido
mucho,
golpeando
fuertemente
el
presupuesto
de los sectores pobres. Ellos captaron la
importancia de ese problema, crearon la Liga
Anti-Leyes de Granos en 1838, resultaron
electos
al Parlamento y lograron la abolicin de las
leyes
en 1846. Podra decirse algo similar, por
ejemplo,
de Juan Pern, que habra percibido que los
aos
de aislamiento econmico durante la Primera

Guerra y la crisis de los aos 30 habran

desarrollado un fuerte sector industrial local y
con
ello un numeroso sector obrero, en el que
encontr una oportunidad para desarrollar su
proyecto poltico y promover el cambio
institucional.
Desde la perspectiva de Schumpeter, el
emprendedor institucional es quien realiza
una
innovacin que sacude al mercado. El caso
de
Carlos Marx pueda ser tal vez el que ms
impacto ha tenido, tiendo toda la actividad
poltica global durante el siglo XX. Su
innovacin,
el socialismo cientfico, tuvo un xito
arrollador,
y Marx no solamente cumpli aqu el papel
del
emprendedor
que
genera
destruccin
creativa
(Schumpeter 2008, p. 83), sino tambin el de
organizador del movimiento socialista
internacional. Entre otros casos, se menciona
como ejemplo el del reverendo Jerry Falwell,
quien comenz actuando como un pastor
fundamentalista, pero incorpor una visin
poltica
conservadora a su actividad religiosa,
conformando
un
movimiento
llamado
Mayora
Moral, que lleg a tener un fuerte peso en la
poltica norteamericana. La innovacin de
Falwell
fue que, a diferencia de otros pastores
protestantes,
abri
su
movimiento
a
catlicos,
judos y mormones conservadores (Duffy
2007).
Algo similar podra decirse de quienes
iniciaron el
Tea Party en los Estados Unidos.
Otro ejemplo de empresarialidad institucional
exitosa sera la llamada Generacin del 37
en
Argentina, nombre asignado a un movimiento
intelectual de jvenes universitarios, que en
1837

fundaron en Buenos Aires el Saln Literario

(en la
librera de Marcos Sastre) para discutir sobre
literatura, teoras sociales, polticas y
filosficas
principalmente de autores europeos y
americanos. La creciente influencia del grupo
y
sus posiciones crticas y reformistas llevaron
a
que el autoritario gobernante en ese
entonces,
Juan Manuel de Rosas, disolviera el Saln,
que
pas a la clandestinidad o el exilio en
Uruguay,
Chile, Bolivia u otras provincias del interior.
En
1838 Esteban Echeverra, Juan Bautista
Alberdi y
Juan
Mara
Gutirrez
organizaron
la
Asociacin de
la Joven Generacin Argentina (similar a la
Joven
Italia, inspirada por Mazzini), con el objeto de
recuperar la tradicin liberal de la Revolucin
Independentista de Mayo de 1810, promover
el
progreso y superar los enfrentamientos
polticos
hasta entonces. Hubo filiales de esta
organizacin
en todas las ciudades en que se encontraban
los
exilados. La Asociacin logr la adhesin de
personalidades importantes de la vida
poltica
argentina (Domingo F. Sarmiento, Bartolom
Mitre, Mariano Fragueiro, Vicente F. Lpez,
Jos
Mrmol y Miguel Can). Dos de ellos fueron
presidentes, Sarmiento y Mitre; los otros
fueron
constituyentes y/o ministros. Alberdi fue el
principal inspirador y redactor de la
Constitucin
aprobada en 1853. Este grupo de
emprendedores, entonces, tuvo un impacto
notable y defini la estructura institucional
del pas

al menos por los siguientes setenta aos.

En otros trminos, Schumpeter (2000, p. 222)
llamara respuesta adaptativa a esas
nuevas
condiciones que se han generado, y
respuesta
creativa cuando la innovacin sale del
mbito de
lo que se vena haciendo hasta el momento.
En
la poltica, como en el mercado, existiran
ambos
aspectos: algunos producen los cambios;
otros
ven que los cambios se han producido. Un
enfoque que reconciliara las visiones de
Kirzner y
Schumpeter sera aquella en que el
emprendedor
institucional
tiene
un
componente
kirzneriano,
alerta al cambio de circunstancias, y un
componente
schumpeteriano
en
la
creatividad
para ofrecer la innovacin.
La frecuencia de respuestas creativas
depende, segn Schumpeter, de la calidad
del
personal humano de la sociedad, la calidad
relativa en ese mbito particular de accin, y
las
decisiones individuales y pautas de conducta.
Veremos aqu otros factores que influyen en
la
existencia de emprendedores, sea tanto en
referencia a su cantidad como en referencia
al
tipo de actividades que promueven.
El capitalista sera aquel que tiene un
capital
poltico y est dispuesto a invertirlo en
ciertas
ideas y propuestas. Este podra ser tambin
el
caso de algunos polticos que tienen xito
electoral y luego invierten ese capital en un
cierto programa de gobierno, que es
necesariamente el propio o algo en lo que no
hubieran pensado mucho, pero perciben que
es

el camino a seguir. Tomemos, por ejemplo, el

caso de Alberto Fujimori en Per. Logr tener
un
capital importante, a punto que triunf en las
elecciones, pero no por ello tena una visin
clara
sobre cmo salir de la profunda crisis
econmica
en la que se encontraba ese pas. Aun as
tuvo la
perspicacia de elegir un equipo de
colaboradores
y un rumbo econmico de reformas de
mercado
que terminaron resolviendo la crisis e
impulsando
cambios que se han sostenido hasta hoy,
incluso
por otros gobiernos.
Uno de los elementos fundamentales es, por
supuesto, el entorno institucional que influye
en la
existencia
de
oportunidades
para
el
cambio136.
Baumol (1990, p. 893) seala que la
proporcin
de emprendedores que se dedicarn a tareas
productivas o a la bsqueda de rentas, e
incluso
al crimen organizado, variar segn el marco
de
incentivos que la sociedad ofrezca137. Esto
significa que el tipo de actividades que el
emprendedor intentar desarrollar depender
de
los incentivos brindados por la estructura
institucional. Si la misma promueve la
bsqueda
de rentas, predominarn los emprendedores
lobistas que buscan privilegios para s
mismos o
para sus clientes. Pero veamos un problema
que
se presenta en relacin con este argumento:
si la
estructura institucional determina el tipo de
actividad emprendedora, cmo habr un
emprendedor
institucional
intentando
cambiar

precisamente esas normas? Baumol no da

una
respuesta a esta pregunta138.
El emprendedor de polticas o de ideas,
como fueron clasificados antes, no
necesariamente tiene que ser el que lleve
adelante las reformas. Se requieren de todas
formas las funciones del capitalista y del
gerente,
ya que todo esfuerzo en la elaboracin de
propuestas ha de ser financiado por alguien y
su
promocin demanda una actividad gerencial.
Por
cierto, igual que en el mercado, estas
funciones
pueden coincidir en una sola persona o estar
separadas.
Puede
un
inversor
estar
financiando
un centro de investigaciones, investigadores
elaborando las propuestas de reformas y un
gerente promovindolas. El emprendedor
poltico es el que compite para lograr el
control
del Estado, que le permita llevar adelante
algn
programa de accin.
Cules son las ganancias que motivan a los
emprendedores institucionales? Pueden ser
tanto
monetarias como no monetarias. En el caso
de
las segundas, es bsicamente la satisfaccin
de
llevar adelante una propuesta para alcanzar
un
tipo de sociedad o mejorar la existente de
alguna
forma que se entiende generar una mejor
calidad de vida y conseguir que la estructura
social concuerde con ciertos valores; en el
caso
de las monetarias, pueden ser tanto ventajas
econmicas para ciertos sectores como
ventajas
personales. Las grandes inversiones que se
realizan en campaas electorales sugieren
que
estas ltimas han llegado a ser importantes
(Holcombe 2002, p. 155).

Algunas teoras tratan de explicar las

motivaciones que movilizaran a estos
emprendedores a buscar cambios en las
regulaciones139:
La teora de la casilla de peaje,
segn la cual los cambios en las
regulaciones son impulsados por
funcionarios polticos y gubernamentales de
tal forma que puedan mejorar sus
posibilidades de obtener rentas.
La tradicional teora del inters
pblico, de Pigou, segn la cual el
funcionario busca promover el bien general
y resolver problemas y fallas de mercado.
La teora del inters particular,
desarrollada sobre todo por economistas
de Chicago (Stigler, Pelztman, Becker),
segn la cual ciertos sectores promovern
cambios regulatorios que restrinjan la
competencia, aunque incluso pueden
favorecer la desregulacin si los costos de
las regulaciones son muy elevados.
La teora del giro sbito, asociada
al gur del management Edward Deming,
segn la cual los emprendedores polticos
reaccionan ante cualquier crisis proponiendo
el camino opuesto al que se siguiera antes.
Si la regulacin es restrictiva antes de la
crisis, propondran desregular, y, por el
contrario, propondra regular, si fuera
escasa. Sugiere que estos actores no
tienen mayor idea de lo que sera una
poltica adecuada a la circunstancia y
simplemente reaccionan de esta forma.

Crisis y cambio
La estructura institucional no solamente
determina la cantidad y el tipo de
emprendedores
institucionales, sino que tambin influye
mucho
en las posibilidades que esos emprendedores
tienen de ver implementados los cambios
que
han
propuesto.
Algunos
autores
(Schellenbach
2007; Wohlgemuth 2008) sostienen que
distintas
circunstancias restringen las posibilidades de
cambio, entre las que destacan:
el sistema institucional de divisin de

poder, pesos y contrapesos de las

democracias modernas que demanda altos
niveles de consenso y, por lo tanto, vuelve
poco probable el xito de propuestas
osadas de cambio;
los niveles de consenso en las
visiones generales del entorno social;
las barreras al ingreso de
competidores en el mercado poltico.
En el primer caso, el cambio institucional es
ms
complejo por la existencia de numerosos
actores
con poder de veto a las iniciativas
propuestas. En
la
segunda,
esos
modelos
mentales
compartidos
dificultan el cambio ya que esas propuestas o
atacan y debilitan el statu quo o requieren
elevados niveles de aceptacin para avanzar.
Si
esto es as y como vimos en los grficos del
captulo 4 en relacin con la unanimidad y la
cantidad de individuos necesaria para tomar
una
decisin
poltica
solamente
aquellas
propuestas
que logran un alto consenso tienen
posibilidad de
xito.
Una crisis sacude los modelos mentales
predominantes, porque muestra que algo en
ellos
estaba fallando; muestra que el statu quo es
insostenible; demanda abrir la mente a
nuevas
interpretaciones y explicaciones. Esto es lo
que
hace ms fcil el cambio en esas
circunstancias.
Una crisis genera incertidumbre entre un
nmero
de personas, que demandan una informacin
que permita recuperar la confianza en el
funcionamiento de las instituciones vigentes
o
nuevas propuestas. Cuando el nmero de
individuos desencantados es muy grande y
difcil

generar esa informacin, se necesita un

shock
de confianza. No existe una forma especfica
de
producir ese shock, pero lo cierto es que
tiene
que ser suficientemente poderoso para
cambiar
las expectativas de la gente, y seguramente
deber ser ms poderoso cuanto ms
profunda
y avanzada sea la crisis. Puede ser desde un
simple anuncio, un gesto poltico, una
devaluacin, una liberacin de precios o el
cambio
de un ministro hasta la salida misma de un
gobierno. De ah que el emprendedor
institucional
es el que est alerta ante el surgimiento de
esa
necesidad de un shock de confianza y que
tenga en su carpeta la innovacin que lo
generara.
La crisis, adems, da lugar a una situacin
propicia al cambio, porque puede derrumbar
los
intereses creados que lo impedan, o tambin
puede debilitarlos y llegar los interesados a
comprender que sus privilegios ya no
significan
mucho en esa situacin. Un ejemplo del
primer
caso es el resultado posterior a ciertas
guerras:
Alemania y Japn, derrotadas en la Segunda
Guerra Mundial, crecieron en los aos de
posguerra en tasas superiores a los de los
vencedores en el conflicto. La razn podra
encontrarse en que, aunque se destruyera su
infraestructura, se haban destruido los
grupos de
presin
e
inters,
cuyos
privilegios
constituan
trabas al crecimiento econmico. En el
segundo
caso, puede ser que la generalizacin de los
privilegios acelere la crisis y cuando esta
llega
pierden su valor: gozar de una proteccin

arancelaria es un privilegio, si uno la posee,

pero
no los dems, en particular los insumos que
se
necesitan; si todos gozan de esa proteccin,
no
hay tanta resistencia al cambio ni a la
apertura
para mantenerlos.
Por supuesto que una crisis no garantiza que
se termine generando un cambio, y menos
an
de que este sea positivo, tanto en el corto
como
en el largo plazo, pero las oportunidades de
cambio son mayores, distintas propuestas
competirn entre s y ser adoptada aquella
que
logre un nuevo consenso, como se mostr en
los
grficos
anteriores.
El
emprendedor
institucional,
sea poltico de polticas o de ideas, entiende,
en el
sentido de Kirzner, que las condiciones han
cambiado y debido a esto se abre una
oportunidad para sus propuestas.
Pero si bien la existencia de una crisis facilita
el
cambio, ya que los mismos ciudadanos lo
estn
pidiendo, esto no define la direccin de ese
cambio. Todo depender de la interpretacin
que
se haga del origen de la crisis y sus causas,
y,
por lo tanto, sus remedios, como se analiz
en
referencia al caso argentino y la crisis del
2001/2002.
Esto ha llevado a algunos emprendedores
institucionales, polticos o intelectuales, a
desear
que una crisis ocurra, para que surjan
oportunidades para sus propuestas. No
obstante, no solamente la direccin de ese
cambio no est garantizada, como se dijo
antes,
sino que la crisis puede ser un costo muy alto
y

la propuesta triunfante puede no ser ninguna

panacea.

Resistencia al cambio
Cuando analizamos los problemas de
incentivos e
informacin que hacen posible el xito de las
iniciativas de los lobbys, sealamos que el
problema se debe a que los beneficios estn
concentrados y los costos dispersos. Esto
hace
que los que esperan recibir un privilegio
estn, en
primer lugar, muy bien informados del tema
en
cuestin y de los procedimientos para
obtenerlo,
mientras que el votante en general est poco
motivado para estarlo. El primero tiene un
incentivo fuerte, ya que el privilegio suele ser
econmicamente '6Duy rentable. El segundo
enfrenta un costo relativamente menor
cuando
se analiza un privilegio en forma separada,
aunque, por supuesto, despus tenga que
cargar con el alto costo del conjunto de
privilegios
que cada grupo de inters ha conseguido.
Esta ley econmica se revierte en el caso
de
que se promueva un cambio para eliminar o
reducir esos privilegios. En este caso, los
costos
pasan a estar concentrados y los beneficios
dispersos, lo que explica el alto grado de
inters
y movilizacin del sector afectado ante la
posibilidad de que este cambio se produzca,
y
una mayor pasividad del lado de los
potenciales
favorecidos.
Pongamos un ejemplo. En muchos pases los
maestros del sector pblico han obtenido una
serie de privilegios entre los cuales se
encuentra
la posibilidad de solicitar distinto tipo de
licencias,
lo que lleva en muchos casos a que muchos
de

ellos no estn trabajando sino haciendo uso

de
alguna de ellas. Terminan siendo necesarios
varios maestros para un mismo cargo. Si un
gobierno quiere reducir o eliminar estos
privilegios,
que no existen en otros empleos, se
enfrentar
con la fuerte resistencia de los maestros que,
por
ser afectados directamente, estarn muy
informados del tema y dispuestos a resistir
toda
reforma. Los votantes en general, quienes se
veran favorecidos por un sistema educativo
ms
eficiente y menos costoso, lo que redundara
en
mejor educacin para sus hijos y menor
carga
impositiva en general, tienen una motivacin
ms
dbil para estar informados y, al mismo
tiempo,
un menor incentivo para salir en apoyo del
cambio propuesto.
Esto explica por qu los intereses creados
suelen estar muy activos impidiendo muchos
cambios. El ejemplo es, adems, uno entre
muchos, y tal vez no el ms simptico, pero
lo
mismo ocurre con empresarios que ven
amenazada la proteccin contra las
importaciones, los legisladores que resisten
perder o reducir sus jubilaciones de
privilegio, y
tantos otros. Como el Estado se ha
convertido
en la gran piata de la cual todos buscan
obtener
su propio privilegio, entonces siempre hay
grupos
de inters dispuestos a resistir un cambio
que los
afecte. Como se mencion antes en relacin
al
papel de las crisis, solamente en una
situacin de
crisis esta resistencia se reduce, porque en
tales

circunstancias ya no hay ni con qu pagar

esos
privilegios y queda, entonces, poco por
defender.

Una innovacin
institucional: las free
cities
Un buen ejemplo de innovacin institucional
que
se desarrolla y crece en estos momentos es
la
propuesta de free cities o ciudades libres. La
idea
comenz con un emprendedor institucional,
Paul
Romer, profesor de desarrollo econmico en
la
Universidad de Stanford, que la denomin
charter
cities. Su propuesta era permitir el origen de
nuevas reglas que permitan el progreso a
partir
de acuerdos que podran realizar los pases,
para
que una cierta regin ofrezca reglas de
calidad
segn el modelo de Hong Kong o Singapur.
En
particular, en relacin con el primero, Romer
entendi que hubo un acuerdo all entre
China y
el Reino Unido, que dej en manos del ltimo
el
establecimiento de esas normas en el
pequeo
enclave de la costa de china.
Despus de la revolucin maosta, la frontera
con el continente estaba cerrada y el
comercio
de esa pequea ciudad languideca. Hasta
que
apareci
otro
notable
emprendedor
institucional,
Sir John James Cowperthwaite. Escocs,
graduado
en
Cambridge,
haba
sido
designado
como funcionario de menor grado en Hong
Kong

en 1941, pero, debido a la guerra, no pudo

llegar
hasta 1945. Al poco tiempo de su llegada, se
dio
cuenta de que los refugiados estaban
progresando, sin ninguna sombra por parte
del
gobierno. Fue nombrado Secretario de
Hacienda
en 1961, cargo que desempe durante diez
aos. Mantuvo la tasa sobre el impuesto a las
ganancias en un 15%, y una cobertura del
100%
de reservas en libras esterlinas para la
moneda
local, algo que nunca hizo pblico. Incluso
rechaz elaborar estadsticas por miedo a
que
luego se quisiera hacer algo con ellas.
Reform el servicio civil y lo volvi mucho
ms
eficiente, limitndolo a unas pocas tareas.
Hong
Kong se volvi un lugar atractivo para
desarrollar
la iniciativa empresarial; sus habitantes
comenzaron a desarrollar productos, que
luego
haran famoso el made in Hong Kong; lleg
la
inversin; la economa comenz a crecer al
9%
anual. El PIB per cpita alcanz en el 2010 la
cifra de 47,130 dlares comparados con los
7,570 de China.
Romer tom ese ejemplo para proponer algo
similar en Guantnamo, sugiriendo que
quedara
en manos de Canad, o de una serie de
pases
que fueran accionistas, incluyendo Cuba, y
se
generaran all normas similares a las de Hong
Kong140. Las Zonas Econmicas Especiales,
que
comenz a crear China en los aos 80, fueron
una forma de copia del modelo de Hong
Kong, y
el puntapi inicial de las reformas y el
crecimiento

experimentado por ese pas desde entonces.

La idea fue luego profundizada como free
cities por la Universidad Francisco Marroqun
en
Guatemala, y termin convirtindose en una
ley
en la vecina Honduras. El futuro dir cmo se
desarrolla esta idea, pero ya tiene una larga
e
interesante tradicin. La ciudad de Lbeck,
puerto alemn en el Bltico, fue fundada
formalmente en 1143 por Adolfo II, aunque
durante varios siglos antes no pas de ser un
pequeo poblado. Tuvo que ceder la ciudad a
Enrique el Len, en 1158. Enrique limpi la
zona
de quienes la devastaban de tanto en tanto y
diseo una carta de derechos, se
eliminaron
pesados impuestos, aranceles y regulaciones,
se
prometi tratamiento justo bajo la ley y una
acuacin
de
moneda
independiente
(Mallaby
2010). Tras la muerte de Enrique, fue por
unos
aos una ciudad imperial, y Barbarroja le
permiti
designar
un
Consejo
que,
formado
principalmente
por comerciantes, perdur hasta el siglo XIX.
En
1226, el emperador Federico II le otorg el
estatus de Ciudad Libre. Desde entonces
atrajo
a numerosos comerciantes y se convirti en
un
importante
centro
comercial.
Hoy
es
considerada
como la Reina de la Liga Hansetica,
formada
por un grupo de ciudades-puertos cercanos,
que
adoptaron
una
estructura
de
reglas
similar141.

Resumen
Las instituciones cambian evolutivamente,
pero
ello
no
significa
que
lo
hagan
espontneamente,

en el sentido de que nadie haga nada. Hay

actores que impulsan esos cambios, a los que
llamamos emprendedores institucionales.
La
economa neoclsica tradicional, con su
nfasis
en una conducta maximizadora, en trminos
monetarios, del individuo, no logra captar
esta
funcin, ya que no se explica cmo un
emprendedor realizara los esfuerzos para
promover su propuesta de cambio, si luego
no
puede hacerse de parte de los beneficios que
estos cambios brindan a otros. En tal sentido,
tendra un incentivo para ser free rider y de
esa
forma nadie se dedicara a esa actividad.
Cmo
se produce el cambio entonces, desde esta
perspectiva? Pues el anlisis no ha hecho
mayor
referencia a eso y se ha limitado a considerar
que simplemente ocurre. Adems, una visin
basada en el concepto de equilibrio no deja
lugar
para la figura del emprendedor.
Pero si tomamos el concepto de equilibrio
como una tendencia de los mercados, que se
encuentran en desequilibrio, encontramos la
funcin empresarial destacada por los
economistas austracos y, de ah, una
explicacin
para el emprendedor institucional. Existen
destacados ejemplos histricos de estos
emprendedores, que asumieron grandes
riesgos
en pro de una idea. En principio, su beneficio
era
no monetario. No obstante, tambin pueden
obtenerse altas remuneraciones monetarias
en el
mercado de las ideas, lo cual promueve
tambin
su diversidad, ayudado esto por la
tecnologa.
Por ejemplo, nunca como ahora se han
publicado
tantos libros.

Esos emprendedores institucionales empujan

al
mercado de las ideas de un lado a otro.
Generalmente vemos que la poblacin se
agrupa
en un determinado consenso, pero este suele
cambiar. En ello cumplen un papel
importante las
crisis: las mismas sacuden las visiones
aceptadas
y abren la puerta a nuevas interpretaciones.
En
tal sentido, las crisis facilitan los cambios,
pero no
aseguran su direccin ni tampoco si sern
beneficiosos.

Captulo 10
Competencia
institucional y
globalizacin
Objetivos
En los captulos anteriores hemos visto los

problemas que se presentan en el

funcionamiento de los mercados y la poltica,
los
dos mecanismos sociales con que contamos
para
orientar la accin social hacia la satisfaccin
de las
necesidades
y
el
progreso.
Tambin
sealamos
que tanto aquellas como este necesitan de
adecuados marcos institucionales y que la
calidad
institucional es de fundamental importancia.
La ciencia poltica define al Estado como el
monopolio de la coercin. El Estado
monopoliza
ese recurso para que podamos dejar atrs el
estado
de
naturaleza
y
convivir
pacficamente.
La palabra monopolio implica ausencia de
competencia y esto ocurre as en un
determinado territorio. De hecho, hay
problemas
cuando ese monopolio se cuestiona, y puede
cuestionarse
tanto
interna
como
externamente.
No obstante, la creciente movilidad de los
factores de produccin, trabajo, capital,
tecnologas e ideas somete a esos
monopolios a
una mayor competencia. Ello es resultado de
lo
que ahora denominamos globalizacin. En
cierto
sentido, entonces, los Estados compiten
entre
s, atrayendo o expulsando recursos, un tipo
de
competencia que tambin existe dentro de
ellos
entre los distintos niveles de gobierno, sobre
todo
en pases federales y descentralizados.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. La definicin de instituciones y la
posibilidad de que tales instituciones entren
en competencia entre s.
2. La forma como esa competencia se
manifiesta. Los conceptos de voz y

salida.
3. El llamado efecto Tiebout o
voto con los pies y la presin competitiva
que ejerce la movilidad de recursos.
4. Algunas crticas que se formulan a
esta competencia; el riesgo de igualar hacia
abajo.
5. La globalizacin como un proceso
de intensificacin de la competencia
institucional.
6. La posibilidad de medir la calidad
institucional que genera una mayor
capacidad de competir en el mundo
globalizado.
7. La seleccin de indicadores que nos
permitan evaluar la calidad institucional de
los pases en relacin de unos con otros.
8. Un anlisis respecto a lo que con
cada indicador seleccionado se intenta
medir.
9. Una explicacin de las razones por
las que esos aspectos son importantes
para la calidad institucional de los pases.

Competencia y
monopolio
El proceso de competencia en el mercado es
un
proceso dinmico, que permite demostrar las
preferencias de los consumidores y la pugna
de
los productores por satisfacerlas. Esto genera
informacin, que es transmitida mediante
el
sistema de precios, guiando la asignacin de
recursos en el mercado hacia la satisfaccin
de
esas preferencias. La competencia es puesta
en
marcha por emprendedores que estn
alerta a
la informacin que proviene del mercado y
dispuestos a utilizarla para desarrollar sus
iniciativas. Como la informacin en el
mercado
est dispersa entre todos sus participantes,
ninguno de ellos tiene poder para
determinar el
resultado que se pueda obtener.
Esta competencia se transforma en una

eficiente asignacin de recursos, dado el

conocimiento disponible, en la cual son los
consumidores quienes van guiando las
decisiones
de los productores.
No obstante, para que los mercados
funcionen
es necesario que exista un marco jurdico de
normas que les permitan funcionar. En
trminos
bsicos,
son
aquellas
tres
leyes
fundamentales
que oportunamente seal David Hume: la
estabilidad en la posesin (derecho de
propiedad),
su
transferencia
por
consentimiento
(libertad contractual) y el cumplimiento de
las
promesas142.
Pero suele afirmarse que ciertos bienes no
pueden ser provistos por los mercados
tienen
caractersticas de lo que suele llamarse
bienes
pblicos, que debido a la incapacidad de
exclusin y a la no rivalidad en el consumo,
no
seran provistos en forma voluntaria por los
mercados y, por lo tanto, deben ser provistos
por el Estado. Entre otros que suelen
mencionarse, se hace referencia a menudo al
mismo marco jurdico institucional.
Los Estados son monoplicos por definicin.
As los describe Max Weber (1919):
debemos decir, sin embargo, que un
Estado es una comunidad humana que
(exitosamente) reclama el monopolio del
uso legtimo de la fuerza fsica en un cierto
territorio.
No obstante, de la misma forma que
podemos
afirmar que un monopolio en el mercado
sera
ineficiente en la medida que la falta de
competencia
podra
permitirle
cobrar
precios de
monopolio por productos o servicios que
seran
de cuestionable calidad, lo mismo puede
suceder

en el caso de un Estado. Y no solo eso: en el

mercado puede darse la situacin de que en
un
momento determinado exista un solo
oferente,
que ha alcanzado esa posicin por ser ms
eficiente que los dems, pero no podra
cobrar
precios de monopolio, porque eso alentara
el
ingreso de competidores y el desvo de las
decisiones de los consumidores hacia ellos;
pero
el monopolio del Estado, por ser el monopolio
del
uso de la fuerza, por definicin impide el
ingreso
de otro competidor. Cuando sucede, lo
llamamos
guerra o sedicin interna.
Sin embargo, aun cuando los gobiernos son
organizaciones monoplicas y no estn
expuestas a la competencia, se encuentran
compitiendo con otros Estados en el mbito
internacional, ya que los recursos productivos
tienen movilidad y cierta capacidad de
decidir
dnde instalarse. Incluso se dara a nivel
interno
un cierto grado de competencia entre los
distintos niveles de gobierno, particularmente
en
los Estados de carcter federal.
La competencia es un proceso, no un estado
final. En ese proceso competitivo se
demuestran
en el mercado las preferencias de los
consumidores y se moviliza el accionar de los
oferentes para satisfacerlas. Es un proceso
que
genera alta creatividad e innovacin.

Competencia por el
monopolio
No obstante, la competencia en la poltica es
diferente de la competencia en el mercado,
por
el carcter monoplico del Estado. Por ello,
se

trata de una competencia por el monopolio,

en la
cual el ganador se lleva todo por un
determinado
periodo de tiempo. En el mercado pueden
obtener el producto o servicio de su
preferencia
tanto aquellos que compran A, como los
que
prefieren B o C. En la poltica,
inevitablemente, todos obtendrn A, si es el
que ha obtenido la mayor cantidad de votos.
Pero existe, por supuesto, competencia para
ser
el elegido.
Gordon Tullock (1965) ha sido el primero en
presentar a la competencia poltica como
algo
similar a las subastas peridicas, que se
realizan
para otorgar una licencia exclusiva, en
particular
con aquellos servicios que se cree poseen un
monopolio natural. Hemos considerado el
tema
del monopolio natural en el cap. 2, y
mencionamos que una de las soluciones que
se
plantean, como de todas formas habr un
solo
productor, es licitar ese monopolio por un
determinado plazo, lo que se sugiere para
servicios como la electricidad, el agua y
otros. No
volveremos a considerar aqu el tema que ya
fue
tratado, pero Tullock toma ese modelo y lo
asemeja a la competencia poltica, porque
habra
un monopolio natural en el caso del Estado
y
porque
solamente
puede
haber
un
presidente, un
gabinete y una mayora en el Congreso. La
licitacin peridica de ese monopolio
(elecciones) permitira limitar algunos abusos
del
gobierno. La competencia en este caso no es
en el campo de juego, sino por el campo
de

juego (Wohlgemuth 2000).

La competencia poltica tendra estas
similitudes respecto a las licitaciones por un
monopolio: se basara en declaraciones de
promesas sobre un desempeo futuro,
realizadas por potenciales productores, uno
de
los cuales obtiene el derecho exclusivo de
proveer ciertos bienes y servicios por un
determinado periodo de tiempo.
No obstante, Wohlgemuth (2000, p. 278)
seala diferencias con el modelo de la
licitacin,
porque existen problemas para evaluar la
calidad
y eficiencia de los contendientes, luego para
asegurar eso una vez que hayan ganado y
para
que las ofertas sean suficientemente
competitivas. Estas licitaciones se vuelven
muy
complejas, debido a que el futuro es incierto
y el
servicio que se contrata es muy complejo. Es
muy difcil especificar las condiciones de lo
que se
est licitando, y lo es ms en el mbito de la
poltica, donde estamos hablando de todos
los
servicios del Estado, no ya de uno solo. Los
que
tienen
que
decidir
entre
diferentes
paquetes
propuestos por distintos proveedores son los
votantes, y hemos visto antes los problemas
existentes de racionalidad y conocimiento
para
tomar tales decisiones. En el caso de las
licitaciones de servicios pblicos, se podra
reducir
la cotizacin simplemente a un precio, pero
esto
exige una definicin casi perfecta de lo que
se
licita. Si esto no es as, se introducen criterios
cualitativos que abren la puerta a la
manipulacin
del resultado por parte de los expertos
llamados
a seleccionar la mejor oferta, problemas

generados por la falta de conocimiento o

directamente por la corrupcin.
En el caso de la poltica, es prcticamente
imposible llegar a ese precio. Sera la tasa
de
un determinado impuesto? O la presin
impositiva como porcentaje del PIB? Ya esta
segunda hace ms difcil al votante evaluar el
impacto personal de las distintas propuestas.
Ser mejor para m una propuesta de
22%/PIB
que otra de 18%/PIB? Y cul ser la calidad
del
servicio que finalmente obtendr en uno u
otro
caso? En verdad, de los servicios ya que
estamos eligiendo por un gran paquete.
Tampoco las ofertas se harn sobre un lote
determinado de servicios, pues muchos
polticos
prometen nuevos o eliminar otros.
La licencia es un contrato incompleto, y en
el
caso de la poltica no solamente sera
incompleto,
sino adems implcito o hasta inexistente
(Wohlgemuth, 2000, p. 279). Pese a todas las
connotaciones negativas que sugiere esta
ausencia de un contrato que comprometa
al
agente a cumplir con el mandato del
principal, es
esa misma latitud la que permite al
emprendedor poltico realizar innovaciones
que
los votantes ni siquiera imaginaron y que
incluso
no hubieran aprobado de conocerlas. Por
cierto
que las mismas pueden terminar bien o mal,
o
esas innovaciones pueden dirigirse a
satisfacer el
inters del poltico y no del votante.

Competencia entre
monopolios
El proceso competitivo del mercado
eficiente,
porque obliga a los proveedores a prestar

es

atencin a los consumidores y a sus

necesidades. Esto es as porque los primeros
necesitan la aprobacin voluntaria de los
ltimos
en un intercambio que tiene que ser
mutuamente beneficioso para realizarse. En
el
mbito de las acciones del Estado eso no
sucede, porque quien ofrece los servicios no
requiere
tal
aprobacin,
al
menos
directamente.
Esta desvinculacin entre prestacin y pago
est
en la raz del problema, y mientras exista el
problema de la ineficiencia del monopolio y el
abuso de poder subsistir.
En tal sentido, el proceso de competencia
intra-, inter- y extra-jurisdiccional acta como
un
mecanismo adicional de control, ya que
establece
lmites a lo que se puede realizar sin el
consentimiento explcito de los ciudadanos.
En la
medida que la movilidad de los factores
ejerce
presiones positivas y negativas, introduce un
mecanismo de premios y castigos que
fuerzan al
gobernante a prestar atencin a esos
movimientos y actuar en consecuencia.
Pero estamos hablando de monopolios
territoriales, con una imperfecta (aunque
creciente) movilidad por parte de los
ciudadanos
y con imperfecta informacin respecto a los
costos y beneficios provenientes de las
distintas
jurisdicciones, debido a la ausencia de
precios en
estos servicios. Por eso la competencia
genera
mejores condiciones mientras el individuo
puede
trasladarse, pero, al mismo tiempo, estamos
lejos del grado de competencia que existe
cuando, sin necesidad de hacerlo, puede
optar
entre un producto o servicio y otro. Un caso

similar al comentado sera el existente en

algunos
pases en relacin con las concesiones de
servicios telefnicos en redes donde existen
distintos proveedores, pero cada uno de ellos
con
un monopolio regional: el individuo puede
ejercer
su poder de opcin trasladndose de una
regin
a otra, pero no dentro de una de ellas.
No obstante, como hemos visto, ese traslado
existe y se hace ms intenso a medida que
se
reduce el tamao de la jurisdiccin a cargo
de la
provisin del servicio143. De ah que las
bondades de la descentralizacin vayan ms
all
que el conocimiento de las condiciones
especficas
de tiempo y lugar, al permitir un incremento
proporcional de la movilidad y, por ende, de
la
competencia.
Las semanas previas a un acto electoral nos
muestran una intensa actividad, que bien
podramos denominar competencia: los
candidatos, al menos durante ese breve
periodo,
compiten entre s. Es esa la nica
competencia
en el mbito de la poltica? Despus de todo,
la
definicin de un gobierno es la de poseer el
monopolio de la coercin y la palabra
monopolio
sugiere todo lo opuesto a competencia.
No obstante, el anlisis econmico de la
poltica
ha sealado dos formas en las que la
competencia entre gobiernos se manifiesta.
A
una
de
ellas
podramos
llamarla
competencia por
comparacin: es aquella desde que la gente
observa lo que pasa en el gobierno de al lado
y
demanda polticamente algo similar. Para eso
no

hace falta que la gente o los recursos se

muevan
de donde estn. La otra forma de
competencia
es, precisamente, la que genera esa
posibilidad
de trasladarse de una jurisdiccin a otra.
Que los capitales pueden trasladarse resulta
claro, pero son tambin mviles otros
recursos?
En
concreto,
se
traslada
la
gente
comparando
condiciones segn un gobierno u otro? La
respuesta es, por supuesto, afirmativa. Basta
recordar las recientes noticias sobre los
africanos
que queran ingresar a Europa por Ceuta y
Melilla
o al ocasional balsero cubano. Suele decirse
que,
a nivel intergubernamental, la gente vota
con los
pies, y para tener una idea de la calidad
institucional en cada caso solo hace falta
observar de dnde quiere salir la gente y a
dnde quiere entrar.
Los gobiernos estn preocupados por esta
competencia: la existente entre aquellos que
pierden recursos, precisamente porque se les
escapa su base imponible, y aquellos que
los
reciben, porque, se sostiene, en un mundo en
competencia para atraerlos hay que reducir
constantemente las tasas impositivas. Ahora
bien, esta es una cuestin mucho ms
acotada
que la anterior: compara la gente distintas
presiones impositivas y decide mudarse de
un
lado a otro cuando solamente hay diferencias
en
los impuestos?
Feld y Reulier (2005) han estudiado este
fenmeno analizando los cantones suizos
desde
1984 hasta 1999. Su conclusin es que,
efectivamente, existe una movilidad
relativamente importante, inducida por la
carga

impositiva. La eleccin de Suiza como objeto

de
estudio no es caprichosa, pues en ese pas
los
cantones pueden fijar las tasas de impuestos
a
los ingresos y la diferencia entre ellos es
mucho
ms notoria que en cualquier otro pas
europeo.
Los cantones suizos obtienen el 50% de sus
ingresos de estos impuestos y las tasas
varan
desde el 12% en el cantn de Zug hasta el
28%
en Ginebra.
Los autores descubren algunos hechos
interesantes. La competencia existe y en el
periodo analizado las tasas se han reducido
en
todos los cantones. Esta competencia parece
ser
mucho ms intensa en cantones vecinos, ya
que
la gente est ms dispuesta a mudarse, por
ejemplo, de Zurich a Zug, pero no tanto
desde
Ginebra, donde las diferencias culturales y de
idioma son importantes. Ginebra compite con
Vaud y la ciudad de Basilea con el condado
del
mismo nombre.
Asimismo, esa competencia es mucho ms
intensa en el nivel de ingresos medios, que
va
desde 70 mil a 100 mil francos suizos
anuales.
Por qu? Fled y Reulier sostienen que
quienes
estn en esa franja suelen ser profesionales
jvenes a quienes hay que atraer. Ya despus
tendrn ingresos mayores, pero tambin
menor
movilidad, por cuestiones de familia: hijos,
colegios, amistades. Con ms ingresos y
menor
movilidad, ya se puede subir la tasa.

La salida y la voz
El anlisis de los conceptos de salida y
voz

fue desarrollado en el trabajo seminal de

Albert
Hirschman (1970). Este autor seala que
hasta
ese momento la ciencia econmica haba
concentrado su anlisis en el mecanismo de
salida, que promueve la eficiencia del
mercado,
interpretando tal salida como la decisin del
consumidor de dejar de lado un determinado
producto o servicio, cuando su calidad no le
satisface o tambin cuando ciertas personas
abandonan una firma. Como resultado de
esto,
los ingresos de la firma caen, se reducen sus
clientes o miembros, y los administradores se
ven obligados a buscar formas de corregir las
fallas que hayan ocasionado esta desercin.
Por otro lado, la ciencia poltica se ha
concentrado en el mecanismo de voz; es
decir,
de la forma en que los individuos, como
ciudadanos, expresan su aprobacin de
determinadas polticas o descontento con
ellas, y
proceden a elegir a sus representantes. Esto
incluye desde las elecciones, pasando por
manifestaciones pblicas en las calles, hasta
cartas de los lectores en los diarios.
No obstante, seala Hirschman, ambos
mecanismos estn vigentes tanto en uno
como
en otro campo: la voz est presente en el
mercado, cuando los clientes o miembros
manifiestan
directamente
a
los
administradores
su insatisfaccin por la calidad de los
productos y
servicios, y la salida lo est en el mbito de
las
decisiones polticas, cuando los ciudadanos,
mediante su movilidad, se desplazan desde
aquellas jurisdicciones que ofrecen servicios
de
baja calidad o costos hacia otras con mejor
oferta.
De hecho, las empresas hacen grandes
esfuerzos para conocer qu es lo que opinan
los

consumidores, porque, en definitiva, esa

opinin
se traduce luego en una reputacin, y en el
prestigio de una marca, un valor intangible,
pero
cada vez ms importante en el mundo
moderno.
Por otro lado, la existencia de miles de
refugiados seala tanto una opinin sobre
la
calidad institucional del Estado que se ha
abandonado, como la de aquel en que se ha
buscado refugio. Este mecanismo de salida
refleja una opinin tan fuerte como la ms
poderosa voz.
Cuando compiten pases o niveles similares
de
gobierno, la competencia se denomina
horizontal. Pierre Salmon (2005) analiza
este
fenmeno y, en particular, los distintos tipos
de
competencia que se presentan a este nivel.
Son
principalmente dos: el primero se relaciona
con la
movilidad de los recursos, que pueden ser
tanto
personas que se van o quieren ingresar (los
balseros cubanos son un ejemplo extremo de
salida, los mejicanos que atraviesan la
frontera
a Estados Unidos clandestinamente son otro
de
entrada). Acaso no estn demostrando
una
preferencia con su forma de actuar? A veces
no
se movilizan las personas, sino sus capitales,
en
particular el capital financiero, que es
fcilmente
transferible de una jurisdiccin a otra: el
xodo
de capital de muchos pases con pesadas
cargas
burocrticas e impositivas es un ejemplo de
ello.
El atractivo que presenta Suiza es una

demostracin de su superioridad en cuanto a

la
proteccin de las inversiones se refiere.
Tambin
se refiere este fenmeno al destino de las
inversiones internacionales, que en su gran
mayora
se
realizan
entre
pases
desarrollados.
Por ltimo, hay una forma de movilizacin
que no
implica trasladarse a otra jurisdiccin, sino
simplemente sumergirse en la economa
informal;
esto es, salir del esquema regulatorio
vigente
para desempearse en otro. El fenmeno se
extiende tambin a la eleccin de una
determinada moneda, por ejemplo.
Esta movilidad sujeta las jurisdicciones a un
proceso de competencia, ya que aquellos
pases
o jurisdicciones que no logran ofrecer los
marcos
institucionales adecuados pierden recursos,
tanto
de personas como de capitales. El segundo
mecanismo se refiere ms a la voz y se
trata
de la competencia que el autor llama de
comparacin, como es la que se establece
cuando los habitantes de un determinado
pas o
jurisdiccin conocen las condiciones vigentes
en
otra y demandan, por lo tanto, algo similar a
sus
propios representantes. As, por ejemplo, los
medios y algunos viajes permitieron observar
a
muchos habitantes de los ex pases
socialistas las
condiciones de vida en Occidente y sus
demandas terminaron derribando todo el
sistema.
Ahora bien, Salmon dice que en general las
empresas
y
el
capital
responden
principalmente
con la movilidad, mientras que los
trabajadores y

los
consumidores
responden
fundamentalmente
con el voto. El problema serio para la poltica
surge
cuando
esas
dos
formas
de
competencia
brindan incentivos contradictorios. Puede ser
cuando las empresas quieren menos
impuestos y
cargas, y los votantes piden ms gasto y
transferencias del Estado. O cuando los
consumidores demandan una mayor variedad
de
productos y ms poder adquisitivo, y las
empresas ms proteccin arancelaria. O
cuando
se quieren ms puestos de trabajo, pero se
ataca a las empresas.

Voz y salida y el efecto

Tiebout
La economa de mercado es altamente
eficiente
cuando sus participantes pueden iniciar o
terminar
relaciones
de
produccin
e
intercambio
entre s. En otros trminos, pueden entrar o
salir de esas relaciones. Si un determinado
bien
o servicio ofrecido por un productor es
considerado peor en comparacin con
otros
producidos
por
otros
productores,
el
consumidor
simplemente ejerce su opcin de salida y
elige
alguno de los otros proveedores.
Este mecanismo de la competencia, que
traslada
ganancias
a
quienes
mejor
satisfacen las
necesidades de los consumidores, garantiza
la
existencia de los bienes y servicios deseados,
y
los recursos hacia ese tipo de produccin son
atrados por los mayores niveles de ganancia.
Los productores se sienten presionados
siempre
por la competencia para lograr ser ms
eficientes. Esta es bsicamente la lgica del
mercado como la desarroll Adam Smith.

Este enfoque fue ampliado por primera vez

por Charles Tiebout (1956) al anlisis de la
eficiencia
de
los
gobiernos
locales,
asimilando el
consumidor al votante, que de la misma
forma
que, de acuerdo con sus necesidades, elige
en el
mercado el que considera mejor bien o
servicio,
elige tambin la comunidad que mejor
satisface
sus preferencias por bienes pblicos (p.
183).
Segn Tiebout, a nivel del gobierno central,
las
preferencias del consumidor-votante estn
dadas
y el gobierno trata de ajustarse a ellas;
mientras
que, en el mbito de los gobiernos locales,
estos
tienen sus ingresos y gastos ms o menos
fijados y el consumidor-votante se traslada al
gobierno local que mejor satisfaga su juego
de
preferencias. Cuanto mayor sea el nmero de
comunidades y mayor la diferencia entre
ellas,
ms se acercar el consumidor a su posicin
preferida, como sucede en el mercado.
Pero el mismo argumento de Tiebout puede
extenderse a la competencia entre distintos
estados nacionales, en la medida que la
migracin y el flujo de capitales, ideas y
tecnologas sean posibles. Los gobiernos
centrales estaran, entonces, sujetos tambin
a
la competencia de otros gobiernos nacionales
en
la provisin de servicios, algo que las
corrientes
migratorias parecen confirmar.
As, la opcin de salida reemplaza a la
prueba del mercado de la preferencia para
comprar un determinado bien o servicio, lo
que
garantiza entonces que cada localidad
tendra el
sistema de ingresos y gastos que refleja los

deseos de sus residentes (p. 185). Es decir:

como el mercado alcanza la eficiencia, la
competencia entre gobiernos locales tambin
la
alcanza a ese nivel de gobierno. Tiebout
parafrasea a Samuelson diciendo que cada
individuo, tratando, como comprador
competitivo, de alcanzar los mayores niveles
de
indiferencia, dados precios e impuestos, ser
guiado como por una mano invisible a la gran
solucin del ptimo social.
Los autores de la Escuela de la Eleccin
Pblica
(public choice) o la economa poltica
constitucional, que ya hemos visto, no
suponen
el carcter benevolente del gobierno y
presentan
el mismo argumento de Tiebout, pero con un
enfoque diferente. Segn ellos, la lgica del
anlisis de Adam Smith es la misma que la de
los
Papeles Federalistas. En ambos casos
contienen
el supuesto de que los individuos, incluyendo
a
los funcionarios del gobierno, actan en pos
de
su propio inters y tratarn de utilizar el
poder
gubernamental en ese sentido, a no ser que
se
vean restringidos por la posibilidad de que la
gente pueda buscar proteccin, o preferir a
otros
funcionarios de otros niveles o regiones.
As, distintos autores144 destacan que, dada
la posibilidad que ofrece la opcin de
salida, el
proceso de competencia entre los gobiernos
locales limitara las posibilidades de tales
gobiernos
de abusar de sus ciudadanos y empresas. Y
destaca Buchanan que no es necesario que
esa
opcin sea ejercida por una gran parte de la
poblacin, sino que los efectos se sentiran
igual

con que una proporcin relativamente

pequea lo
hiciera. Incluso los ciudadanos y empresas
que
nunca
consideraran
trasladarse
seran
protegidos
por la reconocida existencia de aquellos que
marginalmente estn dispuestos a hacerlo.
En
este
sentido,
el
federalismo
y
la
descentralizacin
serviran para limitar las posibilidades de
abuso e
ineficiencia, tanto del gobierno federal como
de
los gobiernos locales: del primero, porque los
recursos se encuentran repartidos entre
distintos
niveles de gobierno; de los segundos, porque
existe la posibilidad de movilizarse.
Buchanan seala, adems, que incluso si los
ciudadanos y las empresas no estn
dispuestos
a ejercer la opcin de salida, la existencia
de
pequeas
unidades
de
jurisdiccin
gubernamental
mejora la otra opcin, la de voz: es decir
expresar
su
opinin
mediante
los
mecanismos
democrticos de gobierno, ya que un voto
resulta ms decisivo en un electorado de cien
que en uno de mil o de un milln. Adems, es
ms fcil organizar un pequeo grupo que
puede resultar en una coalicin ganadora
en
una jurisdiccin pequea.
Y aunque no se utilizara la opcin de salida,
existira la de salida virtual, que es la
observacin de cmo se manejan las cosas
en
otras jurisdicciones y los efectos que esto
pueda
tener en el proceso poltico interno. Por
ejemplo,
en la cada del socialismo, si bien la salida de
ciudadanos fue importante, especialmente en
el
caso de Alemania, la observacin de las

economas, la cultura y la poltica en los

pases
occidentales por los ciudadanos de Europa
Central y Oriental cumpli un papel
destacado en
las revoluciones de 1989-1991.
Por otro lado, la salida no tendra que ser
necesariamente fsica; no requerira el
traslado
fsico del individuo o la empresa para
garantizar la
competencia. Ribstein y Kobayashi (1997)
afirman que la existencia de distintos
sistemas
legales en un estado federal origina una
competencia potencial entre ellos, en tanto
en
cuanto las personas y empresas puedan
elegir la
jurisdiccin legal de su relacin contractual.
Esto
es evidente en el mbito del comercio y las
finanzas internacionales, donde las partes
eligen
en muchos casos la autoridad judicial a la
que se
sometern en caso de disidencias con
respecto al
cumplimiento del contrato; pero tambin
sucede
entre Estados siendo un ejemplo de esto el
establecimiento legal de las empresas en los
Estados Unidos, las que eligen los estados
que
les otorgan mejores sistemas legales, no
siendo
estos los mismos en que tales empresas
tienen
su sede central y sin siquiera tener
operaciones
en tales estados.

Instituciones
Llamamos instituciones a las normas que
nos
permiten coordinar las acciones de los
individuos
en la sociedad y prever el comportamiento
de los
dems145.
Tomemos como ejemplo el caso de las

normas de trnsito. A todos los conductores

nos
conviene poder atenernos a ciertos pactos,
ya
sea para conducir por la derecha o por la
izquierda. Lo normal es que, cuando por
alguna
razn alguna de esas normas no se cumple,
se
produzcan accidentes. La existencia de las
mismas nos permite coordinar nuestras
acciones. Precisamente porque confiamos en
que
el conductor que viene en sentido contrario
cumpla la norma de mantenerse en su
derecha
(o en su izquierda, segn el pas), nos
atrevemos a cruzarnos con l a la velocidad
normal. El cumplimiento de esta norma
permite
mejorar nuestro transporte, pues de otra
forma
deberamos ir frenando ante la presencia de
cualquier otro vehculo, para intentar
averiguar
por qu lado piensa pasar su conductor.
En este caso, es importante que exista la
norma, no tanto si se transita por un lado u
otro.
La tradicin y el uso repetido habrn dado
origen
a dicha convencin en un pas u otro, pero
una
vez que se haya establecido puede resultar
muy
costoso cambiarla, incluso aunque no sea la
ms
eficiente.
Es lo que se denomina dependencia del
camino (path dependence) o dependencia
de la
norma, una vez que se ha establecido y es
aceptada por muchos, para la cual se han
citado
casos como los del tablero QWERTY de
mquinas de escribir o computadoras o la
norma
VHS de videocasetes146. Desde ese punto de
vista, las instituciones sociales son el
resultado de

conductas regulares, no planificadas por los

individuos, para hacer frente a los problemas
que
afrontan. Los ms conocidos cdigos de
normas,
como el Cdigo de Hammurabi, las Leyes de
Manu, el Deuteronomio o el Cdigo de
Justiniano
son antiguas recopilaciones de normas an
existentes, resultado de la tradicin.
Las instituciones, normas o convenciones
pueden ser de dos tipos: formales e
informales.
Las
informales
son
aquellas
que
normalmente
asociamos con la cultura y las normas
ticas, y
que se trasmiten de generacin en
generacin
mediante la enseanza y el aprendizaje147.
Su
objetivo, en ltima instancia, sera ahorrar
costos
de informacin en relacin con las actitudes
de
terceros. Para que las relaciones sociales
sean
ordenadas, los actores deben poder formarse
expectativas con cierta probabilidad de ser
correctas sobre las acciones de otros; deben
tambin poder comprobarlo y permitirle
ajustarlas
a las nuevas circunstancias. Desde este
punto de
vista, las instituciones son mecanismos de
comunicacin por medio del cual un
individuo,
ajustndose a cierta norma o institucin,
enva
informacin hacia los dems para que
puedan
guiar las propias acciones que tengan que
ver
con el emisor.
Este objetivo de brindar informacin es
similar
al que Hayek atribuye al mecanismo de los
precios,
precisamente
una
de
las
instituciones
fundamentales para alcanzar una adecuada

coordinacin de acciones dirigidas a resolver

los
problemas que la escasez genera148. Hayek
seala entre otras instituciones que son el
resultado de la accin espontnea evolutiva
nada
menos que al lenguaje, la moneda, el
derecho de
propiedad, el comercio, la lex mercatoria que
rige
los intercambios internacionales y la misma
common law.

Crticas a la
competencia
interjurisdiccional
Existe una visin negativa del proceso de
competencia interjurisdiccional, sosteniendo
que
lleva a una carrera hacia el fondo,
reduciendo
los servicios gubernamentales a niveles
inferiores
de los que seran preferidos por los
ciudadanos.
Las necesarias acciones competitivas de
algunos
gobiernos generaran externalidades, ya
que
una determinada jurisdiccin podra mejorar
el
bienestar de sus ciudadanos por medio de la
competencia fiscal, reduciendo impuestos y
atrayendo recursos, que seran perdidos por
otras jurisdicciones, cuyos ciudadanos veran
su
bienestar reducido. (Zodrow y Mieszkowski
1986;
Wilson 1986).
Si un gobierno no estuviera expuesto a este
tipo de competencia, se afirma, elevara sus
impuestos hasta un punto en que la provisin
de
bienes pblicos fuera ptima. En estos
modelos,
basados en la teora de la provisin eficiente
de
bienes pblicos, de Paul Samuelson, se
afirma

que, en ausencia de competencia, el gasto

pblico llegara hasta el punto en que el
beneficio
marginal de una unidad de gasto adicional se
igualara con el costo marginal de proveerla.
La
existencia
de
competencia
interjurisdiccional
distorsionara este equilibrio, ya que no se
tratara
solamente de considerar el costo directo de
una
unidad de gasto adicional, sino tambin el
costo
indirecto que resulta de la salida de recursos
hacia otras jurisdicciones. Esto dara como
resultado un equilibrio subptimo.
El gobierno que iniciara una poltica
competitiva atraera recursos y mejorara la
situacin de sus ciudadanos, a expensas de
los
otros. Pero este equilibrio no sera estable, ya
que es de esperar la respuesta competitiva
por
parte de otros en una carrera que lleva a la
reduccin
generalizada
de
programas
pblicos
valiosos. Considerado el mundo en su
conjunto,
nos encontraramos en una situacin en que
el
gasto pblico es subptimo, pues quedaran
relegados programas cuyo beneficio marginal
(BM) es superior a su costo marginal (CM).
Se deriva de este anlisis la necesidad de
armonizacin de las polticas regulatorias y
fiscales, en particular de reglamentaciones
sobre
el funcionamiento de los mercados (de
productos
laborales) y de tasas impositivas.
No obstante, estas teoras han sido a su vez
discutidas:
1. En ellas la cantidad de capital global
es considerada fija lo que un pas gana el
otro lo pierde y no se tiene en cuenta la
creacin de riqueza que un mayor grado
de ahorro e inversin generan. Se discuten
los efectos de repartir la torta y se olvidan
los efectos de su crecimiento. (Teather
2005).

2. Se considera solamente la relacin

entre BM y CM para los programas de
gasto pblico, pero no se los compara con
los BM y CM de los proyectos privados que
se desarrollan a partir de los recursos que
una reduccin de cargas fiscales generara;
esto es, el costo de oportunidad de los
recursos en cuestin.
3. Tal vez la debilidad ms fuerte
sealada sea el supuesto de que el gasto
pblico es perfectamente eficiente, que se
puede establecer cul es el BM y CM
social que maximiza las preferencias de
los ciudadanos, que los objetivos del
Estado son alcanzar esa maximizacin, y
que, por ltimo, es capaz de hacerlo.
Es decir, en qu marco institucional se
supone
que tal gobierno acta? En el mundo ideal del
dictador benevolente podemos presumir
que un
gobierno destina los recursos pblicos a
resolver
los problemas sociales ms acuciantes e
imperiosos, y que lo hace en forma tan
eficiente
que genera ms beneficios que los costos de
oportunidad
de
esos
mismos
fondos
aplicados
por quienes los han producido; pero si los
gobiernos
no
son
perfectamente
benevolentes y
actan como todo monopolista, quiere decir
que
el nivel de gasto pblico puede estar lejos de
ser
ptimo, o de ser aplicado eficientemente, por
lo
que sujetarlos a la competencia permite
controlar
sus excesos y ser ms eficientes de lo que
seran en ausencia de la misma. En ese
lenguaje,
la competencia acercara, ms que alejara,
al
ptimo.

Globalizacin y
competencia: un dato

Al margen de la opinin favorable o crtica

que
pueda tenerse del proceso de competencia
interjurisdiccional, lo cierto es que es un
hecho,
no podemos evitarlo; el pas que quiera
hacerlo lo
har a un muy elevado costo, permanecer
aislado del mundo, perdiendo la oportunidad
de
enormes beneficios. Los problemas que
pueden
evitarse tienen, la mayor parte de las veces,
una
causa interna, asociada a la mala calidad
institucional y a una pobre gobernabilidad.
Lo que actualmente llamamos globalizacin
es un fenmeno producido por la mayor
movilidad de los recursos, como resultado de
los
avances tecnolgicos y la remocin de las
barreras regulatorias que reducan tal
movilidad.
Desde 1987 hasta el 2005, las exportaciones
han crecido del 16 al 27% de la economa
global,
las inversiones directas externas se han
triplicado y las inversiones financieras se han
quintuplicado. El nmero de turistas se ha
duplicado en las dos ltimas dcadas. Las
comunicaciones
internacionales
han
explotado: el
trfico telefnico internacional ha crecido
unos
40,000 millones de minutos en 1991 a
140,000
millones en el 2004, y los usuarios de
Internet
que apenas existan ese ao se acercaban a
los
900 millones en el 2005.
Los
consumidores
tienen
ahora
ms
opciones,
conocen otras posibilidades. Esto incrementa
la
competencia entre los productores, lo que a
la
vez fomenta la creatividad, la innovacin y el
aumento
de
la
productividad.
Esa
competencia

fuerza a los productores a buscar aquellos

lugares que ofrezcan las mejores condiciones
para la produccin.
La globalizacin, entonces, somete a los
pases
a la competencia, y estos compiten
ofreciendo
marcos institucionales para atraer los
recursos
cuya movilidad ha acelerado la globalizacin
misma, sea tanto para atraer recursos
externos
como para retener los propios. Los pases que
pueden ofrecer esas condiciones reciben
recursos;
los
que
no,
los
expulsan
(incluyendo
personas, capitales, ideas, innovaciones,
tecnologas).

Evaluacin
de
calidad
institucional
(cvicopoltica)

la

Las jurisdicciones, entonces, entran en

competencia debido a la movilidad de los
recursos. Esa competencia no solamente
ocurre
entre estados nacionales, sino tambin entre
niveles de gobierno subnacionales, tales
como
estados,
provincias
y,
por
supuesto,
gobiernos
locales.
Habr alguna forma de evaluar esa calidad
institucional y verificar cmo se hallan los
distintos
pases en su relacin de unos a otros? El
tema
no es sencillo, pero intentaremos hacerlo.
Para
ello,
seleccionamos
ocho
indicadores,
mediante
los cuales trataremos de evaluar el
funcionamiento de los dos principales
mecanismos con que contamos para
coordinar
nuestras acciones: los mercados y la poltica.

Ambos forman el marco institucional dentro

del
cual nos desempeamos.
Vamos a buscar, entonces, cuatro indicadores
que nos brinden informacin sobre el
desempeo
de cada pas en relacin con las acciones
cvicas
y polticas, y otros cuatro que nos sirven para
lo
mismo en relacin con el funcionamiento de
los
mercados.
Hemos visto antes la importancia de una
gobernabilidad que permita dirigir las
acciones de
los representantes hacia la satisfaccin de las
necesidades
y
preferencias
de
los
representados.
Ahora seleccionaremos algunos indicadores
que
nos permitan evaluar el desempeo relativo
de
cada pas al respecto.

Voz y rendicin de cuentas

Mencionamos
antes
los
conceptos
desarrollados
por Albert Hirschman sobre la forma como las
personas expresan sus preferencias, que
pueden
ser agrupadas en dos grandes categoras:
voz
y salida, siendo la primera de ellas todo
tipo de
actividades por medio de las cuales los
ciudadanos se expresan. Estas incluyen, por
supuesto, los actos electorales y todo tipo de
consultas al electorado a travs de
referndum,
plebiscito, consulta popular, cabildo abierto,
reuniones, pero tambin la expresin por
medio
de
actos
polticos,
manifestaciones,
pancartas,
artculos en los diarios, opiniones en los
medios
periodsticos, cartas de lectores y una
numerosa
cantidad de acciones.
Para considerar este aspecto, tomaremos un

componente
de
los
indicadores
de
gobernabilidad
que elabora el Banco Mundial, con el nombre,
precisamente, de Voz y Rendicin de
Cuentas.
Estos indicadores cubren doscientos nueve
pases
del mundo y se publican cada dos aos. Se
construyen tomando en cuenta cientos de
variables obtenidas en treinta y siete fuentes
de
datos distintas, elaboradas por treinta y una
instituciones (Kaufmann et al 2008).
En este indicador se evalan, entre otros, los
siguientes aspectos:
En qu medida el Estado y/o los
grupos aliados con l reprimen a los
ciudadanos?
En qu medida se aplican medidas
no aceptadas internacionalmente, para
cumplir con las funciones de velar por la
seguridad interna?
Respeto a los derechos humanos, a
la libertad de asociacin, de religin, de
reunin, de participacin poltica.
Derechos polticos: elecciones libres y
honestas, respeto a las minoras,
representatividad legislativa.
Rendimiento de cuentas por los
gobernantes en relacin con su gestin.
Libertad de traslado y
desplazamiento, tanto internamente como
hacia el exterior.
Participacin de los militares en la
poltica.
Representatividad del sistema
poltico. Estabilidad poltica.
Confianza de los ciudadanos en el
parlamento, el funcionamiento de la
democracia y la legislacin.
Todos estos aspectos se relacionan con los
derechos
polticos
desarrollados
bsicamente en
Occidente desde la Grecia ateniense, y
especialmente en su versin ms moderna y
actual desde la Carta Magna, firmada por
Juan
sin Tierra, en Inglaterra, el 15 de junio de
1215,
origen de los parlamentos modernos. Este

documento fundacional de los derechos

individuales modernos es tambin una clara
demostracin de que no existe una
separacin
lgica
entre
libertades
polticas
y
econmicas:
todas se refieren a la libertad de accin, sin
violar
derechos de terceros. De hecho, en dicha
Carta
unos se encuentran a continuacin de otros,
sin
diferencia alguna149.
Estos derechos tienen una fundamental
importancia para la calidad institucional, ya
que su
vigencia permite limitar el abuso de poder,
brindando una respuesta a la famosa
pregunta:
Quin custodia a los custodios? Si los
ciudadanos
otorgan al Estado el monopolio de la fuerza,
son
cruciales los lmites que se impongan a
quienes
ejercen el poder, de tal forma que no lo
utilicen
en beneficio propio y s en beneficio de sus
representados.
Los pases que ocuparon los diez primeros
lugares en el 2010 son Noruega, Suecia,
Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Nueva
Zelanda, Finlandia, Suiza, Islandia y Canad.
Los
de Amrica estn en las siguientes
posiciones:

Seguridad
law)

jurdica

(rule

of

Este indicador tambin forma parte del

conjunto
Governance Matters, del Banco Mundial,
antes
citado. Se refiere a la vigencia del derecho,
pero
en un sentido que va ms all del
cumplimiento
de la ley escrita y sancionada por los poderes
legislativos. Tiene que ver con el respeto y la
proteccin de derechos fundamentales del
ser
humano y su seguridad jurdica.
El concepto de seguridad jurdica no es
fcil
de definir. Desde la economa institucional se
la
define como el resultado que obtiene un
sistema
legal generando un conjunto de normas
formales, que permiten coordinar las
acciones de
los
individuos
en
sociedad,
dando
previsibilidad a
sus actos (North 1993). Olivera (1965) la
define
a travs de cuatro componentes: a) la
seguridad
fsica; b) la regularidad y eficacia en los
mecanismos de aplicacin del derecho (el
sistema

judicial); c) la claridad y coherencia del

sistema
legal; y d) la estabilidad del sistema jurdico.
Como parte del programa Governance
Matters
del Banco Mundial, se define al rule of law
como la percepcin que tienen los agentes
respecto a la confianza en el cumplimiento
de las
normas en una sociedad, y en particular la
ejecutabilidad de los contratos, los derechos
de
propiedad, el desempeo de la polica y los
jueces, como tambin la posibilidad de sufrir
el
crimen y la violencia (Kaufmann et al 2008).
No es lo mismo que estabilidad jurdica, en
el
sentido de inmutabilidad de las normas.
Esto es
imposible, ya que las normas legales
cambian en
forma constante. Hay un constante flujo de
normas que reemplaza, modifica o se agrega
al
stock de normas necesariamente existente.
Siendo que la complejidad de la sociedad
crece
en tanto se multiplican sus componentes y
las
posibilidades de interaccin
entre
s,
podramos
suponer que existe una demanda de normas
que
lleva a un stock creciente. La multiplicacin
de
relaciones sociales aumentara en ese caso la
tarea de los jueces, que deberan resolver
cada
caso por separado. La existencia de mayor
nmero de normas formales reducira esos
costos de adjudicacin (Fon y Parisi 2007).
Pero
los cambios en el derecho, a diferencia de
los
cambios en la legislacin, se producen muy
lentamente,como
resultado
de
largos
procesos
evolutivos. Aunque tampoco son inmutables,
en

el corto y mediano plazo parecen serlo, y

generan estabilidad y previsibilidad en las
acciones
de los individuos en sociedad (Hayek 2006).
Entonces, cuando hablamos de estabilidad
jurdica, nos referimos a esa lenta evolucin
del
orden espontneo del derecho, que se va
produciendo a partir de nuevas normas o
pautas
de conducta que se generalizan y son
aceptadas
voluntariamente por los individuos. Las
principales
categoras que analiza este indicador
(nuevamente, entre muchas otras) son:
Independencia de la justicia
Proteccin del derecho de propiedad
Existencia del crimen organizado y
violento
Prdidas como resultado de
crmenes
Cumplimiento de los contratos
gubernamentales y privados
Efectividad de la ley (respeto)
Confianza en la Suprema Corte, los
jueces y la polica
Honestidad de los funcionarios
judiciales y rapidez en sus decisiones
El economista Robert Barro analiza el
impacto
que tiene la vigencia del derecho (rule of law)
en
el funcionamiento de la economa e,
indirectamente, en la democracia. La
metodologa
que utiliza es tomar el ndice elaborado por
Political Risk Services, en una escala de cero
a
seis, y transformarla en otra de cero a uno,
donde el mayor respeto a los derechos
presenta
un ndice de 1.0 como en el caso de la
mayora
de los pases de la OCDE, y el menor uno
de
cero, en el que ningn pas se encontraba en
1997, pero siendo una calificacin que
previamente haban recibido pases como
Etiopa,

Guyana, Hait, Sri Lanka, Yugoslavia y Zaire.

El
ndice general mostraba un indicador de 0.50
en
1982, donde se mantuvo con pocos cambios
hasta 1991, para luego crecer a 0.71 en 1996
y
a 0.70 en 1997.
Barro concluye de su anlisis de regresiones
estadsticas que la evolucin de los derechos
electorales y los derechos legales es en gran
medida independiente. Sin embargo, la
evolucin
de sus ndices muestra una correlacin
positiva
en el tiempo y esto se explicara porque el
crecimiento econmico tendera a hacer
crecer a
ambos
grupos.
Pero,
en
verdad, el
mejoramiento
independiente del respeto a los derechos
legales
pondra en movimiento la clase de
crecimiento de
las variables econmicas que lleva a una
expansin de los derechos electorales. La
relacin
sera,
entonces,
la
siguiente:
un
mejoramiento de
los derechos legales promueve el crecimiento
econmico y esto trae aparejado un
fortalecimiento de los derechos electorales.
En el ndice, elaborado por el Banco Mundial,
se evalan un total de 210 pases. Los que
aparecen en las primeras diez posiciones, en
cuanto a la vigencia de la ley, son ya
conocidos:
Noruega,
Dinamarca,
Austria,
Islandia,
Suecia,
Finlandia, Suiza, Nueva Zelanda, Luxemburgo
y
Canad. Los pases de Amrica califican en
las
siguientes:

Libertad de prensa

La libre circulacin y publicacin de ideas es,

adems de un derecho humano bsico, de
fundamental importancia para la calidad de
las
instituciones, pues se trata de la posibilidad
de
opinar sobre las instituciones mismas y sobre
las
autoridades designadas para gestionarlas. En
este sentido, la libertad de prensa es un
elemento clave en el control y la limitacin
del
poder otorgado a los gobernantes y, como
tal, el
grado en que se mantenga es un factor de
peso
respecto de la calidad institucional.
En el Informe sobre la Libertad de Prensa,
elaborado por Freedom House, se evala el
grado de libertad en cada pas, incluyendo
prensa

escrita, radio, televisin e Internet. Las

calificaciones se establecen con base en tres
categoras: el entorno legal dentro del cual
operan los medios de comunicacin, las
influencias polticas existentes sobre el
periodismo
y el acceso a la informacin, y las presiones
econmicas sobre el contenido y la difusin
de
noticias. El informe pone una calificacin
entre
cero (los pases ms libres) y cien (los menos
libres) en relacin con un total de 195 pases,
entre los cuales 75 (39%) resultaron
calificados
como libres, 50 (26%) como parcialmente
libres,
y 69 (35%) como no libres. En trminos de
poblacin, el 17% de los habitantes del
mundo
viven en pases con libertad de prensa, 38%
en
pases parcialmente libres y 45% en pases
no
libres. En Amrica, el 46% de los pases son
calificados como libres, el 48% como
parcialmente libres y el 6% no libres.
Los once primeros clasificados en 2010
fueron
los siguientes:

Las preguntas especficas que se formulan en

la
elaboracin del ndice nos muestran los

elementos necesarios para conseguir una

autntica libertad de prensa. Estas son:
A. Entorno legal (0-30 puntos)
Contienen la
Constitucin u otras leyes
bsicas provisiones destinadas
a proteger la libertad de
prensa y expresin y se
cumplen? (0-6 puntos).
Restringen el Cdigo
Penal y las leyes de seguridad
o cualquier otra ley la
posibilidad de informar y
castigar a los periodistas? (0-6
puntos).

/blockquote>

Existen penas por difamar a

los funcionarios o al Estado y se
aplican? (0-3 puntos).
Es independiente la
justicia y tratan los jueces los
casos relacionados con la
prensa en forma imparcial? (03 puntos).
Existe legislacin sobre
la libertad de informacin y
pueden utilizarla los
periodistas? (0-2 puntos).
Pueden los individuos o
las empresas constituir
legalmente y operar medios de
prensa privados, sin una
interferencia indebida? (0-4
puntos).
Pueden las agencias
reguladoras actuar en forma
libre e independiente? (0-2
puntos).
Hay libertad para ser
periodista y practicar el
periodismo, y pueden los
grupos profesionales apoyar
libremente los derechos e
intereses de los periodistas?
(0-4 puntos).
B. Entorno poltico (0-40
puntos)
En qu
medida las noticias
y el contenido de

la informacin
estn
determinados por
el gobierno o por
algn inters
particular? (0-10
puntos).
Se controla
el acceso a las
fuentes de
informacin
oficiales o a las no
oficiales? (0-2
puntos).
Existe la
censura oficial? (04 puntos).
Se
autocensuran los
periodistas? (0-4
puntos).
Tiene la
gente acceso a
una cobertura de
medios slida,
reflejo a su vez de
diversos de puntos
de vista? (0-4
puntos).
Pueden los
periodistas locales
y los
corresponsales
extranjeros dar las
noticias
libremente? (0-6
puntos).
Estn los
medios y los
periodistas sujetos
a intimidaciones
extralegales o a
violencia fsica,
ejercidas por las
autoridades del
Estado o por
cualquier otro
actor? (0-10
puntos).
C. Entorno econmico (0-

30 puntos)
En qu medida son los
medios propiedad del gobierno
o estn controlados por l e
influye esto en la diversidad de
puntos de vista? (0-6 puntos).
Es transparente la
propiedad privada de los
medios, y se permite a los
consumidores juzgar la
imparcialidad de las noticias?
(0-3 puntos).
Est concentrada la
propiedad privada de los
medios e influye esto en el
contenido? (0-3 puntos).
Hay restricciones a los
medios respecto a la
produccin y distribucin
periodstica? (0-4 puntos).
Impone el Estado
costos prohibitivamente altos a
los medios cuando se
constituyen u operan? (0-4
puntos).
Tratan el Estado u
otros actores de controlar a los
medios exigindoles ciertos
subsidios o la publicacin de
cierto tipo de publicidad? (0-3
puntos).
Reciben los periodistas
algn pago de fuentes
privadas o pblicas para
condicionar el contenido de lo
que escriben o difunden? (0-3
puntos).
Acenta la situacin
econmica del pas la
dependencia de los medios del
Estado, los partidos polticos u
otros actores influyentes para
su financiamiento? (0-4
puntos).
Los pases de Amrica Latina y el Caribe se
hallan
en las siguientes posiciones:

ndice de percepcin de la
corrupcin

Este es el reconocido ndice elaborado por

Transparency International, en el que se
miden
las percepciones existentes en materia de
corrupcin en ciento ochenta pases. Se trata
de

una encuesta compuesta, se califica respecto

al
grado en que se percibe la corrupcin
existente
entre los funcionarios pblicos y los polticos.
Se
basa en diecisis encuestas realizadas por
diez
instituciones diferentes. Para que un pas sea
incluido, debe participar al menos en tres de
las
encuestas. Por esa razn, algunos pases, que
podran encontrarse entre los ms corruptos,
no
aparecen en la lista por falta de datos,
aunque
estn todos los de Amrica Latina y el Caribe.
Se define a la corrupcin como el abuso de
cargos pblicos en beneficio privado: por
ejemplo, el soborno. Es este un claro
indicador
de la mala calidad de las instituciones, del
abuso
de poder y de la falta de reglas del juego,
que en
un mercado se necesitan para que funcione
adecuadamente.
Puede existir tambin corrupcin en las
actividades econmicas que se realizan en el
mercado, pero son de naturaleza muy
diferente
y existen las sanciones de tales conductas.
En
las
actividades
privadas,
cuando
un
empleado
acepta un soborno de otra empresa,
perjudica
esencialmente al dueo de la empresa que lo
contrata; pero cuando eso sucede con el
funcionario pblico, la carga recae sobre
todos los
ciudadanos. Adems, en el mercado tiene un
lugar destacado el papel que cumple la
reputacin, y cualquier comerciante o
empresario
corrupto va a topar con el problema de
encontrar
socios para una transaccin comercial, a
menos
que sean corruptos como l, ante lo cual

estaramos ya en presencia de delincuencia

organizada, que las leyes que protegen al
mercado prohben.
Por otro lado, aunque no puede afirmarse un
vnculo causal, la pobreza y la corrupcin
estn
presentes al mismo tiempo, aunque no es el
nivel
de pobreza el determinante de la corrupcin,
sino
la participacin del Estado en la economa.
Cuanto ms amplia es esta, mayor es la
corrupcin, ya que la realizacin de un gran
nmero
de
actividades
demanda
la
aprobacin
de un cierto funcionario y este poder es la
fuente
de todo acto corrupto. Veamos un ejemplo: si
un
funcionario tiene que otorgar su permiso para
que una persona escriba un libro, se genera
en
forma inmediata la posible existencia de un
precio por la obtencin de ese permiso,
sobre
todo cuanto ms engorrosos sean los
trmites
necesarios para obtenerlo. Pero si cualquiera
puede escribir un libro sin tener que pedir
permiso, entonces la fuente de la
corrupcin ha
desaparecido. Ya no es una cuestin de si
tendremos un funcionario corrupto o uno
honesto; simplemente no es necesaria su
aprobacin para una actividad que cualquiera
tiene derecho a realizar.
Evaluados en una escala de 1 a 10, donde la
nota mayor implica menos corrupcin, el
ndice
nos dice que los pases con menor
percepcin
son Nueva Zelanda, Dinamarca, Singapur,
Suecia, Suiza, Finlandia, Holanda, Australia,
Canad e Islandia. Podra sealarse que estos
pases, con el menor nivel de corrupcin,
muestran al mismo tiempo un elevado nivel
de
gasto pblico en relacin con el PIB. Es
correcto,
pero el punto mencionado antes se refiere

principalmente al nivel de regulaciones, cuyo

costo no es medido por un indicador como el
PIB. De hecho, y como veremos ms
adelante,
esos mismos pases tambin ocupan las
primeras
posiciones en los indicadores de libertad
econmica.
No nos extraan los pases que aparecen en
los primeros puestos. En cuanto a los de
Amrica
Latina y El Caribe, se encuentran en las
siguientes posiciones:

Investigadores econmicos han afirmado ya

que
la percepcin de corrupcin impacta en el
nivel
de crecimiento econmico, reducindolo, por
supuesto. Tambin el grado de libertad
econmica: cuanto mayor es esta, menor es
la
corrupcin, por la sencilla razn de que no
hay
que sobornar a los funcionarios para
desarrollar
actividades econmicas.

Ahora bien, cules son los pases donde sus

habitantes estn ms expuestos a la
corrupcin
y a qu se debe esto? Es la pregunta que
trata
de responder Naci Mocan (2004), mediante
una
investigacin que se basa en medidas como
las
opiniones de empresarios obtenidas por
encuestas, y analiza la informacin de 90,000
personas de 49 pases diferentes respecto a
sus
experiencias
directas
en
materia
de
corrupcin.
Especficamente se les pregunt si algn
funcionario gubernamental, inspector o
polica les
haba pedido coima por sus servicios durante
el
ltimo ao. Con estos datos investig los
determinantes de recibir tal pedido, cre un
ndice
de corrupcin y sac algunas conclusiones.
Los
determinantes
son
aquellas
caractersticas
que hacen que una persona tenga mayores
probabilidades de encontrarse en tal
situacin, y
fueron
divididos
en
caractersticas
individuales e
institucionales. Respecto a las primeras, la
conclusin es que quienes viven en ciudades
pequeas estn menos expuestos, igual que
los
mayores de 60 aos o los solteros, en
comparacin con los casados. Tienen
mayores
probabilidades los que viven en ciudades
grandes, los hombres ms que las mujeres,
los
de mayores recursos, los de mayor nivel
educativo y los que estn entre los 20 y los
39
aos. Se ve que la coima, como el impuesto,
llama donde hay mejor capacidad de pago.
En cuanto a las caractersticas legales y
polticas, los pases con tradicin legal
francesa
o codificada muestran una propensin 1.4%

mayor que los de tradicin britnica o

escandinava. Si el origen es alemn, el riesgo
de
corrupcin aumentara en un 14%. Los pases
con democracias ininterrumpidas entre 1950
y
1995 muestran un riesgo de 1% menor. En
los
pases donde el riesgo de expropiacin es
menor
tambin lo es el de la coima.
En cuanto a los ndices elaborados, el
resultado
muestra en primer lugar entre los pases
corruptos a Indonesia, donde un 31% de los
ciudadanos manifestaron haber estado
expuestos a un pedido de coima. El segundo
lugar es para Argentina, con 29%, seguida de
Bolivia (26%), Uganda (24%), India y
Kirguistn
21%. Los pases de Europa Occidental
muestran
tasas muy bajas, menores al 0.5%, y en
Japn
la coima es prcticamente de cero.
Tanto en el caso de Argentina como de
Indonesia, este indicador resulta ms severo
que
los de percepcin de la corrupcin. Es
decir, en
estos pases habra ms corrupcin de la que
se
percibe.
Curiosamente, esta situacin jugara a favor
de Argentina, ya que parecera daar ms el
crecimiento econmico la percepcin de
corrupcin
(desviando
inversiones,
por
ejemplo)
que la realidad de la misma. Parece que
hemos
extendido tambin a la corrupcin el dicho de
si
hay miseria, que no se note.
El correcto funcionamiento, sea tanto del
mercado como de la poltica, demanda un
aparato jurdico-administrativo que garantice
el
cumplimiento de la ley en forma neutral, con
igualdad para todos los participantes y
acceso a

mecanismos de resolucin de las disputas

que
inevitablemente
se
presentarn.
La
corrupcin de
este aparato es extremadamente daina para
todos.

Interdependencia
las
variables

de

Recapitulemos entonces los elementos que

conforman una buena calidad institucional en
materia cvicopoltica. Estos son:
El respeto a los derechos humanos
de los individuos.
Libertad de asociacin, religin,
reunin y participacin poltica.
Elecciones libres y honestas, respeto
a las minoras y representatividad
legislativa.
Rendimiento de cuentas de los
gobernantes en relacin con su gestin.
Libertad de traslado y
desplazamiento, tanto internamente como
hacia el exterior.
No participacin de los militares en la
poltica. Representatividad del sistema
poltico. Estabilidad poltica. Confianza de los
ciudadanos en el parlamento, en el
funcionamiento de la democracia y en la
legislacin.
Independencia de la justicia.
Proteccin del derecho de propiedad.
Existencia del crimen organizado y
violento. Prdidas como resultado de
crmenes.
Cumplimiento de los contratos
gubernamentales y privados.
Efectividad de la ley (respeto).
Confianza en la Suprema Corte, en
los jueces y en la polica. Honestidad de los
funcionarios judiciales y rapidez de sus
decisiones.
Proteccin constitucional y legal de la
libertad de prensa.
Libertad de informacin por parte de
los periodistas.
Posibilidad de establecer y operar
medios de prensa privados.

