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NOTAS CRTICAS LITERATURA SOBRE ESTADO,

POLTICAS ESTATAIS E ATORES POLTICOS

Eduardo Cesar Marques1

Novembro de 1996

O autor sanitarista, mestre em planejamento urbano e regional (IPPUR/UFRJ), doutorando em cincias sociais na rea
temtica de Estado e polticas governamentais (IFCH/UNICAMP) e professor visitante do Departamento de Cincias
Sociais da Escola Nacional de Sade Pblica/FIOCRUZ.

Resumo

Este artigo tem por objetivo discutir criticamente algumas das contribuies recentes mais
relevantes ao estudo do Estado, visando destacar os mais importantes atores na produo e
implementao das suas polticas. Resenhamos e discutimos os principais argumentos
presentes em quatro grupos de estudos: as tradies recentes do neo-marxismo e do neoinstitucionalismo, a analise setorial francesa e o "State-in-society approach" norte americano.
As literaturas so confrontadas e analisadas especialmente com relao a duas questes
fundamentais: a natureza do Estado e o papel dos atores na proposio, gesto e resultados
das polticas pblicas. A discusso nos permite ressaltar teoricamente tres atores cujo
analise conjunta e integrada indispensavel para o estudo das polticas do Estado - os
capitais presentes na produo de cada poltica, os agentes estatais e as comunidades
profissionais.

1. Introduo

As dcadas de 1970 e 80 encerram grandes transformaes em diversas dimenses da


vida social. Podemos observar a desestruturao do padro de acumulao
implementado com maior fora no ps-guerra, com transformaes nas estruturas
produtivas, nas relaes de produo, nos padres de consumo, nas formas de
sociabilidade e nas diversas espacialidades da economia mundial. Paralelamente e de
forma articulada, os Estados do Bem-Estar foram paulatinamente desmontados. Atores
sociais e polticos de importncia fundamental para a compreenso da cena poltica e
econmica dos pases centrais at os anos 1970, como os sindicatos e os grandes
bancos americanos, perderam fora, enquanto outros setores como a indstria das
finanas ganharam importncia. Os prprios Estados nacionais tiveram seu poder
significativamente alterado, redesenhando o mapa do poder no mundo.2
Ao mesmo tempo, os anos 70 e 80 representam um marco nas cincias sociais. Com o
esgotamento explicativo dos modelos macro-tericos, representados principalmente
pelo funcionalismo e pelo marxismo, frente a um mundo em transformao, assistimos a
uma grande efervescncia terica e consolidao da busca de novos caminhos para a
teoria social. A caracterstica mais geral desta busca de caminhos a convergncia. Ao
invs de se insistir nas polmicas entre modelos explicativos, alguns partindo das
estruturas e outros da ao, a ordem do dia parece ser a produo de anlises,
trabalhos tericos e meta-tericos que permitam um dilogo entre paradigmas e
matrizes disciplinares, incorporando e articulando olhares ao invs de tentar
hegemonizar um determinado campo de questes. Dentre estas novas perspectivas
podemos destacar iniciativas to diversas como a tentativa de John Rawls de construir
uma teoria das possibilidades de justia incorporando a reciprocidade e os
monumentais esforos de Jrgen Habermas de realizar uma sntese crtica das cincias
sociais, construindo-lhes novas bases de forma a escapar das armadilhas postas por
certos processos de racionalizao sem abdicar do carter crtico e ativo da razo
moderna.3
Nesta perspectiva de dilogo e convergncia de olhares, merecem destaque dentre as
questes a serem rediscutidas, o Estado e seu papel na conduo das polticas, seja pelos
impasses e limites colocados aos Estados nacionais pelo processo de globalizao da
economia, seja pelo ataque neoliberal s estruturas de Welfare State e valorizao de
posturas tericas pr-mercado como os trabalhos da escola austraca e principalmente
Hayek.4

Cf. Carnoy et alli (1994), Leborgne e Lipietz (1990), Reich (1994), Piccioto (1991), Sassen (1991) e Soja (1993) e
(1994), entre outros.
3
Cf. Rawls (1992) e Bernstein (1985).
4
Cf. Evans (1993), Fiori (1992) e Roemer (1994).

Tambm neste campo, contribuies tericas recentes tem introduzido novas possibilidades
analticas, oriundas de campos disciplinares diversos como a cincia poltica, a economia e a
sociologia. O presente texto pretende mapear estas contribuies, discutindo algumas das
correntes da literatura consideradas como as mais promissoras para o estudo de um tema
especfico: os atores polticos e sua capacidade de influenciar as polticas estatais. O ponto
de partida para a discusso ser a literatura neomarxista do Estado. Chamo de
neomarxismo a corrente de estudos que voltou a trabalhar o papel do Estado na sociedade
capitalista no interior do paradigma marxista a partir da dcada de 1960, aps um longo
perodo de distanciamento da problemtica. Acredito que esta perspectiva de anlise
apresenta grande valor explicativo das aes do Estado. O destaque dado pelos autores
marxistas, tanto clssicos como contemporneos, aos interesses dos atores, assim como a
idia de que a burguesia na maior parte das situaes histricas se constitui no principal ator
poltico na definio das aes do Estado, encontra respaldo direto na forma como se
desenvolve a luta poltica, e por esta razo esta literatura ser adotada como referncia para
a discusso travada aqui. O ponto a ser criticado na perspectiva neomarxista est em que o
privilegiamento deste ator foi transformado por aquela literatura em sobredeterminao,
definindo a priori o resultado das lutas concretas que se desenrolaram na sociedade. O
dilogo com as demais tradies pretende ressaltar a relevncia de outros atores,
enriquecendo e complexificando a realidade descrita pelo modelo terico marxista.
Ressaltamos aqui a importncia de dois outros atores, considerados como tambm
fundamentais na constituio e gesto das aes do estado: os agentes estatais e as
corporaes profissionais. O trabalho toma ento a forma de uma crtica literatura marxista
formulada a partir das perspectivas das literaturas neoinstitucionalista, da anlise setorial e
do State-in-society approach. A primeira perspectiva se constitui hoje em umas das mais
promissoras linhas de estudo sobre o Estado e as polticas pblicas ressaltando o papel do
prprio Estado, conforme ser discutido posteriormente.5 A anlise setorial apresenta
abrangncia muito menor, mas produziu um modelo de anlise bastante eficiente que
ressalta de maneira especfica um dos atores mais importantes na produo e
implementao de polticas setoriais - as comunidades profissionais. A terceira perspectiva,
partindo de uma concordncia parcial com os neoinstitucionalistas, tenta reincorporar os
atores presentes na sociedade anlise, adotando um eixo de anlise mais balanceado nas
nfases entre Estado e sociedade. A introduo de elementos diversos em debate com os
marxistas far com que observemos os limites e contribuies das quatro perspectivas.
Discutirei duas questes fundamentais presentes na literatura: a natureza do Estado e o
papel dos diversos atores na proposio, implementao, gesto e resultados das polticas
pblicas.
importante que se ressalte que as quatro perspectivas trabalhadas aqui tem status terico
completamente diverso, e o debate entre elas pretende ressaltar questes com objetivos
meramente analticos . A perspectiva marxista se conforma como uma teoria geral da
sociedade, da economia e da poltica, pretendendo dar conta de uma teoria geral da histria,
de um modelo da economia sob o capitalismo e de uma teoria social capaz de explicar
sociedades capitalistas especficas.6
5

De forma recente esta literatura tem se deslocado de uma postura centrada no Estado para uma linha de analise centrada
nas relacoes entre Estado e sociedade em um ambiente organizado e constrangido por instituies. Devo a incorporacao das
contribuies mais recentes neste texto, assim como minha descoberta deste deslocamento ao professor Ira Katznelson do
Departamento de Ciencia Politica da Columbia University, EUA, a quem agradeco.
6
Katznelson (1993), Captulo 2.

O neoinstitucionalismo, por sua parte, pretende se constituir em uma teoria de mdio


alcance, re-introduzindo as variveis institucionais nos debates sobre a poltica e a
economia. Acredito que no estaramos longe da realidade se definssemos o
neoinstitucionalismo como um lugar analtico e metodolgico para o qual tem convergido
estudiosos descontentes com os enfoques correntes em suas disciplinas e reas temticas
respectivas, sejam elas a economia, a poltica, a sociologia, os estudos histricos ou a
poltica comparada. Como conseqncia, a perspectiva marcada por uma postura terica
muito aberta, onde a hierarquia dos fatores mais importantes para o estudo de cada caso
dada a posteriori segundo as conjunturas encontradas. Assim, embora considere os
argumentos neoinstitucionalistas de grande importncia para a realizaco de uma crtica
construtiva da perspectiva marxista, a perspectiva no se constitue como teoria (visto que
quase tudo importa), mas como um ferramental analitico de grande valia para o estudo do
Estado e suas polticas pblicas.7 Voltaremos a este ponto mais adiante no texto.
A anlise setorial, por sua vez, se constitue em uma abordagem especfica construda com
objetivos analticos, pretendendo dar conta da anlise do Estado em ao. A anlise, por
parte desta perspectiva, de fatores relacionados com a dinmica poltica e social mais geral
est relacionada apenas convico dos autores da necessidade de integrar a anlise das
polticas pblicas em uma concepo mais geral das relaes Estado-sociedade.8 A
perspectiva do State-in-society, por fim, se conforma como uma continuao crtica do
neoinstitucionalismo, como ser observado no desenrolar do texto. Embora em sua
formulao original consubstanciada em Migdal et allii (1994), a perspectiva apresente
objetivos tericos ainda mais modestos - dar conta do estudo de processos sociais e
polticos de transfomao em pases de terceiro mundo, acredito que as discusses trazidas
por aquela literatura contribuem para o estudo dos processos polticos em mbito mais geral.
O texto ser dividido em seis partes. Na primeira resenharei as contribuies de uma srie
de autores da tradio marxista com relao aos pontos citados anteriormente. Na segunda,
terceira e quarta partes levantarei alguns pontos presentes nas literaturas
neoinstitucionalista, da anlise setorial e do State-in-society que me parecem importantes
para a crtica perspectiva marxista. Na quinta parte, discutirei os argumentos colocados
pela literatura marxista luz das outras perspectivas. Na sexta e ltima parte concluirei
retomando as questes fundamentais do debate e acrescentando algumas consideraes
sobre a relevncia dos argumentos para a anlise das polticas pblicas no Brasil.

2. Estado e atores no marxismo


A literatura marxista enfoca o Estado e a questo das polticas pblicas de um ngulo
bastante preciso. Para os autores que operam no interior deste paradigma, o Estado tem um
carter de classe. So inmeras as formas de explicar a relao Estado-capital, mas a
subordinao do primeiro o segundo est presente em todas as verses da tradio,
mesmo que de forma indireta e mediada. As aes do Estado podem ser explicadas atravs
da estrutura da sociedade capitalista, da ao direta e da articulao dos capitalistas, de sua
ao indireta atravs de mecanismos de socializao poltica, da diferente posio estrutural
7
8

Przeworski (1990), p. 30-37.


Jobert e Muller (1987), p. 10.

das diversas classes no capitalismo ou considerando a estruturao interna do Estado como


filtro contra polticas danosas ao capital.
Para os autores desta perspectiva, a luta poltica no contingente, ou a sua margem de
contingncia muito pequena. Apenas alguns poucos autores marxistas, como Adam
Przeworski, Bob Jessop e Mike Davis consideram de forma central as estratgias dos atores,
sendo que apenas os dois primeiros estudam centralmente o Estado.9 Considerando a
grande variedade de enfoques e argumentos com relao ao papel do Estado, a anlise da
literatura marxista ser feita aqui a partir do privilegiamento de certas questes.

A autonomia relativa
Para a perspectiva marxista clssica, o Estado deve ser entendido como um orgo
diretamente de classe. Esta forma de interpretar o Estado estava presente j em Marx, que
ao menos em um determinado momento de sua produo considerava que a burguesia:
"acabou por conquistar,...,o domnio poltico exclusivo no moderno Estado parlamentar. O
executivo do Estado moderno no mais do que uma comisso para administrar os
negcios colectivos de toda a classe burguesa"10. Esta postura era no apenas terica, mas
tambm poltica, visto que estava diretamente associada definio de uma estratgia de
luta para os trabalhadores.
Ao longo dos vinte anos que se seguiram derrota das classes trabalhadoras nas
revolues de 1848, Marx relativizou sua posio com relao dominao direta da
burguesia sobre o Estado, mantendo, no entanto, a subordinao estrutural deste aos
interesses da classe economicamente dominante. Esta postura tomou corpo nas teorias da
autonomia e da abdicao de Luis Bonaparte apresentadas no seu magistral "O 18 de
Brumrio de Lus Bonaparte". Segundo estas, em uma conjuntura poltica especfica e
contingente, o Estado pode se autonomizar com relao s classes, dependendo inclusive
da consolidao da "mquina do Estado ... em relao sociedade burguesa"11. Esta
autonomia, no entanto, no levada ao seu limite, e o ator individual que exerce o poder
autonomamente acaba por agir em favor da burguesia. Esta abdica do exerccio direto do
poder para exerc-lo indiretamente. No se trata de resenhar aqui o pensamento de Marx
sobre o Estado, bastante complexo e multifacetado, mas de ressaltar que alguns dos
principais argumentos presentes no debate recente dos neomarxistas j haviam sido
colocados por ele.
A obra terica que introduz pela primeira vez centralmente o Estado no interior do marxismo
a de Nicos Poulantzas. Para a primeira formulao do pensamento deste autor, o Estado
cumpriria a dupla funo de organizar os interesses dos capitalistas como classe,
atomizados no mercado, e desorganizar os trabalhadores como classe, apresentados na
esfera da poltica como cidados e no como vendedores de fora de trabalho. Desta forma,
as aes do Estado apresentariam uma autonomia relativa, existindo uma margem de
manobra para a realizao de aes legitimadoras da ordem e do Estado burgueses que no
entrassem em choque com as polticas de interesse estrito do capital. Para ele, o capital no
9

