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CAPTULO

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

Resultados de la gestin ambiental


Huella de carbono impulsa creciente
deuda ecolgica del pas
Matriz energtica mantiene dependencia
y vulnerabilidad
Agua: logros en acceso,
riesgos en calidad y disponibilidad
Aguas residuales se convierten en uno
de los principales desafos ambientales
Sector agrcola con deudas reiteradas
y esfuerzos incipientes
Conservacin: el pas comienza a mirar
hacia el mar
Continan esfuerzos en el campo forestal
Nuevos instrumentos para el recurrente
impacto de los desastres
Procesos de la gestin ambiental
Ordenamiento territorial, deuda perenne
a nivel urbano y costero
Desempeo institucional afecta
ordenamiento costero
Conflictividad ambiental, nuevos temas
y mayor intensidad
Campo ambiental nuevamente
con alta produccin de normativa
Capacidades para la gestin ambiental
Rezago de los municipios en el cumplimiento
de la normativa para la gestin ambiental

177

Armona con la naturaleza

NDICE
Hallazgos relevantes
Valoracin general
Valoracin del Decimoctavo Informe
Aspiraciones
Introduccin

ESTADODELANACIN

HALLAZGOS RELEVANTES
177
179
180
180
181
181
181
183
187
190
193
196
200
202
205
206
207
210
218
221
222

>> En la ltima dcada el pas aument


su deuda ecolgica, de 3% en 2002 a
11% en 2012. En este ltimo ao, cada
costarricense consumi un 11% ms de la
biocapacidad del territorio nacional.
>> Entre 2002 y 2012 la huella ecolgica
relacionada con el uso forestal baj un
15,3%, mientras que la huella de carbono
creci un 43,2%.
>> Ms de 12.000 personas de veintitrs
comunidades de Guanacaste y la Zona
Norte de Alajuela fueron afectadas por
contaminacin por arsnico en el agua.
>> nicamente las descargas de aguas
residuales producidas por el 3,6% de
la poblacin recibieron tratamiento en
2012.
>> De 5.028 generadores de agua residual en el pas, solo el 30% ha presentado los reportes de operacin que exige la
normativa en la materia.
>> Luego de alcanzar su mximo histrico
(11.115 hectreas) en 2010, el rea de agricultura orgnica baj de 9.570 a 9.360
hectreas entre 2011 y 2012.
>> Se cre el Viceministerio de Aguas
y Mares en el Minae y se estableci el
Consejo Nacional del Mar (Conamar).
>> Entre 2008 y 2011, como promedio
anual, un 41,7% del atn que se pesc en
Costa Rica fue desembarcado en puertos
de otros pases.
>> La Lista Roja que publica la UICN
reporta ocho nuevas especies en peligro
crtico.

>> El terremoto de Nicoya gener costos de reposicin de infraestructura por


50.602.833 millones de colones y afect
3.496 viviendas.
>> A inicios de 2013 se present la primera Poltica Nacional de Ordenamiento
Territorial.
>> Tanto en Guanacaste como en
Puntarenas ms del 20% de la zona martimo-terrestre se encuentra en manos
privadas.
>> Por tercer ao consecutivo se mantienen los mximos histricos en el nmero de acciones colectivas sobre asuntos
ambientales: 48 en total (34 en 2010 y
54 en 2011).
>> Se aprob la reforma a la Ley de Vida
Silvestre, la primera en el pas aprobada
por el mecanismo de iniciativa popular.
Con esta decisin, Costa Rica se ha convertido en uno de los primeros pases del
mundo en prohibir la caza deportiva.
>> En 2012 el Sistema Nacional de reas
de Conservacin (Sinac) ocup el lugar
155 de 160 instituciones pblicas evaluadas por la Contralora General de la
Repblica mediante el ndice de gestin
institucional.
>> En un anlisis sobre el cumplimiento de normativa bsica para la gestin
ambiental, 52 municipalidades figuran en
la categora ms baja.

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ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

CUADRO 4.1

Resumen de indicadores ambientales. 2008-2012


Indicador

2008

2009

2010

2011

Uso de recursos




Huella ecolgica (hectreas globales por habitante)a/
1,88
1,85
1,90
1,89
Biocapacidad (hectreas globales por habitante)b/
1,68
1,65
1,67
1,70
Razn entre huella ecolgica y biocapacidadc/
1,12
1,12
1,13
1,11
Participacin de la huella de carbono (%)d/
27,3
27,2
30,3
29,3
Uso de la tierra




rea en permisos de construcciones nuevas en la GAM (m2)
2.197.146
1.343.330
1.418.978
1.909.325
rea en permisos de construcciones nuevas en cantones costeros (m2)
807.680
384.557
320.196
293.490
rea en permisos de construcciones nuevas en el resto del pas (m2)
818.884
540.073
550.291
706.396
Volumen anual de agua superficial concesionadae/ (km3)
4,23
1,67
1,79
1,75
Volumen anual de agua superficial concesionada para generacin hidroelctrica (km3)
17,4
17,4
21,1
24,2
Volumen anual de explotacin de agua por medio de pozos (km3)
13,6
20,9
18,3
8,8
Nmero de pozos legales perforados (acumulado)
14.032
14.314
14.476
14.626
Poblacin que recibe agua de calidad potable (%)f/
83,4
87,3
89,5
90,1
Poblacin que recibe agua sometida a control de calidad (%)g/
76,0
77,3
78,2
74,9
Procesamiento anual de madera en rollo (m3)
1.229.331
1.048.126
1.079.730
919.014
Pago por servicios ambientales en reforestacin (ha)
4.083
4.018
4.185
4.116
rea sembrada de productos agrcolas (ha)
441.697
473.210
485.432
500.927
rea sembrada de productos orgnicos certificados (ha)
8.004
8.052
11.115
9.570
Importacin de plaguicidas (toneladas)
13.530
11.825
14.589
11.817
Consumo de energa secundaria (TJ)
120.126
118.094
120.480
122.049
Hidrocarburos (%)
71,9
72,2
72,2
72,4
Electricidad (%)
25,2
25,3
25,6
25,6
Coque (%)
2,8
2,4
2,2
2,0
Biomasa (%)
0,04
0,03
0,03
0,00
Crecimiento del consumo de energa secundaria (%)
2,0
-1,7
2,0
1,3
Crecimiento del consumo elctrico (%)
2,2
-1,3 3,0
1,4
Intensidad energticah/
0,058
0,057
0,055
0,054
Promedio anual de concentracin de PM10 en el aire, San Jos (g/m3)i/
27,5
27,5
28,1
24,0
Rechazos en Riteve por emisiones contaminantesj/ (%)
24,2
26,4
26,6
33,3
Produccin de residuos slidos en el cantn Central de San Jos (gramos per cpita/da)k/ 1.104
1.024
1.039
1.090
Playas galardonadas con la Bandera Azul Ecolgica
63
61
67
80
Empresas con certificado de sostenibilidad turstica
30
41
65
101
Conservacin
reas estatales con proteccin permanente (ha)l/
965.416
965.416
965.416
reas estatales con proteccin parcial (ha)
374.283
375.461
375.461
reas marinas protegidas (ha)
520.880
520.880
539.834
1.501.485
reas en reservas privadas (ha)
65.293
77.998
81.429
81.541
Pago por servicios ambientales en proteccin de bosque (ha)
66.474
52.018
59.645
65.967
Pago por servicios ambientales en proteccin del recurso hdrico (ha)
1.082
4.809
4.654
4.756
Riesgo




Nmero de desastres por eventos hidrometeorolgicos y geolgicos
1.255 505
1.080
1.033
Nmero de emergencias qumico-tecnolgicas atendidas por el INS
1.514
1.865
2.005
2.217
Emergencias con materiales peligrosos
149
117
105
111
Emergencias con LPG
1.365
1.748
1.900
2.106
Gestin institucional




Presupuesto del sector ambiental como porcentaje del PIB
0,26
0,31
0,37
0,36
Presupuesto del Minae como porcentaje del PIB
0,13
0,16
0,18
0,18
Nmero de denuncias ante el Tribunal Ambiental Administrativo
451
462
549
469
Causas ingresadas por delitos ambientales en el Ministerio Pblico
2.479
2.501
2.396
2.078
Nmero de acciones colectivas sobre temas ambientales
21
11
34
49

2012
1,90
1,71
1,11
30,7
1.838.893
311.528
592.757
1,66
26,7
17,0
14.776
92,0
75,3
4.252
492.932
9.360
12.377
125.619
72,2
25,8
1,9
0,00
2,9
3,6
0,053
22,8
1.291
90
93

1.501.485
81.902
62.276
5.392
700
3.056
116
2.940
0,37
0,19
439
1.763
43

a/ Patrn de uso de los recursos naturales por las actividades productivas que realizan los habitantes. La serie fue ajustada utilizando las nuevas proyecciones de poblacin de marzo de 2013.


b/ Capacidad de los ecosistemas para satisfacer la demanda de los habitantes segn su ritmo de regeneracin natural.




c/ El valor 1 indica equilibrio entre el uso y la disponibilidad de recursos, valores menores a 1 representan crdito ecolgico o patrn de uso sostenible, y valores mayores a 1 implican una deuda ecolgica o patrn de uso insostenible.

d/ La huella de carbono representa el territorio ecolgicamente productivo que se requiere para absorber las emisiones de carbono. El indicador representa el porcentaje dentro de la huella ecolgica total.


e/ No incluye el agua concesionada para generacin hidroelctrica.




f/ A partir de 2011 la estimacin de cobertura no es comparable con la informacin de los aos anteriores, ya que se utiliza el factor de vivienda estimado por el Censo 2011.




g/ Comprende la cobertura de agua con control de calidad, considerando las conexiones comerciales y domiciliarias. A partir de 2011 la cifra no es comparable con la informacin de los aos anteriores, ya que se utiliza el factor de
vivienda estimado por el Censo 2011.




h/ Es la energa utilizada para la produccin de cada unidad monetaria en un pas. En este caso se calcul con base en el consumo final de energa secundaria, medida en terajulios, y el PIB en colones (base 1991).


i/ Los datos se basan en la informacin obtenida cada ao en los puntos de muestreo en San Jos.



j/ Desde junio de 2012 rige un nuevo manual de revisin tcnica vehicular, por lo que la informacin reportada a partir de esa fecha no es comparable con la de aos anteriores. El dato publicado para 2012 corresponde solamente a los
meses de junio a diciembre.




k/ El dato del 2012 fue estimado con la poblacin total del cantn Central de San Jos segn el Censo 2011.




l/ En proteccin permanente se incluyen parques nacionales, reservas absolutas, reservas biolgicas, refugios nacionales de vida silvestre de propiedad estatal y un monumento nacional. En la modalidad de proteccin parcial se
agrupan los refugios nacionales de vida silvestre mixtos y privados, zonas protectoras, reservas forestales, humedales y monumentos naturales. Cabe sealar que en esta ltima modalidad la proteccin es del 100% del territorio y
cuenta con declaratorias formales; su carcter parcial refiere a que las reas tienen categoras de manejo menos restrictivas, acordes con la legislacin. Las reas marinas son las zonas protegidas continentales que tienen rea marina,
con excepcin de la Isla del Coco, que s es completamente marina.



CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

179

Valoracin general
Costa Rica enfrenta un panorama confuso y nublado en su gestin ambiental.
No logra revertir las tendencias que comprometen la sostenibilidad de su desarrollo y, adems, se aferra a percepciones
imprecisas que le hacen postergar decisiones y renunciar a una discusin que
con urgencia demanda acuerdos bsicos
sobre un tema clave: qu lugar tienen
en el estilo de desarrollo del pas la sostenibilidad y las polticas pblicas para
impulsarla?
En este marco, las tendencias reportadas en anteriores ediciones se reforzaron
en el ao 2012: avances puntuales en
materia de conservacin, sin cambios
en los patrones insostenibles de uso del
territorio y los recursos naturales, en
un escenario cada vez ms conflictivo y
con pocos instrumentos para mejorar la
gestin ambiental. En estos frentes no
hay mayores novedades. Sin embargo, la
informacin que presenta este captulo
permite develar algunas ideas preconcebidas, que impiden que el pas asuma
la tarea de discutir, de manera abierta y
transparente, cmo enfrentar el reto de la
sostenibilidad.
Una primera idea que se debe superar
para reorientar los esfuerzos nacionales,
es que la existencia de reas protegidas
convierte a Costa Rica en un pas ambientalmente sostenible. Esa es una imagen
incompleta de la gestin en esta materia,
que pasa por alto el impacto de las acciones humanas sobre el equilibrio ecolgico
y, por tanto, hace que en las actividades
de amplios sectores de la economa y
la sociedad siga ausente la perspectiva
ambiental.
La prueba ms clara de esta situacin
es el comportamiento de la huella ecolgica en la ltima dcada. Visto en su
conjunto, el territorio nacional est sometido a un uso insostenible. Entre 2002 y
2012 la brecha entre la biocapacidad y el
ritmo de uso de los recursos por parte
de la poblacin aument de 3% a 11%. Es
decir, en una dcada casi se cuadruplic
la proporcin en que el consumo de cada
costarricense sobrepasa lo que el territorio puede proveerle, sin que su sostenibilidad se vea comprometida. Adems,
al desagregar el indicador se nota que los
esfuerzos de la agenda verde, aunque
exitosos, son insuficientes: en la dcada
analizada, la huella ecolgica forestal
baj un 15,3% (seal de los logros en
recuperacin de cobertura), pero la huella
de carbono creci casi el triple de ese
porcentaje (43,2%).
Debido a estos patrones de uso insostenible de los recursos, las polticas
pblicas tienen un rol clave para integrar, fuera de las reas protegidas, la
dimensin ambiental con la produccin y
las diversas actividades humanas. En tal
sentido, este Informe ha venido sealando con insistencia que el ordenamiento

territorial es una tarea prioritaria y urgente,


por cuanto obliga a pensar el desarrollo
(local, regional y nacional) con visin de
conjunto. Este tema ha sido un campo de
oportunidades perdidas desde la dcada
de los sesenta. Pese a la gran cantidad de
normas y documentos generados desde
entonces, cincuenta aos despus an hay
carencias en el marco jurdico e institucional, persiste el desorden de competencias
y no existe claridad sobre los lmites que el
pas est dispuesto a poner a la propiedad o
a la actividad productiva, en aras de un uso
del territorio acorde con sus capacidades.
En esta edicin se reporta que el caos de la
zona metropolitana se manifiesta tambin
en las costas, donde las debilidades y limitaciones institucionales y normativas hacen
que el ordenamiento y la regulacin sean
prcticamente imposibles.
La segunda nocin imprecisa es considerar que Costa Rica es un pas de energas
limpias. Esta idea invisibiliza los grandes
objetivos de poltica pblica que se han
postergado por aos. El 70% de la energa nacional proviene de hidrocarburos, lo
que configura una matriz de altos impactos ambientales, sociales y econmicos. La
principal consecuencia de esta situacin
es la creciente huella de carbono, que es
impulsada sobre todo por el uso de combustibles, no solo por parte del mayor consumidor de energa (el sector transporte, con
un 60%), sino tambin por la generacin
elctrica, dado el estancamiento en el desarrollo de fuentes limpias.
Hasta ahora, la notoriedad de la meta
de llevar al pas a la carbono neutralidad
para el ao 2021, no ha sido acompaada
de esfuerzos claros para medir el avance y
atacar los problemas que generan las crecientes emisiones de gases contaminantes.
El nfasis ha estado en acciones micro,
como la certificacin de empresas individuales y el uso de la marca respectiva,
pero existe gran incertidumbre sobre el
camino que el pas en su conjunto transitar
en la bsqueda de ese objetivo.
La tercera idea inexacta es que la conflictividad ambiental es un asunto de espacios
privados, y que las reas protegidas estn
consolidadas. La realidad es que estos conflictos tienen hoy un perfil diferente. En
primer lugar, han sido crecientes en nmero: en 2012, por tercer ao consecutivo se
mantienen los mximos histricos en el
nmero de acciones colectivas por asuntos
ambientales, que pas a 48, frente a 34 en
2010 y 54 en 2011. Estos tres aos han sido
los de mayor movilizacin social desde que
se lleva este registro (1994). Este comportamiento responde tanto a la aparicin de
temas nuevos (como los cultivos transgnicos) como a la persistencia de problemas
viejos como los impactos de la actividad
piera y la minera a cielo abierto, entre
otros. En segundo lugar, las protestas estn
dirigidas en su mayora contra el Estado, y
cada vez son ms frecuentes las disputas

por el uso, ocupacin o situacin legal de


las reas protegidas.
Por primera vez este Informe aborda
en detalle la problemtica asociada a
la tenencia y ocupacin de la tierra en
reas silvestres protegidas, e identifica al
menos siete tipos de conflictos que revelan la falta de consolidacin territorial del
sistema, y las debilidades institucionales
y jurdicas que favorecen la ilegalidad y
la irregularidad en el uso de reas patrimoniales. Un ejemplo de ello es la zona
martimo-terrestre: el Programa BIDCatastro encontr que en Guanacaste y
Puntarenas ms del 20% se encuentra en
manos privadas.
En los ltimos dos aos Costa Rica
ha vuelto con ms firmeza su mirada
hacia el mar, un avance importante en
materia de reas protegidas. Se cre el
Viceministerio de Aguas y Mares en el
Minae, se estableci el Consejo Nacional
del Mar (Conamar) y se aprobaron diversos instrumentos para el manejo de esta
zona. Queda pendiente, sin embargo,
resolver las serias dificultades que impiden una adecuada proteccin de humedales, manglares y cuerpos de agua en
general, ante la presin de actividades
productivas y la descarga de aguas residuales.
Para afrontar estos y otros desafos
ambientales, el pas no solo necesita
identificar con claridad cules son sus
retos, sino tambin revisar a fondo las
capacidades institucionales para afrontarlos. Pero las debilidades son persistentes. En 2012, el Sinac y el Minae
ocuparon los lugares 155 y 146, respectivamente, entre 160 entidades pblicas
evaluadas por la Contralora General de
la Repblica (CGR) mediante el ndice de
gestin institucional. En forma paralela,
y teniendo en cuenta el papel fundamental que tienen las municipalidades en la
gestin ambiental, este Informe analiz
y clasific a los gobiernos locales de
acuerdo con su grado de cumplimiento
de normativa bsica y la existencia de
herramientas mnimas para realizar su
labor en este campo. En ese ejercicio,
52 cantones aparecen en la categora de
doble rezago, lo cual significa que carecen de instrumentos obligatorios (como
planes reguladores, oficinas ambientales
y otros) y tienen mala calificacin en las
evaluaciones de la CGR.
Los desafos no son nuevos, pero su atencin requiere entender que lo visible en la
superficie no es suficiente para considerar
que el pas avanza por una senda correcta
en su gestin ambiental. Dedicar esfuerzos a
la conservacin no basta si al mismo tiempo
no se ordena el territorio para minimizar
los recurrentes impactos de la actividad
productiva sobre la calidad del ambiente e
incluso sobre las reas protegidas y si no se
trabaja para regular y transformar los sectores que ms comprometen la sostenibilidad.

180

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

Valoracin del DECIMOCTAVO Informe


El ao 2011 no trajo ningn cambio significativo en la gestin
ambiental. Tanto en los mbitos que constituyen fortalezas del
pas, como en los desafos sealados en ediciones anteriores, se
profundizaron las principales tendencias: se consolid la recuperacin de la cobertura forestal y creci el rea protegida marina,
pero no se avanz en la custodia de ecosistemas clave en costas,
humedales y cuerpos de agua; aument la presin sobre los
recursos, medida por la huella ecolgica; persisti la insostenible
matriz energtica dependiente de hidrocarburos con el sector
transporte como el mayor consumidor (59%) y el registro ms
alto en el uso de petrleo para generacin elctrica en quince
aos; se retrocedi en agricultura orgnica y no hubo variaciones
sustanciales que sugieran una reduccin en el uso de agroqumicos. Todo esto ocurre en ausencia de planificacin del territorio y
con niveles histricos de conflictividad, ante los cuales no se vislumbran esfuerzos de dilogo, ni claridad en el lugar que ocupa el
tema ambiental junto a otras dimensiones del desarrollo humano.

Ante este panorama, el pas no parece tener herramientas


para el dilogo y la toma de decisiones informadas y participativas,
que sern imprescindibles para enfrentar las tensiones que generan el aprovechamiento de fuentes energticas, la presin por el
uso de reas protegidas, los asentamientos de poblacin en zonas
pblicas y la regulacin de la construccin, entre muchos otros
temas de conflicto en la Costa Rica actual. No dedicar esfuerzos
a encaminar la gestin ambiental con objetivos medibles y de
consenso, con una visin amplia del territorio, compromete la
produccin econmica futura, la equidad social en el acceso a los
recursos y la seguridad de la poblacin desde el punto de vista de
su alimentacin, su exposicin al riesgo de desastre y el disfrute
de los recursos naturales.

Aspiraciones
>> Utilizacin de los recursos
naturales segn su capacidad
de reposicin
La tasa de utilizacin de los recursos
naturales es menor o igual a la de reposicin natural o controlada por la sociedad,
siempre y cuando esto no amenace la
supervivencia de otros seres del ecosistema.

>> Nivel asimilable de


produccin de desechos
y contaminantes
La tasa de produccin de desechos y
contaminantes es igual o inferior a la
capacidad del ambiente para asimilarlos,
ya sea en forma natural o asistida por
la sociedad, antes de que puedan causar daos a la poblacin humana y a los
dems seres vivos.

>> Reduccin del deterioro


ambiental
Existen medidas socioeconmicas, legales, polticas, educacionales, de investigacin y de generacin de tecnologas limpias, que contribuyen a evitar un mayor
deterioro ambiental.

>> Participacin
de la sociedad civil

>> Utilizacin del territorio


nacional

La sociedad civil participa en el diseo, ejecucin y seguimiento de medidas de proteccin


y manejo responsable y sostenido de los
recursos naturales.

El uso del territorio es acorde con la capacidad de uso potencial de la tierra y su ordenamiento, como parte de las polticas de
desarrollo en los mbitos nacional y local.

>> Minimizacin del impacto


de los desastres

>> CONOCIMIENTO E INFORMACIN


AMBIENTAL

El impacto de los desastres provocados por


fenmenos de origen natural o humano es
minimizado por medio de las capacidades de
prevencin, manejo y mitigacin.

Las instituciones pblicas y privadas generan, amplan y socializan conocimiento e


informacin que permite dar seguimiento
al desempeo ambiental y a la sostenibilidad en el uso de los recursos naturales.

>> Equidad en el uso y disfrute de


los recursos naturales
Existe equidad en el uso y disfrute de los
recursos naturales, de un ambiente saludable y de una calidad de vida aceptable para
toda la poblacin.

>> Conciencia en las y los


ciudadanos
Existe conciencia acerca de la estrecha relacin entre la sociedad, sus acciones y el
ambiente, y de la necesidad de realizar un
esfuerzo individual y colectivo para que esa
relacin sea armnica.

CAPTULO

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

Introduccin
El presente captulo da seguimiento al
desempeo ambiental del pas durante
el ao 2012. Con ese propsito revisa
las principales tendencias en el uso y la
conservacin de los recursos naturales,
su sostenibilidad y el papel de los actores
sociales e institucionales relacionados
con su gestin. El esquema general se
organiza en tres secciones, en las que se
analizan los resultados, los procesos y
las capacidades de la gestin ambiental.
En el mbito de los resultados de la
gestin ambiental se ofrece un balance
general del estado y disponibilidad de
los recursos naturales y el territorio, as
como de los impactos generados por el
uso que la poblacin hace de ellos. Como
punto de partida el captulo presenta el
clculo de la huella ecolgica, para luego
centrar su atencin en la matriz energtica, la agricultura y el recurso hdrico.
Adems en esta edicin se profundiza
en dos temas: huella de carbono y aguas
residuales. En el primer caso se estudian
las medidas y polticas gubernamentales relacionadas con la meta de que
el pas sea carbono-neutral en el ao
2021, planteada por el Poder Ejecutivo
en 2007, y las acciones que empresas,
regiones y comunidades desarrollan en
ese marco. En el segundo caso se analiza
la situacin del manejo, desecho y tratamiento de las aguas residuales.
La seccin de procesos de la gestin ambiental reporta los avances y
desafos en el ordenamiento territorial,
particularmente en la zona costera. Por
otra parte, se explora la situacin del

ESTADODELANACIN

181

Armona con la naturaleza

pas en lo que concierne al marco legal


y la conflictividad ambiental, haciendo
nfasis en los conflictos por el uso del
territorio en reas silvestres protegidas.
En la tercera parte se analizan las
capacidades para la gestin ambiental,
con un primer esfuerzo de evaluacin de
las limitaciones de los gobiernos locales
en este campo, a partir de la existencia
o no de algunas herramientas bsicas
establecidas en la normativa ambiental.
Tambin se revisa el grado de cumplimiento de la Ley para la Gestin
Integral de Residuos.

Resultados
de la gestin ambiental
Costa Rica sigue mostrando una situacin difcil en el balance entre los distintos elementos de la gestin ambiental.
Por un lado continan los esfuerzos en
la agenda de conservacin, en particular
con nuevos enfoques en la proteccin
de la zona marina, pero, por otro, se
mantienen patrones insostenibles en el
uso de los recursos naturales y el aprovechamiento del territorio. Persisten
las dificultades para lograr acuerdos y
acciones concretas tendientes a proteger
el agua, reducir el impacto de las actividades productivas y mejorar la gestin
preventiva y prospectiva del riesgo de
desastres.
En esta seccin se abordan temas relacionados con el sector energa, su dependencia de los hidrocarburos importados
y su impacto en las emisiones contaminantes. Se estudia la situacin del
recurso hdrico y los desafos de su

proteccin, la agricultura y la pesca, la


agenda de conservacin y los avances en
la gestin del mar y la biodiversidad. Por
ltimo se presenta el panorama en materia de gestin del riesgo y el impacto de
los desastres.

Huella de carbono impulsa


creciente deuda ecolgica del pas
Entre 2002 y 2012 Costa Rica aument su deuda ecolgica y, por tanto, comprometi la sostenibilidad en el uso de
sus recursos naturales. Medida con la
metodologa de la huella ecolgica (que
este Informe utiliza desde hace varios
aos), la diferencia entre el ritmo de uso
real de los recursos que hace la poblacin (huella ecolgica) y la biocapacidad
del territorio (los recursos disponibles
considerando su capacidad productiva y
su ritmo de regeneracin natural) pas
de 3% en 2002 a 11% en 2012. Es decir,
en el ltimo ao cada costarricense
consumi un 11% ms de lo que puede
proveerle el territorio.
Este incremento de la deuda ecolgica
tiene dos explicaciones. La primera es la
reduccin de la biocapacidad debido al
crecimiento de la poblacin, y la segunda remite a algunos componentes de la
huella ecolgica que, al mantenerse o
aumentar, impiden compensar esa prdida. La huella ecolgica es el resultado de
seis usos del territorio: forestal, agrcola,
pastoreo, pesca, infraestructura y absorcin de carbono. Excluyendo la absorcin
de carbono, durante la dcada analizada (2002-2012) el consumo de recursos por persona baj, principalmente

ESTADODELANACIN

por una disminucin de 15,3% en el uso


forestal; sin embargo, el avance logrado
con esta cada se revierte con creces
porque la huella de carbono aument
a un ritmo mayor (43,2% en el mismo
perodo). De esta forma se tiene una
huella ecolgica similar, pero con menor
biocapacidad y, por ende, una brecha
mayor (grfico 4.1). En sntesis, aunque
se ha reducido el impacto del uso forestal, la deuda ecolgica sigue creciendo
porque el pas no detiene la expansin
de su huella de carbono.
Esta creciente huella de carbono est
asociada al aumento en las emisiones
contaminantes, cuya absorcin requiere
cada vez ms territorio. Dado que esta
situacin es causada fundamentalmente
por el uso de energa (en especial en el
sector transporte) y los gases de efecto
invernadero (GEI), el pas ha impulsado
polticas como la carbono-neutralidad,
la promocin de energas limpias1 y,
en poca reciente, la oferta de crditos
blandos para el sector transporte2. No
obstante, entre 2011 y 2012 se dio un
incremento del 5,2% en las emisiones de
GEI, que ascendieron a 10.611.769 toneladas equivalentes de carbono (CO2).
El 56,5% de ellas es atribuible a los
hidrocarburos, con un aumento de 3,1%.
Le sigue la generacin elctrica, con
una participacin de 11,7% y un alza
de 37,2%, provocada sobre todo por el
crecimiento reciente de la generacin
trmica, como se ver ms adelante
(Martnez, 2013). Lo anterior hace que
la tendencia en las emisiones contaminantes sea creciente (grfico 4.2) y sin
avances previsibles en materia de uso de
combustibles, los principales emisores.
En 2012, el disel, la lea, las gasolinas y la generacin elctrica trmica
produjeron los mayores porcentajes de
emisiones de GEI (grfico 4.3). Todas
estas formas de energa contaminan,
unas ms que otras. El desafo es consolidar polticas para aprovechar las ms
eficientes y reducir las ms contaminantes, algunas de las cuales tienen efectos
en el largo plazo. El pas se encuentra
en una encrucijada entre tener precios
competitivos de la energa, disminuir las
emisiones, lograr la carbono-neutralidad y financiar millonarios programas
de inversin. Con lo observado recien-

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

GRAFICO 4.1

Huella ecolgica y biocapacidad por persona, segn tipo de uso


(hectreas globales por persona)
2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Biocapacidad

Huella ecolgica

Biocapacidad

2002

Huella ecolgica
2012

Otros usos

Forestal

Absorcin de carbono

GRAFICO 4.2

Estimacin de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)


(toneladas equivalentes de carbono)
15.000.000
12.000.000
9.000.000
6.000.000
3.000.000
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

182

Hidrocarburos

Lea

Biomasa comercial

Generacin elctrica

Carbn y coque

Fuente: Martnez, 2013.

temente, parecen objetivos difciles de


lograr, y ms aun de manera simultnea
(Martnez, 2013).
Al observar la composicin de las
emisiones se confirma que un sector
determinante en la huella de carbono
es el transporte, debido a su demanda
de combustibles. Esta ltima suele estar
dominada por el disel (44,2% del total
consumido; DSE, 2013a). Esto significa
que hay una alta dependencia de fuentes contaminantes, en un sector que ha
avanzado poco en la mejora tecnolgica
o la adopcin de alternativas eficientes.

Y lo mismo sucede en el mbito de los


biocombustibles, donde no hay mayores
cambios con respecto a lo reportado
en ediciones anteriores, salvo algunos
proyectos piloto de iniciativas privadas
para aprovechar los aceites de cocina.
Tambin se esperan progresos con el
convenio suscrito entre Recope y la
empresa Ad Astra Rocket, para la adaptacin de motores convencionales al uso
de hidrgeno (Martnez, 2013).
Adems de su peso en la huella ecolgica, el aumento de las emisiones contaminantes impacta la calidad del aire.

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

GRAFICO 4.3

Emisiones de CO2 con respecto


al total de emisiones de GEI,
segn fuente. 2012
(porcentajes)
Disel
Lea
Gasolina plus 91
Gasolina sper
Bagazo
Generacin elctrica
Otros residuos vegetales
Fuel oil
GLP
0%

10%

20%

30%

Fuente: Elaboracin propia con datos de Martnez, 2013.

En su monitoreo anual de la Gran rea


Metropolitana (GAM), el Laboratorio de
Anlisis Ambiental de la UNA encontr
que los niveles de partculas PM2,5 superan las normas establecidas por la OMS
y la Agencia de Proteccin Ambiental
de los Estados Unidos. No obstante,
tambin se not una estabilizacin en
las partculas valores de PM10 y solo
en la Asuncin de Beln (54 g/m3) se
registr un valor anual mayor al indicado en el Reglamento sobre Inmisin de
Contaminantes Atmosfricos (decreto
30221-S) que es de 50 g/m3. Adems se
identific que, en los meses de muestreo,
los promedios de concentracin de partculas PM10 fueron mayores en zonas
de alto flujo vehicular e industrial (3254 g/m3). A partir de estos hallazgos,
el Laboratorio recomienda desarrollar
nuevas polticas de transporte pblico y
programas de mejora de combustibles,
fortalecer la red de monitoreo de calidad del aire, regular las importaciones
de vehculos usados, actualizar el plan
de gestin de calidad del aire de la
GAM y revisar los valores mximos de
contaminantes permitidos en el decreto
30221-S (UNA et al., 2012). En cuanto a
la primera de estas sugerencias, el pas
ha realizado un esfuerzo por reducir el
porcentaje de azufre en el disel; actualmente tiene una norma de 50 partes
por milln (ppm), proporcin diez veces
menor que la permitida en el resto de
Centroamrica.

