TEORA POLTICA Y

GESTIN PBLICA
SeleccindeEnsayos

BasadosenelDiplomadorealizadoentrelosmesesde
NoviembreyDiciembredel2009

SantiagodeChile2010

NDICE

Presentacin
Winfried Jung

LaDemocraciacomoconceptoSociopoltico
Felipe Gonzlez Lpez

LamodernizacindelEstado
GustavoToroQuintana

15

HaciaunEstadomseficiente
PriscilaCorsiCceres

35

TransparenciayProbidadenlaGestinPblica
CamilaLarenasYevenes

42

SeguridadHumanaenChile,haciaunnuevoconceptodeproteccinsocial 53
DanielaFortn
LaComunicacincomoInstrumentoFortalecedordelaParticipacin67
Ciudadana:haciaunaDemocraciaInclusiva

Johanna Luksic Lagos

QuPolticasPblicasdebeImplementarChileparaEnfrentarelCambio 73
Climtico?
EvelynCastelHiguera
PuedeserelMercosurunaherramientadecooperacinaldesarrollo 79
eficazenlosprximosaos?
Mara Candelaria Quiroga

PRESENTACIN

Latransicindemocrticachilenadurantelosltimosveinteaos,iniciadaalfinalde
la dictadura militar en 1989, ha resultado en una continua reconstruccin y
consolidacindelascondicionesdemarcoascomodelfundamentodemocrticodel
pas.Duranteesteproceso,eldilogoyelconsensohansidocomponentesclavespara
la obtencin de una estabilidad poltica notable comparndola con otros vecinos
latinoamericanos. Varios acontecimientos recientes son fuertes muestras de la alta
consolidacindemocrticadeChile,comoporejemplolasreformasconstitucionalesy
judiciales en 2005, o el hecho de que despus de veinte aos en el gobierno, los
partidos de la coalicin poltica Concertacin hayan sido capaces de aceptar su
derrotaenlasltimaseleccionespresidencialesdeformapacfica.Almismotiempo,el
exitoso rendimiento econmico de Chile durante las ltimas dos dcadas ha
posicionadoalpasentreunadelaseconomasmsdinmicasdelmundo.Nocabela
menordudaqueChileestprogresando,tantopolticacomoeconmicamente.

Sinembargo,aunquelatransicindemocrticachilenahasidocompletadaconxito
enmuchasreas,todavaexistenunaseriededesafosquedebenserenfrentadosen
elfuturo.Quizselretomsimportanteseralamejoradelagestinpblicadelpas.
Un factor elemental en el proceso de reforma democrtica es la modernizacin del
Estadoconespecialnfasisenlaadministracinpblica.Delmismomodo,apesarde
su estabilidad democrtica relativamente slida, Chile se caracteriza por una
participacin ciudadana muy modesta, en parte debido a la actual ley electoral y
agravada an ms por la gran desigualdad social. Una mayor participacin de los
ciudadanosydelasociedadcivilenlagestinpblicaesunelementoimportantepara
contribuir a la cohesin social de un pas. Por ltimo, con el comienzo del nuevo
milenio,Chileseenfrentaaunnmerodedesafosimportantesquedebenabordarse
enelfuturo,talescomoeldesarrollosostenibleoelcambioclimtico.Poresomismo
resulta imprescindible que Chile contine el proceso de reforma de su sector de
gestin pblica, con el fin de completar la consolidacin de sus estructuras
democrticasypoderenfrentarconeficacialosretosdelfuturo.

Lapromocindelademocraciahasidodesdeelinicioelnfasisprincipaldeltrabajo
de la Fundacin Konrad Adenauer (KAS) en Chile. A travs de un dilogo sostenido
con figuras influyentes de la sociedad chilena, hemos enfatizado continuamente las
reformas necesarias para profundizar y consolidar las bases democrticas del pas.
FueenestesentidoqualaKASdecidiorganizarunDiplomadosobreeltemaTeora
PolticayGestinPblicaenconjuntoconlaUniversidadMigueldeCervantesentre
el 11 de noviembre y el 17 de diciembre 2009. El objetivo de este Diplomado fue
proporcionarunforoparaanalizaryestudiarlasdistintasposibilidadesafindeseguir
mejorando la consolidacin democrtica del pas. El Diplomado consisti en mas de
100 horas de trabajo, divididas en 48 horas de clases tericas y 52 de lectura de
3

Lacomunicacinyparticipacinciudadana

bibliografa,preparacinencasayredaccindeunensayofinaldenomsde15.000
palabras en una de las 4 reas temticas principales: (1) teora poltica
contempornea,(2)polticaspblicasdeexcelencia,(3),tpicosdegestinpblicay
(4)talleresparalagestinpblica.

Esta publicacin ofrece una muestra representativa de algunos de los temas

elaboradosduranteelDiplomado.UnodelosgolesespecficosdelaFundacinKonrad
Adenauer consiste en la promocin de jvenes especialmente capacitados. Tanto el
Diplomado como esta publicacin contribuyen a realizar esta funcin, al reunir a
varios potenciales lderes del futuro y ofrecerles la posibilidad de transmitir su
trabajo a un pblico ms amplio. La Fundacin Konrad Adenauer desea expresar su
agradecimiento a la Universidad Miguel de Cervantes, que ofreci sus instalaciones
para este Diplomado, a todo el cuerpo docente, y a todos los candidatos que
participaronenestecurso.UnreconocimientoespecialtambinaFelipeGonzlez,uno
de losparticipantesdelDiplomado,quiensetomel tiempode ayudareneditarlas
distintas contribuciones elegidas para este volumen. Se espera que esta publicacin
puedaofrecerunavaliosacontribucinaldiscursonacional,comoproveerunaserie
deideastilessobrecmoseguirelprocesodeconsolidacindelademocraciachilena
atravsdeunagestinpblicamseficazyparticipativa.

SantiagodeChile,febrero2010.

WinfriedJung
RepresentantedelaFundacinKonradAdenauerenChile

LaDemocraciacomoconceptoSociopoltico
Felipe Gonzlez Lpez

RESUMEN

Democracia es un concepto que utilizamos cotidianamente en la conversacin social

paraevaluarlacalidaddenuestrosistemapoltico,enjuiciarundeterminadorgimen
con rasgos autoritarios, criticar la labor de las lites o simplemente manifestar
determinadas aspiraciones de igualdad. Sin embargo, a pesar de su potencia
semnticapocasvecesmanejamosunadefinicinsistemticayrigurosadelamisma.
En estas breves pginas quisiramos revisar algunos elementos clave que nos
permiten enmarcar cualquier intento de definicin y comprensin del concepto de
democracia. Especficamente proponemos iluminar su significado ofreciendo una
aproximacinnovedosaapartirdelatradicincomprehensivadeReinhartKoselleck,
entendiendoalademocraciacomounconceptosociopoltico.

1.INTRODUCCIN

La democracia como experiencia histrica tiene aproximadamente 2600 aos desde

su primera aparicin en la antigua Grecia, donde se fund el ncleo denso de su
significadoquehoybienconocemoscomolaconjuncindelapalabraDemos(pueblo)
yKratia(gobierno),elgobiernodelpueblo.

Pero si bien desde entonces se ha venido hablando de ella, en el mismo periodo de

tiempo su institucionalizacin en formas de organizacin polticosociales concretas
nohasuperadolos400aos.Dehecho,siconsideramosquedichosistemaslologr
consolidarse con relativa estabilidad en el mundo desarrollado desde la segunda
mitad del siglo XX, y en Latinoamrica la matriz sociopoltica reemprende recin el
trnsito hacia la democracia con diferencias importantes en los pases que la
componenafinalesdelsiglopasadoeiniciosdelXXI 1,caemosenlacuentadequela
democraciacomoformadeorganizacinconsolidadaesunaaspiracinrecientedelos
EstadosNacionalesdeoccidente.

MANUEL A. GARRETN, MARCELO CAVAROZZI, PETER CLEAVES, GARY GEREFFI & JONATHAN
HARTLYN(2004),AmricaLatinaenelsigloXXI,Haciaunanuevamatrizsociopoltica,LomEdiciones.
Santiago.

Lademocraciacomoconceptosociopoltico

Por eso, el desarrollo de la democracia emprendida en Grecia, pasando por Roma y

derivandoenloquemuchosconsideranlosiniciosdesuformamodernaenEstados
Unidos,nopuedeentendersecomounprocesolinealdeevolucin.Msbien,podemos
hallarsupresenciadeformaespordicaendistintaspocasylugares,ybajodiversas
formas de institucionalizar los principios de participacin y representacin que le
dieronnacimiento.Puesascomosuexpansinenlahistoriapuederelacionarsecon
laaparicinyconsolidacindedeterminadasideasyprcticas democrticas,aligual
queelfuego,lapinturaolaescritura,lademocraciaparecehabersidoinventadams
deunavez,yenmsdeunlugar2.

A toda la trayectoria que arranca en Grecia, pasa por Roma (repblica hasta el 130
d.C.),sedesenvuelveenlasciudadesEstadoItalianas(1100d.C.)yreapareceenGran
BretaayFrancia(sigloXVIII),hayqueagregarleotracaracterstica:enelintertanto
deestahistorialademocraciatambinhasidoproductodelpensamientooccidental
queledionacimientoylanutridesignificadosyaspiraciones.Estoderivenqueel
significadoylavaloracindelademocraciacobraransignificadosdistintossegnlos
contextos socioculturales en que se le diera sentido al concepto; el sentido de la
democraciatienehistoricidad.
Deformageneralestasconsideracioneshistricasyconceptualesslonosesbozanel
problema. Ms bien nos presenta el importante hecho de que la democracia es un
objeto de mltiples dimensiones, imposible de aprehender como una definicin
enciclopdica.Estoocurrebsicamenteporque,comonosinteresaveracontinuacin,
su evolucin institucional (como formas de organizacin concretas) y semntica
(como significado) discurri siempre entre interrumpidas experiencias histricas, la
forma en que el pensamiento social ha dado sentido a dichas vivencias, y la
deseabilidad que ha operado como trasfondo normativo del concepto. En esta
dinmica descansa la imposibilidad de aprehender el concepto como una unidad de
significado.3

Comopuntodepartida,tenerencuenta2consideracin:a)quesinlaverificacinde
loquelademocraciahasido,osea,suinstitucionalizacin,laprescripcininicialel
gobiernodelpuebloresultairreal;peroasu vez,b)sindichoidealunademocracia
tampoco es tal.4 La definicin del vocablo slo explica el nombre, pero no basta,
porquenoenglobalacomplejidaddelconcepto.
ROBERTDAHL(1999),Lademocracia,unaguaparalosciudadanos,p15.Taurus,BuenosAires.
De hecho para el ao 2000 Collier y Levitsky indicaban que en 150 trabajos recientes sobre
democracia se podan identificar 550 subtipos de democracia mencionados. Frente a esto, la teora
poltica de forma sistemtica nos sita frente a la compleja pregunta de si debemos entender la
democraciacomounaconstruccinapriorioexpostfacto?esdecirdebemosdescribirlatalcomose
nosmuestraenlahistoria,obien,comounidealhaciaelcualdebemosaspirar?Enpalabrassimples,la
democraciaesloqueesodebeserotracosa?
4
GIOVANISARTORI(1993),Queslademocracia?,AltamiraEdiciones.Bogot.
2

FelipeGonzlezLpez

2.ENTONCESESNECESARIODEFINIRLADEMOCRACIA

Entoncesdefinirconceptualmentelademocraciasersiempreproblemtico,perono
porelloresultaimposible.Loqueshayquehacer,estomarlasdebidasprecauciones
tericasalmomentodedefinirloyluegoutilizarlo.

Demodogeneral,cuandosehabladedemocraciasesueleutilizarladistincinentre
democraciacomounobjetoquedehechoexisteenalgnlugarydemocraticidadcomo
unadjetivoquepermitegraduardichaexistencia.Setratadedosfocosdeobservacin
quenospermitenformulardospreguntasdistintas,peroqueasuvezdependenlauna
delaotra:a)quesdemocracia?Yb)cuntademocraciaexiste?.As,porejemplo,
cuandocomnmentenosinterrogamosacercadelasdemocraciasLatinoamericanaso
dealgncasoparticulardergimendemocrtico,estamosintentandodarrespuestaa
la segunda pregunta. Esto es lo que han venido haciendo la mayora de los estudios
sobre democracia en Latinoamrica, principalmente a partir del problema de la
participacin. Pero, sin definir previamente qu es democracia es posible dar
respuestaalapreguntaacercadecuntademocraciaexisteenundeterminadotiempo
y lugar? Podemos establecer en qu medida es posible y deseable articular la
participacinylarepresentacin?Obviamenteno,yporesoarribaraunadefinicin
operativadelademocraciaestambinnecesario.

Enestaintencinsehanensayadodistintasestrategiasdedefinicin,lascualesponen
sunfasisendistintosmbitosdelconcepto:asusprocedimientoseinstituciones,alo
que la democraciahasidoenlahistoria,alasprcticasy culturasquerequiere,a la
nocin de orden que le subyace, y tambin a lo que debiera ser como tipo ideal de
autogobierno;cadaunadeellasabordandoalgunadelasdimensionesdelconcepto.
Elproblemaesquecualquierasealaestrategiaqueseadopte,esprecisoarticularde
una u otra forma los distintos niveles que el concepto engloba, una constelacin de
instituciones, prcticas, discursos y estructuras que no son necesariamente
consustanciales a la democracia, pero que s se han naturalizado en la conversacin
social.

Asumiendoestacomplejidad,quisiramossistematizarlasdefinicionesdedemocracia
desarrollandoalgunasdesusespecificidadesanalticasmsimportantes,explorando
especficamentesusignificadoalaluzdelanocindeconceptosociopolticoquenos
ofreceReinhartKoselleck.

3.LADEMOCRACIACOMOCONCEPTOSOCIOPOLTICO

Deformabreve,elestudiodelosconceptosentregaunpuntodeaccesofundamental
para comprender los fenmenos histricos, y permite hacernos cargo de la
problemtica que aqu hemos planteado: delimitar el significado de la democracia a

Lademocraciacomoconceptosociopoltico

pesardeladiversidaddeexperienciashistricasalascualesremite,y(porlotanto)
delamultiplicidaddesignificadosqueposee.Cmohaceresto?

Para Koselleck, la Historia Conceptual es la disciplina histrica que se ocupa de los

textos y palabras que sirven para la interpretacin del estados de cosas y
movimientosquenoestnenlostextosmismos5,esdecirlaHistoriaSocial.Perola
importanciadelaHistoriaConceptualnoradicaensucarctersubsidiario,yaqueEl
mtododelahistoriaconceptualesunaconditiosinequanonparalascuestionesdela
historia social.6 En consecuencia, lo radicalmente importante de este paradigma
interpretativoesquelaHistoriaconceptualtieneabsolutapreferenciaenlareflexin
sobrelaconexinentre elconceptoysociedad. Enestasnotas quisiramosdestacar
tres caractersticas que Koselleck sita como fundamentales sobre los conceptos
sociopolticos y que nos permiten sistematizar finalmente el significado de la
democracia.

3.1 La democracia permite traducir una experiencia histrica: aunque es

mucho,noescualquiercosa

El primer supuesto es que parte importante de las experiencias histricas se

condensanenconceptossociopolticos.Estospermitendarsentidoalasvivenciasde
una comunidad histrica de sentido, organizar en el lenguaje lo que sucede en un
determinadomomentoylugar,ytraducirasaquellocompartido enunaexperiencia
histrica.

Deestemodo,sibiencadaconceptodependedeunapalabra,estasnonecesariamente
se constituyen en un concepto sociopoltico. Ms bien, una palabra expresa un
concepto sociopoltico slo cuando la totalidad de un contexto de experiencia y
significado sociopoltico, en el que se usa y para el que se usa una palabra, pasa a
formar parte globalmente de esa nica palabra7. Qu hay de esto en el caso de la
democracia?

Comomencionamosanteriormente,laprincipaldificultadqueenfrentamosaldefinir
la democracia radica en la multiplicidad de experiencias que condensa. En primer
lugar,seremitealaexperienciahistricaquedionacimientoalconceptoenlaGrecia
Antigua.Vistoas,comoexperienciaparticipativalademocraciasefundenelmarco
de la polis8 y se reprodujo con posterioridad en sus imitaciones medievales. Pero
5Reinhart,HistoriaConceptualeHistoriaSocial,en:FuturoPasadoEd.Paids,Barcelona1993p105
6

Koselleck.Op.cit.p.122.

7Koselleck.Op.cit.p.117.

8 En este sentido Sartori llega a negar que las sociedades Griegas del siglo V A.C. pueden entenderse

como ciudadesEstado. Esta ltima vendra a ser una construccin social posterior que slo podra
emergerenelmarcodesociedadesmsextensasycomplejas(Sartori,1993;138).Esms,nisiquierala

FelipeGonzlezLpez

siempresedesenvolvienmarcossocioculturalesespecficos:lasdimensionesdelas
ciudadeseranpequeas ysus ciudadanosvivanenunaespecie desimbiosisconsu
ciudad;estabanatadosasudestinocomn9.Esms,nisiquieralanocindeindividuo
y libertad negativa existan; el ciudadano era libre en la medida en que poda
participarenlavidapolticadelaciudadyserealizabaenlavidapblica.Nadams
alejado a lo que actualmente son las democracias basadas en la limitacin y
fragmentacin del poder, y la libertad concebida negativamente (ausencia de
coacciones). El liberalismo poltico da unidad de significado a las democracias
modernas, y lo aleja de la nocin inicial el gobierno del pueblo. Ms bien, las
democraciasmodernassonrepresentativas,similaresaloquepodramosdenominar
elgobiernodelospolticos.

Bsicamente pueden reconocerse dos matrices de sentido a partir de las cuales la

democraciahacobradosentidoenlaexperienciamoderna:lasdemocraciasrealistasy
democraciasderazn.10

La primera tiene su raigambre en la revolucin Anglosajona (16881689) como un

proceso continuo de restauracin de determinados derechos presentes en la Carta
Magna,loscualeshabansidousurpadosporelabsolutismodelasdinastasTudory
Estuardo.Setratanodeunarupturaconelpasadoniunarevolucinconrespectoun
determinadoorden,sinomsbiendeunareivindicacingradual.Algosimilarocurri
en la llamada revolucin americana, donde la Declaracin de Independencia (1776)
reivindic principalmente el derecho de los colonos a desenvolverse en el mismo
planodelibertadquelosingleses.Poresoeltrminomsprecisoenestecasoeselde
lasecesin.

Estas experiencias reflejan y tambin fundaron una matriz de sentido realista con
respecto de la poltica, un presupuesto informativo: hablar de democracia significa
describirla, antes que definir un ideal.11 En esta experiencia se funda una definicin
procedimental, que establece los arreglos institucionales que definen el modus
operandi de la democracia, tales como el sufragio y el sistema representativo de
partidos.Lademocraciaseentiendecomounobjetodehecho.

LasegundamatrizhistricasefundaenlaRevolucinFrancesa (1789),enlacualla
rupturatotalconelpasadofuemuchomsradicalqueenloscasosangloamericanos.
Aqu la democracia no slo realiz el principio del gobierno popular, sino tambin
nocindeindividuoylibertadmoderna(negativa)existan;elciudadanoeralibreenlamedidaenque
podaparticiparenlavidapolticadelaciudadyserealizabaenlavidapblica.Nadamsalejadoalo
que actualmente son las democracias basadas en la limitacin y fragmentacin del poder y las
libertadesnegativas:lasdemocraciasliberales.
9
SARTORI (1993).
10
SARTORI (1993).
11
SARTORI (1993).

Lademocraciacomoconceptosociopoltico

encarn y dio sentido a los principios generales que guiaron la revolucin. La

democraciafrancesafueengranmedidaelresultadodelaaplicacindeuntrasfondo
de valores abstractos tales como la libertad, igualdad y fraternidad. Desde este foco
entonces se funda una definicin sustantiva que sienta aquellos principios
fundamentales sobre los cuales debe asentarse la democracia, tales como el auto
gobierno y la participacin. Dicho de otra forma, la democracia entendida como un
ideal.

Ambas matrices se amparan y refuerzan tradiciones de pensamiento distintas. La

primera,comoyasehabrhechonotar,tieneunaconexindirectaconelempirismoy
el pragmatismo, mientras que la segunda establece un vnculo directo con el
racionalismo. Ambas darn contenido al concepto en base a las nociones de
representacin y participacin, y cimentarn las bases de su comprensin moderna.
Por eso, si bien las posibilidades de representacin y participacin hoy distan de
llevar el ideal Griego el gobierno del pueblo, tampoco pueden renunciar
normativamente a realizar el autogobierno. Estos dos momentos, procedimiento y
fundamento,seencontrarnenconstantestensiones.

3.2Lademocraciaesunaconstruccinenproceso

Con el punto anterior dejamos sentado el hecho de que la delimitacin de lo que

significa democracia es ante todo una operacin sociocultural, y por tanto, que su
significado tampoco es esttico, permanece en disputa y cambia en el tiempo; la
democraciadijimosesunconceptohistricoyreflexivo.

En efecto, esto sucede porque siempre que se hace uso presente de un concepto, se
hace en un determinado contexto que le otorga sentido. Actualmente se trae a
colacinlapalabrademocraciacadavezquesequieretematizardealgunaformael
presente:realizarunjuiciocomparativosobrelaexistenciadeunadictadura,resaltar
susbondadesenrelacinaotrasformasdeorganizacin,indicarsuincapacidadpara
realizar el ideal de autogobierno, o simplemente para criticar el rol de las lites de
unasociedad.Perolaformaenqueseleutilicey signifiquenodalomismo,porque
cada concepto proyecta un futuro que es encauzado por la propia operacin de
delimitar.

Esto sucede porque en toda actualizacin (uso) de un concepto hay una pretensin
performativa de quienes lo utilizan; vale decir, que cuando se utiliza la palabra
democracia,tambinsepretendegenerarefectosytenerconsecuenciasencursosde
accinconcretos.Esteeselcarcterpolticodelconcepto:eselescenariodeunalucha
porsignificarelpasado,organizarelpresenteyabrirhistoriasposiblesparaelfuturo.
Peroquestprecisamenteendisputacuandodecimosdemocracia?

10

FelipeGonzlezLpez

Enesteniveldeabstraccinsetratadelascuestionesdeontologaquesubyaceala
definicindelademocracia.Estascorresponderanalosfactoresqueseinvocanpara
explicarlanaturalezadelavidasocial,especficamenteeneldebateentrelasteoras
atomistas y holistas que enfrentan dos ontologas de lo social: el orden social
emergenteyespontneoenuncaso,yelordencomoproductodelaaccinconsciente
de los individuos, en el otro.12 En ambos casos se trata de proyectos polticos
concretos que se encuentran en disputa, y cuya repercusin en el mundo prctico
tiendeasernaturalizada,talocurrehoyendaconelliberalismo.

