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Segunda-feira, 11 de Maro de 2013.

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Pesquisa em formulrio - documento nmero: 412, ano do
documento: 2007
Acrdos
Acrdo
5
2

Identificao
Acrdo 412/2007 - Plenrio
Nmero Interno do Documento
AC-0412-11/07-P
Grupo/Classe/Colegiado
Grupo II / Classe II / Plenrio
Processo
015.390/2005-1
Natureza
Solicitao do Congresso Nacional
Entidade
Entidades: Controladoria-Geral da Unio (CGU) e Secretaria Federal de Controle Interno
(SFCI)
Interessados
Responsveis: Jorge Hage Sobrinho - Ministro de Estado do Controle e Transparncia (CPF
000.681.015-20) e Valdir Agapito Teixeira - Secretrio Federal de Controle Interno (CPF 128.478.361-87)
Interessado: Senado Federal
Sumrio
SOLICITAO DO CONGRESSO NACIONAL. AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL.
AVALIAO DA ATUAO DO CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL NA FISCALIZAO DE
IRREGULARIDADES E DESVIOS DE RECURSOS PBLICOS.
MONITORAMENTO.

DETERMINAO E RECOMENDAES.

Assunto
Solicitao do Congresso Nacional
Ministro Relator
UBIRATAN AGUIAR

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Unidade Tcnica
SECEX-6 - 6 Secretaria de Controle Externo SEPROG - Sec. de Fisc. de Aval. de Prog. de
Gov.
Relatrio do Ministro Relator
Cuidam os autos de Auditoria de Natureza Operacional (ANOp), oriunda de Solicitao do
Senado Federal, realizada na Controladoria-Geral da Unio (CGU) e na Secretaria Federal de Controle
Interno (SFCI), em cumprimento ao Acrdo n 2.251/2005 - Plenrio, cujo objeto foi assim delimitado:
analisar a atuao do sistema de controle interno na fiscalizao de irregularidades e desvios
de recursos pblicos, considerando-se as atribuies, competncias e instrumentos de controle do referido
rgo em relao sua capacidade operacional e alocao de recursos entre as diferentes aes de
controle (subitem 9.2 da deliberao).
2. Transcrevo, a seguir, o relatrio dos Analistas Horcio Saboia Vieira (Coordenador), da
Secretaria-Adjunta de Fiscalizao - Adfis, Adriana Monteiro Vieira, da 6 Secretaria de Controle Externo Secex e Carmen Pereira Rego Meireles, da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de
Governo - Seprog (fls. 120/181), que contou com a aprovao do Diretor-Tcnico de Metodologia de
Fiscalizao (fl. 182) e do titular da Adfis (fl. 182):
1. Introduo
Antecedentes
1.1. Esta auditoria origina-se de pedido aprovado pelo Plenrio do Senado Federal, ao
apreciar requerimento do Senador Csar Borges(1) , em que solicita auditoria na Controladoria-Geral da
Unio (CGU) para verificar a adequabilidade dos critrios de seleo de aes de controle no mbito do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
-------------------(1) Requerimento n. 923/2005, fls. 02
-------------------1.2. Nesse sentido, por meio do Acrdo n?. 2.251/2005-TCU-Plenrio, Sesso de
13/12/2005, foi determinada a realizao de auditoria de natureza operacional na Secretaria Federal de
Controle Interno, com o objetivo de analisar a atuao do sistema de controle interno na fiscalizao de
irregularidades e desvios de recursos pblicos, considerando-se as atribuies, competncias e
instrumentos de controle do referido rgo em relao sua capacidade operacional e alocao de
recursos entre as diferentes aes de controle. A auditoria foi includa no Plano de Auditorias para o
primeiro semestre de 2006, aprovado pelo Acrdo n 2.308/2005 - Plenrio.
Identificao do objeto de auditoria
1.3. A princpio, o referido Acrdo n?. 2.251/2005 definiu como objeto desta auditoria a
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC). Posteriormente, contudo, por fora do Despacho do Ministro
Relator s fls. 45, o objeto foi estendido Controladoria-Geral da Unio.
Objetivos e escopo da auditoria
1.4. O principal objetivo da auditoria foi analisar a atuao do controle interno do Poder
Executivo Federal na fiscalizao de irregularidades e desvios de recursos pblicos, considerando-se as
atribuies, as competncias e os instrumentos de controle disponveis em relao sua capacidade
operacional e aos critrios utilizados para a alocao de recursos entre as diferentes aes de controle.
1.5. Assim, foram verificados o planejamento das aes de controle; a pertinncia dos
critrios de hierarquizao adotados; a alocao de recursos humanos na fiscalizao das unidades da
Administrao Pblica Federal e dos programas de governo; a atuao da CGU na identificao de
irregularidades graves e desvios na aplicao dos recursos pblicos federais; bem como o impacto do
Programa de Sorteios na estratgia de ao da Controladoria e junto sociedade.
Estratgia metodolgica
1.6. A equipe formulou trs questes de auditoria, listadas abaixo, com o intuito de detalhar o
objetivo e nortear a execuo dos trabalhos.
- Os critrios aplicados pela CGU na seleo das aes de controle levam alocao de
esforos proporcionalmente materialidade dos recursos envolvidos?

