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BRASIL

Organizadores
Snia Centeno Lima
Rosana Magalhes
Luiz Eduardo Fonseca
Agostinho de Carvalho

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL


NA COMUNIDADE DOS PASES DE
LNGUA PORTUGUESA:
Desafios e Perspectivas
Oficina de Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP
World Nutrition Rio 2012

Organizadores
Snia Centeno Lima
Rosana Magalhes
Luiz Eduardo Fonseca
Agostinho de Carvalho

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL


NA COMUNIDADE DOS PASES DE
LNGUA PORTUGUESA:
Desafios e Perspectivas

Oficina de Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP


World Nutrition Rio 2012

EQUIPE TCNICA
Snia Centeno Lima
Rosana Magalhes
Luiz Eduardo Fonseca
Agostinho de Carvalho
APOIO EDITORIAL
Mary Fermo (Centro de Relaes Internacionais em Sade-CRIS/Fiocruz)
PROJETO GRFICO
Mara Lemos Pinho (Multimeios/ Icict/ Fiocruz)

Impresso no Brasil 2013


Oficina de Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP -World Nutrition Rio 2012
(Rio de Janeiro, 2012)
Segurana Alimentar e Nutricional na Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa: Desafios e Perspectivas
192 p.
ISBN: 978-85-8110-008-1
1.

Segurana alimentar; 2. Nutrio; 3. Comunidade dos Pases de Lingua Portuguesa;


3. Sade internacional; Sade global.

Direitos de publicao reservados :


Fundao Oswaldo Cruz-Fiocruz
Av. Brasil, 4365, Manguinhos
Rio de Janeiro, RJ, Brasil
Telefone: 55 21 3865-2121
Site: www.fiocruz.br
Instituto de Higiene e Medicina Tropical-IHMT
Rua da Junqueira, 100
1349-008 Lisboa, PT
Telefone: 351 213-652 600
Site: www.ihmt.unl.pt

Organizadores
Snia Centeno Lima
Rosana Magalhes
Luiz Eduardo Fonseca
Agostinho de Carvalho

SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL


NA COMUNIDADE DOS PASES DE
LNGUA PORTUGUESA:
Desafios e Perspectivas

Oficina de Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP


World Nutrition Rio 2012

Rio de Janeiro, 2013

ndice
Apresentao......................................................................................................7
Parte I - Bases
1. A Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP: trajetrias histricas
na conformao de uma estratgia (Francisco Sarmento)...............11
2. Malnutrio nos Pases da CPLP (Vitor Rosado Marques, Maria
Futi Tati, Paulina Semedo, Snia Centeno Lima).............................21
3. Agricultura Familiar, Nutrio e Segurana Alimentar nos Pases
em Desenvolvimento (Agostinho de Carvalho)...............................33
4. Avaliao de Polticas e Iniciativas Pblicas de Promoo da
Segurana Alimentar e Nutricional: desafios e perspectivas (Rosana
Magalhes).............................................................................................47
5. Tipologia das Iniciativas de Avaliao da SAN nos ltimos Cinco
Anos entre Pases Signatrios da Cpula Mundial de Alimentao
(1996): um olhar global e na CPLP (Maria Agns Aliaga, Sandra
M. Chaves dos Santos)..........................................................................57

Parte II - Polticas, Programas e Iniciativas


1. Construo da Poltica e da Institucionalidade da Segurana
Alimentar e Nutricional no Brasil (Luciene Burlandy, Renato Maluf,
Ceclia Rocha)........................................................................................77
2. Intervenes no Campo Materno-Infantil para Diminuio da
Desnutrio e Melhoria da Segurana Alimentar em So Tom e
Prncipe e Moambique (Luiz Eduardo Fonseca, Aurelio Carvalho,
Edna Germack Possolo).......................................................................93
3. Fortificao de Alimentos (Rui Jorge, Paulo Graa)......................103
4. A Agricultura Familiar versus a Agricultura de Subsistncia no
mbito da Segurana Alimentar no Espao dos Pases da CPLP
(Augusto Manuel Correia).................................................................119
5. Sociedade Civil e Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP:
desafios para a mobilizao e participao social (Joo Pinto, Sambu
Seck).....................................................................................................135

Parte III Perspectivas


1. Desenvolvimento, Cooperao e Sade
(Maria Hermnia Cabral)...................................................................151
2. A Dimenso Internacional da Sade e da Segurana Alimentar
(Luiz Eduardo Fonseca).....................................................................159
3. Impacto da Cpula Mundial da Alimentao (1996) nas Iniciativas
em Segurana Alimentar e Nutricional: um olhar global e entre
pases signatrios da CPLP (Maria Agns Aliaga, Sandra M. Chaves
dos Santos)...........................................................................................171
4. ESAN-CPLP: elementos para uma Agenda Futura (Francisco
Sarmento, Helder Muteia)..................................................................187

Apresentao
A Reunio dos Institutos Nacionais de Sade da CPLP realizada em Lisboa,
no ano de 2007, marcou de forma especial e fraterna as relaes institucionais
entre o Instituto de Higiene e Medicina Tropical (IHMT) de Portugal e a Fundao
Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) do Brasil, assim como lanou as bases daquela que
seria a Rede de Institutos Nacionais de Sade da CPLP RINS/CPLP, da qual
fazem parte as instituies congneres da comunidade da Lngua Portuguesa.
Foi no mbito do fortalecimento das relaes interinstitucionais no seio da
RINS/CPLP que, em 2011, ns, Paulo Ferrinho, como Diretor do IHMT, e Paulo
Buss, como Diretor do Centro de Relaes Internacionais em Sade da Fiocruz,
decidimos apoiar a realizao de uma oficina pr-congresso durante o World
Nutrition Rio 2012 (Rio de Janeiro, abril de 2012), no qual participantes dos pases
da CPLP pudessem trocar impresses sobre a questo nutricional nos pases
integrantes da Comunidade.
A oficina realizou-se nos dias 26 e 27 de abril de 2012, intitulou-se Segurana
Alimentar e Nutricional na Lusofonia: novos desafios para o PECS e reuniu
representantes de Angola, Cabo Verde, Portugal e Brasil.
O que nos levou a tal iniciativa, alm do tema ser tratado no mbito de ambas
as instituies, foi saber que a fome, assim como a insegurana alimentar e
nutricional ainda so flagelos que assolam todos os pases da CPLP. Num momento
em que participantes dos Estados Membros da CPLP debatem a situao mundial
das Estratgias de Segurana Alimentar e Nutricional, a sade no pode deixar de
estar presente. Uma vez que, no obstante os esforos efetuados, tais problemas
tm uma determinao multisetorial, muito mais econmica, social e poltica do
que biolgica, vontade e compromisso poltico so tambm necessrios para sua
resoluo.
Nesse sentido, a realizao da Oficina foi uma oportunidade de excelncia
para efetuar um ponto de situao relativo segurana alimentar e nutricional
no contexto da lusofonia, bem como de se tirar lies com exemplos de polticas
pblicas de combate fome e subnutrio bem sucedidas, que possam favorecer
a sua implementao, articulando-se esforos comuns nos pases da Comunidade
de Lngua Portuguesa.
Um dos pontos acordados com todos os participantes da Oficina foi que seu
produto final pudesse ser compilado no formato de uma publicao, ou seja, que
as apresentaes e recomendaes pudessem ser convertidas num projeto editorial
mais alargado e amplamente divulgado no mbito da CPLP. Este produto o que
ora vos apresentamos com grande satisfao.

No poderamos deixar de ressaltar que a presente publicao fruto do


trabalho do Comit Organizador da Oficina e do projeto editorial nas pessoas
de Snia Centeno Lima, do Instituto de Higiene e Medicina Tropical, Agostinho
de Carvalho, do Instituto Superior de Cincias da Sade Egas Moniz, Rosana
Magalhes e Luiz Eduardo Fonseca, da Fundao Oswaldo Cruz.
De maneira geral, o livro que ora vos apresentamos segue as linhas traadas na
Oficina e para seguir uma estrutura pedaggica se divide em trs partes. A primeira,
denominada Bases, trata de situar a questo da segurana alimentar e nutricional
na sua trajetria histrica, assim como do seu panorama no seio da CPLP. Foram
ainda includas nessa parte as discusses tipolgicas e metodolgicas da avaliao
do setor, por entenderem os organizadores que o assunto se enquadrava no mbito
das bases tericas do tema. A segunda parte trata das Polticas, Programas e
Iniciativas da segurana alimentar e nutricional em diferentes pases da CPLP,
procurando fazer uma anlise crtica dessas iniciativas. Por fim, na sua terceira
parte, o livro toca na questo das Perspectivas referentes ao tema, seja pela sua
dimenso internacional, seja pela sua insero no mbito da cooperao e da
agenda internacional futura, em especial do seu papel na discusso dos novos
objetivos de desenvolvimento sustentvel aps 2015.
Concluiu-se que em todos os Estados Membros da CPLP alguma forma de m
nutrio altamente prevalente. Que a fome uma realidade inegvel em todas as
sociedades lusfonas. Esta uma realidade inadmissvel no mundo atual.
Foi reconhecido que a fome e a m nutrio, nas suas diversas formas, no podem
ser combatidas com os conceitos de economia liberal atualmente prevalentes. As
solues passam sempre pela envolvncia do Estado, pelo empoderamento da
cidadania participativa e da sociedade civil, pelo reforo das estruturas familiares e
pelo reconhecimento das especificidades culturais de cada comunidade.
Neste contexto, um problema como a segurana alimentar e a m nutrio
partilhado entre todos os Estados Membros da CPLP e faz-se uma chamada
de ateno para a importncia que a cooperao internacional poder e dever
assumir num futuro orientado por princpios de desenvolvimento sustentvel com
metas de acesso universal aos cuidados de sade e de erradicao da fome.

Rio de Janeiro/Lisboa, agosto de 2013.


Paulo Ferrinho
Paulo Marchiori Buss

Parte I - Bases

BRASIL

11

A SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NA CPLP:


TRAJETORIAS HISTORICAS NA CONFORMAO
DE UMA ESTRATGIA
Francisco Sarmento1
INTRODUO
O tema que se apresenta no estranho experincia pessoal e profissional do
autor. Este nasceu e passou a sua infncia em Angola indo regularmente de frias
ao Brasil. Ficou sempre intrigado por no encontrar sucos e sorvetes de manga,
maracuj, goiabada em latas ou at p de moleque, em Angola ,onde todas estas
matrias primas se consumiam in natura. No mundo da sua infncia, as duas
margens do Atlntico estavam mais longe do que as horas de avio que as uniam.
Mais tarde, foi para o Brasil, em plena ditadura militar evitando divulgar entre os
colegas de escola, os livros de histria revolucionrios da jovem Repblica Popular
de Angola onde regressa, anos mais tarde, em plena guerra civil. Comemorou com
vinho branco do Rio Grande do Sul (Brasil), o cessar fogo e a retirada para norte
do paralelo treze das tropas cubanas.
Procurou tambm ligar a sua vida profissional aos demais Pases Africanos onde
se fala tambm portugus, acabando por conhece-los razoavelmente bem. Entre
So Tom e o ilheu das rolas (e na companhia de uma criana abraada ao seu saco
de farinha de mandioca), decidiu ainda sem o saber, mergulhar profundamente
numa longa pesquisa historica sobre os determinantes da situao de insegurana
alimentar na CPLP. Mais tarde impulsionou e dedicou-se construo de uma
Estrategia de Segurana Alimentar e Nutricional para a CPLP - Comunidade dos
Paises de Lingua Portuguesa (ESAN), processo que foi abraado por todos os
Estados membro e pelo Secretariado Executivo da Comunidade.
Neste pequeno artigo, o autor procura,resumidamente, apresentar algumas das
condicionantes histricas da insegurana alimentar na Comunidade, em particular
no tringulo gerado entre Angola, So Tom e Prncipe e o Brasil e discutir, em
funo da trajetria anterior e da conjuntura sistmica atual, algumas bases para a
formulao da ESAN- CPLP.
HISTORIA COMUM
De acordo com Valentim Alexandre (2000), a historiografia considera
usualmente trs imprios distintos na expanso ultramarina portuguesa; o do
franciscosarmento@ces.pt - Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra

12

Oriente, formado no incio do sculo XVI e que declina no final do mesmo; o do


Brasil com incio nessa altura, apogeu no sculo XVIII e final no primeiro quartel
do sculo seguintee o Africano, que se impulsiona dificilmente no sculo XIX e
acaba com a descolonizao em 1975.
No caso Portugus, o tringulo econmico-geogrfico engendrado na
confluncia dos trs imprios evolui desde cedo assente no domnio de alguns
produtos agrcolas dominantes, que por sua vez, geraram zonas dominadas1.
Madeira, Aores e Cabo Verde so ilhas Atlnticas onde se do os primeiros passos
na produo aucareira, mas claramente em So Tom que se inicia a primeira
sociedade escravocrata como aquela que ser mais tarde implementada no Brasil.
aceite que o comrcio de homens referido por Celso Furtado (1968)
se tornou o item de maior peso nas importaes coloniais brasileiras, e variava
proporcionalmente ao aumento da exportao de produtos agrcolas tropicais
(Junior, 1978: 29) e (Furtado, 1968: 53-4, 125). O baixo custo de produo ajudou
o setor comercial e agro-exportador a resistir s conjunturas internacionais
desfavorveis, e a uma acumulao que lhe permitiu a diversificao de
investimentos para outras reas de negcio, como o imobilirio e a agricultura.
Embora autores como Florentino (1997) no sugiram as razes para a excepcional
taxa de lucro (presumida, por exemplo, com base em declaraes a companhias de
seguros) do comrcio negreiro do Brasil (20%) quando comparado com o de outros
pases como a Inglaterra e a Frana (taxas na ordem dos 5% a 10%), acredita-se que
provavelmente isto tenha decorrido, em parte, porque o montante necessrio para
a formao de bens alimentares utilizados para escambo era certamente inferior
aos utilizados pela Inglaterra e Frana (mesmo considerando o Rum das Antilhas).
Isto conforma a singularidade brasileira descrita por Alencastro (2000). A troca
de produtos agrcolas brasileiros por mo-de-obra africana estabelece-se ao redor
de vrios produtos, sendo imprescindvel referir, em primeiro lugar, a mandioca
(vrias)2 e a cachaa ou aguardente de cana. A cachaa foi o genero da terra
que mais escravos comprou, representando entre 1699 e 1703, 78,4% das bebidas
Furtado (1968:15-18) refere que a Espanha nunca chegou a interessar-se em fomentar um intercmbio
com as colnias ou entre estas. A no autorizao de barcos de outras nacionalidades em portos
americanos tornava os fretes muito elevados. Mesmo quando Portugal esteve ligado Espanha (1580 a
1640), os equipamentos para os engenhos aucareiros produzidos em Lisboa tinham que transportar-se
a Sevilha de onde seguiam com altos custos de frete at s colnias espanholas.
2
A mandioca originria da Amrica e conhecida desde sempre pelos Guaranis. Existem nas suas formas
cultivadas mandiocas doces e amargas. Estas ultimas possuem acido ciandrico que se elimina mediante
macerao em gua. Os portugueses levaram a mandioca para frica, presume-se que inicialmente
para So Tom e Prncipe, sendo cultivada em Angola desde o final do sculo XVI. O extremo oriente
ainda importava mandioca do Brasil no sculo XIX. A mandioca base da alimentao africana
sendo Angola, Costa do Marfim, Nigria, Zaire e Ghana os principais produtores mundiais mas no
exportadores. O Brasil faz parte dos maiores exportadores. A mandioca possui elevado valor energtico
podendo tambm obter-se dextrose e glucose para utilizao em diversos produtos no alimentares
como papel, carto ondulado, gomas e colas, processos para os quais o Brasil desenvolveu tecnologia
adequada.
1

13

alcolicas legalmente exportadas (Alencastro, 2000:295). Ainda segundo o autor,


as exportaes brasileiras de fumo e cachaa permitiram comprar 48% dos 2,027
milhes de escravos chegados vivos ao Brasil entre 1701 e 1810. Considerando
outros produtos exportados como o couro, cavalos, mandioca, carne e peixe
salgados e secos, no difcil pensar-se que muito mais de metade dos escravos
chegados ao Brasil, tenham sido adquiridos com mercadorias agrcolas brasileiras.
Estas foram particularmente valorizadas em frica porque os pases fornecedores
foram mantidos numa situao de insegurana alimentar cronica por mais de 350
anos (Sarmento, 2008), como a seguir se refora.
Note-se quea escravatura domstica tradicional (normalmente assente no controle do campesinato) se foi reforando e ligando intimamente atividade comercial, rompendo estruturas e gerando vulnerabilidades, que por sua vez reforaram
o nmero de almas disponveis para venda e diminuiram o seu custo unitrio. Em
primeiro lugar pela desestruturao dos sistemas produtivos locais face alterao
de componentes da dieta tradicional africana, baseada no sorgo, feijo3, inhame4
milhos pequenos, amendoim5 entre outros. Algumas destas variedades, embora
menos produtivas, eram mais resistentes a secas e pragas usuais. Em segundo lugar,
pelo equilbrio precrio vivido pela maioria dos camponeses africanos (sujeitos a
mecanismos de controle do estado, dos traficantes e raides de outros estados) o
que aumentou a sua vulnerabilidade s secas, pestes e outros fenmenos naturais
cclicos na regio.
Como refere Miller (1982 e 1983), a rea bantu do Atlntico transforma-se,
assim, no cenrio ideal para a produo de escravos, face insegurana alimentar.
Mas se no lado Brasileiro esta atividade permitiu a acumulao primitiva que
contribuiu para que os traficantes desfrutassem de um papel mpar na hierarquia
socioeconmica colonial (influenciando ativamente as polticas internacionais do
Estado), no lado Africano, ela permitiu a gerao e cristalizao de hierarquias
sociais e relaes de poder desfavorveis ao campesinato e fundamentais para
obteno de uma mo de obra a custos mais baixos. No Congo, por exemplo, a
escravido representava 50% da populao total, em particular, camponeses
(Florentino, 1997:99). No Ndongo, os escravos eram a base do poder real e dos
chefes de linhagens mais poderosas, e garantiam mais receitas que a taxao do
campesinato. O mesmo sucedia nas terras kinbundu, nos estados de Cassange e
Matamba e nos reinos Luba e Lunda (Heintz, 1984 cit. por Florentino, 1997:99).
Dessa forma, verifica-se que o desenvolvimento da economia aucareira, pilar
da sociedade escravocrata brasileira foi o ponto de partida para o Brasil actual
em funo da acumulao de capital realizada no escravismo pelos comerciantes.
Cajanus indicus.
Discorea bulbifera L. mais conhecido na Bahia como Inhame de Angola (Cascudo, 2004).
5
Voandzeia subterranea
3
4

14

Esta ideia contraria as vises mais tradicionais do desenvolvimento brasileiro e


permite visualizar que a acumulao esteve sempre ligada ao comerciante (que
tambm detinha investimentos na agricultura), e que se baseou no comrcio de
almas negras. Reconhece-se tambm que O colonizado absoluto do Brasil, colonial
ou no colonial, aquele que nunca escrever a histria verdadeira da colonizao
brasileira nos nicos termos adequados, o africano (Loureno, 1999:152).
No pode, contudo, argumentar-se que a independncia brasileira em 1825,
tenha colocado um ponto final na sua influncia sobre frica. que a dependncia
de uma trajetria anterior longa e mais complexa.
Em primeiro lugar, se no Brasil a escravatura foi acabando graas ao fim das
fontes africanas e da incapacidade de reproduzir, dentro do pas, a mo-de-obra
cativa, o mesmo no se passou na maioria dos pases africanos. Nestes, era possvel
essa reproduo. Pior do que isso, esta era indispensvel para manuteno dos
circuitos econmicos e das estruturas sociais at a desenvolvidas localmente. O
regime de contrato substitui a escravatura mantendo-a at ao inicio do sculo XX.
Em segundo lugar pela especializao produtiva. Note-se que a cachaa
mantinha seu valor de troca em Angola (impedindo a produo de acar) quase
150 anos depois da independncia do Brasil (Sarmento, 2008). Refira-se tambm
que a diversificao de investimentos locais em alguns pases africanos como
Angola ou So Tom e Principe orientou-se para atividades agricolas tradicionais
no Brasil e com meios (humanos e financeiros) dali provenientes.
Na mesma linha, no se poder argumentar que Portugal teve um papel mais
decisivo na evoluo africana (em particular aps a segunda metade do sculo
XIX). Certamente Portugal teve um papel muito importante antes e depois da
independncia do Brasil. Mas antes da independncia, em especial a partir da
segunda metade do sculo XVII, vo-se tornando mais finos os traos que podemos
imprimir a esse papel.
O Brasil j se a tornando um imenso Portugal. A descoberta de ouro em
Minas Gerais contribuiu para essa mutao. Repare-se que o nmero de colonos
portugueses emigrados para o Brasil s no sculo XVIII, citados por Furtado (1968),
prximo do total de portugueses que vo existir nos cinco pases africanos no
final de 1973, ou seja, aps quase cinco sculos de suposta colonizao6. Recordese que at ao incio da dcada de 30 do sculo XX, o Brasil um dos maiores
destinos da imigrao portuguesa. Um aspeto que no deve ser menosprezado
que at utilizao do quinino no final do sculo XIX, era muito mais fcil viver e
enriquecer no Brasil do que em qualquer pas africano.

Angola possuia 335.000, Moambique 200.000; Cabo Verde; Guin Bissau; So Tom e Prncipe.
(Enders, 1994)
6

15

Desta forma, enquanto o desenvolvimento industrial no Brasil surge no esteio


da produo aucareira com a implantao da indstria txtil no Nordeste em
1844, o dos maiores pases africanos membros da CPLP, surgir timidamente, um
sculo depois.
A este sculo perdido nas margens africanas corresponder um perodo de
diversificao fecunda no Brasil. Um perodo estimulado a caf sem dvida, mas
talvez por isso, fecundo em novas oportunidades, na integrao econmica de
parcelas maiores da populao, no desenvolvimento de qualificaes, na inovao
frente s dificuldades, no aproveitamento da proteo natural conferida aos
recursos endgenos, enfim, na gestao de um capitalismo industrial libertador
e prenho de ameaas j que as diferenas sociais se agravam constantemente e os
direitos polticos apenas tardiamente se implementam.
Os pases africanos esperariam um sculo por essa gravidez sempre negada.
Quando enfim chega pela mo dos oligoplios de um Portugal cada vez mais
voltado para o interior europeu, vem no esteio da segunda revoluo industrial,
adaptada a mos de branco e temperada com o sabor do norte. Doces de figo, pra
e marmelada impem-se ao sabor da manga e da goiaba. Sucos de pra enlatada
e refrescos de groselha vo refrescar alguns nas tardes de calor dos canaviais
enquanto vinhos de qualidade duvidosa invadem as noites nos musseques.
Utilizando tecnologia da segunda revoluo industrial europia, o Estado novo
Portugus conseguia a faanha de tentar promover o desenvolvimento industrial a
baixo custo. O passo seguinte, como se sabe,foi abruptamente interrompido pelos
acontecimentos subseqentes s independncias nacionais dos pases africanos.
Alm do que se poderia designar pela divida social histrica (reconhecida
pelo ex Presidente do Brasil, Luis Inacio Lula da Silva) para com os pases africanos,
outros aspetos historicamente gerados, sero importantes para aes cooperativas
visando aconstruo de polticas e programas de segurana alimentar e nutricional
como a ESAN. Em primeiro lugar pela relevncia da cooperao Sul- Sul.
Durante quase quatro sculos, no ambiente tropical das duas margens do
Atlntico, fluem pessoas, plantas, ritos e ritmos agrilhoados ao mesmo sistema
social, contribuindo para a formao de um complexo sistema de hbitos e valores
comuns. Nestes processos bio-sociais de adaptao e de transculturao, o Brasil
desempenhou o papel de segundo colonizador durante mais de 350 anos. Traos
dessa dominao secular e das relaes por ela engendradas, conformando esse
sistema eco-cultural comum entre o Brasil e os pases africanos, podem, ainda hoje,
ser encontrados, em particular os decorrentes da disseminao de plantas e do papel
desempenhado pela organizao da atividade agrcola e seus produtos. Entendese mais facilmente que a mandioca continue a ser processada pelas Comunidades
locais em Angola como o era no sculo XIX e que no Brasil a agricultura familiar j
produza em pequenas unidades mais de 50 produtos derivados da mesma.

16

Em segundo lugar o desafio da construo da participao social na formulao


e implementao das politicas publicas face ao ao carter patrimonialista de
alguns Estados nacionais e ao reduzido grau de desenvolvimento e participao
da sociedade civil na construo das polticas pblicas. Note-se que a colonizao
portuguesa aps a independncia do Brasil, realizada em grande parte sob
auspcios do Estado Novo, no reverteu as relaes sociais antes cristalizadas. Pelo
contrrio. A par de relaes no meio rural (que se mantiveram na generalidade)
existiram tambm elites locais (mais urbanizadas nas dcadas de 50, 60 e 70) muito
vontade com as culturas portuguesa e africana que persistiram em muitos pases
e vieram a integrara base do Estado unificado sob os regimes socialistas do ps
independncia.
Como refere Heimer (2004) a maneira como o espao poltico e o Estado foram
estruturados nas dcadas de 1970 a 2000 conformou controle do poder econmico,
administrativo e militar por um grupo reduzido cuja lgica mais recente , em
alguns casos, a obteno de ganhos elevados no curto e mdio prazo.
Construir maiores nveis de segurana alimentar e nutricional ser ento,
porventura, procurar estabelecer objetivos de longo prazo para as politicas publicas
que contribuam para inverter alguma dependncia das trajetrias anteriormente
identificadas e possam fazer tambm face aos desafios contemporneos.
Se o avano das polticas neoliberais que se verificou com mais intensidade
a partir da dcada de 1980 em todo o mundo, conduziu de fato a uma maior
internacionalizao da economia e determinou tambm, uma perda crescente
da capacidade dos pases, tambm ser importante considerar, contudo, na linha
defendida por Hirst & Thompson (1996), que isto traz maiores desafios aos
Estados da CPLP para materializao da sua responsabilidade na implementao
de polticas de desenvolvimento e de segurana alimentar e nutricional.
Estes desafios centram-se partida trs reas chave: mecanismos de governana
da segurana alimentar mais adequados; incremento da produo agrcola
camponesa ou familiar (dependendo do contedo dado ao conceito o que no
se desenvolve neste artigo) e o concomitante (e necessrio) acesso a tecnologias
socialmente adequadas e polticas de proteo social sustentveis.
Estas reas de trabalho foram talvez (re) abertas com a aprovao da primeira
Estratgia de Segurana Alimentar e Nutricional da CPLP, tema desenvolvido em
seguida.
BASES PARA A ESAN - CPLP
Em primeiro lugar ser relevante mencionar que a ESAN um processo em
construo visando unir esforos regionais para a resoluo de algumas debilidades

17

conjunturais e (ou) estruturais (nos Estados da CPLP)7 em matria de luta contra


a fome e promoo da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), de acordo com
o previsto nas Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito
alimentao adequada no contexto da segurana alimentar nacional 8.
O documento introdutrio da Estratgia de Segurana Alimentar e Nutricional
da CPLP apresenta algumas das bases para a mesma. A primeira diz respeito
maior ou menor capacidade dos Estados membros. De acordo com um diagnostico
prvio elaborado para efeitos da formulao da Estratgia, verifica-se que a
maioria dos Estados membros com maiores problemas, atuais ou previsveis, nesta
rea, possuem servios pblicos enfraquecidos, com poucos recursos e muitas
vezes com pouca capacidade de traduzir em aes concretas o que est previsto
nas suas polticas pblicas ou na sua legislao. Estes servios dispem na maioria
das situaes de uma reduzida capacidade de avaliao, acompanhamento, gesto
e capacidade de exercer a regulao num contexto de forte imprevisibilidade. Esta
situao decorre, parcialmente, dos processos de ajuste macroeconmicos vigentes
nas ltimas dcadas e poder agravar-se pelas atuais restries oramentais
decorrentes da crise financeira global assim como pela reduo dos recursos
colocados disposio de alguns pases africanos pela cooperao internacional.
So estas estruturas que tero que lidar com a complexificao da luta pelo
direito humano alimentao derivada da crescente concentrao no sistema
agro-alimentar mundial, do acentuar da volatilidade dos preos dos alimentos,
dos impactos das alteraes climticas, das novas tendncias demogrficas e
de urbanizao acelerada e das consequentes e crescentes preocupaes com
a sustentabilidade dos recursos naturais e problemtica energtica. Todos estes
fatores conformam e amplificam a crise do modelo de desenvolvimento agrcola e
alimentar e recomendam uma reorganizao institucional procurando uma maior
coordenao inter-setorial e uma hierarquizao de programas e investimentos
publicos. Desta forma a melhoria da governana do sistema alimentar responde
necessidade de dar resposta no presente aos desafios historicamente conformados
e aos desafios contemporaneos do sistema alimentar. Esta foi considerada a area
mais prioritria na ESAN. Neste contexto e sabendo-se que nos ltimos 20 anos
Como por exemplo, Instituies frequentemente pouco equipadas e com fracos meios disponveis
perante os desafios de orientao e de coordenao/governana da SAN; Debilidades constitucionais
e legais relativamente consagrao da alimentao enquanto direito humano fundamental;
marginalizao das estratgias/programas de SAN no panorama poltico e legislativo e fraco apoio
efetivo participao qualificada dos grupos mais vulnerveis e seus representantes. ESAN - Estratgia
de Segurana Alimentar e Nutricional da CPLP Enquadramento (CPLP, 2011:14).
8
Diretriz 3.10 - Os Estados deveriam apoiar, inclusive por meio da cooperao regional, a aplicao de
estratgias nacionais de desenvolvimento, em particular com vistas reduo da pobreza e da fome e
realizao progressiva do direito alimentao adequada.
7

18

se verificou o gradual desenvolvimento em quase todos os Estados membros da


CPLP, de Estratgias de Segurana Alimentar e Nutricional com uma abordagem
crescentemente inter-sectorial e participativa, entendeu-se que atendendo s
restries oramentais vigentes em alguns Estados membro, que estas iniciativas
seriam o ponto de partida para a construo da governana ao nivel nacional.
Prope-se por isso na ESAN, a melhoria dos mecanismos institucionais existentes
em cada pas visando o reforo da coordenao inter-sectorial entre os vrios
orgos de governo com impacto ao nivel da Segurana Alimentar e Nutricional
e a maior participao social com o envolvimento de todos os atores relevantes
(sociedade civil, parlamentos, setor privado e academia).
Uma nota relevante deve fazer-se relativamente cooperao para o
fortalecimento da participao social. Sabe-se da exitosa experincia recente do
Brasil na construo de politicas publicas nesta rea. Contudo, ser bom recordar
que foi pela luta social ao longo do processo de desenvolvimento capitalista
brasileiro que germinaram muitas das novas formas sociais que levaram o pas a
iniciar, no final do sculo XX, um processo de amadurecimento de organizaes
da sociedade civil que contriburam decisivamente, desde o nvel local, para a
construo de redes de influncia poltica importantes para maior consolidao
da democracia, eleio de Lula da Silva e, posteriormente, para a obteno de uma
lei de segurana alimentar e nutricional. Osprincipais atores da mudana poltica
recente do Brasil no foram tanto os das suas fricas interiores , mas sim os
originados no bojo do processo de desenvolvimento capitalista que se iniciou
muito antes do vivenciado no lado Africano. Por isso aponta-se na ESAN para a
adoo de abordagens que permitam a reduo progressiva das distncias entre os
cidados e a construo ou restabelecimento de um capital social que contribua
para a ao coletiva.
Relativamente aos camponeses e produtores familiares , verifica-se que a
o conjunto dos Estados membros da CPLP conta com cerca de 250 milhes de
habitantes e prev-se que venha a contar com cerca de 323 milhes em 2050
maioritariamente localizados em reas urbanas se no se adotarem medidas
que reduzam a crescente migrao rural urbana. Um estudo recente realizado
pelo autor para a FAO - Organizao das naes Unidas para a Agricultura e
Alimentao, conclui que apesar das grandes diferenas entre os pases, e de
forma conservadora, pode afirmar-se que a importncia do que consideramos
por Produtores Familiares objetiva no contexto da CPLP. So cerca de 11.500
milhes aqueles que, com base nos parmetros mencionados acima, podem ser
considerados como produtores familiares. Explorando reas mdias pequenas
(de 0,20 a 18 hectares em funo do pas) e com diferentes nveis tecnolgicos,
os produtores agrcolas familiares so responsveis pela produo de uma mdia

19

de 70% a 100% dos alimentos na maioria dos pases. Refira-se tambm que destes
agricultores dependem, direta ou indiretamente, mais de 45 milhes de pessoas,
nos pases da Comunidade.
Os Estados-membros da CPLP tm conscincia desta importncia tendo
manifestado, nos inquritos recolhidos para a elaborao da ESAN - CPLP, que
este setor era a sua prioridade. Com efeito, a rea de produo e transformao de
alimentos pelos produtores familiares recebeu pontuao mxima (de 1 a 5) quer
por governos quer pelos demais atores. Esta rea (o fortalecimento da produo
familiar) configura a segunda prioridade da ESAN. Isto tanto mais importante
quanto se prev que a CPLP venha a contar com cerca de 323 milhes em 2050
maioritariamente localizados em reas urbanas se no se adotarem medidas que
reduzam a crescente migrao rural urbana.
A terceira prioridade a promoo do acesso alimentao e melhoria dos
modos de vida dos grupos mais vulnerveis. Sabe-se que as limitaes no acesso
regular e permanente aos alimentos, sobretudo pela limitao dos rendimentos
familiares, uma das principais causas de insegurana alimentar nos Estados
membros. O foco desta prioridade, tal como mencionada na ESAN, ser o apoio aos
grupos mais vulnerveis insegurana alimentar e nutricional facilitando o acesso
aos alimentos (em quantidade e qualidade adequadas) e a servios bsicos (gua,
saneamento, sade, entre outros), visando melhorar os modos de vida e promover
a incluso social destes grupos, em particular agricultores e comunidades rurais .
A promoo do acesso aos alimentos deve tomar especial ateno aos grupos mais
vulnerveis (crianas, mulheres grvidas, idosos, famlias de baixos rendimentos)
adotando medidas especficas que respondam s suas especificidades.
Note-se que a proviso de alimentos para situaes emergenciais deve ser
considerado prioritrio enquanto medida extraordinria. Do ponto de vista
estrutural, determinante desenvolver de forma sustentvel mecanismos de
proteo social e redes de proteo social para os grupos mais desfavorecidos.
As trs prioridades apresentadas anteriormente materializam-se na ESAN
em eixos especficos que por sua vez devem originar propostas de politicas e (ou)
atividades conjuntas concretas a serem implementadas pelos governos e (ou) pelos
demais atores relevantes. Para facilitar a cooperao entre todos os atores o rgo
mximo da ESAN o CONSAN - Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional
da CPLP, seu rgo fundamental, aprovado, em Julho de 2012, pelo Conselho de
Ministros das Relaes Exteriores da CPLP e pela Conferncia de Chefes de Estado
e de Governo da CPLP. O CONSAN possui a participao formal e de direito de
representantes dos governos, da sociedade civil, do setor privado e da academia
e poder ligar-se com o Comit Mundial de Segurana Alimentar e Nutricional,
alm de outras instncias relevantes para a governana da segurana alimentar

20

e nutricional ao nivel internacional. Esta arquitetura institucional multinivel


fundamental para vencer as limitaes e para aproveitar as potencialidades
existentes num sistema internacional caracterizado por niveis cada vez mais
importantes de inter-dependencia.
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21

MALNUTRIO NOS PASES DA CPLP


Vtor Rosado Marques1
Maria Futi Tati 2
Paulina Semedo3
Snia Centeno Lima4
INTRODUO
A nutrio adequada um dos pilares fundamentais da vida de qualquer ser
humano, ainda que para muitos seja ainda uma miragem. No contexto dos pases
que compem a CPLP, o nvel de desenvolvimento humano muito dspar, de
acordo com o Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2013 (UNDP, 2013),
incluindo pases com desenvolvimento humano muito elevado (Portugal), elevado
(Brasil), mdio (Cabo Verde; Timor-Leste) e baixo (So Tom e Prncipe, Angola,
Guin Bissau; Moambique). Esta desigualdade reflete-se numa iniquidade no
que respeita s condies de acesso aos servios de sade e a uma alimentao
adequada, com consequncias importantes nos grupos mais vulnerveis, como as
crianas menores de cinco anos e as mulheres grvidas. Contudo, muitos pases
no mundo, em especial os de baixo e mdio rendimento, enfrentam actualmente
a coexistncia de desnutrio e de excesso de peso, por vezes, no seio da mesma
comunidade (Kelishadi, 2007; Coutinho et al., 2008; Warraich et al., 2009). Em
consonncia com esta realidade, ser abordada em conjunto neste captulo a dupla
face da malnutrio nos pases da CPLP.
DESNUTRIO
A proporo de pessoas desnutridas no mundo de 12,5%, correspondendo a
868 milhes de indivduos. Destes, 234 milhes encontram-se na frica subsaariana,
contribuindo, por exemplo, Angola com cinco milhes e Moambique com nove
milhes, havendo no Brasil treze milhes de desnutridos (FAO, 2012; 2013). Esta
informao estimativa reforada pelos dados das medies antropomtricas em
crianas menores de cinco anos, uma vez que o estado nutricional das crianas
pode ser considerado um bom indicador do estado nutricional de uma populao
(FAO, 2013; UNSCN, 2010).
vrmarques@gmail.com - Instituto de Investigao Cientfica Tropical, Lisboa; Centro de Investigao
em Antropologia e Sade, FCTUC
2
Departamento de Nutrio do Ministrio da Sade de Angola.
3
Instituto de Defesa do Consumidor, Ministrio do Comrcio de Angola.
4
Instituto de Higiene e Medicina Tropical, Universidade Nova de Lisboa.
1

22

A condio nutricional pode ser avaliada utilizando, entre outros, os ndices


antropomtricos de peso para o comprimento/estatura, o comprimento/estatura
para a idade e o peso para a idade expressos em z-scores. Estes indicadores
permitem identificar, respectivamente, a desnutrio aguda ou wasting (baixo peso
para a estatura), crnica ou stunting (baixa estatura para a idade) e baixo-peso
(insuficincia ponderal), caso sejam inferiores a -2 z-scores do valor de referncia/
sexo (de Onis et al., 2006). A desnutrio pode ainda ser classificada em moderada
se os z-scores dos respectivos indicadores se encontrarem entre -2 e -3 e grave
ou severa se inferior a -3. Adicionalmente, h autores que consideram tambm
a desnutrio ligeira, sempre que os z-scores se encontram entre -2 e -1 (Oliveira
Assis et al., 2008). Neste texto ser apenas considerada a desnutrio moderada
e grave, at por haver escassez de informao de prevalncia sobre a desnutrio
ligeira (Stevens et al., 2012).
A desnutrio crnica, cujas causas principais incluem uma nutrio
inadequada e prolongada, por vezes desde o perodo gestacional bem como
infeces frequentes, resulta numa falha em atingir o potencial gentico de
crescimento linear (Blossner & de Onis, 2005; Dewey & Begun, 2011; Frongillo,
1999). A desnutrio aguda causada por uma perda recente e significativa de
peso, que est frequentemente associada privao alimentar acentuada e/ou
doena grave, enquanto o baixo-peso reflete quer a desnutrio crnica quer a
desnutrio aguda (Blossner & de Onis, 2005).
A desnutrio de muitas crianas resulta directamente da desnutrio das suas
mes. Em muitos pases em desenvolvimento, as mulheres em idade reprodutiva
esto desnutridas, tendo baixa estatura e/ou insuficincia ponderal alm de
carncias em micronutrientes essenciais, o que constitui um dos principais factores
de risco para gerarem crianas de baixo-peso nascena (Black et al., 2008; Imdad
& Bhutta, 2012; Save the Children, 2012).
A prevalncia mais elevada de crianas com baixo peso nascena (Tabela I)
reportada em Moambique, apresentando Portugal, Brasil e So Tom e Prncipe
valores idnticos.
A desnutrio reportada para as crianas menores de cinco anos atinge os
valores mais elevados em Timor-Leste, quer para o baixo-peso, desnutrio
crnica ou desnutrio aguda. A Guin-Bissau e Moambique apresentam valores
equivalentes em termos de desnutrio aguda, sendo a situao mais grave em
termos de desnutrio crnica neste ltimo (Tabela I).
Os dados relativos proporo da populao desnutrida nos pases da CPLP
permitem-nos identificar o cenrio global de desnutrio neste conjunto de
pases (Tabela I). Entre 2010-2012 os valores mais elevados encontram-se em
Moambique e Timor-Leste, apresentando Portugal os dados mais favorveis.

23

Tabela 1- Indicadores de desnutrio nos pases da CPLP


(%) Populao*

(% ) Crianas < 5 anos **

(2010-2012)

(2007-2011)

Pas

Desnutrio

Baixo peso
nascenaa

Baixo-Pesob

Desnutrio
Crnicab

Desnutrio
Agudab

Angola
Brasil
Cabo-Verde
Guin-Bissau
Moambique
Portugal
So Tom e
Prncipe
Timor-Leste

27,4
6,9
8,9
8,7
39,2
<5
7,7

12x
8
6x
11
16
8x
8x

16y
2x
18
15
13

29y
7x
32
43
29

8y
2x
6
6
11

38,2

12x

45

58

19

*Fonte: http://www.fao.org/docrep/018/i3107e/i3107e.PDF; (consultar fonte para mais detalhes sobre construo


do indicador)
**Fonte: http://www.unicef.org/sowc2013/; a (<2500g); b(moderado e grave);
Nota: De acordo com a fonte: os dados correspondem informao mais recente no intervalo de tempo considerado;
dados no disponveis; x: os dados referem-se a perodos que no os referidos na legenda; y: os dados diferem da
definio padro ou dizem respeito apenas a parte do pas).

A anlise da evoluo das tendncias da desnutrio na CPLP na dcada entre


2000 e 2009 (WHO, 2013a) foi conduzida com base quer nos dados relativos
proporo de crianas menores de cinco anos com baixo-peso (Figura 1), quer nas
com desnutrio crnica (Figura 2).
Em Angola houve uma reduo do baixo peso no perodo em anlise, sendo
esta menos evidente em Moambique e Guin-Bissau (Figura 1). Em Timor-Leste
a situao agravou-se, tendo baixo-peso quase metade das crianas menores de
cinco anos.

Figura 1. Evoluo do Baixo-Peso em crianas menores de cinco anos nos pases da CPLP (os dados correspondem
informao mais recente no intervalo de tempo considerado; sem dados para Cabo Verde e Portugal). Fonte: http://
www.who.int/nutrition/nlis/en/

24

Figura 2. Evoluo da desnutrio crnica em crianas menores de cinco anos nos pases da CPLP (os
dados correspondem informao mais recente no intervalo de tempo considerado; sem dados para
Cabo Verde e Portugal). Fonte: http://www.who.int/nutrition/nlis/en/

A reduo da desnutrio crnica no perodo homlogo ao referenciado para


o baixo-peso nos pases da CPLP, foi especialmente acentuada em Angola, sendo
observado em Timor-Leste e em Moambique, um ligeiro decrscimo.
A anlise destes valores vai no sentido do j referido por outros autores (Lutter
et al., 2011), que defendem que a escolha do indicador utilizado para monitorizar
os progressos relativo situao nutricional dos pases mostra um panorama
muito distinto quando se usa o baixo-peso ou a desnutrio crnica, normalmente
bastante mais favorvel para a primeira escolha.
Apesar da maior abundncia de dados relativos a crianas menores de
cinco anos, no pode deixar de ser referido que as deficincias do acesso a uma
alimentao e nutrio adequadas tm igualmente reflexos em grupos importantes
e por vezes menos referidos, como as crianas em idade escolar, sendo que o estado
nutricional destas crianas, para alm das repercusses que ter na sua sade, ir
condicionar a capacidade cognitiva e consequente aprendizagem (Best et al., 2010).
EXCESSO DE PESO E OBESIDADE
A prevalncia do excesso de peso, incluindo a obesidade, tem vindo a aumentar
a nvel mundial, mesmo nalguns pases em desenvolvimento, tanto na populao
adulta, como nas crianas (de Onis & Blssner, 2000; WHO, 2000, 2013b; Monteiro
et al., 2004; Wang & Lobstein, 2006; Kelishadi, 2007; Nguyen & El-Serag, 2009;
Ahima, 2011). A obesidade resulta de uma interao complexa entre ambiente,
predisposio gentica e comportamento humano (Nguyen & El-Serag, 2009).
Assim, podem ser mltiplas as causas que levam a um desequilbrio entre a
energia ingerida e a energia despendida, com uma consequente acumulao de
gordura corporal em excesso. A quantidade de gordura corporal difcil de medir
diretamente, por isso, normalmente, utiliza-se uma medida indireta, o ndice de

25

massa corporal (IMC)5 que, na maioria dos indivduos, tem demonstrado uma boa
correlao com a quantidade de gordura corporal.
Pela sua gravidade e prevalncia, a obesidade j foi considerada como a epidemia do sculo XXI, estando associada a muitas doenas, incluindo diabetes, hipertenso arterial, doenas cardiovasculares e alguns tipos de cancro (Islam, 2005).
Na origem desta epidemia est, sem dvida, a alterao do estilo de vida das
pessoas provocada pela globalizao e pela modernizao. A maior circulao
de pessoas, capitais e produtos leva a uma transformao profunda do modo de
vida nas sociedades, o que conduz a transies a nvel econmico, demogrfico,
epidemiolgico e nutricional. Mas nem todos os pases foram atingidos de igual
modo por estes processos de mudana. Enquanto muitos dos pases atualmente
mais desenvolvidos j completaram este processo e tiveram possibilidade de fazlo de um modo gradual, adaptando-se, assim, s mudanas, os pases de menores
rendimentos veem-se confrontados, sem estarem para isso preparados, com
alteraes profundas que lhes so oferecidas pela necessidade de se modernizarem.
A transio nutricional, diretamente relacionada com o aumento do excesso
de peso, caracterizada pelas mudanas no perfil alimentar e nutricional das
populaes. A grande disponibilidade de alimentos altamente energticos e ricos
em acar e sal vai provocar uma substituio das dietas locais, com a introduo
de novos alimentos, em detrimento dos produtos locais, e com a alterao dos
processos de confeo. As crianas so mais vulnerveis a uma alimentao
desequilibrada e esto expostas em simultneo a alimentos muito energticos e
pobres em micronutrientes essenciais, disponveis a preos reduzidos. Esta reduo
da qualidade da alimentao, associada a uma diminuio da atividade fsica, a
principal causa da obesidade infantil.
Apesar da frequncia de excesso de peso nos pases industrializados ser cerca do
dobro da observada nos pases em desenvolvimento, em termos absolutos, a grande
maioria das crianas afetadas (35 milhes) vive nos pases em desenvolvimento
(WHO, 2010). Para agravar ainda mais a situao, nos ltimos vinte anos estes
pases apresentam uma taxa de crescimento do excesso de peso maior do que a
observada nos pases industrializados (de Onis et al., 2010).
Durante a infncia, a obesidade particularmente preocupante porque, para
alm das doenas que lhe esto associadas, existe tambm uma elevada probabilidade de uma criana obesa se transformar num adulto obeso (WHO, 2013).
A Organizao Mundial de Sade reconhece a falta de dados representativos
em muitos dos pases em desenvolvimento, no que respeita obesidade. No
IMC (Kg/m2) - < 18,5 representa uma situao de baixo peso, 18,5-24,99 correspondem situao
normal, valores 25 so considerados como excesso de peso, onde esto includos os obesos, com um
valor 30 (WHO, 2000. Obesity: Preventing and Managing the Global Epidemic WHO Technical Report Series,
5

894.m Part I: 5-37).