3.3Entoncesladefinicindelademocraciaabrehistoriasposiblesderealizar

Enelcasodeunmodelodemocrticoliberalemanadodelatomismo,enelcualelrol
delEstadosereduceagarantizarlaslibertadesindividualesysupoderserestringea
la regulacin de conflictos, la participacin poltica se relega a eleccin de
representantes. Alineada con el postulado de que el individuo no se realiza en la
poltica, sino en el desarrollo de su vida privada, la participacin poltica slo es
deseable y necesaria para elegir representantes, ms no en un proceso de
participacinactivaenelprocesodedeliberacin.13

Sin embargo, para el caso de una democracia participativa que emana de una
perspectiva holista, la representacin no es suficiente, sino que se exige la
participacin activa del cuerpo de ciudadanos. Este es un modelo de democracia
teleolgico,puestoquetienecomofinalidadgarantizarelautogobiernocolectiva,por
lo que se requiere una ciudadana comprometida con lo pblico, y no slo con el
desarrollo de la esfera privada. As, el principio fundante es contrario al del
liberalismo, indicando que el desarrollo individual se realiza en la participacin, el
sufragio,elusociudadanoelasinstitucionesmediadorasyunasociedaddensa.14

Poresolosintentosenlacienciapoltica,lafilosofa,lahistoriaylasociologaporasir
elobjetolademocracia,seinsertanenunatensinconstante;porquelaoperacinde
delimitacindeunobjetoestambinlaproyeccindeunfuturo,deunhorizontede
posibilidadeslimitadas.

queda claro que los conceptos abarcan, ciertamente, contenidos

sociales y polticos, pero que su funcin semntica, su capacidad de
direccin,noesreduciblesolamentedeloshechossocialesypolticosa

CHARLESTAYLOR(1997),ArgumentosFilosficos.P239.Ed.Paids,Barcelona.
RAFAEL DEL GUILA (2000), La democracia, en Rafael del guila, Manual de Ciencia Poltica, Ed
Trotta,Madrid.
14
DEL GUILA (1997).
12
13

11

Lademocraciacomoconceptosociopoltico

los que se refieren. Un concepto no es slo indicador de los contextos

queengloba,tambinesunfactorsuyo.15

Yesfactordecontextoporquetienepretensinestructural,intentaimponerunorden
al mundo, y con ello proyecta un horizonte de posibilidades: un sujeto vinculado o
desvinculadode la comunidad,un Estadoqueconcentraodistribuye el poderyuna
sociedad civil que se orienta hacia lo pblico o lo privado. Legitima estructuras y
discursos, abre y cierra posibilidades, jerarquiza valores y prioridades, da y quita
cuotasdepoder,imponeroles,deberesyobligaciones.

4.CONCLUSIN
Resumiendo lo anterior, podemos sealar ciertas caractersticas que enmarcan
cualquier definicin de democracia posible de realizar. Hemos abordado la
democracia como un concepto sociopoltico: en primer lugar porque condensa
experiencias histricas especficas que, desde la Grecia antigua hasta Latinoamrica
contempornea, articulan una forma particular de coordinacin poltica. Por eso,
entre otras cosas, si bien sabemos que La democracia puede ser muchas cosas,
tenemoslacertezadequeesdistintaalaaristocracia,lamonarquaylasdictaduras.16

Segundo, el pasado al cual remite nunca se significa de forma unvoca (lo que la
democracia ha sido), sino que tambin es una construccin de significados que la
mayoradelasvecesestendisputa.Porunlado,cuandohoydecimosdemocracia
estamos invocando la concepcin moderna de la misma, liberal en su fundamento y
representativaensuformainstitucional.Perotampocodalomismocomoseladefina
y valore, puesto que en dicha disputa por delimitar el concepto tambin se expresa
una deseabilidad hacia el futuro, una aspiracin hacia aquello que la democracia
debieraserqueestsiempreconectadaalasluchaspolticasdecadapoca.

Con esta base, podemos llegar a distinguir tres fundamentos que deben enmarcar
cualquier aproximacin sistemtica al concepto: en primer lugar, que la democracia
debe entenderse como un principio de legitimidad, en el cual la nocin de
participacin viene a denominar una fuente de autoridad cuya connotacin
reconocida es la del gobierno del pueblo; vale decir, que se trata de una forma de
organizacin en la que el poder no puede enraizarse en una autoinvestidura, ni
tampoco derivar de la fuerza. Segundo, que tambin la democracia es un sistema
poltico,ycomotalsecaracterizaporhechodequelosprocedimientosinstitucionales
aseguran que el poder se transmita por mecanismos representativos y no, por
ejemplo,pormediosviolentos.Yfinalmenteelqueprobablementemscomplejicela
15

KOSELLECK (1993), p118.

16EnestalneaGIovaniSartoriensulibroLademocracia(1993)dedicauncaptuloexclusivoa

identificarloquenoesdemocraciapp115134.

12

FelipeGonzlezLpez

definicin que debe entenderse tambin como la aspiracin hacia un ideal.17 Este
ltimo resulta fundamental porque permite la dimensin temporal del concepto,
proyectndolonormativamentehaciaunfuturoquenoexiste.

En otros trminos, cualquiera sea la experiencia histrica donde se le ubique, la

democracia apela siempre ha de cumplir los principios bsicos de representacin y
participacinmodernadeunauotraforma.Sinirmslejos,deformaevidentesecae
enlacuentadequealolargodelahistoriarecientedeLatinoamricalademocracia
puede describirse mejor en base a la tercera de las condiciones antes descritas. A
juzgarporlahistoria,lademocraciaenLatinoamricaparecedesignarlaquimerade
la inacabada construccin del orden deseado (el gobierno del pueblo), antes que la
realizacindelosprincipiosdeparticipacinyrepresentacin.Bsicamenteporqueni
la fuente de legitimidad que emana de la participacin en la toma decisiones ha
existido, ni los mecanismos institucionales que garantizan la representacin han
estadoaseguradosunperiododetiemposuficiente.18Msbien,lapalabrademocracia
en Latinoamrica invoca a pesar de lo que las teoras de la transitologa puedan
indicarunequilibrioprecario.

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14

LamodernizacindelEstado

GustavoToroQuintana

RESUMEN

LamodernizacindelEstadosehaconstituidoenunodepilaresfundamentalesdelas
administraciones de la Concertacin en Chile. Esta se llevara a cabo en un marco
institucional complejo, caracterizado por la emergencia de nuevas exigencias
ciudadanas y la existencia de nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin
(TICs). En este sentido, se constituye en una tarea que desafa las capacidades
organizativas del propio Estado moderno y lo convida a desplazar formas
tradicionales de gestin. En este ensayo desarrollar algunos elementos histricos y
conceptualesquepermitensituarenperspectivalanocindeEstado,paraapartirde
allabordarlosprocesosdemodernizacindelEstadollevadoacaboenChile.

1.INTRODUCCIN

LasformaspolticasmscaractersticasdelaantigedadhabansidoelImperioyla
Polis. El primero puede caracterizarse como un poder monocntrico donde no se
reconoceelderechoalaexistenciaautnomadeotrassociedadespolticasdentrode
susterritorios,ylaPolis,encambio,sepuedeilustrarcomounapluralidaddecentros
de poder con gran cohesin interna. Ya en la edad media el orden poltico se
caracterizporlatensinentrelasideasuniversalesylasideaslocalistas.

La dimensin universal: se encuentra inspirada en que el Cristianismo una sola

comunidadentornoalaautoridadesquetenanrelacinconelordenEspiritual,estos
sonElPapayelEmperador.

Dimensin Localista: Su carcter se debe al modelo de produccin esencialmente

agrcola nace las relaciones feudovasallticas, basada en la lealtad en donde los
seoresprotegan,mantenanyproporcionabanunfeudoasusvasallos,acambiode
lafidelidadyprestacindediversosservicios.

Aproximadamente desde el siglo XIII. Aparecen en Francia, Espaa e Inglaterra, las

primerasinstitucionespermanentesintegradasporadministradoresprofesionales,en
lapolticainterna,comolosDepartamentosdelTesoroylasCortesdeJusticia.Apartir

15

LamodernizacindelEstado

del siglo XVI en casi toda Europa el Estado comienza la concentracin de los
instrumentos militares, burocrticos y econmicos en un solo centro, pasando del
pluralismodepodermedievalalmonismo.NaceloquehoyconocemoscomoEstado
moderno,debemosentenderqueestenofueunprocesolineal,puescuandoemerge,
coexisteconimperiosyciudadesestadosqueestabanvigenteenEuropa.

De manera general, se pueden reconocer 4 factores coadyuvantes en el surgimiento

delEstadomoderno:

1. El Derecho romano: proporcion principios e instituciones, y en particular, el

concepto de propiedad, que se adecuaban a las exigencias de la burguesa
manufacturerayalosobjetivosdelosmonarcas.

2. La guerra: La formacin y mantenimiento de las fuerzas armadas origin la

ampliacin de actividad estatal y la creacin de instituciones permanentes, como
tesorerasoserviciosdeabastecimiento.Alldondeexistaunaclasecapitalistacapaz
de financiar la guerra y donde se crearon ejrcitos permanentes el Estado triunf.
Acabarimponindose

3.Factoresmateriales:ElEstadoprivilegianoblesyburgueses:mantuvoeldominio,
la propiedad y privilegios de la aristocracia terrateniente, y al mismo tiempo,
beneficialanuevaclasemercantil,apoyandolasactividadescapitalistas.Deunmodo
uotro,elEstadofueesencialparalaexpansindelcapitalismo

4. La reforma protestante (s.XVI): se dirigi contra la forma de gobierno. Para los

reformadores la Iglesia es autnoma y su poder reside en todos sus miembros.
Doctrinalmente,propugnaronlaideadeunareliginntimaeindividual,excluyendoa
laautoridadcivildelafe,aunqueLuteroyCalvinojustificaronlaobedienciapasivaal
monarcafrentealderechoderesistencia.

2.AUTORESQUECIMENTANELCAMINODELESTADOMODERNO

NicolsMaquiavelo(14691567):
EnsuobraElPrncipe,ofreceunestudiodeladinmicadelgobierno,delosmediosy
circunstanciasqueconducenalaconsecucinymantenimientodelpoder,ascomode
loserroresquedebenevitarse.Segnl,lapolticaesunatcnicaalserviciodelpoder

Bodino(15301596):
Su definicin de soberana en Los seis Libros de la Repblica, es la de un poder no
delegadoeinalienable,nosometidoalimitacionestemporalesnialasleyes,porqueel
soberano es la fuente del Derecho. No obstante lo anterior, s que establece tres

16

GustavoToroQuintana

limitaciones: La ley de Dios y la Ley natural, Leyes del Imperio o de la Corona y las
convencionesjustacomoelderechoindividualdepropiedad.

Hobbes(15881679):
EnElLeviatnexplicaelorigendelEstadoatravsdeunpactoenvirtuddelcuallos
hombrescontratanentresyrenuncianalderechodegobernarseasmismosafavor
deunterceroalquesedenominasoberano.Elpodersoberanocarecedelmites.

AutoresMercantilistas:
Estado como el instrumento ms eficaz para defender el mercado, en donde la
acumulacin de metales preciosos deba convertirse en un objetivo nacional, como
principalfuentederiqueza.

3.INICIODELESTADOMODERNOENCHILE

Durantelosaosdecolonizacin(15411810)ChileestabasubordinacinalaCorona
Espaola, se regia, bajo las leyes especiales, que controlaban no solo el sistema
econmico y el funcionamiento del territorio, sino que tambin la forma en que los
indgenas,criollosyEspaolesdebandeconvivir.Conlaemancipacindelpuebloen
manos de los criollos se comienzan dar los primeros pasos de independencia y
autonoma, a partir de 1818 Chile pasa a ser un Estado Independiente. Aqu
comienzan a gestarse las primeras bases que regularn a toda la Nacin, nace las
constituciones de 1818, 1822, 1828 y 1833,llegana Chile insignespersonalidades a
contribuirycolaborarenlacreacindeunnuevoEstadoesascomoresaltalafigura
deAndrsBello;PrimerRector deLaUniversidaddeChile,redactelCdigoCivily
otras leyes para la poca, en lo cientfico resalta las figuras de Ignacio Domeyko,
Claudio Gay. Entre los nacionales destacan Diego Portales, Ministro de Guerra,
Vicepresidente de la Repblica, ordena el Gobierno y logra una estructura de
funcionamiento del poder pblico, pasa a ser el hombre que asent las bases del
EstadoModerno,otraautoridaddelapocaquecolaboraenlabaseseconmicasde
ChileesManuelRengifo,quinatravsdelMinisteriodeHaciendalograorganizarlas
finanzas del Estado mediante un riguroso plan tributario que consisti en suprimir
impuestosintiles yreemplazarlos porotroscalculadossobrebasesmas racionales,
deestasmanerasepudoteneringresosparacomenzaraconstruirlosorganismosdel
pas.

4.PRINCIPIOSDELESTADOMODERNO

a)PrincipioconductordelGobierno.
El Gobierno decide qu debe hacerse en una gran cantidad de labores y en muchos
casostambindebedecidircmoyquinesdebenefectuarlasacciones.Esnecesarioy

17

LamodernizacindelEstado

razonablequeelGobiernosepaoptarcundodebeserlmismoelejecutorycundo
deben ser terceros. Esta opcin es importante pues permite que las ejecuciones de
polticasdeGobiernogenerenenmuchoscasosdesarrollodemercado.

b)Principiodeladescentralizar.
Cadadalatomadedecisionesaumentaconsiderablementeenlasltimasdcadasen
cantidad, variedad, frecuencia, urgencia y complejidad. Al mismo tiempo, el impacto
de stas afecta a una mayor poblacin. La adecuada separacin entre decisiones
centralizadas y descentralizadas permite que el Gobierno central se especialice y
organiceconvigoryagilidadlarealizacindelastareasquelesonpropias.Lasdems
laboressetransfierenyejecutananiveldelosGobiernosregionales,municipalidades,
organismosautnomos,etc.

c)Principiodeparticipacincomunitaria.
Losafectadosporlaboresgubernamentalesdeseanserpartcipesdelasdecisionesen
algn grado, y a veces en las realizaciones que ellas mismas provocan. El accionar
gubernamental debera estar sometido al libre escrutinio de la comunidad. Esto
permite que instituciones privadas como Universidades, Centros de Estudios,
agrupaciones de distinto tipo pudieraninformar a la comunidad ogrupos deella de
lostemasdesuinters.

d)Principiodecolaboracinconelmercado.
Varias tareas de mejoramiento y desarrollo de la sociedad no se pueden hacer en
buenaformacomomerosprogramasdirectosdeaccingubernamental.Estosepuede
deber a la complejidad de los temas, a la dinmica de los intereses en juego y a los
necesariacolaboracindeinstitucionalesyempresariales.

e)Principiodesatisfacerlasnecesidadesdesususuarios.
Es fundamental que el Gobierno tenga la voluntad y se dote de los mecanismos
apropiadosparacomprenderefectivamentelasnecesidadessocialesdelacomunidad
ensuconjuntoydelosdistintosusuariosdelosserviciosgubernamentales.Aspodr
definir las prioridades y realizar las acciones necesarias en funcin del bien comn.
Estoexigeatenderlegtimasnecesidadesdelosgobernados,atendindolosdemanera
eficiente, facilitando la movilizacin de recursos pblicos y fortaleciendo su
capacitacin.

f)PrincipioprevisordelGobierno.
Una accin deliberadamente previsora de parte del Gobierno minimizara los
problemas, reducira los costos de su solucin y permitira organizar mejor a los
actorespblicosyprivadosyasuvezmejoraralaimagengubernamental.Variosde
losconflictosqueenfrentaelGobiernoconlasociedadyelambientenaturalsedeben
alreconocimientotardodelosproblemas.

18

GustavoToroQuintana

g)PrincipiodecompetitividadenlosserviciosqueprestaelGobierno.
La competitividad debe darse tanto en la produccin de los servicios como en la
entregaasususuarios,losserviciosgubernamentalesdebenmantenersecompetitivos
eneltiempoparaquelosbeneficiosseanefectivos.AsuvezelEstadodebemantener
unconstanteestmuloyunaorganizacinquepromuevalacompetitividadatravsde
diversas acciones tales como: definir y hacer cumplir metas, seleccionar el personal
apropiado, lograr y mantener altos niveles de motivacin, incorporar tecnologas y
metodologasparamejorarlacalidadylaproductividad,organizarseapropiadamente
conproveedores.

h)Principiodegestinorientarhacialosresultados.
ElGobiernodeberaserunbuengarantizadorderesultadosentrminosdeobjetivos,
calidades, costos, plazos, cobertura, la prioridad por lo tanto debe estar en los
resultados a obtener y luego definir la mejor forma de lograrlo y los actores mejor
equipados para ejecutarlo. Por ello, para obtener resultados relevantes es necesario
focalizarseentareasyprogramasquepuedanefectivamenterealizarseenelplazoque
sevaagobernar.

i)Principiodelaaccinbasadaenobjetivos.
Lafijacindeobjetivosparalaaccingubernamentalpermiteconcentraresfuerzosy
recursosen torno auna tarea comn, tantode los propiosactoresgubernamentales
comolosdeotrasinstitucionesyempresas.Asimismo,produceunamayorclaridadde
loslogrosbuscadosyunanaturalsatisfaccincuandostosseobtienen,manteniendo
lamotivacinylaconfianza.

j)Principiodelusoapropiadodelatecnologa.
Las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones permiten una mayor
eficiencia y productividad interna, as como una mejor relacin con los ciudadanos,
posibilitandointeresantesformasdeparticipacindestos.

5.ELESTADOMODERNOENCHILE

Hace ya una dcada el Gobierno ampli su visin en cuanto al concepto de Estado

Moderno, que abarcaba solo el mbito econmico debiendo incorporando una
dimensinpolticaysocial,paraelloserealizunconsensorespectoatrescuestiones
centralesdelprocesodeModernizacindelEstadoydelaGestinPblicaenChile:

1)Lamodernizacinestenmarcha
2)Lamodernizacinesunapolticapblica;
3)Serequiereunconsensopolticoysocialparaunasegundageneracindereformas.

19

LamodernizacindelEstado

EsnecesarioquesegenerenunaseriedepolticasquevandesdelareformaMunicipal
a la reforma de la Justicia penal, pasando por la instauracin de los gobiernos
regionalesylacreacindemayoresespaciosdeparticipacinciudadana.
Asuvezenelmbitosocialsefortalecenymejoranlaspolticassocialesclsicasyse
incorporan nuevas polticas y su institucionalidad (minoras, desarrollo urbano y
medioambiente,entreotras).

De acuerdo a las recomendaciones explicitadas en el Consenso de Washington, los

pases latinoamericanos implementaron procesos de reforma y modernizacin del
Estado con nfasis en la dimensin econmica y en la racionalizacin del aparato
administrativo: Se recomiendan dos conjuntos de medidas, tendientes unas a
promover la estabilidad a travs de polticas orientadas por los mecanismos del
mercado; y otras a reducir el tamao del Estado y su grado de intervencin en la
EconomaSinembargoennuestrosdaslamodernizacindelEstadonoesslouna
cuestinrelacionadaconsutamao,quizseslomenosimportantedelproceso.Porel
contrario,elEstadodebeasumirlaregulacindelosmercados,elfuncionamientode
regmenescadavezmsdemocrticos,laprovisindebienespblicosylarevisindel
aparato pblico en sus caractersticas y funciones esenciales, desde una nueva
perspectiva.Seestaproduciendouncambioenlaformaenqueseconcibelareforma
ymodernizacindelEstado.Deunenfoquequeselimitabaaladimensineconmica
y a la eficiencia del aparato estatal, se est pasando a otro que, sin descuidar los
anteriores, incorpora nuevas preocupaciones. Entre ellas destacan el progreso de la
democracia, el aumento de la capacidad de gobernar, la construccin de Estados de
derecho pleno y el mejoramiento de la dimensin social del Estado que lo oriente
hacia una mayor equidad.Esta nueva perspectiva incorpora cambios, nuevos
paradigmas al concepto y que hacer del Estado que podemos reconocer en los
siguientesejes:

Eje1:CambiosenlaconcepcindelEstado(deproductoraregulador)

Eje2:Cambiosenlarelacinconlosgobernados(desbditosaciudadanos)

Eje3:Cambiosenlosparadigmasdegestin(delprocesoalosresultados)

Eje1:EstadoRegulador:

El Estado interventor dej de ser un modelo vlido en Chile desde el quiebre

democrticodelao73ylacrecienteincorporacindelospostuladosneoliberalesde
la economa y del rol del Estado. Tanto desde los mismos sustentos del Rgimen
militarcomodelospostuladosdelatransicinchilenaalademocraciasehaaceptado
esta condicin y todos, unos ms que otros, avalan hoy en da la idea del Estado
regulador. Este se caracteriza por replegar la funcin productiva del Estado y

20

GustavoToroQuintana

reconoceralmercadocomomecanismodeasignacineficientede recursos;y,porla
internacionalizacin de la economa como un elemento dinamizador. Sin embargo
tambinseconsideraqueelmercado,dadassusfallas,distorsionesyasimetras,noes
suficienteparadesarrollarunaeconomaeficienteydinmicayprotegerelbienestar
social. Por ello se hace necesaria la regulacin. En el juego econmico el mercado
desarrollasuspropioscriteriosyaumentasuautonomaperolapolticaleponelos
lmites y establece las reglas institucionales. El Estado deja de ser un agente
econmicoqueparticipadirectamenteenlaeconomaypasaaserunconstructorde
institucionalidad.As,atravsdelaregulacin,elEstadonoseminimizaniseexcluye
comoagenteeconmicoypromotordelbiencomn,sinoquedesarrollaunsistemade
seales hacia los agentes privados y pblicos a fin de que estos orienten sus
iniciativas dentro de la institucionalidad y los valores aceptados socialmente y
asumanlaresponsabilidaddedarcuentasocialdesusdecisiones.

Eje2:DeSbditosaCiudadanos:

Por otro lado, en Chile se aprecia una dbil sociabilidad y una escasa capacidad y
voluntadasociativaencontrasteconelmayorpesodelasociedadcivilyunamayor
participacin ciudadana caractersticas de otros pases con semejantes niveles de
desarrollo. As se llega a establecer que en el pas es necesario fortalecer la
gobernabilidad de la democracia representativa. Esto supone fortalecer los rganos
decisorios (poderes del Estado) y las instituciones de representacin poltica
(partidos polticos y otras asociaciones representativas de la sociedad civil). La
existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de
participacin social. Mejorar la percepcin ciudadana respecto a la eficacia de las
polticas pblicas y la conduccin poltica. Surge, entonces, la necesidad de
participacin como un espacio y mecanismo por el cual distintos grupos y sectores
socialesintervienenenlasdecisionesqueafectanasusvidas,enlospasosquehacen
posiblelamaterializacindetalesdecisionesyenelcontroldelosresultados.Eneste
sentidoyenesbozodelosretosqueenfrentaChileenelprocesodedemocratizaciny
modernizacin Paulo Hidalgo seala que es crucial lograr niveles crecientes de
diversificacin de la sociedad que se refieren, entre otros rdenes, a la creacin de
espacios reales de participacin y poder nivel local, territorial y en la esfera del
trabajo. De esta forma el Estado debe promover el funcionamiento de regmenes
democrticosylademocraciadeberaconvertirseenunvalorculturaldelasociedad
poltica, y la complementacin progresiva de la democracia representativa con la
participativasignificaraelsurgimientodenuevosactorespolticosyunreplanteode
las relaciones de poder. Al respecto una variable esencial de este proceso es la
descentralizacin, la que implica una redefinicin de atribuciones entre el gobierno
central, las regiones y las comunas. La ventaja de descentralizar es el traspaso de
poder para solucionar los problemas a los niveles directamente implicados en ellos,
pudiendo, incluso, relevar nuevos actores polticos, regionales y locales, y
redistribuyendoefectivamenteelpoder.EstarelacinEstadociudadano,quehasido

21

LamodernizacindelEstado

caracterizado como el paso de una cultura de sbditos a una cultura de ciudadanos

implicaelreconocimientoenlaspersonasdeunaseriedederechosquedebeejercer
enformaactiva,reivindicativaycrticaesms,alEstadoleinteresaqueseanejercidos
paraasegurarygarantizarlagobernabilidad.