 No interferencia de los gobiernos ni

de ningn inters particular en el contenido
de las noticias.
No censura oficial y autocensura.
Acceso a las fuentes oficiales y no oficiales
de informacin.
Transparencia en la propiedad de los
medios, sin control por el gobierno.
No asignacin de publicidad oficial
para influir en las noticias y el contenido.
No pagos a periodistas para influir en
el contenido de las noticias que transmiten.
No dependencia econmica de los
medios respecto del gobierno.
No abuso de cargos pblicos en
beneficio privado. Corrupcin.
La presencia del mismo conjunto de pases
en los
primeros lugares como tambin en los
ltimos,
aunque no los hemos presentado aqu,
pone
de relieve la interdependencia existente
entre
estos factores. Algunas relaciones parecen
evidentes: una mayor libertad de prensa
permite
un mejor control de la corrupcin y una mejor
rendicin de cuentas. Asimismo, un sistema
poltico que genere competencia y permita la
aplicacin de premios y castigos por parte de
los
votantes hacia los representantes, acenta el
control sobre la corrupcin. Por otro lado, la
divisin de poderes y la renovacin de
mandatos
consolidan la vigencia del derecho.
Esto podra interpretarse como que se
demanda una accin conjunta en todas esas
reas para mejorar la calidad institucional.
Pero la
calidad institucional mejora gradualmente, en
forma incremental, por lo que cada mejora en
uno de los aspectos mencionados contribuir
al
mejoramiento institucional de los pases.

Evaluacin
calidad

de

la

institucional
(mercados)
Los mercados actan como un gran
mecanismo
de
telecomunicaciones,
transmitiendo
informacin
sobre las necesidades de los consumidores
hacia
los productores, quienes compiten entre s
para
satisfacerlas y recibir el premio de las
ganancias.
Esta informacin se transmite a travs del
sistema de precios, que son, a su vez, el
resultado de las distintas valoraciones de
demandantes y oferentes, y su acuerdo para
realizar el intercambio.
Pero cuando esas seales de precios son
distorsionadas, los mensajes que llegan son
distintos y modifican los incentivos, guiando
las
decisiones de consumo y de produccin en
direcciones
que
terminan
siendo
insostenibles.
Veremos entonces de qu forma podemos
evaluar la calidad institucional vinculada al
funcionamiento del sistema de precios. Para
ello
seleccionaremos una serie de indicadores y
explicaremos las razones de su eleccin. Con
esto completaremos los componentes de
nuestro
ndice de Calidad Institucional.
Con los indicadores seleccionados se evalan
los marcos institucionales necesarios para el
funcionamiento de los mercados.

Haciendo negocios

Este indicador forma parte de un programa

iniciado por el Banco Mundial para conformar
una
base de datos con medidas objetivas de las
regulaciones
sobre
las
actividades
econmicas y
su aplicacin, en relacin con un total de
ciento
ochenta y tres pases. En general, se intenta
dar

una idea sobre los costos regulatorios

respecto
de todo tipo de negocio150. El exceso de
regulaciones es motivo de una mala calidad
institucional, porque involucra al Estado en
actividades que no debera realizar, crea
gigantescas burocracias, da lugar a
oportunidades de corrupcin y desva la
atencin
de los funcionarios electos de cuestiones que
deberan ser prioritarias. Adems, algunos
componentes de este indicador son muy
relevantes para la calidad institucional.
Veamos
cmo se compone:
Comenzar un negocio o actividad
econmica
Todos los
procedimientos necesarios
para registrar una firma.
El tiempo promedio que
demanda cada procedimiento.
El costo oficial de cada
procedimiento.
El capital mnimo
requerido como porcentaje del
ingreso per cpita.
Obtencin de licencias (permisos)
Todos los
procedimientos para construir
un depsito.
Tiempo promedio para
cada procedimiento.
Costo oficial de cada
uno.
Empleo de trabajadores
Dificultad para contratar
un nuevo empleado.
Dificultades para
aumentar o reducir el nmero
de horas de trabajo.
Dificultad y gastos
necesarios para despedir a un
empleado innecesario.
Costo de un empleado
innecesario, expresado en
semanas de salario.
Registro de propiedad
Nmero de
procedimientos legales

requeridos para registrar una

propiedad.
Tiempo que demandan.
Costos como aranceles,
impuestos, estampillados y
otros pagos al Registro de la
Propiedad, escribanos,
abogados y oficinas
gubernamentales. El costo es
expresado como porcentaje
del valor de la propiedad.
Obtencin de crdito
Un ndice de derechos
legales, que mide el grado en
que las garantas y las leyes
de quiebra permiten el acceso
al crdito.
Un ndice de informacin
crediticia, que mide las reglas
que afectan el mbito, el
acceso y la calidad de la
informacin crediticia.
Cobertura de un registro
pblico de crdito.
Cobertura de un registro
privado de crdito.
Proteccin de inversores
Transparencia de las
transacciones
Responsabilidad por
negocios propios dentro de
una empresa.
Capacidad de los
accionistas de demandar a
ejecutivos y directores por mal
manejo.
Fortaleza de la
proteccin de los inversores.
Pago de impuestos
Nmero total de
impuestos pagados.
Tiempo que se tarda en
prepararlos, presentarlos y
pagarlos.
Monto de impuestos
pagables por un negocio,
excepto laborales.
Comercio exterior
Cantidad de
documentos requeridos para la

importacin/exportacin.
Nmero de firmas
requeridas para la
importacin/exportacin.
Tiempo necesario para
cumplir con todos los
procedimientos.
Cumplimiento de los contratos
Nmero de
procedimientos desde que el
demandante presenta su
demanda en los tribunales
hasta que obtiene el pago.
Tiempo en das
necesarios para resolver la
disputa.
Costo en los tribunales,
honorarios profesionales,
costos administrativos para
procedimientos de
recuperacin, como porcentaje
del monto en deuda.
Cierre de un negocio
Tiempo promedio para
completar el procedimiento.
Costo del proceso de
quiebra.
Tasa de recuperacin,
que calcula el porcentaje que
obtienen los demandantes
(acreedores, autoridades
fiscales, empleados).
En general, se refieren a regulaciones que
afectan la actividad econmica las que
impactan
sobre la calidad institucional como se
mencion.
No obstante, ciertas reas tienen particular
importancia.
1. Registro de propiedad
Es un elemento de fundamental
importancia. Un pas puede afirmar que se
protege y respeta el derecho de propiedad,
incluso mencionarlo en su Constitucin,
pero si luego los impedimentos para
registrar la propiedad impiden que muchos
puedan hacerlo, el derecho se diluye. Este
es el tema estudiado por Hernando de
Soto en todo el mundo151.
2. Obtencin de crdito

Cuando hablamos de instituciones no nos

referimos solamente a instituciones
pblicas, sino tambin a otras que
permiten el funcionamiento de los
mercados, como la informacin sobre la
calidad crediticia de personas y empresas.
Tambin es muy importante la existencia
de legislacin que, supuestamente dictada
para favorecer a los deudores, termina
actuando como una barrera para que las
personas obtengan crdito.
3. Cumplimiento de los contratos
Es un indicador que permite verificar el
grado de funcionamiento de la justicia,
elemento esencial de la calidad institucional.
Todos los indicadores mencionados son
agregados en uno general denominado
Facilidad
para
los
negocios
(o
la
actividad
econmica), en
el que los primeros lugares corresponden, por
este orden, a Singapur, Nueva Zelanda, Hong
Kong,
Estados
Unidos,
Reino
Unido,
Dinamarca,
Irlanda, Canad, Australia y Noruega. Los
pases
latinoamericanos y caribeos ocupan las
siguientes posiciones:

Como ejemplo, se observa que el primer

lugar en
Iniciar un negocio lo ocupa Nueva Zelanda,
donde se requiere un procedimiento que dura
1

da con un costo del 0.4% del ingreso

promedio y
ningn capital mnimo requerido. El promedio
de
la regin de Amrica Latina y el Caribe es de
9.7
procedimientos, que demandan 64.5 das
hbiles,
a un costo promedio del 39.1% del ingreso y
un
capital mnimo exigido del 3.4% del ingreso
per
cpita. La regin va desde el extremo de
Puerto
Rico, donde hacen falta 7 trmites que se
hacen
en 7 das, a un costo del 0.8 % del ingreso y
sin
ningn capital mnimo exigido, hasta Hait,
con 13
trmites, que se hacen en 195 das hbiles, a
un
costo del 159.6% del ingreso y con un capital
mnimo exigido del 26.6% del ingreso.
Para registrar una propiedad en la regin
latinoamericana y caribea, es necesario
hacer
6.8 trmites, que demandan 71.4 das, a un
costo del 6.0% del valor de la propiedad. En
los
pases del este de Asia y el Pacfico, se
necesita
hacer 5 trmites, en los de la Organizacin
para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE),
que
agrupa
a
los
pases
desarrollados,
se necesita hacer 4.7. En este ltimo caso,
esos
trmites se hacen en 30.3 das. El menor
costo
es en Europa y Asia Central, con el 1.9% del
valor.
En cuanto al pago de impuestos, Amrica
Latina se encuentra en uno de los peores
lugares. Se necesitan hacer en promedio 34.8
pagos en comparacin con los 13.4 de los
pases desarrollados de la OCDE que
demandan 393.5 horas para preparar y

presentar los documentos en comparacin

con
las 210.5 de esos pases, y el monto total
de
impuestos a pagar por las empresas y
comercios
es del 48.6% de las ganancias brutas, a
diferencia, por ejemplo, del 33.3% de los
pases
del Medio Oriente y norte de frica. No es de
extraar que esta elevada carga de
impuestos,
ms las dificultades burocrticas que
conlleva
pagarlos, den como resultado altas tasas de
evasin en la regin152. Increblemente, en
las
islas Maldivas se realiza un solo pago de
impuestos, que no implica ninguna demora
de
tiempo y tan solo el 9.1% de las ganancias
brutas. Venezuela se encuentra en la ltima
posicin de la regin en este indicador, con
70
pagos, que demandan 864 horas, por un
56.5%
de las ganancias brutas.
Amrica Latina es la segunda regin en
trminos de economa informal estimada,
muy
cerca de la ltima posicin ocupada por el
frica
subsahariana, como lo muestra el siguiente
cuadro:

Por ltimo, en cuanto se refiere

cumplimiento
de los contratos, se cuenta el nmero de
procedimientos que necesita realizar un

al

demandante hasta obtener el pago, los das

necesarios para resolver la disputa y los
costos
del proceso judicial, sea tanto de la justicia
misma como de los abogados, en relacin
con la
deuda que se intenta cobrar. Para la regin
latinoamericana
se
necesitan
39.7
procedimientos
(en la OCDE, 30.8), que demandan 710.1 das
(OCDE = 462.7) a un costo de 31.1% de la
deuda (OCDE = 18.9).

ndice de competitividad
global153

Elaborado por el World Economic Forum, este

ndice est compuesto por tres subndices:
Requerimientos Bsicos (Instituciones,
Infraestructura, Macroeconoma, Salud y
Educacin Primaria), Promotores de la
Eficiencia
(Educacin
Superior
y
Capacitacin,
Eficiencia de
los Mercados y Disponibilidad Tecnolgica) y
Factores de Sofisticacin e Innovacin
(Sofisticacin Empresarial e Innovacin), los
cuales se elaboran con base en datos y
respuestas obtenidas en encuestas. Los
pases
son clasificados, adems, en distintos grupos,
segn su ingreso per cpita, teniendo ms
peso
en los de menores ingresos el factor
Requerimientos Bsicos, mientras que en los
pases ms ricos sucede lo mismo con los
Factores de Sofisticacin e Innovacin.
Requerimientos bsicos: este subndice se
articula por los siguientes pilares:
Pilar 1: Instituciones
Instituciones pblicas
Derechos de propiedad
tica y corrupcin
Influencias indebidas
Ineficiencia del Gobierno
(burocracia y papelero)
Seguridad
Instituciones privadas
tica empresaria
Responsabilidad
Pilar 2: Infraestructura
Calidad general de la

infraestructura
Desarrollo de la
infraestructura ferroviaria
Calidad de la
infraestructura portuaria
Calidad de la
infraestructura del transporte
areo
Calidad de la oferta
elctrica
Lneas telefnicas
(cantidad)
Pilar 3: Macroeconoma
Dficit/supervit fiscal
Tasa de ahorro nacional
Inflacin
Spread de la tasa de
inters
Deuda pblica
Tipo de cambio real
efectivo
Pilar 4: Salud y Educacin Primaria
Promotores de la eficiencia
Pilar 5: Educacin Superior y Capacitacin
A. Cantidad de educacin
B. Calidad de la educacin
C. Capacitacin laboral
Pilar 6: Eficiencia de los mercados
A. Mercados de bienes
Distorsiones
Competencia
Tamao
B. Mercado laboral
Flexibilidad
Eficiencia
C. Mercados financieros
Pilar 7: Disponibilidad tecnolgica
Factores de sofisticacin e innovacin
Pilar 8: Sofisticacin empresarial
A. Redes y empresas de
servicios
B. Sofisticacin de las
operaciones de las empresas y
sus estrategias
Pilar 9: Innovacin
Desde nuestra perspectiva institucional, sin
embargo, los ms importantes son los
componentes siguientes:
Instituciones pblicas:
Derechos de propiedad

 Ya fue sealada su
importancia, pero es tal que no
est de ms volver a
sealarla.
Corrupcin
Una clara muestra
del deterioro institucional.
Influencias indebidas
Cuando hay instituciones
dbiles estas son atrapadas
por los intereses sectoriales.
Un aspecto clave es el grado
de independencia de la justicia.
Ineficiencia gubernamental
El grado de
burocracia e ineficiencia
del aparato estatal se
convierte en una pesada
carga para los
ciudadanos y en una
fuente de corrupcin e
influencias
Entorno macroeconmico
Estabilidad macroeconmica: Los datos que
se
verifican son el dficit o supervit fiscal, la
tasa
de ahorro nacional, la inflacin, el tipo de
cambio
real efectivo, el spread entre las tasas de
ahorros
y
prstamos,
y
la
deuda
gubernamental.
En este caso se destaca la importancia de la
percepcin existente respecto a la calidad del
gasto pblico. Por otro lado, la existencia de
dficit o supervit fiscal y el monto de la
deuda
pblica son claros indicadores de un buen
manejo
de los recursos pblicos y de adecuados
controles institucionales del gasto y el
endeudamiento.
Eficiencia de los mercados
En este caso se consideran las trabas que
impiden un eficiente funcionamiento de los
mercados: sus marcos regulatorios, el peso
de
los
impuestos,
la
intensidad
de
la
competencia
local (vinculada con polticas comerciales

proteccionistas), la existencia de barreras

comerciales, restricciones a la propiedad por
empresas o individuos extranjeros, apertura
de
los mercados laborales y sofisticacin de los
mercados financieros.
Los pases que mejor califican en este
indicador son los siguientes, por este orden:
Suiza, Estados Unidos, Singapur, Suecia,
Dinamarca, Finlandia, Alemania, Japn,
Canad,
Holanda y Hong Kong. Las posiciones para los
pases de Amrica son:

El indicador presenta datos relativos al ao

2010,
referidos a 133 pases de todo el mundo.
Nuevamente Chile aparece en la primera
posicin
entre los latinoamericanos, seguido por
Puerto
Rico, Barbados, y ms lejos por Costa Rica,
Brasil y Panam.

ndices de libertad econmica

Existen dos indicadores de este tipo: uno,

realizado por James Gwartney, de Florida
State
University, y Robert Lawson, de Capital
University, con la colaboracin de Erik
Gartzke,

de Columbia University, publicado por el

Fraser
Institute de Canad, con la colaboracin de
un
gran nmero de institutos de investigacin
en
todo el mundo; el otro, elaborado por Marc
Miles,
Edwin Feulner y Ana Isabel Eiras, de la
Heritage
Foundation, y Mary Anastasia OGrady, del
Wall
Street Journal, publicado por estas dos
organizaciones,
y
tambin
con
la
colaboracin de
un gran nmero de instituciones de todo el
mundo.
Si bien tienen un objetivo similar, difieren
levemente en su metodologa y en las
variables
que tienen en cuenta, y por ende en sus
resultados. En ambos se pone el nfasis en
utilizar para cada una de las variables
informes y
trabajos de organismos internacionales o
institutos
de
reconocido
prestigio
y
neutralidad.
El primero de ellos (Fraser) cubre 141 pases
y
toma en cuenta las siguientes variables:
1. Tamao del Gobierno: gastos,
impuestos, empresas estatales
a. Consumo general del
Gobierno, como porcentaje del
consumo total.
b. Transferencias y
subsidios, como porcentaje del
PBI.
c. Empresas e inversiones
gubernamentales, como
porcentaje de la inversin
total.
d. Tasa mxima de
impuesto a los ingresos (y
rango de ingresos a que se
aplica).
i. Tasa marginal
mxima (y rango de
ingresos a que se
aplica).

ii. Tasa marginal

mxima y cargas sobre
el salario (y rango de
ingresos a que se
aplica).
2. Estructura legal y seguridad del
derecho de propiedad
a. Independencia de la
justicia (la justicia es
independiente y no est sujeta
a la interferencia del Gobierno
o las partes en disputa).
b. Cortes imparciales (existe
un marco legal confiable para
que la actividad privada pueda
cuestionar la legalidad de las
acciones del Gobierno o sus
regulaciones).
c. Proteccin de la
propiedad intelectual.
d. Interferencia militar en la
justicia y el proceso poltico.
e. Integridad del sistema
legal.
3. Acceso a una moneda confiable
a. Crecimiento anual
promedio de la oferta
monetaria en los ltimos cinco
aos, menos el crecimiento
anual promedio del PBI real en
los ltimos diez aos.
b. Variabilidad estndar de la
inflacin en los ltimos cinco
aos.
c. Tasa de inflacin
reciente.
d. Libertad para poseer
cuentas corrientes en moneda
extranjera, tanto localmente
como en el exterior.
4. Libertad para comerciar
internacionalmente
a. Impuestos sobre el
comercio internacional.
i. Ingresos por
impuestos al comercio
internacional como
porcentaje de las
exportaciones ms las
importaciones.

ii. Media de la tarifa

al comercio internacional.
iii. Desviacin
estndar de las tarifas al
comercio internacional.
b. Barreras regulatorias al
comercio.
i. Barreras ocultas a
las importaciones.
ii. Costo de importar
(el efecto combinado de
tarifas a la importacin,
licencias, costos
bancarios y el tiempo
requerido para importar
equipos).
c. Tamao del sector
comercial, comparado con su
tamao esperado.
d. Diferencia entre el tipo
de cambio oficial y el paralelo.
e. Controles a los capitales
internacionales.
i. Acceso de los
ciudadanos a los
mercados de capitales
internacionales y acceso
de los extranjeros al
mercado local.
ii. Restricciones a la
libertad de los
ciudadanos para realizar
transacciones de
capitales con
extranjeros.
5. Regulaciones sobre el
crdito, el trabajo y los
negocios
a. Regulaciones sobre el
mercado del crdito.
i. Propiedad de los
bancos (porcentaje de
depsitos en bancos
privados).
ii. Competencia
(tienen los bancos
locales competencia de
bancos extranjeros?).
iii. Extensin del
crdito (porcentaje del

crdito extendido al
sector privado).
iv. Controles en las
tasas de inters y
regulaciones que llevan a
tasas de inters
negativas.
v. Controles en las
tasas de inters (se
determinan libremente
las tasas sobre los
depsitos bancarios y los
prstamos?).
b. Regulaciones del
mercado laboral.
i. Impacto del
salario mnimo (tiene el
salario mnimo,
establecido por ley, poco
impacto, porque es muy
bajo o no es
obedecido?).
ii. Prcticas para la
contratacin y el despido
(se determinan por
contratos privados?).
iii. Proporcin de la
fuerza de trabajo cuyos
salarios se determinan
por negociaciones
colectivas centralizadas.
iv. Beneficios al
desempleo (preserva el
sistema de beneficios al
desempleo el incentivo a
trabajar?).
v. Uso de la
conscripcin para
obtener personal militar.
c. Regulaciones a los
negocios.
i. Controles de
precios (en qu medida
los negocios pueden
establecer sus precios
libremente).
ii. Condiciones
administrativas y nuevos
negocios (los
procedimientos

administrativos son un
obstculo importante
para iniciar un nuevo
negocio).
iii. Tiempo que tarda
la burocracia
gubernamental.
iv. Iniciar un nuevo
negocio (tiempo que se
tarda en ello).
v. Pagos irregulares
(vinculados con las
regulaciones
mencionadas).
El ndice de Libertad Econmica de Heritage
Foundation/Wall Street Journal, evala el
desempeo de 183 pases, con base en una
lista
de cincuenta variables independientes, que
se
subdividen en diez factores generales. Son
estos:
Poltica comercial
Tasa arancelaria
promedio
Barreras no
arancelarias
Corrupcin en el
servicio aduanero
Carga impositiva del Gobierno
Tasa impositiva
marginal mxima sobre
los ingresos
Tasa impositiva
marginal corporativa
mxima
Cambio de un ao
a otro en el gasto
gubernamental como
porcentaje del PBI
Intervencin del Gobierno en la
economa
Consumo del
Gobierno como
porcentaje de la
economa
Empresas e
industrias en propiedad
del Gobierno
Participacin de los

ingresos
gubernamentales en las
empresas estatales y en
las propiedades del
Gobierno
Produccin
econmica generada por
el Gobierno
Poltica monetaria
Tasa de inflacin
Tasa de inflacin
ponderada de 1993 al
2002
Flujos de capital e inversin
extranjera
Cdigo de
inversin extranjera
Restricciones a la
posesin de empresas
por parte de los
extranjeros
Restricciones a las
industrias y compaas
abiertas a los inversores
extranjeros
Restricciones y
requisitos de rendimiento
para las compaas
extranjeras
Posesin
extranjera de tierras
Leyes que
garantizan un
tratamiento igualitario
para las empresas
extranjeras y nacionales
Restricciones a la
repatriacin de
ganancias
Restricciones a las
transacciones de capital
Disponibilidad de
financiacin nacional para
las empresas
extranjeras
Actividad bancaria y financiera
Posesin de
instituciones financieras
por parte del Gobierno
Restriccin a la

capacidad de los bancos

extranjeros para abrir
sucursales y filiales
Influencia
gubernamental sobre la
asignacin de crditos
Regulaciones
gubernamentales
Libertad para
ofrecer todo tipo de
servicios financieros,
valores y plizas de
seguros
Salarios y precios
Leyes de salario
mnimo
Libertad para fijar
precios en forma
privada, sin influencia
gubernamental
Controles
gubernamentales de los
precios
Alcance de los
controles
gubernamentales de los
precios
Subsidios
gubernamentales que
afectan a los precios
Derechos de propiedad
Independencia del
sistema judicial con
respecto a la influencia
gubernamental
Cdigo de
Comercio que defina los
contratos
Sancin de
arbitraje internacional
para las disputas
contractuales
Expropiacin de
los derechos de
propiedad por parte del
Gobierno
Corrupcin dentro
del Poder Judicial
Demoras en la
recepcin de las

resoluciones judiciales
Propiedad privada
protegida y garantizada
legalmente
Regulaciones
Licencias
requeridas para operar
un negocio
Facilidad para
obtener licencias
comerciales
Corrupcin en la
burocracia
Regulaciones
laborales, como duracin
de la semana laboral,
vacaciones pagadas,
licencia por paternidad y
otras regulaciones
especiales
Regulaciones
sobre medio ambiente,
seguridad para el
consumidor y la salud de
los trabajadores
Regulaciones que
imponen una carga
sobre la actividad
comercial
Actividad del mercado informal
Contrabando
Piratera de
propiedad intelectual en
el mercado informal
Mercado informal
de produccin agrcola
Mercado informal
de actividad industrial
Mercado informal
de servicios
Mercado informal
de transporte
Mercado informal
de mano de obra
Existen algunas diferencias entre ellos, pero
ms
importante que analizarlas es determinar si
tiene
sentido que hayan sido seleccionadas en
cada

caso, y cmo se vinculan con la calidad

institucional a la que estamos haciendo
referencia en este trabajo. Veamos:
1. Tamao del Gobierno (Fraser) o
Intervencin del Gobierno en la economa
(Heritage/WSJ): su importancia deviene de
comprender que cuanto menor es el papel
que cumplen la eleccin personal y los
mercados, para asignar recursos hacia la
produccin de bienes y servicios, mayor es
la discrecionalidad de los funcionarios y las
reas sujetas a sus propias decisiones.
Esto genera una mala calidad institucional,
porque suele desviar la atencin de las
funciones del Estado hacia tareas que no le
corresponden y a desatender aquellas que
son fundamentales (justicia, seguridad). El
mayor tamao del Estado tambin
aumenta las posibilidades de corrupcin y
alienta las actividades de lobby, ya que
toda actividad est sujeta a cierta
supervisin.
Adems, la mayor participacin estatal
incrementa el poder poltico, que en
nuestras regiones suele concentrarse
tambin en la figura del lder popular, el
quien tiene as un gran control de las
actividades sociales. Esto deriva en una
mala calidad institucional, porque se
convierte en el Gobierno del lder, no en
el Gobierno de la ley. Esta situacin
brinda muy poca previsibilidad, ya que los
lderes cambian sus polticas, o
inevitablemente se cambia de lderes y
acaba reinando la inestabilidad institucional.
2. Estructura legal y respeto al
derecho de propiedad
Este es un aspecto fundamental una de
las tres leyes de Hume y de fcil
comprensin. En la medida que no existe
una adecuada estructura legal que permita
la defensa de la propiedad, cualquier abuso
es posible. Si extendemos el criterio de
propiedad en el sentido lockeano, segn el
cual los derechos individuales parten de la
propiedad que se tiene sobre el propio
cuerpo y la propia mente, entonces todos
los ahora llamados derechos humanos
estn claramente ligados al derecho de
propiedad. Los indicadores aqu

considerados prestan atencin ms bien a

la propiedad sobre cosas ajenas al cuerpo
y a la mente, pero son las que se obtienen
con el fruto del propio esfuerzo. Es
importante tener en cuenta que si la
justicia no funciona para defender este
derecho de propiedad, si no hay una
justicia independiente e imparcial respecto
a la propiedad de los ciudadanos, es muy
probable que tampoco exista para
defender sus derechos humanos.
3. Una moneda confiable
Se desprende de lo anterior. Sin una
moneda confiable, se pierde el capital, los
ahorros y el fruto del propio trabajo. El
objetivo de las instituciones es,
precisamente, proteger eso, y la moneda
es una institucin fundamental que nos
permite multiplicar los intercambios y la
cooperacin en el mercado. Si el Estado
impone en primer lugar la obligacin de
usar la moneda estatal curso forzoso y
luego deteriora el valor de la moneda e
impide que los ciudadanos se protejan
utilizando otra, est minando un elemento
institucional de sustancial importancia.
El deterioro del valor de la moneda
termina corrompiendo las instituciones,
porque se trata de un impuesto que no es
votado por ningn parlamento, distribuye
ingresos de acreedores a deudores,
confisca la propiedad y viola la libertad
econmica de los ciudadanos.
4. Libertad de comercio/Poltica
comercial
Ninguno de nosotros cuestiona las
bondades de que los habitantes de una
comercien con los habitantes de la ciudad
vecina, a menos que haya una frontera
por medio. Por alguna razn, cuando se
trata de un ciudadano argentino
comerciando con uno peruano o
guatemalteco, la situacin es distinta,
aunque los beneficios de tal intercambio
sean los mismos para ambas partes.
Las barreras al comercio internacional se
cuentan entre los principales mecanismos
de deterioro institucional, porque generan
incentivos para que ciertos sectores
obtengan privilegios a travs de

aranceles proteccionistas, cuotas y otras

barreras al comercio. El deterioro
institucional que imponen proviene de la
misma palabra, ya que privilegio viene de
ley privada, todo lo contrario a una ley de
carcter general, que demanda una buena
constitucionalidad.
Las barreras al comercio generan,
adems, todo tipo de corrupcin, la cual
est presente desde las aduanas hasta los
legisladores o funcionarios que sancionan
estas normas.
5. Regulaciones
Las leyes, en general, deberan estar
dirigidas a proteger los derechos de los
ciudadanos, su propiedad, y la libertad y
cumplimiento de los contratos. Otro tipo de
normas seran las que se dictan para
administrar los recursos del Estado y son
elaboradas precisamente con este
propsito.
Pero algunas regulaciones tienen otro
sentido: por ejemplo, interferir en las
transacciones de los individuos, con
propsitos ajenos a las partes que
contratan, para lograr otros, desviando el
mercado, y promoviendo objetivos que
seran superiores a los beneficios de las
partes, y que, supuestamente, el
regulador conoce.
Las regulaciones, no obstante, terminan
alcanzando otros objetivos, lejos de
aquellos que incluso reguladores bien
intencionados se propusieron. De la misma
forma que las trabas al comercio
internacional terminan teniendo el mismo
efecto de privilegios para reducir o
eliminar la competencia y obtener una
rentabilidad mayor.
Normalmente se afirma que son
necesarias para que exista control en el
mercado, pero lo cierto es que el mejor
control que puede existir es el del
consumidor y su capacidad de eleccin. Al
poder elegir entre un producto y/o servicio
u otro, pone en competencia a los distintos
proveedores, obligndolos a obtener su
aprobacin y forzndolos a que acomoden
sus productos y servicios a las necesidades
del consumidor. La competencia es el

mejor control posible. La regulacin quita

el control de mano de los consumidores
para ponerlo en manos de los funcionarios
y aumenta su poder pero incluso si
tuvieran la mejor de las intenciones no
tienen la suficiente informacin como para
controlar adecuadamente.
Adems de la potencial corrupcin que
esto puede generar, termina distrayendo la
atencin de los funcionarios pblicos
respecto a los servicios fundamentales que
deberan brindar a la poblacin.
Los dos trabajos aqu citados difieren
levemente
en las variables que toman en cuenta y en
aspectos metodolgicos, por lo que llegan a
resultados comparativamente diferentes. En
el
caso de Heritage/WSJ, toman en cuenta
cincuenta
variables
econmicas
independientes,
agrupadas en las diez reas que se reportan
ms arriba en relacin con ciento ochenta y
tres
pases. Cada una de esas reas recibe la
misma
ponderacin: esto es, los diez factores tienen
la
misma importancia. En el estudio del Fraser
Institute se toman en cuenta veintiuna
variables,
que, con sus diferentes componentes, hacen
un
total de treinta y ocho, las que resultan
clasificadas en cinco reas principales
respecto de
ciento cuarenta y un pases. No obstante, nos
dan una buena idea de la situacin relativa
de los
pases de Amrica, en relacin con el mundo.
He aqu los resultados:

 Facilidad para pagar los impuestos

Baja presin impositiva
Entorno macroeconmico estable
Infraestructura
Educacin y salud
Una moneda confiable
Libertad para comerciar
Fluido funcionamiento del sistema de
precios
Correcta regulacin del sistema
bancario y mercado de capitales
Facilidades para invertir

Resumen

Los dos estudios coinciden en ubicar en los

primeros lugares a Chile, Canad y Estados
Unidos, aunque en distintas posiciones; luego
siguen Saint Lucia en un caso y Panam en el
otro.
En cuanto a cules son los pases que ocupan
los primeros lugares, en los dos ndices los
dos
primeros puestos corresponden a Hong Kong
y
Singapur, en ese orden; luego difieren en el
ordenamiento,
pero
en
las
primeras
posiciones se
destacan Australia, Nueva Zelanda, Irlanda,
Estados Unidos, Suiza, Reino Unido, Canad,
Dinamarca y Chile.
Recapitulemos entonces los elementos
necesarios para que una buena calidad
institucional permita y facilite el correcto
funcionamiento de los mercados:
Regulaciones simples
Facilidad para realizar contratos
Registro de la propiedad
Facilidad para obtener un crdito
Cumplimiento de los contratos

El proceso de competencia en el mercado es

un
proceso dinmico, que permite que se
demuestren
las
preferencias
de
los
consumidores
y los productores hagan todo lo posible por
satisfacerlas. Los Estados, en cambio, son
monoplicos por definicin. De la misma
forma
que podemos afirmar que un monopolio en el
mercado sera ineficiente, en la medida
que la
falta de competencia podra permitirle cobrar
precios de monopolio por productos o
servicios
que seran de cuestionable calidad, lo mismo
puede suceder en el caso de un Estado.
No obstante, la movilidad de los recursos
somete a las jurisdicciones a un proceso de
competencia. Esta movilidad se expresa
mediante los mecanismos de voz o
salida.
Siendo los Estados monopolios fijos en un
determinado territorio, la movilidad que
implica el
mecanismo de salida genera un efecto
competitivo.
Lo
que
compite
son
los
marcos
institucionales.
Aquellos pases que cuenten con marcos
adecuados y de calidad atraern recursos;
aquellos que no, terminarn expulsndolos.
Se critica a este proceso por fomentar una
carrera hacia el fondo, que termina fijando el
nivel de los servicios pblicos en un nivel
subptimo, pero, si tenemos en cuenta el
costo

de oportunidad de los recursos utilizados en

esos
programas, la competencia puede establecer
un
mecanismo de premios y castigos que
promueven la eficiencia.
Un aspecto fundamental de la calidad
institucional
son
los
componentes
cvicopolticos
que
permiten
al
mecanismo
de
representacin
poltica linearse con los intereses de los
representados. Esta alineacin, como vimos
en el
captulo 4, no puede ser perfecta, pero
existen
distintos niveles de calidad relativa con
pases que
claramente fracasan en alcanzar un mnimo.
Para considerar el posicionamiento relativo
de
los distintos pases, y en particular los de
Amrica, seleccionamos cuatro indicadores
que
evalan los mecanismos mediante los cuales
los
ciudadanos pueden expresar su voz y
obtener
una rendicin de cuentas de los gobernantes:
son
la
vigencia
del
derecho
y
el
funcionamiento
de la justicia, la libertad de prensa como
cuarto
poder, y los niveles de corrupcin o, ms
bien, la percepcin de los mismos.
Los resultados muestran a un conjunto de
pases que, en forma consistente, ocupan los
primeros lugares. Lo mismo ocurre con los
pases
de Amrica. Esto parecera indicar la
interdependencia existente entre los
componentes referidos. La libertad de prensa
contribuye al control de la corrupcin; la
divisin
de poderes, a la vigencia del derecho.
Las mejoras institucionales no necesitan ser
generales: los cambios se producen de
manera
incremental y gradual, y cada cambio y
mejora

que se produzcan en uno de estos aspectos

contribuir '61 ese lento camino de reforma.
Los aspectos institucionales que permiten el
correcto funcionamiento de los mercados son
aquellos que permiten la revelacin de las
preferencias de los consumidores y la
existencia
de seales de precios que transmiten
informacin
hacia los productores. Esos precios tambin
actan como incentivo para que los
productores
compitan entre s, a fin de lograr satisfacer
esas
necesidades.
Cuando se interfiere en este mecanismo, las
seales que se reciben son equivocadas, lo
cual
lleva a una mala asignacin de recursos, que
con
el tiempo puede volverse insostenible.
Los precios incluyendo los salarios deben
ser capaces de transmitir esa informacin
sobre
la escasez o la abundancia de un recurso o
producto. El sistema bancario y financiero
debe
poder canalizar el ahorro hacia la inversin,
que
es el motor del crecimiento.
Todo ello necesita tambin de una moneda
estable, que no distorsione el sistema de
precios
y la tasa de inters. Hace falta, igualmente,
una
infraestructura que permita la actividad
productiva y comercial, y un nivel de
educacin y
salud.
El recorrido por todos los indicadores vistos
hasta ahora nos da una idea de la posicin
relativa de cada uno de los pases, pues los
elementos
esenciales
de
la
calidad
institucional
parecen estar relacionados unos con otros.
Por
eso ciertos pases aparecen en las primeras
posiciones de manera consistente.

Captulo 11
Calidad institucional
Objetivos
Considerando los elementos que hacen de la
calidad institucional un elemento necesario
para
que funcionen correctamente tanto la poltica
como los mercados, elaboraremos ahora un
indicador compuesto, que nos permita
evaluar la
posicin relativa de cada pas.
Vimos al comienzo que existen dos
mecanismos centrales para revelar las
preferencias de la gente y canalizar las
acciones
necesarias para satisfacerlas, y que tales
mecanismos son la poltica y el mercado.
Tambin
consideramos
en
ambos
imperfecciones
que afectan la posibilidad de alcanzar un
ptimo.
Si bien son imperfectos, para que funcionen
lo
mejor posible es necesario que cuenten con
un
conjunto de instituciones, normas, valores
y

pautas de conducta en general, a fin de que

contribuyan a promover y facilitar la
coordinacin
de las acciones de los individuos en sociedad.
Ahora vamos a elaborar un indicador
compuesto, sobre la base de los ya vistos en
el
captulo anterior. Es necesario destacar, no
obstante, que importa cada uno de sus
elementos, normalmente clasificados como
derechos
cvico-polticos
y
derechos
econmicos.
Como veremos ms adelante, aquellas
sociedades que alcancen altos niveles de
calidad
institucional permitirn a sus miembros
alcanzar
mayores y mejores niveles de vida, y tener
ms
oportunidades.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin son las que siguen:
1. La metodologa para elaborar un
indicador compuesto.
2. Las posiciones relativas de todos los
pases del mundo.
3. Las posiciones relativas en cada
continente.
4. Algunos comentarios sobre la
reciente evolucin de los pases.
5. Un anlisis de las posiciones
relativas por continentes.
6. Conclusiones sobre el impacto que
tienen en la calidad institucional el tamao
de los pases y sus orgenes legales.

Evaluacin
calidad
institucional

de

la

No es sencillo evaluar la calidad de las

instituciones. Lo que hemos intentando hacer
hasta aqu ha sido presentar distintos
indicadores
que, de una u otra forma, reflejan distintos
aspectos que pueden mostrar su calidad de
manera ms o menos directa.
El siguiente paso ser agregar esa
informacin, para poder obtener un indicador

propio, al que denominaremos ndice de

Calidad
Institucional. Para elaborarlo seguiremos una
metodologa muy simple, empleada en el
indicador
Haciendo
Negocios,
antes
analizado.
El mencionado indicador se elabora como el
promedio simple de rankings en cada uno de
los
diez indicadores que integran el indicador
compuesto154. Una vez obtenido ese
promedio,
se repite la operacin respecto de los otros
diez
indicadores, llegando a un promedio general
de
las distintas posiciones relativas obtenidas
por el
pas. En nuestro caso, la metodologa es
similar,
solo que tomamos al indicador de Haciendo
Negocios como uno ms entre los otros que
han
sido analizados aqu. Como los distintos
indicadores considerados tienen nmeros
diferentes de pases, no se considera el
puesto
de un pas en el ranking (por ejemplo,
posicin 58
o 97), sino su posicin porcentual, por lo que
todas las posiciones fueron transformadas en
valores porcentuales dentro del ndice que se
considera. El resultado final es el promedio
de las
posiciones porcentuales.
Al pas que ocupa el primer lugar se le asigna
la valoracin 1 y al resto un valor
proporcional a
su posicin relativa en el conjunto. Esto se
hace
para enfatizar que no se considera que el
pas
que obtiene el primer lugar alcanza la calidad
institucional ideal, pues se supone que no
puede
definirse, sino simplemente que ha tenido el
mejor desempeo en relacin con los
indicadores
considerados. Para incluirlos en este nuevo
ndice,

se tomaron en cuenta solamente aquellos

pases
que, al menos, eran evaluados en cuatro de
los
tems aqu considerados.
La fortaleza de un indicador compuesto es
que
puede incorporar ms informacin que una
sola
fuente y, por consiguiente, sus mrgenes de
error son menores. Sin embargo, estos
mrgenes son todava amplios y se debe ser
cauto en el anlisis (Kaufmann et al 2005).
En
cierta forma, se trata de utilizar un
mecanismo
de agregacin de informacin que cumpla
con
las condiciones exigidas para brindar una
informacin de valor. Estas condiciones
seran
(Surowiecki 2004, p. 10):
Diversidad de opiniones (cada
persona tiene cierta informacin privada
aun cuando sea una interpretacin
particular de la misma).
Independencia de criterio (las
opiniones no estn determinadas por las de
otros o por los resultados que se pretende
obtener).
Descentralizacin (los participantes
se han especializado en las condiciones
locales).
Agregacin (existe un mecanismo
para acumular las opiniones individuales en
un resultado general).
Los indicadores seleccionados han sido
elaborados tanto con base en datos
estadsticos
como en opiniones de expertos, tanto por
organismos
internacionales
como
por
institutos de
investigacin o think tanks, permitiendo as
esa
diversidad de opiniones. No obstante, no se
ha
tratado simplemente de acumular los
resultados
de
cuanto
indicador
internacional
se
encuentre,

sino que su seleccin se debe a que con ellos

se
evalan aspectos que se han considerado
relevantes para medir la calidad institucional
lo
que se ha explicado en cada uno de los casos
.
Ya hemos sealado antes, pero vale la pena
reiterar que los individuos tienen dos formas
de
encarar la satisfaccin de sus necesidades,
sean
estas las que sean. Uno de ellos es el
mercado:
accedemos
a
l
ofreciendo
nuestros
productos y
servicios, y a cambio de esto obtenemos
otros
que necesitamos; otro es la poltica:
pretendemos
que
los
Estados
nos
proporcionen
seguridad, justicia y, ltimamente, muchas
cosas
ms. Son dos los mecanismos sociales con
que
contamos para coordinar la accin social
hacia la
satisfaccin de las necesidades y el progreso:
los
mercados y la poltica. Ambos deben contar
con
adecuados marcos institucionales.
Los mercados no funcionan en un vaco de
normas. Por el contrario, las necesitan para
coordinar los planes de los individuos, a fin
de
articular sus acciones y guiar sus decisiones
sobre produccin hacia la satisfaccin de sus
necesidades. Los mercados no son perfectos:
ello supondra que los seres humanos lo
somos.
Entre los problemas que se presentan
respecto a
su funcionamiento, suelen mencionarse las
imperfecciones en la competencia,
externalidades, bienes pblicos e informacin
asimtrica.
Pero la solucin mediante polticas pblicas
de

los problemas consistentes en fallos del

mercado
no es tan obvia. Aunque la mano visible del
Estado parece una solucin, no quiere decir
esto
que sea una solucin efectiva. Puede haber
serios problemas para implementar una
poltica
pblica adecuada y, adems, puede ser muy
difcil lograr que se aplique en forma
eficiente. Por
otro lado, el proceso de elaboracin y
decisin
sobre polticas pblicas necesita contar con
slidas instituciones que permitan su
implementacin en pro de la obtencin del
bien
comn, evitando las presiones de los
sectores
afectados y superando los problemas de
informacin e incentivos que afectan al
mercado.
La creciente movilidad de los factores de
produccin, trabajo, capital, tecnologas e
ideas
somete a los Estados a una mayor
competencia.
Ello es resultado de lo que ahora
denominamos
globalizacin. En cierto sentido, entonces,
los
Estados compiten entre s, atrayendo o
expulsando recursos, una competencia que
tambin se presenta en cada uno de ellos
entre
los distintos niveles de gobierno, sobre todo
en
pases federales y descentralizados.
Las jurisdicciones, entonces, entran en
competencia, debido a la movilidad de los
recursos. Esa competencia no solamente
ocurre
entre Estados nacionales, sino tambin entre
niveles de gobierno subnacionales, tales
como
estados,
provincias
y,
por
supuesto,
gobiernos
locales. Lo que determina el resultado de esa
competencia es la calidad institucional.

Con el ndice de Calidad Institucional se

busca
evaluar el desempeo relativo de los pases
en
este aspecto. Decimos relativo, porque no
pretendemos poder definir un ptimo
respecto
al cual medir el desempeo de todos los
pases;
simplemente
observamos
que
algunos
obtienen
calificaciones superiores en los indicadores
que
hemos seleccionado y los ordenamos de
mejor a
peor, pero sin pretender afirmar que el que
ocupa el primer lugar tiene una calidad
institucional perfecta.
Se presentan separadamente la calidad de
las
instituciones que regulan la poltica por un
lado y
el mercado por otro. Esto nos permite ofrecer
un
anlisis ms balanceado y tambin observar
cundo se obtiene un buen desempeo en
unas,
pero no en otras. Hay algunos casos notorios
de
buenos resultados en el rea de las
instituciones
polticas y ms dbiles en las econmicas:
son,
por ejemplo, casos como los de Espaa,
Portugal, Bahamas, Barbados, Saint Kitts y
Nevis, Eslovenia, Polonia, etc.; tambin los
hay al
revs, con mejor desempeo en las
econmicas
que en las polticas: por ejemplo, Hong Kong,
Singapur, Qatar, Bahrain, Emiratos rabes
Unidos, Kuwait, Georgia.
El componente de instituciones polticas
recibe
la misma ponderacin que las instituciones
de
mercado: esto es, 50% cada una. Todo pas
que califique en el ICI tiene que aparecer
evaluado en al menos cuatro de esos
indicadores, y al menos en uno de los que

componen cada uno de los subndices. Los

primeros veinte lugares son ocupados por los
siguientes pases, como se observa en el
cuadro
1:

El ndice muestra a Dinamarca en el primer

lugar,
con un desempeo notable desde que
comenz
a elaborarse este indicador, ya que estuvo en
el
segundo lugar en el 2007, pero en el primero
desde entonces. Suiza ocupa un lugar
destacado. Nueva Zelanda, Finlandia e
Islandia
se mantienen muy estables. Canad muestra
una mejora continua.
Algo similar sucede con los ltimos veinte
lugares, aunque en este caso como se han
incorporado nuevos pases desde entonces,
resulta ms preciso considerar los valores
promedio que se encuentran en el anexo al
final.

Por ejemplo, Myanmar estaba en la posicin

184
en el 2007 y en la 192 en el 2010, pero en los
dos casos era la ltima de la lista. Ver el
cuadro
2.

Dadas las caractersticas de este indicador,

es de
esperarse que los cambios se produzcan
lentamente. Aun as, no se observan eventos
importantes que puedan hacer prever un
cambio
positivo hacia el futuro. Once de estos
pertenecen a frica aunque los tres ltimos
son
asiticos. Esto no deja de ser paradjico en
un
continente en el que tambin encontramos
las
historias de mayores cambios y progreso en
los
ltimos tiempos.
En cuanto a los continentes se refiere, Europa
encabeza las calificaciones con un promedio
de
0.7145, seguida de Oceana con 0.5668,
Amrica
con 0.5510, Asia con 0.4251 y frica con
0.2905. Por supuesto que la divisin
geogrfica
es arbitraria, como lo puede ser todo tipo de
divisin poltica, histrica, idiomtica o
cultural.
Teniendo en cuenta que esas consideraciones
son muchas veces ms importantes que la
primera, vamos a repasar la situacin en
cada

uno de los continentes.

Amrica

Con respecto al continente americano, si

separamos a Canad y Estados Unidos, estos
dos pases alcanzan un promedio de 0.939, y
Amrica Latina y el Caribe 0.5282. Los pases
del
Caribe obtienen un promedio de 0.6346,
mientras
el de los de Amrica Latina es de 0.4660.
Existe
la hiptesis de que ese diferente desempeo
pudiera ser explicado por dos causas: por un
lado, la herencia del common law britnico,
que
asegurara un mejor nivel de respeto a la ley
en
pases como Canad, Estados Unidos y las
que
fueran colonias britnicas en el Caribe; por
otro,
el menor tamao de los pases, que les
impide
cerrarse sobre s mismos, sometindolos a un
mayor grado de competencia institucional, lo
cual
explicara los resultados de los pases
caribeos y
tambin de Chile, Uruguay, Costa Rica o
Panam. Hait y Cuba seran las excepciones.
En particular, en relacin con el continente
americano, las posiciones son las que se
observan en el cuadro 3.

Panam
(+8).
Destacado
es
el
ya
mencionado
caso de Canad, pues mejora seis posiciones,
aunque ha partido de una posicin muy
buena.
Entre los que perdieron ms posiciones desde
el 2007 hasta el 2010, tenemos en primer
lugar a
Bolivia (-30), Argentina (-27), Nicaragua (26),
Venezuela (-21), Ecuador (-18) y Guyana (17).
La lista de los que peor desempeo han
tenido
en estos aos habla a las claras del deterioro
institucional que acompaa a los intentos de
inventar algn tipo de socialismo del siglo
XXI,
ms o menos moderado o ms o menos
presentado con ribetes autctonos.

Europa

Los pases que ms han mejorado en el

ranking
general pertenecen a la misma isla,
Repblica
Dominicana (+16) y Hait (+12), este ltimo
partiendo desde posiciones muy bajas y
afectado
ahora por otro terrible terremoto. Luego
Guatemala (+10) y Colombia (+9), Costa
Rica y

Europa es la cuna de las instituciones

modernas.
Tal vez por ello el continente obtiene el
mayor
promedio relativo, pese a los terribles pasos
atrs
que dio en el siglo XX, debido a las guerras y
a la
existencia
de
gobiernos
totalitarios
nazi/fascistas
o comunistas. El fin de las guerras y las
derrotas
de los gobiernos mencionados parece haber
dejado atrs esas oscuras dcadas y ha
permitido a Europa volver a ocupar una
posicin
de privilegio, aunque no exenta de problemas
y
de necesarias mejoras. Los pases de
tradicin
escandinava, germana o anglo-sajona ocupan
los
primeros lugares en la regin y en el mundo.
Los
pases latinos ocupan posiciones ms bajas,
experimentando ahora la competencia de
algunos de los que fueron pases de la extinta
Unin Sovitica.
As, por ejemplo, se destaca el avance de

Estonia a la posicin 20, cuando hace menos

de
dos dcadas era parte de la desaparecida
Unin
Sovitica, mientras que Rusia se encuentra
en el
lugar 145 de la calificacin general. Lituania
(34), la Repblica Checa (37), Eslovaquia
(38), Hungra (39), Eslovenia (40) y
Letonia
(43) forman un compacto bloque de ex
pases
socialistas que han sabido adaptarse al
proceso
de transicin hacia sociedades abiertas y
economas de mercado. Esto es algo que los
pases balcnicos y los tres pases grandes
de la
ex Unin Sovitica (Ucrania, Rusia y
Bielorrusia)
no han podido lograr.
Las distintas tradiciones culturales, orgenes
legales e incluso ubicaciones geogrficas se
mencionan con frecuencia para explicar los
distintos niveles de progreso. Rodrik et al
(2002,
2004),
afirman
que
los
factores
institucionales
son determinantes, al tiempo que Sachs
(2003)
pone el nfasis en factores geogrficos o en
la
dotacin de recursos. Otras explicaciones
han
sealado el papel del capital humano
(Glaeser et
al 2004). Por ltimo, el accidente histrico de
la
profusin de muy pequeas jurisdicciones en
la
Europa de la Edad Media puede explicar en
buena parte porqu el mayor desarrollo
institucional ocurri all y no en otras
regiones.
Aunque la movilidad de los factores era
mucho
menor que la actual, el pequeo tamao de
los
estados
feudales,
en
muchos
casos
simplemente

una ciudad, permitan esa movilidad y

sometan a
las jurisdicciones a una intensa competencia.
En
consecuencia, Europa fue experimentando un
largo proceso evolutivo y competitivo,
seleccionando aquellas instituciones que
permitan
obtener mejores resultados. El imperio chino,
por
otro lado, que era ms desarrollado que
Europa
en esa misma poca, no permiti ninguna
descentralizacin ni competencia, frenando
el
proceso de cambio. Europa, aunque hoy
unificada en buena medida por medio de la
Comunidad
Europea,
parece
estar
beneficindose
an de ese proceso, que la convirti no
solamente en la cuna de las instituciones
modernas, sino tambin del capitalismo.

Asia

Si Europa fue la cuna del capitalismo, Asia

parece
ser la del capitalismo del porvenir. La regin
ha
estado gozando de niveles de crecimiento
nicos
en el mundo a partir de la combinacin de un
abundante recurso humano el trabajo y
una
mejora aunque sea solo parcial y limitada
de
su calidad institucional. Ya exista el
antecedente
de
reformas
institucionales
desde
la
Restauracin
Meiji en Japn, en 1868, o la que se hizo
despus de la derrota militar en la Segunda
Guerra Mundial, convirtiendo a ese pas en el
ms desarrollado de la regin. Han seguido
reformas muy importantes en China, a partir
de

los aos ochenta, simplemente reconociendo

la
propiedad de los inversionistas privados en
sectores especiales y luego concediendo a
los
gobiernos locales ms autoridad para ofrecer
incentivos a los inversionistas. Esto ha
permitido
a ese pas iniciar un proceso de acelerado
crecimiento econmico, que no se ha
detenido
desde entonces. Algo parecido, aunque
menos
espectacular, ocurri en la India en los aos
noventa. Ambos casos constituyen un
interesante ejemplo histrico de cambios
institucionales que liberan la creatividad
empresarial y las fuerzas productivas con
espectaculares resultados.
No obstante, pese a que la regin ofrece
algunos de los mejores ejemplos en materia
de
cambios y avances, tiene nada menos que
quince pases en los puestos del 150 al 191,
pese
a que el continente en su conjunto obtiene un
promedio superior al de frica. Por cierto que
los
tres
ltimos
pases
del
indicador
(Turkmenistn,
Corea del Norte y Myanmar) son asiticos, sin
contar centros de conflicto como Iraq, Irn,
Afganistn, Palestina o Sri Lanka. Asia es un
continente en el que se puede abrigar tanto
la
esperanza de cambios futuros, de xito y
competitividad, como la amenaza de
problemas
que pueden proyectar un impacto negativo
mucho ms all de sus fronteras.

frica

An no han cado muros en frica, pero la

utopa
del socialismo africano, como camino
inevitable
luego de la independencia, ha sido
abandonada
poco a poco. Los pases africanos no han
logrado
consolidar instituciones bsicas y ha quedado
ahora en evidencia que las potencias
coloniales
podrn haber cometido todo tipo de
desmanes,
pero tambin haban sentado las bases de
instituciones de importancia, tales como el

sistema judicial.
La triste realidad de la regin salta a la vista,
cuando observamos que no hay un solo pas
africano entre los primeros cincuenta, tan
solo
seis del cincuenta al cien, veinte del cien al
ciento
cincuenta y veinticuatro en el ltimo lote,
contando entre sus ltimas posiciones
situaciones
trgicas como las de Darfur en Sudn o
Zimbabue.

Oceana

Por ltimo, esta extensa regin, pero de

pases
pequeos (salvo Australia), obtiene un muy
respetable segundo lugar en los promedios
continentales, con los destacados ejemplos
de
Nueva Zelanda (3) y Australia (8).

Un primer anlisis del ndice de Calidad

Institucional nos permite obtener algunas
conclusiones:
1. En comparacin con los ndices de
Libertad Econmica, hay pases que caen

en las clasificaciones debido a su mediocre

desempeo en indicadores como Libertad
de Prensa o Voz y Rendicin de
Cuentas. Ejemplos de esto son Hong
Kong, Singapur o algunos pases rabes.
2. Los pases pequeos, como algunas
islas del Caribe o del Pacfico, obtienen
mejores calificaciones que pases ms
grandes como China o India. Esto podra
tener una explicacin en que su tamao los
fuerza en cierta forma a ser economas
abiertas, donde se respetan los contratos
y el derecho de propiedad, ya que no son
economas que puedan autosustentarse en
forma cerrada.
3. La herencia de sistemas jurdicos
como el common law britnico parece
indicar que ciertos pases han podido lograr
un mejor desempeo en materia de
funcionamiento de la justicia, como lo
muestran, por ejemplo, los elevados
puntajes que obtienen ciertos pases
caribeos, en comparacin con otros
pases de Amrica de tradicin jurdica
heredada de Espaa o Portugal.
Segn Sandra Joireman (2004), existen claras
diferencias en la materia segn sea el
sistema
jurdico heredado de distintos pases
colonizadores. La autora seala recientes
trabajos de investigacin que resaltan la
superioridad de los sistemas legales basados
en
e l common law respecto a los sistemas
codificados. Segn la autora, los segundos,
tambin
llamados
continentales,
por
provenir de
Europa y en particular de Francia, delinean el
papel del individuo dentro del Estado, y
aplican los
derechos y deberes del ciudadano en cada
caso.
Si hubiera una diferencia esencial entre un
sistema y otro, Joireman sostiene que en
estos
sistemas la idea del Estado es suprema y la
figura del individuo aparece subordinada a
este.
Los sistemas de common law, por el
contrario,

originados y trasladados por Inglaterra, se

habran desarrollado para proteger la
propiedad
de los individuos y limitar el poder del Estado
para
expropiar recursos. Desde la Carta Magna, en
1215, el common law era apoyado por la
aristocracia para frenar el poder del
soberano,
mientras que la ley civil de la tradicin
romana y
francesa, codificada, se desarroll como un
instrumento para administrar el imperio.
Los investigadores y partidarios del common
law sostienen en su defensa su carcter
evolutivo, siendo que avanza en la medida
que
se van resolviendo determinados casos y
desarrollando jurisprudencia. Esto estara
siendo
verificado en estudios recientes, donde
algunos
economistas sostienen que el origen legal del
pas
afecta el costo del capital externo, debido a
las
normas que suelen proteger a los inversores
en
e l common law, que no se encontraran en
los
sistemas codificados. Habra en ellos un ms
estricto cumplimiento de los contratos y, por
lo
tanto, un mayor crecimiento econmico.
No obstante, Joireman hace un anlisis
comparativo de gran cantidad de pases y
concluye que, si bien esa diferencia existe, es
ms pronunciada en los pases que fueron
colonias que entre los que no lo fueron. A
qu
se debe esa diferencia? Se debera a la mejor
adaptabilidad de unos u otros a las nuevas
condiciones generadas por la independencia.
Ese
mismo carcter evolutivo del common law
habra
hecho ms sencilla la adaptacin de ese
sistema
a la realidad poscolonial y a las costumbres

propias del pas, mientras que la introduccin

de
cdigos legales completos ha facilitado
tendencias
autoritarias y su imposicin, al no ser un
desarrollo endgeno, resulta menos efectiva.
Sostiene que en algn momento puede
esperarse que ese sistema sea asimilado a la
cultura local, pero sera ms costoso y lento
que
con el otro.
Segn esto, en algunos pases se podra decir
que, si bien tuvieron que sufrir todos los
excesos
del colonialismo, al menos heredaron un
sistema
legal que hoy les permitira tener un mejor
desempeo relativo.
Los datos completos se encuentran como
Anexo al presente captulo.

Instituciones y crisis
financieras
En el 2008 el mundo vivi su peor crisis
econmica en dcadas. Cualquier suceso de
carcter negativo fue presentado como
producto
de la gran debacle de los sistemas
financieros y
del mercado de capitales de los pases ms
ricos.
Ms an: resucitaron todo tipo de teoras con
las
que se pretendi explicar lo ocurrido como
inherente a los procesos de las economas de
mercado. Segn tales teoras, estos procesos
son inestables por naturaleza y nos someten
a
periodos de destruccin de riqueza, donde
muchos terminan pagando los platos rotos de
la
fiesta que algunos pocos han disfrutado.
Es verdad que hubo una fiesta, pero las cosas
no son tan simples como para ser descritas
apropiadamente con clichs. Tal vez lo
correcto
sera decir que hubo dos fiestas al mismo
tiempo: una artificial, generadora de la
burbuja

inmobiliaria que estall en mil pedazos; y

otra
natural, la que permiti salir de la pobreza a
una
significativa cantidad de personas.
Analicemos primero esta segunda fiesta. En
un reciente informe155, la revista The
Economist
seala que por primera vez, ms de la mitad
del
mundo es clase media, gracias al rpido
crecimiento econmico de los pases
emergentes. Por supuesto que no es sencillo
definir, y por lo tanto medir, qu es clase
media, una expresin esta muy poco
precisa,
ya que no es lo mismo ser clase media en los
Estados Unidos que serlo en Bangladesh.
Pero lo
esencial para definir este evento como una
fiesta es que las personas han tenido la
oportunidad de salir de la pobreza. Dos
dlares
por da es una definicin comnmente
aceptada
de la lnea de pobreza. El total de la
poblacin en
ese rango de ingreso era de 1,428.1 millones
de
personas en 1990 y alcanz los 2,644.3
millones
en el 2005. Ms de mil doscientos millones
de
personas traspasaron esa lnea de pobreza,
un
resultado que ningn programa de ayuda ha
podido ni remotamente alcanzar.
De ese total, 632 millones corresponden a
China, algo que no debera sorprendernos, si
consideramos
el
continuo
crecimiento
econmico
que ha experimentado ese pas desde que
implement profundas reformas para liberar
los
mercados y garantizar la propiedad de las
inversiones y el cumplimiento de los
contratos.
India, siguiendo un proceso similar, aunque
menos intenso, contribuy con 117 millones
de

personas.
Este crecimiento ha sido en parte real o
natural, y en parte ficticio o artificial. Lo
primero se debe al efecto de las mejoras
institucionales ocurridas en China e India a
partir de los aos 80 en la primera y los 90
en la
segunda. Estos cambios estructurales y
profundos generaron las oportunidades de
progreso para los habitantes de esos pases y
los
sostenidos procesos de crecimiento cuyos
efectos son ya evidentes.
Lo segundo tiene que ver con el crecimiento
de estos pases, debido al mayor poder de
consumo generado en el resto del mundo y,
en
particular, en los pases ricos, como parte de
esa
burbuja que estall. Esta segunda fiesta
tiene
tambin un origen institucional. Nuestro
nfasis
en las instituciones no significa que
atribuyamos a
todo una causa institucional, pero lo es en
este
caso. Otras explicaciones simplemente
encuentran un nmero de causas ad hoc,
especficas para cada circunstancia histrica,
pero
no una teora general que las explique. Tal es
el
caso de Paul Samuelson156, para quien las
causas de la presente crisis son atribuidas a
la
malevolencia de George Bush en el mbito
geopoltico; la conversin de Estados Unidos
en
una sociedad de derroche, atribuido a Ronald
Reagan; el conservadurismo compasivo de
George Bush; la promocin deliberada de la
desigualdad; los revisores de cuentas; las
agencias evaluadoras y los monstruos
diablicos
tipo Frankenstein de la nueva ingeniera
financiera. Es esto una teora de por qu
ocurren las crisis?
Est claro que no podemos atribuir el origen
de

esta crisis a la voracidad de ganancias de los

banqueros o inversionistas en el mercado de
capitales. Esa motivacin por obtener las
mayores ganancias posibles est siempre
presente, no solamente en el momento
particular
donde se genera la burbuja que lleva a la
crisis.
Es ms: esa motivacin est presente en
todos,
no solamente en banqueros e inversionistas.
Todos queremos el salario ms alto posible o
vender la mayor cantidad de productos y
servicios. Por qu ocurren estos problemas
en
los bancos y no en otras actividades, donde
el
motivo del lucro est igualmente presente?
La respuesta es un deficiente marco
institucional en el mercado monetario y
financiero
(Stacey y Morris 2009). Desde que se desat
la
crisis financiera en los Estados Unidos, las
condenas al capitalismo y los mercados se
han
convertido en el pan nuestro de cada da.
Algunos lo desean y otros se preguntan si no
es
este el fin del capitalismo, ya que,
aparentemente, es lo que genera el
inagotable
afn de lucro de los especuladores. El
mercado
asemeja a una ruleta.
No obstante, lo cierto es que la causa de esta
crisis financiera tiene poco que ver con el
capitalismo, si entendemos como tal el
sistema
regido por el respeto al derecho de propiedad
y la
libertad de contratos y precios. El origen de
la
actual crisis radica en dos polticas
gubernamentales. La crisis es esencialmente
un
problema de la mano visible del gobierno,
ms
que de la mano invisible de los mercados.

Subsidios a las hipotecas

Tradicionalmente las hipotecas permanecan

en
los bancos. Los problemas que pudieran
existir
estaban generalmente concentrados en
algunas
regiones que experimentaban desempleo o
emigracin. En 1938 Roosevelt cre Fanny
Mae
(Federal National Mortgage Association,
FNMA),
que compraba unas hipotecas de los bancos
y
aseguraba otras. Esto permita a los bancos
otorgar ms hipotecas a precios ms bajos.
En
1970 se cre Freddie Mac (Federal Home
Loan
Mortgage Corporation, FHLMC) para otorgar
prstamos y repartir garantas. Freddie Mac
armaba paquetes de esas hipotecas y las
venda
como bonos en los mercados. En 1968 Fannie
fue privatizada, pero conserv de manera
informal el apoyo o la garanta del gobierno
norteamericano.
Las hipotecas que compraban o aseguraban
estas empresas tenan que cumplir con los
requisitos estndar, pero a partir de 1992 se
les
permiti adquirir hipotecas accesibles de
los
bancos, la cuales no cumplan con los
controles
estrictos
requeridos
anteriormente.
El
Ministerio
de Vivienda y Desarrollo Urbano, regulador
de
estas dos compaas, les requiri que
compraran
ms hipotecas de estas157. Esta presin de
las
administraciones Clinton y Bush ayud a
crear el
mercado subprime. El siguiente cuadro
muestra
el crecimiento del mercado de las hipotecas:
Prstamos de bienes races en todos los
bancos comerciales.
Miles de millones de dlares

Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de la

Reserva Federal
Las reas sombreadas indican las recesiones de los
Estados Unidos, determinadas por la NBER, National
Bureau of Economic Research. Banco de la Reserva
Federal de San Luis.

Mientras los precios de las viviendas

aumentaban
los activos (propiedades) que garantizaban,
estas hipotecas subprime eran suficientes
para
apuntalar esos prstamos riesgosos. Estos
aumentos reducan las moras y permitan
renegociarlas
a
los
propietarios
que
estuvieran en
problemas, ya que el valor del activo
subyacente
era mayor. Con los precios de las
propiedades en
aumento creca el nmero de inversionistas
tanto
para la compra de propiedades como para la
de
hipotecas.
Pero la burbuja especulativa comenz a
desinflarse en 2005-2006. Los precios de las
viviendas cayeron, por primera vez en diez
aos.
Esta reduccin de precios y el menor nivel de
actividad econmica hizo a las hipotecas
subprime ms riesgosas, ya que ahora el
valor
del activo era menor que el de la hipoteca,
por lo
que el refinanciamiento ya no era posible.
Aumentaron las moras y los aseguradores de
bonos de hipotecas tuvieron que comenzar a

pagar sus siniestros los intereses de

quienes
estaban en mora. Estos aseguradores
terminaron pagando ms de lo que
generaban
como honorarios e intereses. Las reservas
que
haban acumulado durante el auge de los
precios
se tornaron insuficientes. A medida que
acumulaban prdidas, sus acciones caan,
por lo
que se les hizo ms difcil obtener crditos
para
cumplir sus compromisos. Lo mismo le
suceda a
Freddie y Fannie, empresas que no podan
pagar
siniestros en el corto plazo. El seguro de
hipotecas desapareci. Ello aument la prima
de
riesgo de esta clase de activos, lo que redujo
el
valor de tales activos, deteriorando los
balances
de todos los que los posean.

Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de

Reserva
Federal
El rea sombreada indica las recesiones de los
Estados
Unidos determinadas por la NBER.
2008 Banco de la Reserva Federal de San Luis.

La baja de la tasa de inters impulsada por el

FED impact las tasas hipotecarias:
Tasa hipotecaria convencional de 30
aos

Manipulacin de la tasa de
inters

El otro elemento coadyudante de la crisis fue

la
poltica monetaria y la manipulacin de la
tasa de
inters, lo que equivala a tratar de manejar
la
economa como quien maneja un avin
Jumbo.
En el cuadro de abajo se puede ver la
reduccin
de tasas que impuso el Sistema de Reserva
Federal, FED, durante la ltima recesin.
Cmo
se bajaron las tasas? Aumentando el crdito
disponible. Ese fue el dinero que ahora est
disponible para prestar y se ve orientado a
las
hipotecas, como explicamos antes.
Tasa-Meta para los Fondos Federales

Fuente: Junta de Gobernadores del Sistema de la

Reserva Federal.
El rea sombreada indica las recesiones de los
Estados
Unidos determinadas por el NBER.
2008 Banco de la Reserva Federal de San Luis.

Pero a mediados del 2004 la FED comenz a

preocuparse por las presiones inflacionarias y
elev las tasas de inters. Las tasas
hipotecarias
tambin subieron. Unas tasas hipotecarias
ms
altas se combinaron con valores ms bajos
de
las propiedades para generar la crisis.

La debilidad institucional pudo advertirse en

la
decisin del sistema poltico de generar
subsidios
a la compra de viviendas, sin tomar en
cuenta
las consecuencias de esta accin, as como
en la
del sistema monetario estatal de manipular
las
tasas de inters generando sucesivas
expansiones y contracciones, pese a que su
supuesta funcin es precisamente la de
evitarlas.
A esto se agregan las regulaciones que
generaron errneos incentivos en quienes
tienen
a su cargo la supervisin de los mercados
crediticios,
ya
fuesen
agencias
gubernamentales,
empresas evaluadoras de riesgo o juntas
directivas de los bancos.
Se podra argumentar que esta crisis se
origin
en los Estados Unidos, un pas con una
elevada
calidad institucional. Esto es cierto, pero no
debemos olvidar que la medicin de la
calidad
institucional es relativa: es decir, mide la
posicin
de un pas respecto a otros, no respecto a un
estndar de perfeccin. Estados Unidos es un
pas que ocupa la novena posicin en lo que
se
refiere a calidad institucional y muestra
debilidades que son comunes a todos los
pases,
ya que, a partir de la eliminacin del patrn
oro,
las instituciones monetarias implementaron
polticas discrecionales o, en algunos casos,
ataron sus monedas a otras de pases que
practicaban tales polticas. Todo el sistema
monetario internacional est sujeto a la
discrecionalidad
de
las
autoridades
monetarias de
los Estados Unidos, por ser el dlar la
moneda

internacional por excelencia, y a otras

monedas
importantes, como el euro, la libra esterlina o
el
yen.
De
la
misma
forma
que
la
discrecionalidad
jurdica significa inseguridad jurdica, la
discrecionalidad
monetaria
significa
inseguridad
monetaria y financiera, lo que representa una
mala calidad institucional en esta rea en
particular.

Resumen
En los primeros puestos del ndice de Calidad
Institucional aparecen pases de Europa,
Amrica
del Norte y Oceana. En todos ellos, por
supuesto, hay pases con buenas y otros con
malas calificaciones, pero la concentracin
en los
primeros puestos de pases europeos y de
Amrica del Norte, o ex colonias europeas
como
Nueva Zelanda y Australia, muestra que el
origen
de las instituciones modernas se encuentra
en el
desarrollo logrado en Europa a partir de fines
de
la Edad Media y, por supuesto, con
posterioridad
a ella.
Europa ocupa la primera posicin con un
promedio de 0.7181, seguida de Oceana con
0.6314. Luego est Amrica con 0.5578. Asia
obtiene una calificacin promedio de 0.4184
y
frica una de 0.2856. Si en Amrica
separamos
a Estados Unidos y Canad, por un lado, y al
resto de los pases por otro, estos dos pases
se
suman a los primeros de Europa. Amrica
Latina
desciende por detrs de Asia. Tanto en el
indicador general, como en cada uno de los
continentes, las primeras posiciones las
ocupan

pases pequeos (Dinamarca y Nueva

Zelanda).
La excepcin est en Amrica, encabezada
por
dos pases grandes (Canad y Estados
Unidos).
Esto podra explicarse por el origen legal, la
herencia del common law britnico, que
explicara
tambin el buen desempeo de los pases del
Caribe que heredaron la misma tradicin.
La ltima crisis financiera internacional
puede
ser
explicada
tambin
por
factores
institucionales:
la combinacin letal de subsidios a la
vivienda y la
manipulacin de la tasa de inters mediante
la
poltica monetaria generaron la burbuja que
eventualmente estall y amenaz con
destruir
todo el sistema financiero.

Captulo 12
Instituciones, ahorro e
inversin
Objetivos
En este captulo analizaremos el papel que
cumplen el ahorro, la inversin y las
instituciones
necesarias para que ambos se produzcan,
como
elementos centrales para lograr que la
economa
crezca, se creen empleos y mejore el nivel de
vida.
Estudiaremos el impacto que tienen las
instituciones en la determinacin del ahorro
por
parte de las personas, y el marco
institucional
que permite canalizar el ahorro a la inversin,
tanto en forma directa cuando invierten los
mismos que ahorran como en forma
indirecta
a travs de los mercados financieros y de
capitales.
Las inversiones extranjeras tienen ciertas
caractersticas propias. Analizaremos las

condiciones que cada pas ofrece para

atraerlas,
evaluadas por el ndice de Potencial de
Atraccin
de Inversin Extranjera Directa (IED) de la
UNCTAD, y por la calificacin que reciben los
pases y el llamado grado de inversin.
Veremos cmo una frgil institucionalidad en
el
mbito de las polticas monetarias, fiscales y
financieras termina generando procesos de
sobre-inversin o de sub-inversin, que
en
definitiva afectan el futuro desarrollo de los
pases.
Tambin veremos la relacin entre calidad
institucional e innovacin, un elemento
central
para explicar el crecimiento de los pases en
esta
era tecnolgica.
Las principales cuestiones que trataremos
sern estas:
1. La relacin entre ahorro, inversiones
y crecimiento econmico.
2. El marco institucional necesario para
que se produzca el ahorro y se canalice
hacia la inversin.
3. El impacto de polticas monetarias y
fiscales en la inversin.
4. Los determinantes de la inversin
extranjera.
5. El flujo de inversin extranjera
directa y los pases que ms la reciben.
6. La relacin entre calidad institucional
y recepcin de inversiones.
7. Los procesos de sobre-inversin y
sub-inversin.

La
temporal

preferencia

Actuamos
para
satisfacer
ciertas
necesidades. Es
inevitable que as lo hagamos, debido a las
restricciones que nos impone la escasez.
Todas
las acciones producen un resultado en el
futuro,
tanto positivo, si alcanzamos el objetivo
buscado,

como negativo si no lo alcanzamos. Ese

resultado futuro puede estar muy cercano en
el
tiempo, como cuando, al pasar por delante
de
una heladera, se nos antoja un helado y lo
consumimos en el acto; o alejado en el
tiempo,
como cuando plantamos un rbol para que
d
sombra en nuestro jardn y tenemos que
esperar
a que crezca. Dadas las limitaciones
temporales
de nuestra propia existencia, el tiempo es
algo
escaso y, por lo tanto, tenemos que valorarlo.
No es lo mismo, ceteris paribus, satisfacer
una
necesidad ahora que dentro de un tiempo. Si
tengo hambre y se me presentan dos
alternativas similares para saciarla por
ejemplo,
recoger granos de maz silvestre ya crecido o
sembrarlos para que crezca, preferir el
camino que me ofrece una satisfaccin ms
inmediata. Solamente estar dispuesto a
esperar
si creo que, por medio de este proceso,
obtendr un resultado mejor. Es decir: si mi
valoracin de los granos de maz presente es
ms baja que el resultado de la cosecha de
los
granos
sembrados,
entonces
estar
dispuesto a
usarlos como semilla, a la espera de un
resultado
superior. En sntesis: se trata de obtener ms
maz en el futuro del que tengo ahora, en el
momento presente.
Seguramente mi decisin tendr que ver con
la urgencia de mi necesidad y la
disponibilidad de
otros medios alternativos. Es decir: si estoy
solo
en una isla y esos granos son lo nico que
tengo
para comer, su valoracin presente ser muy
alta, ya que ahorrar en esas circunstancias
me

llevara a morir de hambre. Pero si tengo

algunos
medios alternativos por ejemplo, otros
frutos
, la valoracin de los granos como semillas
puede ser superior, y estar dispuesto a
ahorrarlos para invertirlos en un proceso
de
siembra que se me traduzca en ms maz en
el
futuro.
Todo acto de inversin implica una reduccin
del consumo; es decir, ahorro. Volvamos a la
situacin de la isla solitaria, y supongamos
que
paso el da y agoto todas mis fuerzas en subir
a
las palmeras y bajar cuatro cocos, con los
que
satisfago mi sed y mi hambre hasta el da
siguiente. Estoy en una economa de pura
subsistencia. Es una situacin precaria,
porque, si
no puedo trabajar durante un da, el hambre
me
acechar inmediatamente. Supongamos que
me
tuerzo un tobillo al bajar y no puedo subir a
las
palmeras al da siguiente. Para salir de esa
situacin
sera
bueno
aumentar
mi
produccin y
poder tener una reserva de alimento, pero mi
situacin actual no me permite acumular
nada.
No obstante, tengo una idea emprendedora y
tecnolgica: construir una escalera para
ayudarme a bajar los cocos.
Si construir la escalera me va a tomar todo
un
da, necesito reducir mi consumo, ya sea
porque
ese da no como, o porque reduzco mi
consumo
a tres cocos ahorrando uno por da hasta
tener
acumulados algunos para el consumo diario.
Una
vez alcanzado este punto, dedico el da a
construir la escalera, y con ella mi produccin

diaria pasa de cuatro a cuarenta cocos. En

sntesis: hemos reducido el consumo
temporariamente (ahorro) para luego invertir
y
alcanzar una produccin mayor. Ahora, con
cuarenta cocos por da, tengo estas
alternativas:
puedo aumentar mi consumo diario
digamos a
seis cocos y me queda una reserva que
libera
mi trabajo en los das siguientes para
dedicarlos a
otras necesidades.
Est claro en este proceso que mi reduccin
del consumo no fue porque s, sino que tuvo
un
objetivo claro: un mayor consumo futuro. Es
decir, ahorramos para algo, y ese algo es
para
satisfacer necesidades futuras. Este proceso
es
la clave del progreso econmico.
En una economa monetaria las cosas no son
diferentes. Si, como resultado de una accin,
me
encuentro frente a la alternativa de obtener
mil
dlares ahora, o mil dlares dentro de un
ao,
entonces preferir tenerlos ahora y decidir
cundo gastarlos. Tal vez prefiera recibir el
dinero
dentro de un ao, si en lugar de ser mil
fueran
mil cien. Esos cien dlares, o el 10%, son
necesarios para que reduzca mi potencial
consumo ahora de mil, a cambio de esa suma
mayor en el futuro. Es lo que llamamos
inters.
La preferencia temporal es, por supuesto,
subjetiva, y variar de una persona a otra
segn
sus valoraciones especficas. Determina la
relacin entre el consumo y la inversin. En
toda
sociedad habr algunos que estn dispuestos
a
posponer su consumo en vistas a un
consumo

futuro mayor, y otros que, por el contrario,

tienen una necesidad que les obliga a
consumir
ahora. Entre unos y otros se genera la
posibilidad
de un intercambio, donde aquellos que
necesitan
el dinero ahora pueden ofrecer un inters
como
remuneracin a los que estn dispuestos a
posponer su uso para ms adelante. Estos
intercambios generan un mercado, que
llamaremos de fondos prestables.