Ver Przeworski (1989), (1990), (1994a) e (1994b), Jessop (1983) e (1985), e Davis (1981) e (1993a, b, c e d).
Marx e Engels (1987), p. 36.
11
Marx (1982), p. 125.
10

poderia ser interpretado de forma monoltica, mas apresentaria inmeras fraes em luta
constante.
As classes e fraes hegemnicas na formao social formariam o bloco no poder,
articulao contraditria que controlaria o Estado, imprimindo a este a racionalidade dos
interesses das fraes hegemnicas. Por outro lado, frente contradio principal, as
contradies internas da burguesia perderiam importncia, e o Estado se autonomizaria em
relao aos interesses da frao hegemnica implementando em ltima instncia aes que
reproduzissem a sociedade capitalista como tal.
Poulantzas apresentou posteriormente uma segunda formulao de sua teoria, aonde define
o Estado no mais a partir de suas funes, mas de sua natureza. Para ele o Estado seria
um campo de poder, uma arena, aonde se condensariam materialmente as lutas e conflitos
entre os diversos atores: classes e fraes de classe. Este campo organizaria as classes
dominantes em torno dos interesses de curto prazo das fraes hegemnicas no bloco de
poder, e da classe burguesa no longo prazo. Isto seria possvel pela autonomia relativa do
Estado aos interesses particulares dos grupos e fraes de classe. Da mesma forma, o
Estado desorganizaria as classes dominadas por concentrar em si a relao de fora entre
dominados e dominadores. Como o Estado no seria o depositrio de um poder externo ou
uma fonte do poder em si, mas um campo de lutas, suas diversas agncias apresentariam
carter contraditrio, defendendo posies divergentes com relao s classes, s fraes
de classe, e mesmo aos diversos componentes do bloco no poder. De toda a forma, no
entanto, o Estado capitalista apresentaria irreversvel carter de classe, sendo impossvel s
classes dominadas assumir o seu controle ou de agncias centrais na conduo das
polticas estatais.
A teoria do Estado contida no segundo Poulantzas apresenta portanto carter contraditrio.
Ao mesmo tempo que admite um grau elevado de contingncia das lutas polticas quando
define o Estado, afirma o determinismo dos interesses da burguesia quando o coloca em
ao. Conforme observaremos mais tarde neste texto, um outro autor marxista, Bob Jessop,
realizar uma leitura deste segundo Poulantzas que aprofunda a contingncia da luta poltica
priorizando o estudo das estratgias e dos projetos das diversas classes e fraes de classe.
A desproporcionalidade do
poder social
O tema da desproporcionalidade do poder das classes no privilgio da literatura
marxista.12 Esta, no entanto, a que tem tematizado a questo de maneira mais central,
alm de ser a nica que afirma que a desproporcionalidade do poder imprime ao Estado um
carter de classe. A forma de apresent-la varia bastante de autor para autor, embora os
vrios enfoques sejam convergentes, cada um apresentando uma das fontes do
desequilbrio estrutural de poder. Cada uma destas explicaes naturalmente apresenta uma
12

Importantes autores de origem pluralista, que originalmente sustentavam o equilbrio de poder poltico entre burguesia e
proletariado tem concordado mais recentemente com a grande diferena de poder entre as classes. Este o caso de
Charles Lindblom e mesmo Robert Dahl, que aps centrarem suas preocupaes em temas como o poder dos sindicatos
e a natureza dos governos democrticos, passaram a tematizar o desequilbrio de poder nas sociedades de mercado, a
"posio privilegiada da empresa" e "as conseqncias da posse e controle das empresas" sobre a liberdade e a
igualdade. Respectivamente Lindblom (1979), p. 195 e Dahl (1990), p. 11.

das facetas do carter classista do Estado e suas aes. Usualmente so trs as questes
enfocadas:
As elites econmicas e estatais
Alguns autores marxistas revisitaram a teoria das elites de Charles Wright Mills, utilizando a
idia de elite no poder articulada com o estudo das classes sociais. Para eles, a presena de
uma elite estatal explicaria o carter de classe das aes do Estado. A classe capitalista
seria entendida como classe dominante, isto , como uma "classe social que exerce poder
sobre o governo (aparato estatal) e subordina a populao de uma dada nao (Estado)".
(Domnhoff, 1979, p. 12).
Para um destes autores, W. Domnhoff, este domnio seria alcanado atravs de quatro
processos: a influncia para a satisfao de interesses particulares pontuais, o processo de
formao das polticas pblicas, a escolha de candidatos a cargos eletivos, e a ideologia,
que disseminaria valores e crenas permitindo a manuteno do "status quo". O agente
direto destes processos seria a elite no poder, entendida por Domnhoff como o "brao
operacional da classe dirigente",13 composta por membros da classe capitalista ou altos
funcionrios de empresas de sua propriedade.
Para este autor, que realizou estudo detalhado sobre a influncia das elites e da classe
dirigente nos Estados Unidos, a desproporo estrutural de poder na sociedade capitalista
estaria associada distribuio desigual de renda e riqueza, a padres diferenciados de vida
e bem estar, ao controle sobre as mais importantes instituies sociais e econmicas do
pas, e por fim ao domnio direto sobre os processos governamentais. Dos quatro processos
citados anteriormente, o mais importante para a demonstrao do carter classista do
Estado seria o da produo das polticas pblicas, especialmente nas "grandes questes"
como as polticas externa, fiscal, ambiental e de welfare. O autor destaca a importncia de
uma srie de organizaes empresariais e paraempresariais na "rede de produo das
polticas". Para ele, ao contrrio do processo pulverizado de representao de interesses, a
produo das polticas sobre os grandes temas um ponto de convergncia da ao da
classe dominante. A articulao dos inmeros e dispersos interesses privados em torno de
consensos sobre temas fundamentais seria conseguida atravs da ao de suas
organizaes, que tambm serviriam de correia de transmisso para a imposio das polticas ao Estado. Para Domnhoff, o carter classista do Estado estaria associado s aes da
elite no poder e de suas instituies.

Em uma linha de anlise similar, Ralph Miliband, o mais importante autor desta perspectiva,
ressalta a papel da elite estatal na fixao das polticas e aes do Estado. Miliband
observou o Estado de uma forma muito mais prxima, distinguindo suas diversas partes - o
governo, o elemento administrativo, os militares, o judicirio e as unidades locais. A elite
estatal seria composta pelas pessoas em posio de comando em cada uma dessas
instituies. Ao contrrio de Domnhoff, que imputa uma importncia muito grande
associao entre elites estatais e econmicas, para Miliband a elite estatal no seria um
mero rebatimento, mesmo que mediado, dos capitalistas. A classe capitalista no estaria no
governo, apesar de ser "bem representada no executivo poltico e em outras partes do
13

Domnhof (1979), p. 13.

sistema estatal"14. A forma como o autor explica a influncia e o lugar privilegiado de poder
do empresariado est associada idia da socializao poltica e posio dos capitalistas
no sistema de valores e representaes sobre a sociedade, conforme ser comentado a
seguir. Para Miliband, a existncia da elite estatal explica o carter de classe do Estado, mas
a explicao da existncia desta elite no se situa na esfera econmica, mas
simultaneamente na cultura e na poltica.

A articulao dos capitalistas


A existncia de um certo padro de articulao entre os capitalistas central na obra de
Domnhoff. No entanto, este autor trata como dado um certo padro de articulao, no
investigando a lgica de sua ao coletiva. Esta lgica estudada centralmente por Offe
(1984), que analisa as aes coletivas de capitalistas e trabalhadores. Ao demonstrar a
diferena entre elas, a autor explicita mais um importante desnvel estrutural na distribuio
de poder na sociedade.
A anlise de Offe parte da idia de que a concentrao das unidades de capital nas mos de
cada capitalista, apesar de individual, j tem conseqncias coletivas. Desta forma, a
primeira agregao de trabalhadores - o sindicato, responde prpria existncia do capital
como relao social. A diferena entre as duas aes coletivas est em que para os trabalhadores, a ao deve ser precedida de solidariedade (nica forma de evitar o dilema do
prisioneiro), organizao e dilogo, e para o capitalista no h necessidade de nenhuma
ao, visto que a sua prpria existncia subordina por definio o trabalho morto ao seu
comando.
Alm disto, para alcanar outros nveis de agregao - centrais, federaes e associaes,
os capitalistas encontram grande facilidade, visto que seus interesses so objetivos e
mensurveis, permitindo um clculo de custos e benefcios claro e direto. Para os
trabalhadores as dificuldades so muito maiores, visto que os custos e benefcios no so
to claros, e a diversidade dos interesses maior do que para os capitalistas. Por outro lado,
como conseqncia do carter dialgico de sua ao coletiva, as lideranas dos trabalhadores acumulam muito menos poder do que as lideranas empresariais. Enquanto a
organizao dos trabalhadores tem poder potencial proporcional participao de seus
membros, e deve convencer o maior nmero a participar o maior tempo possvel, a dos
capitalistas tem poder proporcional aos recursos financeiros de que dispe.
Assim, as aes coletivas de trabalhadores e capitalistas obedecem a lgicas absolutamente
diversas, no apenas pelas diferentes estruturas de preferncias, mas pelas prprias
posies dos atores nas relaes de produo. Ao contrrio do que sustentaria a literatura
pluralista, portanto, a distribuio assimtrica da capacidade de fazer representar seus
interesses d diferente poder s duas classes. Como resultado, o Estado muito mais
influenciado por capitalistas do que por trabalhadores.
Mas de que forma se articulam os capitalistas como classe? Esta pergunta respondida
principalmente de duas formas distintas pela literatura marxista. Em uma primeira
perspectiva, adotada por Domnhoff em seu estudo sobre os Estados Unidos, os capitalistas
14

Miliband (1972), p. 74.

se articulam duplamente atravs de uma origem de classe comum, o que inclui uma
socializao prpria atravs de clubes, escolas, casamentos cruzados etc, mas
principalmente atravs de entidades representativas que se relacionam de inmeras formas
com os aparelhos de Estado influenciando as polticas pblicas.
Atravs de uma outra linha analtica, autores como o ingls Michael Useem ressaltam o
papel da interpenetrao das propriedades empresariais na formao de um frum de
articulao dos interesses de classe. Segundo este autor, a superposio das diretorias das
grandes empresas com inmeros membros comuns de mesma origem social, formaria o
"inner circle", espao de discusso e produo do interesse e da estratgia de classe
capitalista. Para o autor, as transformaes recentes na organizao interna dos grandes
grupos empresariais e na formao de seus interesses expressariam o surgimento do
"capitalismo institucional", uma nova "forma atravs da qual o capital tenta moldar seu
ambiente poltico".15 De forma paralela a esta articulao, o mundo dos negcios tomaria
cada vez maiores responsabilidades com relao ao planejamento e ao controle sobre a
economia, reduzindo a margem de poder do Estado, e conseqentemente a sua autonomia.
O carter de classe do Estado estaria associado crescentemente sua subordinao ao
"capital coletivo".
A reproduo dos valores burgueses
Em vrios dos autores citados cabe socializao poltica parte da explicao da natureza
classista do Estado. O autor que desenvolve de forma mais clara este argumento Ralph
Miliband. Para ele, o compartilhamento do universo de valores e representaes a explicao de fundo para o carter de classe do Estado na sociedade capitalista. Para o autor,
apesar das aes dos capitalistas no terem de forma alguma um carter neutro em relao
poltica, o nmero de empresrios envolvido com tais questes relativamente muito
pequeno e no poderia explicar todas as aes do Estado. O importante que o controle e a
gesto do Estado estao a cargo da elite estatal, que tem a mesma composio que a elite
econmica. Nas palavras de Miliband: "isto porque os empresrios pertencem, em termos
econmicos e sociais, s classes mdias e altas - e justamente nessas classes que so
recrutados predominantemente, para no dizer em sua maioria esmagadora, os membros da
elite estatal". (Miliband, 1972, p. 79).
O controle do Estado est, portanto, entregue a pessoas imersas no mesmo conjunto de
valores, vises de mundo e representaes dos capitalistas. Esta situao faz com que os
interesses de classe do capital sejam entendidos como os interesses nacionais, o que o
autor denomina "tendncia preconceituosa em relao a determinadas classes, interesses
ou grupos"16. Este fenmeno, tambm ressaltado por Offe (1984), reduz de forma drstica a
ocorrncia de aes estatais contra os interesses do capital. Quando ocorrem, estas aes
so dirigidas a capitais individuais ou a fraes no hegemnicas. Miliband utiliza este
raciocnio para explicar porque mesmo os partidos socialistas, quando chegam ao poder,
quase nunca adotam medidas contra os interesses do capital em geral.17 Como contraponto,
aes em favor de capitais individuais, ou no interesse do capital em geral so muito mais
provveis.
15

Useem (1983), pg 300.