Eje3:DeProcesosaResultados:

Cualquier diagnstico de la administracin pblica chilena de principios de los aos

90,lacaracterizaporsuapegoalcumplimientodeprocedimientosynoalabsqueda
de resultados. Tal es la situacin que muchos hablan de la institucionalizacin del
trmite por sobre la efectividad de la gestin pblica. En 1994 se crea el Comit
InterministerialdeModernizacindelaGestinPblica,quedaunimpulsodecidido
almbitomsolvidadodelamodernizacindelEstado:lagestin.EsteComitlider
elprocesodemodernizacindelagestinpblicadesdeentoncesysobrelabasede
unapolticadereformacontinuaperogradualprovoc,impulsoyacompaoprocesos
decambioenlagestindelosserviciospblicosenlosmbitosdefinidosenelPlan
Estratgico de Modernizacin: (Recursos Humanos, Calidad de Servicio,
Transparencia, Gestin Estratgica, Tecnologas de Informacin y Reforma
Institucional).Assehadesarrolladounprocesocondiversasacciones:

Incorporacindeconceptosdemodernizacinyeldiseodemtodosytcnicasque
propicienlaincorporacindenuevastcnicasdegestinalaadministracinpblica
(planificacin estratgica, indicadores de gestin, metas ministeriales, compromisos
demodernizacin,gestindecalidad,etc.).

Implementacindelplanestratgicoydesusinstrumentosentodaslasreparticiones
pblicas, el impulso de la gestin de calidad y las tecnologas de informacin
incorporacin de PMG y la creacin de mecanismos de medicin integral de
desempeocomoelPremioNacionalalaCalidad.

Reformas estructurales centradas en la forma como funciona el sector pblico

(sistema de compras pblicas,ascenso en lacarrera funcionaria, discusin y gestin
presupuestaria, masificacin de tecnologas de informacin y comunicaciones, la
creacindeunanuevainstitucionalidadparalagestinymodernizacindelEstadoy
lacreacindeunsistemadealtagerenciapblica.

Finalmente,todoelloconsiderauncambioestructuralyculturalenlagestinpblica:
administrarporresultadoseincorporarherramientasdegestindesarrolladasenel
campodelaadministracinprivada.

22

GustavoToroQuintana

6. EL ROL DE LAS NUEVAS TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN Y LA

COMUNICACIN(TICs)

Es indudable el rol que tienen las hoy en da TICs como fuente importante de
desarrollo de un Estado, sin embargo sus objetivos estn dirigidos a obtener
resultados distintos, y para responder a anlisis a temas y desarrollar una buena
gestinpblica.LasTICssontecnologasdepropsitogeneral y,comotales,pueden
afectarentodotipodeactividadycualquierreaodisciplina.Desdeestaperspectiva,
fomentarsuusogeneraimpactoeconmicoysocial.

Hoy en da el servicio pblico no cuenta con la plenitud en tecnologa, ni tampoco

mantiene en red comunicacional todos entes, ser posible llegar a una eficacia
completaencuantoalasTICs?

Lonicociertoesqueparalograrlo,serequieredenivelesdecoordinacin,inversin,
cambio estructural, apoyo poltico y una visin de largo plazo, exigencias casi
inexistentes tanto en el sector pblico como en el privado de Chile. Por lo tanto, no
haytalcosacomouna"clave"sinsaberqupasaenChiley,actualmente,nosabemos
qupasaopodrapasarenelpasenestostemas.

Primero, en Chile son pocos quienes distinguen entre niveles y objetivos cuando se
habladeltemay,segundo,no sesabelosuficienteacercadequpasaenChilepara
que laspolticas pblicaseneltemasean todoloefectivas quepuedenser. Escomo
recetarremediossinhaberrevisadoalpaciente,dilapidandorecursos.

7.VISINTICsENCHILE

Hoy se reconoce mundialmente el poder y las oportunidades que brindan las

tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) para acelerar el crecimiento
econmicoylainclusinsocialdelospases.

Entalsentido,nuestropashavistolaoportunidadquepresentasuincorporaciny
usomasivoeintenso,paralocualharealizadoesfuerzossistemticosenlosltimos
aosNoobstante,esnecesarioconstruirunpasdigitalquesignifiquemsdesarrollo
e igualdad. Se considerar a las TIC como habilitadoras en las grandes reformas en
salud, previsin y educacin comprometidas en el Programa de Gobierno. Para la
consecucindetalobjetivo,laparticipacindelasociedadcivil,elsectorprivadoyel
sector pblico ser claves, a efectos de identificar y llevar adelante iniciativas
concretasyviablesparaeldesarrollodigitaldelpas.Lasaccionesllevadasacaboen
los ltimos aos por los gobiernos han sido importantes. La institucionalidad
instaurada ha brindado resultados en experiencias de gobierno electrnico de nivel

23

LamodernizacindelEstado

mundial,ensectorescomocompraspblicas,administracintributariayregistrocivil
eidentificacin.

Por su parte, al observar las experiencias ms exitosas en el nivel internacional, se

constata que el sector privado ha liderado los desarrollos digitales para empresas y
ciudadanos. Es difcil en la actualidad alcanzar mayores niveles de desarrollo al
margendelusoeincorporacindeTIalniveldelasociedad,elaparatoproductivoyel
sector pblico. Sin embargo, otra cosa es qu tan masivo y rpido esto debiera
suceder.Porlogeneral,secaeenelerrordecreerquemsymsrpidoessiempre
mejor.Adopcindetecnologasesunacosa,peroeldesaforealvieneconloscambios
culturales, institucionales y operacionales necesarios para lograr que la nueva
tecnologa rinda frutos, en especialmente en el sector pblico, no se est preparado
para generar los verdaderos desafos que esto genera. Desarrollarse "a partir de las
TICs" depende qu entendamos por eso, qu tan serios seamos en plantearnos el
tema, y cunto estemos dispuestos a apostar, porque a este nivel es una apuesta.
Lograrlo puede ser tan posible como lanzar un hombre a la Luna desde Lota o
Copiap, o que en Chile exista una empresa como Codelco. Como primer desafo, es
preguntarsesiChiledebieratomaralgunaaccinparaconsolidaralasTICscomoun
"motordedesarrollo".Unacosaesquetenganunrolcomotodotipodetecnologas
de propsito general en todo tipo de actividades productivas, pero otra distinta es
partirdelsupuestoquetenganque,opuedan,serun"motordedesarrollo"nacional.

Parahablarde"motordedesarrollo"enserioserequierehablardetemasalosqueen
Chileserehuyepormiedoopornodarsecuentadequesusignificadohacambiado.
(Poltica industrial), como si el hecho de no querer tenerla no fuera sino un tipo
especial de poltica industrial, y de las peores. Segundo, y guardando la diferencia
entreunaylaotra,tambinserequierehablarenseriodepolticatecnolgica,loque
puedenserpalabrasmayoresparaChile.Tercero,hayqueempezaraserrealistayno
sobredimensionarelimpactoquepuedentenerlasTICseneldesarrolloacortoplazo
de nuestro pas, o sobredimensionar la capacidad de Chile para tener un rol de
importanciainternacionalensudesarrollo.Esporelloqueserclavelaparticipacin
y liderazgo del sector privado, con fomento y apoyo desde el sector pblico. Se
requiere contar con una institucionalidad que le otorgue sustentabilidad y
continuidad a la estrategia digital, por lo tanto, una de las tareas claves en este
periodo ser la instalacin de una institucionalidad que lleve adelante la poltica
pblicadedesarrollodigital.

Entre los factores crticos y habilitantes en el desarrollo digital, se encuentra la

infraestructura de acceso y conectividad. En este sentido, ser necesario que Chile
mejore y aumente su conectividad y asegure un acceso equitativo e inclusivo de los
diferentesactoresdelasociedad.ElaccesoyusodelasTICporpartedeestudiantes,
profesores y apoderados, asegurando la infraestructura de las escuelas, debe
profundizarse.

24

GustavoToroQuintana

El acceso y adopcin de TIC por parte de la ciudadana en general, se acrecentar a

travsdeunmejorymayoraccesodomiciliario,delareddeinfocentrosybibliotecas
pblicas.

Los trabajadores en las empresas, tendrn la posibilidad de aumentar el acceso y

aprendizajedeTIC,atravsdecapacitacinentornoatemticasrelacionadasconsu
quehacer y en diversas modalidades, como tambin al aumentar la cobertura de
conectividad de buena calidad para las empresas. Por su parte, los funcionarios
pblicos, en los servicios de gobierno y municipios, utilizarn plataformas de
aprendizaje en materias tales como atencin a usuarios, participacin ciudadana,
probidadyticapblica.

Sernecesariofavorecerlainclusinparacontrarrestarlosefectosnegativosdeuna
brecha digital, cuidandoque lamanera de abordar losdistintos proyectos incluya la
participacin ciudadana en todas las fases en que sea posible, considerando la
dimensinlocalyterritorial;latransparenciaenelaccionardelconjuntodeactoresy,
finalmente, que las acciones en torno a las empresas promuevan de manera
significativa,elaumentodelacompetitividadyproductividaddelaspersonas.

Enesteperodo20072012laalfabetizacindigitaldebehacersecargodelasdiversas
necesidades de integracin de nuestra sociedad. Trabajadores de empresas y el
EstadodeberntenerlaposibilidaddeutilizarlasTICcomounaherramientaqueles
permita una mayor y mejor empleabilidad y productividad, en el desempeo de sus
tareas.

Lasempresas,enparticularlasdemenortamao,tendrnlaposibilidaddeincorporar
ensusprocesosproductivoselusodetecnologaparacompetirdemejormaneraenel
mbitolocal,nacionalyglobal.

Ser necesario, al mismo tiempo, expandir la industria de tecnologas de

comunicacin e informacin en reas tales como el desarrollo de software y la
prestacindeserviciostecnolgicosremotos.

Chile requiere seguir desarrollando de manera decidida un gobierno digital e

integrado para todos. La incorporacin de nuevas modalidades de atencin a
distancia,talescomolassolucionesdegobiernomvil,aprovechandolasventajasde
quehoydisponemos,serunimperativo.

Los servicios pblicos deben innovar en su accionar, de manera de utilizar las TIC
paraestarconectadoseinteroperarenlnea,parafacilitarelaccesoainformacin,la
reduccindetrmites,generarunamayortransparenciayparticipacinciudadanaen
lafuncinpblica.

25

LamodernizacindelEstado

En sectores prioritarios tales como Salud, Previsin y Justicia, es urgente que se

adopten tecnologas digitales para mejorar de manera significativa los servicios que
prestanalosciudadanos.

La digitalizacindelosgobiernoslocalesy regionales debeseguirdesarrollndosey

profundizndose,especialmenteenlaslocalidadesmsalejadosypequeos,paraque
latotalidaddeellaspuedaotorgarserviciosenlneaalacomunidad,reducircostosy
mejorarsusservicios.

Se deber actualizar nuestro marco jurdico, abordando temas tales como delito
informtico,proteccindelosdatospersonales,derechosdelconsumidoryderechos
depropiedadintelectual,entreotros.

Ser entonces necesario elaborar una poltica tecnolgica que se haga cargo del
impacto de la adopcin de las tecnologas de informacin y comunicaciones en el
Estadoylasociedad.

8.ELUSODELAFIRMADIGITAL

De acuerdo a estudios internacionales, las leyes de firma digital no son grandes

determinantes actuales del uso de Internet, o del crecimiento del comercio
electrnico. Lo anterior no quiere decir que la firma digital no sea o no vaya a ser
importante,sinoquesimplementeenelactualestadodedesarrolloydifusindelas
TICs yelcomercioelectrnico, temas comoelcostodeacceso, elingreso percpita,
disponibilidaddeaccesodebandaancha,intensidadysofisticacindeuso,incentivos,
ycalidadycantidaddelaofertasondemayorimpactoquelarubricaelectrnica.De
hecho, no es menor que, a pesar de que en el Estado Chileno ya existe un decreto
supremo autorizando el uso de firma electrnica desde mediados de 1999, no haya
pasado casi nada. Del mismo modo, al analizar los pases con altos niveles de
desarrollo en comercio electrnico se puede comprobar que ms que firma
electrnica,loquehatenidomsimpactohasidolageneracindeincentivosalusode
TICs.

9.EVALUACINDESERVICIOSINFORMTICOS

Elda11deDiciembredelpresenteaoelMinistrodeEconoma,HugoLavados,yel
secretarioejecutivodelaEstrategiaDigitaldelGobierno,ErnestoEvans,informaron
que los chilenos aprueban en general los servicios de informacin que brindan los
sitios web nacionales, tanto pblicos como privados, y los evaluaron con nota 5, en
unaescalade1a7.

26

GustavoToroQuintana

Ese fue el principal resultado del Reporte de Calidad de Servicios WEB, medicin
aplicadaporprimeravezenconjuntoalsectorpblicoyprivado,queindicaelnivelde
satisfaccinygradodeimportanciaquedanlosusuariosalserviciowebdedistintas
empresas e instituciones, mediante una encuesta que respondieron 11 mil 400
personas. En la medicin participaron voluntariamente 47 organismos, entre
ministerios, servicios pblicos y empresas de los sectores Salud, Transporte,
Educacin, Servicios Bsicos, Valores y Seguros. Sealo el Ministro: "Hay una buena
evaluacin, pero el informe nos muestra tambin que cada vez ms las personas y
empresarios noquieren iraaoficinasa realizar trmites, pedir informacin,o hacer
transacciones, sino que quieren hacerlo de manera ms rpida, eficiente, cmoda y
seguratravsdeInternet".ElsecretarioEvanssealqueelobjetivodeesteestudio
fuecontarporprimeravezconunavaloracindirectadelaspersonas:"Nospermite
conocer qu quieren y necesitan los usuarios y, de este modo, se facilita la toma de
decisiones para mejorar el servicio que tanto el sector publico y privado estn
brindandoatravsdesuscanaleselectrnicos",puntualiz.

1.Principalesresultadosarrojadosporlaencuesta:
Elpromedioconquelosusuariosevalanlossitioswebchilenosesunanota5.0,en
escalade1a7.
43%delosusuarioslosevalaconnota6y7.
El 81% de los usuarios declara que logra satisfactoriamente elobjetivo porel cual
visitalaweb.

2.Aspectosquelosusuariosconsiderandemayorimportancia:
Facilidadparaaccederalsitio
Posibilidadderealizareltrmitesiniralaoficina
Claridaddellenguajeparaelusodelsitio
Sensacindeseguridadquedaelsitio

3.Aspectosmejorevaluados:
Facilidadparaaccederalsitio
Facilidadpararegistrarsecomousuario
Cantidaddeinformacinquelossitiosproporcionan
Tiempoderespuestaasolicitudesy/oreclamos

4.Principalesaspectosamejorar:
Necesidaddecontarconmstrmitesenlnea
Rapidezdeladescargadelaspginas
Informacinsobreelprocesoderespuestasasolicitudesy/oreclamos.

El92%declaraquevolveralsitioyel72%lorecomendara.Estoimplicaunabuena
fidelizacindelosusuarios.

27

LamodernizacindelEstado

10.NECESITAMOSCRECERCOMOPAS

Recientemente, se difundi en Chile un informe sobre competitividad en el que

nuestropasapareceenlugar28.Enelmismoestudio(ForoEconmicoMundialU.
deHarvard),sedice,adems,queen"innovacintecnolgica"Chileocupaellugar42.
Qualcancestiene,asujuicio,esaubicacindeparanuestropas?Elestudioesun
diagnstico que, lejos de ser concluyente, sirve para tener un "benchmark" y
compararaChileconotros74pases.Estarenellugar28encompetitividad,42enel
ndice de Tecnologa y 21 en los de Instituciones Pblicas y Ambiente
Macroeconmico no es tan sorprendente cuando uno mira la historia reciente de
nuestropas.

Auncuandosehalogradocrearnuevasindustriasyreforzadoventajascomparativas
existentes mediante el uso de tecnologas estamos lejos de que la tecnologa, o ms
especficamente, la innovacin y el desarrollo tecnolgico formen parte activa de la
historiapresentedelsectorproductivopbliconacional.Esms,sisolomirramosla
participacindelsectorprivadonacional,dejandodeladoelsectorpblico,sibienes
creciente, est an muy lejos de lo que uno esperara. Del mismo modo, el balance
entrefinanciamientoainvestigacinencienciasbsicasyainvestigacinydesarrollo
tambindejaquedesear.

EnelmbitodelasTICChile se encuentreen el lugar34,frenteaestodebemosser

cuidadosoalentenderysacarconclusionesdelndice,hayque fijarseenlosrdenes
demagnitudenquecadapassemueve.Fundamentalmente,lalecturaparaChilees
que dado su nivel de ingreso y el valor del subndice de FactoresHabilitadores, uno
esperara niveles de Uso superiores. Esto se explica dada la evidente mejora de los
ltimos 15 aos en infraestructura de telecomunicaciones; cantidad y calidad de
empresas de hardware y software; de educacin, aspectos econmicos y clima de
negocios, y las polticas pblicas necesarias para generar un ambiente de uso
generalizadodelasTICs.Loanteriorhageneradounpotencialquerequierecomenzar
aserexplotado.ElproblemaprincipalenChileyanoespreocuparsedelageneracin
deacceso,sinodefocalizarseengenerarintensidadysofisticacindeusodelasTICs
que,endefinitiva,esloquegenerarunefectoeneldesarrolloeconmicoysocial.

11.MINISTROEDMUNDOPREZYOMAPROPONEPROFUNDAMODERNIZACIN
DELESTADO

ElMinistrodelInteriorelda8deOctubredelao2008,propusoalcanzarunacuerdo
contodoslossectorespolticosdelpasparamodernizarelaparatoEstatalycombatir
los focos de corrupcin. Dicha propuesta fue hecha por el secretario de Estado al
participar de un desayuno que sostuvo con empresarios y hombres de negocios,
organizadoporIcare,quesedesarrollaenelcentrodeeventosCasaPiedra.Antelos

28

GustavoToroQuintana

empresarios, El Ministro expuso que el Estado requiere "reformas de corto y largo

plazo" para impulsar mejores polticas pblicas, cuestion "los signos de fatiga" que
presenta el Estado, pues trabaja "con los mismos mtodos, la misma tecnologa y el
mismo personal", de los aos 90 pero en un escenario que maneja un presupuesto
muchomayor.SibienhizounllamadoConfederacindelaProduccinydelComercio
(CPC),estosrespondieronenformapositiva,quienespidieronatodossumarseaeste
llamado"parareformarelEstado".

ElconsensoesquelamodernizacindelEstadoapuntaalossiguientespuntos:

Desafos

1Superarlamiradasectorialycompartimentadadeministeriosyorganismos,para
avanzarhacialageneracindepolticaspblicastransversales.

2.ElEstadodelfuturodebersercapazdediscutiryconsensuarpolticasestratgicas
para el desarrollo de Chile que no pueden permitirse revisiones y cambios de
orientacincadavezquecambiaelGobierno.

3.LanecesidadderevisarlasatribucionesdelaContralora,dadalagrancantidadde
procedimientosquerealizayqueimpidenunamayorrapidez,pasandodeuncontrol
previoyformal,aunsistemadecontrolmsprofundo,aleatorioyexpost.

4.ElEstadodebesercapazdeofrecerremuneracionescompetitivasyprofundizarlos
estmulosparaquelagestinpblicaseorientehaciaresultadosyseaatractivapara
losmejoresprofesionalesdelpas.

5.LanecesidaddeavanzarhaciaunEstadomsdescentralizadoyeficaz.Apesarde
la creacin de nuevas regiones, del proyecto de ley que permite la eleccin de
consejeros regionales, la creciente importancia del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional y la creacin de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, es
necesarioavanzarenlatransferenciadecompetenciasalasregiones.

Medidasacortoplazo

1.CreacindelagerenciadesubvencionesenelministeriodeEducacin,quedeber
computarizartodoelsistemadesubvenciones.

2. Mejorar la gestin de inversiones e incorporar mayor tecnologa de informacin

paraqueunnmeromayordetrmitesserealicenporInternet.

29

LamodernizacindelEstado

3. Modernizar los gobiernos corporativos de las empresas pblicas (proyecto

recientemente enviado) con la modernizacin del Consejo del SEP y de su
composicin.

12.ESTRATEGIADIGITAL20072012

La Estrategia Digital deber promover iniciativas que logren impacto econmico y

social en torno a un aumento en los niveles de productividad y competitividad del
pas, a la creacin y fomento de una nueva cultura en TIC, a la promocin de un
gobiernodigitaldecalidadeintegrado,yalaumentodelacalidadeintensidaddeuso
deTICporpartedeestudiantesysociedadcivilengeneral.

Apartirdeloslogrosquesequierealcanzaryconelpropsitodetrabajardemanera
ordenadaysistemtica,laEstrategiadeDesarrolloDigital20072012seestructuraen
cuatro lneas de accin. Ellas se abordarn mediante grupos de trabajo pblico
privadoquerequerirndelaactivaparticipacindelosactoresexpertosdecentrosde
estudio,industria,Estadoysociedadcivil,algofundamentalaefectosdegarantizarsu
xito.

Cadaunadelaslneasdeaccinsedesarrollaratravsdeplanesyactividadesquese
traducirnenmetasconcretas,confechasdecumplimientoyresponsables.Esteplan
se denominar Plan Estratgico Nacional de Tecnologas de Informacin y
Comunicacin.

Laslneasdeaccin

30

GustavoToroQuintana

Objetivogeneral:

Contribuiraldesarrolloeconmicoysocialdelpasatravsdelpotencialqueofreceel
uso de las tecnologas de informacin y comunicacin para mejorar la calidad de la
educacin,incrementarlatransparencia,aumentarlaproductividadycompetitividad,
yhacermejorgobierno,mediantemayorparticipacinycompromisociudadano.

Objetivosespecficosparacumplirelobjetivogeneral:

1. a.Aumentarlacompetitividaddelasempresasmedianteelusomsprofundo
eintensivodetecnologasdelainformacinycomunicacin.

b. Las empresas chilenas, especialmente las de menor tamao, incorporarn

TICyharnusomsintensivodeellasentodossusprocesos.

c.LostrabajadoresincorporarncompetenciasTICentresuscapacidades.

d.LaindustriadelasTICsedesarrollarparagenerarunamejoroferta.