Marco institucional del

ahorro y la inversin
Este mercado fue atacado durante siglos, ya
que
una visin superficial llevaba a pensar que
los
prestamistas ganaban dinero con el dinero;
es
decir, sin producir ningn bien o servicio por
ello.
Por eso, eran acusados de usureros y hasta
perseguidos. No obstante, si tomamos en
cuenta
la preferencia temporal, est claro que el
ahorro
prestado s brinda un servicio, pues nos
permite
contar con l ahora, y no tener que esperar a
ms adelante; ese simple hecho es algo que
ya
tiene valor.
La teora econmica explic el papel de la
preferencia temporal, el ahorro, el inters y la
inversin a fines del siglo XIX, en particular
con
los trabajos de Eugen von Bhm-Bawerk
(2009).
Entonces, sin embargo, la evidente utilidad
de los
intercambios temporales haba ya superado
los
tabes y los mercados de fondos prestables
haban avanzado mucho en su desarrollo.
Las primeras instituciones que surgieron en
este mercado fueron los bancos, presentes
ya

en la Grecia antigua, aunque hay evidencias

de
actividad prestamista incluso antes. Esta
actividad se realizaba en los templos
principalmente, donde se depositaba y
protega el
dinero (tesauros o tesoros), tanto en
Babilonia
como en India o China. El mercado de fondos
prestables evolucionaba a la vez que se
constituan las ciudades y se abra camino a
la
posibilidad de clculo econmico por medio
de
una contabilidad elemental. Ya el Cdigo de
Hammurabi se refiere a la actividad bancaria,
como qued registrado en las famosas
tablas. En
su versin moderna, los bancos vuelven a
surgir
en la Italia renacentista, concretamente en
Florencia, Gnova o Venecia.
Todava hoy subsisten en muchos pases de
Europa las ruinas de las fortificaciones de los
caballeros Templarios. Esta orden religiosa
fue
fundada por los cruzados en Jerusaln
alrededor
de 1118. Su nombre completo es Orden
Militar
de los Caballeros del Templo de Salomn y
sus
miembros se dedicaban a servir a la Iglesia y,
en
particular, a liberar la Tierra Santa de los
infieles. Tratando de alcanzar su objetivo,
se
convirtieron en la primera institucin
bancaria de
la historia y tuvieron vigencia durante unos
doscientos aos.
Los Templarios reclutaban jvenes nobles que
no heredaban ttulos o riqueza por no ser
primognitos. Vivan cerca de las ruinas del
Templo de Salomn y asumieron como
especial
obligacin mantener la seguridad de los
caminos
que conducan a Tierra Santa. Observaban

normas muy estrictas, tenan una dieta

rigurosa,
y los casados podan sumarse a la orden,
pero
deban ser castos desde ese momento. No
podan besar a una mujer, ni aunque fuera su
hermana. Solamente los solteros vrgenes
podan
usar la tradicional tnica blanca, con una
cruz
roja. Mantenan un estricto cdigo de batalla,
que
virtualmente prohiba la rendicin o la
derrota,
debido a lo cual se convirtieron en temidos
combatientes.
Aunque la orden fue creada en la ms
estricta
pobreza, una serie de bulas papales le otorg
el
derecho de retener los bienes capturados a
los
musulmanes en las cruzadas contra ellos.
Tambin podan aceptar donaciones y
legados.
Con esos recursos fueron construyendo una
serie de poderosas fortalezas, para cumplir
con
su misin de mantener los caminos seguros y
expeditos. Las fortalezas se convirtieron en
los
lugares ms seguros para depositar valores,
y la
bravura de sus combatientes los convirti en
los
mejores garantes de su transporte seguro,
algo
que ellos ya hacan con sus propios valores
destinados
a
Jerusaln.
Poco
tiempo
transcurri
para que un caballero francs pudiera confiar
su
oro a los Templarios en Pars, y con oro se
pagara a un acreedor en otra parte de
Europa:
as los servicios bancarios y cambiarios
modernos
haban nacido.
Posteriormente los Templarios comenzaron a
prestar dinero a los soberanos e incluso

administraban sus bienes cuando alguno de

ellos
parta en alguna de las cruzadas. Por
ejemplo,
Felipe II de Francia dej en sus manos la
recoleccin de impuestos, mientras parta
como
cruzado. La casa central de los templarios en
Pars era ya uno de los principales tesoros de
Europa: la orden daba ocupacin a unas siete
mil
personas y posea ochocientos setenta
castillos y
casas desde Inglaterra a Palestina.
Pese a su pobreza individual, los Templarios
se
convirtieron en una orden poderosa, sin
control
por parte de ningn pas o rey. Por eso
constituan tambin un blanco atractivo. En
1295,
Felipe IV de Francia, irnicamente conocido
como
Felipe el Justo, quit a los Templarios el
manejo
de sus finanzas e instal su propio tesoro en
el
Louvre.
Sus
apremiantes
necesidades
financieras
lo llevaron a reducir el contenido de plata de
la
moneda y a endeudarse con judos y
lombardos.
Las deudas lo agobiaban.
Pero resultaba muy claro dnde estaba la
riqueza que necesitaba para solucionar el
problema. En el 1307 emiti una orden
secreta,
que comenzaba denunciando a la orden en
estos
trminos: Algo repudiable, lamentable,
horrible
para contemplarlo, terrible para escucharlo,
un
crimen detestable, un mal execrable, una
tarea
abominable, una desgracia detestable, algo
casi
inhumano, en verdad carente de toda

humanidad.... El 12 de mayo de 1310

soldados
franceses capturaron a cincuenta y cuatro
prominentes figuras de la orden y los
quemaron
vivos. Arrestaron tambin al Gran Maestro
Jacques de Molay y a Geoffroi de Charney, a
quienes quemaron vivos cuatro aos ms
tarde,
el 18 de marzo de 1314.
Ese fue el final de la primera institucin
bancaria del mundo y esa su relacin con el
poder de turno. El ataque a la orden destruy
este incipiente sistema financiero, que
comenzara a resurgir lentamente en
aquellas
ciudades italianas que garantizaban el
respeto a
la propiedad y el cumplimiento de los
contratos.
El origen de los bancos, tal como los
conocemos
en
estos
tiempos,
puede
rastrearse
hacia mediados del siglo XVII, cuando los
comerciantes comenzaron a entregar a los
orfebres su oro, en forma de monedas o
lingotes. Estos, acostumbrados a manejar el
metal,
tenan
tambin
las
mejores
condiciones
para ofrecer servicios de custodia o de caja.
Los orfebres comenzaron a ofrecer intereses
sobre los depsitos, dado que podan a su
vez
prestarlos, y los recibos que entregaban
contra la
entrega del metal comenzaron a circular
como
dinero. As surgieron numerosas empresas
privadas de este tipo, sin ninguna injerencia
gubernamental.
La historia de la banca central comienza
cuando el rey Carlos II de Inglaterra, como
tantos otros gobiernos, habiendo recurrido
asiduamente al prstamo de los banqueros
de
Londres
para
cubrir
sus
necesidades
financieras,
suspende, en 1672, los pagos de la deuda
cualquier similitud queda a cargo del lector.
Esto destruy el crdito de la Corona en las

siguientes
dcadas,
por
lo
que
posteriormente
Guillermo III acept una propuesta de un
financista llamado Patterson, que le ofreca la
posibilidad de renovar su endeudamiento.
Para
ello Patterson le propuso crear un banco y
requera unos ciertos privilegios.
Llamado Presidente y Compaa del Banco de
Inglaterra, fue fundado con un aporte de un
milln doscientos mil (1.2) millones de libras
esterlinas,
monto
que
fue
prestado
ntegramente
al Gobierno. A cambio de eso, el banco
obtuvo el
derecho de emitir papel moneda y el carcter
de
agente financiero exclusivo del Gobierno. As
obtena el privilegio negado a otros bancos

de la responsabilidad limitada, al tiempo que

por
ley se prohiba crear otros bancos. El banco
recin creado obtuvo sucesivas renovaciones
de
su carta constitutiva, a cambio de sendos
prstamos otorgados al Gobierno.
Pero en 1826 se autoriza la creacin de
bancos constituidos con capital accionario, si
se
establecen fuera de Londres, y se elimina el
monopolio del Banco de Inglaterra. El primer
banco fundado de acuerdo con estas normas
fue
el de Londres y Westminster, seguido del
Banco
Accionario de Londres, el Banco Colectivo de
Londres, y el Banco de Londres y del
Condado.
Entre 1826 y 1836 se fundaron casi un
centenar
de bancos emisores, que solan depositar sus
reservas de oro en el Banco de Inglaterra, al
que
solicitaban billetes cuando lo consideraban
necesario. Poco a poco, a medida que los
bancos
comerciales se concentraban en recibir
depsitos
y ofrecer crditos, este fue tomando en sus

manos las funciones que hoy reconocemos

un
banco central tradicional, hasta que en 1944
obtuvo el monopolio completo de la emisin
de
dinero.
No obstante, bien distinta fue la historia en
Escocia. All, un grupo de comerciantes fund
en
1695 el Banco de Escocia, que obtuvo un
monopolio por 21 aos otorgado por el
parlamento escocs. Al concluir ese periodo
no
tuvo xito en obtener una prrroga, y ya en
1727 el parlamento aprobaba una segunda
carta
para el Banco Real de Escocia. Se necesitaba
una
carta
especial
para
obtener
la
responsabilidad
limitada, pero las sociedades annimas
podan
dedicarse
a
los
negocios
bancarios
libremente, si
sus accionistas aceptaban cargar con la
responsabilidad ilimitada. Entonces, salvo el
caso
de la British Linen Company, todos los dems
se
establecieron como bancos sujetos al
derecho
ordinario.
La competencia era muy fuerte. Cada banco
respaldaba sus propios billetes y se
aseguraba
muy bien de cumplir con la convertibilidad de
los
mismos, en este caso al oro. El clearing entre
bancos se realizaba dos veces por semana y
los
saldos se liquidaban en forma inmediata. En
1826
haba tres bancos fundados con cartas, y
veintids de capital accionario con noventa y
siete sucursales. Salvo la cada de un solo
banco,
el Ayr, estos bancos privados nunca
suspendieron la conversin al metal, por lo
que

fueron claramente eficientes para hacer

frente a
las demandas de los depositantes y no
generaron corridas.
Lamentablemente, la poltica no le dej
mucho
ms tiempo de vida. Despus de que el
Banco
de Inglaterra obtuvo el monopolio en ese
pas,
Escocia tuvo que someterse a las
reglamentaciones de Peel, de 1845, por lo
cual
se limit la emisin de cada banco al
promedio
del ao precedente y gradualmente el banco
central ingls fue avanzando en el control del
sistema financiero escocs, hasta terminar
eliminando el poder de emisin de los bancos
privados de ese origen. No obstante, el
ejemplo
histrico muestra un pas con un sistema de
banca libre y eficiente por un lapso de
aproximadamente doscientos aos. No haba
aqu prestamista de ltima instancia ni
supervisin
bancaria estatal. Hubo quiebras? Por
supuesto
no era un sistema perfecto, pero en
cualquier otra actividad nos parecera
absurdo
que ninguna empresa dejara de existir o que
no
hubiera cambios y renovaciones.
Las instituciones bancarias cumplen con dos
funciones bsicas: por un lado, la custodia de
valores; esto es, un servicio de caja; por otro,
la
intermediacin entre ahorristas e inversores.
En
cuanto a la primera, los bancos ofrecen el
servicio de proteccin del dinero depositado,
que
est siempre a disposicin del depositante a
travs de retiros, cheques o tarjetas de
dbito.
Respecto a la segunda, reciben los depsitos
de
ahorristas y lo prestan a quienes lo
necesiten, ya

sea para consumirlo como para invertirlo en

capital. En un caso, el ingreso del banco es la
comisin que cobra al cliente; en el otro, lo
es el
spread entre la tasa de inters que paga al
ahorrista y la que cobra al que recibe el
prstamo.
El otro gran marco institucional para
canalizar
el ahorro hacia la inversin es el mercado de
capitales. La funcin econmica que cumple
es,
en definitiva, la misma, pero la estructura de
este mercado es diferente: de hecho es ms
abierta, pues la deuda es documentada
securitizada de tal forma que puede
comprarse
y venderse en partes, y as cotiza en los
mercados. Esto se realiza principalmente
bajo la
forma de acciones o bonos. Las primeras son
ttulos que reflejan la propiedad sobre un
porcentaje determinado de una empresa, las
segundas son tambin ttulos pero sobre un
porcentaje determinado de una obligacin de
una
empresa o gobierno.
En general, cualquier empresa que quiera
conseguir ahorro de terceros, para financiar
sus
operaciones, puede hacerlo por cualquiera de
estos dos caminos. En ambos habr una tasa
de
inters que refleja la preferencia temporal,
tanto
de ahorristas como de inversores. En ambos
casos han estado ya por largo tiempo bajo la
tutela de los Estados, que han regulado sus
actividades y ms de una vez abusado de su
poder, como se mostr en el caso de los
Templarios. Tanto el mercado bancario como
el
de capitales estn fuertemente regulados,
pese
a que se pretende atribuirle la causa de
muchas
crisis econmicas para demandar ms
regulaciones: en el caso de los bancos, por
los
bancos centrales o agencias especiales de

supervisin bancaria; en el caso de los

mercados
de capitales, tambin por agencias
gubernamentales especficas.

Ahorro, inversin
ciclo
econmico

Volvamos al ejemplo de la economa solitaria

del
que ahorra cocos para construir la escalera.
En
ese caso est claro que la inversin requiere
ahorro previo. Esa restriccin al consumo
tiene
por objeto invertir en un bien de capital. Lo
mismo sucede en la sociedad moderna, en lo
que llamaremos mercados de fondos
prestables.
Este mercado es mucho ms amplio que tan
solo
los depositantes y prestatarios en los bancos.
Hay una oferta formada por los ahorristas,
pero
tambin por las ganancias no distribuidas de
las
empresas y los fondos canalizados hacia la
compra de acciones o bonos de empresas en
los
mercados de capitales. Cuando esta oferta
cruza
los bordes de las fronteras, lo que tenemos
es
inversin o desinversin extranjera, ingreso o
fuga de capitales financieros, reinversin o
remisin de utilidades. La demanda puede
tener
como destino la inversin en bienes de
capital,
pero tambin puede ser para financiar
consumo.
Como en cualquier otro mercado, la
interaccin
de la oferta y la demanda determinan un
precio:
en este caso, la tasa de inters que muestra
el
costo del ahorro. Existe una clara diferencia
entre

la demanda de fondos prestables con destino

a
la inversin y aquella con destino al
consumo,
porque la primera repone los bienes de
capital
consumidor, expande la capacidad de
produccin
de la economa y alarga la estructura
temporal
de la produccin, mientras que la segunda
no,
aunque, por cierto, es el destino de toda
produccin, pues permite satisfacer nuestras
necesidades. En otros trminos, la inversin
repone el capital, expande la frontera de
posibilidades de produccin, alarga su
estructura
y permite que se desarrollen las etapas ms
alejadas del consumo, las ms afectadas por
la
preferencia temporal.
Si el volumen de inversin tanto local como
extranjera supera a la reposicin del capital
consumido entonces la frontera se expandir,
aumenta la capacidad de produccin de la
economa. Si, por el contrario, la inversin es
menor que la reposicin entonces estamos
consumiendo capital y la capacidad de
produccin
se reduce.
Como todo proceso de ahorro e inversin
ocurre en el tiempo y sus resultados se vern
en
el futuro, la incertidumbre inevitable genera
riesgo. Hay distintas formas de ahorro, por
supuesto, algunas que son ms seguras que
otras y, en general, las ms riesgosas
necesitan
ser las ms rentables ya que se debe ofrecer
un
rendimiento mayor a los ahorristas para que
asuman una mayor incertidumbre. Por
ejemplo,
los bonos del Tesoro de los Estados Unidos
ofrecen una tasa de inters mucho ms baja
que la de Argentina, o Grecia. A qu se debe
esto? Pues a que el primero es mucho menos
riesgoso que los otros. Esto no quiere decir
que

no tenga ningn riesgo ya que el creciente

endeudamiento de ese pas puede llevarlo en
algn momento al incumplimiento de sus
obligaciones, pero esto es precisamente lo
que
ya ha ocurrido en Argentina. Y no es
solamente
la historia lo que cuenta: los bonos
estadounidenses estn emitidos en su propia
moneda por lo que no debera descartarse
que
simplemente emitieran para pagar su deuda,
cosa que Argentina no puede hacer ya que
tambin tena su deuda en dlares pero no la
capacidad para emitirlos. Todo esto hace que
el
bono argentino sea bastante ms riesgoso
que el
estadounidense y por ello la diferente tasa de
uno y otro. A esta diferencia se la llama
riesgo
pas.
La diferencia entre la valuacin de un bien o
servicio disponible en el presente con ese
mismo
bien o servicio disponible en el futuro es lo
que
llamamos la tasa de inters originaria. Sin
embargo, lo que vemos en los bancos y en
los
precios de los bonos no es esta tasa, sino la
misma pero con el agregado del riesgo
comercial
de una especfica operacin y el riesgo pas
reflejando el riesgo potencial dada la
estructura
poltica y legal vigente en un determinado
territorio. El inters original es inevitable en
tanto
exista la preferencia temporal, los otros dos
pueden reducirse. En el caso del riesgo
comercial
por el buen desempeo crediticio y la
reputacin
de quien solicita el crdito; y en el del riesgo
pas
igual, por la determinacin de un pas de
endeudarse poco, dentro de sus posibilidades
y

honrar sus compromisos una vez que los

haya
asumido.
La preferencia temporal puede modificarse.
Llevado a un extremo, si tuviramos la
noticia de
que el mundo se acaba en una semana esta
preferencia sera infinita, no habra tasa que
motivara a nadie a postergar un consumo
hacia
un futuro que no existira. Un fenmeno
similar
ocurre, aunque en otro grado de tragedia, por
supuesto, con la inflacin. Cuando se piensa
que
el valor del dinero en el futuro va a ser
menor,
ser mejor gastarlo ahora a menos que se
obtenga una tasa lo suficientemente alta
como
para cubrir ese deterioro. Los procesos
inflacionarios prolongados aumentan la
preferencia temporal por el presente y
desalientan el ahorro. Por el contrario, un
marco
monetario y legal estable reduce la
preferencia
temporal, ya no es urgente consumir todo
ahora
y el dinero no pierde valor en las manos por
lo
que se alarga la previsibilidad y aumenta la
valoracin del futuro. Claro que ese futuro
siempre tiene un lmite basado en la misma
vida
humana, que en cierta forma se contina con
la
transferencia por medio de la herencia. Esta
institucin permite entonces alargar el
horizonte
de las decisiones econmicas. Si no existiera
no
estaramos dispuestos a invertir ms all de
nuestra potencial vida y buscaramos
consumir
todo antes de partir.
Un mayor volumen de ahorro significan ms
fondos prestables para la inversin, y esta a
su

vez permitir la produccin de un mayor

volumen
y calidad de bienes y servicios en el futuro, lo
que denominamos progreso econmico.
Como la
gente no ahorra porque s, sino que ahorra
para
algo, y ese algo es mayor consumo en el
futuro,
se genera un circuito virtuoso segn el cual
un
mayor volumen de ahorro reduce la tasa de
inters, y esta permite financiar proyectos
ms
alejados de la etapa del consumo final, pero
al
mismo tiempo ms productivos. Siguiendo
nuestro ejemplo, permite producir cocos con
un
proceso ms largo que incluye la fabricacin
de
escaleras, o incluso la de sierras que
permitan
construir escaleras ms eficientemente, o
incluso
la de mquinas que permiten construir
sierras
ms eficientemente y as sucesivamente.
Temporalmente la produccin se alarga,
ahora
los cocos comienzan a producirse cuando
se
fabrican mquinas para hacer sierras, que
luego
sern escaleras, que luego sern cocos.
Solamente vale la pena llevar adelante todo
ese
largo proceso porque el resultado final es una
produccin de cocos mucho mayor que la
que
pudiramos obtener trepando a las palmeras.
Estamos dispuestos a esperar todo ese
tiempo
porque valoramos ese resultado final. Y como
la
gente, por la razn que sea, decidi reducir
ahora su consumo para consumir ms en el
futuro, ese aumento del ahorro se canaliza a
la

inversin la cual madurar precisamente

para
cuando estos ahorristas han previsto
consumir
ms. Este proceso constante de ahorro,
mayor
inversin y luego mayor consumo es lo que
hemos visto desatarse en Occidente primero
y
ahora particularmente en Asia.
Friedrich A. Hayek present un modelo simple
para analizar este proceso econmico, bajo la
forma de un tringulo que expresa la
estructura
temporal de la produccin. Veamos:

El tringulo est dividido en etapas en forma

arbitraria, en este caso siete, que podran
consistir en la produccin de semillas de
trigo, la
siembra, la cosecha de trigo, la fabricacin
de
harina, la de pan, la distribucin mayorista y
la
distribucin minorista hasta que llega al
consumidor que compra el pan para
satisfacer
una necesidad. Las etapas ms alejadas del
consumo estn ms lejos en el tiempo, pero
la
produccin se realiza en forma continua, es
decir,
en cada momento habr actividad en la
produccin de semillas, de harina, etc. El
valor va
aumentando en tanto ms acerca a su
destino
final y es este el que otorga valor a todas las
etapas anteriores. Es porque la gente valora
el

pan que tiene valor la semilla de trigo, y el

trabajo y otros recursos que se van
incorporando
en todo el proceso.
La tasa de inters determina la forma de ese
tringulo.
Si
la
preferencia
temporal
aumenta, es
decir, la valoracin del presente ms
inmediato,
entonces el tringulo se acortar, si por el
contrario se reduce, el tringulo se alargar
con
nuevas etapas, que en este caso podramos
imaginar como el desarrollo gentico de
nuevas
semillas o de nuevas tcnicas para realizar
esos
desarrollos. Esto va tambin determinando
dnde
se producirn las inversiones. Por ejemplo, si
por
alguna razn se reduce la preferencia
temporal y
la gente est ms dispuesta a ahorrar hacia
el
futuro, reducirn su consumo presente. El
mayor
volumen de ahorro reducir la tasa de inters
(lo
que refleja la menor preferencia temporal) y
esa
menor tasa har ahora posible invertir en
procesos ms alejados del consumo final. El
grfico cambia de la siguiente forma:

Ahora se han incorporado dos etapas ms,

digamos el desarrollo gentico de las semillas
y
las tcnicas de manipulacin de genes. Esto
dar
como resultado en el futuro una mayor

productividad, habr semillas con mejores

rindes
lo cual permitir un mayor consumo futuro,
que
es lo que los consumidores queran, pues
redujeron su consumo para ahorrar y poder
tener un mayor consumo ms adelante.
Es decir que, en la medida que la tasa de
inters refleja la preferencia temporal de los
consumidores, la estructura del proceso
productivo se adapta a ella. Todo esto dentro
de
un marco institucional donde se respeta la
propiedad de los ahorros, donde el ahorro se
traslada a la inversin por medio de
contratos
voluntarios, donde se puede realizar el
clculo
econmico de los rendimientos futuros por
medio
de una moneda estable y donde hay caminos
alternativos y competitivos entre s para
canalizar
el ahorro a la inversin, tanto sea por medio
del
sistema bancario como de los mercados de
capitales. En ese caso la economa crecera
como
se muestra a continuacin:

El marco institucional influye en esto de

varias
formas. Garrison toma en cuenta un
elemento
central, la manipulacin de la tasa de inters
cuando las instituciones monetarias estn
bajo la
rbita de la poltica. En particular, los bancos
centrales o reciben la orden o se ven
presionados
a expandir la cantidad de moneda para
reducir la

tasa de inters. Esto genera ahora un

aumento
de la oferta de fondos prestables sin una
paralela
reduccin del consumo y aumento del ahorro.
Esto enva entonces seales contrapuestas al
mercado: por un lado la menor tasa de
inters
promueve la inversin en las etapas ms
alejadas como se mostrara antes; pero por
otro,
como los consumidores no han modificado su
preferencia temporal, ante una tasa de
inters
ms baja se vern tentados a aumentar el
consumo. Es decir, se rompe la igualdad
entre el
ahorro y la inversin, y la estructura de
produccin recibe la tensin ahora existente
entre
la mayor inversin y el mayor consumo.

Ms recursos son demandados para las

etapas
cercanas al consumo y ms recursos tambin
lo
son para las etapas ms alejadas, siendo que
no
hay recursos para ambos. Esa mayor
demanda
de recursos impacta en sus precios y vuelve
no
rentables algunos de los proyectos que se
encarecern, comienza el proceso de
liquidacin
de algunas de esas inversiones que, en
verdad,
se haban realizado siguiendo seales falsas.
No es esta, sin embargo, la nica distorsin

que un dbil marco institucional produce en

el
proceso de las inversiones. Una elevada tasa
de
emisin monetaria, por ejemplo, produce
altos
niveles de inflacin, la que desalienta el
ahorro y
fomenta el consumo. Ante la prdida del
poder
adquisitivo de la moneda es mejor
desprenderse
de ella y poseer bienes, u otra moneda. La
incertidumbre respecto al valor futuro de la
moneda impacta en las inversiones que
tengan
mayor tiempo de maduracin. La estructura
de
la produccin se acorta. Aumentan los gastos
en
publicidad o se abren nuevos centros
comerciales, pero se reduce la inversin en,
por
ejemplo,
infraestructura
o
energa,
exploracin de
nuevas fuentes energticas o mineras.

Y, en trminos generales, la inseguridad

jurdica y
la inestabilidad de las reglas de juego afecta
a la
inversin en todas las etapas, el capital se
dirige
a otras jurisdicciones (fuga de capitales) y no
llega el capital extranjero a invertirse en esa
jurisdiccin. Con la inversin mnima como
para

reponer la amortizacin del capital la

economa se
estanca, la frontera de posibilidades de
produccin se mantiene igual. En casos ms
extremos, si la inversin cae por debajo
incluso
del volumen necesaria para la reposicin del
capital, la economa se contrae, no ya
temporalmente sino estructuralmente.

Inversin
crecimiento
econmico

El crecimiento econmico depende del ahorro

y
de la inversin. Buena parte de esa inversin
es
realizada por empresas, que la hacen para
incrementar la produccin. Por ello es
importante
conocer qu piensan quienes las dirigen
sobre el
marco institucional y las principales trabas
para
invertir en distintos pases, ya que cada
inversin
que no se realiza es una oportunidad de
crecimiento perdida.
Al respecto, Geeta Batra, Daniel Kaufmann y
Andrew Stone (2003) han realizado un
estudio a
nivel mundial, que se concreta en un libro y
en
un artculo en el que resumen las
conclusiones de
ese trabajo. Las respuestas abarcaron los
distintos continentes, con un 80% de ellas
provenientes de empresas pequeas (con
menos de 50 empleados) y medianas (con un
nmero de empleados entre 51 y 500),
siendo el
28% industriales, el 40.1% de servicios, el
20.6% agrcolas y el 11% dedicadas a la
construccin. Se pregunt en todas ellas:
Juzgue, por favor, en una escala de 1 a 4,
cun
problemticos son los siguientes factores
para la
operacin y crecimiento de su empresa. Las

principales
restricciones
fueron
las
siguientes:
impuestos y regulaciones, financiamiento,
inestabilidad e incertidumbre poltica, e
inflacin.
El orden de estas restricciones vara en
algunos sitios. Por ejemplo, en muchos pases
subdesarrollados la corrupcin aparece en
lugar
prominente, seguida de la inflacin. En
ciertos
pases de Asia resalta el crimen en las calles,
en
otros de frica la falta de infraestructura. En
el
caso de Amrica Latina, las principales
restricciones mencionadas son: impuestos y
regulaciones, seguidas de inestabilidad
poltica,
crimen callejero y financiamiento.
Los autores preguntaron incluso por los
impuestos y las regulaciones en forma
separada,
y en cada caso los impuestos ocuparon el
primer
lugar y las regulaciones el segundo, en
particular
las regulaciones comerciales, vinculadas con
las
aduanas. En cuanto a las restricciones al
financiamiento, que figura en primer lugar en
todos los pases es la elevada tasa de inters,
aunque con diferencias por regiones. Fue
mencionada por el 83.9% de los encuestados
en
el caso de Amrica Latina, pero solo por el
47.8% en la OCDE, aunque tambin ocupa
all el
primer lugar. Le siguen los requerimientos de
garantas y la falta de crditos a largo plazo.
Respecto a la corrupcin, un 60% de las
empresas en Amrica Latina la mencionan
como
un impedimento serio. En general, se trata de
un
rasgo destacado ms por las pequeas y
medianas empresas que por las grandes.
Cuando se les pregunt sobre la eficiencia de
los
servicios de Gobierno, el primer lugar fue

ocupado por la Comunidad Europea, donde el

70% de los entrevistados los calific de
ineficientes, porcentaje que alcanza al 63%
en
Amrica Latina. En los pases de la OCDE, el
nmero es de 50% y, curiosamente tal vez,
en
los del Lejano Oriente del 16%. En las
empresas
pequeas y medianas se opina que estn
ms
restringidas en todas las categoras y
regiones.
Tomando en cuenta las restricciones en su
totalidad, los autores han concluido que en
aquellos pases donde tales restricciones son
mayores, las ventas de las empresas
existentes
crecen algo ms de un 10% menos que en
los
que tienen mejores calificaciones, un
porcentaje
similar al menor crecimiento de sus
inversiones.
Todo lo que venimos explicando se relaciona
con empresas privadas que no estn sujetas
a
reglamentaciones directas por parte del
Estado.
Si se trata de empresas concesionarias o
prestatarias de los servicios pblicos, los
determinantes de sus flujos de ingreso estn
estrechamente vinculados con las decisiones
del
Gobierno de turno. En este caso, estamos
ante
otra constelacin de determinantes de
inversin,
que generalmente se negocia directamente
con
las autoridades. De hecho, las inversiones en
los
servicios pblicos, y en empresas petroleras,
es
una de las condiciones que se plasman de
manera explcita en los acuerdos de las
empresas privatizadas o concesionarias con
el
Estado.
En este caso, la calidad institucional adquiere

una gran importancia, ya que estas

actividades
son dependientes directamente de las
decisiones
polticas y es necesario tener previsibilidad
para
realizar inversiones de largo plazo. Esto
implica el
cumplimiento de los contratos, evitar la
expropiacin mediante regulaciones, un
mecanismo claro de fijacin de precios y
tarifas,
y su mantenimiento en el tiempo.
Se habla poco en estos das de las
privatizaciones y cuando se hace no es para
mencionar sus beneficios, aunque los hay,
sobre
todo si se hicieran en el marco de mercados
abiertos y competitivos. No obstante, dos
autores se han animado a presentar un
estudio
en el que analizan no ya los beneficios
directos
que puede obtener la gente, en su carcter
de
consumidores (mejores productos, menores
precios) o de contribuyentes (menos
subsidios a
empresas deficitarias), sino que sealan los
beneficios indirectos que reciben otros
participantes en el mercado (Schmitz Jr. y
Teixeira 2004).
Se trata del aumento de la productividad en
otras empresas, cuando, a partir de una
privatizacin, son eliminados los privilegios
con los
que contaba la empresa estatal o las
regulaciones con que se intentaba esconder
su
ineficiencia. Y se hace esto considerando el
caso
de la privatizacin de la empresa brasilera
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), una
gran
productora de mineral de hierro.
En el caso de esta empresa, su propia
productividad ha mejorado substancialmente
a
partir de la privatizacin, debido a dos
circunstancias: la eliminacin de personal

redundante y los cambios en las modalidades

de
trabajo. El punto central de este trabajo es
que
esa mejora mencionada en segundo lugar
tambin impacta positivamente en la
productividad de otras empresas del sector.
Los gobiernos han intentado muchas veces
proteger a sus ineficientes empresas,
limitando la
competencia, como cuando, por ejemplo, el
gobierno australiano permita solamente una
lnea
area local, adems de la estatal; o cuando
el
Correo de los Estados Unidos es capaz de
marcar restricciones a los envos de las
empresas
privadas, por ejemplo, que prohben incluir
productos dentro de los paquetes. Por otro
lado,
cuando se presentaban situaciones como las
mencionadas, los sindicatos comenzaban
siempre
negociando con la empresa estatal, pues
esperaban de ella mejores condiciones. En el
caso de Brasil, el sindicato Metabase segua
esa
estrategia.
Con la privatizacin de CVRD, la empresa
logr
un importante aumento de su productividad.
Esta, que haba permanecido estancada
entre
1986 y 1989, se duplic de 1990 a 1998,
periodo
que incluye no solamente su privatizacin,
sino
los preparativos para hacerla ms atractiva
para
poder privatizarla. Otra empresa estatal
brasilera
en este mismo rubro, la Compaa
Siderrgica
Nacional (CSN), tuvo una experiencia similar,
pero cuadruplicando la productividad en ese
lapso. Algo similar ocurri con las empresas
privadas como MBR o Samitri, ya que
tambin
muestran pocas mejoras en su productividad

durante el periodo 1986-1989, pero la

duplican en
el periodo 1990-1998.
Las entrevistas que mantuvieron los autores
con directivos de estas empresas los llevan a
afirmar que las causas de tales mejoras en
las
empresas privadas se deben a la segunda
circunstancia sealada para el aumento de la
productividad de las privatizadas: los
cambios de
las condiciones de trabajo. Antes, los
trabajadores solo podan ocuparse de un
rango
muy estrecho de tareas: por ejemplo, haba
una
clara separacin y duplicacin de funciones
entre
la produccin y el mantenimiento. Asimismo,
los
que reparaban ciertas cosas no podan
ocuparse
de reparar otras.
Todo esto cambi a medida que CVRD
comenz a introducir el criterio de funcin
polivalente, permitiendo que un mismo
trabajador reparara distintas cosas o se
encargara
de
la
produccin
y
el
mantenimiento.
Al modificarse esta definicin de tareas en
CVRD,
se extendi al resto de la industria, con lo
cual se
generaliz el aumento de la productividad.
Las
empresas
privadas
se
vieron
ahora
compitiendo
contra un rival mucho ms eficiente, pero al
mismo tiempo con ms instrumentos como
para
ser ms eficientes ellas tambin.

Inversiones
extranjeras
Los flujos Inversiones Extranjeras Directas
(IED)
se han multiplicado por veinte, al comps de
la
globalizacin: de un total de 58,896 millones
de

dlares en 1970 pasaron a 916,277 millones

en el
2005. Durante el mismo lapso, las IED hacia
los
pases en desarrollo pasaron de 3,926
millones a
334,285
millones,
multiplicndose
por
ochenta y
cinco. Segn la UNCTAD, el volumen de IED
alcanz 1.24 billones de dlares en el 2010 y
est
previsto que crezca entre 1.4 y 1.6 billones
de
dlares en el 2013158.
En el caso de la Argentina, el crecimiento
durante ese mismo lapso es de 51 veces. En
Chile han crecido 555 veces, en Espaa 103,
en
China infinitamente ya que entonces y
hasta el
ao 1980 las estadsticas de la UNCTAD
muestran que no existan, y en el 2005
recibi
72,406 millones, lo cual significa un 62% ms
de
toda la IED que recibi Amrica del Sur ese
mismo ao. No obstante, el mayor flujo se
origina y se dirige a los mismos pases
desarrollados. Por qu son estos pases los
que
reciben la mayor cantidad de IED? Y por qu
esta crece mucho ms en unos pases que en
otros?
Es
decir:
cules
son
los
determinantes
especficos de la inversin extranjera?

Determinantes
inversin
extranjera

de

la

La
capacidad
potencial
para
recibir
inversiones
extranjeras depende de muchos factores. La
UNCTAD ha elaborado el ndice de Potencial
de
Atraccin de Inversin Extranjera Directa
(IED),
en el que se computan las siguientes
variables:
El PIB per cpita, indicador de la
complejidad y amplitud de la demanda

nacional y de varios otros factores,

con la expectativa de que las economas
de ingresos ms elevados atraigan
relativamente ms IED, orientada a
productos y servicios innovadores y
diferenciados.
La tasa de crecimiento del PIB en los
diez aos anteriores, que indica el
crecimiento econmico previsto.
La proporcin de exportaciones en el
PIB, que refleja la apertura y
competitividad.
Como indicador de la modernidad de
la infraestructura de informacin y
comunicacin, la media de lneas
telefnicas por cada 1,000 habitantes y de
telfonos mviles por cada 1,000
habitantes.
El uso comercial de energa per
cpita, que indica la disponibilidad de la
infraestructura tradicional.
La proporcin de gasto en
investigacin y desarrollo del PIB, que
refleja las capacidades tecnolgicas
nacionales.
La proporcin de alumnos de
enseanza superior en la poblacin, que
indica la disponibilidad de capacidades de
elevado nivel.
El riesgo del pas, indicador
compuesto que refleja algunos factores
macroeconmicos y de otro tipo, que
afectan la percepcin del riesgo por parte
de los inversores. La variable se mide de
manera que los valores ms elevados
indican un riesgo menor.
La cuota de exportacin de recursos
naturales en el mercado mundial, que
indica la disponibilidad de recursos para las
IED en industrias extractivas.
La cuota de importacin de piezas y
componentes para automviles y
productos electrnicos en el mercado
mundial, que refleja la participacin en los
principales sistemas de produccin
integrada de las ETN (Informe sobre las
inversiones en el mundo 2002).
La cuota de exportacin de servicios
en el mercado mundial, que refleja la
importancia de la IED en el sector de los

servicios y representa aproximadamente

dos tercios de la IED mundial.
La proporcin de monto acumulado
de IED en el mercado mundial, amplio
indicador de la atraccin y capacidad de
absorcin de IED y del clima en materia de
inversiones159.
No obstante, estos determinantes, no
solamente
son, a su vez, determinados por otros
factores
que mencionaremos ms adelante, sino que
muestran un cierto grado de circularidad.
Tomemos, por ejemplo, el caso de los dos
mencionados primero, el PIB per cpita y la
tasa
de crecimiento de los ltimos diez aos.
Cmo
puede un pas haber aumentado el primero y
haber crecido en los ltimos diez aos, si no
es
porque ha recibido inversiones? A menos que
hayan
sido
estas
todas
locales
y
repentinamente
se abrieran oportunidades para la inversin
extranjera, pareciera que figura como causa
algo
que es tambin un efecto de la IED. Lo
mismo
podra decirse de otros, como la cantidad de
celulares o el uso comercial de energa.
El ndice evala los siguientes aspectos:
atractivo del mercado, disponibilidad de
mano
de obra calificada y no calificada a bajo
costo,
infraestructura y presencia de recursos
naturales. Ninguno de ellos hace referencia
al
marco institucional o a la estabilidad jurdica,
y por
esa misma razn nos resultar til: porque
muestra el potencial meramente econmico
de
los pases, si tuvieran un cierto marco
institucional. El de atractivo del mercado
mide el
tamao del mercado (PIB), su poder de
compra
(PBI per cpita) y el crecimiento potencial del

mercado (tasa de crecimiento real del PBI);

los
otros se explican a s mismos. Esto nos
permitir
ver cules alcanzan y algunos incluso
superan
ese potencial, mientras que otros no.
Los resultados correspondientes a los pases
que ocupan los primeros veinte lugares se
muestran en la tabla 1. Como se observa, las
posiciones no difieren substancialmente de
los
flujos reales de inversiones, que podemos
observar en la tabla 2, ms abajo, en la que
se
muestra el promedio de IED recibida en el
periodo 1970-2005.

En la tabla 2 se presentan de un lado el

promedio

de IED recibida por un pas desde 1970 a

2005,
del otro el monto de IED recibido en
2011160, y
nuevamente la posicin en el ndice potencial
en
relacin con el pas de la serie de datos a la
derecha:

Hay pases que muestran posiciones en el

volumen de inversiones recibidas muy por
encima
de la posicin que ocupan en el indicador
sobre
su potencial. As, por ejemplo, Luxemburgo
se
encuentra en la posicin 102 en ese ndice
pero
en el lugar 18 entre pases que recibieron
ms
inversiones durante 2011; Blgica ocupa la
posicin 32 en ese indicador, pero se
encuentra
en el tercer lugar entre los que reciben

inversiones; y Hong Kong, en la posicin 40

en
cuanto a potencial, se ubica en el puesto 4.o.
Siendo que no precisamente destacan por los
atributos del ndice potencial, en particular
por el
tamao del mercado, el atractivo que
presentan
es por su seguridad jurdica y su calidad
institucional. Por el contrario, otros pases
entre
los primeros veinte no logran reflejar el
potencial
en el volumen de inversin extranjera que
reciben: Corea del Sur y Japn son
exportadores
de capitales ms que receptores. Argentina
en el
puesto 38 entre los receptores y Tailandia el
33.
Sin embargo, como dijimos antes, los
indicadores que mide este ndice estn a su
vez
determinados, o al menos demandan la
existencia de normas jurdicas claras que
reduzcan la inevitable incertidumbre que
toda
inversin
conlleva.
Estas
condiciones
aparecen
claramente en el caso de los pases que
ocupan
los primeros puestos, y tambin en otros
como
China, Brasil, Mxico o Rusia tanto por el
tamao de su mercado interno como por sus
bajos costos para exportar que comenzaron
a
recibir grandes volmenes de inversiones
cuando,
de una forma u otra, pudieron dar seales al
respecto.

Las reglas de juego

Entre los factores determinantes de la

inversin
tenemos la rentabilidad: las ganancias
empresariales sobre el capital invertido. Una
inversin es rentable cuando esas ganancias
superan el costo directo o de oportunidad del
capital reflejado en la tasa de inters. Esta a
su

vez refleja la preferencia temporal; esto es, el

descuento que existe del futuro sobre el
presente.
Siendo el futuro en s mismo incierto, todo
factor que impacte sobre esa incertidumbre
impacta igualmente sobre la tasa de
descuento.
A mayores niveles de incertidumbre, mayor
tasa
de descuento; los procesos de produccin se
acortan y solamente se realizan proyectos
con
una alta rentabilidad y, por ende, tambin
con un
alto riesgo.
Uno de los factores que claramente causa
impacto en esa inevitable incertidumbre
futura es
la previsibilidad de las reglas del juego,
llamada
tambin seguridad jurdica. Donde esa
seguridad escasea, las inversiones son
menores
que las potenciales: un fenmeno que afecta
particularmente a la inversin extranjera,
que, a
diferencia de la inversin local, conoce
menos las
caractersticas particulares de determinado
pas.
Pero para los pases que tienen un ahorro y
un
capital local escasos, la inversin extranjera
es de
fundamental importancia para sustentar el
crecimiento econmico, y tambin para
permitir
la adquisicin de nuevas tecnologas e
impulsar
nuevos procesos, cuya eficiencia haya sido
previamente
verificada
en
otros
mercados161. Si
bien la importancia de la seguridad jurdica
fue ya
puesta de relieve por los economistas
clsicos,
en la actualidad ha sido el profesor de
economa
de Harvard Robert J. Barro quien ha
comprobado

esa hiptesis y verificado su relacin162.

Si tomamos en cuenta las posiciones del
ndice
de Calidad Institucional, ms las mejoras
institucionales relativas experimentadas por
China, Brasil, Mxico y Rusia, podemos
encontrar
una explicacin a las posiciones que ocupan
en
cuanto se refiere al flujo real de inversin
extranjera directa que atraen.
La seguridad jurdica comenz a ser algo real
en China con la definicin de las Zonas
Econmicas Especiales, porciones de su
territorio
donde se garantizaba el respeto a la libertad
contractual y el derecho de propiedad, pese a
la
vigencia del sistema comunista en el resto
del
pas, reafirmado luego con el respeto de la
seguridad jurdica vigente en Hong Kong
mediante la poltica de un pas, dos
sistemas y
con el ingreso de China en la OMC.

Instituciones e
inversiones
El flujo de financiamiento e inversiones
directas
es de fundamental importancia para los
pases
pobres o emergentes ya que no cuentan con
ahorro suficiente para financiar la inversin
necesaria, con lo cual mantener un
crecimiento
sostenido. El financiamiento externo y las
inversiones extranjeras directas permiten ese
impulso, que de otra forma sera mucho
menor.
El vnculo entre calidad institucional y
crecimiento econmico viene dado por el
volumen de inversiones. Estas contribuyen a
incrementar la productividad total de los
factores,
mejorar la competitividad de las economas y
promover
un
crecimiento
econmico
sostenido
(Mijiwawa 2008). La calidad institucional
reduce el

costo de las inversiones, particularmente la

incertidumbre sobre el retorno de la inversin
o,
ms bien, la capacidad de poder recuperarlo.
Por supuesto que la calidad institucional no
es
el nico elemento para que las inversiones se
produzcan.
Los
inversores
tambin
consideran la
demanda potencial del producto o servicio
que
piensan ofrecer, tanto en el mercado de
destino
o en otros mercados de exportacin, como
tambin la disponibilidad de recursos. No
obstante,
la
relacin
entre
calidad
institucional y
las inversiones es evidente. Se pueden
sealar
excepciones, por supuesto. Pases como
China
reciben ahora un gran flujo de inversiones,
pero
no estn bien ubicados en el ndice. Es
realmente
as y tiene que ver con la mejora de la
calidad
institucional de ese pas. Ya contaba con un
enorme mercado potencial y con amplios
recursos, en particular de mano de obra, pero
le
faltaba garantizar la seguridad jurdica.
Cuando lo
hizo no antes un aluvin de inversiones
multiplic su crecimiento.
Podra argumentarse tambin que los pases
que reciben el mayor caudal son aquellos que
tienen niveles ms altos de ingreso y, por lo
tanto, mercados de mayor volumen. Esto es
correcto: pases muy pequeos, como Blgica
y
Holanda, reciben casi un 4.69 y un 2.88% del
total. Otros, como Hong Kong, muy pequeo
tambin, recibe 5.57%, aunque en este caso
sobre todo por su potencial exportador.

No obstante, todos ellos tienen elevadas

calificaciones en el indicador de calidad
institucional. Las excepciones son pases de
gran
tamao como Brasil, China, Rusia, Mxico,
por
ejemplo, que en las ltimas dcadas han
introducido reformas institucionales que han
brindado seguridad a las inversiones.
Por ltimo, si bien es cierto que los pases
con
mayores niveles de ingreso reciben mayor
volumen de inversiones, lo cierto es que esos
niveles tambin son el resultado de una
buena
calidad institucional163. La relacin tambin
resulta evidente en el siguiente grfico164:

Otro elemento central para la inversin es el

crdito. Cuando alguien toma un crdito, otro
tiene que prestar ese dinero. Para que el
acreedor lo haga as, tiene que tener cierta
seguridad de que los fondos del prstamo le
sern devueltos. Es cierto que no podr tener
una total certidumbre siempre estar
presente
el riesgo, pero tomar en consideracin
asumirlo si sabe que contar con ciertos
derechos en el caso de que su deudor
incumpla.
Por ello, Arturo Galindo y Alejandro Micco
(2004) han analizado el grado de proteccin
que
tienen los acreedores en Amrica Latina.
Sostienen que tal grado de proteccin es
importante, porque estimula tanto a los
deudores
como a los acreedores a celebrar contratos
financieros y a cumplirlos. Se trata de un
elemento fundamental para el desarrollo de
un
mercado
de
capitales.
Cuando
estas
garantas
estn ausentes, el crdito escasea.
Sealan tambin que en aquellos pases
donde
la proteccin a los derechos de los
acreedores es
poca, la diferencia en el costo del crdito a
empresas grandes, medianas o pequeas es
mayor. As, por ejemplo, en los pases donde

menos proteccin existe, la diferencia del

costo
entre una empresa pequea y una grande es
de
30 puntos porcentuales, y entre una pequea
y
una mediana, de 11 puntos. A medida que la
proteccin crece, esa diferencia se reduce: en
los
pases con alta proteccin, las empresas
pequeas afrontan un costo superior al de las
grandes en solo 14 puntos porcentuales, y en
el
caso de las medianas en solo 6. Esto nos
lleva a
concluir que toda reforma que refuerce los
derechos de los acreedores no solamente
contribuir al crecimiento del mercado de
capitales, sino sobre todo beneficiar a las
empresas ms pequeas.
Para evaluar cul es el grado de proteccin
de
estos derechos en Amrica Latina, los
autores
parten de un trabajo ya realizado por La
Porta et
al, quienes construyeron un ndice que toma
en
cuenta cuatro aspectos principales: si las
regulaciones imponen un congelamiento
automtico de los activos en caso de
convocatoria; si los acreedores privilegiados
tienen prioridad para cobrar en caso de
quiebra;
si las empresas deben consultar primero a los
acreedores
antes
de
presentarse
a
convocatoria;
si las regulaciones obligan a remover a los
administradores durante ese proceso. Una
respuesta positiva a cada una de estas
cuestiones se interpreta como una proteccin
de
los derechos de los acreedores.
Pero los autores no se quedan ah, pues si
bien pueden existir las normas para proteger
a
los acreedores, tambin es necesario que se
apliquen. Por eso los autores crean un nuevo
indicador, al que denominaron proteccin
efectiva de acreedores, que no es otra cosa

que la multiplicacin del indicador antes

mencionado por otro que mide el imperio de
la
ley.
Y cul es el resultado para Amrica Latina?
Pues midiendo los resultados entre 0
ninguna
proteccin y 1 mucha proteccin, nos
encontramos con que Argentina, Bolivia,
Colombia, Guatemala y Mxico muestran un
indicador de cero. El pas con el indicador
ms
alto es Chile con 0.35, seguido de Costa Rica,
con 0.33. El promedio para toda la regin es
de
0.12, muy poco en comparacin con los 0.45
que se obtienen del conjunto de pases
desarrollados de la OCDE y el de 0.56 del
sudeste asitico.

El grado de inversin
La relacin entre calidad institucional e
inversiones
tiene aun otra faceta, relacionada con la
capacidad de pago de un pas respecto a su
deuda. Estamos hablando de la deuda
pblica
es decir, la del Estado, por lo cual hemos
de
preguntarnos cmo afectan las deudas del
Estado las inversiones de las empresas
privadas.
La calificacin de la deuda la hacen las
empresas
calificadoras, particularmente Standard &
Poors,
Moodys y Fitch Ratings. Con similares, pero
no
iguales combinaciones de letras, califican la
calidad de los bonos emitidos por los pases,
como AAA en el caso de los de mayor
puntaje,
AA+ en el caso de los que estn un escaln
ms
abajo, y as hasta el final de la lista, con D en
el
caso de aquellos que estn en default.
Que un pas tenga una mala calificacin
sobre
su deuda quiere decir que no puede obtener

crdito o que solo puede obtenerlo a tasas

muy
altas. Esto no solamente genera dudas sobre
la
viabilidad de su poltica econmica, sino que
anuncia una crisis e inevitables cambios.
Finalmente, es muy difcil que una empresa
pueda obtener una calificacin de su propia
deuda que sea mejor que la del Estado en
cuyo
territorio se encuentra, ya que este tiene el
poder para apropiarse de los activos,
devaluar,
aplicar nuevos impuestos, y otras exacciones
que recaern sobre la actividad productiva.
Adems, cuando un pas est en default, las
empresas
no
pueden
acceder
al
financiamiento
de las exportaciones que ofrecen los pases
desarrollados, ni importar, por ejemplo,
maquinaria y equipos con financiamiento, lo
cual
encarece
sus
operaciones.
Estas
calificaciones
son tambin un dato ms que debe ser
tomado
en cuenta en relacin con potenciales
inversiones
en un pas.
Se habla de grado de inversin respecto a
los pases que tienen una fuerte o
adecuada
capacidad de pagar sus deudas. En el caso
de
S&P y Moodys esto incluye los bonos
calificados
como AAA, AA, A y BBB. El resto estn en
grado
especulativo, que va desde una moderada
capacidad de pago, pasando por baja, muy
baja
y default. Los inversores institucionales,
como los
grandes fondos de pensiones del mundo o las
grandes compaas aseguradoras, tienen
como
poltica no invertir en bonos que no tengan
grado
de inversin. Por lo tanto, cuando un pas
alcanza

esa calificacin, se le abren las puertas para

obtener financiamiento mucho ms barato.
Esto
no es necesariamente bueno, ya que puede
alentar a un gobierno a gastar y endeudarse,
pero como en tal caso perdera esa
calificacin,
puede actuar como un incentivo para no
endeudarse tanto y mantenerla. Adems de
ello,
cuando un pas alcanza este nivel, no
solamente
es el Estado el que puede acceder a los
mercados de capitales, sino tambin las
empresas privadas, que pueden recibir
inversiones a travs de los mercados
accionarios,
y tambin colocar su propia deuda a un costo
mucho ms bajo, alentando as las
inversiones.
El
funcionamiento
de
las
agencias
calificadoras
no est exento de polmica, especialmente
despus de la crisis financiera del 2008. Esto
es
as porque al comienzo las calificadoras
solamente
eran
contratadas
por
los
inversores,
para que evaluaran los activos en los que
queran
invertir, pero luego comenzaron a ser
contratadas tambin por los que emitan
bonos,
pues ellos queran mostrar a los potenciales
inversores que tenan una buena calificacin.
Pero
esto puede llevar a un conflicto de intereses,
ya
que la calificadora es contratada por quien
tiene
un fuerte estmulo para obtener una buena
nota.
El futuro del negocio de una calificadora est
ligado a mantener una reputacin que la
vuelva
confiable, pero, a menos que tenga estrictas
polticas y controles, puede caer en la
tentacin
de ofrecer mejores calificaciones, porque as
lo

quiere un determinado cliente.

Para evaluar a un pas, las calificadoras
toman
en cuenta muchos de los elementos que
forman
parte del ndice de Calidad Institucional, por
lo
que no extraa que aquellos pases que se
encuentran en las mejores posiciones o estn
mejorando en cuanto a esas variables sean
los
que han alcanzado el grado de inversin en
Amrica Latina. El primero en lograrlo, y que
tiene la calificacin mejor en la regin, es
Chile,
pas que la obtuvo en el 2002. Despus estn
Mxico, Brasil, Per y Colombia. Uruguay la
perdi en el 2002, debido al impacto de la
crisis
argentina, pero est cerca de recuperarla.

Calidad institucional e
innovacin
La calidad institucional afecta al diseo y a la
ejecucin tanto de las polticas econmicas
como
de las polticas pblicas, siendo en ambos
casos
la mala calidad una fuente de inestabilidad
que
termina
perjudicando
el
desempeo
econmico,
la calidad de vida y las oportunidades de
progreso de los habitantes.
Toda poltica pblica consiste en una
combinacin de regulaciones y acciones de
mercado. En otras palabras, podramos decir
que
se trata de una serie de normas que dicta
alguna
autoridad regulatoria o que se basan en
costumbres, acuerdos contractuales y la
correspondiente reaccin de los individuos.
Esto
es as porque las regulaciones y contratos
modifican los incentivos y, por lo tanto, las
conductas de las personas.
En los ltimos aos ha habido una gran
actividad y desarrollo de normas voluntarias
o

contractuales en reas tales como Internet,

mejores prcticas de gobierno corporativo,
estndares tecnolgicos y normas de calidad.
Tambin la hubo en relacin con el tradicional
tipo
de regulaciones: las emitidas por agencias
gubernamentales.
La mejor calidad institucional permite ejercer
mejores polticas pblicas y estas, a su vez,
permiten desplegar toda la capacidad
creativa de
los individuos o la amordazan. La innovacin
es
un elemento central en la actividad
empresarial
para mantener ventajas competitivas. Los
emprendedores, motor del crecimiento
econmico, estn en estado de alerta
permanente
para
encontrar
nuevos
productos,
servicios o formas de producirlos, y
estructurar
las empresas para poder obtener una ventaja
desde la cual puedan competir exitosamente.
Esta capacidad de innovacin sostiene la
competitividad de las empresas y las
economas,
y motoriza el crecimiento econmico y la
generacin de ms y mejores oportunidades
de
progreso para los habitantes de los pases
donde
se generan las condiciones para su
florecimiento.
La innovacin y la inversin requieren de
condiciones institucionales que las protejan,
en
particular las relacionadas con el derecho de
propiedad, fsica e intelectual, y con la
libertad
contractual. Para considerar la relacin
existente
entre una y otra consultamos el ndice
Internacional de Innovacin, elaborado por
The
Boston Consulting Group, The National
Association of Manufacturers (NAM) y The
Manufacturing Institute (Andrew et al, 2009).
Este trabajo se basa en la evaluacin de tres
componentes:

Una encuesta entre empresas

miembros de la NAM que representa
compaas de todos los tamaos, a las
cuales se consult en relacin con el uso
de herramientas innovadoras, los
resultados de la innovacin y el impacto de
las polticas pblicas.
Una serie de entrevistas con treinta
e j e c u t iv o s senior, para identificar
preocupaciones comunes, mejores
prcticas y formas de mejorar el clima
para las innovaciones.
Una comparacin de las facilidades
para la innovacin en ciento diez pases y
los cincuenta estados de los Estados
Unidos sobre la base de sus polticas
gubernamentales y su desempeo. Sobre
esta base desarrollaron el ndice
Internacional de Innovacin (III), que
tomaremos aqu como referencia para
relacionarlo con nuestro ICI.
La conclusin de este trabajo es que los
pases
que tienen las compaas e industrias ms
innovadoras tienden a tener un ingreso per
cpita
mayor. Aunque no se ofrecen mayores
detalles
sobre la metodologa del mencionado ndice,
los
autores sostienen (p. 7) que utilizamos
mediciones que captan una amplia gama de
resultados de innovacin. Evaluamos estas
mediciones asignando pesos relativos a cada
uno
de los componentes con base en una
encuesta
entre expertos analistas y ejecutivos.
Tambin
recogimos
datos,
incluyendo
medidas
especficas
relacionadas con la innovacin, y otras ms
amplias sociales y econmicas de otras
fuentes que incluyen al Banco Mundial, la
UNESCO y el Foro Econmico Mundial.
Definiendo a la innovacin en trminos
amplios, el estudio tom en cuenta dos tipos
de
resultados:
1. Tangibles: nuevos productos,

conocimientos, frmulas, diseos y

experiencias, que pueden cuantificarse y
protegerse legalmente por medio de
patentes u otros derechos de propiedad
intelectual
2. Intangibles: nuevos procesos o
formas de hacer negocios, que llevan a
obtener una ventaja comparativa, como
un nuevo proceso de produccin que
resulta en mejor calidad y mayor
productividad. Los resultados intangibles no
son fcilmente cuantificables, pero pueden
tener un alto impacto en los resultados
cuantificables, como el desempeo general
de una compaa. En general no pueden
ser protegidos legalmente.
El ndice Internacional de Innovacin est
formado por dos componentes principales:
Insumos para la Innovacin y Desempeo
Innovador. El primero de ellos pone la
atencin
en la poltica fiscal crditos impositivos
para
I&D, nivel de impuestos, financiamiento
gubernamental de I&D, otras polticas
educacin,
comercio
internacional,
regulaciones,
proteccin del derecho a la propiedad
intelectual,
poltica inmigratoria e infraestructura y el
entorno para la innovacin estado de la
educacin, calidad de la mano de obra,
calidad
de la infraestructura y entorno de negocios.
El
segundo toma en cuenta resultados de I&D

inversiones en I&D, generacin de derechos

de
propiedad
intelectual,
publicacin
y
transferencia
del conocimiento y comercializacin de
innovaciones, desempeo de las empresas

exportaciones
de
alta
tecnologa,
productividad
de la mano de obra y capitalizacin de
mercado
de las empresas cotizadas, e impacto
pblico

de la innovacin crecimiento del empleo,

inmigracin, migracin de empresas y
crecimiento
econmico.
Las primeras veinte posiciones, y sus
correspondientes ubicaciones en el ndice de
Calidad Institucional pueden observarse en el
siguiente cuadro.

Aunque corremos el riesgo de que ambos

ndices
estn midiendo las mismas cosas, el ndice
Internacional
de
Innovacin
tiene
componentes

diferentes. Esto tal vez explique el

desempeo
de algunos pases, como en el caso de
Singapur
y Corea del Sur que ocupan las primeras
posiciones, aunque estos pases y Hong Kong
tienen mejor desempeo en el componente
de
instituciones de mercado del ICI y ms
dbil en
el componente de instituciones polticas, lo
que
podra indicar una mayor importancia del
primero
respecto del segundo, en cuanto a la
innovacin
se refiere. No obstante, hay una alta
coincidencia
en los primeros veinte lugares de cada uno.
La relacin entre todos los pases que son
evaluados en el ndice Internacional de
Innovacin y sus respectivas posiciones en
cuanto
a
calidad
institucional
puede
observarse
en el grfico 1, donde se presentan en el eje
vertical las posiciones en el ndice de
Innovacin
y en el horizontal las de Calidad Institucional.

Grfico 1: Relacin Innovacin/Calidad

Institucional

La pendiente de la lnea, cercana a los 45,

sugiere la estrecha correlacin entre uno y
otro,
aunque
no
pretendamos
demostrar
causalidad

con esto. El desarrollo de las innovaciones es

un
aspecto de las inversiones, ya que demandan
el
compromiso de ciertos recursos, aunque
sean
tiempo y capacidad de anlisis, con un
resultado
incierto. Para realizarse, estas inversiones
demandan ciertas condiciones que permitan
al
inversor recuperar el monto invertido, siendo
las
ms bsicas el respeto al derecho de
propiedad y
su disposicin mediante la celebracin de
contratos, la vigencia del derecho y el
funcionamiento de la justicia, el nivel de
impuestos y regulaciones, aspectos centrales
de
la calidad institucional que evaluamos en
este
informe.
Siendo la innovacin principalmente una
actividad dirigida a producir impacto en el
mercado, no extraa que si separamos la
correlacin entre innovacin e instituciones
de
mercado, por un lado, e instituciones
polticas,
por otro, surja una relacin mucho ms
estrecha
con las primeras. Esto puede verse en los
grficos 2 y 3:

Grfico 2: Innovacin/Instituciones de mercado

Grfico 3: Innovacin/Instituciones polticas

El grfico 2 muestra una si bien leve

mayor
proximidad con la lnea de 45 y menor
dispersin
de los puntos cada uno de ellos es un pas
,
que en el grfico 3, aunque la correlacin
entre
innovacin e instituciones polticas no es
nada
despreciable. Esto se debe a que la misma
necesita ciertas polticas pblicas que la

promuevan, eliminando bsicamente los

obstculos que la restringen. Esto se refiere a
polticas que protejan el derecho a la
propiedad,
bajos impuestos, servicios educativos
competitivos,
mercados
laborales
desregulados,
mercados de capitales extensos y profundos.
Y
todo esto en el marco de un entorno
polticoinstitucional
que genere estabilidad en las reglas
del juego, ya que las innovaciones muchas
veces
requieren fuertes inversiones a largo plazo.
Por otro lado, un estudio anual de la
consultora
Booz & Co. (Jaruzelski y Dehoff 2010)
muestra a
las empresas que mejor invierten en R&D
obteniendo beneficios superiores a sus
competidores.
Robert Jacobson (1992) seal que la visin
de esta escuela Escuela Austraca sobre la
empresarialidad destacaba la importancia de
obtener ventajas comparativas a partir de la
constante innovacin y desarrollo de
capacidades, ms que tratar de imponer
barreras de ingreso a los competidores. En
otros
trminos, esas barreras eran naturales,
debido
al paso adelante que haba dado el innovador
en
relacin con el resto.
Esto es lo que bsicamente seala el informe
mencionado. No es cuestin de gastar ms
dinero en R&D, sino de desarrollar talento,
conocimiento, estructuras de equipo,
herramientas y procesos. Debido a la crisis
del
2008, la inversin en R&D cay 3.5%,
especialmente en la industria automotriz, la
computacin y electrnica, y otros productos
industriales, pero se increment en la
industria de
la salud, software e Internet, y las
telecomunicaciones. El primer lugar en
cuanto al
monto invertido corresponde a software e

Internet, con casi 137 mil millones de

dlares,
seguido por salud con 112 mil millones, y la
industria automotriz con 73 mil millones.
Japn sufri la mayor declinacin en el monto
invertido (10.8%), mientras en Amrica del
Norte
cay 3.8% y en Europa 0.2%. No extraa ya
enterarse de que la inversin en innovacin
creci
en India y China un 41.8%, si bien el monto
total
es todava el 3.9% de lo que se invierte en
Amrica del Norte, y un 4.65% de lo que se
invierte en Europa. La lista de los que ms
invierten presenta a Roche en primer lugar,
con
9,120 millones de dlares, seguida de
Microsoft,
Nokia, Toyota, Pfizer, Novartis, Johnson &
Johnson, Sanofi-Aventis, GlaxoSmithKline,
Samsung, General Motors, IBM, Intel, Merck,
Volkswagen,
Siemens,
Cisco
Systems,
Panasonic,
Honda y Ford.
Consultados unos 450 expertos, lderes en
innovacin y provenientes de unas 400
empresas
en diez industrias diferentes, sobre cules
seran
las tres empresas ms innovadoras, el primer
lugar le correspondi a Apple, con el 79% de
las
menciones, seguida de Google con el 49%, y
de
3M con el 20%. Apple fue especialmente
considerada como ejemplo de que el xito en
la
innovacin no depende de cunto dinero se
gaste en R&D, sino de cmo se haga. La
empresa tiene una larga historia de
innovaciones,
desde la computadora personal en 1976, al
IPod,
IPhone o IPad de hoy. Apple invierte en R&D
un
3.1% de sus ingresos, menos de la mitad del
promedio de la industria. Los resultados
financieros han sido notables: un retorno
total a

los accionistas del 63% en cinco aos.

Google ha tenido un resultado ms
impresionante an, con un retorno del 102%
en
el mismo periodo, una inversin en R&D del
12%
de los ingresos, levemente inferior al
promedio de
la industria de software e Internet. El caso de
3M
es destacable, porque es una empresa con
muchos aos ya y contina en la vanguardia
de
la innovacin, generando un retorno de casi
el
50%. En los puestos siguientes se encuentran
GE, Toyota, Microsoft, P&G, IBM, Samsung e
Intel.

Conclusiones
La crisis internacional que sacudi al mundo
significa que los flujos internacionales de
crditos
e inversiones, igual que el nivel de comercio
internacional, se redujeron temporalmente.
No
obstante, los pases que mejores condiciones
relativas presentan y entre estas se
incluyen,
por supuesto, las fiscales, monetarias y de
balance de pagos pudieron soportar mejor
este
amargo periodo.
Aunque no estn exentos de los efectos
generales, los pases emergentes se hallan
en
mejor situacin que en otras crisis. En primer
lugar, porque no la ocasionaron, como ocurri
con la crisis mexicana de la deuda o la
asitica;
pero, adems, porque mejoraron su
endeudamiento, tienen monedas con mayor
sustento de reservas internacionales, y los
preceden
varios
aos
de
beneficios,
derivados de
los altos precios de los commodities que
exportan. Los que aprovecharon los aos de
prosperidad y se prepararon estn mejor que
los
que dilapidaron sus recursos en aos de
bonanza.

Una crisis es tambin una oportunidad. Es

ms: los cambios profundos suelen ser el
resultado de alguna crisis. En las crisis se
generan
tambin las condiciones para que los
cambios se
produzcan, pero no aseguran la direccin de
dichos cambios; estos dependen de las ideas
que
predominen en ese momento, y las que guen
el
proceso en una direccin u otra. El mundo
puede
ir hacia una modificacin del sistema
bancario y
financiero actual con mayor regulacin
estatal, lo
cual no sera una mejora de calidad
institucional; o puede ir hacia otra que
genere
monedas slidas con respaldo, elimine las
manipulaciones de la tasa de inters y
permita
que la preferencia temporal de los actores
econmicos se exprese sin distorsiones,
guiando
la asignacin de recursos.
La calidad institucional implica limitaciones al
poder; en este caso, limitaciones al poder de
intentar guiar a la economa por los senderos
que
algn
gobierno
de
turno
estime
convenientes, y
que tarde o temprano suelen llevar al
abismo.

Resumen
La inversin es la clave del crecimiento
econmico; permite aumentar la produccin
de
bienes y servicios; genera oportunidades de
empleo y un mayor nivel de vida. Las
inversiones
se realizan con la esperanza de un
determinado
retorno, que depende de factores especficos
de
la actividad en que se invierte y del contexto
econmico general.
Toda inversin es fruto del clculo econmico

por el cual se evala la rentabilidad futura y

el
riesgo que se pretende asumir. Un elemento
central de ese clculo es la tasa de inters,
que
refleja el costo directo o el costo de
oportunidad
del capital invertido, al tiempo que refleja la
preferencia temporal de los distintos actores
econmicos. Si esa tasa de inters es
manipulada, termina no reflejando las
verdaderas
condiciones del ahorro y la inversin, lo que
llevar a tomar decisiones que no se
hubieran
tomado de otra forma, tanto si se trata de un
mayor consumo como si se trata de una
mayor
inversin. Esto genera el ciclo econmico y
las
crisis recurrentes, pues se alientan procesos
econmicos que no son sostenibles en el
tiempo.
Por otro lado, la seguridad jurdica y la
estabilidad de las normas en otras
palabras, la
calidad institucional son determinantes a la
hora
de invertir, porque su presencia genera
mayor
confianza en el futuro, y su ausencia impacta
negativamente en el volumen de las
inversiones.
La inversin extranjera directa (IED)
desempea un rol importante, dada la
escasez
de capital en ciertos pases, y tiene sus
propios
determinantes, entre los cuales la seguridad
jurdica y la calidad institucional en general
ocupan
un lugar destacado. Los pases con mejor
calidad
atraen un porcentaje superior de inversiones,
aunque aquellos que ofrecen otros elementos
atractivos como grandes mercados o
recursos
naturales tambin atraen inversin, pero
relacionada con las mejoras de la calidad
institucional.

La innovacin, por otra parte, se convierte en

un motor fundamental en el crecimiento de
los
pases, en momentos en que los avances
tecnolgicos determinan de forma creciente
la
productividad de la economa. Solamente un
marco institucional que proteja la propiedad y
los
contratos brinda las condiciones necesarias
para
que el emprendedor se lance a innovar y
promueva as los cambios necesarios y el
progreso econmico.

Captulo 13
Instituciones y
desarrollo humano
Objetivos
En definitiva, nuestro objetivo es alcanzar
una
vida completa, no solamente una satisfaccin
momentnea. Esto significa poder desarrollar
todas las capacidades de que estamos
dotados,
contar
con
oportunidades
y
poder
aprovecharlas.
En resumen: alcanzar nuestro desarrollo
humano.
Si participamos en una sociedad, es porque
este hecho nos facilita aprovechar las
ventajas
de la divisin del trabajo y la cooperacin con
quienes compartimos nuestras vidas. Las
sociedades pueden organizarse de distintas
formas, algunas de las cuales nos brindarn
ms
oportunidades que otras para lograr alcanzar
el
objetivo de una vida completa. Siendo esto
as,
se puede comparar el grado de desarrollo
humano que alcanzan los distintos pases,
como

se pone de manifiesto en el ndice de

Desarrollo
Humano elaborado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Pero el desarrollo humano es el objetivo o la
consecuencia de algo. De qu? A nadie le
extraar a estas alturas que sostengamos
que
la causa ha de encontrarse en la calidad
institucional de los pases. Como dijimos
antes, tal
calidad permite el mejor funcionamiento de
los
mercados y de la poltica, y el resultado de
todo
es la existencia de ms oportunidades y de
mejor calidad de vida.
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin son las que siguen:
1. La relacin entre instituciones y
oportunidades.
2. El concepto de desarrollo humano.
3. La medicin del desarrollo humano
de acuerdo con el ndice elaborado por
PNUD.
4. Las posiciones que ocupan los
distintos pases segn este indicador.
5. La relacin entre calidad institucional
y desarrollo humano.
6. Las diferencias entre un indicador y
otro.
7. La relacin de causalidad entre
instituciones y desarrollo humano.
8. Los efectos de la ausencia de
instituciones en el desarrollo humano, sobre
todo de los ms pobres.

Instituciones y
oportunidades
Entre las muchas cosas que nuestras
sociedades
modernas demandan de sus gobernantes
estn
las que se resumen en la igualdad de
oportunidades. No obstante, a poco que
pensemos sobre ello, nos daremos cuenta de
que, en su sentido literal, la misma es difcil
si
no imposible de alcanzar. El conocimiento
se

encuentra inevitablemente disperso, lo

mismo
que los talentos, las capacidades y los
recursos.
Somos diferentes y es muy probable que
obtengamos resultados diferentes, pero eso
no
quiere decir que no sea importante tener las
oportunidades
para
mejorar
nuestra
situacin,
incluso aunque no todos podamos tener las
mismas.
Es ms: si efectivamente logrramos tener
un
gobierno que alcanzara el objetivo de la
igualdad
absoluta de oportunidades, lo ms probable
es
que fuera uno que eliminara todo vestigio de
libertad individual y el respeto por muchos de
los
derechos que ahora tambin exigimos que
esos
mismos gobiernos respeten y garanticen.
Tenemos distintas preferencias y nos
proponemos alcanzar distintos fines en
nuestra
vida: es ese un tipo de conocimiento que
sera
intil esperar que el gobierno pueda
otorgrnoslo.
La funcin del gobierno entonces no puede
ser
garantizarnos ciertos resultados particulares
a
cada uno de nosotros, sino generar ciertas
condiciones generales en las que tengamos
ms oportunidades para perseguir, y
eventualmente alcanzar cualesquiera de
nuestros
objetivos particulares. O lo que es lo mismo:
se
trata de mantener dicho orden, formado por
un
marco de normas, tanto formales como
informales, que, en buena medida, tampoco
el
gobierno mismo ha generado, sino que
resulta de
largos procesos evolutivos.

Son
esos
los
llamados
marcos
institucionales
que aqu estamos tomando en consideracin,
y
decimos que uno es mejor que otro cuando
permite una mayor coordinacin de las
acciones
de los individuos, permitindoles as acceder
a un
mayor nmero de oportunidades.
Precisamente una de las conclusiones a las
que se puede llegar solamente con observar
qu
pases ocupan las ltimas posiciones del
ndice de
Calidad
Institucional
por
ejemplo,
Myanmar,
Corea del Norte y Turkmenistn, o Hait,
Venezuela y Cuba, en Amrica es que se
trata
de pases con gobiernos que se han fijado
como
supuesto objetivo dicha igualdad, o que no
parecen contar con un marco institucional en
absoluto, y sus ciudadanos estn sometidos a
los
abusos de grupos organizados que utilizan el
poder en beneficio de sus propias
oportunidades.
Si bien es cierto que las circunstancias de
cada
pas cambian a diario tambin lo es que los
organismos ejecutivos y legislativos emiten
un
gran nmero de normas, los marcos
institucionales cambian lentamente. Es
verdad
que ciertas normas formales pueden
modificarse, pero las pautas de conducta
necesariamente evolucionan despacio.

Instituciones y
desarrollo humano
Para
Aristteles
la
felicidad
no
era
simplemente
obtener
ciertas
satisfacciones
en
un
determinado
momento de la vida, sino haber podido
desarrollar una vida completa, desplegando
el

mximo potencial de la misma. Esto

demanda
tambin el fortalecimiento de ciertas virtudes
y
un entorno que permita desplegar toda la
capacidad humana para alcanzar dicho
potencial.
Ese entorno est definido por las normas,
formales
e
informales,
que
permiten
coordinar las
acciones humanas de manera que brinden a
cada uno ms oportunidades para alcanzar
sus
objetivos.
En otro contexto, esto suele denominarse
desarrollo humano, y se define de la
siguiente
forma:
El desarrollo humano es un paradigma que
va mucho ms all del aumento o la
disminucin de los ingresos de un pas.
Comprende la creacin de un entorno en el
que las personas puedan desarrollar su
mximo potencial y llevar adelante una
vida productiva y creativa, de acuerdo con
sus necesidades e intereses. Las personas
son la verdadera riqueza de las naciones.
Por lo tanto, el desarrollo implica ampliar las
oportunidades para que cada persona
pueda vivir una vida que valore. El
desarrollo es entonces mucho ms que el
crecimiento econmico, que constituye slo
un medio si bien muy importante para
que cada persona tenga ms
oportunidades.
Para que existan ms oportunidades lo
fundamental es desarrollar las capacidades
humanas: la diversidad de cosas que las
personas pueden hacer o ser en la vida.
Las capacidades ms esenciales para el
desarrollo humano son disfrutar de una
vida larga y saludable, haber sido educado,
acceder a los recursos necesarios para
lograr un nivel de vida digno y poder
participar en la vida de la comunidad. Sin
estas capacidades, se limita
considerablemente la variedad de opciones
disponibles y muchas oportunidades en la
vida permanecen inaccesibles165.

Es precisamente ese entorno al que aqu se

llama
marco institucional166. El PNUD desarrolla
un
indicador de desarrollo humano (IDH),
compuesto por tres parmetros:
Esperanza de vida al nacer
Tasa de alfabetizacin de adultos, y
tasa bruta combinada de matriculacin en
educacin primaria, secundaria y superior
PBI per cpita
Para confeccionar el IDH se crea un ndice
para
cada una de estas variables, estableciendo
valores mnimos y mximos. Estos lmites son
25
y 85 aos respecto a la esperanza de vida al
nacer, 0 y 100% respecto a las dos variables
de
educacin y 100 y 40,000 dlares respecto al
PBI per cpita, ajustado por el poder de
paridad.
En relacin con cada uno de ellos se
establece la
relacin porcentual de un determinado pas
respecto al lmite mximo y se promedian los
tres
componentes.
La definicin sobre desarrollo humano citada
ms arriba debe analizarse en detalle. Hay
una
muy correcta asociacin inicial entre el
desarrollo
humano y la ampliacin de las opciones de
la
gente o, como expresamos nosotros, un
mayor
nmero de oportunidades para que cada
individuo persiga los fines que sean
prioritarios.
Pero luego define algunos de esos fines y
enfoca su atencin solamente en una vida
larga,
adquirir conocimientos y tener los recursos
necesarios, que posteriormente mide. Sin
embargo, en la segunda definicin se
menciona
que hay otras opciones a las que muchas
personas asignan gran valor, como la
libertad

poltica, econmica y social hasta las

oportunidades para tener una vida creativa y
productiva, y disfrutar del respeto por s
mismo y
de la garanta de los derechos humanos,
que,
sin embargo, no mide.
He ah un problema, pues son esas
condiciones las que permiten cumplir el
objetivo
inicial de ampliacin de las opciones de la
gente.
Si no hay libertad poltica, econmica y
social, ni
se respetan los derechos humanos, se
restringe
el nmero de oportunidades que la gente
puede
intentar perseguir.
Esto es lo que, precisamente, el ndice de
Calidad Institucional intenta medir, y lo que
explica
las
pocas,
pero
importantes,
diferencias
que presenta con el IDH. Veamos esto con un
ejemplo. Cuba, que tiene buenos indicadores
de
esperanza de vida y de educacin aunque
no
de PBI per cpita se encuentra en la
posicin
n.o 51 en el tablero general, y en el n.o 5 en
Amrica en cuanto al IDH, en comparacin
con
el n.o 162 y el n.o 34 respectivamente que
tiene
en el ICI.
El IDH no toma en cuenta, por ejemplo, que
Cuba registra un 0.07 en el ndice de Voz y
Rendicin de Cuentas elaborado por el Banco
Mundial, 0.02 en el de Libertad de Prensa, y
0.01
en el de Libertad Econmica.
Los primeros 20 pases en el IDH se muestran
en el cuadro 6, donde tambin aparece la
posicin de cada pas en el Indice de Calidad
Institucional:

A simple vista, puede verse la relacin

existente
entre los primeros puestos de ambos ndices.
Dieciocho de los primeros veinte pases del
ICI
tambin se encuentran entre los veinte
primeros
del IDH. Sera interesante profundizar en las
avanzadas posiciones de Espaa e Italia, o en
las
diferencias entre las posiciones relativas de
algunos pases de este lote superior, pero
ahora
la intencin es mostrar la correlacin entre
unos y
otros en trminos generales.
En cuanto a las ltimas veinte posiciones se
refiere, todas ellas pertenecen a pases
africanos.
Del total de 177 pases que clasifica el IDH,
Myanmar se encuentra en el puesto 132;
Somala, Corea del Norte, Afganistn e Iraq
no
son medidos; Turkmenistn est en la
posicin

109, la Repblica Democrtica de Congo en

la
168,
Guinea
Ecuatorial
en
la
127,
Uzbequistn en
la 112 y Chad en la 170. Entre los ltimos
veinte
pases de nuestro indicador de calidad
institucional, Venezuela obtiene una mejor
posicin relativa en el IDH (74). Hait, no
obstante, figura en el puesto 146.
Desde una perspectiva estrictamente
geogrfica, el orden es muy similar al del
ndice
de Calidad Institucional, encabezado por
Europa
(0.89), pero Amrica (0.79) y Oceana (0.76)
invierten sus posiciones, seguidas de Asia
(0.74)
y frica (0.53), a una distancia considerable
del
resto como reflejo de lo comentado antes en
cuanto a que ocupan todas las ltimas
posiciones. Teniendo en cuenta una divisin
polticocultural, Amrica del Norte ocupa el
primer
lugar (0.96), seguida de Europa (0.94). Los
pases de Europa que antes fueron socialistas
(0.84) superan a Amrica Latina (0.77), y
esta,
como tambin en el ICI, es superada por los
pases caribeos no latinos (0.80), aunque
algunos de ellos ocupan peores posiciones en
el
IDH.
En general, las relaciones continentales y
polticoculturales son similares en el IDH y en
el
ICI, con algunas diferencias: Medio Oriente
(0.79) supera al promedio de Asia, pero por
un
margen mayor, y la mejor posicin de
Amrica
se explica por la mejor posicin que obtienen
los
pases latinoamericanos. Entre los primeros
50
hay cuatro de ellos (solo uno en el ICI), diez
entre las posiciones 50 y 100 (nueve en el
ICI),
y seis entre el 100 y el 150 (siete en el ICI).

Las posiciones de los pases de Amrica, y

Amrica Latina y el Caribe son:

Una primera comparacin entre el IDH y el ICI

muestra a Canad y Estados Unidos en las
dos
primeras posiciones en cada caso. Los pases
caribeos no latinos y los pases de

Centroamrica, con la excepcin de Panam,

se
encuentran en posiciones relativamente ms
bajas que en el ICI. Argentina en particular
mejora notoriamente su posicin en este
ndice,
disfrutando, tal vez, de una posicin de
privilegio
que ocup durante mucho tiempo, antes de
descender en su calidad institucional.
Las diferencias de posiciones relativas entre
el
IDH y el ICI se presentan a continuacin:

En general, los pases latinoamericanos estn

mejor posicionados en el IDH que en el ICI, y,
como se mencion antes, los pases
caribeos no
latinos y los pases de Centroamrica estn
peor.
Una hiptesis que debe ser tomada en
cuenta
para explicar estas diferencias quiz tenga
que
ver con los distintos tiempos en que se
expresen
los cambios en cada uno de los ndices. Por
ejemplo, Venezuela obtiene una calificacin
muy
baja en el ICI, pero sera una posicin
relativamente reciente: hace un par de
dcadas
era un pas admirado en la regin por su
estable
democracia, mientras buena parte de los
pases
latinoamericanos estaban gobernados por
dictaduras militares. Los pases caribeos no
latinos aparecen en la ltima edicin del IDH
y no
en las que se elaboraron desde 1975.
Por otro lado, pases que figuran mejor en el

ICI muestran una notable tendencia positiva

en
el IDH. As, por ejemplo, El Salvador ha
pasado
de un valor segn el IDH de 0.595 en 1975 a
0.735 en el 2005; esto implica una mejora del
23.5%. Chile ha mejorado su valor en un
22.5%
durante el mismo periodo. Por otro lado,
Argentina, que figura en buena posicin
segn el
IDH, pero en mala posicin segn el ICI, solo
ha
mejorado su ndice IDH en un 10% entre
1975 y
el 2005. Tambin Venezuela, con una muy
mala
calificacin en el ICI, pero no tan mala en el
IDH,
muestra una mejora, segn este ndice, del
9.5% en el mismo periodo.
Y algo tal vez ms importante: la principal
diferencia entre el ICI y el IDH es que con el
segundo se trata de medir el desarrollo
humano (con las debilidades antes
mencionadas), mientras que con el ICI se
trata
de medir los determinantes del mismo; es
decir, cules son sus causas. Pero es la
calidad
institucional una causa del desarrollo
humano?