Miliband (1972), p. 96.
17
interessante confrontar esta explicao com a anlise de Przeworski (1989), que explica o mesmo fenmeno a partir
das escolhas estratgicas do movimento social-democrata europeu a partir das primeiras dcadas do sculo XX.
16

A dependncia estrutural do
Estado ao capital
O tema dos limites do poder estatal em uma sociedade onde os meios de produo se
encontram sob controle dos capitalistas tambm no privilgio da literatura marxista, tendo
sido desenvolvido tambm por Lindblom (1979). Para os marxistas, no entanto, esta questao
fundamental para que se entenda o carter classista do Estado na sociedade capitalista.
Para Offe e Volker (1984), esta questao envolve duas caractersticas fundamentais da forma
institucional do poder pblico denominada de Estado capitalista, sendo parte de sua
definio: "a privatizao da produo - o poder pblico est estruturalmente impedido de
organizar a produo material segundo seus prprios critrios polticos.....e a.....dependncia
dos impostos - o poder pblico depende, indiretamente, atravs de mecanismos do sistema
tributrio, do volume de acumulao privada".18 Como o Estado no dispe dos meios de
produo, e depende do ritmo da acumulao para sua sobrevivncia financeira, as aes
estatais muito raramente iro contra os interesses do capital. interessante que se observe
que este argumento d materialidade "tendncia preconceituosa do sistema", ao menos no
que se refere ao Estado.
Este argumento tambm desenvolvido por Przeworski (1994a). Para ele, que pretendia
neste trabalho recuperar o argumento em debate com autores pluralistas, a questao
colocada pela literatura marxista absolutamente pertinente, visto que a autoridade poltica
e a propriedade so dissociadas na sociedade capitalista. Alm disto, enquanto as decises
do Estado so centralizadas, as que ocorrem no mercado so descentralizadas e dispersas.
O Estado est envolto, portanto, em um alto grau de imprevisibilidade com relao s suas
aes, inclusive porque essas tambm transformam a estrutura de preferncias dos
consumidores e firmas. O autor destaca no entanto, e este um ponto importante, que a
dependncia estrutural de natureza econmica, sendo necessrio observ-la como um
"produto dos conflitos polticos que colocam o Estado em uma situao de dependncia dos
atores privados".19 Esta postura com relao contingncia dos resultados da luta poltica
coloca o autor em um lugar muito especfico no interior do debate marxista, reafirmando a
centralidade dos capitalistas, mas negando o carter classista do Estado. Este ponto ser
retomada mais tarde no texto.
Um outro autor do campo marxista - Fred Block, tambm destaca a importncia da
propriedade privada na criao de uma dependncia estrutural do Estado ao capital. Para
ele, a diviso do trabalho entre capital, pessoal do Estado e classe trabalhadora faz o
aparato estatal dependente do nvel de atividade econmica. Esta situao daria aos
capitalistas um poder de veto com relao s polticas estatais, desencorajando o pessoal do
Estado a adotar polticas danosas ao capital. O veto, longe de ser consciente, estaria consubstanciado no clima dos negcios presente da sociedade - a confiana do mundo dos
negcios20, e seria produto da agregao dos comportamentos individuais dos capitalistas.
Como resultado do mecanismo, praticamente nunca seriam adotadas polticas em
desacordo com os interesses do capital, e intervenes em seu favor so muito provveis.
Apesar da existncia de uma dependncia do Estado ao capital, me parece que Fred Block
exagera quando considera a mobilidade do capital completa e as oportunidades de
18

Offe e Volker (1984), pg 123.


Przeworski (1994a), pg 8.
20
Business confidence no original de Block (1981),pg 38.
19

valorizao mltiplas e infinitas. Embora esta situao seja cada vez mais observada para os
capitais financeiros em mercados crescentemente globalizados, est bastante longe de
caracterizar o capital em geral, na sua maior parte fixado a territrios no interior de Estados
nacionais.
A seletividade estrutural do
Estado capitalista
O ltimo argumento importante da literatura marxista diz respeito ao efeito da estrutura
interna do Estado capitalista sobre as polticas por ele implementadas. Para Offe (1975), o
principal defensor desta perspectiva, no basta o estudo do contedo das polticas, embora
este seja importante. imprescindvel analisar os procedimentos formais que geram as
aes estatais. A relao entre forma e contedo das polticas biunvoca e simtrica: "as
regras formais que estruturam e dao continuidade operao do aparato estatal no so
meramente procedimentos instrumentais criados para executar ou implementar objetivos
polticos ou para resolver problemas sociais. Eles prprios determinam, de uma forma oculta
e implcita, que objetivo potenciais sero estes e que problemas tero chance de aparecer
na agenda do sistema poltico". (Offe, 1975, p. 135).
Para este autor, as estruturas estatais seriam dotadas de seletividade, que filtraria as
questes apresentadas ao Estado, implementando as aes associadas diretamente
criao e recriao das condies de acumulao e ao processo de legitimao da dominao de classe. A seletividade, caracterstica estrutural do Estado capitalista, operaria sucessivamente atravs de sua estrutura, da ideologia, do processo poltico e da represso.
Apesar de emprestar grande importncia relao entre a forma do Estado e a acumulao,
e ao efeito da primeira sobre a segunda, Offe no investiga o caminho contrrio, ou como o
processo de acumulao se cristaliza e molda a forma do Estado.
Partindo de uma perspectiva diversa, Bob Jessop (1983) indica uma linha analtica bastante
mais promissora para o entendimento da questo. Para Jessop, a superao dos problemas
da teoria marxista do Estado causados pelo uso do conceito de autonomia relativa passa
pela utilizao dos conceitos de estratgia e hegemonia. Embora os conceitos permitam que
se trabalhe com um nvel considervel de contingncia na luta poltica, implicitamente
colocam em cheque o carter classista do Estado e da sociedade.
Para o autor, o modelo de crescimento econmico vigente expressa a estratgia de
acumulao da frao de capital que conseguiu conquistar hegemonia econmica no sentido
gramsciano, bastante diverso da dominao econmica. Esta estratgia seria portanto uma
dentre muitas possveis, dependendo das inmeras correlaes de foras presentes na
sociedade. Segundo esta perspectiva, o caminho estaria aberto inclusive para a conquista da
hegemonia por fraes do capital que, impondo o seu projeto, agissem contra os interesses
do capital em geral ou dos capitalistas como classe. Este seria o caso da estratgia de
acumulao hegemnica no capitalismo ingls, que subordinando o modelo econmico aos
interesses dos capitais financeiros da City, teria levado a uma extraordinria perda de
posies dos capitais britnicos no cenrio internacional.
Da mesma forma que a estratgia de acumulao no campo econmico, existiriam projetos
hegemnicos na sociedade como um todo, associados primordialmente a assuntos no
10

econmicos. As estratgias de acumulao mais prximas do projeto hegemnico teriam


maiores chances de se tornarem hegemnicas. Ambas as hegemonias estariam ligadas, no
apenas s classes ou fraes de classe hegemnicas na sociedade, mas a outros grupos
sociais. Para o autor, por exemplo, os intelectuais orgnicos tem papel de destaque na
formulao dos projetos hegemnicos.
Para Jessop, a forma do Estado a materializao dos projetos, estratgias e lutas
ocorridas no passado. A seletividade das estruturas estatais, portanto, no apenas influi de
forma central nos padres de acumulao e nos projetos de desenvolvimento, como , ela
prpria, produto das lutas travadas anteriormente e das diversas estratgias dos atores.
Apesar de chamarem a ateno para a importncia da forma do Estado, Offe e Jessop no
deixam de considerar a centralidade da relao Estado-capital na formao das polticas.
Isto faz com que suas obras se diferenciem de maneira fundamental da produo dos
autores neoinstitucionalistas e da anlise setorial, mesmo a de Jessop, que adota alguns
conceitos assemelhados como tive oportunidade de destacar. O papel da burguesia aqui
absolutamente central, e a anlise das polticas pblicas passa fundamentalmente pelo
estudo de sua influncia na definio das aes do Estado.
3. Estado e atores na perspectiva
institucional
Denominamos neoinstitucionalismo corrente recente das cincias sociais que tem
ressaltado de maneira enftica a importncia das instituies para o entendimento dos
processos sociais. O neoinstitucionalismo no se configura como uma corrente terica
unitria, mas como um lugar para o qual tem convergido tericos e estudiosos de
diversos matizes e origens disciplinares no interior das cincias sociais, desde a
economia neoclssica at a cincia poltica de inspirao marxista, por exemplo. Em
todos os casos estes estudiosos ressaltam que as instituies importam, e que longe de
representarem um rebatimento de outros fenmenos ou esferas, as instituies devem
ser encaradas de forma central nas anlises relativas aos processos polticos e sociais.
So enfocadas sob esta tica questes to dspares como o funcionamento do
mercado, as polticas pblicas, a formao das classes sociais e a constituio dos
Estado nacionais. Para os neoinstitucionalistas no possvel estabelecer grandes
postulados definitivos ou teorias gerais, mas apenas teorias de mdio alcance baseadas
em afirmaes provisrias a serem testadas e alteradas a partir da realizao de
estudos histricos.
A denominao neoinstitucionalismo sugere uma linha de continuidade com o antigo
institucionalismo da cincia poltica, onde se realizavam comparaes estticas de
estruturas institucionais e jurdicas em diferentes pases e estados norte-americanos. 21
Esta ligao, no entanto, no verdadeira, e o neo-institucionalismo encontra sua
ancestralidade muito mais em autores como Alexis de Tocqueville, Karl Marx, Max
21

Para Robertson (1993), a explosao de estudos comparativos nas ultimas decadas do seculo XIX nos EUA esteve
relacionada com o fenomeno especifico daquele pais no pos-guerra civil, aonde ocorreu uma grande expansao legal e
juridica por parte dos estados, criando uma demanda pela descricao daquelas instituicoes politicas. Por outro lado, e
possivel compreender aquela literatura no bojo dos esforcos da criacao de um campo de conhecimento autonomo para a
ciencia politica e diferente da disciplina historica nos EUA da virada do seculo. Cf. Bryce (1909).

11

Weber e Karl Polanyi do que no antigo institucionalismo. Na verdade, as razes da


convergncia de autores oriundos de lugares tericos e epistemolgicos to distintos
estao relacionadas justamente com a rejeio de modelos de anlise estticos, e com a
necessidade de incorporar as particularidades especficas de cada situao histrica
nas anlises. Sob o ponto de vista concreto, o neoinstitucionalismo surge como uma
reao aos estudos de poltica comparada e de cincia poltica de inspirao
behavioralista presentes e hegemnicos no cenrio acadmico e intelectual norteamericano at a dcada de 1970.22 Um dos pontos mais importantes da crtica
neoinstitucionalista a estes trabalhos diz respeito sua incapacidade de dar conta da
diversidade de situaes histricas presentes nos pases centrais durante a
reestruturao econmica e institucional ocorrida a partir das dcadas de 1960 e 70.
Quais seriam as razes que explicariam as diferentes respostas crise implementadas
por pases de nveis de desenvolvimento similares, assim como a diferente eficcia das
reestruturaes? Para os autores desta corrente analtica, a resposta est na
diversidade de arcabouos institucionais, e na forma como as estratgias de
reestruturao se articularam com eles.
Duas distines conceituais devem ser estabelecidas antes de apresentarmos a
perspectiva neoinstitucional. Em primeiro lugar, necessrio estabelecer os limites do
prprio conceito de instituio. De uma forma abstrata, para os neoinstitucionalistas,
enquanto os atores sociais poderiam ser comparados aos jogadores em uma partida
esportiva, as instituies seriam a delimitao do campo e as regras do jogo.
Concretamente, a amplitude do conceito de instituio tem sido motivo de polmica na
literatura. Segundo uma perspectiva, as instituies incluem regras formais,
procedimentos consentidos, prticas operacionais padronizadas que estruturam a
relao entre os indivduos nas vrias unidades da poltica e da economia.23 Esta
definio ampla inclui tanto regras formais como constrangimentos informais
relacionados com cdigos de comportamento e convenes em geral. Levy (1991, pg
81) critica a amplitude desta definio e prope uma distino entre as normas, cujos
incentivos e desincentivos so cognitivos e sociais, e as instituies que contm um
aspecto legal e repousam numa estrutura relativamente clara de implementao de
decises. interessante observar que esta distino tambm central para autores
no institucionalistas, como por exemplo o marxista analtico Jon Elster, para quem,
enquanto as normas representam alguma propenso psicolgica sobre a qual sabemos
pouco, as instituies representam as regras do jogo postas para todos os agentes
sociais em suas decises individuais, protegendo a sociedade das consequncias
destrutivas da paixao e do autointeresse. (Elster, 1994, p. 148 e 174).
Douglass North (1990) prope a segunda distino conceitual importante, sugerindo a
separao entre instituies e organizaes. A fronteira entre os dois grupos
frequentemente de difcil construo, mas representa um importante passo para o
entendimento do funcionamento de ambos. Embora North no compartilhe da primeira
distino com Levy e proponha o estudo tanto de constrangimentos informais como
formais, defende que se diferenciem as instituies das organizaes. Enquanto as
22

Da mesma forma, para o neoinstitucionalismo sociologico, a incorporacao das instituicoes e uma reacao ao
estruturalismo parsoniano hegemonico nas analises ate os anos 1970. Para uma discussao historica do nascimento
das correntes como reacao a ortodoxia das disciplinas, cf. Robertson (1993) e Cammack (1992).
23
Hall, Peter. 1986. Governing the economy: The politics of State intervention in Britan and France. New York: Oxford
University Press, conforme citado por Thelen e Steinmo (1992), p. 2 nota 7.

12

primeiras incluem qualquer forma de constrangimento que molda as interaes


humanas, as segundas englobam corpos polticos (partidos polticos, o Senado, uma
prefeitura, uma agncia regulatria), corpos econmicos (firmas, sindicatos, fazendas
familiares, cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associaes atlticas) e
corpos educacionais (escolas, universidades, centros de treinamento vocacional).
(North, 1990, p. 4 e 5).