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- As aes de auditoria e fiscalizao da SFC tm contribudo para identificar irregularidades e


desvios nos rgos do Poder Executivo Federal ?
- Quando da identificao de desvios ou danos ao errio, os trabalhos de auditoria tm
reunido os elementos necessrios para imputao do dbito?
1.7. A metodologia empregada pela equipe contemplou os seguintes procedimentos:
- realizao de entrevistas com dirigentes e tcnicos da CGU, com vistas a conhecer sua
estrutura e atuao;
- promoo de encontros de trs grupos focais compostos por coordenadores de rea da SFC,
para discusso dos assuntos abordados nas questes de auditoria;
- realizao de pesquisa junto aos dirigentes do TCU nos estados, mediante aplicao de
questionrio encaminhado por correio eletrnico;
- anlise dos relatrios de fiscalizao do Programa de Sorteios, por meio de amostragem
estatstica que permitiu inferncias vlidas para avaliao do universo auditado, com a aplicao do Teste
Quiquadrado, com vistas a avaliar a incidncia de vis poltico-partidrio no mecanismo do sorteio; e
- levantamento de dados, em meio magntico, junto aos sistemas informatizados da CGU,
em especial o Sistema Ativa, os quais foram analisados com o uso de programas especficos, a exemplo do
Access e Audit Command Language (ACL).
1.8. Alm dos dados obtidos nos trabalhos de campo, para responder s questes de
auditoria a equipe pesquisou legislao relativa ao sistema de controle interno, notadamente no que tange
atuao da CGU e da SFC, bem como ao Programa de Sorteios. Consultou, ainda, estudos acadmicos
que investigaram a sistemtica dos sorteios pblicos utilizada pela CGU e textos tcnicos sobre atuao do
controle no Brasil e em diferentes pases.
Viso geral
1.9. A Constituio Federal, no seu artigo 74, prev que os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero sistema de controle interno com a finalidade de avaliar os programas de governo e a
execuo oramentria, avaliar a gesto pblica e a aplicao de recursos federais, controlar as operaes
de crdito da unio e apoiar o controle externo no exerccio de sua misso.
1.10. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, disciplinado pelos artigos 19
a 37 da Lei n. 10.180/2001, c/c os artigos 17 a 20 da Lei n. 10.683/2003, confere CGU o papel de
rgo central. Cabe Controladoria assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no
desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo,
sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno e ouvidoria. Mais recentemente, com
a publicao da Lei n 11.204/2005, as atividades de correio e preveno e de combate corrupo
foram adicionadas s demais atribuies. A evoluo institucional da CGU est explicitada a seguir.
1.11. Para fins deste trabalho, importa destacar que, em 20/06/2003, por intermdio da
Portaria-CGU n. 247, foi institudo, sob coordenao operacional da SFC, o Programa de Fiscalizao a
partir de Sorteios Pblicos, voltado fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos federais alocados nos
municpios sorteados. A iniciativa afetou a sistemtica de avaliao de programas vigente e inaugurou
campo de atuao at ento indito no mbito do controle interno: o combate corrupo e a mobilizao
social para o controle da aplicao de recursos federais. Em 2004, a experincia dos sorteios foi estendida
para os estados brasileiros.
Histrico
1.12. A arquitetura atual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal resulta
da evoluo institucional da extinta Corregedoria-Geral da Unio e das seguidas transformaes pelas
quais passou a Secretaria Federal de Controle Interno, at ento subordinada ao Ministrio da Fazenda, a
partir de 1999.
1.13. A Corregedoria-Geral da Unio, criada pela Medida Provisria n. 2.143-31/2001 como
rgo integrante da Presidncia da Repblica, tinha como misso dar andamento s representaes ou
denncias relativas leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico. A seu titular foi conferido o status
de Ministro de Estado.
1.14. Com a edio do Decreto n. 4.113/2002, a SFC, ento rgo central do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI)
deixaram a estrutura do Ministrio da Fazenda para serem incorporadas da Casa Civil da Presidncia da