Tanto por la alta dependencia de


fuentes contaminantes y las crecientes
emisiones, como por el debate sobre el
cambio climtico que tiene lugar a nivel
global, en 2007 Costa Rica se plante la
meta de lograr la carbono-neutralidad
en el ao 2021, lo cual significa alcanzar
una condicin en que el resultado de las
emisiones antropognicas de CO2 en el
territorio nacional continental, menos la
absorcin y emisiones evitadas de CO2,
es cero (Minaet, 2009). Sin embargo, ese
objetivo no fue acompaado por una
definicin clara en cuanto a la entidad y
el mecanismo tcnico mediante los cuales se medir y verificar este proceso,
de modo que no es posible conocer el
grado de avance hacia esta meta-pas.
Los pocos datos disponibles parecen
indicar que no hay logros sustantivos,
y solo se pueden reportar experiencias
con el sello de carbono-neutralidad a
nivel micro, en empresas y entidades
pblicas y privadas (recuadro 4.1).

ESTADODELANACIN

183

Matriz energtica mantiene


dependencia y vulnerabilidad
El problema de la huella de carbono se deriva de la composicin actual
del consumo energtico, cuyo anlisis
debe hacerse desde dos perspectivas:
la demanda y la oferta. En cuanto a la
demanda, tal como se coment en prrafos anteriores, desde hace ya varias
dcadas el pas exhibe el mismo patrn
en su matriz de uso de la energa: una
alta dependencia de los hidrocarburos
(cuyo consumo representa cerca del 70%
y crece en trminos absolutos) y de la
electricidad (alrededor del 25%). Por
sectores, el uso ms intenso corresponde
al transporte, que consume aproximadamente el 60% de la energa comercial
(grfico 4.4). La electricidad se mantiene
concentrada en plantas hidroelctricas,
pero mostr altas proporciones de generacin a partir de hidrocarburos en 2011
(10%) y 2012 (9%).

RECUADRO 4.1

Carbono-neutralidad: una meta incierta


Cuando se plante la meta de que Costa
Rica logre la carbono-neutralidad en el
ao 2021, no se estableci un mecanismo
de medicin ni una entidad encargada de
darle seguimiento. Por lo tanto, el pas no
cuenta con herramientas que le permitan
conocer cunto avanza, o no, en este
mbito, pese a que uno de los objetivos de
la Estrategia Nacional de Cambio Climtico
es disponer de un conjunto de indicadores
medibles, reportables y verificables. La
lnea base del pas corresponde al ltimo
inventario de emisiones, realizado por el
Instituto Meteorolgico Nacional en 2005.
Al no existir mecanismos de seguimiento, solo puede especularse que mientras
no se aborde el problema del principal
emisor y consumidor energtico (el sector transporte), es probable que no haya
logros sustantivos. El dato ms claro para
sustentar este argumento es el hecho de
que en el perodo 2002-2012, mientras la
huella ecolgica derivada del uso forestal
se redujo en un 15,3% (gracias a la poltica
pblica y la recuperacin de cobertura
boscosa), la huella de carbono compens

con creces ese descenso, aumentando un


43,2%.
Desde 2009 el pas cuenta con una
estrategia de carbono-neutralidad y ha
suscrito diversos acuerdos internacionales
en los que se compromete a reducir sus
emisiones. A nivel micro algunas empresas han emprendido procesos tendientes a
su certificacin en este mbito, de manera
que eventualmente sus productos y servicios reciban un tratamiento diferenciado
por parte de los consumidores.
A finales de 2011 se dio a conocer la
norma INTE12-01-06:2011, que est enlazada con la norma INTE/ISO 14064 y que
bsicamente define las pautas para establecer un sistema de gestin que permita
verificar la carbono-neutralidad en una
organizacin. Como novedad, introdujo las
unidades costarricenses de compensacin
(UCC), entendidas como unidades de CO2
equivalente provenientes de las emisiones
evitadas, reducidas, removidas y/o almacenadas que son monitoreables, verificables y reportables (Fonafifo, 2013a). Ocho
CONTINA >>>

184

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

RECUADRO 4.1 >>>CONTINA

Carbono-neutralidad: una meta incierta


empresas, especialmente industriales, ya
se han certificado con esta norma, y el
sector acadmico se ha involucrado en su
implementacin (Earth, UCR).
En 2012 se oficializ (mediante el acuerdo 36-2012-Minaet) el Programa Pas
Carbono Neutralidad, en el cual se definen
las reglas y el proceso que debe seguir una
organizacin para ser carbono-neutral,
y se establece que el reporte del inventario de emisiones de GEI deber hacerse
con enfoque de control operativo utilizando varios mecanismos: certified emission
reduction, voluntary emission reduction y
UCC. Actualmente, y hasta que se implemente el mercado domstico de carbono,
solo Fonafifo puede proveer UCC.
Como ha sido reiterado muchas veces en
este Informe, urgen cambios en el sector
transporte y, en este sentido, el Estado
podra generar una oportunidad de transformacin estableciendo metas claras para
el 2014, cuando se debe renovar la mayora
de las concesiones de transporte pblico
(E3: Arguedas, 2013). Ya se reportan algunos esfuerzos en esa direccin. El Minae
negoci fondos a bajas tasas de inters

con bancos de China, Japn y Corea del


Sur, para poner a disposicin de los taxistas
y los autobuseros una lnea de crdito de
hasta doscientos millones de dlares, para
la modernizacin de sus flotas (E: Castro,
2013).
En el campo forestal existe una iniciativa
para la comercializacin de crditos de carbono4 en el mercado nacional, para lo cual
se estableci un registro que administra el
Departamento de Desarrollo de Propuestas
de Fonafifo, instancia que tambin tiene
entre sus funciones el monitoreo de carbono por la generacin de UCC (E: Arce,
2013). Paralelamente, las fincas que obtienen UCC son monitoreadas por la Direccin
de Servicios Ambientales de Fonafifo y por
un regente forestal que tiene fe pblica.
A futuro se pretende contar con el apoyo
de un tercero que verifique y garantice la
transparencia de las UCC otorgadas a las
fincas beneficiadas por el programa de pago
por servicios ambientales (PSA). Al 2013
Fonafifo ha emitido UCC para 122 contratos
de PSA en Guanacaste. Para junio de ese ao
se haban vendido 8.000 toneladas de CO2
(UCC) a treinta empresas (E: Herrera, 2013).

GRAFICO 4.4

Uso de energa comercial segn sector de consumo


(terajulios)
80.000

60.000

40.000

20.000

2005
Transporte

2006

2007
Industria

2008
Residencial

a/ Incluye los sectores pblico, agropecuario, comercial y otros.


Fuente: Elaboracin propia con datos de la DSE.

2009

2010
Servicios

2011
Otrosa/

En la agricultura se reportan esfuerzos


de reduccin, como por ejemplo el de la
empresa azucarera El Viejo S.A., que en
2011 estableci un sistema de gestin de
emisiones de GEI a partir de las normas
ISO 14064 e INTE 12-01-06:2011 (conocida
como la norma c-neutral). Esto le permiti
determinar que entre 2010 y 2011 sus emisiones fueron de 3.244 toneladas de CO2
equivalente, e identificar medidas para
su disminucin, entre ellas la generacin
de energa a partir del bagazo. Durante
la cosecha 2011-2012 la empresa gener
y vendi al ICE alrededor de 38.000.000
kWh, lo que le signific un ingreso de
3.048.000 de dlares (MAG, 2012).
Segn datos del Instituto de Normas
Tcnicas de Costa Rica (Inteco), la reduccin de emisiones de GEI contabilizada
entre 2011 y 2012 fue de 20.143 toneladas,
provenientes de los esfuerzos de diecisiete empresas nacionales, entre ellas las
ocho certificadas con la norma INTE1201-06:2011 y el sello c-neutralidad que
otorga el Minae (E: Chavarra, 2013).
Fuente: Granados, 2013.

Existe una alta correlacin entre el


crecimiento econmico y la demanda de
derivados de petrleo. En 2012 el PIB
tuvo una expansin de 5,1%, y el uso de
hidrocarburos se increment en 3,8%
con respecto a 2011 (grfico 4.5), por
efecto de las ventas para la industria, el
transporte y otros servicios, y tambin
como resultado de la generacin trmica, que cada da es ms difcil de prever,
debido a la inestabilidad climtica.
Sin contar las compras del ICE, el
mayor crecimiento interanual en el uso
de combustibles fue el de la gasolina
sper (8,7%), seguida por el bnker C
(5,5%) y el GLP (3,0%). En cambio, el
disel (exceptuando el utilizado para
generacin trmica) y la gasolina Plus
91 tuvieron una variacin leve (1,2%)
y el jet fuel baj (-0,9%). Sin embargo,
el uso de bnker para generar electricidad creci un 129,2% interanual y el
disel disminuy un 83,2%, por la plena

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

GRAFICO 4.5

Evolucin mensual del consumo de derivados de petrleo


(barriles de petrleo, promedio mvil en perodos de doce meses)
1.600.000

1.400.000

1.200.000

800.000

Ene-00
Jul-00
Ene-01
Jul-01
Ene-02
Jul-02
Ene-03
Jul-03
Ene-04
Jul-04
Ene-05
Jul-05
Ene-06
Jul-06
Ene-07
Jul-07
Ene-08
Jul-08
Ene-09
Jul-09
Ene-10
Jul-10
Ene-11
Jul-11
Ene-12
Jul-12
Ene-13

1.000.000

Fuente: Martnez, 2013, con datos de Recope.

operacin de la planta trmica de


Garabito (Martnez, 2013, con datos
de Recope). En 2012 se evidenci un
aumento en la preferencia del consumidor por la gasolina sper, en detrimento
de la Plus 91, debido a un diferencial
de precio relativamente pequeo y a la
importante entrada de vehculos nuevos
al pas5.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE


DESAFOS E IMPACTOS AMBIENTALES DEL
USO ENERGTICO,
vase Martnez, 2013, en
www.estadonacion.or.cr

En esta parte de la demanda energtica (los hidrocarburos) el pas no


ha logrado avances significativos, sobre
todo en el transporte, en el cual persiste un patrn de largos recorridos
y transporte privado casi unipersonal,
sin alternativas limpias y eficientes, lo
que acarrea necesidades de inversin
en infraestructura (MOPT, 2010). Esta
situacin deteriora la calidad de vida de
la poblacin, que se ve sometida a ms
horas de viaje, desplazamientos ms lentos, congestin del trnsito, depreciacin
de los vehculos y gasto en combustibles
(Martnez, 2013). Cabe mencionar que
los automviles hbridos o elctricos

que seran una opcin para enfrentar esta problemtica todava son ms
caros que los convencionales en el mercado internacional.
A su vez el consumo de electricidad,
que representa ms de una cuarta parte
de la demanda energtica, tambin registr un aumento en 2012. Su uso vara
segn el rea de cobertura de cada una
de las empresas distribuidoras. Si bien
la CNFL y el ICE son las que presentan los mayores montos de facturacin,
en 2012 la ESPH fue la que report el
mayor incremento en ventas, principalmente en el sector general (comercio y
servicios), ratificando as el crecimiento
econmico de esta zona. Tambin fue
evidente la alta demanda energtica en
Escaz, el cantn que tiene ms centros
comerciales, mientras que el consumo
del sector industrial se redujo en 3,4%.
Sin embargo, el lugar donde ms crece
la demanda en el pas es el rea servida
por Coopeguanacaste R.L. (ICE, 2013).
Por otra parte, la Encuesta de consumo energtico nacional en el sector
residencial de Costa Rica 2012 (DSE,
2013b) confirm que el mayor uso de
energa en ese sector corresponde a
la refrigeracin (58,9 kWh/mes promedio, ms de la cuarta parte del total).
Tambin encontr que el equipamiento
ha crecido y casi todas las viviendas
tienen refrigeradora, plancha elctrica,

ESTADODELANACIN

185

lavadora de ropa y olla arrocera. La coccin de alimentos perdi participacin


en el consumo de los hogares, al pasar
de 32,6% en 2001, a 13,8% en 2012.
La otra gran vertiente del tema energtico es la oferta, que en Costa Rica est
repartida en tres sectores: hidrocarburos (60%), electricidad (21%) y biomasa
generada con lea y residuos vegetales
(19%). En el primer caso el componente
de importacin directa asciende al 94%,
mientras en la electricidad ronda el 4,1%
(DSE, 2013a). Con respecto al 2011, la
oferta de hidrocarburos y electricidad se
increment en un 3,8%, en forma consistente con el crecimiento de la demanda.
En lo que concierne a la oferta de
hidrocarburos, entre 2010 y 2012 el plantel de La Garita fue el que registr ms
ventas (27,6%, promedio simple), seguido por El Alto (25,5%), Mon (22,5%),
Barranca (17,2%) y los aeropuertos Juan
Santamara (5,8%) y Daniel Oduber
(1,3%; Recope, 2012). En el Tobas
Bolaos y aeropuerto de Limn las ventas representan unas dcimas. El comportamiento de la oferta en este rubro
se relaciona en parte con la situacin
de Recope, que es la nica refinera del
pas.
En agosto de 2011 se detuvo la operacin de la planta de Mon, a fin de realizar un inventario de las unidades y componentes que podran reutilizarse de
cara a su modernizacin, y en el marco
de un acuerdo de cooperacin entre
Recope y la empresa China National
Petroleum Corporation (CNPC), que se
viene impulsando desde 2007 (CGR,
2013b). Durante el 2013 se present una
serie de cuestionamientos en torno a
esa iniciativa y en el mes de junio la
Contralora General de la Repblica
emiti un informe en el que desautoriza
el uso del estudio de factibilidad elaborado por la firma Huanqiu Contracting
and Engineering Corporation, por un
posible conflicto de intereses. Esta disposicin, junto con otras objeciones al
estudio de viabilidad ambiental, detuvo
el proyecto y al cierre de edicin de
este Informe su futuro estaba an por
definirse.
En el campo de la electricidad la
oferta est dominada por la energa
generada a partir de fuentes limpias

CAPTULO 4

GRAFICO 4.6

Evolucin de la generacin de electricidad por fuente


(GWh anuales)
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000

Hidroelctrica

Trmica

Geotrmica

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0
1999

(grfico 4.6), pero el pas muestra dificultades para asegurar y aumentar su capacidad instalada en este campo. Aunque
existen varios proyectos en construccin, muchas de las alternativas generan
fuertes polmicas (recuadro 4.2). En
2012 entraron en operacin el proyecto hidroelctrico Toro III (por medio
de un fideicomiso del ICE y la Jasec),
que aporta 47,5 MW de potencia, y el
Parque Solar Miravalles (primero en el
pas), con 1,01 MW; adems se report
un incremento neto de 6,3 MW en la
generacin privada. Pero, por otra parte,
el proyecto Ro Macho dej de producir
60 MW, ya que, luego de cincuenta aos
de funcionamiento, su planta fue cerrada por trabajos de modernizacin que
permitirn aumentar su potencia en 20
MW. El plantel de Cach tambin ser
sometido a mejoras. Adems, dejaron
de operar las plantas trmicas en San
Antonio (140,92 MW), Barranca (99,5
MW), la hidroelctrica Cacao (0,672
MW) y el proyecto de biogs Ro Azul.
Adems de las tendencias antes
comentadas, el pas enfrenta problemas
que dificultan un uso energtico seguro
y sostenible: la postergacin de inversiones estratgicas, los fenmenos asociados al cambio climtico y, en el caso de
los hidrocarburos, los conflictos geopolticos y posibles escaladas de precios,
tanto del crudo como de sus derivados,
as como cortes de suministro. Para este
tipo de shocks Costa Rica no est preparada (Martnez, 2013).
En el caso de la electricidad hay amenazas de ndole climtica y financiera.
Aunque desde 2008 se observa una
tendencia a la baja en la generacin
hidroelctrica, sta se mantiene como
la principal fuente y se siguen desarrollando proyectos, tal como se coment
anteriormente. Sin embargo, los cambios
en los patrones de lluvia han afectado
a todas las plantas (grandes, pequeas,
pblicas y privadas, de embalse o de filo
de agua; Martnez, 2013). Para aumentar la capacidad instalada es necesario
enfrentar nuevos retos. Por un lado,
las inversiones son caras y, por otro, el
apoyo popular a este tipo de iniciativas
ha decado en el pas y en el mundo
(Martnez, 2013). Y si bien existen fuentes alternativas, en Costa Rica tienen

ARMONA CON LA NATURALEZA

1998

ESTADODELANACIN

1997

186

Elica

Fuente: Martnez, 2013, con datos de la DSE, 2012.

RECUADRO 4.2

Contina polmica sobre las fuentes de energa


El 2012 fue un ao de intensos debates
en torno a las fuentes de energa. Sin
embargo esa dinmica no produjo acuerdos sociales de fondo. As por ejemplo,
en el proyecto hidroelctrico El Diqus se
reportan avances en la realizacin de estudios (de factibilidad, ambientales, etc.),
pero sigue sin resolverse su principal cuestionamiento: la consulta a los pueblos indgenas y la obtencin del consentimiento
previo e informado, como lo demandan el
Derecho nacional e internacional (Cabrera,
2013). Ese proceso es apenas incipiente y
se mantiene la incertidumbre sobre el futuro del proyecto. Este caso ilustra claramente la creciente conflictividad en torno al uso
de la tierra y la necesidad de un dilogo que
considere las dimensiones sociales, econmicas y ambientales del desarrollo.

Otro tema que ha generado polmica


y que fue analizado en el Decimoctavo
Informe es el de la energa geotrmica.
El potencial de desarrollo de esta actividad est llegando a su lmite y en la
Asamblea Legislativa continan las discusiones sobre la posibilidad de explorar y
explotar fuentes geotrmicas en parques
nacionales (expediente 17680). No existe
consenso sobre la conveniencia o no de
esta apertura, subsisten dudas sobre su
legalidad y constitucionalidad (incluyendo algunas expuestas por la Contralora
General de la Repblica) y la oposicin de
varios sectores ambientalistas (Cabrera,
2013).
Fuente: Elaboracin propia con base en Martnez,
2013 y Cabrera, 2013.

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

un alcance limitado; por ejemplo, el


potencial terico remanente elico es de
149 MW, el de biomasa de 51 MW y el
geotrmico de 95 MW (DSE, 2011). La
energa solar tambin es relativamente
escasa, tanto por la nubosidad como por
su alto costo actual.
El ICE fue facultado por la Ley
de fortalecimiento y modernizacin de
las entidades pblicas del sector telecomunicaciones (no 8660) a endeudarse
hasta un monto equivalente al 45% de
sus activos totales, con una gran flexibilidad en los trmites. Esto favorece
el desarrollo de nuevos proyectos, pero
tambin acrecienta el endeudamiento y
se prev que ese incremento ser mucho
mayor al empezar el proyecto El Diqus
(Martnez, 2013). En cuanto al uso de
combustibles para generar electricidad,
en 2012 la Aresep estableci el costo
variable de combustibles (resolucin
1031-RCR-2012), que en lo sustantivo
es un componente de la tarifa de generacin que se le reconoce al ICE, e
incluye el gasto asociado al consumo de
hidrocarburos en las plantas trmicas.
Este tema ha sido motivo de crticas
por parte de los grandes consumidores.
Por eso, adems del tema tarifario, es
necesario discutir medidas para atenuar
el impacto de la reduccin de las lluvias,
un fenmeno que pareciera ser cada vez
ms frecuente y que presiona al uso de
hidrocarburos para generar electricidad.

Agua: logros en acceso, riesgos en


calidad y disponibilidad
El agua, al igual que la energa, se
encuentra en una situacin que compromete su sostenibilidad. Es un recurso
vulnerable tanto en trminos de disponibilidad (por la variacin en los usos
del suelo y el cambio climtico) como de
calidad (por efecto de la contaminacin).
El pas ha visto crecer la participacin
de la sociedad civil en la administracin
de acueductos, pero las comunidades se
quejan por problemas de suministro o
calidad del agua, y por el limitado apoyo
para mejorar el servicio. Se han logrado
importantes avances en el acceso al
agua, pero en materia de saneamiento
hay todava una deuda pendiente. Este
apartado analiza algunos aspectos bsicos sobre el estado del recurso hdrico, y

ESTADODELANACIN

ms adelante, en la seccin Procesos de


la gestin ambiental se profundiza en
asuntos relacionados con el marco legal
y la gestin en este campo.
El volumen del agua aprovechada en
el pas es de 1,17 km3, provenientes de
fuentes superficiales (89,2%) y subterrneas (10,8%). El mayor nmero de
concesiones se concentra en el Valle
Central y el Pacfico Norte, debido a sus
condiciones climticas. La cuenca con
ms concesiones de fuentes superficiales
es la del ro Bebedero, seguida por las
del Tempisque, el Abangares, el Trraba

187

y el Trcoles (cuadro 4.2). La cuenca de


mayor volumen concesionado de fuentes
subterrneas es la del ro Grande de
Trcoles, seguida por las del Tempisque
y el Reventazn (E: Chacn, 2013).
Segn su uso, el 37% del volumen
total de agua aprovechada se destina a
la actividad agropecuaria, seguido por
el riego en actividades agrcolas (28%),
agroindustrial (20%), industria (6%) y
consumo humano (4%). No obstante,
estos datos corresponden a las concesiones legales registradas en la Direccin
de Agua del Minae; son inestimables el

CUADRO 4.2

Volumen aprovechado de agua segn fuente, por cuenca hidrogrfica.


Septiembre de 2013
(miles de metros cbicos)
Cuenca hidrogrfica
Abangares
Bananito
Banano
Barranca
Bar
Bebedero
Chirrip
Curea
Damas y otros
Esquinas
Estrella
Fro
Grande de Trcoles
Grande de Trraba
Jess Mara
Madre de Dios
Matina
Mon
Naranjo
Pacuare
Parrita
Pennsula de Nicoya
Pennsula de Osa
Pocosol
Reventazn-Parismina
San Carlos
Sarapiqu
Savegre
Sixaola
Tempisque
Tortuguero
Tusubres y otros
Zapote
Total general

Fuentes superficiales
156.450,0
17,2
0,0
4.936,6
540,1
276.791,3
4.867,1
0,0
3.030,3
523,4
34,4
129,2
114.297,4
92.079,3
1.396,6
12.432,8
801,6
18.480,1
1.826,0
47,3
15.979,2
1.238,2
759,1
6.443,2
24.946,9
40.346,2
3.689,2
5.510,7
0,0
185.563,0
22.384,9
1.459,2
43.009,2
1.040.009,7

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin de Agua del Minae.

Fuentes subterrneas
1.332,3
574,0
157,7
1.338,4
428,0
1.276,8
2.028,2
0,0
26,1
961,1
258,3
15,8
43.488,3
460,0
2.943,1
2.229,4
2.048,3
606,1
0,6
1.984,9
36,6
11.122,2
181,1
65,6
11.233,5
2.727,5
607,1
0,0
205,0
30.423,6
4.478,3
1.841,6
453,1
125.532,1

188

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

nmero de aprovechamientos y el volumen explotado de forma ilegal, sin verificacin ni control del Estado (AstorgaEspeleta, 2013).
En el caso del riego, el dominio total
es de 101.500 hectreas y el 91% proviene de fuentes superficiales. El nico
proyecto catalogado como grande es
el Distrito de Riego Arenal-Tempisque
(DRAT), que tiene una superficie con
servicio de riego de 27.918 hectreas
y 991 usuarios, que se dedican principalmente al cultivo de caa de azcar
para la produccin de biogs y a la
acuicultura de tilapia para exportacin.
Se ha sealado que el cobro que realiza
Senara por esta agua por rea irrigada
y no por volumen genera desperdicio
(Astorga-Espeleta, 2013). Esta misma
entidad maneja el programa Pequeas
reas de Riego y Drenaje (PARD), que
ha beneficiado a 125 sociedades de usuarios en pequeas reas, para una superficie total de 3.433 hectreas de riego
en drenaje, con 3.430 beneficiarios y
una inversin de 20 millones de dlares
(Senara, 2013). Pese a estos esfuerzos, el
rea con infraestructura de riego representa apenas el 23,6% de la superficie
potencial (Senara, 2013).
En cuanto al uso para consumo humano, los datos de cobertura siguen creciendo. El 98,2% de la poblacin recibe agua intradomiciliaria, y el 92,2%
agua de calidad potable. Se estima que
302.140 personas no tienen acceso a
agua potable (7,1% de la poblacin total).
El lquido es abastecido por 761 acueductos: 709 comunales (CAAR o Asada),
34 municipales y 18 del AyA (Mora et al.,

CAPTULO 4

2013). El 93,5% de las fuentes utilizadas


para este fin son pozos y nacientes, de
un total de 4.935 fuentes para potabilizacin y 2.400 acueductos (cuadro 4.3).
No obstante lo positivo de estos datos,
los sistemas que hacen posible que la
calidad sea sostenida y monitoreable
son escasos. El porcentaje de poblacin
abastecida con agua que ha sido tratada
y desinfectada (86,8%) es menor que el
de cobertura, hecho que demanda atencin puesto que un acueducto sin tratamiento ni desinfeccin no puede asegurar agua potable en forma continua. Esto
se corrobora al observar los resultados
de los controles de calidad: apenas el
75,3% de la poblacin abastecida recibe
agua sometida a programas de control,
los cuales a su vez no son ejecutados de
manera constante, sino con una periodicidad que vara segn la entidad que
presta el servicio y el nmero de personas atendidas. Los acueductos comunales son los que tienen menos control
y los que, mayoritariamente, carecen de
sistemas de tratamiento y desinfeccin
(Astorga-Espeleta, 2013).

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE


RECURSOS HDRICOS,
vase Astorga-Espeleta, 2013, en
www.estadonacion.or.cr

La gran mayora de los acueductos


administrados por asociaciones o comits locales se encuentra en mal estado
y trabaja en condiciones rudimentarias
y empricas, tal como lo confirman los

CUADRO 4.3

Fuentes de abastecimiento de acueductos, segn operador. 2012


Ente operador

Pozos

AyA
Municipalidades
CAAR/Asadaa/
ESPH
Total

280
57
672
17
1.026

a/ Evaluacin 2010-2012.
Fuente: Mora et al., 2013.

Nacientes
199
344
3.042
3
3.588

Plantas

Superficiales

32
4
20
0
56

18
29
213
5
265

Total
529
434
3.947
25
4.935

Porcentaje
10,7
80,0
8,8
0,5
100,0

mismos operadores (E: Marn, 2013).


Ha disminuido el apoyo que brinda el
AyA, ente rector, en trminos de asistencia tcnica, informacin, seguimiento
y control de la calidad, y pareciera que
este no es un sector estratgico para la
institucin: pese a que estos acueductos abastecen al 23,8% de la poblacin
nacional, la Subgerencia de Gestin de
Sistemas Comunales representa menos
del 2% del presupuesto de la entidad
(Astorga-Espeleta, 2013).
Adems de los problemas de gestin,
los acueductos presentan una gran vulnerabilidad. Desde 2001 se han registrado numerosos eventos de contaminacin
qumica principalmente por hidrocarburos y microbiolgica (cuadro 4.4). En
los ltimos tres aos tom relevancia el
caso de los acueductos contaminados
con arsnico (recuadro 4.3). Asimismo,
sigue sin controlarse ni eliminarse la
contaminacin de fuentes hdricas con
residuos de plaguicidas del cultivo de
pia en El Cairo, Milano y Luisiana de
Siquirres, reportada en ediciones anteriores de este Informe. Aunque el AyA
asumi la distribucin de agua potable
con camiones cisterna, esto ha provocado malestar en las comunidades, porque
no es una solucin sustentable y segura
para el abastecimiento de agua potable.
Tambin hay preocupantes signos de
contaminacin en aguas superficiales y
serias limitaciones para la proteccin de
sus fuentes. Esta se deriva sobre todo del
vertido de aguas residuales de las actividades domsticas, comerciales, industriales y pecuarias, y de fuentes difusas
causadas por el escurrimiento de aguas
en la actividad agrcola, el pastoreo y las
mismas ciudades. En su informe DFOEAE-IF-01-2013, la Contralora General
de la Repblica seala que el pas
enfrenta un escenario de contaminacin
hdrica sin control, que tiene altamente
afectadas cuencas hidrogrficas importantes como Grande de Trcoles, Grande
de Trraba, Tempisque y Reventazn.
Esta contaminacin incide desfavorablemente en las playas del pas, en la
acuicultura y en el balance de los ecosistemas acuticos, como es el caso de la
degradacin de los arrecifes coralinos.
Adems, amenaza la cobertura nacional
de agua potable, que no alcanza el 100%,

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

189

CUADRO 4.4

Eventos de contaminacin qumica y microbiolgica de los acueductos. 2001-2012




Ao


Acueductos
Acueductos
no potables
evaluados (contaminacin fecal)


Porcentaje

Episodios de
contaminacin qumica

2001
2.058
Hidrocarburos
2002
2.071
1.020
49,3
Hidrocarburos
2003
2.122
954
44,9
Hidrocarburos

Bromacil, diurn y otros plaguicidas
2004
2.179
970
44,5
Hidrocarburos
2005
2.206
949
43,0
Gasolina y disel

Nitratos
2006
2.235
1.055
47,2
Hidrocarburos
2007
2.259
1.032
45,7
Hidrocarburos
2008
2.274
1.004
44,2
Terbufs
2009
2.302
925
40,2
Nitratos
2010
2.318
904
39,0
Arsnico

2011
2.359
850
36,0
Arsnico


2012
2.400
761
31,7
Arsnico

Acueducto
Planta Guadalupe
Ro Quebradas de Prez Zeledn
Planta Los Sitios
El Cairo, Milano y Luisiana de Siquirres
Embalse El Llano-Orosi
Pozo AB-1089-Beln
Banderillas-Cartago
Fuentes de Mon-Limn
Planta San Ignacio de Acosta
Veracruz de San Carlos
Tierra Blanca-Cartago
Caas, Bagaces, Hotel Caas, Bebedero,
El Jobo y Agua Caliente
Asada 5, Vuelta Kooper, Montenegro, El Chile,
Arbolito, San Jos, Altamirita, Santa Fe
y La Gloria de Aguas Zarcas
Bebedero y Jabilla de Caas

Fuente: Laboratorio Nacional de Aguas, AyA.

RECUADRO 4.3

Acueductos comunales contaminados con arsnico an sin solucin


En los ltimos tres aos la contaminacin por arsnico, registrada fundamentalmente en acueductos comunales de
Guanacaste y la Zona Norte de Alajuela,
afect a por lo menos 12.000 personas
de veintitrs comunidades (cuadro 4.5).
Ninguno de esos sistemas es administrado por el AyA ni por las municipalidades.
El 22 de marzo de 2012 se promulg el
decreto ejecutivo 37072-S, que declar una emergencia sanitaria por este
motivo, dada la toxicidad del arsnico.
Segn la OMS, la exposicin prolongada
a esa sustancia a travs del consumo de
agua y alimentos puede causar cncer
y lesiones cutneas. Tambin se asocia
a problemas de desarrollo, enfermedades cardiovasculares, neurotoxicidad y
diabetes.

A ms de un ao de haberse decretado
la emergencia sanitaria, el AyA no haba
logrado solucionar este problema. El 5 de
junio de 2013 la Sala Constitucional acogi
un recurso de amparo contra esa institucin y el Ministerio de Salud, presentado
por miembros de las comunidades afectadas y la organizacin Confraternidad
Guanacasteca, por la contaminacin con
arsnico de las aguas para consumo humano, y por considerar lesionados sus derechos fundamentales a la salud y la vida.
La Sala lo declar parcialmente con lugar.
De acuerdo con la Unidad Estratgica de
Negocios de Investigacin y Desarrollo del
AyA, es probable que el arsnico provenga
del paso de las aguas a travs de las formaciones geolgicas que contienen materiales que los liberan. En consecuencia,

su presencia es geogrficamente muy


extensa y puede encontrarse en aguas
superficiales, aguas de manantiales o
de pozos (E: Vargas-Fallas, 2013). El
AyA ha evaluado diversas soluciones
tcnicas, entre ellas sustituir por completo las fuentes, pero se requiere que
haya voluntad del Gobierno para invertir y transferir recursos para la atencin
del caso. En 2013 la CGR aval una
partida de mil millones de colones para
que esta entidad contrate la instalacin
de sistemas de remocin de arsnico.
Fuente: Astorga-Espeleta, 2013.