No interior do neoinstitucionalismo podemos observar duas grandes correntes oriundas


de pontos de partida muito diversos e que discutem os processos analisados aqui: 24 a
primeira originria da teoria da escolha racional e da economia neoclssica e a segunda
da sociologia histrica, isto , de estudos histricos comparativos de inspirao
marxista e weberiana.25 A primeira corrente usualmente conhecida como
neoinstitucionalismo da escolha racional e a segunda como neoinstitucionalismo
histrico. As duas correntes tem em comum a preocupao com a pergunta de como
as instituies moldam as estratgias polticas e influenciam os resultados polticos26.
As diferenas entre as perspectivas, no entanto, so bastante grandes, e apesar de
esforcos de aproximao, um dialogo mais intenso parece dificil.27
O neoinstitucionalismo da escolha racional considera as instituies fundamentais para
a definio das estratgias dos atores. Para eles, as instituies representam
constrangimentos escolha estratgica, alterando o comportamento auto-interessado.
As instituies resolveriam situaes de impasse em interaes estratgicas, reduzindo
a ocorrncia de solues sub-timas. Utilizando a teoria dos jogos, poderamos dizer
que situaes do tipo do dilema do prisioneiro seriam minimizadas, o que reduziria os
riscos de participar de transaes deste tipo. Atravs deste conceito de instituio, os
economistas poderiam resolver o problema dos custos presentes em qualquer
transao oriundos da imperfeio da informao. Segundo os neoinstitucionalistas da
escolha racional, ao contrrio do que afirma a teoria neoclssica, em toda transao o
conhecimento dos agentes sobre as condies que cercam o negcio no perfeito e
completo.28
Em todas as trocas os preos tem imbutidos os custos relativos s incertezas e
reduo do risco. Na venda de uma casa, por exemplo, o comprador tentar reduzir o
preo por no estar perfeitamente informado sobre as condies fsicas do imvel, a
inexistncia de problemas com a vizinhana etc. O vendedor, por sua vez, tentar
aumentar o preo por no conhecer completamente as condies financeiras do
comprador, a sua boa f etc. Para o aumento das informaes e a reduo dos riscos
24

Poderiamos incluir um terceiro grupo de estudos consubstanciando um neoinstitucionalismo sociologico. Esta literatura
tem enfocado a importancia das instituicoes na acao social como um todo, e dialoga intensamente com a sociologia
das organizacoes. Para uma descricao cf. Hall e Taylor (mimeo). Nao a incluimos neste artigo ja que seus estudos
nao enfocam os processos e atores aqui discutidos.
25
Foram considerados representativos das duas perspectivas: Oliver Williamson e o primeiro Douglass North (rational
choice); Kathleen Thelen, Sven Steinmo, Elen Immergut, James March, Johan Olsen, Charles Tilly e Theda Skocpol
(histricos). O segundo North, consubstanciado em North (1990), e Margareth Levy se situam entre as perspectivas.
Considerei-os mais prximos dos histricos pela sua nfase nos processos polticos.
26
Thelen e Steinmo (1992), pg 7.
27
Cf. Smith (1992) a partir do neoinstitucionalismo historico e Jackson (1990) a partir da escolha racional.
28
A literatura que enfoca esta questo tem sido denominada de nova economia institucional - NEI.

13

sero contratados advogados, empresas de investigao, avaliadores, consultores dos


mais variados tipos etc. Os custos de todos estes servios sero repassados ao
negcio.Todos os preos incluiram ento, alm dos custos de transformao, custos de
transao, e as instituies serviriam para reduzir estes ltimos, diminuindo a frico e
tornando possvel a disseminao das trocas a custos baixos.
Autores em uma posio intermediria entre os neoinstitucionalistas da escolha racional
e histricos criticam o princpio funcionalista presente por trs desta afirmao,
defendendo que as instituies podem at reduzir os custos de transao, mas no
existem para e por causa disso. Para North (1990), s se poderia afirmar a
funcionalidade das instituies se se descobrir um ator consciente que as construsse,
ou ao menos um processo que selecionasse as mais teis. Este argumento, alm de
ontologicamente inconsistente para as cincias sociais, no se verifica empiricamente:
enquanto uma srie de instituies existentes historicamente realmente reduzem os
custos de transao, outras os aumentam. Para North, as instituies so o produto da
ao estratgica dos atores (embora tambm sejam um contrangimento a ela) e podem
funcionar bem ou mal, tanto como produto de intenes, como de conseqncias no
previstas. North utiliza esta idia para explicar a existncia de to grandes diferenas
entre as performaces econmicas entre pases. Os arcabouos institucionais interferem
diretamente na economia, reduzindo custos de transao ou aumentando-os. Este
ltimo caso expressaria boa parte das razes da continuidade do atraso dos pases do
terceiro mundo.29
A segunda corrente do neoinstitucionalismo corresponde ao neoinstitucionalismo
histrico. Os autores desta corrente concordam que as instituies estruturam as
situaes onde os atores se encontram, alterando suas estratgias. No entanto, os
histricos discordam que os atores sejam maximizadores bem informados e egostas de
preferncias como considera a escolha racional, afirmando que os agentes na maior
parte do tempo tentam seguir as regras e normas sociais sem pensar sobre o seu
prprio interesse. Alm disto, e este o ponto mais importante, as instituies para eles
no apenas constrangem as interaes sociais, mas tambm alteram a conformao
das preferncias dos atores. Enquanto para os neoclssicos e neoinstitucionalistas da
escolha racional as preferncias so exgenas ao modelo, para os neoinstitucionalistas
histricos as preferncias so endgenas, sendo construdas social e politicamente no
bojo dos processos sob estudo. Para eles, as instituies no so apenas mais uma
varivel,...Dando forma no apenas s estratgias dos atores (como na escolha
racional), mas a suas metas tambm, e mediando suas relaes de cooperao e
conflito, as instituies estruturam as situaes polticas e deixam suas marcas nas
conseqncias da poltica.30 com esta corrente que o presente texto trabalha, e a
ela que se estar referindo a partir de agora como neoinstitucionalismo.

29

interessante observar como a idia geral de North se articula e complementa os argumentos de Peter Evans sobre as
performaces econmicas diferenciadas entre pases com diversos tipos de Estados desenvolvimentistas. Cf. Evans (1993).
30
Thelen e Steinmo (1992), pg 9.

14

O neoinstitucionalismo histrico
O objetivo central do neoinstitucionalismo construir uma teoria de mdio alcance que
estabelea uma ponte entre anlises centradas no Estado e na sociedade, enfocando
variveis de nvel intermedirio para dar conta da variao histrica e conjuntural dos
fenmenos. Os histricos rejeitam o enfoque determinista presente em muitas teorias
gerais globalizantes como o marxismo, a teoria dos sistemas e o funcionalismo.31 Para
eles, a escala mais propcia para a investigao dos fenmenos sociais o nvel
intermedirio, onde as grandes estruturas como a luta de classes, por exemplo, so
mediadas pelas instituies como os partidos, os sindicatos etc, e ganham formas
histricas especficas, sem o risco de explicaes deterministas e unicausais. O modelo
deste tipo de anlise o estudo clssico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o
desaparecimento da sociedade de mercado. Embora enfocando as transformaes em
uma macro-estrutura, Polanyi ancora sua anlise em instituies de nvel intermedirio as legislaes, as decises judiciais e as relaes tradicionais entre tribos de
sociedades primitivas, por exemplo. Em sua anlise as fronteiras entre a economia e a
sociedade so rompidas e as relaes sociais se incrustam nas econmicas, exceto por
um curto perodo de tempo marcado pela existncia do livre-mercado. 32
Para os neoinstitucionalistas no h variveis especiais a serem consideradas nas
anlises, ao contrrio de autores marxistas e pluralistas para quem as classes e os
grupos de interesse so os principais agentes dos processos polticos. Sem negar a
importncia das classes sociais e dos grupos de interesse presentes na cena poltica,
os neoinstitucionalistas chamam ateno para o fato de que as relaes entre
instituies e sociedade ocorrem nos dois sentidos. O que se pretende contextualizar
os atores (aonde quer que eles estejam), seus interesses e aes estratgicas. Nas
palavras de Thelen e Steinmo (1992, 13): assim como uma configurao institucional
particular estrutura uma situao poltica, uma abordagem institucional estrutura a
explicao dos fenmenos polticos permitindo identificar como essas inmeras
variveis se relacionam entre si. Neste sentido, sua crtica literatura marxista sobre o
Estado, por exemplo, reside em que os autores marxistas realizaram estudos centrados
apenas na sociedade, desconhecendo o papel primordial das instituies e dos atores
estatais na esfera poltica.
Alm disto, a literatura marxista tendeu a se concentrar em estudos tericos
extremamente abstratos, desconhecendo a riqueza dos processos de formao de cada
sociedade e cada Estado em particular. Esta tendncia levou as anlises marxistas a
um crescente distanciamento da realidade emprica a ser explicada, trabalhando com
grandes estruturas histricas como modos de produo e formas de coero. Tilly
(1992) denomina este nvel de abstrao de sistmico-estrutural, e embora concorde
31

Almond (1988) discorda que a perspectiva traga algo de novo, afirmando que a boa cincia poltica norte-americana
sempre levou em conta argumentos institucionais, com o que discordam inumeros neoinstitucionalistas como Thelen e
Steinmo (1992), Smith (1992) e Robertson (1993). Por outro lado, com certeza verdade que a hierarquia dos agentes no
neoinstitucionalismo feita a posteriori, assim como no pluralismo e ao contrrio do marxismo, o que mais uma vez vem
sugerir a fragilidade da corrente como teoria autnoma dos grandes paradigmas da cincia poltica.
32
Granovetter (1985) discorda de Polanyi afirmando que a embricamento da sociedade nas relaes econmicas menor
do que queria aquele autor, embora seja maior do que consideram os economistas neoclssicos e os adeptos da escolha
racional. Este discusso remete em ltima instncia para os tipos de racionalidade do comportamento humano, a discusso
travada por Harsanyi (1986). Para uma viso de racionalidade diametralmente oposta de Polanyi cf. Becker (1986).

15

que necessrio estabelecer alguns conceitos e parmetros provisrios para que se


consiga realizar estudos de natureza histrica, rejeita a idia de que seja possvel
realizar anlises nesta escala. O instigante modelo proposto por este autor bastante
ilustrativa do tratamento dado pelos neoinstitucionalistas s situaes histricas. Para o
estudo de estruturas e processos, Tilly d nfase aos estudos comparativos entre
realidades distintas e articulao das escalas de anlise, conservando para o nvel
intermedirio o papel de articulador que permite mediar as aes concretas com as
grandes estruturas e ancor-las nas estratgias e comportamentos dos atores.

Como a nfase da perspectiva recai sobre a mediao realizada pelas instituies,


fundamental para esta literatura responder a duas perguntas: como so criadas as
instituies, e como (e porque) elas se transformam. Os estudos realizados at o
momento respondem de forma muito mais satisfatria segunda pergunta do que
primeira. A estabilidade institucional estaria associada a fenmenos de trs ordens:
normas, coero e coao. Os dois primeiros processos aumentariam os custos da
desobedincia s instituies, o primeiro pelo lado da possibilidade de sanes sociais
e o segundo pelo possvel uso da fora. O terceiro mecanismo agiria aumentando os
prmios de adeso e obedincia a elas atravs da distribuio de benefcios.
Margareth Levy, uma autora localizada entre o neoinstitucionalismo histrico e o da
escolha racional, afirma que mudanas ocorrem principalmente quando desaparece um
quarto elemento - o consenso contingente. Sem negar a importncia da coao, das
normas ou dos incentivos, Levy (1991a, 84) chama a ateno para o fato de que certas
decises institucionais produzem como conseqncias no intencionadas um
solapamento daquilo que chamo de consenso contingente, e por isto, elevam os custos
de implementao das regras. A autora prope a existncia de dois tipos de normas:
um primeiro de carter moral e no discutido, e outro relacional e contextual. A
obedincia a este ltimo tipo estaria condicionada a que os indivduos considerassem
que os arranjos institucionais em vigor so justos e que os demais indivduos estao
seguindo as regras. Para ela esta uma norma de equanimidade- justa e onde a
reciprocidade deve estar garantida. Enquanto as instituies so tais que se estabelece
uma norma de equanimidade em torno delas, ocorre um consenso contingente e os
indivduos aceitam as instituies. Quando a justia e/ou a reciprocidade da norma so
quebradas, os agentes tem a motivao para agir contra ela. Dependendo da
capacidade de resistncia mudana das foras polticas dominantes (que est
relacionada com os dois primeiros fatores - coero e coao), as instituies podem
sofrer uma transformao.
Esta perspectiva de anlise permite analisar a mudana sem simplificar o complexo
quadro poltico que cerca as grandes transformaes, enfocando centralmente a
estratgia dos atores. Ao contrrio das idias de transformao/manuteno centradas
na coero/coeso/norma, baseadas em grande parte na fora (ou na possibilidade
dela), as idias de equanimidade e de consenso trazem em si uma mistura de
imposio/convencimento que lembra o conceito gramsciano de hegemonia. A
contingncia do consenso, por seu lado, mantm a flexibilidade do modelo explicativo
para dar conta das situaes histricas. interessante observar que o modelo de Levy
se aproxima muito da anlise do marxista analtico Adam Przeworski sobre a
16

construo de instituies democrticas, onde se ressaltam diretamente as estratgias


e os pactos. Segundo a sua teoria da durabilidade das instituies democrticas a
adeso voluntria das foras polticas aos pactos e acordos motivada por seus
interesses individuais que permite a durabilidade das instituies. Segundo esta
perspectiva, a explicao das transformaes institucionais passa centralmente pela
anlise da adeso e da rejeio dos atores sociais s instituies em uma dada
situao estratgica.
A influncia das instituies na sociedade tem sido relacionada pelos
neoinstitucionalistas a duas ordens de questes: a autonomia e o poder dos atores
estatais, e a influncia das instituies enquadrando a esfera da poltica. Os dois pontos
so discutidos a seguir separadamente, enfocando centralmente a literatura
neoinstitucionalista que analisa os corpos polticos de Douglass North - as instituies
polticas e o Estado, e as polticas pblicas.

O Estado como ator


A existncia de autonomia do Estado normalmente aceita pelos estudiosos da poltica para
os perodos de crise e os regimes totalitrios. Para os neoinstitucionalistas, no entanto, estes
perodos apresentam apenas de forma mais transparente um processo contnuo presente
em todas as sociedades: grupos de funcionrios estatais, especialmente de carreira,
relativamente isolados dos interesses presentes na sociedade, so capazes de estabelecer
polticas pblicas de longo prazo distintas daquelas preconizadas pelos atores e grupos de
interesses que se dirigem ao Estado. Este poder est presente fora de perodos
excepcionais porque os funcionrios estatais cumprem um papel intelectual no sentido
gramsciano na sociedade, baseado no apenas na fora e na coero, mas tambm (e
talvez principalmente) na construo de um projeto global, expresso atravs da produo de
um diagnstico dos problemas sociais e na elaborao das estratgias de ao a ele
associadas. Para que isto acontea, entretanto, necessrio que os funcionrios tenham um
certo grau de autonomia dos interesses presentes na sociedade. Para os
neoinstitucionalistas, esta autonomia compreendida como um isolamento, expressado pelo
conceito de "insulamento".33 Este seria funo da estrutura organizacional da mquina
pblica, da estabilidade e consolidao das agncias e da maior presena de controle do
legislativo sobre o executivo, alm da estrutura de relaes e laos de poder entre, de um
lado, os agentes presentes em uma determinada agncia, e de outro, o nvel central, as
outras agncias e o ambiente no qual elas estao inseridas.
Para os neoinstitucionalistas, a autonomia estatal no uma caracterstica estrutural do
Estado capitalista que possa se definir a priori como sustentam alguns autores marxistas. Ela
varia de caso a caso, e dentro de cada caso de agncia para agncia. Isto ocorre porque a
autonomia definida em cada situao histrica pelas "potencialidades estruturais"34 que
cercam as aes autnomas do Estado, pelas estratgias dos vrios atores presentes e
pelas mudanas implementadas pelo prprio Estado na organizao administrativa e na
coero. Segundo a perspectiva neoinstitucionalista, apenas a realizao de estudos
histricos para cada sociedade e para cada processo de formao do Estado permite
33
34

Skocpol (1985), p. 13.