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Repblica.
1.15. O Decreto n. 4.177/2002, por seu turno, transferiu a SFC e a CCCI da Casa Civil da
Presidncia da Repblica para a Corregedoria-Geral da Unio, assim como as atividades de controle
interno e auditoria pblica. Paralelamente, o normativo atribuiu CGU as competncias de ouvidoria-geral
anteriormente afetas ao Ministrio da Justia.
1.16. A Medida Provisria n. 37/2002 transformou a Corregedoria-Geral da Unio em
Controladoria-Geral da Unio. Ao titular do rgo foi outorgada a condio de Ministro de Estado.
1.17. Em 16/07/2002, o Decreto n. 4.304 promoveu profunda reformulao no Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, conferindo Controladoria-Geral da Unio a condio de
rgo Central do Sistema. SFC, por sua vez, coube o desempenho das funes operacionais da CGU,
alm das atividades de controle interno em todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal,
excetuados os entes jurisdicionados ao controle setorial (Presidncia da Repblica, Ministrio da Defesa e
Ministrio das Relaes Exteriores).
1.18. O Congresso Nacional, ao aprovar a MP n. 37/2002, convertendo-a na Lei n.
10.539/2002, retirou os artigos que alteravam a denominao do rgo, o qual, a partir daquela data,
retomou a designao original de Corregedoria-Geral da Unio.
1.19. A Medida Provisria n.103/2003, posteriormente convertida na Lei n. 10.683/2003,
que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, transforma novamente a
Corregedoria-Geral da Unio em Controladoria-Geral da Unio e estabelece a forma e o rol de
competncias que atualmente regulam a atuao da CGU, rgo integrante da estrutura da Presidncia da
Repblica, cujo titular o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia.
1.20. Com as modificaes introduzidas pela Lei n. 11.204/2005, a CGU tem sua
competncia ampliada, em especial no que concerne s novas atribuies atinentes defesa do patrimnio
pblico, preveno e ao combate corrupo, auditoria pblica, correio, s atividades de ouvidoria
e ao incremento da transparncia da gesto, no mbito da administrao pblica federal.
Competncias e Estrutura Atuais
1.21. O arcabouo jurdico que disciplina o sistema de controle interno e, por conseguinte, as
competncias e atividades da CGU, compe-se de cinco peas bsicas:
- a Constituio Federal de 1988 (artigos 70 e 74), que delimita o papel, o carter sistmico e
as finalidades do controle interno;
- o Decreto n. 3.591/2000, que dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal. Esse decreto regulamentou os captulos relativos ao Controle Interno da Medida
Provisria n. 2.036-82/2000, convertida na Lei n. 10.180/2001, que organiza e disciplina, entre outros, o
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal;
- a Lei n. 10.683/2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios e d outras providncias; e
- o Decreto n. 5.683/2006, que aprova a estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo
dos Cargos em Comisso e das Funes gratificadas da CGU .
1.22. Nos termos do art. 70 da Constituio Federal de 1988, compete ao Congresso Nacional
(mediante controle externo) e ao sistema de controle interno de cada Poder a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de
receitas. As finalidades precpuas do sistema de controle interno esto especificadas no art. 74:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