190

ESTADODELANACIN

siendo las comunidades rurales las ms


afectadas (CGR, 2013a). El cuadro 4.6
presenta algunos casos analizados en
estudios recientes sobre el tema.
Estadsticas del Ministerio de Salud
revelan un aumento de las patologas
que pueden ser transmitidas por el agua,
que en 2012 afectaron a 315.948 personas. La de mayor incidencia es la enfermedad diarreica aguda, con 299.593
casos reportados ese ao. Cabe sealar

ARMONA CON LA NATURALEZA

que estos casos ocupan el segundo


lugar en el registro de enfermedades
infecciosas de declaracin obligatoria
(Ministerio de Salud, 2013b).
En el pas se encuentran en marcha algunas iniciativas que contribuyen a disminuir la contaminacin del
agua, como el programa Bandera Azul
Ecolgica, al cual este Informe ha dado
seguimiento en los ltimos aos. El
programa existe desde 1996 y ha ido

CAPTULO 4

incorporando nuevas categoras de evaluacin y premiacin, hasta alcanzar las


diez actuales. Uno de sus principales
efectos es la creacin de una amplia red
conformada por 2.216 comits locales
(PBAE, 2013). Tambin se reporta un
esfuerzo incipiente, denominado Fondo
de Agua, que pretende valorar los servicios hdricos de los ecosistemas y financiar su proteccin (recuadro 4.4).

Aguas residuales se convierten


en uno de los principales desafos
ambientales

CUADRO 4.5

Situacin de algunos acueductos contaminados con arsnico. 2012

Nombre del acueducto


Poblacin estimada



Guanacaste
Agua Caliente de Bagaces y Jabillas de Caas
627
Arbolito, Montenegro, El Recreo
y Falconiana de Bagaces y Vergel de Caas
2.109
El Chile, Comunidad Hotel Caas y Bebedero
2.887
Alajuela
Vueltas de Kooper, Asada 5, Santa Cecilia del Amparo,
La Esperanza de Sbalos de Pavn
5.813
Concepcin de la Palmera y Cristo Rey de Los Chiles
602

a/ La concentracin mxima permitida es 10 g/L.

Concentracin
identificada (g/L)a/

>80
>20
<20

>20
<20

Fuente: Elaboracin propia con datos del AyA, .

Por varios aos este Informe ha


advertido que Costa Rica presta poca
atencin al problema de la descarga de
aguas residuales a los cuerpos hdricos.
Lo que la poblacin devuelve, luego
de aprovechar el agua, es un volumen
significativo de contaminantes que se
descargan directamente en los ros.
En el pas el saneamiento bsico cubre
al 99% de la poblacin. De ese total, el
72% hace uso de tanques spticos, un
25% descarga en alcantarillas o cloacas,
un 2% utiliza letrinas y menos de un
1% la fosa biolgica. Esta tendencia se
mantiene con muy leves cambios desde
hace varias dcadas (grfico 4.7), aunque segn el Laboratorio Nacional de
Aguas del AyA, la expansin del uso
de tanques spticos se detuvo en 2011

CUADRO 4.6

Estudios que evidencian la contaminacin en aguas superficiales


Sector

Estudio

Fecha

Resultados

Sistemas sanitarios
Reportes del Ministerio de Salud y otros
2009-2011

(Cimar-UCR y UNA)


Los ros Tirib, Torres, Rivera y Mara Aguilar presentan contaminacin


que supera los lmites establecidos en la normativa.
Se incumplen los parmetros establecidos en cuanto a sustancias activas
al azul de metileno, demanda bioqumica de oxgeno, presencia de grasas
y aceites y demanda qumica de oxgeno.

Cuencas

En 25 de las 34 cuencas del pas se encontraron sustancias


contaminantes en los cuerpos de agua superficiales y subterrneos.

Informe sobre la eficacia del Estado


2013
para garantizar la calidad del agua en sus
diferentes usos

Ros
ndice de integridad de macroinvertebrados 2012

acuticos


Fuente: Elaboracin propia con datos de la CGR.

Se reporta materia orgnica, nutrientes y slidos, microorganismos peligrosos,


metales pesados, plaguicidas e hidrocarburos.
De 487 puntos de muestreo en 250 ros del pas, en el 71% se encontr
contaminacin de moderada a extrema.

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

191

RECUADRO 4.4

Fondo de Agua: iniciativa pblico-privada para la proteccin del recurso hdrico


Un esfuerzo novedoso en materia de
recursos hdricos es la promocin del
primer Fondo de Agua en Costa Rica,
una iniciativa liderada por un grupo promotor de instituciones pblicas y privadas (Fundecor, Fundacin Femsa, Florida
Bebidas, Crusa, TNC, Unaguas, la Direccin
de Agua del Minae y la ESPH) y que se
enmarca en la estrategia de proteccin del
recurso hdrico que impulsa el Minae. Es
un mecanismo financiero que busca retribuir y compensar los servicios ambientales
hdricos y reinvertir los recursos obtenidos
en acciones de conservacin. El propsito
es impulsar prcticas que garanticen el
acceso al agua en cantidad y calidad, para
lo cual es necesario mantener y conservar
los servicios hidrolgicos, a travs de la
proteccin y restauracin de ecosistemas.
La iniciativa se basa en la identificacin
de los principales servicios ecosistmi-

cos presentes en el rea de influencia (vertiente pacfica de la Cordillera Volcnica


Central), tales como calidad del agua, control
de sedimentacin, caudal de los cuerpos
de agua, recarga acufera, proteccin de
la biodiversidad, retencin de nutrientes,
entre otros. Estos servicios se modelan y
analizan utilizando dos herramientas de sistemas de informacin geogrfica: InVEST y
RIOS, las cuales fueron elaboradas por The
Natural Capital Project, de la Universidad
de Stanford, en el marco de la plataforma
de Fondos de Agua para Latinoamrica que
impulsan la organizacin TNC, la Fundacin
Femsa y el BID. A partir de ese anlisis,
se identifican las zonas prioritarias donde
las inversiones proveen mayor rentabilidad,
crendose as un portafolio de accin e inversin que permitir obtener mayores rditos,
de manera cuantificable, en trminos de
dichos servicios. Posteriormente, a travs de

GRAFICO 4.7

Composicin de los sistemas de recoleccin de aguas residuales


(poblacin)
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Alcantarilla o cloaca
Hueco, pozo negro o letrina

Fuente: Elaboracin propia con datos de las EHPM y las Enaho, del INEC.

Tanque sptico
Otro sistema o no tiene

un sistema de monitoreo, se reportarn


los avances orientados a las metas de
conservacin en el rea de incidencia, la
cual se estima en 1.640 km2 y est ubicada en el sector noroeste de la Gran rea
Metropolitana, contemplando las provincias de Alajuela (48,5% de representatividad), Heredia (16,0%), Cartago (4,0%)
y San Jos (31,5%).
El proyecto est en la etapa de levantamiento de la arquitectura tcnica y de
gobernanza. Esto incluye la creacin del
portafolio de inversiones y del mecanismo
financiero y legal que sostendr los aportes de capital semilla, los cuales se usarn
para la capitalizacin del fondo y la implementacin de las acciones contempladas
en el portafolio de inversiones.

Fuente: Carazo et al., 2013.

y descendi en 2012 (Mora et al., 2013).


Esto significa que ha crecido la red de
alcantarillado sanitario como sistema de
recoleccin de aguas residuales.
Ahora bien, la reduccin en el uso
de tanques spticos no necesariamente
implica que se est dando ms tratamiento a las aguas residuales; se recolecta ms volumen, pero este se sigue
lanzando a los ros de forma cruda. El
proceso para la adecuada disposicin de
aguas residuales consiste en recolectar
mediante alcantarillado sanitario y dar
tratamiento en plantas previo a su descarga. Un esfuerzo en este sentido se ha
venido realizando a travs del Proyecto
de mejoramiento ambiental del rea
metropolitana de San Jos (recuadro
4.5), pero hasta ahora su cobertura es
baja. Es habitual la infiltracin o vertido
de las aguas que salen de las plantas en
los cuerpos receptores: lagos, ros y el
mar. Esto sugiere que la ampliacin de
la red de alcantarillado sanitario efectuada en 2012 pudo haber aumentado el
caudal de descarga de aguas sin tratamiento en los ros.
Estudios del ITCR, la UCR y la UNA
advierten sobre el aumento de la carga

192

ESTADODELANACIN

orgnica y la presencia de metales pesados, qumicos y otros contaminantes en


los ros de la Gran rea Metropolitana
(GAM) y zonas perifricas (CGR, 2013a),
principalmente en reas de constante
crecimiento demogrfico. Esto sucede
en el contexto de un desarrollo urbano
desordenado, sin adecuadas regulaciones en la materia y con lentos avances
en el mejoramiento de la infraestructura
(Angulo, 2013).
Las cabeceras de provincia y cantones
que cuentan con red sanitaria, en la
mayora de los casos, vierten las aguas
residuales en los ros. La CGR ha sido
enftica al sealar que esta situacin
es la constante en todo el pas. Heredia
contabiliza siete grandes descargas
directas en ros, lo mismo que Alajuela
y Cartago. Los colectores de las Asada
de La Mora de Turrialba, Palmar Sur
y Golfito carecen de sistemas de tratamiento. En la GAM solo cuatro de veinte plantas cumplieron con el Reglamento
de Vertido y Reso de Aguas Residuales
(decreto 33601-Minae-S) durante el
2009-2011. En esa provincia, a la carga
residencial se suman 205 grandes generadores de aguas residuales (ordinarias,
comerciales e industriales) que se vierten, sin tratar, en los ros Tirib, Torres,
Rivera y Mara Aguilar (CGR, 2013a).
>> PARA MS INFORMACIN SOBRE
AGUAS RESIDUALES Y SANEAMIENTO,
vase Angulo, 2013, en
www.estadonacion.or.cr
Segn el Ministerio de Salud (2013a),
a lo largo del pas existen 5.028 generadores de aguas residuales, cifra que de
acuerdo con la Direccin de Gestin de
la Calidad Ambiental (Digeca) coincide
con los registros de la base de datos que
se cre en el Minae en 2005, para efectos de la aplicacin del canon ambiental
por vertidos. Adems de este dato, el
Ministerio de Salud no cuenta con otra
fuente de informacin centralizada que
permita el control de los sistemas de
tratamiento de agua residual existentes,
ms all de los reportes que le hacen
llegar las nueve direcciones regionales y
las 81 reas rectoras de salud.
El arrastre de contaminantes y las

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

RECUADRO 4.5

Inversiones realizadas por el AyA en el sistema de recoleccin


del rea metropolitana de San Jos
Desde el ao 2006 el AyA trabaja en la
rehabilitacin del sistema de recoleccin
de aguas residuales del rea metropolitana
que est bajo su administracin, con el
fin de dotar de alcantarillado sanitario a
algunas comunidades que no contaban con
ese servicio, o de rehabilitar colectores o
subcolectores que estaban colapsados y,
por ende, descargando directamente en las
cuencas de la regin (Rivera, Torres, Mara
Aguilar, Tirib y Virilla). Hasta diciembre de
2012 las inversiones realizadas ascendan a
2.193 millones de colones, en 63 proyectos.
Entre las obras y proyectos que se
encuentran en marcha destacan el diseo de
redes secundarias (17,6 millones de dlares)

descargas de aguas residuales hacen


que cuatro playas no sean aptas para
baistas: Azul, Trcoles, Portete y Piuta.
Por el mismo motivo otras cinco son de
regular calidad, a saber: en Puntarenas:
El Roble, Doa Ana, Agujas y Quepos; y
en Limn: Cieneguita (Mora et al., 2012).
Las plantas de tratamiento existentes
son administradas por municipalidades, el AyA, las Asada y operadores
privados. El AyA posee sistemas de
tratamiento en Liberia, Caas, Nicoya
y Santa Cruz, en Guanacaste; El Roble
y Buenos Aires en Puntarenas; San
Isidro de Prez Zeledn, Bosques de
Santa Ana, Bulevar las Palmas y Santa
Cecilia de Puriscal, en San Jos; La
Gucima y El Coyol en Alajuela; Limn,
en Limn y Rincn Verde en San Pablo
de Heredia.
Por su parte, la Empresa de Servicios
Pblicos de Heredia (ESPH) tiene cinco
plantas de tratamiento: Los Lagos, La
Aurora, Real Santamara Este y Oeste,
todas estas con la tecnologa de lodos
activados con aireacin extendida.
Tambin hay una laguna de oxidacin en
el residencial Las Flores, en Lagunilla.
Algunas municipalidades han tenido
que asumir la operacin de plantas de
tratamiento, como en los casos de Beln,
Flores, La Unin, Cartago (Manuel de

y la construccin del subcolector San


Miguel (4 millones de dlares), que beneficia a 45.000 habitantes de Cucubres, Los
Guido, siete sectores de San Miguel, La
Capri y Calle Fallas de Desamparados. En
septiembre de 2012 se firm el contrato de
la licitacin pblica internacional para los
diseos finales, construccin, equipamiento, pruebas, puesta en servicio y transferencia tecnolgica de la planta de tratamiento de aguas residuales Los Tajos,
con un costo de 44,6 millones de dlares,
que se ejecutar en 48 meses.

Fuente: Astorga-Espeleta, 2013.

Jess Jimnez), Escaz y Alajuela.


Segn el estudio Variables de medicin
de indicadores de gestin de excretas y
aguas residuales, a nivel de comunidades
existen 41 grandes sistemas de tratamiento de agua residual y solo hay datos
de caudal estimado para quince de ellas.
En el caso de las Asada la informacin
es nula (Ruiz, 2012). Algo similar ocurre
con el cumplimiento de la normativa.
De los 5.028 generadores de aguas residuales antes mencionados, solo un 30%
ha presentado reportes de operacin
y un porcentaje desconocido acata las
disposiciones del Reglamento de Vertido
y Reso de Aguas. Esto implica que
3.519 generadores no elaboran reportes
(CGR, 2013a). Cumplir con esa obligacin tampoco asegura que el tratamiento
se realiza correctamente; los reportes
no se han usado para monitoreo estatal, generacin de normas nacionales o
mejoramiento de los procesos y diseos
utilizados en el pas (E: Rosales, 2013).
Por aos diversas instituciones han
venido alertando sobre la presencia de
contaminantes qumicos y orgnicos en
las aguas residuales que llegan a los ros,
entre ellas las universidades pblicas, el
ICE, la CNFL, la ESPH y organizaciones
no gubernamentales. Sin embargo, una
de las limitaciones para avanzar en este

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

mbito es que en la oferta acadmica del


pas no existe la carrera de Ingeniera
Sanitaria, y dado que la nica opcin
es estudiarla en el extranjero, el acceso
a la especializacin en esa rea es muy
restringido (Angulo, 2013).

Sector agrcola con deudas


reiteradas y esfuerzos incipientes
Uno de los usos del territorio que
contribuyen a la formacin de la huella
ecolgica es la agricultura, un sector en
el que por dcadas ha existido tensin
entre su papel social y econmico a
nivel nacional y local, y los persistentes
impactos ambientales en gran parte de
sus actividades. Aunque Costa Rica ya
no es un pas netamente agrcola (como
puede corroborarse en el captulo 3 de
este Informe), el sector sigue haciendo
un aporte sustantivo a la economa.
En los ltimos aos se han reportado esfuerzos para lograr sostenibilidad
en algunos campos, pero tambin se
han incrementado los conflictos por el
incumplimiento de normativa ambiental, la contaminacin y otros daos causados a las aguas, los suelos y las reas
protegidas, por las prcticas en algunos
cultivos y el uso indiscriminado de plaguicidas.
Entre 2011 y 2012 el rea de produccin agrcola se redujo en 5.763 hect-

ESTADODELANACIN

reas; su cobertura fue de 492.932 hectreas, un 9,6% del territorio nacional.


Este descenso ocurre despus de una
expansin continua que sum un total
de 56.998 hectreas en el perodo 20082011. Los productos con mayor crecimiento en rea cultivada en 2012 fueron
el jengibre (23,4), la sanda (17,9%), el
rambutn o mamn chino (16,8%) y la
caa de azcar (11,3%). El rea de caf
baj un 5%, pero su produccin en toneladas mtricas creci un 25%. Segn las
cifras oficiales de Sepsa (2013), el caf
sigue siendo el cultivo dominante, con
93.774 hectreas, seguido por el arroz
(77.240), la caa de azcar (64.000), la
palma aceitera (63.500), la pia (42.000),
el banano (41.655), el frijol (21.577), la
naranja (21.000) y la yuca (11.850).
>> PARA MS INFORMACIN SOBRE
AGRICULTURA Y GESTIN AMBIENTAL,
vase Bach, 2013, en
www.estadonacion.or.cr
Por su parte, el rea de agricultura
orgnica disminuy por segundo ao
consecutivo, pese a que su extensin ya
de por s era pequea comparada con
la mayora de los cultivos individuales
(grfico 4.8) y pese tambin a que desde
2007 existe una ley de promocin de esa

GRAFICO 4.8

Evolucin de algunos cultivos y del rea de agricultura orgnica


80.000

60.000

40.000

20.000

2008
Caa de azcar

2009

2010

Productos orgnicos

Fuente: Elaboracin propia con datos de Sepsa.

2011
Rambutn

2012
Frijol

Yuca

193

actividad (no 8591). La superficie dedicada a cultivos orgnicos pas de 11.115


hectreas en 2010, su mximo histrico,
a 9.570 en 2011 y 9.360 en 2012. Sigue
representando un porcentaje mnimo del
rea agrcola nacional (1,9%).
La pia y la caa de azcar son dos
actividades que, por sus impactos, han
destacado en los conflictos ambientales
reportados en ediciones anteriores de
este Informe. Las iniciativas para lograr
su sostenibilidad son limitadas. En el
sector piero, la Plataforma nacional
de produccin y comercio responsable
de pia muestra avances incipientes,
como se ver ms adelante. Otros sectores apenas empiezan a manifestar la
voluntad de implementar prcticas para
mitigar el impacto ambiental y social de
sus actividades, como es el caso del sector arrocero (recuadro 4.6). Costa Rica
est por agotar su frontera agrcola y las
instituciones involucradas deben trabajar en conjunto hacia la sostenibilidad,
involucrando ms cultivos y a muchos
ms productores (Bach, 2013).
En 2012 el MAG realiz esfuerzos
para apoyar al sector agrcola en diversos temas, entre ellos la sostenibilidad. Por ejemplo, se colocaron 412.050
millones de colones en crditos para el
sector agropecuario (un 4,4% ms que
en 2011) y se canalizaron 1.530 millones
de colones hacia programas de fomento
de la productividad, la competitividad
y la sostenibilidad del sector agroalimentario, que beneficiaron a 7.943 productores. Adems se invirtieron 1.950
millones de colones en el desarrollo
de nueve proyectos de pequeo riego,
drenaje y control de inundaciones que
favorecieron a 2.817 familias, y otros 667
millones de colones para llevar agua de
riego a ms de mil hogares por medio
del proyecto Trasvase del ro Corobic
al canal del oeste. Por su parte, las
instituciones del sector agroalimentario
destinaron 12.000 millones de colones a
diversas acciones tendientes a mejorar
los ingresos y las condiciones de vida de
ms de 24.100 familias de productores
(MAG, 2013).
En materia pecuaria, a inicios del
2013 la Comisin Cientfica de la
Organizacin Mundial de Sanidad
Animal reconoci a Costa Rica como

194

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

RECUADRO 4.6

El sector arrocero costarricense da primeros pasos hacia la sostenibilidad

La Secretara de la Red de Agricultura


Sostenible (RAS) y Rainforest Alliance
Costa Rica desarrollaron en dos etapas
(2009-2010 / 2011-2012) el proyecto
Reduciendo impactos de la produccin de
arroz, en y alrededor del humedal nacional
Trraba-Sierpe, para proteger comunidades y ecosistemas crticos en Costa Rica.
Su objetivo fue fomentar buenas prcticas
agrcolas, ambientales y sociales en el sector arrocero, por medio del diagnstico de
fincas con base en la norma para agricultura sostenible de la RAS y la capacitacin de
los productores.
Se realizaron actividades en dos regiones: la zona colindante con el humedal
Trraba-Sierpe (primera y segunda etapas)
y la zona colindante con el Parque Nacional
Palo Verde (segunda etapa). Se trabaj
con pequeos (5-10 hectreas) y medianos
productores (100-300 hectreas), en los
sistemas de arroz anegado y arroz secano.
En ambas zonas se efectuaron reuniones con actores locales (organizaciones
gubernamentales, ONG y municipalidades)
y talleres de capacitacin con productores; adems se implementaron acciones
correctivas en las fincas y se edit un
Cuaderno de campo para el cultivo del
arroz secano, para la mejora del sistema
de registros en finca.

pas de riesgo controlado en cuanto


a la encefalopata espongiforme bovina (conocida como enfermedad de las
vacas locas), hecho que abre oportunidades para la exportacin de carne
a nuevos mercados, como la Unin
Europea, China y Rusia (MAG, 2013).
Asimismo, el MAG impuls la incorporacin de empresas agropecuarias al
Programa Bandera Azul Ecolgica en
la modalidad de adaptacin al cambio
climtico, y diecinueve de ellas fueron
galardonadas con la Bandera Azul
Ecolgica (MAG, 2013).
En lo que concierne al uso de agro-

Los principales retos ambientales y sociales identificados en las fincas arroceras del
proyecto fueron los siguientes:

n Contratacin

n Carencia

n Falta

de reas de amortiguamiento
para proteger nacientes, quebradas y
ros, as como uso irracional del agua
destinada al riego.

n Ausencia

de anlisis de suelo para fertilizacin, quema de paja del arroz y fangueo


en pocas no autorizadas.

n Dragado

de humedales para el establecimiento de nuevas fincas y expansin de la


frontera agrcola.

n Fragmentacin

de reas boscosas.

n Disposicin

inadecuada de recipientes
vacos de agroqumicos y desechos en
general.

n Manejo

inadecuado de plaguicidas en
cuanto a dosificacin y forma de aplicacin, empleo de productos no autorizados
para el arroz, no uso de equipo de proteccin personal y ausencia de exmenes
mdicos.
de aves, sobre todo las que
se consideran plagas, como el piche
(Dendrocygna bicolor).

no formal de peones
agrcolas e irrespeto de la legislacin
laboral.
de registros sobre el manejo de
las fincas.

Por medio de actividades de capacitacin y visitas de seguimiento a las fincas, se lograron mejoras en las bodegas
de almacenamiento y en la disposicin
de envases vacos de agroqumicos y
otros desechos inorgnicos, se suspendi la aplicacin de herbicidas junto a
cauces naturales, se restringi la cacera de aves acuticas y se comenzaron
a ejercer mayores controles de la edad
de los trabajadores. En el taller final de
presentacin de resultados del proyecto, representantes de los productores,
el MAG, Senara, Conarroz y la Fundacin
Limpiemos Nuestros Campos concluyeron
que an se requieren acciones correctivas
con respecto al agua, plaguicidas, emisiones de metano y manejo de desechos,
adems de la voluntad del sector arrocero
para impulsar un cambio hacia prcticas
productivas ms sostenibles.

n Matanza

qumicos tema por el cual el sector


agrcola ha sido objeto de crticas reiteradas desde hace varios aos se reporta un creciente volumen de plaguicidas
importados, con las consecuentes implicaciones ambientales ya comentadas en
anteriores Informes. Sin embargo, una
parte del ingrediente activo que ingresa
al pas se procesa y luego se exporta. El
Sistema de Constancias de Inspeccin
(Sicoin) del Servicio Fitosanitario del
Estado, que registra los datos asociados
a este proceso, seala que las exportaciones han crecido, por lo que la cantidad de plaguicidas que se utiliza inter-

Fuente: Bach, 2013.

namente podra estar disminuyendo (E:


Rojas, 2013; cuadro 4.7).
La informacin del cuadro 4.7 es distinta al dato publicado anteriormente
por el IRET-UNA, en el sentido de
que en 2011 Costa Rica import 12,9
millones de kilogramos de ingrediente
activo (Ramrez-Muoz, 2012). Dadas
las variaciones en las cantidades importadas y formuladas, es probable que la
discrepancia se deba a una diferencia
metodolgica, de modo que es temprano
para determinar si hay una tendencia
clara de reduccin en el uso de plaguicidas en la agricultura nacional, o si los

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

CUADRO 4.7

Plaguicidas importados, formulados, exportados y remanentes.


2008-2012
(kilogramos de ingrediente activo)


Ao

Importaciones de
plaguicida qumico
formulado

2008
9.099.982
2009
7.360.724
2010
8.434.564
2011
7.548.509
2012
7.655.882

Fuente: Servicio Fitosanitario del Estado.

Producto formulado
Exportacin de
a nivel nacional
producto formulado
4.430.261
4.464.225
6.154.164
4.268.551
4.720.944

esfuerzos de manejo integrado de los


cultivos, en general, han llevado al leve
descenso que se observa en los datos
aqu presentados.
Otro de los retos del sector agropecuario tiene que ver con el registro de
agroqumicos y equipos de aplicacin.
En 2012 haba un acumulado de 154
solicitudes pendientes para el registro de
nuevos ingredientes activos (E: Araya,
2013). Se trata de gestiones que datan
del 2007, cuando entr en vigencia el
Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas sintticos formulados, ingrediente activo grado tcnico,
coadyuvantes y sustancias afines de uso
agrcola (decreto 33495). Ese instrumento requiere que los interesados aporten ms informacin tcnica que en aos
anteriores, razn por la cual el trmite
resulta ms prolongado. Eso hace que
el pas tenga en uso agroqumicos muy
viejos y que los agricultores no puedan
contar con los productos ms recientes
(Barquero, 2012).

Agricultura requiere compromiso en


sus esfuerzos hacia la sostenibilidad
Desde hace varios aos este Informe
ha dado seguimiento a diversos focos de
conflicto socioambiental agrcola, y tambin a los esfuerzos de algunos sectores
como el cafetalero y el bananero, entre
otros por lograr su sostenibilidad. Uno
de los casos ms llamativos ha sido el
de la actividad piera, por su acelerado
crecimiento y las reiteradas denuncias
por sus impactos. En 2012 este cultivo parece haber encontrado un punto

1.426.712
1.398.383
1.769.380
2.730.996
3.543.253

Cantidad
remanente
12.103.531
10.426.566
12.819.348
9.086.064
8.833.573

de saturacin, con un rea de 42.000


hectreas. Segn informacin de Sepsa
(2013), por primera vez en diez aos el
rea de cultivo de la fruta se redujo en
3.000 hectreas. Esta cifra ha sido cuestionada, dado el notorio crecimiento de
la produccin. No obstante, es el nico
dato oficial hasta que se publiquen los
resultados del VI Censo Agropecuario,
en 2015.
En octubre de 2012 diversas organizaciones ambientalistas6 solicitaron al
Consejo Presidencial Ambiental que se
realice una valoracin sobre el estado
de las plantaciones de pia y sus efectos
sobre la salud, el ambiente y la situacin socioeconmica de las poblaciones
vecinas, con miras a tomar acciones
concretas, como declarar una moratoria
nacional y aplicar mayores regulaciones
y controles sobre esa actividad.
Ante diversos conflictos (como el
reportado en aos anteriores sobre
la contaminacin con bromacil en
Siquirres), las municipalidades de Pococ
y Gucimo acordaron moratorias sobre
el cultivo de pia, debido a la vulnerabilidad de las tierras y los problemas
ambientales. El Concejo de Pococ decidi no autorizar licencias municipales y
remociones de tierra, ni otorgar licencias constructivas para actividades relacionadas con siembra, expansin, industrializacin, exportacin, distribucin y
comercializacin de pia. Por su parte,
los regidores de Gucimo prorrogaron
por dos aos la moratoria en la parte sur
del cantn, que es una zona vulnerable y
de recarga acufera7. No obstante, la Sala

195

Cuarta declar inconstitucional (y por lo


tanto anul) la moratoria de permisos
para el cultivo e industrializacin de
la pia dispuesta por la Municipalidad
de Pococ8. Entre tanto, las denuncias
por los impactos ambientales y sociales
de la actividad continan, as como las
dificultades para hacer cumplir la legislacin, al punto de que los resultados de
los procesos judiciales relacionados con
este tema son percibidos por el sector
ambientalista como victorias legales sin
solucin (Castro, 2013).
En respuesta a esta situacin, en
2011 la Segunda Vicepresidencia de
la Repblica y diversas entidades,
con apoyo del PNUD, lanzaron la
Plataforma nacional de produccin y
comercio responsable de pia, cuyo
objetivo es generar un modelo de cultivo
y comercio responsable, gestionado y
sustentado con la participacin de todos
los sectores involucrados en la actividad
a nivel nacional e internacional. Su meta
es mejorar el desempeo ambiental y
social de la actividad en el pas, por
medio de la accin conjunta del sector
pblico, el sector privado y la sociedad
civil.
Hasta ahora, los avances parecen
limitados. Hay progresos en la discusin
sobre asuntos laborales, conservacin de
suelos, uso de agroqumicos e incentivos
de mercado, y se logr involucrar a las
comunidades en el tema de plaguicidas.
No obstante, funcionarios relacionados
con el sector sealan que los productores an no valoran el esfuerzo y no se
han apropiado del proceso, y falta mayor
colaboracin entre el Ministerio de
Salud, el MTSS, el MAG y el Minae (E:
Vargas-Morera, 2013; E: Lpez, 2013).
En 2013 la citada Plataforma public,
para su socializacin, el borrador final
del Plan de accin de produccin y
comercio responsable de pia en Costa
Rica, 2013-2017, el cual se espera sea
oficializado en el tercer trimestre de
2013, mediante un decreto ejecutivo en
el que se incluya la creacin de tres
comisiones regionales y una comisin
nacional que darn seguimiento a la
ejecucin de las acciones planteadas
(E: Serna, 2013). Estas ltimas buscan
mejorar de manera continua el desempeo ambiental y social de la actividad

196

ESTADODELANACIN

piera, y son producto de un amplio


dilogo entre ms de 860 representantes
de ms de treinta organizaciones. El
documento especifica las acciones que
se requieren en los prximos cinco aos
(2013-2017) para implementar el modelo
de produccin y comercio responsables.
Son en total trece acciones estratgicas,
para las cuales se establecen plazos de
uno, dos, tres o cinco aos, y se indican
las entidades encargadas en cada caso.
Los mayores retos para alcanzar los
objetivos propuestos son la consecucin
de recursos y el apoyo de los compradores de la fruta. De igual manera,
es necesario contar con un mecanismo
de verificacin creble e independiente,
pues de otro modo ser difcil que los
consumidores reconozcan los esfuerzos
realizados.
Adems de la problemtica en torno
al cultivo de pia, este Informe ha venido reportando otros tipos de impacto
ambiental, pero pocas veces ha tenido
acceso a informacin sobre uno de los
temas que con mayor frecuencia ocupan
la atencin de las organizaciones sociales y los medios de comunicacin: los
efectos de las quemas de biomasa en el
sector agropecuario. Este es, al mismo
tiempo, un asunto muy poco documentado, pese a sus serias consecuencias para
la emisin de contaminantes y tambin
para la salud humana (recuadro 4.7).

