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Superior Tribunal de Justia

MEDIDA CAUTELAR N 23.213 - RJ (2014/0223874-4)


RELATOR
: MINISTRO NAPOLEO NUNES MAIA FILHO
REQUERENTE
: CSAR EPITCIO MAIA
ADVOGADO
: DIEGO BARBOSA CAMPOS E OUTRO(S)
REQUERIDO
: MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

DECISO
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MEDIDA CAUTELAR
QUE OBJETIVA CONFERIR EFEITO SUSPENSIVO A RESP J
INTERPOSTO, MAS PENDENTE DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE NA
CORTE DE ORIGEM. IMPUTAO DA PRTICA DE ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTRUO DA IGREJA DE SO
JORGE, EM SANTA CRUZ, BAIRRO DA PERIFERIA DO MUNICPIO DO
RIO DE JANEIRO/RJ. INDISPENSABILIDADE DE COMPROVAO DO
DOLO DO AGENTE, PARA CONFIGURAR-SE IMPROBIDADE, NOS
CASOS DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. PRESENA DOS REQUISITOS DA
TUTELA EMERGENCIAL. MEDIDA CAUTELAR LIMINAR DEFERIDA.
ATRIBUDO EFEITO SUSPENSIVO AO RESP, J INTERPOSTO, AT O
SEU JULGAMENTO FINAL, OU DESTA MC, PELA 1a. TURMA-STJ, QUE
MELHOR DIR.

1.

Trata-se de Medida Cautelar com pedido de medida liminar, em

que requerente CESAR EPITCIO MAIA, na qual se postula conferir efeito suspensivo
a Recurso Especial j interposto, porm pendente de juzo de admissibilidade na Corte
de origem.
2.

Depreende-se dos autos que o requerente, por meio de Recurso

Especial, insurgiu-se contra o acrdo do egrgio Tribunal de Justia do Estado do Rio


de Janeiro/RJ, que o condenou por ato doloso de improbidade administrativa, com base
no art. 11 da Lei 8.429/92, porquanto teria dispendido recursos municipais, para a
construo da Igreja de So Jorge, em Santa Cruz, Bairro do Municpio do Rio de
Janeiro/RJ.
3.

O decisum ficou assim ementado:

APELAO CVEL. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE


ADMINISTRATIVA. CONSTRUO DE TEMPLO RELIGIOSO. MUNICPIO
DO RIO DE JANEIRO. IGREJA DE SO JORGE. ALEGADA VIOLAO AO
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ARTIGO 19, INCISO I, DA CRFB. SUBVENO.
PROCEDNCIA. IRRESIGNAO DOS RUS.

