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CRIMES E INFRAES ADMINISTRATIVAS CONTRA AS FINANAS

PBLICAS

Jair Teixeira dos Reis


Auditor Fiscal do Trabalho;
Professor de Cincia Poltica, Licitaes e Contratos e Noes Gerais de Direito
da Faculdade So Geraldo;
Doutorando em Direito pela Universidade Lusada de Lisboa;
Autor dos livros: Manual Prtico de Direito do Trabalho, Manual de Resciso de
Contrato de Trabalho e Direitos Humanos para Provas e Concursos , Manual de Direito
Empresarial , Resumo de Direito Ambiental, Direito Coletivo do Trabalho e Direito Previdencirio.

Os crimes contra as Finanas Pblicas foram introduzidos no


Ordenamento Jurdico Penal brasileiro atravs da Lei n 10.028, de 19 de outubro
de 2000, ao acrescentar os art. 359-A a 359-H (Ttulo XI, Captulo IV) no DecretoLei n 2.848, de 07 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal).
As condutas tpicas so: contratao de operao de crdito,
inscrio de despesas no empenhadas em restos a pagar, assuno de
obrigao no ltimo ano de mandato ou legislatura, ordenao de despesa no
autorizada, prestao de garantia graciosa, no cancelamento de restos a
pagar, aumento de despesa total com pessoal no ltimo ano do mandato ou
legislatura, oferta pblica ou colocao de ttulos no mercado.
So crimes de ao penal incondicionada e tambm crimes
prprios por exigir qualidade especial do sujeito ativo (agente pblico).
Interessante registrar que as infraes penais inseridas no
Cdigo Penal Brasileiro pela norma em anlise que trata dos crimes contra as
finanas pblicas, admitem, em tese, a suspenso condicional do processo,
desde que satisfeitos os requisitos, na medida em que as penas no
ultrapassem, em seu limite mnimo, um ano de privao de liberdade, conforme
o artigo 89 da Lei n 9.099/951.
Os Crimes contra as Finanas Pblicas, por possurem penas mnimas iguais ou inferiores a 01
(um) ano, tambm esto sujeitos a suspenso condicional do processo disposta no art. 89 (Ia Lei
n" 9.099/95, devendo o juiz, se cumpridos os demais requisitos legais e se for aceita a proposta de
suspenso, ao receber a denncia, suspender o processo por dois a quatro anos, findo o qual
1

Para Damsio E. de JESUS (2001), a descrio dos novos crimes


representa o tratamento penal para o descumprimento das disposies da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, a denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu normas sobre finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade da gesto fiscal. Ilcitos praticados no exerccio
da funo pblica, no que tange ao controle, aplicao e disponibilidade do errio,
ganham agora, na nova lei, status de crime.
Por fim, o art. 73 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF prev
que: As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar sero punidas
segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a
Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de
1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislao
pertinente. Vejamos:
Parte Especial
Titulo XI
Dos Crimes Contra a Administrao Pblica
Captulo IV
Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas
Contratao de Operao de Crdito
Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito,
interno ou externo, sem prvia autorizao legislativa:
Pena - recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos.
Pargrafo nico. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza
ou realiza operao de crdito, interno ou externo:
I - com inobservncia de limite, condio ou montante
estabelecido em lei ou em resoluo do Senado Federal;
estar extinta a punibilidade do acusado. Ressalte-se que a reparao civil do dano decorrente do
crime uma das principais obrigaes impostas ao acusado que a aceitar.

