Políticas e Legislação Urbana: Guia Completo

Faculdade Sul Brasil - FASUL
Especializao em Planejamento Urbano e Ambiental

Polticas e Legislao Urbana
Disciplina
30 horas
Novembro e dezembro de 2014
Prof Arq Dr Solange Irene Smolarek Dias

SUMRIO
1. APRESENTAO _________________________________________________ 5
2. PLANO DE ESINO _________________________________________________ 6
2.1 IDENTIFICAO _______________________________________________ 6
2.2 EMENTA ______________________________________________________ 6
2.3 OBJETIVOS ___________________________________________________ 6
2.4 CONTEDO PROGRAMTICO ____________________________________ 6
2.5 METODOLOGIA _______________________________________________ 7
2.5.1 RECURSOS METODOLGICOS _______________________________ 7
2.5.2 RECURSOS MATERIAIS______________________________________ 7
2.6 AVALIAO ___________________________________________________ 7
2.7 BIBLIOGRAFIA _________________________________________________ 7
2.7.1 BIBLIOGRAFIA BSICA ______________________________________ 7
2.7.2 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ______________________________ 7
3 PLANEJAMENTO DE AULAS ________________________________________ 9
4 PUBLICAES REFERENCIADAS __________________________________ 11
A: HISTRIA URBANA BRASILEIRA E OS DESAFIOS A SEREM SUPERADOS 12
RESUMO _________________________________________________________ 12
1 RESGATE HISTRICO E TERICO DAS CIDADES _____________________ 13
1.1 AS TENDNCIAS URBANSTICAS DO SCULO XX __________________ 15
1.2 O MODERNISMO E SUA CORRENTE PREDOMINANTE: A CORRENTE
PROGRESSISTA _________________________________________________ 15
1.3 O PS-MODERNISMO _________________________________________ 17
1.4 A CIDADE NOS ANOS 1990 _____________________________________ 18
1.5 A CIDADE NO SCULO XXI _____________________________________ 20
2 O URBANISMO NO BRASIL ________________________________________ 22
2.1 O PASSADO DAS CIDADES BRASILEIRAS _________________________ 22
2.2 O PRESENTE DAS CIDADES BRASILEIRAS ________________________ 25
CONSIDERAES _________________________________________________ 26
REFERENCIAS ____________________________________________________ 26

B: O ESTATUTO DA CIDADE: PRINCPIOS, DIRETRIZES, OBJETIVOS E
HISTRICOS DE CONSTRUO DA LEI _______________________________ 29
1 INTRODUO ___________________________________________________ 29
2 DIRETRIZES GERAIS _____________________________________________ 31
C: O ESTATUTO DA CIDADE: INSTRUMENTOS URBANISTICOS ___________ 36
1.1 INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO ______ 36
1.1.1 DO PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSORIOS36
1.1.2 DO DIREITO DE SUPERFCIE __________________________________ 38
1.1.3 DO DIREITO DE PREEMPO _________________________________ 39
1.1.4 DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR ____________ 39
1.1.5 DAS OPERAES URBANAS CONSORCIADAS ___________________ 40
1.2 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA ___________________ 41
1.2.1 USUCAPIO ESPECIAL DE IMVEL URBANO ____________________ 41
1.3 INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA ________ 43
1.4 DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA _________________________ 45
D: NOVO URBANISMO E PROCESSO PARTICIPATIVO ___________________ 46
E: RESOLUO N. 34, DE 01 DE JULHO 2005 - CONSELHO DAS CIDADES _ 48
F: PLANEJAMENTO TERRITORIAL URBANO E POLTICA FUNDIRIA ______ 52
1 PRIMEIRA ETAPA: LEITURAS TCNICAS E COMUNITRIAS ____________ 53
1.1 MAPAS DO MUNICPIO _________________________________________ 54
1.1.1 Mapas temticos sobre o territrio ______________________________ 54
1.1.2 Mapas de caracterizao e distribuio da populao e seus movimentos
_____________________________________________________________ 55
1.1.3 Mapas de uso do solo _______________________________________ 55
1.1.4 Mapas da infraestrutura urbana ________________________________ 55
1.1.5 Mapas da atividade econmica do municpio ______________________ 55
1.2 DINMICA IMOBILIRIA ________________________________________ 56
1.3 LEGISLAO _________________________________________________ 56
1.4 ESTUDOS EXISTENTES ________________________________________ 56
1.5 CONFRONTAR AS LEITURAS TCNICA E COMUNITRIA ____________ 56
2 SEGUNDA ETAPA: FORMULAR E PACTUAR PROPOSTAS ______________ 56
2.1 ALGUNS EXEMPLOS DE TEMAS PRIORITRIOS ___________________ 57
2.2 O PLANO DIRETOR DEVE INCLUIR DIVERSOS ENFOQUES __________ 58
3 TERCEIRA ETAPA: DEFINIR INSTRUMENTOS _________________________ 58
3.1 ESTABELECIDOS NO ESTATUTO DA CIDADE ______________________ 59
3.2 A GESTO DEMOCRTICA _____________________________________ 59

3.2.1 As conferncias ____________________________________________ 59
3.2.2 Os conselhos municipais _____________________________________ 60
4 QUARTA ETAPA: O SISTEMA DE GESTO E PLANEJAMENTO DO
MUNICPIO _______________________________________________________ 60
G: PLANO DIRETOR VAI ESTIMULAR PRDIOS AO LADO DE METR ______ 61
H: NOVO PLANO DIRETOR TORNA MAIS BARATO VERTICALIZAR E
ESTIMULA MORADIA SOCIAL _______________________________________ 63
I: PROPOSIES PARA A LEGISLAO URBANA BSICA _______________ 65
1 ANTEPROJETO DE LEI DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL _____________ 65
2 ANTEPROJETO DE LEI DO/S PERMETRO/S URBANO/S E DO/S
PERMETRO/S DE EXPANSO URBANA _____________________________ 65
3 ANTEPROJETO DE LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO ______ 65
4 ANTEPROJETO DE LEI DE USO E OCUPAO DO SOLO URBANO E
RURAL _________________________________________________________ 66
5 ANTEPROJETO DE LEI DO SISTEMA VIRIO ________________________ 67
6 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE EDIFICAES E OBRAS _______ 67
7 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE POSTURAS __________________ 67
8 ANTEPROJETOS DE LEIS ESPECFICAS PARA UTILIZAO DOS
INSTRUMENTOS PREVISTOS NA LEI FEDERAL N 10.257/01 ____________ 67
J: CONJUNTO DE LEIS URBANSTICAS _______________________________ 68
1 PARCELAMENTO DO SOLO ______________________________________ 68
1.1 CONCEITUAO ______________________________________________ 68
1.2 LEI N 6.766/79, DISPE SOBRE O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 68
1.2.1 Autonomia dos Municpios ____________________________________ 69
1.2.2 Sistema virio ______________________________________________ 70
1.2.3 reas verdes e institucional ___________________________________ 70
1.2.4 Infraestrutura Bsica ________________________________________ 71
1.2.5 Popularizao _____________________________________________ 71
1.2.6 Loteamentos Clandestinos e Irregulares _________________________ 72
2 LEGISLAO ZONEAMENTO E USO E OCUPAO DO SOLO _________ 72
2.1 Concepo Tradicional ________________________________________ 73
2.2 Novas Tendncias____________________________________________ 74
2.3 Elaborao da legislao ______________________________________ 75
2.4 Zoneamento ________________________________________________ 76
3 LEI DO SISTEMA VIRIO _________________________________________ 80
3.1 Embasamento Tcnico-legal do Sistema Virio _____________________ 80
3.2 Objetivos de Lei do Sistema Virio _______________________________ 80
3.3 Possibilidades de Classificao das Vias Municipais _________________ 81
3.4 Largura e dimenses referenciais de veculos ______________________ 82
3.5 Dimensionamento de Vias _____________________________________ 82

3.6 Diretrizes para a expanso do sistema virio _______________________ 84
4 LEI DO PERMETRO URBANO E DOS PERMETROS DE EXPANSO
URBANA _______________________________________________________ 88
4.1 Definies __________________________________________________ 88
4.2 Observaes importantes na definio do permetro urbano ___________ 88
5 CDIGOS DE EDIFICAES E OBRAS _____________________________ 91
6 CDIGO DE POSTURAS _________________________________________ 94
6.1 Definies __________________________________________________ 94
6.2 Da Higiene Pblica ___________________________________________ 94
6.3 Da Polcia de Costumes, Segurana e Ordem Pblica ________________ 94
6.4 Do Trnsito Pblico ___________________________________________ 94
6.5 Do Funcionamento do Comrcio e da Indstria _____________________ 95
K: PLANO PLURIANUAL ____________________________________________ 96
1 OBJETIVOS ___________________________________________________ 96
2 O CICLO DE GESTO DO PLANO PLURIANUAL _____________________ 96
3 PLANO PLURIANUAL: ELEMENTOS ESSENCIAIS ____________________ 97
5 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR RECOMENDADA ____________________ 98
6 TRABALHO PRTICO _____________________________________________ 99
6.1 ANTEPROJETO DE LEI DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL ____________ 99
6.2 ANTEPROJETO DE LEI DO PERMETRO URBANO E DO PERMETRO DE
EXPANSO URBANA _____________________________________________ 99
6.3 ANTEPROJETO DE LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO ______ 99
6.4 ANTEPROJETO DE LEI DE USO E OCUPAO DO SOLO URBANO ____ 99
6.3.5 ANTEPROJETO DE LEI DO SISTEMA VIRIO ____________________ 100
6.3.6 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE EDIFICAES E OBRAS ___ 100
6.3.7 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE POSTURAS ______________ 100
6.3.8 ANTEPROJETOS DE LEIS ESPECFICAS PARA UTILIZAO DOS
INSTRUMENTOS PREVISTOS NA LEI FEDERAL N 10.257/01 ___________ 100
ANEXO: TERMO REFERENCIA: ELABORAO OU REVISO DE PLANO
DIRETOR MUNICIPAL - PDM ________________________________________ 101

1. APRESENTAO
O Curso de ps-graduao lato sensu em Planejamento Urbano e Ambiental da

Faculdade Sul Brasil FASUL insere-se na rea de Gesto e Negcios. Em sua
proposta de formao conta com a disciplina motivadora da presente publicao,
qual seja: Polticas e Legislao Urbana. A disciplina possui trinta horas divididas
em tres mdulos, cada um com dez horas.
Visando atingir os contedos programticos da disciplina nos contedos tericos,
apresenta-se no presente trabalho trechos de publicaes referenciadas. Destaca-se
que, pela amplitude e grau de imerso da bibliografia e webgrafia utilizadas, os
trechos ora apresentados esto longe de esgotar a totalidade dos contedos das
obras originais. Por tal razo recomenda-se, para aes prtico-profissionais e
estudos acadmicos especficos, a leitura das fontes nos originais, bem como a
bibliografia indicada.
Cascavel, outubro de 2014

2. PLANO DE ESINO
2.1 IDENTIFICAO
2.1.1 Curso: Especializao em Planejamento Urbano e Ambiental Turma II
2.1.2 Disciplina: Polticas e Legislao Urbana
2.1.3 Carga Horria: 30h
2.1.4 Ano Letivo: 2014
2.1.5 Professor(a): Arq e Urb Dr Solange Irene Smolarek Dias
2.2 EMENTA
Estatuto das cidades
Plano Diretor
Lei do permetro urbano
Lei do Parcelamento do Solo
Lei de uso e ocupao do solo
Lei do sistema virio
Parmetros urbansticos
Cdigo de obras
Cdigo de posturas
Plano plurianual
2.3 OBJETIVOS
1. Compreender o processo histrico de construo da legislao
urbanstica brasileira;
2. Identificar as contradies presentes nos processos de formulao e
aplicao das leis urbanas;
3. Compreender as implicaes da legislao na forma e modo produo do
espao urbano brasileiro;
4. Analisar o marco regulatrio urbanstico institudo pela Constituio
Federal e pelo Estatuto da Cidade, seus avanos, desafios e limites;
5. Estudar os instrumentos urbansticos de desenvolvimento urbano,
regularizao fundiria e gesto democrtica, regulamentados pela Lei
Federal n 10.257/01;
6. Conhecer a estrutura e o funcionamento da Administrao Pblica no que
se refere formulao, implementao e fiscalizao da poltica urbana.
2.4 CONTEDO PROGRAMTICO
1. Origem e Histrico da Legislao Urbana Brasileira;
2. Conjunto de leis urbanas bsicas: o que so e para que servem;
3. Urbanizao e Regulao brasileiras: arbitrariedade, ambiguidade e
excluso;
4. Movimento pela Reforma Urbana: Constituio Federal e Estatuto da
Cidade;
5. Instrumentos Urbansticos de Polticas Urbanas;
6. Administrao Municipal e a Poltica Urbana: funes dos poderes
executivo, legislativo e judicirio.

2.5 METODOLOGIA
2.5.1 RECURSOS METODOLGICOS
aulas expositivas dialogadas;
pesquisa bibliogrfica e webgrfica;
leituras dirigidas em sala de aula;
elaborao de trabalhos;
seminrios de apresentao e defesa de trabalhos elaborados;
orientao dirigida para a abordagem terico-conceitual sobre os temas
desenvolvidos.
2.5.2 RECURSOS MATERIAIS
Quadro
Expositor multimdia
Bibliografia bsica e complementar
2.6 AVALIAO
A avaliao do aluno na disciplina ocorrer no transcorrer dos mdulos, pela
presena, participao e qualidade do trabalho prtico apresentado, da seguinte
forma:
25% pela presena e participao no mdulo 1
25% pela presena e participao no mdulo 2
50% pela presena e participao no mdulo 3, da seguinte forma:
o 25% pela presena e participao na apresentao do trabalho de sua equipe
o 25% pela presena e participao no trabalho das demais equipes da turma.
2.7 BIBLIOGRAFIA
2.7.1 BIBLIOGRAFIA BSICA
MARICATO, Erminia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. 2 ed.
Petrpolis: VOZES, 2001.
SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introduo crtica do
planejamento e a gesto urbana. 3 ed.Rio de Janeiro, Bertransd Brasil,
2004.
DIAS, Solange Irene Smolarek. Plano Diretor de Uso e Ocupao do Solo
do Municpio de Campo Bonito PR. Faculdade Assis Gurgacz. 2005
2.7.2 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. SENADO FEDERAL. ESTATUTO DA CIDADE: guia para
implementao pelos municpios e cidados. 4 edio. Braslia: CAIXA,
PLIS, 2005.
CARDOSO, Adauto Lcio. Reforma Urbana e Planos Diretores: uma
avaliao da experincia recente. Cadernos IPPUR/UFRJ, ano XI, n.1 e 2.
Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, Jan.-Dez.1997. p.79-111.
FERREIRA, J. S. W. Alcances e limitaes dos Instrumentos Urbansticos na
construo de cidades democrticas e socialmente justas. In: V
Conferncia das Cidades, 2003, Braslia. V Conferncia das Cidades - Mesa 1

- "Plano Diretor e Instrumentos Tributrios e de Induo do Desenvolvimento,
2003. Disponvel em:
http://www.fau.usp.br/docentes/depprojeto/j_whitaker/artigos.html
_________. A cidade para poucos: breve histria da propriedade urbana no
Brasil. In: Simpsio Internacional: Interfaces das Representaes Urbanas em
Tempos de Globalizao, 2005., 2005, Bauru. CD Rom: Simpsio
Internacional: Interfaces das Representaes Urbanas em Tempos de
Globalizao, 2005. Bauru - SP : FAU Unesp Bauru / SESC Bauru, 2005.
Disponvel em:
http://www.fau.usp.br/docentes/depprojeto/j_whitaker/artigos.html
MARICATO, Ermnia. Brasil 2000: qual planejamento urbano?. Cadernos
IPPUR/UFRJ, ano XI, n.1 e 2. Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, Jan.-Dez.1997.
p.113-130.
DATA:
01/10/2014
______________________________________

3 PLANEJAMENTO DE AULAS
PLANEJAMENTO DE AULAS PS-GRADUAO

CURSO
PERODO
Especializao em Planejamento urbano e ambiental turma II
2014.2
DISCIPLINA
CH
30 horas
DOCENTE
Aula
Data
Prof. Arq. Dr. Solange Irene Smolarek Dias

Contedo Planejado - 30 horas
01
08/11
02
03
04
05
06
07
08
09
10
08/11
08/11
08/11
08/11
08/11
08/11
08/11
08/11
08/11
Mdulo 1 - terico
Apresentao do Plano de Ensino, do Planejamento de Aulas e do
Sistema de Avaliao
Contextualizao
O modernismo
A corrente progressista
O ps-modernismo
O urbanismo no Brasil: o passado das cidades brasileiras
O presente das cidades brasileiras
Estatuto da cidade
Estatuto da cidade
Estatuto da cidade
06/12
06/12
06/12
06/12
06/12
06/12
06/12
06/12
06/12
06/12
Mdulo 2 - terico
Plano Diretor Municipal
Leis do permetro urbano e parcelamento do solo urbano
Lei de uso e ocupao do solo urbano
Lei do sistema virio e parmetros urbansticos
Cdigo de obras
Cdigo de posturas
Plano plurianual
Apresentao do enunciado para trabalho prtico
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20

21
22
23
24
25
26
27
28
29
20
13/12
13/12
13/12
13/12
13/12
13/12
13/12
13/12
13/12
13/12
Mdulo 3 prtico
Assessoramento para elaborao do trabalho prtico pelas equipes
Seminrio de apresentao dos trabalhos prticos pelas equipes
Avaliao da aprendizagem e da metodologia de ensino da disciplina
10

4 PUBLICAES REFERENCIADAS
11

A: HISTRIA URBANA BRASILEIRA E OS DESAFIOS A SEREM SUPERADOS1
DIAS, Caio Smolarek2
DIAS, Solange Irene Smolarek.3
RESUMO
A gesto municipal atual no Brasil feita atravs da participao popular e de
planejamento estratgico. Para que esta poltica seja melhor compreendida,
necessrio recuperar a histria das cidades brasileiras. At o sculo XVIII, os
assentamentos tiveram pequeno desenvolvimento, caracterizando-se como cidades
porturias. No sculo XIX a coroa portuguesa desloca-se para o Brasil e investe em
desenvolvimento urbano e intelectual. Influncias de Haussmann foram
consideravelmente empregadas. Este tipo de modelo dura, sem grandes alteraes,
at a construo de Braslia. A ditadura militar adota o modelo urbano de Braslia e o
difunde por todo o pas. O cenrio urbano foi desenhado com instrumentos
baseados em modelos de cidades ideais, a ser alcanado com coeficientes e outros
parmetros, que proliferaram nas leis urbanas. A partir da dcada de 1980, seguindo
tendncias mundiais, a falncia desse modelo urbano tornou-se claro. Correntes
ps-modernas a criticam e defendem o fato de que cada cidade deve ter a sua
"imagem" prpria. Este modelo, ao criar cones locais, segue ideais
mercantilistas. Sobre esse processo, algumas cidades so exitosas, e outras
no. Atualmente, a crise urbana atinge nveis globais com o seu crescimento
crescente. No Brasil, as estratgias urbanas enfatizam pactos, considerando a
cidade como uma prtica social. A nova abordagem partes do pressuposto de que
as cidades possuem muitos agentes atuando. Considera-se que o planejamento
urbano comea a partir de 1850, copiando modelos francs e desconsiderando a
cultura local. A partir desse momento, as cidades brasileiras comearam a ter duas
faces: legal e real. Com Braslia, glorificam-se planos nacionais tecnicista. O
fracasso do modelo racionalista vem da ausncia de participao
popular. Atualmente, o processo de planejamento prope uma forma participativa de
pensar. Considera-se que o desafio brasileiro de que governo e populao gerem
processo de planejamento eficaz e constante em conjunto e no somente
reescrevam polticas pblicas.
PALAVRAS-CHAVE: Brasil. Planejamento urbano. Histria urbanismo.
Artigo publicado na Revista Cientfica Multidisciplinar Thema et Scientia. Vol. 01, n 02, jul/dez/2012.
Pgs 27 a 37. Disponvel em: http://www.fag.edu.br/minhafag/php/arquivo/1362060264.pdf
2
Mestre em Arquitetura pela Politecnico di Milano Itlia; especialista em Docencia do Esino
Superior pela UNIPAN; arquiteto e urbanista pela Faculdade Asis Gurgacz. Pesquisador dos
Grupos de Pesquisa Teoria da Arquitetura; Histria da Arquitetura e Urbanismo; Mtodos e
Tcnicas do Planejamento Urbano e Regional. Docente da Faculdade Assis Gurgacz. E.mail:
caiosmolarek@hotmail.com.
3
Doutora em Engenharia de Produo pela UFSC; mestre em Letras pela UNIOESTE; graduada em
Arquitetura pela UFPR. Pesquisadora lder dos Grupos de Pesquisa: Teoria da Arquitetura;
Histria da Arquitetura e Urbanismo; Mtodos e Tcnicas do Planejamento Urbano e Regional;
Teoria e Prtica do Design. Docente da Faculdade Assis Gurgacz e da Faculdade Dom Bosco.
E.mail: solange@fag.edu.br.
12

1 RESGATE HISTRICO E TERICO DAS CIDADES

A histria das cidades coincide com a histria da civilizao pois, conforme Dias
(2006), o objetivo da criao das cidades o de aumentar o bem-estar de
indivduos e da coletividade. Supe-se que as primeiras cidades surgiram no
denominado Crescente Frtil, a cerca de 8.000 a.C., nos pases que hoje
conhecemos como Egito, Israel, Iraque e Ir (GLANCEY, 2001). Quanto ao
urbanismo, o ramo da cincia que estuda as cidades. Foi criado no final do sculo
XIX, impulsionado pela Revoluo Industrial, em pensamento eminentemente
ocidental, que se inspira nos conceitos seculares, humansticos, intelectuais e
racionais da Renascena e da Revoluo Francesa (HAROUEL, 1990). Para se
entender a cidade atual e seus problemas, bem como as solues propostas pelas
correntes urbansticas atuais e do passado recente, faz-se necessrio um breve
resgate da histria da humanidade e da cidade, conforme segue.
No incio dos agrupamentos humanos, a figura paterna era que geria a famlia,
figura essa que, com o passar do tempo, foi substituda pelas associaes
familiares, pelas tribos e pela sociedade. Nesse processo, o poder deixa de ser
patriarcal para ser do governante (DIAS, 2006). Segundo Harouel (1990), na Grcia
antiga a cidade, antes de tudo, era uma comunidade de cidados. Pricles, em
Atenas, cria o traado urbano ortogonal, ao mesmo tempo em que o conceito de
direito urbanstico praticado. J o urbanismo romano preocupa-se com a
salubridade, com a funcionalidade, com a comodidade e com a esttica de suas
cidades, gerando o quadriltero espacial. Avanando na linha do tempo chega-se
ao perodo medieval, poca em que as aglomeraes urbanas da Europa conciliam
razo e f, como na explicao do enigma do mal no mundo, concebida por Santo
Agostinho, justificada pela existncia de duas cidades: a cidade de Deus e a cidade
dos homens. Na soluo espacial, o plano das cidades medievais rompe com o
quadriltero romano, uma vez que as cidades so criadas espontaneamente,
organicamente, a partir do castelo, do monastrio, ou ao longo do rio.
No Renascimento, em inspirao ocorrida pelas descobertas de textos romanos,
cria-se o modelo de cidade ideal e projeta-se a cidade real em perspectiva
monumental, tendo como referncia um ponto central na cidade: um monumento ou
uma edificao. No Renascimento Deus, que era o centro da arquitetura e
urbanismo medievais, cede seu lugar ao homem: a vida urbana passa a ser
mundana, confortvel, prazerosa. O contra-ataque da Igreja cria o espao urbano
barroco, com cenrios urbanos perfeitos, onde os cidados so ao mesmo tempo
interpretantes e expectadores de sua atuao, como na Praa do Vaticano, por
exemplo.
A partir do sculo XVIII o modelo urbano para o mundo civilizado passa a ser Paris.
Inicia-se o urbanismo clssico, com imensas avenidas (boulevards) concebidas
para evitar emboscadas populares s tropas, ocorridas na Paris de vias tortuosas,
em traado medieval. Nos sculos XVII e XVIII aumenta a populao mundial,
especialmente a urbana. Atrados pela Revoluo Industrial, a populao rural
migra para as cidades, proliferando os cortios e locais insalubres. Esse o modelo
13

da cidade atual, gerada pela busca e iluso de melhores oportunidades e qualidade
de vida, no meio urbano. No desenvolvimento da histria da humanidade e,
consequentemente, das cidades, e na anlise crtica que se faz deste processo
evolucionista urbano, as polis gregas diferiram das que as precederam. Se
anteriormente s polis, os espaos urbanos eram sacros, pelas polis passaram a
ser profanos, com cidades edificadas no conceito de racionalizao da vida social
mundana.
Segundo Le Goff (1998), as funes essenciais de uma cidade so: a troca, a
informao, a vida cultural e o poder. Constata-se ento que o modelo urbano
consequncia da funo que a cidade deva ter, sagradas para Nnive e Jerusalm;
humanas, para as gregas; fortalezas, para as medievais; sede de comrcio e
trocas, para as renascentistas. Na cidade da Idade Mdia aspira-se harmonia
entre as classes: o governo das cidades, com os grandes burgueses, espelha-se no
cl familiar e, para regulamentar a cidade, os poderes locais estabelecem regras:
assim que o senso crescente de ordem e de limpeza, visvel no espao urbano,
estranho ao campo, faz progredir o urbanismo (LE GOFF, 1998). Pelo urbanismo, o
prncipe torna-se intervencionista. Apesar do papel de centro monetrio e financeiro
das cidades ter iniciado na Idade Mdia, ele se afirmar com o mercantilismo e o
capitalismo renascentista. A situao da classe trabalhadora na Inglaterra escrita
por Engels (1985), que tem como objeto de estudo o capitalismo e a
industrializao entre 1842 e 1844 naquele pas, descreve vrias cidades inglesas,
destacando nas cidades industriais a ocupao do espao pelas diferentes classes
sociais, dando nfase construo dos bairros operrios; s habitaes insalubres;
pobreza; ausncia de higiene; precria alimentao e vesturio dos
trabalhadores.
Examinando na referida obra as fontes citadas por Engels no captulo Os
resultados, e suas citaes, encontramos uma intertextualidade que apresenta a
imagem da cidade industrial em que se mesclam dados de relatrios e livros da
poca, que relacionam religio-imoralidade da classe trabalhadora (depravao,
corrupo, vcios assinalados em abstrato; atesmo, alcoolismo, furto, prostituio,
violncia domstica, abandono de crianas, fraude, pilhagem, assalto, assassinato),
como consequncia da concentrao da populao provinda do surgimento das
grandes cidades. Na mesma intertextualidade, surge a preocupao com a
possibilidade de unio dos operrios contra a ordem instituda e a concepo das
grandes cidades como mediadoras do desenvolvimento e da libertao humana
(ENGELS, 1985).
Ento, se nas cidades gregas a finalidade o homem, o que gera a polis
humanista; na Revoluo Industrial a finalidade o produto e o capital, o que gera
a city, de conotao mercantilista (DIAS, 2006). As cidades do sculo XX so
resultado da Resoluo Industrial. No incio do sculo, pelo adensamento e
insalubridade das cidades, concebem-se projetos de cidades ideais, que rompem
com a prtica usual, e variam de acordo com o autor. Apresentam-se algumas
dessas tendncias
14