Causalidad
entre
calidad
institucional y
desarrollo humano
Afirmar, como se hace aqu, que una mayor
calidad institucional permite la existencia de
mayores oportunidades implica aseverar una
relacin causal que puede ser discutible.
Son las
instituciones
las
que
generan
ms
oportunidades
que terminan brindando mejores niveles de
vida
o un mayor desarrollo humano, o es al revs:
solamente aquellos pases que alcanzan

determinado nivel de desarrollo econmico

pueden darse el lujo de contar con
instituciones
de alta calidad? Cul es o cules son los
determinantes del desarrollo humano?
Obviamente, la relacin causal que se
presume en este trabajo es la que va desde
la
calidad institucional al desarrollo humano, a
travs
de las mejores instituciones que brindan a los
individuos
mayores
oportunidades.
Sin
embargo,
opiniones exactamente opuestas sostienen
que
solamente los pases ricos pueden crear
instituciones de calidad. La gran diferencia
entre
estos dos enfoques tiene que ver con la
definicin de instituciones. Segn la
segunda
interpretacin, se piensa en ese trmino
sealando particularmente al gobierno; y
como
los pases ricos tienen ms recursos para
financiar un gobierno ms amplio y que
brinde
una mayor cantidad de servicios, se supone
que
la causalidad va desde la riqueza econmica
al
desarrollo humano, mediante los servicios
que el
gobierno brinda. Segn la primera visin, el
concepto de instituciones es diferente y hace
referencia a normas de conducta, tanto
formales
como informales, que pueden o no ser
sancionadas por los rganos de un gobierno

hay muchas normas que se generan en el

mercado:
contractuales,
de
calidad,
estndares
tecnolgicos y ser o no supervisadas y
controladas por dicho gobierno en relacin
con su
cumplimiento. Desde esta perspectiva, tener
instituciones de alta calidad no exige
especialmente riqueza o un gobierno con

recursos, sino contar con el conjunto de

normas
y el orden institucional adecuado.
Existen distintas formas de demostrar esa
relacin causal. No se pretende aqu resolver
problemas de epistemologa y metodologa
de las
ciencias que exceden ese problema. En
ltima
instancia, estamos tomando en consideracin
fenmenos
sociales
histricos.
La
evaluacin
que estamos haciendo de cada uno de los
pases
que
componen
el
ICI
pertenece
necesariamente
al pasado, y explicamos al inicio que los
datos
con los cuales se elabora cada uno de los
indicadores se refieren a momentos pasados,
en
general de hace dos o tres aos.
La historia no tiene leyes. Podemos aplicar el
razonamiento y la comprensin
para
determinar
una o varias relaciones causales de un
determinado hecho histrico y sostener que
esas
fueron sus causas, pero no podemos elaborar
desde esa base una ley que nos permita
realizar
proyecciones sobre situaciones futuras. El
determinismo histrico se derrumb con el
Muro
de Berln.
Pero si la historia no tiene leyes, la ciencia
econmica s las tiene. Son las leyes de la
economa o para ser ms exactos las
leyes
de la accin humana, la praxeologa, las que
prueban la relacin causal entre la existencia
de
un marco institucional que respeta y
promueve
los derechos individuales la propiedad, la
libertad contractual y de intercambios, de
expresin y opinin y la mayor cantidad de
oportunidades que se presentan a los
individuos.
No obstante, suelen presentarse tambin

ejemplos
histricos
para
mostrar
la
causalidad
entre instituciones y desarrollo humano, y
esto
puede hacerse en el sentido antes
mencionado.
Los ejemplos abundan: la vigencia de los
derechos individuales y las limitaciones al
gobierno
tras la Carta Magna y la Revolucin Gloriosa,
y la
consiguiente Revolucin Industrial y el
progreso
de Inglaterra; la conformacin de los Estados
Unidos y su avasallante crecimiento durante
los
siglos XIX y XX; el marco institucional de
posguerra en Alemania Occidental y su
comparacin con los resultados de Alemania
Oriental; lo mismo entre Corea del Sur y
Corea
del Norte, o entre Hong Kong y China; el gran
cambio institucional ocurrido en Chile en dos
etapas, una econmica bajo un gobierno
dictatorial y otra cvico-poltica tras la
restauracin democrtica; el gran auge de
Argentina tras su unificacin bajo una
Constitucin basada en los principios antes
expuestos.
No
obstante,
entre
los
economistas
predomina
el anlisis estadstico basado en regresiones.
Al
margen de los problemas metodolgicos que
puedan plantearse, lo cierto es que pueden
encontrarse estudios economtricos que
parecen
demostrar relaciones entre cualquier tipo de
variables, sin determinar estrictamente
relaciones
de causalidad. Hay muchos que se han
concentrado en la relacin entre calidad
institucional y desarrollo humano.
As, por ejemplo, Roll & Talbott (2003)
analizan los determinantes del ingreso bruto
per
cpita y concluyen que los derechos de
propiedad tienen el mayor impacto positivo,
al

tiempo que el volumen de la actividad

informal
tiene tambin el mayor, pero negativo.
Tambin
contribuyen a la explicacin los niveles de la
regulacin (-), de la inflacin (-), de las
libertades
civiles (+), de los derechos polticos (+), de la
libertad de prensa (+), de los gastos
gubernamentales (+) y de las barreras al
comercio (-). Para comprobar que estas
variables son causas y no efectos, analizan la
trayectoria del ingreso bruto antes y despus
de
importantes
liberalizaciones
polticas
o
golpes
dictatoriales durante la segunda mitad del
siglo
XX. En promedio, las liberalizaciones son
seguidas
de notorios incrementos de los ingresos,
mientras
a los eventos antidemocrticos les siguen
claras
reducciones. Su conclusin es que los pases
pueden desarrollarse ms rpidamente
protegiendo los derechos de propiedad,
promoviendo la independencia de la justicia,
atacando la corrupcin, desmantelando las
pesadas regulaciones, permitiendo la libertad
de
prensa y protegiendo los derechos polticos y
las
libertades civiles.
Conclusiones similares obtienen Gwartney,
Holcombe y Lawson (2004). Chong y
Caldern
(2000) midieron empricamente el vnculo
entre
medidas de desarrollo institucional y pobreza
durante el periodo 1960-1990 y concluyeron
que,
cuanto ms eficientes son estas, menor es el
grado, incidencia y severidad de la pobreza.
Sus
regresiones muestran resultados favorables
para
una medida general de calidad institucional
como

tambin para un ndice de riesgo de

expropiacin
y otro de calidad de la burocracia. Niclas
Berggren (1999) mide la relacin entre
libertad
econmica e igualdad de ingresos y descubre
que cuanto mayor fue el incremento de
libertad
econmica durante el periodo 1975-1985,
mayor
es el nivel de igualdad en este ltimo ao
167.
Por supuesto, tambin la actividad
emprendedora est vinculada con una mayor
cantidad de oportunidades. Nystrm (2008) y
Bjrnskov y Foss (2007) ofrecen evidencias
sobre los determinantes de la actividad
emprendedora respecto a un conjunto de
pases,
mostrando que mayores niveles de libertad
econmica, un menor tamao del gobierno,
una
adecuada estructura legal y de respeto al
derecho
de
propiedad,
y
menores
regulaciones al
crdito, al trabajo y a los negocios, tienden a
incrementar la actividad emprendedora.

Desarrollo humano y
ausencia de
instituciones
La
relacin
entre
la
ausencia
de
oportunidades y
la ausencia de instituciones ha sido
desarrollada
por el economista peruano Hernando de Soto
en
su libro El misterio del capital (2000). El libro
de
de Soto gira en torno a la siguiente pregunta:
Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y
fracasa en el resto del mundo? Su respuesta
es
la siguiente: la gran valla que impide al resto
del
mundo beneficiarse del capitalismo es la
incapacidad de producir capital.
Saca esta conclusin despus de incursionar

en lo que l reconoce como la fuente del

capital:
los derechos de propiedad. Al explorar el
proceso
de formacin del capital, de Soto enumera y
desarrolla cinco caractersticas del capital,
que
denomina misterios del capital.
1. El misterio de la informacin
ausente
En los pases pobres existe una gran
mayora de gente que, si bien son
catalogados como pobres, tienen mucho
ms de lo que se sospecha. Sin embargo,
este capital es capital muerto; es decir,
no goza de los beneficios otorgados por
instituciones que podran ayudarlo a
producir ms capital, en un mercado ms
amplio e interconectado, porque se
encuentran fuera de la ley. El monto del
capital muerto en los pases
subcapitalizados se estima en USD9.34
miles de millones, cifra para nada
despreciable.
2. El misterio del capital
La propiedad formal proporciona el
proceso, las formas y las reglas que fijan
los activos en condiciones que nos
permiten realizarlos como capital activo.
Los derechos de propiedad son, entonces,
los cimientos del capitalismo, y el paulatino
mejoramiento de los sistemas de
propiedad es la causa del sustantivo
aumento de capital en Occidente durante
los ltimos dos siglos. En los pases pobres,
las reformas macroeconmicas tienen
efectos muy limitados, dado que lo que
ms necesitan es capital, y este requiere
un complejo y poderoso sistema de
propiedad legal, que estos pases no
tienen.
3. El misterio de la conciencia
poltica
Por qu los gobiernos no han advertido
este problema? De Soto responde que, en
primer lugar, la mayora de nosotros no
alcanzamos a ver que el salto de la
poblacin extralegal del mundo en los
ltimos cuarenta aos ha generado una
nueva clase empresarial con sus propios

acuerdos legales. Y, por otro lado, pocos

reconocen que los problemas que se
afrontan no son nuevos. Estos procesos
de migracin y extralegalidad son similares
a los producidos en los pases adelantados
durante su propia revolucin industrial.
4. Las lecciones no aprendidas de
la historia de los Estados Unidos
Del anlisis de la historia de los Estados
Unidos se concluye que la ley fue poco a
poco integrando los acuerdos extralegales
para producir un orden pacfico. De esta
manera, la ley actual es compatible con la
forma como las personas organizan sus
vidas.5. El misterio del fracaso legal
Casi todos los pases subcapitalizados
tienen un sistema de propiedad formal. Sin
embargo, solo unos pocos pueden ingresar
en l. Con frecuencia, los costos de la
operacin legal son ms altos que los
inherentes a la supervivencia en el sector
extralegal. El desafo es fundamentalmente
jurdico. Cuando la ley preceptiva no cuadra
con los acuerdos extralegales que
conforman el llamado contrato social, las
partes participantes en estos acuerdos se
sienten agredidas por la intrusin y la
rechazan. Se trata, por consiguiente, de
descubrir tales acuerdos extralegales e
integrarlos, en lugar de crear leyes
preceptivas nuevas e imponerlas.
Las crisis en los pases del Tercer Mundo y en
los
que salen del comunismo se debe a que la
mayora de las personas no pueden participar
en
un mercado ampliado, porque no tienen
acceso a
un sistema de derechos de propiedad legal
que
representen adecuadamente sus activos.
Las leyes de la economa nos explican la
relacin causal entre ciertas instituciones, el
crecimiento econmico, la mejora del nivel
de
vida y la posibilidad de aprovechar un mayor
nmero de oportunidades. Estas instituciones
son
las que protegen de manera efectiva
derechos

individuales bsicos, como el derecho a la

vida, la
libertad
de
opinin,
la
libertad
de
movimiento, el
derecho de propiedad o la libertad
contractual.
Aquellos pases que han logrado desarrollar
un
conjunto de instituciones slidas brindan a
sus
habitantes ms y mejores oportunidades
para
tratar de alcanzar los fines y objetivos que
quieran perseguir. Esto es lo que significa un
mayor desarrollo humano. No es solamente
una vida ms larga y saludable, adquirir
conocimientos y disponer de los recursos
necesarios. Algunos pases pueden haber
alcanzado una buena esperanza de vida al
nacer
o tener un determinado acceso a ciertos
conocimientos, pero una vida dirigida por
otros,
restringida por controles y mandatos, y una
educacin
sesgada
son
ms
bien
restricciones
que logros. El individuo debe tener ms
opciones
para vivir su vida como crea que merece ser
vivida y obtener el conocimiento que estime
importante, y seguramente esta capacidad
de
decidir le permitir finalmente contar con los
recursos necesarios.
En los pases con mayor calidad institucional
los
individuos tienen ms oportunidades. Basta
observar a los que se encuentran al final de
la
lista, para comprender que ah es donde ms
escasean.
La existencia de mayores oportunidades en
los
pases de alta calidad institucional se
confirma
tambin con el flujo de migraciones. Suele
decirse
que a nivel global los individuos votan con los
pies; es decir, se dirigen a donde creen que
tendrn ms oportunidades. Esto es evidente

tambin en el continente americano: los

pases
del norte son los que atraen un mayor flujo
de
inmigrantes y los que se encuentran en los
ltimos puestos del ICI son los que ms los
expulsan, cuando los dejan salir.
El ICI nos confirma que Chile, en Amrica
Latina, y los pequeos pases caribeos,
seguidos
de algunos pases de Centroamrica, son los
que
continan en las primeras posiciones. Los
que
mejores posiciones tienen en el ICI tambin
muestran las mejores tendencias positivas en
el
ndice de Desarrollo Humano. Tales son los
casos
de Chile y El Salvador. Los pases con mejor
calidad institucional tenderan a mejorar sus
niveles de ingreso y su calidad de vida. Los
que
obtienen malas calificaciones tendern a
perder
posiciones relativas en la regin.

Igualdad y felicidad
Teniendo en cuenta el nivel de riqueza y
desarrollo humano en los pases, algunos
autores
se han preguntado ahora si eso genera
felicidad
la cual debera ser nuestro objetivo final de
vida
o la felicidad proviene del grado de
igualdad en
el acceso a bienes y servicios que tengamos
en
relacin a otros miembros de nuestra
comunidad,
o al menos se toma en consideracin. Tal es
el
caso de Richard Layard, miembro de la
Cmara
de los Lores en Inglaterra y profesor de la
London School of Economics. En una serie de
conferencias en memoria de Lionel Robbins
(Layard 2003) se plantea las siguientes
preguntas: Qu es la felicidad?, Somos
ahora

ms felices? Cmo podemos hacer a nuestra

sociedad ms feliz?
Dejemos de lado la ltima, de clara
orientacin
utilitarista a lo Bentham, ya que los intentos
de
hacer a la sociedad ms feliz han terminado
en
las peores tragedias. Layard plantea dos
hechos
paradjicos: la gente ms rica es, en
promedio,
ms feliz que la gente pobre; pero las
sociedades
avanzadas no han logrado ser ms felices a
medida que se han enriquecido.
Primero Layard intenta medir la felicidad
algo que los economistas, que afirman el
carcter subjetivo del valor, descartaran de
plano y acude a la neurociencia para
extraer
evidencias de que existe, por ejemplo, el
deseo
de sentirse bien. Si ese sentimiento puede
ser
medido de alguna forma, entonces le
permitira
afirmar que, segn encuestas, el 31% de los
norteamericanos se consideraban muy
felices
en 1996 y un 58% bastante felices, en
comparacin con 32 y 55% en 1975, pese a
que
el PIB per cpita se ha incrementado
notablemente entre una fecha y otra. Esto es
raro, porque el ingreso s tiene que ver con la
felicidad: en 1975 un 41% de los ms ricos se
consideraban muy felices, mientras que
solo se
consideraban muy felices el 26% de los
ms
pobres.
Realizando un anlisis comparativo entre
distintos pases, Layard llega a la conclusin
de
que una vez que un pas ha alcanzado un
nivel
de riqueza superior a los 15,000 dlares per
cpita, su nivel de felicidad es independiente
de

los mayores ingresos. Respecto a los pases

pobres, el crecimiento econmico mejora
mucho
la felicidad, pero no es lo mismo entre los
ricos.
Por qu no son ms felices al tener ms
ingresos? La gente debe comparar su ingreso
con algn nivel de prosperidad esperado.
Cuando
se les pregunt a los norteamericanos si
estaban
contentos con su ingreso econmico, se
descubri que el nmero de los satisfechos
ha
cado, pese a que el ingreso ha crecido un
50%.
Segn Layard, son dos los factores que
impiden que ese incremento del ingreso se
transforme en mayor felicidad. El primero es
el
hbito: a medida que mi ingreso aumenta
progresivamente, me voy acostumbrando y
lo
tomo como natural. El segundo es la
rivalidad:
comparo lo que tengo con lo que tienen otros
y,
si los otros mejoran, necesito ms para
estar
tan bien como antes. En relacin con esta
rivalidad, se comenta un experimento
segn el
cual se le pregunt a la gente si preferira un
mundo donde ganara 50,000 dlares al ao,
mientras el resto ganaran la mitad de eso,
comparado con otro mundo donde ganaran
100,000 dlares, mientras el resto ganaran el
doble. El resultado fue que la mayora
habran
preferido el primero. Estpido, verdad? Pero
sera lo que estara pasando, por ejemplo, en
lo
que fue Alemania del Este. Esa gente no
solamente se ha liberado de la dictadura
comunista, sino que ha visto aumentar
notablemente sus ingresos y la calidad de los
productos que compran; pero todava estn
descontentos; parece que les preocupa ms
su
comparacin con los alemanes del Oeste.

Layard rechaza luego la opinin de los

libertarios segn los cuales, si la gente
piensa
as, peor para ellos y se embarca en una
serie
de propuestas para mejorar la sociedad y
resolver estas angustias. No propone
todos al
divn, sino una serie de polticas que podrn
mejorar la felicidad de algunos, aunque
probablemente no la de los contribuyentes. El
argumento ha sido llevado ms lejos por
otros
autores, para justificar polticas socialistas,
afirmando
que
una
distribucin
ms
igualitaria de
los ingresos estara correlacionada con
mayores
niveles de felicidad, y justificando entonces
los
elevados impuestos a los ingresos ms altos
ya
los bienes de lujo.
Como lo que nos importara no sera la
cantidad de bienes y servicios de los que
podamos disponer, sino nuestra posicin
relativa,
una sociedad ms igualitaria nos ahorrara la
presin que impone en nosotros el xito de
nuestros vecinos y amigos. Will Wilkinson, del
Cato Institute, nos propone cuestionar esos
argumentos (In Pursuit of Happiness
Research,
Policy Analysis 590) desde dos perspectivas:
la
primera de ellas se relaciona con la misma
definicin de felicidad; la segunda, con su
vinculacin al igualitarismo.
Existen tres hiptesis principales para
explicar
porqu la gente no se siente ms feliz ahora,
teniendo incluso mayor riqueza econmica
que
antes. La primera se conoce como
adaptativa:
en ella se sostiene que nos adaptamos
lentamente a los nuevos niveles de ingreso, y
que a cada momento los mismos nos van
pareciendo normales. Pocos se sacan la
lotera

en una nica vez que juegan y, en general, el

nivel de ingresos va creciendo lentamente a
travs de los aos. La segunda es la del
ajuste
de aspiraciones: segn esta, la gente va
elevando sus aspiraciones a medida que ve
realizadas las que tena anteriormente. La
tercera, ya mencionada, es que se trata de
una
funcin de nuestra posicin relativa; y si bien
ahora una persona puede estar ganando
hasta
tres veces ms que hace dos dcadas, tal vez
sus vecinos o amigos ganan cinco veces ms.
A esta hiptesis se opone la hiptesis del
efecto absoluto: segn la misma, la mejora
material tiene efectos reales y duraderos, y
en
verdad la felicidad se ha incrementado
significativamente.
Wilkinson no rechaza las dos primeras.
Afirma
que existe un efecto absoluto, no sujeto a la
adaptacin y los cambios de aspiraciones, y
que
la importancia de los efectos relativos ha sido
notoriamente exagerada. Seala, en primer
lugar, que ni siquiera los mismos autores que
descuellan en este campo concuerdan en una
definicin de lo que es felicidad y mucho
menos
en las formas de medirla. Existen diferencias
culturales. Por ejemplo, los latinoamericanos
parecen, segn algunas encuestas, ms
felices
que los asiticos que tienen mayores
niveles de
ingreso, pero esto podra tener que ver con
la
forma como la gente se expresa. A los
japoneses, por ejemplo, no les gustara
diferenciarse de su grupo, diciendo que son
ms
felices. En muchos de estos estudios
algunos
reportan su estado en relacin con sus
aspiraciones, otros con la forma como se
sienten
en el momento, otros con su situacin
relativa;

pero cuando se les pregunta cmo les va en

relacin con sus padres, por ejemplo, los
datos
relativos a los niveles de felicidad parecen
ser
muy optimistas. Tampoco prestamos atencin
a
los pequeos cambios ocurridos en largos
periodos de tiempo. Por ejemplo, pocos
notamos
cmo se han reducido algunas infecciones
bacteriales o los dolores de muelas que
sufran a
menudo nuestros antepasados.
Por otra parte, los filsofos morales nos
indican
que
hay
distintos
tipos
de
sentimientos:
placeres, bienestar, logros, etc. Robert Nozick
planteaba un experimento ideal, preguntando
cunta gente preferira una vida real menos
placentera a estar enchufado a una mquina

tipo Matrix, donde se nos garantizara una

ilusoria vida de placer. Cul sera el estndar
objetivo de felicidad contra el cual
deberamos
compararnos? Pese a eso, Wilkinson cree que
las
investigaciones sobre la felicidad son tiles,
sobre
todo si no centramos nuestra atencin en
tratar
de medirla, sino en las condiciones segn las
cuales distintas clases de personas estn
satisfechas o no con la vida. En este sentido,
las
democracias con economas de mercado
pareceran ser los lugares ms felices del
planeta.
En un ranking de bienestar subjetivo
aparecen
Puerto Rico y Mxico en los primeros lugares,
mostrando
nuevamente
que
los
latinoamericanos
son, al menos, ms expresivos que el resto;
pero luego aparecen los mismos pases que
lideran todo tipo de rankings de libertad
econmica
o
calidad
institucional:
Dinamarca,
Irlanda, Islandia, Suiza, Holanda, Canad,

Austria, Luxemburgo, Estados Unidos.

Algunos estudios economtricos que tratan
de
relacionar la felicidad con algunas variables
redistributivas encuentran muy poca o
ninguna
relacin entre estos aspectos. No obstante,
existen diferencias culturales: en los Estados
Unidos, la desigualdad no tiene ningn efecto
en
la felicidad de los pobres. Incluso, pese a que
ha
aumentado la desigualdad, la felicidad no ha
declinado.
Por
el
contrario:
los
norteamericanos
estn siendo ms iguales en cuanto a
felicidad,
pese a que son ms desiguales en trminos
de
ingresos. Tal vez ocurra esto porque creen
que
hay oportunidades para todos.
En Europa, por el contrario, el efecto de la
desigualdad es mucho ms negativo: los
pobres
y los votantes de izquierda la rechazan
abiertamente. Pero hay una correlacin
positiva
entre el PIB per cpita y algunas variables
claramente relacionadas con el bienestar:
aos
de educacin, expectativa de vida al nacer,
riesgos de mortalidad. En definitiva, todos
sabemos muy bien que el dinero no
determina la
felicidad
individual.
Asimismo,
todos
conocemos
casos de gente con dinero, pero infeliz, y a
otros
que son pobres y felices.
No obstante, las posibilidades que se nos
presentan para alcanzar lo que consideremos
felicidad son claramente mayores en las
avanzadas
democracias
liberales,
con
economas
de mercado.

Resumen
Aunque fuera deseable, es utpico suponer
que

puede existir la igualdad de oportunidades.

Los
individuos
somos
diferentes:
tenemos
distintas
preferencias, talentos, gustos y capacidades.
Pero si la estricta igualdad es imposible, la
existencia de mayor cantidad y calidad de
oportunidades no lo es.
El desarrollo humano se alcanza, en
definitiva,
cuando se tienen mayores y mejores
oportunidades. Esto puede medirse, y as lo
hace
PNUD, tomando en cuenta indicadores de
esperanza de vida, alfabetizacin e ingresos.
Los pases que alcanzan mayores niveles de
desarrollo humano segn este indicador,
tambin
son los que mejor califican en trminos de
calidad
institucional; lo contrario ocurre con quienes
ocupan las ltimas posiciones. Algunos
pases, sin
embargo, parecen desafiar esta relacin. Pero
si
relacionamos las mejoras en desarrollo
humano
con la calidad institucional, observamos que
los
pases con mejor calidad relativa presentan
mejoras superiores en desarrollo humano.
No obstante, cmo es la relacin entre uno y
otro? Determina la calidad institucional el
nivel de
desarrollo humano o viceversa? Distintos
mtodos sealan en direccin a una relacin
causal entre la primera y el segundo: por un
lado, las deducciones de la teora econmica;
por
otro, la confirmacin mediante regresiones;
por
ltimo, la evidencia histrica.
La ausencia de instituciones en concreto
los
derechos
de
propiedad
castiga
en
particular a
los ms pobres, pues as no pueden acceder
a
los mercados formales ni aprovechar el
escaso

capital de que disponen.

Captulo 14
Polticas pblicas:
normas y mercados
Toda poltica pblica consiste en una
combinacin
de regulaciones y acciones de mercado. En
otras
palabras, podramos decir que se trata de
una
serie de normas que dicta alguna autoridad
regulatoria o que se basan en costumbres,
acuerdos contractuales y la correspondiente
reaccin de los individuos. Esto es as porque
las
regulaciones y contratos modifican los
incentivos
y, por lo tanto, las conductas de las personas.
Se mencionan aqu tanto regulaciones como
costumbres y contratos, porque existe una
gran
cantidad de acciones econmicas que se
encuentran reglamentadas por unas o por
otras,
aunque normalmente son ms visibles las
regulaciones. Por ejemplo, una de las
principales
actividades econmicas en el mundo es el

comercio internacional. Si bien esta actividad

est
regulada en cada pas, no existe una
legislacin
global al respecto. Las partes eligen la sede
en la
que dirimirn sus potenciales diferencias
respecto
al cumplimiento de los contratos. La ley
mercantil
(merchant law) que se aplica en estos casos
no
ha sido sancionada por ningn parlamento o
agencia regulatoria en particular, sino que
recoge
siglos de experiencia comercial.
En los ltimos aos ha habido una gran
actividad y desarrollo de normas de este tipo
en
reas tales como Internet, mejores prcticas
de
gobierno
corporativo,
estndares
tecnolgicos,
normas de calidad.
Tambin la hubo en relacin con el primer
tipo
de regulaciones: las emitidas por agencias
gubernamentales. En esta leccin haremos
una
breve
referencia
a
las
primeras
y
presentaremos
un par de las ltimas que se han desarrollado
y
extendido en la ltima dcada: lmites y
mercados (cap and trade) aplicadas a
cuestiones
ambientales o en la asignacin de recursos
pesqueros.

Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. Los distintos tipos de normas que
ordenan las actividades en los mercados.
2. Las regulaciones pblicas y las
normas basadas en costumbres y
contratos.
3. Las normas de aceptacin
voluntaria.
4. Normas en Internet, gobierno
corporativo, estndares tecnolgicos y

calidad.
5. Polticas pblicas que combinan
lmites e intercambios en los mercados.
6. Lmites y mercados (cap and trade)
en cuestiones ambientales, particularmente
relacionadas con el calentamiento global.
7. Lmites y mercados (individual
transferable quotas) en la asignacin de
recursos pesqueros.

Distintos tipos de
normas
Cuando pensamos en las normas que afectan
a
nuestra vida diaria, solemos pensar que
fueron
emitidas por alguna agencia pblica. En
particular,
estamos acostumbrados a considerarlas
segn el
nivel de generalizacin en relacin con el
organismo que las emite: as, las leyes suelen
ser
aplicables a toda una sociedad y son
emitidas por
un parlamento, o son regulaciones que
emanan
de agencias gubernamentales. Hay leyes o
resoluciones provinciales o estaduales que se
aplican
a
una
determinada
unidad
subnacional.
Por
ltimo,
tenemos
resoluciones
y
regulaciones
de gobiernos locales. A todas ellas
deberamos
agregar las doctrinas jurdicas que guan las
decisiones judiciales y estas ltimas, que
complementan los vacos que puedan quedar
de
las anteriores.
Pero ese es un anlisis limitado, ya que existe
una gran cantidad de normas que no emanan
de
agencias gubernamentales, sean legislativas,
ejecutivas o judiciales, sino de contratos
particulares o de asociaciones voluntarias de
distinto tipo. El comercio internacional es,
seguramente, una de las actividades de
mayor

volumen econmico entre las que se realizan

en
el mundo, tal vez solamente superada por el
volumen de las transacciones financieras. Los
principios legales que rigen el comercio
internacional no fueron dictados por ninguna
agencia gubernamental en particular.
Son lo que se llama lex mercatoria, un
conjunto de principios jurdicos desarrollados
por
comerciantes en la Europa medieval, con
base
en las mejores prcticas comerciales y
aplicados
por jueces que los mismos comerciantes
seleccionaban, a quienes hoy llamaramos
mediadores. Los comerciantes necesitaban
jueces con conocimiento de los contratos y
no
los encontraban en la justicia civil local.
Necesitaban
resolver
sus
disputas
rpidamente,
incluso en el acto, ya que el intercambio se
produca, por ejemplo, en una feria, y cada
uno
tena que regresar a su lugar de origen. Los
jueces eran elegidos de acuerdo con su
experiencia y capacidad. De esa forma, se
fue
generando un cuerpo especializado de
jueces.
L a lex mercatoria fue desplazada por la
legislacin nacional, despus de la formacin
de
los Estados nacionales en Europa y como
resultado de la misma presin ejercida por
los
comerciantes locales para restringir la
competencia externa. Pero sigui siendo la
norma en el comercio internacional.
Muchos de los principios que all se acuaron
se aplican en el comercio internacional.
Incluso el
mismo criterio, respecto a la experiencia y
capacidad, para seleccionar los rbitros o
mediadores en nuestros das. Y la lex
mercatoria
ha vuelto a florecer en Internet, con la
existencia

de cortes virtuales para resolver casos como,

por
ejemplo, los nombres de los dominios. Los
procedimientos en esos casos son similares a
los
procesos judiciales tradicionales, pero la
presentacin de la demanda, la eleccin del
rbitro o mediador, la resolucin de la
evidencia y
hasta alegatos orales se realizan por Internet.
Actualmente hay gran nmero de rbitros y
mediadores. Los primeros son elegidos para
dirimir algn asunto en alguna disputa en
particular, en la que su decisin se aceptar
como de obligatorio cumplimiento. En el caso
de
los mediadores, su funcin es lograr un
acuerdo
voluntario entre las partes, siendo sus
decisiones
no obligatorias, igual que en los casos de
negociacin o determinacin por expertos.
El arbitraje puede incluirse por anticipado en
los
contratos o puede acordarse despus que se
presente la disputa en cuestin. El sitio del
arbitraje, que las partes eligen de comn
acuerdo,
determina
las
normas
de
procedimiento
del proceso. En caso de que no lo hagan, el
mismo tribunal arbitral elegir el sitio y esas
normas, aunque es posible separar uno de
las
otras. Las normas de procedimiento son
distintas
del proceso en s es decir, de los pasos en
que
consiste el arbitraje los que pueden ser
definidos por el mismo rbitro o mediante la
adopcin de un proceso general, como el
elaborado por la Comisin de las Naciones
Unidas
por el Derecho Comercial Internacional
(UNCITRAL).
Las decisiones de los rbitros normalmente
se
refieren a la indemnizacin por daos, pero
pueden tambin ordenar a una de las partes
que
haga algo o que se abstenga de hacerlo.

Curiosamente, resulta ms fcil lograr el

cumplimiento de un fallo arbitral que el de un
fallo
judicial. Por eso el procedimiento es tan
popular.
Esto se logra a travs de la Convencin de
Nueva York, de 1958, segn la cual una
decisin
tomada en uno de los pases signatarios es
vlida
en todos los dems. La Convencin fue
adoptada en una conferencia diplomtica de
las
Naciones Unidas. Actualmente forman parte
de
ella 142 pases, entre los que se cuentan los
ms
importantes, en trminos de comercio.
Tambin
hay una Convencin Interamericana sobre
Arbitraje Comercial Internacional, aprobada
por
casi todos los pases latinoamericanos.
Otro caso es el de las normas de gobierno
corporativo, tambin llamadas mejores
prcticas. La dispersin de la propiedad del
capital de las empresas entre gran nmero
de
accionistas, ninguno de los cuales posee
efectivo
control, genera un problema de bien
pblico,
reconocido hace largo tiempo por el mismo
Adam
Smith168.
En tales circunstancias, el inters de un
pequeo accionista de controlar a los
managers
sufrira
tpicos
problemas
de
accin
colectiva. Es
decir, el servicio de control de los managers
tendra las caractersticas de bien pblico,
tal
como los defini Samuelson: cualquiera que
incurriera en el costo tiempo y esfuerzo
como
mnimo de controlar a los managers no
podra
recuperar esos costos cobrando a los otros

accionistas, porque no puede excluirlos ni

su
consumo del servicio es rival. Todos seran
free
riders de su esfuerzo.
Es decir: si un accionista decidiera ejercer el
control tan solo porque quiere hacer uso de
su
derecho de propiedad, no podra cobrar a
otros,
porque los dems se daran cuenta de que
recibiran los beneficios de esa accin de
todas
formas. Como todos piensan lo mismo, nadie
terminara
ejerciendo
el
control:
los
managers se
convierten en dueos efectivos.
Si ese control no existe, no es de extraar
que
la divergencia de intereses lleve a los
managers a
buscar objetivos que no son necesariamente
los
de los accionistas. Pueden resistirse a
distribuir
dividendos, fijar sus miras en el corto plazo,
intentar agrandar la empresa tan solo para
acumular mayor poder..., o pueden abusar
del
uso de los activos de los accionistas.
La situacin parece bastante problemtica.
No
obstante, cmo un arreglo institucional,
como la
corporacin moderna, ha sido capaz de
sobrevivir
hasta la fecha?; cmo no han escapado los
accionistas a esa trampa, con el simple y
sencillo
remedio de vender sus acciones? La
continuidad
de este tipo de empresas y la constante
inversin de los accionistas en ellas muestra
que
existe, est vigente y funciona algn tipo de
mecanismo de control. Cules son esos
mecanismos?
Mencionaremos algunos: por ejemplo, la
competencia en el mercado de productos y
servicios que fuerza a los administradores a

lograr la eficiencia o a desaparecer de l; la

carrera del ejecutivo a largo plazo, que lo
incentiva a crearse una reputacin sobre su
capacidad como manager; el mercado de
fusiones y adquisiciones, que castiga a los
malos
administradores al alentar la compra de la
empresa
por
quienes
la
consideran
subvalorada
o sea, mal administrada y las mejores
prcticas de gobierno corporativo, una serie
de
normas
y
convenciones
impuestas
generalmente
por inversores institucionales.
Se han desarrollado en distintos pases del
mundo los que se llaman Cdigos de
Mejores
Prcticas, donde las propias empresas, los
inversores institucionales o los mercados de
capitales han aplicado los mejores criterios
en la
formacin y la operacin de los directorios,
en
particular solicitando la presencia de
directores
independientes.
Los inversores institucionales participan de
los
directorios
y
adems
promueven
la
participacin
activa de otros accionistas. Uno de los
mayores
fondos de pensin de los Estados Unidos,
CalPERS el fondo de los empleados
pblicos de
California sostiene el derecho a ejercer
responsabilidades como un propietario de la
corporacin y alienta a otros accionistas a
hacer
lo mismo. Lo hace sabiendo que el valor
sostenible de la empresa a largo plazo
depende
de la atencin que el directorio presta a los
intereses de los accionistas, la calidad de su
management y la fuerza de sus relaciones
con
empleados, proveedores e inversores.
CalPERS sostiene que todos los mercados
deben desarrollar un adecuado Cdigo de

Mejores Prcticas para el funcionamiento de

los
directorios, por el cual los directores y
managers
de las empresas puedan regularse a s
mismos y
definir claramente su relacin con los
accionistas
y sus responsabilidades hacia ellos. Ese
cdigo
debe ser un estndar que represente las
mejores prcticas de gobernacin empresaria
en
el mercado. Es una forma de aumentar el
valor
de la accin y disminuir el costo de la deuda,
y
no es de extraar que las calificadoras de
riesgos
lo incluyan como criterio de evaluacin.
Otra fuente de normas de buen gobierno
corporativo son los mercados de capitales, en
particular las bolsas de valores. As, por
ejemplo, la Bolsa de San Pablo, Brasil
(Bovespa),
ha implementado el Novo Mercado, un
mercado accionario donde las empresas que
ofrecen sus acciones cumplen con esas
normas
de buen gobierno corporativo, como una
forma
de asegurar a los accionistas minoritarios la
proteccin de su derecho de propiedad. Las
empresas brasileras (OECD, 2006) que
necesitan
capital para crecer deben cumplir con esas
normas, lo que a su vez ha resultado en una
evolucin superior en el valor de las acciones
respecto al mercado tradicional, en el que
hay
menos requisitos de informacin y proteccin
al
accionista inversor minoritario.
Existe un proceso del tipo mano invisible,
que
impulsa y promueve la adopcin de estas
normas. Lo mismo que, a comienzos del siglo
XX, las grandes corporaciones personales o
familiares de los Estados Unidos llevaron a la

dispersin del capital, ocurre con empresas

en
todo
el
mundo.
Entonces
grandes
conglomerados
asociados a la figura de un gran empresario

Henry Ford, J. P. Morgan, Andrew Carnegie,

John Rockefeller, entre otros necesitaban
capital adicional, y poco a poco fueron
abriendo
su capital accionario para recibir inversiones,
vendiendo acciones en la bolsa. La necesidad
de
acceder a este capital para crecer y realizar
inversiones los llevaba a aceptar la inevitable
dilucin de su capacidad de control, sabiendo
que
era mejor ser propietario del 20% de una
empresa cuyo patrimonio neto fuera de
1,000,
que ser el dueo del 100% de otra, cuyo PN
fuera de 100 y tuviera as pocas
oportunidades
de competir en el mercado. Los inversores
pequeos tienen que contar con una garanta
de
que el entonces accionista mayoritario no
abusar de su poder en su beneficio y
terminar
expropiando la inversin minoritaria. Esa
garanta
es el buen gobierno corporativo169.
Los empresarios tienen, adems, un incentivo
en abrir su estructura de capital, porque
mejora
el valor de las acciones de la empresa. OECD
(2010, p. 15) cita estudios en los que se
muestra que las empresas que cumplen
estas
normas de buen gobierno corporativo cotizan
un
160% sobre las que no lo hacen, y las que
implementaron estas mejoras en Rusia vieron
crecer el valor de sus acciones 700 veces170.
Las mejoras de gobierno corporativo mejoran
tambin la evaluacin de las empresas por
parte
de las calificadoras de riesgo (Fichtratings,
Standard & Poors, Moodys) y esto les
permite

acceder a financiamiento a menor costo,

generando un incentivo adicional para
implementar estas normas171.
As, estas normas voluntarias se extienden
por el mundo, sin que ninguna agencia en
particular las sancione.
Otra rea es la de los estndares
tecnolgicos.
Estos
evolucionan
generando
normas
tcnicas
que nos permiten, entre otras cosas,
comunicarnos o intercambiar archivos o
utilizar
productos con carcter universal. Esa
evolucin
se produce aun cuando existe un fenmeno
conocido como dependencia del camino,
generado por las externalidades de red172.
El caso tpicamente mencionado es el del
teclado
QWERTY,
internacionalmente
utilizado
desde las mquinas de escribir hasta las
computadoras porttiles o los telfonos
celulares.
Algunos autores sostienen que no
necesariamente sera la mejor disposicin de
las
letras, pero su ventaja no deviene de una
caracterstica tcnica, sino, precisamente, de
la
aceptacin general del estndar. As, por
ejemplo, en el comienzo de la difusin de los
videograbadores el estndar Beta comenz a
ser
utilizado, aunque luego se impuso el formato
VHS, para luego ser reemplazados, a su vez,
por
el CD y eventualmente el MP4.
Una fuente reconocida de normas de
estandarizacin
es
la
International
Organization
for Standardization, generalmente conocida
como
ISO.
Sus
normas
son
aceptadas
y
comprometen
el funcionamiento de cientos de miles de
empresas en todo el mundo. Es una
organizacin
no gubernamental, fundada en 1947,
formada

por
representantes
de
organizaciones
nacionales
de estandarizacin de 158 pases, que
elabora y
promulga estndares, los que en algunos
casos
llegan a convertirse en leyes en ciertos
pases,
pero que, al margen de eso, son
ampliamente
aceptados.
Otras
organizaciones
que
establecen
estndares
internacionales
son
la
International
Electrotechnical Commission (IEC) y la
International
Telecommunications
Union
(ITU),
aunque en este ltimo caso sus miembros
son
representantes gubernamentales; y algunas
ms
especficas, como la American Petroleum
Institute (API), American Society for Testing
and
Materials (ATSM), Society of Automotive
Engineers (SAE), Internet Engineering Task
Force
(IETF), Technical Association of the Pulp and
Paper Industry (TAPPI), World Wide Web
Consortium (W3C), Institute of Electrical and
Electronic Engineers (IEEE), Universal Postal
Union (UPU).
En el mbito de la produccin de alimentos,
encontramos
a
Global
G.A.P.
Esta
organizacin
fue creada en 1997 como EUREPGAP, una
iniciativa de las cadenas de minoristas y
supermercados de Europa, para estandarizar
los
procedimientos relacionados con la seguridad
de
los productos, su impacto ambiental, uso
responsable del agua, y la seguridad y
bienestar
de trabajadores y animales. El resultado fue
un
sistema de certificacin independiente para
las
Buenas Prcticas Agrcolas llamado Global
G.A.P

(Good Agricultural Practices). Otros ejemplos

en
esta rea son los estndares de la Asociacin
Internacional de Soja Responsable (RTRS), el
Sistema ISCC (Certificacin Internacional de
Sustentabilidad y Carbono, o los de
Agricultura
Certificada de la Asociacin Argentina de
Productores en Siembra Directa (AAPRESID).

Lmites y mercados
Entre los ltimos desarrollos en el rea de las
polticas
pblicas
gubernamentales
se
encuentran
los esfuerzos para generar derechos de
propiedad sobre un determinado recurso, a
fin
de contar con sus incentivos para resolver
problemas de tragedia de la propiedad
comn.
Un ejemplo de este tipo de polticas son los
mecanismos de mercados de permisos de
emisin (emissions trading), o cap and trade.
Segn estos esquemas, una agencia
gubernamental establece un lmite mximo
de
emisin de un determinado elemento
contaminante.
Este
lmite
puede
ser
establecido
de forma tcnica: por ejemplo, la cantidad
de
ese elemento que puede emitirse y seguir
contando con una atmsfera saludable; o
puede
serlo tambin de forma poltica: un lmite
igual o
superior a la emitida actualmente, para no
generar costos adicionales, al menos al inicio.
Una vez establecido el lmite, se divide el
total
en partes que se asignan a los emisores, de
tal
forma que no se puede emitir la sustancia
contaminante sin contar con un permiso, y se
garantiza as que no se emitir ms de lo que
se
ha determinado como tcnica o polticamente
aceptable. Para permitir un ajuste por etapas,
ese lmite puede reducirse gradualmente
hasta

que el lmite poltico se acerque o coincida

con el
tcnico.
Los permisos pueden asignarse al principio
gratuitamente a los actuales emisores o
pueden
ofrecerse a la venta en subasta. Una vez
asignados, se permite su compra y venta,
generndose un mercado de permisos de
emisin y un precio para cada permiso. De
esta
forma, se busca que se produzca una
reduccin
o limitacin eficiente de las cantidades
emitidas,
ya que, suponiendo que se han asignado el
total
de permisos dentro del lmite, un nuevo
emisor
que quiera comenzar sus actividades deber
adquirir un permiso por la cantidad que
espera
emitir, si es que el precio de eliminar su
propia
emisin es mayor que el precio del permiso
ya
que, de otra forma, simplemente colocara el
filtro respectivo.
Veamos esto con un ejemplo:
Supongamos que existen tres emisores
actualmente con permisos y con los
siguientes
costos de instalacin de un filtro por tonelada
o
cualquiera que sea la medida establecida:

Actualmente,
los
ltimos
permisos
intercambiados
en el mercado lo han sido a un precio de
1,000,000. El costo de eliminar la emisin
para el
nuevo emisor que quiere ingresar en este
mercado es de 5,000,000 por unidad.
Obviamente le conviene comprar un permiso
antes que instalar su filtro, lo que en la
prctica

equivale a decir que le conviene comprar el

filtro
de otro antes que el propio. As, entonces,
eleva
el precio ofreciendo, digamos, 1,200,000 por
un
permiso. El emisor B estar interesado en
comprarlo, ya que de esa forma puede
colocar
su propio filtro a un costo de 1,100,000 y an
le
quedan 100,000. Y se satisface el objetivo
general: que el lmite de emisiones no se
modifica; se permite el ingreso de un nuevo
emisor, pero reduciendo la emisin donde el
costo de hacerlo resulte ms econmico.
Hay varios esquemas de permiso de emisin
vigentes, siendo tal vez el ms conocido el
Rgimen de Comercio de Derechos de
Emisin
de la Unin Europea (EU ETS); tambin los
hay
en Estados Unidos para la lluvia cida a nivel
nacional y otros a nivel regional, entre ellos
el
RECLAIM, Regional Clean Air Incentives
Market173.
Este programa comenz en 1994. En vez de
regular a cada una de las fuentes emisoras,
incluye a cada una de ellas dentro de una
burbuja imaginaria, que es el lmite de
emisin.
Cada empresa recibi crditos por una
cantidad
igual a su lmite de emisin, segn la
legislacin
planificadora anterior. Los crditos se basan
en
los picos de produccin y los requerimientos
de
las normas y medidas de control vigentes;
son
anuales y pueden comprarse y venderse. El
organismo de aplicacin AQMD (Air Quality
Management District) mantiene una lista de
todas las empresas que poseen crditos, y
los
va reduciendo ao con ao. Tambin ejerce el
control de las emisiones para asegurarse de
que

ninguna empresa sobrepasa el lmite de los

permisos obtenidos.
En muchos de esos esquemas, incluso
pueden
comprar crditos aquellos que no van a
utilizarlos.
Este es particularmente el caso de las
organizaciones ambientales, que pueden
hacerlo
para sacarlos del mercado y de esa forma
forzar
a un ajuste an mayor. Las empresas pueden
tambin donarlos a alguna organizacin
benfica
y obtener as alguna reduccin impositiva. El
sistema europeo (EU ETS) es el ms grande,
porque
involucra
a
muchos
pases,
generando un
mercado con un potencial de varios miles de
participantes. Los permisos de emisin de
CO2
son otorgados por determinados periodos y
en
forma gratuita; el primero de ellos cubri
desde
enero de 2005 a diciembre del 2007. El
Segundo
Periodo de Comercializacin de Permisos
cubre
desde enero del 2008 hasta diciembre del
2012,
y ya se est preparando el tercer periodo,
cuyas
novedades principales sern la incorporacin
de
otros gases de efecto invernadero en el
esquema y una reduccin del lmite general
del
21% sobre los niveles del ao 2005 para el
ao
2020. La Unin Europea ha vinculado este
programa con el establecido por el Protocolo
de
Kyoto, permitiendo que los certificados que
se
obtengan como parte de este ltimo puedan
ser
utilizados para cubrir emisiones en el EU ETS.
Los gobiernos europeos establecen los lmites

nacionales para la emisin de CO2, que

deben
ser aprobados por la Comisin Europea,
asignan
permisos a los emisores y estos pueden
despus
reasignarlos vendiendo o comprando de
distintas
formas:
Reasignndolos entre pases dentro
de una misma empresa.
Por medio de un intermediario o
brker.
En el mercado spot. El ms activo
es el European Market Exchange, que
cubre el 80% de las transacciones que se
realizan. Tiene ms de 100 empresas
miembros aunque cualquiera puede
acceder al mercado a travs de bancos o
brkers.
Los
crditos
asignados
pueden
ser
ahorrados o
adelantados. Es decir: una fbrica o usina
con
crditos asignados para un periodo
digamos
2008-2012 puede ahorrar crditos en
2009,
porque la cada de la actividad econmica
redujo
su actividad, y utilizarlos en el 2011, cuando
una
recuperacin la lleva a producir ms y a
emitir
tambin ms; o al revs; puede adelantar
consumo de crditos en el 2008, ante la
expectativa de que colocar un filtro para las
emisiones en el 2010.
Un elemento clave para el buen
funcionamiento de este mecanismo es que la
asignacin total de crditos sea menor que la
necesaria en ausencia de los mismos; de otra
forma no tendra sentido y no habra ningn
tipo
de intercambios. Pero esta reduccin se
enfrenta
con fuertes presiones, ya que alguien tendr
que
reducir sus emisiones y esto tiene un costo.
Aqu se evidencia la relacin entre la calidad

institucional y la calidad de las polticas

pblicas
que se implementan. La baja calidad
institucional
implica menor transparencia en la asignacin
de
permisos, mayor permisibilidad para el trfico
de
influencias y, en definitiva, un sistema que
modifica su objetivo desde la limitacin de
las
emisiones hacia el favoritismo de unos frente
a
otros. En este caso, como los lmites son
establecidos por los estados nacionales,
estos
tienen fuertes presiones para establecer
lmites
elevados, favorecer a sus industrias locales y
luego presionar en la Comisin para que sean
aprobados.
Si
los
lmites
nacionales
establecidos
son elevados, terminan, adems, generando
ganancias extraordinarias para los que los
reciben, ya que pueden venderlos sin
esfuerzo y
seguir operando como hasta entonces.
El conocido Protocolo de Kioto, un acuerdo
internacional dentro de la Convencin Marco
de
las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climtico,
incluye un mecanismo de comercializacin de
derechos de emisin de gases invernadero,
solo que en este caso los lmites se asignan a
pases, en lugar de a fuentes emisoras
directamente.
Luego
cada
pas
debe
implementar
las medidas necesarias para cumplir con los
lmites
acordados,
pero
se
pueden
intercambiar
derechos de emisin. Los pases que deben
reducir sus emisiones son llamados los del
Anexo I, y todas aquellas fuentes emisoras
que deban reducirlas pueden hacerlo a travs
de
proyectos que reducen las emisiones en los
pases no-Anexo I, de fuentes emisoras en
pases Anexo I que reduzcan sus emisiones,
y

de pases Anexo I que tengan un sobrante

de
permisos.

Tragedia
comunes

de

los

El recurso comn de la atmsfera y otros que

veremos a continuacin, como el pesquero,
presentan problemas especficos asociados
con la
denominada tragedia de los comunes, que
se
refiere a la dificultad que puede existir en
relacin
con algunos recursos para establecer
derechos
de propiedad y, en particular, un elemento de
estos, el derecho de excluir a los no
propietarios.
La palabra exclusin tiene una mala
connotacin, pero es necesario comprender
su
fundamental importancia. No es difcil
entenderla,
si pensamos en nuestras propias viviendas y
si
no pudiramos excluir de ellas a cualquiera
que
quisiera ingresar e instalarse. Cuando no se
puede excluir del uso de un recurso, este va
a
ser sobreexplotado: todos tendremos el
incentivo
a usar y consumir el producto, pero ninguno
a
protegerlo o a mejorarlo.
El concepto original es atribuido a William
Forster Lloyd (1794-1852) (1833), pero en su
versin moderna el mayor impacto proviene
del
artculo de Garrett Hardin (1962)174.
Imaginemos un valle al que distintos pastores
llevan sus rebaos, que les pertenecen como
propiedad privada. Pero el valle es comn: es
decir, cualquiera puede llevar all sus ovejas,
sin
que los otros puedan impedirlo, y el valle tan
solo
puede sostener a un determinado nmero de

ovejas, que permiten que los pastos vuelvan

a
crecer el ao siguiente. Digamos que ese
nmero
son 500 ovejas. Mientras no se llegue a esa
cifra, no hay ningn problema y cada pastor
puede agregar las que quiera; pero cuando
se
llega a las 500, entonces surge la tragedia.
Cada pastor tiene el incentivo de agregar una
cabeza ms, obteniendo un beneficio de +1,
pero solo carga con una parte del deterioro
de
los pastos que esta oveja sobre-lmite
genera; es
decir, una fraccin de -1. Esto lo lleva a
ponerlo
en prctica, igual que a todos los dems
pastores. De esta manera el pasto se acaba y
todos los pastores terminan perjudicados.
Hay dos soluciones para esta tragedia, las
dos
asociadas con el establecimiento de claros
derechos de propiedad, de tal forma que los
propietarios puedan excluir del uso del
recurso.
La propiedad hace recaer sobre el propietario
los
resultados de las decisiones que tome, por lo
que
recibir los beneficios de aquellas que
promuevan
un adecuado uso del recurso y las negativas
de
su mal uso o depredacin. Por ello, el
propietario
buscar tener el mayor nmero de ovejas,
pero
hasta el lmite que el valle permita.
Ahora
bien,
cuando
hablamos
de
propietario,
tenemos dos posibilidades: puede parcelarse
el
valle en propiedades individuales; as cada
pastor
tendr la suya y la administrar teniendo en
cuenta esos costos y beneficios; o el conjunto
de
pastores tiene alguna propiedad conjunta
sobre

el total del valle cooperativa o sociedad por

acciones, por ejemplo, y algn mecanismo
de
gobernabilidad y administracin del recurso.
Pero
en ambos casos se puede excluir a los no
propietarios, y esto genera incentivos para
cuidar
el recurso e incluso para invertir en l y
mejorarlo.
Ahora bien: algunas veces no es sencillo
establecer derechos de propiedad, porque no
existe todava la tecnologa que permita la
exclusin. No obstante, existe el incentivo
para
desarrollarla y poder as captar los beneficios
de
la propiedad. Veamos esto con un ejemplo de
lo
sucedido en la Argentina, analizado en el
trabajo
de Brailovsky y Foguelman (1991). Aunque la
propiedad de la tierra en la pampa argentina
era
privada, no haba forma de retener al
ganado,
que se desplazaba de un lado a otro.
Originalmente
se
haba
multiplicado
libremente por
toda el rea, dando origen as a una cantidad
de
ganado
salvaje,
llamado
entonces
cimarrn175.
Pocos ejemplos pueden ser tan claros como
este, para comprender el papel que
desempean
los derechos de propiedad. Entonces el
ganado
cimarrn era un recurso comn, de
propiedad
general. Al no tener un dueo especfico y no
poder excluir, nadie tena el incentivo de
cuidarlo
y todos tenan el incentivo para depredarlo
antes
de que otro lo hiciera como lo que ocurre
hoy
con las ballenas. El ganado cimarrn era un
recurso mvil y la inmensidad de la pampa
haca

imposible controlarlo; se podan asignar a

distintos
dueos ciertas cabezas de ganado a travs
de la
yerra o marcado de los animales, pero no
se
poda controlar su desplazamiento y evitar
que
fueran consumidos por cualquiera. Esto fue
as
hasta que los incentivos creados por la
propiedad
de la tierra, y el consiguiente inters de sus
dueos de poder manejar racionalmente el
recurso, dieron paso al avance tecnolgico
que
permiti la clara delimitacin de derechos de
propiedad: el alambrado.
A partir de la difusin del alambrado en la
pampa hmeda, nunca ms hubo problemas
de
depredacin del ganado lo que s le sucedi
al
bfalo en Estados Unidos, y los propietarios
se
encargaron de cuidar atentamente su
reproduccin, hasta poder brindarle a la
gente la
exacta cantidad de ganado que esta requera
para sus diferentes usos.
Esta tragedia de los comunes es evidente
en
el caso de las ballenas. Todos los pescadores
balleneros tienen incentivos para cazar
ballenas,
pero ninguno para criarlas. La propiedad
privada o la propiedad conjunta podran
resolverlo, pero cmo excluir a otros? No
existen alambrados en el mar. Al menos en
parte, por supuesto.

Recurso
pesca

comn

La pesca es un buen ejemplo de los

problemas a
los que se enfrentan las polticas pblicas y
las
distintas alternativas de regulacin y
mercados

que pueden considerarse. Se estima que,

como
resultado del mal manejo estatal de las
pesqueras en los ltimos cincuenta aos,
muchas estn colapsadas o en serio peligro
(Costello et al 2008). Se considera
colapsada a
una pesquera cuando su produccin es un
10%
inferior al mximo alcanzado. Segn esta
definicin, el 23% de las pesqueras estaban
en
esta condicin el ao 2003. Extrapolando
esta
tendencia, el 100% de las mismas lo estaran
en
el ao 2048 (p. 1679). Los problemas de
acceso
comn a un recurso no son nada nuevos, y
distintas
sociedades
han
desarrollado
soluciones
que es necesario estudiar y tener en cuenta.
Una institucin evolutiva de larga data es la
administracin conjunta de un recurso,
particularmente aplicada en las pesqueras
costeras. En el noroeste de Brasil, por
ejemplo,
los pescadores demandan y sostienen un
acceso
exclusivo a ciertas reas del mar, que
denominan
pesqueiros, y se encargan de controlar que
no
ingresen a pescar quienes no pertenecen al
grupo propietario. Estos derechos incluso
se
transmiten como herencia por medio de
largos
periodos de aprendizaje y tutora. Se han
encontrado estructuras de este tipo en
lugares
tan dispares como la costa de Maine, en
Estados
Unidos, Newfoundland, en Canad, o en las
islas
del Pacfico (Cordell 1989, p. 4), y tan
diversas
como arreglos informales, comunales o de
posesin privada. En estos sistemas de
propiedad de facto encontramos todas sus

caractersticas: sus miembros controlan el

recurso, dividen su acceso y una tasa de
extraccin, impiden su explotacin por
quienes no
son miembros del grupo y defienden su
organizacin.
En particular florecen en el Pacfico. En
Vanuatu, por ejemplo, se multiplicaron a
partir de
1990, con arreglos comunitarios que son
asegurados por las autoridades de las villas
locales, no por el Departamento de Pesca,
que
es el que los ha alentado. Lo mismo ocurre en
Samoa, en las islas Cook, Fiji, Palau e incluso
en
Hawaii, en la comunidad de Hoolehu
Hawaiian
Homesteads, en la isla de Molokai.
Son estructuras que han evolucionado en
largos periodos, adaptndose a las culturas
locales, e incluso estas, desarrollndose para
facilitar el funcionamiento de estos sistemas.
Los
pescadores son capaces de establecer zonas
de
pesca, pese a que no se puede alambrar el
mar. En verdad, cuando muchos de estos
lugares fueron colonizados, tales arreglos
institucionales fueron reemplazados por la
doctrina jurdica de la apertura de los
mares
para todos los que quisieran aprovecharlos,
una
doctrina de larga data en Occidente. Pero esa
apertura abra las puertas para el acceso
irrestricto y los converta en la tragedia de
los
comunes.
Estos
arreglos
institucionales
pueden
funcionar
en
espacios
geogrficos
relativamente
pequeos,
con
caractersticas
que
permitan
su
delimitacin y
con especies no migratorias. Cuando estas
caractersticas estn presentes por ejemplo
en
el caso de especies con alta migracin,
este

tipo de control no es eficaz.

En este caso, hay dos tipos de soluciones
novedosas. La primera de ellas es la
piscicultura.
Esta tecnologa, que en verdad tiene tambin
una larga tradicin, ha permitido en las
ltimas
dcadas resolver el problema del acceso
irrestricto. Es, en realidad, una tecnologa
institucional,
ya
que
permite
el
establecimiento
de claros derechos de propiedad y, por lo
tanto,
genera el incentivo para multiplicar la
especie, no
para acabarla. En trminos simples, se trata
de
un sistema de alambrado en el agua, que
permite la exclusin de los no propietarios y
donde el inversor espera multiplicar los
peces
para cosechar un cierto nmero en vistas a
su
comercializacin.
De esta forma se cultivan no solamente
peces, sino tambin moluscos, crustceos y
vegetacin acutica. Entre las diversas
especies,
hay almejas, mejillones, ostras, vieiras,
carpas,
truchas,
salmones,
pac,
camarones,
langostas,
pulpo, bacalao, corvina, anguila y algas.
Estos arreglos institucionales, que permiten
establecer propiedad sobre un recurso que
antes
era de acceso abierto, pueden resolver la
tragedia de los comunes de la misma forma
que
se resolvi en relacin con el ganado. Es
necesario, no obstante, tener en cuenta
problemas de generacin de externalidades
negativas, debidas a la concentracin de
desperdicios y su disposicin, sobre todo
porque
esa disposicin se efecta respecto de
recursos
(ros, lagos o mares) con acceso abierto,
entre
otras cosas, para el depositar basura.

Por ltimo, se han comenzado a implementar

sistemas de lmites y mercados, un
concepto
similar al visto antes en cuanto a los
derechos de
emisin, solo que en este caso se hace en
forma
de cuotas de pesca transferibles.
Un sistema de cuotas transferibles consta, en
primer lugar, de un lmite general de captura
de
una determinada especie en cierta regin.
Esta
cuota se establece segn un criterio
cientfico,
para permitir la explotacin, pero al mismo
tiempo garantizar su preservacin; es decir:
la
cuota total ideal sera aquella que permite la
mayor captura, sin reducir las posibilidades
de
explotacin futura. Una vez establecida, se
divide
la cuota y se asignan derechos de pesca:
algo
as como un derecho de propiedad sobre la
pesca de una determinada cantidad. Estos
derechos son necesarios para que los
pescadores puedan capturar la especie,
hasta el
lmite que su cuota particular establece;
tambin
pueden ser transferidos mediante compra,
venta
o alquiler. Se ha identificado ya la existencia
de
121 pesqueras administradas con sistemas
de
cuotas transferibles (Costello et al, p. 1629),
que
mostraban un porcentaje igual a la mitad de
colapsadas respecto a las que no eran
administradas con estos sistemas, reflejando
que
no
solamente
permitiran
una
mejor
proteccin
del recurso, sino que tambin estaran
logrando
recuperar algunas, ya que las cuotas se
suelen

aplicar cuando es evidente el colapso.

Los
precios
que
surgen
de
esas
transferencias
generan importante informacin respecto de
las
condiciones actuales y futuras de la especie y
su
valoracin por los consumidores. Uno de los
ejemplos ms exitosos de esta poltica
pblica es
Nueva Zelanda. All, el ministerio respectivo
inicia
todos los aos una serie de consultas para
evaluar la informacin relacionada con el
posible
stock de las especies que se han de capturar,
incluyendo tanto a pescadores comerciales
como
a no comerciales, en particular maores. Las
cuotas se definen como un porcentaje sobre
la
cuota total y, lo mismo que los derechos de
emisin, pueden asignarse inicialmente en
forma
gratuita, reconociendo los porcentajes de
captura
que cada pescador alcanzara hasta el
momento
o vendindolos en subasta.
Incluso hay experiencias que muestran una
combinacin
del
sistema
de
cuotas
transferibles
con el manejo comunitario. Es el caso de The
Challenger Scallop Enhancement Company,
una
organizacin autnoma y autoregulada que
administra la pesquera ms importante de
vieiras
en el pas (Arbuckle 2000).
El manejo de las polticas pesqueras suele
dar
ms de un dolor de cabeza, y no son pocos
los
pases que han experimentado serios
problemas
de depredacin de los recursos. Ha sucedido
en
la Argentina, en el caso de la merluza, y
tambin
en Canad: en 1991 los stocks de abadejo

colapsaron y se prohibi su pesca hasta el da

de
hoy. En 1996 el temor a que sucediera lo
mismo
con el salmn llev al gobierno a restringir
las
reas de pesca y a comprar el 40% de las
licencias existentes. (Curioso, verdad?: no
las
revocaron, sino que pagaron por ellas).
Un estudio elaborado por Laura Jones y
Miriam
Bixby (2003) muestra las experiencias
exitosas
que han tenido lugar en la costa oeste de ese
pas. Segn las autoras, hasta mediados del
siglo
XX la pesca en Canad fue totalmente
desregulada
y
no
existan
mayores
problemas,
porque el volumen de la pesca no afectaba la
sustentabilidad del recurso. Pero esto cambi
a
partir de all y la respuesta del gobierno fue
limitar
el ingreso a la actividad a travs de
restricciones
a la entrega de licencias y al acortamiento de
las
temporadas de pesca. Esto, por supuesto, no
cambi el incentivo a corto plazo de los
pescadores, como es obtener la mayor
cantidad
de pesca posible antes que otro lo haga, sino
que lo desplaz hacia otros aspectos:
mejoraron
la capacidad de sus barcos para poder pescar
ms en menos tiempo.
Pero estas medidas ocasionan serios
problemas: las temporadas de pesca
reducidas
generan una gran oferta en un lapso breve,
lo
que derrumba el precio en ese periodo y da
lugar
a una baja disponibilidad para el resto del
ao.
Tambin se afecta la calidad del producto,
porque se cuida menos el manejo de la pesca
y

se genera mayor peligro, pues con una

temporada corta los barcos pesqueros tienen
que salir, sin importar las condiciones
climticas, y
esto aumenta el riesgo de la actividad.
Como reaccin a esto, en varios casos se ha
modificado el enfoque, desde uno que pone
restricciones en el esfuerzo de pesca a un
control
directo de la cantidad de peces capturados,
asignando derechos de propiedad segn la
forma
de cuotas individuales. El mecanismo
funciona
as: se establece un lmite de captura global
de la
especie y luego se lo reparte entre los
distintos
pescadores,
que
se
convierten
en
propietarios
de esa cantidad asignada. Esto genera varios
efectos positivos:
1. Eliminan la sobrecapitalizacin e
incrementan la rentabilidad de la actividad
permitiendo mantener costos bajos ya
no es necesario tener barcos cada vez
ms peligrosos para las especies.
2. No hace falta precipitarse para
pescar: la temporada se extiende,
aumenta el periodo de oferta y se obtienen
mejores precios, debido a que se vende un
mayor porcentaje de pescado fresco.
3. La actividad es ms segura, porque
ya no hay que salir en cualquier condicin
climtica.
4. Una vez que se asigna la cuota
original suele hacerse con base en la
captura de los aos anteriores se
permite la comercializacin de las piezas
capturadas, lo que eleva la eficiencia del
conjunto.
Las cuotas individuales se aplican con xito
en
Islandia desde 1975, y ms tarde en
Australia,
Groenlandia, Holanda y Nueva Zelanda. En el
caso de Canad, funcionan con mucho xito
con
el arenque, el abuln y otras especies. En
ocho

de nueve de estos regmenes los indicadores

muestran una mejora, con niveles de
captura
cercanos al lmite total o por debajo del
mismo.
En algunos casos, el exceso de captura era
80%
superior al lmite en los aos previos a la
introduccin de las cuotas. En muchos casos,
adems,
estuvo
acompaada
de
la
contratacin
de terceros para la supervisin y control, un
servicio pagado por los mismos pescadores.
En
un caso, incluso fueron los propios
pescadores
los que establecieron el sistema de cuotas,
reconocido despus por el gobierno. En
definitiva,
se trata de evitar la tragedia de la propiedad
comn, segn la cual todos estamos
incentivados a sacar, pero nadie a cuidar lo
que
existe.

Permitir mercados
Si bien cada vez que existe un problema
pblico
se piensa en una solucin pblica, lo cierto
es
que esa solucin podra ser permitir que
existan
mercados y precios cuando no los hay, y no
existen porque las normas y regulaciones
pblicas no los permiten. Tal es el caso de la
recoleccin y disposicin de basura.
En economa los precios son las seales que
guan las acciones de los individuos y
permiten la
coordinacin para satisfacer las necesidades
de la
manera ms eficiente. Los precios nos
indican
qu productos o servicios es necesario
producir
o, como en este caso, cules producir menos
o
no producirlos en absoluto. Uno de los
efectos
ms nocivos de la inflacin es que distorsiona
los

precios y, por lo tanto, las seales que enva

a
los individuos: ya resulta muy difcil
determinar si
el aumento de la demanda que se recibe es
un
aumento real de la misma o se debe tan solo
a
la mayor cantidad de dinero en circulacin.
De la
misma forma, la ausencia de precios en
ciertas
actividades impide que se haga uso de la
informacin que estos transmiten, o peor
an,
como suele suceder, se reciben seales
contradictorias o que alientan conductas
perversas para el conjunto de la sociedad.
Veamos en este sentido la disposicin de
residuos en la ciudad de Buenos Aires, si bien
ha
sido tomada simplemente como un ejemplo y
el
caso es extensivo a todas las dems. En esta
ciudad, los vecinos no se enfrentan con los
precios para al servicio de recoleccin, sino
tan
solo con una tasa relacionada normalmente
con
el valor de la propiedad. Esta no tiene nada
que
ver con la cantidad, y mucho menos con la
calidad, de la basura que cada uno genera. El
resultado es que seguramente se produce
ms
basura de la que se producira si se tomara
en
cuenta, de manera adecuada, el costo de su
disposicin final.
Es cierto que parece existir una relacin
entre
el nivel del poder adquisitivo que estara en
parte reflejado por el valor de la propiedad
y la
cantidad de basura que se genera,
sencillamente
por el mayor consumo que un mayor nivel de
ingresos permite. Sin embargo, no hay
estadsticas disponibles que permitan probar
esto,

a no ser aquellas que muestran que en

lugares
como la Capital Federal y los municipios de
Vicente Lpez y San Isidro se produce un kilo
y
medio por da y por persona mientras que
esa
cifra es de 800 gramos en La Matanza y de
300
a 400 gramos en Florencio Varela. Pero esta
vinculacin es muy dbil; tanto que no
permite al
individuo de mayores recursos vincular la
tasa
que paga con la cantidad de basura que
genera,
llevndolo a reducirla. Esto no sucede con
una
tasa relacionada con la propiedad.
Y es as porque no existe un mercado para
la disposicin de la basura y tal mercado no
existe debido al monopolio de la disposicin
que el
Estado ha asumido. La existencia de un
mercado
implicara la remocin de barreras para
facilitar el
ingreso de oferentes, teniendo en cuenta, por
supuesto, que deberan asumir el costo de
todo
tipo de externalidades negativas que la
actividad
genere. En trminos sencillos, no se trata
simplemente de que un basural a cielo
abierto
compita con el rellenado, sino de que los
gestores tanto de uno como de otro deben
ser
responsables de los costos que causan a
terceros: por ejemplo, malos olores, roedores,
pestes,
contaminacin
de
napas
subterrneas,
etc.
Trataremos de analizar aqu cmo un
mercado
de tal naturaleza podra funcionar. Es difcil
decir
cmo un mercado funcionara cuando no hay
tal
cosa actualmente, precisamente porque la

informacin se halla dispersa y la iniciativa

empresarial podra seguramente descubrir
muy
diferentes
alternativas
de
las
aqu
planteadas, por
lo que ha de tomarse esto como un mero
ejercicio, basado en el funcionamiento actual
de
otros mercados. De todas formas, el
resultado
final no es lo importante en este caso cmo
terminara el mercado configurado, sino el
marco institucional vigente que haga posible
el
desarrollo del proceso de mercado.
Un ltimo prrafo con respecto a la viabilidad
poltica de una propuesta de esta naturaleza.
Podr
decirse
que
en
las
actuales
circunstancias
es una propuesta utpica. Seguramente, pero
la
actividad poltica que eventualmente la haga
posible tiene que tener algn objetivo ideal,
que
se alcanzar ms temprano o ms tarde. Si
no,
ocurrir lo que se expresa con aquella frase
de
Alicia en el pas de las maravillas: si no
sabes
adnde vas, puedes llegar a cualquier parte.

La basura en Buenos
Aires
La
disposicin
de
residuos
se
est
convirtiendo en
un problema creciente en todo el mundo.
Tambin en Argentina en particular en la
ciudad de Buenos Aires, sobre todo porque,
en
los ltimos aos, el aumento del consumo ha
determinado un aumento paralelo de la
cantidad
de basura de la que es necesario disponer. En
1993, el volumen de residuos recibido por el
CEAMSE
(Cinturn
Ecolgico
rea
Metropolitana
Sociedad del Estado, rgano responsable de
la

disposicin de la basura en Buenos Aires y

sus
suburbios) haba aumentado en un 66% con
respecto al promedio de la dcada 19811990,
llegando a unos 4 millones de toneladas. En
1997, el volumen total de residuos
dispuestos en
rellenos
sanitarios
alcanz
4,817,861
toneladas.
En 2008, ese volumen fue todava mayor
5.58
millones de toneladas diarias, si contamos a
los
partidos suburbanos, pero la situacin es
muy
distinta, porque se estima ahora que los
lugares
de relleno sanitario han sido prcticamente
colmados en 2012 y no hay ninguno nuevo
en
proceso.
El problema no afecta solo a Buenos Aires,
pero restringiremos el anlisis a este caso, ya
que los principios que se desarrollen son
comunes
a otras situaciones.
Existen dos tipos de residuos, teniendo en
cuenta el lugar donde se encuentran: los
domiciliarios que incluyen la disposicin de
residuos slidos de comercios e industrias y
los
arrojados en la va pblica. Si bien existe una
creciente preocupacin por este ltimo tipo
de
residuos, analizaremos aqu los del primer
tipo, ya
que
los
del
segundo
presentan
complicaciones
adicionales
que
haran
necesario
un
desarrollo que
el espacio del que disponemos no nos
permite.
Tampoco trataremos aqu la disposicin de
residuos lquidos o gaseosos, tanto de las
viviendas como del comercio y las industrias.
En el rea metropolitana de la capital y del
gran Buenos Aires, los municipios son los
encargados de la recoleccin, generalmente
subcontratando el servicio con empresas

privadas.
Estos
residuos
deben
ser
entregados al
CEAMSE, que se encarga de la disposicin de
los
mismos mediante el denominado relleno
sanitario176.
El CEAMSE opera cuatro centros de
disposicin
final en Bancalari, Villa Dominico, Gonzlez
Catn
y Ensenada, en los alrededores de la ciudad;
y
tres estaciones de transferencia en ella
misma:
Pompeya, Colegiales y Flores. Los municipios
del
conurbano transportan directamente a los
centros de disposicin. En general, estos
tambin
han contratado empresas privadas para la
recoleccin,
realizando
licitaciones
peridicas, lo
cual funciona con notable eficiencia. No
obstante
afirmar el CEAMSE que se trata del sistema
de
disposicin ms econmico y que no genera
contaminacin, lo cierto es que el sistema
total
no ha estado exento de problemas177. Se
estima adems que estos centros colmarn
su
capacidad de recepcin antes de que se
desarrollen alternativas.
Adems, existe el problema de lo que
respecto a la instalacin de nuevos
aeropuertos
ha sido llamado efecto NIMBY (not in my
back
yard), que resulta de la imposibilidad de abrir
nuevos centros de disposicin. Los vecinos de
los
sitios sugeridos o considerados se oponen a
la
existencia de tales centros y, tal como
funciona
el sistema actualmente, recibiran todo el
costo
de contar con tal vecino y ninguna

compensacin. De nuevo, los incentivos

estn
todos dados para que se opongan y lo hagan
ruidosamente. Y como hemos visto en los
captulos respecto al funcionamiento de la
poltica,
no habr poltico o funcionario que quiera
arriesgar su futuro enfrentando a un buen
nmero de vecinos enojados. El resultado es
que
no se construyen nuevos sitios, los costos
polticos de tal decisin se posponen o se
trata de
dejar el asunto a los que vengan detrs, y la
situacin se prolonga hasta que se convierta
en
una crisis.
En el 2005, se sancion en Buenos Aires la
Ley de Basura Cero, reglamentada en el
2007,
que, como tantas otras piezas de fantasa
legislativa, estableca que para fines de
2010 la
ciudad de Buenos Aires deba enviar un 30%
menos de desechos a los rellenos sanitarios
que
en el 2004, cuando esa cifra fue de 1.49
millones de toneladas: es decir, 1.04
millones
de toneladas. Sin embargo, a finales del 2009
la
cifra alcanzada fue de 1.84 millones, un
23.5%
ms. Es decir: no solamente no se redujo ese
30%, sino que se increment un 23.5%. El
ao
2010 estaba en carrera, adems, para
superar la
cifra del 2009, y supuestamente para el 2020
ya
no se debera enterrar basura reciclable.
El CEAMSE dispone de la basura con algn
tipo
de clasificacin, tanto en plantas de reciclaje
propias en sus Centros de Disposicin como
en
otros a cargo de empresas privadas u ONG
tambin localizados en esos centros, y se
estima
que alrededor de un 50% son residuos

orgnicos, un 15% papel, un 5% plstico, un

6%
metal y un 5% vidrios; el resto est integrado
por otros materiales. En los aos 90, junto
con la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,
las
empresas recolectoras Manliba y Cliba
comenzaron un programa de reciclaje en los
barrios de Saavedra, Nez y Villa Devoto. Se
utilizaron dos metodologas diferentes: la
colocacin de contenedores colectivos en las
esquinas, que reciben en forma separada
papel y
vidrio, y canastos individuales, en los que los
ciudadanos separaban los elementos que
eran
recogidos una vez por semana, pero no tuvo
mucho xito. En el 2007 se anunci
nuevamente
la colocacin de unos diez mil contenedores

para separar residuos secos y hmedos,

pero
al ao fueron retirados, porque los residuos
aparecan en ellos totalmente mezclados.
Gran
parte del reciclado de la basura urbana
surgi y
se extendi a partir de la profunda crisis
econmica del 2001, en manos de los
denominados cartoneros.
Parece que solamente apelar a la conciencia
de los ciudadanos no es suficiente Qu
incentivo
tienen los ciudadanos para participar? Pues la
educacin; esto es, la conciencia de estar
haciendo lo correcto. No obstante, basar un
sistema de esta naturaleza simplemente en
la
colaboracin espontnea de los vecinos es
ingenuo y, en trminos ms sofisticados de
teora econmica, est sujeto a los problemas
que genera en la accin de grupos la
potencial
presencia de free riders. Un sistema de
precios
no descarta la educacin ni los esfuerzos que
se

realicen para la toma de conciencia;

simplemente
agrega a estos el incentivo material para ser
educado.
Serlo
traer
beneficios
cuantificables,
mientras que no serlo tendr costos tambin
claramente medibles.

Residuos e incentivos

Los municipios cobran una tasa denominada

Alumbrado, Barrido y Limpieza, con la que
solventan los costos de la recoleccin y
disposicin de los residuos. Esta tasa se
cobra en
relacin con una valuacin de la propiedad
que el
municipio realiza tomando en cuenta valores
diferentes para los distintos barrios y dentro
de
ellos cada casa por los metros de frente de
su
terreno. Esto hace que no exista ninguna
relacin
entre el volumen de basura que un domicilio
especfico genera y lo que paga por el
servicio de
recoleccin de residuos, y menos relacin
existe
todava con la calidad de los residuos
generados.
Tal como est actualmente implementado y
aun contando con la participacin privada en
ciertos aspectos, el sistema no permite la
existencia de un mercado y de incentivos
materiales en toda la cadena de disposicin
de la
basura;
hablamos
de
incentivos
que
refuercen
cualquier actividad educativa que pueda
realizarse. Despus de todo, aquellas
personas
que arrojan residuos en la va pblica son las
mismas que no lo hacen en sus casas.
Tratndose, como se trata, de las mismas
personas y, por lo tanto, con el mismo nivel
de
educacin, qu motiva las diferentes
conductas
en un caso y en otro?
La respuesta a esta pregunta es tambin una

respuesta a los problemas de disposicin de

la
basura. En la actualidad no existe forma de
saber si es cierto que el mtodo empleado
por el
CEAMSE es el ms econmico, ya que no hay
forma de comparar a una entidad monoplica
no
sujeta a la competencia. Si, adems, los
lugares
de disposicin final de la basura son de
propiedad
pblica y no se asumen los daos hacia
terceros,
quiere decir que el costo de disposicin no
incluye
todos los efectos producidos. Si es ms
barato el
relleno natural, por qu tiene que realizarse
monoplicamente? Por qu el temor de
competir con otros mtodos? Y aun as,
cmo
saber si CEAMSE es ms eficiente en relleno
natural? Por qu no permitrselo a otros?