II - quando o montante da divida consolidada ultrapassa o limite


mximo autorizado por lei.
O objeto da tutela penal especificamente a probidade da
Administrao Pblica, no que diz respeito s operaes realizadas no mbito
das finanas pblicas do Estado. Nestes termos, pune-se o desrespeito ao
princpio constitucional da legalidade administrativa, quando realizadas
condutas de contratao sem prvia autorizao legislativa. Trata-se, todavia,
de crime prprio, pois se exige uma condio especial do sujeito ativo, ou
seja, o autor do crime ser sempre um agente pblico. No, porm, qualquer
um. S pode cometer o crime quem possui atribuio, conferida por lei, para
emitir o ato administrativo, seja ordem, autorizao para operao de crdito ou
competncia para a sua realizao.
Crimes prprios ou especiais so aqueles que exigem ser o
agente portador de uma capacidade especial. O tipo penal limita o crculo do
autor, que deve se encontrar numa posio jurdica, como agente pblico.
A figura tpica incriminadora descreve trs condutas: Ordenar,
Autorizar e Realizar. Trata-se de crime de conduta mltipla, ou de contedo
variado. E, o crime s punvel na modalidade dolosa, que consiste na
vontade livre e consciente de ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito,
interno ou externo.
O crime atinge a consumao com a ordem, autorizao ou
realizao da operao de crdito. Nas modalidades ordenar e autorizar, a
tentativa inadmissvel pela impossibilidade de fracionar a conduta. A
ao penal pblica incondicionada.
Inscrio de Despesas No Empenhadas em Restos a Pagar
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos a pagar,
de despesa que no tenha sido previamente empenhada ou que
exceda limite estabelecido em lei:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal trata do assunto em seu art.


422, que configura o fundamento da incriminao. No se permitindo ao
administrador

assumir

obrigaes

financeiras

sem

que

haja

recursos

disponveis para pagamento a posteriori. Trata-se de crime prprio3, pois, s


pode ser cometido por agente pblico. sujeito ativo do crime o administrador
competente para assumir a obrigao de despesa, incluindo-a em restos a
pagar. A ao penal pblica incondicionada.

Assuno de Obrigao no ltimo Ano do Mandato ou


Legislatura
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos
dois ltimos quadrimestres do ltimo ano do mandato ou
legislatura, cuja despesa no possa ser paga no mesmo
exerccio financeiro ou. caso reste parcela a ser paga no
exerccio seguinte, que no tenha contrapartida suficiente de
disponibilidade de caixa:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
A LRF j previa em seu pargrafo nico do art. 21 que nulo
de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal
expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do
respectivo Poder ou rgo.
Este tipo penal pretende proteger a regularidade e o equilbrio
das contas pblicas em relao sucesso de administradores ou titulares de
mandato.

Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres
do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
2

Crime prprio o que s pode ser cometido por uma determinada categoria de pessoas.

O crime de assuno de obrigao nos dois ltimos


quadrimestres do mandato ou legislatura s punvel a ttulo de dolo, ou
seja, vontade livre e consciente de assumir obrigao geradora de despesa que
acarrete cumprimento total ou parcial no exerccio prximo.
Este crime de ao penal pblica incondicionada.

Ordenao de Despesa No Autorizada


Art. 359-D. Ordenar despesa no autorizada por lei:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
Por exigir uma qualidade especial do sujeito ativo, tambm,
trata-se de crime prprio. Somente podem comet-lo os agentes pblicos
legalmente investidos na atribuio de gerar despesa pblica.
A conduta incriminadora consiste em o agente competente
ordenar, determinar a gerao de despesa, contrariando a lei. O seu elemento
subjetivo do tipo o dolo, vontade livre e consciente de ordenar a gerao de
despesa, contrariando a lei oramentria respectiva. Sua ao penal pblica
incondicionada.

Prestao de Garantia Graciosa


Art. 359-E. Prestar garantia em operao de crdito sem que
tenha sido constituda contragarantia em valor igual ou superior
ao valor da garantia prestada, na forma da lei:
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano.
Registramos que o art. 40 da Lei Complementar n 101/2000
determina que:
Art. 40. Os entes podero conceder garantia em operaes de crdito
internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art.
32 e, no caso da Unio, tambm os limites e as condies estabelecidos
pelo Senado Federal.

1o A garantia estar condicionada ao oferecimento de contragarantia,


em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e adimplncia
da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigaes junto ao
garantidor e s entidades por este controladas, observado o seguinte: (...)