26

caso particular das crianas, a falta de dados representativos sobre a prevalncia


do excesso de peso, bem como a diversidade de metodologias utilizadas na sua
determinao, o principal entrave para o conhecimento real da situao que
existe naqueles pases (Wang & Lobstein, 2006).
necessrio um maior nmero de estudos para verificar o modo como est a
evoluir a prevalncia do excesso de peso na maioria dos pases em desenvolvimento
(Low et al., 2009).
A frica Subsariana das regies que, de acordo com a escassa informao
disponvel, apresenta baixos valores de excesso de peso e obesidade. At ao
momento, a ateno das autoridades sanitrias tem estado concentrada no
combate desnutrio, no entanto, a comunidade internacional tem vindo a
alertar para a necessidade de conhecer a real situao da prevalncia de excesso
de peso nos pases desta regio de frica, sabendo-se que nalguns pases africanos
se tm verificado aumentos preocupantes, sobretudo nos meios urbanos e entre as
mulheres (Abubakari et al., 2008; Ziraba et al., 2009; Lokuruka, 2013).
No caso particular dos pases membros da CPLP, com exceo de Portugal e
Brasil, a situao pouco conhecida. A informao disponvel ainda insuficiente
para se conhecer toda a realidade, mas a que existe indicia uma situao preocupante, particularmente nas zonas urbanas (Figura 3). Em todos os pases a estimativa indicia um agravamento da situao, e verifica-se um claro aumento da
prevalncia de excesso de peso e de obesidade. Este o momento para se estudar o
problema, identificar os fatores de risco e adotar medidas preventivas que contrariem o crescimento exponencial desta epidemia nestas regies j to debilitadas.
Sobre a populao portuguesa existem vrios trabalhos publicados que relatam
prevalncias preocupantes em todas as faixas etrias e que identificam os principais
fatores de risco (Padez et a.l, 2004, 2005, 2011; Ferreira & Magalhes, 2005; Moreira
et al., 2007; Marques-Vidal et al., 2011; Sardinha et al., 2011, 2012; Albuquerque et

Figura 3. Prevalncia do excesso de peso e obesidade nos pases da CPLP. Ambos os sexos, idade maior
ou iguala 15 anos. Fonte: https://apps.who.int/infobase/

27

al., 2012; Rito et al., 2012, 2013; Nogueira et al., 2013). O mesmo sucede no Brasil
onde so abundantes os estudos sobre esta temtica e em que muitos referem a
coexistncia das duas faces opostas da m nutrio (Florncio et al., 2001; Ferreira
& Magalhes, 2005; Tardido & Falco, 2006; Coutinho et al., 2008).
Timor-Leste apresenta valores preocupantes que merecem toda a ateno e que
requerem uma confirmao.
Os dados apresentados pela OMS no Relatrio de 2010 (WHO, 2011) sobre
doenas no transmissveis permitem observar que, na maioria dos pases da
CPLP, a frequncia de excesso de peso e obesidade superior nas mulheres, sendo
estas diferenas mais acentuadas nos pases africanos (Figura 4).

Figura 4. Prevalncia do excesso de peso e obesidade nalguns pases da CPLP, em adultos com 20 ou
mais anos de idade, de acordo com o sexo.
Fonte: http://www.who.int/nmh/publications/ncd_report_full_en.pdf

28

No que respeita populao infantil, os dados disponveis so ainda mais


reduzidos e muito irregulares no tempo. A OMS disponibiliza dados para alguns
pases da CPLP num perodo compreendido entre 1983 e 2010 (WHO, 2011). Numa
tentativa de congregar os dados entre intervalos com o mximo de informao,
calculamos a mdia dos valores existentes nos intervalos 2000-2003 e 2006-2009,
referentes aos pases de que dispnhamos informao, e construmos o grfico da
figura 5 com vista a observar a variao entre estes dois perodos.
Devido limitao dos dados, teremos que ser cautelosos na interpretao
desta informao, h necessidade de confirmar o aparente crescimento verificado
na Guin-Bissau, bem como a reduo sugerida pela informao disponvel para
Moambique.

Figura 5. Evoluo do excesso de peso em crianas com menos de 5 anos de idade (os dados
correspondem informao mais recente no intervalo de tempo considerado; sem dados para Cabo
Verde e Portugal). Fonte: <http://www.who.int/nutrition/nlis/en/>

do consenso geral que a preveno a chave para controlar a epidemia


da obesidade (Monteiro et al., 2004; Dehghan et al., 2005). Nos pases em
desenvolvimento de particular importncia a preveno primria do excesso
de peso, especificamente dirigida s crianas e mulheres em idade reprodutiva
(WHO, 2000). Os pases em desenvolvimento, com o conhecimento do que se
passou nos pases industrializados, podero evitar erros cometidos e agir da melhor
forma, de acordo com as diversas condies que enfrentam. Assim, as polticas e
estratgias a adotar devem ter em considerao diversos fatores correlacionados
com a obesidade. Por exemplo, as populaes urbanas e as rurais so afetadas de
diferente modo, o nvel socioeconmico, o sexo e a idade podem ser fatores a ter
em considerao quando da definio de estratgias para a preveno da obesidade
(Mascie-Taylor & Goto, 2007).

29

REFLEXES FINAIS
Emerge da presente anlise, como principal concluso, que quer a desnutrio
quer o excesso de peso so um facto incontornvel da situao nutricional nos
pases da CPLP. O segundo aspeto mais importante a destacar a escassez de dados
atualizados. Revela-se assim crucial a obteno de informao atualizada e rigorosa
sobre a condio nutricional nos pases da CPLP que incluam no s as crianas
menores de cinco anos, mas tambm com a populao em geral, com particular
destaque para outros grupos populacionais chave j referidos, permitindo o
desenho e a implementao de estratgias especficas e simples para gerir os casos
e adotar medidas de controlo e preveno no nvel das famlias.
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33

AGRICULTURA FAMILIAR, NUTRIO


E SEGURANA ALIMENTAR NOS PASES
EM DESENVOLVIMENTO
Agostinho de Carvalho1

INTRODUO
Os dados da FAO de 2010 revelam que o nmero de pessoas subalimentadas
ascendia a 925 milhes, das quais 75% viviam nas zonas rurais. Destas, cerca de 500
milhes so pequenos agricultores e as suas famlias, aos quais se devem 80% das
disponibilidades alimentares nos pases em desenvolvimento. Na sia e na frica
os pequenos agricultores utilizam mais de 80% das terras agrcolas (FAO, 2011).
A resoluo do problema da fome passa pelo desenvolvimento da agricultura
familiar, com predomnio de pequenas exploraes com acesso limitado
tecnologia, fraca integrao no mercado, baixos rendimentos, e onde as famlias/
exploraes so ao mesmo tempo unidades de consumo, de habitao e de
produo.
O desenvolvimento desta agricultura no fcil, mas os resultados alcanados
na sia, em particular na China, atestam que a sua modernizao foi um sucesso
(Petit, 2011). De facto, a produo agrcola quadruplicou no perodo 19792007 (Petit, 2011), permitindo, por um lado, o aumento do autoconsumo e por
outro, satisfazer o acrscimo da procura interna resultante do crescimento da
sua economia. A este aumento de produo se deve a diminuio do nmero de
pessoas subalimentadas, que passou de 387 milhes em 1969-71 para 150 milhes
em 2001-03 (FAO, 2006).
A agricultura chinesa cresceu durante cerca de 30 anos, taxa mdia anual
de 5%, e a maior parte da produo deve-se a 200 milhes de muito pequenas
exploraes, com menos de 1 hectare (FAO, 2006). Do ponto de vista da estrutura
fundiria, a agricultura chinesa , sem dvida, representativa das agriculturas
dominantes nos pases pobres, por isso, o conhecimento da experincia chinesa
pode ser rica de ensinamentos com vista procura de solues que permitam o
desenvolvimento da pequena agricultura. Na realidade, sem a sua modernizao
no possvel combater a fome.
agantunescarvalho@gmail.com - O autor agradece a leitura e sugestes a Homero Ferrinho, Carlos
Borges Pires e Jos Ramos Rocha.
Centro de Investigao Interdisciplinar Egas Moniz, CiiEM/ Instituto Superior de Cincias da Sade
Egas Moniz, ISCSEM
1

34

O desenvolvimento da agricultura familiar assente em milhes de pequenas


exploraes, actua como um motor de crescimento econmico, que permite lutar
contra a pobreza e a fome, melhora o rdito das populaes e a sua nutrio, pelo
acesso a alimentos em quantidade e com maior riqueza nutricional. De entre os
factores, e so vrios, que intervm no processo de desenvolvimento, destacamos
trs: autoconsumo, segurana alimentar e nutrio; biodiversidade vegetal,
biofortificao e nutrio; e estratgia de desenvolvimento da agricultura familiar.
AUTOCONSUMO, SEGURANA ALIMENTAR E NUTRIO
O principal objectivo da agricultura de subsistncia a produo de alimentos
que permita a manuteno e a reproduo da famlia e do grupo, com base num
sistema cultural diversificado. A policultura d resposta s necessidades do homem,
que, como ser omnvoro obtm os nutrientes de que necessita de vrios alimentos.
O que prevalece nesta agricultura a procura da autonomia alimentar, embora
se verifique a venda de alguns produtos. O que determinante na policultura
o rendimento alimentar das culturas praticadas, como quem diz, a riqueza
nutricional dos alimentos e no o seu valor monetrio.
Das diferentes formas de policultura vamos analisar apenas duas: a agricultura
urbana e o sistema cultural predominante na frica subsariana.
A primeira interessa a 200 milhes de pessoas no mundo, das quais 130 milhes
vivem em frica, e inclui diversas culturas, em particular hortcolas, e a criao de
animais. Contribui para a melhoria da nutrio das famlias e gera receitas com a
venda de alguns produtos. A nvel mundial estima-se que 15 a 20% da alimentao
provem da agricultura urbana e periurbana (Bafana et ali., 2012).
Na frica subsariana o sistema cultural caracteriza-se por uma cultura
dominante, diferente consoante as regies (milho, sorgo, arroz, inhame e mandioca,
entre outras), acompanhada de culturas secundrias, produtos animais, caa e
pesca. o alimento base das populaes, por causa da contribuio importante
para as necessidades calricas e por alguns nutrientes necessrios subsistncia
das famlias. A cultura dominante uma deciso importante do agricultor. Este
escolhe a combinao cultura-terra-trabalho que minimize o esforo e assegure a
sua sobrevivncia e da famlia, com relevncia para as necessidades em calorias, de
que so bons exemplos as culturas atrs indicadas. Como salienta Robert Badouin
(1985), a lei do menor esforo, a da economia dos meios na realizao de um
objectivo, ajuda a compreender a escolha da cultura dominante.
Alm de identificar as culturas praticadas essencial conhecer os hbitos
alimentares das populaes, para diagnosticar as insuficincias alimentares e ajudar
a compreender os resultados dos estudos antropomtrico e clnico-nutricional, o
que faremos em seguida com base num trabalho de David de Morais (1975) sobre a
malnutrio no Planalto Central de Angola. Neste estudo, envolvendo 238 crianas

35

at aos 12 anos de idade, verificou-se que at aos 5-6 anos as crianas apresentavam
uma boa taxa de crescimento da estatura. Mas a partir dos 6-7 anos, os valores
do peso, da estatura e da prega cutnea revelam carncias alimentares, seja de
natureza qualitativa ou quantitativa, que resultaram segundo o autor da alterao
nos hbitos alimentares por causa da entrada para a escola, da ajuda nos trabalhos
de campo e do elevado grau de parasitismo pelos Ancylostomidae.
At aos 2-3 anos, isto , durante o aleitamento e aps o desmame, as crianas
tm acesso a alimentos tradicionais confeccionados base de farinha de milho:
ocisangua e atete (papas de milho). A ocisangua uma bebida consumida com
frequncia, que, alm de alimentcia, evita as desidrataes e, dada a sua riqueza
em Lactobaccillus tem alguma aco antidiarreica. Aps o desmame, alm dos dois
alimentos referidos, tm uma alimentao igual dos restantes familiares.
Dos 2-3 anos at aos 4-5, as crianas acrescentam dieta vrios alimentos
que encontram na periferia da aldeia, nomeadamente espigas de milho e frutos:
mangas, goiabas e laranjas, entre outros.
Entre os 4-5 anos e os 6-7 diversificam ainda mais a alimentao com base nos
alimentos que recolhem no mato, perto da aldeia: frutos silvestres, cogumelos,
trmitas, gafanhotos, lagartas, grilos, ratos, toupeiras e mel.
Com a entrada na escola e a participao nos trabalhos agrcolas, a alimentao
das crianas dos 7 aos 12 anos semelhante dos adultos. Verifica-se, agora, um
afastamento da normalidade dos valores de peso, da estatura e da prega cutnea, que
o autor do estudo que vimos seguindo, atribui essencialmente a terem deixado de
consumir os alimentos que obtinham da recoleco. Efectivamente, as anlises de
alguns alimentos tradicionais (autctones) de Angola (Flix, 2000), do a conhecer
a sua riqueza em vitaminas, em particular vitamina C e caroteno, em minerais
essenciais e fibra (frutos e folhas), em protena e minerais essenciais (cogumelos) e
em protena, minerais, gordura e alto valor energtico (insectos).
BIODIVERSIDADE VEGETAL, BIOFORTIFICAO E NUTRIO
hoje reconhecida a importncia da biodiversidade agrcola na melhoria da nutrio,
na segurana alimentar e na sade das populaes dos pases em desenvolvimento,
sobretudo devido aos produtos tradicionais, que, em comparao com os produtos
exgenos, so, em geral, mais ricos nutricionalmente, mais adaptados ao solo e
ao clima, e em alguns casos apresentarem propriedades benficas para a sade
(Yang & Keding, 2009). A este propsito esclarecedora a comparao da riqueza
nutricional das folhas tradicionais em frica, em particular as de Angola e as do
Qunia, com as de origem extica.
Em Angola, as designadas folhas (fumbwa, usse (azedas), quizaca (rama de
mandioca) e rama de batata-doce), apresentam elevados valores de ferro, entre
11,6 mg e 80,7 mg por 100 gramas de parte edvel e de zinco entre 1,94 mg e 9,29

36

mg (Flix, 2000), quando comparadas com os valores da couve (ferro, 0,60 e zinco,
0,20) e da alface (ferro, 0,80 e zinco, 0,29) (Stadlmayr, Barbara et ali., 2013), e o
mesmo se verifica no Qunia (Maundu et ali., 1999) quanto composio em
vitamina C, clcio, ferro e vitamina A, excepto a couve, cujo teor em vitamina A
semelhante ao das folhas tradicionais. Constata-se, ainda, que h variao da
composio entre as diferentes folhas em Angola e no Qunia e que os resultados
no Qunia mostram que existe tambm variao ao nvel de cada uma dessas
folhas.
Os dados do quadro 1, relativos composio de produtos vegetais consumidos
em frica, fazem sobressair as concluses anteriores. Na realidade, os autctones
apresentam para as vitaminas A e C, clcio, ferro, zinco e polifenis, valores
superiores aos exticos e aos adaptados (vegetais que foram introduzidos h muito
tempo, mas j adaptados ao meio), com relevncia para o ferro e polifenis.
Quadro 1- Vegetais consumidos em frica Valores por 100g da parte edvel
(Mdia = 100 para os vegetais exticos)




Grupos
Exticos
Adaptados
Autctones

Vit A
100
75
110

Vit C
100
92
112

Ca
100
110
150

Fe
100
100
202

Zn
100
124
151

Polifenis
100
164
322

Fonte: Yang & Keding (2009).

Apesar da riqueza nutricional das folhas tradicionais, a sua produo, comrcio


e consumo tm decrescido ao longo dos anos devido essencialmente a trs razes:
alterao dos hbitos alimentares decorrente do processo de urbanizao; perda
de estatuto, do valor simblico, sendo identificados como alimentos de pobres,
ao contrrio dos exticos, a que se ligam smbolos de modernidade; e baixa
qualidade sanitria com que estes produtos chegam aos centros urbanos (Bioversity
International a, 2013; Flix, 2000).
Esta perda de importncia econmica e alimentar das folhas tradicionais
foi ultrapassada no Qunia, com a implementao de um programa, no qual
participaram agricultores, comerciantes, consumidores e instituies de ensino e de
investigao, que decorreu entre 1996 e 2004 (Gotor, 2010; Bioversity International
a, 2013; Bioversity International b, 2013; Bioversity International c, 2013). Constou
do inventrio e da caracterizao da diversidade gentica existente, do ponto de
vista nutricional e do seu uso, com o objectivo de identificar os vegetais folhosos
com maior potencial competitivo em confronto com os vegetais de origem
exgena e foi realizada uma campanha, na qual foi posto em destaque a maior
riqueza nutricional das folhas autctones e o controlo da qualidade sanitria. Os

37

resultados foram positivos: aumentaram significativamente a produo de vegetais


folhosos e os rditos dos agricultores, em particular das mulheres, que so as que
mais se dedicam a esta actividade; o consumo desses vegetais tambm cresceu e
muitas famlias relacionaram melhorias na sua sade com a ingesto de vegetais
autctones.
Demonstrmos a potencialidade que a biodiversidade, quanto riqueza
nutricional das plantas, pode ter na melhoria da dieta das populaes. Mas podese ir mais longe, aumentar a riqueza em micronutrientes nos alimentos base das
populaes, pelo processo conhecido por biofortificao.
As carncias em minerais e vitaminas que afectam trs mil milhes de
pessoas, aumentam os riscos de doenas e so nomeadamente responsveis por
deficincias cognitivas, cegueira, morte prematura e atraso de crescimento nas
crianas (HarvestPlus a, 2012). As aces em curso, integradas em dois programas,
HarvestPlus (HarvestPlus b, 2012;) e AgroSalud (2012), procuram colmatar as
deficincias em zinco, ferro e vitamina A, micronutrientes essenciais e que a OMS
reconhece como os mais limitantes na alimentao das populaes pobres dos
pases em desenvolvimento.
Referem-se em seguida as culturas, os nutrientes, os pases e as datas previstas
para o lanamento de produtos biofortificados na frica e na sia (HarvestPlus c,
2012):
-Batata-doce Vitamina A
Uganda, Moambique
2007
-Mandioca Vitamina A
Nigria, R.D. do Congo 2011
-Feijo
Ferro
Ruanda, R.D. do Congo 2012
-Milheto
Ferro ndia 2012
-Milho
Vitamina A
Zmbia 2012
-Arroz
Zinco Bangladesh 2013
-Trigo Zinco ndia, Paquisto 2013
No Brasil, em oito anos, a Embrapa (2012), em parceria com outras instituies,
conseguiu resultados significativos nos seguintes nutrientes e culturas: vitamina
A (milho, batata-doce e mandioca); zinco (trigo); ferro e zinco (feijes caupi e
carioca); zinco e ferro (arroz). A realizao destes programas envolve equipas
multidisciplinares compostas por nutricionistas, especialistas de economia
agrcola, melhoramento de plantas, cincias sociais e comunicao.
A biofortificao apresenta as seguintes vantagens (Harvestplus a, 2013;
HarvestPlus b, 2013):
- Contribui para aumentar o teor em micronutrientes das culturas de subsistncia
das populaes mais pobres, que vivem nas zonas rurais, sem infraestruturas
sanitrias e comerciais e sem possibilidade de terem a mdio e longo prazo uma
alimentao diversificada em frutos, legumes, leguminosas, peixes e produtos de

38

origem animal. A biofortificao , por isso, a soluo permanente para combater


as insuficincias em micronutrientes.
- O aumento do preo dos alimentos tem um efeito negativo na nutrio das
populaes mais pobres, que se defendem consumindo os alimentos base. A
produo de alimentos biofortificados pode ter um papel acrescido em pocas
de crise alimentar, actuando como uma rede de segurana na alimentao das
famlias.
- Ao por em prtica mtodos de melhoramento convencionais, e nas condies
de clima e do solo em que as plantas vegetam (ex. seca, deficincias em minerais
no solo), os agricultores podem usar as mesmas sementes ou as mesmas razes
durante vrios anos e em diferentes regies, ficando deste modo mais autnomos
no que respeita disponibilidade dos alimentos base da sua alimentao. Este efeito
multiplicador da biofortificao no tempo e no espao assegura-lhe rentabilidade,
pois os custos so muitos inferiores em comparao com outras intervenes,
nomeadamente a suplementao e a fortificao.
As culturas biofortificadas desenvolvidas no mbito do programa HarvestPlus
so um bem pblico internacional, gratuito para todos os programas nacionais dos
pases que queiram implementar essas culturas. Esta opo afasta a utilizao dos
OGMs, cuja utilizao teria um custo para os agricultores por implicar a compra
de sementes todos os anos.
- Os alimentos biofortificados em ferro e zinco no tm encontrado dificuldades na
sua aceitao, pois mantm o aspecto, o gosto, a textura e as qualidades culinrias
dos alimentos tradicionais, mas o mesmo no acontece com o enriquecimento
em vitamina A, que altera o gosto e a cor dos produtos. Neste caso impe-se a
realizao de campanhas de marketing para facilitar a sua adopo.
- As aces empreendidas em frica e na sia demonstram que possvel atingir
em quatro anos acrscimos de riqueza nutricional com influncia positiva na
diminuio das insuficincias em ferro, zinco e vitamina A. Mas preciso mais anos
at se atingir a riqueza em nutrientes necessria para ultrapassar as insuficincias
referidas.
Como se viu a biodiversidade vegetal e a biofortificao podem contribuir
para combater a fome oculta. Mas, alm da melhoria da qualidade nutricional,
necessrio aumentar a quantidade e diversidade dos alimentos com vista a
melhorar a alimentao das famlias agricultoras e disponibilizar alimentos para
abastecimento dos meios urbanos, o que se pode conseguir com o desenvolvimento
da agricultura familiar.
ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR
Retomemos o exemplo da agricultura chinesa. Os resultados muito positivos,
a que nos referimos, devem-se essencialmente s medidas de poltica (Petit, 2011;

39

FAO, 2006) que foram implementadas em diferentes domnios: investimentos em


redes de irrigao e controlo de inundaes e em infraestruturas de transportes
e de comercializao; polticas macroeconmicas que controlaram a valorizao
rpida da moeda; reintroduo do mercado no funcionamento da economia;
reforma agrria realizada em 1978, com extino das comunas e arrendamento
das terras colectivas s famlias, que assumiram a responsabilidade pela sua gesto;
aumento dos preos dos cereais e da carne de porco, e investimentos na investigao
agronmica. Houve, contudo, aspectos negativos resultantes do elevado nvel
de intensificao cultural praticado, principalmente no que diz respeito gua:
contaminao por excesso de adubos e escassez de gua em algumas regies devido
ao consumo elevado.
As reformas introduzidas na utilizao da terra e na abertura ao mercado
criaram as condies para que a transformao tecnolgica fosse o motor do
crescimento econmico da agricultura chinesa. Com efeito, a anlise da evoluo
da produtividade total dos factores (PTF)2 em relao com as despesas em
investigao e o nmero de variedades homologadas, evidencia um crescimento
significativo da PTF de cerca de 3% ao ano, com variaes significativas entre
as provncias, relacionadas com os investimentos pblicos em investigao
agronmica, sector ao qual a China deu especial ateno. Na realidade, no perodo
1990-2005, triplicou os investimentos em investigao, sendo dos poucos pases
que os tem aumentado em relao ao produto bruto agrcola.
O modelo de desenvolvimento agrcola implementado na China a partir de
1978, pe questes de grande interesse poltico. Com efeito, a teoria econmica
dominante de desenvolvimento da agricultura desde o incio do sculo XX, quer
nos regimes socialistas e comunistas, quer nos capitalistas, tem como referencial a
grande explorao, qual reconhecida superioridade tcnica e econmica face
pequena explorao, pois permitiria a adopo generalizada da cincia e da tcnica.
A China, como outros regimes comunistas, estruturou a agricultura com base
em grandes exploraes, as comunas, aps um processo de colectivizao que
liquidou a agricultura familiar. Nos pases capitalistas, o desaparecimento das
pequenas exploraes resultado de um processo que se arrasta ao longo do tempo,
perodo durante o qual as grandes exploraes foram as principais beneficirias
das polticas pblicas (Petit, 2011).
O interesse poltico da experincia chinesa deve-se a ter sido feita em grande
escala - 200 milhes de pequenas exploraes com menos de 1 hectare - de
ter passado da grande para a pequena explorao, ao contrrio, portanto, do
preconizado pelo modelo dominante, e a produo agrcola ter crescido cerca
de 5% ao ano, durante 28 anos. Este exemplo demonstra que os obstculos ao
A produtividade total dos factores a relao entre o total da produo e o total dos inputs.

40

desenvolvimento da pequena agricultura so acima de tudo de natureza ideolgica


e poltica.
O desenvolvimento da agricultura familiar s pode ter xito se partir da
sociedade rural tal como ela na realidade. Logo, para definir a estratgia de
desenvolvimento haver naturalmente de ter em conta o agricultor e a sua famlia.
Mas partir do agricultor partir das suas necessidades e das relaes com os outros
homens e com a terra. Sublinhe-se que o agricultor gere bem os recursos escassos
de que dispe, tem um comportamento racional.
Posta assim a questo, que estratgia seguir? No tendo como objectivo a
definio exaustiva de medidas de poltica, referir-nos-emos apenas s questes que
consideramos prioritrias no processo de desenvolvimento: o sistema fundirio, a
comercializao, a investigao e a extenso rural e o papel do Estado.
Sistema fundirio
Os agricultores s se interessam pela adopo de novas tcnicas, nomeadamente
a utilizao de adubos, de sementes melhoradas e melhoria da fertilidade do solo,
com o objectivo de aumentarem as produes, se tiverem segurana quanto ao
uso da terra. Ora, sucede que muitos pases no tm em considerao os direitos
consuetudinrios, estabelecidos ou regulados pelo uso da terra, o que origina
conflitos graves, e muitas vezes privilegiam a privatizao da terra, em particular
a venda a grandes investidores estrangeiros, deciso evidentemente poltica. Nos
ltimos anos, 15 a 20 milhes de hectares tiveram este destino. Esta prtica pe em
risco as famlias agricultoras que utilizavam essas terras (Petit, 2011).
A consagrao legal dos direitos consuetudinrios sobre a terra , sem dvida,
uma medida de poltica fundamental com vista a manter a paz, a segurana
alimentar e criar condies para a realizao de novos investimentos. Em
Moambique, a lei das terras promulgada em 1997 contemplou questes de direito
formal e consuetudinrio, que criaram as condies para o aumento da produo
agrcola, e para a diminuio da pobreza e da fome (FAO, 2010).
Comercializao
Evidencimos atrs a necessidade de aumentar a produo agrcola. No
entanto, para que se concretize preciso que os agricultores, embora produzindo
essencialmente para autoconsumo, produzam tambm excedentes para troca e/ou
venda. Mas, estes abrir-se-o ao mercado se nisso virem interesse. E qual o seu
interesse? O que que os move?
O acesso a determinados bens alimentares e a produtos de consumo corrente
responde claramente s suas aspiraes e mais, adequa-se perfeitamente lgica
de funcionamento social e econmico das famlias agricultoras. Para disporem
daquilo que consideram essencial sua vida, os agricultores aumentaro a

41

produo, recorrendo terra e ao trabalho disponveis, desde que considerem


satisfatrio o resultado do acrscimo do trabalho que tiveram.
A melhoria dos transportes permitir aos agricultores ter acesso aos mercados,
quer para vender a sua produo, quer para a compra de bens de consumo corrente,
de adubos e sementes. Os investimentos em armazenagem e acondicionamento
dos produtos so prioritrios, estimando-se as perdas ao longo da fileira
alimentar em cerca de 30-40% da produo (FAO, 2011). O conhecimento da
riqueza nutricional dos produtos e a sua influncia benfica na sade deveria ser
potenciado, de que exemplo o consumo dos vegetais folhosos de Angola, para
colmatar as insuficincias em ferro e zinco que existem nas populaes urbanas e
rurais (Repblica de Angola, 2009), aco que beneficiaria um nmero elevado de
pessoas e poderia ser fonte de rendimento para os agricultores. A experincia do
Qunia, atrs apresentada, poderia facilitar a sua implementao.
Investigao e extenso rural
O aumento da produo agrcola na China deve-se em grande parte
adopo pela generalidade dos pequenos agricultores de tcnicas resultantes do
desenvolvimento cientfico e tecnolgico (Petit, 2011). No foi a reduzida dimenso
das exploraes que impediu o aumento da produtividade da terra. As pequenas
exploraes podem modernizar-se como as grandes, tudo depende da natureza do
progresso tcnico que lhes proposto.
A tecnologia tem evidentemente caractersticas diferentes de acordo com os
objectivos a atingir, e tambm com os recursos naturais disponveis, a mo-deobra, e o enquadramento tcnico e o financiamento.
Vejamos os casos da China e de frica. No primeiro, a intensificao cultural
tinha como objectivo aumentar a produo de alimentos, numa situao de
grande presso demogrfica, mas produziu efeitos ambientais negativos, o que
no sustentvel, e por isso recomendam-se tcnicas que economizem gua de
rega e diminuam o consumo de adubos e de pesticidas. A agricultura africana,
pelo contrrio, caracteriza-se por baixas produes unitrias e utilizar tecnologias
pouco produtivas. Deve aumentar a produo, mas pouco provvel que os
pequenos agricultores consigam obter apoios financeiros e tcnicos para adoptar o
modelo tcnico subjacente revoluo verde, nomeadamente a utilizao intensiva
de adubos e de produtos fitossanitrios.
A procura de uma alternativa tecnolgica que, em qualquer dos casos,
ultrapasse os efeitos negativos acabados de referir, e que so generalizveis a outras
regies do mundo, numa situao previsvel de alteraes climticas e aumento
do preo do petrleo, tem sido objecto de investigao por vrias instituies.
Esta alternativa caracteriza-se, essencialmente, pela utilizao dos princpios
da ecologia cientfica, ou seja, potenciar os mecanismos ecolgicos naturais dos

42

ecossistemas, com recurso subsidirio ao emprego de prticas convencionais,


como adubos e pesticidas, e controlo dos efeitos negativos sobre o ambiente e
a sade (Griffon, 2006). O objectivo produzir mais com menos, tema a que a
FAO dedica um trabalho recente (FAO, 2011). Esta alternativa j recebeu diversos
nomes: agro-ecologia, revoluo duplamente verde, agricultura ecologicamente
intensiva e intensificao sustentvel das culturas (Griffon, 2011; FAO, 2011).
A implementao do novo modelo tecnolgico conta actualmente com
propostas tcnicas em diferentes domnios: povoamentos vegetais, utilizao da
gua, solos, proteco das plantas, culturas e variedades, melhoramento gentico
e pecuria (Griffon, 2011; FAO, 2011). No entanto, a sua adopo sempre lenta,
demora tempo, pois necessrio ensaiar as tcnicas nos campos dos agricultores
e verificar se, alm da viabilidade tcnica, so tambm economicamente viveis
do ponto de vista dos agricultores. Alm dos aspectos referidos, acresce que
a investigao agrria na maioria dos pases em desenvolvimento tem poucos
recursos financeiros e pouco pessoal qualificado (Griffon, 2006). Impe-se, por isso,
que se investigue e se experimente o que possa ter aplicao imediata ou no mdio
prazo. A biodiversidade dos recursos endgenos deve ser potenciada. Com efeito,
cada ecossistema tem plantas com caractersticas especficas: resistncia ao calor e
secura; tolerncia ao sal e ao excesso de gua, entre outras, cujo genoma pode ser
til na seleco e melhoramento gentico das plantas cultivadas em situaes de
stresse (Griffon, 2006).
A transformao tecnolgica no sentido indicado s possvel com vontade
poltica e medidas de polticas pblicas que a apoiem. A investigao e a
experimentao deveriam, entre outros aspectos, dar ateno integrao dos
conhecimentos tradicionais na concepo das novas tecnologias e s necessidades,
condicionalismos e motivaes dos agricultores.
No que respeita extenso rural apenas alguns comentrios a aspectos que
consideramos relevantes.
O extensionista, como homem de campo, desempenha uma tarefa difcil,
devendo, por isso, ter uma formao dupla, nos domnios da transmisso do
conhecimento e na rea tcnica, pois s assim poder dialogar sem constrangimento
com os agricultores e estar aberto a adaptar as tcnicas s diferentes realidades
em que trabalha. mulher deve ser dada especial ateno, pelo papel chave que
desempenha na agricultura familiar. Devem, por isso, serem inventariados os
principais problemas que a afectam, sobretudo, os que respeitam ao trabalho,
alimentao da famlia e aos cuidados primrios.
Outra questo tem a ver com o ritmo das alteraes que a extenso rural
deseja implementar. Se o objectivo a modernizao rpida, podem naturalmente
emergir e ganhar destaque os agricultores com maior poder econmico, pondo

43

em causa as relaes de solidariedade e de poder prevalecentes na sociedade, e


reavivar, no s velhos conflitos familiares, como provocar a rejeio das desejadas
transformaes tcnicas e institucionais. As aces de extenso rural devem ter
este facto em considerao e dar tempo s famlias para digerir as inovaes que
lhe so propostas (Bichat, 2012).
O papel do Estado
Apenas dois comentrios sobre o papel do Estado no desenvolvimento da
agricultura familiar nos pases pobres.
O primeiro, para referir que os pequenos agricultores no tm condies
financeiras para pagar os servios de investigao e de extenso rural, condio
necessria, como vimos, para o crescimento econmico, e devem, por isso, ser
financiados pelo Estado. E como se verifica nas agriculturas desenvolvidas, tambm
neste caso e com maior razo de ser necessrio que o Estado apoie as polticas de
acompanhamento, nomeadamente no que respeitam comercializao, preos dos
produtos e dos factores de produo.
O segundo, para afirmar que a agricultura dos pases pobres no tem condies
para competir com as importaes dos pases desenvolvidos, os quais alm do
elevado nvel de progresso tcnico da sua agricultura, as subvencionam, praticando
uma poltica proteccionista, vendendo os seus produtos a preos inferiores
aos da agricultura local. A possibilidade de comprar a baixo preo os produtos
para alimentar as populaes urbanas inibe os pases pobres de desenvolver a
sua prpria agricultura (Griffon, 2006). Se a escolha poltica combater a fome,
sobretudo presente nos meios rurais, a nica via possvel aumentar as taxas de
importao dos produtos, ou seja, praticar uma poltica comercial proteccionista,
semelhana dos pases desenvolvidos. Mas esta proteco deve ser moderada, pois
necessrio que o mercado funcione para que a agricultura se possa desenvolver.
Na realidade, s com uma agricultura familiar aberta ao mercado, com famlias
agricultoras com melhores condies de vida, haver verdadeiro mercado interno,
com as consequncias da resultantes para o desenvolvimento do pas.
Como foi referido, a grande maioria das pessoas subalimentadas vivem no
campo, so pequenos agricultores e seus familiares, que exploram 80% das terras
agrcolas. O combate fome passa evidentemente pela implementao de programas
de desenvolvimento da pequena agricultura. No entanto, o modelo dominante de
desenvolvimento da agricultura, que tem como referencial a grande explorao,
condicionou at agora negativamente esse objectivo. Porm, o desenvolvimento
da agricultura chinesa demonstra que a pequena agricultura, envolvendo milhes
de exploraes, pode modernizar-se, crescer taxa mdia anual de 5% durante
cerca de 30 anos, desde que sejam satisfeitas determinadas condies, o que novo,
dada a sua dimenso espacial, social, econmica e temporal. Na realidade, sempre

44

se registaram em pequena escala e em diferentes pocas e situaes, aces de


modernizao da agricultura familiar com resultados socioeconmicos positivos3 .
A evidncia emprica da experincia chinesa pe em causa o modelo dominante de desenvolvimento da agricultura. Impe-se, consequentemente, uma mudana de paradigma, no qual se considerem os progressos tcnicos e institucionais
como endgenos ao sistema econmico e dependentes da oferta dos factores e da
procura dos produtos. A teoria do progresso tcnico e institucional induzido, de
Hayami & Ruttan (1998), responde a este objectivo. Est assim aberta a possibilidade de conceptualizar e implementar polticas pblicas diferentes para agriculturas tambm diferentes, nomeadamente quanto estrutura fundiria, s lgicas
de funcionamento, s relaes com o mercado e aos objectivos que se propem
atingir, quer nos pases em desenvolvimento, quer nos desenvolvidos4 . A escolha
eminentemente poltica e encontra dificuldades na sua realizao, pois se confronta com o forte poder da ideologia dominante no desenvolvimento agrcola, aceite
e difundida por instituies de ensino e investigao, organismos internacionais
e profissionais, partidos polticos e com interesses econmicos dos pases desenvolvidos e em vias de desenvolvimento, como referimos atrs, com a importao
pelos pases pobres de produtos agrcolas a preo inferior ao do mercado local para
abastecimento das populaes urbanas.
A fome no pode, portanto, ser combatida e no haver modernizao
da agricultura familiar com as concepes de economia liberal actualmente
dominantes. Sem o papel activo do Estado, a agricultura familiar e em particular a
de pequena dimenso no se desenvolve, mas resiste.
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Entre outros, dois exemplos demonstram que os acrscimos de produtividade e das receitas dos
agricultores se devem essencialmente adopo de tecnologias apropriadas, dimenso e lgica de
funcionamento das exploraes, ao enquadramento institucional, comercial e tcnico das cooperativas, s
organizaes de produtores e s medidas de polticas pblicas que foram adoptadas. Um, foi em Portugal
(Carvalho, 1984), e diz respeito produo de leite na Beira Litoral, onde se registou um aumento de 38%
entre 1967 e 1976, que se deveu a pequenos produtores, com efectivos at 10 vacas, outro, no SudTirol
(Itlia) (Kraus, 2007), no qual 8 000 exploraes frutcolas, em mdia com 2 hectares, produzem cerca de
800 000 toneladas de ma, valor este que representa 10% da produo da EU e 40% da italiana.
4
Esta tambm uma questo central em Portugal, onde as pequenas e mdias exploraes representam
93% do nmero total, 88% do emprego e 45% do Valor da Produo Padro Total (INE, 2011), mas
as medidas da Poltica Agrcola Comum tm beneficiado sobretudo as grandes exploraes, que
significam 3% do total.
3

45
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47

AVALIAO DE POLTICAS E INICIATIVAS PBLICAS


DE PROMOO DA SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL: DESAFIOS E PERSPECTIVAS
Rosana Magalhes1
INTRODUO
O debate sobre a avaliao das polticas pblicas de alimentao e nutrio no
novo. Ao longo das ltimas dcadas o tema tem atrado planejadores, pesquisadores
e estudiosos de diferentes reas e disciplinas. J na primeira metade do sculo
XX, o mdico e socilogo Josu de Castro (Castro, 1953) contribuiu de maneira
inquestionvel para a anlise da fome como expresso das relaes entre o homem
e o meio ambiente chamando a ateno para os limites da viso do desenvolvimento
baseada apenas no crescimento econmico. Aps a II Guerra Mundial sucessivas
crises no abastecimento de alimentos e o agravamento do quadro de fome e da
misria no mundo impulsionaram a criao da Organizao das Naes Unidas
para a Agricultura e Alimentao (FAO), a Organizao Mundial da Sade (WHO)
e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF). neste perodo, marcado
pela preocupao com a questo da disponibilidade de alimentos e com o risco de
embargos econmicos em zonas de conflito que emerge o conceito de segurana
alimentar(Maluf, 2007).
A busca de alternativas para garantir o aumento da produo de alimentos e
a manuteno de fluxos de armazenamento estratgicos orientou as iniciativas
na rea at meados dos anos 80. No entanto, paradoxalmente, apesar do aumento
da produtividade agrcola o mundo assistiu ao agravamento dos quadros de
desnutrio crnica e demais formas de privao alimentar em vrios pases e regies
do planeta. As controvrsias em torno do tratamento dado ao tema cultivaram
abordagens mais complexas e sofisticadas acerca dos desafios a serem enfrentados.
Com o apoio da FAO e da OMS, a Conferncia Internacional de Nutrio realizada
em Roma (1992) a Conferncia Internacional de Direitos Humanos (1993) e a
Cpula Mundial de Alimentao (1996) tornaram-se espaos privilegiados para
a elaborao de um conceito de segurana alimentar mais abrangente baseado
no s na disponibilidade, mas tambm no acesso a alimentos suficientes para a
manuteno da vida. Frente existncia de amplas parcelas da populao mundial
vivendo na pobreza e s ameaas provocadas pelo desenvolvimento agroindustrial
1

rosana@ensp.fiocruz.br - Departamento de Cincias Sociais da Ensp (FIOCRUZ)

48

como, por exemplo, os riscos de contaminao pelo uso indiscriminado de


agrotxicos e expulso dos pequenos produtores rurais a dimenso nutricional
foi integrada ao conceito de segurana alimentar. Alm disso, os princpios da
soberania dos povos, no que se refere deciso sobre o que produzir e como
produzir e, tambm, do direito humano alimentao saudvel com respeito
diversidade cultural, tornaram-se indissociveis da concepo contempornea
de segurana alimentar e nutricional. No Brasil, a definio sistematizada pelo
Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA, 2004) e referendada
na Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN, 2006) revela o
dilogo com esta trajetria e a centralidade do tema da segurana alimentar e
nutricional na agenda poltica:
Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) consiste na realizao do direito
humano ao acesso regular e permanente a uma alimentao saudvel, de qualidade
e quantidade suficiente, e que no comprometa o acesso a outras necessidades
essenciais e ao sistema alimentar futuro. A base da segurana alimentar e nutricional
so prticas alimentares saudveis que respeitem as diversidades culturais e sejam
sustentveis do ponto de vista socioeconmico e agroecolgico, assegurando o
bem-estar e a sade dos indivduos (CONSELHO NACIONAL DE SEGURANA
ALIMENTAR, 2004).
No entanto, para Lang & Heasman (2004) apesar de o debate ter avanado ao
longo do tempo ainda existe uma verdadeira batalha de paradigmas em torno dos
rumos da poltica alimentar e nutricional. Em grande parte, isto se deve presena
de diferentes grupos de interesse envolvendo setores corporativos e grandes
indstrias. De acordo com os autores, embora tradicionalmente a agricultura tenha
dominado a agenda na rea, cada vez mais as presses advindas dos oligoplios
e das grandes redes responsveis pelo processamento e comercializao dos
alimentos tm contribudo para mudanas no consumo alimentar. Neste cenrio,
muitas vezes as profundas interaes entre a promoo da sade e o perfil alimentar
e nutricional assumem um carter fortuito e aleatrio apesar do crescimento da
obesidade, diabetes, diferentes tipos de cncer e demais problemas associados
alimentao da populao.
FOOD GOVERNANCE: INSTITUIES, ATORES E CONTEXTOS
Apesar dos fortes interesses e conflitos econmicos ligados produo e
comercializao de alimentos, em vrios pases o fortalecimento de parcerias
com organizaes no governamentais, academia e demais setores da sociedade
civil tem contribudo para a formulao de polticas de segurana alimentar
e nutricional ambientalmente sustentvel, capazes de favorecer a equidade de
gnero no campo e a reduo dos efeitos das mudanas climticas na produo
agrcola. No entanto, importante destacar que o desenho de aes integradas e

49

a construo de compromissos slidos em torno da alimentao saudvel exigem


diferentes nveis de articulao intersetorial e mecanismos de coordenao poltica.
Neste aspecto, a chamada food governance envolve o fortalecimento de canais de
negociao intergovernamentais e a adoo de novos mecanismos de concertao
entre instituies, mercados e mltiplos grupos de interesse locais e globais. Novos
arranjos institucionais so cruciais para lidar com novas questes como, por
exemplo, a emergncia de alimentos geneticamente transformados, fortificados
e processados tecnologicamente de diferentes maneiras e que impactam tanto a
produo agrcola e industrial como o perfil das redes de comercializao e padres
de consumo. Neste contexto, no s a quantidade, mas a qualidade dos alimentos
produzidos e disponibilizados para a populao devem orientar a agenda poltica e
o desenho de instrumentos legais de regulao e fiscalizao. Sabemos, porm, que
normas e leis embora aprovadas e sancionadas muitas vezes enfrentam enormes
dificuldades para sua efetiva implementao. Os setores que possuem fortes
conexes com o chamado agrobusiness e a comercializao de pesticidas qumicos,
por exemplo, tendem a mobilizar recursos institucionais e organizacionais para
impedir mudanas que possam atingir suas expectativas de lucro. Em muitos
pases o uso clandestino de substncias perigosas afetam de maneira cumulativa
o ar, a gua, o solo e a sade humana. De acordo com o Programa de Anlise
de Resduos de Agrotxicos (PARA) da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(ANVISA) o Brasil- maior consumidor de agrotxicos no mundo- possui um tero
dos alimentos destinados ao consumo contaminados por resduos alm dos limites
aceitveis. A situao ainda mais alarmante na medida em que muitas substncias
utilizadas no pas so proibidas em pases da Comunidade Europeia e EUA. Embora
a Lei dos Agrotxicos criada em 1989 e que busca regular o controle, a inspeo e
a fiscalizao de agrotxicos no pas represente uma conquista importante, ainda
so grandes os desafios para a construo de modelos de produo agroecolgicos.
No que se refere propaganda de alimentos, tambm existem resistncias
do setor privado s tentativas de controle e monitoramento. As barreiras
para a regulao da propaganda na rea impactam fortemente o alcance de
estratgias eficazes de promoo da alimentao saudvel. Frente tendncia de
desestruturao da alimentao cotidiana na maioria das cidades devido falta
de tempo para preparao dos alimentos, a propaganda pode reforar ainda mais
a prtica do snacking e o acesso a comidas rpidas e simplificadas fora de casa.
Alm disso, vrias pesquisas revelam que as estratgias agressivas de marketing de
alimentos processados e altamente calricos contribuem para o crescimento da
obesidade em adultos e especialmente em crianas. De acordo com a American
Heart Association as crianas so expostas constantemente a propagandas de
alimentos ricos em acar e sdio atravs da televiso, internet, videogames e
celulares. Um estudo realizado por MIKKELSEN et al(2007) nos EUA em revelou

50

que cerca de 2/3 dos alimentos e bebidas infantis no contm frutas apesar de
apresentarem imagens e referncias a estes alimentos na embalagem.
Nessa conjuntura, alm da criao de marcos regulatrio, preciso construir
pactos e compromissos capazes de equacionar disputas e conflitos de interesse. No
se trata de reforar antagonismos entre interesses pblicos e privados, mas explorar
pontos de contato e a possibilidade de novos acordos para o alcance de modelos
de desenvolvimento saudvel e sustentvel. Na verdade, importante evitar a viso
dos governos como arenas homogneas e submetidas invariavelmente a interesses
privados ou s presses da sociedade civil. As instituies governamentais so
atravessadas por controvrsias e constrangimentos polticos e revelam diferentes
graus de autonomia no processo de definio de agendas e problemas prioritrios.
Nesta perspectiva, preciso reconhecer que a conformao de polticas de
segurana alimentar e nutricional um processo complexo, dinmico e afetado por
diferentes foras. Mas, sem o engajamento pblico em torno da alimentao como
direito humano e um dos principais desafios polticos e sociais contemporneos,
a viabilidade e o impacto das iniciativas sero reduzidos. Ao mesmo tempo, sem
a avaliao das experincias em cada contexto social dificilmente ser possvel
compreender a natureza e complexidade da questo alimentar e nutricional e
avanar no desenho de novas estratgias polticas.
A AVALIAO DE POLTICAS E PROGRAMAS DE PROMOO DA
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL: PERSPECTIVAS TERICAS
E ALTERNATIVAS METODOLGICAS
No Brasil e em vrios pases de lngua portuguesa, a introduo da alimentao
no rol dos direitos constitucionais e a aprovao de uma Lei Orgnica de Segurana
Alimentar e Nutricional representam marcos consistentes do processo recente de
amadurecimento conceitual e institucional na rea. No entanto, as perspectivas
intersetorial, participativa e interdisciplinar trazidas no bojo da reconfigurao
da questo alimentar e nutricional tambm trouxeram novos desafios tericos e
metodolgicos para a avaliao das aes.
Sabemos que na maioria das sociedades democrticas modernas o surgimento
de novas demandas sociais e o maior questionamento sobre o impacto das aes
dos governos impulsionou de maneira decisiva a avaliao de polticas pblicas.
No Brasil o debate sobre a avaliao de polticas e programas sociais ganhou fora
aps o processo de redemocratizao do pas nos anos 80 e em geral, o principal
foco foram os resultados finais das intervenes pblicas. De certa forma esta
perspectiva, como em vrios pases, foi apoiada pela chamada evidence based policy
e pela preocupao com a gesto a partir de resultados.
Podemos dizer, em linhas gerais, que a avaliao dos programas e intervenes
pblicas foi marcada pela busca de evidncias de efetividade, eficincia e eficcia.