Un
mercado
disposicin
de residuos

para

la

El ejercicio conceptual que ha de hacerse es

considerar el funcionamiento de un mercado
en
relacin con la disposicin final de la basura,
en el
que una CEAMSE privatizada sera un
proveedor
ms de servicios. Si CEAMSE es ms
eficiente,
no tendra nada que temer; si no lo fuera,
existiran opciones ms baratas. Esto
alentara a
los gobiernos municipales a no mantener
basurales abiertos, sobre todo si estos
tambin
fueran privatizados y debieran cargar con
todos
los costos infligidos a terceros en el
desarrollo de
sus operaciones. Los afectados podran
accionar

judicialmente
contra
propietarios
particulares, y si
se tratara de poblaciones de escasos
recursos,
bien podran ser representados por
organizaciones ecologistas voluntarias. Esta
sera
una alternativa para solucionar el problema
NIMBY antes mencionado, que ha impedido
la
apertura de un nuevo centro de disposicin
en
los ltimos treinta aos. El emprendedor
debera
garantizar a los vecinos que no habra
externalidades negativas o acordar con
ellos
alguna compensacin, no tan solo por el
deterioro de la calidad de vida, sino tambin
por
la disminucin del valor de sus propiedades.
Seguramente podran ensayar muy diversas
alternativas, pero podra pensarse, por
ejemplo,
en que ofrecieran a los vecinos ser socios
accionistas
en
el
emprendimiento,
o
localizarlo en
lugares donde hubiera muy pocos vecinos a
los
que les desagrade esa compaa en el
vecindario.
As, en trminos econmicos, se lograra
internalizar las externalidades; es decir,
lograr
que tanto los beneficios como los costos de
determinada accin recayeran sobre el
individuo
o empresa actuante. La aplicacin estricta
del
derecho de propiedad logra este objetivo y
permite el nacimiento de un mercado.
Surgiran entonces precios distintos para la
disposicin final de la basura, entre los que
las
empresas recolectoras podran elegir.
Efectivamente, es muy probable que
establecieran niveles de precios distintos
segn
tipos de basura, ya que hay materiales que
son

claramente reciclables o biodegradables y

otros
ms problemticos para su disposicin, y
generan costos adicionales. Tal vez seran los
mismos cartoneros, ahora organizados como
cooperativa o como una empresa. No es lo
mismo entregar papel que plstico o pilas
elctricas alcalinas, porque no es lo mismo
disponer de un tipo de residuo que de otro.
Seguramente las empresas de disposicin
final
haran
saber
esto
a
las
empresas
recolectoras, a
travs de sus precios.
Si existieran estos precios, las empresas
recolectoras transmitiran tambin precios
distintos para sus servicios domiciliarios,
incluyendo cargos por cantidad para distintos
tipos de basura. Esto enfrentara a los
domicilios
con precios variables en relacin con el
volumen
de basura generada lo que creara el
incentivo
a producir menos y hasta con un posible
ingreso o la posibilidad de obtener el servicio
de
recoleccin gratuito, si realizaran una
clasificacin.
En la actualidad no existe ninguna relacin
con el
volumen y la calidad de la basura generada,
porque los domicilios pagan una tasa
municipal
relacionada con la tasacin fiscal del
inmueble.
Asimismo, como existen algunos materiales
reciclables, la empresa transportadora querr
recibirlos separados y por el momento la
forma
ms econmica de clasificar basura es
hacerla en
el propio domicilio. Hay casos en los que la
empresa recolectora no cobra el servicio
cuando
recibe la basura clasificada su retribucin
es la
basura sin reciclar178.
Es ms, los consumidores, enfrentados con

distintos costos para disponer de la basura,

no
tardarn en hacer llegar ese mensaje a los
fabricantes de productos, hacindoles saber
sus
preferencias en materia de envases y
materiales.
Un ejemplo sencillo: en la actualidad es igual
que
en el supermercado le entreguen bolsas de
plstico o de papel, y las primeras parecen
ser
ms baratas, pues son las ms usadas. Pero
ello
es as porque no incluyen el costo de
disposicin,
que parecera ser mayor en el caso del
plstico
que en el del papel, que puede ser ms
fcilmente
reciclado.
Cuando
los
consumidores
vean que por una bolsa tienen que pagar
ms
por su disposicin y que por la otra hasta
obtienen beneficios por ser reciclable,
comenzarn
a
demandar
en
consecuencia179.
En
trminos
generales,
cuando
los
consumidores
comprenden que cada tipo de envase le
genera
un costo determinado y diferente en cada
caso,
transmitirn
esa
informacin
a
los
productores a
travs de sus especficas demandas,
descartarn
aquellos productos con envases de costosa
disposicin y preferirn los productos
similares
que conllevan un costo de disposicin menor.
Algunos gobiernos han establecido
prohibiciones para la entrega de bolsas de
plstico en forma gratuita (China) y otros le
aplican impuestos (Irlanda, Italia, Washington
DC).
Otros
ms
las
han
prohibido
directamente
ciudades
argentinas
como
Ushuaia,
municipios
en Crdoba o Buenos Aires, Santa Fe. Pero

estos son instrumentos torpes, ya que

impiden
considerar los distintos costos que podran
tener
diferentes
mtodos
de
disposicin
y
reciclado. Tal
vez para algunos sera ms conveniente
recibir
plstico pues se han especializado en su
reciclado o han concebido un sistema ms
barato
para su disposicin, sin impacto ambiental,
y
para otros papel u otros materiales. La
decisin
general que toma un gobierno hace suponer
que
tiene la informacin correcta sobre los costos
y
beneficios de determinado proceso, pero este
solo ser descubierto por emprendedores
que
compiten entre s y arriesgan su propio
capital en
el proceso. Adems, el impacto ambiental
total
tanto en la produccin de las bolsas como
en
su
disposicin
est
lejos
de
ser
determinado.
Un estudio preliminar de la agencia
ambiental
britnica afirma que sera menor en el caso
de
bolsas de plstico (Hickman 2011), que
seran
doscientas veces menos dainas para el
ambiente que las de algodn, favorecidas por
muchos ecologistas, y produciran un tercio
menos de emisiones de carbono que las de
papel.
Algo similar sucede con el problema
creciente
de
la
disposicin
de
los
residuos
electrnicos. Se
estima que cada familia argentina tendra
unos
cincuenta
aparatos
o
dispositivos
electrnicos

entre electrodomsticos, televisores, equipos

de
audio o video, juegos, iluminacin, pilas,
bateras
y cmaras de fotos con un peso promedio de
cuatrocientos veinte kilos. Se estima que
Argentina produce unas setenta y cinco mil
toneladas de fotocopiadoras, impresoras,
computadoras se descartaran un milln
por
ao, cartuchos, telfonos se desechan
unos
cinco millones por ao. De ese total se
descartan unos diez kilos por ao con
algunos
componentes altamente contaminantes
mercurio, cadmio, bromo, selenio y plomo.
La
venta del bien usado ha cado notablemente
y,
pese a la tarea de los recolectores
informales, un
buen porcentaje termina en basura de la que
hay que disponer de alguna forma (La
Nacin,
2/10/11).
Algunos
sostienen
la
necesidad
de
implementar
la responsabilidad del fabricante hasta el
destino
final del producto, pero relevan de
responsabilidad ambiental al consumidor,
que es,
en definitiva, el responsable de esa decisin.
Como el costo de la disposicin final tendra
que
ser incorporado en el precio de venta del
producto, terminaran pagando justos por
pecadores aquellos que mostraran una
conducta responsable pagaran a pesar de
ellos
y los irresponsables no cargaran con todo el
peso por su comportamiento. Por ltimo, se
planteara tambin por qu no han de ser
responsables de la disposicin final los
fabricantes
de todo tipo de productos, pero es imposible,
y
en ltima instancia injusto, cargar con las
malas

decisiones de otros.
Debemos considerar que es necesario
cambiar
los hbitos de consumo de la poblacin, lo
que tal
vez podra realizarse con gran esfuerzo a
travs
de programas educativos. Por qu no
reforzar
esa educacin con incentivos financieros
claros,
que impliquen costos y beneficios segn las
decisiones que los individuos tomen? En la
actualidad, la tasa que pagan por el servicio
les
est enviando una informacin errnea: les
dice
que no importa la cantidad de basura que
generen ni tampoco su calidad. No es de
extraar
entonces
que
acten
en
consecuencia.
Es una respuesta similar al cobro del servicio
de
agua, como una tasa sin medidores de
consumo: el incentivo es a desperdiciar el
recurso, mientras que la sola introduccin del
medidor y el cobro relacionado con el
consumo
en forma directa genera una inmediata
respuesta
de ahorro.
En cuanto al reciclaje de productos, se vera
favorecido si existieran precios distintos para
la
disposicin de materiales diferentes, algo que
no
sucede actualmente, ya que todo va al
relleno
sanitario. El aluminio, hierro y acero, vidrio,
plsticos, cubiertas, combustibles, papel
son
todos materiales reciclables; sus diferentes
costos de disposicin determinaran cul vale
la
pena reciclar. Respecto a los mtodos de
disposicin, no se puede afirmar que uno sea
superior a otro, ya que no existe la
posibilidad de
compararlos. Por otra parte, la notable
evolucin

tecnolgica puede hacer que lo que hoy sea

menos contaminante maana sea superado
por
algn otro mtodo180.
En la actualidad, el sistema de disposicin de
basura no incluye todos los costos: la
operacin
estatal, tanto en el monopolio de la
disposicin
final como en el sistema de cobro de tasas,
impide la existencia de seales que permitan
a
consumidores y proveedores de servicios
ajustar
sus conductas a los verdaderos costos que
generan. Es ms: las seales que se reciben
son
opuestas y contradictorias con los objetivos
de
los programas educativos que tratan de
ensear a ser ms cuidadosos con la
basura.
Los precios dicen que no, y hasta el momento
los consumidores han estado prestando ms
atencin a esto.
Por ltimo, cabe sealar que el esquema aqu
esbozado para permitir la existencia de un
mercado en la disposicin de basura siendo
que el servicio se encuentra ahora en manos
de
los gobiernos municipales brinda la
oportunidad
de que sea probada en determinadas
localidades,
sin necesidad de tener que considerar
polticas
nacionales al respecto. Eso s, requiere un
sistema judicial que permita a los afectados
en
sus derechos de propiedad sobre todo
vecinos
de los centros de disposicin accionar en
relacin con los perjuicios que puedan sufrir
por
esas actividades. Pero esto no requiere
modificacin legislativa alguna, sino la
defensa del
derecho de propiedad que la legislacin
argentina
contempla.

En definitiva, la ciudad de Buenos Aires, los

municipios aledaos y gran parte de los
municipios de todo el pas han aprendido ya
una
importante leccin: es mucho ms eficiente
contratar el servicio de recoleccin de basura
con
empresas privadas. En todos los casos, los
gobiernos locales terminan ahorrando su
escaso
presupuesto, luego de haber experimentado
duramente en carne propia los costos e
ineficiencias que se generaban cuando
contaban
con una flota de camiones propia y numeroso
personal para su manejo. La continuidad de
estas polticas en las ltimas dos dcadas es
testimonio de su xito.
Ya que se ha comprendido la bondad de
aprovechar los incentivos que el mercado
brinda
para la recoleccin de residuos es hora de
considerar que esos mismos incentivos
pueden
ofrecer alternativas beneficiosas en el resto
de la
operacin y su manejo, en particular la
disposicin de residuos y los precios que por
prestar tal servicio se cobran.

Nuevamente la calidad
institucional
Las
novedades
de
polticas
pblicas
presentadas
aqu y, en verdad, todas las polticas pblicas
requieren, para su buen funcionamiento, ese
marco institucional que ha sido tantas veces
mencionado aqu. El ejemplo de Nueva
Zelanda
es apropiado, en tanto ese pas se encuentra
entre los de mayor calidad institucional.
Esto se observa tambin en el proceso de
implementacin
de
las
polticas.
Ya
mencionamos
el proceso de evaluacin y consenso sobre la
evidencia cientfica en la que se basa la
decisin
sobre la cuota total de pesca. Los derechos
de
los maores son reconocidos en la legislacin

despus de que un fallo de la Corte Suprema

forzara al gobierno a negociar con este
grupo,
hasta que se alcanza un acuerdo en 1992.
Las
eventuales reducciones de la cuota total, que
afectan a todos los pescadores, son tambin
negociadas y consensuadas.
Aunque no dejan de existir, al menos el
proceso de diseo e implementacin y los
objetivos de estas polticas se ven poco
afectados por los intereses particulares. El
consenso garantiza continuidad, sin cambios
de
rumbo
permanentes,
que
generan
inestabilidad.
Por ltimo, la participacin de todos los
involucrados crea un incentivo para controlar
la
administracin de las cuotas y la piscicultura
y los
arreglos tradicionales. Con un marco
regulatorio
consensuado y los incentivos correctos, los
participantes del mercado se dedican a
producir
ms riqueza y valor, sin poner en peligro la
subsistencia del recurso.

Resumen
Aunque siempre asociamos la palabra
normas
con su sancin por parte de una agencia
gubernamental, muchas de ellas, que no son
emitidas por ese tipo de organizaciones, nos
impactan en aspectos importantes de
nuestra
vida. Hay una gran cantidad de normas
contractuales, por ejemplo, que guan
nuestras
acciones y son el fruto de arreglos
particulares.
Las normas contractuales van evolucionando
con el tiempo, siendo algunas dejadas de
lado e
incorporadas
otras,
para
tener
en
consideracin
nuevos aspectos de las actividades que
involucran. Esto es evidente en el comercio
internacional, donde todo un cuerpo de
normas,

la Lex Mercatoria, ha evolucionado y rige una

de
las actividades econmicas ms importante
del
mundo. Las diferencias contractuales son
resueltas por procesos de arbitraje y
mediacin,
que aun hoy siguen los principios jurdicos
desarrollados
durante
siglos
por
los
comerciantes.
Otro tipo de normas con un origen similar son
las
mejores
prcticas
de
gobierno
corporativo, los
estndares tecnolgicos y la estandarizacin.
Por otro lado, toda poltica pblica es un
conjunto de normas regulatorias, emitidas
por
una agencia gubernamental, y las decisiones
que
los individuos y las empresas toman en los
mercados, por lo que todas constituyen una
cierta combinacin de unas y otras. En las
ltimas dcadas, reconociendo los problemas
para reglamentar las acciones humanas, se
han
propuesto e implementado algunas polticas
pblicas, que toman ms en cuenta los
incentivos econmicos a los que los
individuos
responden.
El concepto ms importante, tal vez, sea el
de
lmites y mercados, que significa, en otras
palabras, crear derechos de propiedad sobre
ciertos recursos que se ven afectados por la
tragedia de los comunes. Esos sistemas
establecen un lmite general al uso del
recurso
sea esto la captura de una cierta especie
pesquera o el uso de la atmsfera para
arrojar
distintos elementos y luego se divide ese
total
en cuotas que se asignan en propiedad,
brindando la oportunidad para su uso,
comercializacin o arriendo.
Vinculados tambin con un mayor
reconocimiento del papel que cumplen los
derechos de propiedad, encontramos el

reconocimiento de los derechos de posesin

y los
mecanismos tradicionales de control de
pesqueras, o el desarrollo de tecnologas que
permiten la asignacin del derecho, tales
como la
piscicultura.
Por ltimo, en muchos casos se pueden
encontrar soluciones a problemas pblicos,
permitiendo el surgimiento de mercados,
precios
e incentivos, cuando estos son inexistentes
debido a que se trata de una tarea que el
Estado
ha monopolizado. La ausencia de precios
enva
seales distorsionadas y contradictorias, y
genera
incentivos perversos en el caso de la
generacin
y disposicin de basura, por ejemplo.
De todas formas, la posibilidad de que estas
polticas pblicas o, en realidad, cualquiera
de
ellas funcionen correctamente, est
directamente asociada con la presencia de
calidad institucional que evite la cooptacin
por
parte de intereses especficos, el abuso de
poder
y la inestabilidad de las normas.

Captulo 15
Acciones voluntarias
contra la pobreza
Hemos estado analizando los dos caminos
por los
cuales las personas pueden satisfacer sus
preferencias: a travs de los mercados o a
travs de la poltica. Una de las reas de
mayor
importancia es el alivio de la pobreza. Como
en
los dems campos, tambin aqu nos
encontramos con caminos alternativos. La
opcin

estatal en este campo est asociada con las

polticas de redistribucin de ingresos,
pero,
como veremos, el Estado redistribuye,
aunque
no siempre desde aquellos que tienen ms
ingresos a los que tienen menos.
Como las transacciones en el mercado son
voluntarias, incluiremos en este campo a las
acciones de ese tipo que se realizan para
aliviar la
pobreza: estas son la creacin de puestos de
trabajo, la ayuda mutua y la filantropa. En
estas
acciones, al no ser resultado especfico de
ninguna poltica pblica, tampoco son
consideradas o incluidas entre las acciones
contra
la pobreza. Sin embargo, son un componente
importante y, en el caso de la creacin de
empleo, como veremos, el ms importante.
Consideraremos casos particulares de accin
voluntaria, pero en esta oportunidad no se
referirn al presente, sino al pasado,
recordando
los esfuerzos que se realizaban en momentos
en
los que no se ejecutaban tantas acciones
pblicas como ahora. Se trata de mostrar las
iniciativas existentes entonces y las lecciones
que
pueden aprenderse para fomentar la
solidaridad
voluntaria, latente en toda persona de bien.
Como se mencion respecto a otras polticas
pblicas, y tambin en relacin con la
descentralizacin, al no ser parte de un plan
general, estas iniciativas permiten la
experimentacin de diversos mtodos,
despliegan la iniciativa creadora de las
personas y
ayudan a evaluar aquellas que tienen xito o
las
que fracasan, sin someter a toda una
poblacin
a un ensayo general. Las mejores prcticas
se
van copiando, descartndose las que no
funcionan, y todas ellas tienen algn
componente

institucional que puede permitirles cumplir

su
objetivo: normas y regulaciones laborales,
sistemas de eleccin de servicios de salud,
deducciones impositivas para donaciones.
En el siguiente captulo veremos la otra cara
de la moneda: polticas pblicas con el
mismo
objetivo.

Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. La importancia de la ayuda a los
pobres.
2. La redistribucin de los ingresos.
3. Las acciones voluntarias de alivio a
la pobreza.
4. La generacin de empleos y la
legislacin laboral.
5. La ayuda mutua y la eleccin de
servicios de salud.
6. La beneficencia.
7. Polticas pblicas que podran
fomentar la solidaridad voluntaria.

Los pobres
Cuando se debate sobre el papel del Estado y
del
mercado en materia de pobreza, generacin
de
riqueza y distribucin de la misma, pocas
veces
se comienza el anlisis con esta pregunta:
Debera hacerse algo para ayudar a los
pobres?
La primera reaccin de cualquier audiencia
ante una pregunta de esta naturaleza es de
estupor, dando por sentado que la respuesta
es
unnimemente afirmativa. Sin embargo, la
ciencia econmica no estudia lo que la gente
dice, sino lo que gente hace: la accin
humana.
Desde este punto de vista, la respuesta es
otra, pues si bien un cien por cien de las
personas
puede
responder
que,
por
supuesto,
debera hacerse algo por los pobres, lo cierto
es

que las encuestas muestran que tan solo el

20%
de ellas aunque este porcentaje vara
segn
los pases dedica voluntariamente parte de
su
tiempo y esfuerzo a las necesidades de otros.
Ello demuestra que hay que hacerse esa
cruda
pregunta, ya que su respuesta no es tan
directa
como parece.
Enfrentados a dicha circunstancia, algunos
sugerirn que, si bien no ponen parte de su
esfuerzo personal en atender a los pobres, lo
hacen indirectamente mediante el pago de
los
impuestos; y es cierto que su pago les otorga
el
derecho a demandar informacin sobre el uso
de
esos fondos y su destino final.
Es una materia de valores morales
individuales
responder si esto es suficiente. Lo que aqu
nos
interesa
analizar
es
la
paradjica
circunstancia
segn la cual el crecimiento del Estado
benefactor puede terminar relevando a los
individuos de su responsabilidad directa
hacia sus
congneres necesitados, transmitindole tal
responsabilidad al Estado mismo, muchas
veces
ineficiente y vctima de la voracidad de
diferentes
grupos de inters. Por otro lado, no se puede
asegurar
que
el
Estado
termine
redistribuyendo
desde los sectores de mayores ingresos a los
de
menores ingresos.

De ricos a pobres?
En verdad, pobreza y desigualdad de
ingresos
son dos cosas muy distintas. La primera se
relaciona con la falta de ciertos recursos
bsicos
para la vida; la segunda tiene que ver con un

anlisis comparativo entre lo que tienen unos

y lo
que tienen otros. La importancia de esta
diferencia no es menor, ya que debemos
preguntarnos qu es lo que nos preocupa: si
la
pobreza o la diferencia de ingresos.
La pobreza se est reduciendo y esta
reduccin ha sido enorme en los ltimos
aos. La
brecha entre ricos y pobres tambin se ha
reducido (Chotikapanich et al 2007; Sala-iMartin
2002), aunque su medicin a nivel global es
muy
complicada. Asimismo, la medicin de los
ingresos no refleja el fenmeno en toda su
magnitud. Los pobres tienen hoy acceso a
bienes
que no podan imaginar los ricos de hace
doscientos aos, pero adems la diferencia
de
calidad entre lo que compran los ricos y lo
que
compran los pobres se ha reducido. Por
ejemplo:
los ricos compran ms productos alimenticios
y
de mayor calidad, pero en muchos casos son
de
la misma calidad de los que compran los
pobres,
algo que no suceda entonces.
Otro ejemplo: podra darse el caso de que
aumente la diferencia de ingresos, pero la
situacin de los ms pobres tambin ser
mejor.
Es ms: esto es lo que suele ocurrir al inicio
de
un proceso de crecimiento econmico
acelerado.
En este caso, vamos a suponer dos
individuos
representativos, de los cuales uno es pobre y
el
otro rico. Veamos:
SITUACIN A (ingreso anual)
Garca: USD50,000
Prez: USD5,000
SITUACIN B (ingreso anual)

Garca: USD250,000
Prez: USD15,000
La brecha ha aumentado notablemente:
Garca
multiplic sus ingresos por cinco, mientras
Prez
lo hizo por tres. Pero lo cierto es que Prez
est
mejor. Es ms: est mucho mejor. Vamos a
suponer aqu que dado que los individuos
somos
distintos
y
tenemos
atributos
diferentes
la diferencia de ingresos es inevitable y que
lo
que nos preocupa es la situacin de los que
estn peor. No obstante, en el mbito de las
polticas pblicas, se proponen polticas de
redistribucin, ms preocupadas por la
diferencia de los ingresos, y en algunos casos
estas polticas terminan empeorando la
situacin
de los ms pobres. Mientras esas polticas
terminen frenando el crecimiento econmico
y
desalentando la inversin, perjudicarn a los
ms
pobres: quiz se termine con una sociedad
ms
igualitaria, pero en la que todos son ms
pobres.
Lo ilustraremos con la siguiente situacin:
SITUACIN C (ingreso anual)
Garca: USD20,000
Prez: USD4,000
Nos encontramos adems con el problema de
que, una vez se ha creado el aparato
redistribuidor,
este
redistribuye
para
cualquier
parte. Lo imaginamos como distribuyendo a
lo
Robin
Hood,
pero
tambin
puede
redistribuir a
lo Hood Robin, o en diagonal, dentro de un
mismo grupo de unos a otros; en definitiva,
en
cualquier direccin. En medio de todo este
proceso, el Estado no deja de crecer.
Tullock (2004) sostiene que en el mbito de
la

democracia mayoritaria podramos encontrar

una
coalicin dominante del 51% de los votantes
con
menores ingresos, que decidira redistribuir
en su
favor los ingresos del 49% restante. Pero, si
suponemos que el 10 o 20% de la poblacin
son
los pobres, esto hace que los pobres sean
solo el
20 o el 40% de los miembros de la coalicin
dominante aproximadamente. Con esos
porcentajes no pueden controlar esa
coalicin,
por lo que los miembros de mayores ingresos
dentro de ella terminarn recibiendo tambin
ingresos redistribuidos, e incluso hasta puede
ocurrir que reciban ms. Pensemos, por
ejemplo,
en el 2% de ms altos ingresos en la
coalicin
dominante. Para los miembros del 49%
minoritario, que pierden ingresos con la
redistribucin, resulta conveniente ofrecer a
esos
miembros mayores beneficios, convencerlos
as
de que se sumen al 49% y generar una
nueva
coalicin mayoritaria. Esto sera ms barato
para
el 49%. Para que esto no suceda y la
coalicin
del 51% se mantenga, hay que ofrecerle a
esos
individuos un trato suficientemente atractivo
como para que se pasen de lado, con lo que
terminan recibiendo un trato tal vez superior
al de
los ms pobres.
Pero los ricos podran hacer algo que sera
incluso menos costoso para ellos, y es no ya
tentar al 2% ms rico entre la coalicin
mayoritaria para que cambie de lado, sino a
un
porcentaje de los ms pobres. Segn Tullock,
esta coalicin es difcil de encontrar, porque
los

pobres creen que sus intereses son

claramente
incompatibles con los de los ms ricos, pero
no lo
ven as con los que se encuentran entre el 20
y
el 51% en trminos de la escala de ingresos.
Sin embargo, Tullock sostiene que lo que se
observa en la realidad es que las
transferencias
se realizan entre grupos que no se definen
por
su nivel de ingresos, sino por su nivel de
organizacin y poder. As, por ejemplo,
agricultores subsidiados en Estados Unidos,
Europa o Japn, estudiantes universitarios,
intelectuales, artistas, industriales nacionales
o
sindicalistas estn entre los principales
receptores
de transferencias, pero no son los ms
pobres.
Si esto es as, y siendo que los pobres no se
encuentran muchas veces bien organizados,
no
podemos esperar que la redistribucin los
termine
beneficiando181.
No obstante esto, por qu la gente sigue
prefiriendo la redistribucin a travs de la
poltica
y el Estado? La respuesta sera que no es lo
mismo sacar la billetera y aportar $100 que
votar
por una opcin por la que todos reciban un
impuesto de $100. El costo de la primera
opcin
es directamente $100, pero el costo de la
segunda es tambin $100, descontada mi
estimacin de la influencia que pueda tener
en el
resultado final, como vimos ya en el captulo
4.
Es decir: este segundo acto satisface tambin
mi
preocupacin respecto a hacer algo por los
pobres, pero a un costo mucho menor.
El papel dominante del Estado en esta
materia

se ha trasladado tambin al rea de la

discusin
acadmica y a la de elaboracin de polticas
pblicas, donde el solo planteamiento del
problema genera una inmediata bsqueda de
las
acciones que debera desarrollar para
resolver el
problema. La creatividad e inventiva llegan
hasta
all, pero se mueven en un crculo cerrado,
limitado por los escasos recursos disponibles.
Ms
dinero para educacin, ms dinero para
salud,
ms dinero para vivienda no es fcil de
encontrar
y, cuando se consigue, puede ser que no
llegue
a donde se necesita.
Pocos se animan a preguntarse qu otra cosa
puede hacerse al respecto o, en trminos
ms
correctos, qu papel puede cumplir la
colaboracin voluntaria en materia de ayuda
a los
ms necesitados. Tal vez sea interesante,
antes
de responder a esas preguntas, saber lo que
se
hizo en otros momentos de la historia,
cuando,
precisamente el Estado no estaba all para
resolver estos problemas.

Acciones voluntarias
contra la pobreza
Esas otras cosas que pueden hacerse para
resolver los problemas relacionados con la
pobreza pueden clasificarse en tres aspectos:
1. Lo ms importante, por supuesto,
es generar riqueza, de tal forma que el
nmero de pobres se reduzca. Algunos
critican a la economa de mercado por la
actual cantidad de pobres, como si la
pobreza fuera causada por ella. Dos cosas
pueden decirse al respecto: en primer
lugar, es en los pases con economas ms
abiertas donde el nmero de pobres es
menor; en segundo, si bien el nmero total

de pobres en el mundo es grande, el

crecimiento econmico ha permitido
sostener a un nmero total de habitantes
en este planeta como nunca en toda su
historia. Una economa primitiva o cerrada
genera un mayor nmero de pobres y un
menor nmero total de habitantes que
puede sostener.
La revista The Economist seala en un
reciente informe182 que por primera vez
ms de la mitad del mundo es clase
media, gracias al rpido crecimiento
econmico de los pases emergentes. Por
supuesto que no es sencillo definir, y por lo
tanto medir, qu es clase media, pues se
trata de una expresin muy poco precisa,
y no es lo mismo ser clase media en los
Estados Unidos que en Bangladesh. Pero lo
que nos importa aqu para definir este
motivo de festejo es que las personas
tengan la oportunidad de salir de la
pobreza. Dos dlares por da es una
definicin comnmente aceptada de la lnea
de pobreza. Entonces, si tomamos en
cuenta el aumento de la poblacin en el
rango inmediatamente superior, de un
ingreso entre dos y trece dlares por da,
podemos ver la cantidad de personas que
han podido superar esa lnea. El total de
poblacin en ese rango de ingreso era de
1,428.1 millones de personas en 1990 y
lleg a 2,644.3 millones en el 2005. Ms de
mil doscientos millones de personas
traspasaron esa lnea de la pobreza, un
resultado que ningn programa de ayuda
ha podido ni remotamente alcanzar.
De ese total, 632 millones corresponden
a China, algo que no debera
sorprendernos si consideramos el continuo
crecimiento econmico que ha
experimentado ese pas desde que
implement profundas reformas para
liberar los mercados, y para garantizar la
propiedad de las inversiones y el
cumplimiento de los contratos. La India,
siguiendo un proceso similar aunque menos
intenso, contribuy con 117 millones de
personas.
2. En segundo lugar estn las acciones
que los mismos individuos pueden realizar

para ayudarse a s mismos, a sus familias,

a sus vecinos, a sus grupos de afinidad,
cualesquiera que sean estos, sabiendo que
sern ayudados a su vez en caso de
necesidad propia. Esto es lo que se ha
llamado socorro mutuo.
3. Por ltimo estn las acciones que
los individuos pueden realizar para ayudar a
otros sin esperar en este caso un
tratamiento recproco en caso de
necesidad, lo que se conoce como
filantropa.
Veremos ejemplos de la historia argentina en
los
tres casos, aunque historias similares se
encuentran en muchos pases. Se trata de
historias que en buena medida hoy estn
olvidadas.

La generacin de
empleos
En relacin con el primer aspecto, pocas
cosas
son tan eficientes para combatir la pobreza
como
las oportunidades de empleo, y esas
dependen
del volumen de inversin y del marco
regulatorio laboral, que puede incentivar el
empleo o, por el contrario, desalentarlo, al
recargarlo con costos e impuestos.
En este sentido, Argentina muestra una
historia notable. En materia de legislacin
laboral
a fines del siglo XIX solo estaba en vigencia
el
Cdigo Civil, redactado por el doctor
Dalmacio
Vlez Srsfield, sancionado el 25 de
septiembre
de 1869. En l se estableca la libertad de
contratacin y se aluda tangencialmente al
contrato de trabajo como una forma ms de
arreglo contractual libre y voluntario, en el
contexto de las normas generales tratadas en
el
Cdigo. En el artculo 1.623 se trataba el
asunto
de esta manera: La locacin de servicios es
un

contrato consensual, aunque el servicio

hubiese
de ser hecho en cosa que una de las partes
debe entregar. Tiene lugar cuando una de las
partes se obligare a prestar un servicio, y la
otra
a pagarle por ese servicio un precio en
dinero.
Los efectos de este contrato sern juzgados
por
las disposiciones de este cdigo sobre las
Obligaciones de Hacer.
La terminologa locacin de servicios era
una
tradicin de origen romnico, que an se
mantena para el tratamiento legal en
materia
laboral. Un reconocido tratadista argentino
comenta el Cdigo de esta forma: Hoy este
contrato, al que Vlez dedic tan solo 6 de
los
4,015 artculos del Cdigo, est regulado por
una
legislacin vasta y riqusima del derecho
laboral.
Ms an: en la gran mayora de los casos el
contrato directo e individual ha sido
reemplazado
por los contratos colectivos de trabajo, a los
cuales deben ajustarse empleadores y
trabajadores y en
los que se
fija
minuciosamente
los derechos y deberes de las partes, horario
de
trabajo, remuneraciones, ascensos,
indemnizaciones, despido, etctera.
Ordinariamente
la
autonoma
de
los
contratantes
se limita a prestar el consentimiento para
establecer la relacin laboral; todo lo dems
est
regido por los contratos colectivos o las leyes
especiales (Borda 1974, p. 11).
Durante esos aos de vigencia de los seis
artculos,
Argentina
protagoniz
una
epopeya
pocas veces vista hasta entonces y pocas
veces
igualada despus. La inmigracin que recibi,

considerada como uno de los ndices

elocuentes
de prosperidad, tuvo lugar antes de la
legislacin
vasta y riqusima a que alude Borda. Juan A.
Alsina, en su trabajo La inmigracin europea
en
la Repblica Argentina, publicado en 1898,
muestra cifras del periodo 1877-1897. En
esos
veinte aos llegaron al pas 1,356,130
inmigrantes, de los cuales ms de la mitad
eran
de Italia. El resto, por orden de importancia,
procedan de Espaa, Francia, Austria,
Alemania,
Gran Bretaa, Blgica, Suiza, Rusia, Holanda,
Portugal, Dinamarca, Estados Unidos y
Suecia183.
Hay ancdotas que no deben dejar de
recordar los incontables sacrificios que
debieron
superar todos los que llegaron a esa tierra de
promisin. Pero ms all de las ancdotas,
muchos investigadores han analizado la
situacin
del mercado laboral durante esos aos. Uno
de
ellos es Carlos Daz Alejandro, economista
cubano profesor de las universidades de Yale
y
de Columbia (1970, p. 39)184. No solamente
no
haba desempleo, los salarios eran elevados.
En la actualidad, la mayor parte de los
mercados laborales estn muy regulados. Los
pases que fueron importadores de
trabajadores hoy los exportan a Estados
Unidos o a Europa. El ya mencionado ndice
Haciendo Negocios, del Banco Mundial,
presenta un componente relacionado con las
normas laborales. Los resultados que
muestra
por regiones son los siguientes:

Los mercados de Asia Oriental y del Pacfico

son
los que presentan mejores indicadores,
aunque
los pases de la OCDE no estn tan lejos,
salvo
en inflexibilidad de los horarios y rigidez
laboral.
Paradjicamente los peores registros son
para los
pases de frica al Sur del Sahara,
precisamente
donde ms son necesarios los empleos para
resolver problemas de pobreza.
La legislacin y las normas que afectan al
mercado de trabajo deberan tener en cuenta
los
costos que imponen. Los programas sociales
apenas pueden luego reparar los daos que
la
rigidez laboral genera, condenando a muchos
al
desempleo o a la informalidad (Djankov et
al).
Aquellos que favorecen el crecimiento de la
legislacin laboral, creen que el contrato de
trabajo es suscrito entre dos partes una
fuerte
y otra dbil con intereses contrapuestos.
Por
esa razn estiman que es necesario regular a
favor de esta ltima. No obstante, en el

mercado son los empleadores quienes

compiten
entre s para obtener a los mejores
trabajadores
y estos a su vez quienes compiten entre s
para
obtener los mejores puestos de trabajo. El
precio
de ese servicio, el salario, est determinado,
como todos los dems, por la oferta y la
demanda.
La demanda de trabajo depende, en ltima
instancia, de la inversin de capital que crea
la
necesidad de contratar trabajadores, pero
esta
no
es
indiferente
de
esas
mismas
regulaciones.
En un trabajo elaborado por Paroma Sanyal y
Nidhiya Menon (2004) se analiza el caso de la
India y el impacto que estas normas tienen
en
las decisiones de localizacin de la inversin
en
plantas industriales.
Si bien existe en ese pas una legislacin
general sobre relaciones laborales, a partir de
las
reformas econmicas implementadas desde
1991, los estados compiten entre s para
atraer
nuevas inversiones y presentan diferencias
tanto
por enmiendas y agregados como por la
aplicacin de las normas vigentes.
Como resultado de sus investigaciones, han
encontrado que existe una clara relacin
entre el
nmero de juzgados laborales, sindicatos
registrados y das perdidos por disputas
laborales
y las decisiones de inversin. Tambin han
construido un ndice de reformas a la
legislacin
laboral, calificando cada una de ellas como
protrabajador,
pro-empleador o neutrales. Los
estados ms reformistas, aquellos que han
reducido o simplificado notoriamente la
legislacin

laboral, han atrado una mayor cantidad de

inversiones locales y extranjeras, y han
crecido
ms rpidamente que el resto (Andhra
Pradesh,
Gujarat, Karnatka, Maharashtra y Tamil
Nadu).
Andhra Pradesh, por ejemplo, ha reformado
al
rgimen de recapacitacin de trabajadores,
reorganizado las unidades del sector pblico,
implementado
reformas
impositivas
e
iniciado la
autocertificacin de las industrias. Gujarat ha
avanzado con privatizaciones, simplificacin
de
normas y procedimientos, reforma del sector
energtico
y
el
fomento
de
la
empresarialidad
privada. A un nivel intermedio se encuentran
estados como Haryana, Orissa y Bengal
Occidental curiosamente este estado ha
sido
administrado por el Partido Comunista
durante los
ltimos veinte aos, mientras el resto se
encuentran por detrs.
Hay ciertas actividades cuya localizacin
geogrfica depende principalmente de otros
factores minera, algunas producciones
agrcolas; no hay aqu tanta posibilidad
de
eleccin, aunque s la hay a nivel de distintos
pases. Este ltimo punto nos lleva a resaltar
la
importancia de un anlisis de este tipo
respecto
de otras latitudes, ya que lo que sucede a
nivel
de estados dentro de la India sucede tambin
entre pases con sistemas regulatorios que,
en
definitiva, compiten entre s. Como los ms
regulatorios terminan recibiendo menos
inversiones, la demanda de trabajo ser
menor y
los salarios ms bajos, por lo que aquella
intencin de ayudar a los ms dbiles da
como
resultado, finalmente... mayor debilidad.

Hay ciertas cosas que con el tiempo se

convierten en mitos, algunos de los cuales
solo
se derrumban con evidencias, ya que son
resistentes a los argumentos. En tal sentido,
Rafael La Porta y Andrei Shleifer (de
Harvard),
Florencio Lpez-de-Silanes y Juan Botero (de
Yale) y Simeon Djankov (2003) han dirigido
sus
investigaciones a uno de ellos: la legislacin
laboral. Sostienen los autores que existen
tres
teoras principales en materia de elecciones
institucionales: la de eficiencia, que
sostiene que
la eleccin de instituciones es dictada por
consideraciones de eficiencia, cuando los
beneficios superan a los costos; la de poder
poltico, que afirma que las instituciones son
generadas por quienes estn en el poder,
para
beneficiarse a s mismos; la legal que
sostiene
que son formadas por la tradicin jurdica.
Los marcos regulatorios variaran segn
distintas circunstancias en los pases ricos o
pobres: en los pases pobres habra ms
regulaciones
para
proveer
proteccin,
mientras
que los pases ricos pueden no hacerlo, pero
brindan un seguro de desempleo. Estos
tambin
pueden confiar en el cumplimiento de los
contratos entre las partes, porque tienen
sistemas legales que funcionan. Desde otra
perspectiva
opuesta,
habra
ms
regulaciones en
los pases pobres, porque existen menos
controles al abuso del poder y ms
posibilidad de
que los sindicatos obtengan privilegios de los
gobiernos. Por otro lado, segn la teora
legal,
habra ms regulaciones en pases con una
tradicin jurdica continental o socialista,
y
menos en aquellos que estn basados en el
common law.
Para analizar esto, los autores se pusieron a

comparar la legislacin laboral en ochenta y

cinco
pases, entendiendo que la misma consta de
tres
elementos fundamentales: legislacin sobre
el
contrato laboral, sobre las negociaciones
colectivas y sobre la seguridad social. En
cada
caso elaboraron un ndice que toma en
cuenta
los distintos componentes de esas polticas.
Los
datos les muestran que la proteccin legal es
generalmente menor en los pases ricos que
en
los pobres, que la regulacin sobre
negociaciones
colectivas no es muy diferente, y que los
beneficios de seguridad social son superiores
en
los pases ricos. Asimismo, los pases con
tradiciones en el common law tienen menor
grado de proteccin, seguidos por los pases
de
tradicin germnica, luego los de tradicin
francesa, y por ltimo los socialistas.
Pero, adems, han medido los posibles
resultados de cambios de una direccin a
otra.
En tal sentido, un incremento de un punto en
el
ndice de regulaciones sobre el contrato de
trabajo por ejemplo del nivel de Nueva
Zelanda, 1.06, al de Espaa, 2.18 hara
crecer
la economa informal en un 6.72% y la
proporcin informal del desempleo en
13.74%,
reduciendo la participacin de hombres y
mujeres
en la fuerza laboral en un 3%. La tasa
general
de desempleo se elevara en tres puntos y la
del
desempleo juvenil en seis puntos, o doce en
el
caso de las mujeres jvenes.
El Indice de Regulacin del contrato de
trabajo

(CT) muestra un promedio en el caso de los

pases pobres de 1.62, en el de los pases
medios de 1.70, y en el de los pases ricos de
1.24. Dnde se encuentra la Argentina? Su
ndice es de 1.55: ms bajo menos
regulado
que el promedio de los pases medios, pero
lejos
de los ricos. En materia de regulaciones
sobre la
negociacin colectiva (NC), los pases pobres
tienen un promedio de 1.11, los medios de
1.38
y los ricos de 1.13. Argentina supera todos
estos
promedios con uno propio de 1.94 es decir,
muy regulado. En el de seguridad social
(SS),
Argentina se encuentra en el promedio de los
pases ricos.
Dada la comparacin anterior entre Espaa y
Nueva Zelanda, parecera que Argentina (CT:
1.55; NC: 1.94; SS: 2.15) tiene mucho que
ganar, si se acercara a pases medios como
este
ltimo (1.06; 0.43; 2.15) o Irlanda (1.04;
0.99;
2.08), y no tanto a Brasil, cuyos indicadores
son
muchos peores (2.40; 1.86; 1.65).

La ayuda mutua
Esta es una forma de accin social que se
realiza
mediante la asociacin voluntaria, para
compartir
riesgos entre un grupo de personas que
normalmente tienen algn vnculo que las
une: un
trabajo, una nacionalidad, un vecindario, una
religin. En su momento tales asociaciones
cumplieron un papel destacado en la
provisin de
servicios de salud, pensiones y seguros de
desempleo185. El temprano desarrollo de
estas
organizaciones voluntarias es puesto de
relieve
por el mismo Coni (1918, p. cit., p. 547)186.
Resulta sumamente ilustrador mencionar las

mutuales fundadas en los primeros aos de

este
siglo en la ciudad de Buenos Aires: Club
Sindical
de Empleados, Sanatorio Mutualista para
Empleados de Correos y Telgrafos, Sociedad
Mutua de Obreros de la Compaa Alemana
Transatlntica de Electricidad, Asociacin
Mutualista Argentina, Sociedad Mutual de
Funcionarios
y
Empleados
Judiciales,
Ordenanzas
Unidos, Sociedad de Socorros Mutuos entre
Empleados
de
Ferrocarriles,
Unione
Alessandrina,
Asociacin Mutual de Empleados Pblicos,
Asociacin Mariano Moreno, Banco de
Seguros
Mutualistas, Cantinas Maternales, Asociacin
Escolar Mutualista, Fdration des Mutualits
Francaises en Argentine, Federazione delle
Associazioni Italiane, Associazione Italiana di
Mutualit ed Istruzione, fusin de las
siguientes
sociedades de socorros mutuos: Camilo
Benso,
C. di Cavour, Fratellanza Militare, Giuseppe
Garibaldi, La Patriottica, Le Italiane al Plata,
Margherita di Savoia, Trionfo Ligure, Unione e
Benevolenza, Unione Italiana al Plata.
Coni hace una clasificacin de las sociedades
de socorros mutuos: Pueden clasificarse las
sociedades de socorros mutuos como
sociedades
de
seguro
contra
las
enfermedades,
porque por lo comn aquel que se afilia a una
sociedad de socorros mutuos, sea esta de
mucha o poca importancia, lo hace con el
decidido propsito de asegurarse, durante un
periodo de tiempo no superior a un mximo
fijado contra los perjuicios que le puede
irrogar
una enfermedad.
Para que tengamos una idea de los servicios
que prestaban, Coni (1918, p. cit., p. 549)
menciona los fines principales, expresados en
sus
estatutos:
Crear un fondo comn destinado a
socorrer a los socios en los casos de
enfermedad o de las consecuencias de

esta y tambin para que se les permita

hacer frente a las necesidades de la vida
en la ancianidad.
Constituir cajas de ahorros y
seguros mutuos, teniendo en cuenta muy
especialmente los casos de accidentes,
fallecimiento, viudedad y orfandad.
Propender al bien comn, compatible
con su base fundamental es decir, el
socorro mutuo, pudiendo establecer y
organizar al efecto las instituciones
econmicas conducentes a este fin.
Fundar escuelas y procurar el
mejoramiento moral intelectual y material
de sus asociados, con exclusin terminante
de todo debate relacionado con la poltica o
la religin.
Celebrar las glorias o los aniversarios
patrios de las diversas colectividades
Espaa, Francia, Italia, etc., segn la
nacionalidad de la mayora de los
componentes de cada sociedad.
En la ciudad de Buenos Aires existan
entonces
214 sociedades de socorros mutuos con
255,534
socios. En todo el pas se clasificaban como
sigue:

Los servicios que brindaban incluan: mdico,

remedios, abonos a hospitales, ortopedia,
ptica,
primeros
auxilios,
baos
medicinales,
asistencia
en
partos,
dentistas
(extracciones
solamente),
inspectores de enfermos, servicio fnebre y,
al
margen de la proteccin de la salud, 57 de
ellas

sostenan escuelas.
Era tan importante su evolucin que existan
rganos periodsticos especializados como el
Eco
delle Societ Italiane; el Boletn mensual de
la
Asociacin Espaola de Socorros Mutuos; el
Boletn Oficial del Centro Gallego; el boletn
de la
Fdration des Socits Francaises de
Secours
Mutuels y el de la Asociacin Obrera de
Socorros
Mutuos de Buenos Aires. En mayo de 1916 se
creaba la revista mensual Mutualidad.
Esas asociaciones mutuales ofrecan servicios
y brindaban posibilidades que hoy mismo no
tienen los afiliados compulsivamente al
sistema
de seguros de salud sindicales. Por ejemplo:
un
informe del Departamento Nacional del
Trabajo
31 de diciembre de 1907, n.o 3, p. 321
describe los servicios que ofrece una
sociedad de
socorros mutuos formada en 1905 entre los
obreros de una curtidura y sus patrones:
1. Todo obrero justificando su inasistencia
por enfermedad se le pasar, despus del
cuarto da, un diario de un peso moneda
nacional, siendo exceptuada toda
enfermedad inmoral y crnica o motivada
por pelea, salvo accidente de trabajo.
2. El doctor [...] es el mdico oficial de la
sociedad; los pacientes pueden hacerse
asistir por otro mdico de su agrado
siempre que no haya diferencia en el precio
de las consultas; en caso que las hubiera,
abonar el paciente la diferencia.
3. Todo enfermo tiene derecho a percibir
la cuota diaria hasta los tres meses;
pasando este trmino, se declarar crnico
y la comisin resolver lo que haya lugar.
4. El sobrante que resulte en los balances
semestrales se destina para seguros,
pensiones o para lo que crea ms
conveniente la comisin; habiendo fondos
se procurar en primera lnea aumentar la
cuota del socorro diario a los que no hagan

uso del mdico y botica.

Es decir: no solo tenan el derecho de
afiliarse o
desafiliarse voluntariamente a esta u otra
sociedad de socorros mutuos, sino que tenan
adems el derecho de visitar a cualquier
mdico
y, en el caso de que fuera ms caro,
abonaban
la diferencia.
Lamentablemente
este
espritu
de
solidaridad
no pudo sobrevivir al embate de la
monopolizacin. Despus de haber obtenido
el
poder monoplico de representacin en las
negociaciones colectivas, los sindicatos
impusieron, en la dcada del 40, los aportes
obligatorios a sus propias asociaciones
mutuales.
Las instituciones de ayuda mutua no
pudieron
ahora competir, ya que su apoyo requera un
doble aporte y, por lo tanto, se fueron
debilitando
lentamente. La solidaridad voluntaria fue
reemplazada por el aporte compulsivo, y
poco a
poco se fue resquebrajando el compromiso
moral
de ayuda mutua.

La filantropa
Durante casi tres siglos, la colonizacin
espaola
conformara un modelo de asistencia
asentado
en tres pilares fundamentales:
1. El estado colonial, que supervisaba
las cuestiones sanitarias,
2. La Orden de los Bethlemitas (clero
regular),
3. La Hermandad de la Santa Caridad.
La Hermandad de la Santa Caridad fue
fundada
en 1727 por don Juan Alonso Gonzlez, para
enterrar a los muertos luego de una
epidemia,
siendo entonces autorizada por el obispo y el
gobernador. Alonso Gonzlez era un vecino
que

aport fondos personales para su fundacin y

luego, en 1734, tom los hbitos. Hacia
1741, la
Hermandad tuvo problemas con los prrocos
de
la ciudad, que le iniciaron un pleito, porque
disminuan
sus
ganancias
con
las
inhumaciones
gratuitas que realizaban. Entonces el obispo
suspendi el permiso de entierro a la
Hermandad.
Segn Passanante (1995), la Hermandad era
de composicin mixta, formada por notables
y
religiosos que dependan del obispado
administraba el Hospital de Mujeres, la Casa
de
Hurfanas y la Casa de Nios Expsitos.
La
Hermandad tena bastante independencia de
la
jerarqua
eclesistica
catlica,
aunque
aceptara al
obispo como autoridad.
Pero fueron los jesuitas, a travs de la
Compaa de Jess, quienes hasta su
expulsin
estuvieron a la vanguardia de las iniciativas
benficas. Sus afanes civilizatorios y el
espritu
particularmente emprendedor de algunos de
sus
miembros, marcaron el origen histrico de las
organizaciones voluntarias en Argentina.
Aunque
dcadas ms tarde el Estado expropiara
muchas de esas obras de beneficencia, la
impronta religiosa dejara su fuerte signo en
el
sector.
En reemplazo de ello, el primer presidente
argentino, Bernardino Rivadavia, crea la
Sociedad
de Beneficencia en 1823, como un modelo
original de entidad privada creada por el
Estado
para cumplir funciones pblicas. En nuestra
historia hay desde muy temprano una suerte
de

beneficencia fiscal que se origin, como se

dijo,
en pocas coloniales, y se trata de la
creacin
por parte del Estado, y con fondos fiscales,
de
instituciones de caridad. Esto no debera
considerarse filantropa, ya que se trataba de
fondos
provenientes del
fisco
y no
entregados en
forma voluntaria; en trminos modernos,
vendra
a ser como dejar en manos de ciertos
individuos,
o concesionar, la atencin a los ms
necesitados. Sin embargo, como veremos
ms
adelante, la Sociedad actu tambin como
canal
de la caridad voluntaria en forma creciente
durante la segunda mitad del siglo XIX.
El origen de la Sociedad tiene tambin que
ver
con el papel asignado a la mujer en la poca.
Los
objetivos que perseguan eran la perfeccin
de
la moral, el cultivo del espritu del bello sexo,
y la
dedicacin del mismo a lo que se llama
industria,
y que resulta de la combinacin y el ejercicio
de
aquellas cualidades (Acta de instalacin de
la
Sociedad
de
Beneficencia,
discurso
pronunciado
por Rivadavia, en Correa Luna, 1923, p. 15).
Durante sus primeros aos, la Sociedad de
Beneficencia ejerci el monopolio total de las
actividades filantrpicas. La poca de Juan
Manuel
de
Rosas
significara
el
congelamiento de
sus actividades, entre 1838 y 1852, con el
argumento de la escasez de recursos para
financiarlas. Rosas acus, sin xito, a la
caridad
privada por reemplazar el financiamiento
estatal

en los hospitales. Este es el caso del Hospital

de
Hombres, a cargo de la Sociedad Filantrpica,
que tambin sucumbi por falta de fondos y
otros medios de subsistencia (Jorge Coll,
citado
por Andrs Thompson, 1995, p. 23). La
Sociedad
Filantrpica,
constituida
por
caballeros,
fue creada por un decreto de 1828, con la
finalidad de administrar las crceles y los
hospitales. Dej de funcionar en 1835.
Reinstalada por decreto oficial en 1852, la
historia de la Sociedad comienza a ser ms
controvertida en funcin de la iniciativa
estatal de
asumir el control poltico de la educacin.
Aunque
se le quitan ciertas atribuciones en el campo
educativo, sera en 1876, con la creacin del
Consejo General de Escuelas, que las
escuelas
de nias de la Sociedad pasaran a manos del
Estado. La Sociedad de Beneficencia perda
as
una de sus misiones fundamentales la
direccin e inspeccin de escuelas de
nias,
quedando restringida su accin a la tarea
hospitalaria y asistencial.
A finales de 1855 crea una casa correccional
de mujeres. En 1871 la Sociedad funda el
Asilo
de Hurfanos, debido a los estragos que
caus la
epidemia de la fiebre amarilla en Buenos
Aires. El
7 de febrero de 1873 abre el Asilo de la
Pobreza
y el Trabajo, destinado a la instruccin y
mejora
de las hurfanas indigentes de ms de doce
aos, y de las adultas condenadas por el juez
correccional187.
El 19 de abril de 1875 se instala el Hospital
de
Nios, que luego, en 1896, fue trasladado y
ampliado
en
el
terreno
que
ocupa
actualmente

hoy Hospital Dr. Ricardo Gutirrez, luego

una
escuela para ciegos en el Asilo de Hurfanos,
y
gracias a las donaciones de Videla Dorna y
Drysdale se inaugura el Hospital de Mujeres,
llamado Hospital Rivadavia. En 1888
organizan el
primer curso para recaudar fondos para el
Hospital de Nios.
Desde 1880 hasta mediados del siglo XX, la
Sociedad de Beneficencia continuar
desarrollando una vasta obra, tratando de
ubicarse siempre de manera ventajosa en
relacin con el financiamiento estatal, pero
controlando privadamente el destino de los
fondos. Durante esos aos, su temor por el
apoyo oficial se ver incrementado en la
medida
en que se produce un inusitado crecimiento
asociativo filantrpico, que comienza a
competir
con ella.
A pesar del financiamiento estatal, la
Sociedad
de Beneficencia cont con el apoyo de
donaciones privadas y legados, y organiz
actividades de recaudacin de fondos.
Aunque el
aporte privado fue, en trminos relativos,
inferior
al pblico, no por ello puede decirse que
fuera
escaso. Incluso en algunos casos (1907,
1911)
los primeros fueron mayores que los
segundos.
Cabe sealar la dificultad en la estimacin de
los
aportes privados, debido a que las
donaciones
privadas contempladas en el presupuesto de
la
Sociedad se referan solamente a las
realizadas
en efectivo. Segn diversas fuentes, la
Sociedad
de Beneficencia recibi tambin importantes
aportaciones en tierras, campos y otros
inmuebles de manos privadas.

Los aportes privados se canalizaron de

distintas formas. Por una parte, las familias
tradicionales, a partir de legados o
donaciones
que contribuyen a diversas obras de la
sociedad,
generalmente entregando su aporte con un
propsito especfico el equipamiento de un
hospital, la construccin de un asilo, etc.
188.
Afirma Passanante que existen registros de
donaciones de honorarios efectuadas por
hombres de destacada actuacin pblica y
poltica. Cabe citar, como ejemplo, el caso de
Leandro N. Alem, quien don sus dietas de
diputado en 1879; Lucio V. Lpez, hace lo
mismo
en 1880; el presidente Jurez Celman en
1884;
Hiplito Yrigoyen, de 1884 a 1902, dona su
sueldo de profesor normal, y entre 1916 y
1922
sus emolumentos presidenciales.
Las campaas de recaudacin de fondos
fueron de lo ms novedosas: obras de teatro
y
conciertos
a
beneficio,
campaas
de
recoleccin,
loteras, donaciones empresarias e incluso la
instalacin de alcancas de hierro en los
tranvas y
coches de ferrocarriles que circulan por
Buenos
Aires189.
Merece un prrafo aparte el caso de
donaciones provenientes de instituciones
sociales
privadas de distinto tipo, entre las cuales
sobresalen el Jockey Club y el Museo Social
Argentino, el Consejo Nacional de Mujeres, la
Liga Social Argentina y la Cruz Roja
Argentina.
Con el crecimiento del pas y el aumento de
la
riqueza, la sociedad comienza a incrementar
sus
actividades basndose en las donaciones
voluntarias de los ciudadanos. Se hace
tangible el

correlato entre libertad, progreso y caridad.

El
marco desregulado que viva el pas permita
el
florecimiento de actividades productivas, lo
cual a
su turno originaba donaciones privadas de
enorme importancia. Algunos ejemplos que
Correa Luna cita en su libro conviene
rememorarlos:
Contemporneamente, para aliviar
los males de las inundaciones del Uruguay
y de San Juan, lo mismo que para socorrer
a los inmigrantes sin recursos o a las
familias arruinadas en la catstrofe
ferroviaria de Bancalari, o a los infelices
indios de la Tierra del Fuego, la Sociedad
desarroll, con ayuda de la prensa,
ingeniosas campaas filantrpicas que
produjeron inmejorables resultados (p.
220).
Comenta Correa Luna (p. cit., p.
222): Fue el primero, para la cura de
pequeos convalecientes, el famoso
sanatorio Martimo de Mar del Plata, que
planeado en enero de 1893 por los
doctores Antonio Arraga, del Hospital de
Nios, y su colega Juan M. Bosch, de la
Casa de Expsitos, lleg a inaugurarse el
14 de septiembre con 49 asilados, siendo
lo ms original de su primitiva historia, que
ni los 18,000 pesos de la adquisicin del
edificio, ni los muchos ms empleados en
agrandarlo y mantenerlo, salieron del
peculio oficial, sino, ntegramente, de
cuantiosos donativos particulares hechos a
la institucin con tal objeto. En 1896, en
1901 y en 1904, gracias a la generosidad
de los seores Roverano, Ernesto
Tornquist y seora Ana K. de Fahy, no
solo aument considerablemente la
extensin territorial del sanatorio, sino su
superficie cubierta, hasta superar el
cudruplo, cuando menos, de la antigua
capacidad. Por ltimo, el transporte de
enfermos, gratuitamente efectuado entre
Buenos Aires y el balneario, por la empresa
Ferro-Carril del Sud, contribuye no poco,
desde hace treinta aos, al feliz
funcionamiento de este Asilo, verdadero

lugar de salvacin para la infancia

desamparada y enfermiza.
En 1891 la Sociedad inicia los
consultorios externos en el Hospital
Rivadavia con servicios de maternidad,
ginecologa, ciruga general, clnica mdica,
piel y sfilis, oftalmologa,
otorrinolaringologa, odontologa y vacunas.
El sistema se extiende a los dems
hospitales. En 1904, un grupo de
admiradores del malogrado doctor
Francisco Ayerza enriquecan el Hospital
con el pabelln de su nombre. Tenase ya,
tambin recientemente edificado, un
pabelln para diftricos; y en breve, con el
legado de la seora Isabel Milln y las
donaciones de la seora Hortensia Aguirre
de Leloir, y del seor y seora de Balcarce,
levantronse dos ms, uno para enfermos
de tia y otro para escarlatinosos (p. 247).
En 1907, gracias al noble
desprendimiento de la seorita Victoria
Aguirre y a la ayuda del Jockey Club,
consiguise levantar en la Casa de
Expsitos el grandioso pabelln Carlos
Pellegrini con capacidad de 96 cunas y 48
camas. Poco antes, los herederos de las
seoras Juana Areco de Viera y Elosa Fras
de Martnez de Hoz dotaron de modernas
incubadoras a la casa (p. 254).
Dos meses despus, por donacin
de los hermanos Manuel J., Hctor, Csar,
Luis y Clara Cobo de Anchorena, la
Sociedad inauguraba en el Hospital
Rivadavia el magnfico pabelln que lleva el
nombre de aquella familia (p. 255).
Finalmente, el pabelln Concepcin
Orgeira de San Martn, antes de terminar
ese ao [1908], aumentaba con 65 camas
la capacidad del Hospital de Nios; y, sin
contar otras conquistas menores, con
donativos de las seoras Dolores Pizarro de
Olivera, Isabel Eguren Guerrico y Laura
Atucha de los Santos, y seores Alejandro
y Ricardo Cernadas, se daba comienzo a la
construccin de los denominados
Mercedes de Lasala y Riglos y Estanislada
Cossio de Gutirrez (p. 256).
Al altruismo de don Federico
Garrigs, de don Juan Ravenna, de don

Enrique Martnez y de su esposa, doa

Josefa Sez, debe el establecimiento sus
primeras y notables instalaciones [Hospital
Nacional de Alienadas en General
Rodrguez]. Ms tarde, en 1921, la
seorita Victoria Aguirre, ejemplar
benefactora de necesitados, dot al
Hospital Lpez y Planes de la nica
Maternidad para tuberculosas existente en
el pas (p. 262).
En 1916, gracias al desprendimiento
del ingeniero don Rmulo Otamendi, se
logra instalar en pleno campo, en el
hermoso Asilo Estela Matilde Otamendi,
situado en el pueblo de San Fernando,
alrededor de 200 nias de 3 a 7 aos de
edad, facilitndose con ello, y en
inmejorables condiciones, la ardua cuestin
de alojar en viviendas higinicas, y fuera
del radio urbano, a los pequeos expsitos,
despus del periodo de la crianza (p. 273).
[...] la seora Mara Unzu de
Alvear don, en la provincia de Buenos
Aires, cerca de la Estacin Don Torcuato,
716 hectreas de magnficas tierras, y la
suma de 500,000 pesos para las
construcciones indispensables en una
colonia agrcola-modelo (p. 275).
Al ao siguiente, un nuevo legado,
esta vez de la seora de Stewart, permite
inaugurar en el Asilo General Martn
Rodrguez, el pabelln Mara Prez de
Arroyo (p. 276).
Con el legado de doa Cornelia
Pizarro, cuya liquidacin excedi de
580,000 pesos, fue erigido el Instituto
Jos Mara Pizarro y Monje para la
enseanza y adiestramiento de 250 nios
hurfanos [...] (p. 281).
Estas experiencias no agotan la invalorable
tarea
de la entidad, pero resultan ilustrativas para
esclarecer el papel de la caridad privada en
una
economa de mercado. La Sociedad de
Beneficencia, si bien haba tenido un origen
mandatorio, en forma creciente se haba
desarrollado como una entidad de alto
contenido

propiamente filantrpico. El libre mercado

creaba
prosperidad y esta haca posible la caridad.
En
1948 todos sus activos pasaron a manos del
Estado, luego de la Fundacin Eva Pern, y
posteriormente al Estado de nuevo.
No obstante, la Sociedad de Beneficencia no
era un ejemplo puro de beneficencia privada:
al
ser creada por el Estado y siendo
parcialmente
financiada por este, todas sus buenas obras
de
autntica
caridad
antes
mencionadas
quedaban
sujetas a la voluntad poltica.
Adems de la Sociedad de Beneficencia, la
actividad de la Sociedad Conferencia de San
Vicente de Paul en todo el pas mostraba en
el
ao
1940
la
existencia
de
207
establecimientos,
entre los que encontramos 32 colegios y
escuelas, 4 platos de sopa, 56 casas de
pobres, 5 casas de viudas, 40 casas de
ancianos, 3 asilos de mendigos, 12
hospitales, 20
consultorios, 7 farmacias, 2 dispensarios, 1
sala
de primeros auxilios, 8 botiquines, 1 lazareto,
3
casas cuna, 3 gotas de leche, 7 talleres, 1
barrio obrero, 1 casa del canillita y 1
correccional.
En 1909 Mara del Carmen Coni funda la
Sociedad de Asistencia a Domicilio de
Enfermos
Pobres, preocupada por la situacin de los
pobres
ante las enfermedades. Dicha sociedad,
creada y
mantenida con recursos privados, tena como
finalidad asistir a los enfermos pobres en su
propio domicilio, prestando ayuda material y
espiritual a travs de profundas convicciones
religiosas190.
Otras instituciones destacadas de la poca
incluan la Sociedad de Patronato y de
Repatriacin, la Sociedad Espaola de

Beneficencia,
la
Sociedad
Filantrpica
Francesa
del Ro de la Plata, la Sociedad Italiana de
Beneficencia, la Deutscher Krankenverein,
The
British Philanthropic Society, todas ellas
responsables adems de la construccin y
administracin de los hospitales espaol,
francs,
italiano, alemn y britnico.

Qu se puede hacer?

Como se indic al principio, son tres las

acciones
voluntarias que deben realizarse para
disminuir la
pobreza. Para efectuar esto de la forma ms
adecuada, es necesario que las polticas
gubernamentales
no
restrinjan
las
posibilidades
que brinda la solidaridad individual.
En particular, en las reas de creacin de
empleo y de ayuda hay dos iniciativas que
pueden abrir las puertas a mecanismos como
los
antes analizados: la desregulacin de las
relaciones laborales, para reducir el costo de
contratacin de mano de obra y el empleo
informal, y la capacidad de eleccin en
seguros
de salud, que permitira el renacimiento de
las
asociaciones de socorro mutuo.
En cuanto a la filantropa, los ms frecuentes
instrumentos de polticas pblicas para su
promocin incluyen la legislacin impositiva,
que
puede
incentivar
o
desincentivar
las
donaciones.
En los Estados Unidos, a partir de 1981 las
deducciones por este concepto pasaron del
5%
al 10% para las empresas, y llegan al 50%
para
las personas fsicas. En Francia, las empresas
pueden deducir su beneficio imponible hasta
el
dos por mil de sus ventas, que puede
elevarse al
tres por mil si se destinan a centros de

enseanza pblicos o privados sin fines de

lucro.
La legislacin inglesa contempla dos figuras:
el
sponsorship promocin de una organizacin
deportiva o artstica y el patronage que
comprende aportes de caridad destinados a
obras de inters general (Alegra 1992).
En Argentina, la normativa sobre el impuesto
a
las ganancias permite deducir las donaciones
hasta en un 5% de la ganancia del ao fiscal.
Estas donaciones debern
hacerse
a
entidades
civiles sin fines de lucro, que hayan sido
reconocidas por el ente recaudador adems
de
las donaciones al propio fisco. Este
porcentaje
se calcula sobre la ganancia antes del
impuesto,
ms conocidas como ganancias netas
sujetas a
impuesto, lo cual determina que el monto
donado sea en definitiva menor que el
porcentaje
mencionado. Por ejemplo: con una tasa
impositiva del 35%, si el donante tiene una
ganancia neta sujeta a impuesto de $100,
puede
destinar $5 a donaciones. La tasa del 35% se
aplica entonces sobre $95, lo que da una
tasa
real sobre el monto original de $100 de
33.25%.
En cuanto a las fundaciones, las mismas
gozan
de las siguientes ventajas:
a) Exencin de los impuestos
nacionales: Impuesto a las ganancias, a los
activos, al valor agregado y a los
municipales. Por otra parte, en cada
jurisdiccin tienen ventajas fiscales
especficas, como es el caso de la Ciudad
de Buenos Aires, donde estn liberadas del
impuesto a los ingresos brutos.
b) Exencin de cargas sociales al
personal que figure como becario.
c) La importacin de equipos e
insumos sin el pago de aranceles, impuesto

al valor agregado ni derechos consulares.

Ciertamente, un aumento de la tasa
mencionada
o su aplicacin sobre el impuesto a pagar en
vez
de serlo sobre la ganancia neta sujeta a
impuesto, sera un paso interesante para
incentivar las donaciones a entidades
filantrpicas
privadas, que presentan niveles de eficiencia
y
creatividad en cuanto a la satisfaccin de
necesidades sociales ciertamente superiores
a los
que presenta el sector pblico.
Un ejemplo actual digno de tener en cuenta
es
el de la Asociacin de Lucha contra la
Esclerosis
Mltiple. Esta tuvo todos los aos lo que
denominaron Leatn191, un certamen de
lectura organizado en numerosos colegios,
para
lo cual los alumnos deben conseguir sponsors
entre
parientes
y
amistades
y
comprometerlos
con la lectura de un determinado libro. El
sponsor
controla la lectura y dona una determinada
suma; ese dinero se dirige a la asociacin.
Los
alumnos que hayan ledo ms libros reciben
premios que son donados por empresas.
Quiere decir que con este creativo
mecanismo
se cumplen varios objetivos: se fomenta la
lectura de los nios, ellos saben que lo hacen
para ayudar a quienes sufren esa difcil
enfermedad,
los
padres
y
parientes
participan en
el esfuerzo, igual que las empresas donantes,
y
la institucin recauda importantes fondos que
destina a aliviar la situacin de los afectados
por
el mal.
Un ejemplo tan solo, es cierto, pero una
muestra de la increble variedad y riqueza de
propuestas que el ingenio puede hacer para

resolver los problemas que afectan a

muchos.
Un ejemplo tambin de las posibilidades que
el
voluntarismo brinda para canalizar las
acciones en
pro de los que necesitan ayuda.
Laffer (2004) sostiene que los efectos de las
reducciones impositivas pueden comprobarse
con
los resultados obtenidos por las que aplic,
por
ejemplo, Kennedy. l redujo la tasa marginal
mxima del impuesto a las ganancias del
91%
hasta el 70%, y la mnima del 20% al 14%
luego, con Reagan, se redujeron ambas un
25%
adicional. Segn el autor, los efectos fueron
una recuperacin de la economa, mayor
recaudacin, y mayor monto de impuestos
pagados por los ms ricos.
Pero ese no es el punto que se quiere
considerar aqu, sino otro. Reducir Kennedy la
tasa mxima de 91% a 70% quiere decir que
una persona que antes se quedaba con 0.09
por
cada dlar adicional de ganancia, ahora se
quedaba con 0.30, un incremento del
233%!;
mientras que los de menor tasa, que antes se
quedaban con el 0.80, ahora lo haran con el
0.86, lo cual significa un incremento del
7.5%.
Quienes pretenden la igualdad material de
ingresos estaran espantados con esta
situacin,
pero he aqu que el mayor ingreso ahora en
manos de los ricos no solamente los alienta a
invertir y esto a su vez genera empleos
para
los ms pobres, sino que los alienta a dar.
Segn un informe de la revista The
Economist192, en 1997 el 0.22% de las
familias
con ingresos superiores al milln de dlares
en
Estados Unidos contribuy con el 13% del
total
de donaciones por caridad.

Esto significa que, si con las reducciones

impositivas aumenta el nmero de los
millonarios, tambin lo har el monto de
las
donaciones, y cita un estudio de los
economistas
Schervish y Havens, de Boston College,
donde
estiman que entre 1998 y 2052 esas
transferencias van a rondar entre los 41 y
136
billones de dlares. Por lo que parece que los
impuestos que se dejan de cobrar se
desparraman hacia abajo, y con creces, de
una
forma u otra.
En algn momento, todo aquel que opina
sobre la situacin social de un pas debera
hacerse una pregunta clave: si lo que le
interesa
es que los pobres tengan oportunidad de
mejorar
su situacin o si lo que le preocupa es la
diferencia de ingresos entre ricos y pobres.
Una
cosa no implica la otra, ya que bien puede
darse
una situacin en la que se ample la brecha
entre
ricos y pobres, pero al mismo tiempo la
situacin
de estos ltimos sea mejor. Este suele ser el
resultado del progreso econmico.
No es que quieran tratar directamente el
tema, pero un trabajo elaborado por Marco
Cagetti y Mariacristina de Nardi (2004)
presenta
un anlisis cuyas conclusiones se relacionan
con
esto. En primer lugar, los emprendedores son
una fraccin pequea del total de la
poblacin
alrededor del 10%, pero tienen una buena
proporcin de la riqueza cerca del 40% y
una
mayor tasa de ahorro que los no
emprendedores.
Asimismo,
los
emprendedores
son un muy alto porcentaje de los mismos

ricos
hay
ricos
que
no
son
emprendedores:
ms del 60% de los hogares en el 1% de
mayor
riqueza son emprendedores, igual que casi la
mitad del 5% de mayor riqueza. Siendo datos
de
los Estados Unidos, muestra que es esa una
sociedad donde el xito empresarial es
altamente
recompensado
por
los
mismos
consumidores,
por supuesto, a menos que sean fortunas
obtenidas del gobierno.
Los autores, entonces, realizan distintos
ejercicios, considerando los cambios que
ocurriran segn los distintos sistemas
impositivos.
Resulta interesante ver los resultados que se
obtienen con ciertas modificaciones del
impuesto
a las ganancias, las cuales no dejan de
confirmar
algunas conclusiones que tienen larga data
en la
ciencia econmica y en el sentido comn.
Sus anlisis muestran que una mayor
progresividad de este impuesto esto es,
tasas
ms altas para los sectores de mayores
ingresos
deterioran la acumulacin de capital y
reducen
la produccin, si bien es cierto que disminuye
la
concentracin de la riqueza. Es decir: se
obtiene
una sociedad ms igualitaria, pero al alto
precio
de una sociedad ms pobre: se iguala, pero
no
para arriba, sino para abajo. Esa mayor
progresividad perjudica sobre todo a los
emprendedores jvenes y a los ms viejos,
debido a que reduce el retorno neto de
impuestos e incrementa el costo del
financiamiento.
Un aumento del 5% en la progresividad del
impuesto dara como resultado una cada del

3.3% en la relacin capital/producto y un

8.2%
en la produccin agregada. Una modificacin
que
llevara el impuesto hacia una tasa
proporcional
la misma tasa porcentual para todos los
niveles
de ingresos dara como resultado un
incremento del 13% en la relacin
capital/producto y aumentara la produccin
agregada en 40%. Eso s, la concentracin de
riqueza aumentara, ya que luego de tal
reforma
el 1% ms rico pasara de tener el 30% al
40%
de los ingresos totales, y el 20% ms rico
pasara del 81% al 98% de la riqueza total.
Cualquier igualitarista pondra el grito en el
cielo ante semejante resultado, pero antes de
apresurarse a gritar sera bueno evaluar el
conjunto de los efectos que se obtendran
con
dicho cambio, porque el aumento del 40% en
la
produccin agregada no puede sino tener un
importante impacto en la situacin de los
ms
pobres. Y esto por dos razones: porque ha
aumentado mucho la oferta de productos que
consumen y, por ende, sus precios sern
menores y porque la inversin de capital
hace a
cada trabajador ms productivo, por lo que
aumentar su demanda.
Es que, como deca el Principito, hay algunas
cosas esenciales que no son visibles a los
ojos,
sino que nicamente se ven con el corazn.

Resumen
Los esfuerzos para aliviar la pobreza pueden
ser
de dos tipos. Uno de ellos se refiere a las
acciones gubernamentales con ese objetivo.
El
otro, muchas veces menospreciado, es el
amplio
campo de las acciones voluntarias, que
incluyen

la generacin de empleos, la ayuda mutua y

la
beneficencia.
El mejor programa social que pueda
imaginarse es la generacin de empleo, de
tal
forma que las personas puedan satisfacer sus
necesidades con base en su propio esfuerzo.
Es
tambin una fuente de autoestima, ya que
permite resolver los problemas uno mismo,
sin
tener que depender de la buena voluntad de
otros. En los ltimos aos, pases como China
o
India
han
implementado
reformas
econmicas
que les han permitido crecer a altas tasas,
creando muchos puestos de trabajo y
permitiendo a millones de personas salir de
la
pobreza extrema.
El segundo tipo de acciones voluntarias es la
ayuda mutua, la asociacin entre personas
que
tienen en comn algn rasgo en particular:
un
trabajo, una nacionalidad, una vecindad, una
religin, para compartir los riesgos sociales
que
pueden presentarse: problemas de salud,
desempleo, etc. En este tipo de esquemas
todos
los miembros de la organizacin de ayuda
mutua
realizan aportes con los que se cubren los
servicios de quienes los necesiten. Es,
bsicamente, un esquema de seguro
cooperativo.
El tercero es la filantropa. En este caso se da
sin esperar nada a cambio, a no ser la propia
satisfaccin de estar ayudando a alguien que
lo
necesita. Existe una larga historia y tradicin,
igual que con las sociedades de socorro
mutuo,
ejemplificadas en este caso con la historia
argentina, aunque lo mismo puede ocurrir en
gran cantidad de pases.
Hay un elemento de polticas pblicas que

podra favorecer estos mecanismos. En el

caso
de la creacin de empleo, la remocin de
regulaciones que actan como barreras para
su
creacin, encareciendo el costo de la mano
de
obra y condenando a muchos a la
informalidad.
En el de la ayuda mutua, la eliminacin de
monopolios y la capacidad de elegir. En el de
la
beneficencia, la exencin impositiva para los
aportes a instituciones de caridad.

Captulo 16
Polticas pblicas y
competencia
Existen polticas pblicas destinadas a
regular la
competencia en los mercados, pero no es de
eso
lo que hablaremos en este captulo, sino de
algo
que, tal vez curiosamente, las polticas
pblicas
suelen olvidar. Si bien los gobiernos se
preocupan
por la competencia en los mercados, no la
promueven en sus propias polticas pblicas,
ya
sea porque lo hacen centralizadamente, en
lugar
de permitir la descentralizacin, o porque lo
hacen monoplicamente, en lugar de permitir
la
eleccin de los consumidores o beneficiarios
y
con ello generar condiciones de competencia.
Esto ha comenzado a revertirse en las
ltimas
dcadas, y como resultado han surgido
polticas
pblicas que intentan alcanzar sus objetivos
en
forma
eficiente,
permitiendo
a
los
beneficiarios
elegir entre distintos proveedores de
servicios. De

esta forma se introduce un elemento de

competencia, que acta como mecanismo de
control, ya que son los mismos usuarios los
que
pueden premiar o castigar a distintos
proveedores segn su eficiencia, para
satisfacer
sus necesidades.
Analizaremos este tipo de polticas pblicas
en
el mbito de la educacin. Por un lado, por la
importancia del tema para todos los pases;
por
otro, porque es en este campo donde ya se
han
tenido
interesantes
experiencias.
El
concepto, sin
embargo, no se limita a esta rea en
particular,
sino que puede extenderse a todo tipo de
polticas sociales.
Como toda novedad, genera polmicas y
enfrenta a intereses largamente establecidos,
pero la experiencia hasta el momento
muestra
resultados positivos y es la nica idea
realmente
innovadora que ha surgido en este campo
por
dcadas. Se est implementando, adems,
en
pases de muy distinto sesgo poltico.

Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern:
1. La provisin de servicios sociales,
subsidio a la oferta o a la demanda.
2. Las alternativas para la provisin de
educacin.
3. Los programas de vales (vouchers)
en Estados Unidos, Suecia y Chile.
4. Las charter schools.
5. Las escuelas privadas y la
educacin en la casa.
6. Los resultados de estos nuevos
experimentos.
7. Las experiencias internacionales.
8. Su aplicacin en otras reas.