Conservacin: el pas
comienza a mirar hacia el mar
Ya en ediciones anteriores de este
captulo se ha comentado la paradoja
que existe entre los logros que exhibe el pas en materia de conservacin,
sustentados en acciones iniciadas hace
varias dcadas, y el uso insostenible de
los recursos naturales reseado en las
secciones precedentes, a partir del concepto de huella ecolgica. Tambin se ha
sealado que, pese a sus fortalezas, la
gestin de las reas protegidas enfrenta
desafos asociados a los temas de recursos financieros, acciones de manejo y
control y, durante mucho tiempo, por la
incoherencia entre los esfuerzos en el
territorio continental y el dbil resguardo de las zonas marina y costera. Esta
ltima ha sido un rea conflictiva en
aos recientes, en especial por los recla-

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

RECUADRO 4.7

Las quemas agrcolas en Costa Rica:


alto impacto, escasa informacin
La contaminacin ambiental de origen
antropognico o natural (volcanes, polvo,
polen, hongos, otros) es causante de al
menos el 33% de las enfermedades humanas a nivel mundial (Posada, 2009). En
Costa Rica la alta emisin de aerosoles
(partculas y gases contaminantes) que
se desprenden mayormente de la combustin incompleta que ocurre durante
quemas agrcolas, incendios (forestales,
charrales, basura), quemas de lea, fuegos artificiales, vehculos y, en general, de
cualquier motor accionado por combustible fsil, figura como la principal causa de
enfermedades respiratorias y de contaminacin del aire.
Se estima que todos los das al menos
2.000 millones de personas en el mundo
queman biomasa, y en Centroamrica alrededor de veinte millones cocinan en estufas de lea. En Costa Rica el 31,8% de las
viviendas del rea rural y un 2,4% del rea
urbana queman 473 toneladas de basura a
diario (ICT, 2013). Por otra parte, en 2012
se reportaron 7.000 hectreas de bosque
destruido en reas silvestres protegidas,
en la mayora de los casos por descuidos en
quemas agrcolas y de pastos (49%), adems de otras actividades humanas (46%;
www.sequemaelcielo.org/incendios.php).
Tambin se sabe que aproximadamente
el 50% de las hectreas de plantaciones
comerciales de caa de azcar se cosechan anualmente mediante la prctica de
la quema.
Estudios realizados en Colombia determinaron que la quema de una hectrea
de caa llega a producir 1,9 toneladas de
monxido de carbono en veinte minutos,
entre quema y requema. En Costa Rica,
no existen estudios similares. Tomando
estos datos como base, se podra esti-

mos del sector ambientalista, a causa de


la sobreexplotacin de los recursos pesqueros y la falta de polticas de proteccin y de aprovechamiento de la riqueza
marina. En 2012, sin embargo, hubo
seales de avance hacia la construccin
de una mejor gobernanza marina.

mar que una provincia como Guanacaste


(donde es frecuente esta prctica) genera
un total aproximado de 65.577 toneladas
de monxido de carbono, solo por la recoleccin de caa con quema, es decir, sin
considerar las miles de hectreas de bosque o uso agrcola que arden simultneamente, como es el caso de los cultivos de
arroz y pia, los pastizales, bosques y charrales y que, segn los registros del grupo
Aire Limpio Vida Sana, se observan cada
diez kilmetros en el trayecto lineal desde
Guanacaste hasta Turrialba.
No existen investigaciones mdicas a
nivel nacional sobre los efectos de las quemas agrcolas en la salud humana. La CCSS
proyecta que para el ao 2021 ao en que
el pas se propone alcanzar la meta de la
carbono-neutralidad una de las principales causas de muerte ser el cncer de
pulmn. Adems, en un estudio realizado
con poblacin no adulta de 59 naciones,
Costa Rica ocupa el tercer lugar en la incidencia de asma (Soto y Soto, 2004).
Aunque no es posible establecer una
relacin directa entre los datos aqu presentados, s es claro que existen al menos
tres desafos. Primero, es importante
disponer de estudios que identifiquen de
manera precisa los efectos de las quemas
agrcolas en la salud. Segundo, es fundamental que el Gobierno, las empresas y la
sociedad civil emprendan acciones para
modernizar la agricultura y salvaguardar la
integridad humana. Por ltimo, el pas debe
crear capacidades y mostrar voluntad poltica para cumplir con la normativa nacional
e internacional sobre el tratamiento de
sustancias txicas como pesticidas, PCB,
dioxinas y furanos.
Fuente: Rugeles, 2013.

En 2012, en trminos generales, las


tendencias en materia de conservacin
fueron similares a las observadas en
aos anteriores. El rea protegida no se
modific, pero fueron particularmente relevantes los esfuerzos emprendidos para sentar las bases de la gestin

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

de las zonas marina y costera (cuadro


4.8). Impulsado adems por una presin importante y sostenida del sector ambientalista local (Mug, 2013), en
2011 el Poder Ejecutivo conform la
Comisin Presidencial de Gobernanza
Marina, con el encargo de recomendar
las acciones necesarias para mejorar
el desempeo del pas en este mbito.
Tambin se inici la conformacin del
Viceministerio de Aguas y Mares, en el
Minae, y se cre el Consejo Nacional del
Mar (Conamar), instancias que se consolidaron en 2012.
En Costa Rica los esfuerzos de ordenamiento y conservacin de los espacios
marinos y costeros se han enfocado tradicionalmente en la creacin de reas protegidas. Se ha buscado llenar los vacos de
conservacin identificados en el Proyecto
Gras II (Sinac-Minae, 2009), desde la
perspectiva de la proteccin de ecosistemas especficos. En ese sentido la iniciativa Costa Rica por Siempre9 ha realizado
una contribucin importante, no solo en
trminos de recursos financieros y tcnicos, sino tambin a travs de la coordinacin necesaria para atender los vacos de
conservacin marina y costera y cumplir
con los compromisos asumidos por el
pas en el Convenio sobre la Diversidad
Biolgica.
>> PARA MS INFORMACIN SOBRE
CONSERVACIN Y PROTECCIN MARINA,
vase Rodrguez, 2013 y Mug, 2013, en
www.estadonacion.or.cr

Entre 2010 y 2012, Costa Rica por


Siempre recibi 65 solicitudes del
Estado costarricense para la formulacin de planes de manejo en reas protegidas (diecisiete para zonas marinocosteras), estudios tcnicos (cinco en
zonas marino-costeras) y el impulso a
otros esfuerzos de planificacin nacional en los que tambin se incluyen las
reas marinas protegidas. Para el desarrollo de estas iniciativas se cuenta con
una importante contribucin de fondos
externos10.

Nuevas herramientas para


la proteccin de los recursos
pesqueros
En forma paralela a los esfuerzos
convencionales de conservacin, se han
venido creando otras alternativas para
la proteccin de los recursos naturales
asociados a la zona marina, en especial
los pesqueros. Entre ellas estn las reas
marinas de pesca responsable (AMPR),
una propuesta de manejo que involucra
de manera directa a las comunidades de
pescadores, y cuya aprobacin y administracin estn a cargo del Incopesca.
Actualmente existen AMPR en el golfo
Dulce, el golfo de Nicoya, Trcoles,
isla Caballo y Palito-Montero en la isla
Chira. A futuro, la meta planteada por
las autoridades es que la mayor parte de
las pesqueras costeras opere bajo este
esquema y que esto contribuya a la sostenibilidad del sector y el bienestar de
las comunidades (E: Porras, 2012).

CUADRO 4.8

Hitos recientes en favor de la proteccin y la gobernanza marinas.


2009-2013
Fecha

Hito

2009
2010
2011
2011
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2013

Establecimiento del rea marina de pesca responsable (AMPR) Palito, isla de Chira
Declaracin del golfo Dulce como AMPR
Establecimiento del AMPR Trcoles
Creacin de la Comisin Presidencial de Gobernanza Marina
Creacin del AMPR isla Caballo
Ampliacin del AMPR de Palito hacia Montero, isla de Chira
Creacin del Viceministerio de Aguas y Mares
Creacin del Consejo Nacional del Mar (Conamar)
Creacin de la Comisin Marina Nacional
Puesta en trmite del proyecto de Ley de Navegacin Acutica
Aprobacin y oficializacin del Plan Nacional de Desarrollo Pesquero y Acucola

ESTADODELANACIN

197

Este es un concepto nuevo y su desarrollo enfrenta retos de diversa ndole,


conforme se avanza en su implementacin (MAG, 2009). Desde la perspectiva
tcnica, se han identificado debilidades
en el proceso de formulacin de los
planes de manejo particularmente en
el alineamiento apropiado entre los objetivos pesqueros y las medidas de conservacin as como en las actividades
de monitoreo y la identificacin de los
indicadores del xito (recuadro 4.8). Uno
de los principales problemas es el tamao de las AMPR, que en el caso del golfo
de Nicoya cubren extensiones pequeas
(aproximadamente catorce hectreas en
2012), en tanto que el recurso pesquero
tiene una distribucin ms amplia y, por
lo tanto, es susceptible de captura por un
grupo mayor de pescadores que el de los
vinculados a las AMPR. Esto pone en
riesgo el xito de los planes de manejo.
El establecimiento de AMPR no se ha
realizado en forma coordinada con la
creacin de nuevas reas marinas protegidas. Esto podra generar conflictos
en el futuro, adems de un traslape de
regulaciones en espacios relativamente
pequeos del mar, lo cual debe tenerse
en cuenta al oficializar las herramientas
para cada una de estas modalidades de
proteccin.
En lo que concierne a la gestin institucional, el Consejo Nacional del Mar
(Conamar) est revisando la ley constitutiva del Incopesca (no 7384), con el
propsito de proponer reformas a su
estructura y sus actividades, y valorar su capacidad para implementar el
Plan Nacional de Desarrollo Pesquero
y Acucola, que se oficializ recientemente.
En este contexto, en un informe de
auditora la CGR (2012a) detect una
serie de problemas en el desempeo
del Incopesca. Plante que la institucin no cuenta con un plan de mediano
y largo plazo que oriente el manejo
y aprovechamiento sostenible de los
recursos pesqueros. Tambin encontr
que el Instituto desconoce la magnitud
de la biomasa pesquera explotable, de
modo que el otorgamiento de licencias
de pesca es una actividad incierta, pues
se ignora el impacto que generan las
autorizaciones de extraccin. A pesar

198

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

RECUADRO 4.8

reas marinas de pesca responsable: opinin de los actores


En 2012 la Cooperativa Autogestionaria
de Servicios Profesionales para la
Solidaridad Social R.L. (Coopesolidar R.L.)
realiz una consulta a representantes de
comunidades de pescadores de las reas
marinas de pesca responsable (AMPR) de
Palito, Montero, Trcoles, Caballo y San
Juanillo. Los participantes hicieron una
autoevaluacin sobre su estado (avance,
punto medio o sin avance) en diez indicadores relacionados con las prcticas de
pesca, tales como el acceso y proteccin
del recurso, las oportunidades de desarrollo, la vulnerabilidad social, econmica y
ambiental de las comunidades, la comercializacin y aspectos institucionales y de
informacin, entre otros (para ms detalle vase Coopesolidar R.L., 2013). De las
autoevaluaciones se obtuvo un conjunto de
consideraciones para cada caso particular,
que se resumen a continuacin:
Palito de Chira
Los pescadores perciben una buena
recuperacin del recurso, aunque no todos
cumplen las reglas establecidas y no han
podido desarrollar sus propios canales de
comercializacin.
Montero de Chira
Aunque las personas consultadas apenas estn iniciando su participacin en
la AMPR, tienen trabajo en la pesca y
acceso al recurso. Todava deben avanzar
en la proteccin de especies importantes,
pero carecen de instrumentos de gestin
ambiental.
Isla Caballo
Los pescadores tienen trabajo y ejercen
sus derechos, pero carecen de gestin
ambiental y tienen muy mala coordinacin
con instituciones. Faltan controles, no se ha

de ello, en 2009 el Incopesca otorg 568


licencias (Mug, 2013). Tampoco se han
publicado las tallas mnimas de captura
de las especies objeto de pesca, segn
ordena la Ley de Pesca y Acuicultura.
Finalmente, el ente contralor seal que
las vedas en el golfo de Nicoya no cubren

logrado demarcar el territorio con boyas


y la informacin sobre la zona, adems de
escasa, es de difcil acceso.
San Juanillo
Los pobladores ven una fortaleza en
la comercializacin de pescado y en el
acceso al recurso, pero tienen problemas
por falta de inters en participar y apoyar
el AMPR. Adems enfrentan dificultades
relacionadas con la tenencia de la tierra
y su plan de manejo no ha sido aprobado
por el Incopesca.
Trcoles
Se ha logrado la recuperacin de algunos recursos, como rbalos, sardinas,
almejas y otros, pero hay pescadores
que siguen utilizando artes dainas como
redes de arrastre artesanales, y ven muy
lejos la posibilidad de certificar sus productos o calificar para vender en mercados externos. Tambin mencionan problemas en la vigilancia y consideran que sta
es responsabilidad del Estado.
A partir de esta evaluacin,
Coopesolidar concluye que hay una serie
de acciones que es necesario emprender:
i) crear mayores espacios de discusin, ii)
definir con claridad los alcances de la participacin y la rectora de las AMPR, as
como las modalidades ms convenientes
de manejo, iii) acelerar los esfuerzos en
temas sociales y culturales, iv) trabajar
en la construccin de capacidades en las
comunidades, v) promover el intercambio
de experiencias y vi) generar alianzas
estratgicas para ampliar la corresponsabilidad y la solidaridad en la gobernanza
marina.
Fuente: Coopesolidar R.L., 2013.

el rea necesaria para proteger las especies marinas, lo que socava el propsito
mismo de su implementacin. A todo lo
anterior se suma la reiterada debilidad
en el registro de informacin sobre el
estado y uso de los recursos pesqueros
(recuadro 4.9).

CAPTULO 4

Por ltimo cabe destacar que, con


la aprobacin y puesta en vigencia del
Plan Nacional de Desarrollo Pesquero
y Acucola (mediante el decreto 37587MAG), se esperan avances sustantivos
en el manejo, conservacin y uso sostenible de estos recursos. En adelante, las
instituciones pblicas que tienen competencias o mandatos relacionados con
los recursos pesqueros y acucolas, y los
ecosistemas, hbitats y biodiversidad
que los soportan, deben identificar los
objetivos, estrategias y metas del Plan
que las involucran y, sobre esa base,
formular un planeamiento estratgico
que defina con claridad las acciones por
desarrollar y los recursos necesarios
para ejecutarlas.

Aumentan el conocimiento y, a la
vez, las amenazas a la biodiversidad
La agenda de conservacin muestra
resultados dismiles: por un lado, los
esfuerzos de investigacin han permitido ampliar el conocimiento sobre la
biodiversidad, lo que favorece el desarrollo de herramientas para su proteccin, pero por otro lado aumenta la
vulnerabilidad de las especies. La Lista
Roja que publica la UICN reporta un
crecimiento en el nmero de especies
amenazadas (cuadro 4.9). En esta situacin se encuentran 2.328 especies de
fauna y 371 de flora; de ellas, 171 especies de fauna y 128 de flora estn en las
categoras ms crticas (peligro crtico,
peligro y vulnerables).
Una de las principales amenazas a la
biodiversidad es la cacera. Las investigaciones realizadas por el Instituto
Internacional en Conservacin y Manejo
de Vida Silvestre (Icomvis), de la UNA,
en el Parque Nacional Santa Rosa y en
el Parque Nacional Corcovado, revelan
que ambas reas protegidas son afectadas de manera significativa por la
cacera. Adems encontraron que ciertas formas de gestin han obtenido xito
parcial en el primer caso, y por el contrario, en el segundo los problemas han
ido en aumento. Esto se evidencia en el
deterioro de poblaciones de jaguares y
sus presas, que posiblemente se relaciona con el incremento de la cacera ilegal,
ocasionada a su vez por la presencia
de oreros y taladores de bosque dentro

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

ESTADODELANACIN

199

RECUADRO 4.9

Sigue rezagado el conocimiento sobre el estado y uso de los recursos pesqueros


Costa Rica sigue teniendo un severo
rezago en la produccin de sus estadsticas
pesqueras. La informacin ms reciente
corresponde al ao 2009 y, por sus caractersticas, no permite una evaluacin sobre
el estado de los recursos; tan solo brinda
una idea de las tendencias generales, en
particular para un conjunto de especies
costeras que se reportan como grupos
comerciales.
Una investigacin realizada por el
Fisheries Centre, de la Universidad de
Columbia Britnica en Canad (Trujillo et
al., 2012) estim un volumen importante de
capturas no reportadas para las pesqueras de Costa Rica. El estudio comprendi
el perodo 1950-2008 y consisti en la
reconstruccin de las capturas a partir de
datos de la FAO, mejorados con estimaciones de capturas no reportadas de fuentes
como pesca incidental, pesca artesanal
no reportada, pesca recreativa y pesca

de subsistencia. Las capturas de Costa Rica


resultaron ser 2,3 veces mayores que las
reportadas a la FAO. El principal aporte a las
capturas no reportadas provino de la pesca
incidental, descartes asociados a la captura
de camarones con redes de arrastre (87%) y,
en menor grado, de la captura de tiburones
(10%) y la pesca de subsistencia no monitoreada (3%).
Durante un perodo de dieciocho aos
(1992-2009) se captur un total de 326.619
toneladas mtricas (tm), el 97% en el ocano
Pacfico y el 3% restante en el mar Caribe.
En el Pacfico se pescaron 317.415 tm, para
un promedio anual de 17.634 tm. Esto incluye
los desembarques registrados en el Pacfico
Norte, el golfo de Nicoya, Quepos y Golfito,
en todas las especies comerciales (grfico
4.9). En el Caribe los desembarques registrados ascendieron a 9.204 tm, equivalentes
a un promedio anual de 511,3 tm. El Pacfico
Norte es la regin donde ms se desembarca

GRAFICO 4.9

Comportamiento de los desembarques pesqueros totales


en el Pacfico
(toneladas mtricas)
20.000.000

15.000.000

10.000.000

Guanacaste

Nicoya

Fuente: Mug, 2013, con datos adaptados de Incopesca, 2013.

Quepos

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

5.000.000

Golfito

producto pesquero, cerca de un 45% de


los desembarques promedio anuales de
la costa pacfica. Le siguen el golfo de
Nicoya (28%), Quepos (20%) y Golfito
(7%).
En cuanto a la pesca de atn, Cubero y
Martnez (2013) reportan que entre 2002
y 2011 en la zona econmica exclusiva
del Pacfico costarricense pescaron 146
embarcaciones cerqueras. En el perodo
2002-2009 las capturas de la industria
internacional tuvieron un promedio anual
de 26.163 tm. Segn las licencias vendidas a las embarcaciones cerqueras entre
2008 y 2011, se estima que aproximadamente un 41,7% del atn que se pesca en
Costa Rica fue desembarcado en puertos de otros pases, en especial Ecuador
(Cubero y Martnez, 2013).

Fuente: Mug, 2013.

del parque. Asimismo, los funcionarios


suponen que existe un vnculo entre esos
delitos ambientales y el narcotrfico,
pues algunos grupos se internaran en el
bosque y se proveeran de alimento con
fauna silvestre (Madriz y Asta, 2012).
En materia de conocimiento, varias
instituciones trabajan en la implementacin del Sistema Costarricense
de Informacin sobre Biodiversidad
(CRBio),
respaldadas
por
la
Infraestructura Mundial de Informacin
en Biodiversidad (GBIF, por su sigla en
ingls). La iniciativa recoge informacin con el objeto de apoyar los procesos educativos, de investigacin y de
toma de decisiones, para la conservacin
y uso sostenible de la biodiversidad.
En este esfuerzo participan centros de
investigacin y de enseanza superior,
instituciones pblicas y privadas, ONG
y personas fsicas, que poseen y contribuyen con bases de datos curatoriales,
taxonmicas, ecolgicas, cartogrficas,
bibliogrficas, etnobiolgicas y catlogos sobre recursos naturales, recursos
genticos, conservacin y otros temas.
Actualmente, CRBio contiene ms de

200 ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CUADRO 4.9

Estado del conocimiento de la biodiversidad y sus amenazas. 2012


Dato

Nmero

Total de especies registradasa/


90.919
Nuevas especies descritas
77 insectos
(ambiente terrestre)
24 hongos y lquenes

1 arcnido

10 plantas

5 anfibios

3 aves
Total de especies amenazadasb/
2.883
Nuevas especies amenazadas
525

a/ Segn el Inventario Nacional de Biodiversidad del INBio.
b/ Segn la Lista Roja de la UICN.
Fuente: Elaboracin propia con datos del INBio y UICN.

tres millones y medio de registros de


especmenes, alrededor de 39.000 referencias bibliogrficas y 4.000 registros
de especies. El portal de datos11 brinda
acceso gratuito a toda la informacin
disponible, y en l hay publicaciones
de la Conagebio, el INBio, el Museo
Nacional, la OET, el Sinac, la UCR y
la UNA. El reto en el mediano plazo es
aumentar el impacto del Sistema en los
procesos de conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, mediante servicios de informacin y procesamiento
de datos que satisfagan necesidades
especficas de los usuarios.

Continan esfuerzos en el campo


forestal
Como se coment al inicio de este captulo, un aspecto positivo en la gestin
ambiental reciente es la disminucin de
la huella ecolgica forestal, que baj un
15,3% entre 2002 y 2012. Esto es resultado de polticas especficas que han
permitido la recuperacin de la cobertura, un logro notable si se consideran las
presiones constantes que la poblacin
y la actividad productiva ejercen sobre
el territorio. Pese a ello, an existen
frentes de deforestacin y debilidades
que dificultan la operacin de esquemas de aprovechamiento sostenible de
madera, as como la consolidacin de
las herramientas tendientes a proteger
y recuperar los bosques. De hecho, en

el ao bajo anlisis, el 69,9% (1.524) de


las denuncias ambientales interpuestas
ante los tribunales obedeci a infracciones a la Ley Forestal, un 13,3% ms que
en 2011. Entre ellas, 238 correspondieron al rea de Conservacin Cordillera
Volcnica Central. Por su parte, el
Tribunal Ambiental Administrativo
recibi 114 denuncias (26,0% del total)
por tala de rboles. Algunos de estos
problemas fueron analizados en el
Decimoctavo Informe, cuando recin se
haban publicado los ltimos estudios
de cobertura (al 2010).
Segn Guerrero (2013) el pas ha venido realizando una serie de esfuerzos
como la reforestacin de especies nativas, el manejo sostenible del bosque y
el fortalecimiento del programa de pago
por servicios ambientales (PSA), para
adherirse al Convenio Internacional
de las Maderas Tropicales (CIMT). El
objetivo es que Costa Rica sea parte
del escenario poltico y de cooperacin
entre pases productores y consumidores
de este recurso y, en ese marco, adopte
medidas para mejorar el manejo, uso
y conservacin de los bosques y sus
recursos genticos, as como para garantizar el origen de sus maderas, en un
mercado internacional preocupado
por una produccin ms sostenible
(Barrantes y Ugalde, 2012).
Otros esfuerzos buscan que la produccin nacional supla la demanda interna

CAPTULO 4

de forma sostenible. De hecho, en 2012


se registr un dficit de diecisiete millones de dlares en la balanza comercial de este producto. Por otro lado, se
mantiene el crecimiento (aunque a un
ritmo ms lento) en las exportaciones de
teca al sudeste asitico, que ascienden a
cincuenta millones de dlares, mientras
aumentan las importaciones de madera aserrada, proveniente sobre todo de
Chile, que ya superan 35 millones de
dlares (Barrantes y Ugalde, 2013a).
En 2013 comenz a operar el
Programa de plantaciones de aprovechamiento forestal, impulsado por
el Minae y el Fonafifo, para gestionar
el establecimiento de plantaciones en
reas sin cobertura forestal, complementando el PSA e incentivando el
cultivo de especies maderables en sistemas agroforestales y silvopastoriles
con fines comerciales. Fonafifo firm
un convenio marco con Upanacional,
para implementar el plan piloto del programa con la siembra de 50.000 rboles
por parte de pequeos y medianos productores agropecuarios asociados a esa
organizacin (Minae, 2013a). Al cierre
de edicin de este Informe se haban
entregado los dos primeros crditos a
productores de la zona norte del pas.
En el mbito de las ONG, la
Fundacin para el Desarrollo de la
Cordillera Volcnica Central (Fundecor)
desarrolla la iniciativa denominada Comercializacin de madera en
pequeas propiedades, cuyo objetivo
es lograr que las inversiones en plantaciones forestales y en el manejo de
bosques alcancen el mximo de rentabilidad, para que pequeos propietarios
de fincas sigan participando en esas
actividades y se pueda suplir la demanda nacional (Porras, 2013). La subasta
de madera en pie de Fundecor impact
significativamente en la rentabilidad
de la inversin forestal para el productor: entre 30% y 168% en plantaciones
forestales y 107% en bosque natural,
gracias a la mejora en el precio (Porras,
2013).
Con respecto al aprovechamiento
forestal, en 2012 el Semec report un
total de 555.123 m3 de madera, provenientes sobre todo de plantaciones, que
constituyen la mayor fuente de pro-

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

201

CUADRO 4.10

Principales usos de la madera. 2010-2012


(metros cbicos en rollo)
2010


Usos

Total

2011
Porcentaje

Total

49,9
22,3
18,4
7,9
1,4
100,0

463.737
262.240
154.167
18.208
20.662
919.014

Tarimas
539.222
Construccin
240.799
Muebles
198.722
Exportacin (en bruto y aserrado)
85.393
Otros usos (lpices, tableros, otros)
15.594
Total
1.079.730

Fuente: Barrantes et al., 2011 y Barrantes y Ugalde, 2012 y 2013b.

duccin, con el 68% del volumen total


reportado para ese ao. Llama la atencin el bajo nivel de aprovechamiento
maderable a travs de planes de manejo
de bosque, que tan solo aportan un
2,78% de la produccin, con un volumen
de 15.453 m3 (Guerrero, 2013); el porcentaje restante proviene de otras modalidades. Cabe mencionar que se ha venido
notando una reduccin en la cantidad
de permisos y de rboles aprovechados
(4.978 permisos en 2006 a 3.625 en
2012), lo que puede explicar en parte la
baja en la huella ecolgica derivada del
uso forestal. Se mantiene la tendencia
sealada en aos anteriores, segn la
cual el principal uso de la madera en
Costa Rica corresponde a las tarimas
para exportacin de frutas. Sobresale,
sin embargo, un aumento significativo
en la madera destinada a exportacin
(cuadro 4.10).
En 2012 se incorporaron al PSA
67.929,2 nuevas hectreas, distribuidas
de la siguiente manera: 91,7% en proteccin de bosque, 6,3% en plantaciones
forestales, 1,8% en regeneracin natural
y 0,3% en manejo de bosque. Con ellas
el programa alcanz una cobertura total
de 934.275 hectreas acumuladas en el
perodo 1997-2012. En la modalidad de
sistemas agroforestales se incorporaron
569.579 rboles, para un total de 1.146
contratos (Fonafifo, 2013b). La mayor
parte de la superficie cubierta est en
zonas rurales y coincide con reas de
recuperacin de cobertura forestal
reciente, como sucede en Guanacaste
(mapa 4.1).

2012
Porcentaje
50,5
28,5
16,8
2,0
2,2
100,0

Total
448.405
257.203
130.036
202.366
20.699
1.058.709

Porcentaje
42,4
24,3
12,3
19,1
2,0
100,0

MAPA 4.1

Distribucin de los proyectos de PSA

Fuente: Ovares, 2013.

Algunos estudios de caso demuestran que el PSA ha tenido un impacto


significativo en las zonas rurales (recuadro 4.10), puesto que es all donde se
desarrolla gran parte de los contratos
del programa. En alguna medida estos
esfuerzos de conservacin son apoyados por las zonas urbanas, a travs del
impuesto selectivo a los hidrocarburos y otras fuentes que proveen recur-

sos para financiar el PSA (Baltodano y


Barrantes, 2012).
Un ltimo tema de inters en este
apartado es el de los incendios forestales. En 2012 se quemaron 34.716 hectreas, lo que represent un incremento
del 265% con respecto al 2011 (9.500
hectreas). De estas, 4.161 se ubican
dentro de reas silvestres protegidas.
Esta situacin puede deberse en parte al

202

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

RECUADRO 4.10

Impactos sociales y econmicos del PSA: estudios de caso


Un estudio reciente (Chacn, 2013) se
propuso conocer y valorar los impactos
sociales y econmicos que genera el programa de pago por servicios ambientales
(PSA) en sus beneficiarios directos e indirectos. Para ello, seleccion una muestra
de poblacin y aplic una encuesta en las
regiones San Jos Occidental y Sarapiqu,
dos de las ocho regiones operativas de
Fonafifo. Se utiliz la tcnica de PSM
(propensity score matching) y el anlisis
de los datos se ejecut con el paquete
Non random del programa estadstico R
(Stampf, 2010).
Con la aplicacin del PSM se determin
que en ambas regiones la participacin
en el programa depende de las siguientes
variables: acceso a la finca, uso del suelo,
participacin del propietario en organizaciones e ndice de desarrollo social
cantonal. Se observ que la mayora de
los beneficiarios son adultos mayores,
que han visto en la proteccin del bosque
a travs del PSA una alternativa para recibir un ingreso anual. Estos propietarios
conforman un grupo que, por su situacin
socioeconmica, depende significativamente del ingreso del PSA.
Con el dinero del PSA se hacen mejoras
en las fincas y se apoyan las actividades
de agricultura y ganadera. Unos pocos
finqueros lo usan para compra de maquinaria, ayuda a parientes, ahorro, pago de
deudas e impuestos y, en el mnimo de los
casos, viajes y adquisicin de tierras. Este

ltimo resultado es lgico, dado el monto que


se paga por hectrea por ao (64 dlares).
La proteccin del agua es relevante para
un tercio de los propietarios, proporcin que
corresponde a aquellos que tienen recursos
hdricos en sus fincas. Los que no los poseen
entienden el agua como la existencia de un
manantial o un cauce dentro de una propiedad, es decir, desconocen el enfoque de
cuenca hidrogrfica, segn el cual los cuerpos de agua son afectados por lo que sucede
en las zonas aledaas. En relacin con la
madera, pocos finqueros (20%) consideran
importante tenerla. De ello puede inferirse
que los bosques ya fueron aprovechados o
tienen limitaciones legales para su uso.
Un 20% de los propietarios cree que el
PSA le da valor a la finca y para un 12%
mantener el bosque en el programa es fcil,
mientras que la mayora ingresa al programa
con el objetivo de obtener recursos econmicos en el corto plazo. Aunque el 76% se
declara conservacionista, el 44% reconoce
que no tiene actividades ms rentables para
el bosque, refirindose a que por ley no
puede cambiar el de uso del suelo (Ley 7575
y su Reglamento). De no existir el PSA, es
probable que al menos este 44% realizara
cortas ilegales y usara el suelo para potreros
o agricultura.
El 56% de los beneficiarios indic que la
totalidad de los ingresos de su finca proviene del PSA, cifra que coincide con el
57% de propiedades que tienen como uso
primordial el manejo del bosque. Un 31%

de los finqueros depende del programa


para la manutencin de su familia, y de
ellos un 18% obtiene ms de la mitad de
sus ingresos a travs del PSA. Una pequea parte de la poblacin estudiada (13%)
ha logrado subsistir mientras conserva el
bosque. Lo contrario ocurre con un 8% de
propietarios para quienes solo el 2% de los
ingresos se origina en el PSA. Este dato
est relacionado con el 7% de finqueros
que tienen una pequea unidad productiva que les genera rditos relativamente
altos, en comparacin con los agricultores
pequeos y medianos. Estos beneficiarios
son los que tienen menos riesgo de incurrir
en la eliminacin del bosque para buscar
ingresos directos, salvo en los casos de
algunos ganaderos que acostumbran hacer
limpias del sotobosque para permitir que
los pastos avancen y ampliar as sus reas
productivas. Estos riesgos se incrementan
aun ms cuando aumenta el precio de la
carne o la leche en los mercados.
Los datos sugieren que el ingreso al PSA
hace que aproximadamente el 75% de las
fincas de las zonas estudiadas sea sostenible. Esta proporcin es consistente con el
76% de propiedades que tienen vocacin
forestal. Este grupo alcanza el objetivo de
mantener los bosques y su produccin se
hace respetando la capacidad de uso de
la tierra y generando un positivo impacto
ambiental.

dficit de precipitaciones que se registr


durante la poca lluviosa de 2012, pues
la vegetacin y la humedad a nivel del
suelo se desecaron ms pronto de lo
habitual y, con ello, favorecieron la ocurrencia de incendios (Rodrguez, 2013).

y la actividad econmica, pues este es


el resultado de una combinacin entre
las amenazas (naturales y humanas) y
factores socialmente construidos que
generan vulnerabilidad, y que son, en
principio, previsibles. El desorden en el
uso del territorio, el deterioro ambiental, la pobreza y la falta de un enfoque
preventivo y prospectivo de la gestin
del riesgo, son ejemplos de esos factores.
Tal como este Informe ha reportado
por varios aos, los fenmenos de origen
hidrometeorolgico siguen predominando

entre los desastres originados en amenazas naturales. En 2012 representaron el


61% de los eventos dainos registrados;
de estos el 45% correspondi a inundaciones y lluvias, un 13% a vendavales,
un 2% a cabezas de agua y tormentas
elctricas y un 0,6% a marejadas. Del
restante 39%, un 22% fueron deslizamientos y un 17% situaciones relacionadas con el terremoto del 5 de septiembre
de 2012 en Nicoya.
Si bien los eventos hidrometeorolgicos siguen predominando, su nmero

Nuevos instrumentos para


el recurrente impacto de los
desastres
La gestin pblica es clave para
hacer frente al impacto de los desastres
sobre la poblacin, la infraestructura

Fuente: Chacn, 2013.