51

Sem dvida este esforo contribuiu para a sistematizao de informaes


substantivas sobre os alcances das aes.No campo das polticas de alimentao
e nutrio, estudos avaliativo revelaram padres clientelistas, superposio de
clientelas e estratgias ineficazes em torno da alocao de recursos. Tais estudos
apontaram ainda o baixo impacto e os resultados perversos dos programas de
distribuio de alimentos que no atingiam os mais pobres apesar do altssimo
custo. No Brasil, o Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) voltado apenas
ao setor formal do mercado de trabalho, gerou fortes desigualdades no acesso
segurana alimentar. As evidncias em torno do alcance dos programas e iniciativas
foram desta maneira, fundamentais para a fertilizao da pesquisa avaliativa na
rea. No entanto, frente natureza complexa, intersetorial e participativa das aes
orientadas pela perspectiva da segurana alimentar e nutricional no contexto
contemporneo importante ampliar os enfoques adotados. Embora a anlise
da accountability e dos resultados finais dos programas de segurana alimentar
e nutricional apoiadas no enfoque experimental e na avaliao somativa sejam
cruciais, abordagens onde sejam tensionadas as fronteiras entre a avaliao
de processos e de resultados com nfase nos diferentes contextos locais de
implementao trazem novas perspectivas e alcances.
Sabemos que as intervenes em segurana alimentar e nutricional tendem
cada vez mais a mobilizar diferentes atores e parcerias com organizaes estatais,
comunitrias, setor privado, instituies de ensino e pesquisa, e, portanto
comunidades com diferentes concepes, prticas e recursos. Alm disso,
dificilmente os alvos de programas de segurana alimentar implicam mudanas
de aspectos isolados.Pelo contrrio, mudanas efetivas no perfil de segurana
alimentar tendem a envolver fluxos interdependentes mesmo que o foco seja o
consumo ou a produo de alimentos.Neste sentido podemos dizer que assim
como as iniciativas no campo da promoo da sade, os programas de segurana
alimentar e nutricional tencionam a concepes tradicionais de causalidade,
variveis controladas, atribuio e linearidade.Ou seja, torna-se extremamente
difcil perceber efeitos ou produtos ligados exclusivamente a uma nica interveno
exatamente porque as intervenes so por natureza complexas, multiestratgicas
e intersetoriais.As iniciativas, em geral,envolvem mudanas em escolas, servios de
sade, comunidades, meio ambiente e tambm em padres econmicos e culturais.
Com isso, programas e iniciativas pblicas so altamente dependentes do contexto
de implementao interagindo fortemente com as singularidades dos respectivos
contextos as quais podem ser traduzidas em concepes, interesses e escolhas dos
atores locais. Alm disso, a maioria das experincias revelam processos decisrios
mergulhados em situaes de conflito e negociao. Geralmente no possvel
reconhecer um passo a passo linear e etapas desenvolvidas sempre de cima para
baixo-top down- ou de baixo para cima bottom up. Neste cenrio, as alternativas

52

avaliativas devem deslocar a nfase apenas nos chamados outputs para a anlise
de processos, stakeholders e contextos. Abordagens avaliativas mais abrangentes
podem, desta maneira, contribuir para mudanas nas prticas, impactar as
diferentes redes de profissionais, favorecer coalizes e parcerias e influenciar
dinmicas institucionais.
Assim, na perspectiva de compreender os contextos organizacionais e a
dinmica das relaes entre os agentes dos programas e seus respectivos contextos
de interao importante identificar as possveis discrepncias entre o planejado
e o executado. Nesta direo, a anlise dos programas de segurana alimentar e
nutricional baseada no exame de suas premissas tericas, ou seja, na compreenso
da cadeia de efeitos que liga recursos, atividades, resultados intermedirios e metas
a serem alcanadas podem iluminar as discrepncias entre o desenho original e
as contingncias locais. Esta reviso da lgica avaliativa tradicional contribui
para que as intervenes no sejam vistas como variveis independentes do
contexto local. Na maioria das vezes, a avaliao de programas e polticas pblicas
a preocupao maior com o grau de execuo das atividades previstas como, por
exemplo, o nmero de consultas realizadas, medicamentos distribudos, encontros
com as famlias ou reunies com as associaes civis.Ainda que tais dados sejam
relevantes, em geral, no expressam como esto sendo geradas as respostas
ao programa. Sobretudo no caso dos programas e iniciativas intersetoriais e
participativas preciso entender como operam os mecanismos de mudana
previstos. Como analisa Weiss (1988) no caso de um programa voltado reduo
do nmero de mulheres grvidas, o aconselhamento sobre mtodos contraceptivos
na perspectiva avaliativa tradicional visto como atividade meio para atingir as
metas previstas. No entanto, explorando concomitantemente a teoria do programa
e seus mecanismos de ao- o foco deslocado para o conhecimento gerado nos
encontros, para analisar os diferentes graus de confiana que as mulheres ganharam
para negociar o uso de contraceptivos com seus parceiros ou ainda para perceber
os possveis tabus sobre planejamento familiar existentes no contexto local.
No caso dos programas de educao nutricional, por exemplo, para alm da
sistematizao do nmero de encontros realizados interessa saber como as questes
foram abordadas, quais foram as possibilidades e limites para compreender e
interpretar os contedos e de que maneira o contedo foi ou no integrado ao
cotidiano das prticas alimentares locais.Em um programa de merenda escolar,
alm da identificao do nmero de refeies distribudas ou crianas atendidas,
crucial compreender como os alimentos estiveram inseridos no contexto cultural
e social dos alunos, quais foram as demandas que dificultaram o processo ou
ainda, quais foram os novos recursos introduzidos e que facilitaram a aceitao
dos alimentos.

53

A preocupao com a teoria e mecanismos de ao dos programas de segurana


alimentar e nutricional torna possvel compreender os processos atravs dos quais
servios e bens so ofertados esclarecendo como os efeitos so alcanados, quais
so as consequncias no previstas da interveno e como so sustentadas as
conexes entre os modelos causais adotados, processos e resultados.Com isso,
possvel analisar a validade das concepes que ligam processos e resultados nos
diferentes programas e iniciativas pblicas.
Para Weiss (1988) e Chen (1990) as teorias que orientam as intervenes
no so necessariamente corretas ou consensuais, ao contrrio, podem revelar
ambiguidades e contradies no que se refere compreenso dos problemas
a serem enfrentados ou possveis efeitos perversos das estratgias adotadas. No
desenho avaliativo do programa, porm, tais questes devem ser privilegiadas a
fim de ampliar o olhar para o processo de traduo dos objetivos em atividades na
dinmica operacional de cada interveno. A avaliao baseada na combinao
entre teoria do programa e anlise do processo de implementao alm de contribuir
para iluminar os alvos de mudana contribui para indicar caminhos para a coleta
de dados especialmente relevantes. Evitando a oposio entre dados quantitativos
e qualitativos ou entre diferentes tcnicas e procedimentos metodolgicos, a
perspectiva combinar mtodos de maneira plural. Entrevistas, observao local,
dados quantitativos e tcnicas estatsticas podem desta maneira, ser articuladas
em um mesmo desenho avaliativo. A viso da avaliao de programas como uma
rota pr-determinada aplicvel de maneira mecnica a qualquer iniciativa e em
qualquer contexto abandonada na medida em que um mesmo mecanismo de
ao pode ser reinterpretado pelos agentes locais e contribuir para resultados
opostos em contextos mais ou menos favorveis.
No caso de programas de transferncia de renda voltados populao vivendo
em situao de insegurana alimentar e nutricional a premissa terica bsica de que
o benefcio monetrio garante maior acesso e consumo de alimentos saudveis. No
entanto, a iniciativa pode resultar no aumento do consumo de alimentos ricos em
acares, gorduras ou de produtos enlatados. Isto mostra que prticas alimentares
mais saudveis no ocorrem imediatamente a partir do aumento da renda, outras
aes so necessrias de acordo com a dinmica de cada contexto. Em algumas
regies, a introduo de novos alimentos nas cantinas escolares, o reconhecimento
das fronteiras simblicas e culturais em jogo ou a associao da transferncia de
renda prticas educativas pode ampliar o alcance dos programas.
Programas de estmulo agricultura familiar tambm trazem importantes
aprendizados. Em geral, a teoria sustentada pela viso de que ao elevar o preo
pago aos agricultores torna-se possvel enfraquecer o circuito de explorao dos
atravessadores, escoar a produo e contribuir para a melhoria da qualidade e

54

quantidade dos alimentos comercializados no contexto local. No entanto, no


processo de implementao caso o governo no garanta o pagamento em dia, os
pequenos produtores desprovidos de poupana prvia podem preferir a venda de
suas mercadorias aos atravessadores e, desta forma, evitar o risco de ter que esperar
30 ou 60 dias pelos recursos financeiros.
Assim, compreender onde o programa fracassa, quais so os conflitos,
constrangimentos e obstculos no previstos to importante quanto identificar
resultados positivos. Como analisa Pawson (1997) os programas podem ser
introduzidos em contextos que alimentam ou sustentam os problemas que se quer
atacar. Segundo o autor, a principal tarefa avaliativa , portanto, analisar quais so
as condies sociais e culturais necessrias para que a teoria e os mecanismos de
ao do programa operem e como eles esto presentes em cada contexto.
CONCLUSES
A segurana alimentar e nutricional no uma questo isolada ou um
privilgio para poucos.Ao contrrio, um tema fortemente articulado sade,
ao ambiente e ao desenvolvimento sustentvel global. A violncia da fome, o
aumento da obesidade, o esgotamento das fontes de energia renovveis, a reduo
dos recursos hdricos e as ameaas biodiversidade so faces de uma dinmica
poltica e econmica cujos impactos transcendem grupos ou fronteiras regionais.
No contexto recente, as mudanas climticas e as crises econmicas tendem a
revelar de maneira ainda mais contundente a necessidade de solues sistmicas.
Mas, ao mesmo tempo, dificilmente ser possvel encontrar respostas alheias s
especificidades e singularidades locais.
Padres de desenvolvimento equitativos e sustentveis envolvem prerrogativas
ou entitlements para que os indivduos tenham acesso permanente a alimentos
saudveis sem ameaar a biodiversidade, o abastecimento futuro e a qualidade de
vida das novas geraes. Nesta perspectiva, preciso enfrentar desafios e avanar
na consolidao de novos processos avaliativos a fim de gerar evidncias de
efetividade das aes e tambm aprendizados para a construo de alternativas.
A avaliao centrada nos resultados finais dos programas no informa como
decisores e gestores devem conduzir o processo de implementao das aes,
rever as estratgias adotadas e corrigir problemas. Atravs da pesquisa emprica
sistemtica na rea, nfase em estudos de caso e interao entre dados quantitativos
e qualitativos oriundos do processo de implementao possvel captar a
complexidade dos programas de segurana alimentar e nutricional e promover
mudanas efetivas.

55

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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57

TIPOLOGIA DAS INICIATIVAS DE AVALIAO DA SAN


NOS LTIMOS 5 ANOS ENTRE PASES SIGNATRIOS
DA CPULA MUNDIAL DA ALIMENTAO (1996): UM
OLHAR GLOBAL E NA CPLP
Marie Agns Aliaga1
Sandra M. Chaves dos Santos2
INTRODUO: CONTEXTUALIZANDO A DISCUSSO
Em outro captulo deste volume as autoras concluram, aps mapeamento das
iniciativas de Segurana Alimentar e Nutricional SAN e anlise dos resultados a
partir de variveis sociais e econmicas selecionadas, que os pactos construdos na
Cpula Mundial da Alimentao CMA de 1996 tm impactado na formulao
e divulgao de iniciativas no campo da SAN, sendo que a maioria dos signatrios
da CMA de 1996, incluindo 7 dos 8 membro das Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa CPLP, tomaram iniciativas sob diferentes formas, seguindo
tendncias a nvel global em funo das caractersticas de desenvolvimento dos
pases envolvidos.
Neste trabalho argumenta-se que um dos aspectos a considerar no
entendimento da diversidade das respostas frente ao compromisso da CMA de
1996, e das dificuldades para uma ao integrada e eficaz dos Estados e governos,
pode estar nas caractersticas dos mecanismos e sistemas de avaliao adotados. De
forma complementar entende-se que cada vez mais, em face da complexidade dos
problemas, so necessrios conhecimentos cientficos para subsidiar os processos
de tomada de decises, no que tem sido reconhecido como poltica baseada em
evidncias pelo Estado Moderno (BARRETO, 2004).
Aps a CMA de 1996, em maro de 1997, a FAO convocou uma consulta
tcnica para (1) examinar os mtodos e indicadores utilizados para avaliar a
insegurana alimentar e a vulnerabilidade, e fazer recomendaes; e (2) propor um
plano de trabalho para a elaborao e a implementao de Sistemas de Informao
e Cartografia sobre a Insegurana Alimentar e a Vulnerabilidade (Siciav) a nveis
nacional e internacional. Foi criado o Grupo de Trabalho Interinstitucional sobre
os Siciav (GTI-Siciav) (CSA, 1998). Em outubro de 1999 o GTI-Siciav lanou o
informe da quarta reunio do subgrupo sobre indicadores, avaliao e cartografia,
marie_aliaga@hotmail.com - Ncleo de Nutrio e Polticas Pblicas da Escola de Nutrio da UFBA
sandra.mchaves@gmail.com - Escola de Nutrio da UFBA, Salvador-Bahia, Brasil/ Ncleo de
Nutrio e Polticas Pblicas da Escola de Nutrio da UFBA
1
2

58

sugerindo uma lista com alguns indicadores adotados em diferentes pases, visando
padronizar e facilitar a avaliao de polticas e aes voltadas garantia da SAN.
Em 2000 a secretaria da FAO props uma lista de indicadores para avaliao da
situao da SAN mundial, tendo em vista a elaborao de ndices de acesso aos
alimentos e a vulnerabilidade alimentar. A iniciativa Siciav fornece apoio tcnico,
ferramentas e manuais a pases que querem desenvolver mecanismos de avaliao
da SAN, e disponibiliza dados globais e nacionais sobre a insegurana alimentar
(Siciav, 2011). Outras iniciativas importantes ocorreram na mesma direo de
propor padres para avaliar a SAN, como os Common Country Assessment (ONU,
1999), e o Vulnerability Analysis and Mapping (PMA, 2011).
Segundo a FAO (2000), a maioria dos sistemas de monitoramento da SAN est
organizada ao torno dos quatros pilares seguinte:
-- Monitoramento da produo agrcola e animal;
-- Sistema de informao sobre os mercados nacional e internacional;
-- Monitoramento social das populaes vulnerveis;
-- Sistemas de monitoramento da Sade e do estado nutricional das populaes.
Outra metodologia para avaliao de situaes de SAN desenvolvida e validada
no mbito internacional e no Brasil uma escala para avaliao da experincia de
privao alimentar nos domiclios. O instrumento original foi desenvolvido por
pesquisadores da Universidade de Cornell, nos anos 80, e suas questes buscam
refletir graus diferenciados de privao alimentar, desde a preocupao com a
possibilidade de faltar dinheiro para comprar comida, passando pela reduo da
qualidade da dieta por falta de dinheiro e alcanando a reduo do consumo, at
fome, entre adultos e crianas (PREZ-ESCAMILLA e SEGALL-CORRA, 2008).
No Brasil a validao foi realizada e a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar
foi incorporada Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar Pnad, realizada
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas IBGE, em dois momentos, em
2004 e em 2009 (IBGE, 2010).
Em face aos desafios levantados para avaliar o estado da SAN, a FAO decidiu
rever em 2011 a metodologia que havia proposto, incluindo novos indicadores
para contemplar melhor a natureza multifacetada da insegurana alimentar, e,
embora tenha utilizado uma verso melhorada das estimativas de subnutrio em
2012, reafirmou a necessidade de utilizar um conjunto mais extenso de indicadores
(FAO, 2011, 2012) .
De fato, a complexidade do fenmeno da insegurana alimentar e nutricional,
sua estreita relao com caractersticas de desenvolvimento humano, e a alta
heterogeneidade de contextos entre os signatrios deixa antecipar formas de
avaliao mltiplas e distintas.
Portanto, este captulo objetiva delinear o cenrio de avaliao da SAN no
mbito mundial, investigando se e como a insegurana alimentar e nutricional vem

59

sendo avaliada em uma seleo de pases signatrios da CMA e de pases membros


da CPLP que participaram do conclave, dialogando com as caractersticas de
desenvolvimento dos pases analisados. Para tanto se fez a caracterizao dos
documentos de avaliao da SAN, identificados a partir de busca sistemtica na
internet, segundo conceito e definio adotados, abrangncia, atores envolvidos
e tipologia em uma amostra de documentos do acervo construdo e foram
estabelecidas associaes entre a existncia e formas de avaliao e ao no campo
da SAN e caractersticas de desenvolvimento humano, social e econmico dos
pases.
Na sequncia faz-se a apresentao da metodologia adotada na pesquisa
que gerou os resultados analisados, ao que se seguem resultados, discusso e
consideraes finais.
ASPECTOS METODOLGICOS
Os resultados apresentados e analisados neste captulo resultam de estudo
exploratrios de dados secundrios, efetuado por meio de pesquisa documental
na internet em quatro idiomas: espanhol, francs, ingls e portugus, aplicando-se
a uma seleo de pases signatrios da CMA 1996, incluindo 5 membros da CPLP,
considerando iniciativas de avaliao tomadas nos ltimos cinco anos ( entre 2007
e 2012).O estudo de base efetuou-se em quatro etapas:
a) Foram selecionados pases entre os signatrios da CMA 1996, segundo critrios
abaixo indicados;
b) Foram coletados os documentos de avaliao da SAN para cada um destes
pases, formando um acervo de relatrios, com anlise global da sua composio
por continente e faixa de ndice de Desenvolvimento Humano IDH;
c) Realizou-se uma amostragem de tais documentos e analisou-se mais em detalhes
caractersticas dos documentos selecionados, em relao faixa de IDH dos pases
envolvidos;
d) Realizou-se um recorte dentre os documentos coletados considerando aqueles
de origem em pases da CPLP selecionados, e analisou-se mais em detalhes as
caractersticas dos documentos.
Com base em estudo anterior (Captulo X) foram selecionados pases para
os quais foram identificadas pelo menos uma poltica pblica de SA ou de SAN
(perodo 1996 a 2012), e pelo menos uma avaliao especfica SA ou da SAN, ou um
captulo/subcaptulo em uma poltica especfica ou em outro relatrio, conforme as
categorias identificadas no referido estudo (perodo 2007 a 2012).
Com estes critrios foram selecionados 76 pases entre os signatrios da
CMA 1996, os quais esto listados no Quadro 1, incluindo cinco pases da CPLP
identificados em itlico:

60
Quadro 1. Pases selecionados para coleta e anlise dos relatrios de avaliao da SA/SAN.

frica
Angola Egito Mali Ruanda
frica do Sul
Etipia Mauritnia Senegal
Benim
Gabo
Moambique
Serra Leoa
Burquina Faso
Gmbia Nambia Seychelles
Burundi Gana Nger Suazilndia
Cabo Verde
Guin-Bissau
Nigria Sudo
Camares Lesoto Qunia Tanznia
Chade Libria Repblica Centro-africana
Uganda
Costa do Marfim
Madagscar
Repblica Democrtica do
Zmbia
Congo
Djibuti Malawi Repblica do Congo Zimbabu

Amrica Latina e Caribe
Brasil El Salvador Honduras Panam
Colmbia Guatemala Mxico Peru
Costa Rica Haiti Nicargua

Amrica do Norte
Canad
Estados Unidos

sia
Afeganisto
Gergia
Laos
Repblica rabe da Sria
Azerbaidjo
Indonsia
Monglia
Bangladesh Ir Myanmar Sri Lanka
Camboja Iraque Nepal Tadjiquisto
Catar Kirgizstan Paquisto Vietnan

Europa
Armnia Espanha Moldvia

Austrlia

Ocenia

Fonte: elaborado pelas autoras

De maio 2012 at outubro 2012, um roteiro de pesquisa foi aplicado a cada pas
selecionado: este roteiro incluiu obteno dos documentos encontrados no estudo
que mapeou as iniciativas em SAN aps a CMA-1996 (Captulo X), pesquisa
por meio do motor de pesquisa Google com palavras-chave, e pesquisa em
sistemas internacionais de avaliao e/ou informao sobre a SAN. De novembro
2012 a janeiro 2013 o acervo de documentos obtido foi analisado para verificar

61

cumprimento de todos os critrios de incluso e garantir coerncia no processo de


seleo. Os principais critrios de incluso foram os seguintes:
-- Relatrio ou captulo em um programa especfico de SA ou de SAN, com
ttulo incluindo as palavras (in) segurana alimentar ou (in) segurana
alimentar e nutricional;
-- Publicado de 2007 at 2012;
-- O ttulo do relatrio ou do captulo deveria deixar claro que o relatrio ou o
captulo inclui algum tipo de diagnstico da SA ou da SAN;
Abriu-se a coleta a relatrios de abrangncia local e internacional, e sem
participao do setor pblico nacional, no objetivo de obter o leque mais exaustivo
possvel das avaliaes existentes e acessveis pela internet.
Considerando que significativas associaes entre o IDH dos pases e a
existncia de iniciativas em SAN foram evidenciadas em estudo que mapeou as
iniciativas de SAN entre signatrios da CMA 1996, formulou-se a hiptese segundo
a qual a quantidade e as caractersticas das avaliaes encontradas poderiam diferir
segundo o IDH do pas envolvido. Os valores do IDH foram coletados na base de
dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Pnud (2012).
Os 76 pases selecionados foram classificados por quartil de IDH. Em seguida, o
nmero de documentos obtidos, assim como a periodicidade por pas (nmero
mdio por ano de documentos coletados para um pas) e o conceito utilizado (SA
ou SAN), foram analisados por continente e por faixa de IDH.
Em uma terceira etapa, na perspectiva da anlise e caracterizao dos
documentos de avaliao da SAN, realizou-se uma amostragem dos documentos
coletados estratificada por IDH e por conceito utilizado. Utilizou-se o programa
Epi-Info 7 para calcular a amostragem. Num conjunto de 2 316 documentos de
avaliao da SA ou da SAN coletados, com hiptese que 70% destes documentos
serem do tipo boletim (ver as categorias definidas a seguir), e nvel de confiana
de 95%, definiu-se uma amostragem de 283 documentos. Esta amostra foi
estratificada por quartil de IDH resultando na seguinte distribuio: 115 avaliaes
em pases pertencendo ao primeiro quartil de IDH; 92 de pases do segundo
quartil; 27 de pases do terceiro quartil; 11 de pases do quarto quartil. Alm destas
foram analisadas 38 avaliaes envolvendo mais de um pas. Dentre a amostra, 261
documentos utilizavam somente o conceito de SA.
Efetuou-se anlise de contedo dos documentos, com o objetivo de descrever
e caracteriz-los, tendo por referncia algumas das questes identificadas na
definio original de Laswell (apud MORAES, 1999), a saber: 1) Quem fala? 2)
Para dizer o qu? 3) De que modo? (Quadro 2).

62
Quadro 2. Dimenses e categorias adotadas para caracterizao dos documentos de
avaliao da SAN.
Questo
Quem fala?



Categorias definidas

Descrio
Anlise dos atores envolvidos na elaborao do documento inclui
os atores institucionais que participaram da elaborao, que deram
apoio tcnico ou financeiro, ou coordenaram a elaborao do documento.

rgo pblico nacional (ministrios e agncias ou institutos vinculados); Instituies


intergovernamentais incluindo o pas envolvido (o Sistema de la Integracin Centro americana
SICA no caso da avaliao da SAN em um dos seus pases membros, por exemplo); Naes
Unidas e suas agncias; rgo pblico e instituies intergovernamentais estrangeiras (Unio
Europeia, United States Agency for International Development USAID , por exemplo);
Sociedade civil nacional (inclui ONGs, Universidades e setor privado); Sociedade civil estrangeira.
Questo
Descrio
Para dizer o qu?
Anlise de vrias dimenses: conceito adotado, objeto do

documento; definio de SAN, abrangncia geogrfica e
demogrfica.
Categorias definidas
Conceito utilizado: conceito de SA somente; conceito de SAN ou de SA e nutrio; Objeto do
documento: SA ou da SAN somente; SA ou da SAN em relao outra problemtica ou evento
(cmbio climtico, inundaes, aumento dos preos dos alimentos, etc...); SA ou da SAN em
relao a um programa ou a uma poltica (estado da SAN nos beneficirios do programa X, por
exemplo); Definio da SAN: com definio da CMA 1996; com definio em Lei ou Poltica
nacional; com outra definio; sem definio; Abrangncia geogrfica: abrangncia internacional
(avaliao em mais de um pas); abrangncia nacional (avaliao em mais de 80% das regies ou
provncias delimitao administrativa maior em vigor no pas); abrangncia regional ou local
(em uma ou algumas localidades ou regies do pas); Abrangncia demogrfica: abrangncia
universal; abrangncia parcial (populao rural ou urbana, mulheres, pessoas deslocadas ou
refugiadas, etc.).
Questo

Descrio

De que modo?

Anlise do tipo de documento.

Categorias definidas
Relatrio (periodicidade de publicao superior a um ano, usualmente avaliaes pontuais e de
mais de 20 pginas); Boletins (periodicidade inferior a um ano, avaliao usualmente da evoluo
da situao de SA ou SAN sobre um perodo de alguns meses, inferior a 20 pginas); Polticas
e programas (incluem um plano de ao por parte do rgo responsvel pela formulao do
documento); Artigos cientficos (formato de artigo cientfico, autores vinculados a universidades
e instituies de pesquisa, publicados em revistas acadmicas e ou cientficas, com reviso por
pares).
Fonte: elaborado pelas autoras

Na ultima etapa, aplicou-se o mesmo mtodo de caracterizao totalidade dos


documentos do acervo construdo para os 5 pases membros da CPLP includos
na seleo de signatrios da CMA 1996. Na continuidade sero apresentados os

63

resultados a nvel global, seguidos por um enfoque nos achados nos pases da
CPLP selecionados.
FORMAS DE AVALIAO DA SAN ENTRE OS SIGNATRIOS DA CMA DE
1996, NOS LTIMOS 5 ANOS: ESTUDO EM UMA AMOSTRA DE PASES
Foram encontrados 2 316 avaliaes da SA ou da SAN publicadas depois de
2007, na seleo dos 76 pases signatrios da CMA 1996.
A tabela 1 mostra a composio do acervo de documentos por continente.
Observou-se que a maior produo, tanto em nmero total de documentos, como
em nmero de documentos por pas e em periodicidade, foi encontrada na frica.
Foram encontrados nmeros similares de documentos tanto na Amrica Latina e
Caribe como na sia, porm em um nmero de pases menor na Amrica Latina
e Caribe, alcanando uma mdia de 26 documentos por pas, contra 16 para sia.
Calculou-se uma periodicidade mdia inferior a um documento de avaliao da
SAN por pas e por ano na Amrica do Norte, Europa e Oceania. Finalmente,
foram encontrados 19 documentos de avaliao da SAN de abrangncia global, ou
seja, que contemplam mais de um continente. A quase totalidade dos documentos
encontrados utiliza o conceito de SA somente, com exceo da Amrica Latina e
Caribe (72%) e da Oceania (67%), sendo o nmero de pases selecionados e de
documentos encontrados neste continente bem menor do que o encontrado para
Amrica Latina e Caribe.
Tabela 1. Perfil da produo de documentos de avaliao da SA1/SAN2, por ano (perodo
2007-2012), segundo continente e indicadores construdos.

Segurana Alimentar; 2Segurana Alimentar e Nutricional


Fonte : elaborada pelas autoras
1

64

A tabela 2 mostra a composio do acervo de documentos por faixa de


IDH. Evidenciou-se a existncia de uma gradiente, tanto em nmero total de
documentos, como em nmero de documentos por pas e em periodicidade, entre
os quartis, sendo o quartil de desenvolvimento mais baixo com a maior produo.
Tambm se evidenciou que o componente Nutrio foi mais utilizado nos quartis
mais desenvolvidos (68% e 57% nos quartis 3 e 4, respectivamente) enquanto a
quase totalidade dos documentos para os pases dos quartis menos desenvolvidos
utilizaram o conceito de SA somente.
Tabela 1. Perfil da produo de documentos de avaliao da SA1/SAN2, por ano (perodo
2007-2012), IDH3 e indicadores construdos.

Segurana Alimentar; 2Segurana Alimentar e Nutricional; 3ndice de Desenvolvimento Humano


Fonte : elaborada pelas autoras
1

Na continuidade so apresentados os resultados da caracterizao dos


documentos selecionados na amostra, seguindo a trama: Quem fala? Para dizer o
qu? De que modo?
a) Quem fala?
Enquanto 17% dos documentos de avaliao da SA ou da SAN foram elaborados
com a participao de um rgo pblico nacional no quartil de IDH menor, foram
73% os documentos contando com tal participao no quartil de IDH maior.
A participao de uma instituio intergovernamental ou de um rgo pblico
estrangeiro seguiu a tendncia exatamente inversa: 80% e 86% dos documentos nos
quartis de desenvolvimento humano menor, e 9% no quartil de desenvolvimento
maior, contavam com tal participao. Foram observados gradientes de tendncia
similares na sociedade civil: menor o IDH, menor a percentagem dos documentos
elaborados com participao da sociedade civil nacional e maior a percentagem
dos documentos elaborados com participao da sociedade civil estrangeira.
As instituies intergovernamentais tiveram pouca participao na elaborao
de avaliaes do estado da SA ou da SAN nos seus pases membros, mesmo para
avaliaes a nvel internacional. As Naes Unidas e suas agncias participaram

65

em torno da metade dos documentos, exceto para documentos de avaliao


internacional e nacional em pases pertencendo ao primeiro quartil de IDH, nos
quais participaram em 39% e 36% dos documentos, respectivamente.
No total dos documentos as participaes maiores foram as de rgos pblicos
ou instituies intergovernamentais estrangeiras (220 documentos) e da sociedade civil estrangeira (218 documentos), seguida pelas Naes Unidas (120 documentos). Dentre os 120 documentos que contaram com as agncias das Naes
Unidas na sua elaborao, a FAO apareceu como ator envolvido em 48 documentos, e o Programa Mundial de Alimentos PMA em 109 documentos. Dentre os
220 documentos que foram elaborados com participao de um rgo pblico ou
uma instituio intergovernamental estrangeira, a Agncia dos estados Unidos
para o Desenvolvimento Internacional USAID apareceu diretamente ou por
meio da iniciativa Famine Early Warning Systems Network FEWSNET em
185 documentos, a quase totalidade (180 documentos) sendo boletins. A iniciativa FEWSNET, coordenada pela USAID, incluindo empresas privadas americanas
dentre seus membros, tambm contribuiu de maneira importante alta proporo
de documentos com participao da sociedade civil estrangeira: 179 dos 218 documentos com tal participao foram elaborados com a FEWSNET. Somente quatro
documentos no total foram elaborados com a participao de universidades.
b) Para dizer o qu?
Poucos documentos (7% no total) referem-se a uma definio da SA ou da SAN.
Observou-se que nos primeiro, segundo, terceiro e quarto quartis, respectivamente,
97%, 96%, 89% e 64% dos documentos no referiam uma definio da SA ou da
SAN.
Dentre o material selecionado para esta pesquisa, 13 documentos no total
tratavam da SA ou da SAN em relao outra problemtica ou evento, em
particular mudana climtica, mercados e ou preos dos alimentos, catstrofe
natural (inundaes, depresso tropical, furaco, ciclone), gnero, agricultura
(colheita, uso de fertilizantes), direito humano alimentao adequada. Somente
dois documentos avaliavam o impacto de um programa sobre o estado da SA ou
da SAN.
Dois teros dos documentos tinham abrangncia nacional, sendo que esta
proporo alcanou 78% nos trs primeiros quartis e 36% no quartil de maior
desenvolvimento, no qual avaliaes regionais e locais foram majoritrias. Somente
16 documentos no total focavam numa parte especfica da populao, no caso se
tratavam de populaes rurais ou urbanas, de populaes deslocadas, refugiadas,
ou repatriadas, e de populaes beneficiadas de um programa social.
c) De que modo?
Enquanto 85%, 84%, 56% e 18% dos documentos eram do tipo boletim, nos

66

primeiro, segundo, terceiro e quarto quartis de IDH, respectivamente, a proporo


de relatrios seguia a tendncia inversa, com 14%, 14%, 37% e 55%, nos mesmos
quartis, respectivamente. Poucos documentos identificados foram classificados
como programa, poltica, ou artigo cientfico; os que foram identificados nestas
categorias se referiam a pases dos quartis de IDH maior.
Vale ressaltar que as caractersticas esto vinculadas entre si, em particular o tipo
de documento se mostrou relacionado s outras caractersticas. Tendo em conta que
223 documentos (79%) foram classificados como boletim da SA ou da SAN, e que
esta proporo ainda maior nos pases de menor IDH, importante enfatizar que:
-- 84% a 90% destes boletins contaram com participao ou foram
elaborados por rgos da sociedade civil, rgos pblicos e instituies
intergovernamentais estrangeiros;
-- 97% destes boletins utilizaram o conceito de SA e nenhum deles referiu
uma definio;
-- 74% destes boletins tiveram abrangncia nacional.
-- Em resumo, observou-se que o perfil tpico de um documento de avaliao
da SA ou da SAN nos pases pertencendo ao quartil de menor IDH foi:
-- Um documento elaborado com participao de rgos da sociedade civil e
rgos pblicos estrangeiros;
-- Na forma de um boletim que avalia o estado da SA, sem definio associada
ao conceito, no mbito nacional.
O perfil tpico de um documento de avaliao da SA ou da SAN nos pases
pertencendo ao quartil de maior IDH foi:
-- Um documento elaborado com participao de rgos pblicos nacionais;
-- Na forma de um relatrio, no mbito regional ou local.
Vale ressaltar que embora os documentos utilizando somente o conceito de
SA e sem definio correspondente sigam sendo majoritrios no quartil de maior
IDH, quase a metade e mais de um tero dos ditos documentos incluram um
componente de nutrio nos seus ttulos e referiram uma definio da SA ou da SAN,
respectivamente, sendo estas propores maiores do que nos quartis de menor IDH.
FORMAS DE AVALIAO DA SAN ENTRE SIGNATRIOS DA CMA DE
1996, NOS LTIMOS 5 ANOS: ESTUDO NOS 5 MEMBROS DA CPLP
SELECIONADOS
Entre os pases selecionados para anlise das aes de avaliao da SAN se
encontravam cinco pases da CPLP, quais sejam, Angola, Brasil, Cabo Verde,
Guin-Bissau, e Moambique. Um total de 99 documentos de avaliao da SA ou
da SAN foi coletado nestes pases (Tabela 3), entre os quais 68 documentos so
boletins publicados pela iniciativa FEWSNET em Moambique.

67
Tabela 3. Estudo em seleo de pases da CPLP1: Nmero e percentagem de documentos de
avaliao da segurana alimentar coletados por pas, segundo caractersticas selecionadas.

comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa; 2ndice de Desenvolvimento Humano, PNUD, dados de 2011;3Cpula
Mundial da Alimentao
Fonte : elaborada pelas autoras
1

68

Na continuidade so apresentados os resultados da caracterizao dos


documentos coletados nestes 5 pases da CPLP, seguindo a trama: Quem fala? Para
dizer o qu? De que modo?
a) Quem fala?
No total dos documentos as participaes maiores foram as de rgos pblicos
ou instituies intergovernamentais estrangeiras (72 documentos) e da sociedade
civil estrangeira (77 documentos). Entende-se que estes resultados foram impactados pelo alto nmero de boletins da iniciativa FEWSNET, coordenada pela USAID
cujos membros incluem empresas privadas americanas, resultando em mais de
90% dos documentos de avaliao coletada em Moambique sendo elaborada com
participao de um rgo pblico, instituio intergovernamental estrangeira e da
sociedade civil estrangeira. Entre os 75 documentos coletados em Moambique,
7 contaram com a participao de um rgo pblico nacional, e nenhum com a
sociedade civil nacional. Na Guin-Bissau, de IDH prximo ao IDH do Moambique, 4 dos 5 documentos coletados contavam com participao de um rgo
pblico nacional, e os 5 foram elaborados junto com uma agncia das Naes Unidas, a saber, a FAO, o PMA ou os dois juntos. Em Angola e em Cabo Verde, os
dois documentos encontrados contaram com a participao de quase todo tipo de
ator, exceto algum rgo pblico ou da sociedade civil nacional. No Brasil, de IDH
maior entre os 5 membros selecionados, 71% e 88% dos documentos identificados
foram elaborados junto com um rgo pblico nacional ou com a sociedade civil
nacional, respectivamente. Somente um dos 17 documentos contava com a participao das Naes Unidas e 5 documentos com a da sociedade civil estrangeira.
b) Para dizer o qu?
Poucos documentos (17%) tratavam da SA ou da SAN, esta proporo sendo
maior do que a encontrada no total dos pases selecionados.
Dentre o material identificado (99 documentos), 6 tratavam da SA ou da SAN
em relao a outra problemtica ou evento, em particular comrcio de alimentos,
catstrofe natural (inundaes), agricultura (colheita), condies socioeconmicas
e direito humano alimentao adequada. Somente dois documentos avaliavam
o impacto de um programa sobre o estado da SA ou da SAN. Vale resaltar, no
entanto, que nesta anlise foram identificados unicamente os documentos que
destacam nos seus ttulos a perspectiva de anlise da SAN adotada, relacionando o
fenmeno com outras variveis.
Somente 14% dos documentos referiam-se a uma definio da SA ou da SAN,
sendo esta proporo maior no Brasil (59%).
Dentre o total de 99 documentos, 85% e 92% era avaliao da SA ou da SAN
de abrangncia nacional e universal (ou seja, em toda a populao, sem critrio de
excluso). Destaca-se que o Brasil teve propores maiores de avaliaes regionais

69

ou locais em grupos populacionais especficos (participantes de programa pblico,


crianas).
c) De que modo?
Enquanto 68 dos 75 documentos coletados em Moambique eram boletins, os
mesmos boletins da iniciativa FEWSNET acima referida, somente outro boletim foi
identificado no total dos outros pases, mais especificamente na Guin-Bissau. Os
4 outros documentos coletados para Guin-Bissau eram relatrios. O documento
identificado em Cabo Verde era um relatrio, e o identificado em Angola era uma
poltica. No Brasil vale destacar que foi identificado um site de avaliao local da
SAN, a metade dos outros documentos eram relatrios, e outra metade artigos
cientficos.
DISCUSSO
Os resultados mostram que a divulgao de documentos foi maior nos quartis
de menor desenvolvimento: no apenas o nmero total, mas tambm o nmero
mdio por pas. Desta forma a periodicidade de publicao de relatrios, boletins e
outros diagnsticos contemplados neste estudo aumentaram medida que o IDH
dos pases aos quais se referiam diminuiu.
Entende-se que os resultados da pesquisa foram impactados pelos modos e
alcances dos processos de divulgao na internet dos documentos de avaliao da
SAN. No entanto, as tendncias observadas sugerem tambm que a vulnerabilidade
das populaes foi um determinante importante para o desenvolvimento de tais
iniciativas em direo avaliao da SAN. De fato, no apenas a quantidade, mas
tambm o tipo de avaliao mudou em funo do IDH, privilegiando boletins
de monitoramento e alerta precoce em pases de IDH baixo, supostamente mais
vulnerveis a crises crnicas de insegurana alimentar e nutricional.
Na CPLP, o Brasil, de maior IDH, destacou-se pela participao maior de rgos
pblicos e de sociedade civis nacionais, pelo maior nmero de documentos com
definio da SAN e de porte regional e local, e de tipo artigo cientfico. Por outro
lado em Moambique, de IDH menor entre os pases estudados, identificou-se maior
proporo de boletins com participao de rgos estrangeiros, e de porte nacional.
Nos pases de menor IDH a proporo alta de resultados de avaliaes efetuadas
sem participao do setor pblico, ou da sociedade civil nacional, sustenta
questionamentos sobre a justificao humanitria da interveno estrangeira nos
pases mais vulnerveis e tambm sobre os avanos necessrios para consolidar o
acordo politico afirmado na Estratgia de Segurana Alimentar e Nutricional dos
pases da CPLP em torno da soberania nacional (CPLP, 2011).
Em 1988 a Assembleia Geral das Naes Unidas (ONU, 1988) adotou a
resoluo 43/131, e introduziu a ingerncia humanitria no direito internacional,

70

insistindo na noo de livre acesso s vtimas. Foram desenvolvidas ento as


noes de direito de ingerncia e de dever de ingerncia (BETTATI, 1993;
HERLEMONT-ZORITCHAK, 2009). A ingerncia designa a interferncia de um
Estado ou de uma aliana de Estados nos assuntos internos de outro Estado. A
partir desta definio o conceito de direito de ingerncia fundamentalmente
paradoxal, j que se refere ao direito de intervir em outro Estado sem ter este
direito, e gera contradies com o princpio de igualdade soberana, pilar da carta
da Organizao das Naes Unidas ONU (MARCLAY, 2005).
Descrevendo a emergncia de uma era de direitos humanos, na qual a noo de
segurana humana vem superando a noo de segurana territorial, Peters (2002)
argumenta que o Estado nacional uma ferramenta destinada a servir aos homens,
e no uma finalidade em si. Nesta perspectiva, a soberania constitui a obrigao do
Estado de proteger seus cidados, o tornando responsvel perante as suas populaes, mas tambm perante a comunidade internacional. Na linha do raciocino de
Peters, a Comisso Internacional da Interveno e da Soberania dos Estados, no
seu relatrio intitulado responsabilidade de proteger, afirma em 2001:
A soberania dos Estados implica uma responsabilidade, e o Estado mesmo,
em primeiro lugar, que responsvel pela proteo da sua populao [e
unicamente quando] uma populao sofre gravemente das consequncias
de uma guerra civil, de uma insurreio, da represso exercida por um
Estado ou do fracasso das suas polticas, e quando o Estado em questo no
tem disposio ou capacidade para pr fim a ou evitar estes sofrimentos
[que] a responsabilidade internacional tem precedncia sobre o princpio
de no interveno (traduo nossa) (CIISE, 2001, p. XI).

Isto posto, enquanto os Estados em guerra civil so facilmente identificveis,


no se pode afirmar o mesmo enquanto ao fracasso de polticas, resultando
na complexidade em definir um limite entre interveno legtima ou no da
comunidade internacional nos assuntos internos de um Estado. Vale ressaltar
que as intervenes humanitrias contemplam obviamente um raciocnio
poltico, na medida em que sua concepo responde a necessidades que no so de
natureza puramente humanitria (HERLEMONT-ZORITCHAK, 2009), podendo
justificar intervenes militares, o que gerou a denncia e critica ao imperialismo
humanitrio (DAVEY, 2012).
Tendo em vista os resultados apresentados e em face do posicionamento da
comunidade internacional como ator principal da avaliao do estado da SAN,
especialmente em pases de menor IDH, se formula a questo da utilizao da
informao por ela gerada: Estas avaliaes se articulam com as polticas pblicas
dos pases envolvidos? Por outro lado, qual o papel das avaliaes de SAN nas
justificativas e modalidades de interveno humanitria?

71

Finalmente, em termos de conceitos de SA e de SAN, o esforo de definio


conceitual, e a incluso do conceito de segurana nutricional, principalmente
nos pases com desenvolvimento maior, refletem a diferena das preocupaes
segundo os contextos de desenvolvimento. Esta diferena resultou que em pases
cuja preocupao central no a disponibilidade de alimentos, investiga-se, alm
do conceito de segurana alimentar na sua definio original, a complexidade dos
determinantes do problema, com isto intervenes mais plurais e estruturantes,
relacionadas com modelo de desenvolvimento econmico e social dos pases tem
mais chances de serem implementadas. Este, por exemplo, pode ser o exemplo do
Brasil, no qual a participao do governo e da sociedade civil em torno da SAN
mobilizou para agendas e aes estruturantes e intersetoriais que permitiram a
reduo da prevalncia de insegurana alimentar domiciliar entre 2004 (34,9% dos
domiclios) e 2009 (30,2% dos domiclios) (IBGE, 2010).
CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo, a partir de pesquisa emprica em documentos de avaliao da
segurana alimentar ou da segurana alimentar e nutricional em uma amostra de
pases signatrios da CMA 1996, fez-se a caracterizao dos referidos documentos,
visando contribuir para o estoque de conhecimentos sobre a as formas de avaliao
da SA/SAN adotadas e suas relaes com o perfil de desenvolvimento dos pases
selecionados, contemplando um destaque para cinco pases da CPLP.
Os resultados principais permitiram observar tendncias de associaes entre o
momento do desenvolvimento econmico e social dos pases (expresso em quartis
do IDH) e o tipo de documento de avaliao do fenmeno em foco. Assim, em
pases com menor IDH predominaram avaliaes da segurana alimentar, sob a
forma de boletins e presena marcante da comunidade internacional, ao lado de
dbil presena, ou inexistncia da participao de rgos pblicos e da sociedade
civil nacionais. Situao inversa foi encontrada em pases com melhor IDH, nos
quais a sociedade civil e as agncias pblicas nacionais tiveram protagonismo. Entre
os pases da CPLP este comportamento foi visvel, embora o pequeno nmero de
documentos obtidos para alguns pases no permita identificar tendncias.
Com o exposto pode-se argumentar sobre o papel das agncias internacionais e
outros atores estrangeiros, dentro e fora dos governos, na produo de informaes
que, por pressuposto, devem orientar a tomada de deciso sobre o que fazer, para
quem, e como em termos de promover o direito humano alimentao.
Entende-se que os interesses na gerao e na divulgao de informao sobre
o estado da SAN em pases em desenvolvimento, tanto por parte dos Estados
envolvidos, como por parte da comunidade internacional, so mltiplos. Portanto a
anlise desta informao deve ser recolocada no contexto das motivaes polticas

72

dos Estados e da comunidade internacional, tendo em conta os volumes financeiros


considerveis envolvidos nos mecanismos de cooperao internacional.
No conjunto, para a CPLP, estes resultados revelam o acerto do trabalho
organizativo e cooperativo que vem sendo realizado em torno da estratgia de
segurana alimentar e nutricional para os pases membros. Ainda que importantes
diferenas sociais e econmicas se apresentem, e exatamente por isto, h um papel
estratgico da CPLP no intercmbio de experincias e parcerias que somem para
promover maiores nveis de segurana alimentar e nutricional para todos.
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Parte II - Polticas,
Programas e Iniciativas

BRASIL

77

CONSTRUO DA POLTICA E DA
INSTITUCIONALIDADE DA SEGURANA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Luciene Burlandy1
Renato Maluf2
Cecilia Rocha3
INTRODUO
Este trabalho analisa o processo de construo de uma dada institucionalidade
que se estabelece no campo da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) no
Brasil, especialmente na ltima dcada. A experincia brasileira vem sendo
internacionalmente referenciada e explorada como parte do intercmbio de
conhecimentos que decorre de processos de cooperao internacional dos
quais o pas partcipe. Interessa em grande medida compreender os fatores
que contriburam para a consolidao da SAN como um campo particular de
polticas pblicas (Burlandy et al., 2012) e os desafios que se colocam para sua
sustentabilidade sociopoltica, institucional e financeira.
A abordagem aqui desenvolvida tem como objetivo analisar fatores que vem
sendo identificados, por diferentes estudos, como fundamentos da experincia
brasileira de formulao de uma Poltica e de um Sistema Nacional de SAN.
Para tal foram considerados: os processos polticos que mobilizaram atores,
organizaes e movimentos sociais em torno da construo deste campo de
polticas; a institucionalidade desenhada, especialmente na ltima dcada,
incluindo os instrumentos governamentais e as arenas decisrias. Destaque
especial foi dado para a anlise de estratgias que vem sendo construdas para
promover a articulao de aes entre diferentes setores de governo e destes com
organizaes da sociedade civil. Este foco analtico justifica-se pelo fato de que um
dos elementos que confere identidade experincia brasileira, e que vem sendo
apontado como um diferencial positivo nesta trajetria o esforo de consolidao
de processos polticos intersetoriais e participativos (Rocha, 2009).
A reflexo desenvolvida pautou-se em anlise documental, que abarcou
especialmente os relatrios de Conferncias Nacionais de SAN e os documentos
produzidos pelo Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional no
burlandy@uol.com.br - Universidade Federal Fluminense/ Conselho Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional Brasil
2
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro/ Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional
3
Ryerson University, Toronto, Canada.
1

78

perodo de 2003 a 2010, bem como em estudos prvios que analisaram a construo
deste campo de polticas e suas dinmicas intersetoriais (Burlandy, 2009, 2011;
Burlandy et al., 2006; Burlandy et al., 2010; Burlandy et al., 2012; Costa, 2008;
Pinheiro 2009; Rocha et al., 2012; Rigon, 2012).
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL. CONTORNOS
DE UMA DADA INSTITUCIONALIDADE
O Brasil instituiu em 2006 o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), formalizado atravs de Lei Orgnica (LOSAN) com o propsito de
estabelecer uma macro poltica de Estado, integrada por diferentes polticas setoriais.
A concepo de SAN ento formalizada pressupe a realizao do direito de
todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base
prticas alimentares promotoras de sade, que respeitem a diversidade cultural e que
sejam social, econmica e ambientalmente sustentveis (Brasil, 2006).
Segundo a LOSAN so integrantes do SISAN: o Conselho Nacional de SAN
(CONSEA) composto por 1/3 de representantes de diferentes setores e 2/3 de
representantes da sociedade civil; as conferncias, responsveis por indicar
diretrizes e prioridades da poltica e do plano de SAN e uma Cmara Interministerial
(CAISAN) integrada por todos os Ministros de Estado e Secretarias Especiais
responsveis pelas pastas afetas consecuo da SAN (19 Ministrios), prevendo
tambm seus congneres estaduais e municipais (Brasil, 2006).
O objetivo de mdio e longo alcance que pauta o SISAN a garantia do Direito Humano Alimentao Adequada e da Soberania Alimentar. Foram definidos
como princpios e diretrizes do SISAN a universalidade, a equidade, a participao
social e a intersetorialidade (Brasil, 2006).
O retrato provisrio do processo de planejamento destinado a atingir este
objetivo pode ser visualizado no Plano Nacional de SAN. Formulado em 2011 o
plano detalha programas, metas, estratgias e aes que devem ser desenvolvidas
no curso de tempo do atual governo, particularmente no perodo entre 2012 a 2015.
Estabelece um conjunto de diretrizes norteadoras, dentre as quais se destacam:
1) a promoo do acesso universal a uma alimentao adequada e saudvel e a
gua; 2) a promoo do abastecimento e estruturao de sistemas sustentveis e
descentralizados, de base agroecolgica, de produo, extrao, processamento e
distribuio de alimentos; 3) a instituio de processos permanentes de educao
alimentar e nutricional, pesquisa e formao nas reas de Segurana Alimentar e
Nutricional e do Direito Humano Alimentao Adequada; 4) o fortalecimento
das aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno sade,
de modo articulado s demais polticas de segurana alimentar e nutricional
(CAISAN, 2011).