Subsidio a la oferta y

subsidio a la demanda
Vimos en el captulo anterior las alternativas
que
se presentan en trminos de polticas
pblicas,
para alentar la solidaridad voluntaria con
quienes
no pueden acceder a servicios que pueden
satisfacer ciertas necesidades bsicas. En
cuanto
a las polticas pblicas implementadas por
medio
de la poltica, el otro gran mecanismo de
provisin, como ya hemos visto, existen dos
alternativas conceptuales bsicas: subsidiar a
la
oferta o subsidiar a la demanda.
El subsidio a la oferta es ya tradicional:
predomina en la mayora de los pases y se
cuenta con una larga experiencia que
permite
evaluar sus resultados. La lgica de esta
alternativa es la siguiente: existen personas
que
no pueden acceder a servicios bsicos de
educacin, salud o vivienda, por lo que el
Estado
proveer esos servicios, en muchos casos de
forma gratuita. De esta manera, el Estado
construye y administra hospitales, escuelas y
viviendas, por ejemplo.
Pero el Estado no suele ser un buen
administrador: sus funcionarios no tienen
incentivos tan intensos como los del sector
privado. En este, tanto las potenciales
ganancias
como las prdidas actan como un gran
motivador para alcanzar la eficiencia; el
premio
puede ser importante, pero tambin es fuerte
el
castigo: los malos resultados llevarn a la
prdida
del capital. En el mbito pblico, es difcil
implementar estos incentivos, ya que los
funcionarios
pblicos
no
suelen
ser
remunerados
con base a resultados, entre otras cosas por
la
dificultad de evaluar resultados cuando los

servicios provistos no se venden y, por

ende,
no tienen precios que permitan el clculo
econmico.
Por otra parte, con los objetivos de brindar un
buen servicio en forma eficiente suelen
mezclarse
objetivos de otro tipo polticos, por ejemplo
,
que enturbian la tarea de los ms eficientes
profesionales a cargo de la gestin. El Estado
termina entonces administrando grandes
estructuras, muy poco giles y resistentes al
cambio.
Por
ejemplo,
la
educacin
pblica
universitaria
es en Argentina tan costosa que le cuesta
mucho ms al Estado un graduado de lo que
hubiera costado pagarle toda la carrera en
una
universidad privada, incluso entre las
mejores del
exterior. Si se divide el presupuesto
universitario
por la cantidad de graduados que habr en el
2012 la cifra es de 52,386 dlares. Si se la
divide,
en cambio, por los inscritos, la suma es de
3,083
dlares, sealando los efectos de una poltica
permisiva para el ingreso, que permite un
influjo
masivo en alumnos que luego desertan en
una
alta proporcin (La Nacin, 9/10/2011).
Existe una alternativa, que es esta: en vez de
subsidiar a la oferta, subsidiar a la demanda.
En
lugar
de
administrar
esas
grandes
estructuras
burocrticas, administrar simplemente un
sistema
de subsidios a la compra de esos servicios en
forma competitiva. Es decir: si los ms
necesitados no pueden acceder a salud,
educacin o vivienda, no se debe montar
toda
una estructura para ofrecer esos servicios,
sino

permitir que los usuarios los adquieran

eligiendo
entre distintos proveedores.
Veamos esto en un rea tan fundamental
para el progreso de los pases como es la
educacin. Se presentan al respecto las
alternativas de provisin de educacin, que
se
muestran en el siguiente cuadro:

Las escuelas pblicas, como ya lo hemos

comentado, se enfrentan a un serio problema
de
incentivos y, por lo tanto, no alcanzan a ser
eficientes por ms que se ensayen todo tipo
de
reformas. Los fracasos de la educacin
pblica
para los pobres estn realmente bien
documentados. Por ejemplo, un informe del
organismo britnico de ayuda al exterior,
Oxfam,
seala que no se puede dudar del atroz
estndar de la provisin de educacin pblica
en
todo el mundo en desarrollo (The Probe
Team
1999, p. 47). La Unesco informa que en
ciertos
lugares de frica los puntajes educativos
basados en pruebas de eleccin mltiple son
tan
bajos que son casi al azar, lo que indica que
asistir a la escuela tiene poco o ningn valor.
En
estas circunstancias, no es difcil ver por qu
muchos hogares pobres consideran el gasto
en
educacin [pblica] como un mal uso de los
escasos recursos (Unesco 2005, p. 18).
El ausentismo docente es uno de los

principales problemas. Una encuesta sobre

los
recursos disponibles en materia de educacin
en
cuatro estados del norte de India tuvo
resultados, al menos curiosos. Cuando los
investigadores llegaron, sin anunciarse, a una
gran muestra tomada al azar en escuelas
gubernamentales, solo en la mitad de ellas
haba
alguna actividad docente en marcha. En un
tercio de las mismas, el director estaba
ausente
(World Development Report 2004, p. 24).
Y esto no ocurre solamente en India. En la
edicin 2005 de EFA Global Monitoring
Report, de
la Unesco se informa: Encuestas al azar
confirman en muchos pases que el
ausentismo
docente sigue siendo un problema constante.
La
necesidad de tener un segundo trabajo, los
estndares profesionales relajados y la falta
de
apoyo de las autoridades educativas son
causas
comunes.
Si le sumamos al ausentismo el problema de
la
corrupcin y los sobornos dentro de los
sistemas
estatales, la falta de compromiso y de
preparacin
de
los
maestros,
y
la
malversacin
de recursos, resulta fcil ver por qu a los
expertos en desarrollo no les extraa
encontrar
opiniones similares sobre los problemas de la
educacin estatal para los pobres. En su
edicin
2004 de World Development Report, el Banco
Mundial lo llama fracaso del gobierno, con
servicios tan deficientes que sus costos de
oportunidad sobrepasan los beneficios para
la
mayor parte de la gente pobre (p. 113).
Sin embargo, los mismos expertos en
desarrollo expresan que la nica manera de
progresar consiste en brindar ms educacin

estatal, apoyada con miles de millones ms

de
ayuda internacional. La edicin 2004 de
World
Development Report concluye el hecho de
que
los recursos de que se dispone en materia
de
educacin han fracasado en la creacin de
una
educacin efectiva y al alcance de todos, no
implica que la solucin sea un enfoque
radicalmente diferente (p. 18).
Dadas estas circunstancias, parece razonable
considerar otras alternativas para proveer
educacin. Es a las que se encuentran en los
otros cuadrantes del grfico anterior a las
que se
les ha prestado mayor atencin en los
ltimos
tiempos.
La alternativa del cuadrante de abajo a la
derecha es tambin conocida en cuanto a las
escuelas privadas se refiere, no tanto en
relacin
a la autoeducacin, tutora y educacin en la
casa por los mismos padres. En este ltimo
modelo, se encuentran actualmente unos
1.25
millones de alumnos en los Estados Unidos,
una
cifra significativa. El uso de tutores privados
es
particularmente importante en el sudeste
asitico
y algunos autores atribuyen a esto el
excelente
desempeo de los estudiantes de esa regin,
emigrados a estudiar en los Estados Unidos.
Es interesante el caso de los hagwon en
Corea
del Sur. Se trata de escuelas privadas que
preparan a los alumnos para un examen, un
ingreso, un diploma. Se especializan en reas
como idiomas, matemticas o ciencia.
Algunas
pueden ofrecer una preparacin integrada
por
todas o algunas de esas reas, y cubren
desde

el nivel elemental hasta la preparacin para

ingresar a una universidad. Se atribuye a
estas
escuelas el notable desempeo de los
alumnos
coreanos
en
las
universidades
norteamericanas.
Existen hagwon en los Estados Unidos,
creadas
por coreanos y atendiendo a los inmigrantes
de
ese pas193.
Tambin son notables los resultados de las
investigaciones realizadas por el E. G. West
Centre de la Universidad de Newcastle, en las
que se analizan la oferta de educacin
privada en
los barrios ms marginales y pobres del
mundo.
James Tooley y Pauline Dixon llevaron
adelante
un estudio de dos aos en India, Ghana,
Nigeria
y Kenia, y elaboraron un censo y una
encuesta
de
todas
las
escuelas
primarias
y
secundarias,
pblicas y privadas, en ciertas reas de bajos
ingresos. Despus tomaron una muestra
aleatoria entre dos mil y cuatro mil nios de
cada
una de esas reas, a quienes tomaron
exmenes de matemtica e ingls y, en
frica,
de otra materia ms. Tambin se hizo una
prueba para medir el coeficiente intelectual
de
docentes y alumnos (Tooley y Dixon
2006)194.
En los pases donde se encuentran los dos
tipos de educacin, pblica y privada, puede
compararse la eficiencia de unas y otras,
aunque
a veces la calidad suele ser baja en general,
lo
que seala la necesidad de prestar atencin
a
otros factores, como excesivas regulaciones,
programas comunes que no permiten ningn
tipo

de
diferenciacin
y,
por
ende,
de
competencia.
Es decir: los programas comunes dejan pocas
variables en poder de los administradores
para
innovar y reducen la comparacin a la
eficiencia
en el uso de los recursos.
En ese mbito, los estudios muestran una
mayor eficiencia del gasto en las escuelas
privadas. En un estudio realizado en las
escuelas
de Arizona, se encontr que las escuelas
privadas gastan un 66% de lo que gastan las
pblicas (Coulson 2006). Otro estudio
confirma
ese porcentaje y en l se estima que los
costos
por alumno en las escuelas pblicas son un
45%
ms altos (Wenders 2005).
Herbert Walberg presenta un cuadro
comparativo de los costos en un caso y en el
otro (2007):

En otro trabajo, Coulson (2004) analiza

estudios
con resultados comparativos en Chile,
Estados
Unidos, Filipinas, India, Indonesia, Paquistn,
Repblica Dominicana, Tailandia, Tanzania y
Vietnam, encontrando que 41 estudios
muestran
una ventaja de la educacin privada sobre la
pblica en relacin con los logros, eficiencia
en los

costos, satisfaccin de los padres, disciplina y

orden, ingresos de los egresados y
condiciones
edilicias.
El cuadrante superior derecho del cuadro 1
nos
presenta la combinacin de financiamiento
estatal, pero con operacin privada. Estas
son
las normalmente llamadas escuelas charter,
como se las denomina en los Estados Unidos,
donde existen unas 4,000 operando en 40
estados, en las que se atiende a un milln de
alumnos. Su nombre proviene de una carta
o
contrato
que
se
firma
entre
los
administradores
y el Estado, segn el cual las escuelas son
liberadas del cumplimiento de ciertas normas
y
regulaciones que afectan a las escuelas
pblicas,
pero deben rendir cuentas y no cobran por
sus
servicios. En general, son creadas por los
mismos maestros o profesores o padres
descontentos con las escuelas pblicas;
tambin
son
creadas
por
algunas
ONG
o
universidades.
Como se dijo, el financiamiento de las
escuelas
charter es pblico: bien se trate de un
presupuesto determinado por escuela o de
un
monto fijado por alumno.
Parecen ser bastante populares, porque hay
listas de espera para ingresar, que alcanzan
al
9% del total de alumnos. En algunos estados
los
que estn en lista exceden el 20%, como
ocurre
en Massachusetts (55%) y Connecticut
(50%).
Caroline Hoxby, de la Escuela de Gobierno de
la
Universidad de Harvard, ha elaborado un
estudio
comparativo de la capacidad en lectura y

matemtica entre alumnos de escuelas

charter y
escuelas pblicas vecinas (Hoxby 2004), a las
que ms probablemente hubieran concurrido
en
ausencia de las primeras. Los alumnos de
estas
escuelas tienen un 5.2% ms probabilidades
de
aprobar la evaluacin en lectura y un 3.2%
en la
de matemtica que los alumnos de las
escuelas
pblicas, una ventaja que se incrementa
cuando
la antigedad de la escuela charter es mayor.
El
estudio concluye que es especialmente
probable
que estas escuelas mejoren el desempeo
acadmico de alumnos pobres e hispanos.
Hay otros pases donde existen este tipo de
escuelas, Inglaterra, donde fueron aprobadas
primero como instituciones independientes
de las
autoridades escolares locales, y luego
puestas
bajo la rbita de estas, pero con un alto
grado
de autonoma, convirtindose muchas de
ellas en
foundation schools. Se las llama as porque
son
dirigidas generalmente por una fundacin. El
terreno y el edificio suelen ser propiedad de
la
fundacin, que designa a una cuarta parte de
los
directivos de la escuela. Hay dos niveles de
escuelas de este tipo: controladas
voluntariamente las que reciben todo su
presupuesto del Estado y ayudadas
voluntariamente que reciben solo parte.
En Canad, existen en la provincia de Alberta
desde 1994. En Chile y Argentina hay
numerosas
escuelas religiosas, que reciben buena parte
de
su financiamiento del Estado. En Nueva
Zelanda

se eliminaron los distritos educativos o

consejos
y cada escuela pblica cuenta con un
directorio,
formado por padres, que responden
completamente del desempeo de la
escuela. De
esa forma, esas escuelas pblicas se han
convertido en charter de facto, pues su
gestin
no es pblica (Frontier Centre 2001).

Vales (vouchers)
Las escuelas privadas podrn obtener
mejores
resultados, pero el problema que se presenta
en
muchos pases es que ciertos sectores de la
poblacin, que suelen ser grandes, no
pueden
pagar por ellas (aunque los estudios de
Tooley y
Dixon muestran que lo hacen).
En ese caso, en vez de subsidiar a la oferta,
administrando escuelas pblicas, se puede
subsidiar a la demanda entregando vales
(vouchers) a los padres necesitados, para
que
puedan pagar la cuota en una escuela
privada.
Incluso puede hacerse esto con las mismas
escuelas pblicas, que a partir de ese
momento
pasaran a recibir su presupuesto no ya del
ministerio respectivo, sino a travs de los
vales
de los padres. Esto cambiara la atencin a
las
mismas. Ahora es necesario satisfacer a los
padres de los alumnos ms que a los
funcionarios ministeriales. Alternativamente,
las
escuelas podran recibir presupuesto pblico
en
relacin con el nmero de los alumnos
inscritos,
lo que
suele
presentarse
como
el
presupuesto
sigue al alumno. En ambos casos, las
escuelas
tienen un incentivo monetario para atraer la

mayor cantidad posible de estudiantes y para

ello
deben convencer a los padres de que ofrecen
una educacin de calidad.
Estos vales pueden ser pblicos, si es el
Estado el que los financia y reparte, o pueden
ser privados, si lo hacen fundaciones o
empresas privadas. Algunas experiencias en
relacin con esta materia son las que siguen
(Braun-Munziger 2005)195:

En Chile se introdujo un sistema de vouchers

(cupones) en la educacin en 1982. Es uno
de
los pocos sistemas de vouchers en el mundo
establecido a gran escala, cubriendo todo el
pas
y a todos los alumnos.
La educacin bsica y media, en sus distintas

modalidades, es provista a travs de los

sectores
pblico y privado, tanto en la produccin
como
en el financiamiento de la actividad. Las
escuelas
son de tres tipos: municipales, privadas
subvencionadas y privadas pagadas. Las
escuelas privadas pagadas se financian con
el
cobro de matrcula; las municipales y las
privadas
subvencionadas son gratuitas y se financian
con
aportes fiscales. Estos toman la forma de
voucher indirecto, a travs de un subsidio por
estudiante, dirigido a cubrir los gastos de
operacin y de capital de las escuelas.
La subvencin se paga mensualmente a la
escuela, segn la asistencia media de los
alumnos durante los ltimos tres meses. El
monto del subsidio est expresado en un
porcentaje de la Unidad de Subvencin
Educacional (USE), que vara segn el nivel
educativo (preescolar, bsica, especial y
media,
y si la escuela ofrece jornada completa.
Adems,
los subsidios se incrementan en concepto de
ruralidad y por internado. El primer concepto
es
otorgado a las escuelas rurales ubicadas a
ms
de cinco kilmetros del lmite urbano, o de
otro
establecimiento educativo con caractersticas
similares, cuya asistencia total sea igual o
inferior
a ochenta y cinco alumnos.
Desde 1993 se permiten dos fuentes
adicionales de financiamiento para escuelas
subsidiadas: el financiamiento compartido y
las
exenciones tributarias para donaciones con
fines
educacionales. El financiamiento compartido
permite a los padres o apoderados hacer un
aporte complementario al financiamiento
fiscal,
con el objeto de que la escuela tenga ms

recursos que le permitan mejorar la calidad

educativa. El esquema incluye un descuento
escalonado al subsidio fiscal, en relacin con
el
monto aportado por las familias. Antes, las
escuelas que reciban el subsidio educacional
lo
perdan en caso de recibir aportes. Las
escuelas
privadas subvencionadas pueden optar en
forma
voluntaria por esta modalidad, tanto para
escuelas medias municipales la eleccin de
esta
modalidad depende de la aprobacin de los
apoderados de la escuela. Las escuelas
municipales bsicas no pueden recibir
aportes por
disposicin
legal.
Las
escuelas
subvencionadas
privadas se han acogido masivamente a este
sistema, y asimismo las municipales, pero no
tanto.
En 1988 se implement el Sistema de
Medicin
de la Calidad de la Educacin (SIMCE) para
obtener y proveer informacin sobre el
rendimiento escolar de los alumnos. En este
sistema se evala el rendimiento en
asignaturas
bsicas, como castellano, matemticas,
ciencias
sociales y ciencias naturales. En relacin con
las
dos primeras, la prueba SIMCE se aplica a
todas
las escuelas, en los niveles 4.o y 8.o bsicos,
mientras en el caso de las dos ltimas se
hace
sobre una muestra. A partir de 1996, se
introdujo una prueba para el segundo ao de
educacin media.
Durante el periodo escolar 2004-05 haba en
los Estados Unidos unos 36,000 estudiantes
asistiendo a unas 1,000 escuelas, pero el
nmero
de alumnos en programas de vouchers
privados
estaba en torno a los 50,000.
Los programas de vouchers privados son lo

que generalmente se llaman becas.

Algunos de
ellos son ofrecidos por Georgia School Choice
Scholarship Fund, Washington Scholarship
Fund,
The Independent Scholarship Fund, Parents
Advancing Choice of Education, Childrens
Scholarship Fund y muchos otros centros,
todos
ellos ayudados por la posibilidad de poder
obtener
alguna deduccin de impuestos a travs de
las
donaciones.
En Suecia estn vigentes desde 1993,
cuando
se estableci que todos los gobiernos locales
deban financiar las escuelas que eligieran los
padres, sujetos a limitaciones de espacio,
asignando un presupuesto por alumno del
85%
del costo de las escuelas pblicas. Pueden
elegir
entre cualquier escuela pblica o privada que
participe del sistema, incluyendo en estas
ltimas
a empresas con fines de lucro (Bjrklund
2005).
En caso de exceso de demanda, en las
escuelas
pblicas se da prioridad a los alumnos
vecinos; en
las escuelas privadas se toma como base el
orden de inscripcin, con la excepcin de
Estocolmo,
donde
en
las
escuelas
secundarias se
admite con base en el desempeo. En el
2002, el
6% de los alumnos estaban inscritos en
escuelas
privadas, que se encuentran en la mitad de
las
municipalidades.
Las escuelas participantes se encontraron
frente a un amplio conjunto de objetivos y
con
mucha libertad para alcanzarlos, incluyendo
su
autoevaluacin, para lo cual pueden utilizar
los

resultados de evaluaciones nacionales en los

grados quinto y noveno. Algunas escuelas y
municipalidades publican los promedios de
las
calificaciones.
En Holanda, el programa de vouchers
comenz en 1917 y actualmente abarca a un
76% de todos los alumnos de primaria y
secundaria. La mayora de las escuelas
privadas
estn a cargo de religiosos, pero no todas, y
en
algunas de ellas se educa con enfoques
pedaggicos especiales. En este caso, no se
permite que sean administradas con fines de
lucro.
En Irlanda, casi todas las escuelas son
parroquiales y reciben financiamiento del
Estado,
por lo que podramos clasificarlas como
escuelas
charter, pero como pueden cobrar algo
adicional
a los fondos que reciben y si no atraen
alumnos terminan siendo cerradas, y sus
maestros trasladados a otras escuelas, este
caso se asemeja al de un sistema de voucher
por el cual el presupuesto sigue al alumno.
En Hong Kong ya bajo la soberana china
se introdujo un sistema de vouchers en el
ao
2007, para todos los nios de tres a seis
aos,
en edad preescolar. El total de cada voucher
es
de unos 1,700 dlares anuales, de los cuales
una
parte es para pagar la cuota y otra para la
formacin de los docentes, aunque el sistema
est limitado a instituciones sin fines de
lucro.
En el caso de Colombia (Angrist et al 2004)
se
ha establecido un mecanismo de este tipo
con el
nombre de Programa de Ampliacin de
Cobertura
de la Educacin Secundaria (PACES), por el
que,
entre 1991 y 1997, se han entregado unos

125, 000 vouchers, para que estudiantes de

pocos ingresos puedan elegir entre distintos
colegios privados. Como estos vouchers eran
renovados anualmente con base en la
obtencin
de ciertas calificaciones, los autores se
pusieron a
estudiar si, adems de permitir el acceso a
ese
tipo de educacin, el mecanismo haba
fomentado tambin una mejora en los niveles
educativos secundarios.
Como los vouchers son entregados por sorteo
en aquellas ciudades en que la demanda
supera
a la oferta, pudieron comparar el resultado
de la
poblacin de estudiantes que los recibieron
con la
de los que no los recibieron, y la conclusin a
la
que llegaron fue que los sorteados dedicaron
ms tiempo al colegio y obtuvieron mejores
resultados de los que hubieran obtenido sin
ellos.
Para testear esto, compararon los resultados
que
obtuvieron unos y otros en el examen para
acceder a los estudios terciarios que ofrece el
Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educacin Superior (ICFES), un examen que
deben sustentar todos los jvenes que tratan
de
continuar sus estudios. Los alumnos que
r e c ib ie r a n vouchers obtuvieron
resultados
bastante ms altos que el resto de los
alumnos,
demostrndose con ello que el programa
tiene un
claro incentivo para mejorar el rendimiento
en el
campo educativo.
El estudio tambin muestra que los padres de
los alumnos receptores de estos fondos han
realizado un esfuerzo adicional para elevar el
nivel
del colegio privado al que queran que sus
hijos

asistieran, pues el promedio de dinero

recibido en
1998 ha sido de 190 dlares, mientras la
matrcula promedio de los colegios a los que
asistieron fue de 340. Si bien el estudio mide
los
incentivos de los alumnos, quedara todava
pendiente de medir el impacto que en ese
resultado han tenido los mayores incentivos
por
parte de los maestros, o de los colegios que
los
contratan, porque ellos, a diferencia de los
directivos y maestros de las escuelas
pblicas,
estn incentivados para ofrecer servicios que
garanticen un buen resultado en el examen
de
ICFES. Y parece que lo estn logrando.

A favor y en contra
Los vouchers han desatado fuertes polmicas
en
muchos pases. Los argumentos en favor de
los
mismos son los siguientes:
1. Los padres pueden elegir el tipo de
educacin que ms se acerca a la que
desean para sus hijos. Por ejemplo,
escuelas religiosas, con cursos en ingls,
etc.
2. Permiten que las personas que
desean gastar ms en su educacin
puedan hacerlo. Esto permite a personas
de menores recursos llevar a sus hijos a
un colegio mejor con recursos que antes
no eran suficientes.
3. La posibilidad de eleccin lleva a una
mayor competencia entre las escuelas por
atraer y retener alumnos, lo que a su vez
genera mayor eficiencia en ellas. La
posibilidad de eleccin rompe el poder
monoplico de las escuelas pblicas, que
ahora enfrentarn presiones competitivas
para actuar de manera ms eficiente y de
acuerdo con los deseos de los padres.
4. Se obtiene un servicio de ms
calidad a un menor costo.
Las crticas se concretan principalmente en
los
siguientes argumentos:

1. Se sostiene que no favorecen la

equidad, porque los vouchers son ms
utilizados por los ms ricos. Los ms
pobres no acceden a la misma
informacin, ni tienen la capacidad para
procesarla y elegir.
2. Tambin se argumenta que los
pobres tienen menos capacidad para
trasladarse y transportar a sus hijos, por lo
que sus opciones son ms restringidas.
3. Se afirma que, si los mejores
alumnos se van de las escuelas pblicas,
disminuir el rendimiento de los alumnos
que se quedan en ellas.
4. Los padres no seran los mejores
agentes de sus hijos: pueden ser
irresponsables o no saber lo que es mejor
para ellos, buscando ciertos atributos en
las escuelas que poco tienen que ver con
la calidad de la educacin que entregan. La
decisin debera estar a cargo de los
expertos que tienen los conocimientos
tcnicos para llegar a una decisin ptima,
y supuestamente estos son los
funcionarios pblicos del rea de educacin.
5. No habra mejoras en el
desempeo acadmico de los alumnos,
tomando en cuenta las diferencias en
formacin previa y motivacin de los
padres.
6. Los vouchers implican una
dependencia de los beneficios.
Respecto
del
primer
punto,
se
ha
mencionado
muchas veces que se considera a los padres
capaces de elegir un gobierno, pero no seran
capaces de elegir la mejor escuela para sus
hijos.
El
paternalismo
termina
no
siendo
consistente,
pues atribuye la capacidad de elegir en
algunas
reas y no en otras, ya que la de elegir un
gobierno, por ejemplo, es mucho ms
compleja
y determinante para una sociedad que la de
elegir una escuela. Respecto a que los
mejores
alumnos dejaran las escuelas pblicas y
estas

veran reducida su calidad, hay que notar que

el
argumento a favor sealara que la
introduccin
de la competencia cambiara tambin la
calidad
del servicio de las escuelas pblicas.
Recordemos
que en ese caso su presupuesto depende de
su
capacidad para atraer alumnos. El cuarto
argumento es similar al primero.
Respecto al quinto, investigadores del
Programa sobre Poltica Educativa y
Gobernabilidad (PEPG), de la Escuela de
Gobierno
John F. Kennedy, Universidad de Harvard,
hicieron un estudio comparativo entre
alumnos
que recibieron vouchers y otros de escuelas
pblicas en Nueva York, Washington y
Dayton, y
encontraron
que
los
estudiantes
afroamericanos
que recibieron becas superaban a los que las
solicitaron, pero no las obtuvieron, por cuatro
puntos porcentuales en Nueva York, siete en
Dayton y nueve en Washington (Walbert
2007,
p. 38)196.
Sin embargo, no es menos importante el
ltimo punto, ya que la dependencia del
beneficio
puede generar presin en pro de un
constante
crecimiento del programa, tanto porque los
padres quieran recibir mayores montos de
vouchers, como porque los polticos traten de
obtener su apoyo ofrecindolos. Recordemos
que uno de los objetivos de estos programas
es
alcanzar los objetivos educativos buscados,
sin
aumentar el gasto pblico en educacin, sino
por
el contrario, reducindolo.

Deducciones
impositivas
Adems de los vouchers, una poltica con un

efecto similar es otorgar deducciones

impositivas
para solventar los gastos en educacin. Si de
la
suma total que debe pagarse en concepto de
impuesto, en un caso como el impuesto a las
ganancias, se permite deducir el costo anual
por
educacin en una escuela privada, entonces
la
deduccin funciona como un voucher, solo
que la
escuela recibe el pago directamente de los
padres; es decir, esto se parece al voucher
sobre todo cuando este funciona con un vale
efectivo que es entregado a los padres. Un
esquema de este tipo puede aplicarse en
pases
que tengan una generalizada base impositiva
para impuestos de ese tipo; en otros, donde
la
recaudacin generalizada es sobre la base de
impuestos al consumo, su aplicacin es ms
restringida
y
complicada,
aunque
no
imposible.
Por otra parte, puede haber deducciones
impositivas a quienes hagan donaciones de
becas
estudiantiles, una medida que promueve la
existencia de vouchers privados. Tales
deducciones pueden favorecer a individuos o
a
empresas. En los Estados Unidos, los
siguientes
estados cuentan con unas u otras:

Vouchers en otros
programas sociales
El sistema de vouchers puede utilizarse en
otros
programas sociales que actualmente son

provistos por el Estado, segn el mecanismo

de
subsidio a la oferta. Tal es el caso
generalizado
de la salud, donde el Estado provee de
hospitales
y otros servicios. En este caso, igual que
ocurre
con la educacin, podra proporcionar vales
para
que las personas adquieran con ellos seguros
de
salud. Lo mismo podra decirse respecto a los
programas pblicos de vivienda: en lugar de
proporcionar viviendas pblicas, se ofrece un
vale
para pagar un alquiler. Por ltimo, tambin
los
hay para comprar alimentos y atender a
otras
necesidades bsicas.
La teora econmica afirma que un voucher
de
calidad superior es el que ms se acerca a la
equivalencia del dinero en efectivo. Es decir:
el
que ms permite al beneficiario adquirir los
bienes
y servicios que hubiera adquirido en caso de
disponer de dinero en efectivo. Por qu
algunos
programas no entregan dinero en efectivo y
prefieren entregar determinados bienes? Las
causas que se mencionan son ya conocidas:
algn grado de externalidad, pero sobre todo
una
actitud paternalista: el que maneja el
programa
cree que el receptor no estara destinando
ese
poder de compra a bienes y servicios que l
estima son los que el beneficiario necesita.
En este caso, no obstante, adems del
carcter cuestionable del paternalismo para
determinar las verdaderas necesidades del
beneficiario, lo cierto es que su variedad es
tal
que nadie mejor que el mismo beneficiario
para
determinarlas.

Otro factor que debe considerarse es la tasa

marginal de reembolso (TMR). Siempre es
necesario establecer un lmite para recibir el
beneficio, pero eso puede dar como resultado
situaciones como que una familia reciba cien
y
otra, por tener un ingreso levemente
superior,
est por encima del lmite y reciba cero. Una
escala
declinante
podra
evitar
tal
circunstancia.
Evitara, adems, que algn miembro de la
familia beneficiada pudiera considerar que no
le
conviene obtener un trabajo, pues la llevara
a la
prdida del beneficio: es necesario mantener
ese
incentivo muy abierto.
Requisitos: los programas de vouchers suelen
demandar el cumplimiento de ciertos
requisitos
por parte de los beneficiarios. En trminos
generales,
tales
requisitos
pueden
clasificarse
como sigue:
1. Test de ingresos (el nivel de
ingresos que pueda generar la familia).
2. Test de activos (los activos que
posea: vivienda y otros).
En el estado de Illinois, el programa de food
stamps evala, por ejemplo, lo siguiente:
Ingresos de la familia.
Gastos (por ejemplo, alquiler,
servicios pblicos, presencia de menores o
ancianos).
Nmero de personas que viven y
comen juntas.
Activos lquidos, como dinero en
cuentas bancarias.
Adems de esto, un requisito de gran
importancia, con carcter de sine qua non,
desde
la aprobacin de la Ley de Reconciliacin
entre la
Responsabilidad Personal y la Oportunidad
Laboral
(PRWORA), de 1996, es que la ayuda viene
acompaada por la obligacin de realizar
alguna

tarea, o desempear algn trabajo.

En este sentido, el programa antes
mencionado otorga beneficios solamente por
tres
meses, a menos que se cumpla con los
siguientes requisitos:
Se trabajen 80 horas en un mes o
se obtenga un salario determinado.
Se participe en algunos programas
existentes de capacitacin laboral.
Se realice trabajo comunitario a
travs de iglesias, ONG u otras
instituciones.

Que cien flores se

abran
Temas como el tratado en este captulo
ponen
de
relieve
la
importancia
de
la
descentralizacin.
En este marco se permite ensayar distintas
polticas pblicas a nivel local, efectivos
experimentos que nos indican con cules
polticas
se obtienen qu resultados, cules son
difciles de
implementar,
qu
obstculos
suelen
encontrarse
en el camino...
De otra forma, cuando se implementan a
nivel
nacional, todo un pas se ve sometido al
ensayo
y debe correr con los eventuales costos de
los
fracasos, ya que las pruebas se realizan una
tras
otra hasta dar con la poltica apropiada, si es
que
alguna vez se encuentra.
El caso de los vouchers es claro en este
sentido: se puede comenzar aplicndolos en
una
jurisdiccin en particular, considerar sus
resultados, evaluar las consecuencias y
extenderlos a otras. O puede haber distintos
experimentos al mismo tiempo, y se pueden
comparar sus resultados.

Resumen

Con la llegada del Estado benefactor, se

ampli el
espectro de polticas pblicas en forma
notoria.
En general, casi todas ellas adoptaron una
poltica
de subsidio a la oferta; es decir, ofrecer
servicios de educacin, salud y otros a los
necesitados. No haba una falla de mercado
que impidiera ofrecer tales servicios, sino se
estimaba que los bajos ingresos de los
pobres les
impedan pagarlos. Para permitirles tener
acceso
a los mismos, el Estado ocup la posicin de
proveedor: abri escuelas y hospitales de
acceso
universal y gratuito, construy viviendas, etc.
Pero el Estado no es un buen administrador:
por un lado, sus funcionarios no tienen
incentivos
tan poderosos como los que existen en el
mercado; por otro, la provisin de esos
servicios
en el marco de la democracia los vuelve un
objetivo apetitoso para la accin poltica, y
esto
se traduce en una menor eficiencia. Existen
otras
opciones, que han sido llamadas subsidio a
la
demanda, porque otorga a los necesitados
la
capacidad de elegir.
A diferencia de los servicios estatales, que
suelen tener caractersticas monoplicas, el
subsidio a la demanda genera competencia
entre
los proveedores, y por lo tanto mayores
niveles
de eficiencia. Estudiamos en particular el
caso de
la educacin.
Hay distintas formas de proveer educacin,
que clasificamos segn que sean financiadas
por
el Estado o no, y segn que sean
administradas
por el Estado o no. En el primer caso,
encontramos escuelas financiadas y

administradas por el Estado, las escuelas

pblicas. La evidencia muestra que no
ofrecen
buenos servicios y que lo hacen en forma
poco
eficiente.
Luego tenemos a las que el Estado no
financia
ni administra. Estas son las escuelas
privadas,
principalmente. Como hay que pagar por sus
servicios, suelen asociarse con sectores de
ingresos medios y altos, pero algunos
investigadores han encontrado escuelas
privadas
en los barrios ms desposedos de pases
como
Nigeria y la India, donde, adems, muestran
mejores resultados.
Por ltimo, tenemos a las que son financiadas
por el Estado, pero administradas por el
sector
privado, con o sin fines de lucro. Se las llama
escuelas
charter,
y
suelen
estar
administradas
por los mismos padres y maestros, por
determinadas ONG o incluso por empresas.
Estas escuelas generalmente no cobran a sus
alumnos y reciben un presupuesto del Estado
con base en la cantidad de alumnos inscritos.
Al margen de estos tres mtodos, el subsidio
a la demanda puede implementarse por
medio
d e vouchers o vales, que se otorgan a los
padres para que los apliquen al pago de una
cuota escolar. Hay dos formas principales de
hacerlo: la entrega del vale directamente o la
transferencia de fondos a las escuelas, en
relacin con el nmero de alumnos que las
hayan
elegido. Existen tambin vouchers privados,
otorgados por fundaciones o empresas, que
no
son ms que otra forma de denominar a las
conocidas
becas.
Por
ltimo,
una
alternativa
adicional, que tambin promueve a estas
ltimas,
son las deducciones impositivas, que pueden
ser

aplicadas tanto al gasto en educacin como a

donaciones para becas.
Finalmente, los beneficios de la
descentralizacin se evidencian en estas
cuestiones, pues la misma permite hacer
ensayos focalizados, o varios al mismo
tiempo,
sin someter a toda una poblacin a los
vaivenes
de cambios de polticas y a eventuales
fracasos.

Captulo 17
Polticas pblicas,
tecnologa y evolucin
La tecnologa de las ltimas dcadas
constituye
un desafo a las polticas pblicas, porque
avanza
ms rpidamente que ellas. Esto no es
nuevo:
ha ocurrido muchas veces, desde la
introduccin
del tranva, por ejemplo, a la puesta en
marcha
del telfono o la radio.
En todos los casos la tecnologa va
evolucionando y, en muchos de ellos,
generando
un conjunto de normas que toman en cuenta
sus caractersticas. Las regulaciones
inevitablemente llegan despus, pero es
necesario que consideren las diversas
muestras
de desarrollo espontneo previo y que no lo
impidan, sino que los faciliten.
Muchas veces el regulador se forma una idea,
utpica sobre cmo deberan funcionar los
mercados e impone regulaciones en este
sentido.
Pero hay que ser modestos, sobre todo
cuando
se trata de tecnologas que apenas se
comprenden, y permitir que compitan
distintos
estndares y normas y evolucionen sus
propios
marcos regulatorios o contractuales, para

reconocer
despus
los
principios
fundamentales
en la legislacin.
En este captulo completaremos nuestro
anlisis de la relacin entre instituciones y
polticas
pblicas, considerando algunas que se
encuentran en la frontera del desarrollo
tecnolgico, respecto de las que el marco
institucional ocupa un lugar importante.
Consideraremos las posibilidades de ampliar
instituciones como el derecho de propiedad
y
los contratos a estas reas.
En particular, veremos los casos de la
asignacin de frecuencias en el espectro
electromagntico, las rbitas satelitales y la
produccin entre pares en Internet.

Objetivos
Las principales cuestiones que trataremos en
esta leccin sern las que siguen:
1. El papel de la evolucin en las
ciencias sociales y en las polticas pblicas.
2. El desafo de la innovacin
tecnolgica.
3. La evolucin del derecho de
propiedad en la frontera tecnolgica.
4. El caso de la asignacin de
frecuencias electromagnticas en
Guatemala.
5. La gestin de las rbitas satelitales.
6. Los derechos de propiedad
intelectual y la produccin entre pares.
7. La evolucin de las polticas
pblicas.

Evolucin
Aunque solemos atribuir la creacin de las
teoras
evolutivas a las ciencias naturales, y en
particular
a Darwin, la verdad es que su origen se
encuentra en las ciencias sociales, de donde
Darwin precisamente las sac. El concepto de
orden espontneo y no guiado es de larga
data,
aunque su desarrollo principal se encuentra
en los
filsofos del iluminismo escocs197.
La ms reconocida metfora de los rdenes

espontneos corresponde tambin a otro

escocs. Adam Smith la hizo famosa en su
libro
La riqueza de las naciones: es la mano
invisible,
segn la cual cada individuo se esfuerza por
encontrar el uso ms ventajoso del capital
que
posee:
Generalmente no intenta, en verdad,
promover el inters pblico, ni sabe cunto
lo est promoviendo. Busca solamente su
propia seguridad, y dirigiendo esa industria
de forma tal que su producto sea del
mayor valor, intenta slo su propia
ganancia, y resulta en esto, como en
muchos otros casos, guiado por una mano
invisible a promover un fin que no era
parte de su intencin. Persiguiendo su
propio inters frecuentemente promueve el
de la sociedad ms efectivamente que
cuando realmente intenta promoverlo198.
Estos rdenes espontneos van produciendo
procesos de seleccin, tal como lo explic
Darwin:
Puede decirse que la seleccin natural est
escrutando cada hora y da, en todo el
mundo, cada variacin, aun la ms
mnima, rechazando aquello que es malo,
preservando y agregando aquello que es
bueno; silenciosamente e insensiblemente
trabajando, donde quiera y cuando sea
que se presenta la oportunidad, en la
mejora de cada ser orgnico en relacin a
sus condiciones orgnicas e inorgnicas de
vida. No vemos ninguno de esos lentos
cambios en progreso, hasta que la mano
del tiempo ha marcado el largo paso de las
pocas, y entonces nuestra visin es tan
imperfecta respecto a pocas geolgicas
pasadas, que slo vemos que las formas
de vida son ahora diferentes de lo que
fueron antes199.
Las instituciones que se han mencionado en
estas pginas son el fruto de largos procesos
evolutivos. El ser humano nunca existi sin
reglas
para la interaccin con otros seres humanos,
pero durante centenares de miles de aos
esas

reglas no solamente no fueron escritas,

sino
tampoco conocidas. Eran aplicadas y
cumplidas
sin racionalizar su caracterstica. Los
antroplogos
sealan que existen rastros de intercambios
comerciales desde hace unos 100,000 aos.
Un
intercambio presupone un concepto de
propiedad, ya que, al ofrecer algo a cambio,
se
est aceptando la propiedad del otro bien.
Pero la
formalizacin del derecho de propiedad
recin
comenzara con el asentamiento motivado
por la
agricultura hace unos 10,000 aos, en
particular
en el rea del Mediterrneo. El desarrollo del
comercio y la formalizacin de la propiedad
fueron generando una red de contactos y
relaciones comerciales en toda la regin que
gener as su mayor prosperidad relativa.
Posteriormente
estos
principios
fueron
recogidos
por el derecho romano.
Y ese derecho, resultado de un proceso
evolutivo, se encuentra en constante cambio
y
desarrollo, particularmente en el rea de las
nuevas tecnologas que abren campos
insospechados. Cuando tratamos de construir
un
modelo
particular,
presuponemos
que
nuestra
razn va a poder generar algo mejor que el
resultado de esos procesos. No obstante,
nuestra mente no est en condiciones de
aprehender esos fenmenos tan complejos.
Esto
sucede particularmente en el rea de las
nuevas
tecnologas, donde hay muchos ejemplos de
intentos constructivistas fracasados.
Segn North (2005), la arquitectura gentica,
que evolucion en los tres millones de aos
en

que los humanos nmades vivan de la caza y

la
pesca, se adaptaba a las relaciones dentro de
pequeos grupos, lo que los predispona al
tipo
de conducta cooperativa, que se produce a
nivel
de la tribu o el clan. Esto nos preparaba para
los
intercambios personales. Fuera del clan, la
respuesta natural era la de no cooperar.
Superar esa respuesta natural requera
visualizar las consecuencias de un mundo
basado
en las ventajas de los intercambios
impersonales, tpicamente el comercio. En
un
mundo autrquico, los individuos eran
generalistas deban conocer un poco de
todo
, pero luego las posibilidades de realizar
intercambios en forma ms extendida, con
gente
a la que no se conoce, gener un tipo de
incertidumbre hasta entonces desconocida.
Antes
era la incertidumbre sobre los fenmenos
naturales y sobre la relacin con los
elementos;
ahora era la incertidumbre social, sobre la
conducta de los otros individuos.
A efectos de reducir esta incertidumbre
social, fueron los hombres desarrollando
distintos tipos de instituciones, como las
letras
de cambio, los bancos, las empresas, y era
tambin necesario desarrollar una institucin
para
garantizar el cumplimiento de los contratos.
Esto
llev al desarrollo del Estado, como fuente de
la
actividad coercitiva.
Ahora bien, North plantea un dilema que no
se
ha podido resolver desde entonces: el mismo
establecimiento de un gobierno con una
fuerza
coercitiva para proteger el derecho de
propiedad

a bajo costo da origen tambin a un gobierno

con la capacidad de utilizar esa fuerza
coercitiva
para explotar a sus propios ciudadanos200.
Cmo crear una organizacin poltica fuerte,
pero
limitada, es algo que, segn North, estamos
lejos
de comprender. Por cierto, no es algo que se
obtenga de la noche a la maana, ya que
demanda la existencia de efectivas normas
informales (valores, pautas morales y
culturales)
sobre las que se asientan las formales.
Para entender ese proceso de cambio, North
dice que el paradigma econmico de la teora
neoclsica no sirve, de ah su acercamiento a
Hayek, otro gran crtico de la misma. El foco
de
atencin est ahora en la cultura, en el
proceso
de
aprendizaje.
Debemos
comprender
entonces
que estamos frente a procesos sociales muy
complejos, que ninguna mente en particular
puede abarcar y mucho menos organizar. Es
necesario, por consiguiente, permitir que se
desarrollen los procesos evolutivos y no
ponerle
trabas ya que la ingeniera social va
siempre
detrs de la ingeniera tecnolgica. Esto es
particularmente evidente en las fronteras de
la
innovacin tecnolgica. Veamos algunos
ejemplos.

Frecuencias
electromagnticas
Uno de los temas ms controvertidos en
materia
de telecomunicaciones es el manejo del
espectro
de frecuencias radioelctricas, tal vez porque
se
trata de un tema con alto contenido tcnico,
que
parece fuera del alcance de quien no tenga
conocimientos avanzados en ingeniera.
Sin embargo, como trataremos de explicar

aqu, no se diferencia de ningn otro recurso

como la tierra, la maquinaria, los minerales o
los
bosques. No obstante ello, los derechos de
propiedad sobre el espectro electromagntico
no
se han desarrollado, por haber quedado bajo
el
mandato de instituciones de planificacin
centralizada, tanto a nivel nacional como a
travs
de
tratados
e
instituciones
internacional.
Qu es, especficamente, el espectro
electromagntico?
La
energa
electromagntica
se traslada en forma de campos elctricos y
magnticos oscilantes. Lo que se denomina
frecuencia es el nivel de oscilaciones que
se
mide en unidades de ciclos por segundo o
hertzios. El espectro de frecuencias vara
desde 0
Hz hasta los rayos csmicos, con una
frecuencia
de 1025 (diez a la veinticinco potencia). Lo
que
normalmente se denominan frecuencias de
radio
son
las
que
sirven
para
las
telecomunicaciones,
desde 10 kHz hasta 300,000 MHz.
La transmisin se origina cuando se produce
energa en una frecuencia especfica en un
transmisor, y se carga en ella un mensaje
codificado, controlando cuidadosamente las
caractersticas
fsicas
de
la
energa
(modulando).
Esa codificacin se realiza como variaciones
en el
modelo de oscilacin de la frecuencia. Toda
fuente de energa emite estas seales: los
transmisores, las manchas solares, el
encendido
de un auto, etctera. La energa, ya
codificada
con un mensaje, es lanzada por una antena e
interceptada y seleccionada por un receptor
que
la decodifica.
Distintos tipos de transmisin requieren

distintos anchos de banda de frecuencia. As,

por
ejemplo: una estacin de radio FM ocupa
unos
240 kHz; una llamada telefnica, entre 12.5
kHz
para los celulares, 25 kHz utilizando banda
ciudadana y 36 kHz con modulacin FM; un
programa de televisin utiliza entre 5,000 y
7,000
kHz, y unas diez veces ms cuando es
transmitido desde un satlite.
Existen algunos principios que es necesario
tener en cuenta:
1. La potencia de la seal decrece a
medida que uno se aleja de la fuente
emisora algo que cualquiera comprueba
claramente cuando viaja en automvil.
2. Las seales emitidas no pueden
limitarse exactamente a la frecuencia
sealada, sino que generan cierta energa
en otras bandas. Esto se debe a un
problema de costos y tecnologa, para
evitar esta externalidad; es decir: el
perjuicio impuesto por los actuales
transmisores a otras bandas es menor que
el costo que significara desarrollar nuevos
equipos para que eliminen el problema,
aunque el avance tecnolgico con el tiempo
lo har posible.
3. El comportamiento de la seal
emitida no puede predecirse exactamente,
ya que, por ejemplo, su alcance depende
de ciertos factores como los edificios, las
maquinarias y otros de carcter didctico,
como las condiciones atmosfricas, as
como las irregularidades del terreno, la
actividad solar, etctera.
4. Lo que interesa es la potencia
relativa de la seal; por ejemplo: en el caso
de una radio, que la emisin en una
frecuencia determinada supere y ahogue
la externalidad mencionada en el punto 2.
Cuanto ms se acerque la relacin
sealinterferencia
a la unidad, mayor ser la
interferencia, y los receptores no podrn
diferenciar entre las dos seales que
reciben. Si la seal es lo suficientemente
superior y puede filtrarse la interferencia,

se elimina el problema.
La necesidad de asignar frecuencias a usos y
usuarios especficos se debe a la capacidad
limitada de los receptores de diferenciar
seales.
Por esa razn, si dos transmisores coinciden
en
la frecuencia de sus mensajes, en el tiempo y
en
el espacio geogrfico, se interfieren entre s.
Debe conseguirse diferenciar por lo menos
una
de las variables antes mencionadas. Esto es:
o
las transmisiones se realizan en tiempos
diferentes unas por la tarde, otras por la
noche, por ejemplo en las mismas
frecuencias
y zona geogrfica; o se realizan en distintas
frecuencias, pudiendo coincidir en el tiempo
y en
la zona geogrfica como las distintas radios
AM
y FM en una ciudad; o deben estar
suficientemente separadas para que la
potencia
de ambas no interfiera entre s un radio de
una
ciudad y de otra, para lo cual existen dos
formas de separarlas: bien asignando a un
emisor una zona geogrfica determinada
por
ejemplo, Buenos Aires y un radio de 50 km
o
una potencia de emisin determinada lo
que es
lo mismo, pues se calcula que con esa
potencia
se cubre cierta rea geogrfica.
Estas dimensiones componen lo que se
conoce como TAF tiempo/rea/frecuencia,
que sirve como unidad para definir una
unidad de
recurso.
No
puede
haber
dos
usos
simultneos
en cada unidad TAF, pues si no se genera
interferencia.
Esta ha sido la justificacin para la
intervencin

estatal y el control del gobierno sobre el

espectro
electromagntico. Se pensaba que el
mercado
iba a llevar al caos, ya que los emisores se
superpondran y era necesario poner orden.
Esto tambin se basa en la experiencia de los
primeros aos de la radio, donde los TAF eran
propiedad comn es decir, de nadie en
particular y los usuarios se lanzaban no
solo a
emitir, sino a interferir en las seales de sus
competidores.
Sin embargo, lo que suceda no era el caos
del mercado, sino que no se haba permitido
la
evolucin de los derechos de propiedad sobre
las
unidades TAF; de tal manera que sus
propietarios pudieran hacer valer sus
derechos
ante la justicia, as como el propietario de un
inmueble puede hacerlo ante su invasin. El
uso
simultneo de una unidad TAF no era
diferente
de los problemas que se plantean a la hora
de
usar
simultneamente
cualquier
otro
recurso201.
Como todo recurso escaso, debe ser
administrado su uso, ya que, si fuera de
acceso
abierto, nos encontraramos nuevamente en
presencia de la tragedia de los comunes,
que
en este caso adquirira la forma de
interferencia
entre las seales de unos y otros, y entre los
intentos de comunicacin de las distintas
personas.
Nuevamente, como hemos visto antes,
tenemos dos alternativas principales: la que
hace
uso de esa institucin evolutiva, que es el
derecho de propiedad, tan utilizado para
resolver
otras tragedias de los comunes, mediante
el

cual se termina definiendo el uso del recurso

en
forma descentralizada y segn mltiples
ensayos; o podemos intentar hacerlo a travs
de
la regulacin centralizada y la decisin de
alguna
agencia regulatoria.
La experiencia con este segundo mtodo no
es muy alentadora (Coase 1959). La Federal
Communications Commission es el organismo
regulador del espectro de frecuencias en los
Estados Unidos. La FCC, por ejemplo, se
comport con extrema lentitud a la hora de
evaluar una propuesta para reducir la
separacin
existente entre las frecuencias de radio AM
de 10
kHz a 9 kHz, lo cual hubiera significado el
nacimiento de unas 1,000 estaciones de
radio
nuevas. Lo mismo ha ocurrido con el
desarrollo
de la AM estreo. En ambos casos, la lentitud
obedece a cuestiones polticas, en el
sentido de
que los licenciatarios de frecuencias AM se
oponen al ingreso de nuevos oferentes,
mientras
quienes tienen licencias de FM se oponen al
desarrollo de la AM estreo, en ambos casos
para impedir una mayor competencia.
Otro ejemplo se relaciona con la LPTV (Low
Power TV), conocida tambin como sistema
MMDS o microondas202. A la FCC le llev
diez
aos precisar los criterios de asignacin de la
TV
convencional y otros treinta modificarlos para
permitir la aparicin de la LPTV. Tambin se
demor tres aos en resolver una disputa
entre
la radio FM y la televisin VHF sobre ciertas
frecuencias, y diez aos en reasignar ciertas
frecuencias de la televisin UHF a los
telfonos
celulares.
Una historia ya legendaria sobre el manejo
poltico de la autoridad regulatoria se refiere
al

origen de la FM y al destino de su creador,

Edwin
Armstrong.
Con
la
determinacin
de
convencer
sobre las bondades de la FM, Armstrong
solicit
a la FCC frecuencias y un permiso para crear
su
estacin de radio FM. En 1940 la FCC otorg
a la
FM el uso de las frecuencias de 40 a 52 MHz.
Para fines relacionados con la guerra, en
1945,
existan ya ms de 50 estaciones de FM y
unos
500,000 receptores.
No obstante, la FCC cambi las asignaciones,
trasladando a FM a las actuales bandas de
88108 MHz y otorgando a la televisin las
frecuencias 44-88 MHz (canales 1 a 6) y 174216 MHz (canales 7-13). As, las FM fueron
liquidadas, pues los usuarios se encontraron
con
equipos receptores no aptos para captar las
transmisiones en las nuevas frecuencias
asignadas. Por supuesto que nadie los
indemniz
por ello.
Por ltimo, le cost a la empresa de
comunicaciones a larga distancia MCI cerca
de
dos millones de dlares y siete meses de
trabajo
construir sus torres de microondas, pero unos
siete aos y doce millones de dlares en
costos
legales y regulatorios hasta obtener la
licencia203.
Segn
han
observado
muchos
investigadores,
las agencias regulatorias comienzan su vida
como
reguladores agresivos de la industria pero,
con el
transcurso del tiempo, son capturadas por los
mismos regulados y terminan compartiendo
sus
puntos de vista e intereses.

Hasta el momento, los gobiernos han

asumido
la propiedad del espectro electromagntico y
su
distribucin. Este proceso se efecta a partir
de
acuerdos que han realizado los gobiernos en
el
marco de la Unin Internacional de
Telecomunicaciones, UIT, organismo que
define
el uso que ha de asignarse a cada segmento
de
bandas. El organismo nacional define a su
vez
quines harn uso de las bandas especficas
en
el segmento ya definido.
Esta definicin no solamente tiene un
impacto
econmico de magnitud, sino tambin
poltico.
Esto no solamente afecta a la eficiencia
econmica, sino al derecho a la libertad de
prensa. Como el gobierno asigna las
frecuencias,
tambin controla la forma en que se usan e
incluso puede llegar a no otorgar o renovar
una
licencia, si espera crticas por parte de un
medio
periodstico que las utiliza para hacer llegar
sus
contenidos. El caso reciente de Venezuela es
un
ejemplo. Sin calidad institucional, sin divisin
y
limitacin al poder, las polticas regulatorias
terminan siendo instrumento de los intereses
creados o de los intereses del gobernante.
Ahora bien, la pregunta que debe hacerse en
este punto, y que se relaciona con la
posibilidad
de los planificadores y reguladores de
obtener
informacin, es esta: Sobre la base de qu
criterios (informacin) ha de asignarse cierto
segmento de bandas a determinado uso?
Dado el carcter tcnico de esta materia, se

aduce que son estos criterios los que se

toman
en
cuenta.
Sin
embargo,
entre
las
limitaciones
que la tecnologa del momento imponga, lo
cierto
es que existen distintos usos posibles del
espectro.
Para empezar: la UIT ha dividido al mundo en
tres zonas y las asignaciones no son las
mismas
en cada una de ellas, tratando de adaptarlas
a
las particulares necesidades de cada una. Si
esto
es as, qu informacin permite tomar esa
decisin sobre lo que es ms deseable en
Asia o
en Amrica?
Ante la ausencia de mecanismos de mercado
(precios),
ya
hemos
analizado
la
imposibilidad de
evaluar las distintas alternativas, si no es
tomando solamente en cuenta las personales
preferencias de los funcionarios encargados
de la
asignacin. Al realizar esa asignacin, tanto
la
UIT como la agencia local deben juzgar la
utilidad
econmica para los consumidores de cada
uno
de los servicios. Si se asignan a un uso
determinado, reducen al mismo tiempo la
cantidad de frecuencias utilidades TAF
para
otros usos. Ya comentamos cmo se quitaron
las frecuencias de radio FM para la televisin,
y lo
mismo sucede con el uso de la transmisin
directa
satelital
y
los
servicios
de
microondas. El
poder que tienen las agencias estatales que
administran el espectro equivale al que
tendra el
Estado si definiera el tamao y la forma de
todas
las propiedades inmuebles y aprobara todas
las
transacciones de tierras.

Precisamente, una de las principales

enseanzas
del
reciente
fracaso
del
socialismo en
todo el mundo ha sido destacar la
importancia de
la propiedad, tanto por los incentivos que
genera
como por la informacin su intercambio;
esto
es,
los
precios.
Los
precios
envan
informacin
sobre la disponibilidad o la escasez de los
bienes
y servicios en una sociedad, y permiten
comparar usos alternativos de acuerdo con
las
valoraciones individuales. Si existe una alta
demanda de servicios telefnicos celulares,
habr
emprendedores que ofrecern precios ms
altos
por el uso de frecuencias con este destino, y
quienes las utilicen para otros servicios se
sentirn motivados para reasignar su uso.
Los precios proporcionan un estndar
objetivo
para realizar esa asignacin, que, en su
ausencia, debe realizarse como se hace
actualmente, siendo el funcionario estatal el
que
evala,
como
menciona
la
ley
de
radiodifusin, la
calidad moral de cierto interesado y
controla
quines forman parte de los directorios de las
radios.
Adems, la existencia de precios es
importante, pues el uso del espectro
electromagntico
para
las
telecomunicaciones
est compitiendo con otros medios de
transmisin como los cables, lo que est
experimentando un gran avance (fibra
ptica).
Nuevamente, no existe forma de comparar
entre la utilizacin de frecuencias o cables.
La alternativa es permitir el desarrollo de
derechos de propiedad en unidades TAF que
posean dueos con derechos exclusivos de
uso,

la transferencia entre usos o a otros usuarios,

la
subdivisin y la posibilidad de obtener
ganancias o
de sufrir prdidas. Esto dara origen a precios
de
estas unidades TAF y creara los siguientes
incentivos:
llevara a una asignacin ms
eficiente de este recurso escaso;
permitira el libre ingreso y
aumentara la competencia. El ejemplo de
las radios FM informales y su
imposibilidad de ingresar legalmente en el
mercado con la planificacin es claro. Si
hubieran podido adquirir esas bandas no
utilizadas nunca habra existido tal cosa
como una radio informal;
podran ensayarse nuevos servicios
e ingresar en el mercado adquiriendo
ciertas frecuencias, y no teniendo que
esperar una asignacin del ente regulador;
aumentara la eficiencia en el uso de
las frecuencias, ya que sus propietarios
tendran el incentivo de reducir, angostar
el uso de sus bandas para permitir otros
usos, y obtener as mayores beneficios.
Esto fomentara el desarrollo de nuevas
tecnologas y equipos. La escasez del
espectro sera efectivamente reducida. A
medida que la tecnologa avanza, es
posible reducir las separaciones entre
frecuencias y crear espacio para nuevos
usos o usuarios. Por ejemplo: es
tcnicamente posible reducir el ancho de la
banda de TV por 5, 10 y hasta 100, pero
no existe un incentivo econmico para ello,
ya que se est utilizando hasta este
momento un recurso gratuito.
Cmo se podra implementar un sistema de
derechos de propiedad en las frecuencias del
espectro electromagntico? Sera necesario
seguir
una serie de pasos:
1. Como se coment, la asignacin de
segmentos de frecuencias para
determinados usos la hace la Unin
Internacional de Telecomunicaciones. Por
tratarse de un convenio internacional sobre
el que ningn gobierno puede imponer su

voluntad, sera necesario seguir las

asignaciones all efectuadas, con las
siguientes consideraciones:
a. plantear el problema de
la asignacin burocrtica de
frecuencias y proponer el
desarrollo de derechos de
propiedad;
b. solicitar modificaciones
a la asignacin en la medida en
que el funcionamiento del
mercado as lo vaya
mostrando.
2. En materia local, el gobierno
nacional tiene soberana como para decidir
la forma de asignar frecuencias, por lo que
se definira el mecanismo de asignacin de
derechos de propiedad dentro de los
segmentos asignados por la UIT. Al
respecto se presentan dos situaciones
diferentes: las frecuencias que ya han sido
asignadas a determinados usuarios y las
que an siguen libres.
a. Con respecto a las
primeras, las mismas son por
un tiempo limitado, por lo que
se presentan las siguientes
alternativas:
a. esperar hasta el
final de la concesin y
licitar la venta de la
frecuencia respectiva;
b. llegar a un
acuerdo con el actual
concesionario, para
finalizar la concesin y
proceder a su licitacin.
Como ese acuerdo
significara una cierta
compensacin al
concesionario actual, se
permitira el uso de
aquella como parte de la
cotizacin en la licitacin.
b. Con respecto a las
frecuencias libres, se
procedera a su licitacin al
mejor postor, que debera
cumplir con los usos asignados
por la UIT y solicitar una

modificacin que el gobierno

nacional presentara ante el
organismo.
Cmo resolveran los derechos de propiedad
el
problema de las interferencias?
Es necesario tener en cuenta que el nivel de
interferencia no tiene por qu ser cero, como
mencionamos antes. Si la interferencia
debera
ser tolerada o reducida y quin debera ser
responsable de ello son aspectos que
dependen
de los beneficios relativos de cada uso, en
comparacin con los costos de obtener los
niveles
adecuados
de
servicios.
El
funcionamiento
del mercado y la vigencia de los derechos de
propiedad ofreceran a los propietarios de las
frecuencias dos caminos:
acuerdos voluntarios por los cuales el
que causa interferencia en la propiedad de
otro busca reducirla modificacin de la
potencia de transmisin, direccionamiento
de la antena, control de la frecuencia de
emisin, antenas direccionales, o el
interferido lo hace filtros u otros recursos
para evitar la interferencia. Ambas
acciones tienen costos y lo que est en
discusin es quin asume los costos. Una
posibilidad es alcanzar acuerdos
voluntarios;
acudir a mediadores o rbitros
seleccionados por las dos partes, lo cual
permitira dar un paso previo, y ms
eficiente, antes de recurrir a la justicia.
Muy probablemente, asociaciones de los
mismos usuarios de frecuencias, radios,
radioaficionados, ofreceran estos servicios
de mediacin, hasta en los casos en que
se involucre a asociaciones de otras
entidades.
Este tipo de solucin fue adoptada en Nueva
Zelanda. La Ley de Radiocomunicaciones de
1989
cre derechos de propiedad sobre las
frecuencias
o canales especficos llamados derechos
de

control. Las empresas privadas adquieren

su
derecho por dos medios: (1) en subastas
pblicas, cuando el Ministerio saca a la venta
un
canal o gama de frecuencias; (2) en el
mercado
privado de estos derechos, a otros que ya los
poseen.
Algo similar ocurri en Guatemala a partir de
la
aprobacin de una nueva Ley de
Telecomunicaciones en 1996 204. En el
siguiente
grfico puede observarse la cantidad de
subastas
realizadas por tipo de frecuencia, durante los
aos 1996-2004:

El resultado era de esperar. Los propietarios

de
emisoras invierten ms, porque ya no tienen
dudas sobre la licencia. La competencia entre
las
compaas de telefona mvil es fuerte, pues
saben que no existe un nmero limitado de
licencias y que cualquiera puede ofrecer ese
servicio con solo pedir o adquirir derechos
necesarios. Durante los nueve aos del
grfico,
Guatemala un pas pobre, con casi trece
millones de habitantes pas de tener
400,000
lneas a ms de diez millones. El pas se ha
convertido en un banco de pruebas, de
empresas como Qualcomm, por ejemplo,
para
investigar nuevos usos de las distintas
frecuencias205.

Satlites
Una cantidad creciente de servicios se
multiplican
por todo el mundo a travs de los satlites. El
espacio
parece
inconmensurable,
pero
muchos
satlites utilizan una rbita denominada
geosincrnica,
a una determina distancia de la
Tierra (35,786 km), que permite al satlite
conservar una posicin sobre cierta parte de
su
territorio.
En tanto no haya muchos satlites, esa rbita
no es un recurso escaso y puede estar
abierto
para todos; pero cuando comienza a
congestionarse, es necesario administrar la
escasez. Nuevamente, hay dos formas de
hacerlo: o se regula su uso o se asignan
derechos de propiedad.
En 1962 el gobierno de los Estados Unidos
cre una empresa privada llamada
Communications
Satellite
Corporation,
COMSAT.
Posteriormente, en 1964, propuso y consigui
la
firma de los Acuerdos Interinos para un
Sistema
Satelital Comercial Global, INTELSAT. El
Prembulo de los Acuerdos Definitivos
compromete a cada signatario con el objetivo
de
lograr un nico sistema satelital de
telecomunicaciones comerciales globales.
Muchos pases se adhirieron, reservando la
utilizacin
de
los
servicios
de
telecomunicaciones
va satlite al gobierno. El primer satlite
lanzado
fue el Early Bird, el 6 de abril de 1965, que
prestaba servicios entre Amrica del Norte y
Europa Occidental.
INTELSAT fue el nico actor en el mercado de
los satlites de telecomunicaciones durante
el
periodo 1964-1979, pero existan ciertas
brechas
en el tratado que permitieron la aparicin de
competidores, entre otros INTERSPUTNIK,

EUTELSAT, TELESAT Canad, INMARSAT, y

pases que individualmente queran contar
con un
satlite propio. Incluso en los Estados Unidos,
las
ideas
comenzaron
a
cambiar
y
la
administracin
Reagan permiti nuevos operadores, como
PANAMSAT, ISI, RCA, Americon, que
rpidamente se hicieron presentes. INTELSAT
fue finalmente privatizada en 2001. La
competencia aument no solo por los nuevos
operadores de satlites, sino tambin por el
tendido de nuevos cables de fibra ptica y
por el
propio lanzamiento de satlites al espacio.
Los pases que quieren tener un satlite
propio
hacen una presentacin preliminar ante la
Unin
Internacional
de
Telecomunicaciones
y
solicitan la
reserva de los puntos orbitales. El proceso
funciona de la siguiente manera: se hace la
presentacin ante la UIT; luego debe
presentarse la informacin definitiva con un
calendario de ejecucin; hecho esto, se fija
un
plazo para que se instale; el incumplimiento
del
plazo puede significar la prdida del espacio
orbital
y su solicitud, y el otorgamiento del espacio a
otros.
La UIT acta solamente como un registro. Al
registrar un satlite, solo se adquiere el
derecho
a no ser interferido en forma daina, pero no
la
propiedad del lugar. No existe propiedad
oficial; ni
siquiera estn adjudicados los puntos. Estos
se
adjudican una vez que el satlite est
ocupando
el correspondiente punto de rbita.
El punto orbital no es para un solo satlite.
Puede haber ms de uno y, de hecho, en los
tericos puntos orbitales hay varios satlites.
El

hecho es que esos satlites se coordinan de

tal
manera
que
las
coberturas
no
se
superponen.
Es cierto que no existe propiedad de las
posiciones orbitales. Sin embargo, sera
interesante considerar que pudiera crearse
un
verdadero mercado de este recurso, ya
caracterizado por la escasez. No obstante, s
se
reconoce la propiedad privada de los
satlites. El
Tratado sobre los principios que deben regir
las
actividades de los Estados en la exploracin y
utilizacin del espacio ultraterrestre, incluso
la
Luna y otros cuerpos celestes, establece en
su
artculo VIII:
El derecho de propiedad de los objetos
lanzados al espacio ultraterrestre, incluso
de los objetos que hayan descendido o se
construyan en un cuerpo celeste, y de sus
partes componentes, no sufrir ninguna
alteracin mientras est en el espacio
ultraterrestre, incluso en un cuerpo celeste,
ni en su retorno a la Tierra. Cuando esos
objetos o esas partes componentes sean
hallados fuera de los lmites del Estado
parte en el Tratado en cuyo registro
figuran, debern ser devueltos a ese
Estado parte, el que deber proporcionar
los datos de identificacin que se le soliciten
antes de efectuarse la restitucin.
Las normas de la materia se completan con
el
Convenio
sobre
la
responsabilidad
internacional
por daos causados por objetos espaciales y
el
Convenio sobre registro de objetos lanzados
al
espacio ultraterrestre. Como paso adicional,
sera interesante que la UIT aceptara la
posibilidad de solicitud de espacios orbitales
y de
registro en forma directa por particulares,

eliminando as el papel de intermediario y

gestor
del gobierno, que solo encuentra justificacin
en
esta imposibilidad de presentacin directa.
Un mercado de posiciones orbitales, basado
en la propiedad privada, creara incentivos
para
dedicarlas a sus usos ms valiosos. Las
posiciones podran comprarse y venderse y
los
precios determinaran la factibilidad de uso,
como
telefona interurbana, rural, redes de datos,
televisin, teleeducacin, videoconferencias,
correo electrnico, telefona con imagen,
comunicacin interactiva de textos por
pantallas
y otros. La competencia reducira los costos
notablemente y al mismo tiempo facilitara la
competencia
en
las
comunicaciones
telefnicas,
tanto locales como de larga distancia o
internacionales.

Open
source
y
tragedia
de los anticomunes
Un gran ejemplo de instituciones evolutivas
es lo
que ahora se conoce como Open Source,
en
particular referido al software. Este es un
enfoque del desarrollo de programas de
software, basado en las contribuciones
voluntarias de muchos productores. Todos
ellos
contribuyen a un proyecto comn, cada uno
con
alguna motivacin especial para hacerlo
que
puede ser fama o experiencia adquirida,
compartiendo sus aportes sin que ninguno de
ellos en particular tenga derecho de excluir a
los
dems, y realmente a nadie, del resultado.
E l software, como otros productos, tiene un
muy alto componente intelectual y, dada la

dificultad de establecer mecanismos de

exclusin,
se han generado derechos de propiedad
intelectual que asignan la propiedad a quien
lo
desarrolla; por lo tanto, se generan los
incentivos
para su produccin. Esta asignacin vara
segn
pases y puede hacerse a travs de la figura
de
patentes o de derechos de autor.
Esto ha sido tradicionalmente as en todo tipo
de invenciones. Pero he aqu que el modelo
de
patentes o licencias result no ser restrictivo
para
quienes quisieran un modelo abierto. As,
para
evitar que el producto del esfuerzo conjunto
de
muchos colaboradores fuera apropiado por
alguien en particular, los que participan de
un
proyecto de open source retienen el derecho
de
autor de su contribucin particular al
producto,
pero le dan la licencia a cualquiera en un
modelo
que combina una licencia universal con
ciertas
restricciones
que
impiden
que
algn
colaborador o
un tercero se puedan aduear del proyecto.
Esta ha sido una innovacin institucional
que
no provino de legislacin alguna, sino de la
creatividad aplicada a la legislacin existente
sobre derechos de propiedad intelectual. Su
historia comienza en 1984, cuando Richard
Stallman comenz a trabajar en un proyecto
de
sistema operativo para computadoras, que
llam
GNU. Stallman era un activista del software
libre;
uno que, curiosamente, pudo alcanzar su
objetivo a travs de las figuras jurdicas del

derecho de propiedad. Comenz a desarrollar

el
software y como se daba cuenta de que no
poda escribir todo un sistema operativo solo

empez a divulgar partes de su cdigo bajo

una
licencia que permita a cualquiera copiar,
distribuir
o modificar el software de la forma que mejor
le
pareciera, con el nico requisito de que deba
aceptar las mismas condiciones para esos
otros
desarrollos posteriores. Como tena un
derecho
de autor sobre el proyecto original, poda
incorporar esta clusula en la licencia que le
permita a cualquier otro copiar el material.
Todos podan copiar el software y modificarlo
para su uso personal, pero, si empezaban a
distribuir esa modificacin, tenan que
hacerlo en
las mismas condiciones abiertas. As naci
la
Licencia
Pblica
General
GNU,
ahora
conocida
como GPL, por sus siglas en ingls. Esto dio
origen a lo que ahora se denomina
produccin
entre pares, segn la cual muchas personas,
en
muy distintos lugares del mundo y sin ni
siquiera
conocerse, van aportando sus contribuciones
para llevar a cabo un proyecto.
Esto ha tenido un crecimiento notable. Casi el
70% del software para servers funciona
sobre
un software libre (Apache Web server).
Google,
Amazon y CNN.com manejan sus servidores
con
el sistema operativo GNU/Linux (Benkler
2006, p.
64). Precisamente en relacin con este
ltimo,
Linus Torvalds comenz a compartir los
componentes de su sistema operativo Linux
con

la misma licencia GPL. Curiosamente, un

enemigo
de la propiedad encontr que poda
aprovecharla para llevar adelante su modelo
de
propiedad
abierta
y
conocimientos
compartidos.
Los usuarios de este software ya son
millones, y
entre ellos se encuentran tanto los que lo
instalan
en sus computadoras personales como los
que ni
siquiera lo saben al utilizar celulares con
Android,
GPS, computadoras de autos o de televisores.
La
mayora de las pelculas de animacin de
Hollywood se producen en equipos con Linux.
Y
todo comenz con Minix, un sistema
operativo
educativo de cdigo abierto creado por un
profesor, que solamente se licenciaba para
fines
educativos, pero que Torvalds convirti en
una
versin gratuita con licencia GPL. Linux creci
hasta
contar
con
innumerables
distribuciones,
como se llama a las distintas variaciones
existentes y disponibles. Linux es as un
orden
espontneo, que evoluciona con el tiempo
sin
que exista un cerebro central que lo haya
diseado.
La GPL fue creada por Stallman para evitar el
problema denominado la tragedia de los
anticomunes. Se trata de una versin
opuesta a
la ya comentada respecto a la ausencia de
derechos de propiedad claramente definidos,
que
genera la posibilidad de que cualquiera
utilice un
recurso, por lo que termina depredado. En el
caso contrario, lo que habra sera un exceso
de
barreras de ingreso al recurso. Esto ocurre

cuando se patenta software, ya que un

programa puede ser el resultado de la
combinacin de muchas ideas y, si cada una
de
ellas est patentada, sera muy difcil y
costoso
obtenerlas todas.
La idea de los anticomunes fue primero
desarrollada por Heller (1998), quien plante
que
cuando hay muchos propietarios de un
recurso y
ninguno tiene prioridad para su uso es
probable
que el recurso sea subutilizado en lugar de
depredado. El ejemplo que presenta el autor
hace referencia a una situacin observada en
Mosc despus de la cada del comunismo,
donde floreca todo tipo de negocio en la
calle y
los locales en los edificios estaban vacos y
cerrados. La explicacin de esto es que en la
asignacin de derechos de propiedad
posterior al
rgimen comunista se haba hecho de tal
forma
que uno tena el derecho a los ingresos por
ventas, otros al alquiler y cada propietario del
edificio poda impedir que el local que daba a
la
calle se utilizara como un comercio. Para
abrir un
comercio era necesario contar con el
consentimiento
de
todos
los
dems
propietarios
(1998, p. 623). En la calle, en cambio, no se
necesitaba esa aprobacin; solamente se
deba
sobornar a un reducido nmero de
funcionarios
(p. 643). El derecho de propiedad, segn
Heller,
estaba dividido por dems.
Este autor reconoce que puede haber dos
soluciones al problema: a travs del mercado
oa
travs del gobierno. Segn la primera, algn
emprendedor puede unificar los derechos,
negociando con todos los que los poseen,
pero

los costos de transaccin pueden ser muy

altos.
En este caso existiran dos caminos: uno
legal y
otro ilegal. Segn el primero, el emprendedor
compra el derecho a cada propietario en
contratos formales, y si esos derechos estn
en
manos de funcionarios puede obtenerlos
informalmente por medio del soborno, lo
cual
tambin es costoso. La otra alternativa es
que el
gobierno intervenga para reasignar derechos
de
propiedad,
aboliendo
los
derechos
previamente
asignados y volvindolos a asignar en forma
unificada. Si el caso anterior era costoso,
esta
reasignacin de derechos generara el costo
de la
inseguridad jurdica.
La idea de los anticomunes, no obstante,
parece ser menos el resultado de procesos de
mercado
que
de
la
intervencin
gubernamental.
La divisin de derechos de propiedad en
unidades
pequeas puede ocurrir en el mercado: por
ejemplo, si una propiedad se divide
demasiado
en una herencia, pero tambin el mercado ha
generado su solucin. Esto es: podemos
imaginar
la situacin mencionada antes o que, debido
al
progreso tecnolgico crecen, las economas
de
escala y las unidades de propiedad no se
acomodan ya a las nuevas unidades
tecnolgicas; pero los emprendedores se
arreglarn para organizar los recursos hacia
la
nueva escala, a menos que se lo impidan las
barreras regulatorias. Esto es lo que ocurre
con
los pools de siembra en la agricultura,
donde un

inversor alquila distintas propiedades para

lograr
la escala necesaria; o cuando los herederos
prefieren mantener la unidad de la propiedad
constituyendo una sociedad de la cual son
accionistas, antes que dividirla en parcelas
poco
efectivas.
Esas
son
soluciones
empresariales a
los problemas de los anticomunes. La
licencia
GPL es tambin una reaccin y solucin
empresarial a este problema.
Esta produccin entre pares, basada en ese
concepto, ha tenido desde entonces un
impacto
notable y la idea se ha extendido a gran
cantidad
de proyectos. Source-Forge, uno de los sitios
que
reciben proyectos de este tipo, una empresa
privada que cotiza en bolsa, permite a los
interesados encontrar aquellos en los que
quieran
participar. En febrero del 2009 contaba con
ms
de 230,000 proyectos.
Uno de los ms conocidos y utilizados
proyectos de este tipo es Wikipedia. Un
wiki es
una pgina web que puede ser editada por
muchas personas voluntariamente. Es decir:
pueden crear contenido, pero tambin
modificar
otro o borrarlo. As define la misma Wikipedia
al
momento de escribir, hasta que alguien lo
cambie
, lo que es un wiki:
Un wiki permite que se escriban artculos
colectivamente (co-autora) por medio de
un lenguaje de wikitexto editado mediante
un navegador. Una pgina wiki singular es
llamada pgina wiki, mientras que el
conjunto de pginas (normalmente
interconectadas mediante hipervnculos) es
el wiki. Es mucho ms sencillo y fcil de
usar que una base de datos.
Una caracterstica que define la
tecnologa wiki es la facilidad con que las

pginas pueden ser creadas y

actualizadas. En general, no hace falta
revisin para que los cambios sean
aceptados. La mayora de wikis estn
abiertos al pblico, sin la necesidad de
registrar una cuenta de usuario. A veces
se requiere hacer login para obtener una
cookie de wiki-firma, para autofirmar las
ediciones propias. Otros wikis ms privados
requieren autenticacin de usuario206.
Otros proyectos de produccin entre pares,
que
menciona Benkler, son: NASA Clickworkers
un
experimento para ver si voluntarios pblicos,
cada uno trabajando unos pocos minutos
aqu y
all, pueden realizar algn anlisis cientfico
rutinario, que normalmente llevara a un
cientfico
o un estudiante de posgrado meses de
trabajo para identificar crteres en Marte;
Slashdot,
una
agencia
de
noticias
tecnolgicas;
Open Directory Project, que se autodefine
como
el ms grande y comprehensivo directorio
editado por humanos de la Web; Second
Life,
un entorno de juego donde el 99% de los
objetos han sido creados por los mismos
participantes, donde, entre otras cosas, se
compran y venden propiedades virtuales
con
dinero bien real; Distributed Proofreaders,
que
promueve la digitalizacin de textos y su
disposicin en la web, coordinando la tarea
de
correctores de textos voluntarios; etc., etc.

Procesos evolutivos
La tecnologa impacta en los derechos de
propiedad, unas veces para fortalecerlos y
otras
veces para debilitarlos. Un ejemplo de esto
ltimo
es la forma en que el intercambio de archivos
como los mp3 ha impactado en el mercado
de la
msica y los derechos de autor. Estos han

reaccionado de dos formas: por un lado,

acudiendo a la justicia; por otro, modificando
sus
estrategias comerciales ante un fenmeno
que la
tecnologa ha hecho muy difcil de controlar.
Dicen que en algn momento Mick Jagger
estudi en la London School of Economics. Tal
vez sea as. Pero lo cierto es que, cuando los
Rolling Stones anunciaron una gira mundial,
actuaron de tal forma que confirmaron unas
cuantas leyes de nuestra ciencia de la accin
humana. Jagger coment que, obviamente,
no
hacan la gira por el dinero, y a uno no le
queda
ms que creerle. Est claro que, a esta altura
de
su carrera, la utilidad marginal del dinero
no es
muy alta para l y s lo es el placer de tocar
ante
multitudes. Pero an si hubiera sido por el
dinero,
los
Stones
estaran
mostrando
su
conocimiento
del mercado del rock.
En un extenso estudio sobre la industria del
rock, Connolly Krueger (2005) analiza los
ingresos
obtenidos por treinta y cinco artistas de
msica
popular durante el ao 2002, entre los que
ocupan los primeros lugares Paul McCartney
(72.1 millones de dlares), los Rolling Stones
(44
m.), Dave Matthews Band (31.3), Celine Dion
(31.1), Eminem (28.9), Cher (26.7), Bruce
Springsteen (24.8), Jay-Z (22.7), Ozzy
Osbourne
(22.5), Elton John (22.4).
Sin embargo, lo interesante de los datos
expresados es, ms que el volumen total, la
importancia relativa de cada rubro. As, por
ejemplo, de los 72 millones obtenidos por
McCartney, 64.9 millones provienen de
conciertos; y 39.6 en el caso de los Stones.
Aunque los artistas no hacen giras todos los
aos, ni tampoco sacan discos anualmente,
los

conciertos generan ms ingresos que las

ventas
de msica grabada. Los ingresos por
derechos
de autor son incluso algo menores que estos
ltimos.
Sucede que la grabacin y promocin de los
discos implica altos costos, mientras que en
los
conciertos, al tocar los temas cuyos costos ya
fueron asignados a la grabacin, los artistas
tienen un margen mucho ms elevado. Entre
las
comisiones de la discogrfica, los costos de
grabacin, la comisin del agente, publicidad,
etc., no es muy alto el porcentaje de ingresos
proveniente de la venta de CD. Dependiendo
de
la banda, los contratos con las discogrficas
suelen incluir un adelanto para cubrir los
costos
de grabacin, que suelen llegar a los 250,000
dlares, a cambio de los derechos exclusivos
para la venta. En sntesis, la banda puede
terminar
recaudando
unos
cincuenta
centavos de
dlar por cada CD vendido en las gndolas.
Estos ingresos se ven tambin afectados por
las tecnologas de file sharing compartir
archivos algo que practican mucho los
jvenes,
sobre todo bajando msica de Internet.
Segn
algunas estimaciones, se bajan por semana
nada menos que unos mil millones de
temas!
Claro que no sern todos temas que se
hubieran
comprado. No obstante esto, el hecho ha
tenido
un impacto cierto en las ventas de discos. La
industria ha perseguido algunos sitios, como
el
caso de Napster, que se convirti en un sitio
de
venta de msica no de intercambio de
archivos
, pero por el momento es poco lo que se
puede hacer para evitar la actividad. Las
ventas

han cado en un 7% anual promedio en los

Estados Unidos desde el ao 2000.
Es probable, entonces, que esto lleve a una
nueva configuracin del negocio del rock. Los
artistas estn ya recibiendo la seal de que
sus
mayores ingresos provienen de las giras y no
de
las ventas, pero el xito de las giras depende
del
xito de los temas. Es probable que al artista
no
le preocupe tanto perder ingresos por la
msica
bajada, en tanto en cuanto eso le garantiza
mayores audiencias en los estadios, pero a
las
discogrficas s, ya que ellas no recaudan en
las
giras. Cmo terminar la historia es bastante
difcil de predecir en estos momentos: los
mercados evolucionan rpidamente, tambin
la
tecnologa, mientras las leyes econmicas
son las
mismas: nos permiten comprender lo que
pasa,
pero no tanto predecir lo que vendr.
Parece ms que apropiado concluir este libro
con estos temas, que reflejan como pocos los
conceptos
que
hasta
aqu
se
han
desarrollado.
Los mismos son el resultado de procesos
evolutivos: resultado de la accin humana,
pero
no del designio humano. Nadie imagin la
evolucin que posteriormente tendra la
produccin entre pares, pero es el producto
de
una innovacin institucional, basada, en
ltima
instancia, en un desarrollo del tradicional
concepto
de propiedad, solo que ahora aplicado en
forma
abierta.
Otros casos requieren reformas formales, de
polticas
pblicas
especficamente
consideradas,

debatidas y aprobadas por un gobierno, pero

en
la mayora de las veces para luego permitir
que la
creatividad humana permita innovar y
producir
cambios impensados hasta el momento.
Todas esas soluciones requieren la existencia
de un marco institucional adecuado: uno que
permita el respeto de los derechos de los
individuos, que limite el poder eventual de
los
gobernantes, que establezca claras reglas de
juego y una justicia independiente, que
proteja el
derecho de propiedad y la libertad
contractual,
que resista e impida el poder de los grupos
de
influencia, que trate a todos los ciudadanos
por
igual.
En ese marco de estabilidad de las reglas del
juego se producirn todos los increbles
cambios
e innovaciones que ocurren, precisamente,
en
aquellos pases que muestran una mayor
calidad
institucional

Resumen
Aunque, cuando hablamos de polticas
pblicas,
imaginamos la accin constructivista y
racional de
alguien que ordena un cierto mbito, la
verdad es
que las principales instituciones que rigen
nuestra
vida la moral, el derecho, la propiedad, los
contratos, el lenguaje, la contabilidad, entre
otras
son el resultado de la accin humana, no
del
designio humano.
Nadie en particular las ha diseado, pero han
evolucionado y nos han permitido convivir y
progresar en sociedad. Por eso es necesario
ser

cautos en la propuesta de polticas pblicas

y,
sobre todo, tratar de que faciliten esa
evolucin
progresiva y no la coarten.
Es en el campo de las nuevas tecnologas
donde las polticas pblicas son desafiadas,
pues
siempre llegarn detrs de las innovaciones.
Es
necesario entonces aprender, pero al mismo
tiempo apoyarse en las instituciones cuando
se
presenten problemas similares.
As, permitir la generacin de derechos de
propiedad en el espectro de frecuencias
electromagnticas
aparece
como
una
solucin
alternativa a los problemas de tragedia de
los
comunes que implica el libre uso del
recurso. Lo
mismo sucede con la asignacin de espacios
orbitales para los satlites geosincrnicos.
Por ltimo, el notable desarrollo de la
produccin entre pares es producto de una
innovacin institucional, que permiti el
desarrollo
del derecho de propiedad intelectual para
permitir
la
produccin
abierta
a
numerosos
colaboradores
voluntarios.
Paradjicamente tal vez, los procesos
evolutivos de esta naturaleza necesitan
calidad y
estabilidad institucional, como se quiso
presentar
y sostener en este libro.

notas
1. As los describe Max Weber: debemos decir,
sin

embargo, que un Estado es una comunidad humana

que
(exitosamente) reclama el monopolio del uso
legtimo
de la fuerza fsica en un cierto territorio. Max Weber
[1919], Politics as a Vocation, en H. H. Gerth and C.
W. Mills, eds., From Max Weber: Essays in Sociology,
translated, edited, and with an introduction by Hans
Heinrich Gerth and Charles Wright Mills (New York:
Oxford University Press, 1946), (London: Kegan Paul,
Trench, Trubner & Co. Ltd, 1947/1948), p. 78.
2. Dice Hayek (1990, p. 55): La capacidad de
aprender es ms el fundamento que el logro de
nuestra
razn o de nuestro entendimiento. El hombre no
viene
al mundo dotado de sabidura, racionalidad y
bondad:
es preciso enserselas, debe aprenderlas. No es la
moral fruto de la razn, sino que fueron ms bien
esos
procesos de interaccin humana propiciadores del
correspondiente ordenamiento moral los que
facilitaron
al hombre la paulatina aparicin no solo de la razn
sino tambin de ese conjunto de facultades con las
que
solemos asociarla. El hombre devino inteligente
porque
dispuso previamente de ciertas tradiciones que
ciertamente hay que emplazar entre el instinto y la
razn a las que pudo ajustar su conducta. A su
vez,
ese conjunto de tradiciones no derivan de la
capacidad
humana de racionalizar la realidad, sino de hbitos
de
respuesta. Ms que ayudarle a prever, se limitan a
orientarle en cuanto a lo que en determinadas
situaciones reales debe o no debe hacer.
3. Una vez que salimos de las actividades que son
en
gran medida (si no completamente) internas de las
personas, estrictamente privadas en el sentido real
de
este trmino, hay pocos lmites naturales que
puedan
lograr de manera convincente un acuerdo general.
En
ausencia de fronteras naturales entre individuos en
las
actividades que puedan emprender, surge la
necesidad
de una estructura definitoria, una imputacin entre
personas, en s misma, aunque sea arbitraria. (p.
27).
4. Comenta Vernon Smith (2004, p. 124): La clave

para entender nuestra vieja propensin al trueque

e
intercambio se encuentra, creo, en nuestra
capacidad
para la reciprocidad, que fue seleccionada
evolucionariamente y que constituye la base del
intercambio social, mucho antes que hubiera
comercio
en el sentido econmico convencional. Todos los
humanos, en todas las culturas, intercambian
favores.
Aunque la forma en que se expresa culturalmente la
reciprocidad es infinitamente variable, desde un
punto
de vista funcional, la reciprocidad es universal.
Hacemos
cosas beneficiosas para nuestros amigos e
implcitamente esperamos que nuestros amigos
hagan
cosas beneficiosas para nosotros. Es ms, esta
condicin define esencialmente la diferencia entre
amigos y enemigos. Evitamos relacionarnos con
aquellos que no reciprocan. T me invitas a comer y
dos meses despus yo te invito a comer. Te presto
mi
auto cuando el tu yo est en el garage y luego t me
ofreces tus entradas para el ftbol cuando ests de
viaje. Las amistades no necesariamente son
conscientes
de llevar cuentas de sus reciprocidades mutuas y
el
hecho de que estemos en una relacin de
intercambio
es tan natural como inconsciente, por lo que, en la
prctica, la damos por sentada. Sin embargo, una
vez
que dos amigos toman conciencia de una asimetra
en
la reciprocidad, la amistad se ve amenazada. Ms
an,
a las personas que persistentemente tienen
problemas
en establecer o mantener amistades se les califica
de
socipatas subclnicos (personalidad antisocial), que
no
poseen la capacidad inconsciente y la intuicin para
la
reciprocidad.
5. Daniel Defoe, Robinson Crusoe (Madrid: Ediciones
Ctedra, Grupo Anaya, 2000), p. 163.
6. En sus propias palabras (Smith [1776] 1958, p.
8):Tomemos como ejemplo una manufactura de
poca
importancia, pero a cuya divisin del trabajo se ha
hecho muchas veces referencia: la de fabricar
alfileres.