1.1 AS TENDNCIAS URBANSTICAS DO SCULO XX
A primeira tendncia a do urbanismo humanista, que fundamenta-se em Max
Weber e espelha-se na cidade europeia pr-industrial, resgatando o clima de
comunidade urbana, da realizao do indivduo, do desabrochar da cultura Em um
submovimento dentro da corrente humanista Geddes, bilogo escocs, afirma que
a cidade deve ser feita para homens reais, atendendo s suas aspiraes e
necessidades. (HAROUEL, 1990). A segunda tendncia a corrente naturalista,
que tenta resgatar a imagem nostlgica de uma natureza virgem, numa tradio
antiurbana, em pensamento rousseauniano. O precursor desta proposta o cone
da arquitetura mundial da primeira metade do sculo XX, Frank Loyd Wright. Para
ele, o modelo de habitao de residncias individuais, onde as atividades
profissionais e habitao so setorizadas na mesma edificao. A terceira
tendncia, que se destaca dentre as outras duas, a chamada corrente
progressista, principal corrente do urbanismo moderno, e que dominou a segunda
metade do sculo XX. Este modelo predomina com suas habitaes coletivas e
desumanas, e seus edifcios de escritrios.
1.2 O MODERNISMO E SUA CORRENTE PREDOMINANTE: A CORRENTE
PROGRESSISTA
Segundo Dias, Mukai e Lezana (2007), as teorias do urbanismo progressista,
identificado com o movimento artstico-cultural denominado modernismo, foram
lanadas no ufanismo ps 1 Guerra Mundial, e aplicadas aps a 2 Guerra, na
reconstruo de cidades europeias. O conceito urbano foi embasado em linhas
tericas de esquerda, na viso ideolgica do conjunto, do coletivo, e no do
individual. Constata-se que no sculo XX o urbanismo progressista no ofereceu
boa soluo para cidades e cidados. O princpio modernista continuou sendo o
mesmo da anlise que Engels (1985), fez da sociedade do sculo anterior: o
trabalho, na tica capitalista, foi glorificado, como valor e como fonte de todos os
valores. Nessa tica, constata-se tambm no imaginrio social, que o homem que
trabalha tem mais valia do que o que no trabalha.
Da concepo do homem glorificado pelo trabalho, ao produto deste trabalho, a
consequncia lgica: o produto do trabalho, a mercadoria, tambm glorificada,
porque tudo mercadoria a ser consumida, para gerar mais mercadoria, para
novos consumos. Na busca do trabalho, h o xodo rural e as cidades crescem,
desordenadamente. Tornam-se insalubres e desorganizadas, espacialmente. Na
tentativa de soluo, em 1933 firmada a Carta de Atenas, postulado base do
urbanismo modernista. Para esse urbanismo, a soluo era separar as trs funes
bsicas urbanas: trabalhar, habitar e recrear, no processo de zoneamento urbano.
Essas trs funes seriam interligadas pelo sistema de circulao, as vias urbanas.
O automvel oportunizava essa condio, para um grande nmero de cidados.
Para os outros, o transporte coletivo fazia a vez (COLIN, 2004).
A inspirao dos progressistas o racionalismo da filosofia das Luzes, que se
baseia na concepo abstrata do homem, indivduo mutvel no tempo e no espao.
No conceito, a cincia deve definir um modelo urbano perfeito, que convenha a
todo grupo humano. Seu objetivo a higiene, e suas questes fundamentais so: o
15

verde, a luz, o espao e a gua (DIAS, 2006). No urbanismo progressista ou
modernista, no foram poucas as cidades que pecaram por excesso, zoneando as
cidades de maneira tecnicista, fazendo com que os cidados necessitassem
locomover-se de uma zona para outra, pois onde era permitido morar, no era
permitido trabalhar. Nessa interpretao da Carta de Atenas, deu-se importncia
acima do necessrio s vias de circulao, especialmente para o cone urbano do
sculo XX, o automvel. Nesta disfuno, criaram-se os bairros dormitrios (onde
durante o dia no h pessoas, pois esto trabalhando em outro setor), e os centros
urbanos (que se tornam verdadeiros fantasmas noite e nos finais de semana, pois
os que l trabalham, l no moram), (DIAS, 2006).
O urbanismo progressista obcecado pela modernidade e, na base da austeridade
e racionalidade da modernidade (que valoriza a indstria, o avio, o automvel), h
o desprezo e rejeio pela cidade antiga; o viver menos importante que o
trabalhar. O pice desta situao o preconizado pelo arquiteto Le Corbusier, em
seu "Plano Voisin" de demolir o ento existente na margem direita do rio Sena, em
Paris, e de criar uma nova configurao urbana naquele espao. Le Corbusier
ainda professa que o esquema urbano proposto para Paris vlido para qualquer
lugar do mundo, pois concebido para o homem-padro. O modelo de urbanismo
professado por Le Corbusier acarreta um desmembramento da cidade, numa
fratura do espao urbano (HAROUEL, 1990). Chandigard e Braslia, encomendadas
pelos presidentes da ndia e do Brasil (Neru e Kubitschek): a primeira Corbusier,
a segunda Niemeyer e Lcio Costa, respectivamente; so os exemplos mximos
mundiais do urbanismo progressista. Edifcios pblicos gigantescos, que dominam
imensos espaos vazios, e conjuntos habitacionais semelhantes aos que podem
ser encontrados (pela forma e concepo) em Paris, Moscou ou Singapura. a
razo nua e crua, que desconsidera a emoo humana.
No fulgor do modernismo a cidade, assim como a arquitetura, relaciona-se
metfora da mquina: cada parte abriga um espao especfico e todas as partes
reunidas esto inter-relacionadas entre si de modo organizado. Este o conceito
urbano, decorrente da extrema desorganizao espacial reinante nas cidades,
resultantes da Revoluo Industrial (SUBIRATS, 1986). Mas as teorias do
modernismo no sobrevivem dcada de 1970. A proposta de evitar o caos
urbano, dividindo a cidade em zonas, interligando-as com vias (quando no em
rodovias, viadutos, tneis, etc.), separa alm das diversas funes urbanas, o
cidado: o que era ponto de encontro na polis, passa a ser local de trabalho na city.
A cidade perde a vida, adoece. O grande pecado do urbanismo progressista foi ter
criado um universo kafkiano, base de espaos desestruturados e gigantescas
"mquinas de morar" para homens-mquina (DIAS, 2006).
No entanto, por questes sociolgicas os espaos ficaram vazios: de dia,
esvaziam-se as reas residenciais; noite, as comerciais e industriais. Por outro
lado, o grande perodo de deslocamento ente zonas urbanas, acabava com a 3
funo bsica urbana: o recrear. Esse tempo, ou era dedicado ao deslocamento
entre casa e trabalho, ou era utilizado em terceira jornada de trabalho. O modelo de
urbanismo modernista faliu, pois ao organizar espacialmente a cidade, tornou-a
salubre fisicamente, porm insalubre psicologicamente (DIAS, 2006).
16

1.3 O PS-MODERNISMO
No ltimo quarto do sculo XX arquitetos, planejadores, polticos e crticos
constatam a degenerao urbana existente. ONGs surgiram, bem como
multiplicaram-se as conferncias sobre assentamentos humanos, algumas
patrocinadas pela Organizao das Naes Unidas ONU e pela Organizao das
Naes Unidas para a educao, a cincia e a cultura UNESCO. Os esforos
dirigem-se para restaurar a vida do centro das antigas cidades; para criar transporte
pblico eficaz, desencorajando o uso do automvel; criando habitao a preos
acessveis; novas atraes culturais; ambientes coletivos como parques;
enfatizando-se a limpeza da cidade. questionado o grande projeto positivistailuminista modernista, e constata-se seu fracasso (COLIN, 2000).
A corrente que sucede o modernismo, denominada ps-modernismo, critica no
somente
quantitativamente
o
modelo
anterior,
mas,
especialmente,
qualitativamente. Nessa linha de pensamento, e a partir da, cada cidade deveria
ter uma imagem, uma identidade urbana sgnica, iconoclasta, que a diferenciasse
das demais. A questo que o ps-modernismo urbano, aos criar cones locais, o
faz com o intuito mercantilista, transformando a cidade em capital-dinheiro (DIAS,
MUKAI, LEZANA, 2007).
A partir dos anos 1980 melhorias, impulsionadas pela vontade poltica dos
governantes urbanos, transformam cidades como Berlim, parte de Londres, parte
de Paris, Barcelona e, na Amrica Latina, Curitiba (GLANCEY, 2001): o conceito
da cidade-espetculo. Nesse processo, as prticas urbansticas absorvem a
historicidade e a cultura das cidades, em um franco mercado urbano e em disputa
por investimentos. As questes que surgem so: quais os processos culturais,
representaes morais e estticas de cada cidade, que esto em jogo?
(Espaos&Debate, 2003).
Contata-se que na virada do sculo XX para o XXI, muitas cidades se renovaram
urbanisticamente, e tiveram semelhanas de atuaes na forma como o fizeram. A
cidade-modelo nessa renovao ps-moderna era a cidade a ser comprada e
vendida, e a metodologia utilizada foi a do planejamento estratgico urbano,
elaborado por seus administradores que, na maioria das vezes, no buscaram a
anuncia popular. As cidades, como qualquer mercadoria, concorriam entre si. No
processo de concorrncia, utilizavam-se do citymarketing. Se no modernismo as
figuras laureadas eram os urbanistas, no processo ps-moderno, os laureados
como patronos da soluo, foram os administradores pblicos (SANCHEZ, 2003).
O citymarketing mostrou-se, em muitos casos, eficiente na captao do cliente
externo desejado.
No entanto, o exemplo exposto por Souza (2005), pode ser transposto para o
cliente interno urbano: no consumo permanente e incessante (no caso, do espao
urbano), para manter o crescimento das empresas e do sistema capitalista, so
utilizadas estratgias de manipulao e persuaso. Tambm, e na maioria das
vezes, tais estratgias desconsideraram a cultura local pois, para promover a
17

cidade internacionalmente, descaracterizaram-na localmente. A cidade espetculo
perdeu, ento, a sua identidade.
Mas o que identidade? Na viso de Hall (2003), o que vem ocorrendo
frequentemente ao longo do tempo a rpida destruio de estilos especficos de
vida e sua transformao em algo novo. O que a identidade de uma cidade? a
identidade social de seus cidados, suas crenas, seus princpios, sua cultura.
Ento, no processo de sobrevivncia competitiva da cidade ps-moderna do final
do sculo XX, e na busca de mercados internacionais, a identidade social local foi
descaracterizada ou, no mnimo, maquiada. (LOPES, 2002).
1.4 A CIDADE NOS ANOS 1990
A cidade que praticava a concorrncia competitiva saa na frente, e na conquista do
cliente desejado. Esse processo local incorporou, cada vez mais, modelos globais
Os produtos eram cidades-espetculo, onde se procurou fixar hbitos sociais novos
em espaos renovados, num mundo de aparncias, no espao re-significado. A
cidade-espetculo foi um acontecimento, que fez dessas cidades o habitat do
usurio-consumidor, onde so criados novos espaos, no de valor de uso, mas de
valor de troca. As pessoas que vo a estes lugares privilegiados do mundo, vo
realmente com a finalidade de consumir, no caso, o espao, em ao capitalista,
material, venal (DIAS, MUKAI, LEZANA, 2007).
As cidades emergiram, destacaram-se e, neste processo, tornam-se mercadorias
internacionais, pelas polticas de marketing urbano (SNCHEZ, 2003). No entanto,
a cidade-mercadoria como modelo, ou seja, na sua imagem mercadolgica, voltada
para o mercado internacional, deixou em segundo plano as demais representaes
urbanas, especialmente as locais.
Faz-se o contraponto da mercantilista city com a polis, de concepo humanstica,
que pratica a microfsica do poder (FOUCAULT, 1979). O processo de transformar
a cidade em mercadoria passou, inicialmente, pelo processo de construo de
marketing individual de cada cidade. Este marketing foi parte de processos
culturais, sociais e polticos locais. No entanto, este processo local incorporou, cada
vez mais, modelos globais (SNCHEZ, 2003).
O instrumento central deste processo, o citymarketing, fez com que o planejamento
urbano, ao orientar-se e tentar conquistar o mercado consumidor externo,
enfatizasse usos urbanos j internacionalmente sacramentados. Ironicamente, para
que o espao fosse vendido para o consumidor externo, necessitava que seu
pblico interno tambm o consumisse. E a est a necessidade da doutrinao do
consumidor interno: fez-se necessrio, para ele, cidado, a aprendizagem de uso
dos novos espaos urbanos, criados em sua cidade, mas voltados para promov-la
junto o consumidor externo. O cidado, ento, passou a ser coadjuvante no cenrio
maquiado de sua cidade (SNCHEZ, 2003).
18

Figura 01 - Grandes vectores de recomposio nas polticas urbanas europeias:
1985 a 2005
Fonte: SEIXAS (2008).

Na busca de traos de cultura local, por meio das representaes, os governos
locais buscaram coalizo e coeso social, em torno dos projetos-espetculo. As
imagens da cidade, ou da obra-espetculo, aliciaram os cidados locais, que se
sentiram, no imaginrio, os "donos do bem fsico desejado pelo mundo. Os
discursos miditicos fixaram no usurio urbano interno e externo imagens-sntese,
em estratgia discursiva de uso recorrente em diversos meios de comunicao,
19

codificando comportamentos que, no leitor (usurio-urbano), criaram o imaginrio
de comportamento tpico para o que, de fato, era novo. (SNCHEZ, 2003). Mas
como, na desordem territorial contempornea denominada ps-modernidade, que
convive lado a lado com a globalizao, aliada ao discurso fundante da cidade e
suas vocaes, perceber a conotao identitria de um povo? (DIAS, S.I.S; DIAS,
C.S., 2006).
Nesse processo, e no caso europeu, Seixas (2008) lista sete vetores por onde as
polticas urbanas, face ao contexto da globalizao, tm evoludo nos ltimos vinte
anos, e os apresenta na figura 01.
1.5 A CIDADE NO SCULO XXI
De acordo com Benvolo (2007), a tendncia atual a busca da inovao
adaptada aos lugares, dentro dos pressupostos do modernismo, ocorrido na
terceira dcada do sculo XX. Para o autor, esse primado tende a acabar,
adentrando-se em um futuro desconhecido.
A Organizao das Naes Unidas ONU (United Nations UN), tem se
preocupado com a urbanizao mundial de tal forma que criou o Programa das
Naes Unidas para Assentamentos Humanos HABITAT (United Nations Human
Settlements Programme UN HABITAT). Tal programa j promoveu trs Fruns
Urbanos Mundiais (World Urban Forum WUF): o primeiro em 1976 em
Vancouver, Canad; o segundo em 1996 em Istambul, Turquia; e o terceiro em
2006/7 novamente em Vancouver. No relatrio do 3 frum, constata que em todo o
mundo h cerca de um bilho de moradores de favelas, cidados esses que
passam mais fome, morrem mais cedo, tem menos educao, sade e chances de
emprego do que os demais residentes urbanos (WUF-III, 2007). De acordo com o
relatrio do Habitat III, trs tendncias importantes caracterizam o processo de
urbanizao no novo milnio (WUF-III, 2007):
as cidades maiores estaro principalmente no mundo em desenvolvimento,
com cidades com mais de 20 milhes de habitantes (metacities) localizadas
na sia, Amrica Latina e frica. Tal situao gerar impacto ambiental e
necessidade de reviso de conceitos de governana urbana;
apesar das metacities, a maioria dos imigrantes urbanos se mudar para
cidades com menos de um milho de habitantes, sendo que tais cidades
crescero em taxa mais rpida que a das metacities. Tal situao, agregada
ausncia relativa de infraestruturas tais como estradas, proviso de gua e
instalaes de comunicao, faz com que muitas cidades menos
preparadas, tendam a ofertar uma baixa qualidade de vida aos seus
cidados;
cidades em desenvolvimento absorvero 95% do crescimento urbano nas
duas prximas dcadas, e antes de 2030 80% da populao mundial, cerca
de quatro bilhes de pessoas, sero urbanos.
Por outro lado, pases altamente urbanizados tendem a ter rendas mais altas,
economias mais estveis, instituies mais fortes e podem melhor resistir
volatilidade da economia global. Seja em pases desenvolvidos, seja em
pases em desenvolvimento, as cidades provm extensas oportunidades
20

para emprego e investimento. No entanto, a constatao a de que, ao
gerar prosperidade, a riqueza gerada no conduz automaticamente
reduo da pobreza: pelo contrrio, na maioria dos casos, a desigualdade
entre ricos e pobres, nos ltimos anos, cresceu (MORENO e WARAH, 2007).
Em 2000, atravs do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PNUD (PNUD, 2008), lderes mundiais de 166 pases assumiram o compromisso
de alcanar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ODM, que incluem
reduzir a pobreza extrema pela metade, at 2015. So oito os objetivos do milnio,
pactuados atravs do PNUD (2008):
erradicar a extrema pobreza e a fome;
atingir o ensino bsico universal;
promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;
reduzir a mortalidade infantil;
melhorar a sade materna;
combater o HIV/Aids, a malria e outras doenas;
garantir a sustentabilidade ambiental;
estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
Ao findar a primeira dcada do sculo XXI, h muito mais perguntas que respostas
nas questes urbanas, especialmente nos aspectos econmicos e ambientais.
Em dezembro de 2008, a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CEPAL, entidade criada pelo Conselho Econmico e Social das Naes Unidas
ECOSOC, informa que como consequncia da crise financeira internacional,
espera-se para 2009 um aumento do desemprego. No relatrio, afirma que o ciclo
de bonana econmica chega ao fim, aps seis anos de crescimento consecutivo
na regio (CEPAL, 2008).
Alm da questo econmica gerada pela crise mundial, outra questo a entrar nas
pautas de discusses o meio-ambiente urbano: tragdias ambientais, inclusive
em espaos urbanos ocupados de maneira legal, tais como as inundaes e
desmoronamentos ocorridos em cidades brasileiras no Estado de Santa Catarina
no final de 2008, recomendam a necessidade de discusso de novos padres,
tambm ambientais, nas questes urbanas (ISTO, 2008).
De acordo com Van Bellen (2005), constata-se a necessidade da realizao de
pesquisas visando elaborar novas metodologias de avaliao de sustentabilidade.
A demanda para novos estudos nesta rea incentivou o encontro ocorrido na
cidade de Belaggio - Itlia, no ano de 1996. O documento resultante deste
encontro, denominado de Princpios de Bellagio prev, dentre outros, viso clara,
perspectiva holstica, foco prtico e ampla participao para com o
desenvolvimento sustentvel.
A organizao dos sistemas avaliativos se faz necessria para que os usurios
destes possam usufruir em sua totalidade das ferramentas utilizadas para mensurar
a sustentabilidade. O autor ainda aponta como questes favorveis para a
maximizao do processo avaliativo:
a necessidade de uma liderana forte;
21

a viso de longo prazo;
a necessidade de um sistema de banco de dados confivel e de boa
qualidade, que devem ser alimentados constantemente.
2 O URBANISMO NO BRASIL
No Brasil, atualmente, pressupe-se e determina-se que a gesto pblica municipal
possua a participao popular. Tal determinao decorre tanto dos preceitos legais
contidos na Constituio Federal brasileira (BRASIL, 1988), quanto da Lei Federal
denominada Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). A participao popular tambm foi
reivindicao da prpria sociedade, especialmente dos segmentos mais politizados
e esclarecidos, que solicitaram das administraes municipais o atendimento das
necessidades bsicas de seus muncipes.
Por tais solicitaes, necessidades e determinaes, o Ministrio das Cidades
MC, rgo gestor do governo federal brasileiro, orienta e regulamenta a elaborao
de planos diretores municipais - PDMs, no princpio de participao popular tanto
na sua elaborao, quanto na sua implantao. Recomenda ainda o MC que tais
planos diretores se utilizem da metodologia do planejamento estratgico.
Por que planejamento estratgico? No mundo percebe-se que, atualmente, h
cidades que do certo, e outras que no do. Verifica-se que, entre outros, um dos
fatores de sucesso das que do certo, o envolvimento de todos os atores sociais
na melhoria contnua, implantada no processo de planejamento estratgico
municipal (REZENDE, 2005). No entanto, antes de propor metodologia e solues
para a atual cidade brasileira, faz-se necessrio conhecer e entender sua
concepo e contextualizao histrica.
2.1 O PASSADO DAS CIDADES BRASILEIRAS
Percorre-se rapidamente a histria das cidades brasileiras conforme apresentado
por Dias et al. (2006). Em 1427 e em 1445, Portugal descobre as ilhas de Aores e
Cabo Verde. Em 1492 Cristvo Colombo descobre a Amrica e reclama-a,
oficialmente, para Isabel. Aps essa data, Castela deu incio explorao do
continente americano. Pelas descobertas e desentendimentos entre ambas as
Coroas, em 1493 emitida uma bula papal que estabelece um meridiano que
separara as terras de Portugal e de Castela. O meridiano passa a cem lguas a
oeste dos Aores e de Cabo Verde, e denomina-se Inter Caetera.
Tal linha descontenta Portugal, que j tinha conhecimento da existncia da
Amrica. Ento, em 1494 assinado entre Portugal e Castela, na povoao
castelhana de Tordesilhas, um tratado que define a partilha do chamado Novo
Mundo, entre ambas as Coroas. o Tratado de Tordesilhas.
Aps o Tratado de Tordesilhas, em 1500, o Brasil descoberto pelos portugueses.
O Brasil pouco muda em 250 anos de colonizao portuguesa, e significativa a
diferena de ocupaes espanholas e portuguesas na Amrica do Sul, em 1650. As
cidades brasileiras, na poca, e de uma maneira geral, so portos atlnticos de
escoamento da madeira e de recebimento de escravos. No interior h
22

agrupamentos de bandeirantes, que a partir do sculo XVI penetraram nos sertes
brasileiros em busca de riquezas minerais, sobretudo a prata, to abundante na
Amrica Espanhola.
Esse avano dos bandeirantes portugueses atinge o territrio espanhol definido
pelo Tratado de Tordesilhas, e gera o Tratado de Madrid, firmado na capital
espanhola entre Portugal e Espanha, em 1750. As negociaes para o tratado
basearam-se no chamado Mapa das Cortes, privilegiando a utilizao de rios e
montanhas para demarcao dos limites. O documento consagrou o princpio do
direito privado romano de que quem possui de fato, deve possuir de direito,
delineando os contornos aproximados do Brasil atual. Com as entradas e
bandeiras, promovidas pelos bandeirantes, cidades no interior do Brasil so
criadas. O Brasil, na poca, ocupava-se com a explorao do ouro e das pedras
preciosas.
J no panorama internacional, esto ocorrendo mudanas: Em 1776 os Estados
Unidos tornam-se independentes da Inglaterra. Em 1789, ocorre a Queda da
Bastilha na Frana. A economia portuguesa era, na poca, ligada Inglaterra.
Como a Revoluo Francesa ameaa todas as monarquias europeias, em 1793, o
Rei de Portugal alia-se Espanha no combate a tal Revoluo.
Em 1799 Napoleo Bonaparte assume o governo francs e em 1801 reinicia luta
contra a Inglaterra. Para tanto, busca aliados. Convence a Espanha a atacar
Portugal. D. Joo VI, rei de Portugal, no tendo condies de enfrentar a Espanha,
pede a paz, prometendo fechar seus portos parceira comercial, Inglaterra. No
entanto, se cumprisse a promessa, corria o risco de ver seus portos bloqueados
pela poderosa armada inglesa.
Em 1806, Napoleo I fez-lhe um ultimato: ou fechava os portos Inglaterra ou a
Frana invadiria Portugal. A deciso de Dom Joo VI, para no estar em solo
portugus quando da chegada da Frana ele, a de transferir a corte para o
Brasil. Em 1808 chega cidade de Salvador. O Brasil era, ento, um pas
extrativista, e suas cidades pontos de apoio ao extrativismo.
Em 1815 Napoleo Bonaparte derrotado. Tal situao, entre outras, faz com que
os artistas neoclssicos franceses percam o principal pilar que os sustentava,
financeira e ideologicamente. Necessitaram ento migrar para outras terras.
Estando D. Joo VI, na poca, instalado com sua corte no Rio de Janeiro, promove
o desenvolvimento industrial e o ensino superior na cidade. Para tanto, necessita
de artistas e intelectuais. Assim, foi composta a Misso Francesa Brasileira. A
misso, entre outros objetivos, idealizaria e organizaria a criao de uma Academia
de Belas Artes: neoclssica, como era o estilo da poca.
Por volta de 1850 em Paris, e agora com Napoleo III, o modelo urbanstico da
cidade foi revisto: a cidade necessitava de saneamento fsico e poltico. Em 1853,
assume a sua prefeitura Haussmann que redefine a cidade com amplas avenidas
com o objetivo de facilitar as defesas, nos dias de revolta. (DUDEQUE, 1995).
23