79

Alguns fundamentos estratgicos do processo poltico brasileiro de construo


do campo da SAN vm sendo destacados em diferentes estudos, tais como: seu
carter socialmente participativo; o protagonismo de diferentes instituies e
redes de polticas integradas por organizaes da sociedade civil na construo
de proposies polticas e no desenvolvimento de aes em nvel local, regional e
nacional; a perspectiva de ampliar o conceito de Segurana Alimentar que pautou
o debate internacional, especialmente a partir da dcada de 1970, e de consolidar
a dimenso nutricional deste processo na concepo de Segurana Alimentar
e Nutricional. De igual modo destaca-se a tica integrada de diagnstico e
planejamento de aes no campo da alimentao e nutrio. As proposies
que emergem deste processo (e que podem ser identificadas, por exemplo, nos
documentos do CONSEA aqui analisados - CONSEA, 2004; 2004 a; 2006; 2007;
2009; 2009 a) sustentam uma perspectiva de construo de polticas, programas e
aes que seja capaz de relacionar: o sistema agro alimentar; as cadeias produtivas;
o processo de comercializao e de acesso aos alimentos, considerando o atual
perfil alimentar e nutricional da populao brasileira e suas conexes com o
processo sade-doena. Considera-se que estas conexes se estabelecem numa via
de mo dupla, ou seja, por um lado a forma como os alimentos so produzidos,
comercializados e acessados afeta o perfil de consumo e explica em grande medida
as decises alimentares de indivduos, famlias e segmentos sociais. Por outro
lado, justamente por ser condicionado pelo sistema agroalimentar, pressupese que a compreenso deste perfil de consumo possa pautar a anlise crtica e a
reconstruo do sistema em novas bases. De igual modo, pode contribuir para a
construo de polticas e de estratgias que considerem tanto os condicionantes
quanto os efeitos decorrentes do modo como a populao se alimenta, se nutre,
adoece e processa as interelaes entre sade e doena, e que vo afetar o prprio
sistema agro alimentar.
Estas interelaes nutrio - sade - doena - vem indicando um cenrio
marcado pela prevalncia crescente de problemas relacionados com as carncias
de micro nutrientes (especialmente anemia e hipovitaminose A) bem como o
sobrepeso, a obesidade, os transtornos alimentares e a persistncia de quadros de
dficit nutricional em determinados segmentos populacionais e localidades. Estas
questes nutricionais por sua vez relacionam-se com processos sociais, polticos,
culturais e econmicos mais amplos e com um quadro de desigualdades diversas
que marcam o cenrio brasileiro (desigualdades de renda, de acesso terra, agua,
bens e servios, desigualdades de gnero, de raa e de etnia).
Como pensar um novo sistema agro alimentar capaz de contribuir para o
enfrentamento deste quadro complexo? Esta tem sido uma questo norteadora das
proposies desenvolvidas no mbito da poltica de SAN brasileira que caminham na
direo de novas institucionalidades, novas lgicas e princpios que contribuam para

80

reconstruir as relaes sociais e polticas em outros termos, mais equnimes, mais


participativos, mais intersetoriais (CONSEA, 2004; 2004 a; 2006; 2007; 2009; 2009 a).
Diversos setores e organizaes se identificam como partcipes deste domnio
de polticas, dada a sua amplitude, sua capacidade de mobilizao sociopoltica
e de estruturao de uma institucionalidade prpria, que vem se consolidando
especialmente no governo federal.
No h como desconsiderar que parte desta identificao com o campo da SAN
tambm se d no apenas pelas aes de alimentao e nutrio que vem sendo
implementadas, mas pela adeso a determinados princpios norteadores, que foram,
em parte, expressos na prpria LOSAN (Brasil, 2006). Diferentes movimentos
sociais e organizaes que atuam em SAN buscam disseminar modos distintos de
produzir e comercializar alimentos, que no sejam pautados exclusivamente pelo
mercado (ou pelo valor do alimento como mercadoria), mas que considerem os
princpios de solidariedade, equidade, justia social, sustentabilidade (ambiental,
social, institucional) e a qualidade em diferentes dimenses (sanitria, nutricional,
ausncia de agrotxicos, de transgnicos). Neste sentido, destacam-se as
organizaes que disseminam modos de produo agroecolgicos ou que discutem
a dimenso do consumo alimentar a partir de princpios ticos, de sustentabilidade
social, institucional e poltica, de equidade, de direitos, da cultura, considerando
um conjunto de valores em torno da alimentao.
Os princpios de adequao e sade que pautam o campo da SAN valorizam as
conexes entre alimentao e nutrio e implicam na diversificao e na variedade
das dietas a partir de novos modos produtivos, no respeito s tradies e cultura
alimentar, bem como na qualidade entendida em suas mltiplas dimenses
(Burlandy et al., 2006; CONSEA, 2004; 2004 a; 2006; 2007; 2009; 2009 a; Costa,
2008; Pinheiro, 2009; Rigon, 2012).
Diferentes estudos indicam que a construo deste campo no Brasil foi
possvel, em grande medida, a partir da mobilizao simultnea de organizaes e
de redes da sociedade civil e da movimentao de governos, ou de alguns setores
de governos. Esta confluncia possibilitou, por um lado, uma maior visibilidade
e fortalecimento, em alguns casos, de experincias de SAN desenvolvidas por
organizaes da sociedade civil. Por outro lado, repercutiu em algum grau de
resposta governamental concreta, em novos tipos de programas e aes e novos
formatos e processos de implementao. So parte desta trajetria as lutas pela
construo de modos mais democrticos, participativos e integrados de formulao
e implementao de polticas, como j destacado (Burlandy, 2009, 2011; Burlandy
et al., 2006; Burlandy et al., 2010; Burlandy et al., 2012; Costa, 2008; Pinheiro 2009;
Rocha et al., 2012; Rigon, 2012).

81

O CENRIO SCIO POLTICO E HISTRICO DA SAN


Apesar de o Brasil ser marcado, ao longo de sua histria, por distintas
experincias de governos autoritrios, alguns movimentos sociais e organizaes
da sociedade civil assumiram protagonismo poltico no cenrio nacional, em
diversas conjunturas. Interessa aqui destacar, particularmente, os processos
polticos que foram mobilizados por dois temas de enorme relevncia social e de
ntima relao com o campo da SAN, quais sejam: o combate fome e o combate
pobreza. Sem desconsiderar a diversidade de atores que foram estratgicos ao
longo de uma ampla trajetria histrica, destaca-se aqui o incio da dcada de
1990 quando um conjunto de eventos polticos foi relevante para a conformao
da SAN: em 1993 organizaes e movimentos sociais se articulam atravs da Ao
da Cidadania contra a Fome e Misria e pela Vida; no mesmo ano foi institudo o
primeiro Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA); ainda em 1993
foi elaborado o Plano de Combate Fome e a Misria e em 1994 foi realizada a
Primeira Conferncia Nacional de SAN, promovida pelo CONSEA (Maluf, 2007;
Costa, 2008; Pinheiro 2009; Burlandy, 2011; Rigon, 2012).
O primeiro CONSEA atuou apenas no perodo entre 1993 e 1995, quando foi
instinto por deciso poltica do novo governo federal. No entanto, a mobilizao
poltica da sociedade civil em torno do campo da Segurana Alimentar ganhou
novo flego e se disseminou em todo pas, possibilitando a constituio de um
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional em 1998, o FBSAN. Este
Frum consiste numa rede de polticas integrada por organizaes da sociedade
civil que atuam no campo da SAN, incluindo universidades, movimentos sociais e
indivduos. Numa conjuntura de retrao do governo federal em relao ao tema
da SAN, esta rede foi responsvel por mobilizar politicamente instituies da
sociedade civil e por fomentar a insero do tema da SAN na agenda poltica de
governos estaduais e municipais. De igual modo, a confluncia de instituies de
ensino, de pesquisa, de ao social, educacional, bem como de movimentos rurais
e urbanos relacionados com as questes alimentares e nutricionais, possibilitou a
emergncia de um terreno frtil para a construo de processos inovadores. Esta
dinmica se refletiu tanto em termos de ao poltica quanto no que se refere
inovao conceitual e analtica em torno do campo da SAN. neste contexto que
j se identifica a consolidao de uma concepo ampliada de SAN, que, como j
referido, valoriza as interelaes entre os processos de produo, comercializao,
acesso e consumo de alimentos (Maluf, 2007; Costa, 2008; Pinheiro 2009;
Burlandy, 2011; Rigon, 2012). Pode-se considerar tambm que no curso do
amadurecimento do processo poltico desencadeado pelo FBSAN que h uma
aproximao mais orgnica de instituies da sociedade civil que atuam em setores

82

de polticas distintos, igualmente atravessados pela questo da SAN (agricultura


rural e urbana, nutrio e sade, educao, dentre outros). Esta aproximao
favorece a construo de processos intersetoriais tambm no mbito da sociedade
civil (Maluf, 2007; Costa, 2008; Pinheiro 2009; Burlandy, 2011; Rigon, 2012).
Em 2003 o governo ento empossado reinstitui o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), mantendo seu carter de rgo
de assessoramento da presidncia da repblica e sua composio integrada por
instituies sociais e governamentais. Desde ento, o protagonismo deste espao
de pactuao vem sendo reiteradamente reconhecido como significativo para a
formulao de proposies inovadoras em termos de polticas pblicas de SAN. Esta
possibilidade decorre de sua capacidade de mobilizar organizaes da sociedade
civil que historicamente atuam em questes relacionadas com a SAN, incluindo
redes de polticas que interconectam diversas instituies como o FBSAN, a Rede
Nacional de Agroecolgica, a Articulao do Semi rido, dentre outros. Cabe
registrar que alguns movimentos sociais e organizaes da sociedade civil optaram
politicamente por no integrar conselhos de controle social ligados ao governo,
o que pode ter contribudo para que no integrassem tambm o CONSEA. Esta
opo pode estar relacionada com questes de carter ideolgico, ou seja, alguns
atores consideram que o distanciamento institucional do governo uma medida
estratgica para a garantia de sua autonomia, de seu poder de presso e de crtica
poltica governamental. A formulao conjunta (entre governos e organizaes
da sociedade civil) de propostas de polticas pblicas pode de fato colocar estas
organizaes como parceiras de um processo que nem sempre resulta nos objetivos
por elas perseguidos (Costa, 2008; Pinheiro 2009; Burlandy, 2011; Rigon, 2012). O
CONSEA um conselho fortemente propositivo e tem contribudo para consolidar
uma dada institucionalidade no campo da SAN, seja por ter recebido o apoio
poltico necessrio por parte da presidncia da repblica; seja porque o governo
estabeleceu como uma de suas prioridades o combate fome e a pobreza; seja por
congregar atores que historicamente atuam no campo da SAN; seja por possibilitar
uma maior visibilidade das experincias societrias e governamentais desenvolvidas
no pas, especialmente ao longo de seus ltimos 10 anos de existncia. Estudos
indicam que o CONSEA confere maior visibilidade aos conflitos de interesses que
se colocam neste campo da SAN. Estes conflitos atravessam as relaes entre setores
e organizaes, governamentais ou no, que so pautados pelos princpios da SAN
e outros setores que no so pautados pelos mesmos princpios. Dentre estes se
destacam segmentos do setor comercial, especialmente ligados ao agronegcio,
indstria de sementes, indstria de alimentos, de equipamentos e de tecnologias
(como produo de agrotxicos e transgenia) cujas prticas afetam diretamente os
objetivos da SAN (Maluf, 2007; Costa, 2008; Pinheiro 2009; Burlandy, 2011; Rigon,
2012). importante registrar que a comparao entre as exposies de motivos do

83

CONSEA e as medidas governamentais indica que nem sempre as respostas do


governo atendem s demandas postas pelo conselho. Isto se deve no s a possveis
divergncias de concepo dentro do prprio governo que no homogneo e deste com o CONSEA, mas tambm aos interesses econmicos e polticos que
afetam as decises governamentais em cada situao conflitiva que se estabelece.
Ainda que marcada e atravessada por redes de interesses, que em algumas
circunstncias so convergentes e em outras divergentes, a estrutura institucional
que vem sendo construda contribuiu para a formulao de programas inovadores
e para a construo de inovaes em programas tradicionais e histricos no pas
(Maluf, 2007; Costa, 2008; Pinheiro 2009; Rocha, 2009; Burlandy, 2011, Burlandy,
Rocha e Maluf, 2010; Rigon, 2012).
De fato, inovaes no sentido de promover processos integrados de formulao
e implementao de polticas podem ser identificadas ao longo da trajetria de
construo do campo da SAN. Novos programas foram criados como o Programa
de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) e outros reformulados,
como o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), visando aproximao
de aes tradicionalmente desenvolvidas por diferentes setores de governo.
Alm disto, a CAISAN vem formulando um Plano Intersetorial de Combate
obesidade que prev aes de um conjunto amplo de Ministrios Federais para
o enfrentamento de um problema que reconhecidamente condicionado por
mltiplos fatores. Considerando o conjunto de desafios e estratgias inovadoras
que vem emergindo a partir desta experincia brasileira, algumas questes sero
destacadas a partir de uma anlise mais especfica de cada uma destas iniciativas,
especialmente no se que se refere ao desenho intersetorial elaborado.
DESENHOS INTEGRADOS/INTERSETORIAIS DE PROGRAMAS
Como dito, novos programas foram criados a partir do dilogo intersetorial em
torno do campo da SAN, que atravessou dinmicas governamentais e societrias
especialmente a partir de 2003 com a reinstalao do CONSEA.
Neste sentido, destaca-se o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA),
formulado em 2003 e gestado no CONSEA, espao formalmente reinstitudo
para propiciar a interlocuo poltica entre sociedade civil e diferentes setores
de governo. Destinado a promover a compra governamental de produtos da
agricultura familiar e esco-la para instituies sociais, o PAA foi formulado
com base num desenho operacional pautado no princpio da intersetorialidade.
O programa prev, inclusive, a constituio de uma comisso gestora integrada
por diferentes setores de governo (CONSEA, 2008). A comisso operada pela
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) em parceria com organizaes
sociais, governos estaduais e municipais em articulao com o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

84

Desenvolvido para apoiar pequenos produtores rurais, o PAA considerado


um programa inovador tambm porque se baseia na criao de mercados
institucionais (Chmielewska & Souza, 2010). Atravs do PAA, o governo financia
a compra de alimentos produzidos pela agricultura familiar que so depois
distribudos para diversos programas sociais, dependendo do municpio. Dentre
estes se incluem o prprio programa de alimentao escolar, em alguns municpios,
os restaurantes populares, as cozinhas comunitrias e os bancos de alimentos,
assim como organizaes assistenciais, creches, asilos, hospitais, e abrigos. Mais
de 155.000 produtores participaram do programa em 2010. Desde 2003 o governo
federal gastou mais de R$3,5 bilhes e comprou 3,1 milhes de toneladas de
alimentos produzidos pela agricultura familiar. Em 2010, o programa beneficiou
18,8 milhes de pessoas (MDS, 2011). Esses resultados, apesar de significativos,
so considerados modestos (Schneider et al., 2010) dado o potencial do programa.
Esta conjugao de apoio produo e fortalecimento de mercados
institucionais para a agricultura familiar pode favorecer a diversificao produtiva,
uma vez que este segmento de agricultores responsvel pela maior parte dos
alimentos destinados ao consumo interno e seu modo produtivo baseia-se na
agricultura regional. A agricultura familiar no pautada na monocultura e nem
concentradora de terra e de renda (CONSEA, 2009; 2009a).
A valorizao e resgate de sementes locais, que vem sendo igualmente
promovida no mbito do PAA, pode tambm contribuir para a diversificao
produtiva e para o estmulo ao consumo de alimentos regionais. Desta forma, o
programa tambm pode afetar a esfera do consumo, uma vez que o escoamento
dos produtos da agricultura familiar para instituies que atendem aos segmentos
em vulnerabilidade social e alimentar pode contribuir para ampliar o acesso a uma
alimentao mais adequada neste mbito. Estudos vm indicando repercusses
positivas do programa na diversificao da dieta e na disponibilidade alimentar
para as instituies receptoras (Sparovek, 2007; Curralero & Santana, 2007).
Um amplo processo de discusso sobre o PAA promovido pelo CONSEA e
que culminou num seminrio nacional realizado em 2008, que contou com a
participao de representantes da agricultura familiar, instituies beneficirias
do PAA, segmentos de governo e organizaes da sociedade civil de todo o pas
indicou algumas repercusses positivas do programa, tais como: a capacidade
de promover a organizao e integrao de sistemas locais de produo,
comercializao e consumo; a possibilidade de contribuir para a transio para
modelos agroecolgicos de produo; a capacidade de promover a integrao
entre reas rurais e urbanas, entre produtores de consumidores; a capacidade de
promover a diversificao produtiva e valorizao de produtos locais; a capacidade
de ampliar o acesso a frutas verduras e legumes por parte de famlias em situao
de insegurana alimentar (CONSEA, 2008).

85

Cabe destacar que a agricultura familiar no sinnimo de modo agroecolgico


de produo de alimentos e que o uso de agrotxicos intensivo tambm neste
segmento produtivo destinado ao abastecimento interno de alimentos. No entanto,
so pagos no mbito do PAA valores 30% superiores para produtos provenientes da
agroecologia, como forma de incentivo financeiro para a transio dos agricultores
para este tipo de produo. Na realidade esta transio se coloca como um desafio
a ser enfrentado. Alm deste, outros vem sendo indicados, tais como a cobertura
ainda limitada do programa; a insuficincia dos recursos alocados para o programa;
os problemas relacionados com o acesso a terra e direitos territoriais, que so
enfrentados pelos agricultores, alm de questes burocrticas e institucionais
que dificultam o acesso destes agricultores aos crditos pblicos, dentre outros
(Sparovek, 2007; Curralero & Santana, 2007).
A perspectiva de aproximar aes que afetem simultaneamente a dimenso
da produo e do consumo de alimentos no mbito da poltica e de programas
de SAN vem tambm se colocando para programas de alimentao tradicionais
no pas, como o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). A escola se
apresenta assim como um espao estratgico para aes intersetoriais deste tipo,
como destacado a seguir.
Em 2009, uma reestruturao do PNAE baseada num desenho operacional
intersetorial, levou mudanas na legislao do programa que passou a requerer
o gasto mnimo de 30% do financiamento repassado para as escolas com a
compra de produtos provenientes da agricultura familiar (FNDE, 2009). A
participao da sociedade civil, especialmente de organizaes integrantes do
CONSEA, foi fundamental para a reestruturao do programa e para a aprovao
da nova legislao. No nvel local o processo de implementao monitorado
por um conselho de alimentao escolar (CAE), integrado por representantes
da comunidade escolar e de pais que deliberativo e cujos membros so eleitos
(Burlandy et al., 2010; Sidaner et al. 2009).
importante ressaltar que a compra da agricultura familiar pode ser feita
sem licitao pblica, um processo que tradicionalmente impediria que diversos
agricultores locais conseguissem vender seus produtos para o PNAE. A lei
torna tambm obrigatrio que o cardpio seja elaborado por nutricionista e que
considere a produo e a cultura local, sendo obrigatria a incluso de no mnimo
200 gramas de frutas e hortalias por semana. Bebidas com baixo valor nutricional
como refrigerantes so proibidas e a incluso de produtos previamente preparados
ou industrializados com alta concentrao de gorduras saturadas, sdio e acares
restrita (FNDE, 2009). A legislao em torno do programa tambm preconiza uma
articulao entre o planejamento pedaggico e o nutricional e a transversalidade
das aes educativas em SAN nas escolas.

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A articulao do PNAE com o PAA vem contribuindo progressivamente para


ampliar a disponibilidade de frutas e hortalias nas escolas. Escolas pblicas no
Brasil so grandes compradoras de alimentos. O PNAE, cuja formulao data da
dcada de 1950, serve mais de 40 milhes de crianas por dia e est presente em
todos os municpios brasileiros (Rocha, 2009). Favorecendo a compra de frutas,
verduras e legumes de pequenos produtores, essa iniciativa federal busca alcanar
objetivos mltiplos como aumentar a disponibilidade de alimentos saudveis
para crianas em escolas pblicas, apoiar economias e hbitos alimentares locais
e diminuir a pobreza no meio rural. Desta forma, os governos locais vm sendo
mobilizados no sentido de aproximar os gestores responsveis pelo PNAE com
os sindicatos, as cooperativas de agricultores e outras instituies governamentais
que lidam com a agricultura familiar nos municpios (Brasil, 2009).
Possveis desafios para implementao desta legislao vem sendo reconhecidos,
como a dificuldade de produtores locais se organizarem em cooperativas e
comercializarem seus produtos para as prefeituras, em funo da quantidade,
do tipo de alimento e da regularidade demandada pelo PNAE. Por outro lado, as
dificuldades das prefeituras flexibilizarem seus processos organizativos locais para
priorizarem a compra da agricultura familiar (incluindo renovao nos cardpios
elaborados, nova relao com fornecedores que tradicionalmente j vendem para a
prefeitura e que reagem politicamente frente s ameaas ao seu nicho de mercado).
Mudanas nas formas de preparo da alimentao escolar (considerando o tempo
dispendido, condies institucionais para o preparo de refeies, etc.) podem
tambm afetar estas transformaes desejadas no mbito do PNAE, na tica da
SAN (Burlandy et al., 2010; Sidaner et al., 2013).
Por fim, cabe destacar como experincia de formulao intersetorial de
estratgias em SAN o Plano Intersetorial de Combate Obesidade elaborado pela
CAISAN com a participao de diversos Ministrios Federais (CAISAN, 2012). O
Plano integra aes previamente existentes e parte de um princpio j reconhecido
no campo da nutrio de que a obesidade condicionada por mltiplos fatores
de ordens distintas, que vo desde questes genticas at fatores psico, sociais,
culturais, econmicos e polticos. Portanto, o enfrentamento do problema
demanda uma ao integrada de vrios setores de forma a alterar os modelos
produtivos, de comercializao e consumo de alimentos. A tica da SAN se coloca
como estratgica neste processo por pressupor que no h como alterar os perfis de
consumo sem reformular as lgicas que pautam o processo produtivo.
As aes abarcam a ampliao do acesso financeiro e fsico a uma alimentao
adequada e saudvel; o fortalecimento dos circuitos locais de produo,
abastecimento e consumo, alm de medidas regulatrias de marketing e
propaganda de alimentos, especialmente voltados para o pblico infantil. O
controle de agrotxicos no processo produtivo se coloca como estratgico uma

87

vez que o incentivo ao consumo de frutas e hortalias numa tica da SAN implica
necessariamente na garantia da qualidade destes alimentos que passa pela no
utilizao de agrotxicos de forma irregular. O plano se limita ao objetivo de
controle no uso de agrotxicos a partir da legislao vigente que prev limites
considerados seguros para esta utilizao. A discusso desta questo no mbito
da SAN e do CONSEA numa tica da SAN remete a transio para modelos
produtivos agroecolgicos (CAISAN, 2012). Como dito, esta uma das questes
que pautam os conflitos de interesses neste campo, seja por afetar as prticas das
indstrias de produtos qumicos quanto dos prprios agricultores, especialmente
o agronegcio, que se utiliza de um modelo produtivo altamente marcado pelo uso
indiscriminado destes produtos.
CONSIDERAES FINAIS
Inicialmente cabe aqui destacar que o tipo de institucionalidade construda
no Brasil em torno do campo da SAN institui processos em vrios nveis, ou
seja, na estrutura macro institucional (CONSEA, CAISAN), nas polticas e nos
programas setoriais. Este formato institucional que atravessa o Sistema, as polticas
e os programas nos trs nveis de governo se mostra potencialmente produtor do
dilogo intersetorial bem como da implementao de aes locais a partir de uma
tica integradora (Burlandy et al., 2010). Ainda que sejam previstos na LOSAN
a instituio dos congneres estaduais e municipais do SISAN, os processos
regionais e locais no seguem necessariamente, ou dificilmente seguem a mesma
dinmica do nvel nacional, ainda que fortemente mobilizados por ele. Isto pode
estar relacionado a um conjunto amplo de fatores que caracterizam o Sistema
Federativo Brasileiro, marcado por profundas iniquidades e diversidades sociais,
polticas, institucionais e de gesto, alm das redes de relaes de poder local que
condicionam a forma como cada municpio interage com a dinmica federal.
Alguns desafios para a consolidao dos princpios estabelecidos pelo SISAN,
como a intersetorialidade, podem ser identificados.
Uma primeira questo refere-se aos desafios prprios de um campo de polticas
que se constri num espao institucional supra setorial, no caso a Presidncia da
Repblica. Por esta caracterstica constitutiva, um espao deste tipo no dispe de
programas prprios, mas abarca polticas, programas e aes desenvolvidos por
mltiplos setores de governo. Como, portanto, interferir nas polticas e nos espaos
institucionais especficos de cada setor sem gerar resistncias setoriais?
A institucionalidade mais geral de governo no Brasil ainda pautada pela
consolidao de reas tcnicas setorializadas e as relaes entre espaos de
controle social e setores governamentais so marcadas por mltiplos conflitos. A
experincia nacional do CONSEA vem se mostrando frtil no que se refere a esta
aproximao entre organizaes da sociedade civil e governos, ainda que vrias

88

situaes conflitivas tenham surgido nesta trajetria. No entanto, experincias


locais podem no seguir esta mesma dinmica.
Discordncias quanto ao espao institucional mais adequado para a vinculao
de espaos de coordenao, como o CONSEA e a CAISAN, tambm devem ser
destacadas, ou seja, se diretamente vinculado instncia mxima de governo
(presidncia da repblica) ou a algum Ministrio de modo a possibilitar uma
operacionalizao de aes a partir dos oramentos da estrutura institucional j
estabelecida. Argumentos relacionados com a primeira possibilidade sinalizam
para a legitimidade poltica de estruturao de um sistema supra setorial que
possvel a partir da presidncia da repblica. Possveis dificuldades deste processo
referem-se a como a presidncia se dispe ou no a abarcar, em sua estrutura de
gesto, mltiplas estratgias supra setoriais (considerando que o tema da SAN um
dos temas marcados por esta demanda, dentre muitos outros) e a operacionalizar
os processos de trabalho cotidianos decorrentes.
A conjugao de uma estrutura institucional promotora da articulao entre
setores e os efeitos desta institucionalidade mais ampla no redesenho de programas
especficos aponta para uma forma integrada de compreenso do planejamento
pblico. Esta perspectiva integradora incide tanto na anlise dos processos que vem
conformando o atual quadro de SAN (e nos diagnsticos deste quadro produzidos
pelo CONSEA e expressos em seus documentos) como nas formas de enfrentlo. Nestes termos, as repercusses em SAN so pensadas de forma integrada, ou
seja, considera-se que os efeitos dos modos de produzir, comercializar e consumir
alimentos so simultaneamente nutricionais, sociais, polticos, ticos, culturais,
identitrios. As proposies de aes que ento emergem tambm so pautadas
nesta tica integrada, bem como as diretrizes e os objetivos que so formulados
para as polticas, planos e programas. Como exemplo, o resgate da diversidade
alimentar, cultural, de modos de vida e de produo locais e regionais de alimentos
(objetivo pautado no Plano Nacional de SAN e nos programas aqui analisados)
se coloca como estratgico. O processo que leva ao alcance deste tipo de objetivo
pode impactar os perfis produtivos e de consumo numa direo que contribua
simultaneamente para a sustentabilidade, em suas diferentes dimenses, e para
a garantia de uma alimentao adequada e saudvel (princpios pautados pela
Poltica de SAN). A articulao entre princpios, objetivos e aes propostas
complexa e contribui para o diferencial das proposies construdas.
No h como desconsiderar a dimenso dos conflitos de interesses que
atravessam todo este processo de construo de uma nova institucionalidade,
processos polticos e de novos desenhos programticos pautados em princpios e
valores distintos. As redes de interesses que atravessam os sistemas de produo,
comercializao e compra de alimentos, envolvem setores comerciais, setores
governamentais, organizaes da sociedade civil, dentre outros. Os caminhos para

89

a administrao destes conflitos, dentro de possibilidades polticas concretas, so


desafiadores.
interessante notar que houve uma aposta privilegiada na construo de
institucionalidades formais promotoras de participao social e de dilogo entre
atores envolvidos com o campo. A luta por uma legislao prpria (Lei Orgnica,
Sistema e poltica especficos) que conferisse ao campo da SAN o status de uma
poltica de Estado e no de governos tambm merece destaque como expresso
desta aposta na institucionalidade governamental. A preocupao com a
sustentabilidade institucional do campo (incluindo alocao oramentria e arenas
decisrias prprias) pode refletir os processos histricos vivenciados no pas,
marcados por rotatividades de sistemas polticos democrticos e/ou autoritrios
e de governos que alternam permanentemente suas prioridades e modificam
sua institucionalidade. A extino do primeiro CONSEA pelo governo eleito em
1995 pode ter sido emblemtica para os atores que historicamente participaram e
militaram neste campo de polticas. No entanto, a formulao de legislao e de
uma institucionalidade prpria no garante a efervescncia poltica do campo nem
a prioridade poltica dos governos.
Outra aposta que pode ento ser apreendida a partir da experincia brasileira
a de construo simultnea de institucionalidades e de processos sociais e polticos.
Em que medida uma dada institucionalidade capaz de mobilizar processos
sociais ou em que medida esta institucionalidade j expresso dos processos
sociais em curso uma questo sempre em aberto. Apostar na simultaneidade
destas dinmicas instituintes (de espaos de dilogo entre governo e sociedade, e
entre setores, de arenas participativas nas polticas e programas e de processos
sociais e polticos que fomentem determinados princpios e valores) pode ser
interessante. A dimenso e a distino das proposies de SAN formuladas no
Brasil indicam que este campo vem possibilitando a construo de uma dada
identidade que se estabelece, por um lado, em torno de um conjunto de polticas,
programas, estratgias e, por outro, em torno de ideias, princpios e valores. Desta
forma ele pode possibilitar a confluncia de movimentos sociais, organizaes e
sujeitos polticos que aderem a estes valores e promover uma dinmica poltica
diferenciada que d vida institucionalidade construda. Vale lembrar que foram
as organizaes que historicamente lutaram por temas afetos a SAN as mesmas
que integraram o CONSEA e desenharam a institucionalidade do campo. Com
a consolidao do prprio campo como um espao de disputas polticas, outras
organizaes que passaram a se identificar com esta dinmica ou que passaram a
se apropriar politicamente dela somaram-se ao processo.
Por fim, cabe considerar que a experincia brasileira de construo do campo
poltico da SAN, longe de ser unnime e homognea, um movimento em
constante disputa. Esto em disputa os prprios princpios e proposies, alm

90

do conceito de SAN em si. Portanto, a anlise que aqui se constri destaca apenas
alguns elementos deste processo, a partir de uma leitura especfica de determinados
eventos e registros.
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93

INTERVENES NO CAMPO MATERNO-INFANTIL


PARA DIMINUIO DA DESNUTRIO E
MELHORIA DA SEGURANA ALIMENTAR EM
SO TOM E PRNCIPE E MOAMBIQUE
Luiz Eduardo Fonseca1
Aurlio de Carvalho2
Edna Germack Possolo3

INTRODUO
A ideia de segurana alimentar ajuda a estabelecer limites e prioridades na
formulao de polticas sociais que devem interatuar tanto para a diminuio da
pobreza quanto para a ampliao do acesso de todos os cidados aos alimentos
em quantidade suficiente, com qualidade e regularidade (Belik, 2003). Quando
falamos de polticas pblicas falamos do papel e dos deveres do Estado.
bom lembrar que populaes pobres podem no ter acesso aos alimentos, seja
por problemas ligados ao baixo poder aquisitivo de renda ou devido a outros fatores
como conflitos internos, ao de monoplios ou mesmo desvios na implantao de
polticas pblicas de abastecimento (Belik, 2003). Segundo a OMS (WHO, 1994), a
desnutrio a segunda causa de morte mais frequente em menores de cinco anos
nos pases em desenvolvimento. A desnutrio, na sua forma moderada e leve,
potencializa outras causas de mortalidade infantil, sendo que cerca de 20 a 30%
das crianas gravemente desnutridas vo a bito durante o tratamento em servios
de sade nos pases em desenvolvimento (Schofield & Asworth, 1996). Essas cifras
correspondem a um percentual 4 a 6 vezes mais alto que a taxa de 5%, reconhecida
como aceitvel pela OMS (2000).
Entretanto, a iniquidade no acesso aos alimentos, causada seja pela desigualdade
econmica entre grupos sociais dentro de um mesmo pas ou entre pases, devido
crescente interdependncia do capital num mundo globalizado, pode ter efeitos
na sade das suas populaes.
Este artigo utiliza informao coletada junto aos Ministrios da Sade de So
Tom e Prncipe e Moambique. um estudo descritivo que discute algumas
iniciativas da ateno materno-infantil para reduzir a presena da desnutrio
lef@fiocruz.br - Centro de Relaes Internacionais em Sade da Fundao Oswaldo Cruz (CRIS/
Fiocruz)
2
Ministrio da Sade de So Tom e Prncipe
3
Ministrio da Sade de Moambique
1

94

nesses pases e mostra que na luta por uma segurana alimentar e nutricional de
qualidade, tanto as intervenes pontuais e setoriais quanto as mais abrangentes,
integradas e participativas tm sua importncia poltica e social.
O INCENTIVO AO ALEITAMENTO MATERNO EM SO TOM E PRNCIPE
A situao de sade santomense
Em 2002, 53,8% da populao de So Tom e Prncipe vivia abaixo da linha da
pobreza, com 15% da populao em extrema pobreza. Foi observado que a pobreza
atingia mais famlias dirigidas por mulheres 55,7% - do que por homens 53%
(INE, 2009). O pas ainda tem uma alta taxa de mortalidade infantil com 38 bitos
por 1000 nascidos vivos, sendo elevada a causa de morte por doenas infecciosas
(UNICEF, 2009).
Do ponto de vista nutricional, estudos do UNCEF e do Instituto Nacional de
Estatstica, em parceria com o Ministrio da Sade, mostraram indicadores elevados de deficit ponderal nascena 7,8% (UNICEF, 2006). Foi tambm encontrada, na populao infantil, uma prevalncia de malnutrio proteico-calrica
(aguda, moderada e grave) na ordem dos 14,5% e na, populao geral, um deficit
percapita de consumo alimentar na ordem dos 250 Kcal/dia (INE, 2009).
Em relao aos micronutrientes, observou-se a presena elevada deficincia de
iodo srico em 62,8% das crianas dos 6 aos 15 anos de idade (0,9% delas com
bcio aparente), tendo sido encontrado uma mdia de iodo urinrio de 22,7 mg/l
(OMS/STP, 2001). Quanto dosagem de vitamina A, observou-se que em 36,5%
das crianas menores de cinco anos os nveis sricos apresentavam deficincia grave e 60% com deficincia leve, assim como 42,4% das amostras de leite materno
tambm apresentavam deficincia grave (MS, 1999). Um estudo do Ministrio da
Sade, de 1999, mostrou que em So Tom e Prncipe a prevalncia de anemias nutricionais em grvidas com hemoglobina abaixo de 11g/dl o normal estava ordem
dos 72,5%, dos 69,2% em crianas menores de cinco anos, dos 78,7% em crianas
dos 6-14 anos, dos 61,0% nas mulheres dos 15-49 anos no grvidas e dos 42,4%
em homens dos 15-49 anos (MS, 1999).
Quanto segurana alimentar, pode-se dizer que a agricultura base da economia santomense e dela donde provem a grande parte de produtos consumveis
no pas. A proporo da terra produtiva cerca de quase metade de toda a superfcie do pas e outra parte coberta por floresta (50.000 ha). A produo agrcola nacional no suficiente para cobrir as necessidades nutricionais da populao quer
em calorias quer em vrios outros nutrientes, tendo-se de recorrer a importaes
na ordem de 40% para calorias e 30% para as protenas, em 1998 (Carvalho, 2003).
O leo de palma, fonte principal de beta caroteno da dieta santomense,
fornece teoricamente um per capita de cerca de 20 gramas dirios deste nutriente

95

a populao, pois este leo no consumido na sua forma mais nutritiva. A


alimentao tradicional da populao, sobretudo rural, constituda por banana,
fruta-po, peixe, leo de palma, milho e algumas hortalias e frutas frescas, que
se distribuem habitualmente por duas a tres refeies ao dia. Nas reas urbanas
os mesmos alimentos so tambm consumidos, mas tambm participam da
composio da dieta local com certa frequncia os alimentos importados como
o arroz, feijo, gro de bico, acar e farinha de trigo, com o nmero de refeies
variando entre duas e quatro vezes ao dia (Carvalho, 2003).
O Ministrio da Sade de So Tom e Prncipe promove aes isoladas de
vigilncia sanitria dos alimentos para garantir a qualidade dos produtos e da
prestao de servios na rea de alimentos. Essas aes em geral so discutidas
em parceria com organismos internacionais, como a OMS e a FAO, e nacionais,
sociedade civil organizada. Entretanto, tem sido feito um esforo maior a fim de
promover a atualizao da legislao sanitria nacional consoante instrumentos
legais com base nos acordos internacionais que o pas signatrio, de forma a
garantir a segurana desde o inicio da cadeia alimentar, passando pela produo,
rotulagem incluindo rotulagem nutricional, embalagem, armazenagem e
transporte, comercializao at o consumo.
Intervenes materno-infantis em So Tom e Prncipe
A disponibilidade interna de alimentos em So Tom e Prncipe insatisfatria
para garantir o consumo necessrio dos cidados e, portanto, a promoo da
segurana alimentar e nutricional. Por outro lado, o crescimento da importao de
alimentos pode ameaar a soberania alimentar do pas e afetar a sustentabilidade
do sistema alimentar nacional. Alm disso, h o risco da imposio de padres
alimentares inadequados e distantes dos valores culturais que envolvem a
alimentao santomense (Carvalho, 1999). Isso leva a necessidade de ampla
articulao intersectorial no mbito das aes das politicas econmicas de forma a
poder minimizar efeitos negativos produo nacional.
Entretanto, o Ministrio da Sade se empenhou em implantar actividades
ligadas amamentao efectivada em nvel das estruturas do Programa de Sade
Reprodutiva (PSR) e pela Ateno Integrada a Doenas da Infncia (AIDI).
Este programa procura dar enfase, sobretudo no que concerne ao aleitamento
materno exclusivo. Tem sido efectuadas a nvel nacional a formao de quadros
para o aconselhamento do aleitamento materno e o governo criou uma Comisso
Nacional para o Aleitamento Materno. Essa pequena ao tem contribuido muito
para garantir uma melhor segurana alimentar aos menores de um ano de idade
em So Tom e Prncipe.
Ainda no existe uma poltica definida sobre a alimentao da populao
infantil no pas. No ambito da poltica nacional de sade o governo tem implantado

96

aes de distribuio de micronutrientes como a vitamina A e o iodo, a partir de


iniciativas conjuntas com organismos internacionais como o UNICEF e a OMS
atravs das estruturas de prestao de sade que so a base da implantao da
prtica do aleitamento materno. Essa realidade aponta para a necessidade de se
definir a implantao de uma poltica para a alimentao de bbs e crianas a partir
de uma estrutura efectiva de coordenao, ou melhor, um servio organizado com
quadros capacitados que possa conceber, orientar e monitorizar as intervenes
alimentares em crianas pequenas, assim como as atividades de complementao
alimentar e avaliao sistemtica do crescimento e desenvolvimento das crianas.
Outra interveno importante em relao segurana alimentar tem sido o
incentivo preparao de pratos tpicos com alto valor proteico e calrico, tais
como o cozido de banana com peixe e leo de palma e suas variantes como o
calul (prato constitudo por vrias folhas verdes, legumes e peixe ou carne que
consumido com ang, massa de banana ou mesmo com a farinha de mandioca)
e a fruta-po ou banana assada com peixe grelhado e leo de palma. Nas cidades,
incentiva-se o consumo de guizado com feijo e arroz, caldeiradas de matabala ou
batata, cachupa (milho, feijo e carnes diversas), sengu (milho e arroz), rancho
(feijo com arroz), po e bolos. O hbito alimentar na infncia uma tarefa das
famlias que deve ser monitorado pelas estruturas de sade da rede de ateno
primria, pois nesse nvel de ateno que se previnem as diferentes formas de
desnutrio e se refora a segurana alimentar das comunidades. As aes de
educao nutricional em So Tom e Prncipe procuram reforar aspectos ligados
higiene alimentar e ao consumo de gua de qualidade, filtrada e fervida.
AO MULTISETORIAL PARA A REDUO DA DESNUTRIO
CRNICA EM MOAMBIQUE
A situao de sade em Moambique
Moambique um dos pases com mais baixo ndice de desenvolvimento
humano (IDH de 0,325 em 2013), com 54,7% da populao abaixo da linha da
pobreza, 56% das mulheres sem escolaridade e uma esperana de vida ao nascer de
menos de 50 anos (Possolo, 2013). O pas tem a base da pirmide etria bastante
alargada com elevada taxa de natalidade e elevadas taxas de mortalidade infantil. A
mortalidade tem caractersticas de transio tpicas de um pas jovem. A AIDS tem
contribudo para elevar os nveis de mortalidade da populao do pas, embora
seja a malria, com elevada prevalncia, a principal causa de morte. Constatou-se
que, em 2008, 57% das admisses em enfermarias de pediatria se deviam Malria,
respondendo por 23% das mortes intra-hospitalares (Mangue et al., 2011). Por
outro lado, o aumento da populao urbana tem feito crescer os casos de doenas
cardacas, diabetes e obesidade.

97

De acordo com o Inqurito Nacional sobre as Causas de Mortalidade, realizado em


Moambique, em 2009, a malria foi responsvel por 32,2% da mortalidade infantil,
seguida da infeco ps-natal do recm-nascido (12,8%), do HIV-AIDS (9,3%), da
pneumonia e da diarreia. Para o grupo etrio de 5 a 14 anos, a malria continuou
sendo a principal causa de morte, mas a partir dos 15 anos o HIV-AIDS destacouse como a principal causa de morte, sendo que dos 25 aos 49 anos a AIDS sozinha
respondeu por mais da metade dos bitos (Mangue et al., 2011). A mortalidade
infantil ainda agravada pelo alto nvel de desnutrio crnica nesta faixa etria.
Em 2007, a populao moambicana ainda era essencialmente rural (69,6%)
sendo a regio sul do pas, onde se situa a capital Maputo, a que tem a maior
percentagem de populao urbana (53,9%). Entre 1997 e 2007 houve reduo da
taxa de mortalidade infantil de 143,7 bitos por mil nascimentos vivos para 95,5
(Arnaldo, 2007). Entre os fatores que ajudaram a melhorar os nveis de mortalidade
infantil est o acesso aos cuidados pr-natais e gua canalizada.
Estima-se que 35% da populao moambicana estejam vulnerveis frente
insegurana alimentar devido tanto a infraestrutura deficitria quanto pelo
baixo poder de compra dessa camada populacional (Possolo, 2013). Entretanto,
a evoluo do estado nutricional das crianas em Moambique tem se mantido
estvel desde 2003, apresentando ndices de 43% de desnutrio crnica, 15% de
baixo peso para a idade e 6% de desnutrio aguda em 2011 (IDS, 2011). A taxa
de aleitamento materno exclusivo de 41% e somente 37% das crianas de 9 a 11
meses de idade tem acesso a trs refeies dirias (Possolo, 2013). Cinquenta e
quatro por cento da populao em Moambique consome sal iodado, mas somente
25% o fazem com sal devidamente iodado. Embora o consumo calrico parea
suficiente no pas, constata-se que mes e crianas se deparam com deficincias no
aporte de micronutrientes e gorduras essenciais, pois 38% das famlias tm baixa
diversidade de alimentos em sua dieta (IDS, 2011).
Intervenes materno-infantis em Moambique
A evoluo das polticas e aes no campo da segurana alimentar e nutricional
em Moambique tem inicio no final dos anos de 1990, com a democratizao do
pas. Em 1998, foi aprovada, com apoio de organismos internacionais como a
Organizao para a Alimentao e Agricultura (FAO), a primeira Estratgia de
Segurana Alimentar e Nutricional (ESAN I) e seu Plano de Ao (PASAN I),
basicamente calcados no incentivo produo e consumo de alimentos. Somente
em 2006, aprovou-se o Plano Estratgico de Desenvolvimento Nutricional para o
Setor Sade que, a partir de 11 objetivos programticos, realava a importncia das
colaboraes intersectoriais. Esse Plano focava na reduo da desnutrio aguda a
partir da ateno sade e apoiava programas de suplementao alimentar com
micronutrientes.