SENTENA

DE

Dois ru que interpuseram apelaes na pendncia do julgamento


dos embargos de declarao contra a sentena. Necessidade de
ratificao, consoante o disposto na Smula no. 418 do C. STJ, ressalvado
o entendimento pessoal desta Relatoria, que restou vencido. No
conhecimento dos apelos da MITRA e do STUDIO G. Preliminar de
ilegitimidade passiva da MITRA ARQUIEPISCOPAL. Conhecimento de
ofcio. Pedido do autor neste sentido. Terreno que no da propriedade da
r. Templo que foi entregue Irmandade de So Jorge. Mero exerccio de
atividades eclesisticas, sem ter cincia acerca da origem do bem.
Acolhimento da preliminar, vencida a i. Des. Revisora. Conhecido o Agravo
retido interposto por um dos rus, pois reiterado no apelo. Defesa prvia.
Emenda da inicial. Possibilidade. Rejeio do agravo retido. Preliminares.
Aplicao da Teoria da
Assero. Pertinncia subjetiva, conforme narrativa exposta na exordial.
Questes que se confundem com o mrito. Preclusa a deciso que admitiu
a inicial. RIO URBE. Personalidade jurdica prpria. Celebrao do contrato.
Pleito de anulao. Aplicabilidade da Lei no. 8.429/92 aos agentes polticos.
Jurisprudncia consolidada nas Cortes Superiores. No se trata de controle
de constitucionalidade, mas apenas anlise da conduta dos rus. Nulidade
da sentena de fls. 982/983. Magistrado de 1 Grau, aps o trmino do seu
ofcio judicante, proferiu nova sentena, alterando o dispositivo. Publicao
da sentena
que se consuma com a entrega da mesma subscrita pelo Juiz ao escrivo.
Inexistncia de erro material. Omisso. Ausncia de litisconsrcio passivo
necessrio com todos os fieis que freqentam a igreja. No mrito, cinge-se
a controvrsia em verificar se a construo da Igreja de So Jorge, no
bairro de Santa Cruz, configura ato de improbidade administrativa, a ensejar
a anulao do contrato, bem como a condenao dos rus - excetuando-se
a RIO URBE a restituir ao errio o valor gasto, alm das demais sanes
previstas na Lei no. 8.429/92. Consoante entendimento consolidado no C.
STJ, para a configurao de
ato de improbidade imprescindvel a demonstrao do elemento subjetivo.
Alegada violao ao artigo 19, I, da CRFB. No caso, entendeu a d. maioria
que a construo da Igreja configurou ato de improbidade administrativa,
restando vencida esta Relatoria. Neste ponto, conforme o Voto Condutor da
e. Des. LCIA
HELENA DO PASSO, o Brasil um Estado laico, no adotando qualquer
religio oficial, no qual razes de ordem religiosa no podem afetar os
rumos polticos e jurdicos do Poder Pblico, entendendo que houve
subveno na hiptese, diante da concesso de auxlio pecunirio pelo
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Poder Pblico, sendo esta
a finalidade do contrato objeto da lide. Entendendo-se pela existncia de
ato de improbidade administrativa, o Chefe do Poder Executivo poca
deve responder pela construo da igreja, vislumbrando-se em relao a
este ru o elemento subjetivo, consistente na conscincia e voluntariedade
quanto realizao do ato impugnado. Agente poltico e, portanto, titular do
poder discricionrio. Deciso de determinar a realizao da obra
impugnada, autorizando s despesas relativas ao ato objeto da presente
ao. Assessor. Parecer. Ausncia de dolo ou m-f.
Demais rus que no tiveram qualquer participao ao ato impugnado,
tampouco figurando como beneficirios. NO CONHECIDOS OS
RECURSOS DA MITRA E DO STUDIO G. ACOLHIDA PRELIMINAR DE
ILEGITIMIDADE PASSIVA DA MITRA, DE OFCIO. PROVIMENTO DOS
RECURSOS
INTERPOSTOS
POR JORGE
ROBERTO
FORTES,
GERNIMO DE OLIVEIRA LOPES, RIO URBE E LOURENO CUNHA
LANA. DESPROVIMENTO DO APELO DE CSAR E. MAIA (fls. 19/20).

4.

Houve a interposio de Recurso Especial, o qual pende de juzo

de admissibilidade na Corte de origem, como dito. Manejou-se, ento, Medida Cautelar


postulando o efeito suspensivo ao tal recurso pendente de deciso, o qual (efeito) foi
indeferido pela Presidncia daquele egrgio Tribunal.
5.

Sustenta o

requerente, em

sntese, que no houve a

demonstrao de conduta dolosa por ele praticada, alm de ser contraditrio a


existncia de dolo e de boa-f, conforme assentado na origem; aponta, ainda, julgados
do STJ a fim de subsidiar sua tese.
6.

Argumenta, outrossim, que o periculum in mora est presente,

diante do acrdo do egrgio TRE/RJ, que julgou procedente a impugnao de registro


da candidatura do requerente a Senador da Repblica nas eleies de 2014, que se
encontram em iminncia de realizao.
7.

Era o que havia de relevante para relatar.

8.