CAPTULO 4

ESTADODELANACIN 203

ARMONA CON LA NATURALEZA

disminuy en cerca de un 30% con respecto al 2011. En total, la base de datos


DesInventar report un 43% menos de
eventos dainos (de todos los tipos) y
ningn cambio en sus fuentes y patrones. Esta reduccin puede estar ms
asociada a una cada en los promedios
de lluvias12, que a una menor exposicin
de la poblacin y sus medios de vida a
los desastres (Brenes, 2013). Aunque el
nmero total de eventos vare (cuadro
4.11), ello no necesariamente significa
que sucede lo mismo con la cantidad de
personas, viviendas o zonas afectadas,
dada la intensidad de los eventos (como
el terremoto de Nicoya) o las condiciones de vulnerabilidad.
En el ao bajo anlisis, Desamparados
fue nuevamente el cantn con mayor
cantidad de eventos registrados (30),
seguido por Prez Zeledn (27), Cartago
(24), Alajuela y Turrialba (22). Alajuela
fue la zona con mayor incidencia de sismos. Por su parte, los eventos hidrometeorolgicos provocaron la mayora de
las muertes reportadas, catorce en total,
y daos en 1.361 viviendas. Uno de los
territorios ms impactados en 2012 fue
Pococ, donde las fuertes lluvias perjudicaron a doscientas personas. Adems
un temporal afect Paraso, Turrialba,
Siquirres y Matina: 2.000 personas fueron albergadas por el desbordamiento
de ros y deslizamientos, y 676 viviendas
sufrieron algn dao o quedaron inhabitables (Mivah, 2013).
>> PARA MS INFORMACIN SOBRE
GESTIN DEL RIESGO,
vase Brenes, 2013, en
www.estadonacion.or.cr
En cuanto a eventos secos (sequas y
dficits de agua), cuatro casos ameritaron declaratorias de emergencia en las
dos ltimas dcadas (1993-1994, 19971998, 2001-2002 y 2009-201013). El pas
registr prdidas por ms de 168 millones de dlares, y el evento ms severo
fue el fenmeno de El Nio de 19971998, cuyo impacto represent el 89% de
ese monto. El sector agroalimentario fue
el ms afectado (Flores, 2013).
En 2012, sin duda, el evento de mayor
impacto fue el terremoto ocurrido el

CUADRO 4.11

Total de eventos dainos, segn tipo. 2008-2012


Tipo de evento

2008

2009

2010

2011

2012

Inundacin, lluvias, tempestad


723
Deslizamiento
447
Sismo
11
Vendaval
72
Avenida torrencial 0
Tormenta elctrica 0
Marejada
1
Sequa
10
Actividad volcnica
0
Total
1.264

Fuente: DesInventar, 2013.

250
103
23
126
1
0
1
0
0
504

767
206
6
78
10
4
9
0
6
1.086

667
282
7
57
9
4
7
0
0
1.033

318
156
117
92
7
6
4
0
0
700

CUADRO 4.12

Costos de reposicin de la infraestructura daada por el terremoto


de Nicoyaa/. 2012
Infraestructura

Monto en colones

Red vial (nacional y cantonal)


Carreteras
Puentes
Alcantarillas y vados
Sistemas de agua
Edificios pblicos
Infraestructura de salud
Infraestructura de educacin
Distrito de Riego Arenal-Tempisque
Vivienda
Daos atendidos como primer impacto
Total

a/ Segn declaratoria de emergencia por decreto ejecutivo 37305-MP.

10.379.142.466
5.974.200.466
3.794.260.000
610.682.000
561.573.655
4.656.908.930
12.621.470.125
8.171.085.021
115.415.250
13.953.380.000
143.858.170
50.602.833.617

Fuente: CNE, 2012.

5 de septiembre en la pennsula de
Nicoya, con una magnitud de 7,6 grados
Mw y una profundidad de dieciocho
kilmetros, originado por subduccin
de las placas Cocos y Caribe. Cuatro
provincias y diecinueve cantones fueron
afectados, lo que amerit una declaratoria de emergencia, la nica por un fenmeno de origen natural emitida durante
el ao.
Segn la CNE, los daos ms relevantes se concentraron en los sectores
de vivienda y salud, as como en la

infraestructura vial. En trminos de los


costos de reposicin en infraestructura
(cuadro 4.12), Guanacaste es la provincia
que contabiliza las mayores sumas (46,1%
del total), pero individualmente el cantn
Central de Puntarenas (37,5%) es el
municipio con los daos ms cuantiosos.
El alto monto que muestra el rubro de
infraestructura de salud se debe a que
solo para el hospital Monseor Sanabria
se estima un costo de reposicin de
10.390,5 millones de colones (82% del
total proyectado). Adems se reportaron

204 ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

3.496 viviendas con diversos grados de


afectacin (cuadro 4.13).
En este sismo se evidenci la eficacia
de ciertas medidas aplicadas desde hace
mucho tiempo en el pas, precisamente
con el fin de manejar riesgos y mitigar
los impactos de este tipo de eventos. Una
de ellas es la prohibicin de construir en
adobe, establecida a principios del siglo
XX a raz del terremoto de Cartago, y
entre las ms recientes destacan el primer Cdigo Ssmico, promulgado en los
aos setenta, y sus actualizaciones. En
1991 el hospital Monseor Sanabria fue
parte de un programa de reestructuracin antissmica promovido por la CCSS.

A juicio de los expertos, probablemente ello evit un colapso mayor, que


habra causado una tragedia de grandes
proporciones (Brenes, 2013). Segn el
Laboratorio de Ingeniera Ssmica de
la UCR, durante el terremoto al menos
las estructuras pblicas cumplieron en
general con los objetivos de desempeo
planteados en la ltima versin del citado Cdigo Ssmico de Costa Rica 2010
(CSCR-10). Adems, amparado en el
artculo 62 del Cdigo Municipal14, el
Mivah puso en marcha el Programa de
atencin municipal para reparaciones
que, como su nombre lo indica, involucra
a los gobiernos locales en la atencin de

CUADRO 4.13

Viviendas afectadas por el terremoto de Nicoya. 2012


Nivel de afectacin

Nmero

No amerita intervencin
Afectaciones leves o moderadas
Daos graves
Deben ser reconstruidas en el mismo lugar o en otros sitios
Deben ser trasladadas

Fuente: Mivah, con base en visitas casa por casa.

333
1.973
1.164
771
393

GRAFICO 4.10

Nmero de accidentes qumico-tecnolgicosa/


4.000

3.000

2.000

1.000

2008

2009

2010

2011

Emergencias con materiales peligrosos

a/ Atendidos por el Benemrito Cuerpo de Bomberos.


Fuente: Elaboracin propia con datos del Benemrito Cuerpo de Bomberos.

2012
Emergencias con GLP

CAPTULO 4

las necesidades de vivienda en las comunidades afectadas.


Por ltimo, en 2012 el Cuerpo de
Bomberos atendi 3.056 emergencias
por accidentes qumico-tecnolgicos,
839 ms que en 2011. Esta cantidad
refleja un aumento sostenido en los
eventos originados en el uso de gas
licuado de petrleo (GLP; grfico 4.10).
Por falta de una regulacin moderna,
el pas sigue utilizando cilindros de
gas con vlvulas de acople, las cuales
han sido identificadas como la principal
causa de este tipo de incidentes. Dada la
inseguridad que acarrean, estos mecanismos estn prohibidos en Europa y
Estados Unidos. En Costa Rica el nico
avance hasta mediados de 2013 era la
discusin en curso de un proyecto de
ley para regular el mercado del GLP
(Brenes, 2013).
Adems del GLP, hay otras sustancias que han generado emergencias de
tipo qumico, como cido clorhdrico,
cido sulfrico, agroqumicos, sustancias venenosas y dixido de carbono. Un
estudio realizado en la GAM determin
que en los ltimos aos ha aumentado
la construccin de barrios residenciales
dentro o cerca de zonas industriales, as
como el establecimiento de plantas de
productos qumicos en reas densamente pobladas, sin que en forma paralela
se hayan tomado medidas de gestin
del riesgo de desastres por amenazas
tecnolgicas. Al mismo tiempo, indica
el estudio, el 87% de las industrias en
San Jos, el 33% en Alajuela, el 83% en
Heredia y el 88% en Cartago se encuentran sobre aguas subterrneas, por lo
que eventuales derrames de sustancias
txicas podran contaminar los mantos
acuferos (Snchez et al., 2013).
En el mbito de la institucionalidad
encargada de la gestin del riesgo, desde
2010 la CNE vena desarrollando un
nuevo modelo organizacional, que entr
a regir en enero de 2013. Se estructura
a partir de la Direccin de Gestin
del Riesgo, que est organizada en
cinco grandes unidades: i) Planificacin
y Evaluacin, ii) Normalizacin y
Asesora, iii) Investigacin y Anlisis,
iv) Operaciones y v) Reconstruccin,
las cuales corresponden a cada una de
las funciones rectoras de la entidad.

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

Tambin se han creado nuevos instrumentos para la reduccin de riesgos


(recuadro 4.11).
Sin embargo, es un reto pendiente
la consolidacin del Sistema Nacional
de Gestin del Riesgo (SNGR), en su
tarea de procurar la articulacin de
los esfuerzos y recursos del Estado, el
sector privado y la sociedad civil, en
la promocin de la gestin del riesgo
como eje transversal de la planificacin
y el proceso de desarrollo del pas. Para
investigadores del proyecto Incidencia
de la gestin pblica en la reduccin del
riesgo ante desastres, de la Escuela de
Administracin Pblica de la UCR, las
fuerzas negativas que estn limitando el
logro de ese objetivo son: i) la falta de un
lenguaje comn entre los actores involucrados, ii) las dbiles capacidades locales para la gestin del riesgo, iii) poca
claridad en cuanto a los roles y responsabilidades de todos los integrantes del
Sistema, iv) la carencia de instrumentos
y estrategias consolidadas de inversin
pblica en este mbito y v) la necesidad
de una participacin ms integral de los
gobiernos locales, el sector privado y la
sociedad civil (E: Romero, 2013).
Adems de recoger y divulgar datos,
el SNGR debe definir una agenda de
investigacin ms enfocada en la exposicin al riesgo de desastres (Durn, 2012),
de forma tal que tambin se cuente
con informacin estratgica que permita
reducir la vulnerabilidad de la poblacin. Una seal positiva en ese sentido es
el esfuerzo que realiza la CNE para fortalecer el papel de los comits asesores
tcnicos como instancias de coordinacin del Sistema. Tambin se requieren
nuevas modalidades de participacin y
actividades de capacitacin para atraer a
la poblacin, as como definir de manera
precisa los roles y responsabilidades de
los actores. Asimismo, sigue pendiente
el diseo de un instrumento que permita
monitorear los avances de los sectores
en las metas estratgicas trazadas desde
2010 en el Plan Nacional de Gestin del
Riesgo (Brenes, 2013).
Un ltimo aspecto novedoso se deriva del Cuarto Informe Estado de la
Educacin, publicado en septiembre de
2013, en el cual se reportaron los hallazgos de una investigacin realizada por

ESTADODELANACIN 205

RECUADRO 4.11

Nuevos instrumentos para la reduccin del riesgo de desastres


En 2012 e inicios del 2013, el Sistema
Nacional de Gestin del Riesgo logr
importantes avances en la creacin de
mecanismos, lineamientos y acciones en
sus tres subsistemas: prevencin y mitigacin, preparativos y respuesta, y rehabilitacin y prevencin.
En 2013, y de conformidad con lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo
2011-2014, el Mivah elabor la Poltica
Nacional de Ordenamiento Territorial. Esta
fue estructurada en torno a tres ejes que
buscan afianzar el principio del bien comn
sobre el inters particular, a saber: i) calidad del hbitat, ii) proteccin y manejo
ambiental y iii) competitividad territorial.
Adems se incorpor la gestin del riesgo
y el cambio climtico como uno de tres ejes
transversales de la Poltica, con miras al
cumplimiento de los enunciados de la Ley
Nacional de Emergencias y Prevencin del
Riesgo (n 8488).
Asimismo, el Mivah present un proyecto de ley (expediente 18.799) que pretende
crear un rgimen de excepcin en los criterios de calificacin de los beneficiarios
del Sistema Financiero Nacional para la
Vivienda, de forma tal que el Estado pueda
apoyar a las personas afectadas por una
emergencia nacional declarada, catstrofe
natural o producida por siniestro, caso
fortuito o fuerza mayor, y que cumplan con
un conjunto de requisitos definidos en el
mismo proyecto.
Por otra parte, en enero de 2013 comenz a regir el Cdigo Ssmico de Costa Rica

ProDUS-UCR, sobre la vulnerabilidad


de los centros educativos ante amenazas
naturales. De acuerdo con el estudio, la
gestin del riesgo no ha sido tomada en
cuenta en la planificacin, construccin y
manejo de la infraestructura educativa,
y se conoce poco sobre amenazas fsicas
como inundaciones y deslizamientos. La
informacin recabada sugiere la existencia de riesgos importantes en algunas
zonas, y llama la atencin sobre la necesidad de efectuar estudios sistemticos
y hacer acopio de datos de base para la
toma de decisiones en este campo.

2010 (CSCR-10), que haba sido publicado


a mediados de 2012. Tambin entr en
vigencia el nuevo Cdigo Elctrico y se
inici la elaboracin del primer cdigo
ssmico de puentes.
En el mbito de los preparativos y la
respuesta a los desastres, el pas cuenta
con dos nuevos sistemas monitoreo y
alerta temprana. El primero de ellos se
estableci en la cuenca del ro Sarapiqu,
en el marco del proyecto Sistema de
alerta temprana para amenazas hidrometeorolgicas en Costa Rica, que impulsan
la CNE, el IMN, el ICE y la Organizacin
Meteorolgica Mundial, con financiamiento del Banco Mundial. El segundo
se desarroll mediante la coordinacin
entre el Concejo Municipal de Santa Ana,
el Comit Municipal de Emergencias de
ese cantn y la CNE. Tambin se elabor
el ndice de seguridad de las playas de
Costa Rica, cuyo principal producto es
un mapa de seguridad que cubre las 95
playas que han sido estudiadas por el
programa Red de Observacin a Nivel
del Mar para Amrica Latina-Amrica
Central (Ronmac). En cuanto a los volcanes, por encargo de la CNE la Escuela de
Geologa de la UCR realiz un estudio que
brindar a los tomadores de decisiones
datos actualizados, mapas geolgicos e
informacin sobre peligros en el volcn
Turrialba, con mayores escalas y mejores
alcances cartogrficos.
Fuente: Brenes, 2013.

Procesos de la gestin ambiental


Esta segunda seccin del captulo analiza los procesos de la gestin ambiental,
es decir, las intervenciones que hacen
las entidades pblicas y privadas, y la
sociedad en general, en asuntos relacionados con el ambiente. Esas intervenciones reflejan situaciones sociales
y polticas de las cuales dependen, en
gran medida, los resultados estudiados en la seccin anterior. Este ao se
abordan tres temas. El primero tiene
que ver con el ordenamiento territorial y se enfoca en la zona costera,

206

ESTADODELANACIN

particularmente en la zona martimoterrestre, su institucionalidad y los problemas de ocupacin y tenencia de la


tierra. En segundo lugar se explora la
conflictividad ambiental, dando seguimiento a las acciones colectivas en
esta materia y poniendo nfasis en la
situacin de las reas protegidas, que
se ha convertido en un tema clave de la
gestin ambiental en aos recientes. El
ltimo apartado valora el cumplimiento
de la normativa ambiental y presenta
las novedades que trajo el 2012 en ese
mbito.

Ordenamiento territorial, deuda


perenne a nivel urbano y costero
Desde hace varios aos este Informe
viene insistiendo en la urgencia de un
adecuado ordenamiento del territorio
nacional, que permita un uso acorde
con su capacidad y un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
minimice los impactos ambientales de
la actividad humana, reduzca el riesgo
de desastre y provea instrumentos participativos para la toma de decisiones
informadas. Enfrentar este desafo no
solo involucra a las entidades del sector
ambiental, sino que implica desarrollar
procesos sociales, polticos y econmicos con mltiples actores, en un entorno
caracterizado por un marco normativo
disperso y competencias traslapadas,
poco claras y de escaso cumplimiento.
En ediciones anteriores esta seccin
ha analizado diversas facetas de este
tema: el marco normativo e institucional,
la situacin de los planes reguladores y
el caso de la Gran rea Metropolitana,
entre otros. En esta ocasin reporta los
hechos acaecidos en 2012 a nivel nacional y urbano, para luego centrarse en
el ordenamiento de la zona martimoterrestre, su institucionalidad y sus persistentes problemas de ocupacin.
En 2012 Costa Rica vivi procesos
dispares en esta materia. Por un lado,
el Mivah formul la Poltica Nacional
de Ordenamiento Territorial (que se
public en mayo de 2013) y se presentaron nuevos planes reguladores en
los cantones que conforman la regin
Norte/Norte: Upala, Guatuso y Los
Chiles, as como en Cartago, El Guarco,
Paraso y Alvarado. Pero, por otro

ARMONA CON LA NATURALEZA

lado, no fue posible obtener la aprobacin de viabilidad ambiental de la


Setena para los planes costeros y cantonales de Guanacaste, ni para el plan
regional de ordenamiento territorial
de esa provincia. Estos casos reflejan serias limitaciones para concretar
procesos de planificacin (recuadro
4.12). Adems se desestim el Plan de
Ordenamiento Territorial de la Gran
rea Metropolitana (Potgam), que
se haba planteado como alternativa
al tambin desestimado Proyecto de
Planificacin Regional y Urbana de la
Gran rea Metropolitana (Prugam),
cuya elaboracin requiri varios aos.
Esto pone al pas en una situacin de
doble rezago: dos iniciativas, y ms
de una dcada de estudios y recursos

CAPTULO 4

invertidos, sin resultados concretos en


cuanto a la planificacin regional.
En ese contexto, en el 2013 se
present la Poltica Nacional de
Ordenamiento Territorial 2012-2040
(decreto 37623-PLAN-Minaet-Mivah),
que por primera vez establece el marco
legal, institucional y conceptual en
esta materia, as como los principios
que guan la poltica y su orientacin
estratgica. Est organizado a partir
de un conjunto de ejes transversales,
ejes estructurales, objetivos, metas y
lineamientos, y define las caractersticas de los planes de ordenamiento, su
jerarqua y sus mecanismos de gestin.
Aunque representa un paso importante,
Alfaro (2013) seala que solo contiene
un diagnstico general de la situacin

RECUADRO 4.12

Debilidad institucional limita concrecin de esfuerzos


de ordenamiento territorial
El Decimoctavo Informe Estado de la
Nacin (2012) report que los cantones de
Upala, Guatuso y Los Chiles estaban elaborando sus planes reguladores con el apoyo
de diversas instituciones15. Esos procesos culminaron en enero de 2013, cuando
se presentaron los respectivos informes
finales. Sin embargo, hacia adelante ser
fundamental el respaldo de las entidades
centrales del Estado, dado que los gobiernos locales no cuentan con todas las capacidades necesarias para dar continuidad de
los esfuerzos de planificacin.
Por otra parte, se contrat a la empresa
espaola Inypsa para que elaborara varios
planes reguladores de los cantones de
Guanacaste16. Estos fueron presentados a
la Secretara Tcnica Nacional Ambiental
(Setena), a fin de obtener la aprobacin de
su viabilidad ambiental. Esa entidad hizo
observaciones y modificaciones para cada
caso, pero la empresa consultora ya haba
terminado su trabajo, y las municipalidades
no dieron respuesta a los sealamientos,
por falta de capacidad tcnica. Al vencerse los plazos establecidos en el decreto
de incorporacin de la variable ambiental
a los planes reguladores, la Secretara
archiv los expedientes. En otras palabras,

no se dio seguimiento al proceso tcnicoadministrativo en la Setena y, por ende,


se desperdiciaron los recursos invertidos. Igual suerte corrieron catorce planes
reguladores costeros y el Plan Regional
de Ordenamiento Territorial propuesto
para toda la provincia de Guanacaste.
En estas experiencias se pueden
identificar algunos errores recurrentes.
Uno de ellos es la contratacin de una
empresa extranjera, que no conoce la
realidad regional, otro es la dificultad de
los gobiernos locales para efectuar la
audiencia pblica que, segn establece
la Secretara, debe realizarse una vez
que se cuente la viabilidad ambiental, y
una tercera debilidad es la falta de seguimiento al proceso de aprobacin en la
Setena y el INVU. En este ltimo caso se
requiere financiamiento planificado por
la municipalidad para concluir la etapa de
aprobacin tcnica, ya sea ampliando la
contratacin de la empresa consultora o
designando personal que, desde el ayuntamiento, realice las tareas necesarias
para lograr la aprobacin y publicacin de
los planes.
Fuente: Alfaro, 2013.

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

del pas en lo que concierne al ordenamiento territorial. Los avances en la


implementacin de esta poltica sern
analizados en la siguiente edicin de
este captulo.
En la dimensin urbana, pese a los
esfuerzos de actualizacin realizados en
las ltimas dcadas, siguen vigentes el
Plan GAM de 1982 y su reglamento, su
zonificacin y el lmite de control urbano
establecido en la cartografa, elementos
que fueron comentados en detalle en la
edicin anterior de este captulo. Aunque
este Plan debi ser renovado en 2002,
han pasado once aos y dos propuestas
de ordenamiento urbano regional sin
que se haya avanzado en este campo ni
en el cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo Urbano.
El proyecto Prugam, financiado por
la Unin Europea, gener muchos estudios, proyectos especficos y diecinueve
planes reguladores. Sin embargo, fue
desechado y en su lugar se plante una
nueva iniciativa, el Potgam.
Diversas situaciones favorecieron
que se desaprovechara el esfuerzo del
Prugam. Una de ellas es que el organismo especfico creado para elaborar el
Plan no tena competencias vinculantes
en cuanto a la toma de decisiones. Esto
permiti que el Gobierno rechazara la
propuesta y encargara a la Direccin de
Urbanismo del INVU la formulacin
del Potgam, que tampoco logr consenso entre los actores que lo discutieron.
Entre otras consecuencias, la no
aprobacin del Prugam oblig a un
grupo de municipalidades a revisar los
planes reguladores que haban elaborado en el marco de ese proyecto, con un
esfuerzo econmico y tcnico significativo (Alfaro, 2013).

Desempeo institucional afecta


ordenamiento costero
En la zona costera se encuentra una
gran parte del patrimonio natural,
turstico y productivo de Costa Rica.
Sin embargo, diversas entidades y sus
procedimientos administrativos ponen
barreras institucionales, legales, procedimentales y de gestin poltica a los
intentos por ordenar su territorio.
Con el objetivo de ordenar y planificar esta zona, proteger sus recursos

naturales y promover su desarrollo,


en 1997 se promulg la Ley de la Zona
Martimo-Terrestre, no 6043, que asign
a los gobiernos locales una serie de responsabilidades en cuanto al aprovechamiento y administracin de las reas
costeras, bajo la rectora y vigilancia
del ICT. Otras leyes definieron competencias adicionales en diversos mbitos17. En el Decimotercer Informe este
captulo analiz la situacin general
de la zona martimo-terrestre (ZMT) y
encontr que la informacin era escasa
y que el marco normativo no se aplicaba de manera adecuada, lo que daba pie
a situaciones ilegtimas y anrquicas,
con poco control y alta descoordinacin
entre los actores involucrados.
Nuevos datos y estudios permiten
afirmar que esa situacin se mantiene.
Las debilidades institucionales siguen
impidiendo la adecuada tutela y gestin
de la ZMT. Las entidades pblicas no
han logrado una accin coordinada, que
permita disponer de un instrumento
para su ordenamiento integral. Un ejemplo de ello es que la Setena, encargada
de revisar los documentos sobre la integracin de la variable ambiental en la
planificacin de uso del suelo, no cumple
con los plazos establecidos por el marco
jurdico18. La ausencia, total o parcial,
de delimitacin del patrimonio natural
del Estado o de la ZMT, cambios en los
criterios e instrumentos tcnicos y el
desinters de los gobiernos locales, entre
otras, son algunas barreras que enfrentan aquellos que emprenden procesos de
planificacin costera (Miranda, 2013).
Segn el Programa de Regularizacin
de Catastro y Registro (conocido como
Programa BID-Catastro), diversos actores consultados entre 2010 y 2011 se
refieren a la Setena como un cuello de
botella para el ordenamiento en los
litorales, debido a errores conceptuales19, falta de criterios estandarizados,
acciones que hacen incurrir en errores a
los gobiernos locales20, incumplimiento
de plazos y ausencia de profesionales
en reas clave para las evaluaciones
de impacto ambiental como Geologa,
Biologa y Sociologa (Astorga-Gttgens,
2013). Miranda (2013) confirma que se
dan cambios de directrices que confunden
a los gobiernos locales y generan atrasos.

ESTADODELANACIN 207

El Sinac tambin es sealado por


generar barreras para el ordenamiento
territorial, dada la lentitud con que
emite las certificaciones de patrimonio natural del Estado (PNE), obligacin que le asigna la Ley Forestal.
Adems hay quejas por los constantes cambios en esas certificaciones (E:
Farah, 2010). Por ejemplo, en el rea de
Conservacin Guanacaste, hasta enero
de 2010 La Cruz era el nico cantn
que tena definido el PNE, pero el Sinac
realiz cambios en esa delimitacin que
generaron problemas para el manejo
del territorio; tal fue el caso de una certificacin que elimin del PNE parte de
un bosque natural de punta Descartes
(el cual, por su condicin y al amparo de
la Ley Forestal, debera estar incluido;
mapas 4.2). Cabe mencionar que para
el 2012 se haba avanzado en la delimitacin y georreferenciacin del PNE en
los cantones de Puntarenas y Esparza,
y nicamente est pendiente la certificacin de los manglares de los cantones
del Pacfico Sur21.
En cuanto a la delimitacin de la
ZMT, el Instituto Geogrfico Nacional
(IGN) aprovech el Programa BIDCatastro para acelerar los dbiles avances conseguidos anteriormente y logr
delimitar el litoral Pacfico. Se estableci una nueva metodologa estandarizada para el levantamiento de la pleamar,
con amojonamiento digital. Adems se
realiz la densificacin a nivel costero
de la Red Geodsica Nacional, se elabor una base de datos de amojonamientos oficiales, se delimitaron los manglares y se definieron los lmites de la zona
pblica y la zona restringida. En 2011 se
public el decreto 36642-MP-MOPTMinaet que oficializa la metodologa
del amojonamiento digital (Miranda,
2013). Est pendiente el trabajo en el
litoral Caribe, cuya ZMT no ha sido
definida. En la actualidad el IGN est
en proceso de sacar a licitacin el desarrollo de ese proceso.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE


ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y COSTERO,
vase Miranda, 2013, en
www.estadonacion.or.cr

208 ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

MAPAS 4.2

Certificaciones de patrimonio natural del Estado (PNE) emitidas


por el rea de Conservacin Guanacaste en La Cruz. 2010 y 2012
A) CERTIFICACIN PNE 2010

CAPTULO 4

que esos procesos no continen y, una


vez ms, se pierda la oportunidad de
avanzar en el ordenamiento de los espacios costeros (Miranda, 2013).
En 2013 se oficializ un nuevo
Manual de elaboracin de planes reguladores costeros, que aprovecha insumos del Programa BID-Catastro para
establecer diferencias en la zonificacin
con declaratoria de aptitud turstica y
aptitud no turstica, incorporar los pueblos costeros y redefinir reas mnimas
y mximas.

Subsiste desordenada e irregular


ocupacin de la zona martimoterrestre

B) CERTIFICACIN PNE 2012

Fuente: Programa de Regularizacin de Catastro y Registro, 2012a.

Tambin el ICT es relevante para el


ordenamiento de la ZMT, pues adems de ser el superior vigilante de
estos territorios, produce algunos de los
insumos requeridos, como por ejemplo
el Manual de elaboracin de planes
reguladores costeros. Sin embargo, su
labor ha generado problemas; entre
2009 y 2013 esta entidad cambi tres
veces ese manual, con lo cual puso
en riesgo la inversin realizada (superior a 870.000 dlares) y los planes
reguladores elaborados en el marco del

Programa BID-Catastro, lo que a su vez


aument la desproteccin de las zonas
an no reguladas.
Tambin las debilidades de los gobiernos locales para aprobar o modificar sus
planes reguladores, por falta de recursos
tcnicos y econmicos, han permitido
que se desaprovechen esfuerzos de regulacin territorial. Por ejemplo, ProDUSUCR elabor propuestas para los planes
reguladores de varios cantones costeros,
pero la inaccin de las municipalidades
hizo que perdieran vigencia. Es probable

Dado que, como se mencion anteriormente, la normativa ha establecido una delimitacin especfica para la
ZMT, durante aos se pens que casi
todos los terrenos en esa zona eran
propiedad del Estado. No obstante,
estadsticas generadas por el Programa
BID-Catastro evidenciaron que la provincia de Guanacaste tiene 787 fincas
inscritas en el Registro Inmobiliario,
y Puntarenas 1.126 (sin contar los cantones de Osa y Golfito). Esto significa
que el 25% de la ZMT en Guanacaste y
el 22% en Puntarenas, estn en manos
privadas (Programa de Regularizacin
de Catastro y Registro, 2011).
En 2012 el mismo Programa efectu
estudios registrales de una muestra de
95 propiedades ubicadas en la ZMT.
De ellas, 59 presentaron anomalas en
su inscripcin, por lo que sus expedientes fueron remitidos a la Procuradura
General de la Repblica para que sta
proceda segn corresponda. En el cuadro 4.14 esos casos se catalogan como
posible ilegalidad en la inscripcin,
porque solo se puede afirmar que son
ilegales si as lo determina la PGR.
Tambin se encontraron cuatro tomos
destruidos, ausencia de planos madre,
nmeros de finca equivocados y falta
de informacin base para emitir criterio
sobre la situacin jurdica de estas fincas
y su inscripcin, entre otros (Miranda,
2013).
La ZMT muestra serios problemas
en tres aspectos clave: su ocupacin con
concesiones aparentemente legtimas, la
ocupacin ilegtima y su administracin

CAPTULO 4

ESTADODELANACIN 209

ARMONA CON LA NATURALEZA

por parte de las entidades pblicas.