98

Ainda em 2006, foi assinado o Plano de Ao para a Reduo da Pobreza


Absoluta (PARPA 2006-2009), que, embora com breve citao da questo
nutricional em Moambique e pouca enfase no combate a desnutrio cronica,
acabou influenciando os bons resultados obtidos no combate a denutrio
devido a sua abordagem intersetorial. Em 2008, aconteceu a 1 Reunio Nacional
de Nutrio, em Maputo, que ressaltou a desnutrio cronica como o principal
problema de nutrio da populao infaltil moambicana. Nesse mesmo ano, foi
lanado a Segunda Estratgia Nacional de Segurana Alimentar (ESAN II), que
declarou a alimentao como um direito humano, reconheceu o efeito cataltico da
associao entre desnutrio e VIH-SIDA e apregoou a descentralizao das aes
pela segurana alimentar.
Em 2010, o governo de Moambique instaurou a Comisso de Coordenao
Multisetorial para a Preveno e Reduo da Desnutrio Cronica no pas,
com a parceria de diversas esferas da administrao pblica, do setor privado
e da sociedade civil. O Acto foi marcado pela assinatura de uma Declarao de
Compromisso dos diferentes parceiros. Com certeza a importncia dessa iniciativa
se reflete na incluso do combate desnutrio cronica nos objetivos estratgicos
do Plano Quinquenal de Governo 2010-2014, assim como pela elaborao do
Plano de Ao Multisetorial de Reduo da Desnutrio Cronica em Moambique
2011-2014, com a meta de diminuir a desnutrio cronica em menores de 5 anos
para 30% at 2015.
Dentre as intervenes materno-infantis adotadas no perodo 2003-2012
destacam-se a promoo, proteo e apoio ao aleitamento materno, a extenso
do tratamento da desnutrio aguda e os programas de suplementao com
micronutrientes e desparatisitao.
O programa de promoo, proteo e apoio ao aleitamento materno
foi responsvel pela criao de grupos de apoio alimentao infantil e ao
aleitamento materno, criao e disseminao de material educativo referente ao
aleitamento materno e presso pela promulgao do Cdigo de Comercializao
dos Substitutos do Leite Materno. Essas medidas fizeram aumentar a taxa do
aleitamento materno exclusivo de 30% em 2003 para 41% em 2011 (Possolo, 2013).
O programa de extenso do tratamento da desnutrio aguda ampliou seu raio
de ao para as crianas com mais de 5 anos e para os adolescentes, alcanando,
inclusive, as mulheres grvidas, as mulheres em amamentao e at adultos
com VIH e tuberculose. O programa de suplementao com micronutrientes e
desparasitao foi implantado em todos os centros de sade e, aliado ao programa
ampliado de vacinao, foi associado s campanhas de vacinao e s estratgias
mveis de ateno sade, sendo responsvel, em 2012, por 100% de cobertura
para a vitamina A e 98% de cobertura para a dose nica de desparasitao de
crianas de 1 a 5 anos de idade (Possolo, 2013).

99

DISCUSSO
O presente artigo aponta para o reconhecimento de que intervenes objetivas
aplicadas, em So Tom e Prncipe e Moambique, em relao s questes
nutricionais no segmento materno-infantil colaboraram efetivamente para a
reduo da prevalncia da desnutrio calrico-proteico naqueles pases.
Segundo a FAO (1996), o termo fome utilizado quando as situaes de
segurana alimentar se tornam crnicas frente s populaes que no tm acesso
fsico ou econmico a uma quantidade suficiente de alimentos nutritivos, seguros
e culturalmente aceitos. Entretanto, o estgio atual de desenvolvimento global tem
ampliado o mercado de alimentos industrializados (maioria deles hipercalricos)
s populaes mais pobres e criado novo cenrio para o setor da sade e da
nutrio, a obesidade associada desnutrio. Esta tendncia foi observada em
So Tom e Prncipe onde, aliado ausncia quase total de seguimento nutricional
de grupos vulnerveis, foi encontrado problemas de sade ligados alimentao
industrializada muito rica em lpidos e pobre e desequilibrada em vrios nutrientes,
aumentando assim os casos de obesidade, diabete, gota e doenas cardiovasculares.
Durante o Congresso Mundial de Nutrio, realizado no Rio de Janeiro, em
abril de 2012, constatou-se a insipincia do pensamento reflexivo e crtico, assim
como de aes educacionais e de mobilizao/participao social no controle e
interferncia nas polticas pblicas relativas segurana alimentar e, portanto, na
construo de estratgias que possam ser mais eficazes frente ao imenso poderio
da indstria e do mercado de alimentos, que visa prioritariamente o lucro em prol
da sade das pessoas (Rocha, 2012). Nesse sentido, as intervenes nutricionais
relatadas no grupo materno-infantil de So Tom e Prncipe e Moambique
assumem maior relevncia medida que procuram mobilizar segmentos da
sociedade civil, principalmente em Moambique, que chegou, inclusive, a construir
uma Comisso de Coordenao Multisetorial para a Preveno e Reduo da
Desnutrio Cronica no pas.
As aes positivas do governo de Moambique no que se refere s polticas
pblicas relativas segurana alimentar e desnutrio levaram, inclusive, este pas
a tornar-se membro dos Early Riser Countries do movimento chamado Scaling
Up Nutrition (SUN), que congrega pessoas e instituies pblicas e privadas em
torno do princpio de que todos tm direito a alimentos de qualidade. Ao assumir
tais compromissos o governo moambicano tem se empenhado em contribuir
no s para o planejamento, monitoramento e avaliao das aes desenvolvidas
pela rede de ateno sade do pas quanto de incluir representantes da sociedade
civil neste processo. Para levar a cabo o plano de ao do governo, o Ministrio da
Sade de Moambique enfatizou a importncia das intervenes de preveno da
desnutrio e do estabelecimento de metas de prestao de servios, fortalecendo as

100

atividades de nutrio em nvel dos cuidados primrios, que inclu no s processos


de integrao multisetorial, mas tambm de descentralizao e geoprocessamento.
Por outro lado, em So Tom e Prncipe, apesar de haver tomado uma
deciso positiva de assumir um programa nacional de incentivo ao aleitamento
materno que ajudou em muito a diminuir as taxas de desnutrio no 1 ano de
vida, foi observada a falta de uma poltica especfica para o setor assim como uma
insuficiente articulao e coordenao das actividades de nutrio entre o nvel
distrital e o nvel central.
Segundo Belik (2003), a abordagem mais poltica e multisetorial da segurana
alimentar e nutricional permite ampliar o quadro estreito dos programas sociais
tradicionais reconhecendo a existncia de populao em situao de risco e
a necessidade de dar acesso aos alimentos para esses grupos inseguros, em
quantidade, qualidade e regularidade.
O problema da segurana alimentar aponta para a absoluta falta de poder aquisitivo, por parte de grupos vulnerveis da populao, para a manuteno da sua
sobrevivncia. Sem querer desmerecer os programas de suplementao alimentar
atravs da distribuio de micronutrientes pela rede de ateno do setor sade,
acreditamos que o consumo de alimentos deve ser feito de forma digna, assegurando que as pessoas possam se alimentar com cidadania, sem que sejam tratadas
com raes, plulas e outras frmulas muito utilizadas nos programas de combate
desnutrio. Segundo David Sanders, durante o Congresso Mundial de Nutrio
de 2012, preciso combater as abordagens preconizadas por certas agncias internacionais de medicalizar o problema da desnutrio, ou seja, do uso dos chamados
alimentos teraputicos, prontos para uso e utilizados para o tratamento da desnutrio. preciso adotar abordagens mais amplas e multisetoriais que envolvam
no somente a produo, distribuio e comrcio dos alimentos quanto envolvam
a sociedade civil nos processos de formulao dessas polticas.
CONCLUSO
Vimos neste artigo que programas pontuais e setoriais como o incentivo ao
aleitamento materno podem produzir efeitos extremamente positivos nas taxas de
desnutrio durante o primeiro ano de vida. Entretanto, essas medidas so pouco
eficazes para outras faixas etrias que continuam vulnerveis quanto ao baixo
acesso a uma alimentao de qualidade e em quantidade suficientes para prevenir
a desnutrio crnica. Vimos que programas integrados podem no apenas
melhorar as taxas de amamentao quanto os nveis gerais de desnutrio, a partir
da promoo no s do consumo, como da produo, podendo inclusive reforar
o crculo virtuoso de crescimento.

101

Outro aspecto importante, observado na adoo de polticas mais integradas,


o envolvimento das diferentes esferas da sociedade, do poder pblico local,
das famlias e de representantes da sociedade civil. A participao de todos os
segmentos da sociedade desde a formulao de polticas de segurana alimentar
e nutricional at a sua implantao e gesto, como contrapartida por parte dos
beneficirios dessas polticas e de seus programas. Acreditamos que, pouco a
pouco, participando tanto de reunies e discusses polticas quanto de consultas,
acompanhamento de pr-natal e recm-nascido e outras aes, essas famlias
podem questionar a situao de risco em que vivem, adquirir autoestima para
promoverem mudanas positivas em suas vidas, podendo, inclusive, fazer parte
de outros programas especficos para cada situao encontrada na comunidade.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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103

FORTIFICAO DE ALIMENTOS

Rui Jorge 1
Paulo Graa2

INTRODUO
A Declarao Universal dos Direitos Humanos diz que toda a pessoa tem direito a
um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive
alimentao, mas existem populaes ou grupos vulnerveis, sobretudo nos pases
em desenvolvimento, suscetveis m nutrio, principalmente por deficiencia de
micronutrientes fome oculta, resultando em graves problemas de nutrio e sade
pblica em todo o Mundo, afetando milhes de pessoas. (Latham, 1997)
No princpio da dcada de 1990, o tema dos micronutrientes deslocou a
malnutrio proteico energtica (MPE) para segundo plano, colocando profissionais
de sade, agncias internacionais e universidades a tentar obter solues rpidas
para controlar as carncias em vitamina A, a anemia e os distrbios devido a carncia
de iodo (DDCI). Este esforo foi em parte, uma resposta s metas estabelecidas
pela Cimeira Mundial da Infncia em 1989 e da Conferencia Internacional sobre
Nutrio de 1992, que incluam a eliminao virtual das carncias de vitamina A e
dos DDCI, antes que finalizasse o sculo. (Latham, 1997)
A alimentao ideal deveria conter todos os nutrientes de que o ser humano
necessita e todas as pessoas deveriam ter acesso a uma alimentao equilibrada.
(Zancul, 2004) Infelizmente, isto est longe de ser alcanado, visto que, requer o
acesso universal a alimentos adequados e hbitos dietticos apropriados.
Neste contexto, a fortificao de alimentos surge como uma estratgia com
potencial de ser capaz de fornecer nutrientes a vrios segmentos da populao sem
requerer mudanas radicais no padro de consumo dos alimentos.
POLTICAS DE FORTIFICAO
A Nutrio exerce um papel extremamente importante e definitivo na promoo
da sade de uma populao, o que lhe atribui carter essencial no planejamento de
aes e programas em sade pblica. (Velozzo & Fisberg, 2010)
Uma poltica alimentar nacional deve fazer parte de uma estratgia geral de
nutrio, com segurana alimentar para todas as pessoas. Atingir a segurana
ruimfjorge@gmail.com - Centro de Investigao Interdisciplinar Egas Moniz/ Instituto Superior de
Cincias da Sade Egas Moniz, Monte da Caparica, Portugal
2
paulo.graca@ms.gov.cv - Ministrio de Sade de Cabo Verde, Ribeira Grande, Cabo Verde
1

104

alimentar inclui a disponibilidade, regularidade e acessibilidade a alimentos


seguros e nutricionalmente adequados a nvel nacional e em cada lar, capazes de
satisfazer as necessidades de todos. (Latham, 1997)
No combate s deficincias por micronutrientes, a fortificao considerada
a abordagem mais prtica e a que apresenta melhor relao custo-efetividade a
mdio e longo prazo. (Velozzo & Fisberg, 2010)
Considera-se alimento fortificado/enriquecido, todo o alimento ao qual for
adicionado um ou mais nutrientes essenciais, contidos naturalmente ou no no
alimento, com o objetivo de reforar o seu valor nutritivo e/ou prevenir ou corrigir
deficincias demonstradas em um ou mais nutrientes na alimentao da populao
ou em grupos especficos da mesma. (Marques et al., 2012)
A fortificao tem sido utilizada com sucesso nos pases industrializados h mais
de 80 anos, como meio de restaurar os micronutrientes perdidos no processamento
de alimentos. J nos anos 20 do sculo passado, nos Estados Unidos da Amrica
iniciou-se com a iodao do sal, e no incio dos anos 40 com a implementao
de programas de fortificao de produtos de cereais com vitaminas do complexo
B (tiamina, riboflavina e niacina), conseguiu-se controlar as deficincias destes
micronutrientes nos Estados Unidos da Amrica e em vrios pases da Europa.
Nos pases em via de desenvolvimento, a fortificao tem sido uma opo
mais recente, contando com o apoio de organismos internacionais e baseado nos
resultados positivos dos programas h muito implementados nos pases mais
desenvolvidos. (Latham, 1997)
Nos pases membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP),
atualmente encontram-se em curso programas de suplementao dirigidos a
mulheres grvidas, mulheres em idade frtil e crianas, e programas de fortificao
de alimentos como estratgias para debelar as deficincias de micronutrientes,
tais como ferro, iodo, vitamina A e zinco. (Marques et al., 2012) Por exemplo
em Moambique e no Brasil encontra-se em curso programas de fortificao de
alimentos em larga escala ambos contando com o apoio do The Global Alliance
for Improved Nutrition (GAIN), dirigida a todos os grupos da populao. (WHO,
2013)
Em Cabo Verde, por exemplo a poltica de adio de iodo ao sal para consumo
humano revelou ser uma estratgia adequada na luta contra os DDCI (Programa
de Nutrio do Ministrio da Sade de Cabo Verde, 2010), tambm estudos
realizados no Brasil, comprovaram a eficcia da fortificao. (Zancul, 2004), (Silva
& Camargos, 2006)
Para contextualizar o panorama a nvel dos dfices em micronutrientes nos
pases da CPLP, apresentado o Quadro 1 com os principais indicadores dos
dfices em ferro, vitamina A e iodo. Salienta-se que dos 58 valores presentes no
Quadro 1 relativos a 9 indicadores dos 8 pases da CPLP, apenas 17 desses valores

105

so baseados em estudos representativos a nvel nacional (N), sendo todos os


restantes valores estimativas efetuadas pela Organizao Mundial de Sade (OMS)
com base em estudos regionais (R).
Quadro 1. Indicadores de prevalncia de deficincia de micronutrientes nos pases da CPLP
Indicador

Angola

Brasil

Cabo Verde

Guin-Bissau

Moambique

Portugal

29,7N

54,9R

39,7R

74,9R

74,7N

12,7R

So Tom
e Prncipe

Timor-Leste

% Anemia em
crianas em idade
pr-escolar (Hb

36,7R

31,5N

<110 g/l)
% Anemia em
mulheres grvidas

57,1

29,1

32,7R

41,3

52,0

40,4

52,4

17,3

48,2N

15,0R

26,2R

SD

1,4

SD

22,9

(Hb <110 g/l)


% Anemia em
mulheres no
grvidas em idade

52,3

32,5R

52,9R

31,5N

reprodutiva (Hb
<120 g/l)
% Crianas em
idade pr-escolar
com cegueira

1,4

0,0

6,7

0,7

1,4

11,3

1,0

1,1

5,0

13,4

noturna
% Mulheres
grvidas com

5,3

10,9

3,5

64,3N

13,3R

2,0N

54,7R

68,8N

SD

95,5R

45,8R

15,0

2,1R

21,2R

18,0R

14,3N

SD

17,9R

15,4R

SD

360

52,0

SD

69,0

SD

SD

SD

SD

0,0R

77,4

SD

65,4

SD

SD

SD

cegueira noturna
% Deficincia
subclnica de
vitamina A em
crianas em idade
pr-escolar (retinol
plasmtico <0,70
mol/l)
% Deficincia
subclnica de
vitamina A em
mulheres grvidas

(retinol plasmtico
<0,70 mol/l)
Concentrao
mediana de iodo na
urina ( g/l) em
crianas 6-12 anos
% Crianas 6-12
anos com
concentraes de
iodo na urina <100
g/l

Fonte: NLIS (Nutrition Landscape Information System). Base de dados da OMS (dados recolhidos de
estudos ocorridos entre 1993 e 2005)
SD Sem Dados
N Dados nacionais
R Estimativas com base em dados regionais

106

Atualmente a OMS reconhece quatro categorias de fortificao, (WHO, 2013)


so elas:
1) Fortificao universal ou em massa: geralmente ocorre de forma obrigatria
e consiste na adio de micronutrientes a alimentos de consumo pela maioria da
populao. indicada em pases onde vrios grupos populacionais apresentam
risco elevado para deficincia de micronutrientes;
2) Fortificao em mercado aberto: iniciativas da indstria alimentar, com o
objetivo de agregar maior valor nutricional aos seus produtos;
3) Fortificao focalizada ou direcionada: visa o consumo dos alimentos
enriquecidos por grupos populacionais de elevado risco de deficincia e esta pode
ser obrigatria ou voluntria, de acordo com a significncia em termos de sade
pblica;
4) Fortificao domiciliar comunitria: tem sido considerada e explorada em
pases em desenvolvimento. A composio dos suplementos pode ser programada,
de fcil aceitao pelo pblico-alvo, porm, apresenta ainda um custo elevado, e
requer que a populao seja orientada. Neste tipo de fortificao geralmente so
adicionados suplementos s refeies.
Alternativas como a fortificao e a suplementao alimentar tm sido
exploradas recorrendo a parcerias pblico-privadas (PPPs), tendo inclusive sido
recomendado pelas Naes Unidas a governos, organizaes no-governamentais
(ONGs) e organizao da sociedade civil, o desenvolvimento de parcerias com o
setor privado, de forma a tentar combater com eficcia os complexos problemas de
sade pblica relacionados com os dfices em micronutrientes. (Kraak et al., 2012)
Todavia, esta questo das PPPs ter que ser analisada com cuidado, pois ao
mesmo tempo que estas trazem vantagens como o aumento da visibilidade da
nutrio e da sade na agenda poltica, o aumento e mobilizao de fundos para
a investigao ou uma maior partilha e evoluo tecnolgica, tambm levantam
problemas como o equilbrio entre o interesse comercial privado e os interesses
relacionados com a sade pblica, a gesto dos conflitos de interesse e a necessidade
de se encontrarem e seguirem cdigos de conduta ticos. Quanto mais transparente
for a relao dos governos ou das ONGs com o setor privado, e quanto melhor for
a avaliao feita antes, durante e aps a cooperao, menores sero os riscos dessa
mesma cooperao. (Kraak et al., 2012)
PRINCIPAIS DEFICINCIAS EM MICRONUTRIENTES E FORTIFICAO
DE ALIMENTOS
A) Ferro:
O ferro um micronutriente essencial para a sade materno-fetal, aprendizagem
e produtividade. (Theil, 2011)

107

Em 2011, mais de 2 mil milhes de pessoas em todo o mundo possuam


dfices em ferro, tornando esta carncia nutricional numa das mais comuns. (The
Micronutrient Initiative, 2011a)
No existe uma nica interveno passvel de reduzir significativamente
as deficincias em ferro existentes nas diversas faixas etrias, da que uma ao
envolvendo diferentes estratgias pode otimizar os resultados. Todavia, a fortificao
de alimentos bsicos com ferro, tem-se mostrado uma via particularmente
importante de assegurar esse mineral essencial a uma vasta gama da populao
e com um bom rcio custo-efetividade, sendo de substancial importncia que
pelo menos as mulheres em idade frtil possuam um correto aporte de ferro,
antecipando uma possvel gravidez. (The Micronutrient Initiative, 2011a)
Podemos considerar que os programas de fortificao de alimentar com ferro,
ainda esto numa fase inicial, pois apenas em meados dos anos 40 do sculo XX,
alguns pases desenvolvidos (Canad e Estados Unidos da Amrica) comearam a
fortificar a sua farinha com ferro, tendo essa prtica alastrado nos anos 50 e 60
Amrica Latina, e no incio do sculo XXI ao Mdio Oriente e ao Norte de frica.
As farinhas de trigo e milho so os alimentos mais usualmente fortificados. (The
Flour Fortification Initiative, 2008)
Segundo o documento de boas prticas para a fortificao alimentar em ferro
e iodo, elaborado por um grupo de peritos liderado por Sue Horton, no mbito do
Consenso de Copenhaga de 2008, os principais pontos a equacionar na formulao
de polticas e programas de fortificao alimentar com ferro so:
- A criao de regras que obriguem fortificao de alguns tipos de farinhas
com ferro (em funo das regies e pases), com vista a uma maior cobertura e
abrangncia das populaes alvo. (Horton et al., 2008a)
- A necessidade da existncia de inspeo e monitorizao dos programas de
fortificao, com uma concomitante educao e informao junto das populaes
alvo. (Horton et al., 2008a)
- Qual a biodisponibilidade do ferro utilizado, sendo fundamental que
o io ferro esteja no seu grau de ionizao ideal, do forma a potenciar a maior
biodisponibilidade possvel, num contexto alimentar que permita s populaes
alvo atravs sua dieta usual, e assim os programas terem o impacto desejado,
reduzindo efetivamente os dfices em ferro.
- A correta avaliao das PPPs, devendo estas ser estreitadas dentro de cada
pas e internacionalmente. (Horton et al., 2008a)
- As farinhas de trigo e milho dos grandes fabricantes, chegam apenas a uma
pequena poro da populao mundial comparativamente ao sal, sendo passvel
a equao de outros alimentos a fortificar, como alguns condimentos ou o arroz.
- fundamental considerar a sustentabilidade financeira destes programas,
para alm do investimento inicial, com a implementao dos sistemas de

108

monotorizao, apoio aos produtores e campanhas junto dos consumidores,


necessrio ter tambm em contas os custos decorrentes da manuteno dos
programas. (Horton et al., 2008a)
A fortificao das frmulas lcteas e comidas para bebs so uma alternativa
para fazer chegar o ferro a crianas com idade inferior a 2 anos (Horton et al.,
2008a), no esquecendo que o aleitamento materno exclusivo at aos 6 meses de
idade e a sua continuao at pelo menos aos 2 anos de idade, a recomendao
atualmente aceite a nvel internacional, precavendo esta prtica dfices nutricionais
e melhorando o sistema imunitrio da criana, reduzindo a ocorrncia de
diarreia e infees, que tanto contribuem para a mortalidade nestas faixas etrias,
principalmente nos pases em desenvolvemento. (Agostini et al., 2009)
Apesar dos dfices em ferro serem reconhecidamente um problema de sade
pblica a combater, tem existido alguma preocupao quanto aos efeitos adversos
de consumos excessivos de ferro em indivduos no deficitrios em reas afetadas
pela malria, no entanto, a fortificao de alimentos com ferro, nesse aspeto,
apresenta vantagens sobre a suplementao alimentar em ferro, pois as doses
suplementadas so substancialmente superiores que as presentes nos alimentos
fortificados, mesmo quando nos referimos a populaes com elevados consumos
de farinhas suplementadas, sendo a fortificao de alimentos bsicos com ferro,
apontada como a opo mais segura e preferencial, pela OMS e pela United Nations
Childrens Fund (UNICEF), mesmo em regies altamente afetadas pela malria,
comparativamente suplementao com ferro. (Veenemans et al., 2012)
Para complementar a fortificao alimentar em ferro j existente atravs das
farinhas de milho e trigo, existem 5 principais alternativas, sendo elas:
- O arroz, pois um alimento utilizado regularmente por metade da populao
mundial, sendo um dos alimentos da base alimentar em muitos dos pases onde
existem maiores prevalncias de anemia por dfice de ferro. (Horton et al., 2008a)
- O sal duplamente fortificado, que demonstra uma boa estabilidade e
biodisponibilidade, podendo fornecer para alm de ferro, iodo. (The Micronutrient
Initiative, 2011b)
- A fortificao de condimentos como o molho de soja amplamente consumido
em grande parte da sia. O acar, outros molhos e temperos tambm so opes
mediante os contextos. (The Flour Fortification Initiative, 2008)
- A fortificao voluntria por parte da indstria alimentar, como acontece com
os cereais de pequeno-almoo ou com a alimentao infantil, ou at no chocolate
em p como por exemplo sucedeu no programa Oportunidades decorrido no
Mxico. (Leroy et al., 2008)
- Por ltimo, e principalmente em populaes sem acesso a supermercados
e a alimentos provenientes da indstria (nomeadamente alimentao infantil),
h a alternativa da fortificao caseira, atravs de fortificantes ricos em ferro, sob

109

a forma de ps ou tabletes, para adicionar nos alimentos em casa. (The Flour


Fortification Initiative, 2008)
Para garantir que os programas de fortificao alimentar so bem sucedidos
e sustentveis, especialmente em pases mais pobres, essencial que estes sejam
implementados ajustadamente com programas que visem a reduo da pobreza,
bem como, com intervenes a nvel social, da agricultura, sade e educao,
que promovam o consumo das quantidades adequadas de alimentos com a
qualidade nutricional necessria. A fortificao alimentar dever ser vista como
uma estratgia complementar para alcanar uma melhoria na ingesto de alguns
micronutrientes em dfice. (Horton et al., 2008a)
B) Vitamina A:
Em 2008 mais de 219 milhes de crianas em todo o mundo eram suscetveis
s deficincias em vitamina A. (Horton et al., 2008b)
As deficincias em vitamina A, tem consequncias severas, principalmente em
crianas, ocorrendo estes dfices maioritariamente nos pases em desenvolvimento.
(Low et al., 2007)
A suplementao semestral com vitamina A, em crianas at aos 5 anos, foi a
interveno considerada pelos peritos do Consenso de Copenhaga de 2008, como
a mais prioritria (entre 40 outras intervenes avaliadas), prevendo-se nessa
altura que a suplementao com vitamina A em crianas at aos 5 anos reduziria
a mortalidade geral dessas crianas em 23%.(The Micronutrient Initiative, 2011a)
Apesar de a suplementao com vitamina A ser mais usual que a fortificao
de alimentos com vitamina A, a fortificao de alimentos com vitamina A pode ser
uma estratgia vlida.
A fortificao de alimentos com vitamina A foi recomendada no mbito
das Nutrition Series publicadas em 2008 na Lancet, como uma das principais
intervenes diretas a adotar no combate aos dfices em vitamina A, nomeadamente
em crianas. (Black et al., 2008)
A Micronutrient Initiative (MI), que desde 1997 fornece mais de 75% da vitamina
A (mais de 5 mil milhes de doses) utilizada nos programas de suplementao
em vitamina A que decorrem nos pases em desenvolvimento, apoia a fortificao
de alimentos bsicos como leo e acar, com vitamina A. (The Micronutrient
Initiative, 2012)
Na Tanznia e no Bangladesh, estudos piloto utilizando bebidas de laranja
fortificadas com vitamina A, demostraram-se bastante efetivas no que toca a
aumentar os nveis de vitamina A.
Em pases onde a estrutura industrial e comercial propcia, a fortificao de
alimentos bsicos como as margarinas, as farinhas ou o acar com vitamina A,
podem ajudar na diminuio dos dfices em vitamina A.

110

A fortificao de alimentos com vitamina A, apontada ainda como possuindo


rcios custo-efetividade, bastante interessantes. (The Micronutrient Initiative,
2007), (Micronutrient Forum, 2008)
Apesar de a fortificao de alimentos em vitamina A no ser atualmente
a estratgia primordial de interveno no combata aos dfices em vitamina A
(atrs da suplementao com vitamina A), estratgias como a biofortificao de
alimentos com vitamina A, ou mesmo simplesmente estratgias de fomento do
consumo de alimentos naturalmente ricos em vitamina A, devem ser includos na
viso de longo prazo necessria para prevenir os dfices em vitamina A nos pases
mais afetados. (The Micronutrient Initiative, 2007)
C) Iodo:
O iodo um micronutriente essencial a humanos e animais, que quando em
falta, potencia um amplo leque de consequncias negativas, tais como nados mortos
e anomalias congnitas, sendo ainda um elemento essencial ao desenvolvimento
cerebral do feto, podendo o crebro sofrer danos irreversveis em caso de dfice.
(Horton et al., 2008a)
O usual sal de cozinha, o veculo mais comumente utilizado para fazer chegar
iodo s populaes atravs da iodao do sal. (The Micronutrient Initiative, 2011a)
A iodao do sal, foi inclusivamente identificada pela OMS e pela UNICEF,
como a melhor estratgia para a nvel global se combaterem as deficincias em
iodo, pois o sal consumido de uma forma relativamente constante, em nveis
bem definidos por todas as pessoas dentro da sociedade, independentemente da
capacidade econmica. (Horton et al., 2008a)
Desde o incio dos anos 90 do sculo XX, que so feitos esforos no sentido
de promover a iodao do sal em tudo o mundo, existindo at aos dias de hoje
progressos impressionantes, muito por culpa das parcerias multissectoriais criadas
nesse sentido. O trabalho conjunto dos governos, da indstria do sal, das agncias
internacionais em cooperao com a sociedade civil e grupos de peritos, levaram
a que em 2007 j 70% dos lares a nvel mundial possussem sal adequadamente
iodado, e que em mais de 120 pases tenham sido implementados programas de
iodao de sal, com mais de 84 milhes de crianas a serem protegidas anualmente
das deficincias em iodo. (UNICEF, 2008)
A ttulo de exemplo, Moambique, que em 2002 definiu atravs de um
documento do Ministrio da Sade, intitulado: Investir na Nutrio Reduzir
a Pobreza, que a segunda rea prioritria de interveno com vista melhoria da
situao nutricional das mulheres e crianas era garantir que fosse assegurado um
correto aporte de iodo populao, recorrendo para isso, fortificao do sal com
iodo e fomento da sua utilizao. (Repartio de Nutrio da Direo Nacional de
Sade do Ministrio da Sade de Moambique, 2002)

111

Em 2003 em Moambique 53% dos lares utilizavam sal iodado (Mozambique


Demographic Health Survey, 2003), estando neste momento em progresso, uma
iniciativa da MI, atravs de apoio tcnico e aumento dos nveis de comprometimento
com o objetivo de revitalizar a iodao do sal em Moambique, visando atingir os
80% de lares consumido sal iodado. (The Micronutrient Initiative, 2011a)
Em Cabo Verde no ano 1996 foi feito o diagnstico da situao referente aos
distrbios devido carncia de iodo a nvel nacional, tendo sido encontrada
uma prevalncia de bcio de 25,5%, o que representa uma endemia moderada.
(UNICEF, 2011)
Aps a implementao do programa de iodao universal do sal marinho para
consumo humano e animal, em 2010 foi feito uma avaliao que mostrou uma
reduo da prevalncia de bcio para 7,6%. Uma deciso poltica com resultado
positivo evidente. (UNICEF, 2011)
D) Zinco:
O zinco um elemento ubiquamente presente a nvel celular, possuindo
elevada importncia a nvel biolgico, atravs de funes estruturais, reguladoras
e catalticas, estando envolvido nas funes de centenas de enzimas. (Hotz et al.,
2004)
Sem os corretos aportes dirios de zinco (11mg em adolescentes e adultos
do sexo masculino, 8mg em adolescentes e adultos do sexo feminino, 2mg em
bebs at 6 meses, 3mg em bebs entre os 7 meses e os 3 anos e 4mg em crianas
entre os 4 e os 8 anos), podem ocorrer alteraes ao normal funcionamento do
organismo, com a ocorrncia de sintomas como, o atraso de crescimento, atraso
na maturao sexual, hipogonadismo, alopecia, leses na pele, dificuldades de
cicatrizao, diminuio de apetite, deficincias ao nvel da imunidade, distrbios
comportamentais, hipogeusia, fotofobia e cegueira noturna. (Mahan et al., 2008)
A prevalncia dos dfices em zinco tem sido pouco estudada devido
inexistncia de biomarcadores adequados, sendo avaliado o risco de deficincias
em zinco a partir de dados como o baixa estatura para a idade (stunting) e de dados
relativos ingesto alimentar. (Horton et al., 2008b)
Em 2004 o International Zinc Nutrition Consultative Group (IZiNCG), estimou
que 20% da populao mundial estaria em risco de dfice de zinco, (UNICEF,
2011) sendo as regies de maior risco, o Sul Asitico, a frica Subsaariana e alguns
pases Sul-americanos. (Horton et al., 2008b)
Focando os pases da CPLP atravs da estimativa de risco de dfice de zinco
do IZiNCG, Portugal era um nico dos 8 estados-membros que possua baixo
risco de dfice de zinco, o Brasil estava categorizado com risco mdio, assim como
Cabo Verde, enquanto Angola, Guin-Bissau, Moambique e So Tom e Prncipe
pases estavam sob elevado risco de dfice de zinco. Timor-Leste no foi avaliado

112

no estudo, no entanto, verificou-se que todos os pases da regio do sudeste asitico


nas proximidades de Timor-Leste estavam categorizados em alto risco. (Hotz et al.,
2004)
As crianas so um grupo no qual os dfices em zinco so de fulcral importncia,
pois resultam num aumento do risco de malria, pneumonia e diarreia, sendo a
pneumonia e a diarreia as duas principais causas de morte em crianas at aos
5 anos, escala global. (The Micronutrient Initiative, 2012), (United Nations
Regional Information Center, 2013)
Estima-se que em 2004 tenham perdido a vida devido aos dfices em zinco,
cerca de 450 mil crianas at aos 5 anos de idade. (Black et al., 2008)
Com a fundamentao cientfica crescente do impacto na sade pblica dos
dfices de zinco em determinadas regies do mundo, aps 2004 a OMS criou
recomendaes precisas de atuao neste mbito, apostando principalmente no
fomento de zinco atravs da suplementao e tambm no combate s diarreias
e desidratao, com recurso a solues de reidratao oral. Sendo em 2005 o
Sulfato de Zinco includo na Lista de Medicamentos Essenciais da OMS, indicado
no tratamento e preveno de diarreia. (Walker, 2009)
Os dfices na ingesto de zinco, so atribudos principalmente ao baixo
consumo de produtos de origem animal e dependncia alimentar de alimentos de
origem vegetal com elevados teores de fitatos, que reduzem a biodisponibilidade
do zinco. A diarreia, sendo potenciada pelos dfices em zinco, simultaneamente
um contributo para exacerbar a sua depleo, pois promove a sua no absoro e
consequente perda atravs das fezes. (Alan et al., 2011)
As grvidas e lactantes tambm so grupos de risco no que respeita aos dfices
em zinco, visto serem estdios em que as necessidades em zinco so superiores
(11mg dirios), (Mahan et al., 2008) em caso de dfices de zinco na fase da gravidez,
podem surgir consequncias tanto para a me como para o feto, tais como, a
prematuridade, atraso de crescimento intrauterino, malformaes congnitas,
aborto espontneo, baixo peso nascena e aumento do risco de infeo. (Hotz
et al., 2004)
Os programas que visam contrariar os dfices de zinco tm incidido
principalmente na suplementao de zinco, tendo sido inclusive considerada
pelos peritos do Consenso de Copenhaga de 2008 a suplementao teraputica
de zinco na diarreia em crianas at aos 5 anos como uma das mais prioritrias
(entre 40 outras intervenes avaliadas), estimando-se que a correta e atempada
suplementao com zinco na diarreia poderia reduzir em 50% a mortalidade por
diarreia em crianas at aos 5 anos. (Horton et al., 2008b)
Em 2010 na sia (Afeganisto; Bangladesh; India; Indonsia e Nepal), na
Amrica Latina e Carabas (Bolvia; Guatemala e Haiti), em frica (Nigria;
Qunia e Senegal), j estavam em curso programas de suplementao em zinco,
com avaliaes de resultados promissores. (The Micronutrient Initiative, 2011a)

113

A fortificao de alimentos com zinco, tambm uma interveno vlida,


usualmente as farinhas de trigo e de milho so os alimentos fortificados com
zinco, normalmente sobre a forma de xido de zinco, no entanto, alimentos como
frmulas infantis, cereais para crianas e alimentos prontos a comer direcionados
para crianas, tm sido em alguns pases tambm alimentos alvos da fortificao
com zinco, como so disso o exemplo a Guatemala, o Peru, a Colmbia e o Mxico.
(Hotz et al., 2004)
A quantidade correta de zinco a fortificar, ser aquela que ser suficiente para
causar benefcios nas populaes alvo e que simultaneamente no cause risco de
consumo excessivo na restante populao, o IZiNCG recomenda um consumo
dirio de zinco no superior a 40mg em adultos, apesar de para existirem sintomas
negativos do consumo excessivo de zinco em 50% dos indivduos, estes tero
que consumir cerca de 150mg diariamente durante pelo menos 6 semanas, o
que demostra que se for feita uma correta avaliao da alimentao habitual da
populao, avaliado o aporte mdio de zinco nessa mesma populao e avaliado o
aporte mdio dos alimentos que se iro fortificar, no existiro grandes riscos de
toxicidade por excesso de ingesto de zinco. (Brown et al., 2009)
Em suma, a fortificao de alimentos com zinco parece ser uma estratgia
promissora para controlar os dfices em zinco, apresenta viabilidade tcnica, custos
pouco elevados, segurana e impacto no total de zinco absorvido. No devendo no
entanto ser descorada a avaliao do impacto que estes programas de fortificao
tero nas populaes abrangidas. (Ruel, 2007)
BIOFORTIFICAO
Alimentos ricos em micronutrientes, como vegetais, frutas, produtos lcteos,
carne e peixe, so normalmente caros e inalcanveis para os mais pobres, fazendo
com que muitas vezes, populaes com menos recursos recorram a alimentos
que lhes garantem a energia necessria, mas no os micronutrientes necessrios,
prevalecendo nessas populaes ao longo do tempo dfices em micronutrientes,
quase sempre sem manifestaes evidentes (exceto casos extremos). (Horton et
al., 2008c)
A biofortificao pode ser um veculo para adjuvar no combate a este problema
que afeta milhares de milhes de pessoas em todo o mundo, pois, atravs da
biofortificao podem ser desenvolvidas culturas mais ricas nutricionalmente,
principalmente naqueles micronutrientes que mais escasseiam, como so
normalmente o ferro, o zinco e a vitamina A (atravs da provitamina A). (Horton
et al., 2008c)
A biofortificao uma interveno focada nos alimentos, visando torn-los
mais ricos nutricionalmente, possuindo como grande vantagem, o facto de uma
nica interveno, poder originar benefcios ano aps ano nas culturas seguintes,

114

pois os nicos custos envolvidos da em diante, sero os da manuteno e cultivo


das novas culturas. (Meenakshi, 2008)
Todavia, para as estratgias de biofortificao terem sucesso e justificarem
o seu custo com uma real efetividade nos indivduos das populaes onde so
implementadas, existem alguns pontos-chave que tm que ser discutidos:
-Desde logo, encontrar as culturas que possuem maior riqueza nos
micronutrientes desejados e que ao mesmo tempo, possam ser cultivadas e se
desenvolvam com sucesso nas regies em causa. (Meenakshi, 2008)
-Em segundo lugar, fundamental perceber se aquela nova variedade ou se
aquele novo alimento, ser bem aceito pelos consumidores e at pelos produtores,
propiciando condies para a manuteno das culturas e para a aculturao dos
consumidores e produtores nova variedade de alimentos. (Meenakshi, 2008)
Para alm destes dois pontos-chave, existem outros tpicos que faro variar e
ser decisores importantes no sucesso de qualquer estratgia de biofortificao, tais
como: at que ponto se conseguiu aumentar o teor do ou dos micronutrientes alvo;
qual o nvel de consumo normal desse tipo de alimento na populao alvo; qual
a importncia dos mtodos culinrios normalmente utilizados para confecionar
esse tipo de alimentos na biodisponibilidade dos micronutrientes alvo; qual ser
a aceitao da nova variedade de alimento e qual o tempo que demorar essa
aceitao caso sejam implementadas polticas que promovam a adeso a esse
alimento; a necessidade de recursos humanos e/ou materiais capazes de pensar
e criar as culturas enriquecidas; quais os reais impactos na sade das populaes
abrangidas. (Meenakshi et al., 2007)
Low e colaboradores, demonstraram que na provncia da Zambzia em
Moambique, houve um aumento significativo do retinol srico entre as crianas,
como consequncia do consumo da batata-doce de polpa alaranjada (rica em
provitamina A). (The Micronutrient Initiative, 2007)
Esta interveno quase experimental de 2 anos, que integrou a agricultura, a
nutrio, bem como programas de apoio introduo no mercado e promoo
junto dos produtores e consumidores, da batata-doce de polpa alaranjada,
promoveu um aumento na rea mdia das parcelas de cultivo da batata-doce de
polpa alaranjada de 33m2 para 359m2, chegando esta em maiores quantidades
e com uma boa aceitao desta variedade de batata rica em -Caroteno (100 a
1600g de equivalentes de retinol por cada 100g de batata), tambm junto das
crianas. (The Micronutrient Initiative, 2007)
Deste modo, os programas de biofortificao mostram-se uma opo vlida
no combate malnutrio em micronutrientes, tm no entanto, que ser pensadas
em funo das populaes, dos pases e dos contextos socioculturais onde sero
aplicados, com uma abordagem que integre as vertentes da agricultura, da nutrio,

115

da introduo e manuteno dos alimentos no mercado, bem como da promoo e


fomento da sua aceitao junto dos consumidores. Caso contrrio podem tornarse infrutferos.
A origem das novas variedades de alimentos ainda um foco de polmica
neste tipo de intervenes, pois podero ser alimentos geneticamente modificados
atravs da engenharia gentica, ou atravs de mtodos clssicos.
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119

A AGRICULTURA FAMILIAR VERSUS AGRICULTURA


DE SUBSISTNCIA NO MBITO DA SEGURANA
ALIMENTAR NO ESPAO DOS PASES DA CPLP
Augusto Manuel Correia1

INTRODUO
A revoluo agrcola do neoltico ou seja, a passagem da poca da simples
coleta para a agricultura, aconteceu no Neoltico h cerca de dez mil anos. Seria
preciso esperar quase mais dez mil anos para se assistir a uma nova revoluo na
agricultura e que apareceu na sequncia da revoluo industrial no fim do sc. XIX
a qual, naturalmente, teve impactos importantes nos pases aonde aquela revoluo
conseguiu chegar quer no desenvolvimento quer nos aspectos ambientais.
Uma das interrogaes que mais tempo tem tomado a muitos investigadores,
o do entendimento da evoluo que, desde ento, os sistemas agrrios foram
tendo ao longo da histria e fundamentalmente, a razo de porque que o seu
desenvolvimento no foi mais ou menos homogneo a nvel do globo. Na
realidade, hoje, ainda que de forma residual, possvel observarmos populaes
que dependem essencialmente da coleta dos produtos da floresta tal com acontecia
h cerca de doze mil anos no Paleoltico, povos que vivem de sistemas que, com
algumas varincias, denominamos por agricultura de subsistncia e que, em
tudo, so idnticos aos sistemas iniciais de agricultura mais ou menos sedentria
e povos que apresentam tipos de agricultura marcados pela revoluo industrial e
que, pela sua rpida e contnua evoluo, levaram a agricultura para um patamar
de actividade econmica e por isso ter aparecido a denominao de agricultura
empresarial.
Na realidade, se a actividade de colecta se pode considerar hoje como residual
e muito confinada a regies com determinadas caractersticas, a que classificada
como agricultura de subsistncia, ainda que muitas vezes com outras designaes,
ainda, em muitos pases, nomeadamente nos que se encontram em processo de
desenvolvimento, maioritria como acontece nos pases africanos da CPLP e em
Timor Leste cuja representatividade assume valores expressivos.
Esta agricultura ser ainda, a mais representativa a nvel global como
fornecedora de alimentos s populaes.
A agricultura empresarial ou comercial , naturalmente, a mais representativa
na comercializao dos produtos provenientes da agricultura onde, a agricultura
1

amcorreia@isa.utl.pt - Instituto Superior de Agronomia, Universidade de Lisboa

120

familiar vem ocupando o seu espao e, cuja importncia, como veremos, depende
das diferentes determinantes que a condicionam.
No fcil perceber qual ter sido a evoluo dos sistemas mas, parece
evidente, que a organizao social e dos saberes correspondentes aparecem como
um encadeamento complexo de mudanas materiais, sociais e culturais que se vo
ordenando durante vrios anos de forma mais ou menos marcada de acordo com
as determinantes existentes.
Assim, no intuito de melhor percebermos essa evoluo, recorremos a Beets
(1990) que, de forma esquemtica, passa em revista os factores determinantes para
a evoluo dos sistemas de agricultura encontrados e que podemos resumir em:
Determinantes naturais
Determinantes socioeconmicos
Quadro 1. Determinantes Naturais
Fsicas Biolgicas
Clima Cultura a produzir
Topografia
Existncia de gado
Solos Infestantes
Estrutura fsica do solo
Pragas
Doenas
Fontes: Beets, 1990

Quadro 2. Determinantes Socioeconmicas


Endgenas Exgenas
Composio da famlia
Populao
Sade e nutrio
Posse e uso da terra
Educao
Oportunidades fora da agricultura
Preferncia alimentares
Infra-estruturas sociais
Averso ao risco
Crdito
Objectivo a alcanar e atitude para tal Mercados
Relao com as questes do gnero
Preos
Tecnologia
Acesso a factores de produo
Extenso
Oportunidades de poupana
Fontes: Beets, 1990

121

Com todas estas condicionantes, natural que a evoluo dos sistemas no


tenha conseguido ser homognea a nvel global e que, as especificidades de cada
regio e das suas gentes, tenham verdadeiramente condicionado a evoluo dos
sistemas volta do planeta. No entanto, parece evidente, que as determinantes
socioeconmicas exgenas tero sido as mais importantes para a evoluo rpida
que, muito dos sistemas, tero sofrido nas regies onde os efeitos da evoluo
industrial mais se evidenciaram. Como veremos aqui que a nossa agricultura
familiar acabar por assumir diferentes formas.
Por uma questo de arrumao, os tipos de agricultura praticados assim
como os sistemas que os integram dependem sobretudo do carcter da produo,
isto , do seu destino. Assim, no essencial, teremos uma produo destinada
preferencialmente ou subsistncia ou comercializao. Podem no entanto,
aparecer sistemas que se identifiquem com aqueles dois tal a diversidade que
podemos encontrar e hoje onde se situa a agricultura familiar.
A AGRICULTURA DE SUBSISTNCIA versus A AGRICULTURA FAMILIAR
Muitos autores utilizam as duas terminologias, muitas vezes, com o mesmo
sentido. Como veremos, da agricultura familiar se diz que, mantendo muito dos
traos da agricultura de subsistncia ou tradicional, ou seja, embora fortemente
condicionada pelas determinantes naturais e socioeconmicas endgenas, vai
estando, cada vez mais ligada aos mercados isto , influenciada pelas determinantes
socioeconmicas exgenas.
Estima-se que 85% das 525 milhes de exploraes agrcolas so operadas por
pequenos agricultores em talhes inferiores a 2 ha.
Os sistemas de subsistncia, como o nome indica, so sistemas que visam
fundamentalmente a sobrevivncia do agregado familiar o que os torna muito mais
resistentes a qualquer mudana. Assim, quando o sistema se torna improdutivo pode
mesmo conduzir ao seu desaparecimento. Naturalmente que os condicionalismos
que podem levar ao desaparecimento do sistema podero ter razes que no se
prendem apenas com as questes tcnicas com por exemplo os conflitos armados.
Pelo seu lado, a agricultura comercial , no essencial, uma actividade econmica
que faz da venda da produo a sua prioridade.
A organizao da produo depende, no essencial, da terra disponvel e do
nvel de tecnologia existente. Para altos nveis de tecnologia e terra disponvel esto
normalmente associados um alto nvel de mecanizao e um terreno uniforme,
um bom fundo de fertilidade do solo e uma alta disponibilidade de variedades
melhoradas. Quando h escassez de terra os sistemas tendem a ser mais intensivos
e menos mecanizados.
Como refere Neto (2006), muitos autores preferem utilizar o termo de
agricultura familiar ao caracterizar as agriculturas tipificadas como camponesas