O Rio de Janeiro, e depois outras cidades brasileiras, pela influncia esttica criada
com a misso francesa, e apesar de no terem tido os problemas polticos de Paris,
copiam a nova forma da cidade, como modelo. Tal modelo perdura, sem grandes
alteraes, at a construo de Braslia, em 1960. So cerca de 100 anos em que o
imaginrio urbano burgus brasileiro sonhou com grandes avenidas e diviso de
classes sociais, no modelo parisiense de Haussmann. Esse imaginrio permanece
at meados do sculo XX, e s alterado com a criao de Braslia.
Braslia foi criada com o objetivo estratgico de retirar a capital brasileira do litoral.
Construda de 1956 a 1960, a representao viva no Brasil da Carta de Atenas,
nos modelos de separar as reas de habitao, trabalho, cio, e interlig-las por
vias de circulao.
Em 1964, o Brasil inicia a ditadura militar e o modelo do urbanismo modernista,
progressista, materialmente construdo em Braslia, amplamente difundido pelo
governo federal brasileiro. Essa difuso decorrente (apesar da ideologia poltica
distinta entre a ditadura e a democracia que a antecedia), pela doutrinao e
fascinao dos urbanistas brasileiros para com o modelo urbano modernista.
A partir dos anos 1970, no Brasil, e dentro da metodologia de trabalho militarista, o
cenrio urbano foi enfrentado com instrumentos legislativos e normativos, com a
misso de promover o desenvolvimento integrado e o equilbrio entre as funes
urbanas. O plano diretor PD passou a ser o principal instrumento de controle
urbano. A concepo urbana, ento, se baseava num modelo espacial de cidade
ideal (a ser alcanada atravs de ndices de taxas de ocupao, coeficientes de
aproveitamento, tamanho mnimo de lotes), denominado de plano diretor de
desenvolvimento integrado PDDI. Nessa concepo, o PDDI era realizado de
forma centralizada e tecnocrtica (POLIS, 2001).
Zoneamentos, Sistemas Virios, Cdigos de Obras e de Posturas proliferaram em
leis urbansticas de cidades brasileiras. Muitos desses documentos eram puras
cpias dos de outras cidades. As cidades, para obterem recursos financeiros do
governo federal, elaboram planos diretores que ficam, na maioria das vezes,
somente nas prateleiras dos prefeitos.
A partir dos anos 1980, acompanhando a tendncia mundial, evidente o fracasso
do modelo modernista de urbanismo brasileiro. A corrente do ps-modernismo
critica o modelo anterior. Nessa linha de pensamento, e a partir da, cada cidade
deveria ter uma imagem, uma identidade urbana sgnica, iconoclasta, que a
diferenciasse das demais. A questo que o ps-modernismo urbano aos criar
cones locais, o faz no intuito mercantilista, transformando a cidade em capitaldinheiro, num contexto em que dominava a economia de mercado e o capitalismo
financeiro.
Nesse processo houveram cidades que deram certo, e outras no. No entanto, e
apesar dos planos, a separao do planejamento urbano da esfera da gesto
provocou uma espcie de discurso desconexo: de um lado os planos reiteravam os
padres, modelos e diretrizes de uma cidade racionalmente produzida; de outro, o
24

destino da cidade era negociado com interesses econmicos, locais e corporativos.
As cidades brasileiras foram se caracterizando pelo contraste entre um espao
contido no interior de uma moldura da legislao urbanstica e outro, situado numa
zona entre o legal e o ilegal (POLIS, 2001). E como est o panorama atual?
2.2 O PRESENTE DAS CIDADES BRASILEIRAS
Em documento lanado em dezembro de 2008 (IBGE, 2008), constata-se que, em
2003, 32,6% dos municpios brasileiros tinham mais de 50% de sua populao
vivendo na pobreza absoluta. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE cruzou os dados de ndice de pobreza com os de desigualdades (medidas
pelo ndice de Gini), e constatou:
[...] h tendncia de concentrao de maior incidncia da pobreza em
municpios de menor porte. J a desigualdade maior nos municpios mais
populosos. No caso extremo estavam os 13 municpios brasileiros com
mais de um milho de habitantes: no havia municpio com mais de 50%
de pobres, mas a desigualdade acima de 40% abrangia todo o grupo.
(IBGE, 2008, pg. 1).
Com respeito ao conceito de pobreza, o IBGE (2008) cita que:

Nos anos recentes, diversos estudiosos do tema tendem a concordar com
uma definio abrangente considerando a pobreza como privao do bemestar, pela ausncia de elementos necessrios que permitam s pessoas
levarem uma vida digna em uma sociedade. Sob este aspecto, a ausncia
de bem-estar est associada insuficincia de renda, nutrio, sade,
educao, moradia, aos bens de consumo e aos direitos de
participao na vida social e poltica da comunidade em que vivem (IBGE,
2008, pg. 1).
Na outra ponta esto as cidades que lideram o ranking de riqueza por habitante no
Brasil. De acordo com dados divulgados pelo mesmo IBGE, em dezembro de 2008
e relativos 2006 (LEAL, 2008), entre os 10 municpios de maior Produto Interno
Bruto PIB per capita do Brasil esto os com um nmero pequeno de habitantes e
casas e, em geral, apenas uma grande empresa.
O municpio com maior Produto Interno Bruto (PIB) per capita do Brasil em
2006 foi Arapur, em Minas Gerais, com R$ 261 mil. Segundo o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a posio explicada pelo fato
da cidade possuir a maior hidreltrica do Estado e a riqueza produzida pela
empresa ser distribuda entre poucos habitantes, como mtodo para
chegar ao indicador. Vale lembrar que, isto no significa que cada habitante
ganhou este valor no ano, mas que o total de riqueza produzida por eles
em relao ao nmero de pessoas que moram no municpio o maior do
Pas. Os dados foram divulgados nesta tera-feira pelo IBGE. Em segundo
lugar aparece So Francisco do Conde, na Bahia, com PIB per capita de
R$ 217 mil, em 2006. Na terceira posio ficou Triunfo, no Rio Grande do
Sul, com R$ 180 mil. O municpio de Guaribas, no Piau, possua em 2006,
o menor PIB per capita do Brasil: R$ 1.368. De acordo com o IBGE, a
cidade possua 52% de sua economia dependente da administrao
pblica. (GONALVES, 2008, pg. 1)
25

CONSIDERAES
No final do sculo XX e incio do XXI, a crise da cidade mundial, e produto da
racionalidade imposta pelo planejamento funcionalista, pelas estratgias do poder e
pelo crescimento econmico que cria uma ordem planificada e programada. As
estratgias urbanas atuais devem, ento, priorizar as relaes sociais, no
esquecendo, no entanto que a criao de quaisquer estratgias no pode deixar de
considerar o espao, uma vez que as relaes sociais se realizam num espao
concreto, e no no imaginrio institucional. A perspectiva que se abre de
considerar a cidade enquanto prtica social (DIAS, 2009).
O Brasil segue a tendncia mundial de possuir parcela de populao urbana quatro
vezes maior que a rural. O que parece soar como modernidade e melhoria de vida
no ocorrem, pois as cidades, no crescimento acelerado, no possuem
planejamento para tal, o que leva desordem. Na desordem, o ser humano e o
ambiente sofrem as consequncias (DIAS, MUKAI, FEIBER, PALADINI, 2007).
Qual a soluo? Mais uma vez, determinaes legais. A partir de 1988, com a nova
Constituio Federal, houve a definio da obrigatoriedade do plano diretor
municipal PDM para cidades com populao acima de 20.000 habitantes
(BRASIL, 1988). Em 2001 a Lei Federal do Estatuto da Cidade reafirma essa
diretriz, estabelecendo o PDM como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana (artigos 39 e 40). Inclui na obrigatoriedade
municpios situados em regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, em
reas de interesse tursticos, ou em reas sob influncias de empreendimentos de
grande impacto ambiental (BRASIL, 2001).
O novo enfoque brasileiro parte do entendimento de que a cidade possui vrios
agentes atuantes; que, a partir de um pacto comum, determinam por meio de aes
coordenadas a cidade que todos querem; o que, portanto, deve corresponder aos
interesses da maioria. Segundo Rolnik (s.d.), a grande diferena olhar para o
conjunto (...) a responsabilidade pela implementao desse plano no apenas do
governo ou do poder pblico, ela tambm de todos os cidados que vo
estabelecer entre si regras bsicas de convivncia naquele lugar. , no Brasil, a
viso da polis.
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28

B: O ESTATUTO DA CIDADE: PRINCPIOS, DIRETRIZES, OBJETIVOS E
HISTRICOS DE CONSTRUO DA LEI4
1 INTRODUO
A cidade se origina da necessidade de contato, comunicao, organizao e troca
entre homens e mulheres. Da plis decorreu a poltica e, com os pioneiros gregos,
nasceu o estreito vnculo entre participao ativa e vida na cidade. O mundo hoje
urbano, portanto, grande parte de seus habitantes vive em cidades palcos de
lutas em jogos incessantes de variados interesses. Ser cidado, e morador da
cidade, significa ter conscincia de diretos, reivindic-los, e cumprir, com
responsabilidade, seus deveres.
A vida em cidades continua a ser um desafio no sculo que se inicia, pois no jogo
urbano quotidiano, conflitantes interesses se apresentam. Qualquer que seja a sua
escala, a cidade uma organizao viva, dinmica, com suas diversificadas partes
em permanente interao.
No Brasil, ao longo do sculo XX, grande nmero de cidades nasceram, cresceram
e se desenvolveram. Foi neste sculo que o pas mais se urbanizou. A evoluo do
crescimento da populao urbana, considerando-se este perodo, bastante
ilustrativa. a partir da dcada de setenta que se inverte, com fora, a relao
rural-urbana at ento vigente.
Hoje, o territrio nacional abriga 170 milhes de habitantes. Chegamos ao ano
2000 com 137.755.550 brasileiros vivendo em reas urbanas, o que significa que
81% da populao brasileira moram em cidades.
Muitas foram s consequncias deste veloz processo. O fenmeno de urbanizao
provocou o agravamento do histrico quadro de excluso social tornando mais
evidente a marginalizao e a violncia urbanas que, atualmente so motivo de
grande apreenso, tanto para moradores e usurios, quanto para os governos das
cidades. As j densas e grandes cidades se expandiram formando regies
metropolitanas, com extensas periferias ocupadas por populao pobre expulsa
das reas centrais ou atrada de outros pontos do territrio brasileiro em busca de
trabalho, renda e acesso a bens, servios e equipamentos urbanos. Os moradores
das periferias continuam desprovidos de infraestrutura bsica, a cada dia mais
distantes dos centros urbanos e ainda tm que enfrentar, em seus obrigatrios
deslocamentos para as reas centrais, o insuficiente e caro sistema de transporte.
O que encontramos nas grandes cidades, contudo, podemos observar, de forma
semelhante, nas mdias e menores. A diferena est na proporo em que as
questes, diversificadas e recorrentes, se apresentam, todas demandando
complexa soluo. Os problemas urbanos no so novos. Fazem parte do
Texto disponvel em: Estatuto da cidade; para compreender... / Isabel Cristina Eiras de Oliveira. Rio de Janeiro: IBAM/DUMA, 2001
29

quotidiano de nossas cidades e cada vez mais se avolumam: periferias longnquas
e desprovidas de servios e equipamentos urbanos essenciais; favelas, invases,
vilas e alagados nascem e se expandem; a reteno especulativa de terrenos
constante; o adensamento e a verticalizao sem precedentes podem ser
verificados com frequncia; a poluio de guas, do solo e do ar assume grandes
propores; dentre outros variados e negativos aspectos.
A distribuio dos benefcios decorrentes do processo de urbanizao
historicamente injusta e resultante de dcadas de descaso, de incompreenso, de
preconceito, e de atuao privilegiada voltada apenas para alguns setores da
cidade. O quadro urbano atual se constitui em um dos maiores desafios neste
sculo que se inicia. Atuaes sucessivas, porm pontuais, foram
comprovadamente insuficientes para diminuir ou resolver as questes mais agudas
da maioria da populao brasileira, que pobre, e se encontra vivendo
precariamente em nossas cidades.
Histricas reivindicaes populares quanto ao direito de todos os cidados cidade
especialmente articuladas no movimento pela reforma urbana se apresentaram
com fora ao longo da elaborao da Constituio Federal de 1988, assumindo
destacado papel. Pela primeira vez, bom frisar, a cidade foi tratada na
Constituio Federal, que nasceu com o intuito de assegurar o exerccio dos
direitos sociais e individuais, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a
justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social.
No estabelecimento da nova Constituio o pas alcanou, tambm, um novo e
promissor patamar com a incorporao, na lei fundamental, da participao popular
nas decises de interesse pblico. Este direito vem aos poucos sendo incorporado
pelo poder pblico para levar adiante suas aes. A incluso dos artigos 182 e 183,
compondo o captulo da Poltica Urbana foi uma vitria da ativa participao de
entidades civis e de movimentos sociais em defesa do direito cidade, habitao,
ao acesso a melhores servios pblicos e, por decorrncia, a oportunidades de vida
urbana digna para todos. Durante onze anos de tramitao legislativa, muitos foram
os embates onde se explicitaram os conflitos entre inmeros e diversificados
interesses em jogo sobre o futuro destino de nossas cidades.
A construo do Estatuto da Cidade foi longa e difcil, entretanto, nele esto
garantidos princpios h muito desejado. O Estatuto da Cidade rene importantes
instrumentos urbansticos, tributrios e jurdicos que podem garantir efetividade ao
Plano Diretor, responsvel pelo estabelecimento da poltica urbana na esfera
municipal e pelo pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana, como preconiza o artigo 182.
A aprovao do Estatuto da Cidade muito recente, entretanto, os sinais so claros
de que a lei veio para possibilitar a reviso de antigos comportamentos, h muito
arraigados. Na esfera municipal, o poder pblico sempre teve privilegiado e
destacado papel. Hoje, contudo, ele assume funo de protagonista ao ser o
principal responsvel pela formulao, implementao e avaliao permanentes de
30

sua poltica urbana, estabelecida no Plano Diretor, visando garantir, a todos, o
direito cidade e a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do
processo de urbanizao. Novos ares, novos instrumentos e muito trabalho pela
frente se apresentam para todos os cidados e cidads brasileiras. Consensos
entre os agentes responsveis pelo desenvolvimento urbano populao, governo
e empresariado foram buscados e gradativamente se firmam. A sociedade, a
partir da nova lei, est convocada a examinar com ateno suas prticas e, ao
rev-las, consagrar renovados comportamentos e aes. Ao viver e participar
ativamente do que exigiu constar em lei, aprovada por seus representantes, estar
avaliando continuamente sua aplicao para reforar suas virtudes e corrigir os
possveis defeitos da legislao ora estabelecida. O processo permanente, em
especial por se tratar de instrumentos que a lei prev serem aplicados em cidades,
organismos dinmicos por excelncia.
O Estatuto da Cidade , nesse momento, a esperana de mudana positiva no
cenrio urbano, pois refora a atuao do poder pblico local com poderosos
instrumentos que, se utilizados com responsabilidade, permitem aes
consequentes para a soluo ou minimizao dos graves problemas observados
nas cidades brasileiras. A lei sozinha, claro, no resolver os histricos
problemas urbanos. Contudo, com a nova legislao, os Municpios tm a
oportunidade de cumprir da melhor maneira, e ativamente, seu papel de sujeitos,
responsveis que so pela formulao, implementao e avaliao da poltica
urbana, permitindo que, de fato, todos os moradores de nossas cidades participem
do processo e sejam os beneficirios de suas justas aes.
2 DIRETRIZES GERAIS
A Lei n 10.257 de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade vem regulamentar
os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, que conformam o captulo
relativo Poltica Urbana. O artigo 182 estabeleceu que a poltica de
desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo
que o instrumento bsico desta poltica o Plano Diretor.
O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, rea
urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir o seu domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou
rural. Este artigo abriu a possibilidade de regularizao de extensas reas de
nossas cidades ocupadas por favelas, vilas, alagados ou invases, bem como
loteamentos clandestinos espalhados pelas periferias urbanas, transpondo estas
formas de moradia para a cidade denominada formal.
O Estatuto da Cidade ao regulamentar as exigncias constitucionais rene normas
relativas ao do poder pblico na regulamentao do uso da propriedade urbana
em prol do interesse pblico, da segurana e do bem estar dos cidados, bem
31

como do equilbrio ambiental. Alm disso, fixa importantes princpios bsicos que
iro nortear estas aes.
O primeiro deles a funo social da cidade e da propriedade urbana. A
Constituio Federal em seu artigo 5o, incisos XXII e XXIII, disps que garantido
o direito de propriedade em todo territrio nacional, mas tambm estabeleceu que
toda propriedade atender a sua funo social. Alcana-se, com este importante
princpio, novo patamar no campo do direito coletivo introduzindo a justia social no
uso das propriedades, em especial no uso das propriedades urbanas. E o Estado,
na sua esfera municipal, que dever indicar a funo social da propriedade e da
cidade, buscando o necessrio equilbrio entre os interesses pblico e privado no
territrio urbano. Assim, a propriedade urbana, cujo uso, gozo e disposio pode
ser indesejvel ao interesse pblico e que, o sendo, interfere diretamente na
convivncia e relacionamento urbanos dever, agora, cumprir sua funo social.
Este princpio assegura que, daqui para frente, a atuao do poder pblico se
dirigir para o atendimento das necessidades de todos os cidados quanto
qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades
econmicas, sempre observando as exigncias fundamentais de ordenao da
cidade contidas no Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade estabelece a gesto democrtica, garantindo a participao
da populao urbana em todas as decises de interesse pblico. A participao
popular est prevista e, atravs dela, as associaes representativas dos vrios
segmentos da sociedade se envolvem em todas as etapas de construo do Plano
Diretor elaborao, implementao e avaliao e na formulao, execuo e
acompanhamento dos demais planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano municipal. Est fixada, ainda, a promoo de audincias pblicas. Nelas, o
governo local e a populao interessada nos processos de implantao de
empreendimentos pblicos ou privados, ou atividades com efeitos potencialmente
negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, podem discutir e encontrar,
conjuntamente, a melhor soluo para a questo em debate, tendo em vista o
conforto e a segurana de todos os cidados. Antiga reivindicao dos movimentos
populares, a justa distribuio dos benefcios e dos nus decorrentes do processo
de urbanizao outro importante princpio presente no Estatuto que reafirma a
obrigatoriedade do poder pblico de agir em prol do interesse coletivo. Com este
princpio busca-se a garantia de que todos os cidados tenham acesso aos
servios, aos equipamentos urbanos e a toda e qualquer melhoria realizada pelo
poder pblico, superando a situao atual, com concentrao de investimentos em
determinadas reas da cidade, enquanto sobre outras recaem apenas os nus.
Em geral, estas reas, onde j no se realizavam investimentos, coincidem com os
setores urbanos ocupados pela populao pobre, que permanecem, muitas vezes,
abandonadas pelo poder pblico. Na busca da justa distribuio de benefcios e
nus decorrentes do processo de urbanizao, o poder pblico passa a atuar em
sintonia com outro importante princpio do Estatuto da Cidade que a recuperao
de parcela da valorizao imobiliria gerada pelos investimentos pblicos em
infraestrutura social e fsica realizados com a utilizao dos impostos recolhidos
pagos por todos que, at agora, vinham sendo apropriados, privadamente por
32

parcela privilegiada da populao. Aqui, mais uma vez, o Estatuto busca reverter o
quadro encontrado com frequncia em nossas cidades onde o comportamento,
histrico e habitual, dos proprietrios de imveis urbanos ou de empresrios
imobilirios causa nocivos rebatimentos no tecido urbano e oneram a administrao
pblica. Com a aquiescncia do prprio poder pblico, estes proprietrios retm
reas, como reserva especulativa, aguardando a crescente valorizao da
propriedade e se beneficiam diretamente com a implantao de infraestrutura
bsica e instalao de equipamentos urbanos em seu entorno imediato. A
realizao pelo governo municipal de obras infraestruturas, em geral, atende s
demandas mais prementes da populao ou resultam da implantao de
empreendimento de porte, e de interesse de determinados grupos empresariais
locais, em rea prxima. Assim, estas propriedades recebem, gratuitamente, toda a
infraestrutura e os equipamentos urbanos bsicos, alcanando, no mercado
imobilirio, valores considerveis.
Outro importante princpio do Estatuto a adequao dos instrumentos de poltica
econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do
desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bemestar geral e a fruio dos bens de diferentes segmentos sociais. Neste item se
evidencia a obrigatoriedade de ajuste de todos os instrumentos de gesto
financeira da administrao municipal aos objetivos do desenvolvimento urbano
construdos, coletivamente, pelo poder pblico e pelos diferentes setores sociais.
Cabe lembrar que este princpio se integra aos artigos da denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal. O Estatuto indica, ainda, a convenincia de se evitar
conflitos entre as esferas de governo na rea urbanstica e, ao mesmo tempo,
aponta a necessria ao de Estados e Municpios na edio de suas legislaes
urbansticas, complementando e implementando as disposies gerais produzidas
pela Unio, dando assim plena concretude ao desenvolvimento urbano. As
atribuies do poder pblico municipal foram expandidas aps a promulgao da
Constituio Federal. Nela, o Municpio ganha destaque na organizao polticoadministrativa do pas, sendo dotado de autonomia poltica, administrativa,
financeira e legislativa. As possibilidades de ao do poder pblico municipal, com
a vigncia do Estatuto, se ampliam e se consolidam.
O poder pblico municipal, por ser a esfera de governo mais prxima do cidado, e
portanto, da vida de todos seja na cidade, seja na rea rural o que tem melhor
capacidade para constatar e solucionar os problemas do dia-a-dia. Essa
proximidade permite, ainda, maior articulao entre os vrios segmentos que
compem a sociedade local e, tambm, a participao e acompanhamento das
associaes de moradores, de organizaes no governamentais, de
representantes dos interesses privados na elaborao, implementao e avaliao
de polticas pblicas. Como cabe ao Municpio a promoo do adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo, fica evidente a competncia municipal para adotar as
medidas que favoream o seu desenvolvimento territorial, com sustentabilidade
cultural, social, poltica, econmica, ambiental e institucional.
33