En el primer caso, y de acuerdo con el
Registro Inmobiliario, a mayo de 2011
en Guanacaste existan 891 concesiones
y 2.361 solicitudes de concesin, mientras que en Puntarenas las cifras ascendan a 422 y 6.123, respectivamente. Las
solicitudes son para usos tursticos, residencial, comercial, agropecuario y otros
(centros educativos, edificios pblicos y
terrenos agrcolas). Se reporta una alta
ocupacin previa al trmite de concesin
y, de hecho, la mayora de las peticiones
busca legalizar una ocupacin que ya
existe. En Guanacaste y Puntarenas,
el 62% y el 64% de las solicitudes de
concesin corresponden a espacios ya
ocupados.
Adems de los usos mencionados,
una parte de la ZMT es administrada
por otras instituciones pblicas. El 17%
de la ZMT en Guanacaste y el 14%
en Puntarenas son patrimonio natural del Estado y estn en alguna de
las categoras de reas protegidas por
el Sinac (Programa de Regularizacin
de Catastro y Registro, 2011). Otras
reas estn en manos del Inder, el ICT,
el Ministerio de Seguridad Pblica y
Japdeva, entre otros. En el caso de
las reas protegidas se ha tenido que
enfrentar la titulacin de manglares:
un estudio de antecedentes de las fincas inscritas en el Refugio Nacional de

Vida Silvestre Ostional (efectuado en


diciembre de 2011) evidenci que veintisis estn traslapadas con manglares y
veinte con la zona pblica. Adems, 66
propiedades fueron inscritas de manera
irregular (Fernndez, 2010). La informacin sobre estos casos est en poder
de las autoridades competentes, para los
fines que procedan (Miranda, 2013).
La otra situacin compleja que se
presenta en la ZMT es la ocupacin
ilegtima, en su mayora por pobladores que se han asentado all porque no
existe plan regulador o porque estn a la
espera de una concesin. Ocupan zonas
pblicas y en muchas ocasiones reas de
patrimonio natural (como sucede en la
comunidad de playa Pochote y el distrito
de Paquera). Algunas personas que han
logrado una concesin se encuentran con
el problema de que los terrenos fueron
revalorizados como reas tursticas, y se
les asignaron precios ms altos de lo que
ellos pueden costear. El tema adems
es polmico, porque si bien el marco
legal es claro y define esta ocupacin
como ilegal, los aos de anarqua en este
campo hacen que las acciones que se
tomen (como los desalojos) tengan consecuencias sociales y econmicas importantes para las personas y las entidades
pblicas involucradas (recuadro 4.13).
El problema se ha visto agravado
porque los gobiernos locales, tratando

de ordenar la ZMT y, de paso, mejorar


sus ingresos, han extendido permisos
de uso. Esta figura se ha convertido en
un incentivo perverso, que propicia el
caos y aumenta la ingobernabilidad, ya
que sus beneficiarios la perciben como
equivalente de la concesin e incluso de la propiedad privada. Durante
mucho tiempo, los permisos de uso se
transaron en el mercado y se cambi el
uso autorizado originalmente (dictamen
CGR C-100-95; Miranda, 2007 y 2013;
E: Arrieta, 2011).
Los permisos de uso son la causa
principal del desorden que impera en
las reas costeras de los refugios de
vida silvestre de Ostional y GandocaManzanillo. La falta de coordinacin
entre el Sinac y las municipalidades
facilit el incumplimiento del marco
jurdico y, en consecuencia, hoy las autoridades nacionales y locales enfrentan
graves conflictos por la ocupacin ilegtima de territorios, especialmente en
las zonas definidas como patrimonio
natural del Estado. Es normal encontrar
construcciones tursticas dentro de los
manglares (Miranda, 2013).
El Programa BID-Catastro analiz
925 kilmetros de costa, que abarcan
doce cantones y cuatro concejos municipales de distrito. Encontr que las zonas
que estn excluidas de la ZMT (como
el patrimonio natural del Estado, por

CUADRO 4.14

Situacin jurdica de una muestra de fincas inscritas en la zona martimo-terrestrea/


Situacin jurdica

Guanacaste

Posible ilegalidad en la inscripcin


30
Concesin
1
De previo a valorar la legalidad de la inscripcin, se recomienda verificacin en campo del inmueble
1
De previo a valorar la legalidad de la inscripcin, se recomienda verificar la fecha de inicio de la informacin posesoria
0
Finca madre sin plano, no se puede emitir criterio sobre la legalidad de la inscripcin
1
Inscripcin legal
6
Tomo destruido
6
No es posible establecer la legalidad de la inscripcin; falta informacin registral y la que existe no es clara
0
Titular el Estado
1
Nmero de finca equivocado
1
Total
47

a/ Seleccionadas en Guanacaste y Puntarenas (exceptuando los cantones de Osa y Golfito).
Fuente: Miranda, 2013, con datos del Programa de Regularizacin de Catastro y Registro, 2012b.

Puntarenas

Total

29
0
1
2
0
8
2
4
2
2
50

59
1
2
2
1
14
8
4
3
3
97

210

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

RECUADRO 4.13

Moratoria y proyectos de ley en torno a las ocupaciones ilegales


en la zona martimo-terrestre
Con el fin de atender el conflicto generado por los posibles desalojos de ocupantes
de la zona martimo-terrestre, reas declaradas patrimonio natural del Estado y la
zona fronteriza, en 2012 se aprob la Ley
9073, que establece una moratoria con
algunas excepciones y otorga un plazo de
dos aos para la bsqueda de soluciones
legales que permitan la regularizacin de
algunas de esas ocupaciones.
Aunque contra esta Ley se interpuso
una accin de inconstitucionalidad que
an no ha sido resulta, la suspensin
temporal de los desalojos se encuentra
vigente. Sin embargo, la solucin definitiva de las ocupaciones ilegales requiere
nuevas leyes (o reformas a las existentes),
las cuales adems debern pasar por el
tamiz constitucional. Entre tanto, se han
aprobado en primer debate el proyecto de
Ley de Territorios Costeros Comunitarios
(expediente 18148), el de Regularizacin de

ejemplo) y las que tienen planes reguladores integrales del ICT representan
el 50,7% del total de la ZMT, lo cual
significa que hay un 49,3% que carece
de ordenamiento. La parte que no tiene
planes reguladores, y debera tenerlos
segn la normativa vigente, representa
el 58% de la ZMT en Guanacaste; sin
embargo, para iniciar con su regulacin
existe el problema de que solo el 36% no
est ocupado. En el caso de Puntarenas
el rea en esas condiciones corresponde
al 64% de la ZMT y, de ese total, el
80% est ocupado actualmente. Esto
dificulta la planificacin, ya que sta,
en lo posible, debe ajustarse a los usos
establecidos, para evitar problemas
sociales y econmicos (Miranda, 2013).
En medio de esta compleja situacin,
existen herramientas para el ordenamiento costero que podran aprovecharse mejor. Segn la Ley 6043, el plan
regulador es el instrumento obligatorio que faculta a los gobiernos locales
a planificar y ordenar la ZMT bajo
su jurisdiccin. Asimismo, la Ley de

las construcciones existentes en el rea


restringida de la zona martima terrestre
(expediente 18593) y el de la Ley marco
para la declaratoria de ciudades litorales
y su rgimen de uso y aprovechamiento
territorial (expediente 18592). Los tres se
encuentran en consulta facultativa por el
fondo ante la Sala Constitucional (Cabrera,
2013).
Ms all de la solucin que legal y constitucionalmente se deba aplicar en estos
casos, es evidente que la incertidumbre afecta las condiciones de vida de la
poblacin involucrada, tanto en el plano
social como en el econmico, dado que
una comunidad que est bajo moratoria
no es atractiva para la inversin, para la
creacin de empleos o para mejoras en
infraestructura. Ello facilita la informalidad
y la pobreza en esas zonas (Miranda, 2013).
Fuente: Miranda, 2013 y Cabrera, 2013.

Planificacin Urbana (no 4240) exige el


ordenamiento de las propiedades privadas colindantes con esta zona. No
obstante, las municipalidades tienen
problemas de capacidad tcnica para
liderar estos procesos, a lo que se unen
la escasa coordinacin intra e interinstitucional y una limitada voluntad poltica
(Miranda, 2013).

Conflictividad ambiental, nuevos


temas y mayor intensidad
Junto al desafo de ordenar el territorio
y usar los recursos naturales de manera
sostenible, este captulo ha estudiado
sistemticamente la conflictividad social
en torno a asuntos ambientales. Adems
de su aumento en aos recientes, las
caractersticas de estas disputas sealan
la necesidad de construir espacios de
dilogo poltico e instrumentos participativos para la toma de decisiones informadas. Entre esas caractersticas destacan la facilidad con que los temas de
controversia cobran dimensin nacional,
la actitud proactiva de la sociedad civil

CAPTULO 4

y la tendencia a la judicializacin de los


antagonismos. Adems, se mantiene la
situacin comentada en Informes anteriores, en el sentido de que el Estado,
en vez de actuar como mediador en los
conflictos socioambientales, contribuye a generarlos, particularmente en los
casos relacionados con el uso de la tierra
y los recursos. Tambin en los ltimos
aos se observa una creciente tensin
con respecto al uso de la tierra en reas
protegidas, un tema que si bien no es
nuevo, lo es en su dimensin actual. En
los siguientes apartados se hace un repaso de lo sucedido en este campo durante
el ao 2012, para luego profundizar en
el caso especfico de la conflictividad en
torno a las reas protegidas.

Nuevos temas acrecientan niveles


histricos de protesta
La conflictividad ambiental ha sido
creciente en nmero de movilizaciones
y cambiante en sus temticas. En este
campo la protesta ciudadana ha sido
clave para controlar las decisiones del
Estado, cuando promueven o permiten
determinadas iniciativas que podran
ser perjudiciales para el ambiente. Ante
estas situaciones la sociedad civil se
moviliza, pero adems acude a la va
judicial para hacer valer sus posiciones.
Segn la base de datos sobre acciones
colectivas del Programa Estado de la
Nacin, el 2012 fue uno de los tres aos
de mayor conflictividad ambiental desde
que se lleva este registro (1994). En el
contexto de un ao con mucha confrontacin a nivel nacional (como se detalla
en el captulo 5 de este Informe), nuevamente se mantuvo el elevado nmero de
protestas por asuntos ambientales: 48
en total (34 en 2010 y 54 en 2011). Esto
representa el 6% del total de movilizaciones en todos los temas. Al observar el
comportamiento mensual (hasta marzo
de 2013; grfico 4.11) se nota que a lo
largo de la serie de tiempo la temtica
ambiental ha tenido altibajos de conflictividad con respecto al promedio, pero a
partir del 2011 la intensidad de la protesta supera por mucho lo observado en los
ltimos diecinueve aos.
En 2012 una vez ms los conflictos
ambientales fueron generados por decisiones polticas de alto nivel, o bien

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

por acciones u omisiones de entidades


pblicas y gobiernos locales. El Minae,
el MAG y el AyA figuran como las
instituciones a las que ms se dirigieron los reclamos. Los temas centrales
fueron la oposicin al aval otorgado por
la Comisin Nacional de Bioseguridad
del MAG para la siembra de productos
transgnicos en el pas, la lucha contra
la minera a cielo abierto y el maltrato
animal. Cabe destacar que la invasin
de propiedades, pblicas o privadas,
que usualmente aporta poco al total de
acciones colectivas, experiment un significativo aumento, producto del mayor
nmero de conflictos por tenencia de la
tierra (Ramrez-Alfaro, 2013). Tambin
se mantienen presentes asuntos que an
estn por resolverse, como las discusiones por la Ley de Contingencia Elctrica
(expediente 18093) y la Ley para la
Gestin Integrada del Recurso Hdrico
(expediente 17742).

ESTADODELANACIN

compaa Delta and Pine, de cultivar


maz transgnico. Los productos transgnicos o genticamente modificados
han sido objeto de una creciente polmica internacional por los potenciales efectos de su cultivo, uso y consumo (humano y animal). Desde los aos noventa
Costa Rica ha permitido la liberacin al
ambiente22 de estos cultivos (maz, soya,
algodn, banano, arroz y tiquizque) con
fines de investigacin y eventual exportacin (no para distribucin en el mercado interno), con la intervencin del
MAG y la Oficina Nacional de Semillas
(como ente verificador de campo) y la
participacin de la Comisin Nacional
de Bioseguridad.
La principal legislacin aplicable en este mbito (Ley de Proteccin
Fitosanitaria, no 7664, y su reglamento (decreto 26921-MAG), la Ley de
Biodiversidad, no 7788, y el decreto
32486-MAG, sobre auditoras de bioseguridad agrcola) establece que la
Comisin Nacional de Bioseguridad
debe emitir un dictamen vinculante,
antes de que las autoridades del Servicio
Fitosanitario del Estado autoricen la
liberacin al ambiente de los cultivos.
En el trmite relacionado con el maz
transgnico, numerosas organizaciones
gubernamentales, instituciones acadmicas y otras (como la Defensora de los

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE


CONFLICTOS Y NORMATIVA AMBIENTAL,
vase Cabrera, 2013, en
www.estadonacion.or.cr
De los temas mencionados, el ms
nuevo en el mbito de los conflictos es
el relacionado con la intencin de la

GRAFICO 4.11

Nmero de acciones colectivas sobre temas ambientales,


por mes. 1994-marzo de 2013
30
25
20
15
10
5

Acciones colectivas

Promedio

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

Lmite pico de movilizacin

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la base de datos de acciones colectivas del Programa Estado de
la Nacin.

211

Habitantes) manifestaron su oposicin y,


en general, cuestionaron la conveniencia
de otorgar el permiso. Finalmente la
Comisin emiti un dictamen favorable,
pero una accin de inconstitucionalidad
contra varios artculos del reglamento
de la Ley de Proteccin Fitosanitaria
detuvo el proceso y su resolucin segua
pendiente al momento de editarse este
Informe. Esta es la primera vez que
este tema genera un conflicto judicializado, y su desenlace tendr implicaciones para los siguientes aos en cuanto
a la posicin del pas en esta materia
(Cabrera, 2013). Llama la atencin un
tipo particular de reaccin que se ha
dado en este caso: 63 cantones tomaron
acuerdos municipales que declaran sus
respectivos territorios como libres de
transgnicos (Fecon, 2013).
En otro orden de ideas, se mantiene
un grado de conflicto en torno a la
cancelacin del permiso de explotacin
minera en Crucitas de San Carlos. En
este contexto, se dio una situacin atpica con la presentacin de demandas
judiciales contra acadmicos, polticos
y actores ambientalistas que se oponen
a este y otros proyectos (recuadro 4.14).
Por otra parte, est pendiente un
posible arbitraje internacional sobre el
caso Crucitas. Este tipo de procesos, en
especial los tramitados ante el Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (Ciadi), del
Banco Mundial, ha sido objeto de atencin pblica en aos recientes, debido
a que algunas empresas forneas han
manifestado su intencin de utilizar ese
mecanismo para defender sus intereses
econmicos (recuadro 4.15), como ya ha
sealado Industrias Infinito S.A. en el
caso antes citado. Hacia adelante, esta
podra constituirse en una de las principales vas para dirimir los conflictos
generados por las decisiones del Estado
costarricense en materia ambiental
(Cabrera, 2013).
Por ltimo, el caso Crucitas tambin puso en evidencia una limitacin
importante para la evaluacin de daos
ambientales y su posterior sancin. La
contratacin de una consultora cuyos
resultados no pudieron ser utilizados
(entre otros aspectos porque el equipo tcnico no tuvo acceso al terreno afectado)

212

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

RECUADRO 4.14

Mltiples presiones contra actores ambientalistas


En el contexto del conflicto por la actividad minera en Crucitas de San Carlos,
en 2011 Industrias Infinito S.A. present demandas por difamacin contra dos
diputados, un abogado y dos acadmicos
de la UCR. Por otro caso, en 2012 una
empresa cementera ubicada en San Rafael
de Alajuela querell a un gelogo presentado por la comunidad como perito ante el
Tribunal Contencioso Administrativo. Estos
son dos ejemplos de situaciones que han
sido denunciadas por las organizaciones
ecologistas, como manifestaciones del
acoso y la intimidacin de que son objeto
los lderes ambientalistas y comunales que
se oponen a la expansin piera, la minera,
proyectos hidroelctricos y megaproyectos
tursticos e inmobiliarios.
Adems, el Da del Ambiente de 2013
fue antecedido por el asesinato del bilogo Jairo Mora Sandoval en una playa de
Mon, noticia que fue ampliamente difundida en Costa Rica y en el exterior. La Fecon
y otras organizaciones exigieron el establecimiento de una comisin que investigue
de manera independiente este caso, habida
cuenta de la impunidad a la que llevaron las

mostr que el pas carece de herramientas homogneas, oficiales y claras para


estimar los daos ambientales en un
caso judicial (Sagot, 2013).
Otros temas de conflicto estn pendientes de resolucin. Uno de ellos es
la posibilidad de permitir la explotacin
geotrmica en parques nacionales
(tema ya analizado en el Decimoctavo
Informe), que se discute en la Asamblea
Legislativa y en torno a la cual hay
diversos frentes de oposicin. Hay
dudas sobre la posibilidad de lograr un
mecanismo legal idneo y objeciones por
la falta de estudios tcnicos que justifiquen segn lo exige la legislacin el
rea exacta que sera eventualmente
segregada. Quienes se oponen desde el
sector ambiental consideran que la iniciativa es innecesaria e inoportuna. En
el lado opuesto, el ICE y el Minae reite-

investigaciones sobre la muerte de cuatro


ecologistas acaecida en 1994 y 1995 (caso
AECO).
En el caso de la minera en Crucitas, en
2012 la citada empresa solicit a la Escuela
de Biologa de la UCR que suspendiera un
seminario sobre el tema y amenaz con
tomar medidas legales contra los expositores invitados, pretensiones que el Rector
de la Universidad rechaz enfticamente.
Esta situacin indita gener el apoyo
de centros acadmicos canadienses, que
exigieron a la compaa minera que cesara
la intimidacin contra los universitarios y
retirara las demandas presentadas. A la
postre estas ltimas fueron desestimadas
por los tribunales. Dado que de manera sistemtica las comunidades y grupos
ambientalistas han recurrido a expertos
universitarios para refutar los estudios
tcnicos presentados por las empresas y el
mismo Estado, los acadmicos han venido
asumiendo un protagonismo creciente en
la defensa del ambiente en Costa Rica.
Fuente: Elaboracin propia con base en notas de
prensa.

ran la necesidad de realizar el proyecto


(Cabrera, 2013).
En el caso de la construccin y operacin del proyecto hidroelctrico El
Diqus se reportan avances en la realizacin de estudios (de factibilidad,
ambientales, etc.), pero sigue pendiente
la consulta a los pueblos indgenas y
la obtencin de su consentimiento previo e informado, como lo demandan el
Derecho nacional e internacional. Por
este motivo no es posible prever cul
ser el futuro del proyecto.
Segn Rinaldi (2013), en este caso el
pas est contraviniendo la jurisprudencia interamericana, la Convencin
Americana de Derechos Humanos y
las interpretaciones de este texto que
ha hecho la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, ms all del
Convenio 169 de la OIT y la Declaracin

CAPTULO 4

de Naciones Unidas sobre los Derechos


de los Pueblos Indgenas. La jurisprudencia de la Corte ha establecido requisitos que deben cumplir los Estados
miembros de la OEA si desean explotar
u otorgar concesiones para la explotacin de recursos naturales en territorios
indgenas. Estos incluyen la supervisin,
por parte de entidades independientes
(no por los promotores del proyecto),
de la efectiva realizacin de estudios
de impacto social y ambiental. Adems,
desde las primeras fases debe consultarse a los pueblos indgenas mediante procesos culturalmente adaptados y
mantener una comunicacin constante
entre las partes (para un anlisis ms
detallado de estos aspectos jurdicos,
vase Rinaldi, 2013).
Tambin est sin resolver uno de los
temas ms importantes del ao 2011 y
que continu en 2012: los desalojos y
demoliciones en porciones de la zona
martimo-terrestre ocupadas ilegalmente, asunto ya analizado en pginas anteriores. Asimismo, los conflictos en torno
a la actividad piera se mantuvieron
en el ao de estudio, y en ese contexto resalta la declaratoria de inconstitucionalidad (anulacin) emitida por
la Sala Constitucional con respecto a
la moratoria de permisos municipales
para la siembra e industrializacin de
pia que, a su vez, haba declarado la
Municipalidad de Pococ. Las quejas
por los impactos ambientales y sociales
del cultivo persisten y, como se mencion en el apartado sobre agricultura de
este captulo, las dificultades para hacer
cumplir la legislacin llevan a los afectados al punto de considerar los avances
en sus gestiones como victorias legales
sin solucin. Este es un caso en el que
la judicializacin del conflicto se origin
en la ineficiencia de las autoridades para
actuar en forma preventiva, o para dar
soluciones a los reclamos de la ciudadana (Castro, 2013).
Segn lvarez (2013), la comunidad
organizada de los asentamientos campesinos de La Curia, La Lidia y Aguas
Fras, en La Roxana de Pococ, realiz un muestreo de aguas de carcter
participativo en zonas consideradas de
alta vulnerabilidad. El anlisis se hizo
entre octubre de 2012 y marzo de 2013 y

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

213

RECUADRO 4.15

El Ciadi y el fallo de indemnizacin en el caso Unglaube


En aos recientes Costa Rica ha sido
objeto de varias demandas y arbitrajes
en el Centro Internacional de Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi),
al menos en dos ocasiones por asuntos
de ndole ambiental (cuadro 4.15). El Ciadi
pertenece al Banco Mundial y es la principal
instancia para la conciliacin de diferencias entre Estados y nacionales de otros
Estados. Las empresas que han llevado
a Costa Rica ante el Ciadi lo han hecho al
amparo de alguno de los tratados bilaterales de inversin y de libre comercio suscritos por el pas, alegando desproteccin de
sus inversiones y, por tanto, incumplimiento de lo pactado.
En 1991 el Estado costarricense emiti un
decreto en el que hizo pblica su intencin
de crear una reserva en Guanacaste, en
un rea aledaa a los terrenos adquiridos por los ciudadanos alemanes Marion
y Reinhard Unglaube, quienes haban propuesto la creacin de corredores verdes
(espacios dentro de sus terrenos en los cuales se comprometan a no realizar ninguna
construccin), con la condicin de que se
aprobara y facilitara su proyecto turstico
de urbanizacin. Sin ninguna accin por
parte del Estado, en 1993 concluy la primera fase de ese proyecto.
Cuando se cre el Parque Nacional
Marino Las Baulas, en 1995, se especificaron los lmites del Parque y se mencion la
posibilidad de expropiar los terrenos comprendidos dentro de esa delimitacin. No
obstante, en los ocho aos siguientes no se
registraron intervenciones estatales sobre

las reas de playa Grande pertenecientes


a la pareja y otros propietarios. No fue sino
hasta el 2003 que se hizo el primer intento
de expropiacin, mediante una declaratoria
de inters pblico. En este contexto, los
seores Unglaube objetaron la resolucin,
alegando que la ley de creacin del Parque
no abarcaba la cantidad de propiedades que
sealaba la declaratoria. Por tanto, en 2005
los afectados presentaron a la Setena una
solicitud de evaluacin de impacto ambiental. Sin embargo, antes de que la Secretara
se pronunciara al respecto, el Minae orden
el rechazo de los permisos de desarrollo que
incluyeran propiedades declaradas dentro
del Parque Las Baulas.
Segn los demandantes, esto marc un
cambio en las acciones del Minae, que en
vez de buscar la expropiacin promovi una
especie de congelamiento del proyecto. En
este sentido, los Unglaube consideraron que
el Estado violaba los derechos garantizados
en el ordenamiento jurdico costarricense y
en el tratado bilateral de inversiones firmado
con Alemania y, en consecuencia, presentaron un recurso a la Corte Suprema de
Justicia. Si bien esta ltima se manifest
a favor de los inversionistas en cuanto al
congelamiento, fall a favor del Estado al
sealar que las propiedades se encontraban
dentro del Parque. Posteriormente, la Corte
orden el rechazo de cualquier permiso o
aprobacin de viabilidad en la zona y defini
cules propiedades deban ser expropiadas.
Ms adelante, en un primer momento la
seora Unglaube (2008) y luego el seor
Unglaube (2009) consolidaron una demanda

contra Costa Rica ante el Ciadi, solicitando


el valor de las propiedades efectivamente
expropiadas, el valor de propiedades amenazadas de expropiacin, indemnizacin
por gastos legales y de otra naturaleza
asociados al proceso, e intereses anteriores y posteriores al laudo hasta la fecha
de pago.
En 2012 el Tribunal del Ciadi concluy
que nunca se produjo una expropiacin en
los terrenos ubicados fuera del Parque, y
que no existe duda acerca de la potestad
del Estado costarricense para expropiar
los terrenos dentro del Parque. Sin embargo, tambin reconoci que, de acuerdo con
el tratado de inversin entre Costa Rica
y Alemania, el Gobierno debi prever la
fijacin y pago inmediatos de la indemnizacin correspondiente y, al no hacerlo,
incurri en una violacin de ese acuerdo.
De esta forma, aunque rechaz casi todas
las peticiones de los Unglaube, el Tribunal
conden al Estado costarricense a pagarles una indemnizacin por poco ms de
cuatro millones de dlares.
Este caso pone en evidencia cmo un
vicio en el procedimiento puede conducir al pas al incumplimiento de tratados
internacionales, que crean obligaciones y
demandan la observancia de derechos econmicos que a su vez, en algunos casos,
pueden resultar lesivos para la gestin
ambiental del pas.

comprob la presencia de agroqumicos


en los pozos que abastecen a los hogares, as como en las aguas superficiales.
Esta situacin fue corroborada por el
Laboratorio de Anlisis de Residuos
de Plaguicidas del IRET-UNA, cuyos
expertos informaron que se detect
en las muestras () varios plaguicidas
entre los herbicidas ametrina y bromacil y el fungicida propiconazole y el
insecticida diazinon (Ramrez-Muoz,
2012). Del mismo modo, en el marco del

proyecto Identificacin de amenazas


y capacitacin para el uso sostenible
del Refugio Nacional de Vida Silvestre
Cao Negro, Regin Huetar Norte, el
IRET-UNA encontr agroqumicos (los
herbicidas ametrina, bromacil y diurn,
y los insecticidas diazinn, etoprofos
y cipermetrina) en la cuenca del ro
Mnico, en Guatuso. En la zona norte,
el deterioro del humedal Cao Negro
que es un sitio Ramsar ha motivado
el seguimiento de diecinueve denuncias

asociadas al cultivo de pia, as como al


cierre de empresas, todo ello por parte
del Tribunal Ambiental Administrativo
(ms informacin sobre conflictos relacionados con la actividad piera puede
consultarse en lvarez, 2013, citado en
Cabrera, 2013).
Finalmente, los actos de corrupcin
y los posibles impactos ambientales
denunciados durante la construccin
de la denominada trocha fronteriza,
en la zona aledaa al ro San Juan

Fuente: Salas-Chaverri, 2013.

214

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

CUADRO 4.15

Casos en que Costa Rica ha sido demandada ante el Ciadi


Caso

Demandante

Descripcin

Resolucin

ARB/96/1
Compaa de Desarrollo Santa Elena S.A.




ARB(AF)/07/3
Alasdair Ross Anderson and Others



ARB(AF)/08/1
Quadrant Pacific Growth Fund l.P.

and Canasco Holdings Inc.

Registrado el 22 de marzo de 1996 y concluido


el 17 de febrero del 2000, por insatisfaccin
en cuanto al precio de expropiacin para la creacin
del Parque Nacional Santa Rosa.

Concluido, a favor del demandante

Registrado el 27 de marzo de 2007 y concluido


el 19 de mayo de 2010. Los demandantes alegaron
falta de supervisin de sus inversiones.

Concluido, el Tribunal
se declar incompetente

Registrado el 21 de marzo de 2008 y concluido


el 27 de octubre de 2010. Las empresas alegaron que fueron
objeto de invasiones ilegales y se vieron desprotegidas
por Costa Rica.

Concluido, desestimado
por falta de pago de los anticipos
establecidos por el Ciadi

ARB/08/1
Marion Unglaube
ARB/09/20
Reinhard Hans Unglaube

Registrados el 25 de enero de 2008 y el 11 de noviembre


Concluido, en favor de los demandantes
de 2009, respectivamente, y consolidados el
22 de diciembre de 2009. Concluido el 16 de mayo de 2012.

ARB/12/4
Supervisin y Control S.A.


Registrado el 9 de febrero de 2012. Se enmarca


Pendiente
en el tratado bilateral de inversiones entre Espaa
y Costa Rica y se relaciona con los servicios y las facilidades
de la inspeccin tcnica vehicular.

ARB/13/2
Cervin Investissements S.A.

and Rhone Investissements S.A.



Fuente: Salas-Chaverri, 2013, con datos del Ciadi, 2012.

Registrado el 11 de marzo de 2013. Las empresas


Pendiente
demandantes son concesionarias de gas licuado y su
alegato principal es la negativa de Costa Rica de aceptar
un ajuste tarifario.

(recuadro 4.16), y el proyecto de construccin de una refinera en Limn con


financiamiento del Gobierno de China,
se sumaron a la lista de los principales
temas generadores de conflicto en 2012
e inicios del 2013.

Conflicto por tenencia y ocupacin


de tierras protegidas: una
aproximacin
En las ltimas ediciones de este
captulo se ha venido sealando que,
por su magnitud, en el escenario de los
conflictos ambientales sobresalen las
presiones por el uso de la tierra dentro
de las reas protegidas, as como en la
zona martimo-terrestre y los territorios que han sido declarados patrimonio natural del Estado. A un conjunto
ya antiguo de problemas (ocupacin
ilegal, falta de delimitacin y otros) se

han sumado proyectos que generan


controversia porque pretenden modificar los lmites o las restricciones de uso
comercial o pblico de los terrenos
que se encuentran bajo diversas modalidades de proteccin estatal. Por tanto,
aunque no es nuevo, en aos recientes
este tipo de conflicto ha adquirido
caractersticas ms complejas, que
requieren atencin.
La aproximacin a este tema tiene dos
vertientes: por un lado, la gestin de las
reas protegidas, y los conflictos legales
y sociales derivados de ella, y por otro,
las presiones econmicas y sociales que
buscan el aprovechamiento y uso de esas
reas y sus recursos, en condiciones de
manejo distintas a las actuales. Este
apartado explora la primera dimensin.
La segunda es un reto de investigacin
para prximos Informes, aunque ya en

ediciones anteriores de este captulo se


han estudiado algunos casos relacionados, como la propuesta de explotar la
geotermia en parques nacionales, proyectos hidroelctricos e iniciativas para
modificar las leyes que establecen reglas
o lmites en esta materia.
En 2012 no hubo cambios en la superficie continental sometida a las distintas
categoras de manejo de reas silvestres
protegidas (ASP). Pese a ser un porcentaje significativo del territorio nacional, varios aspectos permiten afirmar
que el sistema no necesariamente est
consolidado; entre ellos se encuentran
los problemas de delimitacin de las
ASP, traslapes entre stas y territorios
indgenas o asentamientos del Inder,
confrontaciones en la reas marinas
protegidas y conflictos por la ocupacin
y tenencia de la tierra, por la titulacin

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

215

RECUADRO 4.16

Evidente afectacin ambiental por construccin de la trocha fronteriza


A raz de los conflictos fronterizos
con Nicaragua, y con base en el decreto
ejecutivo 36440-MP, el Gobierno de la
Repblica emprendi la construccin de
la Ruta 1856, conocida como la trocha
fronteriza, bajo declaratoria de emergencia. Esta figura permite desarrollar
proyectos de infraestructura sin necesidad de realizar estudios preliminares,
diseos, planos constructivos y evaluaciones de impacto ambiental (AstorgaGttgens, 2012). El rea de la trocha se
encuentra en una zona perteneciente a la
cuenca del ro San Juan; especficamente
comprende las cuencas de los ros de la
subvertiente norte y forma parte de un
corredor biolgico y de varias reas silvestres protegidas (Minaet et al., 2012).
Aunque el tema se torn conflictivo
a la luz de denuncias de corrupcin que
se presentaron durante la construccin
de la obra, desde la perspectiva estrictamente ambiental diversos informes
tambin han sealado graves consecuencias. Como parte del proyecto se hicieron movimientos de tierra, se elimin
la cobertura boscosa y se realizaron
cortes y taludes de relleno que, adems
de modificar los ecosistemas y afectar
la dinmica de las aguas, causaron la
fragmentacin del bosque tropical hmedo y muy hmedo, as como la afectacin de bosque primario. Esto significa
incumplimiento de legislacin nacional,
como la Ley Orgnica del Ambiente (n
7554), la Ley Forestal (n 7575), la Ley
de Aguas (n 276) y la Ley de Uso,
Manejo y Conservacin de Suelo (n
7779), y normativa internacional como el
Convenio sobre la Diversidad Biolgica y
la Convencin Relativa a los Humedales
de Importancia Internacional Ramsar
(Centro Humboldt et al., 2012).