Preliminarmente, e aps a anlise minuciosa dos autos,

entende-se que h plausibilidade no direito postulado e que h elementos suficientes a


justificar a manifestao desta Corte, mesmo que em carter provisrio. Registre-se,
ainda, que esta Corte Superior de Justia tem admitido em casos excepcionais, o
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deferimento de medida liminar para se evitar o perecimento do direito invocado, quando
patente de plausibilidade a sua alegao. Por oportuno, vejam-se alguns exemplares
desta diretriz judicante:
PROCESSUAL CIVIL. MEDIDA CAUTELAR PARA EMPRESTAR
EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO ESPECIAL AINDA NO INTERPOSTO.
POSSIBILIDADE SOMENTE DIANTE DE SITUAES EXCEPCIONAIS.
1.
O deferimento de Medida Cautelar para emprestar efeito
suspensivo a recurso especial, alm da satisfao cumulativa dos requisitos
do fumus boni iuris e do periculum in mora, depende do juzo positivo de
admissibilidade emanado do Tribunal a quo. Regra que somente comporta
exceo para impedir o perecimento do direito e a consequente inutilidade
do provimento jurisdicional futuro. Precedentes do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justia.
(...). (MC 7.811/MT, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 25/10/04).


PROCESSUAL CIVIL. MEDIDA CAUTELAR PARA DAR EFEITO
SUSPENSIVO A RECURSO ESPECIAL. SITUAO EXCEPCIONAL. RISCO
DE DANO GRAVE E DE DIFCIL REPARAO (LEVANTAMENTO DE
DEPSITOS
JUDICIAIS).
VEROSSIMILHANA
DO
PEDIDO
CONFIGURADA PELA PROBABILIDADE DE XITO DO RECURSO
ESPECIAL.
1.
Em conformidade com a orientao traada pelo Supremo
Tribunal Federal nas Smulas 634 e 635, em casos excepcionalssimos, em
que haja risco de comprometimento de valor jurdico prevalecente, como o
direito constitucional efetividade da jurisdio, esta Corte vem admitindo o
cabimento de medida cautelar destinada a atribuir efeito suspensivo a
recurso especial ainda no interposto no Tribunal de origem. O caso dos
autos enquadra-se perfeitamente na referida hiptese de exceo, diante
da singular gravidade e das razes de direito alinhadas na inicial, que
evidenciam a probabilidade da reforma dos acrdos proferidos pelo
Tribunal local, que ensejaram a expedio de ordem para levantamento de
quantias vultosas, oferecidas pela prpria demandada como garantia de
crditos tributrios, e que foram objeto de pedidos de arresto e de penhora,
requeridos pelo Municpio do Rio de Janeiro, para garantir das demais
execues fiscais em curso perante Justia Estadual.

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2.
Medida cautelar procedente. Agravo regimental prejudicado
(MC 7.604/RJ, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJ 04.10.04).


AGRAVO REGIMENTAL. MEDIDA CAUTELAR. LIMINAR. 1)
EFEITO SUSPENSIVO
PRVIO A RECURSO ESPECIAL,
CUJA
INTERPOSIO VEM SENDO IMPOSSIBILITADA PELA DEMORA NO
DESLINDE DE SUCESSIVOS INCIDENTES NA ORIGEM. 2) SITUAO
PROCESSUAL POLMICA NA ORIGEM. DECISO EM PLANTO
JUDICIRIO, APS DIVERSAS DECISES E ALEGAO DE VCIO NA
DISTRIBUIO. 3) MENOR DE CERCA DE SEIS ANOS NO DEVOLVIDO
PELO GENITOR, APS PERODO DE FRIAS, ME, DE QUEM JAMAIS
SE SEPAROU E COM QUEM ERA MANTIDO EM CIDADE DISTANTE.
PREVALNCIA DO INTERESSE DO MENOR A EXIGIR URGENTE
DEFINIO CAUTELAR. 4) NECESSIDADE DE VIR A SER CONSIDERADA
A ORIENTAO DE COMPETNCIA EM FUNO DO LOCAL DE
RESIDNCIA
DO MENOR.
5) EFEITO
SUSPENSIVO
PRVIO
CONCEDIDO, PARA O IMEDIATO RETORNO DO MENOR COMPANHIA
DA ME.
1.
Em situaes excepcionalssimas admitida a atribuio de
efeito suspensivo a recurso especial ainda no interposto no Tribunal de
origem, presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, em processo em
que a interposio do Recurso Especial vendo sendo impossibilitada pela
demora no deslinde de sucessivos incidentes na origem.
(...). (AgRg na MC 19.084/PI, Rel. Min. SIDNEI BENETI, DJe
27/04/12).