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1.23. Para o desempenho de suas funes, a CGU, rgo central do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, correio e ouvidoria, dispe da seguinte estrutura organizacional:
I - rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado:
a) Gabinete
b) Assessoria Jurdica; e
c) Secretaria-Executiva:
1. Diretoria de Desenvolvimento Institucional;
2. Diretoria de Gesto Interna; e
3. Diretoria de Sistemas e Informao.
II - rgos especficos singulares:
a) Secretaria Federal de Controle Interno:
1. Diretoria de Auditoria da rea Econmica;
2. Diretoria de Auditoria da rea Social;
3. Diretoria de Auditoria da rea de Infra-Estrutura;
4. Diretoria de Auditoria da rea de Produo e Emprego;
5. Diretoria de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle; e
6. Diretoria de Auditoria de Pessoal e de Tomada de Contas Especial.
b) Ouvidoria-Geral da Unio
c) Corregedoria-Geral da Unio
Corregedoria-Geral Adjunta da rea Econmica;
Corregedoria-Geral Adjunta da rea de Infra-Estrutura; e
Corregedoria-Geral Adjunta da rea Social.
d) Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas:
Diretoria de Informaes Estratgicas; e
Diretoria de Preveno da Corrupo.
III - unidades descentralizadas: Controladorias Regionais da Unio nos Estados;
IV - rgos colegiados:
a) Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo;
b) Comisso de Coordenao de Controle Interno; e
c) Comisso de Coordenao de Correio.
1.24. Conforme informado no Relatrio de Gesto de 2005, at dezembro daquele exerccio a
CGU contava com 2.019 servidores, distribudos pelas categorias funcionais abaixo discriminadas (Quadro
01). Em 2006, contudo, visando compor o quadro de pessoal do rgo de sorte a fazer face s demandas
crescentes, foi autorizada a realizao de novo concurso pblico para preenchimento de 300 cargos vagos
de Analista de Finanas e Controle, pela Portaria n 335/2005, do Ministro de Estado do Planejamento,
Oramento e Gesto. O concurso foi conduzido em 2006 e os candidatos aprovados j tomaram posse em
junho do corrente.
Quadro 01 - Quadro de Servidores da CGU
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
* A Secretaria de Preveno e Combate Corrupo est em processo de organizao,
portanto no foi includa.
Fonte: Dados de 2005 extrados do Sistema Ativa
Aspectos Oramentrios
1.25. As freqentes mudanas na

estrutura

organizacional da

Controladoria,

como

anteriormente relatado neste documento, refletem-se na evoluo oramentria do rgo. Com efeito,
no obstante tornar-se unidade oramentria em 2003, somente a partir de 2004 a CGU passa a dispor de
crdito oramentrio prprio consignado no Oramento Geral da Unio. Finalmente, no exerccio de 2005,
consolidou-se efetivamente como Unidade Oramentria, detentora de recursos capaz de honrar suas
prprias despesas.
1.26. Os valores atualmente alocados CGU esto afetos aos programas 0089 - Previdncia
de Inativos e Pensionistas da Unio; 1004 - Gesto de Polticas na rea da Presidncia da Repblica (at
2005 era denominado Gesto de Polticas de Governo) e 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate
Corrupo (at 2005 chamava-se Avaliao da Gesto dos Administradores de Recursos Pblicos Federais

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e, em 2006, incorporou o programa 0750).


1.27. O mais relevante dos programas, 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate
Corrupo, composto das seis aes apresentadas no Quadro 2.
Quadro 02 - Aes do Programa 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo
Ao Programa % de execuo em 2005
2272 Gesto e Administrao do Programa-Nacional 99,45
4994 Avaliao da Gesto de Projetos de Financiamentos e de Cooperao Tcnica com
Organismos Internacionais -Nacional 87,77
4995 Controle da Execuo dos Programas do Plano Plurianual -Nacional 87,92
4996 Fiscalizao de Aplicao de Recursos Pblicos em reas Municipais- Nacional 91,88
6430 Avaliao da Gesto dos Administradores Pblicos Federais -Nacional 90,15
6430 Avaliao da Gesto dos Administradores Pblicos Federais -Transparncia Brasil Nacional 98,06
Fonte: Siafi
1.28. No Relatrio de Gesto da CGU de 2005, ressaltado o desempenho da ao Avaliao
da Gesto dos Administradores de Recursos Pblicos Federais pertencente ao Programa Avaliao da
Gesto dos Administradores de Recursos Pblicos, com 90,15% de execuo, o que reflete o esforo do
rgo para cumprir suas atribuies constitucionais. O valor total executado do Programa 1173
correspondeu a R$ 11.622.253,00.
1.29. O Quadro 03,