O Municpio, portanto, responsvel por formular a poltica urbana e fazer cumprir,
atravs do Plano Diretor, as funes sociais da cidade, possibilitando acesso e
garantindo o direito, a todos que nela vivem, moradia, aos servios e
equipamentos urbanos, ao transporte pblico, ao saneamento bsico, sade,
educao, cultura e ao lazer, todos eles direitos intrnsecos aos que vivem na
cidade.
O Estatuto da Cidade estabelece, ainda, outras diretrizes gerais para que a poltica
urbana alcance o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade. A primeira delas a garantia do direito a cidades sustentveis, ou
seja, o direito de todos os habitantes de nossas cidades terra urbana, moradia,
ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, no s para as geraes atuais, como tambm
para as futuras.
Sobre este tema, o Estatuto da Cidade apresenta caminhos a serem seguidos e
estabelece objetivos claros a alcanar, em sintonia com os acordos decorrentes da
Conferncia Mundial sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, ECO-92, realizada
na cidade do Rio de Janeiro, e com as recomendaes da Agenda Habitat II
resultantes da Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos,
realizada na cidade de Istambul em 1996. A adoo de padres de produo e
consumo de bens e servios e de expanso urbana devem ser compatveis com os
limites de sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do
territrio sob sua rea de influncia.
O Estatuto, com esta diretriz, recomenda que a produo e o consumo de bens e
de servios respeite e vise uma sociedade mais justa (sustentabilidade social); a
preservao e utilizao racional e adequada dos recursos naturais, renovveis e
no renovveis, incorporados s atividades produtivas (sustentabilidade ambiental);
e a gesto e aplicao mais eficientes dos recursos para suprir as necessidades da
sociedade e no permitir a submisso absoluta s regras de mercado
(sustentabilidade econmica). Prev-se, tambm, a proteo, a preservao e a
recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural,
histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico. Esta mais uma importante medida
para se obter a garantia da convivncia vital entre o homem e o meio, bem como
para a manuteno de nossa histria urbana, seja ela local, regional ou nacional.
De modo a evitar e, tambm, corrigir as distores do crescimento urbano, e seus
negativos efeitos sobre o meio ambiente, dever ser perseguida a cooperao
entre os governos federal, estadual e municipal, a iniciativa privada e os demais
setores da sociedade, no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse
social. Alm disso, devero ser objeto de ateno de todos os governos, o
planejamento do desenvolvimento das cidades; da distribuio espacial da
populao; e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea
de influncia.
O Estatuto se refere, tambm, integrao e complementariedade entre as
atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento econmico do
34

Municpio e sua rea de influncia. comum o tratamento pontual e privilegiado,
com investimentos pblicos, em parte da rea urbana ou em parte da rea rural do
territrio municipal. O Estatuto afirma a necessidade de integrao e articulao
entre as reas urbanas e rurais, especialmente em funo do Plano Diretor, que
deve contemplar o Municpio como um todo. A regularizao fundiria e
urbanizao de reas ocupadas por populao pobre tambm esto previstas.
O poder pblico municipal dever se responsabilizar pelo estabelecimento de
normas especiais de urbanizao, de uso e ocupao do solo e de edificao,
consideradas a situao socioeconmica da populao atendida e, tambm, fixar,
para estas reas, as normas ambientais pertinentes. Esta recomendao vem de
encontro s antigas reivindicaes da populao moradora de favelas, invases,
vilas ou de alagados que, em alguns casos, at j foram urbanizadas e continuam
sem a regularizao fundiria. Casos tambm existem em que a populao adquiriu
o terreno onde se encontra a denominada favela e, mesmo assim, continua sendo
percebida como ocupante ilegal da rea. As situaes so as mais diversas,
contudo, esta diretriz geral para a ao do poder pblico municipal, apoiada nos
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, poder inverter o quadro de
ocupaes ilegais e promover a regularizao urbanstica em nossas cidades.
Ainda, em atendimento s necessidades de grandes contingentes populacionais
pobres, o Estatuto da Cidade indica que devem ser desenvolvidos esforos para a
simplificao da legislao de parcelamento, de uso e ocupao do solo, de modo
a facilitar o enquadramento das construes, realizadas pela prpria populao, s
normas estabelecidas para as edificaes, com o objetivo de possibilitar a reduo
de custos nos processos construtivos adotados e o aumento da oferta dos lotes e
unidades habitacionais.
Finalmente, o Estatuto recomenda a isonomia de condies para os agentes
pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao
processo de urbanizao, atendido o interesse social.
As diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade buscam orientar a ao de
todos os agentes responsveis pelo desenvolvimento na esfera local. Indica que as
cidades devem ser tratadas como um todo, rompendo a viso parcelar e setorial do
planejamento urbano at agora praticado. Alm disso, evidencia que o
planejamento deve ser entendido como processo construdo a partir da participao
permanente dos diferentes grupos sociais para sustentar e se adequar s
demandas locais e s aes pblicas correspondentes.
35

C: O ESTATUTO DA CIDADE: INSTRUMENTOS URBANISTICOS5
Os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade guardam semelhana com alguns
adotados e experimentados, internacionalmente, para controle do uso do solo
urbano. A maioria deles conhecida no pas, sua utilizao, contudo tem sido
restrita. Vrios motivos explicam sua no adoo. Dentre eles se encontram
impedimentos culturais, histricos, jurdicos, ou mesmo, e principalmente, os
impedimentos decorrentes dos interesses polticos em jogo.
Entretanto, a situao da maioria de nossas cidades requer que se lance mo de
todos os recursos existentes e que se criem instrumentos capazes deste
enfrentamento poltico. Como cada cidade um caso particular e nico, justificamse as atuaes experimentais com as composies e adaptaes necessrias e
adequadas a cada um dos lugares.
O Estatuto da Cidade dedica grande parte de seu contedo aos instrumentos para
a promoo da poltica urbana, em especial na esfera municipal, classificados, de
acordo com sua natureza, em tributrios, financeiros ou econmicos; jurdicos;
administrativos e polticos. Se encontram estabelecidos, tambm como
instrumentos da poltica urbana, os planos nacionais, regionais e estaduais de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; o planejamento
das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; e o
planejamento municipal.
A lei ir regulamentar, dos instrumentos previstos, os j mencionados nos artigos
182 e 183 da Constituio Federal, quais sejam: parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios; imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo;
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida; e usucapio especial de
imvel urbano.
1.1 INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO
O Estatuto diz que a propriedade deve ser bem usada. E o Plano Diretor determina
qual o bom uso da propriedade, de acordo com a rea que ela est. O Plano
obriga o proprietrio de um terreno mal utilizado a dar uma funo social para a
propriedade.
As regras do Plano Diretor do um prazo para o proprietrio parcelar e construir. E
se ele no fizer isso, vai pagar um IPTU cada vez maior e pode at ser
desapropriado. As etapas que pressionam a utilizao da propriedade:
1.1.1 DO PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSORIOS
Art. 5o Lei municipal especfica para rea includa no Plano Diretor poder
determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do
Texto disponvel em: Estatuto da cidade; para compreender... / Isabel Cristina Eiras de Oliveira. Rio de Janeiro: IBAM/DUMA, 2001
36

solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as
condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
1 Considera-se subutilizado o imvel:
I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano Diretor ou
em legislao dele decorrente;
II (VETADO)
2o O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o
cumprimento da obrigao, devendo a notificao ser averbada no cartrio
de registro de imveis.
3 A notificao far-se-:
I por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao
proprietrio do imvel ou, no caso de este ser pessoa jurdica, a quem
tenha poderes de gerncia geral ou administrao;
II por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na
forma prevista pelo inciso I.
4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
I um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no
rgo municipal competente;
II dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do
empreendimento.
5o Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei
municipal especfica a que se refere o caput poder prever a concluso em
etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o
empreendimento como um todo.
Art. 6o A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis,
posterior data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento,
edificao ou utilizao previstas no art. 5odesta Lei, sem interrupo de
quaisquer prazos.
Seo III
Do IPTU progressivo no tempo
Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos
na forma do caput do art. 5 o desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas
previstas no 5o do art. 5o desta Lei, o Municpio proceder aplicao do
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo
no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos
consecutivos.
1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei
especfica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e no exceder a
duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima
de quinze por cento.
2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja atendida
em cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at
que se cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no
art. 8o.
3 vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao
progressiva de que trata este artigo.
Seo IV
Da desapropriao com pagamento em ttulos
Art. 8 Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o
proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou
utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com
pagamento em ttulos da dvida pblica.
1 Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado
Federal e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais de seis por cento ao ano.
37

2 O valor real da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante
incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea
onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2o do art. 5o
desta Lei;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatrios.
3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para
pagamento de tributos.
4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no
prazo mximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporao ao
patrimnio pblico.
5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo
Poder Pblico ou por meio de alienao ou concesso a terceiros,
observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio.
6 Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5o as
mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no
art. 5o desta Lei.
(Lei 10.257/01 Estatuto da Cidade)
1.1.2 DO DIREITO DE SUPERFCIE

Art. 21. O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de
superfcie do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado,
mediante escritura pblica registrada no cartrio de registro de imveis.
1o O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou
o espao areo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato
respectivo, atendida a legislao urbanstica.
2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa.
3 O superficirio responder integralmente pelos encargos e tributos que
incidirem
sobre
a
propriedade
superficiria,
arcando,
ainda,
proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva, com os encargos e
tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo
disposio em contrrio do contrato respectivo.
4o O direito de superfcie pode ser transferido a terceiros, obedecidos os
termos do contrato respectivo.
5o Por morte do superficirio, os seus direitos transmitem-se a seus
herdeiros.
Art. 22. Em caso de alienao do terreno, ou do direito de superfcie, o
superficirio e o proprietrio, respectivamente, tero direito de preferncia,
em igualdade de condies oferta de terceiros.
Art. 23. Extingue-se o direito de superfcie:
I pelo advento do termo;
II pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo
superficirio.
Art. 24. Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno
domnio do terreno, bem como das acesses e benfeitorias introduzidas no
imvel, independentemente de indenizao, se as partes no houverem
estipulado o contrrio no respectivo contrato.
1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie
se o superficirio der ao terreno destinao diversa daquela para a qual for
concedida.
2o A extino do direito de superfcie ser averbada no cartrio de
registro de imveis.
38

1.1.3 DO DIREITO DE PREEMPO
Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal
preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa
entre particulares.
1o Lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitar as reas em que
incidir o direito de preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a
cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de
vigncia.
2o O direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia
fixado na forma do 1o, independentemente do nmero de alienaes
referentes ao mesmo imvel.
Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico
necessitar de reas para:
I regularizao fundiria;
II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III constituio de reserva fundiria;
IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de
interesse ambiental;
VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
IX (VETADO)
Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1o do art. 25 desta Lei dever
enquadrar cada rea em que incidir o direito de preempo em uma ou
mais das finalidades enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel,
para que o Municpio, no prazo mximo de trinta dias, manifeste por escrito
seu interesse em compr-lo.
1o notificao mencionada no caput ser anexada proposta de compra
assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual
constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade.
2o O Municpio far publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal
local ou regional de grande circulao, edital de aviso da notificao
recebida nos termos do caput e da inteno de aquisio do imvel nas
condies da proposta apresentada.
3o Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, fica o
proprietrio autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas condies
da proposta apresentada.
4o Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a
apresentar ao Municpio, no prazo de trinta dias, cpia do instrumento
pblico de alienao do imvel.
5o A alienao processada em condies diversas da proposta
apresentada nula de pleno direito.
6o Ocorrida a hiptese prevista no 5o o Municpio poder adquirir o
imvel pelo valor da base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na
proposta apresentada, se este for inferior quele.
1.1.4 DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Art. 28. O Plano Diretor poder fixar reas nas quais o direito de construir
poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico
adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento a relao
entre a rea edificvel e a rea do terreno.
39

2o O Plano Diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico
nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas
dentro da zona urbana.
3o O Plano Diretor definir os limites mximos a serem atingidos pelos
coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a
infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea.
Art. 29. O Plano Diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida
alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficirio.
Art. 30. Lei municipal especfica estabelecer as condies a serem
observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alterao
de uso, determinando:
I a frmula de clculo para a cobrana;
II os casos passveis de iseno do pagamento da outorga;
III a contrapartida do beneficirio.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito
de construir e de alterao de uso sero aplicados com as finalidades
previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei. (Lei 10.257/01 Estatuto
da Cidade)
1.1.5 DAS OPERAES URBANAS CONSORCIADAS

Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no Plano Diretor, poder delimitar
rea para aplicao de operaes consorciadas.
1o Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes
e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao
dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados,
com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
2o Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre
outras medidas:
I a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e
ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias,
considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em
desacordo com a legislao vigente.
Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada
constar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I definio da rea a ser atingida;
II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao
diretamente afetada pela operao;
IV finalidades da operao;
V estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e
investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos
incisos I e II do 2o do art. 32 desta Lei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com
representao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI
deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana
consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as
licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em
desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder
prever a emisso pelo Municpio de quantidade determinada de certificados
40

de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou
utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria
operao.
1o Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente
negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea
objeto da operao.
2o Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial
adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os
padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o
limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada.
(Lei 10.257/01 Estatuto da Cidade).
1.1.6 DA TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Art. 35. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o
proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local,
ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no
Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o
referido imvel for considerado necessrio para fins de:
I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico,
ambiental, paisagstico, social ou cultural;
III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social.
1o A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao
Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I
a III do caput.
2o A lei municipal referida no caput estabelecer as condies relativas
aplicao da transferncia do direito de construir. (Lei 10.257/01 Estatuto
da Cidade).
1.2 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

1.2.1 USUCAPIO ESPECIAL DE IMVEL URBANO
O Estatuto da Cidade trata da usucapio especial de imvel urbano,
regulamentando o artigo 183 da Constituio Federal, que estabelece a aquisio
de domnio para aquele que possuir rea ou edificao urbana de at duzentos e
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio,
utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, com a ressalva de que no seja
proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Onde no for possvel identificar os
terrenos ocupados por cada possuidor, poder ocorrer a usucapio coletiva, desde
que os possuidores tambm no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou
rural.
Acerca da usucapio constitucional (art. 183), cumpre notar que o instituto no tem
as mesmas caractersticas daqueles regulados pelo Cdigo Civil. A Carta Magna
introduz o instituto da usucapio pr-moradia em reas urbanas, acrescido, pelo
Estatuto da Cidade, da figura da usucapio coletiva, cuja previso importante
para a regularizao fundiria de favelas, loteamentos clandestinos e cortios.
A usucapio instituto jurdico antigo, aplicado na rea rural, e criado com
fundamento na funo social da propriedade, embora este princpio ainda no
41

fizesse parte da Constituio Federal. A usucapio trata da posse efetiva do bem,
transformando-a em domnio, propriedade ou em outro direito real, aps o mero
decurso do prazo previsto em lei. Portanto, no de hoje que a lei brasileira
reconhece direitos ao possuidor perante o proprietrio que no utiliza efetivamente
sua propriedade. Esse direito ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil. Efetivamente, a usucapio coletiva est voltada
para a promoo da justia e para a reduo das desigualdades sociais.
A histrica negao da propriedade para grandes contingentes populacionais
residente em favelas, invases, vilas e alagados, bem como em loteamentos
clandestinos ou em cortios pode ser corrigida por este instrumento, cuja meta o
atendimento das funes sociais da cidade e da propriedade, possibilitando a
melhoria das condies habitacionais dessas populaes, tanto em reas urbanas
j consolidadas, como em reas de expanso.
Usucapio especial de imvel urbano
Art. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at
duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente
e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirirlhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou
rural.
1o O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
2o O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo
possuidor mais de uma vez.
3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno
direito, a posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por
ocasio da abertura da sucesso.
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros
quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel
identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de
serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam
proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,
acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contnuas.
2o A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo
juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no cartrio de
registro de imveis.
3o Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um
ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos,
estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
4o O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de
extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros
dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior
constituio do condomnio.
5o As deliberaes relativas administrao do condomnio especial
sero tomadas por maioria de votos dos condminos presentes, obrigando
tambm os demais, discordantes ou ausentes.
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, ficaro
sobrestadas quaisquer outras aes, petitrias ou possessrias, que
venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
42

Art. 12.So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio
especial urbana:
I o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou
superveniente;
II os possuidores, em estado de composse;
III como substituto processual, a associao de moradores da
comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde
que explicitamente autorizada pelos representados.
1o Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do
Ministrio Pblico.
2o O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria
gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis.
Art. 13. A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como
matria de defesa, valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para
registro no cartrio de registro de imveis.
Art. 14. Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito
processual a ser observado o sumrio. (Lei 10.257/01 Estatuto da
Cidade).
1.3 INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA

Um dos grandes avanos na Constituio Federal foi a incorporao da
participao dos cidados nas decises de interesse pblico, aps anos de luta dos
movimentos populares. H, contudo, muito ainda a caminhar neste universo de
conflitos entre os diversificados interesses presentes no jogo urbano.
O Captulo IV do Estatuto da Cidade dedicado gesto democrtica da cidade,
onde a participao popular assume papel destacado e extrema importncia. O
interesse da populao em participar pode encontrar lugar em todas as dimenses
da poltica urbana, ou seja, desde a formulao do Plano Diretor, a sua negociao
e aprovao na Cmara, at sua implementao e nas permanentes revises. Alm
disso, a gesto da cidade ser democrtica a partir da constituio de rgos
colegiados de poltica urbana, debates, audincias, consultas pblicas,
conferncias, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e plebiscitos.
As cidades so organizaes complexas onde se desenvolve, permanentemente,
uma intrincada teia de relaes, individuais e coletivas, que se apresentam como
um jogo permanente e dinmico de variados interesses em conflito. Alguns
costumam ver a cidade dividida em duas: a formal e a informal. Na primeira,
moram, trabalham, circulam e se divertem os privilegiados grupos que tm acesso
aos sofisticados investimentos pblicos. A outra, denominada informal, est
ocupada por populao pobre que tambm trabalha, circula e se diverte na cidade,
porm, mora em favelas, em loteamentos irregulares e loteamentos ilegais que
cresceram e se expandiram sem a ao efetiva do poder pblico na dotao
necessria dos servios e equipamentos urbanos bsicos. Entre estes dois
extremos antagnicos, concorrentes e complementares se desenvolve a vida
urbana brasileira. Em maior ou menor grau esta situao encontrada em nossas
cidades, das bem pequenas s metrpoles.
43

Problemas como a pouca ou precria disponibilidade de reas, elevado preo da
terra, crescimento e expanso urbana em reduzido perodo de tempo, a densa
ocupao de favelas e loteamentos irregulares e clandestinos sem infraestrutura
bsica e equipamentos essenciais retratam o uso desigual e injusto do solo em
nossas cidades e so fatores-chave para a luta desenvolvida em prol da gesto
urbana democrtica.
O Estatuto da Cidade, ao prever um captulo dedicado gesto democrtica,
evidencia que sem a compreenso mais profunda dos processos e conflitos em
jogo na questo urbana, dificilmente se atender aos princpios constitucionais de
direito de todos cidade, da funo social da propriedade e da justa distribuio
dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao.
O Estatuto apresenta a possibilidade concreta do poder pblico local agir, atravs
da poltica urbana, sobre os processos em curso, mediando os conflitos
decorrentes da vida na cidade. O municpio, como importante agente do
desenvolvimento que , deve atuar em funo do interesse pblico reunindo as
demandas e orientando as aes dos demais agentes populao e empresariado.
As disputas presentes nas relaes de poder impuseram a democratizao das
aes pblicas, especialmente na esfera municipal, voltadas para os interesses e
direitos de todos, incorporando uma nova dimenso gesto.
Hoje, a populao detm o direito de intervir diretamente na organizao de seu
espao de vida, em sua cidade. Este um dos fundamentais aspectos da luta
histrica da populao que buscou a integrao entre gesto da cidade e
democracia. Os instrumentos previstos do passagem a uma nova cultura poltica,
embasada na complementariedade entre democracia participativa e representativa.
Assim, hoje todos tm direito informao nos rgos pblicos. Projetos de lei
podem partir de iniciativa popular e est garantido o veto da populao a propostas
contrrias ao seu interesse. As associaes de moradores podem representar em
juzo a vontade de seus membros. Esto previstos espaos para a participao
popular atravs de audincias pblicas, conselhos municipais, plebiscito e
referendo. Planos urbansticos devero, necessariamente, ser aprovados no mbito
do poder legislativo e, ainda, se prev a manifestao de entidades representativas
durante as sesses nas Cmaras de Vereadores e Assembleias Legislativas.
A lei impe normas, aponta diretrizes e oferece dispositivos para sua
implementao, porm no est garantida sua justa e adequada aplicao. H
interesses opostos democratizao da cidade. O caminho para sua efetivao
est sendo aberto pelo Estatuto da Cidade. Cabe ao poder pblico municipal tirar o
melhor proveito dos instrumentos ora apresentados aliando-se aos demais
interessados nesta democratizao da gesto.
A responsabilidade no s do poder pblico, a democracia pressupe direitos e
deveres, portanto, uma gesto democrtica ser aquela que apresentar a
coparticipao de todos os agentes e atores responsveis pelo desenvolvimento
44

envolvidos diretamente nas variadas e permanentes questes apresentadas no
quotidiano da cidade.
DA GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser
utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano;
V (VETADO)
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que
trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de
debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como
condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o
pleno exerccio da cidadania.
1.4 DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA

Art. 36. Lei municipal definir os empreendimentos e atividades privados ou
pblicos em rea urbana que dependero de elaborao de estudo prvio
de impacto de vizinhana (EIV) para obter as licenas ou autorizaes de
construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico
municipal.
Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da
populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no
mnimo, das seguintes questes:
I adensamento populacional;
II equipamentos urbanos e comunitrios;
III uso e ocupao do solo;
IV valorizao imobiliria;
V gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
VI ventilao e iluminao;
VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
Pargrafo nico. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV,
que ficaro disponveis para consulta, no rgo competente do Poder
Pblico municipal, por qualquer interessado.
Art. 38.A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de
estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da
legislao ambiental.
45

D: NOVO URBANISMO E PROCESSO PARTICIPATIVO6
No Brasil, tm-se alimentado altas expectativas de consagrar conquistas sociais
mediante mudanas na lei e no instrumental normativo. Com a mesma frequncia
com que se criam, essas expectativas tm sido frustradas, aps grandes
investimentos institucionais na elaborao de um Plano Diretor que no resulte em
mudanas efetivas ou numa reorientao das polticas urbanas locais. Tal
fenmeno poder ser tanto mais provvel quanto menor seja a real mobilizao
social em torno do processo de realizao e implementao de um Plano Diretor.
Considerando as especificidades dos pequenos municpios, assim como
experincias com xito, a simplificao e a estratgia gradual de elaborao dos
Planos Diretores nos direciona para recomendaes de carter aplicativo. A
recomendao inicial que, independente da abordagem metodolgica que se
adote, o processo de elaborar o Plano pode ser resumido em organizar a
comunidade local para responder trs perguntas-chave:
Que municpio temos?
Que municpio desejamos?
Que acordo podemos firmar para alcanar essa situao desejada?
O Estatuto da Cidade prev que as respostas a essas perguntas devem estar
representadas num conjunto mnimo de diretrizes. A Constituio do Estado do
Paran considera que a elaborao dos Planos Diretores municipais no deve ser
encarada como uma formalidade, e sim como um documento que possibilite atravs
do estabelecimento de suas diretrizes, que os cidados repensem a cidade onde
vivem e trabalham. A elaborao desse documento um momento privilegiado de
oportunidade oferecida a cada cidado de construir e reconstruir espaos urbanos
mais humanizados, integrados aos ecossistemas onde esto implantados,
respeitando a identidade e diversidade cultural de cada localidade.
A preocupao que impera nas cidades com a qualidade de vida. Rumo a esse
objetivo, sobretudo, os prefeitos tm desafios enormes pela frente. Como garantir
que as pessoas possam morar, trabalhar e se divertir no seu municpio? Como
acolher os cidados, e suas novas atividades, sem jogar no lixo, sob a demolio, a
arquitetura de tempos passados, as marcas da histria?
A busca destas respostas a razo de viver dos urbanistas e de preparar as
cidades para as necessidades futuras. No h sada seno investir em emprego e
preservao ambiental, com o homem em primeiro lugar. A tese atual mais
importante entre os planejadores urbanos a necessidade de se pensar na
sustentabilidade plena do desenvolvimento urbano porque a cidade pode at estar
DIAS, Caio et al. 2007. Textos de abertura dos Planos Diretores Municipais de Campo Bonito/PR,
Realeza/PR, Medianeira/PR e Capanema/PR. Disponveis em:
https://skydrive.live.com/?cid=0A9CBCE7496A2FCE&id=A9CBCE7496A2FCE!111&sc=documents
46

limpa, sem poluio, com belos parques etc., mas se no tiver empregos ela estar
com seu desenvolvimento estagnado.
A cidade do futuro imediato dever contar cada vez mais com redes de articulao
entre o poder pblico e o chamado Terceiro Setor (voltado para questes sociais,
composto por ONGs, entidades, associaes, movimentos e at algumas pequenas
empresas ou cooperativas denominadas Cidads). Nos estudos recentes sobre as
cidades e os processos de urbanizao, um novo indicador foi criado e ele se
constitui categoria importante, dentro dos parmetros das pesquisas sobre o
associativismo e o terceiro setor. Trata-se do Capital social uma medida qualitativa
que abrange as relaes que um indivduo tem. Estas relaes podem ajud-lo a
prosperar, a se integrar em certos meios e crculos, ou simplesmente ajud-lo a
sobreviver.
Vrias instituies do o suporte para o capital social de um indivduo como a Igreja,
a escola, a associao do bairro, o sindicato, um clube, seitas religiosas, os centros
comunitrios, centros de sade, esporte, lazer, etc. So foras sociais locais, da
comunidade. Portanto, diminuir os ndices de violncia, melhorar a qualidade de vida
e de relacionamento entre as pessoas etc., so fatos que dependem no apenas da
melhoria da situao econmica, mas tambm da capacidade da sociedade
aumentar seu capital social. Apenas se estiver ligado a uma vida associativa o
indivduo aprende a discutir, a tomar decises, e assumir responsabilidades.
O crescimento econmico com melhor distribuio de renda a primeira grande e
vital vlvula de segurana para as tenses sociais. Mas, outra providncia
importantssima ampliar a abrangncia e a eficincia das polticas sociais que
incentivam a sociedade civil a resgatar sua cidadania, decidindo prioridades e
envolvendo-se na operao de programas pblicos.
REFERNCIAS
DIAS, Caio Smolarek. SCHULER, Denise. MUKAI, Hitomi. DIAS, Solange Irene
Smolarek. Campo Bonito-PR: A Proposta do Plano Diretor 2005-2006. Cascavel:
Smolarek Arquitetura, 2007a.
__________. Realeza-PR: A Proposta do Plano Diretor 2005-2006. Cascavel:
Smolarek Arquitetura, 2007b.
__________. Medianeira-PR: A Proposta do Plano Diretor 2005-2006. Cascavel:
Smolarek Arquitetura, 2007c.
__________. Capanema-PR: A Proposta do Plano Diretor 2005-2006. Cascavel:
Smolarek Arquitetura, 2007d.
47