122

(ou de subsistncia), quando estas ltimas tm uma relativa integrao no


mercado e se dedicam cultura de produtos exportveis. De facto, em vrios pases
desenvolvidos permanece um amplo sector de agricultura familiar que, embora no
sendo capitalista (comercial) tem porm, uma marcada integrao no mercado.
Evande (2001) referia No sc. XX a agricultura familiar, em muitas
regies, vem assumindo uma grande importncia - no capaz de se distanciar,
por definitivo, das formas de produo camponesa, mas, ao contrrio, resguarda
componentes essenciais desta e incorpora preceitos de produo moderna e
insere-se definitivamente ao mercado da mais-valia. Temos ento uma produo
tipicamente camponesa, porm, com quesitos de produo capitalista incorporado
ao seu mago. Esta forma de produo convenientemente conceituada de
produo familiar e o seu agente motor o chamado agricultor familiar.
Ainda para aquele autor a agricultura familiar se assenta no trabalho que
permanece de base familiar e tem como objectivo a reproduo da famlia.
Do ponto de vista econmico, a questo fundamental que diferencia as
agriculturas familiares dos pases capitalistas desenvolvidos das agriculturas
familiares africanas reside nas caractersticas dos mercados em que operam e no
grau de integrao dos mesmos.
Baptista (1995) citando Fridman que, ao explicitar a reproduo da explorao
familiar, afirma que se processa num quadro marcadamente mercantilizado tanto
em relao s produes de exportao como os meios de produo (a agricultura
praticada deixa, muitas vezes, de depender, em maior ou menor grau, dos recursos
naturais colocados pelas condicionantes naturais disposio da famlia).
No caso dos pases desenvolvidos a explorao agrcola familiar autnoma,
relativamente colectividade onde ela se insere, na sua relao poltica com o
exterior e na reproduo como unidade de produo. Apesar das diferenas entre
esta agricultura e a camponesa nos planos econmicos e sociolgico, aquele autor
tipifica alguns atributos comuns entre ambas: a maior parte do trabalho despendido
na explorao executada por membros do agregado domstico que lhe est
associado; os elementos do colectivo de trabalho familiar perseguem objectivos
comuns em relao explorao; verifica-se a fuso ou (mais exactamente) a
identificao da unidade produtiva de mercadorias com a economia domstica da
famlia associada explorao.
J em 2001, Baptista, ao procurar as caracterizaes tradicionais das exploraes
agrcolas assentes no trabalho familiar, sublinha a fuso entre a economia
domstica e a economia da explorao, e a identificao do conjunto de membros
do agregado domstico, do colectivo familiar, com o destino da unidade agrcola.
A anlise relativa agricultura familiar incorpora, em regra, duas dimenses
principais. A primeira diz respeito mo de obra, que maioritariamente familiar,
e a segunda relativa integrao e insero dessas agriculturas no circuito

123

monetrio mercantil. Convm nesta lgica referir que as agriculturas familiares da


Europa do Sul, embora incorporem algumas caractersticas sociolgicas idnticas
s das africanas, esto completamente integradas nos mercados e estes funcionam
com um baixo grau de imperfeio.
Neto em 2006 define as agriculturas familiares subsharianas como sendo o
conjunto das exploraes que utilizam essencialmente mo-de-obra familiar
na produo e reproduo da unidade domstica, fazendo parte de sistemas
econmicos mais vastos e parcialmente integrados em mercados que, tal como
nas agriculturas camponesas, funcionam com um elevado grau de imperfeio.
Para aquele autor, sero o grau de integrao no mercado, a quantidade e o tipo
de culturas transaccionadas, em regra culturas de exportao (caf, algodo, ch,
por exemplo) que iro diferenciar as agriculturas camponesas das familiares no
contexto africano ao sul do Sahara.
Na realidade, se a agricultura comercial, que se consolidou em algumas regies
aps o surgimento da revoluo industrial, est razoavelmente caracterizada, quer
quanto aos meios de produo quer no objectivo da produo, as denominaes
agricultura camponesa, agricultura tradicional e agricultura familiar so, muitas
vezes, utilizadas indistintamente com a pretenso de significarem a mesma coisa o
que no verdade.
Torna-se ento difcil perceber quando que a agricultura deixa de ser
uma forma de vida e passa a ser uma actividade econmica. A forma como a
modernidade foi chegando aos quatros cantos do mundo isto , medida que as
determinantes socioeconmicas exgenas, atrs referidas, se foram espalhando
assim se foram verificando os saltos, mais ou menos qualitativos, na evoluo os
sistemas vigentes. Assim, quando uma maioria dessas determinantes se conseguia
impor, os sistemas evoluam mais ou menos depressa para a denominada agricultura
comercial. Quando, por diversas razes, a resoluo dessas determinantes foi
difcil, os sistemas evoluram pouco e quando o isolamento foi total, eles nem
sequer conseguiram sair das formas primitivas de subsistncia que a colecta
pura e simples. Quando, pelas determinantes socioeconmicas endgenas, as
sociedades se vm obrigadas a sedentarizar a sua agricultura e fazer uma gesto
adequada dos recursos naturais para a sua sobrevivncia passa a ser essencialmente
o seu isolamento e naturalmente existncia ou no de mercados, mais ou menos
estruturados, que acabam por ser decisivos na evoluo dos diferentes sistemas.
Aceita-se hoje que, por mais de subsistncia que seja o sistema, s o seu profundo
isolamento que faz com que os seus agricultores no vendam nada das suas
produes e que permaneam na pura subsistncia.
A partir do momento em que os sistemas e as sociedades rurais passam a ter
acesso ao mercado, facilmente percebem o interesse da venda de parte do seu
produto sem pr em causa a sua prpria subsistncia e o da sua famlia. Com o

124

evoluir das determinantes exgenas, com o ganho de confiana nos mercados,


natural prever, em muitos locais, a evoluo prioritria para o mercado ainda
que, numa primeira fase, com uma estrutura de base familiares dando assim lugar
ao aparecimento da Agricultura Familiar. A sua evoluo para uma agricultura
essencialmente comercial vai continuar a depender da importncia e da forma
como as determinantes socioeconmicas se conjugarem.
Hoje, as agriculturas familiares que proliferam no dependem, exclusivamente,
da evoluo que foi possvel verificar, ao nvel do globo, dos sistemas de agricultura,
mas, tambm, de alguns outros vectores que actualmente se vm verificando e
avolumando com alguma importncia.
- Regresso ao campo de uma margem significativa de pessoas que perderam o
seu emprego e que, com sorte, conseguem regressar agricultura com o objectivo
de explorarem um determinado nicho de mercado (crise financeira actual) ou
simplesmente arranjarem forma de subsistncia provinda dos produtos que
conseguem vender. Como defende Evande Ainda que a agricultura familiar esteja
inserida efectivamente no mercado, outros aspectos so lhe particular. Destes
aspectos podemos referir apenas ao papel da absoro de mo-de-obra a custos
baixos, pois a prpria famlia a assumir e governar a alocao da sua mo-de-obra.
- Opo para as famlias poderem voltar ao contacto com a natureza e tirar
da as respectivas vantagens abandonando uma vida citadina muito intensa
(principalmente nos pases mais desenvolvidos)
- Urbanizao crescente das cidades nos pases em desenvolvimento que faz
aumentar a procura de alimentos e que abre necessariamente um oportunidade
para quem pode ter acesso a terra e a factores de produo para produzir produtos
para ali vender.
- Situaes sociais graves como guerras, que fazem deslocar massas significativas
de populao que, muitas vezes, e quando conseguem terra para produzir, s tm
a agricultura para a sua subsistncia alimentar e para obter fundos que, de alguma
maneira possam satisfazer as suas necessidades mais bsicas.
- Deslocao de comunidades dentro do prprio pas para regies onde ainda
h terra disponvel para se instalarem e procurarem o seu meio de vida (a ocupao
de algumas regies da Amaznia com comunidades vindas um pouco de todo o
Brasil e fundamentalmente da sua Regio Nordeste uma das expresses mais
vivas desta situao).
Embora todas as espcies de agricultura familiar sejam possveis de detetar na
comunidade dos pases de lngua portuguesa, a generalizao das situaes nos
pases da CPLP no fcil de conseguir uma vez que eles prprios apresentam
diferenas muito marcadas entre si e por vezes, dentro dos prprios pases onde
ainda o desenvolvimento no conseguiu pelas vrias determinantes ser homogneo.

125

Em Portugal, a evoluo tem sido muito mais sequencial e constante do que nos
outros pases, relativamente novos onde, por vezes, o estado no consegue ainda
chegar com a prestao de servios que pode ser fundamental para a evoluo dos
sistemas.
IMPORTNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR NA SEGURANA
ALIMENTAR NA COMUNIDADE DOS PASES DE LNGUA PORTUGUESA
fcil perceber a importncia da agricultura familiar na segurana alimentar,
nomeadamente nos PALOP, pois ela ser tanto mais importante quanto mais
pobres forem as regies e as comunidades onde elas se desenvolvem.
Um factor importante a ter em ateno, o de que, a grande maioria dos
alimentos que so consumidos, so obtidos com base na produo nacional ou
regional e no atravs da sua comercializao internacional o que reala o conceito
de segurana alimentar que cada pas deve considerar aquando da definio da sua
estratgia.
No quadro n 3, e com base em dados recentes da FAO, apresentamos para os
pases da CPLP, a percentagem da populao activa para cada um dos pases que
um dos indicadores da importncia que o sector acaba por assumir em cada um
dos pases.
Quadro 3. Populao economicamente activa na Agricultura 2010
Pas
Angola
Brasil
Cabo Verde
Guin Bissau
Moambique
Portugal
S. Tom e Prncipe
Timor Leste

Fonte: FAO - The State of Food and Agriculture 2012

%
60
11
17
79
81
09
56
80

Como j referimos, nem os pases nem os dados muitas vezes obtidos, so


comparveis no seu todo embora os pases africanos da CPLP sejam classificados
como Subsaarianos e resilientes num tipo de agricultura tradicional, camponesa ou
familiar em que cada explorao em mdia no ultrapassa os 2 ha, os instrumentos
aratrios so rudimentares e os factores de produo resumem-se muitas vezes
mo de obra que cada empresa disponibiliza para as diferentes operaes culturais.

126

Verifica-se que, para os pases africanos da CPLP e Timor Leste tero entre
56% e 81% da sua populao economicamente activa no sector da agricultura. A
exceo Cabo Verde com apenas 17% mas por ser um pas com poucas condies
para a agricultura mas, mesmo ali o mundo rural representar bem mais do que
aquele valor. O aumento das reas regadas que se espera que venha a acontecer no
pas a mdio prazo poder fazer ento aumentar a percentagem de agricultores
activos que hoje existe em Cabo Verde. No caso do Brasil, a percentagem apenas
de 11% porque a agricultura comercial ou o agrobusiness assume hoje no pas
uma importncia decisiva com uma contribuio para o PIB muito mais alta do
que em qualquer outro pas e, por isso, com recurso mecanizao e a tecnologia
apropriada para o grosso da sua produo. Os 9% apresentados por Portugal so
o corolrio da adeso de Portugal Unio Europeia com a natural presso que
houve para a sua modernidade que passava, naturalmente, pela necessidade de
se aumentar a competitividade dos factores de produo utilizados o que, por
sua vez, fez gerar excedentes de mo-de-obra que necessariamente tiveram de ser
absorvidos por outros sectores da actividade econmica.
Embora se saiba que nos pases africanos e em Timor-Leste o essencial da
produo seja obtida pelos agricultores tradicionais, muito difcil fazer a separao
entre o que produzido pela agricultura de subsistncia e pela agricultura familiar
tal como atrs a definimos.
Na realidade, desde que se tratem de comunidades que, pelos mais diversos
motivos, permanecem ou ficam isoladas, e que ainda existem em quase todos os
pases da CPLP, elas dependem s delas e naturalmente a sua segurana alimentar
depender exclusivamente daquilo que conseguirem produzir.
Quando as comunidades rurais comeam a usufruir da comercializao, usual
que, sem esquecerem a sua subsistncia, se vo familiarizando com o mercado
no apenas com os produtos agrcolas mas tambm para a obteno dos factores
de produo. Estes agricultores e as populaes que lhe esto ligadas, j sentem
a interferncia do aumento de preo dos alimentos e dos diferentes factores de
produo, mas so, essencialmente, as populaes sem acesso a terra e sem emprego
volta das cidades, que mais sofrem com a elevao dos preos dos alimentos pois,
nem produzem, nem tm dinheiro para os comprar.
Alguns dados das diferentes realidades:
Embora os dados conseguidos para os diferentes pases no sejam comparveis
e por vezes pouco fiveis, adiantamos de seguida alguns dados com o objectivo
nico de enaltecer a importncia decisiva que a agricultura familiar joga no
espao da CPLP no mbito da segurana alimentar e consequentemente, no
desenvolvimento de cada um dos pases que a compem.

127

Com uma populao total de cerca de 250 milhes de habitantes, a CPLP conta
ainda com 28 milhes de pessoas em situao de fome e insegurana alimentar e
nutricional. Nos pases da CPLP a agricultura familiar e os pequenos produtores
so os grandes responsveis pela produo de alimentos, mas tambm os mais
marginalizados e afectados pela fome e insegurana alimentar e nutricional o que
no deixa de ser um contrasenso.
Angola
O quadro n 4 ilustra de facto a diferena que existe em Angola entre o sector
tradicional e o empresarial. O sector tradicional com 99,8% das empresas agrcolas
representam 59,3% da rea ocupada enquanto que o sector comercial com apenas
0,2% das exploraes engloba 40,7 % da rea.
Quadro 4. Nmero de Empresas, Distribuio da Terra e rea Mdia
Item

Sector tradicional

Sector empresarial

Empresas

2 242 439

99,8

4 282

rea total (ha)

3 207 483

59,3

2 205 458,8

Famlias/

rea mdia (ha)

1,37

0,2
40,7

515,1

Reconhecimento
dos ttulos de

Maior

propriedade

dificuldade

Menor dificuldade

Fonte: Primo, Cabral e Baptista, 2006

Pese embora estes dados, de acordo com a Estratgia Nacional de Segurana


Alimentar e Nutricional elaborada em 2009 que confirma aqueles nmeros, adianta
que 97% das terras agrcolas cultivadas pertencem agricultura familiar e apenas
3% s unidades empresariais o que nos d uma ideia da dimenso da importncia
que aquele tipo de agricultura tem em relao comercial. de aceitar que o
panorama nos outros pases africanos da CPLP e em Timor Leste o panorama
no dever ser muito diferente com excepo, mais uma vez de Cabo Verde pelos
motivos que tambm j referimos.
Brasil
Para o caso do Brasil, Portugal em 2004 referia A chamada agricultura familiar
constituda por pequenos e mdios agricultores representa a imensa maioria de
produtores rurais no Brasil. So cerca de 4,5 milhes de estabelecimentos, dos

128

quais, 50% no Nordeste. Devero representar 20% das terras e 30% da produo
global. Porm em alguns produtos bsicos da dieta alimentar do brasileiro como
feijo, arroz, milho, hortalias, mandioca e pequenos animais, a agricultura
familiar chega a ser responsvel por 60% da produo. Em geral so agricultores
com baixo nvel de escolaridade e diversificam os produtos cultivados para diluir
os custos, aumentar a renda e aproveitar as oportunidades de oferta ambiental e a
disponibilidade da mo-de-obra.
Para a CPLP (2012), No Brasil a agricultura familiar responsvel principal
pelo fornecimento de alimentos bsicos, 87% da mandioca, 83% do feijo fradinho,
77% do feijo, 67% do leite de cabra, 57% do leite de vaca, 50% das aves e assegura
74% da mo de obra rural.
Ainda segundo Portugal existem dois aspectos importantes quanto ao futuro
da agricultura familiar.
- Um o cenrio otimista, verificar que h vrios modelos de sucesso no
esforo de desenvolvimento quando os obstculos so eliminados. Mais que isto,
verificar que as experincias de sucesso tm pressupostos comuns: organizao dos
produtores, qualificao da mo-de-obra, crdito, produtos com valor agregado
e emprego de tecnologias adequadas desenvolvidas pela pesquisa agro-pecuria.
- O outro, mais desafiante, fazer que tudo isto acontea a uma velocidade
compatvel com os processo de transformao que ocorrem no Brasil e num
mundo caracterizado por um mercado globalizado, aberto e competitivo.
Cabo Verde
Sendo um pas onde as determinantes naturais so, geralmente, adversas
prtica da agricultura no deixa de ser curioso registar 89% das propriedades
agrcolas esto nas mos dos pequenos agricultores (CPLP, 2012), que 90% da
agro-pecuria vem sendo desenvolvida nas unidades tradicionais.
Verifica-se que o aumento das terras regadas tem vindo a fazer crescer a fatia
dedicada agricultura familiar embora s 15 a 20% da produo se destina
comercializao fundamentalmente frutas, hortcolas e queijo e naturalmente o
caf que pertence quase exclusivamente s unidades de produo familiar.
Em Cabo Verde, 41.000 famlias dependem do mundo rural, ou seja, cerca de
60% de toda a populao.
Guin Bissau
A Guin Bissau assistiu nas ltimas dcadas a uma alterao profunda no
mundo rural e que foi o forte incremento da cultura de caju que, entretanto se
registou. Como a sua produo se destina fundamentalmente comercializao,
ela veio transformar muito dos agricultores de pura subsistncia em agricultores
familiares. Infelizmente, a facilidade de propagao da cultura de caju e as
condies naturais para o seu desenvolvimento no pas resultou, muitas vezes, no

129

abandono da prtica das culturas de subsistncia esperando que, com o dinheiro


que conseguem da venda da castanha de caju consigam, de uma forma bem mais
cmoda, a sua subsistncia. Com a volatilidade do preo das matrias-primas no
comrcio internacional, tal opo poder provocar situaes de catstrofe e de
muita fome em alguns dos anos.
Neste pas, 88% das unidades agrcolas, pertencem aos pequenos produtores
e que produziro mais do que 90% dos alimentos essencialmente arroz, milhos,
razes e tubrculos. Porm, esta produo de alimentos, assente essencialmente na
explorao dos recursos naturais do pas, s assegura alimentao para oito meses
do ano (CPLP 2012).
Moambique
No caso de Moambique, Sitoe (2005), refere a agricultura familiar
constituda essencialmente por pequenas exploraes (aquelas que cultivam menos
do que 5 ha); este sector concentra 99% das unidades agrcolas (3.090.197 unidades
familiares) e ocupa mais de 95% da rea cultivada do pas. Com base nestes dados
ser expectvel que uma parte muito significativa dos alimentos que alimentam as
populaes rurais e urbanas sejam produzidos pela agricultura familiar (o termo
de agricultura familiar neste caso, engloba as exploraes que tanto privilegiam a
comercializao dos produtos como a sua subsistncia).
S. Tom e Prncipe
De acordo com a CPLP (2012), 100% das unidades agrcolas esto na mo da
agricultura familiar e dos pequenos produtores.
Sendo um pas com uma biodiversidade natural, a populao encontra na
natureza, grande parte da resposta para as suas necessidades dirias de alimento,
porm, a indevida gesto dos recursos naturais que se vem generalizando no pas
nas ltimas dcadas, nomeadamente atravs do abate indiscriminado das florestas,
poder fazer perigar o sistema.
aceite que mais de 80% da produo agrcola e pisccola sejam da
responsabilidade dos pequenos agricultores.
Portugal
Sendo um pas integrado na Unio Europeia e por isso condicionado pela
poltica agrcola comum acaba por ter valores muito pouco comparveis.
Aceita-se que 76% das unidades agrcolas sejam familiares e que 90% das
unidades agrcolas utilizam permanentemente mo-de-obra familiar ocupando
68% da rea agrcola til.
No caso portugus, o contexto em que a agricultura familiar pretende ser
abordada no texto, ou seja, que o objecto dessa agricultura dedicar, uma grande

130

parte, da produo comercializao, ganha a sua verdadeira dimenso como


acontece tambm em algumas regies do Brasil e nos outros pases CPLP onde, os
mercados funcionam, nomeadamente, perto das cidades.
Timor Leste
Para UN (2009), mais do que 80% da populao do pas e mais do que 94%
daquela que vive nos sulcos, depende do sector agrcola como principal fonte de
rendimento. Contudo a contribuio do sector agrcola para o PIB no petrolfero
rondar os 30% aproximadamente o que d uma ideia clara da baixa produtividade
com que se trabalha o que, naturalmente, faz realar a pobreza das pessoas que
trabalham e dependem do sector.
Henriques confirma, a maior parte da terra agrcola usada para a agricultura
tradicional a qual a base de vida da maior parte dos agregados familiares de
Timor Leste.
Com este sobrevoo sobre as realidades da agricultura na Comunidade de
Pases de Lngua Portuguesa, fica bem realada a importncia que a agricultura
familiar versus a de subsistncia tm no contexto daqueles pases mas, muito
mais importante do que isso, at pelo nmero de pessoas que lhe esto ligadas,
a relevncia que ela poder assumir para o bem-estar das populaes e o
desenvolvimento sustentvel dos diferentes pases.
evidente que, para a maior parte dos pases, grande parte da terra e grande
parte das unidades produtivas dependem destes dois tipos de agricultura mas,
infelizmente, isso no significa que as populaes que as praticam tenham uma
nvel de vida adequado.
Principalmente nos pases menos desenvolvidos da comunidade, parece
evidente que a agricultura e os agricultores so ainda o que importa trazer de
facto para a ribalta.
Com base em dados da FAO (2012), infelizmente sem dados para todos os
pases da CPLP, possvel (Quadro n 5) termos a noo dos malnutridos que
ainda existem para l dos xitos que j se conseguiram mas que espelham, por
outro lado, o muito que ainda falta fazer pelas comunidades rurais.
Quadro 5. Proporo de mal nutridos e evoluo face ao ODM 1 (%)
Pases

1990 - 92

Angola

67

61

52

41

Progresso
no ODM1
- 39

Brasil

11

10

09

09

- 36

Moambique

59

47

46

38

- 45

1995 97 2000 02 2006 08

Fonte: FAO, IFAD, WFP Food insecurity in the World (2011)

131

Embora os progressos tenham sido significativos como se pode verificar pelo


quadro n 5, significa tambm que, em 2008, ainda existiam 7,2 milhes de pessoas
em Angola mal nutridas em Angola, 11,7 milhes no Brasil e cerca de 8,3 milhes
em Moambique e 22 milhes no espao da comunidade o que nos faz lembrar a
importncia que , cada vez mais e de uma forma real, preciso dar agricultura que
se faz naqueles pases e como refere a FAO (2011), o investimento mais lucrativo
que se pode fazer na agricultura na capacitao de quem a faz isto , nos
seus agricultores e no noutros o que muitas vezes esquecido nos planos de
desenvolvimento rural que se desenham.
O FUTURO
Como referia Portugal j em 2004 A agricultura familiar tem pressa. Saberemos
ns dar as respostas adequadas? a questo que naturalmente hoje se coloca cada
vez mais com uma maior acuidade e para a qual as respostas vo tardando.
A agricultura mostrou j ser significativamente mais efectiva na reduo da
pobreza junto dos mais pobres que qualquer outro sector. Segundo dados da FAO,
a agricultura ser 3,2 vezes mais eficaz do que qualquer outro sector nas regies
onde as populaes auferem apenas menos de 1 dlar
Os governos devero investir em capacitao que consiga criar o ambiente
propcio para suportar as melhorias de condies para o investimento na agricultura
Como refere Correia (2012), as condicionantes capazes de, de uma vez por
todas promover a Agricultura para o lugar que todos lhe reconhecem podem ser
divididos em factores endgenos e exgenos.
Nos endgenos podemos englobar tudo o que se prende com polticas de
desenvolvimento adequadas s realidades de cada um dos pases. Para tal ser
importante:

- Conhecimento adequado das diferentes realidades

- Assumir sem receio, as suas fragilidades

- Definio clara e consequente das polticas de:

- Investigao

- Desenvolvimento rural

- Importao de bens alimentares

- Leis das terras

- Insero social
No que diz respeito s exgenas h que trazer a cooperao internacional para
uma colaborao empenhada na resoluo efectiva dos problemas e no presa a
dogmas e a procedimentos. Nesse sentido ela deve estar:

- Adaptada a cada uma das realidades

- Deve voltar a privilegiar o sector como j aconteceu no passado

- Focada no desenvolvimento e na capacitao dos seus parceiros

132
Quadro 6. Peso da Agricultura no % da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento em 2010

Pas
Angola
Brasil
Cabo Verde
Guin-Bissau
Moambique
S. Tom e Prncipe
Timor Leste

APD %
7,1
22,4
1,7
8,3
3,7
9,0
2,8

Fonte: FAO - The State of Food and Agriculture 2012

No deixa de ser curioso a % de APD destinada ao Brasil um pas que


considerado emergente, com uma agricultura competitiva em termos de exportao
em muitos produtos e que ao longos dos ltimos 40 anos tem apresentado valores
de ajuda diferenciados comos, 8,4%; 23,5% e 9,1% respectivamente em 1980,1990
e 2000. A aposta feita pela comunidade internacional e pelo Brasil parece dar razo
ao facto de a aposta na agricultura e nos agricultores ser a forma mais efectiva de
combater a fome e contribuir para o desenvolvimento sustentvel do pas. Como j
foi realado sero os agricultores o grande activo para o desenvolvimento de cada
uma das agriculturas, esquecer isso e tentar saltar etapas pode vir a parecer bem no
imediato mas fatal no longo prazo.
O diagnstico est feito h muito tempo, estaremos ns altura dos reais
desafios que se colocam ao sector?
Esperamos bem que sim a bem das geraes vindouras!

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Oficina de Segurana Alimentar e Nutricional na Lusofonia: Novos Desafios para o PECS,
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133
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FAO (2012) The state of food and agriculture Investing in agriculture for a better future,
Rome.
Henriques, P.D.de S.; Narciso, V.; Branco, M (2008) O papel dos sistemas tradicionais de
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Neto, Joo Ferreira (2008) Angola: Agriculturas e alimentao. Instituto Portugus de
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Portugal, Alberto Duque (2004) O Desafio da agricultura familiar. Embrapa. www.
embrapa.br (acesso em: 11/02/13).
Primo, H.; Cabral, C.; Baptista, F.O. - (2006) - Angola. A lei das terras, da formulao
aplicao in Angola, Agricultura, Recursos Naturais, Desenvolvimento Rural Vol. I; pgs.
421 - 439, ISAPress. Lisboa
Sitoe, Toms, A. (2005) A Agricultura familiar em Moambique. Estratgias de
desenvolvimento sustentvel. Maputo.
UN (2009) Os objectivos do desenvolvimento do milnio, Timor Leste, Nova York.
Vrios (2012) Agenda comum para uma agricultura sustentvel Contribuies das
federaes de pequenos agricultores da comunidade dos pases de lngua portuguesa
(CPLP), Documento de posio, Rio+20; Rio do Janeiro.

135

SOCIEDADE CIVIL E SEGURANA ALIMENTAR


E NUTRICIONAL NA CPLP: DESAFIOS PARA A
MOBILIZAO E PARTICIPAO SOCIAL
Joo Pinto1
Sambu Seck2
INTRODUO
Os processos de formulao e implementao de estratgias e polticas nacionais
de segurana alimentar e nutricional (SAN) intensificaram-se consideravelmente
em todos os pases da CPLP a partir de meados da dcada de 1990. Alguns dos
principais fatores que contriburam para essa realidade foram: i) o crescente
reconhecimento poltico dos problemas da pobreza no plano nacional3; ii) os
compromissos e prioridades assumidos pelos pases em matria de luta contra
a fome no plano internacional4; iii) a interveno da FAO no mbito do apoio
formulao de programas de SAN5; iv) a crescente interveno da sociedade civil,
progressivamente mais informada, capacitada e dinmica no campo da SAN.
Importa igualmente reconhecer o papel desempenhado pelo Brasil na construo
dessa tendncia, fruto do protagonismo alcanado pelo pas em matria de combate
fome e promoo da SAN6.

joao.pinto@actuar-acd.org - Associao para a Cooperao e o Desenvolvimento (Portugal), Rede


Regional da Sociedade Civil para a Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP (REDSAN-CPLP).
2
fdkafo@yahoo.fr - Federao Camponesa KAFO (Guin-Bissau), Plataforma de Camponeses da CPLP
(PC-CPLP).
3
No caso dos pases africanos, a porta de entrada da SAN na agenda poltica deu-se, sobretudo pela via
do combate pobreza, razo pela qual a promoo da SAN se inscreveu como um objetivo a alcanar
no quadro dos programas e estratgias nacionais de combate pobreza ou outros planos similares nesse
campo. Posteriormente, os pases avanaram com a formulao de instrumentos prprios no campo da
SAN, embora assumindo uma clara viso setorial com locus nos Ministrios da Agricultura, o que de
resto se compreende face ao peso que a dimenso agrcola e rural representa nesses pases.
4
Designadamente no mbito das Conferncias Mundiais da Alimentao (1996, 2002, 2006) e dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (2000).
5
Designadamente atravs do Programa Especial de Segurana Alimentar (PESA) atravs do qual
esta agncia das Naes Unidas apoiou mais de 100 pases na formulao de programas e estratgias
nacionais de SAN.
6
Muito por conta da determinao e empenho poltico com que o presidente Lula da Silva assumiu essa
questo desde a sua eleio em 2002. Os efeitos prticos e a visibilidade conferida ao programa Fome
Zero, mas tambm a outras iniciativas, vm despertando um interesse crescente por parte de inmeros
pases e das agncias internacionais. Para um histrico da construo da poltica de SAN no Brasil ver
Valente & Beghin (2006), Aranha (2010) e Leo & Maluf (2012).
1

136

sabido que os pases da CPLP apresentam enormes diferenas entre


si incluindo em termos demogrficos, geogrficos, econmicos, polticos
, evidenciando tambm disparidades nos seus nveis de desenvolvimento e
especificidades intrnsecas (Lopes, 2011). Do ponto de vista da SAN, existem
importantes razes para afirmar que essa diferenciao deriva de uma histria
comum e uma evoluo divergente com razes no Atlntico que condicionaram,
estruturalmente, as atuais situaes de SAN desses pases (Sarmento, 2008). Essas
diferenas so hoje visvel nos ndices de insegurana alimentar e nutricional, nos
avanos na formulao/implementao de polticas pblicas, assim como nos
correspondentes quadros legais, institucionais e oramentais para a promoo da
SAN e realizao do direito alimentao (Pinto, 2011).
Pese embora esta diferenciao, existem vrios pontos em comum que unem
estes pases. Desde logo, as afinidades histricas e culturais e a partilha do mesmo
espao da lngua portuguesa encerram um enorme potencial para o aprofundamento das relaes diplomticas, econmicas e de cooperao no quadro da CPLP.
Com relao a SAN, embora em diferentes estgios de consolidao, todos
os pases tm avanado com polticas ou programas neste campo. Pela parte da
sociedade civil, notria a existncia de uma massa crtica cada vez mais atenta
e interventiva neste domnio. No que respeita participao social no campo da
SAN subsistem tambm diferenas na Comunidade, designadamente em termos
de consolidao e capacidade de mobilizao, a que no alheio o prprio processo
histrico e trajetria da sociedade civil nestes pases7. No obstante, o trabalho
desenvolvido por diversas organizaes e redes da sociedade civil que trabalham
neste domnio revelador do potencial de participao social existente.
A aprovao da Estratgia de Segurana Alimentar e Nutricional da CPLP
(ESAN-CPLP) pelos Estados-membros em 2011 abriu novas oportunidades e
desafios para a promoo da SAN na Comunidade. Pela primeira vez, no quadro
da CPLP, os Estados-membros discutiram e aprovaram ao mais alto nvel,
um conjunto de princpios de acordo poltico em matria de combate fome e
promoo da SAN, incluindo a perspectiva do direito alimentao. Importa agora
passar dos compromissos polticos prtica. Tendo em conta este contexto, colocase a seguinte questo: qual o papel que pode ser desempenhado pela sociedade civil
nesse desgnio coletivo? Neste artigo defendemos que a interveno da sociedade
civil, designadamente atravs do trabalho em rede, desempenha um papel central
Designadamente em Portugal com o fim da ditadura em 1974, no Brasil com o processo de
redemocratizao a partir da dcada de 1980, nos PALOP com a transio para o multipartidarismo
a partir da dcada de 1990, em Timor-Leste com a independncia e o caminho do desenvolvimento
a partir da dcada de 2000. Para aprofundar a questo da trajetria da sociedade civil em Angola ver
Marques Guedes (2005) e Abreu (2006); sobre o Brasil ver Gohn (2005); sobre Moambique ver Negro
(2003); sobre a Guin-Bissau ver Cardoso (2008); sobre So Tom e Prncipe ver Nascimento (2008);
sobre Portugal ver Ribeiro & Marques (2002).
7

137

em termos da ampliao do exerccio da cidadania contribuindo para uma maior


democratizao da gesto pblica no campo da SAN com crescente participao
e controlo social.
MOBILIZAO E PARTICIPAO SOCIAL
A participao social tem sido incentivada a todos os nveis porque se considera
que a sociedade civil desempenha um papel fundamental na gesto e controlo das
nas polticas pblicas (Drze & Sen, 1989; Vieira, 2001). Participar significa intervir
a todos os nveis da poltica desde a sua formulao, implementao, monitorizao
e avaliao. A consciencializao, mobilizao e participao social so condies
fundamentais para promover uma maior interveno da sociedade e dos grupos
vulnerveis na discusso sobre as aes e polticas de combate fome e insegurana
alimentar e nutricional. A necessidade da participao d-se pelo prprio carter
pblico de qualquer poltica, o que significa que os reais beneficirios devem ser
envolvidos em todas as suas fases. Como nos ensina Amartya Sen, a ao pblica
no se refere apenas s atividades do Estado, mas tambm s aes sociais levadas
a cabo pelos demais atores, tanto colaborativas atravs da cooperao cvica ,
como oponentes atravs da crtica social e poltica (Drze & Sen, 1989).
Uma das razes centrais para reforar a participao social nas polticas pblicas que a melhoria dos mecanismos democrticos em todas as suas fases contribui, de forma significativa, para uma melhor redistribuio dos recursos pblicos
favorecendo os grupos mais pobres e vulnerveis. Para que a participao social
se torne mais efetiva, entendemos que so necessrios pelo menos dois vetores
fundamentais: por um lado, necessrio que a prpria sociedade civil esteja mobilizada, aumentando assim a sua capacidade de interveno nas polticas; por outro,
necessrio que exista abertura por parte dos governos, designadamente atravs
da criao de mecanismos e espaos institucionais de participao (Pinto, 2008).
Com relao ao primeiro, a unio de esforos entre vrias organizaes
conformando redes temticas8 que atuem a diferentes nveis refora a sua capacidade
de interveno e ao coletiva. A metodologia de trabalho em rede possibilita
uma maior coordenao em torno de princpios e objetivos comuns, facilitando
a interlocuo com governos, doadores e organismos internacionais. Com relao
ao segundo fator, a existncia de mecanismos de participao adequados capaz de
promover um maior contacto e interao entre governo e sociedade civil, levando

Estas redes podem ser definidas como formas de articulao inter-organizacionais que se relacionam
entre si no sentido de ganharem visibilidade e produzirem impacto na esfera pblica (Scherer-Warren,
2006).
8

138

a que inmeros sectores sociais excludos tenham acesso ao dilogo poltico. Estes
mecanismos funcionam como ampliao e democratizao da gesto pblica
(Santos, 2005), aumentando a transparncia e o nmero de atores envolvidos na
discusso das polticas.
Ao longo dois ltimos anos, os processos de formulao e implementao das
polticas de SAN nos pases da CPLP tm sido progressivamente acompanhados de
uma maior interao entre governo e sociedade civil, abrindo espao para a consolidao progressiva de uma participao social e dilogo poltico mais efetivo.
Em grande medida, o fortalecimento de redes temticas de trabalho da sociedade
civil para a SAN nestes pases contribuiu para esse processo. Tal como no plano
governamental, tambm no plano da sociedade civil a consolidao de redes nacionais para a SAN nos pases da CPLP difere em termos de amplitude, intensidade
e histrico de mobilizao. No obstante, os esforos desenvolvidos at ao momento demonstram o potencial de mobilizao existente, tanto a nvel nacional como
internacional, como se mostrar em seguida.
O TRABALHO EM REDE POR PARTE DA SOCIEDADE CIVIL NA CPLP
No espao da CPLP, o exemplo mais evidente de trabalho em rede por parte
da sociedade civil na temtica da SAN tem sido demonstrado pela Rede Regional
da Sociedade Civil para a Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP (REDSANCPLP)9. Lanada formalmente em Junho de 2007, a REDSAN-CPLP um espao
de articulao de organizaes da sociedade civil que trabalham em conjunto para
fortalecer o dilogo com os governos e organismos internacionais no sentido de
influenciar a agenda poltica para a SAN, soberania alimentar e direito humano
alimentao no espao lusfono. A REDSAN-CPLP composta por redes nacionais
da sociedade civil em representao de cada um dos pases da Comunidade.
No seu conjunto, esta rede regional mobiliza mais de 400 organizaes,
incluindo associaes de agricultores, pescadores, mulheres, pessoas com HIV/
SIDA, grupos de jovens, organizaes de consumidores, ONG, entre outros. A
diversidade de organizaes envolvidas na REDSAN-CPLP permite trabalhar
temas diversificados e transversais a SAN como agricultura, pescas, florestas,
biodiversidade e recursos naturais, agroecologia, acesso a terra e outros recursos,
comrcio, gnero, sade e nutrio, HIV/SIDA. As atividades da REDSAN-CPLP
centram-se no trabalho em rede, construo de parcerias, pesquisa, capacitao e

At 2012 apenas os pases africanos integravam esta rede regional, razo pela qual se designava
REDSAN-PALOP; em 2012 o Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional
(FBSSAN) e a ReAlimentar Rede Portuguesa pela Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional
aderiram formalmente rede que passou a designar-se REDSAN-CPLP; espera-se formalizar em 2013
a adeso de Timor-Leste com a entrada da HASATIL Rede de Agricultura Sustentvel de Timor-Leste.
Mais informaes sobre a REDSAN-CPLP em www.redsan-cplp.org.
9

139
Quadro 1. Redes nacionais da sociedade civil parceiras da REDSAN-CPLP
Pas

REDSAN-CPLP

Angola

Grupo de Trabalho da Sociedade Civil sobre Segurana Alimentar e Nutricional

Brasil

FBSSAN - Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional

Cabo Verde

PONGs Plataforma de ONGs de Cabo Verde

Guin-

RESSAN-GB Rede da Sociedade Civil para a Soberania e Segurana Alimentar e

Bissau

Nutricional na Guin-Bissau

Moambique

ROSA Rede de Organizaes pela Soberania Alimentar

Portugal

ReAlimentar Rede Portuguesa pela Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional

So Tom e

RESCSAN-STP Rede da Sociedade Civil para a Soberania e Segurana Alimentar e

Prncipe

Nutricional de So Tom e Prncipe

Timor-Leste

HASATIL - Rede de Agricultura Sustentvel de Timor-Leste 10

Fonte: REDSAN-CPLP

partilha de conhecimento, bem como aes de lobby e advocacia que contribuem


para influenciar a definio, implementao e monitoria das polticas de SAN.
No plano nacional as redes nacionais que conformam a REDSAN-CPLP
so autnomas em termos organizativos e de definio das suas agendas e
estratgias de interveno, em funo das prioridades especficas de cada pas.
A rede mais antiga o FBSSAN Frum Brasileiro de Soberania e Segurana
Alimentar e Nutricional que possui uma trajetria muito significativa em termos
de mobilizao e interveno pblica e poltica no campo do combate fome no
Brasil desde 198811. A rede mais recente a ReAlimentar Rede Portuguesa pela
Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional, cuja interveno teve incio apenas
em 2011, encontrando-se por isso num estgio mais inicial de consolidao. No
caso dos pases africanos, refira-se o trabalho da ROSA Rede de Organizaes
pela Soberania Alimentar em Moambique, em atividade desde 2003, e que hoje
um importante interlocutor junto do governo nestas matrias. A RESCSAN-STP
Rede da Sociedade Civil para a Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional de
So Tom e Prncipe, criada em 2008, merece igualmente destaque pelo trabalho
que tem vindo a desenvolver, tanto junto dos grupos vulnerveis como no dilogo
com o governo. Nos demais casos, os processos de consolidao das redes da
sociedade civil tm experimentado avanos e retrocessos em funo da capacidade

A REDSAN-CPLP tem envidado contatos com esta estrutura de Timor-Leste esperando-se que a sua
entrada seja formalizada em 2013.
11
Para um histrico da mobilizao e participao social no combate fome e promoo da SAN ver,
por exemplo, Menezes (2012).
10

140

tcnica e financeira das organizaes, ou mesmo da maior ou menor abertura por


parte dos governos para o dilogo poltico.
Os processos de mobilizao social demandam tempo e so frutos de aprendizagens coletivas. por isso normal que existam diferentes intensidades de mobilizao a nvel nacional. No obstante, j possvel identificar vrios avanos significativos no plano nacional12: i) crescente reconhecimento destas estruturas como
interlocutores para o dilogo poltico no quadro das estratgias nacionais de SAN
na maior parte dos pases; ii) crescente capacidade de interveno das organizaes no plano nacional, fruto das iniciativas de intercmbio e troca de experincias
entre os pases; iii) crescente visibilidade do tema e sua colocao nas agendas polticas nacionais, incluindo a chamada de ateno para vrias questes transversais
SAN (gnero, acesso terra e recursos naturais, impacto dos OGM, etc.).
Alguns dos principais entraves comuns maioria dos pases e que tm
dificultado o trabalho destas redes nacionais so: i) a inexistncia ou ineficcia
dos espaos de dilogo e participao junto dos governos em virtude da no
implementao dos compromissos assumidos nas estratgias nacionais de SAN; ii)
limitadas capacidades tcnicas e financeiras, incluindo a relativa dependncia de
recursos com relao aos governos ou doadores, comprometendo assim a ao das
redes e implementao das suas agendas; iii) instabilidades polticas e governativas,
em particular no caso de alguns pases africanos, afetando diretamente a maior ou
menor capacidade de trabalho conjunto das organizaes da sociedade civil; iv)
deficientes mecanismos de comunicao e visibilidade e articulao nacional-local.
Para alm da interveno em cada pas, estas redes convergem a nvel regional
na REDSAN-CPLP, beneficiando assim da partilha de experincias e informao
entre pases e ganhando fora para uma interveno coletiva tambm a nvel
regional e global13. No momento da sua constituio, a REDSAN-CPLP definiu
um conjunto de prioridades que guiaram a sua estratgia de interveno nos anos
subsequentes: i) reforar as aes de intercmbio e troca de experincias entre
os pases por forma a aumentar o nvel de informao e conhecimento sobre
as temticas da SAN, soberania alimentar e direito alimentao; ii) concertar
esforos ao nvel de cada pas e entre os vrios pases no sentido de mobilizar as
organizaes interessadas em trabalhar conjuntamente esses temas atravs do
trabalho em rede; iii) intensificar aes de lobby e advocacia conjunta e de forma
solidria a nvel nacional e entre os pases; iv) concertar aes a nvel regional e
internacional, com particular ateno CPLP, agncias das Naes Unidas e Unio

Para um resumo sobre os processos de mobilizao no quadro destas redes nacionais ver ACTUAR
(2012).
13
No plano global a REDSAN-CPLP articula-se com a rede IFSN (International Food Security Network),
uma rede que engloba mais de 30 pases das regies da frica, sia, Amrica Central e do Sul e Europa.
12

141

Europeia, procurando influenciar os seus programas e polticas numa ptica de


abordagem conjunta do espao lusfono.
Por certo existe ainda um longo caminho por percorrer e muito que aprender
tambm no plano regional. No obstante, os resultados alcanados at ao momento
demonstram a vontade, capacidade e empenhamento da REDSAN-CPLP para
continuar a trabalhar e participar cada vez mais ativamente no dilogo poltico.
O trabalho desenvolvido pela REDSAN-CPLP ao longo dos ltimos seis anos tem
contribudo para fortalecer vnculos e estabelecer pontes entre distintos atores. No
quadro seguinte resumem-se alguns exemplos de interveno da REDSAN-CPLP.
Quadro 2. Principais iniciativas desenvolvidas pela REDSAN-CPLP
Iniciativas da REDSAN-CPLP
Dezembro, 2007, Cimeira Europa-frica, Lisboa - participao na iniciativa
Tribunal Popular pelo Direito Alimentao chamando a ateno para a importncia
desse direito humano e para a urgncia da implementao de polticas nacionais de
combate fome.
Julho, 2008, VII Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), Lisboa - Mensagem da Sociedade Civil
pelo Direito Alimentao endossada aos governantes da CPLP exigindo que a
promoo da SAN fosse colocada como prioridade na agenda poltica em prol da
realizao do Direito Humano Alimentao.
Maio, 2009, II Reunio de Ministros da Sade da CPLP, Lisboa - Mensagem pela
Garantia da Segurana Alimentar e Nutricional endossada aos governantes da CPLP.
A mensagem revelava a preocupao da sociedade civil com a questo da insegurana
alimentar e nutricional e apresentava um conjunto de reivindicaes e propostas aos
Ministros da CPLP.
Junho, 2009, IV Reunio dos Ministros da Agricultura da CPLP, Braslia - a Rede
Regional endereou formalmente um Documento Conjunto ao Secretrio Executivo
da CPLP com comentrios e sugestes sobre as principais decises tomadas nessa
reunio, nomeadamente sobre a proposta de criao de um grupo de trabalho para
o tema da segurana alimentar e da agricultura familiar ao nvel da CPLP e sobre o
Plano de Ao para a Segurana Alimentar anunciado pelos Governos.
Maio, 2010, 26 Conferncia Regional da FAO em frica, Luanda - a REDSAN
participou no painel oficial de eventos paralelos onde apresentou a comunicao
Governana Regional e Nacional da Segurana Alimentar: Experincias dos Pases
Africanos de Lngua Portuguesa.
Junho, 2011, Estratgia de Segurana Alimentar e Nutricional da CPLP
participao ativa e construtiva na discusso e formulao da estratgia de SAN da
CPLP.