seguir,

demonstra

evoluo dos recursos oramentrios

disponibilizados para a CGU, a partir do exerccio de 2003. Observa-se tendncia de crescimento dos
valores alocados, principalmente no binio 2003-2004, o que indica implementao de poltica de
fortalecimento do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Quadro 03 - Dotao/Execuo Oramentria total por ano da CGU, no perodo 2003 a
2006,em R$
Ano Dotao Oramentria Crdito Empenhado e Liquidado % Execuo Oramentria
2003 N 77.520.683,26 N
2004 172.310.587,10 157.217.022,14 91,24
2005 206.636.391,44 183.671.179,79 88,88
2006 235.106.534,00 (-) (-)
Fontes: CGU - Dados referentes ao Oramento, Pessoal e Equipamentos, em resposta
Auditoria de Macroavaliao procedida pelo TCU; Projeto de Lei n 40/2005 - Estima a receita e fixa as
despesas da Unio para o exerccio de 2006.
N = perodos que no constam da resposta encaminhada pela CGU.
Respostas s Questes de Auditoria
2. Adeqabilidade dos critrios de hierarquizao e priorizao das aes de controle
2.1. A anlise desta questo de auditoria abordou trs vertentes. Na primeira, foram
identificados, com base em normativos da CGU, os critrios de hierarquizao de aes de controle,
seguindo-se cotejo desses com as prticas internacionais.
2.2. A segunda tratou da distribuio da fora de trabalho nas diversas linhas de atuao do
rgo. Para tanto, foram levantados os quantitativos de horas/homem alocados nas aes de controle
desenvolvidas junto s Unidades Jurisdicionadas, a partir de 2001, para verificar como a CGU est
empregando seus recursos humanos. Tambm foi examinado o impacto da introduo do Programa de
Sorteios Pblicos na alocao da fora de trabalho do rgo.
2.3. Na terceira vertente, foram realizados testes estatsticos para aferir se a prtica dos
sorteios pblicos incorreu em algum vis quanto materialidade dos recursos envolvidos e quanto
composio poltico-partidria das administraes municipais.
A situao prvia ao Programa de Sorteio Pblico revela aderncia ao plano estratgico
adotado pela CGU
2.4. Entre as competncias constitucionais do sistema de controle interno (art. 74 da CF),
insere-se a avaliao do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, bem como da execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio. Com vistas a estabelecer estratgia para
desempenhar essas atribuies, a CGU vem desenvolvendo, desde sua criao, metodologia especfica de

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planejamento de suas aes de controle, incorporando a experincia e o conhecimento acumulados pela


SFC na rea de acompanhamento de programas pblicos federais.
2.5. A elaborao do planejamento estratgico para o direcionamento do controle interno do
Poder Executivo Federal tinha como principal normativo legal, at 2003, a IN-SFC-MF n 1/2001, que
define as diretrizes para o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Em 23/06/2003, com a
publicao da Portaria-CGU n 247/2003, o controle interno incorpora aspectos voltados ao combate
fraude e a corrupo, traduzido no maior rigor no acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos
federais por administraes municipais, com a instituio, em carter permanente, do mecanismo de
sorteios pblicos para a escolha dos municpios a serem auditados.
2.6. Note-se que, anteriormente vigncia da mencionada portaria, a ao fiscalizadora da
SFC j alcanava a esfera municipal, com a implementao das avaliaes de programas de governo. A
introduo da sistemtica dos sorteios, contudo, promoveu duas mudanas essenciais, quais sejam:
- o dimensionamento da amostra passou a calcar-se na capacidade operacional da CGU, sem
considerao quanto ao porte e abrangncia dos programas - antes, a amostra de municpios a serem
fiscalizados era dimensionada e composta com o objetivo de permitir avaliar determinados programas
pr-selecionados no processo de hierarquizao; e
- a nfase das aes de controle deslocou-se para avaliao da aplicao os dos recursos da
Unio por parte dos municpios, ainda que os resultados dessa aes continuem sendo teis, em alguma
medida, para avaliar programas do governo federal - antes dos sorteios as fiscalizaes dos municpios
visavam avaliar aspectos relevantes dos programas (o foco era a avaliao de programas).
2.7. Conforme a referida Instruo Normativa, a planificao dos trabalhos do controle
interno deve observar os seguintes procedimentos principais: o mapeamento das polticas pblicas da
Administrao Pblica, de modo a evidenciar sua importncia estratgica; a hierarquizao dos programas
ou programao de governo; o detalhamento das aes dos programas essenciais; a elaborao do plano
estratgico para acompanhamento da ao selecionada; e, por fim, o plano operacional do
acompanhamento. Com esse mecanismo, almeja-se amealhar conhecimento e informaes consistentes
sobre o objeto a ser fiscalizado que propiciem tambm o desenvolvimento de outras estratgias de
controle.
2.8. No documento Metodologia de Planejamento - Acompanhamento da Execuo de
Programas de Governo(2) , pode-se encontrar a descrio das quatro etapas do processo acima referido,
conforme sntese a seguir:
.....
(2) Metodologia de Planejamento - Acompanhamento da Execuo de Programas de
Governo, produzido pela Diretoria de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle - DC da
Coordenao-Geral de Planejamento e Avaliao, verso de 2006.
.....
1) Mapeamento das polticas pblicas de cada Ministrio, com identificao dos macroobjetivos, das origens e volumes de recursos previstos, dos agentes responsveis e interfaces;
2) Hierarquizao dos Programas baseada em critrios polticos e estratgicos que
possibilitem estabelecer a relevncia relativa de cada um em relao ao projeto global de governo, bem
como na materialidade e na criticidade;
3) Priorizao dos Programas e das Aes Governamentais que sero objeto de aes de
controle, a partir da importncia relativa estabelecida na hierarquizao, considerando, ainda, as
prioridades institucionais e a capacidade operacional existente e a oportunidade da atuao; e
4) Elaborao da Documentao Bsica das aes priorizadas, que envolve:
4.1) Relatrio de Situao (RS) - levantamento amplo de dados a respeito da ao de
governo, incluindo o fluxo idealizado e/ou usual das suas fases de implementao, execuo e controle
administrativo e social.
4.2) Plano Estratgico (PE) - definio da estratgia para atuao do Controle Interno,
destacando-se as divises da ao de governo estabelecidas para facilitar a abordagem, a identificao das
etapas ou pontos considerados fundamentais para sua implementao e os procedimentos a serem
adotados para verificao dos mencionados pontos.
4.3) Plano Operacional (PO) - definio das aes de controle a serem realizadas para cada