En diciembre de 2011, la construccin de


la Ruta gener la denuncia de un pequeo
grupo de entidades ambientalistas, que
llev a distintos organismos a realizar
estudios y evaluaciones tcnicas de la
obra, contemplando aspectos econmicos, sociales y ambientales. Uno de esos
organismos fue el Tribunal Ambiental
Administrativo (TAA), cuyos especialistas
efectuaron una inspeccin area y terrestre, y determinaron que las obras se llevaron a cabo dentro de un rea silvestre protegida, sin contar con un diseo previo ni
estudios de impacto ambiental y planes de
mitigacin o compensacin, lo que provoc
la invasin de cauces, el cambio de uso del
suelo en reas de bosque y la interrupcin
del ciclo natural de los ecosistemas, as
como erosin y arrastre de sedimentos
hacia ros y humedales palustrinos y lacustrinos. El TAA tambin comprob que la
apertura de la trocha dentro de bosques y
humedales, la explotacin de tajos, la tala
excesiva, entre otros, alteraron la naturaleza y condicin original del paisaje, lo que
a su vez modific los hbitats o nichos de
muchas especies de fauna (TAA, 2012).
Por su parte, el Laboratorio Nacional
de Materiales y Modelos Estructurales
(Lanamme) de la UCR evalu aproximadamente 97 kilmetros entre el Delta Costa
Rica y el ro Pocosol. Encontr estructuras de drenaje inconclusas, rellenos
inestables, trazados irregulares, uso de
estructuras de drenaje no convencionales, as como el faltante de puentes sobre
los ros Sarapiqu, San Carlos y Pocosol
(Lanamme-UCR, 2012).
Finalmente, el Colegio Federado de
Ingenieros y Arquitectos (CFIA) realiz una
investigacin y determin que el proyecto
no cont con planes ni estudios preliminares. Adems seal que no existe registro

de la obra en la base de datos de esa


entidad, ante la cual debi tramitarse.
Tambin en este caso se observ la falta
de drenajes adecuados y la presencia
de surcos y baches. De acuerdo con el
informe del CFIA, se desconoce si se
realizaron estudios de suelos y si se aplicaron criterios tcnicos para efectuar
movimientos de tierra. Se cree que en
ciertos tramos de la ruta se irrespetaron
las reas de proteccin, se talaron rboles y se explotaron materiales en el margen del ro San Juan, con la consecuente
afectacin de humedales y ecosistemas
(CFIA, 2012).
En respuesta a esta situacin, en 2012
el Minae, en conjunto con el Sinac, el
Conavi, la CNE y el MOPT, present un
Plan de Gestin Ambiental que propone
acciones de recuperacin y mitigacin
en los sitios donde pudieron haber ocurrido impactos.
Como se ha visto, la evidencia recogida por las entidades que han evaluado la
Ruta 1856 seala impactos ambientales
locales y directos en el suelo, el aire,
la cobertura vegetal y el sistema de
drenaje superficial, lo que acrecienta la
vulnerabilidad de los ecosistemas a las
amenazas naturales. Si bien no parece
haberse generado dao ambiental ni
peligro de contaminacin para el ro San
Juan, se reconoce la potencial aparicin,
con el tiempo, de impactos de mayores
dimensiones y alcances. Por ello resulta
fundamental aplicar medidas ambientales de mediano y largo plazo, entre las
que podran estar la formulacin de un
plan de ordenamiento y manejo del suelo
para el corredor fronterizo norte, y la
definicin del uso que se podr hacer del
camino durante su operacin (AstorgaGttgens, 2012).

216

ESTADODELANACIN

o el otorgamiento de concesiones en
humedales y manglares y por el precio
de la tierra. El cuadro 4.16 muestra algunos ejemplos de conflictos que estaban
vigentes en el 2012.
Uno de los conflictos bsicos en ASP
es la delimitacin, debido a que, en
muchos casos, las leyes o decretos contienen puntos mal ubicados o coordenadas incorrectas, por errores en la
transcripcin del texto o en la fijacin
de los lmites. Esto ltimo es producto
de metodologas e instrumentos tecnolgicos poco precisos, falta de verificacin de campo y uso de cartografa a
escala 1:50.000, que carece de exactitud
en la definicin de los espacios. Los
desaciertos en este campo generan tensiones a los responsables de la gestin,
por conflictos que suelen prolongarse
por aos (recuadro 4.17) y finalmente
requieren la intervencin de un tercero
para definir linderos. Un caso conocido es el del Refugio Nacional de Vida
Silvestre de Ostional, cuyos lmites se
precisaron veinticinco aos despus de
su creacin, mediante la intervencin de
la Procuradura General de la Repblica
(PGR, 2008). Esta realidad ocasiona
dudas y reacciones negativas entre los
pobladores, poseedores, propietarios
y las mismas autoridades, y termina
convirtindose en una barrera para la
gobernanza de las ASP.
Otro problema es el traslape entre ASP
y territorios indgenas o asentamientos
del Inder (antiguo IDA). Cuando dos o
ms ASP se encuentran sobrepuestas, si
bien hay confusin en cuanto a la normativa que las rige, el problema no es complejo, pues la administracin corresponde a la misma entidad (el Sinac). Pero
cuando el traslape se da entre una ASP y
un territorio indgena o un asentamiento
campesino, surgen graves conflictos por
la tenencia de la tierra. Dado que se
trata de regmenes jurdicos totalmente
distintos, se genera incertidumbre sobre
la situacin legal de los pobladores de
la zona en traslape. En consecuencia,
hay tensin y deterioro de las relaciones
interinstitucionales, en detrimento de la
gobernanza de las ASP (Miranda, 2013).
Un caso, entre muchos, se ubica en la
pennsula de Osa: la Reserva Forestal
Golfo Dulce, el Asentamiento Osa

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

RECUADRO 4.17

Ejemplos de conflictos por la delimitacin


de las reas silvestres protegidas
El decreto de creacin del Parque
Nacional Marino Las Baulas tuvo un problema de imprecisin en los linderos, ya
que dentro de ellos se incluyeron dos
elementos geogrficos que el Estado
no haba podido delimitar con claridad:
el cerro Morro e isla Verde. Finalmente,
el Programa BID-Catastro, a peticin del
rea de Conservacin Tempisque (ACT), y
utilizando el modelo de elevacin digital y
otros instrumentos de gran precisin, logr
hacer la primera delimitacin completa del
Parque, la cual se entreg al ACT en 2010.
Sin embargo, la propuesta no ha sido socializada por el Sinac, con el argumento de
que primero debe ser oficializada. No obstante, dado que esta delimitacin es parte
de las normas de creacin del Parque,
podra actuarse de inmediato para evitar
los problemas relacionados con sus lmites.

Forestal administrado por el Inder, el


Parque Nacional Corcovado y el territorio indgena Guaim de Osa comparten territorios, pero tienen regmenes
jurdicos contrapuestos. Aqu convergen
serios problemas de gobernanza que el
Estado ha contribuido a profundizar;
un ejemplo fue la ampliacin del territorio indgena sobre el rea del Parque
Nacional (mediante el decreto 29957-G),
que qued sin efecto tras un fallo de la
Sala Constitucional (no 2010-014772).
Por este caso en 2012 an persistan las tensiones interinstitucionales, as como los enfrentamientos de
individuos y comunidades con el rea
de Conservacin de la Pennsula de Osa,
el Inder y la Asociacin de Desarrollo
de Guaim de Osa. Los nudos legales,
la descoordinacin interinstitucional y
la falta de accin (o la accin errnea)
del Estado han mantenido vigente el
conflicto, que es difcil de resolver. El
Programa BID-Catastro confeccion el
mapa catastral de estos territorios y
otros insumos que pueden acompaar
la toma de decisiones, y elabor una
propuesta legal con los respectivos fundamentos tcnicos, que corrige en gran

Otro ejemplo, esta vez de conflictos


por traslapes, se presenta en el Parque
Nacional La Cangreja y el territorio indgena Zapatn, donde un total de 71 hectreas
estn sobrepuestas, como consecuencia de
errores en un decreto ejecutivo de ampliacin (2003), que describi incorrectamente los lmites del Parque. En 2005 se hizo
una modificacin al decreto, pero el error
se mantuvo. Desde 2008 el Programa
BID-Catastro impulsa una modificacin del
decreto que fue elaborada conjuntamente
con el rea de Conservacin Pacfico y
la Asociacin de Desarrollo Indgena de
Zapatn, pero la propuesta no ha sido tramitada por el Sinac (PGR, 2008).

Fuente: Miranda, 2013.

parte el problema. Aunque esta se entreg al Inder, nunca se tramit (Miranda,


2013).
Por otra parte, en la mayora de las
ASP existen conflictos por la ocupacin
y tenencia de la tierra que han escalado
con los aos. Hay poblaciones cercanas a
las ASP que perciben al Minae como un
enemigo, o un obstculo para el mejoramiento de sus condiciones de vida.
En esos territorios coexisten propietarios, poseedores y ocupantes, pero las
soluciones dependen de la categora de
manejo establecida y sus caractersticas.
Las causas de la ocupacin son variadas
y obedecen a diversos factores, como ya
se mencion. Si bien en muchos casos la
normativa es clara, en el terreno la gestin se lleva a cabo sin las herramientas
tecnolgicas adecuadas y sin el personal
tcnico necesario para cumplir los objetivos de creacin del ASP (Miranda,
2013).
El Refugio Ostional es un ejemplo de
lo anterior. Esta ASP fue creada como
refugio mixto, pero se encuentra en la
zona martimo-terrestre, por lo que no
se permite la propiedad privada ni ningn tipo de ocupacin. Adems de esta

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

217

CUADRO 4.16

Principales conflictos por el uso de la tierra en reas protegidas


rea

Principales actores

Elementos del conflicto

Parque Nacional Marino Las Baulasa/


Estado, sociedad civil, Sinac, rea de

Conservacin Tempisque, Programa

BID-Catastro


Imprecisin de los linderos del parque. El Sinac no ha oficializado la delimitacin


realizada por el Programa BID- Catastro en 2010.
La mayor parte de las fincas registradas dentro del Parque fueron inscritas
de manera ilegtima.
En mayo de 2012 el Ciadi sentenci al Estado costarricense a pagar ms
de cuatro millones de dlares por el caso Unglaube.

Reserva Forestal Golfo Dulce,


rea de Conservacin de la Pennsula
Asentamiento Osa Forestal,
de Osa, Inder y Asociacin de Desarrollo
Parque Nacional Corcovado
de Guaim de Osa
y territorio indgena Guaim de Osab/

Se comparten territorios sujetos a regmenes jurdicos contrapuestos,


lo que genera traslapes entre reas silvestres protegidas,
territorios indgenas y asentamientos del Inder.

Parque Nacional La Cangreja


y territorio indgena Zapatn

71 hectreas estn sobrepuestas, debido a errores en un decreto ejecutivo


de ampliacin (2003), que describi incorrectamente los lmites del Parque.

Sinac, Programa BID-Catastro,


pueblos indgenas

Refugio Nacional de Vida Silvestre


Estado, sociedad civil
Ostionalc/



Esta rea se cre como refugio mixto y est ubicada en la zona


martimo-terrestre; por tanto, no se permite la propiedad privada ni ningn tipo
de ocupacin. Sin embargo, el Refugio fue constituido sobre un territorio
ocupado casi en su totalidad.
Se registran fincas traslapadas con manglares (26) y zona pblica (20),
as como fincas inscritas de forma irregular (66).

Humedal Nacional Trraba-Sierpe


Inder, sociedad civil, gobiernos locales


El Inder entreg ttulos de propiedad en este humedal, reconocido a nivel


internacional como sitio Ramsar.
La cobertura vegetal y boscosa ha sido afectada por las actividades humanas,
principalmente en reas costeras insulares y prximas al lmite del humedal.

Parque Nacional Diri


Estado, sociedad civil, Sinac

Conflictos por el precio (subvaloracin) de terrenos ubicados dentro del Parque,


as como por la prohibicin de desarrollar actividades econmicas.

rea de Conservacin Marina


Sinac, pescadores, Incopesca
Isla del Coco

Parque Nacional Manuel Antoniod/
Ministerio de Salud, Sinac

Posiciones encontradas entre las autoridades del rea, los pescadores


artesanales y el Incopesca dificultan la implementacin del plan de manejo.
Contaminacin del Parque y su laguna por inadecuada disposicin
de aguas negras y servidas.

Zona martimo-terrestre y patrimonio Estado, sociedad civil


natural del Estado

Se estableci una moratoria al desalojo de ocupantes de la zona


martimo-terrestre y de reas declaradas patrimonio natural del Estado,
y se otorg un plazo de dos aos para la bsqueda de soluciones que permitan
la regularizacin de ciertas ocupaciones.

Parque Nacional Rincn de la Vieja


Contina el debate legal y poltico con respecto a la autorizacin para explorar


y explotar la geotermia en parques nacionales.

Minae, ICE, CGR, Estado,


grupos ambientalistas

Territorio indgena Trraba


ICE, comunidades indgenas, Estado

Conflicto por el desarrollo del proyecto hidroelctrico El Diqus


sobre el ro General, que afectara un territorio indgena.

Cuencas de los ros de la subvertiente Estado, grupos ambientalistas, MOPT


norte, corredor biolgico y varias reas
silvestres protegidas

Con la construccin de la Ruta 1856 se elimin cobertura boscosa,


se hicieron cortes y taludes de relleno, se modificaron los ecosistemas
y se afect la dinmica de las aguas, lo que caus fragmentacin del bosque
tropical hmedo y muy hmedo, as como de bosque primario y humedales.

CONTINA >>

218

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

CONTINA >> CUADRO 4.16

Principales conflictos por el uso de la tierra en reas protegidas


rea

Principales actores

Elementos del conflicto

Refugio Nacional de Vida Silvestre


Sinac, municipalidades, sociedad civil
Gandoca- Manzanillo

Ocupacin ilegtima de territorios costeros, especialmente sobre patrimonio natural


del Estado, y construcciones tursticas dentro de los manglares.

Humedal Palo Verde


Estado, Minae, sociedad civil

Usos del suelo no apropiados, como cultivos, pastos para la ganadera,


salinas y maricultura, que afectan la vegetacin natural.

Humedal Cao Negro


Estado, Minae, sociedad civil
Prdida de cobertura boscosa y manglar producto de actividades humanas.


a/ A peticin del rea de Conservacin Tempisque, y utilizando el modelo de elevacin digital y otros instrumentos, el Programa BID-Catastro estableci la delimitacin
completa del Parque.

b/ El Programa BID-Catastro elabor el mapa catastral para la Reserva Forestal Golfo Dulce y el Asentamiento Osa, en Corcobado efectu la delimitacin georeferenciada y el
plano catastrado y en Guam de Osa hizo el mosaico de planos. En todos los casos se capacit a los funcionarios de las diversas instituciones para hacer uso de la informacin
como herramienta para la regularizacin.
c/ En 2009 se present un proyecto de ley (expediente 17512) con el objetivo de resolver los conflictos en esta rea. A la fecha de cierre de esta edicin la propuesta se encontraba en la corriente legislativa.

d/ La contaminacin de la laguna interna del Parque registr 46.000 unidades de coliformes fecales por cada 100 mililitros de agua.

Fuente: Elaboracin propia con base en CGR, 2011a, Miranda, 2013 y Cabrera, 2013.

contradiccin, el Refugio se constituy


sobre un territorio habitado casi en su
totalidad por ocupantes con propiedad
inscrita y ocupantes con permisos de
uso otorgados por las municipalidades
y el Sinac. En el levantamiento catastral realizado por el Programa BIDCatastro se identificaron 158 fincas inscritas en el Registro Inmobiliario, de
las cuales 103 se ubican parcialmente
dentro del Refugio y 55 se encuentran
por completo dentro de ste. Adems,
muchas fincas ocupan de manera total
o parcial ecosistemas de manglar, que
son zona pblica. El levantamiento de
tenencia mostr que, mientras en el
Registro Inmobiliario un terreno est
inscrito como una sola finca, en realidad
est subdividido. As, las 158 fincas se
segregaron en 305 parcelas, donde
viven 684 personas que en su mayora
dependen de la extraccin y venta de
huevos de tortuga, especie que protege el
ASP. En la Asamblea Legislativa se tramita el expediente 17512, que pretende
resolver al menos en parte este conflicto.

Adems, la falta de coordinacin entre


las organizaciones ha llevado a que se
titulen los humedales y manglares, aunque sean zona pblica, o bien a que los
gobiernos locales los otorguen en concesin. Un ejemplo representativo es el
Humedal Nacional Trraba-Sierpe, sitio
Ramsar, donde el IDA (hoy Inder) entreg ttulos de propiedad a poseedores
en el asentamiento Hacienda Sierpe.
El mapa catastral evidenci que en el
Registro Inmobiliario hay cuatro fincas
inscritas. Asimismo, el mapa de tenencia
de tierra muestra 61 ocupaciones.
Otro tema polmico es el precio de
la tierra (recuadro 4.18), que en muchas
ocasiones genera riesgos para los
objetivos de conservacin, o costos y
problemas para el Estado por la sobre o
subvaloracin de terrenos. Finalmente
cabe mencionar que tambin en torno a
las reas marinas protegidas existe un
abanico de conflictos, como consecuencia del retraso que tiene el pas en el
ordenamiento espacial marino, tal como
se analiz en la seccin Resultados de
la gestin ambiental.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE


CONFLICTOS POR LA TIERRA EN REAS
PROTEGIDAS,
vase Miranda, 2013, en
www.estadonacion.or.cr

Campo ambiental nuevamente con


alta produccin de normativa
El marco normativo de la gestin
ambiental en el pas es relativamente joven. Con algunas excepciones

importantes, como la antigedad de la


Ley de Aguas vigente, en la mayora de
las reas temticas en este campo los
instrumentos jurdicos fueron creados a
partir de la dcada de los noventa.
El 2012 fue un ao muy activo en
cuanto a la aprobacin de leyes y regulaciones ambientales (cuadro 4.17), aunque no todas implican cambios sustantivos en el ordenamiento jurdico.
Sobresale la promulgacin de la Ley
9073, Moratoria al desalojo de habitantes en zonas especiales, sobre la cual
existen una accin de inconstitucionalidad y criterios divididos: mientras algunos sectores piensan que la moratoria
es necesaria para resolver un problema
social de larga data, la Procuradura
General de la Repblica plantea que
implica una enervacin de potestades
legales estatales frente a actos que violentan el ordenamiento jurdico, entre
otros argumentos. Tambin resaltan la
publicacin del Reglamento a la Ley de
Gestin Integral de Residuos y, sobre
todo, la nueva Ley de Conservacin de
la Vida Silvestre (recuadro 4.19), que
constituye el primer caso en la historia
del pas, de un proyecto presentado por
la va de la iniciativa popular que se
convierte en ley de la Repblica.
Adems cabe mencionar dos decretos
de intervencin emitidos a inicios de

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN

219

RECUADRO 4.18

Conflictos por el precio de la tierra en reas silvestres protegidas


Costa Rica enfrenta una diversidad de
conflictos por el precio de la tierra en las
reas silvestres protegidas (ASP), ya sea
por sobre o subvaloracin, que acarrea
problemas de gobernabilidad. Por ejemplo,
un informe de la Contralora General de la
Repblica menciona el caso de un terreno sometido por el Sinac a dos procesos
expropiatorios independientes (en un rea
de aproximadamente 9.400 m2). El monto
fijado en el primer avalo administrativo
fue de 98,7 millones de colones, pero un
ao y dos meses despus, en un segundo avalo, ascendi a 587,6 millones de
colones. Esto representa un incremento
de 495% en el valor estimado en la fase
administrativa del proceso expropiatorio
(CGR, 2010a).
Otro ejemplo es el caso Unglaube,
en el Parque Nacional Marino Las Baulas,
analizado en este captulo. Entre un ao
y otro, el Estado valor propiedades de
caractersticas semejantes con una diferencia de 822%. El caso fue llevado a un

arbitraje internacional, y en mayo de 2012 el


pas fue sentenciado a pagar ms de cuatro
millones de dlares a los demandantes, como
indemnizacin por 33,5 hectreas dentro
del Parque. Ms all de este caso particular,
segn un estudio de antecedentes registrales y catastrales realizado por el Programa
BID-Catastro en 2010, la mayor parte de las
fincas registradas en este Parque fueron
inscritas de manera ilegtima, lo que significa que el Estado no tendra que pagarlas
(Fernndez, 2010).
Por otra parte, en el Juzgado Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda se tramitan dos juicios ordinarios contra el IDA
y otras instituciones, por demandas interpuestas por la Asociacin Pro Conservacin
y Defensa de los Recursos Naturales y
Culturales de la Provincia de Guanacaste, a
fin de anular la titulacin de varios terrenos
agrcolas hecha por el ITCO, y as reivindicarlos como bienes de patrimonio pblico
(expediente 08-001403-1027-CA).

La subvaloracin tambin impacta la


gobernanza y la gestin de las ASP. A los
terrenos dentro de parques nacionales se
les aplica la valoracin de mercado y, dado
que estn lejos de vas y centros de poblacin, el resultado son valores muy bajos.
Ello hace poco atractivo, para los dueos
o poseedores, negociar su venta al Estado.
Un ejemplo representativo se encuentra en
el Parque Nacional Diri. El mapa catastral
muestra un total de 177 predios, de los
cuales 113 corresponden a fincas inscritas.
Ninguno de los ocupantes est interesado
en vender, porque el precio establecido por
la Direccin General de Tributacin Directa
es de un milln de colones por hectrea, lo
cual significa que, con lo obtenido en una
eventual venta, no podran comprar otra
propiedad. El conflicto consiste en que, por
un lado, no se les permite desarrollar actividades econmicas y, por el otro, el valor
fijado es muy bajo. Consecuentemente, los
objetivos de conservacin estn en riesgo.
Fuente: Miranda, 2013.

CUADRO 4.17

Principales leyes y disposiciones ambientales aprobadas. 2012-inicios de 2013


rea temtica

Accin o normativa

Recurso hdrico


Biodiversidad
y reas silvestres
protegidas










Residuos
Institucional

Modificacin del Reglamento para la calidad del agua para consumo humano en establecimientos de salud (decreto 37314-S).
Reforma al Reglamento de las asociaciones administradoras de sistemas de acueductos y alcantarillados comunales
(decreto ejecutivo 37169-S-Minaet).
Creacin de la Zona Protectora El Chayote (Ley 9085).
Reforma a la Ley de Conservacin de la Vida Silvestre (Ley 9016).
Modificacin parcial de la Ley 8023, de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del Ro Reventazn (Ley 9067).
Modificacin de la Ley 7361, de Proteccin del Parque La Sabana Padre Chapu (Ley 9079).
Moratoria al desalojo de habitantes en zonas especiales (Ley 9073).
Reglamento de constitucin, funcionamiento, financiamiento y administracin del Consejo Regional del rea de Conservacin Amistad-Caribe
(decreto 37274-Minaet).
Declaratoria de inters pblico de las actividades de investigacin cientfica, ambiental, social, turstica y econmica en el Parque Nacional
Rincn de la Vieja (decreto 37405-Minaet).
Derogatoria de los decretos 25165-Minae y 23653-Mirenem, relacionados con guas tursticos en reas silvestres protegidas.
Norma del Certificado de Sostenibilidad Turstica para empresas de hospedaje (publicada en La Gaceta del 25 de marzo de 2013).
Manual para la elaboracin de planes reguladores costeros en la zona martimo-terrestre (publicado en La Gaceta del 2 de abril de 2013).
Declaratoria de inters pblico y nacional del plan de desarrollo del cordn fronterizo norte (acuerdo ejecutivo 011-12-Plan-Minaet).
Reglamento General a la Ley para la Gestin Integral de Residuos (37567-S-Minaet-H).
Establecimiento del Sistema Nacional de Informacin Ambiental (decreto 37658-Minae).
Ley de Transformacin del Instituto de Desarrollo Agrario en Instituto de Desarrollo Rural (Inder; Ley 9036).
Traslado del sector de telecomunicaciones del Ministerio de Ambiente al Ministerio de Ciencia y Tecnologa (Ley 9046).
CONTINA >>>

220

ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

CAPTULO 4

CUADRO 4.17 >>> CONTINA

Principales leyes y disposiciones ambientales aprobadas. 2012-inicios de 2013


rea temtica

Accin o normativa











Salud






Productos qumicos

Recursos marino -
costeros













Contaminacin

Cambio climtico/
eficiencia energtica







Otras

Creacin de la Comisin de Implementacin y Desarrollo de la Cuenca Arenal-Tempisque (Cidecat) y derogatoria del decreto ejecutivo
26395-Minae (decreto 37187- Minaet).
Modificacin del decreto ejecutivo 36801-MAG, Reglamento de la estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado
(decreto 37351-MAG).
Creacin de la Comisin Especial para la Modernizacin de la Setena (decreto 37695-Minae).
Intervencin administrativa de la Direccin General de Transporte y Comercializacin de Combustible (decreto 37628-Minae).
Modificacin del decreto ejecutivo 32631-Minae, que cre la Comisin Nacional Asesora Tcnica Mixta de la Setena (decreto 37181-Minaet).
Reglamento del Sistema de Reconocimientos Ambientales (Sirea) y derogatoria del decreto ejecutivo 33525-Minae
(reglamento del certificado de Bandera Ecolgica) (decreto 37109-Minaet).
Reformas al Reglamento del Programa de Bandera Azul Ecolgica (decreto 37484-Minaet).
Ley general de control del tabaco y sus efectos nocivos en la salud y su Reglamento (decreto 37185-S-MEIC-MTSS-MP-H-SP).
Reglamento para el permiso sanitario de funcionamiento de los bancos y centros de recoleccin de leche humana (decreto 37350-S).
Reforma al Reglamento general para el otorgamiento de permisos de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud
(decreto 37153-S 6).
Reglamento de Vigilancia de la Salud (decreto 37306-S).
Oficializacin del Manual de bioseguridad para establecimientos de salud y afines (decreto 37552-S).
Reforma al Reglamento de control de la contaminacin por ruido (decreto 37522-S).
Modificaciones al decreto ejecutivo 33495-MAG-S-Minae-MEIC, Reglamento de registro, uso y control de plaguicidas sintticos formulados,
ingrediente activo grado tcnico, coadyuvantes y sustancias afines (decreto 37561).
Reglamento para la utilizacin de la capacidad de pesca de atn de cerco (decreto 37386-MAG).
Reforma a los artculos 50, 51, 51 bis y 61 del Reglamento a la Ley de la Zona Martimo-Terrestre (decreto 37278-MP-H-T-DDL).
Declaracin de veda total para la extraccin y comercializacin de moluscos bivalvos marinos en el litoral pacfico (decreto 37402-S-MAG).
Acuerdos de la Junta Directiva del Incopesca que establecen las tallas de primera madurez de especies marinas de inters comercial,
para actividades de pesca de la flota comercial para captura, aprovechamiento, descarga y comercializacin (acuerdo AJDIP/105-2013).
Modificacin del acuerdo AJDIP/042/2009 de la Junta Directiva del Incopesca, Reglamento de descarga de productos pesqueros
en muelles privados y centros de acopio (acuerdo AJDIP/029/2012).
Establecimiento de los perodos de veda en el golfo de Nicoya (acuerdo AJDIP/202-2012).
Reforma del decreto ejecutivo 37212-Minaet-MAG-MSP-MOPT que establece la creacin y funcionamiento de la Comisin Nacional Marina
(37384-Minaet-MAG-SP-MOPT).
Prohibicin del aleteo de tiburones, la importacin de aletas y el transporte, trasiego y portacin de aletas dentro de una embarcacin
en aguas jurisdiccionales (decreto 37354-Minaet-MAG-SP-MOPT-H).
Reforma a los artculos 2, 3, 5, 8, 9 y 18 y derogatoria del artculo 10 del decreto ejecutivo 29389-MOPT, Reglamento para la emisin
de los certificados de zafarrancho (decreto 37343-MOPT).
Reforma al Reglamento a la Ley para el desarrollo y ejecucin del proyecto turstico del golfo de Papagayo (decreto 37219-MP-TUR).
Reforma al Reglamento sobre emisin de contaminantes atmosfricos provenientes de calderas y hornos de tipo indirecto
(decreto 37301-S-MTSS-Minaet).
Oficializacin del Programa Pas Carbono-Neutralidad (acuerdo 36-2012-Minaet).
Implementacin de la Secretara Ejecutiva de apoyo para el establecimiento y ejecucin de la Estrategia REDD+ Costa Rica
(decreto 37352-Minaet).
Reglamento al Captulo I de la Ley 7200, que autoriza la cogeneracin elctrica paralela (decreto ejecutivo 37124-Minaet).
Medidas administrativas, financieras, legales y tcnicas para que los ciudadanos accedan a energas ms limpias
y de menor costo disponibles en el pas (directriz 2-Minaet).
Declaratoria de inters pblico de la actividad de importacin, uso y distribucin de gas licuado (decreto 37413-Minaet).
Gua para la declaratoria de elegibilidad para proyectos de generacin de electricidad con desechos slidos municipales
(publicada en La Gaceta del 18 de marzo de 2013).
Cdigo Ssmico de Costa Rica (decreto 37070-Mivah-Micit-MOPT).
Oficializacin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial (decreto 37623 Plan-Minaet-Mivah).

Fuente: Cabrera, 2013.

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

2013: uno para la Secretara Tcnica


Nacional Ambiental (Setena) y otro para
la Direccin General de Transporte y
Comercializacin de Combustible del
Minae. En el primer caso se constituy una Comisin Especial para la
modernizacin de la Setena, a partir de
cuatro ejes estratgicos: administrativo,
jurdico, de control interno y tcnico.
En el segundo caso se busca que la
entidad intervenida opere, mantenga,
ample y modernice los servicios pblicos de fiscalizacin, control y vigilancia
del transporte y comercializacin de
combustibles.
Tambin fue relevante la publicacin
del reglamento que prohbe la importacin de aletas de tiburn, a finales de
2012. No obstante, su eficacia e impacto
real no son claros an. Otras regulaciones aprobadas durante el ao en estudio
son reformas a legislacin preexistente o
medidas de tipo institucional (creacin
de rganos o programas).
En cuanto a los asuntos pendientes de
aprobacin legislativa destaca por su
importancia y debido a que tiene varios
aos en trmite el proyecto de Ley
para la Gestin Integrada del Recurso
Hdrico, que tambin se tramita bajo
el procedimiento de iniciativa popular.
Esta propuesta parece haber tomado un
nuevo impulso, en el marco de un debate
ms amplio vinculado con la reforma
constitucional para reconocer el derecho humano al agua (expediente 18468)
y el proyecto de Ley de Asociaciones
Administradoras
de
Acueductos
Comunitarios (no 17914). En el mbito
del Poder Ejecutivo, en julio de 2012 se
cre el Viceministerio de Aguas y Mares
del Minae, al cual se le asign la rectora
del recurso hdrico. No obstante, la ley
constitutiva de esta nueva instancia an
no ha sido aprobada por la Asamblea
Legislativa. El Viceministerio tiene competencias principalmente en el manejo
de las zonas costeras y los mares, pero
se le agreg la gestin de las aguas, pese
a que la administracin de estas ltimas
la sigue realizando la Direccin de Agua
del mismo Ministerio.
Otros proyectos mostraron poco avance, como la Ley de reas Silvestres
Protegidas, las reformas a la Ley de
Pesca y Acuicultura, a la Ley Forestal

ESTADODELANACIN

221

RECUADRO 4.19

La nueva Ley de Conservacin de la Vida Silvestre


La nueva Ley de Conservacin de Vida
Silvestre es particularmente importante
para el pas. Por un lado, fue el primer
proyecto tramitado al amparo de la Ley de
Iniciativa Popular, y en su momento obtuvo
ms de 175.000 firmas que apoyaron su
tramitacin. Por otro, modifica de manera
sustancial la ley del mismo nombre, de
1992.
El cambio que ha resultado ms llamativo es la prohibicin de la cacera deportiva.
A partir de la promulgacin de la Ley, en
el pas solo se permiten la denominada
cacera de control (para evitar problemas
asociados a la sobrepoblacin o daos a la
agricultura, o bien para hacer frente a especies invasoras, entre otros) y la cacera de
subsistencia (para consumo de individuos o
familias). Este hecho convirti a Costa Rica
en una de las primeras naciones del mundo
en tomar tal decisin. No obstante, se ha
argumentado que su implementacin ser
difcil de verificar por el personal del Sinac,
lo que indica que debern fortalecerse los
mecanismos e instrumentos que se utilizan
para tal efecto.
Por otro lado, la Ley crea una nueva
categora de permisos de uso de la biodiversidad, que son otorgados por el Sinac:
los vinculados con actividades derivadas
de la preservacin de costumbres de comunidades locales, pertinentes para la conservacin de la biodiversidad (sujetos a
la valoracin de cada caso, para determinar su sostenibilidad). Al mismo tiempo,

(proteccin de rboles no nativos) y las


relacionadas con el Parque Nacional Las
Baulas y el Refugio Ostional, entre otros.
Se constat un adelanto del proyecto de Ley de Territorios Comunitarios
Costeros aprobado en primer debate
junto con otras dos propuestas para
la regularizacin de la ZMT que al
momento de editarse este Informe
haba sido enviado a consulta a la Sala
Constitucional, y que busca resolver
algunos problemas de ocupacin irregular del territorio, como los analizados en
este captulo.

se aclaran aspectos relacionados con las


competencias del Incopesca y el Minae, y
se le otorgan al segundo las funciones de
proteccin y manejo de las especies marinas no comerciales.
Con esta Ley se mejora la normativa
vinculada a la Convencin internacional
para el comercio internacional de especies
amenazadas de fauna y flora silvestres
conocida como Cites, por sus siglas en
ingls, cuya aplicacin es relevante por
las obligaciones internacionales que conlleva y los mecanismos de observancia que
se han desarrollado para su cumplimiento.
Adems, expresamente se seala la obligacin de actualizar cada dos aos los
precios (antes llamados cnones) de las
actividades reguladas en la Ley (mediante
decreto) y las listas de especies amenazadas, con poblaciones reducidas y en vas
de extincin (lo que no ocurre de manera
peridica: la ltima lista data de 2005). Y
en el componente sancionatorio (delitos y
contravenciones), aunque ya la ley anterior
haba sido objeto de una profunda reforma
en 2008, en esta versin se hicieron modificaciones en la redaccin de los delitos,
sobre todo los relacionados con la caza y
la tenencia de vida silvestre en cautiverio.
La nueva Ley constituye un valioso precedente de la participacin ciudadana en la
toma de decisiones sobre temas ambientales.
Fuente: Cabrera, 2013.