E: RESOLUO N. 34, DE 01 DE JULHO 2005 - CONSELHO DAS CIDADES7
O Conselho das Cidades, no uso de suas atribuies estabelecidas pelo Decreto n.
5.031, de 2 de abril de 2004, por encaminhamento do Comit Tcnico de
Planejamento Territorial Urbano, e considerando:
a) que compete ao Conselho das Cidades, emitir orientaes e recomendaes
sobre a aplicao da Lei n. 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), e dos
demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;
b) que o objetivo fundamental do Plano Diretor definir o contedo da funo
social da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir o acesso a
terra urbanizada e regularizada, o direito moradia, ao saneamento bsico,
aos servios urbanos a todos os cidados, e implementar uma gesto
democrtica e participativa;
c) que a efetividade dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,
destinados a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade
e da propriedade em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos
cidados, bem como do equilbrio ambiental, dependem em grande medida
da elaborao dos planos diretores municipais;
d) que o prazo de cinco anos para atender a obrigao legal de elaborao ou
adequao de planos diretores, fixado pelo art. 50 do Estatuto da Cidade,
esgota-se no dia 10 de outubro de 2006;
e) que o plano diretor deve conter contedos diferenciados, de forma a respeitar
o porte do municpio, sua histria e a regio onde se insere;
f) que, de acordo com a Lei 8.080/90, dever do Estado prover condies
indispensveis para o pleno exerccio da sade; e que a sade tem como
fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentao, a
moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a
educao, o transporte, o lazer, e o acesso aos bens e servios essenciais;
RESOLVE emitir as orientaes e recomendaes que seguem quanto ao contedo
mnimo do Plano Diretor:
Art. 1 O Plano Diretor deve prever, no mnimo:
I. as aes e medidas para assegurar o cumprimento das funes
sociais da cidade, considerando o territrio rural e urbano;
II. as aes e medidas para assegurar o cumprimento da funo social
da propriedade urbana, tanto privada como pblica;
III. os objetivos, temas prioritrios e estratgias para o desenvolvimento
da cidade e para a reorganizao territorial do municpio,
considerando sua adequao aos espaos territoriais adjacentes;
IV. os instrumentos da poltica urbana previstos pelo art. 42 do Estatuto
da Cidade, vinculando-os aos objetivos e estratgias estabelecidos no
Plano Diretor;
Publicao do MINISTRIO DAS CIDADES DOU de 14/07/2005, Seo 1, pg.89

48

Art. 2 As funes sociais da cidade e da propriedade urbana sero definidas a partir

da destinao de cada poro do territrio do municpio bem como da identificao
dos imveis no edificados, subutilizados e no utilizados, no caso de sua
existncia, de forma a garantir:
I. espaos coletivos de suporte vida na cidade, definindo reas para
atender as necessidades da populao de equipamentos urbanos e
comunitrios, mobilidade, transporte e servios pblicos, bem como
reas de proteo, preservao e recuperao do meio ambiente
natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico,
paisagstico e arqueolgico;
II. a acessibilidade e a mobilidade sustentvel de todos os cidados por
meio do desenho dos espaos pblicos e do sistema virio bsico;
III. a universalizao do acesso gua potvel, aos servios de
esgotamento sanitrio, a coleta e disposio de resduos slidos e ao
manejo sustentvel das guas pluviais, de forma integrada s polticas
ambientais, de recursos hdricos e de sade.
IV. terra urbanizada para todos os segmentos sociais, especialmente
visando a proteo do direito moradia da populao de baixa renda e
das populaes tradicionais;
V. reas para todas as atividades econmicas, especialmente para os
pequenos empreendimentos comerciais, industriais, de servio e
agricultura familiar;
Art. 3. Definidas as funes sociais da cidade e da propriedade urbana, nos termos
do artigo 2, o Plano Diretor dever:
I. determinar critrios para a caracterizao de imveis no edificados,
subutilizados, e no utilizados;
II. determinar critrios para a aplicao do instrumento estudo de impacto
de vizinhana;
III. delimitar as reas urbanas onde podero ser aplicados o parcelamento,
a edificao e a utilizao compulsrios, considerando a existncia de
infraestrutura e de demanda para utilizao;
IV. definir o prazo para notificao dos proprietrios de imveis prevista
pelo art. 5 , 4 , do Estatuto da Cidade;
V. delimitar as reas definidas pelo art. 2 desta Resoluo e respectivas
destinaes nos mapas, e descrio de permetros, consolidando no
plano diretor toda a legislao incidente sobre o uso e ocupao do
solo no territrio do municpio;
Art. 4. Nos termos do art. 42, inciso II do Estatuto da Cidade, caso o plano diretor
determine a aplicao dos instrumentos: direito de preempo, outorga onerosa do
direito de construir e de alterao de uso, operaes urbanas e a transferncia do
direito de construir; estes s podero ser aplicados se tiverem sua rea de aplicao
delimitada no Plano Diretor.
49

Pargrafo nico. Na exposio dos motivos, o Plano Diretor dever apresentar a
justificativa de aplicao de cada um dos instrumentos previstos no art. 4 desta
Resoluo, com vinculao s respectivas estratgias e objetivos.
Art. 5. A instituio das Zonas Especiais, considerando o interesse local, dever:
I. destinar reas para assentamentos e empreendimentos urbanos e
rurais de interesse social;
II. demarcar os territrios ocupados pelas comunidades tradicionais, tais
como as indgenas, quilombolas, ribeirinhas e extrativistas, de modo a
garantir a proteo de seus direitos;
III. demarcar as reas sujeitas a inundaes e deslizamentos, bem como
as reas que apresentem risco vida e sade;
IV. demarcar os assentamentos irregulares ocupados por populao de
baixa renda para a implementao da poltica de regularizao
fundiria;
V. definir normas especiais de uso, ocupao e edificao adequadas
regularizao fundiria, titulao de assentamentos informais de
baixa renda e produo de habitao de interesse social, onde
couber;
VI. definir os instrumentos de regularizao fundiria, de produo de
habitao de interesse social e de participao das comunidades na
gesto das reas;
VII. demarcar as reas de proteo, preservao e recuperao do meio
ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico e arqueolgico.
Art.6. O Sistema de Acompanhamento e Controle Social previsto pelo art. 42, inciso
III, do Estatuto da Cidade dever:
I. prever instncias de planejamento e gesto democrtica para
implementar e rever o Plano Diretor;
II. apoiar e estimular o processo de Gesto Democrtica e Participativa,
garantindo uma gesto integrada, envolvendo poder executivo,
legislativo, judicirio e a sociedade civil;
III. garantir acesso amplo s informaes territoriais a todos os cidados;
IV. monitorar a aplicao dos instrumentos do Plano Diretor e do Estatuto
da Cidade, especialmente daqueles previstos pelo art. 182, 4, da
Constituio Federal;
Art. 7. O Plano Diretor dever definir os instrumentos de gesto democrtica do
Sistema de Acompanhamento e Controle Social, sua finalidade, requisitos e
procedimentos adotados para aplicao, tais como:
I. o conselho da cidade ou similar, com representao do governo,
sociedade civil e das diversas regies do municpio, conforme
estabelecido na resoluo 13 do Conselho das Cidades;
II. conferncias municipais;
III. audincias pblicas, das diversas regies do municpio, conforme
parmetros estabelecidos na Resoluo n. 25 do Conselho das
Cidades ;
50

IV.
V.
VI.
VII.
consultas pblicas;
iniciativa popular;
plebiscito;
referendo.
Art. 8 Nos casos previstos pelo art. 41, 2 do Estatuto da Cidade, o plano de
transporte urbano integrado, ora denominado de Plano Diretor de Transporte e da
Mobilidade, dever contemplar os seguintes princpios e diretrizes gerais:
I. garantir a diversidade das modalidades de transporte, respeitando as
caractersticas das cidades, priorizando o transporte coletivo, que
estruturante, sobre o individual, os modos no motorizados e
valorizando o pedestre;
II. garantir que a gesto da Mobilidade Urbana ocorra de modo integrado
com o Plano Diretor Municipal;
III. respeitar s especificidades locais e regionais;
IV. garantir o controle da expanso urbana, a universalizao do acesso
cidade, a melhoria da qualidade ambiental, e o controle dos impactos
no sistema de mobilidade gerados pela ordenao do uso do solo;
Art 9. Os princpios e diretrizes expostos no artigo 8. Devero ser considerados na
elaborao dos Planos Diretores municipais ao tratar dos temas da mobilidade
urbana.
Art 10. Alm do contedo mnimo exigido, o Plano Diretor poder inserir outros
temas relevantes, considerando a especificidade de cada municpio.
Art. 11 . Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
OLIVIO DE OLIVEIRA DUTRA

Presidente
51

F: PLANEJAMENTO TERRITORIAL URBANO E POLTICA FUNDIRIA8
O trabalho comea pela equipe interna, em cada Prefeitura. O primeiro passo
organizar as informaes j disponveis na Prefeitura legislao, estudos, dados,
mapas, relao de interlocutores potenciais. Ao mesmo tempo, deve comear
tambm o trabalho de sensibilizar e mobilizar a sociedade civil entidades,
instituies, movimentos sociais e cidados em geral. O Plano Diretor construo
coletiva e atividade de participao.
Para que todos possam entender e interferir nos processos de decidir sobre os
mecanismos e instrumentos de gesto e planejamento urbano, necessrio que:
a Prefeitura propicie espaos nos quais convivam todos os que trabalhem
para elaborar o Plano Diretor;
esses espaos so importantes para socializar informaes e para a efetiva
capacitao e participao dos cidados no processo decisrio.
Tambm para que todos entendam e possam interferir no processo, fundamental
que o Plano Diretor seja construdo em linguagem acessvel e clara, da discusso
redao final.
O Plano Diretor deve ser construdo num processo realmente participativo, em
discusso entre iguais e por decises conscientes e esclarecidas. Deve ser um
conjunto de regras simples, que todos entendam. Entender o Plano Diretor
condio essencial para saber defend-lo e aplic-lo.
Para que o processo de elaborar o Plano Diretor seja pblico e transparente
importante construir estratgias eficazes de comunicao pblica, de amplo alcance.
Rdio, televiso, jornais, internet, cartilhas, teatro, carro de som so meios muito
teis para mobilizar os cidados e divulgar as informaes e propostas, na medida
em que sejam sistematizadas nas diversas etapas e eventos.
indispensvel usar tambm, nessa divulgao, as redes sociais estabelecidas na
sociedade civil organizada associao de moradores, entidades de classe, ONGs,
entidades profissionais, sindicatos e instituies que tradicionalmente falam
diretamente aos cidados, como a igreja, a rede escolar, dentre outras. A populao
deve saber onde encontrar documentos para consulta, em prdios da Prefeitura e
em outros pontos da cidade. No caso de j haver redes e estruturas de oramento
participativo, muito importante envolv-las no processo de elaborar o Plano Diretor
de cada cidade.
O momento de comear a elaborar o Plano Diretor pode ser bom momento para
instalar o Conselho da Cidade ou equivalente, que se tornar frum permanente:
Texto extrado de CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS. Disponvel em:

http://www.capacidades.gov.br/biblioteca/detalhar/id/105/titulo/Cadernos+MCidades+3+++Programas+Urbanos,+Planejamento+Territorial+Urbano+e+Politica+Fundiaria
52

para discutir a cidade,

para mobilizar os cidados
e para facilitar a integrao de polticas.
1 PRIMEIRA ETAPA: LEITURAS TCNICAS E COMUNITRIAS

"Ler a cidade" a primeira etapa de elaborao de um Plano Diretor. Nessa etapa,
trata-se de identificar e entender a situao do municpio a rea urbana e a rea
rural, seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades.
A leitura da cidade comear por leituras tcnicas e leituras comunitrias,
independentes, mas realizadas no mesmo perodo. Diferente do processo tradicional
de construir diagnsticos, a atividade de "Ler a cidade" no leitura exclusiva de
especialistas, e pressupe olhares diversos sobre uma mesma realidade.
A leitura tcnica ajuda a entender a cidade, pela comparao entre dados e
informaes socioeconmicas, culturais, ambientais e de infraestrutura disponveis.
Esse trabalho deve ser feito pela equipe tcnica da Prefeitura e, se necessrio, pode
ser complementado com estudos contratados ou que envolvam universidades
regionais ou outras instituies de ensino e pesquisa.
Mais do que reunir dados globais e mdias locais do municpio, a leitura tcnica:
deve revelar a diversidade, as desigualdades entre a zona urbana e rural, ou entre
bairros de uma cidade;
deve reunir anlises de problemas e tendncias de desenvolvimento local e, sempre
que possvel, deve considerar o contexto regional de cada municpio; dentre outros.
A leitura da cidade constitui um processo de identificao e discusso dos principais
problemas, conflitos e potencialidades, do ponto de vista dos diversos segmentos
sociais. Deve contemplar as possveis alternativas para a soluo dos problemas
detectados, procurando enfocar todo o territrio do municpio.
Nenhuma leitura jamais exclusivamente tcnica, ou expresso, exclusivamente,
das ideias de quem a elabore. Isso significa que at os problemas, os conflitos e as
avaliaes de potencialidades podem variar conforme os grupos sociais que os
elaborem.
A leitura participativa, portanto, ocasio para que todos conheam vises e modos
de pensar diferentes dos seus. Desta forma, as leituras tcnicas produzidas pelos
profissionais da Prefeitura ou por consultores devem ser enriquecidas com as
leituras comunitrias, feitas pela populao, sob os pontos de vista dos diferentes
segmentos socioeconmicos:
empresrios,
profissionais,
trabalhadores,
movimentos populares, entre outros.
53

A leitura da cidade rene registros de memria das pessoas e grupos sociais, aponta
elementos da cultura e da vivncia e, assim, permite que se construam releituras
coletivas dos conflitos, problemas e potencialidades. Para alimentar e consolidar a
leitura comunitria:
importante que o pblico encontre as informaes sistematizadas na leitura
tcnica, construdas em linguagem acessvel maioria;
essas informaes so importantes para orientar as discusses, no sentido de
estabelecer uma compreenso geral do municpio.
Dentre os aspectos que todos devem conhecer destacam-se, por exemplo:
a distribuio dos equipamentos pblicos e de infraestrutura existentes na
cidade;
a relao entre terras disponveis para habitao e possibilidade de acesso a
elas (para diferentes faixas de renda);
localizao e caracterizao das reas mais importantes (ou mais
ameaadas) para preservao ambiental e cultural, dentre outros.
1.1 MAPAS DO MUNICPIO
Os mapas so importante recurso para facilitar a leitura da realidade local, porque
ajudam a visualizar as informaes reunidas nas leituras tcnica e comunitria, e a
localiz-las no territrio. Dentre os mapas temticos bsicos que se devem reunir,
podem ser citados:
1.1.1 Mapas temticos sobre o territrio
Para visualizar os fatores condicionantes e as potencialidades fsico-ambientais
(geomorfologia, clima, hidrografia, vegetao, solos, dentre outros). Devero ser
identificadas as reas mais expressivas para a preservao ambiental, a comear
pelas unidades de conservao ambiental, j estabelecidas pelo municpio, Estado e
Unio, para atividades rurais do municpio e para proteo de mananciais.
Mapear riscos para ocupao urbana Identificar as reas de risco, de
escorregamento, eroso, inundao, contaminao do subsolo ou outros fenmenos
desse tipo, e as reas degradadas que exijam aes especiais de recuperao.
Mapear reas para preservao cultural - Indicar rea e/ou elementos de
interesse, para que sejam oficialmente protegidos pelo poder Pblico, em seus
diferentes nveis de governo, se houver. Identificar reas de preservao de
patrimnio histrico e cultural, tombadas ou protegidas e as reas de valor cultural
ou simblico para a comunidade.
Mapear a estrutura fundiria indicar situao da propriedade da terra (regular e
irregular), a distribuio e forma de uso da propriedade, como por exemplo, imveis,
lotes ou glebas vazios, especialmente os que j sejam servidos de infraestrutura.
Esse tema importante para que se apliquem os instrumentos legais, e demandar
esforo especial dos municpios; mesmo os municpios que j tm cadastros
54

atualizados, na sua maioria ainda no reuniram todas as informaes indispensveis
para encaminhar solues.
Mapear a evoluo histrica da cidade e do territrio o ncleo inicial da cidade,
seus marcos de origem, referncias histricas e culturais, principais perodos e
fatores que determinaram a forma de ocupao.
Mapear a insero regional do municpio especialmente em relao circulao
de pessoas, de mercadorias, de bens e servios. Para alimentar e consolidar a
leitura devem ser analisados e mapeados os vnculos entre municpios, sejam
vizinhos ou no.
Mapear indicadores de mobilidade e circulao indicar e mapear os
deslocamentos da populao, circulao viria, transportes na cidade e na regio;
localizar reas de maior incidncia de acidentes de trnsito; quantificar frota de
veculos, nibus, automveis, bicicletas, polos geradores de trfego, dentre outros.
1.1.2 Mapas de caracterizao e distribuio da populao e seus movimentos
Populao por bairro e densidade;
Populao por faixa etria e escolaridade;
Populao por condies de emprego e de renda familiar;
Crescimento ou evaso de populao.
1.1.3 Mapas de uso do solo
Mapa da ocupao atual do territrio atividades e formas de uso e ocupao do
solo j existentes, formais e informais, regulares ou no, vazios urbanos e zona
rural, reas habitacionais, indicando diferentes padres existentes na cidade, reas
com edificaes de maior altura, densidades habitacionais, morfologias.
1.1.4 Mapas da infraestrutura urbana
servios e equipamentos e nveis de atendimento;
redes de infraestrutura (esgotamento sanitrio, gua, luz, telefone, drenagem,
TV a cabo, infovias e outras);
redes de equipamentos (educao, sade, cultura, esporte e lazer, etc.);
populao atendida por rede de gua, esgotos e drenagem.
1.1.5 Mapas da atividade econmica do municpio
Economias predominantes, inclusive as informais e sua importncia local e
regional;
Atividades em expanso ou em retrao, no s em termos de nmero de
empregos e de empresas, mas de sua participao na composio da receita
do municpio.
55

1.2 DINMICA IMOBILIRIA
Analisar o mercado imobilirio, tendncias em curso (reas em retrao, em
expanso, entre outras) e novos produtos imobilirios.
1.3 LEGISLAO
Levantar a legislao urbanstica, leis de uso do solo, parcelamento, cdigos de
obras, posturas ambiental e patrimonial nos mbitos municipal, estadual e federal,
que incidem no municpio; analisar a atualidade dessa legislao (onde e se a
legislao est ou no sendo aplicada; onde as formas de ocupao contrariam, tm
contrariado ou podem vir facilmente a contrariar a legislao em vigor e por que).
1.4 ESTUDOS EXISTENTES
Levantar planos, estudos e projetos sobre o municpio, seus problemas, locais
integrados, sociais, econmicos, demogrficos, ambientais; potencialidades e
vocao (por exemplo, estudos feitos em fruns de desenvolvimento da Prefeitura
ou outras instituies).
1.5 CONFRONTAR AS LEITURAS TCNICA E COMUNITRIA
Sugerimos que essas leituras sejam sobrepostas; que se confrontem os dois modos
de ler a cidade, para identificar informaes e referncias convergentes e
divergentes. Essas leituras, depois de confrontadas, devem ser sintetizadas em
textos e mapas, nos quais se identifiquem as principais tendncias, problemas,
conflitos e potenciais do municpio. Os mapas devem ser acessveis e estarem
disponveis para todos os participantes da elaborao do Plano Diretor e muncipes
em geral.
Nesse ponto do trabalho, afloram alguns dos temas e conflitos mais importantes
para a cidade; que podem ser, por exemplo:
o direito moradia versus a necessidade de conservao do meio ambiente,
em rea de proteo ambiental ocupada irregularmente;
a tendncia de verticalizao, em ncleo histrico;
a concentrao de lotes vagos nas reas centrais versus a expanso das
periferias em reas sem infraestrutura ou ambientalmente frgeis;
problemas de circulao versus problemas de congestionamento;
ocupao de encostas ou de reas inundveis.
2 SEGUNDA ETAPA: FORMULAR E PACTUAR PROPOSTAS
Nem todas as questes so igualmente relevantes em todos os momentos da
histria de uma cidade. A partir da fase de leitura, sero definidos os temas
prioritrios para o futuro da cidade e para a reorganizao territorial do municpio. De
nada adianta um Plano Diretor tratar de dezenas de aspectos da cidade e no ter
capacidade para intervir sobre eles. Portanto, importante trabalhar com perspectiva
56

estratgica, selecionando temas e questes cruciais para a cidade e que, se
enfrentadas rapidamente e com eficcia, podem redefinir o destino da cidade.
Para cada tema prioritrio devem-se definir as estratgias e os instrumentos mais
adequados, considerando-se as caractersticas e os objetivos da cidade, que
estaro contidos no Plano Diretor. Essas estratgias e instrumentos so os
caminhos e os meios para construir a cidade que se deseja, e devem ser discutidos
e pactuados com todos os participantes do processo, para assegurar as condies
necessrias para transformar a realidade de cada municpio.
2.1 ALGUNS EXEMPLOS DE TEMAS PRIORITRIOS
Tema: Esvaziamento econmico e populacional do municpio
Objetivo: Criar condies para gerar emprego e renda, e reverter o processo.
Estratgias:
Definir e assegurar espaos nos quais se possam desenvolver atividades
econmicas rurais e urbanas, geradoras de oportunidades de emprego e
renda;
simplificar a legislao;
requalificar imveis desocupados, para micro e pequenas empresas.
Tema: Moradia digna para todos.
Objetivo: Ampliar a oferta de novas moradias.
Estratgias:
fazer a regularizao fundiria das reas irregulares;
delimitar reas para habitao de interesse social (reas de ZEIS);
incentivar as cooperativas e a construo civil;
prevenir a ocupao das reas de risco.
Tema: Patrimnio ambiental e cultural ameaado de degradao.
Objetivo: Proteger as reas ameaadas.
Estratgias:
delimitar as reas a serem protegidas;
rever a legislao;
redirecionar as formas de ocupao que ameaam o patrimnio, sendo
o caso.
Tema: Riscos ambientais.
Objetivo: Reduzir riscos de escorregamentos, eroso, inundao e
contaminao do subsolo.
Estratgias:
implantar o gerenciamento de riscos;
planejar as intervenes de segurana e de recuperao de reas
degradadas;
estabelecer gesto sustentvel das guas pluviais urbanas;
implantar o controle de ocupao de reas de risco.
57