Ibid, p. 14.

17

determinar as autonomias presentes em cada agncia estatal em sua conjuntura especfica.


No existem portanto, Estados fortes ou fracos, visto que as condies de insulamento
variam muito segundo as conjunturas. Para os neoinstitucionalistas as polticas agrcolas
implementadas nos Estados Unidos durante o entre guerras, por exemplo, somente podem
ser compreendidas se considerarmos o papel do Estado como ator. Durante um perodo
especfico podemos observar, no interior de um Estado considerado pela como fraco, "uma
ilha de fora estatal"35, ou mesmo periodos de grande desenvolvimento e expanso estatais,
como os aparatos estatais e polticas analisados por Skowronek (1982) e Bensel (1990)
durante a guerra civil norte-americana. De uma forma geral, para esta literatura, a definio
de forca estatal deve ser obtida atraves da analise combinada de autonomia e capacidade
estatais.
A afirmao da autonomia estatal no pressupe a racionalidade do Estado como ator, mas
apenas sua no subordinao a interesses presentes na sociedade, como afirmam autores
marxistas e pluralistas. Segundo a perspectiva de anlise neoinstitucional, as aes das
agncias estatais podem ser parciais e fragmentadas, assim como irracionais e
desarticuladas. Para estes autores, o resultado e a racionalidade das polticas contingente.
A nica certeza que podemos ter com relao lgica das aes estatais de que estas
tentaro ser autoreprodutoras. As aes do Estado tentaro aumentar ou reproduzir o poder
e o controle das instituies estatais sobre a sociedade, pois esta a lgica da ao coletiva
dos funcionrios do Estado. A efetividade destas polticas depender das estratgias dos
atores dentro e fora do Estado, alm do processo de formao de suas instituies, que
define em grande parte a existncia ou ausncia de certos "instrumentos de poltica" para a
implementao das aes. De maneira inversa, o processo de produo das polticas
pblicas depender da prpria capacidade do Estado, visto que os agentes estatais tendero
majoritariamente a propor polticas que possam implementar.
Os estudos sobre Estado e polticas pblicas tomariam entao um carter relacional, no se
restringindo anlise do Estado e suas instituies. Este um ponto bastante importante de
se ressaltar, visto que a perspectiva neoinstitucionalista no prope a substituio do
privilegiamento da sociedade, tpico das anlises marxistas e pluralistas, por um enfoque
meramente estatal. Para eles, alm de se analisar a histria da formao das instituies e
os atores estatais, necessrio observar a sua posio (poltica e de poder) em relao aos
"ambientes scio-econmicos e polticos povoados por atores portadores de interesses e
recursos".36 O centro da anlise deve ser posto na correlao entre os recursos e as
posies dos atores estatais e no estatais, e no na mera observao das estratgias dos
primeiros. Esta postura ja estava presente nas primeiras formulaes da perspectiva, mas
tem se tornado mais central nos ultimos anos, com um afastamento do estudo do Estado
como ator e um privilegiamento das relaes e interpenetraes entre Estado e sociedade.37
interessante transcrever aqui a pertinente crtica de Przeworski (1990) literatura
neoinstitucionalsita. Este autor sustenta que a prpria idia de autonomia no tem sentido
dentro do quadro conceitual neoinsitucionalista. Como a origem do poder estaria no Estado,
pelo monoplio dos meios legtimos de exerccio da fora, o nico conceito de autonomia
35

Ibid, p. 13.
Ibid, pg 19.
37
O melhor exemplo deste deslocamento esta na obra de Skocpol. A leitura atenta de seus livros de 1979 e de 1994 nao
deixa duvidas sobre o distanciamento da utilizacao do Estado como ator, apesar da autora sustentar que tudo se trata apenas
de um problema de interpretacao com relacao a suas formulacoes anteriores. Cf. Skocpol (1994), pg 569.
36

18

possvel diria respeito sociedade. Assim, poderamos discutir se a sociedade autnoma


do Estado, origem ltima do poder, mas no indagar se o Estado independente da
sociedade. O deslocamento recente da literatura de uma postura mais fortemente centrada
no Estado para uma analise das relaes, interpenetraes e trocas entre Estado e
sociedade resolve em parte o problema, mas cria outro deixando a literatura sem uma
definio solida da origem do poder na sociedade. A pertinncia da crtica no retira as
grandes potencialidades da perspectiva para a realizao de anlises concretas, mas pe
em dvida os seus limites como teoria dos processos polticos.
Apesar do neoinstitucionalismo se apresentar como o mais promissor modelo analtico para
a discusso do Estado e das polticas, me parece que se ressente da falta de uma relao
mais slida entre a aceitao da definio weberiana clssica do Estado assumida em
Skocpol (1985) e (1992), por exemplo, e a operao do modelo analtico. No ficam muito
claras, nas analises da perspectiva, as origens do poder poltico e conseqentemente a
hierarquia dos processos e atores a privilegiar. Como conseqncia, todos os processos e
agentes so considerados relevantes, adotando uma postura terica quase completamente
aberta para escolhas analticas ad hoc, assim como nos estudos da perspectiva pluralista e
ao contrrio do paradigma marxista.
As instituies e a poltica
A literatura neoinstitucionalista chama ateno para uma segunda forma importante de
influncia estatal sobre a esfera da poltica, denominada por Skocpol (1985) de
"Tocquevilliana" por ter sido explorada pela primeira vez por Alexis de Tocqueville em seu
estudo sobre a revoluo francesa e democracia nos Estados Unidos.38 Segundo esta
perspectiva de anlise, as instituies so centrais no estudo da poltica no apenas pela
importancia do Estado como ator e autor de aes especficas, mas porque ele, assim como
as demais instituies polticas, influenciam diretamente a cultura poltica, a estratgia dos
atores e a produo da prpria agenda de questes a ser objeto de polticas, enquadrando a
luta poltica atravs das suas instituies. Para a observao do carter "Tocquevilliano" do
Estado e demais instituies necessrio observ-lo de uma perspectiva macro, analisando
a relao entre sua estrutura, suas intervenes e a esfera da poltica como um todo.
A influncia das instituies ocorre de diversas forma distintas. Em primeiro lugar, a prpria
formulao das representaes sobre a poltica e a possibilidade de sucesso nas demandas
so mediadas pela formao histrica daquele Estado e suas instituies polticas. As
representaes dos atores sobre temas como por exemplo partidos, polticas pblicas e
cidadania so fortemente influenciadas pela forma como historicamente o Estado se
comportou e como se configura no momento atual. Por outro lado, para alem da existencia
concreta de Estado e de suas polticas, pode-se discutir a existencia tambem real de um
sentido ou sentimento de Estado. Este sentimento, ou a ausencia deste por razoes historicas
concretas, por exemplo, seria para alguns autores a razo principal para a ciencia poltica
americana continuamente afirmar a excepcionalidade do caso dos EUA e a natureza liberal
daquela sociedade como uma sociedade sem Estado.39 O que seria particular do caso norteamericano no seria a ausencia de Estado, capaz ja antes da guerra civil de construir (a
partir da independencia e mais tarde da adeso das ex-colonias a constituio) e manter
38
39

Ibid, pg 21.
Para a formulacao acabada da ideia de excepcionalidade cf. Hartz (1955).

19

uma soberania nacional sobre um territorio significativamente grande e sempre em expanso


(atraves de guerras por ele patrocinadas). A particularidade estaria na ausencia de um
sentimento de Estado na sociedade americana incluindo seus cientistas sociais, que teriam
sempre trabalhado para demostrar o que no estava presente sem conseguir compreender o
que estava.
Em segundo lugar, os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em dilogo
com a reproduo de suas questes em estruturas organizacionais e agncias estatais
existentes. Neste sentido, a criao de uma agncia responsvel por determinado tema ou
poltica gera por si s um potencial aumento de demandas por aquele tema, provocando
uma possvel alterao na agenda de questes que so levadas ao Estado. Esta a razo
pela qual, atravs de acordos corporativos, os Estados conseguem induzir demandas por
questes passveis de soluo, reduzindo o risco de impasses no sistema poltico.
Conseqentemente, o debate que cerca as polticas pblicas a serem implementadas
"depende majoritariamente da estrutura social da nao e dos acordos polticos...mas
tambm depende das formas como as polticas existentes...influenciam as alianas polticas
e fazem surgir debates sobre outras alternativas".40 Um bom exemplo desta influencia esta
na descrio que Skocpol (1994) apresenta da transformao das preferencias e possiveis
aliancas do movimento sindical norte-americano na virada do seculo. A partir de 1880,
inumeras derrotas do trabalho nos tribunais provocaram um sistematico retrocesso nos
avancos conquistados na esfera legislativa. Isto tornou os sindicatos, e especialmente sua
federao nacional, avessos a qualquer estrategia de implantao de polticas que passasse
pela legislao e o Estado, fazendo a formao de uma coalizo entre trabalhadores e
reformistas sociais impossivel. Ao contrrio do que postulam os autores pluralistas, portanto,
os inputs do Estado no so dados inteiramente de fora, mas dependem em grande parte do
prprio Estado como ator e como instituio. Da mesma forma, ao contrario do que
gostariam os partidarios da escolha racional, a formao das preferencias no externa aos
acontecimentos politicos, mas em grande parte por eles produzida. 41
Em terceiro lugar, as instituies polticas mediam a relao entre as estratgias dos atores
e a implantao de determinadas polticas pblicas. A existncia e o desenho das
instituies permitem que demandas expressadas de formas similares por atores de poder
equivalente tenham resultados totalmente diversos, como mostrou Immergut (1993) com
relao s polticas de sade na Frana, na Sucia e na Sua. A anlise daquela autora
demonstrou a importncia do estudo de como as instituies, fixando as regras do jogo
poltico, moldam situaes de resultados diferentes. Para Immergut, a chave para a
compreenso do papel institucional no resultado da poltica passa pelo mapeamento dos
pontos no processo de deciso onde certos atores podem exercer poder de veto,
denominados pela autora de pontos de veto.
Por fim, o ajuste entre a estrutura da organizao dos demandantes por polticas publicas e
a forma como estao organizadas as instituies (tematica e espacialmente), define em
grande parte as chances de vitoria e mesmo as possibilidades de crescimento na
mobilizao. O melhor exemplo desta influencia esta na centralidade na analise de Skocpol
(1994) do encaixe entre a estrutura das organizaes demandantes (de reformistas sociais e
40
41

Weir et Alli (1988), pg 5.


Sobre o primeiro ponto esto de acordo as quatro perspectivas discutidas aqui, mas sobre o segundo nao se encontra
concordancia nem no interior do institucionalismo entre historicos e partidarios da escolha racional.

20

de mulheres no pos guerra civil) e a estruturao do sistema poltico norteamericano,


centrado nas comunidades e em esquemas de clientelismo eminentemente locais. Para ela,
este encaixe foi um dos principais definidores do sucesso das demandas no caso estudado,
e do desenvolvimento de polticas maternalistas de bem estar e no de uma reforma social
de suporte ao trabalho como iria acontecer nos paises europeus algumas decadas depois.
As interpretaoes do neoinstitucionalismo para o surgimento diferenciado das polticas de
Welfare entre os vrios pases capitalistas industrializados est diretamente associada a
estas formas de influencia das instituies sobre a poltica. Para entend-lo necessrio
estudar os processos de formao dos diferentes Estados, os varios contextos historicos e
institucionais e as diversas alianas entre os atores presentes em cada caso. Uma srie de
outros argumentos, associados aos valores nacionais, ao desenvolvimento do capitalismo,
ao grau de industrializao, ao nvel do conflito de classes e presena de movimentos
operrios expressivos devem ser relegados ao segundo plano em favor da anlise do
processo poltico-institucional a partir do qual e possivel unificar os nexos causais e os
processos em curso. Processos to diversos como a elaborao da constituio, o
envolvimento em guerras, a democratizao da poltica e o surgimento de eleies, a
consolidao da burocracia de Estado, e a presenca e importancia de diversos atores, assim
como o timing" de todos estes processos, devem ser estudados integradamente. A
articulao histrica especfica destas questes para cada Estado em cada conjuntura define
condies diferenciadas de construo das polticas de bem-estar, e explica o surgimento do
Estado de bem estar maternalista norteamericano do pos-guerra civil, da proteo precoce
da Alemanha de Bismarck e das aliancas entre reformistas e trabalhadores na Inglaterra.
4. Corporaes e atores
na anlise setorial
Os estudos da anlise setorial visam analisar o "Estado em ao"42. Neste sentido, no
explicitam propriamente uma viso sobre a natureza do Estado, centrando suas
preocupaes nas polticas e aes do Estado, tanto em seus aspectos de normatizao e
controle sobre atividades e processos, quanto de interveno direta. Esta ao do Estado
marcada por paradoxos e contradies, relacionados com caractersticas da estrutura estatal
e das respostas dos diversos aparatos e agncias aos problemas colocados a partir da
sociedade. Por esta razo os autores rejeitam de forma enftica a idia de um Estado
racional e unificado, capaz de imprimir sociedade a sua racionalidade. Discordam portanto
do princpio geral da literatura marxista de que o Estado capturado, direta ou
indiretamente, por classes ou grupos sociais. Para eles, as relaes Estado-sociedade so
complexas, diversas e mediadas por uma srie de questes relacionadas a cada poltica e
grupo social diferenciado. O resultado das polticas necessariamente contingente, sendo o
papel dos atores fundamental.
Para a anlise setorial, a ao estatal responsvel pela manuteno da coeso social, entendida como a existncia de um mnimo de ordem e da aceitao de regras comuns de
convivncia. A coeso colocada em risco pelos desajustamentos entre os diferentes
sistemas sociais e pelo descolamento dos sujeitos do sistema de valores que representa e
42

Tomarei como representativa da perspetiva da anlise setorial a obra de Pierre Muller e Bruno Jobert consubstanciada em
Muller (1985) e Jobert e Muller (1987).