Capacidades
para la gestin ambiental
Como ltima seccin de este captulo,
en esta se analizan elementos relacionados con la capacidad econmica,
institucional, de recursos humanos y
de investigacin que tiene el pas para
realizar la gestin ambiental. Este ao se
aborda el tema del desempeo municipal
y, por primera vez, se hace un esfuerzo
por medir las capacidades de los gobiernos locales en cuanto a la tenencia de
herramientas bsicas para ejercer sus
competencias en materia ambiental.
En trminos generales, al analizar el

222

ESTADODELANACIN

desempeo de tres entidades clave (el


Sinac, el Minae y la Setena) se concluye
que la institucionalidad ambiental sigue
mostrando un desempeo dbil. En 2012
el Sinac ocup el lugar 155 entre 160
instituciones pblicas evaluadas por la
Contralora General de la Repblica
(CGR) mediante el ndice de gestin
institucional, o IGI (con un puntaje de
40,2 en una escala de 1 a 100 y un cumplimiento de metas de 45,4).
Tambin la Comisin Nacional para
la Gestin de la Biodiversidad desmejor su calificacin en cinco puntos con
respecto al 2011; no obstante, el Parque
Marino del Pacfico y el Fonafifo mejoraron sus posiciones. El Minae ocup el
lugar 146, con un IGI de 51,3 baj dos
posiciones en relacin con el 2011.
En cuanto a la Setena, la CGR ha
emitido varios informes sobre su gestin, entre ellos uno que se refiere a los
proyectos que se desarrollan en zonas
costeras y a la labor que realiza la
Secretara para darles seguimiento y
ejercer control sobre ellos en las fases
constructiva y operativa (CGR, 2010b).
Como resultado de esa evaluacin, el
ente contralor plante una serie de recomendaciones que deban ser acogidas
en plazos concretos. Sin embargo, segn
reportan autoridades de la CGR eso
no ha sucedido (E: Pacheco, 2013). El
Minae cre una comisin especial para
estudiar la Setena, advirtiendo la necesidad de corregir, modernizar y mejorar
la gestin de esa Secretara. An se
desconoce si se realizarn cambios en la
normativa que la rige.
En materia de planificacin en las
ASP, se encuentran en marcha 65 proyectos de inters para el Sinac, que
incluyen 35 planes de manejo y catorce
propuestas tcnicas para crear nuevas
reas, que vendran a llenar los vacos
de conservacin detectados por el proyecto Gras II, as como tres iniciativas
relacionadas con el cambio climtico.
Nueve de estos proyectos han sido concluidos. Todo esto ha sido posible con
el apoyo de fondos provenientes del
fideicomiso Costa Rica por Siempre,
de la cooperacin alemana, y del segundo fideicomiso de canje de deuda entre
Estados Unidos y Costa Rica.
Entre los planes de manejo destaca

ARMONA CON LA NATURALEZA

el correspondiente al rea Marina de


Manejo Montes Submarinos, en la Isla
del Coco, cuya elaboracin se encuentra
en su etapa final. Esta rea fue creada
en 2011 y tiene la particularidad de que
incluye la pesca entre los usos de recursos marinos permitidos, pero regulados.
Se admite la pesca de palangre superficial, que tradicionalmente ha sido una
actividad orientada a la captura de atunes, picudos y tiburones, pero se prohbe
la pesca de atn con buques de cerco.
Entre otras inversiones importantes realizadas en la isla est la colocacin de un
sofisticado sistema de radares que har
ms efectivo el combate a la pesca ilegal
y otras actividades ilcitas. La energa
para operar este sistema, mantener las
comunicaciones y satisfacer otras necesidades, ser provista por un proyecto
de generacin hidroelctrica que desarrollan en conjunto el ICE y la CNFL.
Tambin se debe resaltar el importante esfuerzo realizado en el Parque
Nacional Carara, para cumplir con la
Ley de igualdad de oportunidades para
las personas con discapacidad (no 7600,
de 1996) y su Reglamento (de 1998).
La construccin de un sendero universal de 1,2 kilmetros de longitud hace
de este el primer parque nacional que
brinda facilidades de acceso a personas
con discapacidad y adultas mayores,
con rampas especiales, un sendero de
concreto permeable, esculturas de animales en madera para que las personas
no videntes puedan palparlas y nueve
estaciones donde se ofrece informacin
audiovisual. La obra se construy con la
colaboracin de empresas privadas, cuatrocientos voluntarios y la donacin de
150.000 personas a travs de mensajes
de texto, producto de la campaa Un
parque para todos que desarrollaron
Canal 7, la Fundacin ProParques y la
firma Valdesol.
Por ltimo, en lo que concierne a la
formulacin de programas de gestin
ambiental a nivel institucional, en mayo
de 2013 el Minae report que solo un
36% de los organismos estatales haba
cumplido con esa obligacin. Sobre este
punto cabe recordar que la Ley para la
Gestin Integral de Residuos (recuadro
4.20) establece que las entidades del
sector pblico deben implementar siste-

CAPTULO 4

mas de gestin ambiental en todas sus


dependencias. El dato del Minae significa que 145 instituciones, de las 228 que
conforman el sector pblico, an no han
acatado este mandato (Minae, 2013b).

Rezago de los municipios en el


cumplimiento de la normativa para
la gestin ambiental
Los gobiernos locales son actores
clave para la gestin ambiental. Tanto la
normativa municipal como la nacional
les otorgan importantes competencias
en esta materia, que van desde aspectos
puntuales como el manejo de residuos
o la limpieza de zonas pblicas, hasta
asuntos de alta complejidad y grandes
implicaciones, como el ordenamiento del
territorio.
En 2012, y por tercer ao consecutivo,
la CGR midi el ndice de gestin municipal (CGR, 2013c) que est compuesto
por cinco ejes: i) desarrollo y gestin institucional, ii) planificacin, participacin
ciudadana y rendicin de cuentas, iii)
gestin de desarrollo ambiental, iv) gestin de servicios econmicos y v) gestin
de servicios sociales. En trminos generales, la calificacin promedio fue superior a la de 2010 y 2011, con 55,1 de un
total de 100 puntos. La Municipalidad
de San Rafael de Heredia obtuvo la
mejor calificacin (81,3) y en el extremo
opuesto se ubic la Municipalidad de
Guatuso (31,3).
La mayor dificultad que enfrentaron
los gobiernos locales fue la gestin de
desarrollo ambiental. Pese a registrar
un aumento en el puntaje promedio en
comparacin con 2010 y 2011, este eje
mantuvo la calificacin ms baja con
respecto a los otros mbitos examinados
(40,7). En l se evalan los servicios de
recoleccin, disposicin y tratamiento de
los residuos, as como el aseo de vas y
sitios pblicos. El aspecto ms dbil es la
limitacin que enfrentan los municipios
para lograr la sostenibilidad de estos
servicios, dado que no logran recaudar
los ingresos que necesitan para atender
los gastos asociados.
De las 79 municipalidades evaluadas, San Rafael de Heredia (88,0),
Desamparados (82,5) y Heredia (77,8)
lograron los mejores resultados en el eje
ambiental. Por el contrario, Aserr (0,0)

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

RECUADRO 4.20

Incipientes avances en la aplicacin


de la Ley para la Gestin Integral de Residuos
Las grandes expectativas generadas
en 2010, cuando se promulg la Ley de
Gestin Integral de Residuos, se han visto
opacadas con el paso del tiempo. Segn la
CGR (2011a), aunque el Ministerio de Salud
cuenta con el Plan de Gestin de Residuos y
la Poltica Nacional para la Gestin Integral
de Residuos, estos no estn vinculados
con el Plan Estratgico Institucional 20112015, ni con el presupuesto del Ministerio.
Al cierre de edicin de este Informe no se
haba consolidado el Fondo para la Gestin
Integral de Residuos, meta que debi estar
cumplida en octubre de 2010. Tampoco
existe el reglamento de la Ley, ni los reglamentos tcnicos en los temas de funcionamiento de rellenos sanitarios, tratamiento
de residuos de manejo especial y peligroso,
y lmites mximos permitidos de emisiones
de contaminantes en suelos, por lo que
el Ministerio prcticamente no ha podido
ejercer su rectora en esta materia.
En el caso de las municipalidades, estn
pendientes las tareas de optimizar el servicio de recoleccin de residuos, actualizar los costos por ese concepto y definir
las prioridades en cada zona del cantn.
Sigue siendo comn observar camiones
recolectores municipales obsoletos, en mal
estado, que en s mismos son fuentes de
contaminacin.
A lo anterior hay que agregar la reiterada prctica de depositar los residuos
slidos municipales en rellenos sanitarios
y botaderos. El uso de los primeros bajo
condiciones controladas y la debida fiscalizacin es una alternativa viable, tanto
econmica como ambientalmente, pero los
botaderos constituyen una clara violacin a
la normativa ambiental. Adems, los rellenos sanitarios que existen en el pas estn
agotando su vida til, y se prevn conflictos sociales intensos por la posible instalacin de otros, por lo que algunos alcaldes
han planteado la posibilidad de migrar a
otros tipos de tecnologas.
Ante el rechazo social por la instalacin
de nuevos rellenos sanitarios, en los ltimos dos aos se han presentado muchas
empresas que ofrecen soluciones novedosas para tratar los residuos slidos con
tecnologas como el uso de plasma, pirlisis, biogasificacin, etc. Las propuestas

conllevan fuertes inversiones, operaciones


de elevada dificultad y peligrosidad en
caso de fallas, y riesgos de generacin
de subproductos indeseables si las condiciones de trabajo no son adecuadamente
fiscalizadas. Estas alternativas consideran
altos volmenes de residuos, esto es, incluyendo los materiales que en la actualidad
separa el sector de los recolectores.
En 2012, la Federacin Metropolitana
de Municipalidades (Femetrom), el ICE y
la UCR firmaron una carta de intenciones
para el aprovechamiento energtico de los
residuos slidos municipales. Esta es una
opcin positiva para combatir los efectos
del cambio climtico, pero en el mediano
plazo puede generar una crisis en el sector
de los recolectores, que est conformado
por asociaciones de mujeres, hogares de
ancianos, grupos de personas con discapacidad, escuelas y colegios, que durante
ms de quince aos han venido recuperando los materiales con valor econmico,
como papel, cartn y plstico, que son precisamente lo que ms importancia tienen
en esta modalidad de aprovechamiento
energtico.
Segn datos del Ministerio de Salud, 48
municipalidades (59%) ya tienen aprobados sus planes de gestin de residuos
slidos. Este nmero sigue siendo bajo,
a pesar de los esfuerzos realizados por
diversas instancias para que los municipios
logren al menos cumplir con esa obligacin. La principal dificultad encontrada
consiste en la elaboracin de los estudios
de composicin de materiales y la integracin de actores sociales para colaborar
con su formulacin. La fecha lmite para la
presentacin y puesta en marcha del plan
es el ao 2014.
En un informe presentado por el
Ministerio de Salud se reportan avances
importantes, que incluyen la elaboracin
de un manual para estimar los costos de la
gestin de los residuos slidos y definir el
modelo tarifario, manuales para el diseo
y formulacin de reglamentos municipales y una gua para el establecimiento de
mancomunidades en gestin integral de
residuos (Amador, 2012).
Fuente: Soto, 2013.

ESTADODELANACIN 223

y Acosta (14,4) en San Jos, y Guatuso en


Alajuela (8,9) obtuvieron las puntuaciones ms bajas. De acuerdo con el IGM,
otra debilidad de los ayuntamientos es
la planificacin, especficamente por la
ausencia de planes reguladores. En 2012
no se registraron variaciones con respecto al 2011, cuando solo dieciocho
municipios contaban con planes reguladores cantonales, segn se report
en la edicin anterior de este Informe
(ProDUS-UCR, 2012).
En sntesis, en el eje de gestin de
desarrollo ambiental sigue siendo un
reto importante para los gobiernos locales mejorar la cobertura y la inversin
en los servicios de recoleccin y tratamiento de residuos, as como el aseo de
sitios pblicos. Por otra parte, la falta de
actualizacin de las tasas que se cobran
por ese concepto contina limitando
tanto la prestacin de esos servicios,
como la ejecucin de nuevos proyectos.
Como complemento a este esfuerzo
de la CGR, y con el fin de contribuir en
la construccin de nuevas herramientas
para conocer y medir el estado de la gestin ambiental en el pas, el Programa
Estado de la Nacin realiz un ejercicio
de clasificacin cantonal, a partir de la
informacin disponible sobre el desempeo de los municipios en este mbito.
El supuesto inicial es que los gobiernos
locales deben contar con algunos instrumentos bsicos establecidos en la
normativa ambiental, entre ellos el plan
regulador cantonal y los mandatos estipulados en Ley de Gestin Integral de
Residuos (o Ley GIR).
El plan regulador es una herramienta
bsica de ordenamiento territorial, clave
para la gestin en materia de proteccin
ambiental, riesgo de desastre, manejo
de recursos naturales e impactos de
la actividad humana. La obligacin de
que cada municipio posea un plan data
de 1968, cuando se promulg la Ley
de Planificacin Urbana, pero en la
actualidad como ya se mencion solo
dieciocho de ellos han cumplido con
ese mandato. Por su parte la Ley GIR,
aprobada en 2010, asigna a las municipalidades un conjunto de tareas concretas
para el buen manejo de los residuos
slidos, entre ellas: i) crear una oficina
ambiental con su respectivo presupuesto,

224 ESTADODELANACIN
ii) elaborar un plan de manejo de residuos slidos, iii) recolectar en forma
separada los residuos, iv) realizar estudios de composicin de materiales y v)
emitir un reglamento especfico para el
manejo de residuos slidos.
A partir de lo anterior, se cre una
tipologa de cantones que combina un
indicador de acatamiento normativo
(basado en estos dos instrumentos) con
el puntaje obtenido en el eje ambiental
del ndice de gestin municipal (IGM)
que mide la CGR. Como se seal
antes, este ltimo considera tres reas:
recoleccin de residuos, depsito y tratamiento de los mismos, y aseo de vas
y sitios pblicos23. El IGM valora el
cumplimiento de las obligaciones que la
normativa asigna a los gobiernos locales y est diseado de manera que la
cantidad de recursos administrados por
cada ayuntamiento no sea un elemento
determinante de los resultados de la
evaluacin (CGR, 2012b).
La tipologa creada para este ejercicio
establece cuatro categoras, a saber:
n Avance satisfactorio: municipalida-

des que presentan un acatamiento

ARMONA CON LA NATURALEZA

normativo alto, es decir, tienen plan


regulador y cumplen con al menos
tres de las disposiciones de la Ley
GIR, y a la vez registran un puntaje
alto en el eje ambiental del IGM
(ms de 70 en una escala de 1 a 100).
n Avance parcial: municipalidades que

muestran un acatamiento normativo medio o alto, es decir, cumplen


con alguna de las dos herramientas
evaluadas, y tienen una calificacin
media o alta en el eje ambiental del
IGM (por arriba de 45).
n Con rezago: municipalidades que

obtienen un valor alto en un indicador, y bajo en el otro.


n Con doble rezago: ambos indicadores

con puntaje bajo, o uno bajo y el otro


medio.
Cabe aclarar que el indicador de acatamiento normativo solo evala la existencia del instrumento (por ejemplo si
el cantn posee plan regulador o no).
En este ejercicio es imposible evaluar
su calidad o su cumplimiento en la

CAPTULO 4

prctica, pues se trata solo de conocer la


existencia de esa plataforma bsica para
la gestin ambiental.
Los resultados muestran que la mayora de los municipios se encuentra en una
situacin desfavorable (mapa 4.3). En
total 52 cantones (64%) se ubican en la
categora de doble rezago y 35 de ellos
tienen valores bajos en ambos indicadores. En las provincias de Guanacaste y
Limn prcticamente todos los cantones
muestran doble rezago. En la categora
con rezago estn ocho cantones que
registran un puntaje alto en uno de los
indicadores, y bajo en el otro.
En la categora de avance parcial
se ubican cantones que en su mayora
pertenecen a la GAM y que tienen un
puntaje medio en el eje ambiental del
IGM; adems, ocho de los diecisiete
municipios con avance parcial se han
acogido a normativa de tipo regional
(Plan GAM) o poseen planes urbanos
parciales (la mayora desactualizados).
En la categora de avance satisfactorio tan solo se identifican Santa Ana
y Desamparados, con el eje ambiental
del IGM por arriba de 70 y un nivel de
acatamiento superior a 8.

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN 225

MAPA 4.3

Avance de las municipalidadesa/ en el cumplimiento de normativa para la gestin ambiental. 2012

a/ Para los cantones de Montes de Oro, San Mateo, Siquirres y Talamanca no se cuenta con la informacin sobre la Ley GIR. Sin embargo, la carencia de esta informacin no afecta
el resultado.
Fuente: Elaboracin propia con datos de las municipalidades y CGR, 2013c.

226

ESTADODELANACIN

La coordinacin del captulo estuvo a cargo de


Lenn Corrales.
Colabor como asistente de investigacin
Karen Chacn.
La edicin tcnica la efectuaron Leonardo
Merino y Karen Chacn, con el apoyo de Jorge
Vargas-Cullell.
Se prepararon los siguientes insumos:
Gestin del riesgo, de Alice Brenes (UNA);
Manejo, disposicin y desecho de las aguas
residuales en Costa Rica, de Francisco
Angulo (ESPH); Gestin del recurso hdrico, de Yamileth Astorga (UCR); Agricultura:
rumbo hacia la sostenibilidad, de Oliver Bach
(Rainforest Alliance); Capacidades regulatorias, normativa y conflictos ambientales, de
Jorge Cabrera (UCR); Carbono neutralidad:
avances y desafos de cara al ao 2021, de
Alejandra Granados (consultora independiente); Recursos forestales, de Manuel Guerrero
(Fundecor); El sector energa: su desempeo reciente y vulnerabilidades, de Freddy
Martnez (Recope); Ordenamiento territorial y conflictividad en zonas protegidas,
de Miriam Miranda (Programa BID-Catastro);
Gestin marino-costera, de Moiss Mug (consultor independiente); Gestin del patrimonio, conservacin y biodiversidad, de Karina
Rodrguez (consultora independiente) y A dos
aos de la Ley GIR, de Silvia Soto (ITCR).
Se realizaron las siguientes contribuciones
especiales: Caso Crucitas evidencia falta de
metodologas oficiales de valoracin de daos
ambientales, de lvaro Sagot; Carencia
de control de convencionalidad en torno al
Proyecto Hidroelctrico El Diqus, de Karine
Rinaldi; El Ciadi y el fallo de indemnizacin en

ARMONA CON LA NATURALEZA

el caso Unglaube, de Duayner Salas-Chaverri;


Mltiples denuncias y malestar social evidencian creciente expansin del monocultivo de la
pia, de Mauricio lvarez; Plataforma para
una produccin sostenible de la pia: maquillaje verde con apoyo internacional, de Mariana
Porras; Las quemas agrcolas en Costa Rica:
alto impacto, escasa informacin, de Carolina
Rugeles; Fondo de Agua: iniciativa pblicoprivada en pro de los recursos hdricos en la Gran
rea Metropolitana, de Felipe Carazo, Manuel
Guerrero y Laura Valverde; reas marinas de
pesca responsable: opinin de los actores, de
Coopesolidar R.L. e Impactos sociales y econmicos del PSA: estudios de caso, de Roxana
Chacn; Acciones colectivas en Costa Rica: una
imagen sobre la movilizacin social en el pas,
enero 1994-marzo 2013, de Pablo Ramrez.
Por su revisin y comentarios a los borradores del captulo se agradece a Pascal Girot
(CARE), quien fungi como lector crtico del
borrador final, as como a Pedro Len (Cenat
y UCR), Nicols Boeglin (UCR), Gloria Villa
(DSE), Yamileth Astorga (UCR), Steffan GmezCampos, Jorge Vargas-Cullell, Alberto Mora y
Karen Chacn (Programa Estado de la Nacin).
Un agradecimiento especial por sus comentarios, contribuciones y apoyo para la elaboracin
del captulo a Darner Mora, Arcelio Chvez,
Rodolfo Ramrez, Guillermo Arce, lvaro Araya,
Jess Vega, Marlen Cruz y Roberto Arias
(AyA), Elas Rosales (ITCR), Andrea Surez
(UNA), Arturo Molina, Lina Romn y Gloria
Villa (DSE), Allan Astorga, Yamileth Astorga
y Nicols Boeglin (UCR), Mara Luisa Fournier
(IRET-UNA), Marco Jaubert (consultor independiente), Ricardo Laurent (Municipalidad de La
Unin), Maritza Fallas (IFAM), Michelle Arias
(Municipalidad de Escaz), Carlos Romero y

CAPTULO 4

Nelson Brizuela (Senara), Yetti Quirs (Sepsa),


Jos Joaqun Chacn (Direccin de Agua-Minae),
Bernardo Vargas (PNUD), Luis Carlos Snchez
(Municipalidad de Flores), Yadira Mena, Mara
Isabel Chavarra, Randall Campos y Gustavo
Induni (Sinac), Rafael Barboza (Proyecto de
Mejoramiento Ambiental del rea Metropolitana
de San Jos), Adriana Bonilla (consultora independiente), Kenneth Ovares (CGR), Sebastin
Ugalde (ONF), Kelly Perry y Henry Marn (Fecop),
Bernardo Aguilar y Karla Crdoba (Fundacin
Neotrpica), Lorena Mario (ICE), Jorge Araya
y Emmanuel Villalobos (SFE), Sebastin Ugalde
(ONF), Vivienne Sols (Coopesolidar R.L.),
Carmen Roldn (Fonafifo), Virginia Cajiao
(Vicepresidencia de la Repblica).
Los talleres de consulta se realizaron el 6,
7 y 14 de junio y el 14 de agosto de 2013,
con la participacin de Felipe Alpzar, Fannie
Alvarado, Gadi Amit, Francisco Angulo, Jorge
Luis Araya, Eugenia Arguedas, Hazel Arias,
Oliver Bach, Guidios Baja, Karla Benavides,
Nicols Boeglin, Alice Brenes, Eduardo
Brenes, Jorge Cabrera, Roy Castelln, Yolanda
Chamberlain, Marco Chinchilla, Cynthia Crdoba,
Ivn Alonso Delgado, Fiorella Donato, Miguel
Durn, Jimmy Fernndez, Marvin Fonseca, Mara
Luisa Fournier, Pascal Girot, Natalia Gmez,
Alejandra Granados, Isabel Guzmn, Juan
Herrera, Marco Jaubert, Julio Jurado, Pedro
Len, Lorena Mario, Freddy Martnez, Toms
Martnez, Alonso Matamoros, Miriam Miranda,
Arturo Molina, Tatiana Mora, Moiss Mug,
Vanessa Pacheco, Francisco Pizarro, Antonio
Porras, Francisco Rodrguez, Karina Rodrguez,
Elas Rosales-Escalante, Flora Salas, Shirley
Soto, Sergio Torres y Ricardo Valerio.
La revisin y correccin de cifras fue realizada por
Natalia Morales , Antonella Mazzei y Karen Chacn.

CAPTULO 4

ARMONA CON LA NATURALEZA

ESTADODELANACIN 227

NOTAS

1 En 2012 se inaugur en el pas la primera planta de


energa solar de Centroamrica y se declar de inters
pblico la importacin, uso y distribucin del gas natural
licuado (GNL).
2 El Minae y el Banco de Costa Rica obtuvieron fondos de
China, Japn y Corea del Sur, para otorgar crditos que
permitan a los taxistas y autobuseros modernizar sus flotas.
Se ofrecen tasas de inters en dlares desde 4,83% a cinco
aos para los primeros y desde 4,93% a siete aos para
los segundos. Adems, a mediados de 2013 se decret una
reduccin de impuestos a los vehculos hbridos-elctricos
nuevos, con el propsito de promover su introduccin en el
parque vehicular.
3 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra
E corresponden a entrevistas o comunicaciones personales realizadas durante el proceso de elaboracin de
este Informe. La informacin respectiva se presenta en la
seccin Entrevistas, de las referencias bibliogrficas de
este captulo.
4 Los crditos de carbono son un instrumento econmico
contemplado en el Protocolo de Kioto. Cada crdito equivale
a una tonelada de dixido de carbono que dej de liberarse
a la atmsfera. Solo pueden generarse por los mecanismos
establecidos en el Protocolo de Kioto.
5 Segn especialistas, existe la idea de que la gasolina
sper es mejor por ser ms cara o tener ms octanaje, lo que
obliga al pas a pagar ms por un combustible que requiere,
a lo sumo, el 10% de los automviles. Para lograr el alto
octanaje de la gasolina sper se requieren ms aditivos,
entre ellos el metilciclopentadienilo tricarbonilo manganeso (MMT), que fue identificado en la gasolina que importa
y distribuye Recope en cantidades que exceden los lmites
permitidos internacionalmente (Martnez, 2013).
6 Entre ellas Cedarena, Preserve Planet, Pretoma,
Fundacin Bandera Ecolgica, Fundacin para el Desarrollo
Urbano, Terra Nostra, Universidad para la Cooperacin
Internacional, Sociedad Mesoamericana para la Biologa y
la Conservacin, Corredor Biolgico Talamanca y Apreflofas.
7 Segn consta en el acta 25-2012, de la sesin ordinaria
17-2012, celebrada por el Concejo Municipal de Gucimo el
27 de abril de 2012.
8 Segn consta en el acta de la sesin ordinaria n 19, celebrada por la Municipalidad de Pococ el 12 de marzo de 2012.

9 Costa Rica por Siempre es una alianza pblico-privada


que administra un fideicomiso con una meta de recaudacin
de cincuenta millones de dlares. Su objetivo es consolidar un
sistema de reas protegidas marinas y terrestres que sea ecolgicamente representativo, efectivamente manejado y con
una fuente estable de financiamiento, lo que permitir a Costa
Rica ser el primer pas en desarrollo en cumplir las metas del
Programa de trabajo en reas protegidas del Convenio sobre
la Diversidad Biolgica.
10 El apoyo proviene del Ministerio de Ambiente y la agencia de cooperacin internacional de Alemania, del proyecto GEF-Barreritas, del Fideicomiso II del Canje de Deuda
Estados Unidos-Costa Rica y de la organizacin Conservacin
Internacional.
11 Disponible en http://crbio.cr
12 Las precipitaciones tuvieron un comportamiento bastante
irregular, sobre todo en el mes de septiembre, tanto temporal
como espacialmente. Los eventos de lluvia se concentraron
en pocos das, pero con intensidades fuertes que ocasionaron
cada de granizo y vientos descendentes (Morera, 2012).
13 Estos perodos corresponden a aos Nio. Es normal que
los fenmenos de El Nio y La Nia se extiendan por diez meses
o ms y, por tanto, trasciendan de un ao a otro (Flores, 2013).
14 El artculo 62 del Cdigo Municipal seala que las municipalidades podrn otorgar ayudas temporales a vecinos y
vecinas del cantn que enfrenten situaciones, debidamente
comprobadas, de desgracia o infortunio.
15 El proceso se realiz bajo el marco de un conjunto de
convenios suscritos por las municipalidades con la Escuela de
Ciencias Geogrficas de la UNA. Cont con financiamiento de
la agencia de cooperacin espaola y el apoyo de la Fundacin
Demuca y el Proyecto Ro Fro del INBio. En su seguimiento
particip la Federacin de Gobiernos Locales Costarricenses
Fronterizos con Nicaragua.
16 Liberia, Bagaces, Caas, Abangares, Tilarn, La Cruz,
Filadelfia, Nicoya y Hojancha (este ltimo con el fin de actualizar su plan regulador). A ellos se sumaron los distritos de
Lepanto, Paquera y Cbano.
17 Entre ellas: Ley General del Ambiente, Ley Forestal, Ley de
Biodiversidad, Ley de Pesca y Acuicultura, Ley de Concesin
y Operacin de Marinas Tursticas, Ley de Creacin del Polo
Turstico de Papagayo, Ley Orgnica de Creacin del Instituto
Costarricense de Turismo, Ley de Creacin y Organizacin del
Instituto Geogrfico Nacional y Ley de Planificacin Urbana.

18 El decreto 32967-Minae establece que la Setena tiene un


plazo mximo de tres meses para responder. Sin embargo,
las municipalidades que entregaron los ndices de fragilidad
ambiental (IFA) en 2011 recibieron respuesta a finales del 2012.
19 Setena no cumple el objetivo de la metodologa de los
ndices de fragilidad ambiental (IFA), que es elaborar un mapa
de zonificacin de fragilidad ambiental que sirva de base para
confeccionar una propuesta de uso de suelo (plan regulador).
Esa propuesta se complementa con los estudios tcnicos de
evaluacin de impacto ambiental de los proyectos especficos
(Astorga-Gttgens, 2013).
20 Un ejemplo de esa situacin fue el envo de un comunicado
mediante el cual la Setena indic a las municipalidades que, en
presencia de una actividad, obra o proyecto de Categora A,
y antes de enviar los IFA a la Secretara, deban realizar una
audiencia pblica con la participacin de los desarrolladores
y consultores ambientales, a fin de informar a la sociedad civil
sobre la iniciativa y sus impactos (decreto 32734-Minae-SMOPT-MAG-MEIC). Posteriormente, la misma entidad emiti una
nueva directriz, para informar que lo procedente era efectuar
las audiencias pblicas una vez que los IFA contaran con el
visto bueno de la Setena.
21 Al cierre de edicin de este Informe an no estaban certificados los PNE de los cantones de Puntarenas y Esparza,
aunque s estaban delimitados y georreferenciados. El rea
de Conservacin Pacfico Central no ha emitido las respectivas
certificaciones, dada la ocupacin de manglares y humedales
(Miranda, 2013).
22 De acuerdo con la Ley de Proteccin Fitosanitaria, se
entiende por liberacin al medio ambiente el uso de un
producto manipulado fuera de los lmites de un confinamiento
fsico normal de un recinto cerrado, laboratorio, invernadero,
fermentado o cualquier otra estructura cerrada, bajo las
condiciones de bioseguridad que establezca el Ministerio
(decreto 26921-MAG).
23 El IGM procura conocer si las municipalidades ofrecen
los citados servicios y cul es su cobertura, si la tasa que se
cobra por su prestacin est actualizada, y cul es la relacin
entre los ingresos provenientes de las tasas y los gastos de
operacin de los servicios (CGR, 2012b).

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ESTADODELANACIN

ARMONA CON LA NATURALEZA

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