Tema: Expanso ilimitada do municpio para as periferias.
Objetivo: Conter a expanso.
Estratgias:
otimizar a infraestrutura instalada;
induzir a ocupao dos vazios urbanos, suprimir a rea de expanso
urbana, coibir novos parcelamentos em reas perifricas;
requalificar as reas degradadas.
2.2 O PLANO DIRETOR DEVE INCLUIR DIVERSOS ENFOQUES
Devem-se considerar aspectos ambientais, culturais, tursticos, econmicos e
sociais, de forma articulada, mesmo que esses temas no se apresentem, de incio,
como eixos estratgicos.
Os traos especficos de cada municpio devem ser tratados sempre como tema
prioritrio no Plano Diretor: se o municpio inclui peas importantes do patrimnio
cultural ou ambiental; se municpio turstico, industrial, rural; ou outros.
Se o municpio estiver na rea de influncia de algum grande projeto, os impactos
da implementao desse projeto devem ser tratados como um dos temas centrais do
Plano Diretor. Nesse caso, particularmente, indispensvel que os empreendedores
pblicos e privados envolvidos no projeto participem na discusso do Plano Diretor.
Universalizar o acesso ao saneamento ambiental, com as diretrizes para os sistemas
de abastecimento de gua, de drenagem, de esgotamento sanitrio e dos resduos
slidos, e explicitar o modelo de gesto, tambm so temas que devem ser tratados
como fundamentais no Plano Diretor.
recomendvel que, ao final da etapa de formular e pactuar propostas para o Plano
Diretor, os temas centrais, objetivos e estratgias sejam discutidos e decididos com
os diversos segmentos da sociedade e com todas as instituies envolvidas na
elaborao do Plano Diretor. Esse momento fundamental para avaliar e corrigir
rumos e definir a linha bsica do Plano Diretor.
3 TERCEIRA ETAPA: DEFINIR INSTRUMENTOS
Os instrumentos so ferramentas que viabilizam as intenes expressas no Plano
Diretor. Os objetivos e estratgias devem estar estreitamente articulados com
instrumentos de planejamento e de poltica urbana.
O Estatuto da Cidade oferece mais de 30 instrumentos para que o municpio tenha
controle efetivo sobre o seu territrio. A grande inovao que, alm dos
instrumentos tradicionais de planejamento urbano de natureza normativa, o Estatuto
apresenta uma srie de novos instrumentos para induzir o desenvolvimento e a
incluso territorial da populao marginalizada e para fazer a gesto democrtica do
municpio.
58

Os instrumentos para regular o desenvolvimento urbano podem, se bem aplicados,
simultaneamente controlar o uso do solo, influenciar o mercado de terras, arrecadar
e redistribuir oportunidades e recursos.
A legislao urbanstica, particularmente as leis de parcelamento do solo e de
uso e ocupao do solo, devem ser revistas e incorporadas ao Plano Diretor.
3.1 ESTABELECIDOS NO ESTATUTO DA CIDADE
O Estatuto da Cidade (art. 40) estabelece ainda que:
Os instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira dos municpios devem
adequar-se aos objetivos do planejamento territorial. Isto significa que deve haver
coerncia entre o modo de aplicar tributos (como IPTU, ISS e, inclusive, a Lei
Oramentria) e o Plano Diretor do municpio.
As propostas de investimentos, inseridas no Plano Diretor, devem orientar as
prioridades de governo definidas no Programa Plurianual (PPA) do municpio, nas
diretrizes oramentrias e nos oramentos anuais, que sero elaborados depois de o
Plano Diretor estar aprovado.
importante observar quais instrumentos so adequados realidade municipal;
e se colaboram para que a cidade atinja os objetivos e encaminhe com sucesso as
estratgias definidas no Plano Diretor.
3.2 A GESTO DEMOCRTICA
O cap. IV do Estatuto da Cidade, que trata da gesto democrtica, oferece os
instrumentos para que o municpio implante o processo de planejamento
participativo;
a se prope que se abram canais de participao direta e representativa,
como as conferncias e os conselhos.
3.2.1 As conferncias
So espaos coletivos de amadurecimento poltico, pela participao de diferentes
segmentos e pela explicitao das diversas ideias de construo de uma cidade.
Realizadas sobre assuntos de interesse do municpio, as conferncias devem
aglutinar ideias e propostas; e quando couber, devem ter representantes das esferas
estadual e federal de governo, especialmente em conferncias em que se discutam
matrias de competncias concorrentes (por exemplo, relacionadas ao patrimnio
cultural e ambiental).
As conferncias so importantes para enriquecer o debate e para que todos os
segmentos envolvam-se e comprometam-se tambm na implementao, no controle
e na fiscalizao do Plano Diretor.
59

Nas conferncias, elegem-se os delegados que formaro os conselhos.
3.2.2 Os conselhos municipais
So rgos colegiados, dos quais participam representantes do poder pblico e da
sociedade civil, que acompanham, controlam e fiscalizam a implementao do
planejamento territorial.
Alm das conferncias, as audincias pblicas tambm so requisito obrigatrio no
processo de discusso para a aprovao do Plano Diretor na Cmara Municipal,
sendo condio para validao da lei municipal que institui o Plano Diretor.
Em alguns municpios, a Lei Orgnica Municipal determina a quantidade de
audincias, que deve variar de acordo com a populao e com a proposta de
participao popular de cada municpio.
Cabe Prefeitura dar ampla divulgao e facilitar o acesso aos documentos e
informaes produzidos durante todo o processo participativo de elaborao do
Plano Diretor.
Essa divulgao e a possibilidade de conhecer documentos e informaes so
indispensveis para que parcela significativa da populao participe efetivamente
nos debates, at a aprovao final do Plano Diretor.
4 QUARTA ETAPA: O SISTEMA DE GESTO E PLANEJAMENTO DO
MUNICPIO
A lei do Plano Diretor deve estabelecer a estrutura e o processo participativo de
planejamento para implementar e monitorar o Plano Diretor.
O monitoramento compreende avaliaes, atualizaes e ajustes sistemticos, que
devem estar definidos na lei. O Plano Diretor deve definir tambm as instncias de
discusso e deciso do monitoramento, como os conselhos, sua composio e suas
atribuies. A forma como o sistema de gesto e de planejamento ser
implementado e monitorado, para garantir o controle social, depender da
montagem acordada no pacto de elaborao do Plano Diretor e dever ser coerente
com a capacidade de gesto do municpio. Por exemplo, atravs do Conselho da
Cidade, no Sistema de Gesto e Planejamento do Municpio, ou estruturas
assemelhadas.
A concluso do Plano Diretor no encerra o processo de planejamento. Ajustes
podem e devem ser feitos. recomendvel que o prprio Plano Diretor determine os
meios e a sistemtica para revis-lo. Conforme o Estatuto da Cidade, a lei que
institui o Plano Diretor dever ser revista pelo menos a cada 10 anos. A reviso e os
ajustes devero ser discutidos e acordados de forma integrada com os demais
fruns de discusso atuantes no municpio, consolidados em conferncias
municipais e articulados com as demais aes implementadas pelos diferentes
nveis de governo.
60

G: PLANO DIRETOR VAI ESTIMULAR PRDIOS AO LADO DE METR9
Plano Diretor vai estimular prdios ao lado de metr. Para traar o permetro que
receber incentivos, gesto Haddad usa linha de trens j em operao e os projetos
previstos at 2028.
14 de agosto de 2013 | 0h 19
Adriana Ferraz
A verso preliminar do novo Plano Diretor de So Paulo, que deve ser votado neste
ano, foi formulada com a meta de agregar adensamento populacional e mobilidade
urbana. Na proposta da gesto Fernando Haddad (PT), eixos considerados
estratgicos por ofertarem opes de transporte pblico recebero incentivos da
Prefeitura para se desenvolverem. Depois dos protestos de junho por melhor servio
de nibus, o lema tentar reduzir o tempo de deslocamentos.
Para traar o permetro que receber incentivos, o texto cita as regies por onde
passam as linhas do Metr e da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
(CPTM) em operao e j lista os territrios que abrigaro os projetos de expanso
at 2028. Os futuros corredores de nibus tambm compem o planejamento, que
tem como foco descentralizar a cidade e reduzir os gargalos do trnsito.
Uma das possibilidades cogitadas para incentivar o desenvolvimento organizado a
concesso ou at a iseno do pagamento da outorga onerosa - taxa que permite
construir acima do coeficiente mximo. O instrumento seria oferecido para
empreendimentos que priorizem a produo de unidades habitacionais para o
mercado popular ou de uso misto, ou seja, com moradia, comrcio e escritrios no
mesmo prdio.
Pela ideia, construir acima do permitido em locais prximos de linhas de trem, por
exemplo, s sairia mais barato para o empreendedor que seguisse um manual
predeterminado pela Prefeitura, com metragem mxima e limite de vagas de
garagem. Apesar de contestada pelo mercado, a frmula ajudaria a evitar que
prdios de alto padro continuassem a "povoar" o entorno da estaes.
O sindicato da habitao (Secovi) ressalta que a capital j dispe de um leque amplo
de opes de metragem, sem necessidade de regulao. "A maioria dos
lanamentos de dois e trs dormitrios. Isso sem falar nas plantas de um quarto,
que esto cada vez mais presentes", diz o vice-presidente da entidade, Ricardo
Yazbek, que faz parte do conselho que discute o novo Plano Diretor.
Texto de Adriana Ferraz, Publicado no Jornal O Estado de So Paulo Estado - 14/08/213.

Diaponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/cidades,plano-diretor-vai-estimular-predios-aolado-de-metro-,1063695,0.htm
61

Atualmente, o mercado popular atende famlias cuja renda mensal no ultrapasse 16
salrios mnimos, ou R$ 10,8 mil. Definido em 2004, esse teto ficou mais alto hoje,
em funo da alta no poder aquisitivo do brasileiro. E, por isso, pode ser repensado
at o fim de setembro, quando o projeto final chega Cmara Municipal para
apreciao dos vereadores. A expectativa de que a votao ocorra at novembro,
para entrar em vigor em 2014.
Arco do Futuro. A minuta da proposta tambm discorre sobre incentivos
direcionados ao desenvolvimento do chamado Arco do Futuro, classificado no plano
como uma "macro rea de estruturao metropolitana". Ele contm importantes vias
da cidade, como a Marginal do Tiet e as Avenidas Cupec, na zona sul, e JacuPssego, na zona leste. Empresas interessadas em abrir postos de trabalho nesses
locais, por exemplo, podero ficar isentas no apenas do pagamento de outorga
onerosa, mas de contrapartidas virias e de tributos fiscais.
Apesar de fundamental para o plano de Haddad, a ideia no nova. O Plano Diretor
de 2002, que agora revisado, j previa "benefcios" a empresrios que investissem
na zona leste, por exemplo. Mas nem a prefeita Marta Suplicy (PT) nem os prefeitos
Jos Serra (PSDB) e Gilberto Kassab (PSD) colocaram o projeto em prtica. Por
enquanto, apenas o Corinthians tem em estudo um conjunto de medidas de
incentivo para a construo do Itaquero, estdio que abrir a Copa.
Bairro residencial. O futuro Plano Diretor de So Paulo no deve alterar as regras
em vigncia para a chamada Z-1, que so as zonas de uso estritamente residencial.
O objetivo proteger bairros que no podem nem ter prdios, como parte dos
Jardins, na zona sul. Alteraes nas regras, porm, ainda podem ocorrer na fase de
debates do projeto na Cmara Municipal.
J as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), direcionadas ocupao de
famlias de baixa renda, devem mudar. A ideia ampliar o permetro e estabelecer
condies que obriguem o poder pblico a oper-las.
62

H: NOVO PLANO DIRETOR TORNA MAIS BARATO VERTICALIZAR E
ESTIMULA MORADIA SOCIAL10
Novo Plano Diretor torna mais barato verticalizar e estimula moradia social.
Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,novo-plano-diretortorna-mais-barato-verticalizar-e-estimula-moradia-social,1079304,0.htm
Urbanismo. Proposta entregue por Haddad cede tanto presso de movimento
sociais quanto do mercado imobilirio; texto muda clculo da outorga onerosa, taxa
cobrada para construes acima do limite previsto no zoneamento, e estende Zeis
pela periferia
27 de setembro de 2013 | 2h 11
Artur Rodrigues e Fabio Leite - O Estado de S.Paulo
A proposta do novo Plano Diretor Estratgico (PDE), entregue nessa quinta-feira, 26,
pelo prefeito Fernando Haddad (PT) Cmara Municipal, torna mais barato o
adensamento (a verticalizao) e blinda as Zonas Especiais de Interesse Social
(Zeis), expandindo-as pelos extremos da cidade. Com isso, em relao primeira
minuta apresentada, ele cede tanto presso dos movimentos sociais de moradia
quanto ao mercado imobilirio. A proposta ser debatida e votada at o incio de
2014.
O projeto muda o clculo da chamada outorga onerosa, taxa cobrada para que
empreendimentos privados construam mais do que permitido pela Lei de
Zoneamento em cada rea.
"O preo da outorga foi recalibrado, porque estava em um patamar que
poderia encarecer os imveis da cidade", disse o prefeito. Pelos clculos da
administrao, a taxa inicialmente pensada no compensaria aos
empreendedores, porque sairia mais barato comprar um novo terreno do
que ter mais rea construda.
"Vamos adensar os eixos de mobilidade, onde tem transporte pblico, mas
os miolos dos bairros sero 'desadensados'", afirma Haddad.
A ideia que locais prximos de metr, trem e corredores de nibus possam ter
prdios mais altos. Entre os bairros onde ser possvel construir mais esto Moema,
Morumbi, Vila Mariana, Lapa, Tatuap, Mooca, Freguesia do , Liberdade e at o
eixo da Avenida Paulista.
10
Texto de Artur Rodrigues e Fabio Leite, Publicado no Jornal O Estado de So Paulo Estado 27/09/213. Diaponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,novo-plano-diretortorna-mais-barato-verticalizar-e-estimula-moradia-social,1079304,0.htm
63

O plano continua prevendo a regra que taxa com outorga onerosa empreendimentos
em que haja mais de uma vaga na garagem, com o objetivo de desestimular os
automveis.
Um pedido dos movimentos sociais foi a retirada do mecanismo que previa que
empreendimentos privados pudessem comprar terrenos demarcados para
habitaes de baixa renda, desde que oferecessem outros no mesmo distrito. "O
que vai ser possvel agora, e essa foi outra sugesto do movimento, que reas que
no sejam contguas podem ser aprovadas como um empreendimento s", diz
Haddad. Segundo ele, isso facilita que construes sociais consigam financiamento
por programas federais, como o Minha Casa Minha Vida.
A Prefeitura aumentou em 20% as Zeis. Entre as reas que passaram a figurar
nessas zonas esto bairros como Parelheiros e Brasilndia e arredores hoje
degradados d a Avenida do Estado. A gesto Haddad garante que no mexeu nas
zonas exclusivamente residenciais, como algumas reas dos Jardins e do Brooklin.
Essa era uma demanda de vrias associaes de moradores de bairros.
O vereador Andrea Matarazzo (PSDB) fez crticas proposta. "Voc criou um
adensamento das vias de passagem, de mobilidade, como se os corredores
estivessem vazios", afirmou. "No fundo, esse Plano Diretor consome a cidade. Criar
empregos perto das moradias voc legalizar a cidade", afirma. Ele ressalta que
deveria haver previso para legalizao fundiria do extremo sul.
Prximos passos. De acordo com o vereador Nabil Bonduki (PT), caber agora
Comisso de Poltica Urbana realizar audincias pblicas em vrias subprefeituras e
reunies tcnicas para debater os captulos do PDE. "Se for possvel aprovar neste
ano, seria muito bom. Agora, no dever ser aprovado sem o amplo consenso entre
vereadores", diz. O desafio, segundo ele, que o plano no seja "s uma retrica",
crtica frequente ao PDE aprovado em 2002.
No mesmo dia, a Cmara Municipal aprovou em primeira votao pacote fiscal que
incentiva empresas na zona leste. Adensar a regio e levar empregos uma das
principais promessas de Haddad, e integra o Arco do Futuro.
64

I: PROPOSIES PARA A LEGISLAO URBANA BSICA11
Estes instrumentos devem ser apresentados sob a forma de minuta de Anteprojeto
de Lei, acompanhados de mapas em escala apropriada, abrangendo:
1 ANTEPROJETO DE LEI DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL
Onde so estabelecidas as Diretrizes e Proposies de Desenvolvimento Municipal
indicadas, incluindo:
Macrozoneamento (Organizao Espacial), articulada insero ambiental
englobando o uso, o parcelamento e a ocupao do territrio, a infraestrutura
e os equipamentos sociais;
Planejamento e Gesto do Desenvolvimento Municipal, definindo os
instrumentos que auxiliaro o Poder Municipal na tarefa de planejar e
gerenciar o desenvolvimento;
Sistema de acompanhamento e controle do plano.
2
ANTEPROJETO DE LEI DO/S PERMETRO/S

PERMETRO/S DE EXPANSO URBANA
URBANO/S
DO/S
Que delimita/m as reas urbanas e de expanso urbana do municpio, onde o

Municpio ir prover os espaos de equipamentos e servios, bem como exercer o
seu poder de polcia e de tributao municipal.
Observao 1: Compete ao municpio efetivar e custear a materializao dos
vrtices do(s) polgono(s) que delimita(m) o(s) Permetro(s) Urbano(s)
(monumentalizao / implantao dos marcos), o que dever ocorrer at 120
(cento e vinte) dias aps a assinatura do contrato com a consultoria.
Observao 2: O(s) permetro(s) deve(m) ser apresentado(s), contendo de
forma detalhada o memorial descritivo da poligonal levantada, seus
respectivos ngulos, rumos ou azimutes e distncias calculadas, bem como
as informaes de localizao e as coordenadas de cada um dos vrtices que
devero estar referenciados Rede de Alta Preciso do Estado do Paran
SEMA/IBGE., acompanhada de mapa em escala apropriada.
3 ANTEPROJETO DE LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
A qual define os procedimentos relacionados com
desmembramentos e remembramentos de lotes urbanos e
urbansticos: tamanho mnimo dos lotes, a infraestrutura que
implantar bem como o prazo estabelecido para tal, a parcela que
11
os loteamentos,
demais requisitos
o loteador dever
deve ser doada ao
Extrado do documento Termo de Referncia para Elaborao ou Reviso de Plano Diretor

Municipal PDM. Contrato de Emprstimo n 1405/OC-BR - Programa PARAN URBANO II.
Paranacidade, Curitiba: 2004. O Termo est como Anexo presente Apostila de Estudos.
65

poder pblico com a definio de seu uso (assegurando ao municpio a escolha das
reas mais adequadas), a definio das reas prioritrias e das reas imprprias ao
parcelamento, proposio de reas para loteamentos populares (Zonas Especiais de
Interesse Social ZEIS), faixas de servides, faixas de proteo, faixas de domnio,
reas ou pontos de interesse paisagstico e outros requisitos em funo da
peculiaridade local. Ressalte-se que a Lei de Parcelamento do Solo Urbano uma
regulamentao da Lei Federal n 6.766/79, alterada pela Lei Federal n 9.785/99.
Dever constar do anteprojeto de Lei de Parcelamento do Solo Urbano:
1. As pranchas de desenho devem obedecer a normatizao definida pela
Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT.
2. Os projetos do loteamento/ desmembramento devero ser apresentados
sobre planta de levantamento topogrfico planialtimtrico e cadastral, com o
transporte de coordenadas, a partir dos marcos existentes das redes primria
ou secundria, no mesmo sistema de coordenadas horizontais UTM e
altitudes geomtricas da base cartogrfica do municpio, observando-se as
especificaes e critrios estabelecidos em resolues pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica IBGE.
4 ANTEPROJETO DE LEI DE USO E OCUPAO DO SOLO URBANO E RURAL
A qual divide o territrio do municpio em zonas e reas, define a distribuio da
populao neste espao em funo da infraestrutura existente e das condicionantes
ambientais.
4.1 Para as zonas urbanas so utilizados parmetros urbansticos
parmetros mnimos (para fazer cumprir a funo social da propriedade),
parmetros bsicos (parmetros em funo da capacidade de suporte da
infraestrutura) e parmetros mximos (parmetros atingidos com a utilizao
da outorga onerosa do direito de construir ou a transferncia do direito de
construir). Os parmetros urbansticos a serem definidos, em compatibilidade
com a infraestrutura, so:
o coeficiente de aproveitamento (preferencialmente coeficiente nico),
o taxa de ocupao,
o gabarito (nmero mximo de pavimentos e altura mxima),
o recuo e afastamento, taxa mnima de permeabilidade e classificaes
dos usos (usos permitidos, permissveis e proibidos) que garantam a
qualidade ambiental e paisagstica do espao urbano.
A definio dos parmetros urbansticos mnimo, bsico e mximo deve se
embasar na capacidade de suporte das infraestruturas urbanas, existentes ou
projetadas.
4.2 Para as reas rurais os parmetros utilizados devem se embasar nas:
o condicionantes ambientais (mananciais, florestas, declividades
acentuadas, etc.),
66

o condicionantes de proteo de infraestrutura (faixas de proteo de
rodovias, ferrovias, dutos, linhas de alta tenso, cones de aproximao
e faixas de proteo de aerdromos, etc.),
o parmetros de potencialidade de explorao econmica (extrativismo
vegetal, extrativismo mineral, agricultura, pecuria, silvicultura, etc.).
5 ANTEPROJETO DE LEI DO SISTEMA VIRIO
Hierarquizando e dimensionando as vias pblicas, bem como sua definio para
novos parcelamentos.
6 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE EDIFICAES E OBRAS
Regulamentando as normas edilcias no municpio.
Tambm devem ser apresentadas minutas de Anteprojetos de Lei sobre:
7 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE POSTURAS
Regulamentando o Poder de Polcia do Municpio sobre temticas afetas s posturas
municipais.
8
ANTEPROJETOS DE LEIS ESPECFICAS PARA UTILIZAO

INSTRUMENTOS PREVISTOS NA LEI FEDERAL N 10.257/01
DOS
Estatuto das cidades e outras que se mostrarem necessrias para implementao

das propostas previstas n o Plano Diretor Municipal PDM.
Todas as recomendaes de rgos e instituies, conforme letra j do subitem 3.3
deste Termo, que forem compatveis com as temticas dos distintos Anteprojetos de
Leis, devero ser incorporadas nos mesmos.
67

J: CONJUNTO DE LEIS URBANSTICAS12
1 PARCELAMENTO DO SOLO
1.1 CONCEITUAO
A Lei 6766/79 dispe sobre o parcelamento do solo urbano; estabelece os padres
urbansticos mnimos para implantao de loteamento urbano, tais como sistema
virio, equipamentos urbanos e comunitrios, reas pblicas, bem como as
responsabilidades dos agentes privados (proprietrios, loteadores, empreendedores)
e do Poder Pblico; e tipifica os crimes urbansticos.
A nova lei (Lei 9.785 de 29/01/99) que altera a Lei 6.766/79 atende dois objetivos. O
primeiro diz respeito a regularizao do registro pblico dos parcelamentos
populares implantados em reas desapropriadas pelo Poder Pblico destinados a
populao de baixa renda. (Alm da Lei 6.766/79, tambm foram alteradas a lei de
registros pblicos e a lei sobre desapropriaes de interesse pblico). Esta alterao
permite a dispensa do titulo de propriedade para fins de registro do parcelamento
popular de rea desapropriada, sendo necessrio que o Poder Pblico j tenha
judicialmente a posse do imvel. Outra mudana significativa da lei permitir nos
parcelamentos populares a cesso da posse para as pessoas que adquiriram os
lotes do Poder Pblico por instrumento particular tendo carter de escritura pblica.
A cesso de posse deve ser obrigatoriamente aceita como garantia nos contratos de
financiamentos habitacionais.
Como os Municpios tem a atribuio constitucional de promover a poltica
urbana, aumenta mais ainda a sua responsabilidade diante desta tentativa de
flexibilizao das normas sobre o solo urbano. Cabe aos Municpios atravs do
plano diretor e de sua legislao urbanstica municipal instituir instrumentos e
padres urbansticos e ambientais, associado a um sistema eficaz de gesto e
fiscalizao do solo urbano, voltados a combater a implantao de loteamentos
urbanos que aumentem a degradao ambiental e a perda da qualidade de vida nas
cidades, bem como de promover uma reforma urbana que torne efetivo o direito
cidade, de modo a reduzir a desigualdade e a excluso social nas cidades.
1.2 LEI N 6.766/79, DISPE SOBRE O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO13
O processo de urbanizao brasileiro caracterizou-se, nas ltimas dcadas, pela
expanso desordenada, na periferia dos grandes centros urbanos, de loteamentos
destitudos de infraestrutura bsica.
12
Textos extrados da apostila de Estudos da disciplina Legislao Urbana . Cascavel, CAUFAG:

2013
13
Texto de Fernando Bastos, com consultoria de Raquel Rolnik, Nelson Saule Jr. e Ana Lucia
Ancona
68