9.

Dessa forma, entendo presente a urgncia invocada e passa-se

a anlise dos requisitos para deferimento, ou no, do pleito cautelar, a saber, a


presena do fumus bonis iuris e do periculum in mora.
10.

A imputao de ato de improbidade administrativa ao autor desta

MC somente ser decidida, pelo seu mrito, quando se julgar o RESP por ele interposto
contra a sua condenao pelo egrgio TJ/RJ; agora se examina, to s e apenas, a
viabilidade processual daquele recurso, indicativa, em caso positivo, da presena da
aparncia de bom direito a ornar a sua pretenso cautelar.
11.

Vejo que o tal ato de improbidade, imputado ao recursante,

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consistiria em ter ele, quando Prefeito Municipal do Rio de Janeiro/RJ, disponibilizado
recursos do errio municipal para a construo de uma capela dedicada devoo de
So Jorge, em Santa Cruz, Bairro do Municpio do Rio de Janeiro/RJ.
12.

Tenho para mim que esse fato (a destinao dos recursos), por si

s e independentemente de qualquer outro elemento objetivo, de natureza infracional


extremamente duvidosa e isso porque, como se sabe, a sociedade brasileira
profundamente religiosa embora o Estado seja laico, mas no ateu, e muito menos
mpio como se pode afirmar.
13.

Penso que essa religiosidade provm da circunstncia histrica e

sociolgica de a F Crist haver aportado ao Brasil nas caravelas dos seus


descobridores, cujas naus, alis, ostentavam a Cruz de Cristo como smbolo e motivo
para as suas ousadas aventuras transocenicas; mas isto outro assunto e no
comportaria digresses maiores, pelo menos por agora.
14.

Ademais, no se pode negar que grande parte das cidades

brasileiras, inclusive capitais de Estados, como So Paulo/SP, So Lus/MA,


Salvador/BA, Belm/PA, Natal/RN, dentre outros, ostentam nomes ou aluses a santos
e episdios da religio crist, isso para no falar no nome do Estado de Santa Catarina
e em inmeros topnimos nacionais, como Bahia de Todos os Santos/BA, Baia de So
Marcos/MA, Ilha de So Lus/MA e Municpios como Santa Maria/RS, So Benedito/CE,
So Sebastio do Paraso/MG, So Jos do Rio Preto/SP, e muitos outros que,
segundo o censo do IBGE chegam a mais de 2.500.
15.

Os Municpios Brasileiros, todos eles, tm o seu Santo Padroeiro,

como Nossa Senhora da Assuno, em Fortaleza/CE, So Sebastio, no Rio de


Janeiro/RJ, alm de Nossa Senhora Aparecida, Padroeira do Brasil.
16.

Muitas cidades do Brasil foram fundadas por misses religiosas

crists, sobretudo as dos Padres Jesutas, que realizaram a catequese dos indgenas
(processo de discutvel ou questionvel humanismo) e foram os nossos primeiros
educadores; a atividade dos religiosos de todas as dominaes crists ou no no
Brasil, se expressam, tambm, de diversas formas de cultos e concepes
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arquitetnicas, estas visveis em mosteiros (como o de Olinda/PE), templos (como os
de Salvador/BA, Ouro Preto/MG, dentre outros), colgios e universidades; o Estado
Brasileiro no hostil religiosidade, tanto que concede imunidade tributria aos
templos de qualquer culto (art. 150, VI, letra b da CF) e pode celebrar com as diversas
igrejas cooperao nas reas educacional e outras.
17.