21

justifica a ordem social. Para a anlise setorial, o Estado restabelece continuamente a


coeso (embora de forma contraditria), atravs de aes de regulao e legitimao.
A regulao realizada atravs da ao reequilibradora do Estado entre os diferentes
subsistemas sociais, tendo em vista o fato de que cada subsistema obedece a lgica e rtmo
prprios, e que um mnimo de compatibilidade entre eles fundamental para a reproduo
social. No caso da sociedade ser estruturada principalmente atravs de diferenciao
territorial, a regulao toma a forma de uma ao equilibradora das unidades espaciais,
como por exemplo polticas de desenvolvimento de periferias ou regies perifricas. No caso
da forma predominante de diferenciao social ser setorial, a ao do Estado toma a forma
de polticas de desenvolvimento ou regulao de setores da sociedade. Por setor se entende
aqui, e esta uma categoria muito importante para esta perspectiva de anlise, "um conjunto
de papis sociais estruturados atravs de uma lgica vertical e autnoma de reproduo".43
Para estes autores, os "papis sociais" estruturados e estruturantes dos setores estao
associados a prticas profissionais, e suas identidades, a identidades profissionais.
Chama-se de aes legitimadoras, por outro lado, s intervenes que aumentam a aceitao das regras e valores relacionados com as diversas hegemonias existentes na
sociedade. A idia aqui presente no de homogeneizao absoluta, visto que continuam
coexistindo diversas formas de vida e at modos de produo na sociedade, mas de
reproduo do consentimento da dominao por certo modo de vida sem fazer desaparecer
os outros. As aes legitimadoras do Estado podem ser reconhecidas no tratamento
diferenciado dispensado aos grupos dominados e na "gestao da heterogeneidade"44 entre os
diversos grupos presentes na ordem social.
As aes estatais incluem sempre aes reguladoras e legitimadoras, mas no necessariamente de uma forma coerente ou convergente. As diversas intervenes do Estado
apresentam carter contraditrio. Para que no houvesse conflitos, a regulao deveria ser
compatvel com os grupos dominantes, e a legitimao manter em nveis baixos a
insatisfao dos grupos dominados, mas nem sempre acontece assim. A ao do Estado
contingente e as lgicas dela resultantes so por vezes incompatveis, apesar da
subordinao de toda ao estatal aos constrangimentos da ordem social vigente. Por esta
razo, para esta perspectiva de anlise, necessrio se estudar as polticas setoriais bem
de perto, observando seus atores e sua articulao poltica particular.
A imprevisibilidade dos resultados da poltica ocorre em primeiro lugar porque o processo de
produo dos atores sociais mltiplo e variado, no sendo possvel prever a transformao
das tenses sociais em problemas polticos a serem objeto de interveno do Estado. Em
segundo lugar, porque impossvel prever exatamente a reao dos diferentes atores s
polticas de Estado, sendo irrealizvel para este um clculo de custos e benefcios de cada
ao particular. Em terceiro lugar, a incerteza est presente porque necessrio separar
capacidade de elaborao da capacidade de execuo das polticas. Esta ltima est a
cargo das burocracias responsveis por cada agncia, o que aumenta a imprevisibilidade
dos resultados da ao estatal. Os conflitos inter-burocrticos no expressam problemas
tcnicos, mas a construo de "atores administrativos".45
43

Jobert e Muller (1987), pg 18.


Ibid, pg 17.
45
Ibid, pg 45.
44

22

Apesar de todas estas questes, a ao do Estado guarda certa coerncia interna e


estabilidade. Para os autores, isto ocorre porque o Estado age transformando seus prprios
"inputs". Em primeiro lugar o Estado altera a produo dos atores, concedendo condies
diferenciadas de interlocuo e dilogo ou mesmo distribuindo de forma no uniforme
recursos financeiros. Esta a principal razo para o desenvolvimento de pactos corporativos
que, trazendo para o mbito do Estado a concertao social, aumentam a previsibilidade e
reduzem os riscos. Alm disto, e este ponto fundamental, o Estado enquadra questes e
atores por sua prpria ao e estruturao interna. Isto , as questes que entram na
agenda so principalmente as que aparentemente podem ser resolvidas, criando uma certa
convergncia sobre as questes em debate.
Para a anlise setorial, toda poltica pblica concebida a partir de uma representao do
setor qual ela se refere, assim como a um conjunto de normas, organizaes, tcnicas e
recursos de poder que a implementaro. Para a anlise das polticas necessrio integrar a
dimenso da representao dimenso das prticas, visto que estas estao intimamente
interrelacionados. Para esta perspectiva de anlise, as polticas so compostas de trs
elementos importantes, denominados por eles de "chaves de anlise": a relao globalsetorial, o referencial do setor e os mediadores da poltica.
Por relao global-setorial os autores denominam um certo entendimento do setor que o
recorta da realidade global, definindo atores e questes pertinentes. A diviso entre setores
apenas analtica e extremamente fluida. Os setores se interpenetram e se superpe, e por
isto no so definidos por indivduos, que participam de mais de um setor ao mesmo tempo,
mas por papis sociais. Cada indivduo se insere em vrios setores considerando suas
diversas atividades: se insere em um setor como profissional, em outro como militante
poltico, em vrios outros como consumidor etc.
Os setores so estruturados por diversas lgicas internas, mas a anlise setorial destaca
duas: a profissional e a administrativa. A primeira a dominante na sociedade civil, criando
uma corporao profissional setorial, no interior da qual determinados profissionais so
dominantes e conseguem impor sua viso de mundo, do setor e de seu objeto de trabalho.
Da mesma forma, o Estado se estruturar coerentemente com os limites do setor
estabelecidos na relao global-setorial, desenvolvendo estratgias de organizao e
especializando determinados funcionrios como especialistas sobre as questes pertinentes
ao setor. Estes funcionrios, longe de se relacionarem entre si de forma harmnica,
estabelecem lutas pelo controle administrativo sobre o setor, assim como pela definio e
redefinio da relao global-setorial.
Para a anlise setorial, o estabelecimento das hegemonias profissional e administrativa
uma condio bsica para a existncia e a implementao de uma determinada poltica,
definindo os limites, as questes relevantes e os atores participantes dos processos polticos
no interior do setor. Os sujeitos profissionais e administrativos dominantes modelam o setor
sua imagem e segundo seus interesses, dando a ele forma e contedo. Os autores
denominam estes atores de mediadores das polticas pblicas. Alm disto, para que exista
uma poltica pblica, necessria a acomodao e a articulao das lideranas nos dois
campos, estabelecendo uma relao convergente entre as aes do Estado e da corporao
profissional setorial. Na verdade, a construo das duas lideranas ocorre de forma
concomitante, assim como a elaborao da relao global-setorial.

23

O ltimo ponto importante colocado pelos autores no que diz respeito relao globalsetorial enfoca a questao da articulao dos diferentes setores. Para eles, os diferentes
setores se hierarquizam na sociedade e no Estado segundo a importncia de cada um na
diviso social do trabalho e a posio de poder de suas lideranas hegemnicas na
sociedade. Essa hierarquia explica a distribuio de recursos e investimentos do Estado e
importncia e o status de cada setor e profisso na sociedade.
O segundo elemento fundamental para a anlise setorial o referencial do setor. Por
referencial os autores denominam a representao do setor, assim como o seu papel na
sociedade. O referencial composto analiticamente por uma representao da sociedade - o
referencial global, por uma representao do setor - o referencial setorial, e por uma
articulao entre ambos.
Por representao da sociedade se pretende definir um conjunto de normas e valores sobre
a sociedade inteira integrados ao modelo cultural e aos valores dominantes. Este referencial
est diretamente associado a um certo projeto de sociedade, produzido a partir dos projetos
dos atores hegemnicos na sociedade como um todo - os mediadores globais. Este conjunto
de valores e normas no de forma alguma neutro, mas est atado de forma indissolvel s
relaes de dominao ali presentes. Como aquelas, o referencial global mltiplo e
contraditrio, consistindo na verdade em uma hierarquia entre as diversas normas
coexistentes na ordem social. Esta hierarquia produto das relaes de fora entre os
diversos grupos, atores e mediadores presentes no campo poltico. interessante observar
aqui como a idia de referencial global se aproxima do conceito de projeto hegemnico
apresentado por Jessop (1983). Os agentes que produzem socialmente estas duas
representaes, no entanto, so totalmente diversos, conforme terei oportunidade de discutir
mais tarde neste texto.
O referencial setorial, de forma similar ao referencial global, expressa as normas e valores
com relao ao setor. Esta imagem socialmente construda e objeto de disputa entre os
atores ali presentes. Para a anlise setorial, o referencial do setor expressa os valores do
grupo profissional dominante no seu interior - o mediador setorial. Por ser produzido
socialmente, tambm no coerente e racional, mas expressa no campo dos valores e
normas as lutas estabelecidas pelos diversos grupos pela hegemonia setorial. A principal
conseqncia da representao do setor o estabelecimento de seus limites, definindo
atores e questes relevantes. Assim, os grupos sociais presentes no setor lutam entre si
para o estabelecimento de seus referenciais particulares porque estes definem, no apenas
olhares sobre os diversos problemas colocados, mas tambm os prprios problemas e seus
interlocutores. Os referenciais so simultaneamente objeto e instrumento da hegemonia dos
mediadores, definindo a relao global-setorial e estabelecendo as abrangncias espaciais,
temticas e sociais de cada poltica pblica.
Por fim resta assinalar que os dois tipos de referenciais no existem de forma autnoma e
separada, e apenas analiticamente podem ser diferenciados. A relao entre eles pode ser
estabelecida atravs de certos elementos de transio que integram os referenciais setoriais
no referencial global. A possibilidade de um determinado projeto corporativo setorial se
transformar em hegemnico no setor est intimamente ligada sua aderncia ao referencial
global. Em um contexto geral de hegemonia de um iderio privatista, por exemplo, muito
difcil que um projeto corporativo de cunho estatista e redistributivo se torne hegemnico a

24

nvel setorial, ou caso consiga estabelecer sua hegemonia, venha a ganhar hegemonia na
sociedade e se transformar em poltica.
O terceiro elemento chave da anlise setorial das polticas pblicas est nos mediadores
setoriais. Este atores cumprem uma funo intelectual no interior do setor no sentido
gramsciano do termo.46 No se trata de produzir novas tcnicas ou formas de interveno,
mas de elaborar uma viso da sociedade e do setor, um projeto scio-cultural, e a partir dele
estabelecer um campo normativo prprio. No se trata tambm da produo de uma
ideologia, mas de construir uma representao social a partir das prticas concretas
existentes no setor e na sociedade.
Para a anlise setorial, os mediadores globais da sociedade moderna so os tecnocratas. De
uma certa forma, todos os agentes setoriais hegemnicos tambm contribuem para a
produo do referencial global. A diferena entre os profissionais tecnocrticos que
produzem os dois tipos de referencial est em que os mediadores setoriais tem sua temtica
associada mais diretamente ao seu setor respectivo. Para esta literatura, os mediadores
podem estar no interior do Estado ou fora dele, e nos dois casos tero estratgias diferenciadas - corporativa e hegemnica, respectivamente. Estas duas estratgias, no entanto,
tero sempre o carter de decodificao do referencial global e de re-codificao, tanto do
seu projeto poltico, como da "setorializao" do referencial global no referencial setorial. A
partir desta recodificao so produzidas as normas e tcnicas de interveno relativas ao
setor. Os autores da anlise setorial chamam ateno para o fato de que de forma concomitante so produzidos "algoritmos" ou "receitas" de carter normativo que resumem o
referencial setorial e ao mesmo tempo orientam os comportamentos no interior do setor.

5. Estado, sociedade e atores na


State-in-society aproach
A abordagem do Estado-na-sociedade se constitue em uma contribuio bastante recente,
caracterizada principalmente pelos artigos presentes na coletnea Migdal, Kohli e Shue
(1994). Os autores desta perspectiva partem de uma leitura crtica da literatura
neoinstitucionalista, de forma a recolocar o eixo de pesquisa em uma perspectiva de anlise
mais equilibrada entre Estado e sociedade. Embora concordando com a crtica
neoinstitucionalista s anlises marxistas e estrutural-funcionalistas com relao
importncia do papel do Estado e das instituies polticas, os autores desta corrente de
anlise afirmam que os neoinstitucionalistas foram longe demais no destaque do papel do
Estado nas anlises, desequilibrando os estudos e deixando de priorizar dimenses e atores
fundamentais localizados na sociedade.
Acredito que a maioria das crticas do State-in-society se aplica de forma precisa aos
primeiros textos neoinstitucionalistas, como Skocpol (1979) e (1985) e Amenta e Skocpol
(1986), por exemplo. Os textos mais recentes dos autores daquela perspectiva j haviam
incorporado muitas das questes colocadas pela abordagem do State-in-society, e a
apreenso desta literatura deve levar em conta os avanos verificados pelos
neoinstitucionalistas representados por exemplo por Skocpol (1992), (1993) e (1994),
46

A influncia de Gramsci na formulaco da anlise setorial explcita, como pode ser observado em Muller (1985), p.
177 e Jobert e Muller (1987), p. 75.