142

Julho, 2012, Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional da CPLP, Maputo as


redes nacionais participam na primeira sesso do CONSAN-CPLP e discutem com
os governos questes relevantes da SAN.
Realizao de cinco Reunies Regionais da REDSAN-PALOP: Fortaleza (2007),
Olinda (2008), Coimbra (2010), Lisboa (2011), Maputo (2012).
Realizao de diversos Estudos e Pesquisas sobre diferentes temticas, como por
exemplo: Tecnologias Sociais para a Agricultura Urbana (2008); Integrao de
uma abordagem de gnero na gesto de recursos hdricos e fundirios (Angola, Cabo
Verde, Moambique e Timor Leste) (2010). Estudo sobre a Volatilidade dos Preos
dos Alimentos nos PALOP (2011); Interconexo e reciprocidade entre o direito
alimentao e os direitos de posse da terra (2012); Diretrizes Voluntrias sobre
a Governana Responsvel da Terra, Pescas e Floresta no contexto da Segurana
Alimentar: elementos-chave para alcanar um bom resultado (2012);
Realizao de vrias iniciativas de intercmbio e troca de experincias, como por
exemplo: Seminrio sobre Sociedade Civil e Segurana Alimentar nos PALOP
(Fortaleza, 2007); Seminrio sobre Direito Alimentao e Desenvolvimento
Rural (Angola, 2007); Seminrio Internacional Agricultura Urbana, Ambiente
e Sociedade (Coimbra, 2008); Reunio Global IFSN (Roma, 2009); Seminrio
Internacional Polticas Pblicas para a Agricultura e Segurana Alimentar (So
Tom, 2010); Conferncia Integrao de uma Abordagem de Gnero na Gesto de
Recursos Hdricos e Fundirios (Lisboa, 2010); Reunio Regional IFSN (Etipia,
2011); Colquio Internacional Polticas e Cooperao para a Soberania e Segurana
Alimentar na CPLP (Lisboa, 2011).
Participao em eventos polticos, como por exemplo: III Conferncia Nacional
de SAN do Brasil (Fortaleza, 2007); 37 Sesso do Comit Mundial de Segurana
Alimentar (Roma, 2011); Frum Social Mundial (Dakar, 2011); IV Conferncia de
SAN do Brasil (Salvador, 2011); 1 Sesso do CONSAN-CPLP (Maputo, 2012).
Realizao de vrias iniciativas de informao e capacitao, como por exemplo:
Capacitao sobre Diagnsticos Rpidos do Direito Alimentao (Fortaleza,
2007); Atelier sobre Direito Alimentao (Guin-Bissau, 2008); Atelier sobre
Direito Alimentao e SAN (So Tom, 2010).
Fonte: REDSAN-CPLP

Para alm da REDSAN-CPLP, existem na Comunidade outras redes e


articulaes que trabalham temas relacionados com a SAN, cujo contributo
igualmente decisivo para a mobilizao coletiva. Um desses exemplos a Plataforma
de Camponeses da CPLP, uma iniciativa lanada em 2012 durante a Conferncia

143

Rio+20 e que rene as estruturas representativas dos pequenos agricultores e


trabalhadores rurais existentes a nvel nacional14.
Quadro 3. Federaes Nacionais parceiras da Plataforma de Camponeses da CPLP
Pas
Angola
Brasil

Plataforma de Camponeses da CPLP


UNACA Unio Nacional das Associaes de Agricultores e Cooperativas AgroPecurias
CONTAG - Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura

Cabo Verde

Associao Pequenos Agricultores (Cabo Verde)

GuinBissau
Moambique

Federao Camponesa KAFO

Portugal

CNA - Confederao Nacional da Agricultura

So Tom e
Prncipe
Timor-Leste

FENAPA - Federao Nacional das Associaes de Pequenos Agricultores

UNAC - Unio Nacional dos Camponeses

MOKATIL Movimento de Camponeses de Timor-Leste15

Fonte: Plataforma de Camponeses da CPLP

A Plataforma tem chamado a ateno para a falta de prioridade das polticas


nacionais dada agricultura familiar e aos pequenos agricultores. Algumas das
reivindicaes que tm trazido a debate incluem: i) a necessidade de se alcanar
uma definio e reconhecimento dos pequenos agricultores para efeitos de
interlocuo e dilogo poltico e de definio do objeto das polticas pblicas com
impacto na agricultura e soberania alimentar; ii) exigir que 80% dos recursos
pblicos (nacionais, regionais, globais) investidos na agricultura sejam diretamente
canalizados para o apoio aos pequenos produtores e agricultura familiar; iii) exigir
polticas, programas e estratgias de promoo da agroecologia e uma orientao
estratgica focalizada na agricultura familiar e pequena agricultura; iv) lutar pela
consagrao da biodiversidade e do conhecimento tradicional como bem de
interesse pblico universal e exigir uma regulao efetiva do acesso e gesto de
forma sustentvel da terra, gua e outros recursos naturais; v) exigir o acesso aos
mercados locais por parte dos pequenos produtores atravs de regulao pblica e
de medidas de discriminao positiva para fomento da produo, transformao e
comercializao dos produtos da agricultura familiar.
Mais informaes sobre a Plataforma de Camponeses da CPLP em www.pccplp.com. Embora num
estgio ainda incipiente, importante mencionar igualmente a iniciativa de constituio do Frum da
Mulher Rural da CPLP cujas bases foram lanadas durante a Cimeira da CPLP em Maputo, Julho 2012.
15
A Plataforma de Camponeses da CPLP tem envidado contactos com esta estrutura de Timor-Leste
esperando-se que a sua entrada seja formalizada em 2013.
14

144

A ESTRATGIA DE SAN DA CPLP E O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL


No espao da CPLP, o trabalho em rede no campo da SAN tem-se revelado
uma ferramenta importante, tanto em termos de mobilizao e participao social,
como de influncia poltica. As redes nacionais da sociedade civil, e por via delas
a REDSAN-CPLP no seu conjunto, tm feito um esforo para alcanar uma maior
abertura por parte dos governos e da prpria CPLP ao dilogo poltico no campo
da SAN. A unio de esforos entre diversos atores sociais contribui para articular
reivindicaes mais amplas, permitindo trazer a debate as preocupaes daqueles
que no tm voz.
Neste sentido, um primeiro desafio que se coloca sociedade civil o de
manter viva a discusso sobre SAN no espao da CPLP. As aes de informao,
sensibilizao e construo de capacidades so fundamentais para que a
problemtica da fome e da insegurana alimentar e nutricional no caia na
invisibilidade. Para isso determinante envolver o conjunto da sociedade
incluindo atores sociais, mdia, escolas, empresas , tanto na busca permanente
de solues como na participao ativa para o enfrentamento desses problemas.
A multiplicidade de atores que compem estas redes e a sua estreita ligao
com os grupos vulnerveis pode contribuir para uma maior aproximao entre
os beneficirios das polticas e os decisores polticos. Um segundo desafio que se
coloca sociedade civil , por isso, o de trabalhar no sentido de que os governos
passem dos compromissos polticos prtica. fundamental que as estratgias e
polticas nacionais de SAN, e a prpria ESAN-CPLP, sejam implementadas de facto
evitando-se assim o risco de se transformarem em meros documentos de intenes.
Acreditamos que a promoo da SAN deve ser interpretada como um objetivo
de polticas pblicas de carter permanente e por isso deve ser incorporada nas
estratgias de desenvolvimento dos pases (Maluf, 2007). O trabalho em rede pode
contribuir para que as organizaes sociais, e por via delas os grupos vulnerveis,
participem mais ativamente na escolha das propostas de desenvolvimento e na
discusso das polticas, aumentando assim o seu poder de interveno na vida
poltica, social e econmica. A lgica do trabalho em rede promove a criao de
laos de cooperao, confiana e reciprocidade gerando um capital social que
potencia a ao coletiva (Putnam, 2006). Essa ao coletiva central para ampliar
as escolhas que as pessoas tm razo valorizar, tornando-se agentes ativos e
participativos dos seus prprios processos de desenvolvimento (Sen, 2000). Passar
dos compromissos polticos prtica implica, por isso, lutar por uma participao
social efetiva.
A SAN por inerncia uma questo multidimensional (FAO, 2006) o que
implica levar em considerao, simultaneamente, aspectos relacionados com a
produo, acesso, transformao, comercializao e consumo de alimentos. O
princpio da intersectorialidade implica que os diferentes sectores de governo

145

trabalhem de forma conjunta, pactuada e coordenada (Burlandy, 2004). Por tal


razo, um terceiro desafio que se coloca sociedade civil o de trabalhar em
direo a uma agenda de SAN intersectorial. As redes temticas da sociedade
civil para a SAN englobam uma multiplicidade de atores que trabalham temas
diversos (agricultura, gua, saneamento, gnero, educao, sade, nutrio, etc.),
estando por isso esto numa posio privilegiava para contribuir ao debate em
direo a uma viso holstica da SAN, tanto no plano nacional quanto no mbito
da CPLP. Essa agenda deve levar em conta uma abordagem baseada em direitos,
designadamente a perspectiva do direito humano alimentao.
Um quarto desafio para a sociedade civil diz respeito descentralizao da
agenda da SAN. Isso significa, por exemplo, possibilitar a discusso de alternativas
no nvel das comunidades e promover a participao destas na implementao
das aes. A capilaridade territorial, ampliada pelo trabalho em rede, pode
contribuir decisivamente para esse desafio. Por outro lado, o trabalho em rede
pode igualmente contribuir para que a voz dos grupos vulnerveis seja ouvida
tambm em fruns de discusso a nvel regional e internacional. A participao
regular das redes da sociedade civil em eventos polticos regionais e globais, a par
da partilha de informao e construo prvia de propostas conjuntas, potencia a
capacidade da sociedade civil para fazer passar a sua mensagem, levando exemplos
e testemunhos locais para outros nveis. Exemplo disso tem sido a participao
da REDSAN-CPLP e das redes nacionais no Frum Social Mundial, no Comit
Mundial de Segurana Alimentar, na Conferncia Rio+20, nas Conferncias
Regionais da FAO ou na Cimeira de Chefes de Estado e de Governo da CPLP.
As comunidades locais so ricas em conhecimento e experincia. Esse
conhecimento e experincia, aliados crescente capacidade de anlise e reflexo
da sociedade civil, pode contribuir para a proposio de alternativas e idias
inovadoras gerando inputs para as polticas pblicas. Assim, um quinto desafio
consiste em aliar as evidncias empricas trazidas pela sociedade civil com a
investigao cientfica aplicada, como suporte tomada de deciso. A iniciativa
de constituio do Observatrio do Direito Alimentao na CPLP16 pode abrir
novas oportunidades neste campo agregando as valncias dos vrios pases da
Comunidade.
Um sexto desafio o de chamar a ateno para o reforo da governana nos
seus diferentes nveis. A ESAN-CPLP coloca o foco na construo e reforo da
institucionalidade e da governana da SAN como forma de melhorar a coordenao,
coerncia e alinhamentos das polticas nos seus diferentes nveis territoriais (local,
A proposta de construo deste Observatrio surge de um conjunto de instituies de ensino
e investigao dos pases da CPLP com o intuito de facilitar o acesso, intercmbio, produo e
disseminao de informao e conhecimento favorecendo o debate e a planificao estratgica sobre o
Direito Alimentao com base numa perspectiva crtica, aberta e construtiva. Mais informaes em
www.observatoriodha.com.
16

146

nacional, regional, global). No quadro da ESAN-CPLP, os Estados-membros


assumiram o compromisso de criar, at 2014, conselhos nacionais de SAN que
promovam o dilogo entre governo e demais parceiros sociais. No plano regional,
a conformao de rgos prprios no quadro dessa estratgia, em particular o
Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional da CPLP (CONSAN-CPLP),
pode ser um passo muito importante. Contudo, existe pelo menos dois riscos que
necessrio evitar no processo de construo destes espaos. O primeiro, que no
funcionem. Para evitar esse risco necessrio garantir que estes no sejam concebidos
como meros espaos ad hoc17, pelo que fundamental garantir dinmicas e rotinas
de trabalho contnuas e permanentes para alm das reunies ordinrias, quer no
plano governamental como entre este e a sociedade civil. O segundo risco que
funcionem apenas como espaos de legitimao de opes previamente definidas
pelos governos. Para evit-lo, necessrio garantir uma efetiva participao social,
com critrios de acesso transparentes, bem como assegurar que estes espaos sejam
consequentes do ponto de vista do dilogo poltico. Por exemplo, no quadro do
CONSAN-CPLP foi proposta a criao de dois Grupos de Trabalho: um sobre
Agricultura Familiar e outro sobre Nutrio. fundamental que estes grupos
comecem a funcionar de imediato, possibilitando assim uma maior interao entre
os governos e a sociedade civil no perodo entre reunies bianuais do conselho, para
que a definio de propostas alternativas possa surgir em tempo til e fruto de uma
ampla discusso.
Por fim, um stimo desafio consiste no prprio reforo da mobilizao por
parte da sociedade civil. importante melhorar as dinmicas de funcionamento no
quadro das redes nacionais, da REDSAN-CPLP e da Plataforma de Camponeses da
CPLP, a fim de ultrapassar as limitaes atualmente existentes que mencionamos
anteriormente. No nvel regional, igualmente crucial pr em prtica o Mecanismo
de Participao da Sociedade Civil no CONSAN-CPLP18, uma estrutura que visa
facilitar a participao coordenada das organizaes e movimentos sociais nas
negociaes, tomada de decises e trabalhos regulares desse conselho, bem como
acompanhar a implementao da ESAN-CPLP junto do seu Secretariado Tcnico.
Trata-se de um instrumento muito importante na medida em que possibilitar,
a nvel regional, um espao para o aprofundamento do dilogo entre uma ampla

Veja-se, por exemplo, o caso das mesas redondas constitudas no mbito dos processos de negociao
dos programas nacionais de investimento agrcola no quadro do CAADP (The Comprehensive Africa
Agriculture Development Programe) que funcionam sem critrio de regularidade acabando por
desaparecer com o tempo.
18
No quadro do CONSAN-CPLP os Estados-membros aprovaram diretrizes especficas para a conformao
de mecanismos visando facilitar a participao dos diferentes atores nesse conselho: sociedade civil,
sector privado, Universidades. Em funo dos critrios plasmados nessas diretrizes a REDSAN-CPLP foi
convidada pelo Secretariado Executivo da CPLP a estabelecer o mecanismo da sociedade civil.
17

147

gama de atores da sociedade civil permitindo que diferentes posies possam ser
debatidas e construdas no seu interior19.
Em suma, acreditamos que a luta contra a fome e promoo da SAN uma
responsabilidade coletiva e um desgnio comum, para o qual todos devem ser
chamados a contribuir e participar. Pela parte da sociedade civil, o trabalho em
rede a nvel nacional e da CPLP pode contribuir para reforar os processos de
mobilizao em direo a uma interveno mais coordenada e coerente; pela parte
dos governos, uma maior abertura ao dilogo e interao com a sociedade civil
uma condio fundamental para alcanar polticas de SAN efetivas e consequentes.
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O Mecanismo ser autnomo em termos organizativos e no desenvolvimento das suas atividades e


dispor de um comit de coordenao constitudo por 24 organizaes: 8 organizaes em representao
dos pequenos agricultores familiares; 8 organizaes em representao grupos vulnerveis; 8
organizaes em representao das redes nacionais da sociedade civil atuantes na rea da SAN dos
pases da CPLP.
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Parte III - Perspectivas

BRASIL

151

DESENVOLVIMENTO, COOPERAO
E SADE: REFLEXES
Maria Hermnia Cabral1

Conforme Riddel (2007, p.18) a ajuda ao desenvolvimento a parte da ajuda


externa que visa contribuir para o bem-estar e o desenvolvimento dos pases mais
pobres. Percebe-se, pois, que o investimento e apoio ao sector da sade, enquanto
rea fundamental para o bem-estar dos cidados e para o desenvolvimento dos
pases seja um dos domnios prioritrios da cooperao. Mas nem sempre o
setor da sade teve o mesmo peso nos fluxos da ajuda ao desenvolvimento, nem
sempre esse apoio se concretizou, e concretiza, da mesma forma e, nem sempre, os
atores so os mesmos. , provavelmente, o setor da sade o que melhor traduz a
complexidade crescente da ajuda ao desenvolvimento.
Desde os anos 50 do sculo passado, i.e a partir do movimento das
independncias das colnias dos pases europeus e em que se iniciou (pelo menos,
uma nova concepo) a ajuda ao desenvolvimento, s prioridades dos fluxos da
ajuda foram-se alterando de acordo com os paradigmas das diferentes teorias da
economia do desenvolvimento, muitas das quais com origem no Banco Mundial.
Numa fase inicial (anos 50 e 60), a ajuda destinou-se, sobretudo ao financiamento
da construo de infraestruturas de base produtiva necessrias ao crescimento
econmico e industrializao dos pases menos desenvolvidos.
Nos meados dos anos 70 (aps o 1 choque petrolfero) as polticas de
desenvolvimento comeam a focar-se na satisfao das necessidades bsicas
dos mais pobres e os doadores concentram a ajuda nos setores sociais sade,
educao, abastecimento de gua (idem, p.32). Esta abordagem ao privilegiar a
distribuio do rendimento e a oferta de servios bsicos, aumentando a despesa
pblica, exigiria certamente alteraes nos nveis de tributao (ODI, 1978,
p.4). Vrias vozes argumentaram que esta abordagem no se interessava pelo
crescimento econmico e nem pelo aumento da despesa privada, perpetuando o
atraso econmico.
A crise financeira dos anos 80 levou a uma grande alterao nos objetivos da
doutrina do desenvolvimento, defendendo-se que, antes de qualquer estratgia de
alvio da pobreza, haveria que estabilizar a economia e efetuar os ajustamentos
estruturais (Thorbecke, 2006, p. 15). O restabelecimento dos equilbrios
macroeconmicos (e.g. dfices internos e externos), a liberalizao dos mercados
1

mhcabral@gulbenkian.pt - Fundao Calouste Gulbenkian

152

e o fomento da livre iniciativa, foram objetivos que nortearam os inmeros


Programas de Ajustamento Estrutural (PAE) celebrados entre o FMI, o Banco
Mundial e os pases mais pobres e endividados. Os anos 80 so frequentemente
referidos como a dcada perdida do desenvolvimento, embora se debata se o
ajustamento a causa ou a consequncia dos problemas (de Haan, 2009, p. 75). O
impacto dos PAE nos servios bsicos, e no caso particular nos sistemas de sade
destes pases, tem vindo a ser estudado. So sublinhados os efeitos negativos diretos
na prestao (pblica) dos cuidados de sade, por via dos cortes oramentais e
do aumento dos custos dos medicamentos e outros consumveis importados, e
os efeitos indiretos nas condies de sade atravs de fatores como a diminuio
acentuada do rendimento, a insegurana alimentar, a inexistncia de sistemas de
abastecimento de gua potvel... Neste perodo, os doadores preocuparam-se, no
quadro das limitaes impostas pelo funcionamento dos PAE, a amenizar os
efeitos sociais das crises nos pases.
Os contextos de crise e de escassez de recursos financeiros para os setores sociais
colocam aos decisores, designadamente aos doadores, um dilema: que privilegiar
nas estratgias de desenvolvimento? Os setores produtivos e posteriormente os
mecanismos de redistribuio da riqueza? Ou investir, desde logo, nos setores
sociais tornando o crescimento mais inclusivo? So alternativas no exclusivas
mas muito exigentes em termos de equilbrios de polticas pblica em especial em
contextos de elevada fragilidade e dependncia da ajuda externa.
A sade tem merecido uma ateno particular na economia do desenvolvimento:
Jeffrey Sachs defende que o fardo das doenas infecciosas um dos fatores que
leva a que os pases caiam na armadilha da pobreza e que diferenas nas condies
de sade explicam diferentes nveis de desenvolvimento, enquanto outros, como
Daron Acemoglu e James A. Robinson (2003) acreditam que as condies de sade
podem ter um papel importante no desenvolvimento dos pases quando afetam
o desenvolvimento das suas instituies. Independentemente de se saber se as
condies de sade so causa ou so o reflexo da riqueza do pas - o que pode
determinar diferentes abordagens e prioridades das polticas - afigura-se bvia a
relao entre os indicadores de sade e o nvel de desenvolvimento. Alis, quando
o PNUD introduz, em 1990, o conceito de desenvolvimento humano como um
processo de alargamento das possibilidades de escolha das pessoas, aproximandose do conceito das necessidades bsicas dos anos 70, e trazendo novamente
a pobreza para o centro da agenda do desenvolvimento, recoloca o objetivo do
desenvolvimento em muitos outros patamares que no o mero crescimento
econmico. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que, desde ento,
vem sendo usado nos Relatrios de Desenvolvimento Humanos anuais, como um
dos mais completos indicadores para se comparar os nveis de desenvolvimento
entre pases, tem permitido chamar a ateno dos governos e dos organismos

153

internacionais para a importncia de se melhorar os servios de sade e de


educao (de Haan, 2009, p.79). Tentando captar as vrias dimenses das escolhas
humanas (UNDP, 1990, p. 1) sade, educao e condies de vida o IDH um
indicador que pode enquadrar e justificar opes de ajuda ao desenvolvimento.
interessante notar que no final dos anos 90, com a diminuio acentuada da
ajuda ao desenvolvimento verificada durante a dcada, o sentimento de fadiga da
ajuda e a crtica constante que a mesma no funcionava (OECD, 2012, p. 76), a
comunidade internacional empenha-se num dos mais completos compromissos
globais, at ento assumidos, em prol do combate pobreza: os Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (ODM) aprovados, em Setembro de 2000, na 55
Assembleia Geral das Naes Unidas, designada pela Conferncia do Milnio.
Estabeleceram-se 8 ODM para 2015, todos concorrentes para a eliminao da
pobreza, sendo que 3 esto diretamente relacionados com a Sade: reduzir em 2/3
a taxa mortalidade infantil; reduzir em a taxa de mortalidade materna, reduzir
para metade a incidncia do HIV/SIDA, a malria e outras doenas infecciosas.
Subjacente a este compromisso porventura o mais global de sempre, importa
sublinhar - est a concesso do desenvolvimento enquanto processo de melhoria
das condies de vida das pessoas e das suas perspectivas (idem) e partilhado
por todos. Importa cooperar num esprito de parceria conduzida pelos pases
beneficirios e em que sejam asseguradas condies para uma melhor eficcia da
ajuda. Na discusso da ajuda ao desenvolvimento, introduzem-se com maior nfase
as questes sobre a coordenao entre os diferentes parceiros, a harmonizao
com as polticas dos pases parceiros, a apropriao e a corresponsabilidade pelos
resultados e a coerncia das polticas.
Os montantes para o desenvolvimento so importantes e, reconhecendo isso,
os grandes doadores (pblicos e privados, bilaterais e multilaterais) tm vindo a
anunciar regularmente promessas para os diferentes objetivos e causas, em particular
para a Sade. Para este facto no foi certamente irrelevante o Relatrio de 2001 da
Comisso da OMS para a Macroeconomia e Sade, coordenado por Jeffrey Sachs,
que recomendava que os pases de baixo e mdio rendimento deveriam aumentar
consideravelmente a despesa em sade, pois o impacto da Sade na reduo da
pobreza e no crescimento econmico de longo prazo muito relevante (WHO,
2001, p.1). Para l do estabelecimento dos ODM e do relatrio da OMS, outros
fatores contriburam para o aumento da ajuda ao desenvolvimento no setor da
Sade (ADS), como foram o surgimento de grandes atores privados, com destaque
para a Fundao Bill e Melinda Gates, em 1999, e a pandemia das grandes doenas
infecciosas: HIV/SIDA, malria e TB. interessante notar que nesta primeira
dcada o conceito de sade global comea a fazer caminho baseando-se na ideia de
que a Sade parte integrante do processo de globalizao, sendo cada vez mais um
conceito multidimensional, determinante para a governao e segurana global.

154

Nesta ltima dcada vimos assistindo a um debate contnuo, em pelo menos


3 frentes: a relao entre crescimento econmico e reduo da pobreza, as
abordagens da governao e das instituies e, mais crtico, os resultados da ajuda
ao desenvolvimento (Haan, 2009, p. 82).
As contribuies dos doadores tm sido uma importante fonte de financiamento
dos sistemas de sade dos pases em desenvolvimento. Os dados disponveis,
a partir de 1967, no CAD2 quanto distribuio setorial da ajuda pblica ao
desenvolvimento3 revelam que o peso do setor da sade tem-se mantido mais ou
menos constante em volta dos 4 a 6%4, com exceo em 1974 (2,4%) e no perodo
1990/4 (abaixo dos 4%), acompanhando assim as evolues do total da ajuda.
O Institute for Health Metrics and Evaluation da Universidade de Washington
tem vindo, desde 2009, a publicar anualmente relatrios sobre o financiamento da
Ajuda ao Desenvolvimento para a Sade (ADpS) que, reunindo um conjunto de
fontes, efetua uma descrio mais pormenorizada do que tem ocorrido neste setor
desde 1990. De acordo com a pesquisa mais recente deste Instituto, durante as duas
ltimas dcadas registou-se um crescimento consistente da ADpS, com um ritmo
mais elevado na ltima dcada (da ordem dos quase 11%/ano) (IHME, 2012, p.
16) e para o qual contriburam significativamente as parcerias pblico-privadas
criadas como a GAVI Alliance (Aliana Mundial para Vacinas e Imunizaes)
e o GFATM (Fundo Global para o HIV/SIDA, Tuberculose e Malria). Estas
parcerias, envolvendo agncias bilaterais, multilaterais, o setor privado e as
fundaes, permitiram mobilizar montantes financeiros muito avultados que, de
outra forma, seria muito difcil: e.g. at ao momento (junho 2013) o montante dos
apoios aprovados pelo GFATM ascende a mais de 25 mil milhes de USD. Do lado
dos principais doadores bilaterais, como os EUA, o Reino Unido, a Alemanha, a
Espanha, o Japo, houve um maior comprometimento com as questes da Sade
Global, refletido nas promessas sucessivamente assumidas nos inmeros fruns
internacionais (e.g. as cimeiras do G8) e na alocao de montantes crescentes
da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento Sade, canalizada ou atravs das suas
agncias de desenvolvimento ou atravs das Organizaes No Governamentais,
das parcerias referidas e de organismos multilaterais (como a OMS, UNICEF).
Em termos mdios, e tomando como referncia o ano de 2010, 38,7% do total da

CAD Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (Organizao para a Cooperao e


Desenvolvimento Econmico).
3
A Ajuda Pblica ao Desenvolvimento contabiliza apenas os fluxos da ajuda provenientes de doadores
pblicos (nacionais e internacionais); a ajuda ao desenvolvimento integra ainda outras fontes,
designadamente de origem filantrpica ou privada (e.g. doaes da indstria farmacutica, apoios do
setor privado).
4
Clculos efetuados a partir dos dados na OECD. Stat; http://www.oecd.org/dac/stats/idsonline.htm
(acedido em 14/06/2013).
2

155

ADpS canalizada atravs das ONG, 25% pelas instituies governamentais, 10%
pelas agncias da Naes Unidas e quase 20% para o GFATM e GAVI (idem, p.
39). O peso global das ONG atribudo ao facto de ser o canal preferencial dos
EUA, sublinhando-se que desde a dcada de 70 o peso destes atores tem vindo a
crescer, assegurando no s o reforo de sistemas de sade, em coordenao com
as autoridades locais, como a prpria prestao de cuidados de sade onde a oferta
escassa e no equitativa.
A complexidade de todo este edifcio e a dificuldade em o monitorar, advm
no s do nmero crescente que se verificou em termos de doadores, mas tambm
em termos de canais pelas quais a ajuda atribuda e as diversas formas como ela
se concretiza.
Por um lado, aos tradicionais doadores e de grande peso, h que juntar os
pases designados emergentes, no membros do CAD, como o Brasil, ndia, China,
e que no seu duplo papel beneficirios e doadores - muito tm contribudo para
a melhoria das condies de sade nomeadamente para o acesso generalizado e
a preos mais baixos de medicamentos e tecnologias. No havendo estatsticas
disponveis para a cooperao Sul-Sul, salienta-se que a mesma tem permitido
aos pases beneficiarem de modelos e prticas mais adequadas aos seus contextos
especficos e lgicas de solidariedade diferentes: a oferta dos mdicos cubanos
para suprirem a escassez de pessoal especializado em muitos dos PeD um
exemplo. Por outro lado, e como referimos j, a multiplicidade de vias pelos quais
a ajuda pode ser canalizada leva a um emaranhado de relaes e a uma inflao
(aparente) dos valores da ajuda e, provavelmente, tambm a um clima de alguma
fadiga por parte dos pases parceiros. Por exemplo, o mesmo doador pode apoiar o
combate ao HIV/SIDA atravs de programas bilaterais especficos, de intervenes
dos organismos multilaterais, das parcerias pblicos privadas E a concesso de
ajuda pode ser feita atravs de vrias modalidades: assistncia tcnica, apoio a
projetos - de construo de estruturas de sade e de desenvolvimento e capacitao
das instituies apoio oramental aos Ministrios da Sade dos pases parceiros.
Esta ltima modalidade a que, partida, rene mais condies para assegurar
uma maior eficcia da ajuda, no s porque confere a liderana do processo aos
pases parceiros, financia as prioridades das suas polticas pblicas e coordena-se
com outras fontes de financiamento, mas tambm porque apresenta, em princpio,
menores custos de transao. Mas nem sempre estas premissas se verificam, uma
vez que as exigncias em termos de accountability e de seguimento por parte dos
doadores, tornam estes processos muito burocrticos e consumidores de recursos
tcnicos e financeiros.
Por ltimo, e no esgotando todas as perspectivas de anlise da complexidade
da ADpS, h ainda a referir a questo das prioridades temticas da ajuda: doenas
infecciosas, sade reprodutiva, sade materno-infantil. . Em 2010, o HIV/SIDA

156

representava mais de 30% do total da ADpS, a Sade Materno Infantil 23% e a


Malria 8% (idem, 2012, p. 25). Esta focagem da ajuda em prioridades setoriais,
que reflete tambm as preocupaes dos doadores, reorienta, em particular em
pases parceiros mais frgeis e com menos recursos pblicos, as prioridades
nacionais em favor de uma especfica patologia em vez do reforo do sistema de
sade como um todo.
A sade pelo impacto que tem no desenvolvimento dos pases e na qualidade
de vida das populaes, e no equilibro global do planeta, tem sido, desde sempre,
uma prioridade da ajuda ao desenvolvimento. Inicialmente financiada pelos
governos dos pases desenvolvidos, as ONGD, os pases em Desenvolvimento de
rendimento mdio e as Fundaes privadas tm vindo a adquirir um peso crescente
no financiamento, sendo hoje atores incontornveis da Sade Global.
Nesta ltima dcada, os resultados alcanados so muito significativos. E pese
embora nunca antes se ter tido um to grande compromisso financeiro e de mbito
to global com a Sade, h ainda muitas margens de progresso a conquistar e que
reclamaro, por uma ajuda mais coordenada, mais apropriada e com preocupaes
crescentes na sustentabilidade dos sistemas de sade. Tal s ser possvel com um
esprito real de parceria entre doadores e beneficirios e entre investigao e a
prestao de cuidados de sade.
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159

A DIMENSO INTERNACIONAL DA SADE


E DA SEGURANA ALIMENTAR
Luiz Eduardo Fonseca1

INTRODUO
Ainda no segundo decnio do novo milnio percebe-se que necessidades em
sade e segurana alimentar continuam crescentes nos pases em desenvolvimento.
Esta situao no se identifica como fato isolado, mas relacionada a uma complexa
combinao de vrios fatores internos e externos tanto ao prprio setor sade
(Almeida e al., 2010) quanto da segurana alimentar. Esses fatores se articulam
entre diferentes setores econmicos e sociais e se expressam por aes e polticas
pblicas, atribuindo tanto sade quanto segurana alimentar elementos
baseados em conceitos de equidade e sustentabilidade (Maluf, 1995). Nesse sentido,
pode-se dizer que a determinao social da sade e da segurana alimentar reflete
aspectos da determinao social dos indivduos e da vida humana em sociedade
(Bosi e Prado, 2011).
inadmissvel que grupos de populao, num mundo globalizado a partir do
uso de tecnologias to avanadas, ainda convivam com a fome e a doena. A partir
das duas ltimas dcadas do sculo XX, a Organizao das Naes Unidas (ONU)
tem promovido reunies globais para discutir questes importantes que afetam
a vida de milhares de pessoas no planeta: sade, moradia, abastecimento dgua,
segurana alimentar, papel da mulher e da criana, urbanizao, meio ambiente
entre outros.
A DIMENSO INTERNACIONAL DA SADE E DA SEGURANA
ALIMENTAR
No campo da segurana alimentar, em 1974, a Conferncia Mundial da
Alimentao objetou que a questo alimentar no era somente uma questo de
produo, mas tambm de armazenagem e distribuio, ou seja, de acesso aos
alimentos. No campo da sade, realizou-se em 1978, em Alma Ata, Cazaquisto,
a Conferncia Internacional de Cuidados Primrios de Sade, patrocinada pela
Organizao Mundial da sade (OMS) e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(UNICEF), que lanou a proposta de Sade para Todos no ano 2000 visando
lef@fiocruz.br - Centro de Relaes Internacionais em Sade da Fundao Oswaldo Cruz (CRIS/
Fiocruz)
1

160

ampliar o acesso da populao aos servios promovendo a ateno primria em


sade baseada na noo de necessidade, ampliando a participao comunitria e
procurando alcanar a todos, independente de raa, gnero e condies sociais,
diferenas definidas socioeconmica e culturalmente.
Entretanto, nos anos 80, a crise de endividamento que atingiu diversos pases
em desenvolvimento abriu espao para uma ampla transformao do papel at
ento desempenhado pelo Banco Mundial (BM) e pelo conjunto dos organismos
multilaterais de financiamento que passaram a atuar como piv da reestruturao
econmica neoliberal. Esse cenrio significou uma mudana nos encaminhamentos
que vinham sendo tomado at ento pelas agencias setoriais do sistema das Naes
Unidas. O BM, que at ento tinha um perfil indutor de investimentos para o
desenvolvimento, passou a assumir o papel de guardio dos interesses dos grandes
credores internacionais, responsvel por assegurar o pagamento da dvida externa
e por empreender a reestruturao e abertura dessas economias, adequando-as aos
novos requisitos do capital globalizado (Soares, 1996, p. 20). O Banco passou a
ser ator primordial dentre as organizaes internacionais para o desenvolvimento,
liderando o processo de reestruturao e abertura das economias nacionais aos
novos rumos da globalizao (Dourado, 2002). Nesse contexto, as pesquisas e
intervenes do Banco foram aglutinadas em departamentos setoriais, tendo
sido alocado num mesmo departamento os temas da sade, da nutrio e das
populaes, tendo sido a agricultura considerada um tema a parte.
Ao analisar as orientaes gerais do Banco Mundial para o perodo 198090, Dourado (2002) depreende que a prescrio de polticas sociais do Banco
foram induzidas por reformas concernentes ao iderio neoliberal, cuja tica de
racionalizao em relao ao campo da sade e da agricultura acompanhou a
lgica do campo econmico, sobretudo, a partir da adoo de programas de ajuste
estrutural. Assim, se at os anos de 1980, o modelo estatal de produo e controle
ainda era a base para muitos emprstimos para os setores da agricultura e da
sade, a partir de ento o BM passou a ser mais incisivo em relao liberalizao
do mercado e orientao para a ampliao das parcerias pblico-privada.
A produo agrcola passou a ser mais voltada ao mercado e aos programas de
reforma agrria de mercado, incentivando a indenizao de donos de terra em
lugar das antigas polticas de desapropriao (Pereira, 2004). Em relao sade,
em 1987, o Banco j havia iniciado a prescrio de polticas de financiamento para
o setor em que apresentava propostas de reduo da responsabilidade dos governos
no financiamento dos servios de sade, incentivando iniciativas de privatizao
da ateno (Mattos, 2001).
As reformas do setor sade preconizadas pelo Banco criticaram as estratgias
de ateno primria baseado na tese de que muitos poucos pases haviam logrado
levar os cuidados bsicos de sade s populaes mais pobres do interior e que a

161

transio demogrfica elevava a importncia dos problemas relativos ao adulto. O


Banco acreditava que o aumento da demanda por servios de sade assistenciais
tenderia a ampliar a procura de servios secundrios e tercirios de baixa eficcia
e alto custo. Ou seja, num contexto de restrio dos gastos pblicos decorrente dos
ajustes macroeconmicos, o investimento pblico se voltaria a servios de baixa
qualidade retirando, inclusive, recursos que de outra forma seriam destinados s
aes bsicas (Mattos, 2001). Assim, o Banco passou a incentivar a proposta de
pacotes de cuidados a serem oferecidos pelos servios de sade assim como as
iniciativas publico-privadas na ateno do nvel tercirio de ateno sade.
Quanto ao ajuste do setor agropecurio, o BM condensou diversas polticas
anteriores em pacotes de financiamento que incluam a supresso de subsdios
a insumos e crditos, reduzindo recursos destinados a servios de extenso e
assistncia tcnica rural, preconizando a liberalizao dos preos de produo,
incentivando a privatizao de instituies voltadas distribuio de insumos e
produtos agrcolas, assim como a liberalizao do comrcio de insumos e produtos
(Saprin, 2002, apud Pereira, 2004).
Diversos estudos mostraram como as reformas de ajuste estrutural,
preconizadas pelo BM acabaram por gerar sociedades ainda mais injustas e
desiguais tanto em nveis nacionais quanto entre pases (Petras, 1997, Born, 2004,
apud Pereira, 2004). No objetivo deste estudo analisar esses desdobramentos,
entretanto foi no bojo daquelas polticas de ajustamento que foram se ampliando
no s os mecanismos de comunicao globais como os movimentos sociais
que mais e mais denunciavam comunidade internacional violaes de direitos
humanos e de acesso das populaes a bens e servios pblicos.
Nos anos de 1990, a ONU promoveu conferncias internacionais sobre
diversos temas que afetavam o mundo naquele final de milnio e que acabavam
por aprovar declaraes e convenes setoriais sobre a situao da pobreza,
dos direitos humanos, da questo da mulher e da criana, da questo sade, da
moradia, das minorias tnicas e culturais, entre outras. Tais movimentos levaram
as Naes Unidas a lanarem a Declarao do Milnio, que incorporava uma pauta
significativa de instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos,
partilhando a necessidade de se respeitar os Estados nacionais, mas, exigindo
deles total empenho na realizao de aes que contribussem para o seu alcance
(IPEA, 2005). Foram fundamentais para a Declarao do Milnio todas as medidas
estabelecidas nas convenes e tratados internacionais anteriores e que originaram
os chamados Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM)2.
1. Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2. atingir o ensino primrio universal; 3. promover a igualdade
entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4. reduzir a mortalidade na infncia; 5. melhorar a sade
materna; 6. combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; 7. garantir a sustentabilidade ambiental;
8. estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento
2

162

Dentre os ODM, o primeiro objetivo abordava diretamente o problema da


fome, associando-a a questo da pobreza e almejava a erradicao dessas duas
mazelas at o ano 2015. O campo da sade foi contemplado com trs objetivos,
o quarto, o quinto e o sexto, que almejavam at 2015 a reduo da mortalidade
infantil em dois teros, a melhoria da sade materno-infantil (diminuir em trs
quartos a mortalidade materna e a alcanar acesso universal em sade reprodutiva)
e o combate ao HIV, malria e a tuberculose, entre outras doenas. Entretanto, se
analisarmos todos os outros cinco objetivos de desenvolvimento, verificamos que
existe uma inter-relao entre eles que faz com que um atue sobre o outro. Ou seja,
promovendo conjuntamente a reduo da pobreza, o ensino primrio universal, e
o papel da mulher na sociedade est-se tambm promovendo uma maior equidade
social e o bem estar de grande parte da populao mundial. Melhorando a sade
das pessoas est-se atuando tambm na pobreza, na fome e na condio de vida
da mulher, e com o ambiente sustentvel est-se favorecendo uma vida mais
saudvel e, sobretudo, que reforando a proposta de uma parceria global para
o desenvolvimento est-se fortalecendo o mbito da governana, tanto em nvel
nacional quanto internacional (Ferreira, 2012).
Dez anos aps a Declarao do Milnio pode-se verificar que quase nenhum
dos ODMs foram alcanados plenamente, entretanto muito se fez nesses dez
anos, mostrando a importncia de um compromisso global em torno de metas e
objetivos que orientem polticas pblicas nacionais mais justas e que apontem para
um desenvolvimento humano de qualidade. Nos prximos anos, muitas propostas
estaro na mesa de discusso das agncias internacionais para se delinear novos
objetivos ps-2015 e com certeza as questes da sade e da segurana alimentar
estaro disputando espao na nova agenda. Este artigo discutir a trajetria
mais recente do debate internacional sobre segurana alimentar e sobre a sade
procurando apontar algumas propostas consideradas interessantes para uma nova
agenda de desenvolvimento global, iniciando a discusso a partir do ponto de vista
aplicado do oitavo objetivo do milnio, acordado no ano 2000, que fala sobre o
estabelecimento de parcerias mundiais para o desenvolvimento.
COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO
Ao prescrever o estabelecimento de parcerias mundiais para o desenvolvimento
como uma das ODMs, abriu-se espao para a possibilidade da ampliao do
financiamento para a ajuda internacional e para o intercambio entre os diferentes
setores das diversas regies do planeta.
A cooperao tcnica e a assistncia tcnica como mecanismos de intercambio
internacional so elementos antigos das relaes internacionais. Os dois termos so
muito utilizados pelas agncias de desenvolvimento, entretanto, para este artigo a

163

cooperao tcnica internacional para o desenvolvimento entendido como um


conjunto diverso de prticas, experincias e relaes (Lima, 2007, p. 3), atravs do
qual, diferentes atores expressam seus prprios valores e ideias (Ferreira, 1978).
Esses valores e ideias se apresentam muitas vezes como mecanismos propositivos
das organizaes internacionais, aparecendo como oferta de ideias, ou seja,
propostas construdas a partir de estudos realizados por peritos naquela rea e
avalizadas pelo conhecimento dito cientfico (Mattos, 2000).
Muitas vezes, a oferta de ideias est associada a mecanismos indutores e
condicionalidades incorporadas na oferta da ajuda internacional (Ikenberry,
1990). Entretanto, para Almeida (2006), o sentido de induo mais complexo,
na realidade, o que emerge so coalizes que se formam em torno de determinadas
estratgias ou propostas [traduzidas nas condicionalidades embutidas nos
emprstimos ou doaes internacionais], onde a presso externa encontra solo frtil
de apoio nas esferas nacionais (p. 12).
Sabe-se que no fcil aplicar ou usar ideias de outros, pela dificuldade de
transposies mecnicas entre universos e ambientes diferentes. Segundo Evans
(2004), se os pases pobres fossem capazes de simplesmente comear a usar o
conjunto de ideias que os pases ricos j acumularam, suas taxas de crescimento
subiriam, na teoria, vertiginosamente (p. 25). A aplicabilidade das ideias de outros
est associada s condies de absoro e criatividade, em determinado espao e
tempo, tanto de quem as tem quanto de quem as recebe.
Est entendido neste artigo que, quando nos referimos dimenso
internacional tanto da sade quanto da segurana alimentar estamos levando em
conta a discusso que remete a cooperao internacional dinmica do sistema
internacional, inerentemente assimtrica, onde a posio que os diferentes Estados
nacionais e organizaes internacionais ocupam e se movem depende da estrutura
de poder subjacente a ele. A cooperao internacional, nesse sentido, estratgia
intrnseca e permeada pelas mesmas relaes de poder e de dominao que dirigem
esse sistema (Fonseca, 2011).
SEGURANA ALIMENTAR, AJUDA PARA O DESENVOLVIMENTO E OS
DESAFIOS DO MILNIO
Embora nas ltimas dcadas a eliminao da fome no mundo tenha sido
contemplada em diversos documentos de diferentes organizaes internacionais e
ter sido includa num dos Objetivos para o Desenvolvimento do Milnio, a fome
persiste. Segundo Cardoso (2010), continuam a existir milhes de indivduos atingidos
pela fome, subnutrio e insegurana alimentar crnicas, quando em muitos outros
pases existe excesso de bens alimentares que so regularmente destrudos por perda de
validade ou para evitarem a baixa da sua cotao nos mercados internacionais (p. 1).

164

Parece importante que se faa, ento, meno importncia que toma, no


mbito das declaraes elaboradas pelas conferncias internacionais e assinadas
por centenas de representantes de pases, a ajuda e a cooperao internacional
voltadas para a diminuio da insegurana alimentar. Cardoso (2010) chama
ateno tambm para o movimento de articulao entre pases e regies no s
para a criao de economias de escala e capacidade tcnica que facilitem o acesso
aos mercados, atravs da criao de infraestruturas conjuntas, zonas de integrao
econmica e polticas de marketing (mercados regionais) como para a troca e
disseminao de conhecimentos e tcnicas agrcolas e pecurias.
Foi na Conferncia de Buenos Aires do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), em setembro de 1978, que surgiu pela primeira vez
o conceito de cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD), que
destacava a responsabilidade dos pases industrializados em manter a assistncia
tcnica, mas admitia certamente que um grande nmero de naes, mesmo em
desenvolvimento, podiam tambm participar nos negcios e trocas de experincias
internacionais, num mundo em crescente interdependncia (Ferreira et al., 2013).
Paradoxalmente, a cooperao entre pases em desenvolvimento cresceu durante
o perodo em que dominaram as premissas neoliberais das agncias financiadoras
tendo da evoludo para o conceito de cooperao sul-sul. Segundo Cardoso
(2010), desde ento a troca e a cooperao entre pases em desenvolvimento vem
desempenhando importante papel para o setor da produo agropecuria e para a
segurana alimentar e nutricional.
Segundo o Relatrio do Banco Mundial de 2008 sobre Desenvolvimento
Mundial o sector agrcola responsvel por 1/3 do crescimento econmico nos
pases cuja atividade econmica se baseia principalmente na agricultura. E ela
que tem permitido em vrias regies do globo a reduo da pobreza.
Nesse sentido, bom tambm lembrar que foi em 1992, na Conferncia
Internacional de Nutrio, realizada em Roma, pela Organizao das Naes
Unidas para o Alimento e a Agricultura (FAO) e pela OMS, que se agregou
definitivamente o aspecto nutricional e sanitrio ao conceito que passou a ser
denominado Segurana Alimentar e Nutricional (Valente, 1997). E foi durante a
Cpula Mundial da Alimentao, realizada em Roma, em 1996, tambm organizada
pela FAO, que se acabou por associar definitivamente o papel fundamental do
direito humano alimentao adequada e que esta s poderia ser garantida pela
estratgia da segurana alimentar e nutricional (SAN).
Embora exista uma conscincia em relao fome no mundo e de que a
eliminao da pobreza e da subnutrio est associada ao desenvolvimento da
agricultura, ainda h baixo financiamento internacional para os sectores agrcola
e pesqueiro nos pases em desenvolvimento. Na Conferncia Mundial sobre
Segurana Alimentar, realizada em Roma em Novembro de 2009, se reconheceu

165

que a ajuda internacional para o desenvolvimento havia diminudo cerca de


70% nas trs ltimas dcadas, sendo ainda impostas aos pases pobres, como
condicionamento para financiamento, as chamadas prticas de boa governana
para que a situao alimentar possa se alterar (Cardoso, 2010).
As premissas neoliberais preconizadas pelas agencias financiadoras
internacionais a partir dos anos de 1990 partiam do pressuposto de que o acesso
aos alimentos deveria se dar exclusivamente atravs do mercado considerado
o mecanismo mais eficiente na alocao de recursos. Segundo Pereira (2004), a
maioria das reformas liberalizantes implantadas no levou em conta a oferta local
de alimentos e nem qualquer tipo de poltica de segurana alimentar ou de acesso
a mercados anterior abertura comercial e ao fomento das exportaes (p. 17).
Essas polticas acabaram por elevar os ndices de desnutrio em diversas regies
e reforar a concentrao fundiria em muitos pases em desenvolvimento. Alm
disso, a concentrao da propriedade da terra e mais a produo agroexportadora
em grande escala impactou negativamente o meio ambiente, seja pelo modelo
qumico-mineral adotado, seja pela presso que exerceu sobre pequenos e mdios
produtores, os quais se viram forados a superexplorar terras de qualidade marginal
(Pereira, 2004, p. 17).
Para se ter uma ideia do baixo financiamento para o setor agrcola, segundo
Cardoso (2010), em 2008 a Unio Europeia (EU) disponibilizou um bilho de
euros para a implementao de projetos agrcolas, enquanto o Banco Mundial
disponibilizou, em 2009, dois bilhes de dlares para o setor. Os dois montantes
juntos ainda bastante baixo para o elevado nmero de subnutridos existentes no
mundo, calculados em um bilho de pessoas em 2009, segundo estimativas da FAO
(2009).
Ao abrir a consulta global sobre a fome, segurana alimentar e nutrio para
a Agenda de Desenvolvimento Ps-2015, ocorrida em Roma, em maio de 2013, o
diretor da FAO apelou comunidade internacional para se comprometer com a
proposta de erradicao da fome como uma das prioridades do desenvolvimento
do Ps-2015, uma vez que cerca de 50 pases j esto no caminho certo para atingir
a meta de reduzir para 50% a proporo de pessoas com fome em seus pases como
acordado para os ODMs no ano 2000 (UNRIC, 2013).
OS DESAFIOS DO MILNIO PARA A SADE GLOBAL
A crise sistmica do capitalismo globalizado tem evidenciado iniquidades
sociais, econmicas, ambientais e sanitrias existentes entre pases e no seu interior
com fortes consequncias sobre a sade humana e de ecossistemas (Buss, 2011).
Segundo o documento de discusso da Conferncia Mundial sobre Determinantes
Sociais da Sade, ocorrido no Rio de Janeiro em outubro de 2011, a maior parte

166

da carga de doenas assim como as iniquidades em sade, que existem em todos


os pases acontece por conta das condies em que as pessoas nascem, vivem,
crescem, trabalham e envelhecem (p.2). A esse conjunto de condies e fatores
d-se o nome de determinantes sociais da sade, que abrangem aspectos sociais,
econmicos, polticos, culturais e ambientais que influenciam no estado de sade
de uma populao.
O setor sade hoje identificado como uma rea importante e um campo de
prtica dentro das relaes internacionais devido sua natureza especfica, mas,
tambm, por sua abrangncia, uma vez que ao mesmo tempo determinante e
determinado pelo processo de desenvolvimento, ou seja, a sade global hoje um
campo intersetorialmente dependente.
A situao de sade global aponta para a enorme persistncia das iniquidades
no acesso aos servios de sade tanto dentro de um mesmo pas quanto entre pases,
causada seja pela desigualdade econmica entre grupos sociais seja pela crescente
interdependncia do capital num mundo globalizado onde os efeitos da pobreza e
da m sade no esto confinados s fronteiras nacionais. Essa conjuntura crtica
coloca em foco a questo da cooperao internacional para o desenvolvimento,
que vem buscando abordar e resolver questes globais de pobreza e excluso social.
Para Almeida et al. (2010), as mudanas na cooperao tcnica internacional
em sade acompanharam as tendncias do pensamento sobre o desenvolvimento
e a ajuda para o desenvolvimento, desde os anos 50, propondo novos modelos de
ao formulados em diferentes conjunturas.
Este artigo no se prope a uma anlise to pormenorizada desse percurso,
mas ressaltar seus aspectos mais importantes a partir do final do sculo passado.
Assim, segundo Almeida (1999), pode-se dizer que nos anos de 1980 as agncias
financeiras internacionais preconizaram a necessidade de reduzir o desequilbrio
fiscal e de criar condies macroeconmicas mais sustentveis, centradas nos
esforos para diminuir o tamanho do setor pblico e restringindo o Estado quelas
aes que lhe eram prprias, procurando torn-lo mais eficiente. Ao final da
dcada de 80, as organizaes internacionais passaram a formular propostas de
reforma que procuravam retirar a responsabilidade nica do Estado e a preconizar
iniciativas de parcerias pblico-privadas para ateno sade.
Nesse sentido, os modelos reformadores que emergiram nos anos 90
tentaram, criticando as propostas neoliberais, lidar com os novos problemas
que as polticas restritivas da dcada anterior maximizaram, recuperando, sob
novas bases, a perspectiva do Estado, embora de tamanho mais reduzido. Muitas
caractersticas desses modelos ainda persistem nos dias atuais e podem ser
resumidas em como reconstruir a capacidade do Estado ao mesmo tempo em
que reestrutur-lo (Fiori, 1993).