Chileseconvertirenunaatractivaplataformadeinversinparasuministrode
serviciostecnolgicosremotos,tambindenominadosserviciosdeoffshoring.

2. a. Crear y fomentar una nueva cultura en TIC para incrementar la

transparenciaylaparticipacinciudadana.

b.LosciudadanosusarndemayorymejorformalasTICcomoherramientas
deinteraccinconlasinstitucionespblicas.

c. Las instituciones pblicas continuarn utilizando las TIC para aumentar la

transparencia del Estado y la participacin, contribuyendo a mejorar los
ndicesdeconfianzaconelEstadoyentrelosciudadanos.

Chilecontarconunmejorcapitalhumanoysocial.

3.a.Promovereldesarrollodeungobiernodigitaldecalidad.

b. Los servicios pblicos digitalizarn e interpretararn sus procesos para

mejorar la atencin y los servicios que se prestan a ciudadanos y otras
institucionespblicasyprivadas.

c.Losorganismospblicoscontarnconfuncionarioscapacitadosdeacuerdo
alasnecesidadesdedigitalizacinyatencindeusuariosdesusorganismos.

31

LamodernizacindelEstado

d. El pas tendr una Poltica Tecnolgica que d cuenta de sus necesidades

digitales,entreellosseguridadinformtica,softwarelibreodecdigoabierto,
yestndares.

e. El pas dispondr de un marco jurdico adecuado a las necesidades del

entornoyquedacuentadelosavancesenestarea,taleselcasodeproteccin
dedatospersonales,delitoinformticoypropiedadintelectual,entreotros.

4. a. Aumentar la intensidad y profundidad de uso de TIC por estudiantes y

sociedadcivil.

b. Las personas contarn con la conectividad y el acceso a las TIC para

desarrollarsusmltiplesactividades.

c. Las personas contarn con las competencias digitales necesarias para una
plenainsercinenlasociedad.

d. El pas contar con una infraestructura digital de calidad para apoyar el

procesoeducativo.

e. Los profesores y alumnos contarn con las competencias digitales

necesariasparaasegurarunaprendizajedecalidad.

f.Elsistemaeducativocontarconcontenidospedaggicosymodelosdeuso
queincorporanTIC.

g.ElsistemaeducativoincorporarTICensusprocesosdegestin.

h.ReddecolegiosoperandocomolaboratoriosdeusodeTICensalasdeclase
ygestineducacional.

i.Elpascontarconunaofertadeserviciosycontenidospblicosyprivados
disponibles en la red, pertinentes y adecuados a las necesidades del proceso
educativo.

j. Elpascontarconunared consolidadadebibliotecaspblicas,centrosde
servicios y otros puntos de acceso comunitario, para promover la inclusin
digitaldelossectoresdeescasosrecursos.

Metas:

1.Paraalcanzarlosobjetivospropuestos,resultafundamentalplantearalgunasmetas
conmirasalao2012,entreotras:

32

GustavoToroQuintana

2.Duplicarlasconexionesdebandaancha,abarcandotodoelterritorionacional.

3.DuplicarlatasaactualdeinversindeTICenempresaseinstituciones.

4.Fortalecereldesarrollodeunainstitucionalidaddigital,conparticipacinactivadel
mundosocial,privadoypblico.

5.FortalecerelroldelEstado,enlaadquisicindeTIC,demododemejorarlaoferta
de servicios, promover el desarrollo de la industria TIC, y mejorar el gobierno
electrnico.

6.Actualizar la normativa de propiedad intelectual, datos personales, derechos del

consumidor en Internet y delito informtico, entreotros, que permitan el desarrollo
sustentableyequilibradodelpas.

7.Desarrollarnuevasreasdeserviciasenlneafundamentalesparalarelacindelas
empresasyciudadanosconelEstado.

8.Promover el desarrollo y uso de TIC en nuestras industrias estrellas, tales como

minera,acuicultura,forestalyturismo.

9.Lograr el posicionamiento de Chile como la principal plaza para desarrollar

serviciostecnolgicosremotosdeAmricaLatina.

10.Contribuir a mejorar la posicin de Chile en los indicadores de transparencia

pblicayprivada,ydesarrollodegobiernoelectrnico.

11.Mejorar la inclusin de la mujer al mundo laboral utilizando TIC como

oportunidadparamejorarsudesarrolloyplenaintegracin.

12.IncrementarlosfondosparalainvestigacinydesarrollodeTICenuniversidades
ycentrosdeestudioengeneral.

13.CONCLUSIN

AlentrardellenoalsigloXXIendondelatecnologapasaatenerunrolfundamental
ennuestrasvidas,lamodernizacindelEstadopasaaformarpartedelosprincipales
desafosque tendrque enfrentar el pas durante los prximos aos. El conjuntode
cambios estructurales y sociales que vive el pas y sujeto al marco internacional en
quesedesenvuelvehanproyectadoseriasdemandasdecambioymodernizacindel
aparatoEstatal.EstedesafonoespropiodeChile,hoyenunmundoglobalizadocobra
realimportancia,yaseadebidoalaredefinicindelroldelEstado,alaeconomas,ala

33

LamodernizacindelEstado

incapacidaddelosactualessistemasparaaumentarsucoberturasindetrimentodela
calidad de los servicios ofrecidos, al agotamiento de las prcticas de administracin
desarrolladashastaahora,osencillamentealcuestionamientoqueestsiendoobjeto
porpartedelaciudadana.

Hoylatransferenciadelainformacinesrelevante,parausodequienespromuevenel
desarrollo (planificadores, empresarios o administradores, autoridades polticas,
acadmicasetc.)esconsideradacomounadelascondicionesclavesparaeldesarrollo
yparaunprocesodecambio,msracional,efectivoymoderno.Estesetransformaen
unodeloscontenidosesencialesdelamodernizacindeunidadesdeinformacindel
Estado,sinembargoenestetrabajoalreferirnosalamodernidaddelEstadocomenz
con sus orgenes y como fue incorporndose en una patria joven como la de Chile,
buqu ser critico en la medida que sirva de proyeccin, recopilando antecedentes
actualesycifrasquedensustento,dandoaconocerquelamodernidaddelEstadono
pasatansoloensistemastecnolgicossinoquetambinenelprofesionalismodesus
funcionariosylacapacitacindemaneraquesesientanpreparadospararealizaruna
gestineficienteydecalidadalosciudadanos.

BIBLIOGRAFIA

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Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, Dolmen Ediciones.
Pg.18.

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PlanificacindeAmricaLatinayelCaribe,Mxico,1994.Pg.7.

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CLARISA HARDY (1998), Desafos de Futuro, Documento N 12 de la Iniciativa

Agenda 2010, Foro de Desarrollo Productivo, Ministerio de Economa Fomento y
Reconstruccin,Santiago,Pg.51.

PAULOHIDALGO(1992)LaTransicinalaDemocracia:AspectosTericosyAnlisis
delaSituacinChilena,enRevistaCentrodeEstudiosConstitucionales,Espaa,Pg.
217.

Ministeriodeeconoma.www.economia.cl

DiarioLaHora.EntrevistaaEdmundoPerzYoma,8deOctubre2008.

34

HaciaunEstadomseficiente

PriscilaCorsiCceres

RESUMEN

LamodernizacindelEstadodebeorientarsealcumplimientodeunobjetivosuperior
queserefiereconvertiraChileenunpasdesarrollado.Portantolamodernizacines
unmedioynounfinensmismo.Dichatransformacindebebasarseentrespilares
bsicos: legitimidad institucional, equidad y competitividad, los cuales a su vez se
complementanentreellos.Unpascompetitivoenelmarcointernacionalrequierede
instituciones slidas, eficaces y legitimadas en un contexto democrtico. Un pas
competitivo requiere de un fuerte capital social y ello alude directamente a las
oportunidades para el desarrollo personal y colectivo de una sociedad. La
combinacinvirtuosadeestoselementosesnecesariaeimprescindibleparaalcanzar
lametadeldesarrollo.Enestesentido,elpresentetrabajopermiterealizarunanlisis
histrico en los gobiernos de la concertacin sobre cmo estos elementos se han
combinado para alcanzar la eficiencia del Estado y se pretende aproximar respecto
algunos instrumentos para fortalecer los elementos planteado y alcanzar una
verdaderaeficienciadelEstado.

1.INTRODUCCIN

Para el Diccionario de la Real Academia Espaola, la Eficiencia es la Capacidad de

disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado. Es decir, este
conceptosiemprellevaconsigolaconsecucindeunfin.Sinembargo,nodalomismo
losmecanismos,losrecursosinvertidosoeltiempoutilizadoparalaconsecucinde
dicho objetivo. Resulta trascendental, entonces, optimizar todos los recursos
disponiblesparaelcumplimientoexitosodeloplanificado.

Sin lugar a dudas, la terrible crisis econmica del presente ao demostr al mundo
enterolanecesidaddedotaralosEstadosdelasherramientasnecesariasparapoder
prevenir y subsanar de la manera ms ptima debacles como la vivida. Ante la
videncia de los hechos es posible afirmar que requerimos ms Estado y,
particularmente, uno ms eficiente, aplicando instrumentos, herramientas y sistema
deunamodernizacinefectiva.

35

ModernizacindelEstado

Inclusoms,elPapaBenedictoXVIensultimacartaencclicadenominadaCaritasin
Veritate se hace cargo de este punto y seala que el neoliberalismo ha dejado las
huellas de su sistema en todo el mundo, constituyndose en un real imperativo, el
deber moral de los conductores polticos, de buscar las mejores mecanismos para
enfrentar el futuro con la consigna clara de lograr civilizar la economa. En otras
palabras, debe enarbolarse la bandera de lograr el crecimiento econmico que, sin
perjuicio de la legtima obtencin de ganancias, deben ir ms all de la lgica del
intercambiodebienesequivalentesydellucrocomofinensimismo.

Surgeelimperativodedeterminar entoncesquentendemospormodernizacindel
Estado.Alrespectonodebemosolvidarquedichaaspiracinyaseencuentrarecogida
en nuestra legislacin a travs de diversos cuerpos normativos como es la propia
carta fundamental y la Ley de Bases generales de la administracin del Estado. Este
ltimoestablecequelaAdministracindelEstadodeberobservarlosprincipiosde
responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinacin, impulsin de oficio del
procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad,
transparenciaypublicidadadministrativas,ygarantizarladebidaautonomadelos
grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines especficos,
respetandoelderechodelaspersonaspararealizarcualquieractividadeconmicaen
conformidadconlaConstitucinPolticaylasleyes.

Sinembargo,sehacenecesariodotardeuncontenidomsprecisoypalpableparael
ciudadano comn y corriente en cuanto a qu identificamos o que debe incluir un
Estadoeficiente.

Enpalabrassimplespodemossealarqueunestadoeficienteesaquelcapazdelograr
el cumplimiento de sus objetivos permanentes con una utilizacin razonable de sus
recursos.Esdecir,aquelquepuedecumplirentiempoyconcalidadconlasfunciones
queseesperadel.

2.EVOLUCINDELAMODERNIZACINDELESTADOENLOSGOBIERNOSDELA
CONCERTACIN

Durantelosgobiernosdelaconcertacinsinlugaradudassehatrabajadoparalograr
unestndarptimodeunestadoeficiente.YaenelGobiernodedonPatricioAylwin
Azocarsurgenlosprimerosintentosparadotaranuestropasdelainstitucionalidad
necesaria en materias que hasta ese momento no tenan cabida tanto en el mundo
poltico como en la sociedad en su conjunto. Se crea as, por ejemplo, una entidad
especializadaentemasdejuventuddenominadaInstitutoNacionaldelaJuventudque
esunorganismotcnico,encargadodecolaborarconelPoderEjecutivoeneldiseo,
la planificacin y la coordinacin de las polticas relativas a los asuntos juveniles.
TambinsecreaelServicioNacionaldelaMujer(1991)elquetienesugnesisenuna

36

PriscilaCorsiCceres

seriedecompromisosinternacionalescontradosporChilealratificarlaConvencin
deNacionesUnidassobreEliminacindeTodaslasformasdeDiscriminacincontra
la Mujer (CEDAW) y suscribir otros acuerdos que recomiendan a los pases que
organismos de alto nivel se encarguen de impulsar el progreso de las mujeres.
Finalmente, no podemos olvidar el esfuerzo en materia de descentralizacin que
duranteestagestincreolosGORES.

Ahora bien, sin lugar a dudas el salto cuantitativo y cualitativo ms importante en

cuantoamodernizacindelEstadoy,consecuencialmente,encuantoalaeficienciadel
mismo se logra bajo el gobierno de don Eduardo Frei Ruiz Tagle. En dicho perodo
(1994200) la modernizacin del Estado adquiere un concepto integral teniendo el
Estado un rol relevante en su deber de estar al servicio de la persona humana y
promoviendoelbiencomn.

ElEstadoadquiereelrolfundamentaldearticularunavisinestratgicadelpas,ser
ungarantedelbiencomn,transformarseenunentereguladoryunorganismocapaz
de responder y acoger las demandas de la sociedad civil. Este proceso de
modernizacin chileno incluy la incorporacin de elementos tales como liderazgo,
principios gerenciales llevados al mbito pblico, planificacin estratgica,
indicadores de desempeo, control de gestin, importancia del usuario o cliente y
sistemadeauditoraspreventivas.

En su gestin es posible sealar como logros la instauracin del Comit de

Transparencia el ao 1994 que tena por objeto analizar y proponer medidas para
prevenir la corrupcin y el alto grado de secretismo existente en la administracin
pblica.ComofrutodirectodedichacomisinpodemossealarladictacindelaLey
N 19.653 denominada Ley de Probidad e, indirectamente, la reciente norma sobre
TransparenciaenlaFuncinPblica.Latrascendenciadelprincipiodelaprobidad,no
solosetradujoenunamodificacinlegislativaenelmbitoadministrativo,sinoque
adems,enladictacindelaLeyN19.645del11dediciembrede1999quevinoa
modificar nuestro Cdigo Penal creando una serie de conductas delictivas que el
cdigonosancionabaantesdelamodificacincomoelcobrodederechosobeneficios
econmicos excesivos por la ejecucin de actos propios del cargo, el uso de
informacin privilegiada para beneficio personal, las negociaciones incompatibles,
entreotras.

Sinduda,lamodificacintantodelaleydeBasesGeneralesdelaadministracindel
EstadocomodelCdigoPenalconstituyunavancelegislativo,puessibienescierto,
la anterior normativa orgnica constitucional consagraba a la probidad como una
obligacin importante del funcionario pblico, actualmente dicha obligacin ha
adquirido el rango de un principio bsico de la administracin del Estado,
dedicndole,portanto,todoelcaptuloIIIdelaLeyOrgnicaConstitucionalN18575.

37

ModernizacindelEstado

Secreaelao1997elConsejodeAuditoraInternadeGobierno(Caigg)cuyoobjetivo
escrearyfortalecerlasUnidadesdeAuditoria,conelobjeto dedesarrollarenforma
permanenteycontinua,auditoriasdecarctergeneral,estratgico,fundamentalmente
preventivasydeapoyoalagestin.

Otro hito de real magnitud con miras a alcanzar la eficiencia en la administracin

pblicafueladictacindelaLeyN19.553(1998)envirtuddelacualseconcedea
los funcionarios pblicos derecho al pago de asignaciones como cumplimiento de
metas de carcter institucional derivada del cumplimiento de los programas de
mejoramiento de la gestin (PMG) y de las derivadas del cumplimiento de los
denominadasConveniosdeDesempeoColectivo.

Finalmente,hacemosmencinaladictacindelaleyN19.345 de26deoctubrede
1994quedisponelaaplicacindelaLeyN16.744sobreSeguroSocialcontraRiesgos
deAccidentesdelTrabajoyEnfermedadesProfesionalesalosTrabajadoresdelSector
Pblico.

Durante el Gobierno de don Ricardo Lagos Escobar tambin hubo avances

significativos con miras a lograr la eficiencia en la administracin del Estado. Como
hitos relevantes de su gestin encontramos la Ley N 19.880 sobre Bases de
Procedimientos administrativos La Administracin no siempre responde a estos
requerimientos oportunamente. Dicha falta de celeridad est dada, entre otras
razones, por procedimientos administrativos lentos, en razn de plazos excesivos o
indeterminados. Tal falta de adecuacin entre demandas y respuestas oportunas,
puedeoriginarquelosproyectosnoseejecuten,pordesestimientodelosinteresados,
desaliento o frustracin, perdindose as puestos de trabajo, impulso econmico e
ingresosfiscales.

Porotrolado,encontramoslaleyendondeseestablecenlosmecanismosdecompras
enelsectorpblicoN19.886.Elfundamentodeestanormativafueelconsiderarla
imperiosa necesidad de tener en cuenta , por una parte, el deber de probidad y
transparenciaenlosprocesosdeadquisicinporpartedelosfuncionariospblicosy,
porotro,lasimplificacinymodernizacindelosprocesosdeadquisiciones,mediante
elusodelasnuevastecnologasdelainformacin.

3.CONCLUSIN

Existen mltiples propuestas que tienen por finalidad aumentar la eficiencia en la

funcinpblica,lasqueresumiremosacontinuacin:

a. Creacin de la Agencia de Calidad de las Polticas Pblicas: el ciclo de diseo

hastalaimplementacindeunapolticapblicadebeserevaluadoensutotalidad,en

38

PriscilaCorsiCceres

cadaunadesusetapas.Conunsistemaintegraldeevaluacinsepuedegarantizarla
calidadycumplimientodeobjetivosparalocuallapolticafuecreada.Enlaactualidad
esto se cumple solamente en evaluaciones ex antes, lo cual es insuficiente. Debe
incluirseunadinmicadecorreccin depolticapblicadelargoplazo.Estafuncin
no puede estar en la Dipres, ya que es insalvable el conflicto de inters de quien
evaloconanterioridadyquiendebeevaluarposteriormente.Adems,elcontrolde
eficienciadelgastoesslounodelosfactoresaevaluar.

Enconcreto,seproponelacreacindeunaAgenciaconlassiguientescaractersticas,
funcionesyformadeimplementacin.Setratadeunrganoestatal,dirigidoporuna
autoridadpolticadesignadaporelPresidentedelaRepblica,dealtoperfil,perocon
independencia tcnica de alta especializacin a travs de un staff de profesionales
seleccionados mediante el Sistema de Alta Direccin Pblica, y de carcter
permanente,quetrasciendelosgobiernos.DebeubicarseenelCentrodeGobiernodel
Estado.

Elobjetivoservelarporelxitodelaspolticasyprogramaspblicos,degarantizar
calidaddelosmismos,evaluandolosaspectoscrticosqueinvolucran,entendiendola
evaluacin como un proceso sistemtico de observacin, medicin, anlisis y
evaluacindelaintervencinestatal.Sefocaliza,principalmente,enlaevaluacinde
impactodelaspolticaspblicas.

En cuanto a su implementacin, debemos indicar que en una primera etapa, puede

crearse y organizarse mediante Decreto Supremo, como una Comisin Asesora
PresidencialparalaCalidaddelasPolticasPblicas,acargodeunConsejoAsesory
de un Secretario Ejecutivo, y con un staff de profesionales de primer nivel. Sin
embargo, requiere institucionalizacin legal. Esta Comisin debera tener la tarea
entonces de elaborar un anteproyecto de ley para la creacin de una Agencia de
CalidaddelasPolticasPblicas.

b. Adecuados mecanismos de control: el ejercicio se la funcin pblica no busca

otracosaquesatisfacerlasnecesidadesdelacomunidadengeneral.Portalrazn,con
el objetivo de garantizar el xito de la gestin gubernamental, deben existir
mecanismos efectivos de control en trminos de prevenir errores en la toma de
decisiones y en la ejecucin de lo planificado. Esto implica relevar las instancias de
auditoraspreventivas,deevaluacindelosprogramasejecutados,dedeterminacin
deindicadoresdecalidad,entreotros.

c. Institucionalidad Pblica: para el logro eficiente de las funciones estatales, sin

lugaradudasdebeexistirunainstitucionalidadacordealapocaactual.Noesposible
concebir una administracin pblica eficiente si la institucionalidad a travs de la
actualactaesdecarcteranacrnico.Dichodeotraforma,nocorrespondeesperar

39

ModernizacindelEstado

un alto estndar de calidad de los Servicios Pblicos si estos no cuentan con las
herramientasbsicasparapoderbrindarprestacionesdeexcelencia.
Asporejemplo,elMinisteriodeEconomapodraserobjetodeunagranmodificacin
en el que, por la va legislativa, se releven los temas de tecnologa, innovacin y de
transferencia del conocimiento. No debiera existir un ente especializado que se
abocaraexclusivamenteadichostemas.Larespuestaparece,atodasluces,evidente.
Otroejemplo,loencontramoseneltratamientoqueennuestropassedaaltemadela
Juventud.Lainstitucionalidadactualenestepuntonosecondiceconlapocaenque
nos encontramos. El modelo diseado el ao 1991 no es capaz de absorber los
requerimientos de la juventud actual. Por tal razn, cabe preguntarnos si es el
momentoparaadecuarlainstitucionalidadenjuventud.Larespuestapareceevidente
enposdelaeficienciadelafuncinestatal.

d.Estadocomobuenempleadorparateneralosmejores:Perfeccionarunnuevo
tratolaboraldefuncionariospblicos.Lareformalaboralpblicaesimprescindible.
ElEstadoactualenestamaterianoresistemuchomsanlisisyhayconsensoenque
lagestindelaspersonasenelEstadoesunactivoestratgicoyhayquereformarel
sistemaactual.

Esta es una de las reformas para la modernizacin del Estado, a los cuales hay que
construirle gobernabilidad y, por lo tanto, hay que aunar la voluntad de todos los
actores en un dilogo en que todos ganen en una perspectiva de largo plazo. Esta
reformahayquehacerlaconlosfuncionariospblicosysusgremios,noencontrade
ellos.

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LeydeTransparenciayaccesoalainformacinpblicaN20.285.

TerceraEncclicadelPapaBenedictoXVI,SolemnidaddelosSantosApstolesPedroy
Pablo.CaritasinVeritate29junio2009.

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TransparenciayProbidadenlaGestinPblica
CamilaLarenasYevenes

RESUMEN

En este ensayo expondr como la legislacin chilena a abordado los principios de

transparencia y probidad en la gestin pblica, cules han sido los antecedentes
constitucionales que le dan sustento, de qu mecanismos dispone la ley para
garantizarla, qu medidas dispone para sancionar su infraccin, y cul es la
importanciadeestetemaenlosregmenesdemocrticosmodernos.

1.INTRODUCCIN

La Transparencia es decir verdad de los hechos acaecidos en un escenario y tiempo

determinado.Enlosrganosdelaadministracin,consisteensituarlainformacina
disposicin de los ciudadanos interesados en la gestin de un servicio pblico. La
transparencianoimplicarendircuentasaunsolicitanteespecfico,sinoqueconsiste
en el hecho de que la sociedad en su conjunto puede tener libre acceso a la
informacindelosrganospblicos,pudiendoconsultarla,revisarla,analizarla,yen
elcasodeadvertirirregularidades,usarlacomomecanismodesancin.

Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen, as la Constitucin Poltica de la
Repblica consagra la transparencia de los actos pblicos en su Art. 8 inciso 2. Sin
embargo, el mismo artculo establece la limitacin del principio: que una ley de
qurum calificado establezca la reserva o secreto de los actos cuando su publicidad
afectare el debido cumplimiento de las funciones de los rganos del Estado, los
derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters nacional. Dicha
limitacinesrazonableconsiderandolosbienesjurdicosqueprotege,constituyentes
del orden pblico. Sin embargo, dado que todo gobierno tiene la responsabilidad de
promoverelbiencomnenlatomadedecisionesydecolocarlosinteresesgenerales
porsobrecualquierintersparticular,latransparenciaylaprobidadenlagestinde
lopblicoconstituyenunaexigenciayundesafopermanente.

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EvelynCastelHiguera

Elejerciciodelasfuncionespblicasobligaasustitularesadarestrictocumplimiento
alprincipiodeprobidadentodassusactuaciones,elmismoartculo8ensuinciso1
consagra el principio de probidad, el cual la Ley de Bases de la Administracin del
Estado(LeyN18.575),reproduceensuArtculo52,definiendoensuincisosegundo
que debemos entender por probidad: El principio de la probidad administrativa
consisteenobservarunaconductafuncionariaintachableyundesempeohonestoyleal
delafuncinocargo,conpreeminenciadelintersgeneralporsobreelparticular.

ElArt.53delaLeydeBasesinsisteenestepuntoyestablecequeelintersgeneral
exigeelempleodemediosidneosdediagnstico,decisiny control,paraconcretar,
dentrodelordenjurdico,unagestineficienteyeficaz.Seexpresaenelrectoycorrecto
ejerciciodelpoderpblicoporpartedelasautoridadesadministrativas;enlorazonable
e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecucin de las normas, planes,
programas y acciones; en la integridad tica y profesional de la administracin de los
recursospblicosquesegestionan;enlaexpedicinenelcumplimientodesusfunciones
legales,yenelaccesociudadanoalainformacinadministrativa,enconformidadala
ley.

A su vez, el Estatuto Administrativo (Ley N18.834) consagra explcitamente el

principiodeprobidadadministrativaentrminosprcticamente idnticosaldelArt.
52inc.2delaLeydeBases.EnefectoelArt.61letrag),establececomoobligacin
funcionaria el observar estrictamente el principio de probidad administrativa que
implicaunaconductafuncionariamoralmenteintachableyunaentregahonestayleal
aldesempeodesucargo,conpreeminenciadelinterspblicosobreelprivado.

En este sentido el principio de probidad implica que las actuaciones de los

funcionariospblicosdebenadecuarsealosdeberesquelesfijalaleyyconstituirun
testimonio de tica ante la sociedad. Los cargos pblicos implican prestar servicios
paraunaentidadespecial:laAdministracindelEstado,queestacargodellogrodel
biencomn,aligualquetodoslospoderespblicos.QuientrabajaparaelEstadose
hace parte de esa tarea, por lo que debe actuar de manera recta y comprometida,
desarrollandounagestinnoslohonesta,sinoquetambineficienteyeficaz.

Alosfuncionariospblicoslescorrespondeunrolexcepcional,yaquetienenpodery
autoridad sobre el resto de los ciudadanos, lo que es a su vez un privilegio y una
responsabilidad,puesdelejerciciodeesepoderdependenelprogresoybienestarde
la Nacin. Estas son las razones por las que sobre ellos pesan mayores obligaciones
sobre cmo conducirse en su vida pblica e incluso privada, debido a que la
prosecucin del biencomn suponequelosintereses particularesdebenconjugarse
con el inters general que, finalmente, es el inters de todos y cada uno de los
miembrosdelacomunidadnacional.

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Chileyelcambioclimtico

Dadoestemayorcuidadoyresponsabilidadquepesasobrelosfuncionariospblicos,
el legislador por medio de la Ley N19.653 del 14 de Diciembre de 1999 ha
incorporadoalaLeyOrgnicaConstitucionaldeBasesGeneralesdelaAdministracin
del Estado (18.575) los principios de providencia, publicidad y transparencia
administrativas. Esta ley es de sumaimportancia, pues fue la primera manifestacin
legal de estos principios, ya que el Art. 8 de la Constitucin fue modificado
posteriormente con la reforma constitucional de la Ley 20.050 del 26 de Agosto de
2005.

Apesardeello,estosprincipiospodandesprenderseimplcitamentedelasexigencias
de los Art. 6 y 7 de la Constitucin que consagra el principio de legalidad (o
juridicidad)queestablecequelosrganosdelaadministracindebensometerseala
Constitucin y a las normas legales dictadas conforme a ella, y actuar previa
investidura regular, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley
(probidad), y que la infraccin de este mandato generara las responsabilidades y
sanciones que determine la ley. El principio de transparencia se infera
indirectamente de la lectura del Art. 19 N 14 de la Constitucin que consagra el
derechodepeticin,segnelcualsepuedenpresentarpeticionesalaautoridad,sobre
cualquierasuntodeinterspblicooprivado,sinotralimitacinqueladeproceder
entrminosrespetuososy convenientes. Elprincipiode transparenciasedesprende
de la obligacin de la autoridad a la que se hace la peticin de dar respuesta a las
solicitudesdelosparticularessobrelosasuntosquemanejen.

En este ensayo desarrollare el tratamiento de la probidad y la transparencia en la

legislacinnacional,yunavezdesarrolladadichaexposicin,tratarelaimportanciade
estosprincipiosenlaadministracinpblica.

2. LMITES A LA TRANSPARENCIA: LA ESFERA PRIVADA EN RELACIN A LA

PROBIDAD

El principal lmite a la exigencia de los funcionarios pblicos de transparentar sus

actos, es la esfera de su vida privada. La esfera de lo privado responde a aquellas
situacionesquesolocompetenalapersonaindividualy,porlotanto,noinvolucrana
tercerosoalasociedadensuconjunto.Sinembargo,losactosqueserealizandentro
de la competencia del funcionario o que involucren la administracin de bienes
pblicos,debenserconocidosporlasociedad,puestoquesusefectosrecaensobrelos
administrados,yquedichosactosdebenresponderalapropensindelbiencomn,el
interscolectivosobrelosinteresesparticulares.

Esta dualidad de mbitos en los que se desenvuelve todo servidor pblico y la fina
barrera que separa a ambos mundos, hace que cobre importancia el principio de la
probidad.Laprobidadesentendida como"laintegridadylahonradezenelactuar",

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EvelynCastelHiguera

segn la definicin de la Real Academia Espaola. A pesar de que destaque la

importanciadelaprobidadenunfuncionario,nodejadeserciertoqueunasociedad
requierealtosnivelesdemoralidadentodaslasesferasdesuactividad:empresarios,
profesionales que ejercen libremente aunque las exigencias en el mbito pblico
seanmayores.

La conducta funcionaria intachable se refiere a las obligaciones positivas de los

funcionarios pblicos, las cuales estn establecidas en la Ley de Bases, Estatuto
Administrativo y en la Ley Orgnica del servicio que se trate. La infraccin a dichas
nomas trae aparejado las sanciones que establezca la ley, que consisten en la
aplicacindemedidasdisciplinariasaladestitucin,dependiendodelainvestigacin
sumaria, o sumario administrativo en su caso, que determinaran la gravedad de la
infraccin.

ElTtuloIIIdelaLeydeBases,ensuArt.62establecelasconductasquecontravienen
especialmenteelprincipiodeprobidad,entrelasquemerecedestacar:

Usarenbeneficiopropioinformacinreservadaoprivilegiadadelservicio.
Hacervalerlaposicin funcionariapara influirsobreuna personaconelobjetode
obtenerbeneficios,ventajasoprivilegios.
Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o
recursosdelorganismoenbeneficiopropioparafinesajenosalosinstitucionales.
Intervenir,enrazndesusfunciones,enasuntosenquesetengainterspersonal.

Destaco estas conductas sobre las dems del Art. 62, que cabe mencionar no es una
enumeracin taxativa sino que meramente ejemplificadora, debido a que
independientedequeestasconductasseanexplicitadasenlaley,esevidentelarazn
por la cual vulneran el principio de probidad administrativa: buscan privilegiar el
intersindividualporsobreelgeneral,fueradelhechodequepuedanconstituirdelito
por el uso indebido de bienes pblicos o el uso indebido de la posicin funcionaria
(porejemplo,malversacindefondospblicosocohecho).

3.INHABILIDADESEINCOMPATIBILIDADESDELOSFUNCIONARIOSPBLICOS

Otro mecanismo con el que se ha buscado proteger el principio de probidad

administrativa es por medio del establecimiento de inhabilidades e
incompatibilidades de ingreso a la administracin. Estos son impedimentos legales
para ejercer cargos pblicos, referidos a situaciones de diversa ndole en que se
presume la falta de probidad, presuncin de derecho, ya que no admite prueba en
contrario. Dichos impedimentos pueden presentarse al momento de postular a un
cargo pblico como de manera sobreviniente, es decir, una vez que la persona se
encuentraenelejerciciodeuncargopblico.

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Chileyelcambioclimtico

En cuanto a los motivos de estos impedimentos son variados, y en general dicen

relacinconconflictosdeinterseconmico,judiciales,deparentescoofamilia,ticos,
mdicos y laborales, que conducen al legislador a sospechar que existira una
preeminenciadelintersparticularporsobreelgeneral,invirtiendolareglaquedebe
imperarenestamateria.LascausalesdeinhabilidadestnestablecidasenlosArt.54,
55y55bis,ylasdeincompatibilidadenelArt.56delaLeydeBases(LeyN18.575).

4.DECLARACINDEINTERESESYPATRIMONIO

Estasmedidastambinbuscanresguardarlosprincipiosdeprobidadytransparencia
al obligar a las autoridades y funcionarios que desempeen altos cargos pblicos a
informar con cierta periodicidad las actividades econmicas, bienes, intereses
patrimoniales y deudas en ciertos casos que posean, con el objeto de determinar si
estnafectosaalgunacausaldeinhabilidadoincompatibilidad,osienelejerciciode
suscargossehanenriquecidoilcitamente.

EstasmedidasestnestablecidasenlosArt.57al60delaLeydeBasesGeneralesde
laAdministracindelEstado(Ley.N18.575).

5.LARESPONSABILIDADADMINISTRATIVA

LaresponsabilidadadministrativaseencuentraconsagradaanivelConstitucionalen
el Art. 38 de la Constitucin inciso 2 que establece la responsabilidad
extracontractual del Estado: Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos
porlaadministracindelEstado,desusorganismosodelasmunicipalidades,podr
reclamarantelostribunalesquedeterminelaley,sinperjuiciodelaresponsabilidad
quepudiereafectaralfuncionarioquehubierecausadoeldao.

La Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado, que tiene como

antecedentedirectoalArt.38inciso1delaConstitucin,establecelaresponsabilidad
administrativaensuTtuloIII(DelaProbidadAdministrativa),PrrafoIV(Art.61a
68)DelaResponsabilidadydelasSanciones,sinembargono definequedebemos
entender por responsabilidad administrativa, a pesar de que, como mencione
anteriormente,ejemplificaconductasatentatoriasdelaprobidadadministrativaenel
Art.62.

La Responsabilidad es una situacin jurdica en que una persona se encuentra en

condicindedeudordeotra,porhabercausadoperjuiciosenelpatrimonio,derechos
o persona del ofendido. Dicho dao puede ser producido por culpa, cuando el
funcionarioporimprudencia,negligenciaofaltade cuidadoincumple obligacioneso

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EvelynCastelHiguera

deberesadministrativos;opuedeserproducidopordolodelfuncionario,siestetiene
laintencinpositivadeincumplirunaobligacinodeberadministrativo.

Laresponsabilidadadministrativapuedecoexistirconlaresponsabilidadcivilopenal,
esto quiere decir que de un mismo acto u omisin que importe responsabilidad
administrativa puede adems surgir responsabilidad civil (sancionada
pecuniariamente),laquedeberserperseguidaatravsdeljuiciodecuentasoporla
va ordinaria, segn el caso, como tambin responsabilidad penal (comisin de una
faltaodelitopenal),laqueseharefectivaenelcorrespondienteprocesocriminal.

Lo anterior est consagrado en los Art. 4 y 42 de la Ley de Bases Generales de la

AdministracindelEstado;Art.142delaLeyOrgnicadeMunicipalidades(DFLN1),
e incluso en la Ley AUGE (Ley N 19.966). Dichas disposiciones consagran la
responsabilidaddelEstadoporfaltadeservicioqueseoriginacuandonoseprestael
servicio,cuandoseprestaimperfectamente,esdecir,noenla formaqueprescribela
ley, o cuando se presta tardamente, no obstante existir recursos para ello y no
concurrirningunacausallegaleximente(ejemplo,fuerzamayor).

Es importante sealar que en el Estatuto Administrativo se consagra la observancia

del principio de probidad en el ejercicio de la funcin pblica a travs del
establecimiento de procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad
administrativa de los funcionarios y sanciones aplicables en suTtulo V (Arts. 119 y
siguientes)Delaresponsabilidadadministrativa.

El Estatuto Administrativo establece que la responsabilidad administrativa de los

funcionarios slo se puede hacer efectiva cuando la infraccin a sus deberes y
obligaciones fuere susceptible de la aplicacin de una medida disciplinaria, la que
deberseracreditadamedianteinvestigacinsumariaosumarioadministrativo(Art.
19 inciso 2). Ambos procedimientos se encuentran regulados en Ttulo V,
diferencindoseprincipalmenteenloquedicerelacinconelniveldereglamentacin
de sus etapas, extensin, y en el hecho de que como resultado de una investigacin
sumarianopuedeaplicarselasancindedestitucin,salvoenloscasoscontemplados
en el Estatuto. De la lectura del Art. 127 podemos colegir como regla generalque el
procedimiento de sumario administrativo se ordena cuando los hechos investigados
revistenmayorgravedad.

6.ELOBJETODELATRANSPARENCIA

Una vez tratados los aspectos ms importantes de la legislacin sobre probidad y

transparencia, queda demostrado que la dificultad en el manejo de las relaciones
entre la esfera pblica y la privada, o dicho ms especfico, la prevalencia en el ser

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Chileyelcambioclimtico

humano de sus intereses particulares por sobre los generales, han hecho de estos
temasimprescindiblesparaelmanejodeunagestinpblicaadecuada.

LaTransparenciaconsisteenquetodaautoridad,seadelsectorpblicocomoprivado,
debenresponderporsuMisinyporlosresultadosobtenidosenlaprosecucindel
mismo. Esta es una obligacin legal y moral, que incluso tiene manifestacin en la
DeclaracindelosDerechosdelHombreydelCiudadanoensuArt.15:Lasociedad
tiene derecho a pedir cuentas de su gestin a todo agente pblico. As queda
demostradoquelatransparenciaobligaprincipalmenteaaquelloscargoselegidospor
lavoluntadpopularadarcuentadelusodelpoderenquefueroninvestidosycmose
ha usado dicho poder para lograr los objetivos superiores del Estado y los recursos
con que cuentan. Hay que recordar que al Presidente de la Repblica le compete el
gobierno y la administracin, razn por la cual dicha obligacin recae con mayor
fuerzaenlosfuncionariospblicosquedesarrollenlaboresadministrativas.

Se debe dar cuenta de la gestindesarrollada en periodos determinados, anlisisen

que se debe proporcionar informacin sobre el Plan Estratgico del Servicio,
incluyendo programas y proyectos especficos, adems de estados financieros.
AdemssedebeanalizarellogrodelosobjetivosestratgicosylavalidesdelaMisin
y la Visin del rgano pblico de acuerdo al escenario en que corresponda su
actuacin.

De acuerdo a lo anterior, el principal objetivo de la transparencia es lograr la

credibilidaddelaentidadenanlisis,debidoaqueseinformadelcumplimientodelos
objetivos estratgicos con sus componentes, a la eficiencia, eficacia y economa
logradaenelusodelosrecursos,alosresultadosobtenidosysiestosagregaronvalor
al patrimonio involucrado y finalmente si se cumpli con la normativa legal y
reglamentaria,estando lascuentasenorden,lo cualtendrsoporteen la medidade
quelosantecedentespresentadosestndebidamenteauditados.

Todo organismo, sea pblico o privado, requiere de credibilidad, la capacidad de

generar confianza, la cual solo ser posible en la medida de que se d a conocer la
verdadsobrelosprogramasdesarrolladosysusresultados,paraanalizarelndicede
efectividadenlagestindelasmedidasimplementadas,enquesiendolosresultados
positivos, darn mayor fortaleza al servicio para atender nuevos y cambiantes
desafos. La confianza se logra en la medida que la organizacin mantiene su
capacidaddedarrespuestaaloscambiosdelmedio,queenlagestinpblicaconsiste
en las nuevas necesidades que surgen en la comunidad, las cuales requieren ser
satisfechasdemaneraregularycontinua.

Si queremos lograr sostenibilidad, transparencia y credibilidad en el tiempo, no hay

nadamsefectivoqueinformesyopinionesdeauditoraquegaranticenlagestinde

48

EvelynCastelHiguera

la organizacin. Sin embargo, dicha informacin debe cumplir con ciertos principios
rectoresqueregulanlatransparencia:

Principio de la Relevancia: la informacin debe tener como componente

fundamentalsurazndeverdadyserexpresadaenpropiedad,esdecir,sustentadaen
informesodeclaracionespblicas.Estainformacindebeestarrelacionadaalavisin
yalosobjetivosestratgicosdelserviciopblico.Estoesrelevanteenlacuantayen
losefectosquesepuedenproducirafuturo.

Principio de la Identificacin Exhaustiva: se que refiere a que los hechos

transparentadosdebentenerfundamentoentodossusmbitos,y dichainformacin
debeestaralalcancedequienlasolicite.Elrendircuentaoentregarinformacinalos
mediosimplicaquetodosloselementosquesirvendebaseysuscomponentesestn
plenamenteidentificables.

PrincipiodelaRespuesta:laentidadtransparentadadebesatisfacerelintersde
lossolicitantesinteresadosalrendircuentapblicasobrelosquehaceresasumidos,la
capacidaddeorganizacindelaentidadylaresponsabilidaddelamisma.

Cada uno de esos principios debe ser fundamentado, teniendo la validez y la

pertinencianecesariasparadarlesustentabilidadalamisma.Laevidenciatieneque
cubrir los aspectos cuantitativos y cualitativos, que reflejan realidades medibles en
aspectosfinancierosyeconmicos,ojuiciosdevalorquedebentenersustentoenla
realidadcientficaopuntosdevistahistricamenteprobados.

El conjunto de los aspectos mencionados anteriormente definen lo que es la

Accountability moderna, que implica el cumplimiento de los objetivos propuestos
(objetivosestratgicos,misin,visin),logradosconeficiencia,eficaciayeconomaen
el uso de los recursos involucrados, el control de dichos resultados, que se agregue
valor a la gestin desarrollada (Value for Money), que se haya cumplido con la
normativa legal y reglamentaria vigente, logrando la cuadratura de las cuentas
respecto de los fondos invertidos, y que dichas cifras y logros estn debidamente
auditados(condicinsinequanonparacompletarlaAccountability).

7.CONCLUSIN

Losprincipiosdetransparenciayprobidadestnprofundamenteaparejados,debidoa
quelahonradezenelactuaresunimperativoaltratarsedefuncionariospblicos,de
cuya gestin depende el desarrollo de la Nacin y la satisfaccin de necesidades de
intersgeneral,enunasociedadcadavezmscambianteyheterognea.

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Chileyelcambioclimtico

Nuestralegislacinhadadopasostremendosensutratamiento. Enprimerlugarcon
las reformas introducidas a la Ley de Bases por la Ley N 19.653 Sobre Probidad
AdministrativaaplicablealosrganosdelaadministracindelEstado,quetuvopor
objeto avanzar en la tarea de garantizar la tica pblica y la confianza de la
ciudadanaensusautoridades,contribuyendodeestaforma,alaprofundizacindela
democracia. Esta reforma incorporo nuevas inhabilidades para el desempeo de
funcionespblicas,quegarantizanundesempeoimparcialytransparente.Tambin
busco combatir la corrupcin, estableciendo la declaracin de patrimonio y
actividades obligatoriamente, para tratar los posibles conflictos de intereses que
pudieranpresentarseenlasautoridadesadministrativaseneldesarrollodesucargo.
Enrelacinalacarrerafuncionariasedisponequeesdeberdelosfuncionariosactuar
conidoneidadprofesional,laquesetraduceeniniciativapersonal,eficienciayrapidez
en el cumplimiento de sus funciones, y se ejemplifican conductas que infringen el
principiodeprobidadadministrativa.Finalmenteseestableceunttulodesancionesa
latransgresindeestasnormas.

Posteriormente en el ao 2005 con la Reforma Constitucional Ley N 20.050 se

incorpora a la Constitucin Poltica en su Art. 8 los Principios de Transparencia y
Probidad, elevndolos as a rango constitucional, siendo considerados Bases de la
InstitucionalidaddelaNacin.

El hecho de que estos principios gocen de este tratamiento pormenorizado en la

legislacin, indica que para las autoridades la lucha en contra de la corrupcin y el
anhelo de generar confianza en la ciudadana son fundamentales en el ejercicio del
poder.

Enunrgimendemocrticolaparticipacinciudadanaesesencial.Sinlaparticipacin
de los ciudadanos, la que debe ser informada, es probable que se tienda a la
deslegitimacin de los rganos pblicos, dirigindose hacia una gradual prdida de
eficacia y sentido. Los rganos pblicos deben poner a disposicin de la ciudadana,
antecedentes de su gestin, de modo que estas puedan evaluar la calidad de las
polticas pblicas, que en definitiva, recae sobre ellos, los administrados. Al estar a
disposicindelosinteresadoslosantecedentesquerequieranparadichaevaluacin,
las autoridades administrativas estarn obligadas a mejorar su desempeo,
generndose un sistema de control ideal: tanto con la participacin de agentes
polticos,comodelosmediosdecomunicacinylaciudadanacomoespectadoresde
todo proceso administrativo. Sin embargo, para que ello sea posible, dicha
informacindebeserverdicaeincluirlamisin,lavisinylosobjetivosestratgicos
delserviciopblico,demodoquesepuedaverificarellogrodelasmetaspropuestas,
locualserverificadoporlaAccountability,yaspodergarantizarlasustentabilidad
delrganopblicoeneltiempo.

50

EvelynCastelHiguera

BILIOGRAFA

GENAROARRIAGADA&otros(2002),ProbidadyCorrupcin.SantiagodeChile.
InstitutoChilenodeEstudiosHumansticos.

MARTNGARRIDO(2009),TransparenciayProbidadenlaGestinPblica.Santiago
deChile.PonenciadictadaenSededelaFundacinKonradAdenauerStiftung.10de
Diciembre.

Infografa

FERNANDAGARCS(2009),Elactuardelasautoridadesyfuncionariospblicosen
laAdministracindelEstado:aplicacindelprincipiodeprobidad[enlnea].
Septiembrede2009.Santiago,Chile.Disponibleeninternet:
http://www.institutolibertad.cl/ie_212_probidad.pdf[Consulta:Viernes18de
Diciembre].