O ncleo do tipo o verbo prestar, que significa conceder, dar


ou fazer sob condies. Assim, o agente pblico responsvel pela concesso
de garantia incorre no crime se a conceder sem preveno de possveis
riscos que a operao de crdito pode trazer. inafastvel a contragarantia
para a regular gesto fiscal do Estado.
Este crime atinge a consumao quando o agente pblico
concede a garantia em operao de crdito sem constituir a contragarantia. A
ao penal pblica incondicionada.
O sujeito ativo o agente pblico competente para prestar
garantia em operao de crdito. E, por exigir essa qualidade especial do autor,
cuida-se de crime prprio.

No Cancelamento de Restos a Pagar


Art.. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o
cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor
superior ao permitido em lei:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.
Tambm, cuida-se de crime prprio, pois o sujeito ativo o
agente pblico com a atribuio legal de corrigir o desvio no montante de restos
a pagar.
O tipo objetivo deste crime traduz-se em omissivo prprio,
demonstrado na simples conduta negativa do autor, deixando de tomar as
providncias exigidas para corrigir a irregularidade de inscrio de restos a
pagar em valor superior ao permitido em lei.

Deixar de abster-se, no cumprindo a obrigao. A conduta


apresenta-se sob trs formas: Deixar de ordenar, deixar de autorizar, deixar
de promover.
Atinge a consumao com a simples conduta negativa. Assim, o
crime se consuma com a inrcia do autor. A tentativa inadmissvel. Ao
penal pblica incondicionada.

Aumento de Despesa Total com Pessoal no ltimo Ano do


Mandato ou Legislatura
Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete
aumento de despesa total com pessoal, nos Cento e oitenta
dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
A figura tpica deste crime composta de trs ncleos: ordenar,
autorizar e executar. S punvel a ttulo de dolo, que consiste na vontade
livre e consciente de, por intermdio de ato administrativo, aumentar a despesa
com pessoal no perodo de 180 dias anteriores ao final de mandato ou da
legislatura.
A ao penal pblica incondicionada.
A tentativa inadmissvel nas modalidades ordenar e
autorizar. Logo, emitida a ordem ou autorizao, o crime est consumado. Na
modalidade executar, possvel a ocorrncia de crime tentado.

Oferta Pblica ou Colocao de Ttulos no Mercado


Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pblica ou
a colocao no mercado financeiro de ttulos da dvida pblica
sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam

registrados em sistema centralizado de liquidao e de


custdia:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
Tambm, a tipificao das infraes administrativas contra as
leis de finanas pblicas foram prescritas pelo art. 5da Lei n
10.028/2000. verbis:
O objeto jurdico-penal deste crime a probidade administrativa e a
regularidade da gesto fiscal em relao oferta ou a colocao no mercado de
ttulos da dvida pblica. Por exigir a qualidade especial do sujeito ativo (agente
pblico) refere-se a crime prprio.
Tem ao penal pblica incondicionada.
Nas modalidades de Ordenar e Autorizar, o crime consuma-se com
o aperfeioamento do ato administrativo, no se admitindo a tentativa.
Na modalidade Promover (execuo), consuma-se o delito no
momento em que o agente promove a oferta pblica ou a colocao de ttulos
da dvida pblica no mercado financeiro. Assim, a tentativa possvel.
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de
finanas pblicas:
I - deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao
Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies
estabelecidos em lei;
II - propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha
as metas fiscais na forma da lei;
III - deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e
movimentao financeira, nos casos e condies estabelecidos em lei;
IV - deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da
lei, a execuo de medida para a reduo do montante da despesa total com
pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite mximo.

1 A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta


por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o
pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
2 A infrao a que se refere este artigo ser processada e
julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizao contbil,
financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida.
(grifamos)
Alm das sanes decorrentes da prtica de crime contra as
finanas pblicas e do cometimento de crime de responsabilidade sujeito ao
processo

de

impeachment,

gestor

pblico

que

violar

Lei

de

Responsabilidade Fiscal, tambm estar sujeito prtica de infrao


administrativa cone a conseqente aplicao de multa. Estabelece o art. 5 da
Lei n 10.028/2000 as hipteses de infraes administrativas sancionadas com
multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo de
sua

responsabilidade

pessoal

pagamento

dessa

multa.

Por fim, do Tribunal de Contas a quem competir a fiscalizao contbil,


financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida, a
competncia para o procedimento respectivo.