Un obrero que no haya sido adiestrado en esa clase

de
tarea (convertida por virtud de la divisin del trabajo
en
un oficio nuevo) y que no est acostumbrado a
manejar
la maquinaria que en l se utiliza (cuya invencin ha
derivado, probablemente, de la divisin del trabajo),
por
ms que trabaje, apenas podra hacer un alfiler al
da, y
desde luego no podra confeccionar ms de veinte.
Pero
dada la manera como se practica hoy da la
fabricacin
de alfileres, no solo la fabricacin misma constituye
un
oficio aparte, sino que est dividida en varios ramos,
la
mayor parte de los cuales tambin constituyen otros
tantos oficios distintos. Un obrero estira el alambre,
otro
lo endereza, un tercero lo va cortando en trozos
iguales, un cuarto hace la punta, un quinto obrero
est
ocupado en limar el extremo donde se va a colocar
la
cabeza: a su vez la confeccin de la cabeza requiere
dos o tres operaciones distintas: fijarla es un trabajo
especial, esmaltar los alfileres otro, y todava es un
oficio distinto colocarlos en el papel. En fin, el
importante trabajo de hacer un alfiler queda dividido
de
esta manera en unas dieciocho operaciones
distintas,
las cuales son desempeadas en algunas fbricas
por
otros tantos obreros diferentes aunque en otras un
solo
hombre desempee a veces dos o tres operaciones.
He
visto una pequea fbrica de esta especie que no
empleaba ms que diez obreros, donde, por
consiguiente, algunos de ellos tenan a su cargo dos
o
tres operaciones. Pero a pesar de que eran pobres y,
por lo tanto, no estaban bien provistos de la
maquinaria
debida, podan, cuando se esforzaban, hacer entre
todos, [...] ms de cuarenta y ocho mil alfileres, cuya
cantidad, dividida entre diez, correspondera a
cuatro
mil ochocientos por persona. En cambio, si cada uno
hubiera trabajado separada e independientemente,
y
ninguno hubiera sido adiestrado en esa clase de
tarea,
es seguro que no hubiera podido hacer veinte, o, tal

vez, ni un solo alfiler al da; es decir, seguramente

no
hubiera podido hacer la doscientascuarentava parte,
tal
vez ni la cuatromilochocientosava parte de lo que
son
capaces de confeccionar en la actualidad gracias a
la
divisin y combinacin de las diferentes operaciones
en
forma conveniente.
7. Dice Adam Smith (Smith [1776] 1958, p. 15): No
es la benevolencia del carnicero, del cervecero o del
panadero la que nos procura el alimento, sino la
consideracin de su propio inters. No invocamos
sus
sentimientos humanitarios, sino su egosmo; ni les
hablamos de nuestras necesidades, sino de sus
ventajas. Solo el mendigo depende principalmente
de la
benevolencia de sus conciudadanos; pero no en
absoluto. Es cierto que la caridad de gentes bien
dispuestas le suministra la subsistencia completa;
pero,
aunque esta condicin altruista le procure todo lo
necesario, la caridad no satisface sus deseos en la
medida en que la necesidad se presenta: la mayor
parte de sus necesidades eventuales se remedian de
la
misma manera que las de otras personas, por trato,
cambio o compra. Con el dinero que recibe compra
comida, cambia la ropa vieja que se le da por otros
vestidos viejos tambin, pero que le vienen mejor, o
los
entrega a cambio de albergue, alimentos o moneda,
cuando as lo necesita. De la misma manera que
recibimos la mayor parte de los servicios mutuos
que
necesitamos, por convenio, trueque o compra, es
esa
misma inclinacin a la permuta la causa originaria
de la
divisin del trabajo.
8. Pareci posible, en el apogeo de la teora
econmica del bienestar a mediados de siglo,
presentar
condiciones objetivamente significativas que deben
cumplirse para satisfacer la norma de ptimo de
Pareto
o la eficiencia. Desde esta perspectiva, pareci
posible
para el observador economista realizar diagnsticos
de
fracasos de mercados y sugerir cambios especficos
que
podran ser superiores en el sentido de Pareto.
(Buchanan 2001, p. 239).
9. Lo comenta Adam Smith: El hombre de sistema

[] imagina que ha de poder ordenar los diferentes

miembros de una gran sociedad con la misma
facilidad
con que se disponen las piezas sobre el tablero de
ajedrez. No advierte que, mientras estas piezas no
tienen otro principio motor que el que les transmite
la
mano del jugador, en el gran tablero de la sociedad
humana cada pieza posee su propio impulso,
siempre
diferente del que el legislador puede desear
imprimirle.
Si ambos coinciden y actan al unsono, el juego
resultar
fcil
y
armonioso
y
tambin,
probablemente,
grato y fructfero. Si fueran opuestos o divergentes,
el
juego resultar penoso y la sociedad se hallar en
todo
momento inmersa en el mayor desorden. Adam
Smith,
Teora de los sentimientos morales, parte 6, cap. 2,
citado en Hayek (2006, p. 57).
10. Las instituciones entendidas como conjuntos de
normas que facilitan coordinar las acciones entre los
individuos, son uno de los supuestos centrales de la
llamada Economa Institucional, idea ya presente
en
Hayek (1976 [1944]), al referirse a las normas
formales
de contenido general (p. 106): Pueden casi
describirse
como un tipo de instrumento de la produccin que
permite a cualquiera prever la conducta de las
gentes
con quienes tiene que colaborar, ms que como
esfuerzos para la satisfaccin de necesidades
particulares.
11. La justificacin clsica del derecho de
propiedad
como un derecho humano fundamental proviene de
Locke (1988), quien deriva este derecho de la
propiedad
que cada uno tiene sobre su propio cuerpo y luego
de
las cosas que haya obtenido con su propio trabajo:
Porque este trabajo siendo la incuestionable
propiedad
del trabajador, ningn Hombre salvo l mismo puede
tener derecho a lo que as se ha mezclado, al menos
donde queda suficiente en comn para los dems
(p.
288). Esta ltima parte de la frase es la famosa
condicin (proviso) de Locke. Ha sido objeto de
cientos y miles de pginas de debate acadmico
acerca
de su significado, aun cuando el mismo Locke
presenta

una respuesta tan solo unas pginas ms adelante:

A
lo cual djenme agregar que quien se apropia de
tierra
para s mismo a travs de su trabajo, no reduce sino
que aumenta la reserva comn de la humanidad.
Porque las provisiones sirviendo al sostenimiento de
la
vida humana, producidas por un acre de tierra
cercada
y cultivada son diez veces ms que aquellas que
resultan de un acre de tierra, de riqueza similar,
desperdiciado en comn (p. 294).
12. Filsofos, juristas e historiadores, al igual que
economistas, e incluso naturalistas y matemticos,
se
han ocupado de este notable problema, y no hay
pueblo
civilizado que no haya aportado su cuota en la
abundante bibliografa que sobre l existe. Cul es
la
naturaleza de esos pequeos discos o documentos
que
en s mismos no parecen servir a ningn propsito
til y
que, sin embargo, en oposicin al resto de la
experiencia, pasan de mano en mano a cambio de
mercancas ms tiles, ms an, por los cuales
todos
estn tan ansiosamente dispuestos a entregar sus
productos? Es el dinero un miembro orgnico del
mundo de las mercancas o es una anomala
econmica? Debemos atribuir su vigencia comercial
y
su valor en el comercio a las mismas causas que
condicionan los de otros productos o son ellos el
producto preciso de la convencin y la autoridad?.
(Menger 1985, p. 212).
13. El hombre que va al mercado con sus
productos,
en general intenta desprenderse de ellos pero de
ningn modo a un precio cualquiera, sino a aquel
que
se corresponda con la situacin econmica general.
Si
hemos de indagar los diferentes grados de liquidez
de
los bienes de modo tal de demostrar el peso que
tienen
en la vida prctica, solo podemos hacerlo
estudiando la
mayor o menor facilidad con la que resulta posible
desprenderse de ellos a precios que se correspondan
con la situacin econmica general, es decir, a
precios
econmicos. Una mercanca es ms o menos lquida
si
podemos, con mayor o menor perspectiva de xito,

desprendernos de ella a precios compatibles con la

situacin econmica general, a precios econmicos.
(Menger 1985, p. 217).
14. No es imposible que los medios de cambio,
sirviendo como lo hacen al bien comn, en el sentido
ms absoluto del trmino, sean instituidos a travs
de la
legislacin, tal como ocurre con otras instituciones
sociales. Pero esta no es la nica ni la principal
modalidad que ha dado origen al dinero. Su gnesis
deber buscarse detenidamente en el proceso que
hemos descripto, a pesar de que la naturaleza de
ese
proceso slo sera explicada de manera incompleta
si
tuviramos que denominarlo orgnica, o sealar al
dinero como algo primordial, de crecimiento
primitivo, y as sucesivamente. Dejando de lado
premisas poco slidas desde el punto de vista
histrico,
solo podemos entender el origen del dinero si
aprendemos a considerar el establecimiento del
procedimiento social del cual nos estamos ocupando
como
un
resultado
espontneo,
como
la
consecuencia
no prevista de los esfuerzos individuales y
especiales de
los miembros de una sociedad que poco a poco fue
hallando su camino hacia una discriminacin de los
diferentes grados de liquidez de los productos.
(Menger 1985, p. 223).
15. Leonard E. Read, un gran divulgador de ideas
econmicas esenciales, lo mostraba claramente en
su
famoso artculo Yo, lpiz (Read 1958): Un lpiz, un
simple lpiz en nuestras manos, cuenta su rbol
genealgico, y lo que parecera algo simple se
muestra,
en
verdad,
tremendamente
complicado.
La
conclusin
de Read es que ni una sola persona en la faz de la
Tierra sabe cmo hacerlo. Para ello hace falta
madera,
habr que cortar rboles y se necesitan sierras,
sogas,
camiones y todas las personas que trabajaron para
hacerlas. Para las sierras hace falta acero, lo cual
demanda el trabajo de miles de personas. Los
troncos
son llevados por ferrocarril hasta el astillero; la
cantidad
de gente necesaria para hacer esos vagones, sus
ruedas, las locomotoras, sus motores, es enorme. Ya
en el astillero son necesarias distintas mquinas
para
cortar la madera desde un gran tronco hasta la
pequea forma del lpiz. Esta madera debe ser
pintada,

y quin hace la pintura? Detrs de ella se asoma

toda
la industria del petrleo y la petroqumica. El grafito
de
la mina viene de Sri Lanka y ni que hablar de las
cosas
necesarias para su produccin y transporte hasta la
fbrica '64e lpices. Lo mismo puede decirse de la
goma
de borrar. En resumen, miles de personas en pases
de
todo el mundo han contribuido a la existencia de
este
lpiz que hoy me permite escribir.
16. Hayek (1945) lo explicaba de esta manera: El
hecho ms significativo acerca de este sistema es la
economa de conocimiento con la que opera o, lo
que
viene a ser lo mismo, cun poco necesitan saber los
participantes individuales para realizar las acciones
apropiadas. En forma sucinta, por intermedio de una
especie de smbolo, solo se transmite la informacin
esencial, y solo a aquellos que les concierne. Es ms
que una metfora la descripcin del sistema de
precios
como un tipo de mecanismo para consignar cambios
o
como un sistema de telecomunicaciones que
permite al
productor individual solo observar el movimiento de
unos pocos indicadores: como un maquinista puede
observar las agujas de unos cuantos relojes, para
adaptar sus actividades a cambios de los cuales
puede
ser que nunca conozca ms que su reflejo en el
movimiento de precios.
17. Citado por L. von Mises, La accin humana, 6.a
edicin (Madrid: Unin Editorial [1949] 2001), p.
279;
Goethe, Aos de aprendizaje de Willhelm Meister,
libro
1 cap. 10.
18. Comenta Sowell (1996, p. 218): Las
transacciones de mercado no requieren ese
conocimiento con anterioridad. Cuando uno se
enfrenta
con un precio mayor de un cierto bien que
normalmente
compra o con una gran oferta para un producto que
uno
normalmente no compra, entonces y solo entonces
se
toma una decisin y no es inusual que personas en
tales situaciones decidan algo que no hubieran
esperado de s antes, aun si los resultados sean
suficientemente buenos como para ocasionar un
cambio

permanente de su consumo. La mayora de nosotros

no
necesita pensar cul sera nuestra eleccin entre
poseer
un yate o un avin, mucho menos una eleccin
incremental entre un yate ms grande o un avin
ms
poderoso. En la economa de mercado, un individuo
o
una unidad decisoria necesita ocuparse solamente
de
una porcin minscula de todos los intercambios
posibles. Bajo la planificacin central, alguien tiene
que
tratar de reconciliar todas estas simultneamente.
En
una economa de mercado incluso el fabricante de
yates
o el de aviones no necesita preocuparse de la
relacin
entre estos dos productos, mucho menos de las
relaciones de precios entre estos y muchos otros
productos que compiten por el mismo metal, vidrio,
combustible,
espacio
de
almacenamiento,
capacidades
laborales. Cada productor solo se ocupa de la
relacin
entre su producto y el dinero un medio fungible en
el
que otras personas miden la relacin de sus propios
productos. Se puede decir que la economa compara
un
uso con otro por este medio. Esto no es solamente
cierto, es una importante verdad, porque nos explica
por qu el conocimiento es economizado a travs de
la
asignacin va precios. Otra forma de decir lo mismo
es
que la planificacin central requerira mucho ms
conocimiento
del
que
pueden
poseer
los
planificadores
para obtener el mismo resultado neto.
19. El Grameen Bank es el banco fundado por
Mohammad Yunus en Bangladesh, que otorga
prstamos por sumas muy pequeas a personas
organizadas en grupos, que de otra forma tendran
pocas oportunidades de acceder al capital. Para
tener
ms informacin, visitar: http://www.grameeninfo.
org/.
20. He aqu un prrafo de Adam Smith que se hizo
famoso (Smith [1776] 1958, p. 402): Ahora bien,
como
cualquier individuo pone todo su empeo en
emplear su
capital en sostener la industria domstica, y dirigirla
a la

consecucin del producto que rinde ms valor,

resulta
que cada uno de ellos colabora de una manera
necesaria en la obtencin del ingreso anual mximo
para la sociedad. Ninguno se propone, por lo
general,
promover el inters pblico, ni sabe hasta qu punto
lo
promueve. Cuando prefiere la actividad econmica
de
su pas a la extranjera, nicamente considera su
seguridad, y cuando dirige la primera de tal forma
que
su producto represente el mayor valor posible, solo
piensa en su ganancia propia; pero en este como en
otros muchos casos, es conducido por una mano
invisible a promover un fin que no entraba en sus
intenciones. Mas no implica mal alguno para la
sociedad
que tal fin no entre a formar parte de sus propsitos,
pues al perseguir su propio inters, promueve el de
la
sociedad de una manera ms efectiva que si esto
entrara en sus designios. No son muchas las cosas
buenas que vemos ejecutadas por aquellos que
presumen de servir solo el inters pblico. Pero esta
es
una afectacin que no es muy comn entre
comerciantes, y bastan muy pocas palabras para
disuadirlos de esa actitud.
21. En palabras de Israel Kirzner (1997, p. 131): Un
acto deliberado de aprendizaje se produce cuando
alguien reconoce su carencia de conocimiento, es
consciente del modo de resolverla y a qu costo, y
cree
que lo que ganar con el aprendizaje justifica asumir
ese costo. El punto de partida es la conciencia de la
propia ignorancia, una conciencia lo suficientemente
clara como para identificar los tem especficos de
conocimiento que a uno le faltan. El punto final del
proceso de aprendizaje es la posesin del
conocimiento
buscado; pero esta posesin no envuelve elementos
esencialmente sorpresivos. Cuando uno investiga un
tema en una enciclopedia, o busca en el diccionario
el
significado de una palabra o el modo como se
escribe, o
examina el plano de una ciudad que no conoce, uno
no
se encuentra con nada sorpresivo. Uno conoce su
ignorancia, se sorprende de descubrir que ha sido
vctima del error, que el mundo resulta ser bastante
distinto de lo que haba imaginado. En cambio, la
clase
de etapas de descubrimientos que conforman el
proceso de mercado se caracterizan por la presencia
de

la sorpresa y el descubrimiento, y por la

correspondiente falta de conciencia previa de la
naturaleza de la propia ignorancia.
22. Llamado as debido a los desarrollos de Joseph
Bertrand (1822-1900), matemtico y economista
francs, que presentara esto en un comentario sobre
un
libro de Len Walras: Theorie des Richeses: revue
des
Theorie Mathematique de la Richese Sociale par
Lon
Walras
et
Recherches
sur
les
principes
mathmatiques
de la thorie des richesses par Augustin Cournot,
1883,
en Journal des Savants.
23. En lenguaje coloquial, lo llamaramos colado,
polizn; tambin algo ms formalmente, usuario
gratuito.
24. La vinculacin entre externalidades y bienes
pblicos y su aplicacin a los problemas ambientales
es
explicada as: Cuando nos encontramos con varios
emisores y varios receptores, las externalidades
tales
como la contaminacin del agua o del aire pueden
ser
consideradas como males pblicos y su correccin
un
bien pblico. De hecho, un bien pblico puede ser
considerado como el caso extremo de un bien que
solo
tiene externalidades; esto es, ninguna parte de l es
privada respecto a ningn individuo. El consumo de
cada individuo de ese bien depende de la cantidad
total
del bien provista en la economa (Panayotou 1993,
p.
44).
25. Ms informacin sobre educacin privada para
los
pobres puede encontrarse en el E. G. West Centre de
la
Universidad de Newcastle:
http://research.ncl.ac.uk/egwest/.
26. Gran parte del conocimiento que se necesita
para
el desarrollo exitoso no es patentable; no es el
conocimiento que subyace en nuevos productos o
procesos. Ms bien, es conocimiento fundamental:
cmo
organizar
empresas,
cmo
organizar
sociedades,
cmo vivir vidas ms saludables de forma que
ayudan al
medio ambiente. Es conocimiento que afecta la
fertilidad y el conocimiento acerca del diseo de
polticas econmicas que promueven el crecimiento
econmico (Stiglitz 1999, p. 318). Las ideas

presentadas hasta aqu dejan en claro que ese

conocimiento es un bien pblico, y sin un apoyo
pblico
activo, habr una sub-provisin de ese bien. Las
instituciones internacionales, incluyendo al Banco
Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para
el
Desarrollo (PNUD) cumplen un papel especial en la
produccin y diseminacin de este conocimiento (p.
319).
27. Seala Herman Kahn (1979, p. 53): Aun muchos
que aceptan la conveniencia de la afluencia
econmica y
el progreso tecnolgico tienen dudas respecto a
utilizar
la medida comn de ese progreso PBN per cpita.
En
verdad, casi todo uso explcito de este ndice est
desacreditado en algunos crculos acadmicos e
intelectuales. Se enfatiza explcito porque, pese a
sus
muchos defectos tericos y prcticos, prcticamente
todos incluyen al PBN per cpita en cualquier juicio
serio
sobre la afluencia econmica de una nacin, su
avance
tecnolgico y su capacidad para producir objetivos
culturalmente deseables. Ms an, los gobiernos en
todas partes tratan de incrementarlo. Aun el
movimiento partidario del crecimiento cero utiliza el
concepto de PBN, si bien negativamente.
28. As, por ejemplo, Hazel Henderson afirma: Las
herramientas de evaluacin utilizadas histrica y
actualmente para medir el xito industrial, estn
profundamente enraizadas en modelos
macroeconmicos que son ya obsoletos desde la
perspectiva de la equidad global y el desarrollo
humano,
como tambin del manejo de recursos y el ambiente
global (p. 29).
Desde el Da de la Tierra en 1970, los
ambientalistas
han desafiado las definiciones de los economistas
sobre
el progreso, riqueza y desarrollo-sealando que las
teoras y modelos econmicos subvalan la
Naturaleza y
a las futuras generaciones. Destacan los absurdos
de la
contabilidad del PBN como en Alaska, que mostr un
crecimiento luego del derrame de petrleo del Exxon
Valdez debido a los costos adicionales de limpieza
agregados al PBN en lugar de ser sustrados (como
reclaman los ambientalistas). El PBN ignora el valor
del
agua limpia, peces y entornos prstinos y escnicos
como Prince William Sound (p. 202).

La autora cita a la revista The Economist (p. 75):

Las
estadsticas convencionales sobre el crecimiento
econmico son particularmente ciegas respecto al
medio ambiente. Las cuentas del ingreso nacional
(PBN)
no toman nota del valor de los recursos naturales:
un
pas que cortara todos sus rboles, los vendiera
como
viruta y despilfarrara el dinero aparecera desde
sus
cuentas nacionales como ms rico en trminos de
PBN
per cpita. Igualmente, muestran a las medidas para
abatir la contaminacin como positivas, no como
cargas Sera ms fcil para los polticos hablar
racionalmente sobre los efectos de polticas
ambientales
sensibles en el crecimiento si acordaran remover
algunas de estas extraezas de la forma en que
llevan
sus libros contables.
29. En Argentina, la Fundacin Vida Silvestre (1993,
p. 41) apoya un criterio poltico: Se necesita crear
una nueva metodologa para valuar los recursos
naturales y su contribucin a la economa. En tal
proceso de valuacin deben participar los
organismos
gubernamentales,
instituciones
cientficas,
universidades
y ONGs.
30. As, por ejemplo, Joseph Stiglitz (en Cowen and
Crampton 2002, p. 42) sostiene que el primer
teorema fundamental de la economa del bienestar

afirmando
la
eficiencia
de
las
economas
competitivas
est fundamentalmente equivocado. Todo lo
contrario al
teorema, las economas competitivas casi nunca son
eficientes (en el sentido preciso que se define
abajo).
Me enfoco en los problemas que surgen de los
supuestos de informacin perfecta y un conjunto
completo de mercados.
31. Stiglitz (p. 44): El hecho de que muchos de los
resultados estndar no permanezcan vlidos cuando
los
supuestos extremos se dejan de lado sirve para
enfatizar lo importancia general y hasta ahora
insuficientemente reconocida de los supuestos de
informacin en el anlisis del equilibrio competitivo.
Cuando estas condiciones no resultan satisfechas el
mercado no est constreido por la eficiencia de
Pareto; esto es, hay intervenciones por el gobierno
que
podran sin ambigedades resultar en mejoras del

bienestar. Estas intervenciones respetan las mismas

limitaciones y los costos de informacin (y
marketing)
que afectan a la economa privada. En verdad, la
intervencin gubernamental puede demostrarse
deseable, aun si el gobierno es extremadamente
limitado en sus instrumentos.
32. Ms informacin en: http://www.nucor.com/.
Tambin en: Bill Nobles and Judy Redpath,
Marketbased
Management: The Key to Nucors Success
(Fairfax, VA: The Center for Market Processes, 1995).
33. Mario Tesler, La telefona argentina, su otra
historia (Buenos Aires: Editorial Rescate, 1990), p.
33.
34. En lenguaje comn describimos con la palabra
planificacin al complejo de decisiones
interrelacionadas sobre la asignacin de nuestros
recursos disponibles. Toda actividad econmica es
en
este sentido planificacin, y en cualquier sociedad
en
que mucha gente colabora, esta planificacin,
quienquiera la realice, tendr que estar basada en
cierta medida en un conocimiento que, en primera
instancia, no ha sido dado al planificador sino a
algn
otro, y tiene que ser transmitido al planificador. Las
diversas formas en las que el conocimiento sobre el
que
las personas basan sus planes les es comunicado
constituyen el problema crucial de cualquier teora
que
explique el proceso econmico, y el problema acerca
de
cul es la mejor forma de utilizar conocimientos
inicialmente dispersos entre toda la gente es uno de
los
principales problemas de poltica econmica, o de
disear un sistema econmico eficiente.
La respuesta a esta pregunta est estrechamente
relacionada con aquella otra pregunta que surge
aqu,
la de quin har la planificacin. Sobre esta cuestin
se
centra toda la disputa sobre la planificacin
econmica.
No es una disputa sobre si la planificacin ha de
realizarse o no, es una disputa sobre si ha de
realizarse
centralizadamente, por parte de una autoridad para
todo el sistema econmico, o si ser dividida entre
muchos individuos. La planificacin en el sentido
especfico que se utiliza en la actualidad
necesariamente significa planificacin central,
direccin
de todo el sistema econmico de acuerdo con un
plan

unificado. La competencia, por otro lado, significa

planificacin descentralizada por muchas personas
distintas. El camino intermedio entre las dos, sobre
lo
que muchas personas hablan pero que a pocos les
gusta cuando lo ven, es la delegacin de la
planificacin
a industrias organizadas o, en otras palabras,
monopolios.
Cul de estos sistemas ser ms eficiente depende
principalmente de la cuestin sobre cul har mayor
uso del conocimiento existente. Esto, a su vez,
depende
de si tendremos xito en poner a disposicin de una
sola autoridad central todo el conocimiento que
tiene
que ser utilizado y que se encuentra inicialmente
disperso entre muchos individuos distintos, o en
transmitir a los individuos el conocimiento adicional
que
necesitan para permitirles coordinar sus planes con
los
de los dems. (Hayek 1948, p. 78).
35. Sostiene Israel Kirzner: El aspecto beneficioso
de
la competencia, en el sentido de proceso de
rivalidad,
surge de la libertad de ingreso. Lo que a menudo
crean
las regulaciones gubernamentales son barreras
regulatorias al ingreso. Libertad de ingreso, desde
la
perspectiva austraca, significa la libertad de los
potenciales competidores en cuanto a descubrir y
aprovechar las oportunidades existentes para
obtener
ganancias.
Si
se
cierra
el
ingreso,
esas
oportunidades
simplemente puede que nunca sean descubiertas,
sea
por firmas existentes en la industria o por nuevos
emprendedores, que podran haber descubierto esas
oportunidades si hubieran podido explotarlas cuando
las
encontraran. (Kirzner 1985, p. 143).
36. El uso de la palabra zar de la desregulacin no
es afortunado, ya que la palabra hace referencia a
un
soberano con poder absoluto, en una sociedad nada
desregulada por cierto como era Rusia hasta la
Revolucin de 1917, donde pas a ser regulada
totalmente.
37. Robert Higgs and Charlotte Twight, National
Emergency and the Erosion of Private Property
Rights
(San Francisco: The Independent Institute, 1987).
38. Sobre las caractersticas de bien del derecho,
un

tratamiento clsico es el de Eugen von BhmBawerk

[1881] 1962, pero este tema no ser considerado
aqu.
39. A. C. Pigou, The Economics of Welfare, 1st
edition
(London: Macmillan, 1920). 1932, 4th ed.
40. En el caso de la fbrica, dice Cheung (1980, p.
51): He aqu el argumento central de Pigou. Si se
deja
que el propietario de la fbrica de calzado pueda
perseguir su propio beneficio, este ignorar los
efectos
contaminantes y elevar excesivamente el nivel de
produccin. Para conseguir la debida eficacia
econmica
deber, pues, modificarse el comportamiento del
dueo
de la fbrica mediante polticas gubernamentales
correctivas, tales como la aplicacin de impuestos
o de
compensaciones
obligatorias
a
los
vecinos
perjudicados
o la coactiva regulacin tanto del volumen de
produccin como de la contaminacin o, en ltimo
extremo, proceder a la total supresin de la fbrica.
Steven N. S. Cheung, El mito del coste social: crtica
de
la economa del bienestar y de sus implicaciones
polticas (Madrid: Unin Editorial, 1980) p. 51.
41. Sin embargo, los medios que el gobierno
necesita para financiar las prdidas de las empresas
pblicas o las subvenciones concedidas a proyectos
no
rentables tienen que salir forzosamente de los
contribuyentes, con la consiguiente reduccin de su
capacidad gastadora e inversora, o bien obtenerse
por
medio de la inflacin. El gobierno no es ms capaz
que
los individuos para crear algo de la nada. Cuanto
ms
gasta el gobierno, menos pueden gastar los
particulares. No hay frmula mgica que permita la
financiacin autnoma de las obras pblicas. (Mises
1949, p. 778).
42. Esta visin, por supuesto, no es sorprendente.
Madison (2001), por ejemplo, mostraba una posicin
clsica aun hoy muy popular, segn la cual la
bsqueda
del bien comn depende de la delegacin del
poder a
los representantes correctos, no de la informacin y
los
incentivos existentes: un cuerpo de ciudadanos
elegidos, cuya sabidura pueda discernir mejor el
verdadero inters de su pas, y cuyo patriotismo y
amor

por la justicia harn muy poco probable que lo

sacrifiquen
a
consideraciones
parciales
o
temporales.
Bajo tal regulacin, puede bien suceder que la voz
pblica, pronunciada por los representantes del
pueblo
sea ms consonante con el bien pblico que si fuera
pronunciada por el pueblo mismo, reunido para tal
propsito. Por otro lado, el efecto puede invertirse.
Hombres de temperamento faccioso, prejuicios
locales,
o designios siniestros, pueden por intriga, corrupcin
u
otros medios, primero obtener votos, y luego
traicionar
los intereses del pueblo.
43. Muchos filsofos polticos han cuestionado este
concepto. Entre los economistas, Hayek (1976
[1944]):
El objetivo social o el designio comn, para el
que ha
de
organizarse
la
sociedad,
se
describe
frecuentemente
de modo vago, como el bien comn, o el bienestar
general, o el inters general. No se necesita
mucha
reflexin para comprender que estas expresiones
carecen de un significado suficientemente definido
para
determinar una va de accin cierta. El bienestar y la
felicidad de millones de gentes no pueden medirse
con
una sola escala de menos y ms (p. 89).
44. John Stuart Mill (1977, p. 72): El supuesto es
que
el poder absoluto, en manos de un individuo
eminente,
asegurara un desempeo virtuoso e inteligente de
todos los deberes del gobierno. Se estableceran y
aplicaran buenas leyes, se reformaran las malas;
los
mejores hombres seran nombrados en posiciones
de
poder; la justicia sera bien administrada, las cargas
pblicas seran tan livianas y juiciosamente
impuestas,
cada rama de la administracin sera tan pura e
inteligentemente conducida como las circunstancias
del
pas y su grado de cultura intelectual y moral lo
admitira. Estoy dispuesto, para argumentar, a
conceder
todo esto; pero debo sealar cun grande es esta
concesin; cunto ms se necesita para producir
aunque sea una aproximacin a estos resultados de
lo
que transmite la simple expresin de un buen
dspota.

Su realizacin implicara, en verdad, no solamente

un
buen monarca, sino uno omnisciente. Debera estar
informado correctamente en todo momento, en
considerable
detalle,
de
la
conducta
y
funcionamiento
de cada rama de la administracin, en cada distrito
del
pas, y debera ser capaz, en las veinticuatro horas
del
da que es todo lo que dispone un rey tanto como el
ms humilde trabajador, a brindar una porcin
efectiva
de atencin y supervisin a todos los componentes
de
este vasto campo; o por lo menos debera ser capaz
de
discernir y seleccionar, de toda la masa de sus
sbditos,
no solamente una gran cantidad de honestos y
capaces,
para poder conducir cada rama de la administracin
pblica bajo supervisin y control, pero tambin el
pequeo nmero de hombres con eminentes
virtudes y
talentos a quienes pueda confiarse no solamente
que no
sean supervisados, sino que la ejerzan sobre otros.
Tan
extraordinarias son las facultades y energas
requeridas
para realizar esta tarea en forma soportable, que el
buen dspota que estamos suponiendo difcilmente
puede imaginarse que acepte, a menos que sea un
refugio de intolerables males, y una preparacin
transitoria de algo ms all.
45. Y luego: El debilitamiento del sentido de la
responsabilidad y la falta de voliciones efectivas
explican
a su vez esta ignorancia del ciudadano corriente y la
falta de juicio en cuestiones de poltica nacional y
extranjera, que son ms sorprendentes, si esto
puede
sorprender, en el caso de personas instruidas y de
personas que actan con xito en situaciones de la
vida
ajenas a la poltica que en el caso de personas poco
instruidas y de condicin humilde (p. 335).
46. Sostiene Caplan (2007, p. 95) respecto a los
Estados Unidos, el pas que ms larga tradicin y
experiencia democrtica tiene: Menos del 40% de
los
adultos norteamericanos conocen los nombres de
sus
dos senadores. Un poco menos conoce a qu partido
pertenecen
un
hallazgo
particularmente
importante

dada la idea muy citada que los partidos cumplen un

rol
informacional. La mayora del pblico ha olvidado
o
nunca aprendi los hechos elementales e
inmutables
que se ensean en una clase de educacin cvica.
Cerca
de la mitad conoce que cada estado tiene dos
senadores, y slo una cuarta parte conoce el periodo
de
su mandato. La familiaridad con el registro de sus
votos
y las posiciones polticas que sostienen es
prcticamente nula an en cuestiones de alta
atencin
pblica, pero increblemente buena en cuestiones
divertidas pero irrelevantes para la poltica.
47. En palabras elocuentes de uno de sus principales
autores (Tullock 2006, p. 37): Votantes y
consumidores
son esencialmente las mismas personas. El Sr. Smith
compra y vota; es la misma persona en el
supermercado y en el cuarto oscuro. No hay razones
de
peso para creer que su conducta sea radicalmente
diferente en los dos entornos. Suponemos que en
ambos elegir el producto o candidato que considere
el
mejor trato para l.
Aunque esto parece muy modesto, es en verdad un
supuesto muy radical, aunque obvio. Por dcadas, la
mayor parte de la ciencia poltica se ha basado en el
supuesto de que el gobierno persigue fines ms
elevados que los individuos en el mercado. Se
asume
que el votante busca alcanzar el inters general, y
que
el hombre en el mercado persigue su inters
privado.
Es esto verdad? Es l Jekyll y Hyde?.
48. Si bien la principal inspiracin contractualista
de
Buchanan es Thomas Hobbes, se encuentra ya la
idea
del costo de la unanimidad y la aceptacin que
ciertas
decisiones se tomen por mayoras, en John Locke
(1998): Porque si el consenso de la mayora,
razonablemente, no se alcanzar, como un acto del
conjunto, y conclusin de cada individuo; nada salvo
el
consenso de cada individuo puede hacerlo el acto
del
conjunto: pero tal consentimiento es casi imposible
de
obtener si consideramos las debilidades de la salud,
y

las ocupaciones de los negocios, que en nmero,

aunque mucho menores que las de una Comunidad,
mantendrn a muchos alejados de la Asamblea
pblica
(p. 332). Y antes: Porque cuando un cierto nmero
de
Hombres han, por el consentimiento de cada
individuo,
formado una Comunidad, han con ello convertido a
esa
Comunidad en un cuerpo, con poder para actuar
como
un cuerpo, que es solamente por la voluntad y
determinacin de la mayora (p. 331).
49. Comenta Mueller, haciendo referencia al origen
del Estado, por medio de un contrato social o como
intento de redistribucin (2003, p. 83): Aun si la
emergencia de los estados se explica mejor como
esfuerzos cooperativos realizados para beneficiar a
todos los miembros de la comunidad ms que como
la
toma de poder por parte de un grupo de la sociedad
para explotar al resto, resulta ahora claro que el uso
de
la regla de la mayora para tomar decisiones
colectivas
debe transformar al Estado al menos en parte en un
Estado redistributivo. Como todas las democracias
modernas utilizan la regla de la mayora en grado
considerable para tomar decisiones colectivas en
verdad el uso de esta regla es usualmente
considerado
como lo que distingue a la forma democrtica de
gobierno
todos
los
Estados
democrticos
modernos
deben ser Estados redistributivos en parte, sino en
todo.
50. Comenta Caplan (2007, p. 168): Los polticos
inusualmente talentosos hacen ms que cultivar las
falacias actuales. Guan a un pblico agradecido
hacia
las falacias nuevas y mejoradas del maana. Un
buen
poltico le dice al pblico lo que ste quiere
escuchar;
uno mejor an le dice lo que ste va a querer
escuchar.
Luego de un sbito aumento del precio del petrleo,
el
pblico mismo culpar muy probablemente al afn
de
lucro de las compaas petroleras pero no tendr
imaginacin como para proponer controles de
precios.
Un poltico habilidoso capitaliza la crisis alertando a
sus
votantes sobre una solucin atractiva: Controles de
precios! Cmo no pensamos eso antes?.

51. Desde una perspectiva totalmente alejada del

anlisis econmico de la poltica, Jorge Luis Borges
nos
dice algo similar en sus dilogos con Sbato: Creo
que
ningn poltico puede ser una persona totalmente
sincera. Un poltico est buscando siempre electores
y
dice lo que esperan que diga. En el caso de un
discurso
poltico, los que opinan son los oyentes, ms que el
orador. El orador es una especie de espejo o eco de
lo
que los dems piensan. Si no es as, fracasa.
(Barone
1976, p. 75).
52. Comenta Hayek en relacin con la participacin
en
regmenes totalitarios (1976 [1944]), p. 191: as
como
hay poco que pueda inducir a los hombres que son
justos, segn nuestros criterios, a pretender
posiciones
directivas en la mquina totalitaria, y mucho para
apartarlos, habr especiales oportunidades para los
brutales y los faltos de escrpulos. Habr tareas que
cumplir cuya maldad, vistas en s, nadie pondr en
duda, pero que tienen que llevarse a cabo en
servicio a
algn fin superior y han de ejecutarse con la misma
destreza y eficacia que cualquier otra. Y como habr
necesidad de actos intrnsecamente malos, que
todos
los influidos por la moral social tradicional se
resistirn
a tomar sobre s, la disposicin para realizar actos
perversos se convierte en un camino para el ascenso
y
el poder.
53. Nixon: Esto es lo que hice. Le dije a Conally que
buscara el hombre ms partidario del dinero fcil
que
se pueda encontrar. Y uno que haga exactamente lo
que Conally quiera, y que se enfrente a Burns y
Conally est buscando por todo Texas, California,
Ohio.
Pondremos a un senador populista en el Directorio
de
alguna forma Si conoces alguno que sea tan loco
dmelo, quiero en el Directorio a alguien que pueda
controlar. En serio. Bsicamente que Conally pueda
controlar. Pero Arthur (Burns) no va a nominar una
persona as al Directorio.
54. Por faccin entiendo a un nmero de
ciudadanos,
ya sean una mayora o una minora del total,
quienes
estn unidos y actan bajo el comn impulso de la

pasin o el inters, adversos a los derechos de otros

ciudadanos, o los intereses permanentes y
agregados
de la comunidad.
55. Si una faccin consiste en menos que la
mayora,
el alivio lo brinda el principio republicano que
permite a
la mayora derrotar sus visiones siniestras por medio
del voto regular. Puede atascar la administracin,
puede
convulsionar la sociedad, pero no podr ejecutar y
disfrazar
su
violencia
bajo
las
formas
constitucionales.
Cuando una mayora es incluida en la faccin, la
forma
del gobierno popular, por otro lado, le permite
sacrificar
a su pasin o inters, tanto el bien pblico como los
derechos de otros ciudadanos. (Madison 2001).
56. Citado en Flix Sanmartino, Un discurso distinto
para escapar de la gresca diaria, La Nacin, 1/8/09.
57. El modelo terico fue desarrollado bsicamente
por Corden y Neary (1982), Corden (1984) y van
Wijnbergen (1984).
58. En Holanda, la enfermedad fue pasajera,
porque
ese pas fue pionero de los desarrollos tempranos
del
capitalismo y la industrializacin y es una de las
sociedades ms prsperas y equitativas. Sobre esas
bases logr integrar la nueva fuente de ingresos en
su
estructura productiva, difundir sus beneficios en el
tejido
social
y
recuperar
los
equilibrios
fundamentales
de su desarrollo econmico.
Pero la enfermedad holandesa es un mal crnico,
que caracteriza a los pases subdesarrollados
especializados en la explotacin y exportacin de
sus
recursos naturales, particularmente en las pocas de
auge de las exportaciones de productos primarios y
altos precios. En tales pases, el sector exportador
opera ms como un segmento del mercado mundial
que
como una actividad integrada en el conjunto de la
actividad econmica. La estructura resultante es
vulnerable a los cambios de la demanda y los
precios
internacionales de los bienes exportados y tiene una
baja capacidad de difundir los beneficios de los
tiempos
de auge en el tejido social y productivo. (Ferrer
2010).
59. Segn Ferrer (2008): En las economas cuyas
exportaciones estn concentradas en productos de
la

agricultura, las actividades extractivas y los

combustibles, es decir, los productos primarios, la
poltica cambiaria fundada en esta definicin del
TCE, es
la causa determinante de la enfermedad holandesa.
Esto se debe a que, en tales casos, predominan los
tipos de cambio que encarecen en divisas los precios
de
la produccin interna y, por lo tanto, privilegian las
importaciones respecto de la oferta domstica de
bienes y servicios transables, es decir, sujetos a la
competencia internacional.
Al mismo tiempo, esa poltica cambiaria fomenta las
entradas de capitales especulativos que son atrados
por las altas tasas de inters prevalecientes en
economas con paridades sobrevaluadas. Este
enfoque
genera escenarios inestables por la volatilidad de los
capitales especulativos y las fuertes variaciones a
que
estn sujetos los precios internacionales de los
productos primarios.
60. La devaluacin del peso comienza al forzar a los
exportadores (todos) a vender sus dlares al Banco
Central a cambio de pesos, que este banco imprime
para comprarlos. Un exceso de oferta de pesos se
convierte en demanda de dlares y otros bienes del
sector privado lo que empuja el poder adquisitivo de
esta moneda hacia abajo, devalundola.
61. Mehlum et al (2005) sostiene que si bien todas
las
formas de bsqueda de rentas son dainas, no lo
son
en el mismo grado: La bsqueda de rentas fuera de
la
economa productiva rinde cuando las instituciones
son
malas: las democracias disfuncionales invitan a la
apropiacin de rentas; la baja transparencia invita a
la
corrupcin burocrtica; la dbil proteccin de
derechos
de propiedad invita a los negociados, tomas de
empresas injustas y prcticas venales; un dbil
imperio
de la ley invita al crimen, las extorsiones o las
actividades mafiosas; un estado dbil invita al
caudillismo. Todas estas formas de toma directa de
riqueza son posibles por las malas instituciones o
instituciones que permiten esa apropiacin. Cuando
las
instituciones son as, existe una desventaja en ser
un
productor en competencia por rentas de un recurso
natural. En ese caso, la produccin y la bsqueda de
rentas son actividades en competencia (p. 6).
62. La voracidad fiscal no se limit a los productos

agrcolas; la produccin de petrleo tambin recibi

un
precio mximo y retenciones, e incluso la minera, a
pesar de una ley para atraer inversiones extranjeras,
con la promesa de que no habra nuevos impuestos
en
veinte aos.
63. Adolfo Sturzenegger (2007), considerando los
intereses divergentes como parte de un mercado
poltico explica: se asume que cada lado de ese
mercado tiene grados diferentes de accin colectiva.
Mientras el lado pro-retenciones se mantiene
siempre
activo en su accin colectiva, el otro lado slo se
activa
fuertemente cuando la rrh [renta real por hectrea]
efectiva se ubica por debajo de un nivel que se
considera insostenible, por ejemplo, esa rrh o
margen
bruto, no alcanza para pagar los servicios del
financiamiento que se estuviera utilizando, o no
alcanza
para un nivel de retiros por parte de los propietarios
agrcolas aceptable. Cuando, por el contrario, el
nivel de
la rrh est claramente por encima de aquel nivel
insostenible, este lado est de hecho inactivo. En
realidad en todo momento parece ejercer accin
colectiva en defensa de los intereses del grupo pero
la
misma es slo simblica y figurativa (protestas
anuales
en la Sociedad Rural, asiduas declaraciones de
insatisfaccin por parte de todo dirigente rural) que
difcilmente alcance para modificar los niveles de
discriminacin. Por el contrario, cuando no se
alcanza la
rrh sostenible, el grupo masiva y vigorosamente se
activa y, en general, se logra reducir el nivel de
discriminacin. Estos grandes cambios en los niveles
de
accin colectiva de grupos de presin integrados por
enorme cantidad de miembros y dispersos en el
territorio, est bien comprobado en la literatura,
Olson
(1971), Findlay y Wellisz (1982) (p. 19).
64. La puja distributiva en la Argentina
contempornea ha sido un juego de suma cero. Pero
lo
que resulta analticamente relevante de este juego
de
suma cero no es su existencia (como cuestin de
poltica econmica) sino su perdurabilidad en el
tiempo.
La cuestin es por qu el ciclo populista que origin
la
puja distributiva no puede ser neutralizado luego de
las

sucesivas crisis que ocasionara. (Isern 2007).

65. Fernando Bertello, Cay 30% el aporte de
inversores externos al campo, La Nacin, 7/12/09.
66. Loreley Gaffoglio, El miedo al delito le gan en
el
pas al desempleo, La Nacin, 6/12/09.
67. En la ceremonia de apertura de las Sesiones
Ordinarias del Congreso en el 2009, Cristina
Fernndez
de Kirchner deca: Escuch decir por ah que yo era
una persona a la que gustaba sacarles a unos para
darles a otros; la economa y todos ustedes lo
saben
es, precisamente, administrar con los recursos
que
se tienen y con la contribucin que hay. Siempre en
economa, lo que se les asigna a unos, es porque se
lo
est sacando a otros, porque el nico que pudo
multiplicar los peces y los panes fue Jesucristo, el
resto
tiene que tomar decisiones en base a los recursos
que
se tiene. Fernndez de Kirchner, Cristina, Apertura
de
Sesiones Ordinarias del Congreso, 1/3/09:
http://www.casarosada.gov.ar/index.php?
option=com_content&task=view&id=5612&Itemid=
66.
68. En el caso lmite, o en situaciones ms
generales
donde al menos una parte del comportamiento es
explcitamente social, las reglas que coordinan las
acciones de los individuos son importantes y
cruciales
para entender el proceso de interdependencia. Los
mismos individuos, con las mismas motivaciones y
capacidades, pueden generar resultados
completamente diferentes bajo conjuntos de reglas
que
difieran, con implicaciones radicalmente diferentes
para
el bienestar de cada uno de los participantes. La
asignacin del tiempo y la energa individuales ser
diferente en una situacin en la que las
recompensas
estn relacionadas con los resultados de otra en que
estn determinadas por otra clase de criterios. Al
menos desde el siglo XVIII, y especialmente desde
Adam Smith, se ha comprendido la influencia de las
reglas (leyes e instituciones en la terminologa de
Smith) sobre los resultados sociales, y esta relacin
ha
proporcionado la base para uno de los temas
centrales
del anlisis econmico o de la economa poltica, tal
como se deriva especialmente de sus fundamentos
clsicos. (Brennan and Buchanan 1987, p. 40). Y en

relacin al dilema del prisionero en particular, los

autores sealan (p. cit., p. 42): Hay aqu un claro y
simple mensaje. Para la comunidad de personas
implicadas en esta clase de interaccin, se necesita
una
regla, una norma que restrinja socialmente e impida
una clase de comportamiento que al final nadie
desea.
69. http://www.boyadounen.com.ar/.
70. El ejemplo hace referencia a las actitudes de una
firma de extender su cadena de negocios para
desalentar el ingreso de un competidor o negociar
con
el mismo.
71. Preguntmonos si la estrategia (cooperar,
cooperar) puede ser un equilibrio de Nash del dilema
del prisionero repetido. Consideremos, en primer
lugar,
el caso en el que cada uno de los jugadores sabe
que el
juego se repetir un nmero fijo de veces.
Examinemos
el razonamiento que realizan los jugadores poco
antes
de la ltima ronda de jugadas. Cada uno de ellos
razona que esta ronda es un juego que slo se juega
una vez. Dado que ya no es posible realizar ms
movimientos, es vlida la lgica habitual del
equilibrio
de Nash y las dos partes van a la suya.
Consideremos ahora el penltimo movimiento. En
este caso, parece que a los dos jugadores les
compensara
cooperar
para
transmitirse
mutuamente la
informacin de que son buenos chicos y de que
cooperarn de nuevo en el siguiente y ltimo
movimiento. Pero acabamos de ver que cuando llega
el
momento de realizar la ltima jugada, cada uno de
los
jugadores desea ir a la suya. Por lo tanto, no tiene
ventaja
alguna
cooperar
en
el
penltimo
movimiento:
en la medida en que los dos jugadores crean que el
otro ir a la suya en el ltimo movimiento, no tiene
ventaja alguna tratar de influir en la conducta futura
portndose bien en el penltimo. La lgica de la
induccin retrospectiva tambin es vlida en el
caso
de los movimientos antepenltimos, etc. En un
dilema
del prisionero repetido en el que se conoce el
nmero
de repeticiones, el equilibrio de Nash es ir a la suya
en
todas las rondas. (Varian 1992, p. 317).
72. Al estar planteadas las recompensas en trminos
positivos es decir, el mayor nmero es mejor, la

matriz es diferente de la originalmente mostrada,

donde
las mejores recompensas eran periodos ms cortos
de
prisin.
73. Esa es la pregunta que quiso contestar y con la
cual inicia su libro: Bajo qu condiciones emerger
la
cooperacin en un mundo de egostas sin autoridad
central? Esta pregunta ha intrigado a muchos por
largo
tiempo. Y con razn. Todos sabemos que las
personas
no son ngeles, y que tienden a considerarse a s
mismas y a los suyos primero. Sin embargo, tambin
sabemos que la cooperacin existe y que nuestra
civilizacin se basa en ella. Pero, en situaciones
donde
cada individuo tiene un incentivo para ser egosta,
cmo puede surgir la cooperacin?. (Axelrod 1984,
p.
3).
74. Comenta Paul Milgrom (1984, p. 306): Para que
cualquier forma de conducta cooperativa evolucione
hasta ser la conducta dominante debe cumplir tres
requisitos. Primero, debe satisfacer la viabilidad
inicial,
esto es, debe poder ganar una posicin inicial en un
entorno
predominantemente
no-cooperativo.
Segundo,
debe mostrar robustez, la capacidad de prosperar y
crecer en un entorno en competencia con una
diversa
variedad de estrategias alternativas. Finalmente,
una
vez establecida, debe tener estabilidad, la capacidad
de
rechazar invasiones de otras formas de conducta.
75. Durante los siglos XII y XIII la mayor parte del
comercio entre el norte y el sur de Europa se
realizaba
en las ferias de Champagne, donde concurran
mercaderes de diferentes localidades y realizaban
contratos que requeran su cumplimiento en el
tiempo,
como contratos de entrega futura. Cmo podra
honrar
su compromiso contractual el comerciante de una
comunidad con el miembro de otra? Cules eran las
implicancias de eficiencia de la institucin que
gobernaba este intercambio? Paul Milgrom et al
(1990)
sugieren que en la gran comunidad de mercaderes
que
visitaba la feria, un mecanismo de reputacin no
poda
superar
el
problema
del
compromiso.
Las
comunidades

grandes carecen de las redes sociales requeridas

para
que las conductas pasadas sean conocidas por
todos.
Milgrom et al sugieren que el cumplimiento del
contrato
en las ferias de Champagne lo lograba el sistema de
la
Ley Mercantil, en el que la corte era usada para
suplementar
un
mecanismo
multilateral
de
reputacin.
(Greif 1992, p. 131).
76. Los norteamericanos de todas las edades, de
todas condiciones y del ms variado ingenio, se
unen
constantemente y no slo tienen asociaciones
comerciales e industriales en que todos toman
parte,
sino otras mil diferentes: religiosas, morales, graves,
ftiles, muy generales y muy particulares. Los
norteamericanos se asocian para dar fiestas, fundar
seminarios, establecer albergues, levantar iglesias,
distribuir libros, enviar misioneros a los antpodas y
tambin crean hospitales, prisiones y escuelas. Si se
trata, en fin, de sacar a la luz pblica una verdad o
de
desenvolver un sentimiento con el apoyo de un gran
ejemplo, se asocian. Siempre que a la cabeza de una
nueva empresa se vea, por ejemplo, en Francia al
gobierno y en Inglaterra a un gran seor, en los
Estados
Unidos se ver, indudablemente, una asociacin.
Alexis
de Tocqueville (1840), Democracia en Amrica,
captulo
5: El uso que hacen los norteamericanos de la
asociacin civil.
77. Observar entretanto, para acabar de hablar
del
gasto pblico, que no todo l consiste en el gasto
con
que la sociedad satisface sus necesidades de orden
pblico por conducto del gobierno, sino tambin en
el
que hace ella directa e inmediatamente, por la mano
de
sus habitantes, en la mejora, comodidad y
perfeccionamiento de sus ciudades, en el socorro y
alivio de las clases desgraciadas, y en fin en todo
ese
orden de servicios que la sociedad hace a s misma,
sin
el intermedio de la autoridad, en el sentido de su
prosperidad ms rpida y completa. A ese gasto
pertenecen las calles, los empedrados, las calzadas,
los
caminos, puentes, desages, mejoras locales,
monumentos, socorros pblicos y eventuales, que se

hacen por suscripciones voluntarias levantadas en el

vecindario. Ese gasto es obra exclusiva del espritu
pblico, es decir, de la disposicin y aptitud de los
habitantes para unir sus esfuerzos y prestarlos, sin
ms
coaccin que el deseo del bienestar comn, sin ms
mira que realizarlo. (Alberdi 1993, p. 355).
78. Comenta Smith (2002, p. 535): El punto es
simplemente que hay modelos alternativos de aquel
de
la perfeccin que predice las elecciones en el juego
del
Ultimtum, y estas alternativas dejan un amplio
campo
para la posibilidad de que el contexto afecte la
conducta
de los dos jugadores. La teora de los juegos
abstracta
puede adoptar esas alternativas a travs del artificio
de
los tipos utilidades o creencias tales como la
confianza, reciprocidad, etc El punto que necesita
ser
enfatizado aqu es que resulta sencillo transitar de
tipos (la utilidad tradicional o creencias) hacia las
elecciones tericas del juego; lo difcil es relacionar
esos tipos con las caractersticas del sistema
sensorial
y de memoria del individuo.
79. Comenta Schmidtz (p. 108): Por qu los
participantes
contribuyen
tanto?
Por
qu
contribuyen
algo? Como nuestros supuestos implican una
prediccin
que las contribuciones pblicas sern cero en el
ltimo
periodo, el hecho que esta prediccin sea
consistentemente errnea sugiere que alguno de
nuestros supuestos es falso. Debido a que la no
contribucin
es
una
estrategia
claramente
dominante,
por descarte el error se encuentra en nuestro
supuesto
conductista de que los sujetos actan para
maximizar
su ingreso.
80. Tradicionalmente, esta idea est asociada al
empirismo britnico, en particular a John Locke
(1997,
p. 96), que discute la teora que asuma la presencia
innata de los preceptos de la ley natural. Locke es
un
enftico defensor de la existencia de tal ley natural
pero
sostiene, en cambio, que no es innata sino que se
descubre mediante la razn. Es en el contexto de
esa

discusin que plantea la descripcin del cerebro de

un
ser humano recin nacido como una tabula rasa.
81. La hiptesis de la seleccin de grupos estaba ya
presente en Darwin (1871, p. 166): No debe
olvidarse
que aunque un alto estndar de moralidad otorga
una
leve o ninguna ventaja a cada individuo y sus
descendientes sobre otros individuos de la misma
tribu,
sin embargo un incremento de la cantidad de
individuos
as dotados y un avance del estndar de moralidad
ciertamente darn una inmensa ventaja a una tribu
sobre otra. Una tribu que incluya muchos miembros
que
poseen un alto grado de espritu patritico, fidelidad,
obediencia, coraje y simpata, estn siempre listos a
ayudarse unos a otros, y a sacrificarse por el bien
comn, resultarn victoriosos sobre la mayora de
otras
tribus, y esto sera una seleccin natural.
82. Dice Hayek (1976 [1944]), p. 115: no hay
Estado que no tenga que actuar, y toda accin del
Estado interfiere con una cosa o con otra. Pero esta
no
es la cuestin. Lo importante es si el individuo puede
prever la accin del Estado y utilizar este
conocimiento
como un dato al establecer sus propios planes, lo
que
supone que el Estado no puede controlar el uso que
se
hace de sus instrumentos y que el individuo sabe
con
exactitud hasta dnde estar protegido contra la
interferencia de los dems, o si el Estado est en
situacin de frustrar los esfuerzos individuales.
83. Por ejemplo: XXXIX) Ningn hombre libre ser
tomado o aprisionado, desposedo de sus bienes,
proscrito o desterrado, o de alguna manera
destruido;
no nos dispondremos sobre l, ni lo pondremos en
prisin, sino por el juicio legal de sus pares, o por la
ley
del pas. XL) No venderemos, ni negaremos ni
retardaremos a ningn hombre la justicia o el
derecho.
XLI) Todos los comerciantes podrn entrar y salir
salvos
de Inglaterra y volver a ella, y permanecer all, y
pasar
tanto por agua como por tierra a comprar y vender,
segn las costumbres antiguas y permitidas, sin
ningn
perjudicial portazgo, excepto en tiempo de guerra,

cuando sea de alguna nacin que se halle en guerra

con
Nos. Y si algunos de estos ltimos se hallaren en
nuestro pas al principio de una guerra, sern
embargados, sin hacer dao a sus cuerpos y
mercaderas, hasta que sepamos, o sepa nuestra
justicia principal, cmo son tratados nuestros
comerciantes en la nacin que est en guerra con
nosotros; y si los nuestros estn all salvos y
seguros,
los de ella lo estarn del mismo modo entre
nosotros.
XLII) En lo futuro, ser legal para cualquiera irse
fuera
del reino y volver a l salva y seguramente por tierra
o
por agua, salvo su fidelidad a Nos; si no es que en
tiempo de guerra sea por poco tiempo para
beneficio
del pas, y las gentes que estn en guerra con Nos, y
los
comerciantes que se hallen en la condicin de la que
hemos hablado arriba. Carta Magna, traduccin
disponible en:
http://hum.unne.edu.ar/academica/departamentos/hi
storia/84. Al analizar el texto constitucional referente
a los
derechos individuales (art. 14) y su mencin a que
todos los habitantes gozan de tales derechos
conforme
a las leyes que reglamentan su ejercicio, comenta
(1854, 1993, p. 16): Conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio, es concedido el goce de
las
libertades econmicas. La reserva deja en manos del
legislador, que ha sido colono espaol, el peligro
grandsimo de derogar la Constitucin por medio de
los
reglamentos, con slo ceder al instinto y rutina de
nuestra economa colonial, que gobierna nuestros
hbitos, ya que no nuestros espritus. Reglamentar
la
libertad no es encadenarla. Cuando la Constitucin
ha
sujetado su ejercicio a reglas, no ha querido que
estas
reglas sean un medio de esclavizar su vuelo y
movimientos, pues en tal caso la libertad sera una
promesa mentirosa, y la Constitucin libre en las
palabras sera opresora en la realidad.
Todo reglamento que so pretexto de organizar la
libertad econmica en su ejercicio, la restringe y
embaraza, comete un doble atentado contra la
Constitucin y contra la riqueza nacional, que en esa
libertad tiene su principio ms fecundo.
85. Estas garantas, que solo parecen tener un
inters poltico y civil, son de inmensa trascendencia
en

el ejercicio de la produccin econmica, como es

fcil
demostrarlo. No hay seguridad ni confianza en las
promesas de un comerciante cuya persona puede
ser
acometida a cada instante y sepultada en prisin o
desterrada. No puede haber trfico ni comercio
donde
los caminos abundan de asechanzas contra los
comerciantes. Es imposible concebir produccin
rural,
agrcola ni minera donde los hombres pueden ser
arrebatados a sus trabajos para formar las filas del
ejrcito. La inviolabilidad del hogar comprende la del
taller y de la fbrica. El respeto a la correspondencia
ya
los papeles privados importa de tal modo al buen
xito
de los negocios del comercio y de la industria, que
sin l
sera imposible el ejercicio de los negocios a travs
de
la distancia (p. 26).
86. Comenta Madison: Se escuchan quejas por
doquier de nuestros ciudadanos ms virtuosos y
considerados, que nuestros gobiernos son muy poco
estables; que el bien pblico no es considerado en
los
conflictos entre partidos rivales; y que se toman a
menudo medidas, no segn las reglas de justicia y
los
derechos del partido minoritario, sino por la fuerza
superior de una abrumadora e interesada mayora.
(2001).
87. La visin clsica en la materia es desarrollada
inicialmente por John Locke (1988) que, refirindose
a
la monarqua absoluta, sealaba: que la
Monarqua
siendo simple, y muy obvia a los Hombres., no es
en
absoluto extrao que no se ocuparan mucho en
pensar
mtodos para limitar cualquier exorbitancia de
aquellos
a quienes le haba delegado autoridad sobre s
mismos,
y de balancear en Poder del Gobierno, colocando
diversas partes en diferentes manos (p. 338).
88. La fundamentacin histrico poltica del
federalismo asume que una organizacin federal
sirve
de instrumento y forma para constituir, a partir de
un
mltiplo de unidades polticas independientes, una
nueva unidad poltica ms grande. Ejemplos de
estados

federales como forma de crear una unidad poltica

son
los EE.UU., Suiza y Alemania. Sin embargo, el
federalismo no sirve nicamente como marco para
un
nuevo Estado nacional, le corresponde adems la
funcin de servir de instrumento para una amplia
descentralizacin de estados hasta el momento
unitarios. El ejemplo de Blgica es ilustrativo de un
caso
en que la federalizacin se utiliza como herramienta
para garantizar al pas la supervivencia como unidad
poltica.
Un justificativo sustancial es la funcin que tiene el
federalismo como marco destinado a brindar amplia
proteccin a las minoras. Esta justificacin se
desprende del hecho de que la poblacin en una
serie
de pases est compuesta de diferentes etnias o en
la
que existen fuertes minoras (lingsticas, religiosas
o
socioculturales en general). Una organizacin
poltica
federal se adecua a las necesidades de minoras de
este tipo, relativamente cerradas y por ende
delimitables territorialmente, cuando estas slo
estn
dispuestas a la unidad poltica si la estructura
federal
les permite preservar su identidad tnica. Este
objetivo
se encuentra por ejemplo en Suiza, Canad e India.
89. Madison lo seala de esta forma en El federalista
XLV (Hamilton et al 1943, p. 196): Hemos visto en
todos los ejemplos de las confederaciones antiguas
y
modernas, que la tendencia ms potente que
continuamente se manifiesta en los miembros, es la
de
privar al gobierno general de sus facultades, en
tanto
que este revela muy poca capacidad para
defenderse
contra estas extralimitaciones...
Los gobiernos de los estados tendrn siempre la
ventaja sobre el gobierno federal, ya sea que los
comparemos desde el punto de vista de la
dependencia
inmediata del uno respecto del otro, del peso de la
influencia personal que cada lado poseer, de los
poderes respectivamente otorgados a ellos, de la
predileccin y el probable apoyo del pueblo, de la
inclinacin y facultad para resistir y frustrar las
medidas
del otro.
90. Tambin en El federalista XLV afirma: Hemos
visto en todos los ejemplos de las confederaciones

antiguas y modernas, que la tendencia ms potente

que
continuamente se manifiesta en los miembros, es la
de
privar al gobierno general de sus facultades, en
tanto
que este revela muy poca capacidad para
defenderse
contra estas extralimitaciones.
91. As, escribe Centinel en la Carta I (Storing 1981,
p. 18): ... si los Estados Unidos han de ser
fusionados
en un solo imperio, debern ustedes considerar si tal
gobierno, como sea construido, sera elegible en
todo
en un territorio tan extenso, y si sera practicable,
consistente con la libertad? Es la opinin de los ms
importantes escritores, que un pas muy extenso no
puede ser gobernado por principios democrticos, o
ningn otro plan, que una confederacin de
pequeas
repblicas, poseyendo todos los poderes del
gobierno
interior, pero unidas en el manejo de sus asuntos
exteriores y generales. No sera difcil probar, que
nada
menos que el despotismo, podra unir a un pas tan
grande bajo un gobierno, y que cualquier plan que
ustedes establezcan terminara en despotismo.
92. Stigler [(1957) 1998] afirma: En 1900,
virtualmente todas las cuestiones relacionadas con
la
vivienda, salud pblica, crimen y transporte local
eran
tratadas por los estados o los gobiernos locales, y el
papel del gobierno federal en la educacin, la
regulacin de prcticas comerciales, el control de los
recursos naturales y la redistribucin del ingreso era
mnima. Hoy, el gobierno federal es muy activo en
todas
estas reas, y su grado de participacin crece
gradualmente (p. 3).
93. Debido a que las protestas se organizaron
principalmente a travs de redes informales online,
su
xito hizo preguntarse si un nuevo movimiento
opositor
se haba formado que pudiera desafiar cualquier
gobierno recin establecido. El Primer Ministro
Mohamed Ghannouchi, un estrecho aliado del pueblo
del
presidente anunci en la televisin estatal que
tomaba
el poder como presidente interino. Pero ese paso
violaba la Constitucin de Tnez, la que establece la
sucesin hacia el presidente del Congreso, algo que
el

Sr. Ghannouchi trat de obviar describiendo al Sr.

Ben
Ali
como
temporalmente
inhabilitado
para
gobernar.
Sin embargo, para el viernes a la noche (7/1/11), las
pginas de Facebook en Tnez encabezadas por el
eslogan revolucionario Fuera Ben Ali haban sido
remplazadas por el nombre del presidente interino,
declarando Fuera Ghannouchi. Y los protestantes
utilizaron intensamente los medios sociales en la
Web
como Facebook o Twitter para circular videos de
cada
demostracin y para emitir llamados para la
siguiente.
David D. Kirkpatrick, President of Tunisia Flees,
New
York Times, 14/1/11:
http://www.nytimes.com/2011/01/15/world/africa/15t
unis._r=1.
94. Agradezco las sugerencias recibidas para esta
seccin de parte de los participantes en el coloquio
de
Liberty Fund Liberty in the Works of James M.
Buchanan, Quito, 16-19 de febrero del 2012, y a los
participantes en el Seminario para Profesores,
Escuela
de Negocios, Universidad Francisco Marroqun,
Guatemala, 1/3/2012.
95. La exigibilidad del PEC ciertamente no ha sido
fcil. Cuando Portugal y Alemania parecan estar a
punto de superar el dficit mximo a principios de
2002,
el ECOFIN desoy a la Comisin y no lanz un aviso
preventivo. Ambos terminaron excedindose de ese
lmite en 2001 y 2002, respectivamente. Pero
cuando
Francia hizo lo mismo en enero de 2003, s recibi un
aviso. El ECOFIN tambin reconoci un dficit
excesivo
en Portugal en noviembre de 2002, en Alemania en
enero de 2003 y en Francia en junio siguiente.
La reaccin a las advertencias fue diferente. Portugal
redujo el dficit a menos del 3% en 2002 y 2003;
Francia y Alemania, no. Y pese a que el ECOFIN
reconoci en junio de 2003 que Alemania haba
tomado
medidas equivalentes al 1% del PIB, no tard en
calcularse que el dficit excesivo persistira en 2004.
Francia tampoco avanz mucho y las previsiones
actuales apuntan a un dficit por tercer ao seguido.
Con ese teln de fondo, el sistema de
procedimientos
del pacto se desmoron en noviembre de 2003.
Sealando que ni Francia ni Alemania haban
limitado el
dficit excesivo, la Comisin recomend hacer ms

presin. Primero, se les pedira que recortaran el

dficit
cclicamente ajustado en 2004, un 1% del PIB en
Francia y un 0.8% del PIB en Alemania. Segundo,
reconociendo lo desfavorable de las circunstancias
econmicas, la Comisin propuso darles a ambos
otro
ao (2005) para eliminar el dficit excesivo. Tercero,
ambos quedaran bajo supervisin fiscal ms estricta
y
deberan informar peridicamente al respecto. Pero
el
ECOFIN no respald esta estrategia: aunque convino
con la Comisin en la necesidad de eliminar el dficit
excesivo para 2005, en la prctica suspendi el
marco
jurdico. (Annett and Jaegger 2004, p. 24).
96. Una persona no recibe un paquete divisible y
transferible de servicios gubernamentales. Y no
paga un
precio directo por el acceso o uso de servicios
pblicos provistos por el gobierno. Tampoco recibe
una
factura mensual o trimestral como las que recibe de
electricidad o telfono. Los pagos para los servicios
provistos pblicamente son extrados de distintas
formas. Sus ingresos o ganancias pueden recibir
impuestos, los productos que compra pueden estar
sujetos a impuestos indirectos; su propiedad puede
estar tasada con objetivos fiscales y una cantidad de
otras actividades estar sujeta a impuestos. En
definitiva,
cada persona, por supuesto, deber entregar algo a
cambio de los servicios gubernamentales. Pero este
valor total no ser independiente de su propia
conducta
reactiva o de la conducta de otros en la comunidad.
Ms
an, el individuo nunca recibir una estimacin
externa
y experta del valor que paga. Debe, a tientas,
evaluar
ese total, un proceso que ser mucho ms costoso, y
dimensionalmente diferente, del que se requiere
para
evaluar los precios y el costo de los bienes que
compre
en mercados privados. (Buchanan and Wagner
2000,
p. 135).
97. El sufragio por sorteo est en la ndole de la
democracia; el sufragio por elecciones de la
aristocracia. (3)El sorteo es una manera de elegir
que
no ofende a nadie; le deja a todo ciudadano la
esperanza legtima de servir a su patria. Pero como
la

manera es defectuosa, los grandes legisladores se

han
esmerado en regularla. Lo establecido en Atenas por
Soln fue que se dieran por eleccin los empleos
militares y por sorteo las judicaturas y senaduras.
Quiso tambin que se dieran por eleccin las
magistraturas
civiles
que
imponen
grandes
dispendios, y
por sorteo los dems. Pero, a fin de corregir los
inconvenientes del sorteo, dispuso que no se
sorteara
sino entre los que aspiran a los puestos; que el
sorteado que resultara elegido fuera examinado por
jueces competentes; que el ciudadano electo podra
ser
acusado por quien lo creyera indigno: as resultaba
un
procedimiento mixto de sorteo y de eleccin, un
sorteo
depurado. Adems, cuando terminaba el tiempo de
duracin legal de la magistratura, el magistrado
cesante
era
sometido
a
nuevo
juicio
sobre
su
comportamiento,
con lo cual las personas incapaces no era fcil que
se
atrevieran a dar sus nombres para entrar en suerte.
Libro segundo, captulo dos:
http://www.laeditorialvirtual.com.ar/Pages2/Montesq
uieu/98. Por ejemplo, la Constitucin argentina
seala en
su artculo 20: Los extranjeros gozan en el territorio
de
la Nacin de todos los derechos civiles del
ciudadano;
pueden ejercer su industria, comercio y profesin;
poseer bienes races, comprarlos y enajenarlos;
navegar los ros y costas; ejercer libremente su
culto;
testar y casarse conforme a las leyes. No estn
obligados a admitir la ciudadana, ni a pagar
contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen
nacionalizacin residiendo dos aos continuos en la
Nacin; pero la autoridad puede acortar este trmino
a
favor del que lo solicite, alegando y probando
servicios
a la Repblica.
99. Comenta Alberdi ([1854] 1993; p. 84): En pases
como los nuestros, en que la guerra civil es crnica,
y
en que el odio que el sistema colonial espaol supo
inocularles hacia l, no hay medio ms eficaz y serio
de
asegurar la industria, la persona y la propiedad, que
por
estipulaciones internacionales, en que el pas se
obligue

a respetar esas garantas, en la paz lo mismo que en

la
guerra. el sistema econmico de la Constitucin
argentina debe buscar su ms fuerte garanta de
estabilidad y solidez en el sistema econmico de su
poltica exterior, el cual debe ser un medio orgnico
del
primero, y residir en tratados de comercio, de
navegacin, de industria agrcola y fabril con las
naciones extranjeras. Sin esa garanta internacional
la
libertad econmica argentina se ver siempre
expuesta
a quedar en palabras escritas y vanas (p. 85).
100. Comentan Benegas Lynch y Dania (2000): En
el
contexto del Derecho Comparado, el requisito del
previo
pago para poder cuestionar la legalidad o la
procedencia de los tributos es desconocido en las
principales legislaciones. Por su parte, Hctor B.
Villegas
(Hctor B. Villegas, Curso de finanzas, derecho
financiero y tributario, 7.a edicin (Buenos Aires:
Depalma, 1998) enfatiza la especial importancia que
tiene [...] la expresa supresin del solve et repete
en el
Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina,
por
cuanto en l se ha inspirado la mayora de los
cdigos
tributarios latinoamericanos. Su art. 177 dice: La
accin a que se refiere el art. 175, prrafo primero,
podr interponerse y deber fallarse sin que sea
necesario el pago previo de los tributos o de las
sanciones. En la respectiva exposicin de motivos,
la
comisin asigna gran trascendencia a la no
exigencia
del pago previo como requisito o presupuesto de la
accin y aade: el odioso solve et repete, segn
calificacin de autorizada doctrina, constituye un
medio
frecuentemente
utilizado
para
encubrir
la
arbitrariedad
administrativa y hacer ilusoria la defensa del
contribuyente (Reforma Tributaria para Amrica
Latina, Modelo de Cdigo Tributario, preparado por el
Programa Conjunto de Tributacin OEA/BID,
Washington, 1968, 2.a edicin, p. 124).
101.
http://www.llsdc.org/attachments/wysiwyg/544/fedre
gpages.
pdfhttp://www.llsdc.org/attachments/wysiwyg/544/pa
ges.pdf.
102. http://data.gov.uk/.
103. De lo anterior se deduce claramente que la
misma ventaja que posee la Repblica sobre la

democracia, al tener a raya los efectos del espritu

de
partido, la tiene una Repblica grande en
comparacin
a una pequea y la posee la Unin sobre los Estados
que la componen. Consiste esta ventaja en el
hecho de
que sustituye representantes cuyos virtuosos
sentimientos e ilustrada inteligencia los hacen
superar
los prejuicios locales y los proyectos injustos? No
puede
negarse que la representacin de la Unin tiene
mayores probabilidades de poseer esas necesarias
dotes. Consiste acaso en la mayor seguridad que
ofrece la diversidad de partidos, contra el
advenimiento
de uno que supere y oprima al resto? La creciente
variedad de los partidos que integran la Unin,
aumenta
en
igual
grado
esta
seguridad.
Consiste,
finalmente, en
los mayores obstculos que se oponen a que se
pongan
de acuerdo y se realicen los deseos secretos de una
mayora injusta e interesada? Aqu, una vez ms, la
extensin de la Unin otorga a esta su ventaja ms
palpable.
104. Dice Alberdi ([1854] 1993): Al legislador, al
hombre de Estado, al publicista, al escritor, slo toca
estudiar los principios econmicos adoptados por la
Constitucin, para tomarlos por gua obligatoria y
reglamentaria. Ellos no pueden seguir otros
principios,
ni otra doctrina econmica que los adoptados ya en
la
Constitucin, si han de poner en planta esa
Constitucin, y no otra que no existe. Ensayar
nuevos
sistemas, lanzarse en el terreno de las novedades,
es
desviarse de la Constitucin en el punto en que debe
ser mejor observada, falsear el sentido hermoso de
sus
disposiciones, y echar el pas en desorden y en el
atraso, entorpeciendo los intereses materiales, que
son
los llamados a sacarlos de la posicin oscura y
subalterna en que se encuentra (p. 2).
105. Dice Willy Linder, editora econmica del Neue
Zricher Zeitung: Los suizos siguen siendo
suficientemente generosos y sensibles para votar a
veces a favor de cuestiones que parecen ir en contra
de
su propio inters. Sin embargo, en el largo plazo,
estas
actitudes han contribuido a la estabilidad poltica y

econmica de Suiza. Durante los tres ltimos aos,

por
ejemplo, los suizos, por mrgenes excediendo
generalmente 3 a 1, han decidido en referndums
no
cobrar impuestos especiales a los ricos y los que
ganan
altos sueldos, no otorgar a los trabajadores suizos
participacin en la administracin de las empresas,
no
reducir la edad mnima para ingresar en el generoso
sistema de pensiones, no permitir al gobierno
central
que recaude fondos para compensar tendencias
locales
recesivas, y finalmente no permitir al gobierno
central
que tenga dficit. Fortune, diciembre 18 de 1978;
citado en Presidents Essay, Washington DC: The
Heritage Foundation, 2011.
106. A cualquier persona o negocio, la polica puede
proveerle desde un oficial que haga una ronda una
vez
por
noche,
dos
policas
que
patrullen
constantemente
cada cuadra, otros que lleven a cabo la vigilancia en
un
mvil, hasta uno o incluso varios guardaespaldas
personales permanentes. Adems, debe tomar
muchas
otras decisiones cuya complejidad se hace evidente
tan
pronto como levantamos el velo del mito de la
proteccin absoluta. Cmo podra la polica
asignar
adecuadamente sus fondos, que por supuesto son
siempre limitados, como lo son los de todos los
individuos, organizaciones y agencias? Cunto
debera
invertir en equipamiento electrnico? En equipos
para
tomar huellas dactilares? En detectives o en
policas
uniformados? En patrulleros o en agentes que
prestan
servicio a pie, etctera?. (Rothbard 2002, p. 268).
107. Esta debera ser la primera respuesta simple a
la pregunta tpica que expresa el temor de la gente
a la
que se le habla por primera vez de una polica
totalmente privada: Bueno, eso significa que si a
uno lo
atacan o le roban, tiene que apresurarse a encontrar
un
polica y comenzar a negociar acerca de cunto le
costar que lo defienda. Bastara un momento de
reflexin para darse cuenta de que ningn servicio
se

suministra de esa manera en el libre mercado. Es

obvio
que la persona que quiere estar protegida por la
Agencia A o la Compaa Aseguradora B pagar
primas
regulares en lugar de esperar a ser atacada antes de
comprar la proteccin. Pero supongamos que se
produce una emergencia y el polica de la Compaa
A
ve que alguien es asaltado; se detendra a
preguntar si
la vctima adquiri el seguro de la Compaa A? En
primer lugar, este tipo de asalto callejero estara,
como
ya lo hemos sealado, dentro de la jurisdiccin de la
polica contratada por el dueo de la calle en
cuestin.
Pero qu ocurrira en la situacin, poco probable, de
que un barrio no tuviera servicio policial, y que un
polica de la Compaa A viera casualmente que
alguien
es atacado? Saldra en defensa de la vctima? Eso,
por
supuesto, dependera de la Compaa A, pero es casi
inconcebible que las compaas de polica privada
no
cultivaran la buena voluntad estableciendo, como
poltica, la ayuda gratuita a las vctimas en
situaciones
de emergencia y, quiz, pidiendo luego a la persona
rescatada un aporte voluntario. En el caso de un
propietario que sufriera un asalto o un ataque, por
supuesto recurrira a la compaa policial que
hubiera
contratado. Llamara a la Compaa Policial A en
lugar
de a la polica, como lo hace ahora. (Rothbard
2002,
p. 270).
108. Gordon Tullock, El desarrollo del Gobierno,
Libertas 27, ao XIV (Buenos Aires: ESEADE, 1997),
pp.
19-40.
109. William Dillinger, Decentralization and its
Implications for Urban Service Delivery (Washington,
DC: The World Bank, 1994), pp. 1210-1235. Urban
Management and Municipal Finance Discussion
Paper
no. 16.
110. La fundamentacin histrico-poltica del
federalismo asume que una organizacin federal
sirve
de instrumento y forma para constituir, a partir de
un
mltiplo de unidades polticas independientes, una
nueva unidad poltica ms grande. Ejemplos de
estados