RODOLDOQUINTANO(2009),LosPrincipiosdeProbidadyTransparenciaenel
ejerciciodelasFuncionesPblicas[enlnea].Enerode2007.SantiagodeChile.
Disponibleeninternet:
http://directorio.conicyt.cl/legislacion/Principio_Probidad.pdf[Consulta:Viernes18
deDiciembre].

HistoriadelaLeyN19.653SobreProbidadAdministrativaaplicablealosrganos
delaAdministracindelEstado[enlnea].14deDiciembrede1999.Santiagode
Chile.BibliotecadelCongresoNacional.Disponibleeninternet:
http://www.bcn.cl/histley/lfs/hdl19653/HL19653.pdf[Consulta:Viernes18de
Diciembrede2009]

Legislacin

DecretoSupremoN100.Fijatextorefundido,coordinadoysistematizadodela
ConstitucinPolticadelaRepblica.DiarioOficialdelaRepblicadeChile.22Sep.
2005,Santiago,Chile.

DecretoconFuerzadeLeyN119.653.FijaelTextorefundido,coordinadoy
sistematizadodelaLeyN18.575OrgnicaConstitucionaldeBasesGeneralesdela
AdministracindelEstado.DiarioOficialdelaRepblicadeChile.17Nov.2001,
SantiagoChile.

51

Chileyelcambioclimtico

DecretoconFuerzadeLeyN29.Fijaeltextorefundido,coordinadoysistematizado
delaLeyN18.834,sobreEstatutoAdministrativo.DiarioOficialdelaRepblicade
Chile.16Jun.2004,Santiago,Chile.

52

SeguridadHumanaenChile,haciaunnuevoconceptode
proteccinsocial

DanielaFortn

RESUMEN

EstetrabajopretenderealizarunamedicindelaSeguridadHumana,entendidaesta
comounaformaalternativademirarlaproteccindelosindividuos.Antesqueeste
concepto emergiera, la seguridad era concebida fundamentalmente como una
herramienta de las Fuerzas Armadas. No obstante, a partir de los noventa esta
comienzaaserpensadacomounanocinmuchomsampliayqueobligaalEstadola
entrega de proteccin social y de una buena calidad de vida al ser humano. As se
abordarntemascomosalud,desempleo,educacinyocupacin,concluyendoquesi
bien Chile ha ampliado la red de proteccin social, existen claras anomalas en la
coberturadelasnecesidadesbsicas.

1.INTRODUCCIN

Laseguridadcomoconceptoycomoaplicacinhaestadofuertementevinculadaala
seguridad estatal. No obstante, debido a los grandes cambios acontecidos en el
contextointernacionalyastambinalinteriordelosEstados,laseguridadatendido
a modificarse en cuanto a su contenido y forma. Durante la dcada de los noventa,
debidofundamentalmentealanuevadistribucindelpoderydelanuevanaturaleza
delosconflictos,lacomunidadacadmicaypoltica,ascomotambinorganizaciones
internacionales y los Estados, han comenzado a familiarizarse con expresiones que
hablandeunadimensinnomilitardelaseguridad,sinodeunaseguridadenfocada
haciaelserhumanoyqueseenfocaenaspectosdeproteccinsocialydesuperacin
delapobreza.

Eneldesarrollodeesteensayoseanalizarelcambioenelenfoquedeseguridadala
vezqueseintentarevaluar,apartirdeladefinicindeseguridadhumanadadaporel
ProgramadeNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD),ydadalaextensindeeste
ensayo,losaspectoscentralesdelestadoactualdelaseguridadhumanaenChile.

Las principales preguntas que guan el trabajo, y que se intentarn abordar de la

manera ms eficiente, son las siguientes: Cules son las dimensiones que ms
influyenenlascircunstanciasdeseguridaddelosdistintosgrupossocioeconmicos?

53

SeguridadhumanaenChile

Dondeseaprecianlasmayoresbrechasentrericosypobres?Lahiptesiscentralque
se aqu se sostiene es que la seguridad se encuentra desigualmente distribuida al
interiordelasociedadchilena.

2.LASECURIDADHUMANAYLAPROTECCINSOCIAL

LaSeguridadHumanasurgecomounconceptoampliadoyrelativamentediferentea
los de la seguridad nacional e internacional, puesto que si bien estos ltimos
corresponden a la seguridad clsica, tradicional, y a los aspectos vinculados
primordialmenteconlasoberanaylostemasdefronterasyrecursosnaturales,1la
seguridad humana es una transicin hacia un concepto de seguridad que permite
lograr la paz y estabilidad mediante la proteccin de los individuos y las
comunidades.2

Unodeloscambiosquemshainfluidoeneldesarrollodeesteconceptohasidosin
duda, el nuevo carcter de los conflictos internacionales. Desde los aos noventa y
principios de los 2000 se comienza a observar una mayor presencia de factores
polticos y un claro descenso de los factores territoriales en las causas de los
conflictos armados.3 Por otra parte, parece ser una clara tendencia tambin, que los
conflictos son bsicamente internos, disminuyendo considerablemente los
interestatales. Al respecto podemos ver que desde hace unos veinte aos, entre un
90%yun95%delosconflictoshansidodecarcterinterno,4mientrasquedelos103
conflictosarmados,93deelloseraninternos;yel90%delasvctimasfueronciviles.5

1RAIMUNDOGONZALESANINAT.SeguridadHumanayDeudaSocialRevistadeMarina.Vol.121.N.

4ao2004.Pg.345
UNESCO 2005. Promover la Seguridad Humana: Marcos ticos, Normativos y Educacionales en
AmricaLatinayelCaribe.AlrespectodelcambiodenociondeseguridadPuchalayBlachman,dejan
muyenclaroestecambio:Theconceptofsecuritymustchangefromanexclusivestressonnational
security to a much greater stress on peoples security; from security through armaments to security
through human development, from territorial security to food, employment and environmental
security. DAVID, PUCHALA; MORRIS BLACHMAN (1998) International Organisations and Human
Security in Latin America, en en Pellicer, Olga (editor) Regional Mechanisms and Internacional
SecurityinLatinAmerica,Tokio:UnitedNationsUniversityPress.Pg.131
3RAFAELGRASAHERNNDEZ.Vnculosentreseguridad,pazydesarrollo:evolucindelaseguridad
humanaRevistaCIDOBdAferinternacionals,N.76.Pg.39.
4 MARY KALDOR. New and old wars: Organizad violence in a global era. Polity Press. Cambridge.
1999.
5 UNESCO 2005. Promover la Seguridad Humana. Presentacin: Melina Regimal dice que de las 103
guerrasdesdeelfindelaGuerraFra,97hansidointernas.AlmismotiempomencionaquedurantelaI
GuerraMundialsolamenteel5%delosheridoseranciviles,mientrasquehoyesacifraestamscerca
del 80% MELINA REGIMBAL (Coordinadota del programa Mineaction del ministerio de relaciones
exteriores y comercio internacional de Canad), El concepto de seguridad humana Seminario que
tuvolugarenLima,Per.Nohaydatosdepublicacin.
2

54

DanielaFortn

LaComisindeSeguridadHumanahamencionadoquelosfactorespromotoresdelo
anterior son: competencia por motivos de terreno y de recursos; transformaciones
polticas repentinas y profundas; creciente desigualdad entre las personas y las
comunidades; incremento del delito de la corrupcin y de las actividades ilegales;
institucionesyregmenespolticosinestables;polticasdeidentidadyherenciascomo
elcolonialismo,entreotras.6

Tambin, las brechas en el desarrollo, y la emergencia de nuevos mundos, con una

problemtica especfica como es la pobreza y el subdesarrollo ha sido el foco ms
importante del conflicto y la inseguridad mundial. 7 Precisamente, casi un 80 por
ciento de la poblacin mundial sigue viviendo en pases en vas de desarrollo o
simplementesubdesarrollados.8

Con todo el dficit de seguridad personal de los individuos, provocado por las
amenazas sealadas previamente, se generara una fuerte reaccin de la opinin
pblicamundial. Naciones en 1994 Unidas (ONU) a travs de su Programa
(PNUD), en su Informe Desarrollo Humano, se refiere a los nuevos conceptos sobre
unanuevaformadeproteccinsocial.

En el informe se define la seguridad humana como una expresin que permite

relacionarlosconceptosdefreedomfromfearyeldefreedomfromwant,9yestableci
tambin algunas dimensiones y preocupaciones centrales: seguridad econmica,
seguridad en la salud, seguridad del medio ambiente, seguridad personal y
comunitaria, seguridad poltica, y seguridad alimentaria.10 Teniendo en cuenta que
estos aspectos definen a la Seguridad Humana, la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) identific aquellas variables que podan representar la
disposicinporlagentederecursosomecanismosdeseguridadparacadaunadelas
6COMMISIONONHUMANSECURITY.HumanSecurityNowN.Y.mayo2003.

7 CELESTINO DE ARENAL. Hacia un Nuevo Orfen Internacional y Europeo: estudios en homenaje al

profesorManuelDiezdeVelasco.porAbellnHonrubia,ManuelPrezGonzles,Madrid,Tecnos.1993.
Pg.84
8 JOSEPH STIGLITZ. Cmo hacer que funcione la globalizacin. El problema subyace cuando
analizamos las cualidades en que viven las personas pertenecientes a pases subdesarrollados: Bajos
nivelesderenta,grandesigualdadsocial,elevadapobreza,altastazasdedesempleo,niveleseducativos
bajos,sistemassocialesinsuficientes,etc.Porotraparteynomenossignificativoquelaanterior,dichas
condiciones mencionadas ante una crisis internacional se agudizan, llegando en algunos pases a
ndicesgravementedeficientes.Yesteesprecisamenteunodelostemasclavesaconsiderarenelactual
mundoeconmicointernacional:lavulnerabilidaddelosEstadosfrentealascrisisinternacionales,las
cualeshansidoseisenlastresltimasdcadas,locualnodejadeserimportante.
9 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano.NuevasDimensionesdelaSeguridad Human.N.Y. Oxford
UniversityPress.1994.Pg.24
10 FRANCISCO ROJAS ARAVENA, CLAUDIA F. FUENTES La Seguridad Humana: referencias
conceptuales y aplicabilidad a Centroamrica Trabajo preparado para el Taller sobre Seguridad
Humana en Centroamrica, organizado por la Universidad para la Paz. San Jos, Costa Rica, 68 de
noviembre,2002.PublicadoenlaWeb.

55

SeguridadhumanaenChile

dimensiones definidas en el estudio. Estos son los siguientes: cotizacin previsional,

previsin de la salud, ocupacin, escolaridad mediana, sindicalizacin., presencia de
comisara,presenciadeconsultorio,Calidaddelavivienda,estabilidadenelempleo,
capacitacin.

Apartirdeestamodalidadseintentarevaluar,deunamaneramssimpledebidoal
espacio de tiempo y pginas, la seguridad humana durante los ltimos aos,
evaluando subjetivamente ciertas polticas impulsadas o mantenidas por el estado
chileno, en los aspectos tanto de educacin, salud, empleo como de previsin. Estos
aspectos han sido elegidos debido a que son mecanismos de seguridad creados e
impulsados porel Estado,que nollegan a todos y que en caso de su ausenciaomal
funcionamiento aumenta las brechas de desigualdad. Esto no quiere decir que en
todoslosdemsaspectosChilehayasuperadosusobstculos.

En primer lugar, con respecto la cotizacin previsional, el estar vinculado a un

sistema,seatantopblicocomoprivadoparaelcasodeChile,representaelmediode
seguridad bsico, puesto que asegura la adquisicin de un derecho a recibir una
pensinendinerounavezacabadalavidalaboral.Laformamssencillaparamedirla
seguridad en este mbito es a travs de la bsqueda de un porcentaje que mida el
vnculoindividualaunsistemadecotizacin.

SegnlamuestradedatostrabajadosporMauricioOlavariahaciael2006elsistema
depensionestantopblicocomoprivadonoalcanzabaacubrireltotaldelapoblacin
delafuerzadetrabajo.Enmarzodel2002,aproximadamente73%delostrabajadores
estaban incorporados al sistema provisional11, de manera que un 27%, bastante
considerable, no se encontraba suscrito a ningn esquema de reparto o sistema de
pensin.

Elproblemaradicaenqueelsistemaprovisionalobligaacotizarsolamenteaquienes
poseenuncontratodetrabajoyexcluyeaquellosquesontrabajadoresinformalesoa
tiempo parciales que no estn suscritos a contrato, que por lo general, son los ms
pobres del pas. Y por otro lado, si bien es un derecho de estas personas el poder
incorporarse al sistema privado, las cotizaciones suelen ser consideradas por ellos
comounimpuestoquelesrebajasuingresolquidopresente,locuallosdesincentiva
acotizaryaparticipardelosbeneficiosdelsistemaprovisional.12ElestudioPobreza
yAccesoalosprogramassociales(VercuadronmeroI)muestrasinembargoquela
cobertura provisional ha estado en expansin, situacin que probablemente seguir
mejorandoconlaentradaenvigorelao2008delareformaprovisionalchilena.La
cualconsisteenunPilarSolidarioqueatiendeatodosloschilenosychilenasqueno
11MAURICIOOLAVARRAGAMBI.Pobrezayaccesoalosprogramassociales.GestinyPolticaPblica.

VolumenXV,Nmero1,primersemestre2006.Pg.30

12Ibd.Pg.31

56

DanielaFortn

tienen ahorros previsionales, o a aquellos que s los tienen, pero que stos son muy
escasos e integran el grupo de personas de menores ingresos del pas.13 Se espera
con esta reforma que un nmero cada vez mayor de personas se beneficie de este
sistemahastaalcanzara1,3millonesdebeneficiariosenelao2012.
Referentealacotizacindesaludpodemosdecirquesudisposicinpermitesolventar
lasdemandaseconmicasqueimplicanlanecesidaddeaccedera serviciosdesalud.
Disponer de este mecanismo se revela necesario puesto que la oportunidad,
especializacin y calidad de los servicios a los que se accede difieren sensiblemente
segn las caractersticas socioeconmicas de cada persona.14 Al igual que en la
cotizacinprovisional,laseguridadenlasaludesposiblemedirlaapartirdelvinculo
aunplanseatantoprivadocomopblico.

Tericamente,enChiletodostienenelderechodeseratendidosenelserviciopblico
desaludmscercanoasudomicilio.Existeparaellosunsistemaquecubretantoalos
indigentes,comoalospobresycasipobres,sinembargoenlaprcticaexistenserias
restricciones para satisfacer las necesidades de salud para estos grupos
socioeconmicos,loscualesserelacionandirectamenteconelotropuntoaevaluaren
la seguridad humana, la presencia de consultorio cercano. Esta variable apunta a la
posibilidaddeseratendidooportunamenteencasodeunanecesidadmdica.Adems
delaausenciadeunnmerodehospitalesyconsultoriosmunicipalesadecuado,estos
se encuentran deteriorados y poseen baja calidad en la atencin. Estos problemas
indican que el sistema no esta llegando adecuadamente a los pobres; stos estaran
formalperonoefectivamentecubiertosporlosmecanismosdeproteccindesalud.15

Por otra parte, de acuerdo a la OMS, en su evaluacin de qu tan equitativa es la

estructura de contribuciones financieras al sistema de salud, Chile obtuvo el lugar
nmero168delos191pasesanalizados.16

En cuanto a escolaridad mediana, como una tercera variable, esta constituye un

mecanismo de seguridad bsicamente en materia laboral, ya que cada vez ms el
acceso al trabajo depende de los niveles de calificacin y de la capacidad para
aprendernuevostrabajos.

Durante varias dcadas la poltica educativa chilena ha tenido como uno de sus
grandesobjetivosasegurarcoberturaeducativaatodoslosniosynias,alocualcon
elpasardeltiemposelehaagregadocomponentesdiversosque apuntanaqueesta
cobertura est acompaada de calidad y equidad en los aprendizajes. En este
13http://www.subprevisionsocial.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=62&Itemid=

132&lang=es
14FLACSO.Ob.Cit.Pg.82
15OLAVARRA,Ob.Cit.Pg.29
16OrganizacinMundialdelaSalud(OMS),Reportedesaludmundial,Sistemadesalud:Mejorandosu
desempeo,2000.www.oms.org

57

SeguridadhumanaenChile

contexto, no resulta menor el hecho que hace un par de aos la meta se haya
ampliado, y se haya pasado de 8 a 12 aos de escolaridad obligatoria, ya que esto
implicaqueelEstadoasumelaresponsabilidaddegenerarlascondicionesnecesarias
paraquetodospotencienydesarrollenalmximosuscapacidadesyhabilidades,de
modo tal de que se les permita a las y los ciudadanos un mnimo bsico para
desempearseyrealizarsecomopersonasenelsistemalaboralactual.17

UnestudiodeMauricioOlavaria,DesigualdadeInequidadenChile.Anlisisdelaserie
19872006,muestralarelacinascendenteentreaosdeescolaridadylacapacidad
deencontrartrabajoyporendesusprobabilidadesdedejardeserpobre.(vercuadro
II)Portanto,amayoraosdeescolaridad,menorserlaprobabilidaddeserpobrey
viceversa.

La escolaridad promedio en Chile para el ao 2006 fue de 10,14, mientras que diez
aos antes fue de 9,5 aos. Incluso yendo ms atrs, en 1970, esta fue de 4,218
demostrando un significativo avance de la cobertura de establecimientos de
educacin en el pas. (Ver tabla III) Ahora, con respecto del gasto en educacin por
parte del gobierno, a pesar de los avances mencionados en materia de educacin,
Chile se posiciona comparadamente con sus vecinos latinoamericanos como uno de
lospasesquemenosgastaenlareginenmateriadeeducacin(vercuadroIV),de
manera que se instala el desafo de elevar y expandir el porcentaje del producto
internobrutoparaqueafuturolaescolaridaddelapoblacinpuedasercompleta,as
posicionarsecomopaslderenAmricaLatinaencuantoaenseanza.

Laestabilidadenelempleoconsisteenlatenenciadeuncontratolaboralindefinidoy
representaunacondicinquerelacionaaltrabajadordemaneraformalyestablecon
sufuentedetrabajooactividad.Constituyeunmecanismodeseguridad,puestoquea
travsdeesecontratoesposible,porlogeneral,accederalosbeneficiossocialesde
previsinysalud.19

Con la legislacin laboral vigente, desde 1994 a la fecha ha existido un sustancial

incremento porcentual de asalariados que trabajan sin contrato laboral. Los datos
obtenidos con respecto del porcentaje de poblacin que trabaja y no posee un
contratolaboral,lamentablementeselimitaalao2003,sinembargoesposibledar
cuanta que hacia el 2008 y 2009, la tendencia mostrada en el grfico V se podra
mantener al alza debido a que se puede inducir que la crisis financiera que se vivi
aumentlainestabilidadlaboral.

17FORONACIONALEDUCACINDECALIDADPARATODOS.LaDesercinEscolarenChilePrioridad

enlaagendaeducativa?Octubre2005.Pg.3www.educacionparatodos.cl

18MAURICIOOLAVARRA.DesigualdadeInequidadenChile.Anlisisdelaserie19872006.Instituto

deAsuntosPblicos.UniversidaddeChile.Febrero2009.Pg.26

19FLACSO.Ob.Cit.Pg.82

58

DanielaFortn

Vemos que desde 1992 a 2003, los trabajadores sin un contrato formal han
aumentadode14,6%a22,4%,yqueelsectormsperjudicadohasidoprecisamente
elquintilmspobredelasociedad.20

La razn fundamental de esta propensin al incremento de la inestabilidad, se ha

dicho que se debe a la flexibilidad laboral impulsada o facilitada por la actual
legislacinlaboralquerigeaChile.

La ocupacin, dada la importancia de la dimensin laboral como fuente directa e

indirecta de seguridad, es uno de los primeros mecanismos de seguridad de las
personas. Uno de los primeros mecanismos de seguridad de las personas lo
constituye, entonces, participar de un mercado laboral dinmico que ofrezca altas
oportunidadesdeemplearse.21

El ndice del desempleo anual en Chile durante los ltimos tres aos no ha sido del
todo bueno, por el contrario, es posible distinguir del grfico VI que esta ha
empeorado con el correr de los meses.Sin embargo esta ha sido una situacin poco
normalyfueradelocomnyaqueesbiensabidoqueduranteestosaosChilesufri
los costos de la crisis mundial. De manera que antes de esta fecha es posible dar
cuenta que el desempleo ao a ao desde el 2000 en adelante se encontraba
decayendo lentamente. Pero nunca este ha disminuido bajo el 7.5% quedando muy
lejosdelascifrasdedesempleodelospasesdesarrollados.22
Chile consta de un sistema de seguro de desempleo cuya ley entr en vigor el ao
2001ytienecomofinalidadladeentregarunbonomesamesacadatrabajadorque
hayaquedadosintrabajo.Sinembargo,apesardelaexistenciadeunbonosolidario
paralostrabajadoresmspobresdelasociedad,estesegurodedesempleoenprimer
lugar no es obligatorio y en segundo lugar se descuenta directamente del sueldo
recibidoporunapersonademaneraquemermaraeldineroconquecuentaestepara
vivir. De manera que sucede lo mismo que mencionbamos con las cotizaciones de
salud. Adems, este seguro esta dirigido a quienes tienen un trabajo estable y no a
quienes poseen un trabajo temporal o informal, es decir, a las personas ms
vulnerablesyconmenoscapacidaddeconseguirtrabajoacontratoindefinido.

Porestaraznyporotras,elGobiernodeChileharealizadoenormesesfuerzospara
disminuirlatazadedesempleoyayudaraquienesmslonecesitandemodoqueha
empleadoconstantementediversosprogramasproempleotendientesacrearnuevos
ymejorespuestosdetrabajo.Pormencionaralgunosseencuentran:bonificacinala
20SERGIOGIACONIMOZ.PrecariedadeInflexibilidadenelMercadoLaboral:DiagnsticoyPropuesta.

2004.Enhttp://www.trabajoyequidad.cl/documentos/temp/
precariedad%20en%20el%20mercado%20laboral.pdf
21FLACSO.Ob.Cit.Pg.82
22Parainformacincomparadadenivelesdedesempleo,ver:
https://www.cia.gov/library/publications/theworldfactbook/rankorder/2129rank.html

59

SeguridadhumanaenChile

contratacindemanodeobraparabeneficiariosdelsistemadeChileSolidario,apoyo
al empleo sistema Chile Solidario, generacin microemprendimiento, desarrollo
competenciaslaborales,etc.23

3.CONCLUSIN

En conclusin, con todas las variables analizadas, desglosadas de la propuesta del

PNUD sobre seguridad humana, cabe realizar una pequea evaluacin general de la
situacinenChiledurantelosltimosaosevaluados.Elenfoquepropuestopermite
visualizar que el pas, a pesar de algunas cosas que le quedan por mejorar y
solucionar, ha tenido una serie de importantes logros en el mbito econmico, pero
sobretodosocial.