167

Para Almeida (1999), as reformas do setor sade levadas a cabo no final do sculo
passado tiveram forte influncia das ideias preconizadas pelo banco Mundial, que
foram a centralidade da perspectiva econmica, deslocando o foco dos princpios
formuladores das polticas de sade para aspectos operativos e gestores da sua
aplicao. Para a autora, a ideia de separao das funes de financiamento e
execuo, que prosperaram em vrias reformas setoriais no comeo do presente
sculo, acabou por introduzir mecanismos competitivos na alocao de recursos
financeiros para a sade na busca de maior eficincia, efetividade e melhora na
qualidade dos servios. Nesse sentido, a discusso atual no campo das reformas
polticas do setor sade vem apregoando, num cenrio em que cada vez mais se
ampliam as iniciativas pblico-privadas, a necessidade de se reforar cada vez
mais a capacidade regulatria por parte do Estado no sentido de diminuir as
desigualdades inerentes a tal sistema.
Entretanto, as reformas setoriais realizadas sob as premissas do BM at o
primeiro decnio deste sculo no s criaram reconhecidas iniquidades sociais,
econmicas, ambientais e sanitrias dentro dos pases como entre pases. E esse
novo panorama global ampliou tambm o questionamento acerca da governana
global para a sade e da governana da sade global, gerando intensos debates
sobre o processo de reforma da sua principal agncia internacional, a Organizao
Mundial da Sade (Buss, 2011). Esse debate vem ocorrendo no bojo da discusso
sobre os novos objetivos para desenvolvimento ps-2015 e despertando o interesse
da comunidade internacional que, ainda sob o eco das resolues da Conferencia
Mundial sobre os Determinantes Sociais da Sade, realizada no Rio de Janeiro em
2011, e da Reunio Rio+20, realizada tambm no Rio de Janeiro em 2012, esperam
que sejam incorporados temas vitais como sade do processo de desenvolvimento
e os determinantes sociais da sade, que so inegavelmente os pilares para que se
incorpore o reforo dos sistemas universais de sade como a proposta do setor
sade para fazer parte dos objetivos estratgicos da agenda ps-2015.
CONCLUSO
Para Mosse (2005), projetos de desenvolvimento precisam ter coerncia entre
o sistema de representao das ideias que o elaboraram e o sistema operacional
para sua implantao, quanto mais distante o sistema de representao das ideias
do sistema de representao daqueles que as vai implantar, mais difcil de alcanar
sucesso. Isso significa que metas globais preconizadas pelas agncias internacionais
tero dificuldade para serem atingidas se no forem perceptveis em nvel nacional
e local. Metas gerais como erradicao da fome e sade para todos precisam
ser decodificadas de forma inteligvel por diferentes sociedades e principalmente

168

por aqueles que se beneficiaro de suas medidas. Se, durante a negociao para
elaborao de um projeto de desenvolvimento, em que participam atores nacionais
e internacionais, as representaes das ideias a envolvidas se operarem de forma
desigual acabar por se impor o poder do doador. Poder este que se estabelece,
calcado numa racionalidade independente, geralmente referenciada por estudos
tcnicos e densos relatrios, que se apresentam como sugesto numa forma velada
pela retrica da parceria.
Nesse sentido, pode-se assuntar que num exerccio conjunto pases
desenvolvidos e em desenvolvimento de reviso dos esforos de cooperao
para o desenvolvimento preciso, inclusive, redefinir o prprio conceito de
desenvolvimento. Tal exerccio, por certo, poderia considerar que certas prticas
levadas a cabo em regies mais pobres do planeta representam:
novas formas de aproveitamento dos recursos disponveis, mais favorveis a
um novo padro de crescimento, podendo-se admitir a soluo aparentemente
utpica de reverso do prprio processo de cooperao, ou, o que seria mais
aceitvel, reconhecer a possibilidade de uma real reciprocidade entre os pases
em todas as direes, tanto sul-sul como norte-sul e o possvel aproveitamento
de solues inovadoras, [simples e geradas fora do mainstream dos setores
produtivos mais desenvolvidos]. (Ferreira et al., 2013, p. 11).
Como foi apontado anteriormente neste artigo, muitos atores globais,
principalmente no calor das discusses sobre os encaminhamentos dos objetivos
do desenvolvimento ps-2015, tm defendido metas tais como erradicao da
fome e cobertura universal em sade como parte de um conjunto de objetivos
do desenvolvimento sustentvel. A questo : de que fome, que cobertura
universal e de que sade estamos falando? desanimador verificar que at o
momento nenhum discussion paper das grandes agncias internacionais ainda
apontou ideias ou conceitos realmente inovadores e transformadores, fazendo crer
que o espao de discusso entre ricos e pobres ainda estreito e que durante
algum tempo grande parcela da populao mundial ainda ter mais do mesmo
em termos de acesso a alimentos e servios de sade de qualidade.
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171

IMPACTO DA CPULA MUNDIAL DA ALIMENTAO


(1996) NAS INICIATIVAS EM SEGURANA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL: UM OLHAR GLOBAL E ENTRE PASES
SIGNATRIOS NA CPLP
Marie Agns Aliaga1
Sandra M. Chaves dos Santos2
INTRODUO: CONTEXTUALIZANDO A DISCUSSO
A Cpula Mundial da Alimentao - CMA, promovida pela Organizao das
Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) em 1996, associou definitivamente o cumprimento do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA)
garantia da Segurana Alimentar e Nutricional- SAN (Burity et al., 2010). No mesmo ano nasceu a CPLP, que tem como objetivos estratgicos principais a concertao poltica e a cooperao entre os seus Estados membros e que contempla, entre
outros, o primado dos direitos humanos e a promoo do desenvolvimento como
princpios orientadores fundamentais (Pinto, 2011). Dos oito pases membros hoje
integrantes da CPLP, sete foram signatrios do plano de ao da CMA-1996.
O plano de ao gerado na Cpula Mundial de Alimentao estabeleceu o
entendimento sobre segurana alimentar que deveria nortear as aes dos pases
signatrios, assim como os compromissos, os objetivos e as aes voltadas a
erradicar a fome em todos os pases, fundamentados na reafirmao do direito
de todos ao acesso a alimentos seguros e nutritivos, em acordo com o direito
alimentao adequada e com o direito universal fundamental de no sofrer de
fome (FAO, 1996).
Desde ento se tornou claro que para se alcanar a SAN caberia uma ao
concertada em vrios nveis, buscando-se solues coletivas para problemas mundiais, ao tempo que cada pas deveria adaptar estratgias para alcanar os objetivos, considerando seus recursos e capacidades. O segundo compromisso do plano
estabelece a importncia de novas polticas pblicas para dar conta dos desafios,
conforme abaixo transcrito:
Implementaremos polticas que tenham como objetivo erradicar a pobreza
e a desigualdade e melhorar o acesso fsico e econmico de todos, a todo
marie_aliaga@hotmail.com - Ncleo de Nutrio e Polticas Pblicas da Escola de Nutrio da UFBA.
Av. Arajo Pinho 32, Canela, 40.110-150 Salvador-Bahia, Brasil.
2
sandra.mchaves@gmail.com - Ncleo de Nutrio e Polticas Pblicas da Escola de Nutrio da UFBA.
1

172

momento, a alimentos suficientes e, nutricionalmente adequados e seguros,


e sua utilizao efetiva (traduo nossa) (FAO, 1996, p.2).
No mbito do compromisso acima referido do Plano de Ao da Cpula
Mundial da Alimentao, definiu-se como meta para todos os pases signatrios o
desenvolvimento e atualizao peridica de sistemas de informao e de cartografia
da insegurana alimentar, os quais deveriam indicar de forma mais descentralizada
e localizada possvel as populaes e reas mais afetadas pelos problemas da fome e
da subnutrio, e tambm os determinantes das situaes encontradas. Conforme
consta no documento, enfatizou-se a preocupao de estimular a formao de um
estoque de conhecimentos que pudesse orientar aes efetivas e eficazes, evitando
duplicao de esforos (FAO, 1996).
Os objetivos da Cpula Mundial da Alimentao - CMA de 1996, referncia
histrica em termos de compromissos internacionais no campo da SAN, foram
reafirmados ao longo de numerosos encontros internacionais, entre os quais
vale ressaltar a Cpula Mundial da Alimentao: cinco anos depois, em 2002, e a
Cpula Mundial da Alimentao de 2009 (IISD & FAO, 2009).
Apesar dos esforos relatados segundo as estimativas da FAO 868 milhes de
pessoas seguem sofrendo de subalimentao crnica em 2010-2012, dos quais
852 milhes esto em pases em desenvolvimento, representando quase 15% da
populao (FAO, 2012a). A reduo maior deste nmero desde 1990 ocorreu na
sia do Sul-Este, seguida pela sia do Este e pela Amrica Latina. A prevalncia
da subalimentao crnica na frica subsahariana de 23% (FAO, 2012a). Os
determinantes da situao variam de uma regio para outra e de um pas para
outro: observa-se que a variabilidade de produo de alimentos maior nos pases
mais vulnerveis a insegurana alimentar, e de fato, na frica, as preocupaes
maiores se referem disponibilidade de alimentos, assim como ao impacto dos
conflitos ou da instabilidade politica em geral (USDA, 2012). Na Amrica Latina
e Caribe, a prevalncia de subalimentao analisada junto com as desigualdades
de distribuio de renda (USDA, 2012) e com os preos dos alimentos (FAO, 2011).
Enquanto o nmero de pessoas subalimentadas na Amrica Latina e Caribe diminui,
a preocupao com as taxas de sobrepeso e obesidade vem crescendo em todo o
mundo (FAO, 2011, OMS, 2012).
Entende-se, portanto, que os determinantes da SAN so vinculados ao
desenvolvimento das sociedades, no sentido do conceito de desenvolvimento
humano descrito por Amartya Sen (apud Pnud, 2013, p.1), ou seja avano
da riqueza da vida humana, mais do que da riqueza da economia na qual seres
humanos vivem (traduo nossa). Progresso social e economia como meio de
reduo da desigualdade so temas crticos dentro do conceito de desenvolvimento
humano (Pnud, 2013) e no campo da SAN.

173

Na perspectiva acima a SAN se reafirma como um fenmeno complexo e


multifacetado (FAO, 2008; GROSS et al., 2000), interagindo com seu ambiente
socioeconmico, poltico, institucional, cultural e natural (FAO e Siciav, 2012).
Segundo o modelo conceitual da SAN adotado pela FAO (2009) diferenciam-se
neste contexto polticas e programas que buscam: (a) aumentar o fornecimento
de alimentos (disponibilidade); (b) melhorar o acesso a alimentos reduzir a
pobreza; (c) melhorar a utilizao dos alimentos; e (d) assegurar a estabilidade da
oferta de alimentos. Importa ainda destacar que existem duas abordagens tpicas
(FAO, 2009): incorporar problemticas de segurana alimentar em outras polticas
e estratgias de desenvolvimento nacionais, e desenvolver uma poltica especfica
de segurana alimentar.
Alm de depender das caractersticas do problema, ou seja, da natureza e do
estado da insegurana alimentar e nutricional, assim como da disponibilidade
de recursos e das capacidades institucionais prprias a cada pas (Von Braun et
al., 1993), considera-se, na linha da anlise de Stamoulis e Zezza (2003), que o
portfolio de polticas de SAN tambm resulta da articulao e das prioridades
definidas entre os diferentes setores da economia, do grau e das modalidades de
descentralizao das polticas, da incluso e distribuio de poder entre sociedades
civis e governos, e da coordenao com a comunidade internacional. Por suposto,
vale acrescentar aqui as orientaes polticas que, como mostram os estudos de
Riches (1997, 2002), tambm impactam escolhas em termos de polticas de SAN.
Desta forma torna-se relevante mapear a existncia de iniciativas pblicas,
enquanto avaliaoes e polticas, que podem ser atribudas CMA-1996 na
mobilizao de agendas em torno da SAN, nos pases signatrios, fazendo dialogar
estes resultados com variveis selecionadas relativas ao perfil de desenvolvimento
econmico e social dos pases.
Na continuidade ser apresentada a metodologia geral proposta. Em seguida
sero descritos os resultados divididos em duas partes, os resultados a nivel
mundial, e em seguida aqueles dos pases signatrios da CPLP. Na sequncia faz-se
a discusso dos resultados e so apresentadas as consideraes finais do captulo.
ASPECTOS METODOLGICOS
Este trabalho se define como um estudo exploratrio de dados secundrios,
efetuado por meio de pesquisa documental na internet em quatro idiomas:
espanhol, francs, ingls e portugus, aplicando-se aos pases signatrios da CMA
1996, considerando as iniciativas tomadas unicamente entre 1996 e 2012.
O mapeamento foi realizado em duas etapas principais. Primeiro, de setembro
2011 at maro 2012, um roteiro de pesquisa foi aplicado a cada pas por dois
pesquisadores. Este roteiro incluiu pesquisa em pginas web oficiais dos governos

174

e agncias estatsticas, assim como por meio do motor de pesquisa Google, o


motor de pesquisa o mais utilizado no mundo (Netmarketshare, 2012), com base
em palavras-chave. Numa segunda etapa, de maro at abril 2012, a informao
encontrada foi verificada e completada com a informao disponibilizada por
sistemas existentes de mapeamento e informao sobre o estado e as polticas de
SAN. Estes sistemas incluram as seguintes pginas e sites web da FAO: Right to
Food, Improved Global Governance for Hunger Reduction, Global Information
and Early Warning System and Special Programme for Food Security, assim
como os sites da International Food Policy Research Institute (Ifpri), do Programa
Alimentar Mundial (PMA), do Famine Early Warning System Network (Fewsnet),
do Sistema de Informao e Cartografia sobre a Insegurana Alimentar e a
Vulnerabilidade (Siciav), e da Integrated Phase Classification (IPC).
Os critrios de incluso utilizados foram os seguintes:
-- Contar com os termos (in) segurana alimentar ou (in) segurana
alimentar e nutricional nos objetivos;
-- Ter uma abrangncia nacional;
-- Ser formulada, pelo menos parcialmente, ou contratada pelo governo ou
por uma instituio pblica nacional;
-- Estar formulada, mesmo se no finalizada (polticas de SAN);
-- Estar publicada e disponvel (avaliaes do estado da SAN) ou no mnimo
mencionada (polticas pblicas de SAN) na internet, em um dos quatro
idiomas de pesquisa.
As variveis analisadas foram: (a) o tipo de informao encontrada; (b) o tipo
de poltica ou avaliao da SAN encontrada; (c) o conceito utilizado. Categorias
foram identificadas ao longo da pesquisa e definidas como segue:
a) Tipo de informao encontrada: documento detalhado (verso final, rascunho,
declarao em lei com o contedo da poltica, revises, etc) / citao ou resumo;
b) - Tipo de poltica pblica encontrada: poltica especfica de SA ou de SAN / poltica
abrangente que possibilita ao em todas as dimenses da SA (tal como polticas
alimentares e nutricionais, polticas de desenvolvimento, e programas ou estratgias
globais dos governos) / poltica setorial (tal como polticas agrcolas ou polticas de
nutrio) / nenhuma poltica incluindo a SA ou a SAN nos seus objetivos.
- Tipo de avaliao da SAN encontrada: relatrio especfico de avaliao do
estado da SA ou da SAN / outro relatrio, ou poltica especfica de SA ou SAN,
incluindo um captulo ou subcaptulo dedicado avaliao do estado da SA ou da
SAN / outro tipo de avaliao da SA ou da SAN / nenhum tipo de avaliao da SA
ou da SAN encontrado;
c) Conceito utilizado: Segurana Alimentar (SA) / Segurana Alimentar e
Nutricional (SAN)
Uma anlise foi realizada considerando as seguintes variveis, para expressar
diferenciais nos perfis de desenvolvimento social e econmico: (1) Continente; (2)

175

ndice de Desenvolvimento Humano (IDH); (3) Coeficiente Gini; (4) populao


vivendo com menos de $1.25 (Paridade de Poder de Compra - PPC) por dia;
(5) disponibilidade calrica per capita por dia; (6) prevalncia de baixa estatura
infantil; e (7) valor total lquido de Assistncia Oficial de Desenvolvimento (AOD)
recebida entre 1996 e 2010. Os valores destas variveis foram coletados nos bases
de dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), da
Central Intelligence Agency (CIA), da FAO, e da OCDE (CIA, 2012; FAO, 2012b;
OCDE, 2012; Pnud, 2012), e categorizados segundo a classificao do Pnud ou por
quartil. Fez-se necessrio agregar categorias e quartis para avaliao das associaes
de interesse, considerando a baixa proporo de pases encontrados em algumas
categorias, utilizando o teste exato de Fisher. Os testes estatsticos foram realizados
com o programa SPSS (verso 13.0) e associaes foram consideradas significantes
quando p. 05.
INICIATIVAS PBLICAS DE AO E AVALIAO DA SAN NO MUNDO
Entre os signatrios da CMA de 1996 encontrou-se uma poltica pblica
incluindo a SA ou a SAN nos seus objetivos em 123 pases (66%), e encontrou-se
uma avaliao da SAN em 139 pases (75%). Os dois elementos foram encontrados
em 114 pases (61%), conforme mostrado na tabela 1.
Encontrou-se uma poltica especfica de SA ou SAN em 94 pases. Somente 30%
destas polticas contavam com documento detalhado disponvel e 27% utilizavam
o conceito de SAN. Entre os outros pases, 18 tinham uma poltica abrangente e 11
tinham polticas setoriais (Figura 1).
Tabela1. Nmero e percentagem dos signatrios da CMA1 1996 com uma poltica
pblica e/ou uma avaliao da SA2 ou da SAN3 encontradas, por continente.

N e % de pases com
uma poltica pblica de
2
3
SA ou de SAN

N e % de pases com
2
uma avaliao da SA
3
ou da SAN

46

88%

51

98%

46

88%

52

27

82%

27

82%

26

79%

33

Amrica
do Norte
sia

100%

100%

100%

33

73%

33

73%

30

67%

45

Europa

20%

20

49%

15%

41

Oceania

54%

46%

31%

13

Total

123

66%

139

75%

114

61%

186

Continente

frica
AL&C

N e % de pases
com os dois

Nmero
total de
signatrios


Cpula
Mundial da Alimentao; Segurana Alimentar; Segurana Alimentar e Nutricional; 4Amrica Latina e
Caribe
Fonte: elaborada pelas autoras

176
Figura1. Pases com polticas pblicas de SA1 ou de SAN2, segundo o
tipo de poltica encontrada, entre os signatrios da CMA3 1996.

Segurana Alimentar; Segurana Alimentar e Nutricional; Cpula Mundial da Alimentao


Fonte: elaborada pelas autoras

Relatrios especficos de avaliao da SA ou da SAN foram encontrados em 73


pases. Entre os pases restantes, 44 tinham outro relatrio ou poltica especfica de
SA/SAN com um captulo ou um subcaptulo dedicado avaliao do estado da
SA/SAN, 22 pases tinham outro tipo de avaliao da SA ou da SAN (Figura 2).
Figura2. Pases com relatrios de avaliao de SA1 ou de SAN2, segundo
o tipo de avaliao encontrada, entre os signatrios da CMA3 1996.

Segurana Alimentar; Segurana Alimentar e Nutricional; Cpula Mundial da Alimentao


Fonte: elaborada pelas autoras

177

O perfil tpico de um pas para o qual foram identificados uma poltica especfica
e um relatrio especfico de avaliao da SA ou da SAN foi: (1) IDH baixo (segundo
a classificao do Pnud); (2) mais de 29% da populao vivendo com menos de
US$1.25 por dia; (3) Coeficiente Gini acima de 46.13; (4) disponibilidade calrica
per capita por dia inferior a 2 253 kcal; (5) prevalncia de baixa estatura infantil
superior a 38%; e (6) receptor de valor igual ou superior a US$ 7 114 milhes de
AOD entre 1996 e 2010.
Identificou-se uma poltica pblica de SA ou de SAN em respectivamente 96%,
89%, 64% e 23% dos pases com IDH baixo, mdio, alto e muito alto. De maneira
similar, encontrou-se uma avaliao da SA ou da SAN em respectivamente 98%,
89%, 64%, e 60% dos pases com IDH baixo, mdio, alto e muito alto (Ver tabelas
2 e 3). O teste exato de Fisher confirmou que h uma associao significante
entre o IDH e a presena ou ausncia de poltica pblica ou de avaliao da SA
ou da SAN. Encontrou-se uma poltica especfica de SA ou SAN (por oposio
s polticas abrangentes ou setoriais) em 95%, 77%, 62%, e 50% dos pases com
qualquer tipo de poltica de SA ou SAN com IDH baixo, mdio, alto e muito alto,
respectivamente. Identificou-se um relatrio especfico de avaliao da SA ou da
SAN (por oposio a um diagnstico em outro documento) em 82%, 59%, 24%,
e 23% dos pases com qualquer tipo de avaliao da SA ou SAN com IDH baixo,
mdio, alto e muito alto, respectivamente (tabelas 2 e 3).
Tabela 2. Nmero e percentagem dos signatrios da CMA1 1996 segundo o tipo
de poltica de SA2 ou de SAN3 encontrada, por faixa de IDH4, Mundo.
N de pases

IDH4
No
info.
Baixo
Mdio
Alto
Muito
Alto
Total

% de pases

Com poltica
especfica de
2
3
SA /SAN
(A)

Com poltica
abrangente
contemplando
2
3
a SA /SAN
(B)

Com poltica
setorial
contemplando
2
3
a SA /SAN
(C)

Sem poltica
contemplando
2
3
a SA /SAN
(D)

Total
(E)

A/
(A+B+C)

(A+B+C)/
E

0
41
30
18

1
2
6
6

1
0
3
5

7
2
5
16

9
45
44
45

0%
95%
77%
62%

22%
96%
89%
64%

5
94

3
18

2
11

33
63

43
186

50%
76%

23%
66%

Cpula Mundial da Alimentao; Segurana Alimentar; Segurana Alimentar e Nutricional; 4ndice de


Desenvolvimento Humano
Fonte: elaborada pelas autoras

178
Tabela 3. Nmero e percentagem dos signatrios da CMA1 1996 segundo o tipo
de avaliao da SA2 ou da SAN3 encontrada, por faixa de IDH4, Mundo.

IDH4
No
info.

N de pases
Com
relatrio
especfico
de avaliao
da
2
3
SA /SAN
(A)

Com captulo de
2
avaliao da SA ou
3
da SAN em outro
relatrio ou em uma
poltica especfica
2
3
de SA /SAN
(B)

% de pases
Com outro
tipo de
avaliao da
SA ou da
SAN
(C)

Sem nenhum
tipo de
avaliao da
SA ou da
SAN
(D)

Total
(E)

A/
(A+B+C)

(A+B
+C)/E

100%

11%

Baixo

36

45

82%

98%

Mdio

23

44

59%

89%

Alto
Muito
Alto

12

10

16

45

24%

64%

18

17

43

23%

60%

Total

73

44

22

47

186

53%

75%

Cpula Mundial da Alimentao; Segurana Alimentar; Segurana Alimentar e Nutricional; 4ndice de


Desenvolvimento Humano
Fonte: elaborada pelas autoras

Foram encontradas polticas pblicas de SA ou SAN em 100% dos pases com


a percentagem mais alta de populao vivendo com menos de US$1.25 por dia e
com a maior prevalncia de baixa estatura infantil, assim como em 96%, 97%, e
92% dos pases com o maior Coeficiente Gini, a menor disponibilidade calrica
per capita por dia, e o maior valor total lquido de AOD recebida, respectivamente.
Observou-se uma gradiente nas propores de pases com poltica pblica de SA
ou de SAN encontrada entre os quartis das cinco variveis. Entre estes pases, a
proporo dos que contavam com uma poltica especfica foi maior nos pases
de menor desenvolvimento, conforme os indicadores selecionados. Observou-se
uma gradiente nesta proporo entre os quartis da disponibilidade calrica per
capita por dia, da prevalncia de baixa estatura infantil, e do valor total lquido da
AOD recebida.
Alm do acima indicado observou-se associao estatisticamente significante
entre cada varivel e a presena ou ausncia de uma poltica pblica de SA ou de
SAN encontrada, a saber: a percentagem da populao vivendo com menos de
US$1.25 por dia PPC (p=.003), o Coeficiente Gini (p=.002), a disponibilidade
calrica per capita por dia (p=.006), a prevalncia de baixa estatura infantil(p=.029),
e o valor total lquido de AOD recebida (p=.000).
Quanto avaliao da SAN, foram identificados documentos em 100% dos
pases com a percentagem mais alta de populao vivendo com menos de US$1.25
por dia, com o maior Coeficiente Gini, com a menor disponibilidade calrica per
capita por dia, e com a maior prevalncia de baixa estatura infantil. Da mesma

179

maneira, encontrou-se uma avaliao da SA ou da SAN em 97% dos pases com


o maior valor total lquido de AOD recebida. Foram observados gradientes nas
propores de pases com uma avaliao da SA ou da SAN, entre os quartis das
cinco variveis. Entre os pases com uma avaliao da SAN encontrada, foram
identificados relatrios especficos de avaliao da SA ou da SAN em propores
maior nos quartis menos favorecidos das variveis de desenvolvimento. Observouse uma gradiente nestas propores entre os quartis da percentagem da populao
com menos de US$1.25 (PPC) por dia e entre os quartis do valor total lquido de
AOD recebida.
Encontrou-se uma associao significante entre a presena ou ausncia de uma
avaliao da SA ou da SAN e a percentagem da populao com menos de US$1.25
(PPC) por dia (p=.001), a disponibilidade calrica per capita por dia (p=.006),
a prevalncia de baixa estatura infantil (p=.011), e o valor total lquido de AOD
recebida (p=.000).
INICIATIVAS PBLICAS DE AO E AVALIAO DA SAN NA CPLP
A nivel nacional foram encontradas neste estudo polticas especificas de SAN
em cinco dos sete paises membros da CPLP que assinaram o Plano de Ao da
CMA 1996, conforme o quadro 1.
Quadro 1. Polticas especficas de SA ou de SAN encontradas nos
pases da CPLP signatrios da CMA 1996, 1996-2012.

180

Fonte: elaborada pelas autoras

Nenhuma poltica especfica de SA ou de SAN foi encontrada em So Tom e


Principe e em Portugal. Nenhuma outra poltica mencionando a SA ou a SAN nos
seus objetivos foi encontrada nestes dois pases. Avaliaes especficas da SA ou da
SAN foram encontradas em todos os pases, exceto Portugal.
Conforme o apresentado na tabela 4 registrou-se ausncia de informaes mais
completas para empreender com relao CPLP as mesmas anlises feitas para os
demais pases. Observa-se, no entanto que os pases signatrios tm IDH muito
variado, assim como variam, sem relao direta com o IDH, o montante de valores
transferidos via cooperao internacional. Considere-se a situao de Guin-Bissau
e Moambique: ambos tm IDH baixos e prximos, mas a ajuda internacional
recebida foi treze vezes maior para Moambique. Por outro lado pases como
Portugal e Timor-Leste se colocam em pontos extremos quanto ao IDH e demais
variveis observadas, sendo que para ambos no foi possvel identificar polticas
em SAN. Estes resultados sinalizam sobre a impossibilidade de analisar e concluir
sobre tendncias no campo de ao de SAN em um grupo pequeno e heterogneo
de pases, a partir das variveis adotadas neste estudo.

181
Tabela 4. Indicadores de desenvolvimento selecionados
entres pases da CPLP signatrios da CMA 1996

PNUD, dados de 2011;2PNUD, dados mais recentes desde 2000;3PNUD, dados mais recentes desde 2005;4FAO, dados
de 2012;5Assistncia Oficial de Desenvolvimento, OCDE, valor total lquido recebido 1996-2010
Fonte: elaborada pelas autoras
1

DISCUSSO
Devido metodologia adotada no estudo, no se pode concluir pela no
existncia de polticas e avaliaes da SAN ao no encontr-las. De fato, a principal
limitao do estudo foi a dependncia em relao disponibilidade da informao
e facilidade de acesso a tal informao na internet. O impacto disto foi reduzido
com o cruzamento da informao encontrada por meio de vrias entradas de
pesquisa, bases de dados, e pesquisadores. Ao no encontrar iniciativa pblica ou
documento de avaliao no campo da SAN, pode se afirmar que tal informao
no facilmente acessvel para qualquer utilizador da internet. Tendo em vista a
aproximao com o Direito Humano Alimentao Adequada, a obrigao dos
governos em prestar contas populao, inclusive para qualificar a participao
social (CHILTON e ROSE, 2009), pode ser interpretada como o dever de qualquer
governo, independente do estado de desenvolvimento do pas, disponibilizar
informao detalhada e facilmente acessvel em direo aos portadores de direito.
A pesquisa mostrou que a proporo de pases com uma poltica ou uma
avaliao da SA ou da SAN identificada diminuiu medida que aumentou o
IDH dos pases. Tendncias similares foram observadas com as outras variveis
de desenvolvimento e testes estatsticos confirmaram os resultados no mbito
mundial. As tendncias e associaes observadas sugerem que a vulnerabilidade
das populaes foi um determinante importante para o desenvolvimento de tais
iniciativas em direo promoo da SAN. De uma forma geral este resultado,
por si s, indica que o esforo concertado via as agncias multilaterais tem feito
sentido no cenrio poltico de ao em SAN. Este resultado no foi observado de
forma significativa na CPLP, devido possivelmente ao pequeno nmero de pases.

182

Alm da vulnerabilidade insegurana alimentar, existem outros fatores


que podem impactar a produo e a divulgao de iniciativas de SAN. Dentre
este destacam-se os mecanismos existente de cooperao internacional, os quais
podem explicar porque a informao sobre iniciativas pblicas de SAN foi
encontrada em maior quantidade para pases em desenvolvimento. Na CPLP,
por exemplo, Moambique foi um dos pases que registrou o maior nmero de
iniciativas de SAN e o que mais recebeu recursos de cooperao internacional. No
geral, vrias polticas pblicas encontradas foram formuladas ou implementadas
pelos governos nacionais em parceria com agncias das Naes Unidas; sendo o
exemplo mais significativo os Programas Nacionais para Segurana Alimentar,
desenvolvidos pelos governos locais com apoio da FAO. Desta forma os resultados
evidenciaram uma associao significante entre as iniciativas pblicas de SAN e o
valor total lquido de AOD recebida, no plano mundial.
Com relao s polticas pblicas de SAN beneficiadas pelo apoio da comunidade
internacional, vale mencionar o debate em torno da Declarao de Paris (OCDE,
2005), suas diretivas sobre a apropriao das polticas de desenvolvimento pelos
governos receptores, e o conceito de responsabilidade mutual. Estes conceitos so
necessrios ao enfrentar o desequilbrio de poder inerente a relao entre o doador
e o governo parceiro, ressaltando que os governos e as instituies doadoras podem
ter agendas polticas que nem sempre so compatveis com a dos pases receptores,
e tambm so responsveis com relao s populaes dos seus prprios pases
(DROOP, ISENMAN e MLALAZI, 2008; RAKNER e WANG, 2007). Existe um
consenso segundo o qual a assistncia para o desenvolvimento mais eficaz
quando a liderana assumida pelos pases receptores (DROOP, ISENMAN
e MLALAZI, 2008); em resposta a este consenso a Declarao de Paris define
objetivos de apropriao pelos quais os governos receptores deveriam liderar o
desenvolvimento e a implementao das suas estratgias de desenvolvimento
por meio de um processo consultivo amplo e coordenar a assistncia recebida de
diferente fontes, em colaborao com a sociedade civil e o setor privado nacionais
(RAKNER e WANG, 2007).
No entanto, o conceito de apropriao das polticas de desenvolvimento
no sempre compatvel com realidades polticas, em particular quando aborda
problemticas de boa governana e de incluso das sociedades civis dos pases
receptores. De fato, a Declarao de Paris resultou numa mudana do esquema da
Assistncia Oficial para o Desenvolvimento em direo a apoio direto ao oramento
dos governos, pesando na balana em favor dos governos em detrimento das
sociedades civis dos pases receptores, mudando as relaes de poder dentro de
governos, os quais por vezes esto sendo avaliados como corrutos (Hyden, 2008;
RAKNER e WANG, 2007).

183

Embora o mapeamento de iniciativas pblicas neste estudo mostre que a


cooperao internacional teve um impacto, pelo menos em termos de formulao
de poltica e de avaliao pblicas da SAN, ele no permite avaliar as condies
de formulao e implementao de tais iniciativas, nem as modalidades de
envolvimento dos governos nestes processos e os resultados gerados. Vale ressaltar
tambm que a quantidade de informao encontrada provavelmente foi impactada
pelos mecanismos de prestao de contas entre doadores e receptores, sendo
que autores como Mutasa (2008) afirmam que pases receptores prestam contas
primeiro aos doadores, em detrimento das suas prprias populaes.
Na CPLP, por outro lado, observou-se que, apesar dos diferenciais em
indicadores sociais e de acesso cooperao internacional, para todos os pases
signatrios exceto Portugal, foram identificadas iniciativas em SAN, o que revela
um espao social e poltico para desenvolvimento da Estratgia de Segurana
Alimentar e Nutricional da CPLP ESAN, e para a consilodao da Rede Regional
da Sociedade Civil para a Segurana Alimentar e Nutricional na CPLP REDSAN.
CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo foram apresentados resultados de estudo que objetivou contribuir para o estoque de conhecimentos sobre as formas de avaliao e ao pblica
de segurana alimentar e nutricional adotadas no mbito internacional, e seus vnculos com as caractersticas de desenvolvimento humano dos pases. Mais especificamente, objetivou-se mapear iniciativas pblicas de SAN formuladas desde 1996
entre os signatrios da Declarao de Roma e da CPLP.
Segundo os resultados, a maioria dos signatrios da CMA de 1996 tomaram
iniciativas sob diferentes formas. Na CPLP, dos 8 pases membros, 7 foram signatrios e 6 apresentaram alguma iniciativa pblica no campo da SAN.
O estudo mostrou que no plano global a existncia e a especificidade de iniciativas pblicas de SAN seguiram tendncias em funo das caractersticas de desenvolvimento dos pases envolvidos. De fato, as iniciativas pblicas de SAN, e entre
elas avaliaes e polticas especificamente dedicadas a SAN, foram identificadas
em quantidade maior em pases de desenvolvimento menor, segundo os indicadores socioeconmicos selecionados. Na CPLP tais tendncias no se revelaram
de forma signicativa, possivelmente devido ao pequeno nmero de pases e por
ausncia de informaes sociais e econmicas nas bases de dados consultadas.
Os resultados fazem emergir questionamentos sobre o impacto dos mecanismos de cooperao internacional, e dos interesses polticos e econmicos por eles
gerados, sobre a formulao e a divulgao de iniciativas de SAN. Na CPLP, ao lado
de importantes diferenciais de acesso referida ajuda internacional, foram observadas iniciativas em todos os pases signatrios, exceto Portugal.

184

Assim, pode-se concluir que a CMA de 1996 tem impactado de formulao e


divulgao de iniciativas no campo da SAN, apoiando uma melhor governana
global nesta rea de relevncia no contexto do direito humano alimentao. Em
outro captulo nesta obra, a partir do mapeamento apresentado neste captulo,
faz-se a caracterizao dos produtos gerados nos pases signtarios no campo da
avaliao da SAN.
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187

ESAN - CPLP: ELEMENTOS PARA


UMA AGENDA FUTURA
Francisco Sarmento1
Helder Muteia2

INTRODUO
Como consta no documento da Estratgia da CPLP, esta constitui um
instrumento poltico orientado para a ao, no qual se define a viso estratgica da
CPLP e se constroem, numa primeira fase, os mecanismos de governana necessrios
ao futuro desenvolvimento e implementao de planos de ao que contribuam para
a realizao progressiva do direito humano alimentao, num quadro de respeito
pela soberania nacional.3
Neste aspeto, pode dizer-se que a CPLP possui uma potencial vantagem
relativamente a outras Comunidades ou grupos de pases. Todos os seus pases
possuem uma base institucional comum por onde se pode progredir com o
trabalho da construo da governana da segurana alimentar e nutricional. Vale
realar, tambm, a importncia da existncia de uma sociedade civil organizada
em cada Estado membro em redes multitemticas para trabalho coletivo com a
ESAN e a existncia de uma coordenao ao nvel regional.
Ser relevante mencionar que, tal como previsto na ESAN e sem prejuzo dos
demais eixos considerados, a rea da governana , sem duvida, a que merecer
maior ateno nesta fase inicial. Mas tambm importante mencionar, desde j,
a importncia de uma forte colaborao entre os governos, sociedade civil e o
Secretariado Executivo da CPLP para a divulgao e sensibilizao da ESAN em
todos os Estados membros e junto das agncias e doadores internacionais.
Em funo do exposto, este artigo procura contribuir para essa divulgao e
sintetiza, seguidamente, alguns elementos para uma interveno futura ao nvel
regional e nacional.

franciscosarmento@ces.pt - Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, CES


hmuteia@fao.org - Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao - FAO
3
Estratgia de Segurana Alimentar e Nutricional da CPLP - Parte 1 - Enquadramento, pag 15, disponvel
em A ESAN-CPLP foi elaborada com apoio da FAO e adota uma abordagem baseada no Direito
Humano Alimentao Adequada. Esta estratgia possui trs eixos operacionais de interveno: Eixo
1 Fortalecimento da governana para a segurana alimentar e nutricional; Eixo 2 Promoo do
acesso alimentao e melhoria dos modos de vida dos grupos mais vulnerveis; Eixo 3 Aumento da
disponibilidade de alimentos com base nos pequenos produtores. O documento (parte 1 e parte 2) est
disponvel em http://www.cplp.org/id-2419.aspx.
1
2

188

A AGENDA FUTURA
A implementao das estruturas e mecanismos para a governana da ESAN
e as recomendaes do CONSAN-CPLP, consubstanciam os principais desafios
para a atual Presidncia da CPLP (exercida por Moambique), para o Secretariado
Executivo da CPLP, para os Estados-membro, para a FAO e para as demais partes
interessadas na implementao da ESAN-CPLP. Ao nivel regional afiguram-se
assim como principais prioridades em 2013:
Alternativas e recursos para a realizao do oramento aprovado e adequado
para a ESAN - CPLP e o CONSAN;
Mecanismos para efetivar o mandato e reforar as capacidades tcnicas ao
nvel do Secretariado Tcnico do CONSAN e SE da CPLP;
Reforo da interveno dos rgos j institudos na ESAN - CPLP (CONSAN,
Secretariado Tcnico e Grupos de Trabalho em Agricultura Familiar e
Nutrio) de acordo com os respetivos regimentos e extino do grupo de
pontos focais criado para efeitos da negociao inicial da Estratgia;
Alternativas e recursos para discusso e implementao do plano de trabalho
do Grupo de Trabalho sobre Agricultura Familiar do CONSAN, tendo
inclusivamente em considerao o facto de 2014 ser o Ano Internacional
da Agricultura Familiar;
Identificao de aes de capacitao relativamente ao DHAA e de
divulgao da ESAN a nvel local, nacional e regional;
Implementao e reforo da capacidade dos mecanismos de facilitao da
participao da sociedade civil, universidades e setor privado;
Troca de experincias e aes para mobilizar os demais atores participantes
no CONSAN (poder local e parlamentares), discusso e aprovao
dos respetivos regulamentos e consolidao dos seus mecanismos de
participao;
Implementar mecanismos que assegurem a permanente ligao entre a
implementao da ESAN CPLP e as discusses e decises sobre a reforma
global da governana da SAN no Comit Mundial de Segurana Alimentar;
Como se pode reparar esta agenda liga-se, essencialmente, com a consolidao
dos mecanismos de governana da ESAN ao nvel regional o que requer recursos
humanos e materiais que se procuram reunir neste momento.
Refira-se que a FAO, atenta ao seu papel e s necessidades da CPLP, abriu um
escritrio em Lisboa, junto do Secretariado Executivo da CPLP.
Vejamos agora o nvel nacional.
Como se sabe, a articulao entre os diversos nveis territoriais fundamental
na ESAN. A este propsito vale recordar que o CONSAN, na sua primeira reunio
realizada a dezoito de Julho de 2012 em Maputo, deliberou por consenso fazer

189

algumas recomendaes para aes prioritrias aos Chefes de Estado e de Governo


da Comunidade (CONSAN, 2012)4, nomeadamente:
Reforar as capacidades nacionais dos diversos atores e os quadros
institucionais, tendo em vista melhorar a coordenao entre os diferentes
sectores de governo e demais atores no mbito da implementao das
polticas nacionais de SAN e DHAA e criar at 2014, Conselhos de
Segurana Alimentar e Nutricional em todos os pases;
Vincular as estruturas existentes de coordenao intersectorial da SAN e do
DHAA ao mais alto nivel hierarquico;
Evitar a duplicao de estruturas de carter consultivo e de participao
reforando e integrando as previstas no mbito dos Planos de Investimento
Agrcola (Programa Acelerado do Desenvolvimento Agrcola Africano) e
(ou) Programas Nacionais de Luta contra a pobreza;
Mais uma vez a questo da governana assume especial importncia. Isto
equivale a dizer que um primeiro passo ser, talvez, o de colocar em funcionamento
os orgos de coordenao politica e de participao social.
Os demais passos sero certamente mais efetivos se decididos neste contexto,
pois permite-se assim a construo de uma ampla parceria entre os atores mais
relevantes para o avano da agenda politica da segurana alimentar e nutricional
e do direito humano alimentao adequada ao nvel nacional, em cada Estado
membro.
Por esse motivo, fundamental proceder identificao, em cada pas, dos
determinantes polticos e das solues tcnicas pragmticas mais adequadas para
uma evoluo institucional em linha e nos prazos recomendados pelo CONSAN,
incluindo a identificao do potencial distanciamento entre o oramentalmente
previsto (nas atuais estratgias de SAN) e as reais capacidades existentes, buscandose solues faseadas para a sua evoluo.
Ser igualmente importante analisar a possvel integrao dos mecanismos de
dilogo existentes em cada pas no quadro dos Planos de Investimento Agrcola
(ou outros relacionados com a SAN) com os mecanismos nacionais previstos nas
Estratgias de SAN e na ESAN.
A analise anterior poder recomendar, por sua vez, as seguintes aes: i)
a Reviso das Estratgias e Planos Nacionais existentes com base nas Diretrizes
Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada no
contexto da segurana alimentar nacional; ii) O reforo das capacidade das redes e
grupos de trabalho da sociedade civil associados no mecanismo da sociedade da
CPLP: Recomendaes do CONSAN IX Conferencia de Chefes de Estado e de Governo, 18 de Julho
de 2012; http://www.cplp.org/id-2419.aspx; acesso em 10.11.12
4

190

civil do CONSAN e iii) Troca de experincias na implementao dos mecanismos


para governana da SAN;
Mas o CONSAN recomendou ainda aos Chefes de Estado e de Governo as
seguintes aes:
Identificar aes prioritrias para melhoria quantitativa e qualitativa de
dados relativos aos produtores familiares em cada pas e na CPLP (em
lngua portuguesa);
Troca de experincias sobre polticas pblicas vinculadas ao abastecimento
alimentar com participao dos produtores familiares e do poder local;
Troca de experincias sobre tecnologias sociais e de intensificao sustentvel
de produo, tendo em conta a gerao de aumentos de produtividade,
menores custos de produo e obteno de alimentos saudveis;
Sabendo-se da prioridade dada agricultura familiar na ESAN - CPLP e
tendo em conta a dinmica que j vai tendo este grupo de trabalho, poder
inclusivamente, equacionar-se a possibilidade de iniciar os processos de
dilogo e coordenao de politicas publicas ao nivel nacional, visando
contruir uma ponte entre o acesso regular e permanente da populao a
alimentos de qualidade e a promoo de formas socialmente equitativas
e ambientalmente sustentveis de produo, processamento e distribuio.
Nesse sentido e com base num estudo realizado pela FAO5, poder ser necessrio
aprofundar o conhecimento relativo aos seguintes itens em cada Estado membro:
Dados relativos aos produtores familiares incluindo, sistemas de produo,
distribuio geografica, produo total e por produto e peso relativo no
consumo interno de alimentos;
Potenciais consumos institucionais atuais e previstos ao nvel nacional
e distrital/provincial, identificando aes iniciais e discutindo tambm a
possibilidade de um futuro programa e oramento inter-setorial nesta
matria;
Polticas, instrumentos, oramentos e quadro legal relacionados com
a estratgia anteriormente sugerida, em particular, a relacionada com
o acesso a terra e outros recursos naturais, crdito, assistncia tcnica,
comercializao e programas sociais incluindo compras pblicas;
Para concluir apenas referir que para que os objetivos propostos sejam
alcanados, fundamental a participao de todos, no apenas das entidades
governamentais dos pases membros, mas tambem dos actores a nivel da sociedade
civil, organismos internacionais e demais parceiros relevantes.
Sarmento, Francisco; Situao da Governana da Segurana Alimentar e Nutricional e Papel da
Agricultura Familiar nos Pases da CPLP; Dezembro 2011, FAO (em publicao).
5

191

Consolidada a plataforma da governana, estaro criadas as condies


para que outras iniciativas concretas tomem corpo, com primamazia para as
de natureza estruturante, no nvel da diponibilidade, acesso e utilizao de
alimentos, contribuindo assim, de forma objectiva, para a erradicao da fome e
da malnutrio na CPLP.
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Sarmento, F. (2008). Condicionantes histricas da construo da segurana alimentar no
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Sarmento, F. (2011). Situao da Governana da Segurana Alimentar e Nutricional e Papel
da Agricultura Familiar nos Pases da CPLP; Dezembro 2011. FAO (em publicao).

Impresso e acabamento
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