Vastas extenses do territrio destas cidades foram parcelados e ocupados sem se
levar em conta padres mnimos de qualidade ambiental, e margem de qualquer
regulao urbanstica que garantisse segurana quanto posse da terra e um
mnimo de qualidade de vida, principalmente para a populao de baixa renda.
O Governo Federal, na tentativa de reverter o quadro de deteriorao urbanoambiental das cidades, instituiu a Lei n 6.766/79, dispondo sobre o parcelamento do
solo urbano, dado que o modelo de ocupao que era aplicado, alm de representar
risco para os assentados em reas ambientalmente frgeis, comprometia a
qualidade de vida da cidade.
A Lei Lehman, como ficou conhecida a Lei 6.766/79, estabelecia exigncias mnimas
de padres urbansticos necessrios para aprovar a implantao do loteamento
urbano: drenagem de guas pluviais, redes de abastecimento de gua potvel e
esgotamento sanitrio, energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de circulao,
pavimentadas ou no.
Alm destes padres mnimos, a Lei estabelecia limites para a ocupao do solo
observando cuidados com a preservao do meio ambiente, no permitindo, por
exemplo, o parcelamento do solo em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes;
em terrenos com declividade igual ou superior a 30%; em reas que tenham sido
aterradas com materiais nocivos, a menos que fossem tomadas medidas para sanar
esses problemas. Tambm determinava que os loteamentos deveriam reservar (sem
edificaes) uma faixa de 15 metros de cada lado ao longo de cursos d'agua,
rodovias, ferrovias e dutos, e exigia a doao para o Poder Pblico de, no mnimo,
35% da rea da gleba a ser loteada para a implantao de sistema de circulao,
reas verdes e equipamentos como escolas, creches, posto de sade, etc.
1.2.1 Autonomia dos Municpios
A Lei 9.785, de janeiro de 1999, traz um grande impacto para o cotidiano das
administraes municipais. A partir desta lei, o poder pblico, ou o agente contratado
legalmente para a promoo de programas habitacionais destinados populao de
baixa renda, fica dispensado de apresentar ttulo de propriedade definitivo para
registrar o parcelamento popular em reas desapropriadas pelo Poder Pblico,
bastando que este comprove judicialmente a posse do imvel para que seja emitido
um ttulo provisrio.
Isto significa agilizao para a aprovao e registro do parcelamento popular e
garantia para os adquirentes dos lotes, ao permitir a eles a cesso de posse na
aquisio dos lotes do Poder Pblico, por instrumento particular considerado como
escritura pblica, vlido para obteno de financiamento habitacional.
As demais alteraes flexibilizam os parmetros urbansticos exigidos no
parcelamento do solo urbano, dando maior autonomia aos municpios para a
execuo de sua prpria poltica urbana, bem como para estabelecer conceitos e
diferenas entre o Poder Pblico e a iniciativa privada enquanto empreendedores.
Ao municpio caber, atravs da elaborao de Plano Diretor ou Lei Municipal,
69

definir os usos permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do
solo, tais como o tamanho mnimo dos lotes e o coeficiente de aproveitamento,
levando em conta a funo social da propriedade urbana e o direito de todos
cidade, e abordando, especificamente, o tema do parcelamento do solo urbano.
A nova lei, por exemplo, deixa a cargo da legislao urbanstica municipal a rea
mnima que deve ser doada em cada gleba para o sistema de circulao, a
implantao de equipamentos urbanos (servios pblicos de gua, de esgoto, de
energia eltrica, de coleta de guas pluviais, a rede telefnica e de gs canalizado) e
comunitrios (educao, cultura, sade e lazer), a instalao de espaos livres e
reas verdes de uso pblico.
O municpio, para garantir o interesse pblico e social, deve estabelecer na
legislao municipal que, pelo menos 35% da gleba que ser parcelada deve ser
reservada para uso social e ambiental.
Esse percentual de rea doada normalmente distribudo na seguinte proporo:
a) 15 a 20% para sistema virio;
b) 10 a 15% para rea verde; e
c) 5 a 10% para rea institucional.
1.2.2 Sistema virio
Deve-se destinar de 15 a 20% para o sistema virio, evitando que seja
subdimensionado, ou poder se transformar em um obstculo ao desenvolvimento
da cidade, exigindo recursos para a desapropriao quando houver aumento do
volume de trfego. Alm desse inconveniente, o cenrio futuro poder ser o de
reas urbanas destitudas do acesso aos servios pblicos bsicos.
1.2.3 reas verdes e institucional
As praas e as reas verdes so espaos importantes nas cidades no s do ponto
de vista ecolgico, mas tambm por serem lugares de encontro da comunidade. No
entanto, a grande questo em torno do percentual da gleba a ser doado para reas
verdes e de lazer a conservao dessas reas. uma prtica comum reservar as
pores menos valorizadas da gleba para estes fins. Alm disso, muitas vezes h
demora entre a posse da rea pelo poder pblico e a implantao dos equipamentos
sociais previstos, favorecendo a ocupao clandestina destas reas. ndices
mnimos adequados para essas reas vo de 10 a 15% da gleba. A apropriao da
rea pode ser viabilizada atravs de parceria com o loteador, abrindo a possibilidade
de uma reduo da rea a ser doada, desde que esta seja entregue j equipada
(praa, parque, quadras) ou eventualmente com edificao para fins institucionais.
Deve-se tomar muito cuidado na definio das contrapartidas neste caso, porque,
embora o valor da construo seja facilmente verificvel, o valor da terra varivel.
Ser necessrio pensar uma forma de equilibrar os valores para se permitir uma
troca justa. O importante garantir que as reas doadas para reas verdes sejam
realmente apropriadas pela comunidade.
70

A prefeitura pode tambm propor a doao de uma rea que no esteja
necessariamente na gleba onde foi realizado o loteamento. Frequentemente as
reas doadas nas prprias glebas so pequenas e acabam pulverizadas no espao
urbano, dificultando sua manuteno.
O municpio poderia incorporar uma rea maior e mais significativa para o patrimnio
paisagstico e ambiental da cidade, com melhores condies de preservao,
definindo-a como objeto para a recepo da transferncia do percentual de doao
de rea pblica exigido dos loteadores.
1.2.4 Infraestrutura Bsica
A nova lei, ao definir a infraestrutura bsica que os loteamentos devem conter,
distingue entre os parcelamentos em geral e os parcelamentos populares situados
em zonas habitacionais declaradas de interesse social.
Para os parcelamentos em geral, estabelece como infraestrutura bsica os
equipamentos urbanos de escoamento de guas pluviais, iluminao pblica, redes
de esgoto sanitrio e abastecimento de gua potvel, de energia eltrica pblica e
domiciliar e ainda as vias de circulao pavimentadas ou no.
Com relao aos loteamentos populares, no h exigncia de rede de esgoto
sanitrio, energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao, tornando
facultativa a implantao desta infraestrutura por parte do loteador e do Poder
Pblico.
Para garantir infraestrutura bsica para os loteamentos populares, a legislao
municipal deve exigir que as solues para o esgotamento sanitrio e o
abastecimento de energia eltrica pblica e domiciliar sejam objeto de estudos
tcnicos e contem com a participao popular na escolha das que melhor atenderem
as necessidades dos moradores.
1.2.5 Popularizao
A nova lei tambm altera os prazos de vigncia das diretrizes do projeto de
loteamento (traado bsico do sistema virio, localizao dos terrenos destinados
aos equipamentos urbano e comunitrio e das reas livres de uso pblico) de dois
anos para quatro anos. Tambm estende o prazo mximo para a execuo das
obras de dois para quatro anos.
lei municipal compete definir os prazos de vigncia das diretrizes do projeto de
loteamento e o prazo mximo para a execuo das obras, de acordo com a dinmica
do desenvolvimento urbano do municpio, prevendo a aplicao dos instrumentos
urbansticos que faam valer a funo social da propriedade urbana. Para obter o
registro do imvel em cartrio, os parcelamentos considerados de interesse pblico,
executados por Planos e Programas Habitacionais do municpio, esto isentos das
exigncias ou sanes impostas aos empreendedores privados. Fica assegurado
por lei o domnio pblico da gleba.
71

Para as regies metropolitanas manteve-se a exigncia, j presente na Lei Lehman,

de anuncia prvia do rgo metropolitano competente para aprovao de
loteamento.
1.2.6 Loteamentos Clandestinos e Irregulares
A regularizao de loteamentos clandestinos e irregulares dever ser planejada caso
a caso, podendo a legislao conter instrumentos urbansticos contra a excluso
social, como a definio de Zonas de Especial Interesse Social, que permite elaborar
legislao especfica que contemple as peculiaridades e o contexto urbano do
assentamento.
Na redao da lei deve-se prever mecanismos de compensaes que, na
regularizao dos loteamentos clandestinos que no oferecerem espao fsico para
a doao do percentual de rea pblica, permitam a possibilidade de este percentual
ser aplicado em outra rea, dentro do prprio muncipio.
A implantao destes mecanismos de compensao na legislao urbanstica
municipal deve ser precedida por estudos de viabilidade que consigam mapear no
territrio municipal os locais onde h maior nvel de carncia de equipamentos
pblicos ou reas verdes.
O uso do geoprocessamento permite a construo de uma base cartogrfica que
inclua informaes socioeconmicas, facilitando a identificao destas reas. Cabe
aos municpios, atravs do plano diretor e de sua legislao urbanstica municipal,
instituir instrumentos e padres urbansticos e ambientais, associado a um sistema
eficaz de gesto e fiscalizao do solo urbano, voltados a combater a implantao
de loteamentos urbanos que aumentem a degradao ambiental e a reduo da
qualidade de vida nas cidades, bem como promover uma reforma urbana que torne
efetivo o direito cidade, reduzindo a desigualdade e a excluso social.
2 LEGISLAO ZONEAMENTO E USO E OCUPAO DO SOLO14
O objetivo da prefeitura, ao elaborar leis de uso e ocupao do solo, deve ser
democratizar o acesso terra e qualidade de vida.
A legislao de uso e ocupao do solo fundamental para a vida urbana, por
normatizar as construes e definir o que pode ser feito em cada terreno particular,
interfere na forma da cidade e tambm em sua economia. Mas, em geral, trata-se de
um conjunto de dispositivos de difcil entendimento e aplicao, e as leis no so
muito acessveis aos cidados por seu excesso de detalhes e termos tcnicos. O
grande nvel de detalhe dificulta tambm a fiscalizao que se torna praticamente
14
(Publicado originalmente como DICAS n 77 em 1996) <federativo.bndes.gov.br/dicas/D077.htm>

pesquisado em 16/08/05 00:40 hs. Autor: Jos Carlos Vaz. Consultora: Raquel Rolnik. Assistente
de pesquisa: Renato Cymbalista.
72

impossvel de ser realizada, deixando a maioria da cidade em situao irregular.
Alm disso, raramente fica explicitado seu impacto econmico na distribuio de
oportunidades imobilirias.
Em muitos municpios, a legislao de uso e ocupao do solo uma "caixa preta",
que poucos conhecem profundamente e que, em no raros casos, usada para
atender interesses particulares. Por m f, desconhecimento ou casusmo, vai sendo
alterada sem nenhuma preocupao com a totalidade. O resultado uma legislao
cada vez mais complexa e abstrata, que acentua as desigualdades existentes na
cidade.
Um governo comprometido com a promoo da cidadania e da qualidade de vida
no pode se permitir conviver com uma legislao de uso e ocupao do solo
nessas condies, sob pena de ver crescerem as desigualdades sociais enquanto o
capital imobilirio se apropria dos destinos da cidade.
2.1 Concepo Tradicional
O instrumento tcnico-jurdico central da gesto do espao urbano o Plano Diretor,
que define as grandes diretrizes urbansticas. Tradicionalmente, estas diretrizes
incluem normas para o adensamento, expanso territorial, definio de zonas de uso
do solo e redes de infraestrutura. Para grande parte das cidades, no entanto, o
Plano Diretor, quando existe, "fica na gaveta". um documento distante do dia a dia
ou por ser elaborado apenas para cumprir uma formalidade ou por desrespeito s
suas normas por interesses polticos.
Tradicionalmente, a legislao de uso e ocupao do solo concentra-se em normas
tcnicas de edificaes e no zoneamento da cidade. As normas de edificaes
procuram estabelecer parmetros detalhados sobre todos os aspectos das
construes, incluindo tanto a relao da edificao com seu entorno (recuos,
nmero de pavimentos, altura mxima) quanto a sua configurao interior
(insolao, ventilao, dimenso de cmodos). A virtual impossibilidade de dar conta
do excessivo nvel de detalhe, em muitos casos, joga na ilegalidade a maior parte
das edificaes.
O zoneamento uma concepo da gesto do espao urbano baseada na ideia de
eleger os usos possveis para determinadas reas da cidade. Com isso, o que se
pretende evitar convivncias desagradveis entre os usos. A cidade dividida em
zonas industriais, comerciais, residenciais, institucionais e em zonas mistas, que
combinam tipologias diferentes de uso. Em alguns casos, esse zoneamento da
cidade inclui vrias categorias para cada um dos tipos de zonas. Essas categorias
diferenciam-se, normalmente, em termos de adensamento dos lotes (pela
regulamentao do percentual mximo da rea dos terrenos que pode ser edificada,
do nmero de andares das edificaes ou da rea mxima construda).
A determinao dos tipos de usos, muitas vezes, acontece em funo de usos j
consolidados, ou seja, a legislao apenas reconhece esses usos. Nesse caso, seu
papel de direcionar a ocupao da cidade fica resumido legitimao do espao
73

construdo, independentemente da dinmica, ainda que perversa e excludente, que
tenha definido esta construo.
O zoneamento tem impacto direto sobre o mercado imobilirio. A adoo de um
zoneamento rgido leva criao de monoplios fundirios para os usos: por
exemplo, se s h um lugar para a instalao de estabelecimentos comerciais,
essas reas disponveis sero automaticamente valorizadas. As restries do
zoneamento podem inviabilizar empreendimentos e impedir a expanso de algumas
atividades econmicas.
Com todo esse impacto sobre o mercado imobilirio, e o fato de a legislao ser
detalhista e tecnicista, praticamente incompreensvel para os no iniciados, muito
fcil que a lei de zoneamento se transforme em moeda de troca. Empreendedores
imobilirios, interessados na mudana de classificao de uma determinada rea,
chegam a pagar muitos milhares de dlares para que ela seja efetivada.
Alm disso, essa concepo aumenta a segregao social: os ricos tendem a se
concentrar em reas legisladas de forma mais restritiva (normalmente so reas
residenciais, com pouco trfego, com tamanhos mnimos de lote e padres de
adensamento que inviabilizam moradias de baixo custo). Aos pobres so reservadas
reas cujas caractersticas de zoneamento, ao mesmo tempo em que viabilizam a
ocupao de baixo custo, no lhe conferem qualidade de vida. Agravando o quadro,
os governos municipais tendem a fiscalizar mais fortemente a ocupao das reas
mais nobres da cidade, preservando assim suas caractersticas de reas
privilegiadas. As reas mais pobres no quase no recebem ateno, e seu padro
de ocupao e de edificaes afasta-se das exigncias mnimas da legislao, em
funo das necessidades e capacidades econmicas de seus moradores.
A existncia desses problemas no significa que seja melhor no dispor de
legislao urbanstica. Sem nenhuma regulamentao, a competio livre das
formas de ocupao simplesmente estimula a proliferao das mais lucrativas, com
graves prejuzos para a qualidade de vida e reduz as oportunidades de acesso
terra e cidade.
2.2 Novas Tendncias
Por conta das limitaes dos instrumentos tradicionais de regulao do uso e
ocupao do solo, tm surgido nos ltimos anos novas abordagens de regulao da
ocupao. Estas novas vises apresentam trs pontos centrais:
a. Rompimento da viso tradicional da cidade fragmentada em zonas
especializadas: trata-se de abandonar a concepo da cidade enquanto
"mquina de morar e produzir", onde cada rea tendo usos claramente
diferenciados, exigindo uma nfase na infraestrutura de transporte que suporte o
deslocamento dos cidados das reas residenciais para as reas de trabalho.
Esse conceito substitudo pela valorizao dos aspectos humano, dando lugar
especial s relaes de vizinhana, entendendo a cidade enquanto espao de
prtica da cidadania e convvio social. Em termos concretos, significa adotar uma
74

regulamentao do espao urbano menos rgida, mas que garanta a qualidade
de vida e permita que a legislao acompanhe o processo de transformao
contnua vivido pela cidade, que normalmente valoriza a multicentralidade e
mistura de usos.
b. Desregulamentao e simplificao da legislao: tm se buscado construir
instrumentos mais simples de controle do uso e ocupao do solo. A tnica
desses novos instrumentos que a legislao explicite seus objetivos e que o
acesso terra urbana seja democratizado. Assim, procurasse evitar o excesso
de regulamentao em itens menos relevantes, especialmente quanto s normas
de construo.
c. Mecanismos de apropriao social dos benefcios da urbanizao: ao
mesmo tempo em que se abandona o detalhamento excessivo da legislao (por
exemplo, o zoneamento de uma quadra ou a altura do batente de uma porta ou
da caixa de correio), procura-se incorporar ferramentas que assegurem a
preservao dos direitos coletivos e o interesse da cidade. Em termos prticos,
isto significa adotar mecanismos nos quais o empreendedor assuma os nus dos
impactos gerados pelo empreendimento. Exemplos desses mecanismos so a
cobrana pelo direito de construir rea adicional do terreno (compensando a
sobrecarga gerada pelo empreendimento sobre a infraestrutura urbana),
responsabilizao do empreendedor pela resoluo dos transtornos gerados pelo
empreendimento (por exemplo, construo de vias de acesso ou passarelas,
isolamento acstico) e definio de reas passveis ou no de adensamento
(para otimizao do uso da infraestrutura urbana). evidente que as construes
populares e certas atividades geradoras de emprego e renda podem ser
isentadas deste nus.
2.3 Elaborao da legislao
A reviso da legislao urbanstica deve ser entendida como um processo complexo,
exigindo planejamento e gerenciamento especficos. A experincia tem mostrado
que importante envolver todos os setores sociais interessados: um plano diretor ou
outras peas da legislao urbanstica que no so debatidas com a sociedade
dificilmente encontram apoio poltico para sua aprovao e implementao. Assim,
aconselhvel envolver a sociedade desde a etapa de diagnstico e avaliao da
legislao existente. Nesta etapa, interessante fazer um levantamento do que
"incomoda" na cidade: prdios, enchentes, desmoronamentos, contaminao,
poluio sonora, etc.
Uma vez realizada essa etapa, define-se a abrangncia da reviso da legislao.
Quase sempre ela comea com a elaborao do Plano Diretor (ou sua reviso),
definindo as diretrizes urbansticas para o desenvolvimento do municpio. Trata-se,
portanto, de um instrumento de poltica urbana geral. A reviso do Plano Diretor
deve, no campo da poltica imobiliria, incentivar a oferta de residncias de padro
mdio e padro popular. Deve incorporar uma poltica fundiria, que combata a
reteno de terrenos em rea de adensamentos desejados e desestimulem a
ocupao em outras reas (seja por restries ambientais, seja para evitar demanda
75

por expanso da infraestrutura). Para muitas cidades, necessrio promover a
regularizao legal de reas de baixa renda.
Baseado nos objetivos e macro diretrizes urbansticas proposta no Plano Diretor,
deve-se fazer o detalhamento da legislao de uso e ocupao do solo. Do ponto de
vista formal, o Plano Diretor pode conter a prpria legislao de uso e ocupao do
solo. Dessa forma, o Plano j fica autoaplicvel.
2.4 Zoneamento
2.4.1 Objetivos
O grande objetivo da lei de zoneamento, legalmente falando, promover o
adequado ordenamento territorial de acordo com o Artigo 30 da Constituio
Federal, incisos I,II, e VIII. A Lei de Zoneamento deve ser um instrumento que
promova o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, garantindo o bemestar de seus habitantes e o cumprimento da funo social do solo urbano, de
acordo com os critrios e instrumentos estabelecidos no Plano Diretor.
Tecnicamente falando a Lei de Uso e Ocupao do solo ou Lei de Zoneamento ir
definir o potencial de ocupao de cada rea da cidade e as funes compatveis
com o carter de cada rea da cidade e das sedes dos distritos.
2.4.2 O Processo
O processo de desenvolvimento das leis de zoneamento iniciado ainda no plano
diretor com o macrozoneamento, onde so definidas as macrozonas para o
desenvolvimento do municpio. No macrozoneamento feita a reflexo sobre quais
zonas devem ser rurais e quais urbanas, ou seja, definio do permetro urbano,
dentro das zonas rurais, quais tem elevado potencial de produo, quais devem ser
utilizadas para o turismo ou outras atividades menos dependentes de alta
produtividade. caracterizado no macrozoneamento as caractersticas ambientais,
tais como:
declividades;
tipos de solo;
presena de corpos de gua.
caracterizado tambm a infraestrutura existente, avaliando a capacidade dessa
infraestrutura:
rede de gua;
rede de esgoto;
rede pluvial;
rede de energia;
iluminao pblica.
Para definir o potencial de ocupao das reas do municpio desenvolvido o
seguinte cruzamento:
76

A partir da possvel desenvolver especificamente a lei de zoneamento, que ter o

seguinte princpio genrico: as reas mais centrais e providas de infraestrutura
devem ser aquelas onde a densidade demogrfica deve ser mais alta. A partir dessa
reflexo so definidas as grandes reas de interesse de uso, as zonas onde se
pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupao. Essa definio deve ser feita
partindo do princpio da compatibilidade entre a capacidade da infraestrutura
instalada, as condies do meio fsico, as necessidades de preservao ambiental e
de patrimnio histrico e as caractersticas de uso e ocupao existentes.
2.4.3 Instrumentos
Toda regulamentao urbanstica necessita de requisitos espaciais. No caso da Lei
de Zoneamento as formas de controle do uso e ocupao do solo podem adotar
tcnicas diferentes (ndices ou estoques, densidades construtivas ou demogrficas,
controle de incomodidades ou segregao de usos). Entretanto, devem guardar
relao com a complexidade da cidade e serem inteligveis para o conjunto de
populao. Nos municpios de planejamento urbano mais incipiente tm sido
adotado instrumentos relacionados ao controle direto das caractersticas das
edificaes, tais como:
taxa de ocupao;
coeficiente de aproveitamento;
taxa de impermeabilizao;
recuos mnimos.
Esses instrumentos podem no ser eficientes no controle do aproveitamento da
infraestrutura, j que no esto diretamente relacionados densidade de ocupao
de uma determinada rea. importante salientar que o planejamento da mobilidade
determina grande influncia sobre o zoneamento das cidades, muitas vezes gerando
a necessidade de reviso de um carter inicial proposto. Contemporaneamente, os
principais eixos de circulao recebem classificaes diferenciadas, mesmo quando
inseridos em zonas residenciais.
Modelos:
77

Mapa lei de uso e ocupao do solo do Municpio de Medianeira
Zoneamento:
78

Quadro de classificao usos permitidos e proibidos por zona - lei de uso e
ocupao do solo do Municpio de Medianeira:
79

3 LEI DO SISTEMA VIRIO15
3.1 Embasamento Tcnico-legal do Sistema Virio
O instrumento tcnico-legal vigente que trata sobre o sistema virio o Cdigo de
Trnsito Brasileiro Lei Federal n 9.503/1997, de 23/09/1997, que em seu artigo
segundo dispe:
Art. 2 So vias terrestres urbanas e rurais as ruas, as avenidas, os
logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias, que
tero seu uso regulamentado pelo rgo ou entidade com circunscrio
sobre elas, de acordo com as peculiaridades locais e as circunstncias
especiais.
O artigo 60, incisos e alneas, do Cdigo de Trnsito Brasileiro possibilita
constatar que o mesmo utiliza critrio de classificao baseado na utilizao
das vias no sistema virio, quando dispe que:
Art. 60. As vias abertas circulao, de acordo com sua utilizao,
classificam-se em:
I - vias urbanas:
a) via de trnsito rpido;
b) via arterial;
c) via coletora;
d) via local;
II - vias rurais:
a) rodovias;
b) estradas.
Isto constatado, a SEDU/PARANACIDADE prope que os municpios adotem a

classificao funcional, conforme disposto no Cdigo de Trnsito Brasileiro, para a
regulamentao de suas vias na Lei do Sistema Virio, que integra o conjunto de leis
bsicas do Plano Diretor Municipal PDM, com as flexibilizaes apresentadas
neste manual, que adapta alguns conceitos e definies do referido cdigo e
tambm possibilita agregar como subclasses da classificao funcional, a
intensidade de usos predominantes no entorno das mesmas, o que gera demanda
de personalizao de caractersticas fsicas nas vias: maior ou menor caixa de
rolamento, faixa de estacionamento exclusiva para carga e descarga, maior ou
menor calada, maior ou menor passeio, etc.
Exemplo de classificao funcional, considerando o uso predominante no entorno:
via arterial secundria comercial, via coletora secundria industrial, etc.
3.2 Objetivos de Lei do Sistema Virio
So objetivos de Lei do Sistema Virio:
15
Extrado do Manual Sistema Virio Paranacidade, 2012.