Eneldesarrollodeesteensayosibiennoseanalizlaevolucindelsindicalismo,de
comisaras y consultorios, a partir de las distintas medidas de proteccin
pertenecientes al Gobierno es posible distinguir si la calidad de vida humana a
aumentado o si no lo ha hecho. Esto debido fundamentalmente a que una persona
determinada puede ganar una suma considerable de dinero no obstante si esta se
destina principalmente a la cobertura de sus necesidades bsicas como salud,
educacin,seguros,pensionesparalavejez,etc.,suingresonolesersuficienteypor
tantosuinseguridadaumentar.

Losdatosempricosrevelanlogrosyavancesimportantesenlossistemasdesistemas
proteccin social. Con la reforma provisional se espera que las personas de escasos
recursosseancubiertosporelsistemadepensiones;lasalud,tambinconlaseriede
reformasalogradollegaratodosycadaunodelaspersonas,noobstanteandebera
mejorarse; tambin educacin ha aumentado, no obstante estos debieran ser mejor
redistribuidos en la poblacin. No obstante son los puntos en que la balanza ejerce
peso ms en lo negativo que positivo son el desempleo y la estabilidad laboral, de
maneraqueunfuturoprximosindescuidarlosdemsaspectosesnecesarioponer
nfasisenestosmbitosampliandolaspolticaspblicasycreandootrasnuevas.

La principal razn de inseguridad que se desprende de los antecedentes recogidos

reside en la desigualdad de la distribucin de oportunidades. Particularmente en el
campodelaeducacinydelasalud.Endefinitiva,podemosdecirquemsalldelos
logros alcanzados, es notorio que los sistemas no aseguran todava un acceso
equitativo;porelcontrario,eselnivelsocioeconmicoelquedeterminasusopciones.

23http://www.trabajo.gob.cl/Proempleo/documentos/Convenio%20MIDEPLAN%20

%20MINTRAB.pdf

60

DanielaFortn

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62

DanielaFortn

ANEXONI

Probabilidadpredichadecarecercoberturaprovisionalagrupadaporpobrey
casipobre.19872003

ANEXONII

63

SeguridadhumanaenChile

ANEXONIII

64

DanielaFortn

ANEXONIV
PORCENTAJEPRODUCTOINTERNOBRUTOCOMPARADOENLOSPASES
AMERICANOS.Fuente:CEPAL.

65

SeguridadhumanaenChile

ANEXONV

ANEXONVI

66

LaComunicacincomoInstrumentoFortalecedordela
ParticipacinCiudadana:haciaunaDemocraciaInclusiva

JohannaLuksicLagos

RESUMEN

Desde la dcada de los 70 es posible hablar de una nueva forma de hacer poltica
orientada a los medios de comunicacin, particularmente la televisin. Con la
masificacindelosmediosdecomunicacin,lasInstitucionesPblicashanrequerido
irespecializndoseprogresivamenteenestamateria.Enestesentido,laComunicacin
sehatransformadoenuninstrumentofortalecedordelaParticipacinCiudadana,en
cuantotienecomoobjetivooptimizarlasestrategiasdecomunicacin,demaneratal
de aumentar su influencia en la opinin pblica. En otras palabras, utilizar la
capacidaddelosmediosdedifusin,yotrasformasdecomunicacinpblica,parala
elaboracindelaagendapblicaconparticipacinactivayefectivadelaciudadana,
informaryorientarasta,coordinaraccionesy,engeneral,sentarlasbasesparauna
mayorcapacidaddeaccesoyparticipacinciudadana.

1.INTRODUCCIN

Hoy en da, Comunicacin y Participacin se ven como dos conceptos

complementarios y causales, ya sea para fines orientados a nutrir de los elementos
necesarios de gobernabilidad a un determinado grupo poltico entendiendo
gobernabilidad como la capacidad de los sistemas polticos democrticos de
<gobernar> sociedades cada vez ms complejas42 o bien, como una relacin que
busca satisfacer las demandas, cada vez mayores, de establecer un cogobierno por
partedelaCiudadana.
ElconceptoCiudadanahatomadomuchorevueloenlosaosnoventa,perfilndose
como el elemento legitimador esencial que utilizan los Gobiernos: si la ciudadana
manifiesta su voluntad mediante un voto de aprobacin en las prximas elecciones,
entonces los Gobiernos legitiman sus acciones. El autor Will Kymlicka atribuye a
diferentes causas el auge de este concepto. Agrega que se trata de una evolucin
natural del discurso poltico, ya que el concepto de ciudadana parece integrar las
COTTA, Mauricio (1996). Los Gobiernos en Gianfranco Pasquino (ed.) Manual de ciencia poltica. Madrid:
Alianza.

42

67

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

exigencias de justicia y de pertenencia comunitaria, que son respectivamente los

conceptoscentralesdelafilosofapolticadelosaossetentayochenta.Elconcepto
deciudadanaestntimamenteligado,porunlado,alaideadederechosindividuales
y,porelotro,alanocindevnculoconunacomunidadparticular.Seacualfuerela
razn, es un hecho que las ciudadanas modernas estn demandando cada vez ms
participacin, incluso demostrando su voluntad del no participar como un hecho
icnogrfico del descontento ciudadano ante los actuales canales institucionales
comunicativosyparticipativos.

Enelpresenteensayo,analizarlaformaenquelainstitucionalidadestatalproveede
mecanismosdecomunicacinalaciudadana,observandoloscanalesenloscualesla
informacin es dispensada, los criterios que se abordan a la hora de entregar la
informacin y los procesos que llevan a cabo la entrega de dicha informacin. Para
ello, prestar atencin en la relacin que se da en un modelo ternario, el cual lo
constituye un mensaje emanado, esencialmente, desde una autoridad poltica; un
grupo determinado de mediadores; y el grupo final que lo constituye: la ciudadana
expresadaatravsdelaopininpblica.Deloanterior,podemosdesprenderquelas
instituciones polticas, los medios de comunicacin y la opinin pblica se
entremezclanparadefinirlavidapolticadelospasesdesarrollados.43

Enestesentido,lapreguntaquepretendeserrespondidaenesteensayoes:Dequ
modo las Organizaciones Gubernamentales, por medio de la Comunicacin, pueden
contribuirafortalecerlaParticipacinCiudadana?

2.LACOMUNICACINCOMOHERRAMIENTADELAPARTICIPACIN

Siguiendolalgicadelarelacincomunicacin/participacin,entenderemosqueenla
medidaquedichoscanales,procesosycriteriosseanaceptadosporlaciudadana,sta
se har parte de los procesos institucionales orientados a la promocin de la
participacin ciudadana, ya sea en el mbito de la deliberacin pblica, en el
desarrollode una comunicacin verticalo en la bsqueda de la transmisinefectiva
delasdemandasciudadanas.

Encontrasteconlalgicarecinexpuesta,sepuedeobservarqueladistincinactual
de la Administracin Pblica, es la de un Gobierno no participativo, o por lo menos
con una comunicacin fundada en un dilogo ex post, es decir, ms informativo que
consultivo.

43 VERDUGO,Eduardo.LaDemocraciaMeditica.UnTringuloentreMedios,PolticosyOpininPblica.Apunte

proporcionadoenDiplomadodeTeoraPolticayGestinPblica,UniversidadMigueldeCervantes.

68

CamilaLarenasYevenes

LasprincipalescaractersticasdelaAdministracinPblicaincluyenlacentralizacin,
el control, la ausencia de distribucin de categoras enteras de informacin, la
existencia de barreras al acceso y la baja participacin ciudadana. Adems, el actual
rgimen de gobierno es fuertemente presidencialista representativo, basado en los
criterios subjetivos de unos pocos por sobre la voluntad ciudadana. Todo esto en
nombredelavoluntadsoberana.

Ensntesis,podemosafirmarquelavozdelaSociedadCivilesescuchadapocoporel
Gobierno, y que la enorme energa potencial de la Administracin Pblica, la cual
constituye gran parte de la razn de ser del Gobierno, es desperdiciada. Estos
problemas son los que la Administracin Pblica debe contribuir a aminorar y/o
resolver.Evidentemente,esnecesariocambiarradicalmenteeltipoderelacinentre
Gobierno y Ciudadanos, a fin de crear los mecanismos y canales atractivos para el
ciudadano,yconello,irenbuscadelpotencialparticipativodelciudadanomoderno.44
Paraello,esimprescindiblecambiarprimerolaestructurayelfuncionamientodela
AdministracinPblicaquedeterminanesarelacinconflictiva.Loexpuestoinvolucra
doscomponentesesenciales:

Procederarealizarunanlisiscrticodelaestructura,elfuncionamientogeneralylas
actividades especficas de la Administracin Pblica con el propsito de establecer
todos y cada uno de los cambios necesarios para hacerla ms abierta, participativa,
democrticayeficiente.

ModificarlossistemasyprocesosdeinformacinycomunicacinentreelGobiernoy
la Ciudadana. En este sentido, si la informacin en la actualidad es vista como un
objetoacontrolarporquedapoder,enelfuturodeberservistacomounrecursoa
utilizarporquehabilitalaparticipacinciudadana,racionalizalosrecursosyfacilitala
mejorsolucindeproblemasynecesidadescolectivas.

Respectoalaproblematizacindelarelacingobierno/participacin/comunicaciny
aloscomponentesquedeellasedesprenden,eldesafodelaAdministracinPblica
radicar entonces, primeramente, en contemplar una comunicacin de doble va, la
cual enfatice tanto la importancia de la comunicacin ciudadanogobierno, como la
comunicacin gobiernociudadano. Por lo tanto, establecer una comunicacin
dialogstica a diferencia de la comunicacin unidireccional que involucra a los
ciudadanoscomosujetospasivosenestalgicacomunicacional.

44 AlreferirmeaCiudadanoModernohagoalusinalcontextoenelcualsedesenvuelvenlasactuales

ciudadanas.Contextomarcadoporlavoluntaddemocrticadelosgobiernosliberalesylapromocin
delosvaloresreferidosalaslibertadesyderechos.Sumadoa ello,losciudadanosmodernostienenla
posibilidad de ejercer una participacin autosuficiente, debido a que existen los canales efectivos de
comunicacinquebrindanlasnuevastecnologasdelainformacin.

69

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

Idealmente, sin embargo, la comunicacin ser de mltiples vas, vinculando

dialogsticamente no slo al Gobierno y la Ciudadana sino tambin a los diversos
grupos,sectoresyorganizacionessocialesqueconformanunaciudadanaactiva.Delo
anterior, se puede desprender la necesidad del fortalecimiento de un Modelo de
Gobernanza,endondeseestablezcanrelacionescooperativasentreelGobiernoylos
Ciudadanos, y donde se produzca una relacin sinrgica entre ellos a travs de un
proceso de comunicacin, en donde las instituciones provean de mecanismos de
consulta, dilogo e informacin, y al mismo tiempo los ciudadanos suponiendo la
preexistencia de un republicanismo cvico sean parte de este proceso como
beneficiariosltimos.

Si la comunicacin actual es predominantemente vertical, obedeciendo a un modelo

jerrquico y relacionado con nociones de control, a partir de ahora deber ser
horizontal, reflejando un modelo con equilibrio de funciones, y relacionado con
nocionesdeacceso,participacinyresponsabilidad.Silacomunicacinesmeramente
informativa deber transformarse en una comunicacin participativa y dialgica.
Igualmente que si la comunicacin se da a travs de canales cerrados, tales como
medios de difusin gubernamentales o pertenecientes a algn grupo econmico,
comercialescontrolados,omediatizacinporconductodeperiodistasfavoritosycon
prcticasquefcilmenteseprestanalacorrupcin,lacomunicacindelfuturodeber
incluirtambincanalesabiertos,democrticosyrepresentativosdelavozciudadana.

Enelnuevopanoramacomunicacionalexistennuevoselementosqueseperfilancomo
los medios necesarios para la transmisin de cierta informacin, sea la direccin de
estaascendenteodescendente.

La mediatizacin de la comunicacin institucional crea ciudadanos bajo una lgica

clientelar, en la cual los espectadores (objetos de la publicidad) estn destinados a
conocerlosproductosdelGobierno,quienatravsdesusinstitucionestransmitelos
mensajes necesarios para generar en ciudadanoreceptor la conciencia de que sus
mandatariosrepresentantes estn trabajando por ellos. Ejemplo de esto son: la
CampaadelAuge,elTransantiagoolaRedProtege.Deestaforma,aunmedio,como
loeslatelevisin,sereconocesuefectividad,suampliocampodeaccinyengeneral
su capacidad de transmitir mensajes a travs de imgenes, posicionndose como el
medio preferido por el cual se da el modelo dominante de las sociedades
desarrolladas: el marketing. Entindase a ste tanto referido a la publicidad de
productos como a la publicidad de personas. En este ltimo caso, los polticos han
adoptado una postura meditica en la cual se muestran siempre del lado de la
ciudadana, invitndola a denunciar, a aprender, a conocer, y en definitiva, a
participar. La tarea meditica de ellos en definitiva es informar, decidir, anunciar,
invitar,persuadirytodasaquellasaccionesqueimpliquenpromoverlacomunicacin
efectiva desde las instituciones hacia los ciudadanos a travs de los medios. De esta

70

CamilaLarenasYevenes

forma, las tareas descritas se entienden como actos que tienen finalidades
comunicativasquedebenhacerseexplcitas.

Con relacin a la comunicacin gobiernociudadano a travs de los medios, citar al

socilogo francs Jean Mouchon, quien habla de los modelos de intercambio que se
dan en la televisin, entendida como un objeto de valor simblico. El modelo
impositivofuncionasobrelabasedeunadada,elmediadoryelpolticosonsujetos
omnipresentes y el dilogo se construye con preguntas formuladas por uno y
respondidasporelotro.Elmodelodelgoraagrupaalconjuntodelosprotagonistas,
el poltico enfrenta al periodista, pero adems a ciudadanos comunes y corrientes.
Finalmente, el modelo interactivo se caracteriza por poner en relacin directa y
prolongada al pblico con el poltico. Es preciso decir que la participacin efectiva
puede darse en ambientes mediticos, en los que en este caso estara representado
porelmodelointeractivo,enelcuallaopininpblicaesrecogidainsitu,descartando
laideadelamanipulacindelaopininpormediodeposiblesmecanismosdecontrol
ocensuraquepuedenactuarenelprimermodelo.

Silacomunicacinespercibidahoyendacomounmecanismodecontrol,entendida
solamente bajo el modelo impositivo, entonces deber ser concebida como un
mecanismodeempoderamiento45queledevozalaciudadana,quelahabilitepara
participarenactividadesapropiadasdelaadministracinpblicaydelgobiernoyque
facilitelaorganizacindelasociedadcivil.

3.CONCLUSIN

Con base en los resultados de la revisin y la puesta en prctica de las propuestas,

entonces se debiera dar un ambiente en el que la voz ciudadana sea escuchada y
ejerzainfluencia,eimbuidoporunespritumodernizadorydemocrtico,elGobierno
(desdelosnivelesmunicipaleshastalosnacionales)debeutilizarlacapacidaddelos
medios de difusin y otras formas de comunicacin pblica para establecer una
agenda pblica con participacin activa y efectiva de la ciudadana, informar y
orientar a sta, coordinar acciones y, en general, sentar las bases para una mayor
capacidaddeaccesoyparticipacinciudadana.

El objetivo de los cambios propuestos estn orientados a pasar de una coexistencia

pasivadelosciudadanoscomosujetosaccesoriosdelasaccionesdelgobiernoauna
participacinactivaquepermita,entreotrascosas,laincorporacindelaciudadana
45 HagoalusinalEmpoderamientoyaque,segnlaTeoradelasNecesidadesyelDesarrolloaEscala

HumanapropuestoporManfredMaxNeefyMartinHopenhayn,estacapacidadseconstituyecomoun
satisfactoresencialenlanecesidaddeparticipacin.Demodoqueesnecesarioqueenladimensindel
SERCIUDADANO,stosposeanlascapacidadesnecesariasdeempoderamientoparahacervalersus
demandas.

71

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

enladiscusindepolticas,planesyprogramas.Enestesentido,elGobiernohahecho
unesfuerzopororientarsuaccinalaincorporacindemecanismosdeparticipacin
ciudadana,ejemplodeelloson:losDilogosParticipativoscoordinadosporlaDivisin
deOrganizacionesSociales,laLeyDeTransparencia,elSistemaIntegraldeAtencin
Ciudadana, Cuentas Pblicas Participativas, el Consejo de la Sociedad Civil, entre
otros. Adicionalmente, el Gobierno de Michelle Bachelet sent las bases de una
Agenda Pro Participacin Ciudadana (20062010), que contiene mecanismos de
comunicacinbajolossupuestosqueelgobiernoeselqueproveeestosmecanismos
peroasuvezlasociedadseencuentrainteresadaenparticipar

Loquesehapropuestoenesteensayosondesafosquedebeasumirlacomunicacin
pblica para seguir construyendo puentes con la ciudadana, quevayanms all del
mensaje unidireccional informativo, y que sea un elemento precursor del
establecimientodeunaverdaderaDemocraciaInclusiva.

BIBLIOGRAFIA

COTTA,Mauricio(1996).LosGobiernosenGianfrancoPasquino,Manualdeciencia
poltica,Madrid:Alianza.

KYMLICKA, W y WAYNE N. (2002). El Retorno del Ciudadano. Una Revisin de

ProduccinRecienteenTeoradelaCiudadana.

MAXNEEF,M.ConcolaboracindeELIZALDE,A,HOPENHAYN,M.(1998).Desarrollo
a Escala Humana. Conceptos, Aplicaciones y Algunas Reflexiones, Editorial Nordan
Comunidad.

MOUCHON,J.(1999).PolticayMedios.Barcelona,EditorialGedisa.

VERDUGO, Eduardo. (2009) La Democracia Meditica. Un Tringulo entre Medios,

PolticosyOpininPblica.ApunteproporcionadoenDiplomadodeTeoraPolticay
GestinPblica,UniversidadMigueldeCervantes.

72

QuPolticasPblicasdebeImplementarChilepara
EnfrentarelCambioClimtico?

EvelynCastelHiguera

RESUMEN

Actualmentesurgelanecesidaddetomaraccionesdepolticaspblicasquenoslleven
anivelnacionalaminimizarlosimpactosmedioambientalesqueestprovocandoel
calentamientoglobal,especialmenteanteelfracasodelacumbredeCopenhagen.Esto
constituye un problema para Chile. Por ello, ya no es posible que la principal
preocupacinambientaldelprximogobiernosealareformainstitucional, sinoms
bien tiene que haber propuestas ms de fondo, capaces de responder interrogantes
como Cmo se incorpora la proteccin y cuidado del medio ambiente en una
estrategia global de desarrollo?, de qu forma se enfrentarn los desafos
energticos,alimentariosyproductivos?,entreotras.Elpresenteensayoentregaunos
lineamientosbsicosquedicenrelacinconlosejesquedebecontenerunaestrategia
nacional del cambio climtico, de manera de poder reducir sus impactos a nivel
nacional.

1.INTRODUCCIN

En las ltimas dcadas la concentracin de Gases de Efecto Invernadero (GEI) ha

aumentadodemaneraexponencial,loquehatradocomoconsecuenciaunacreciente
alza de la temperatura promedio del planeta y una elevacin del nivel del mar,
productodelderretimientodelosglaciaresydeloscasquetespolares.

Chile es un pas social, econmica y ambientalmente vulnerable al cambio climtico,

cumple con la tipificacin de vulnerabilidad contemplada en el artculo 4.8 de la
convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, al poseer zonas
costeras bajas; zonas ridas y semiridas, reas susceptibles a la deforestacin o
erosin, a los desastres naturales, a la sequa y la desertificacin; reas urbanas
altamentecontaminadas,yecosistemasfrgiles.

Lasproyeccionesrespectodelosefectosdelcalentamientoglobalparaelpasnoson
nada satisfactorias. En trminos generales en el futuro el pas enfrentar impactos
tales como una aridizacin del territorio nacional y un desplazamiento de las

73

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

condiciones mediterrneas hacia el sur, de manera, que, las condiciones climticas

queactualmentesepresentanenlaReginMetropolitana,sepresentarnalcabode
50100aosdesdeelroBoBohaciaelsur.

En la zona central, los ros vern anticipadas sus mximas bajadas de agua a fechas
cercanas a septiembre, cuando siempre han ocurrido entre diciembre y enero. Esto
significaquehabrmenosaguaparaembalsar.

TambinsepresentarunamayorcondicinridaenelsecanocosterodelaVIregin,
loqueprovocaraqueprcticamentetodoelgrupohumanoresidenteallquedarasin
posibilidad de practicar la agricultura y por ende sin trabajo, provocando un
desplazamientodeloscentrosurbanos.

A lo anterior se podra sumar otros tipos de impactos como la aparicin de nuevos

problemas de salud y sanitarios, reduccin de alimentos, alteraciones en la
biodiversidadyecosistemasprdidaymodificacionesenlasactividadeseconmicas,
entreotras.

Es por esto que Chile debe implementar cuanto antes una serie de polticas,
regulaciones y acciones tendientes a mitigar los efectos del cambio climtico, y as
adaptarnuestropasalasnuevascondicionesclimticas.Resultacrucialanticiparsea
esteescenarioimplementandoprogramasdegestinambientaleinfraestructuraque
otorguen la flexibilidad para que tanto los grupos humanos como los econmicos
puedanadaptarsealasnuevascondicionesclimticas.

2.QUPOLTICASPBLICASDEBEIMPLEMENTARCHILEPARAENFRENTAREL
CAMBIOCLAMTICO?

En primer lugar, se deben generar polticas pblicas para orientar las acciones de
adaptacinalcambioclimticoymitigacindeestaproblemtica.Enestesentidolo
primero que se debe realizar es que el estado disponga de informacin base para
retroalimentar tanto a las instituciones pblicas como el sector privado y as, stas
sean capaces de anticipar los efectos del cambio climtico y considerarlo en sus
decisiones.

Porotrolado,sepodraemularloquehanhecholasnacionesdesarrolladas,alcrear
secretarias u organismos dedicados al cambio climtico a las que se les otorga
financiamientopropioyautonoma.Dentrodeestecontexto,sedestacaunavancecon
la conformacin de la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, aprobada en el ao
2006 por el Consejo de Miembros de la CONAMA (Comisin Nacional de Medio
Ambiente),yconunPlandeAccindeCambioClimtico20082012,dadoaconocera
finesde2008porlaPresidentadelaRepblicaMichelleBachelet.Sinembargo,anivel

74

CamilaLarenasYevenes

nacional y de polticas pblicas se tiene escaso conocimiento acerca de estos

instrumentos y de cules son las medidas, acciones y criterios que se estn
implementando.

ConrespectoalPlandeAccin,msalldelaslneasdetrabajoplanteadas,noqueda
clarocmosematerializaryculsersufinanciamiento.Enestesentidoesnecesario
primeramente definir la institucionalidad que estar a cargo del tema, es
indispensable saber con qu herramientas y con qu estructuras institucionales se
abordarestaproblemticaycontarconunPlandeAccindemedianoylargoplazo
confinanciamientoasegurado.Comosegundopunto,esmuyrelevanteinvolucrarala
ciudadanaenlaimplementacindenuevasmedidasyaccionesdentrodelmismo.