25

Bensel (1990) e Immergut (1993).47 Apesar disto, o destaque especifico da abordagem do


State-in-society no fato de que os Estados so parte da sociedade e so influenciados por
ela to ou mais do que a influencionam, me parece bastante interesssante para a discusso,
especialmente pela enfase na autonomia e na permeabilidade do Estado. Alm disto, essa
perspectiva destaca importantes questoes de escala de analise e tenta avancar na
diferenciao interna ao Estado.
Para estes autores pelo menos quatro dimenses deveriam ser melhor observadas nos
estudos sobre a poltica, o Estado e o desenvolvimento:
A efetividade dos Estados varia principalmente por suas diferenciadas formas de articulao
com suas sociedades, e no apenas pelo insulamento de suas burocracias. Acredito que
esta questao j havia sido resolvida pelos neoinstitucionalistas atravs de um refinamento do
conceito de insulamento que apontou para as diferenciadas formas de articulao entre
Estado e sociedade, e no apenas o isolamento dos aparelhos e agncias do primeiro. O
excelente texto de Evans (1993) um bom exemplo desta elaborao mais recente, que
refina bastante o conceito de Skocpol (1985) associando a performace diferenciada dos
Estados a uma combinao entre insulamento e insero - a autonomia inserida.
Os Estado devem ser desagregados, estudando-se no apenas as agncias e polticas do
topo da organizao estatal localizadas espacialmente nos centros do poder, mas tambm
organizaes envolvidas com polticas menos centrais e nveis de governo e localizaes
perifricas. Este ponto fundamental para que seja possvel concretizar as articulaes
entre Estado e sociedade, visto que os padres de relacionamento (e consequentemente o
insulamento e a insero) no se reproduzem de cima para baixo ao longo das estruturas
estatais. De forma concomitante com a existncia de grande autonomia nos nveis centrais,
podem existir situaes locais (temtica e geograficamente), onde ocorra grande articulao
ou at mesmo a captura de agncias e organizaes. De uma forma geral, os governos
locais so mais expostos e potencialmente permeveis aos interesses e presses dos
agentes presentes na sociedade.
A importncia e a fora de agentes sociais, assim como a do Estados, so contingentes das
situaes histricas concretas. O lugar dos sujeitos na estrutura social ou nas relaes de
produo no define de antemao sua influncia. Acredito que esta crtica no se aplica
literatura neoinstitucionalista, exceto ao tratamento dispensado ao Estado nas primeiras
formulaes daqueles autores. Aplica-se literatura marxista do Estado e, como vimos, o
poder da burguesia depende das situaes concretas e das estratgias dos atores presentes
na luta poltica.
Na verdade, este j era um dos pontos principais da crtica
neoinstitucionalista ao marxismo.
O poder do Estado e da sociedade no compe um jogo de soma zero, e Estado e
sociedade podem ter mutuamente poder. Transformaes sociais podem reduzir ou
aumentar o poder dos dois campos sem que haja necessariamente uma troca de poder,
como se este fosse uma substncia com quantidade definida e imutvel.
47

A mudanca de enfase e admitida em parte por Skocpol na sua proposicao de mudar a denominao da abordagem
neoinstitucional, definida originalmente por ela mesma como state-centric approach (Skocpol , 1985), para politycentric approach, enfatizando mais a poltica e menos processos burocraticos (Cf. Skocpol, 1994, p. 569). A dimensao
do deslocamento, no entanto, me parece subestimada, visto que o destaque do Estado como ator deixa de ser central nas
analises.

26

Para a abordagem do State-in-society, os padres de dominao presentes em uma


formao social so definidos por diversas lutas, algumas grandes e localizadas e outras
dispersas e subliminares. Os autores destacam a existncia de multiplas arenas de
dominao e oposio48 como os lugares onde so gestados e transformados os padres
de dominao. Para eles, a maioria dos estudos tem localizado a ateno nas grandes
batalhas travadas a nvel nacional por foras sociais de larga escala (sociedade civil,
Estados inteiros etc). Sem desprezar a importncia destas lutas, o State-in-society pretende
iluminar as demais lutas pelo poder ocorridas nas arenas mltiplas, assim como as respostas
diferenciadas dos diversos nveis e agncias do Estado a uma mesma dinmica ou
processo.
A importncia deste destaque est em que, na maioria dos casos histricos, a dominao
no integrada, onde o Estado obedece a um padro coerente e articulado. Quase sempre
a dominao ocorre de forma dispersa, e nem o Estado nem nenhuma outra fora social
conseguem hegemonizar a dominao em todas as frentes em todo o territrio nacional.
Como nestes casos no ocorre uma conduco coerente e articulada das polticas e aes do
Estado, o estudo das arenas mltiplas pode auxiliar enormemente nas anlises.
Como conseqncia da embricao do Estado na sociedade, mesmo que um Estado
conseguisse produzir um projeto poltico de forma absolutamente autnoma, o que
altamente improvvel, a execuo e a gestao da interveno passariam pela contnua
negociao com os atores sociais, resultando em uma poltica diversa da planejada.
Raramente uma fora social consegue dominar sem alianas, coalises e acomodaes, o
que invariavelmente a transforma. Esta a concluso de Hagopian (1994) com relao ao
caso brasileiro durante o regime militar. A autora ressalta a transfomao do projeto poltico
dos governos militares, de um primeiro momento de centralismo tecnocrtico e de
despolitizao das questes, a um segundo de composio com as elites polticas regionais
tradicionais. A razo para tal mudana de rumo, para a autora estaria em que o grau e a
direo da mudana poltica possvel ... foram constrangidos pela herana da forma como a
sociedade era organizada politicamente e vinculada ao Estado, e de como o autoritarismo foi
formado a partir das relaes pr-existentes entre sociedade e Estado.49
Considero uma simplificao a idia de que o projeto autoritrio-burocrtico implantado no
Brasil no foi bem sucedido por no ter transfomado definitivamente a poltica, visto que o
insulamento produzido pela despolitizao tecnocrtica verificada no incio do regime
permitiu o direcionamento de um projeto de desenvolvimento altamente bem sucedido sob o
ponto de vista econmico. No h dvidas, no entanto, quanto transformao verificada
em uma srie das polticas implantadas pelo regime. Em inmeros casos, como os das
polticas de habitao e infra-estrutura urbana, podemos observar uma trajetria que vai da
racionalidade econmico-financeira no desenho da poltica ao uso clientelista dos recursos
na sua implementao.
Para os autores da State-in-society, as estratgias e as alianas constitutivas da poltica s
podem ser percebidas se levarmos em conta o labirinto de ramificaes e organizaes
48
49

Migdal (1994), p. 9.
Hagopian (1994), p. 39.

27

estatais50, e no observarmos apenas os as elites estatais nas agncias centrais. O estudo


do Estado e suas polticas passa entao pela anlise dos diferentes nveis do Estado,
incluindo os pontos mais baixos de sua hierarquia onde seu relacionamento com a
sociedade mais direto, e principalmente pelo estudo da relao entre os nveis da
organizao estatal. Para esta perspectiva, o resultado final do jogo poltico no produto
dos interesses do Estado entendido abstratamente, como gostariam os neoinstitucionalistas,
mas o resultado da complexa interao entre os diferentes nveis do Estado e as presses
particulares enfrentadas em cada nvel.51
Com objetivos analticos, os autores prope dividir o Estado em quatro nveis, diferindo pelo
tipo de presses enfrentadas de autores no estatais. So eles:
As trincheiras - Nvel diretamente executivo das agncias locais, onde o contato com a
populao alvo direta. As presses tendem a ser diretas e intensas, mas apresentam
carter tpico e localizado.
Os escritrios de campo dispersos - Trata-se das organizaes locais e regionais que
trabalham em circunscries territoriais menores que o Estado-nao, e so responsveis
pelas decises chave sobre a alocao de recursos e s vezes de definio de polticas.
Tendem a sofrer presses mais amplas e articuladas de agentes sociais locais e regionais,
assim como interveno de organizaes estatais centrais.
Os escritrios centrais das agncias - Representam as elites burocrticas de cada agncia e
poltica setorial, se localizando na capital ou nas mais importantes cidades, e definindo o
escopo e desenho geral das polticas. Tendem a sofrer a influncia de grandes grupos de
interesse articulados nacional ou internacionalmente.
O alto comando - Nvel mais alto do Estado, onde estao localizados os mais importantes
elementos da elite estatal. Tende a sofrer presses de poderosos grupos de interesse
nacionais e internacionais sobre as estratgias mais gerais a serem tomadas com relao,
por exemplo, ao modelo de industrializao e desenvolvimento.

Alm das presses externas sofridas pelos agentes estatais, a perspectiva do State-insociety destaca trs outros tipos de influncias internas ao prprio Estado: de cima para
baixo, ou de supervisores, chefes ou do topo da hierarquia; de baixo para cima, de
subalternos ou agncias relacionadas com a prestao direta de servios e aes; e
horizontais, de outras agncias estatais. O resultado geral da superposio entre as
presses e estratgias nos diferentes nveis e localizaes explica porque os Estados muito
raramente apresentam uma nica resposta unificada e homognea a um conjunto de aes.
Por esta razo, os autores destacam, impossvel se afirmar a existncia de uma autonomia
geral para o Estado, mas uma mirade de autonomias contingentes de conjunturas
concretas.
De uma forma mais global, o resultado das presses mtuas entre Estado e sociedade
compreendido pela literatura atravs de quatro resultados ideal-tpicos. O primeiro a
50
51

Migdal (1994), p. 14.


Ibid, p. 15.

28

transformao total da sociedade, com o Estado penetrando, cooptando, destruindo ou


subjugando as foras sociais sua dominao. Situaes histricas raramente se
aproximam deste tipo, visto que a prpria incorporao dos grupos sociais nova forma de
dominao a transforma de alguma maneira. No segundo tipo, o Estado incorpora as foras
sociais existentes. Neste caso, o Estado bem sucedido em imprimir um certo padro de
dominao, mas no decorrer do processo ele prprio transformado pelas alianas que
possibilitam a incorporao dos atores no estatais, sendo o resultado geral a implantao
de um novo padro de dominao. Para Migdal (1994), a situao brasileira conforme a
anlise de Hagopian referida anteriormente se aproxima deste tipo. No terceiro ideal tipo o
Estado incorporado pelas foras sociais existentes. Neste caso, apesar dos esforos do
Estado, no se impe um novo padro de dominao, ou no novo padro no estao
presentes novas foras estatais, mas foras no estatais que galgaram posies na
estruturas de poder. Em ambas as situaes, o resultado concreto difere significativamente
do projeto elaborado pelos agentes estatais. No quarto e ltimo ideal tipo, o Estado falha
completamente em suas tentativas de penetrar na sociedade. Assim como no primeiro tipo,
dificilmente casos histricos se aproximam desta situao.
A dinmica das relaes entre Estado e sociedade, destacam os autores, leva
constantemente transformao mtua e gradual dos dois polos ao longo das lutas
cotidianas travadas nas mltiplas arenas. Migdal (1994) observa que ao longo dos
confrontos entre Estado e sociedade ambos tem suas prprias fronteiras redefinidas
continuamente medida em que agentes estatais e foras sociais tem sucesso em
estabelecer vitrias parciais e localizadas nas arenas mltiplas, alterando consequentemente
seus oponentes. Para esta perspectiva, considerar as relaes Estado-sociedade como se
ambas tivessem fronteiras fimes, como fez boa parte da recente teoria social, perder a
mais importante parte da dinmica das lutas de transformao52: a cotidiana interao e
transformao das foras sociais nas mltiplas arenas, razo ltima da contingncia dos
processos polticos.
6. Em direo a uma crtica: atores,
constrangimento estrutural e resultados contingentes
O princpio marxista geral de privilegiar os capitalistas como ator individual ou coletivo na
constituio das aes do Estado me parece correto. Isto porque, como tivemos
oportunidade de observar, os capitalistas ocupam um lugar privilegiado de poder com
relao a todos os demais atores na sociedade. Acredito que os principais autores
neoinstitucionalistas no discordariam desta afirmao. No entanto, a literatura marxista
transformou o capital no nico ator relevante, ou ao menos no ator a ser considerado em
ltima instncia, sendo os resultados da luta poltica considerados como dados. Acredito que
a introduo da contingncia no processo poltico passa pelo privilegiamento de outros
atores nas anlises do comportamento do Estado. Destaco a relevncia dos dois mais
importantes para as polticas pubicas - os agentes estatais e as corporaes profissionais,
discutindo concomitantemente as conseqncias das suas aes para a contingncia dos
resultados da poltica.

52

Migdal (1994), p. 26.