A conservao e a preservao desse patrimnio arquitetnico,

sempre demandantes de maiores aportes de ateno, fazem at parte da poltica


estatal de manuteno da nossa memria histrica; ningum pode afirmar, por
exemplo, que a construo da Catedral de Braslia tenha sido uma improbidade, como
tambm no se pode dizer que a implantao da Embaixada da Santa S, em local
privilegiado de Braslia, possa ser apontada como signo de favorecimento ou de
improbidade.
18.

De igual ao modo, a conservao dos Profetas do Alejadinho ou do

conjunto arquitetnico de Pampulha, em BH/MG, e muitos outros monumentos artsticos


de matriz religiosa, que seria at fastidioso enumerar, seria impassvel de ser apontada
como coisa inconveniente, condenvel e muito menos mproba.
19.

Fao essas digresses apenas para pontuar que, sada, no se

vislumbra a improcedibilidade do RESP, mas, de toda sorte, esses aspectos objetivos


da improbidade imputada ao postulante somente sero apreciados, como dito, no
julgamento do seu RESP, mas, primeira vista, parece-me que se trata de increpao
que desafia reflexo mais demorada e vertical, de maneira a permitir a apreenso de
sua estrutura e conformao, mxime para o efeito de punir o seu agente.
20.

O que se tem como orientao jurisprudencial dominante no STJ

que a improbidade calcada no art. 11 da Lei 8.429/92 seja sempre correspondente a ato
praticado de forma dolosa, o que deve ser demonstrado; vejam-se, a tal propsito, os
seguintes arestos:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, CAPUT, DA LEI 8.429/92.
LICITAO. PARTICIPAO INDIRETA DE SERVIDOR VINCULADO
CONTRATANTE. ART. 9, III E 3, DA LEI 8.665/93. FALTA SUPRIDA
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ANTES DA FASE DE HABILITAO. SMULA 07/STJ. AUSNCIA DE
DANO AO ERRIO. M-F. ELEMENTO SUBJETIVO. ESSENCIAL
CARACTERIZAO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
1.
O carter sancionador da Lei 8.429/92 aplicvel aos
agentes pblicos que, por ao ou omisso, violem os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade s instituies e
notadamente: (a) importem em enriquecimento ilcito (art. 9); (b) causem
prejuzo ao errio pblico (art. 10); (c) atentem contra os princpios da
Administrao Pblica (art. 11) compreendida nesse tpico a leso
moralidade administrativa.
2.
A m-f, consoante cedio, premissa do ato ilegal e
mprobo e a ilegalidade s adquire o status de improbidade quando a
conduta antijurdica fere os princpios constitucionais da Administrao
Pblica coadjuvado pela m-inteno do administrador.
3.
A improbidade administrativa est associada noo de
desonestidade, de m-f do agente pblico, do que decorre a concluso de
que somente em hipteses excepcionais, por fora de inequvoca disposio
legal, que se admite a sua configurao por ato culposo (art. 10 da Lei
8.429/92).
(...).
12. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nesta parte,
desprovido (REsp. 939.118/SP, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 01/03/2011).


PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
ESPECIAL. JULGAMENTO EXTRA OU ULTRA PETITA. RELEVNCIA DA
QUESTO SOCIAL E DO INTERESSE PBLICO. ATOS DE IMPROBIDADE.
APLICAO
DAS
SANES
PREVISTAS
NA
LEI
8.429/92.
IMPRESCINDIBILIDADE DO ELEMENTO SUBJETIVO. ART. 10 DA LIA.
CULPA OU DOLO. DESCONSTITUIO DO JULGADO. AFASTAMENTO
DA CONDENAO. IMPOSSIBILIDADE. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO
FTICO-PROBATRIO. SMULA 7/STJ. AGRAVO NO PROVIDO.
(...).
2.
imprescindvel o elemento subjetivo para a configurao do
ato de improbidade administrativa. No caso especfico do art. 10 da Lei
8.429/92, o dano ao errio admite, para a sua consumao, tanto o dolo
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quanto a culpa.
3.
A desconstituio do julgado pela ausncia do elemento
subjetivo na conduta mproba no encontra campo na via eleita, dada a
necessidade de revolvimento do conjunto ftico-probatrio, procedimento de
anlise prprio das instncias ordinrias e vedado a este Tribunal Superior,
a teor da Smula 7/STJ.
4.
Agravo
regimental
no provido
(AgRg no REsp.
1.125.634/MA, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe 02/02/2011).


PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE
DIVERGNCIA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
TIPIFICAO.
INDISPENSABILIDADE
DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO, NAS
HIPTESES DOS ARTS. 9o. E 11 DA LEI 8.429/92 E CULPA, PELO
MENOS, NAS HIPTESES DO ART. 10). PRECEDENTES DE AMBAS AS
TURMAS DA 1a. SEO. RECURSO PROVIDO (EREsp. 479.812/SP, Rel.
Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 27/09/2010).

21.

Citem-se, ainda, outros julgados desta Corte com a mesma

orientao: AIA 30/AM, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 28.09.2011; REsp.
1.103.633/MG, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 03.08.2010; EDcl no REsp. 1.322.353/PR, Rel.
Min. BENEDITO GONALVES, DJe 11.12.2012; REsp. 1.075.882/MG, Rel. Min.
ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe 12.11.2010; REsp. 414.697/RO, Rel. Min. HERMAN
BENJAMIN, DJe 16.09.2010; REsp. 1.036.229/PR, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJe
02.02.2010.
22.

Quanto ao periculum in mora, que o outro elemento condicionante

da tutela cautelar liminar, vejo-o claramente no impedimento que a condenao


colegiada do TJ/RJ produz contra a pretenso de o requerente candidatar-se a cargo
eletivo, no seu Estado de origem, o que pblico e notrio; quanto a isso, entendo que a
postulao satisfaz plenamente a exigncia legal correspondente, inclusive porque a
orientao consolidada, como se sabe, no sentido de denegao do registro da
candidatura de quem se acha condenado por ato doloso de improbidade administrativa
(art. 1o., I, letra l da LC 64/90), o que, alis, j ocorreu, neste caso, consoante deciso
emitida pelo egrgio TRE/RJ, nos termos do acrdo apenso inicial.
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23. Ao meu ver, portanto, esto presentes, sem dvida, os elementos que
se exigem para o deferimento de tutela liminar cautelar, a saber:
(a) o RESP interposto pelo postulante contm tese jurdica
relevante (exigncia do dolo nos atos de improbidade do art. 11 da Lei
8.429/92); e
(b) o perigo da demora na soluo daquele recurso salta aos olhos
de quem analisar este pleito, ainda que sem aguar a considerao jurdica
(indeferimento do pedido de registro da candidatura, decorrente da
condenao por improbidade dolosa).

24.

Isso

posto,

defere-se

liminar

cautelar

para

atribuir,

provisoriamente, efeito suspensivo ao Recurso Especial, ainda pendente do juzo de


admissibilidade na Corte de origem e, por conseguinte, suspender, tambm
provisoriamente, a deciso do egrgio TJ/RJ que condenou o requerente por ato doloso
de improbidade administrativa, at o julgamento definitivo do Recurso Especial pelo
colegiado desta Corte, que, como sempre, melhor dir.
25.

Comunique-se com urgncia ao egrgio Tribunal de Justia do

Estado do Rio de Janeiro/RJ.


26.

Publique-se. Intimaes necessrias.


Braslia/DF, 08 de setembro de 2014.

NAPOLEO NUNES MAIA FILHO


MINISTRO RELATOR

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