ConrespectoalasaccionesdelaEstrategiaNacionaldeCambioClimtico,estasdeben
ser consistentes con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.
No se obtendrn diferentes resultados haciendo las mismas cosas y confiando en la
maneradepensarquenosllevoaestasituacindecrisisactual.

La estrategia Nacional de cambio climtico debe ser una iniciativa del gobierno que
persiga responder a la problemtica mundial con enfoque nacional, con una fuerte
participacindelosdiferentesactoresysectores.

Esta estrategia debe incluir cuatro principios fundamentales y cinco ejes de accin.
Las bases fundamentales deben ser la responsabilidad compartida, oportunidad,
amenazaydesarrollodecapacidadylegitimidadparaincidirinternacionalmente.
Los cincos ejes de accin deben contener: mitigacin, vulnerabilidad y adaptacin,
mtrica y monitoreo, desarrollo de capacidades y transferencia tecnolgica y
educacinysensibilizacin.

El objetivo del eje de Mitigacin debe ser reducir por fuente las emisiones de GEI e
incrementarlacapturadeCO2ensumideros,minimizarelusodecombustiblesfsiles
(biocombustibles)ydeconsumodeenerga(ahorroyusoeficientedelaenerga),ser
un pas neutro en emisiones de carbono, que, permita mejorar significativamente la
posicin de Chile a nivel mundial, para fortalecer las posibilidades de desarrollo
humano.Esteejepuedeasuveztressubejesestratgicos:

Reduccionesdeemisionesdegasesporfuente
Capturayalmacenamientodecarbono
Mercadodecarbono

El objetivo de eje Vulnerabilidad y Adaptacin es lograr que Chile sea un pas quea
travsdelaidentificacinrigurosadelossectoresdemayorvulnerabilidadincorpore
accionesymedidasdeadaptacinparaminimizarlosefectosdecambioclimtico.La

75

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

metaprincipaldeadaptacinesreducirlavulnerabilidadconaccionesconcretasenel
mbitosectorial.Enesteejeseidentificansietesectoresprincipales:

Hdrico
Agropecuario
Zonascosteras
Pesca
Salud
Infraestructura
Biodiversidad

Elobjetivodelejedemonitoreoeinventariosdeemisiones,esqueChileseaunpas
quepresenteunsistemademonitoreonotansolodeloscontaminantescriterios,sino
tambin de los gases de efecto invernadero y que este sea preciso, confiable y
verificable. Adems de contar con inventarios de emisiones actualizados cada tres
aosquenospermitanvisualizarelavancedelasmedidascontempladas.

En el eje Desarrollo de capacidades y Transferencia Tecnolgica se debe procurar

fortalecer en cada rea de accin o sector (energa, transporte, agropecuario,
industria, residuos slidos, turismo, recurso hdricos, salud, infraestructura, zona
costera, pesca, biodiversidad), los conocimientos y destrezas adecuadas para
enfrentar de mejor manera los cambios climticos previstos con el calentamiento
global. El objetivo de la estrategia de desarrollo de capacidades es ser un pas con
capacidades a nivel nacional, regional y local que permita la aplicacin operativa de
accionesdemitigacinyadaptacinalcambioclimtico.

Porltimo,elcomponentedesensibilizacinyeducacindelaestrategianacionaldel
cambio climtico tiene por objetivo ser un pas que a travs de procesos de
sensibilizacinpblicayeducacininvolucreatodalasociedadenelprocesodetoma
yejecucindedecisionesrelacionadasconelcambioclimtico.

El cambio climtico le da a Chile la oportunidad de transformar sus procesos

productivos y su modelo de desarrollo econmico energtico y lo obligan a
incorporarlocomotelndefondoeneldiseodepolticaspblicas,reconociendoque
en los prximos aos, y por tanto la planificacin del pas, se enmarcar en un
contexto variable. Temas como la disponibilidad y acceso al agua o la seguridad
energtica, sern ineludibles y formarn parte esencial de la economa del pas. En
este sentido, se hace necesaria una mirada de pas de mediano y largo plazo y
desarrollarpolticaspblicasenfuncindelnuevoescenariomundial.Paraello,cada
polticadebetenercomoconsideracinytrasfondolosproblemasdeChilecomopas
vulnerableylosimpactosqueestotraersobrelaspoblaciones,recursosnaturalesy
economa.

76

CamilaLarenasYevenes

3.CONCLUSIN

Lacomprensindelfenmenodelcambioclimticoysusconsecuencias,lasya
conocidas y previsibles, constituyen un conjunto bsico para lograr una
adecuadavaloracinsocialsobrelaimportanciadedesarrollaresfuerzosserios
en los campos del ahorro, la eficiencia energtica y los estilos de vida con
desarrollosustentable.

Lasadministracionespblicas,entreellaselrecincreadoMinisteriodeMedio
Ambiente, La comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) y los centros
de investigacin pblicos, deben desarrollar campaas informativas sobre el
cambio climtico para promover esta comprensin social del fenmeno, y
tambin para proporcionar credibilidad y respaldo a las iniciativas de
divulgacinyaenmarcha.

Unadelasresponsabilidadesbsicasdelasadministracionespblicaseslade
suministrar informacin lo ms actualizada y precisa que sea posible para
facilitarlosprocesosdesensibilizacin,capacitacinyparticipacinsocial.
Porotraparte,seconsideraquesedeberealizarunesfuerzoespecialparaque
lasnuevasnormativas,conlasquesepretendecontribuiralareduccindelas
emisiones, sean ampliamente participativas y, tras su aprobacin, sean
conocidas,comprendidasyaceptadassocialmente.

Por ltimo, se debe entender que para lograr un buen desarrollo de las
iniciativasinstitucionalesparahacerfrenteal retodelcambioclimtico(Plan
de accin Nacional del cambio climtico y estrategia nacional del cambio
climtico)stasdebenserapoyadasconplanesdeformacinparapersonalde
administracionespblicasysectorprivado.

BIBLIOGRAFIA

CONAMA(2006),EstrategiaNacionaldeCambioClimtico.Enero.Santiago.

CONAMA (2006). Estudio de la Variabilidad Climtica en Chile para el siglo XXI,

realizadopor:DepartamentodeGeofsicaFacultaddeCiencias.FsicasyMatemticas.
UniversidaddeChile.Diciembre.Santiago.

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77

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

IPCC (2007), Cambio Climtico 2009: Cuarto Informe del Panel de Expertos
Intergubernamentales
sobre
el
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Climtico.
Febrero.
http://ipcc.ch/SM2feb07.pdf

IPCC.TercerInformedeEvaluacindelPanelIntergubernamentaldeExpertossobre
el Cambio Climtico, 2009 Resumen 1 parte del Cuarto informe de Evaluacin del
Panel Intergubernamental de Expertos sobre el CambioClimtico, 2001 Secretaria
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BibliotecadelCongresoNacionaldeChile.Abril.Santiago.

CONAMA.LacienciadelCambioClimtico.
http://www.sinia.cl/1292/article37761.htmln

78

PuedeserelMercosurunaherramientadecooperacinal
desarrolloeficazenlosprximosaos?
Mara Candelaria Quiroga

RESUMEN

El Mercosur se constituy con la idea de formar un mercado comn, capaz de

aumentar el grado de eficiencia y competitividad de las economas involucradas,
ampliando las dimensiones de sus mercados y acelerando su desarrollo econmico
medianteelaprovechamientodelosrecursosdisponibles.Estaintegracincomercial,
dara paso en el futuro a una integracin poltica y cultural, y al desarrollo de las
naciones. Hoy, por el contrario el proceso de integracin del Mercosur se encuentra
estancadoynosehancumplidolosobjetivosqueseestablecieronconsunacimiento.
EnelpresentetrabajosetratdeestablecersielMercosurpuedeserunaherramienta
eficazparalacooperacinaldesarrollo,ysilamisinquefueestablecidacuandose
creelbloquedebeserreorientadaparaquesepuedanlograrconxitoaccionesde
cooperacinquedecantenendesarrolloeconmico,socialyhumanoparalaregin.El
ensayo se estructura en cuatro ejes principales, a saber: cul es la estructura
institucional encargada de la cooperacin en el bloque, cul es la agenda de la
cooperacin, donde se analiza quienes tienen un rol destacado y los temas
prioritarios. Luego se sealan las fortalezas y debilidades del bloque regional y
despussetratadeestablecersiunamayorintegracincrealascondicionesparauna
mejorcooperacinyviceversa.Finalmenteseabordaunaconclusindondeseintenta
darluzacercadelapreguntainicial.

1.INTRODUCCIN

MepropongoenlassiguienteslneassabersielMercosurpuedeserunaherramienta
eficaz para la cooperacin, y si su misin debe ser reorientada para adaptarla a las
nuevas circunstancias, para que puedan lograrse con xito acciones de cooperacin
que promuevan el desarrollo. Analizar cuatro ejes principales; la estructura
institucional encargada de la cooperacin en el bloque, la agenda de la cooperacin,
donde analizar quienes tienen un rol destacado y cules son los temas principales.
Luegomecentrarenlaslucesysombrasdelbloqueydespustratardeestablecersi
una mayor integracin crea las condiciones para una mejor cooperacin y al revs.
Finalmenteabordarunaseriedeconclusionesdondetratardeencontrarrespuestas
alinterrogantegua.

79

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

LaDeclaracindeFozdeIguazsuscriptaen1985porlospresidentesRalAlfonsn
deArgentinayJoseSarneydeBrasilmarcaeliniciodelacooperacinbilateral.Brasil,
Argentina, Uruguay y Paraguay son socios plenos del Mercosur y en este sentido
participan de las acciones de cooperacin que se realizan a travs de este bloque
regional. A los nombrados es posible que se le sume Venezuela, su protocolo de
adhesin ya ha sido aprobado por los gobiernos de Argentina y Uruguay, tambin
Brasil en das pasados aprob dicho documento en su Parlamento, solo resta la
decisindeParaguay.

2.ELMERCOSURCOMOUNAHERRAMIENTAALSERVICIODELDESARROLLO

La conformacin del Mercosur fue una respuesta a la consolidacin de grandes

espacios econmicospolticos en el mundo y de la necesidad de que estos pases
logrenunaadecuadainsercininternacional.

Cuandoseconstituy,seestablecicomomisinconstituirseenunbloqueregionalde
pases capaz de aumentar el grado de eficiencia y competitividad de las economas
nacionalesinvolucradas,ampliandolasdimensionesdesusmercadosyacelerandosu
desarrollo econmico. En sintona con la misin, se establecieron una serie de
objetivosmacro,parahacerposiblelaintegracineconmicaenprimerlugaryluego
poltica; as se propuso adoptar medidas para la coordinacin de las polticas
macroeconmicasylacomplementacindelosdiferentessectoresdesuseconomas,
lapreservacindelmedioambiente,elmejoramientodelascomunicacionestodopara
lograr un mayor desarrollo econmico que luego decante en desarrollo social. Otro
objetivo primordial del bloque que fue constituirse en un reaseguro para la
democraciadelospasesmiembros.

As,teniendoencuentalosobjetivos,elsistemadecooperacinsearticulasobredos
mecanismos: el Comit de Cooperacin Tcnica (CCT) y el Fondo de Convergencia
Estructural(FOCEM).Encuantoalasreasyprogramasdecooperacindestacanlos
orientados al fortalecimiento de sectores econmicos y comerciales y del propio
sistemadeintegracin.Lafinanciacindeestasaccionesvariarsiseejecutaatravs
del CCT (financiacin externa); o del FOCEM (financiacin interna, con aportaciones
depasessegnsuscapacidades).EnlafinanciacinexternadestacaJapn,elBIDyla
UninEuropea;yencuantoalafinanciacininterna,cadapasaportadeacuerdoala
mediahistricadesuPBI,Brasilaportael70%,Argentinael27%,Uruguayel2%y
Paraguay el 1%, de un monto anual de cien millones. Existen tambin diversos
proyectosdeasistenciatcnicaintrarregionalenelmarcodelMercosurdondeBrasily
laArgentinadestacanporsupesorelativo.

Hastaelmomentolaagendadelaintegracinylacooperacinestuvosignadaporlos
temaseconmicos,principalmentecomerciales.Sehaavanzadosinembargoentemas

80

CamilaLarenasYevenes

decooperacinenlaeducacinuniversitaria,seguridadcooperativayenerganuclear,
principalmente entre los socios mayoritarios, Brasil y Argentina, pero no se ha
extendidosuficientementealresto.

Enestadireccin,sehacenecesarioelreforzamientodelaagendanoeconmicadel
Mercosur, en el marco de su propia lgica. Ya que si observamos las acciones de
cooperacin y negociacin tales como temas migratorios, medioambientales,
cuestioneseducativas,sepuedeobservarelgransesgocomercialquelasatraviesa.La
necesidad de garantizar una zona de libre comercio altamente utilitarista no crea
condiciones para la equidad y el progreso, y para terminar con las asimetras
existentesentrelospropiospasesdelbloque.

La agenda de la cooperacin debe orientarse a que cada pas pueda cooperar en

aquellasreasen lasque tiene ventajas comparativas, nohay nada peor que reglas
igualesentredesiguales,ofreciendoalrestodelgrupoaccionesdecooperacinque
puedan dar beneficio al conjunto. Es necesario crear las condiciones polticas e
institucionales para potenciar lo que cada pas invierte a partir de los objetivos
comunesqueproponenlosprocesosdeintegracinencurso.

Durantedcadas,estospases vecinoscrecieronde espaldas,y hoyes necesarioque

las mayores economas se comprometan en polticas ms activas para cooperar con
lasmsdbiles,teniendopresentequelafortalezadelbloquedependedelafortaleza
de sus miembros. La cooperacin es un objetivo estratgico. Con respecto a las
fortalezas y debilidades del esquema de integracin y del funcionamiento del
Mercosur que afecta la cooperacin intra y extraregional, sus luces y sombras,
comenzar por las debilidades para luego sealar aspectos esperanzadores que
podranllevarasuperarlosobstculos.

El principal escollo es poltico y no econmico, la vieja rivalidad entre Argentina y

Brasil en muchas ocasiones ha impedido el desarrollo de proyectos conjuntos
favorables al bloque. Hay seales de estancamiento en el proceso de integracin,
existeunagrancrisisdelegitimidadenelproceso;cuestionescomolainexistenciade
una estructura institucional firmemente consolidada, la poca democratizacin en la
decisiones que se toman (La mayora de los documentos importantes, sobre todos
aquellos que se elaboran y discuten en los rganos decisorios del Mercosur son
confidenciales) y la falta de claridad en que se gastan los presupuestos nacionales,
impidenqueexistamstransparencia.

Al mismo tiempo, el contexto de recesin global restringe la capacidad de asumir

costossectorialesydeconciliarinteresesnacionalesafavordeunproyectoregionaly
normativas supranacionales. Hay que considerar las asimetras de la regin, existen
EstadosmuyvulnerablesconviviendoalladodeEstadosqueseerigencomofuturas
potenciasmundiales,casoParaguayyBrasil.Paraguaytieneactualmenteun20%de

81

Transparenciayprobidadenlagestinpblica

la poblacin desempleada y casi el 50% de su poblacin vive bajo la lnea de la

pobreza, sumado a esto no cuenta con una industria nacional diversificada y el
contrabandoesunaactividadmuyextendida.PorelcontrarioBrasilhaafianzadosu
liderazgo en Amrica del Sur y su papel como anclaje que otorga estabilidad a la
regin,esinnegablesuroldestacadodeoferentedecooperacinsursuryladecisin
del gobierno del presidente Ignacio Lula da Silva para quien la cooperacin al
desarrolloesunaimportanteherramientadepolticaexterior.

Argentina por su parte debera ver a Brasil como complemento y no como

competencia y especializarse en actividades intensivas de capital humano,
diferenciacin y cierto tipo de recursos naturales. En desarrollo de semilla y
biotecnologa,ArgentinaestamsdesarrolladaqueBrasil,yesunreadondellevaa
cabogranpartedelasaccionesdecooperacin.Uruguaypresentagrandesventajasen
trminos de fortalecimiento institucional y siempre ha sido un pivote de equilibrio
entre los gigantes del Mercosur, Brasil y Argentina, y en este sentido su rol es
destacado, junto con la posibilidad de transferir al conjunto sus experiencias en
calidaddemocrtica.

A pesar de lo referido, el Mercosur presenta todava aspectos esperanzadores que

podranmotorizarlocomouneficazinstrumentodecooperacinaldesarrollo.Desde
suinicio,elMercosurfueconcebidoporBrasilcomounproyectopolticoestratgico
impulsadoporelGobiernoconlavisindequelaintegracinconlaArgentinaerauna
buenaoportunidadparacrearunmarcodeestabilidad,seguridadydesarrolloparael
conjunto de las naciones sudamericanas. Hoy se debe avanzar en una integracin
incluyentenosoloenloformal,sinoatravsdeprcticasconjuntasefectivasalresto
de los pases del bloque, para suavizar la lnea de mando BrasilArgentina en las
accionesdelMercosur,enestesentidoelingresodeVenezuelarepresentaundesafo
sobreelcual nomeatrevoanahacerningunaconclusin,peroque percibopuede
romperconeltradicionaleje.

Soy optimista en algunos sentidos con la viabilidad del Mercosur como instrumento
para la cooperacin, es sabido que a la Unin Europea le llevo aos su proceso de
integracinycooperacin()siloanalizamosdeunmodointegral,elMercosurha
significadolacreacindeunsingularesquemadecooperacin,inditohastaahoraen
Amrica del Sur en tanto combin simultneamente un abanico de cuestiones
relevantes. Entre ellas, deben destacarse la consolidacin democrtica (siendo la
democraciaunacondicinparaparticiparenelprocesointegrador)ylaconformacin
deunazonadepaz,hiptesisdeconflictoquehabanorientado,engranmedida,los
comportamientosyrelacionesentremuchosdesusintegrantes46.Enalgunoscasosel
incrementodeloscontactosfronterizosentrelasnacionesdelMercosur,produjoque
46Colacrai,Miryam.LamarchadelaintegracinenAmricaLatina.Elroldelasideas,institucionesypolticasenel
Mercosur.En:http://sala.clacso.org.ar/gsdl/cgibin/library

82

CamilaLarenasYevenes

reas comunes pasaran a ser percibidas como lugares de cooperacin, contacto y

aproximacin,enlugardeserpercibidascomobarreraspolticasyeconmicas.

Sostengoqueunamayorintegracincrealascondicionesparaunamejorcooperacin
y una mejor cooperacin fortalece la integracin. Luego del ao 2000 algunos
gobiernos del Mercosur empezaron a dar prioridad a la importancia de coordinar
polticas y adoptar posiciones comunes, subrayando la profundizacin de la
cooperacin y la integracin regional, adoptando el concepto de autonoma
relacional.47
Una mayor integracin adiciona capacidades, y permite suplir las deficiencias de
capacidades de algunos sectores de las naciones involucradas. Una mayor y mejor
integracin fortalece la institucionalidad, y en ese sentido es importante el valor
intrnsecoqueposeenlasinstitucionesenloquerespectaalcambiootransformacin
de identidades e intereses, en ese sentido los actores en ellas van conformando
interacciones y prcticas, y estas mayores interacciones crean mayores intereses y
expectativas mutuas, creando mayores condiciones para la cooperacin. Ser ms
beneficioso,eldesarrollodelacooperacindentrodesistemasqueposeanunabuena
integracin, ya que se supone que se han aminorado cuestiones referidas a las
asimetras de la informacin, al costo de las transacciones y al miedo a la
incertidumbre de cooperar. Por lo tanto, crea mejores condiciones para que la
cooperacinaldesarrolloentreEstadosdeunmismobloqueregionalselleveacabo.
Desde el otro ngulo, una mayor cooperacin permite reforzar lazos econmicos,
polticos y culturales entre los pases del bloque regional, producto de la mayor
interaccin,permitiendoasqueaumenteelniveldeconocimientoentrelasnaciones,
quedisminuyaelniveldeincertidumbreyqueaumentelaconfianzaentrelosEstados.
Es un crculo virtuoso, a mayor integracin, mayor cooperacin y a mayor
cooperacinmayorintegracin.

3.CONCLUSIN
Hasta el momento, se constat que no hay una Cooperacin Horizontal SurSur
Regional que nazca sistemticamente de los propios esquemas de concertacin sino
deexperienciasdemarcadocarcterhorizontalyquesonfrutodeunagnesisydeun
desarrollomuydeterminado.

47 Con este concepto hago referencia, en primer lugar, al compromiso con la integracin como meta de poltica

exteriorincorporadaalapropiaidentidadnacionaldelospasesdelrea.Ensegundolugarrefieroalaposibilidad
de hacer frente a los desafos de la globalizacin, profundizando la integracin y actuando coordinada y
solidariamenteeneltratamientodelosgrandestemasdelaagendaeconmicaysocialinternacional.

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Transparenciayprobidadenlagestinpblica

Alolargodeldesarrollodeltemasurgieronlassiguientespremisas;enprimerlugarel
proceso de integracin se encuentra estancado, existe tambin una alta debilidad
institucional del bloque regional, como referimos la cooperacin depende de la
fortalezainstitucionalylaintegracinesproductodelafortalezainstitucionalycrea
mejorescondicionesparalacooperacinaldesarrollo;yporsuparte,lacooperacin
aldesarrolloestimulaelprocesodeintegracin.
Por lo tanto, la misin del Mercosur debe ser reorientada, avanzando ms all de la
dimensin comercial de la integracin y fortaleciendo las dimensiones polticas y
culturales,suestructuraorganizacionaldebeserreformadaparaproveerladeuntipo
deinstitucionalidadmsfuerte.Estotraeaparejadofortaleceryrevitalizarlasbases
delMercosursobrelasinstitucionesexistentes,perosindejardeladolainnovacin.
Este robustecimiento de la institucionalidad permitir zanjar gradualmente las
debilidades del bloque, y estas condiciones decantarn en ms eficaces y mayores
polticasdecooperacinaldesarrollointrayextraregional.
Deigualmanera,convienenoquedarligadoainterpretacionespesimistasnitampoco
aunavisiningenua,existeunaoportunidadparaqueelMercosursaldesuscuentas
pendientes con la ciudadana de la regin y pueda convertirse en una herramienta
realmente eficaz para la cooperacin. Todo depender de que se lleve a cabo un
balance de lo que el Mercosur ha aportado en materia de cooperacin hasta el
momento, de un cambio en las percepciones recprocas de los Estados partes, de
tomar conciencia de que la cooperacin prestada es un medio para compensar las
asimetras existentes, de que el progreso de un Estado beneficia en gran parte al
colectivo,yfinalmentedelestablecimientodecompromisosduraderosconducentesa
laintegracinyalacooperacin.

Estamos en un momento de cambios y de crisis econmica global, y las crisisson el

momento donde se abren las ventanas de oportunidades; como sealo Jean Monnet
los hombres no aceptan los cambios ms que en la necesidad: ellos no ven la
necesidadsinoesenlacrisis.

Puede ser el Mercosur una herramienta de cooperacin al desarrollo eficaz en los

prximos aos?, solo y solo si se transita por el camino sealado en los ltimos
prrafos;eseeseldesafoqueenfrentamos.

84

CamilaLarenasYevenes

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