80

Classificar as vias municipais, em observncia Lei Federal n 9.503, de 23
de setembro de 1997, que institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro;
Definir os dimensionamentos mnimos das sees transversais das vias
municipais;
Estabelecer diretrizes para a expanso do sistema virio bsico urbano.
3.3 Possibilidades de Classificao das Vias Municipais
3.3.1 Vias Urbanas
a) Via de Trnsito Rpido: aquela caracterizada por acessos especiais com trnsito
livre, sem intersees em nvel, sem acessibilidade direta aos lotes lindeiros e sem
travessia de pedestres em nvel.
b) Via Arterial: aquela caracterizada por intersees em nvel, geralmente
controlada por semforo, com acessibilidade aos lotes lindeiros e s vias
secundrias e locais, possibilitando o trnsito entre as regies da cidade;
Via Arterial Principal: trecho ou continuao de rodovia ou
estrada em rea urbana, caracterizados por intersees em nvel,
geralmente em rotatria ou controlada por semforo, com restrio
da acessibilidade aos lotes lindeiros, e acesso preferencial s vias
arteriais secundrias e/ou vias coletoras principais, cuja principal
funo interligar aglomerados urbanos inter e/ou intramunicipais;
Via Arterial Secundria: aquela caracterizada por intersees em
nvel, geralmente controlada por semforo, com acessibilidade aos
lotes lindeiros e preferencialmente s vias arteriais principais e/ou
vias coletoras principais, interligando diferentes regies da cidade;
c) Via Coletora: aquela destinada a coletar e distribuir o trnsito que tenha
necessidade de entrar ou sair das vias de trnsito rpido ou arteriais, possibilitando o
trnsito dentro das regies da cidade;
Via Coletora Principal: aquela destinada a coletar e distribuir o
trnsito que tenha necessidade de entrar ou sair das coletoras
secundrias de diferentes bairros ou de diferentes partes dentro de
uma mesma regio da cidade para as vias arteriais principais ou
secundrias;
Via Coletora Secundria: aquela destinada a coletar e distribuir o
trnsito que tenha necessidade de entrar ou sair das vias locais,
possibilitando o trnsito dentro de um mesmo bairro ou uma
mesma parte da cidade;
d) Via Local: aquela caracterizada por intersees em nvel no semaforizada,
destinada preferencialmente ao acesso local ou a reas restritas.
6.3.2 Vias Rurais
a) Rodovia: via rural pavimentada;
81

b) Estrada: via rural no pavimentada.
3.4 Largura e dimenses referenciais de veculos
Para o estudo e definio de dimenses da seo mnima da via, considera-se como
referncia o Volume IV do Manual Brasileiro de Sinalizao de Trnsito
Sinalizao Horizontal, aprovado pela Resoluo n 236, de 11 de maio de 2007, do
Conselho Nacional de Trnsito - CONTRAN/Departamento Nacional de Trnsito
DENATRAN, que apresenta as seguintes dimenses de referncia:
3.5 Dimensionamento de Vias
Vias Urbanas:
a) Via de Trnsito Rpido
Considerando a definio do Cdigo de Trnsito Brasileiro, a via de trnsito rpido
no identificada nos municpios do estado do Paran, portanto no foi objeto de
estudo desse manual.
b) Via Arterial Principal
As geometrias longitudinal e transversal das pistas de Via Arterial Principal devem
seguir as normas e recomendaes de projetos do DNER/DNIT, DER/PR e, no caso
de rodovias municipais, as normas locais, adequando-se sempre s condies e
limitaes locais quando das travessias de reas urbanas.
c) Via Arterial Secundria
Sentido Duplo:
a) Caixa da Via: 24,00 m (vinte e quatro metros);
b) Caixa de Rolamento: 19,00 m (dezenove metros);
c) Pista de Rolamento: 14,00 m (quatorze metros);
d) Faixa de Rolamento: 3,50 m (trs metros e cinquenta centmetros);
e) Faixa de Estacionamento: 2,50 m (dois metros e cinquenta centmetros);
f) Calada: 2,50 m (dois metros e cinquenta centmetros);
g) Passeio: 1,50 m (um metro e cinquenta centmetros).
Sentido nico
a) Caixa da Via: 14,50 m (quatorze metros e cinquenta centmetros);
b) Caixa de Rolamento: 9,50 m (nove metros e cinquenta centmetros);
c) Pista de Rolamento: 7,00 m (sete metros);
e) Faixa de Estacionamento: 2,50 m (dois metros e cinquenta centmetros);
d) Via Coletora Principal
82

Sentido Duplo:
a) Caixa da Via: 20,80 m (vinte metros e oitenta centmetros);
b) Caixa de Rolamento: 15,80 m (quinze metros e oitenta centmetros);
c) Pista de Rolamento: 11,40 m (onze metros e quarenta centmetros);
d) Faixa de Rolamento Adjacente ao Meio-Fio: 3,00 m (trs metros);
e) Faixa de Rolamento no Adjacente ao Meio-Fio: 2,70 m (dois metros e setenta
centmetros);
f) Faixa de Estacionamento: 2,20 m (dois metros e vinte centmetros);
g) Calada: 2,50 m (dois metros e cinquenta centmetros);
h) Passeio: 1,50 m (um metro e cinquenta centmetros).
Sentido nico
a) Caixa da Via: 12,90 m (doze metros e noventa centmetros);
b) Caixa de Rolamento: 7,90 m (sete metros e noventa centmetros);
c) Pista de Rolamento: 5,70 m (cinco metros e setenta centmetros);
d) Faixa de Rolamento Adjacente Faixa de Estacionamento: 3,00 m (trs metros);
e) Faixa de Rolamento no Adjacente Faixa de Estacionamento: 2,70 m (dois
metros e setenta centmetros);
e) Via Coletora Secundria
Sentido Duplo:
a) Caixa da Via: 16,40 m (dezesseis metros e quarenta centmetros);
b) Caixa de Rolamento: 11,40 m (onze metros e quarenta centmetros);
c) Pista de Rolamento: 7,00 m (sete metros);
e) Faixa de Estacionamento: 2,20 m (dois metros e vinte centmetros);
Sentido nico:
a) Caixa da Via: 12,90 m (doze metros e noventa centmetros);
b) Caixa de Rolamento: 7,90 m (sete metros e noventa centmetros);
c) Pista de Rolamento: 5,70 m (cinco metros e setenta centmetros);
d) Faixa de Rolamento Adjacente Faixa de Estacionamento: 3,00 m (trs metros);
e) Faixa de Rolamento no Adjacente Faixa de Estacionamento: 2,70 m (dois
metros e setenta centmetros);
f) Via Local
a) Caixa da Via: 12,60 m (doze metros e sessenta centmetros);
83

b) Caixa de Rolamento: 7,60 m (sete metros e sessenta centmetros);
c) Pista de Rolamento: 5,40 m (cinco metros e quarenta centmetros);
d) Faixa de Rolamento: 2,70 m (dois metros e setenta centmetros);
e) Faixa de Estacionamento: 2,20 m (dois metros e vinte centmetros);
Observao Geral
No caso das vias urbanas existentes, em data anterior publicao desta Lei, com
seo transversal inferior ao estabelecido no caput deste artigo, poder ser
suprimida faixa de estacionamento e/ou reduzida largura da calada, obedecida a
Norma Tcnica Brasileira NBR n 9.050, de 2004, da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas - ABNT, mediante manifestao prvia do Conselho Municipal do
municpio em questo.
Vias Rurais:
O dimensionamento mnimo da seo transversal das vias rurais segundo sua
classificao funcional, exceto as rodovias federais e estaduais, ser:
a) Rodovia:
Caixa da Via: 13,00 m (treze metros);
Pista de Rolamento: 7,00 m (sete metros);
Faixa de Rolamento: 3,50 m (trs metros e cinquenta centmetros);
Faixa de Acostamento: 3,00 m (trs metros);
Faixa de Domnio: 12,50 m (doze metros e cinquenta centmetros), contados
do eixo da pista de rolamento;
Inclinao Transversal: entre 1,5% (um e meio por cento) e 2% (dois por
cento).
b) Estrada:
Caixa da Via: 10,00 m (dez metros);
Pista de Rolamento: 6,00 m (seis metros);
Faixa de Rolamento: 3,00 m (trs metros);
Faixa de Acostamento: 2,00 m (dois metros);
Faixa de Domnio: 12,50 m (doze metros e cinquenta centmetros), contados
do eixo da pista de rolamento;
Inclinao Transversal: entre 1,5% (um e meio por cento) e 2% (dois por
cento).
3.6 Diretrizes para a expanso do sistema virio
I.
II.
As diretrizes para expanso do sistema virio bsico urbano tero que ser
observadas quando da aprovao e implantao de novos loteamentos.
As vias urbanas a serem implantadas devero garantir a continuidade das
existentes.
84

III.
Pargrafo nico. Nos casos em que no se possa observar o

definido neste documento, sua implantao somente poder ser
aprovada mediante manifestao prvia do Conselho Municipal.
Nos lotes lindeiros via urbana integrante de sistema rodovirio federal ou
estadual, ser obrigatria a reserva de faixa no edificvel definida no
Plano Diretor Municipal, contados a partir do limite de sua faixa de
domnio, para implantao de via sua margem.
Modelos:
85

Mapa de classificao funcional das vias urbanas
86

Mapa de classificao das vias rurais
87

4 LEI DO PERMETRO URBANO E DOS PERMETROS DE EXPANSO URBANA
Delimitam as reas urbanas e de expanso urbana do municpio, onde o Municpio
ir prover os espaos de equipamentos e servios, bem como exercer o seu poder
de polcia e de tributao municipal.
4.1 Definies
rea Rural destinada ao desenvolvimento de atividades agropecurias, extrao
de recursos naturais de forma sustentvel e de proteo / conservao do meio
ambiente.
rea Urbana a rea no Municpio destinada ao desenvolvimento de usos e
atividades urbanos
4.2 Observaes importantes na definio do permetro urbano
Observao 1: quando necessrio, efetivar a materializao dos vrtices dos
polgonos que delimitam os Permetros Urbanos (monumentalizao/ implantao
dos marcos).
Observao 2: executar o levantamento dos dados dos marcos dos permetros
urbanos, contendo de forma detalhada o memorial descritivo da poligonal levantada,
seus respectivos ngulos, rumos ou azimutes e distncias calculadas, bem como as
informaes de localizao e as coordenadas de cada um dos vrtices que devero
estar referenciados Rede de Alta Preciso do Estado do Paran SEMA/IBGE.
Acompanhada de mapa em escala apropriada.
Modelos:
88

Mapa permetro urbano da sede do municpio de Medianeira :
89

Mapa permetro urbano do distrito de Maralcia de Medianeira :
90

5 CDIGOS DE EDIFICAES E OBRAS16
O Cdigo de Edificaes e Obras, para aes de iniciativa privada e pblica,

regulamenta as normas edilcias no municpio;
Estabelece normas disciplinando, em seus aspectos tcnicos, estruturais e
funcionais, a elaborao de projetos e a execuo de edificaes, obras e
instalaes, sejam elas de construo, reconstruo, reforma, ampliao ou
demolio, respeitadas as normas federais e estaduais relativas matria, bem
como a legislao vigente sobre o uso e ocupao do solo;
O Cdigo de Edificaes e Obras tem como objetivo garantir a observncia e
promover a melhoria de padres mnimos de segurana, higiene, salubridade e
conforto de todas as edificaes, orientando os projetos e a execuo dos
mesmos no Municpio.
O Cdigo de edificaes e obras deve estar adequado ao novo Cdigo Civil Lei
Federal 10.406/02 vigente desde 1 de janeiro de 2003.
Modelos:
16
Texto Prof Denise Schuler - Disciplina Planejamento Urbano e Regional - CAUFAG

91

92

93

6 CDIGO DE POSTURAS17
6.1 Definies
Regula as aes do cidado na sociedade visando o interesse pblico:
regulamenta o Poder de Polcia do Municpio sobre temticas afetas s
posturas municipais;
Precisa ser revisto em muitos municpios devido s transformaes que a
sociedade sofreu ao longo dos anos;
Entre as normas de conduta que estabelece, atravs de multas e outras
penalidades, pode-se citar desde o limite do volume/som de carros de
publicidade, horrio de permisso para funcionamento de estabelecimentos
comerciais, higiene, segurana, ordem e bem estar pblicos at aes que
afetam o meio ambiente e, consequentemente, a vida dos demais muncipes,
como por exemplo, jogar lixo em vias pblicas.
6.2 Da Higiene Pblica
A fiscalizao sanitria abranger, em todo territrio do Municpio especialmente:
a higiene das vias pblicas (dos passeios, muros e cercas, dos anncios e
cartazes);
a higiene das habitaes;
controle da gua e do sistema de eliminao de dejetos;
controle da poluio ambiental;
a higiene da alimentao;
a higiene dos estabelecimentos em geral (hotis, penses, restaurantes,
abatedouros, casas de carne e peixarias);
a higiene das piscinas de natao;
a higiene dos hospitais e laboratrios;
a limpeza e desobstruo dos cursos de gua e das valas.
6.3 Da Polcia de Costumes, Segurana e Ordem Pblica
Do Sossego Pblico
Dos Divertimentos Pblicos
Dos Locais de Culto
6.4 Do Trnsito Pblico
Da Nomenclatura das Vias e Logradouros Pblicos
Das Medidas Referentes aos Animais
Da Extino de Insetos Nocivos
17
Texto Prof Denise Schuler - Disciplina Planejamento Urbano e Regional - CAUFAG

94

Do Uso das Vias Pblicas

Dos Inflamveis e Explosivos
Das Queimadas e dos Cortes de rvores
Da Explorao de Pedreiras, Cascalheiras, Olarias e Depsitos de Areia e
Saibro
Dos Cemitrios e das Construes Funerrias
6.5 Do Funcionamento do Comrcio e da Indstria
Do Licenciamento dos Estabelecimentos
Prestadores de Servios
Das Indstrias e do Comrcio Localizado
Do Comrcio Ambulante
Do Horrio de Funcionamento
Industriais,
Comerciais
95

K: PLANO PLURIANUAL18
1 OBJETIVOS
Os principais objetivos do PPA so:
Definir, com clareza, as metas e prioridades da administrao bem como os
resultados esperados;
organizar, em Programas, as aes de que resulte oferta de bens ou servios
que atendam demandas da sociedade;
estabelecer a necessria relao entre os Programas a serem desenvolvidos
e a orientao estratgica de governo;
nortear a alocao de recursos nos oramentos anuais, compatvel com as
metas e recursos do Plano;
facilitar o gerenciamento das aes do governo, atribuindo responsabilidade
pelo monitoramento destas aes e pelos resultados obtidos;
integrar aes desenvolvidas pela Unio, Estado e governo local;
estimular parcerias com entidades privadas, na busca de fontes alternativas
para o financiamento dos programas;
explicitar, quando couber, a distribuio regional das metas e gastos do
governo;
dar transparncia aplicao de recursos e aos resultados obtidos.
O PPA deixa de representar um documento elaborado apenas para cumprir
obrigaes legais. O alcance dos objetivos do Plano requer, portanto, que:
- haja compatibilidade entre a orientao estratgica do governo, as possibilidades
financeiras do municpio e a capacidade operacional dos diversos rgos/entidades
municipais;
- esteja integrado com as Leis de Diretrizes Oramentrias, as Leis Oramentrias
Anuais e com a execuo do oramento;
- seja monitorado e avaliado, para o que se definiro, a cada Programa, gerentes
responsveis pela gesto de cada programa;
- seja revisto, sempre que se fizer necessrio.
2 O CICLO DE GESTO DO PLANO PLURIANUAL
A atividade de planejamento se desenvolve de forma contnua, cada fase se
constituindo em fonte de orientao para os passos seguintes. O ciclo de gesto do
PPA compreende, alm da elaborao do Plano, a implantao dos Programas que
o constituem e seu monitoramento, bem como a avaliao e reviso do Plano.
18
Extrado do Manual de O passo a passo da Elaborao do PPA para municpios. 2 edio.

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social
96

A elaborao do PPA ser seguida pela discusso no mbito do Legislativo.
Aprovado o Plano, inicia-se sua implantao. fundamental que, desde a
elaborao, se tenha claro o modelo de gesto deste Plano.
Elaborao - processo de construo da base estratgica e de definio dos
Programas e aes, atravs dos quais se materializar a ao do governo. O
PPA elaborado ser apresentado sob a forma de Projeto de Lei, para
discusso com o Legislativo.
Implantao - a operacionalizao do Plano aprovado, atravs de seus
Programas, onde a disponibilizao de recursos, atravs dos oramentos
anuais, tem carter fundamental.
Monitoramento - processo de acompanhamento da execuo das aes do
Programa, visando obteno de informaes para subsidiar decises, bem
como a identificao e a correo de problemas.
Avaliao - o acompanhamento dos resultados pretendidos com o PPA e
do processo utilizado para alcan-los. A avaliao do Plano buscar aferir
at que ponto as estratgias adotadas e as polticas pblicas desenvolvidas
atendem as demandas sociedade, que nortearam a elaborao dos
Programas integrantes do PPA.
Reviso - processo de adequao do Plano s mudanas internas e externas
da conjuntura poltica, social e econmica, por meio da alterao, excluso ou
incluso de Programas. A reviso do PPA resulta dos processos de
monitoramento e avaliao.
Este Manual tem por objetivo orientar a etapa de elaborao do Plano Plurianual.
fundamental, no entanto, que cada Municpio, ao elaborar seu PPA, j defina normas
para a gesto do Plano e atribua responsabilidades para isto. O monitoramento e a
avaliao do Plano, bem como suas eventuais revises constituem um aprendizado
precioso para a elaborao dos Planos subsequentes.
3 PLANO PLURIANUAL: ELEMENTOS ESSENCIAIS
De acordo com a metodologia aqui apresentada, o PPA compe-se de:
1.
Base Estratgica - compreende a avaliao da situao atual e perspectivas
para a ao municipal, com o objetivo de subsidiar a definio da orientao
estratgica do governo;
2.
Programas - so os instrumentos de organizao da ao governamental
para enfrentar um problema. Os programas tm objetivos, voltados para
atender demandas de um pblico-alvo. importante, portanto, que o
problema seja identificado pela sociedade e no no interior da instituio O
alcance destes objetivos ser avaliado por meio de indicadores.
Os Programas dividem-se em:
finalsticos - resultam em bens ou servios ofertados diretamente
populao;
de apoio administrativo - contempla as despesas de natureza
tipicamente administrativa, que, embora contribuam para a consecuo
dos objetivos dos outros programas, no so passveis de apropriao
a estes programas.
97

5 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR RECOMENDADA

BALTRUSIS, N. & Mourad. Zona especial de interesse social. (1999) Estudo de
Caso: Diadema in Rolnik, R. (coord.) Regulao urbanstica e excluso
territorial. Revista Polis, 32. So Paulo - SP.
CARLOS, Ana Fanni Alessandri. Pensar a Cidade. Texto adaptado do original: So
Paulo: A Anti-Cidade? Metrpole e Globalizao, captulo 6.
DIAS, Caio et al. DIAS. Plano Diretor Municipal de Campo Bonito/PR. Cascavel,
Smolarek Arquitetura: 2007. Disponvel em:
https://skydrive.live.com/?cid=0A9CBCE7496A2FCE&id=A9CBCE7496A2FCE!11
1&sc=documents
________. Plano Diretor Municipal de Capanema/PR. Cascavel, Smolarek
Arquitetura: 2007. Disponvel em:
1&sc=documents
________. Plano Diretor Municipal de Medianeira/PR. Cascavel, Smolarek
1&sc=documents
________. Plano Diretor Municipal de Realeza/PR. Cascavel, Smolarek
1&sc=documents
FERNANDES, Edsio. Legalizando o ilegal. Legalizando o ilegal. In: BRANDO,
Carlos Antnio Leite (Org). As cidades da cidade. Belo Horizonte: Ed. UFMG,
2006. p.141-143.
MARICATO, Ermnia. Favelas um universo gigantesco e desconhecido. Favelas:
um universo gigantesco e desconhecido. So Paulo, Laboratrio de habitao e
assentamentos humanos / FAU USP, 2001. Disponvel em:
<www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_favelas.pdf>.
________. Limitaes ao Planejamento Democrtico. Limitaes ao Planejamento
Urbano Democrtico in Temas de Direito Urbanstico 3. Coord. FREITAS, Jos
Carlos de. 2001. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado MPSP.
VAINER, Ari. ALBUQUERQUE, Joslia. GARSOL, Sol. Manual de elaborao: o
passo a passo da elaborao do PPA para municpios. 2 edio. Brasilia,
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. BNDES. [s.d]. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/0902
05_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf
WHITAKER, Joo e MARICATO, Ermnia. Estatuto da cidade essa lei vai pegar?
(2001) "Estatuto da cidade: essa lei vai pegar? Correio da Cidadania N 272, 714 de julho.
98

6 TRABALHO PRTICO
A ser apresentado em seminrio do 3 mdulo da disciplina. Trabalho a ser
elaborado em equipe de at cinco alunos. Definir municpio real ou hipottico e para
ele apresentar (obedecendo a critrios estabelecidos pelo Termo de Referncia do
Paranacidade) para o distrito Sede do municpio:
6.1 ANTEPROJETO DE LEI DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL. Definir em mapa o
macrozoneamento urbano, articulado insero ambiental englobando o uso, o
parcelamento e a ocupao do territrio, a infraestrutura e os equipamentos sociais.
6.2 ANTEPROJETO DE LEI DO PERMETRO URBANO E DO PERMETRO DE
EXPANSO URBANA. Delimitar em mapa as reas urbanas e de expanso urbana
do municpio, onde o Municpio ir prover os espaos de equipamentos e servios,
bem como exercer o seu poder de polcia e de tributao municipal.
6.3 ANTEPROJETO DE LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO.
Determinar os seguintes parmetros urbansticos para cada macrozona urbana:
tamanho mnimo dos lotes,
a infraestrutura que o loteador dever implantar bem como o prazo
estabelecido para tal;
a parcela que deve ser doada ao poder pblico com a definio de seu uso
(assegurando ao municpio a escolha das reas mais adequadas);
a definio das reas prioritrias e das reas imprprias ao parcelamento;
proposio de reas para loteamentos populares (Zonas Especiais de
Interesse Social ZEIS);
faixas de servides;
faixas de proteo;
faixas de domnio;
reas ou pontos de interesse paisagstico;
outros requisitos em funo da peculiaridade local.
Ressalte-se que a Lei de Parcelamento do Solo Urbano uma regulamentao da
Lei Federal n 6.766/79, alterada pela Lei Federal n 9.785/99.
6.4 ANTEPROJETO DE LEI DE USO E OCUPAO DO SOLO URBANO, a qual
divide o territrio do municpio em zonas e reas, define a distribuio da populao
neste espao em funo da infraestrutura existente e das condicionantes
ambientais. Devero ser propostos parmetros urbansticos:
parmetros mnimos (para fazer cumprir a funo social da propriedade),
parmetros bsicos (parmetros em funo da capacidade de suporte da
infraestrutura),
parmetros mximos (parmetros atingidos com a utilizao da outorga
onerosa do direito de construir ou a transferncia do direito de construir).
Os parmetros urbansticos a serem definidos, em compatibilidade com a
infraestrutura, so:
coeficiente de aproveitamento (preferencialmente coeficiente nico)
taxa de ocupao;
99

gabarito (nmero mximo de pavimentos e altura mxima);

recuo e afastamento;
taxa mnima de permeabilidade;
classificaes dos usos (usos permitidos, permissveis e proibidos) que
garantam a qualidade ambiental e paisagstica do espao urbano.
A definio dos parmetros urbansticos mnimo, bsico e mximo deve se embasar
na capacidade de suporte das infraestruturas urbanas, existentes ou projetadas.
6.3.5 ANTEPROJETO DE LEI DO SISTEMA VIRIO, hierarquizando e
dimensionando as vias pblicas, bem como sua definio para novos
parcelamentos. Obedecer a nomenclatura e parmetros propostos pelo
Paranacidade.
6.3.6 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE EDIFICAES E OBRAS
regulamentando as normas edilcias no municpio. Propor quadro com parmetros
idlicos para:
edificaes residenciais;
edificaes comerciais;
edificaes industriais;
outras edificaes
6.3.7 ANTEPROJETO DE LEI DO CDIGO DE POSTURAS. Apresentar ndice com
assuntos a serem abordados.
6.3.8 ANTEPROJETOS DE LEIS ESPECFICAS PARA UTILIZAO DOS
INSTRUMENTOS PREVISTOS NA LEI FEDERAL N 10.257/01 Estatuto da
Cidade, e outras que se mostrarem necessrias para implementao das propostas
previstas no Plano Diretor Municipal PDM.
100

ANEXO: TERMO REFERENCIA: ELABORAO OU REVISO DE PLANO

DIRETOR MUNICIPAL - PDM
101

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Fonte: SEIXAS (2008).

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Com respeito ao conceito de pobreza, o IBGE (2008) cita que:

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