29

Como ressaltamos atravs da literatura neoinstitucionalista, necessrio primeiramente


levar a srio a influncia das instituies polticas e do prprio Estado. Se a classe capitalista
ou alguma de suas fraes defende uma determinada poltica, depender dos funcionrios
do Estado para implement-la. Estes, apesar de constrangidos pelas conjunturas concretas
de que se cercam, podem agir por conta prpria. Alm disto, mesmo que tenham interesse
em implementar determinada poltica de interesse do capital, ainda devem conseguir faz-lo,
tarefa s vezes bastante rdua. Da mesma forma, mesmo que o capital em determinado
momento tenha interesse em extinguir ou substituir instituies e funcionrios rebeldes ou
ineptos, tambm ter que conseguir faz-lo. Esta pode ser outra tarefa extremamente difcil,
visto que a consolidao das agncias estatais em estruturas burocrticas modernas lhes
empresta uma grande inrcia.
Por outro lado, como afirma Fred Block (1981), a classe capitalista dispe de um poder de
veto expressado atravs da confiana do mundo dos negcios. Esta abordagem, entretanto,
aparentemente desconsidera que o controle sobre a mquina tambm significa poder,
associado s sanes que os orgos e polticas estatais podem impor aos capitalistas e suas
empresas. So exemplos de aes estatais que expressam este poder as polticas fiscal e
cambial, alm de diversas das polticas setoriais e de bem-estar associadas distribuio do
que Oliveira (1988) denominou de "antivalor". Assim, as elites estatais no so apenas
espectadoras das aes e deslocamentos dos capitais, mas agentes capazes de influencilas e induzi-las, ou punir seletivamente fraes ou capitalistas individuais.
As instituies, alm disto, tambm estabelecem constrangimentos a todos os agentes,
incluindo o capital e o prprio Estado. Como destacou de maneira precisa Immergut (1993),
os arranjos institucionais, atravs da distribuio, localizao e importncia dos pontos de
veto, podem levar um mesmo quadro poltico a resultados bastante diferentes, e atores de
grande poder podem ser incapacitados, pela existncia de pontos de veto especficos, de
exercer seu poder transformando suas preferncias e interesses em resultados concretos.
Estes mesmos agentes podem utilizar seu poder para eliminar os pontos de veto
institucionais, mas elimin-los consome recursos e tempo, no podendo ser feito de forma
imediata. Para alem da existencia ou no de pontos de veto, no entanto, sabemos por
Skocpol (1994) que o efeito destes no e uniforme, mas dependem do grau de encaixe entre
as estruturas institucionais e as organizaes dos atores.
Alm disto, a importncia das estruturas institucionais no e esttica, e certos pontos de veto
podem ser de interesse de um ator, mas em determinado momento significarem um entrave
transformao de seus interesses em resultados. Esta situao foi retratada por Immergut
no que diz respeito do surgimento do sistema de sade na Sucia. A estrutura institucional
daquele pas emprestava grande poder ao executivo com a quase inexistncia de pontos de
veto: parte significativa das questes legislativas eram encaminhadas atravs de Comisses
Reais, desenhadas pelo monarca para evitar o controle legislativo. Este mesmo arranjo
permitiu a implantao das polticas sociais depois da vitria social-democrata em 1932,
resultado altamente inesperado pelos agentes que haviam implantado a estrutura
institucional.
Outra grande fonte de imprevisibilidade dos resultados da luta poltica est no fato de que as
classes so compostas por fraes, passveis de transformao em atores polticos segundo
aes coletivas baseadas suas identidades, interesses e estratgias particulares. Como as
partes no apresentam necessariamente a mesma racionalidade do todo, os atores estatais,
30

gestores ltimos das polticas, podem se associar a determinadas fraes que, apesar de
ocuparem posio decisiva de poder, defendam aes danosas aos interesse do capital
como um todo. Este ponto demonstra a importncia do destaque dado por Jessop (1983) ao
estudo das estratgias e das articulaes entre os atores. O autor exemplifica a situao
com o caso da hegemonia das fraes financeiras da City no seio da capital ingls, que se
por um lado manteve a centralidade do pas nos fluxos da alta finana internacional, por
outro causou a queda crescente e contnua de posies da economia inglesa frente ao
restante das economias capitalistas avanadas. Vale destacar aqui que a hiptese de uma
composio de interesses individuais danosa ao interesse capitalista coletivo est
aparentemente ausente das obras da maioria dos autores marxistas. Para quase todos eles,
o resultado das polticas no contingente, expressando uma certa teleologia no campo da
poltica considerado globalmente. interessante observar que isto ocorre mesmo com a
centralidade que toma na literatura marxista a idia de instabilidade constante no seio da
economia capitalista. A soluo terica e analtica encontrada foi, ao invs de levar s
ltimas conseqncias a contingncia da poltica, instituir o Estado como o fiel da
acumulao em geral, considerando-o como responsvel por minimizar as conseqncias
no intencionadas das estratgias mopes dos capitais individuais. Acredito, ao contrrio,
que seja necessrio articular as estratgias dos vrios atores para o entendimento das
aes do Estado. Este deve ser o ponto de partida para se desvendar as razes pelas quais,
em inmeras circunstncias, o resultado atende a interesses de alguma frao do capital,
no bastando explicar este resultado pelos interesses e desejos de certos atores.
Alm disso, como destacado de forma precisa pela abordagem do State-in-society, o Estado
tambm no apresenta carter homogneo. Tanto geogrfica como organizacionalmente, as
permeabilidades, inseres e capturas dos aparelhos estatais so variadas. Neste sentido,
se podemos aceitar que determinadas agncias centrais sejam alvo de presses ou
mantenham relaes de articulao com certas fraes do capital, absolutamente
impossvel que todas as agncias em todos os lugares em todos os nveis estejam sob um
controle unificado e articulado do capital em abstrato, ou mesmo sob o controle contraditrio
e desarticulado de inmeras fraes diferentes. Concordar com isto pressupe aceitar que
em vrios casos, grupos dominados tero sucesso em hegemonizar arenas especficas.
Situaes como esta so auxiliadas pela diferente permeabilidade dos aparelhos estatais e
de suas burocracias aos diversos atores no estatais, normalmente maior para os
dominados nos nveis inferiores da burocracia.
No que diz respeito ao argumento marxista, embora as posies estruturais de poder dos
capitalistas os coloquem em situao privilegiada na maioria das situaes, em cada uma
das arenas mltiplas os capitais presentes tero que hegemonizar as demais foras sociais,
incluindo com o destaque devido os agentes estatais. Explicar o desenrolar destas lutas
demonstrar as estratgias e movimentos operados por cada um dos contendores em cada
situao localizada. A desproporo estrutural de poder explica porque as conquistas dos
grupos dominados raramente atingem escala ampliada ou agncias centrais, mas no
garante os resultados da luta poltica.
Vale destacar aqui outro ponto fundamental levantado pelos atores do State-in-society
approach - a natureza tnue das fronteiras entre Estado e sociedade. No se trata de
destacar o grau de autonomia estatal, mas de ressaltar a migrao de indivduos entre
posies estatais e privadas. Acredito que este ponto central para o entendimento das
polticas estatais, especialmente em casos como o brasileiro, onde em inmeras situaes
31

as distines simplesmente desaparecem. Os Estados realmente so parte de suas


sociedades, embora tenham caractersticas e natureza peculiares. Podemos acrescentar
aqui, considerando a importncia dada literatura da anlise setorial, que as comunidades
profissionais tambm o so. Embora em alguns casos nas trs primeiras literaturas
resenhadas as distines entre os dois campos no sejam to rgidas como caracterizado
pela crtica do Estado-na-sociedade, acredito que raramente a complexidade da ligao
entre os dois campos tenha sido tratada adequadamente. Assim, por exemplo, apesar dos
grandes avanos presentes nos estudos de Domnhoff, a ateno central dedicada
presena concreta de elementos ou representantes dos capitalistas sugere que o poder se
exerce sempre de forma direta. No outro extremo, a extraordinria coeso interna das
comunidades estatais e profissionais que mediam certos setores nas anlises de Pierre e
Muller oblitera a permeabilidade entre determinadas comunidades profissionais e as fraes
hegemnicas do capital em cada setor (como pensar a comunidade dos engenheiros
qumicos sem pensar a indstrias qumica, por exemplo?). Acredito que esta questao se
coloca mais significativamente em situaes histricas onde o equilbrio entre o insulamento
e a insero dos agentes do Estado precrio. Em situaes onde as instituies
estabelecem procedimentos firmes com relao participao de profissionais da iniciativa
privada em cargos pblicos, como a questao da quarentena dos presidentes dos bancos
centrais, por exemplo, o problema se coloca menos sob o ponto de vista analtico. Quando
ao contrrio estas regras no so claras, ou quando o Estado institue atores e elege
interlocutores, atribuindo status pblico aos grupos de interesse, para utilizarmos a feliz
expresso de Offe (1989), a questao da permeabilidade se transforma em um dos pontos
mais importantes da anlise, e deve ser deixada como uma possibilidade analtica em aberto
para o estudo das situaes concretas. O ponto de vista mais proveitoso, na minha opinio,
a adoo de uma permeabilidade contingente.

O segundo ator relevante destacado aqui aquele ressaltado pela literatura da anlise
setorial - as corporaes profissionais setoriais. A maior contribuio dos autores desta
perspectiva est no destaque dado ao fato de que os setores da sociedade que
circunscrevem polticas estatais no so naturais, mas produzidos socialmente. A produo
dos referenciais e das relaes global-setoriais no produto de campanhas promovidas
articuladamente pelo capital, embora isto possa ocorrer em alguns casos. Na maior parte
das vezes, a produo destas representaes o resultado complexo de debates, lutas e
alianas entre diversos atores, dentro e fora do Estado.
O entendimento destas questes fundamental para a compreenso das polticas pblicas,
pois ao contrrio da perspectiva clssica das anlises marxistas, no basta ressaltar os
interesses em jogo, mas necessrio demonstrar as estratgias dos diversos atores para
alcan-los.53 Por esta razo, o estudo dos mediadores central para as anlises polticas.
As corporaes e os demais mediadores realmente hegemonizam setores e cumprem
funes intelectuais gramscianas. Assim, a forma como as posies potenciais de poder da
burguesia ressaltadas anteriormente se transformam em vantagens concretas na
implementao de polticas depende da ao dos mediadores. No quero afirmar que os
mediadores cumprem uma funo ideolgica em proveito do capital, muito pelo contrrio. O
que gostaria de destacar que a transformao das posies potenciais de poder da
53

Cf. Roemer (1989), Elster (1985) e Przeworski (1988) e (1990).

32

burguesia em resultados depende da existncia de determinados padres de articulao


com os mediadores globais e setoriais (pois aqui tambm as fronteiras so flutuantes). Estes
padres so contingentes, e a articulao das corporaes pode ocorrer com atores
distintos, inclusive com as classes e fraes dominadas. Mais uma vez aqui, vale relembrar
a importncia do prprio Estado, cujo pessoal em muitos casos se articula e superpe com
as corporaes profissionais. O poder das comunidades profissionais, por seu lado, tambm
contingente da sua insero na sociedade, o das suas alianas com outros atores sociais
importantes, o capital entre eles.
Outra questao a destacar com relao s corporaes, que as diferentes permeabilidades
das agncias e nveis de organizao do Estado referidas anteriormente tambm estao
associadas a caractersticas das comunidades profissionais. Os referenciais global e setorial
de cada comunidade valoram de forma diversa os vrios atores presentes na poltica, o que
define comportamentos e permeabilidades distintas com relao queles. De uma maneira
geral, as comunidades relacionadas "burocracia do nivel da rua" das polticas sociais,
como assitentes sociais, por exemplo, so bem mais permeveis aos grupos dominados do
que comunidades mais tcnicas cuja prtica profisisonal e mesmo auto-imagem estao
associadas aos ncleos de poder, como o caso dos economistas e engenheiros. O ponto
importante a destacar est no fato de que os insulamentos e os referenciais so produzidos
de forma concomitante, o que torna o resultado histrico ainda mais contingente.
No caso brasileiro, o movimento nacional pela reforma sanitria ocorrido durante a dcada
de 1980 exemplifica bem a importncia dos mediadores, ao mesmo tempo que a relativiza.
O movimento teve como ator hegemnico um determinado grupo de sanitaristas oriundo do
interior de agncias estatais e do meio acadmico, que em uma conjuntura poltica
especfica - redemocratizao, com a crtica disseminada ao modelo de polticas pblicas
vigente nos anos 1970, e a realizao da Assemblia Nacional Constituinte, conseguiu
transformar seu projeto poltico em referencial setorial. Este referencial tinha carter
fortemente estatista e redistributivo, e apesar de consagrado na nova constituio, no
chegou a se transformar em interveno concreta nos anos subseqentes. Estes anos foram
marcados por uma guinada conservadora e por uma hegemonia do neo-liberalismo no
campo do referencial global, mas tambm por uma intensa mobilizao dos capitais
contratistas e conveniados com a prestao dos servios de responsabilidade do Estado, no
caso, hospitais privados, fabricantes de equipamentos e medicamentos e empresas de
sade e previdncia privada.54 Como resultado, a poltica de sade defendida pela Reforma
Sanitria no chegou a ser implementada, apesar de se transformar em poltica oficial
proposta pelo Estado.

Finalmente, vale reafirmar que vrios dos argumentos da literatura marxista sobre a
desproporo de poder a favor dos capitais apresentam enorme relevncia: a maior
disponibilidade de recursos financeiros e status, a disseminao de valores burgueses, a
origem social comum das elites econmicas e estatais e a dependncia estrutural do Estado
ao capital, por exemplo. No entanto, nenhum destes fenmenos tem carter de
determinao. Todos expressam a maior probabilidade de ocorrncia de aes a favor dos
interesses dos capitalistas, ou ao menos da no ocorrncia de intervenes contra eles.
54

Ver os artigos contidos em Teixeira (1989).

33

verdadeiro que os capitalistas apresentam maiores condies de sucesso nas suas aes.
verdade tambm que dos vrios atores presentes, os trabalhadores ocupam estruturalmente
as piores posies de poder na sociedade, e portanto, h uma baixa probabilidade de que
aes em seu interesse nico sejam implementadas. Por outro lado, tambm verdadeiro
que atores como os agentes estatais e as corporaes profissionais ocupam posies
estruturais de poder importantes na sociedade, posies que lhes garantem boas chances
de verem implementadas aes em seu interesse.

7. Concluso
Vimos que o resultado das polticas contingente e depende da luta e das estratgias
traadas pelos diversos atores. Acredito que os trs mais importantes so os capitalistas, os
atores estatais e as corporaes profissionais, iluminadas pelas trs primeiras literaturas
resenhadas e discutidas ao longo do texto. Somente o estudo das articulaes e estratgias
dos atores em cada caso pode nos permitir compreender seus papis no processo de
produo das polticas.
Vale destacar mais uma vez que em muitos casos concretos a distino entre os atores e
suas fronteiras no muito clara, sendo mais analtica do que emprica e concreta. A
superposio ou interligao dos agentes: capitais que agem no interior do setor, corporao
que hegemoniza o setor e funcionrios do Estado por ele responsveis, comum e
demonstra a relevncia do estudo dinmico das estratgias e da analise relacional dos
atores. Para uma melhor compreenso das poltica estatais no caso brasileiro devem ser
estudadas principalmente as articulaes entre os referenciais e mediadores setoriais
encontrados em cada anlise, os atores estatais relevantes e os capitalistas presentes no
setor e na sociedade. Em muitas oportunidades se chegar concluso de que existe
complexa articulao entre eles. Estudos sobre a questao deveriam investigar as complexas
relaes e superposies que as corporaes guardam com as burocracias tcnicas dos
orgos estatais e com os setores privados produtores dos vrios bens, insumos e servios
utilizados em cada setor. Apenas atravs da articulao das estratgias destes atores e das
suas relaes possvel compreender de forma aprofundada a produo e a implementao
das polticas do Estado.

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