federales como forma de crear una unidad poltica

son
los EE.UU., Suiza y Alemania. Sin embargo, el
federalismo no sirve nicamente como marco para
un
nuevo Estado nacional, le corresponde adems la
funcin de servir de instrumento para una amplia
descentralizacin de estados hasta el momento
unitarios. El ejemplo de Blgica es ilustrativo de un
caso
en que la federalizacin se utiliza como herramienta
para garantizar al pas la supervivencia como unidad
poltica. Un justificativo sustancial es la funcin que
tiene el federalismo como marco destinado a brindar
amplia proteccin a las minoras. Esta justificacin
se
desprende del hecho de que la poblacin en una
serie
de pases est compuesta de diferentes etnias o en
la
que existen fuertes minoras (lingsticas, religiosos
o
socioculturales en general). Una organizacin
poltica
federal se adecua a las necesidades de minoras de
este tipo, relativamente cerradas y por ende
delimitables territorialmente, cuando stas slo
estn
dispuestas a la unidad poltica si la estructura
federal
les permite preservar su identidad tnica. Este
objetivo
se encuentra por ejemplo en Suiza, Canad e India.
(Hartmut Klatt 1993).
111. Ntese que se asume, en general, que el
servicio
provisto por un Gobierno es un bien, un beneficio,
siendo que existe la posibilidad de que sea tomado
como un mal o un perjuicio por el habitante de la
otra
jurisdiccin (un ejemplo evidente sera la descarga
de
cloacas o basura en la jurisdiccin vecina).
112. Los partidarios de la centralizacin en Europa
sostienen que el poder gubernamental administra
mejor
las localidades que lo que ellas mismas podran
hacerlo;
esto puede ser cierto, cuando el poder central es
ilustrado y las localidades no tienen cultura, cuando
es
activo y ellas son inertes, cuando tiene la costumbre
de
actuar y ellas la de obedecer. Se comprende,
incluso,
que mientras la centralizacin aumenta, ms se
acrecienta esa doble tendencia, y la capacidad de
una

parte y la incapacidad de la otra se hacen ms

patentes.
Pero inmediatamente procede a criticar estas
posiciones:
Pero yo niego que suceda as con el pueblo es
ilustrado, despierto en relacin con sus
intereses, y habituado a pensar en ellos como lo
hace en Norteamrica.
Estoy persuadido de que en ese caso la fuerza
colectiva de los ciudadanos ser siempre ms
poderosa para producir el bienestar social que la
autoridad del gobierno. (p. 100).
113. Friedrich A. Hayek, (1948): Un poder central,
por ilustrado y sabio que se le imagine, no puede
abarcar por s solo todos los detalles de la vida de un
gran pueblo. No lo puede, porque tal trabajo excede
las
fuerzas humanas. Cuando l quiere, por su solo
cuidado, crear y hacer funcionar tantos resortes
diversos, se contenta con un resultado muy
incompleto,
o se agota en intiles esfuerzos.
114. Patrick Bolton y Grard Roland (1997): El
punto
inicial de nuestro anlisis es suponer que desde una
perspectiva basada en la eficiencia econmica,
nunca es
deseable la separacin de naciones. Una nacin
unificada es siempre ms eficiente ya que garantiza
el
libre comercio entre las regiones, se evita la
duplicacin
de costos en defensa y justicia, y los bienes pblicos
locales (como transporte y redes de comunicaciones
o
estndares comunes) pueden ser coordinados. Ms
an, cualquier beneficio que pudiera obtenerse en
un
mundo con varias naciones podra tambin
obtenerse
con una nacin unificada replicando la estructura
administrativa del mundo con varias naciones e
implementando
un
adecuado
grado
de
descentralizacin
de la autoridad entre las regiones.
115. Seala esta autora: Una prdida de los
principales instrumentos impositivos o de
control
sobre una gran proporcin del gasto pblico
puede restringir severamente el mbito de
maniobra del gobierno central en, por ejemplo,
la
elevacin de impuestos o la reduccin de gastos
para
frenar una demanda domstica sobrecalentada.
Ms
an, en un marco presupuestario altamente
descentralizado, las operaciones fiscales de los

gobiernos subnacionales pueden tener

importantes efectos macroeconmicos, los que,
en
ausencia de mecanismos efectos de coordinacin,
pueden correr contra los esfuerzos de estabilizacin
macroeconmica del gobierno central.
Aun si los niveles generales de gastos de los
gobiernos subnacionales estn efectivamente
restringidos por lmites en sus poderes de
recaudacin y
endeudamiento, cambios en la composicin de
sus
gastos por ejemplo, a favor de items con efectos
multiplicadores relativamente importantes, tales
como
obras pblicas o transferencias a individuos con una
alta
propensin a consumir pueden alentar la demanda
agregada, en momentos en que el gobierno central
est
tratando de contenerla (p. 5).
El potencial desestabilizador de las
operaciones de los gobiernos subnacionales
es,
por supuesto, mucho mayor cuando no operan
bajo una restriccin presupuestaria dura. Los
grandes dficit de los gobiernos subnacionales
especialmente las ciudades y estados grandes si
son
financiados desde el exterior o por el crdito
bancario
local pueden socavar la conduccin de la poltica
monetaria, y, an si no son financiados
monetariamente, pueden desplazar al sector
privado.
(Teresa Ter-Minassian 1997, p. 7). Negrita en el
original.
116. En sus palabras (1997, p. 13):Pueden
presentarse varios argumentos a favor de los
controles directos del gobierno central sobre
el
endeudamiento externo de los gobiernos
subnacionales.
En primer lugar, la poltica de
endeudamiento externo se vincula directamente con
otras
polticas
macroeconmicas
(polticas
monetarias o
de cambios, y manejo de las reservas externas) las
que
son responsabilidad de las autoridades de nivel
central
(en particular, el Banco Central). Segundo, una
aproximacin bien coordinada a los mercados
externos
para el endeudamiento soberano es probable que d
como resultado mejores trminos y condiciones una
fragmentada.
Tercero,
un
deterioro
de las
calificaciones

en el exterior de uno o ms de los deudores

subnacionales
puede generar contagio en la calificacin de
otros deudores, tanto pblicos como privados.
Finalmente,
los
prestamistas
externos
frecuentemente
requieren una garanta gubernamental explcita del
gobierno central para el endeudamiento subnacional.
Aun en la ausencia de una garanta explcita de ese
tipo,
las presiones sobre los gobiernos centrales para
acudir
en rescate de gobiernos sub-nacionales insolventes
es
probable que sea ms fuerte cuando la credibilidad
externa de todo el pas corre el riesgo de ser daada
por el no pago de la deuda externa por uno de esos
gobiernos. Si, entonces, los gobiernos centrales
terminan, de facto, siendo responsables ltimos de
la
deuda externa de los gobiernos sub-nacionales,
parecera apropiado que tengan el poder de aprobar
el
acceso de esos gobiernos a este tipo de deuda.
(Negrita en el original).
Y concluye (p. 13): Parece claro que la
descentralizacin, tan deseable como sea tanto en
trminos de eficiencia como polticos, puede
acarrear
costos en trminos de la capacidad del gobierno
central
para llevar adelante efectivamente sus tareas
tradicionales de administracin de la estabilidad
macroeconmica. En verdad, podra argumentarse
que
pases enfrentados a serios desequilibrios
macroeconmicos y fiscales deberan poner su casa
en
orden antes de embarcarse en una substancial
descentralizacin de las responsabilidades sobre
ingresos y gastos.
117. Adam Smith ([1776] 1958): El dueo del
capital
es propiamente ciudadano del mundo, y no se
encuentra
necesariamente
vinculado
a
una
determinada
nacin. Se halla en condiciones de abandonar el pas
que le someta a un trato vejatorio, para gravarle con
una contribucin molesta, trasladando su capital a
otras
tierras donde pueda ejercer su industria o disfrutar
su
patrimonio con ms tranquilidad. Pero, al trasladar
su
capital, pone fin a la actividad econmica que l
aliment en el pas que abandona. El capital sirve
para

cultivar la tierra y, adems, proporciona trabajo. El

impuesto que contribuye a desplazar el capital de un
pas, agota toda fuente de ingresos, y perjudica al
Soberano y a la sociedad (p. 748).
118. As lo sealan Bird y Vaillancourt (1997, p. 9):
En la prctica, el papel de tutor que el Estado
cumple
sobre los gobiernos locales en muchos pases hace
que
los prestamistas confundan las deudas del Estado
con la
de los estados. Esto tiene como resultado que el
Estado
central no sabra dejar caer en la bancarrota a un
gobierno local, porque esto le traera consecuencias
negativas para su propio crdito. En consecuencia,
se
introducen medidas de control que reaseguran a los
prestamistas, pero que reducen el margen de
maniobra
de los gobiernos locales. Esta confusin y la
necesidad
de control es particularmente visible en el caso del
endeudamiento en divisas externas que generan un
riesgo cambiario. Para resolver estos problemas, es
preferible dejar que los mercados disciplinen a los
gobiernos locales, lo que implica tasas de inters
variables segn el riesgo, la ausencia de un
monopolio
estatal como prestamista y como gestor de fondos
locales y la aceptacin de la bancarrota ante las
consecuencias que se impongan. Es, por lo tanto,
preferible reducir los controles y dejar que la
disciplina
de los mercados funcione (p. 9).
119. Shah (1998) la comenta de la siguiente forma:
En relacin al potencial de mal manejo fiscal con
descentralizacin como lo sealara Tanzi, la
evidencia
emprica de un cierto nmero de pases sugiere que,
mientras que las polticas fiscales
nacionales/centrales/federales
tpicamente
no
cumplen
con las pautas de la Unin Europea con respecto a
que
los dficit no excedan el 3% del PIB y la deuda no
exceda el 60% del PIB, las polticas de gobiernos
menores en general lo hacen. Esto es as tanto en
pases federales descentralizados como Alemania,
Argentina, Brasil y Canad o pases federales
centralizados como Australia, India o Pakistn. En
Canad, durante el periodo de 1984 a 1994, la
deuda
federal creci del 38% del PIB al 60% mientras que
las
deudas provinciales lo hicieron del 18% del PIB al
22% y

las municipales del 3.6% al 3.8% del PIB. En la India

la
deuda federal en 1996/97 era cercana al 100% del
PIB
mientras que la de los estados rondaba el 30% del
PIB
(p. 12).
Sistemas fiscales descentralizados descansan en
una
combinacin de disciplina del mercado de crditos,
persuasin moral y normas acordadas para imponer
disciplina financiera sobre los gobiernos subnacionales.
Cul sistema funciona mejor es una cuestin
emprica
que merece investigacin adicional. La evidencia
disponible, sin embargo, muestra un desempeo
superior de los sistemas descentralizados para
limitar el
endeudamiento local. Los controles centrales
impuestos
en Francia, Espaa, Reino Unido, India, Pakistn y
Australia fracasaron en controlar la deuda subnacional
pues
las
maniobras
intergubernamentales
condujeron a
una disciplina ms dbil y a la posibilidad de
rescates
por parte del gobierno central alentados por un
escrutinio menos riguroso del sector financiero. Las
federaciones descentralizadas, por otro lado,
descansan
en una combinacin de pautas, cooperacin
intergubernamental y disciplina del mercado para
mantener a la deuda de los gobiernos locales dentro
de
lmites sostenibles (p. 23).
120. Stigler [(1957) 1998, p. 7] lo plantea de la
siguiente forma: La organizacin puramente
competitiva de servicios locales hara imposible que
un
gobierno local obtuviera dinero de los ricos para
pagar
la educacin de los nios de los pobres, excepto en
la
medida que los ricos asumieran voluntariamente
esta
carga. Cmo pueden lidiar los gobiernos locales con
este problema? Si 99 comunidades aplican
impuestos a
los ricos para ayudar a los pobres, los ricos pueden
congregarse en la que no lo hace, por lo que esta
comunidad no cooperativa establece el juego. Aqu
la
competencia no acta con su excelencia usual,
porque
la competencia es el sistema calculado para
organizar

solamente la actividad voluntaria. Cul es la

correcta
cantidad de redistribucin de ingresos en vista de
los
deseos de la sociedad? Es ms de lo que la
competencia irrestricta de colonias libres de
impuestos
permitira, pero menos de lo que la comunidad
igualitaria ms agresiva deseara. La decisin tiene
que
ser en cierto sentido una decisin nacional, porque
la
cantidad adecuada de redistribucin, an si los ricos
y
los pobres fueran encadenados a sus comunidades,
no
podra depender de los accidentes de la composicin
del
ingreso en una comunidad en particular.
121. Esto ltimo lo plantea con criterio Wildasin
(1997): Oates y otros han sostenido que las
funciones
de redistribucin del sector pblico no se encuentran
dentro de las funciones especficas de los gobiernos
de
niveles inferiores, esto es, gobiernos que estn
abiertos con respecto a los mercados de trabajo y de
capital. Tradicionalmente, el gobierno central al que
se
asignaran las funciones de redistribucin es
concebido
como un gobierno nacional. Sin embargo, cuando los
factores de produccin son crecientemente mviles
a
travs de fronteras nacionales, el gobierno de un
solo
pas ya no es un gobierno central en el sentido
relevante. Uno debe entonces preguntarse si los
programas redistributivos nacionales que se han
desarrollado en el trascurso del presente siglo en la
Unin Europea sern viables en el tiempo.
122. Jin, Qian y Weignast (1999, p. 13) sealan al
respecto el caso de China: Hasta 1994, todos los
ingresos presupuestarios excepto los derechos
aduaneros eran recolectados por los gobiernos
locales y
compartidos con el gobierno central. En 1980, se
reform el sistema de contrato fiscal, que tambin
es
conocido con el nombre de comer de cocinas
separadas (fenzao chifan). Este sistema representa
un
cambio dramtico del sistema anterior de
recoleccin
de ingresos y gastos unificados (tonshou tongzhi), o
lo
que se conoca como comiendo de una sola gran
cacerola (chi daguofan). El sistema anterior provea

pocos incentivos para que los gobiernos locales

recaudaran
impuestos
o
desarrollaran
sus
economas
locales. El nuevo sistema alter las relaciones
verticales
entre el gobierno central y los gobiernos
provinciales.
Los gobiernos locales no solamente tenan autoridad
sobre los gastos propios sino, ms importante an,
tambin realizaban contratos fiscales de largo plazo
(tpicamente cinco aos) con el gobierno central. El
nuevo sistema de contratos fiscales fue creado con
dos
objetivos: primero, garantizar al gobierno central un
cierto flujo de ingresos desde los gobiernos locales;
segundo, proveer a los gobiernos locales de
incentivos
para desarrollar las economas locales y sus bases
impositivas.
123. En palabras de Brennan y Buchanan (p. 226):
Por razones equivalentes a las ya conocidas de la
teora del oligopolio, la posibilidad de colusin entre
distintas unidades vara inversamente al nmero de
stas. Si hay solamente un pequeo nmero de
gobiernos nominalmente competitivos, la colusin
entre
ellos con respecto al mutuo ejercicio de los poderes
fiscales confiados a los mismos, puede ser fcil de
organizar y de poner en prctica. Por otra parte, los
costes de organizar y de llevar a la prctica los
acuerdos de colusin aumentan de forma
desproporcionada a medida que se eleva el nmero
de
competidores.
124. El hombre que va al mercado con sus
productos,
en general intenta desprenderse de ellos pero de
ningn modo a un precio cualquiera, sino a aquel
que
se corresponda con la situacin econmica general.
Si
hemos de indagar los diferentes grados de liquidez
de
los bienes de modo tal de demostrar el peso que
tienen
en la vida prctica, slo podemos hacerlo
estudiando la
mayor o menor facilidad con la que resulta posible
desprenderse de ellos a precios que se correspondan
con la situacin econmica general, es decir, a
precios
econmicos. Una mercanca es ms o menos lquida
si
podemos, con mayor o menor perspectiva de xito,
desprendernos de ella a precios compatibles con la
situacin econmica general, a precios econmicos.
(p.
217).

125. No es imposible que los medios de cambio,

sirviendo como lo hacen al bien comn, en el sentido
ms absoluto del trmino, sean instituidos a travs
de la
legislacin, tal como ocurre con otras instituciones
sociales. Pero sta no es la nica ni la principal
modalidad que ha dado origen al dinero. Su gnesis
deber buscarse detenidamente en el proceso que
hemos descripto, a pesar de que la naturaleza de
ese
proceso slo sera explicada de manera incompleta
si
tuviramos que denominarlo orgnica, o sealar al
dinero como algo primordial, de crecimiento
primitivo, y as sucesivamente. Dejando de lado
premisas poco slidas desde el punto de vista
histrico,
slo podemos entender el origen del dinero si
aprendemos a considerar el establecimiento del
procedimiento social del cual nos estamos ocupando
como
un
resultado
espontneo,
como
la
consecuencia
no prevista de los esfuerzos individuales y
especiales de
los miembros de una sociedad que poco a poco fue
hallando su camino hacia una discriminacin de los
diferentes grados de liquidez de los productos. (p.
223).
126. Como forma de internalizar las des-economas
externas que fomentaba esta disposicin de
derechos,
las tribus cambiaron de una estructura de uso
comn a
una de propiedad privada. No es necesario que nos
ocupemos aqu de la exactitud histrica de esta
versin,
o de la falta de ella. Pero ntese que Demsetz
esencialmente explica un cambio en la estructura
de
los derechos recurriendo a un nuevo arreglo
contractual
que se hace conveniente debido a cambios
exgenos en
los datos econmicos. Utiliza el ejemplo histrico
para
demostrar la proposicin o el principio de que
siempre
habr una tendencia a que las caractersticas de la
estructura de derechos se modifiquen en la direccin
que es ms eficiente en las condiciones que afronta
la
comunidad. No es posible discutir con esto, y se
puede
reconocer la contribucin de Demsetz. Sin embargo,
no
deberamos cometer el error de decir que este
enfoque

explica el origen o el surgimiento de los derechos

entre
individuos o familias (tribus) con independencia de
un
acuerdo contractual, ya sea explicito o implcito. En
este
modelo conceptual, los derechos de los varios
participantes deben haber sido mutuamente
reconocidos por todos los participantes antes de que
se
pudiera emprender ms negociaciones contractuales
para modificar las caractersticas estructurales.
(Buchanan 2009, p. 45).
127. Demsetz cita a Eleanor Leacock, pero de all no
se desprende con claridad como puede haber
ocurrido:
Hacia comienzos del siglo XVIII comenzamos a
tener
clara evidencia de que los territorios de caza y los
acuerdos para atrapar animales por parte de
familias
individuales se estaban desarrollando en el rea
alrededor de Quebec. Las primeras referencias de
tales
acuerdos indican una distribucin puramente
temporaria
de los territorios de caza. Ellos (algonquinos e
iroqueses) se dividan a s mismos en distintos
grupos
para poder cazar en forma ms eficiente. Era la
costumbre apropiarse pedazos de tierra de
aproximadamente dos leguas cuadradas para cada
grupo en los que cazaban en forma exclusiva. La
propiedad de zonas de nutrias, sin embargo, ya
haba
sido establecida y, cuando eran descubiertas, se
marcaban apropiadamente. Un indio hambriento
poda
matar y comer las nutrias de otro si se dejaba en
poder
de su legtimo dueo la piel y la cola. American
Anthropologist 56, no. 5, part 2, memoir no. 78.
128. Dice Buchanan (2009): Los preceptos para
lograr vivir juntos no van a caer del cielo. Los
hombres
deben hacer uso de su propia inteligencia para
imponer
orden en el caos, inteligencia no en un sentido
cientfico, orientada a la resolucin de problemas,
sino
en un sentido ms difcil que implica llegar a un
acuerdo
entre ellos mismos y mantenerlo. (p. 13).
129. El tema es comentado por Brennan y
Buchanan:
Quines van a asumir la carga personal de disear
las
propuestas de cambios, cuando los beneficios

prometidos o derivados benefician a todos, son

pblicos, afectan a todos los miembros de la
comunidad
poltica y no hay beneficios residuales que puedan
ser
reclamados o identificados a favor de alguien, fuera
de
los beneficios sociales prometidos? Cul es el
equivalente constitucional a la ley de patentes que
garantiza a su inventor un especial, aunque limitado,
derecho a monopolizar su hallazgo o, lo que es lo
mismo, ofrece incentivos para desarrollar el esfuerzo
creativo de todos los inventores potenciales? Cul
es el
equivalente poltico-constitucional del beneficio
empresarial cuya bsqueda dirige la economa y
sirve
de base a todos los intentos de encontrar las
mejores
organizaciones de la produccin y combinacin de
los
recursos, a todo lo largo y ancho de los mercados,
definidos en sentido amplio?
Pueden cambiarse las reglas por medio de un
proceso de deliberacin colectiva, incluso aunque se
reconozca el carcter Pareto-superior de las
reformas?
Y si no es a travs de un proceso de deliberacin,
cmo pueden modificarse las reglas? Tenemos que
reconocer que los cambios bsicos en las
instituciones
slo pueden obtenerse por procedimientos no
democrticos, por un grupo que busca su propio
inters, renunciando a la alternativa de reforma que
hemos discutido aqu? O, fracasando la reforma
constitucional consciente y huyendo de la reforma
no
democrtica, tendremos que reconocer a la lenta,
impensada, espontnea evolucin socio-cultural, con
la
poco ms que piadosa esperanza de que los
cambios
que se van produciendo as nos llevarn poco a poco
a
una serie de estados o disposiciones que podran ser
considerados
Pareto-superior?.
(Brennan
and
Buchanan
1987, p. 185).
130. En la medida en que la inversin en el
anlisis
institucional, el diseo, el argumento, el dilogo, la
discusin y la persuasin son costosas en trminos
personales, el individuo de los modelos ortodoxos
renunciar a esta clase de inversin a favor de una
ms
inmediata compensacin a sus intereses privados.
Por
qu debera alguien hacer el bien? No hay forma de

que los economistas, encerrados en los estrictos

lmites
de su disciplina, puedan responder a semejante
pregunta; no pueden manipular a sus actores
maximizadores de utilidad para ofrecernos una
respuesta satisfactoria. (Brennan and Buchanan
1987,
p. 186).
131. Dice Hayek: El estado de la opinin pblica,
que
gobierna una decisin sobre cuestiones polticas, es
siempre el resultado de una lenta evolucin, que se
extiende sobre largos periodos y acta en niveles
muy
diferentes. Las nuevas ideas comienzan entre unos
pocos y gradualmente se divulgan hasta que se
convierten en posesin de la mayora, la que poco
sabe
de su origen. En las sociedades modernas este
proceso
implica una divisin de funciones entre aquellos que
se
ocupan
principalmente
con
las
cuestiones
particulares y
aquellos que se ocupan de ideas generales, de la
elaboracin y reconciliacin de los distintos
principios de
accin que la experiencia anterior ha sugerido.
Nuestras
visiones, tanto acerca de cules sern las
consecuencias de nuestras acciones y acerca de lo
que
deberamos
buscar
como
objetivo
son
principalmente
preceptos que hemos adquirido como parte de la
herencia de nuestra sociedad. Estas visiones
morales y
polticas, no menos que nuestras afirmaciones
cientficas, llegan a nosotros de aquellos que
manejan
profesionalmente ideas abstractas. Es de ellos que
tanto
el hombre comn y el lder poltico obtienen las
concepciones fundamentales que constituyen la
estructura de su pensamiento y la gua para su
accin
(Hayek 1960, p. 112).
O Mises: La historia del pensamiento y de las ideas
es un proceso que se desarrolla de generacin en
generacin. El pensamiento de pocas posteriores
brota
del de pocas anteriores. Sin el concurso de este
estmulo todo progreso intelectual habra sido
imposible.
La continuidad del quehacer humano, el sembrar
para
nuestros hijos, mientras cosechamos lo que nuestros

mayores cultivaron, se refleja tambin en la historia

de
la ciencia y de las ideas. Heredamos de nuestros
antepasados no slo bienes y productos diversos, de
los
que derivamos riquezas materiales, sino tambin
ideas
y pensamientos, teoras y tcnicas, a las que nuestra
inteligencia debe su fecundidad. (Mises 1980, p.
214).
132. Pero cmo llegan los humanos a comprender
su entorno? Las explicaciones que desarrollan son
construcciones mentales derivadas de experiencias
contemporneas e histricas. El aprendizaje humano
es
ms que la acumulacin de experiencias de un
individuo
durante toda una vida. Es tambin el conjunto de
experiencias
de
generaciones
pasadas.
El
aprendizaje
acumulado de una sociedad se encuentra en el
lenguaje, la memoria humana, y los sistemas de
almacenamiento de smbolos incluyen creencias,
mitos,
formas de hacer las cosas que forman la cultura de
una
sociedad. La cultura no solamente determina el
desempeo de una sociedad en un cierto momento,
sino tambin, por medio de los andamiajes que
constrien a los jugadores, contribuyen al proceso
temporal de cambio. El foco de nuestra atencin, por
lo
tanto, debe estar en el aprendizaje humano en lo
que
se aprende y cmo se comparte entre los miembros
de
una sociedad y en el proceso incremental por el que
las
creencias y preferencias cambian, y en la forma en
que
determinan el desempeo temporal de las
economas.
(North 2005, p. vii).
133. La estructura que los seres humanos crean
para
ordenar su entorno poltico/econmico es el
determinante bsico del desempeo de una
economa.
(North 2005, p. 48).
134. La historia es el registro de la accin humana.
La accin humana es el esfuerzo consciente del
hombre
para sustituir condiciones poco satisfactorias por
otras
ms satisfactorias. Las ideas determinan las que han
de
considerarse condiciones ms o menos satisfactorias
y

qu medios pueden emplearse para alterarlas. As,

las
ideas son el tema principal del estudio de la historia.
Las ideas no son un stock invariable que existe
desde el
comienzo de las cosas y nunca cambia. Cada idea ha
sido originada en un punto definido del tiempo y el
espacio en la cabeza de algn individuo. (Por
supuesto,
ha sucedido muchas veces que la misma idea se
originara independientemente en las cabezas de
varios
individuos en distintos puntos del tiempo y el
espacio).
La gnesis de cada nueva idea es una innovacin;
agrega algo nuevo y desconocido al curso de los
asuntos de este mundo. La razn por la que la
historia
no se repite es porque cada estado histrico es la
consumacin de la operacin de ideas diferentes a
aquellas que han operado en otros. (Mises 2000, p.
224).
135. Sin duda, reconocemos que los seres humanos
estn motivados para enterarse de aquello que les
conviene. Identificamos esta motivacin general con
la
agudeza mental [alertness] propia, en mayor o
menor
medida, de todo ser humano. Debido a esta agudeza
humana omnipresente resulta inconcebible suponer
que
los
participantes
del
mercado
continen
indefinidamente
pagando ms por algo que realmente necesitan; o
que
se pueda esperar que continuarn, tambin en
forma
indefinida, aceptando menos en pago de algo en lo
que
realmente pueden influir. Estamos convencidos de
que
los actos de descubrimiento especficamente
impredecibles contribuirn a una erosin sistemtica
de
las diferencias de precios no justificadas. (Kirzner
1997, p. 133).
136. Schumpeter lo menciona en (2000, p. 225).
137. mientras la oferta total de emprendedores
vara segn la sociedad, la contribucin productiva
de
las actividades empresariales vara mucho ms
debido a
su asignacin entre actividades productivas tales
como
la innovacin y otras principalmente improductivas
como
la bsqueda de rentas o el crimen organizado. Esta
asignacin est fuertemente influenciada por las

recompensas relativas que la sociedad ofrece a

estas
actividades. Henrekson (2005) cuestiona este punto
sealando que el marco institucional tambin
determina
la oferta total de emprendedores.
138. Esto sugiere que es necesario considerar el
proceso por el que esas normas son modificadas en
la
prctica, pero creo que respuestas a esta cuestin
ms
restrictiva estn en buena medida ms all de la
capacidad de los historiadores, socilogos y
antroplogos. Uno solo necesita revisar la debatida
literatura sobre las influencias que llevaron al
renacimiento del comercio a fines de la temprana
Edad
Media para ver cun lejos estamos de nada que se
parezca a una respuesta. Las influencias exgenas
tales
como invasiones externas o cambios climticos
inesperados pueden claramente jugar un papel,
como
tambin desarrollos en la economa. Pero la
observacin
ms
interesante
para
nuestros
propsitos
es el hecho que es fcil pensar en medidas que
pueden
cambiar estas normas rpida y profundamente.
(Baumol 1990, p. 917).
139. Resumidas en Mndez S. (2011), p. 5.
140. Se puede ver la Conferencia TED de Paul Romer
sobre el tema en:
http://blog.ted.com/2009/08/05/a_radical_idea/.
141. Tal vez la nica cosa ms remarcable que la
riqueza de Lbeck fue la influencia de su carta. A
medida que se extendieron las rutas comerciales,
florecieron nuevas ciudades sobre la costa bltica, y
en
lugar de desarrollar un cdigo legal de nuevo, la
nueva
oleada de ciudades copiaron la carta de Lbeck,
importando sus libertades polticas y econmicas.
Los
primeros imitadores incluyeron ciudades cercanas
como
Rostock y Danzig, pero la carta fue eventualmente
adoptada en lugares tan lejanos como Riga y Tallinn,
las capitales de las modernas Letonia y Estonia. El
mundo medieval haba hallado una frmula para
crear
orden del caos y prosperidad del atraso. Lbeck
finalmente se convirti en la sede la Liga
Hansetica,
una alianza econmica de 200 ciudades que dur
casi
medio milenio. (Mallaby 2010).
142. Where possession has no stability, there must

be perpetual war. Where property is not transferred

by
consent, there can be no commerce. Where
promises
are not observed, there can be no leagues nor
alliances. David Hume (1739-1740), Of the Laws of
Nations, cap. 83, sec. xi de A Treatise of Human
Nature.
143. No obstante, Madison (2001) parece descartar
o
no considerar esta opcin: Desde esta perspectiva,
puede concluirse que una democracia pura, por la
que
quiero decir una sociedad que consiste de un
nmero
pequeo de ciudadanos que se renen y administran
el
gobierno por s mismos, no admiten cura para los
males
de la faccin. Cuanto ms pequea la sociedad,
menores probablemente sern los distintos partidos
e
intereses que la compongan; y cuanto menos sean
stos, ms frecuentemente habr una mayora de
ese
mismo partido, y menor ser el nmero de
individuos
que componen la mayora; y cuanto ms estrechos
sean
los temas ms fcil ser que acuerden y ejecuten
sus
planes de opresin.
144. Geoffrey Brennan and James M. Buchanan
([1987] 1997), Robert L. Bish (1987), James M.
Buchanan (1995/1996), Roland Vaubel (1999).
145. Las costumbres y prcticas dan origen a
expectativas, que a su vez guan las acciones de la
gente, por lo que esas prcticas que la gente espera
observar es lo que, a menudo, se reconoce como ley.
La autoridad de (o el apoyo a) un sistema legal
deriva
en ltima instancia de un sentimiento de que es
correcto debido a que verifica las expectativas.
Desde
esta perspectiva de la autoridad resulta claro que los
acuerdos recprocos son la fuente bsica de
reconocimiento del deber de obedecer la ley....
Benson
(1989).
Algunos autores sostienen que las instituciones
surgen para complementar la tarea de mecanismos
como la reputacin. En particular, Milgrom, North y
Weingast (1990) sostienen que en una comunidad
numerosa y extendida sera muy costoso mantener
informados a todos sobre las acciones que dan como
resultado una determinada reputacin, por lo que se
desarroll el sistema de jueces para promover la
resolucin de disputas y proporcionar la informacin

estrictamente necesaria para permitir que el

mecanismo
de
la
reputacin
funcione
adecuadamente.
Paul R. Milgrom, Douglass C. North and Barry
Weingast (1990): ... nuestro principal argumento de
que las instituciones surgen a veces para que los
mecanismos de la reputacin sean ms efectivos
comunicando informacin parece fuera de disputa.
La
Mishipora, descrita en el Talmud hebreo, segn la
cual
aquellos que no cumplan sus promesas eran
castigados
con la denuncia pblica; el uso del clamor y grito
para
identificar a los tramposos en la Inglaterra medieval;
la
famosa Scarlet Letter descrita en la obra de
Hawthorne y los cepos y latigazos pblicos en la
Nueva
Inglaterra del siglo XVII, que eran utilizados a veces
para castigar a comerciantes locales descarriados,
son
todos ejemplos de instituciones y prcticas cuyo
objetivo
principal es proveer informacin a la comunidad
sobre
los que han violado las normas.
146. Witt Ulrich, (1994), p. 546: La coordinacin de
las actividades econmicas individuales en los
mercados
puede, a veces, resultar irreversible debido a las
tendencias auto-reforzantes asociadas con
externalidades de red, aprendizaje con el uso y
otras
instancias que dan origen a retornos crecientes por
la
adopcin y aplicacin de una solucin o estndar
entre
varios distintos que compiten entre s. Los retornos
crecientes pueden entonces encerrar el desarrollo
de
tal forma que otras decisiones de adopcin y
aplicacin
van a favorecer la misma solucin o estndar, aun si
no
resulta ser la ms efectiva. El fundamento de este
fenmeno es la multiplicidad de posibles soluciones
tecnolgicas, y los retornos crecientes de su
adopcin y
aplicacin que inducen la interdependencia entre las
decisiones de los agentes. Esto significa que, en
lugar
de un nico equilibrio de coordinacin que
supuestamente
existira
bajo
los
supuestos
neoclsicos,
la tecnologa implica aqu una multiplicidad de

equilibrios mutuamente excluyentes o, para denotar

el
carcter dinmico del problema, atractores. El
fenmeno es bastante tpico de la clase de
problemas
que surgen de la dinmica no-lineal. Implica path
dependency, un rasgo importante de la evolucin.
147. North (1993, p. 66): La diferencia entre
limitaciones informales y formales es de grado.
Imaginemos un continuum de tabes, costumbres y
tradiciones en un extremo y en otro, constituciones
escritas. La marcha, larga y dispareja, de tradiciones
y
costumbres no escritas a leyes escritas ha sido
unidimensional conforme nos hemos movido de
sociedades menos complejas a ms complejas, y
est
claramente
relacionada
con
la
creciente
especializacin
y divisin del trabajo asociada con sociedades ms
complejas.
148. Las diversas formas en que este conocimiento
sobre el cual las personas basan sus planes les es
comunicado, es el problema crucial para cualquier
teora que explique el proceso econmico. El
problema
de decidir cul es la mejor manera de utilizar el
conocimiento que inicialmente se encuentra
disperso
entre toda la gente es, cuando menos, uno de los
principales problemas de la poltica econmica o, lo
que
es lo mismo, del intento de disear un sistema
econmico eficiente.
Debemos ver el sistema de precios como un
mecanismo para comunicar informacin si deseamos
comprender su verdadera funcin....
[El sistema de precios] tiene el doble infortunio de
no
ser producto de la deliberacin humana y de que las
personas que se guan por l generalmente no
saben
por qu son inducidos a hacer lo que hacen. Pero
aquellos que exigen direccin consciente y quienes
no
pueden creer que algo que ha evolucionado sin
acciones
conscientes (y aun sin que los comprendamos),
puede
resolver problemas que no podemos resolver
conscientemente deben recordar esto: el problema
consiste precisamente en cmo extender nuestra
utilizacin de recursos ms all del campo del
control
consciente; y cmo crear incentivos para que los
individuos hagan lo que es deseable sin que ninguno
tenga que decirles lo que tienen que hacer. (Hayek
1945).

149. Por ejemplo: 39) Ningn hombre libre podr

ser
detenido o encarcelado o privado de sus derechos o
de
sus bienes, ni puesto fuera de la ley ni desterrado o
privado de su rango de cualquier otra forma, ni
usaremos de la fuerza contra l ni enviaremos a
otros
que lo hagan, sino en virtud de sentencia judicial de
sus
pares y con arreglo a la ley del reino. 40) No
venderemos, denegaremos ni retrasaremos a nadie
su
derecho ni la justicia. 41) Todos los mercaderes
podrn
entrar en Inglaterra y salir de ella sin sufrir dao y
sin
temor, y podrn permanecer en el reino y viajar
dentro
de l, por va terrestre o acutica, para el ejercicio
del
comercio, y libres de toda exaccin ilegal, con
arreglo a
los usos antiguos y legtimos. Sin embargo, no se
aplicar lo anterior en poca de guerra a los
mercaderes de un territorio que est en guerra con
nosotros. Todos los mercaderes de ese territorio
hallados en nuestro reino al comenzar la guerra
sern
detenidos, sin que sufran dao en su persona o en
sus
bienes, hasta que Nos o nuestro Justicia Mayor
hayamos
descubierto como se trata a nuestros comerciantes
en
el territorio que est en guerra con nosotros, y si
nuestros comerciantes no han sufrido perjuicio,
tampoco lo sufrirn aqullos. 42) En lo sucesivo todo
hombre podr dejar nuestro reino y volver a l sin
sufrir
dao y sin temor, por tierra o por mar, si bien
manteniendo su vnculo de fidelidad con Nos,
excepto en
poca de guerra, por un breve lapso y para el bien
comn del Reino. Quedarn exceptuadas de esta
norma
las personas que hayan sido encarceladas o puestas
fuera de la ley con arreglo a la ley del reino, las
personas de territorios que estn en guerra con Nos
y
los mercaderes que sern tratados del modo
indicado
anteriormente. Carta Magna, traduccin disponible
en:
http://www.der.uva.es/constitucional/verdugo/carta_
magna.150. La introduccin a este informe es ms
que clara:
Si estuviera abriendo un negocio en la Repblica de

Laos los procedimientos necesarios le tomaran 198

das. Si lo estuviera abriendo en Siria le demandara
61,000 dlares de capital mnimo, 51 veces el
ingreso
anual promedio. Si estuviera construyendo un
depsito
en
Bosnia-Herzegovina,
los
aranceles
para
conectarse a
las empresas de servicios pblicos y el cumplimiento
con las normas edilicias le demandara 87 veces el
ingreso promedio. Y si tuviera un negocio en
Guatemala
le tomara 1,459 das resolver una simple disputa en
los
tribunales. Si estuviera pagando impuestos en Sierra
Leona le demandara el 164% de las ganancias
brutas
de su empresa. World Bank & International Finance
Corporation, Doing Business in 2006: Creating Jobs
(Washington DC).
151. Hernando de Soto, El otro sendero: La
respuesta
econmica al terrorismo; El misterio del capital.
Ambos
tienen ediciones del Instituto Libertad y Desarrollo,
Lima, Per.
152. Comenta el informe: Estos altos impuestos
generan incentivos para la evasin, llevando a
muchas
empresas a la economa informal, y no se traducen
en
un aumento de los ingresos. Por ejemplo, varios
impuestos a la empresa que se aplican en Uruguay
son
tan elevados, que la evasin del 20% de ellos podra
aumentar la utilidad bruta de las empresas hasta en
un
80%:
http://www.doingbusiness.org/documents/DB2006_P
R_LAC_153.
http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global
%20Competitiveness%154. Se menciona el siguiente
ejemplo: El ranking
sobre el inicio de un negocio es el promedio de las
posiciones de ese pas sobre la cantidad de
procedimientos, das, costo y requerimientos de
capital
mnimo para abrir un comercio. En Islandia esto
toma 5
procedimientos, 5 das y 2,9% del ingreso anual per
cpita en tasas y cargos. El capital requerido mnimo
es
de 17% del ingreso per cpita. En estos cuatro
indicadores, Islandia se encuentra en las posiciones
7,
1, 8 y 48. Por lo tanto, en promedio, Islandia se
ubica en la posicin 16 en relacin a la facilidad
para

abrir un negocio.
http://www.doingbusiness.org/Documents/C.
%20Appendix_155. The Economist, Burgeoning
Bourgeoisie: A
Special Report on the New Middle Classes in
Emerging
Markets, February 14th, 2009.
156. Paul Samuelson, Los siete errores del
liberalismo sin reglas, La Nacin (Buenos Aires),
8/4/09.
157. How HUD Mortgage Policy Fed the Crisis,
Washington Post, 10/6/2008.
158. UNCTAD, World Investment Report 2011
(Ginebra: UNCTAD).
159. El ndice Potencial de Atraccin de IED.
Metodologa.
http://www.unctad.org/Templates/WebFlyer.asp?
intItemID=2470&lang=3.
160. UNCTAD, World Investment Report 2012.
161. Hay varias razones por las que la calidad de
las
instituciones puede ser importante para atraer IED.
Una
de ellas se basa en los resultados de la literatura
sobre
el crecimiento: al elevar las perspectivas de
productividad, una buena infraestructura de
gobernabilidad puede atraer a inversores externos.
Una
segunda razn es que las malas instituciones
pueden
ocasionar costos adicionales a la IED. Este puede ser
el
caso de la corrupcin, por ejemplo (Wei 2000). Una
tercera razn es que, debido a los altos costos
hundidos, la IED es especialmente vulnerable a
cualquier forma de incertidumbre, incluyendo la que
proviene de una baja eficiencia gubernamental,
cambios
de polticas, sobornos o dbil proteccin de los
derechos
de propiedad y del sistema jurdico en general.
(Agnes
Bnassy-Qur, Maylis Coupet and Thierry Mayer
2007,
p. 764).
162. En un trabajo ampliamente citado sostiene: La
variable sobre el imperio de la ley fue incluida en el
sistema de regresiones y muestra un significativo
coeficiente positivo, 0,0293 (0,0054). Para luego
concluir: Los datos ahora disponibles para un
amplio
panel de pases por ms de 30 aos proveen la
informacin necesaria para aislar los determinantes
del
crecimiento econmico. Con respecto a las polticas
gubernamentales, la evidencia indica que la tasa de

crecimiento del PBI real per cpita mejora con un

mayor
respeto a la ley, menor gasto gubernamental y
menor
inflacin. (Robert J. Barro 1996, p. 70).
163. En cuanto a la causalidad entre instituciones y
desempeo econmico, ver Martn Krause (2008)
Indice de Calidad Institucional 2008 (London:
International Policy Network).
164. Los datos del PBI per cpita provienen del
Fondo
Monetario Internacional, World Economic Outlook
Database, April 2007 Edition.
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2007/01/dat
a/index.165.
http://hdr.undp.org/es/desarrollohumano/.
166. Otra definicin lo expresa como: El proceso de
ampliacin de las opciones de la gente y el
nivel
de bienestar que logran se halla en el centro del
concepto de desarrollo humano. Esas opciones no
son
ni
finitas
ni
estticas.
Sin
embargo,
independientemente
del nivel de desarrollo, las tres opciones esenciales
de
la gente son: vivir una vida larga y saludable,
adquirir
conocimientos y tener acceso a los recursos
necesarios
para tener un nivel de vida decente. Pero el
desarrollo
humano no concluye ah. Otras opciones, a las que
muchas personas asignan gran valor, van desde la
libertad poltica, econmica y social hasta las
oportunidades para tener una vida creativa y
productiva
y disfrutar del respeto por s mismo y de la garanta
de
los derechos humanos. Revista Latinoamericana de
Desarrollo Humano, PNUD, citado por Heike Pintor
Pirzkall (2010); La cooperacin alemana al
desarrollo:
Factores condicionantes de su transformacin en la
dcada de los noventa y su impacto en Amrica
Latina;
Hispanic Studies; Culture and Ideas (Berna, Suiza:
Peter
Lang). http://www.openisbn.com/isbn/3034301073/.
167. En cuanto a la relacin con algunos indicadores
sociales, Baldocci et al (2004) concluyen: Mejorar la
gobernabilidad es un poderoso instrumento para
mejorar los indicadores sociales y el crecimiento. Un
cambio en el ndice de gobernabilidad desde un
promedio bajo a uno alto es asociado con una
reduccin
inmediata de 0,5 puntos porcentuales en la
mortalidad

infantil, un incremento de 6 puntos porcentuales en

la
tasa compuesta de ingreso a la educacin, y un
crecimiento de 1,6 puntos porcentuales en el
crecimiento del PBI per cpita. A travs del impacto
reforzador de un mayor ingreso sobre el capital
humano, esta medida puede llevar aun a mejores
indicadores
sociales.
Por
ejemplo,
puede
incrementar el
ingreso a la escuela primaria en 10 puntos
porcentuales
en diez aos sin recursos adicionales. El impacto
positivo de elevar un pas de un nivel menor a uno
superior al promedio es comparable con un
incremento
del gasto en educacin de 1% del PBI. (p. 26).
168. Los negocios de una sociedad por acciones se
manejan siempre por un Consejo de Administracin.
Este Consejo, por lo regular, se halla sujeto a control
de
una Junta General de Accionistas. Pero suele ocurrir
que
la mayor parte de los titulares de las acciones
apenas
se interesan en los negocios de la compaa, y
cuando
el espritu de faccin no prevalece entre ellos, ni
siquiera se toman incomodidad alguna, sino que de
buen grado se contentan con los dividendos anuales
o
semestrales que les pagan los directores de la
sociedad. Pero como los directores de estas
compaas
administran caudales ajenos, y no los propios, no es
de
esperar que pongan en su manejo aquella vigilancia
y
diligencia extremada que suelen poner en los suyos
los
miembros de una sociedad colectiva... Por esta
razn la
negligencia y la prodigalidad suelen siempre
prevalecer,
en mayor o menor grado, en la administracin de los
negocios de esta clase de compaas. Adam Smith
1958 [1776]), p. 665.
169. Los seis socios fundadores de Cemento Argos,
la
empresa cementera ms grande de Colombia,
entendieron pronto la necesidad de contar con ms
socios. En 1934, cuando formaron la sociedad,
saban
que necesitaran el dinero de otros para financiar sus
operaciones y planes de expansin. En las dcadas
siguientes, el grupo abri seis empresas ms en
diferentes regiones del pas y comenz a operar en
el
extranjero, todo gracias a una entrada constante de

inversin externa. Este proceso y el ritmo de

crecimiento
constante
exigan
prcticas
empresariales
que generaran confianza entre los nuevos socios y
facilitaran el acceso a la inversin. Las mejoras de
gobierno corporativo eran una respuesta natural a
los
retos de Argos, a pesar de que, en ese momento, no
existan referentes de gobierno corporativo en el
pas.
En el 2005, Argos realiz una emisin pblica de
bonos
por un valor de US$197,5 millones, con una
demanda
de suscripcin que triplic el monto emitido. (OECD
2010, p. 14).
170. El anlisis de los segmentos especiales de
cotizacin del mercado de valores brasileo, el
BM&FBOVESPA,
demuestra
la
conexin.
El
rendimiento
de las acciones de empresas de los Niveles 1 y 2 de
Novo Mercado en marcha desde el 2001 y con una
mayor exigencia de adhesin a estndares elevados
de
gobierno corporativo demuestra la superioridad de
los
precios de las acciones de las empresas mejor
gobernadas. (OECD 2010, p. 15).
171. PREVI, el principal fondo de pensiones de
Brasil,
compar la calificacin crediticia y los costos de una
cartera de cinco empresas que haban adoptado
prcticas de buen gobierno, con un grupo de ocho
empresas con gobierno deficiente. El primer grupo
obtuvo una clasificacin significativamente superior,
con
el logro de mejoras tras la adopcin de buenas
prcticas de gobierno. Esta comparacin fue
especialmente significativa, debido a las fuertes
restricciones del crdito en el sector industrial de las
empresas examinadas.
El grupo con buen gobierno corporativo
ingres al mercado de deuda externa de 2004 a
2006. Tras las mejoras de gobierno, el
financiamiento que antes le costaba Libor +
3,875% se renegoci a Libor + 1%.
Cuando emiti obligaciones, y tras las
reformas mencionadas que implementara en
2005, el grupo de empresas con buen gobierno
tambin se benefici de una reduccin del 3,5%
(2004) al 1% (2005) en el ndice de certificado
de depsito interbancario. (OECD 2010, p. 20).
172. Ulrich Witt, Evolutionary Economics, en Peter
J.
Boettke 1994, p. 546: La coordinacin de las
actividades
econmicas
individuales
en
los
mercados
puede, a veces, resultar irreversible debido a las

tendencias auto-reforzantes asociadas con

externalidades de red, aprendizaje con el uso y
otras
instancias que dan origen a retornos crecientes por
la
adopcin y aplicacin de una solucin o estndar
entre
varios distintos que compiten entre s. Los retornos
crecientes pueden entonces encerrar el desarrollo
de
tal forma que otras decisiones de adopcin y
aplicacin
van a favorecer la misma solucin o estndar, aun si
no
resulta ser la ms efectiva. El fundamento de este
fenmeno es la multiplicidad de posibles soluciones
tecnolgicas y los retornos crecientes de su
adopcin y
aplicacin que inducen la interdependencia entre las
decisiones de los agentes. Esto significa que, en
lugar
de un nico equilibrio de coordinacin que
supuestamente
existira
bajo
los
supuestos
neoclsicos,
la tecnologa implica aqu una multiplicidad de
equilibrios mutuamente excluyentes o, para denotar
el
carcter dinmico del problema, atractores. El
fenmeno es bastante tpico de la clase de
problemas
que surgen de la dinmica no-lineal. Implica path
dependency, un rasgo importante de la evolucin.
173. As lo define el organismo encargado de su
aplicacin, la agencia de control de la contaminacin
del
aire para el Condado de Orange y las zonas urbanas
de
los condados de Los ngeles, Riverside y San
Bernardino, California
RECLAIM es un nuevo y revolucionario enfoque para
la regulacin de la calidad del aire. Este programa
tiene
el potencial de limpiar el aire ms efectivamente
que las
regulaciones tradicionales aprovechando el poder
del
mercado. Para las empresas, RECLAIM significa ms
flexibilidad y un incentivo financiero para reducir la
contaminacin del aire ms all de lo que requieren
las
leyes de aire limpio y las tradicionales normas de
ordenamiento y control. Para el pblico, RECLAIM
significa reducciones anuales garantizadas en la
contaminacin del aire hasta que se alcanzan los
objetivos de salud pblica.
http://www.aqmd.gov/RECLAIM/reclaim.html.
174. La idea se encuentra ya en Aristteles, que

mencion que las personas cuidan ms lo propio que

lo
ajeno, o lo que es de todos, y ms cerca en el
tiempo
en Locke (1997, p. 268): Si todas las cosas
quedaran
en comn, la necesidad, la rapia y la fuerza
inevitablemente resultaran en cuyo estado, como es
evidente, la felicidad no puede alcanzarse.
175. La expansin del ganado cimarrn posibilit la
actividad ganadera basada en la caza. Se la llam
vaqueras y consisti en la caza de ganado
cimarrn
para abastecer de carne a las ciudades y para la
exportacin de cueros, sebos y carne salada. A lo
largo
del siglo XVIII se acentan los testimonios que
reflejan
cambios importantes en las poblaciones de ganado
cimarrn, debido en parte a las alteraciones
climticas
habituales en la regin, y en mayor medida, al
exceso
de caza efectuada por espaoles e indios. (p. 57).
Se vaqueaba especialmente en primavera, lo que,
al
coincidir con la poca de las pariciones, aumentaba
innecesariamente la mortandad del ganado. Eran
frecuentes prcticas depredatorias, como el
sacrificio de
vacas preadas (para hacer asados de nonatos) o de
equinos, para utilizar el cuero de sus patas en la
confeccin de botas de potro, desperdiciando el
resto
del animal. En otras palabras, se manej el recurso
ganadero como si fuera inagotable, a pesar de
repetidas advertencias de quienes afirmaban que los
hijos del pas contribuyen con su mtodo
desordenado a
destruir el ganado. (p. 58).
Las manos destructoras de los gauderios deca el
virrey Arredondo matan las reses que se les
antoja,
los unos para comer un pedazo de asado, dejando
intil
lo restante, y aun hasta el cuero; y otros nicamente
para sacarles el cuero y venderlo a personas que, en
busca de lucro, no tienen escrpulos en cuanto al
modo
de adquirirlo. En consecuencia, el mismo Arredondo
estableci un cuidadoso sistema de controles sobre
los
cueros recibidos en las barracas para su exportacin,
previniendo as su comercio ilegal. Sin embargo, el
cuatrerismo segua a la orden del da: lo practicaban
los
gauchos pobres para su sustento, lo practicaban los

indios, pero tambin los grandes propietarios,

quienes
con mucha frecuencia se alzaban con el ganado de
sus
vecinos. Mariano Moreno lamentaba que en estas
frtiles campaas, que un tiempo atrs contaban por
millones el nmero de sus ganados, se hubieran
reducido de tal manera que apenas era una dbil
imagen de la opulencia antigua. Finalmente, los
ganados cimarrones se fueron extinguiendo y
quedaron
solamente los que se criaban a campo abierto, en
grandes estancias. Para tener una idea de la
magnitud
de la riqueza despilfarrada, podemos citar un par de
cifras de Flix de Azara. Este autor estima que hacia
el
ao 1700 haba en la pampa hmeda unos 48
millones
de cabezas de ganado, es decir, una cantidad
prxima a
la que existe actualmente. En 1800 solo quedaban 6
millones y medio de cabezas. (p. 59).
176. Comenta el CEAMSE (1991, p. 7): Esta
sociedad
realiza la disposicin final de las basuras
recolectadas
en el rea, a travs de la aplicacin del mtodo de
relleno sanitario. Esto se concreta mediante la
contratacin con empresas privadas de las tareas de
proyecto, construccin, operacin y mantenimiento
de
los centros de disposicin final. Las actividades de
pesaje de las cantidades recepcionadas de residuos,
inspeccin de obra y controles de los parmetros
ambientales los efecta directamente el CEAMSE.
177. Comenta el Informe CONAPA (1991, p. 238): A
causa de la crisis econmica, que se ha
profundizado en
la ltima dcada, y de enfrentamientos polticos
sectoriales, la mayora de los municipios de la
provincia
de Buenos Aires elude las disposiciones del CEAMSE
y
vuelca los residuos en basurales no habilitados.
Evita de
este modo el pago de tarifas y, en muchos casos,
obtiene un ingreso por la venta del material
reciclable
que se halla en la basura.
Persisten ms de cien basurales a cielo abierto y
alrededor de 20 criaderos de cerdos alimentados con
basura, los que afectan a 600 has. con
aproximadamente 2,000,000 de toneladas de
residuos
expuestos. Esta situacin atenta contra la calidad de
vida de los asentamientos poblacionales existentes
en

las inmediaciones y ocasiona la prdida del valor

econmico de los terrenos y propiedades vecinas.
Asimismo, afecta al acufero y cursos superficiales
de
agua, como resultado de los lquidos que percolan
de
los residuos acumulados.
Adems, la quema a cielo abierto contamina la
atmsfera. La salud se ve afectada debido a la
proliferacin de insectos y roedores, as como de
animales que se alimentan de residuos.
178. Seala Hood (1991, p. 4): Algunas ciudades y
estados ya lo estn haciendo. En Seattle,
Washington,
los precios cumplen un papel importante y directo
en las
decisiones diarias sobre la basura. En 1981, la
ciudad
comenz a cobrar a los domicilios de acuerdo a la
cantidad de basura entregada. Este precio inflige un
costo mayor en los domicilios que generan mucha
basura, mientras que los domicilios frugales y
cuidadosos pagan menos. Adems, los reciclables
son
recolectados, gratuitamente, dndole a las familias
un
incentivo financiero no slo moral para separar
la
basura.
El domicilio promedio en Seattle dispone ahora de
aproximadamente un cesto por semana cuando
antes
sola ser 3.5 por semana. Un 85% de los ciudadanos
participan del programa de reciclaje que maneja
entre
un 18 y un 35% de la basura. Un programa similar se
implementa en Perkasie, Pennsylvania, y result en
una
cada de 35 a 45% en el tonelaje de basura.
Es decir, los individuos responden a los incentivos y
segn lo mencionado aqu la respuesta es
importante.
Cuntos recursos sera necesario destinar para
educar
a los ciudadanos a reducir su produccin de basura
de
3.5 cestos a uno por semana? Como se mencion
antes, el precio parece cumplir una funcin
educativa
importante.
179. Algo as sucede en ciudades como Bruselas o
Pars donde los ciudadanos no pagan una tasa como
Alumbrado, Barrido y Limpieza, sino que deben
obligatoriamente clasificar la basura y colocarla en
bolsas de distinto color, cada una de las cuales tiene
un
precio distinto, supuestamente reflejando el distinto
costo de su disposicin. En un mercado como el aqu

analizado esto no sera obligatorio, sino el resultado

de
la respuesta de la gente a los distintos precios de
disposicin.
180. Veamos dos ejemplos, uno citado por Scarlett
(1991, p. 16): La incineracin puede crear
problemas
ambientales y de salud. Pero los riesgos de las
emisiones y residuos de cenizas (segn un informe
de
la US. Conference of Mayors de 1989), pueden ser
reducidos a travs del uso de nueva tecnologa en la
construccin, operacin y control. El informe
concluye
que la tecnologa existe para llevar a cabo procesos
de
incineracin de basuras slidas de forma tal que
aseguren con confianza que los constituyentes
potencialmente dainos no crearn riesgos a
humanos
y/o el ambiente lo cual sera causa de preocupacin.
Aunque las plantas de incineracin generan algunas
emisiones gaseosas, es posible controlar las
emisiones
de contaminantes, reducindolos a niveles no
peligrosos. Por ejemplo, el uso de decantadores,
precipitadores electrostticos y filtros, puede
eliminar el
95% de las partculas.
Y Schaumburg y Doyle (1994, p. 20) refirindose a
las
nuevas tecnologas de compactacin de residuos:
Para
tener una perspectiva, consideremos el hecho de
que, a
las actuales tasas de generacin, toda la basura
generada en los prximos 1,000 aos cabra en un
relleno menor a 30 millas cuadradas de tamao (y la
mitad de ello con avanzadas tcnicas de
compactacin).
181. Casi todas las discusiones estndar sobre la
redistribucin asumen que es normalmente de ricos
a
pobres. Algo de esto hay, pero es un fenmeno
trivial
comparado con la redistribucin que se produce
dentro
de la clase media. (Tullock 2004, p. 270).
182. The Economist, Burgeoning Bourgeoisie: A
Special Report on the New Middle Classes in
Emerging
Markets, February 14th, 2009.
183. Ema Wolf y Cristina Patriarca, 1991, p. 32: Estas
son algunas de las cartas que enviaban a sus
parientes,
los recin llegados, describiendo su situacin en la
Argentina sin regulaciones laborales:
De Girolamo Bonesso, en Colonia Esperanza (1888):

Aqu, del ms rico al ms pobre, todos viven de

carne,
pan y ministra todos los das, y los das de fiesta
todos
beben alegremente y hasta el ms pobre tiene
cincuenta liras en el bolsillo. Nadie se descubre
delante
de los ricos y se puede hablar con cualquiera. Son
muy
afables y respetuosos, y tienen mejor corazn que
ciertos canallas de Italia. A mi parecer es bueno
emigrar.
De Vittorio Petrei, en Jess Mara (1878): Nosotros
estamos seguros de ganar dinero y no hay que tener
miedo a dejar la polenta, que aqu se come buena
carne, buen pan y buenas palomas. Los seorones
de
all decan que en Amrica se encuentran bestias
feroces; las bestias estn en Italia y son esos
seores.
184. Daz Alejandro (1970, p. 39): En la segunda
mitad del siglo pasado (siglo XIX), la mayor parte del
mercado de trabajo argentino se integr con rapidez
al
rgimen capitalista; a los trabajadores se los
empleaba
y despeda por meras razones econmicas, pero la
mano de obra a su vez poda desplazarse con
libertad
dentro del pas y salir o entrar de l sin ninguna
traba.
Por otra parte, a pesar de alguna desocupacin
cclica,
de 1860 a 1930 la Argentina se caracteriza por una
economa con plena ocupacin, en la que el
desempleo
temporal tena fcil remedio: el regreso a la patria o
el
traslado a otros pases escasos de mano de obra,
como
Estados Unidos.
Respecto de los niveles de remuneracin de los
trabajadores argentinos, contina Daz Alejandro en
la
obra citada
Los datos sobre salarios de 1900 a 1930 son ms
abundantes. Los salarios reales eran en la pampa, al
parecer, superiores a los de algunas ciudades
europeas. Una comparacin entre las tasas de
salarios
por hora correspondientes al lapso 1911-1914 en
Buenos Aires, Pars y Marsella respecto de siete
categoras diferentes muestra que las tasas
salariales
de Buenos Aires eran superiores a las de Marsella en
todas las categoras (alrededor de un 80%), y
superiores a casi todas las de Pars (alrededor del

25%). Un informe de 1921 del Departamento

Britnico
de Comercio de Ultramar afirmaba que los salarios
argentinos antes de la Primera Guerra Mundial eran
superiores a los de los pases europeos, aunque no
haban ido creciendo al mismo ritmo. Y concluye el
mismo autor que para atraer a los inmigrantes, los
salarios reales de la Argentina tenan que ser
superiores, por lo menos en el margen, a los de Italia
y
Espaa, y hasta competitivos con los de otros pases
de
inmigracin, por ms que los factores culturales
dieran
a la Argentina una ventaja innegable en cuanto a los
inmigrantes latinos. Los salarios, as como el tiempo
libre y las condiciones de trabajo, tambin
propendan a
mejorar, segn parece, a un ritmo ms acelerado
que
el producto interno per cpita.
185. Un destacado autor argentino, Emilio Coni,
1918,
p. 544: La Repblica Argentina, por el hecho de
haber
desarrollado y arraigado profundamente en sus
habitantes el espritu y la conciencia mutualista y
cooperativista, puede ser considerada en ste, como
en
tantos otros aspectos, una nacin grande y
moderna. En
efecto, estn vinculados por la mutualidad y la
cooperacin 593.172 de sus habitantes.
La mutualidad se ocupa especialmente de los
seguros contra los enfermos y contra la invalidez por
enfermedad crnica o por vejez; de los seguros
contra
los accidentes de trabajo y sobre la vida. En todos
estos
casos, el capital que aporta el socio a la institucin
mediante las cuotas peridicas, no goza de un
inters
material, en efectivo, porque todas las utilidades
lquidas pasan al fondo de reserva de la misma
institucin. En una sociedad mutualista, el capital
se
forma generalmente mediante cuotas peridicas, o
bien
los socios no desembolsan cuota alguna, pero se
declaran solidaria e ilimitadamente responsables de
las
obligaciones que contrae la institucin.
186. En la Capital Federal la sociedad de socorros
mutuos ms antigua existente es LUnion et Secours
Mutuel, fundada el ao 1854; siguile, en 1856, la
sociedad San Crispn, denominada as porque el
ncleo
principal de sus fundadores perteneca al gremio de

operarios en la industria del calzado cuyo patrono es

San Crispn. En 1857 se fundan la Tipogrfica
Bonaerense, La Catalana y la hoy poderosa
Asociacin
Espaola de Socorros Mutuos; en 1858 la Unione e
Benevolenza, la nonna de las sociedades italianas;
en
1859 la Franaise; en 1861 la Nazionale Italiana,
etc.,
etc.. Las mutualidades en ejercicio el 31 de
diciembre
de 1916 eran 1.205. De estas, 1.202 son sociedades
de
socorros mutuos, y 3 sociedades de rentas y de
seguros
sobre la vida.
187. Para establecerlo decan las damas de la
comisin fundadora, seoras De Sacriste, Elortondo,
Lavalle y Castro apelamos al auxilio del pblico,
recolectando donativos en la ciudad y en varios
pueblos
de campaa, levantando suscripciones, organizando
rifas, y consiguiendo as algunos fondos aumentados
por el producto de una funcin teatral. Todo ello dio
muy cerca de 450,000 pesos moneda corrientes, de
los
cuales 230,000 se invirtieron en refaccionar una
casa
alquilada en Almagro, y en adquirir agregan las
seoras sesenta camas completas, cincuenta y
tres
mesas de noche, cuatro grandes mesas de comedor,
ocho bancos, sillas, ropas, calzado, loza, cubiertos,
lmparas de kerosene, cocina econmica, y batera
suficiente para ciento cincuenta personas, mquinas
de
lavar, de coser y otros objetos. (Correa Luna 1923,
p.
205).
188. Como ejemplo de esto, Passanante seala: ...
Gath Y Chaves Ltda. remiti desde el ao 1927 vales
y
vveres para repartir entre los pobres que socorre la
Sociedad; Harrods Ltda. hace la misma donacin. La
sociedad annima de la confitera El guila, en 1934
don golf miniatura para el Asilo de hurfanos y la
librera catlica Noel entrega una biblioteca movible
con
230 volmenes con destino al Instituto de la
Maternidad
.... (Mara Ins Passanante 1995, p. 26).
189. El 14 de abril de 1892, el Diario La Prensa
public
que se ha indicado a la Sociedad de Beneficencia la
conveniencia de invitar a las empresas de tranways
y de
algunos ferrocarriles que llegan y entran a la Capital
a

instalar en los coches alcancas de hierro con el fin

de
recibir las donaciones con que se quisiera ayudar al
fondo no siempre suficiente con que aquella
dignsima
asociacin
sostiene
tantos
y
tan
tiles
establecimientos
de caridad. (Mara Ins Passanante 1995, p. 28).
190. En sus memorias correspondiente a los aos
1911 y 1912 se reflejan los objetivos de la
institucin:
He aqu el triple objeto de esta sociedad,
consolidar,
aliviar y endulzar al pobre en sus enfermedades.
Velar
por la salud individual y pblica, mediante la
asistencia
personal del enfermo en su propio domicilio, para
evitar la agravacin de las enfermedades y el
contagio
de las infecciones, y traer al corazn dolorido las
dulcsimas insustituibles fuerzas de la religin.
Sociedad Asistencia a domicilio de enfermos
pobres:
Memoria correspondiente a los aos 1911-1912.
(Buenos Aires: Imprenta La Leonesa, 1912), p. 5.
191. Ver http://www.ema.org.ar/index.php?
option=com_content&view=article&id=394.
192. The Economist, July 31st, 2004, pp. 57-59.
193. Otro ejemplo es la empresa Kumon
(www.kumonla.com), creada en 1954 por un profesor
de matemtica japons, que tambin brinda tutora
a
travs de un sistema de franquicias que abarca
cuarenta y dos pases y atiende a unos cuatro
millones
de alumnos.
194. Sus conclusiones son estas: En todas las reas
estudiadas, observamos que la mayora de los
alumnos
asista a escuelas privadas. En los barrios
designados
oficialmente como marginales de tres zonas de la
ciudad vieja de Hyderabad, encontramos 918
escuelas,
y slo el 35% de ellas eran pblicas, menos del 37%
que representaban las escuelas privadas no
reconocidas. En total, el 65% de los alumnos de
estas
reas de bajos ingresos asistan a escuelas privadas
sin
subsidios. En el distrito Ga de Ghana (el rea
suburbana
y rural de ingresos bajos que rodea Accra, la capital),
observamos que slo el 25% de las 779 escuelas
censadas del mismo modo eran pblicas, y que el
64%

de los nios asistan a escuelas privadas. En las

reas
pobres de tres distritos del gobierno local (uno
rural,
dos urbanos) del estado de Lagos (Nigeria) hallamos
540 escuelas; el 34% de stas eran pblicas, y la
mayor
parte, el 43%, eran privadas no registradas.
Estimamos
que el 75% de los alumnos estaban matriculados en
escuelas privadas. Tambin realizamos una
investigacin en el pequeo barrio de viviendas
precarias de Makoko, en la parte continental del
estado
de Lagos, y en el barrio marginal de Kibera (Nairobi,
Kenya), supuestamente, el mayor de frica
subsahariana. En ambos casos, la gran mayora de
los
nios pobres asista a escuelas privadas, no
pblicas.
Ms an, en Kenya pudimos observar el impacto de
la
educacin primaria gratuita reflejado en la
matrcula. A
pesar de que algunos han sealado que la matrcula
de
las escuelas pblicas experiment aumentos muy
importantes, nuestra investigacin sugiere que, en
el
mejor de los casos, los nios parecen haberse
trasladado de escuelas privadas a escuelas pblicas.
Dadas las ventajas de las escuelas privadas y los
problemas que presentan las pblicas, este cambio,
tal
vez, no sea beneficioso para los alumnos.
En cada una de las localidades, la mayora de las
escuelas
privadas
estn
dirigidas
por
sus
propietarios;
muy pocos de ellos reciben apoyo filantrpico
externo, y
ninguno
recibe
subsidios
estatales.
Aproximadamente la
misma cantidad de varones y mujeres concurre a
escuelas que no reciben subsidios, que tienen
mejores
cocientes de alumnos sobre docentes, mayor
compromiso de los educadores y, en ocasiones,
mejores instalaciones que las escuelas pblicas. Un
nmero significativo de vacantes se otorgan sin
costo o
con una pensin reducida a los ms pobres. Los
puntajes brutos (raw scores) de las evaluaciones
realizadas a los alumnos mostraron logros mucho
ms
elevados en las escuelas privadas que en las
pblicas.
En Hyderabad, por ejemplo, los puntajes promedio
en el

rea de matemtica fueron de aproximadamente 22

y
23 puntos porcentuales ms en las escuelas
privadas no
reconocidas y reconocidas, respectivamente, que en
las
escuelas pblicas. La diferencia fue, incluso, ms
pronunciada en el rea de ingls. En todos los casos,
esta ventaja del desempeo se obtuvo entre la
mitad y
un cuarto de los costos de salarios docentes.
195. Del anlisis de todos estos sistemas, BraunMunziger concluye: Distintos factores deben
considerarse cuando se disea un sistema de
vouchers.
Primero, debe incluirse la mayor cantidad posible de
escuelas pblicas y privadas para asegurar un alto
grado de competencia y de calidad. Segundo, debe
mejorarse
la
informacin
disponible
a
los
estudiantes
como tambin los incentivos a las escuelas
publicando
las evaluaciones externas. Tercero, una forma de
dirigir
el foco de la competencia a la calidad de la
educacin (y
alejarlo de atraer alumnos de los estratos altos) es
asignar un voucher de mayor valor a los estudiantes
de
un nivel socioeconmico bajo o, alternativamente,
darlos solamente a este ltimo grupo. Cuarto, son
importantes los requisitos claros y estrictos sobre las
escuelas que participen para garantizar la viabilidad
poltica del programa. Dichas normas, concisas,
aseguran cierto control pblico respecto a la forma
en
que se gasta el dinero de los contribuyentes y se
evita
la presencia de escuelas con baja calidad o una
ideologa radical, lo que minara la credibilidad de
todo
el sistema.
Por otra parte, se han observado algunos obstculos
a la competencia, que reducen los incentivos para
proveer alta calidad y, por ende, evitan que el
sistema
desarrolle todo su potencial. Uno de ellos tiene que
ver
con las restricciones al ingreso al mercado
educativo,
por ejemplo, por la regla de lugares excedentes,
que
prohbe el establecimiento de nuevas escuelas si
hay
lugares libres en las existentes. Segundo, el desigual
financiamiento de escuelas pblicas y privadas
distorsiona la competencia. Tercero, una baja

participacin de las escuelas privadas, en particular

las
mejores, reducir el nivel de calidad en el que
compiten
las escuelas del sistema, y reduce los incentivos
para
mejorar. Cuarto, la falta de escuelas privadas en
reas
especficas, por ejemplo rurales, puede excluir a
stas
de los beneficios del sistema, ya que la existencia de
los
vouchers puede no ser un incentivo suficiente para
crear escuelas en estas zonas.
196. En un estudio para evaluar todas las
investigaciones sobre eleccin educativa, se
concluye en
relacin con el programa ms antiguo, en
Milwaukee:
Hay un consenso emergente en que los programas
de
eleccin de escuelas como el MPCP (programa de
Milwaukee), pueden alcanzar: mejores logros
acadmicos, especialmente entre los estudiantes
afroamericanos;
resultados positivos en las escuelas
pblicas y un alto nivel de satisfaccin de los
padres
(Gerard Robinson 2005).
Gerard Robinson, Survey of School Choice
Research, Institute for the Transformation of
Learning,
Marquette University, Spring 2005:
http://www.choiceineducation.com/documents/Surve
yofSchoolChoiceResearch2005.197. Adam Ferguson
(1723-1815) describa los
procesos sociales de esta forma: Cada paso y
movimiento de la multitud, aun en las que se
denominan pocas iluminadas, se realizan con igual
ceguera respecto del futuro; y las naciones tropiezan
con arreglos, que son en verdad el resultado de la
accin humana, pero no la ejecucin de ningn
diseo
humano. (Adam Ferguson 1767).
198. Adam Smith, An Inquiry Into the Nature and
Causes of the Wealth of Nations, vol. 1, eds. R. H.
Campbell and A. S. Skinner, vol. 2 of the Glasgow
Edition of the Works and Correspondence of Adam
Smith (Indianapolis: Liberty Fund, 1981), chapter 2
Of
Restraints upon the Importation a From Foreign
Countries of Such Goods a As Can Be Produced at
Home, paragraph 1352.
http://oll.libertyfund.org/index.php?
option=com_staticxt&staticfile=show.php&title=197
.
199. Charles Darwin, The Origin of Species by Means
of Natural Selection: or The Preservation of Favoured

Races in the Struggle for Life (London: Charles

Murray,
1859), p. 133. http://darwinonline.
org.uk/EditorialIntroductions/Freeman_OntheOriginof
Species.200. En este sentido tambin Diamond
(1999, p. 276)
sobre la evolucin desde las tribus a los clanes y el
cacicazgo (chiefdoms): A esta altura debera
resultar
obvio que los cacicazgos introdujeron el dilema
fundamental de toda sociedad no igualitaria,
gobernada
centralmente. A lo sumo, hacen el bien proveyendo
caros servicios que sera imposible contratar en
forma
individual. Por otro lado, actan descaradamente
como
cleptocracias, transfiriendo riqueza neta desde la
gente
comn hacia las clases altas. Estas funciones, tanto
la
noble
como
la
egosta,
estn
unidas
inextricablemente,
aunque algunos gobiernos enfatizan ms una que la
otra. La diferencia entre un cleptcrata y un sabio
estadista, entre un gran ladrn y un benefactor
pblico,
es solamente una cuestin de grado: de cun
grande es
el porcentaje del tributo extrado a los productores
que
retiene la lite, y cunto le gustan a la gente comn
los
usos pblicos en los que se emplea el impuesto
redistributivo.
201. La interferencia creada por el uso simultneo
de
la misma unidad del espectro por dos o ms
usuarios
no es diferente de la interferencia entre usos
simultneos competitivos de cualquier otro recurso.
Una
porcin de tierra no puede utilizarse para cultivar
trigo y
como parque al mismo tiempo sin interferir un uso
con
el otro. Un mnibus no puede transportar cargas
desde
A hasta B y pasajeros desde A hasta C al mismo
tiempo. Los mismos cinco minutos de tiempo de una
secretaria no pueden utilizarse para escribir a
mquina
o para hacer llamadas telefnicas sin cierta
degradacin
de cada funcin. (John Fountain 1989, p. 135).
202. El atractivo de la LPTV no es difcil de
entender.
Autorizando la construccin de alternativas de baja

energa a las estaciones dominantes actualmente en

el
aire, la FCC no solo abra una puerta a unas 8,000
estaciones transmisoras nuevas, sino tambin al
relativamente exclusivo mundo capital-intensivo de
la
transmisin de TV a un nuevo grupo de
emprendedores. La FCC empez a investigar la LPTV
hace varios aos como una solucin casi perfecta al
problema de la escasez que haba estado en el
centro
de muchas de sus decisiones regulatorias y que
haba
guiado el otorgamiento de licencias por ms de
medio
siglo. En teora, otorgndole a una estacin de LPTV
suficiente energa para transmitir su seal, digamos,
de
5 a lo millas, se resolvera el problema de utilizacin
del
espectro, que era la razn tcnica para limitar las
licencias en determinado lugar.
Pero la FCC, como otros proponentes de la LPTV,
tambin vio un segundo impacto interesante: el bajo
costo relativo de los equipos necesarios una
fraccin
del equipamiento de toda una estacin de televisin

dara acceso a la LPTV a minoras, grupos

comunitarios
y otros que durante aos han luchado mucho, tanto
ante la FCC como en las cortes, para tener mayor
acceso a la transmisin de TV regular.
Despus de abrir la puerta a la LPTV, la comisin
fue
inundada con 6,500 solicitudes, crendose tal
desorden
administrativo literalmente una montaa de
papeles
con pocos lineamientos para decidir quin recibira
los
3,000 a 4,000 lugares disponibles que congel el
proceso en forma temporaria. Esto demor la
llegada
de la LPTV al mercado mientras la cantidad de papel
creca; la montaa creci hasta contener 12,000
solicitudes. (Diamond et al 1983, p. 26).
203. Confirmando lo anterior, comenta el Dr. John
Fountain con respecto a Nueva Zelanda (1989, p.
18):
La vulnerabilidad a los grupos de presin no se
elimina
con procedimientos de salvaguardia. En verdad,
stos
pueden inhibir la eficiencia econmica al ser
incorporados a los juegos estratgicos de los
participantes en la actividad. Ms aun, no importa
cun

bien dirigidas estn, las agencias regulatorias

inevitablemente se hallan limitadas en la sabidura
de
sus decisiones por el flujo de informacin de que
disponen.
Los grupos de inters que aparecen ante las
agencias regulatorias proveen mucha informacin y
anlisis que a sus funcionarios les sera imposible o
muy
costoso
obtener
en
forma
independiente.
Naturalmente,
cada grupo presenta su evidencia de tal manera que
sea favorable para su propio caso. Dada la legalidad
y
formalidad de los procesos, o la falta de acceso a
influencias con costos reducidos, la participacin en
los
procesos regulatorios por parte de gran nmero de
consumidores es simplemente muy costosa. Como
resultado, es extremadamente difcil tal vez
imposible
que las agencias regulatorias tomen decisiones
que
sean econmicamente eficientes.
204. As lo comenta el Lic. Jos Toledo, quien fue
director
de
la
Superintendencia
de
Telecomunicaciones:
Se cre la figura novedosa de los Ttulos de
Usufructo
que es nominativo y tiene posibilidades de
negociarse.
All se hablaba de un mercado secundario de estos
ttulos. De alguna forma esto se dio. Yo fui testigo de
muchos endosos de estos ttulos, que se pueden
transferir y endosar. Slo basta con registrarlos,
obviamente la nica funcin de la Superintendencia
es
que se haga un registro y aqu viene la otra novedad

insisto, la ley dice que el espectro radioelctrico es

propiedad del Estado. Entonces se cre la figura
del
Ttulo de Usufructo por 15 aos. Pero y despus de
15
aos qu? Pues hay un pequeo artculo, un inciso,
all
en la ley que dice que basta con que el propietario
demuestre que durante esos 15 aos us la
frecuencia
y se le prorroga automticamente otros 15, y as
sucesivamente. Eso basta con que lo demuestre,
pues
puede haber sido una sola vez, no pone ningn tipo
de
limitacin; la ley as pues crea esta novedad
funcionando muy bien. (Jos Toledo 2005).
205. Comenta David Couso Diaz: No hace mucho, el
sector Radiocomunicaciones de la ITU, a travs de la

Unidad de Polticas de la ITU, ha reflexionado en un

taller (Workshop on Radio Spectrum Management
for a
Converging World, Ginebra, 16-18 de febrero del
2004
(http://www.itu.int/osg/spu/ni/spectrum/) sobre la
gestin del espectro, tras constatar que la
convergencia
de los servicios no ha venido acompaada, en la
mayor
parte de los pases, de un cambio en un modelo de
gestin ya centenario. El primer dato relevante es el
de
los fallos en la planificacin/atribucin, ante el hecho
evidente de que las fronteras entre los servicios
contemplados en el Reglamento de
Radiocomunicaciones se desdibujan: El telfono
mvil
capta, en algunos pases, la seal de televisin en
directo, permite acceso de banda ancha inalmbrico,
es
mucho ms que un servicio mvil. Por otra parte, la
convergencia tecnolgica impone que una sola
aplicacin/Terminal
pueda
prestar
servicios
diferentes,
manejando diferentes rangos de frecuencias. La
respuesta de los reguladores a estas dificultades no
ha
sido homognea: en un extremo de la escala estn
los
pases que, como Espaa, se mantienen fieles al
modelo tradicional de mando y control, con
atribucin
rgida y asignacin concursada, en caso de escasez
de
frecuencias, mientras que en un lugar intermedio se
situaran las legislaciones y los reguladores que
optan
por adjudicar cada vez ms segmentos del espectro
con
base en competiciones de mercado (subastas) o, en

tercer lugar, admiten posteriormente un mercado

secundario de los derechos de uso que (con alguna
variante) proporciona esa convergencia. Se busca
as la
asignacin ms rpida, flexible y eficiente del
espectro,
puesto que se espera que las frecuencias en
cuestin
sean destinadas a la tecnologa ms demandada y
que
ofrezcan un mejor servicio al menor coste.
Normalmente estas medidas se introducen en un
sistema de derechos exclusivos, pero tambin puede
manifestarse en el incremento de bandas de
espectro
sin licencia, que confiere mayor posibilidad de
comercio
a las empresas al recaer sobre determinadas bandas
de
frecuencias que por s mismas no demandan un uso
concreto. Aunque en Espaa ni siquiera se haya
utilizado sistemticamente el modelo de mercado
primario del espectro (es decir, la adjudicacin y
asignacin de derechos de uso individuales
mediante
mecanismos de subasta competitiva) prefiriendo en
general el concurso cuando exista limitacin, o el
otorgamiento a todos los solicitantes por orden de
llegada, en la medida en que el Derecho comunitario
opt por establecer esta posibilidad, ahora recogida,
de
forma un tanto tenue, en el prrafo final del nmero
2
del art. 45, al que luego nos referiremos (es claro
que
existe un modelo de gestin de mercado).
206. http://es.wikipedia.org/wiki/Wiki.