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diviso a ser abordada, tomando-se como base os procedimentos definidos no PE.


2.9. Ressalte-se, por oportuno, que os dados relativos aos critrios de priorizao,
organizados e mantidos pelas Coordenaes-Gerais, encontram-se armazenados no sistema de informtica
corporativo da Controladoria denominado ATIVA, o que contribui para a execuo dos trabalhos de
fiscalizao e auditoria pelas unidades da CGU de maneira sistematizada e lgica.
2.10. A ttulo de esclarecimento, o Sistema Corporativo ATIVA, criado em outubro de 1995 e
alterado, pela ltima vez, em 2002, oferece suporte s aes de controle executadas pela SFC. O ATIVA
permite acesso a ampla gama de informaes da gesto pblica federal por estar interligado com outros
sistemas de grande porte como o Sistema Integrado de Administrao Finaceira - Siafi e o Sistema
Integrado de Administrao de Recursos Humanos - Siape. Atualmente, compete Diretoria de Sistemas
da CGU a gerncia do ATIVA. Utilizam o Sistema, 28 coordenaes de rea (sediadas em Braslia),
demandando tarefas, e 26 unidades nos estados, executando.
2.11. Aps hierarquizados, os programas e as programaes so classificados segundo o
entendimento dos coordenadores-gerais e a aplicao de critrios claros que definem a relevncia, a
criticidade e a materialidade relativa. Como Programas entende-se o conjunto de polticas pblicas
previstas nos oramentos Fiscal, da Seguridade e de Investimentos, materializadas em Aes (atividades projetos - operaes especiais) implementadas pelos trs nveis de governo. A Programao, em linhas
gerais, envolve outros recursos disponveis em fundos constitucionais de financiamento.
2.12. A mencionada Instruo Normativa, ainda vigente, estabelece critrios de relevncia
visando hierarquizao dos programas e programaes de governo que passam a ser classificados nas
seguintes categorias: essenciais, relevantes e coadjuvantes. Os essenciais so sistematicamente
acompanhados, pois a eles aplicam-se os critrios obrigatrios. Os relevantes possuem os critrios
obrigatrios ou os no obrigatrios, mas com alta relevncia. Os coadjuvantes no possuem os atributos
obrigatrios. A definio da relevncia do Programa fundamenta-se, portanto, na percepo e no
julgamento, realizados pelas coordenaes-gerais de cada pasta ministerial, do conjunto de critrios
definidos.
2.13. Para priorizar os programas a serem acompanhados, a Controladoria adota critrios
que aquilatam o nvel de risco do programa com base em trs variveis: materialidade, relevncia e
criticidade. A primeira dimenso avaliada relaciona-se diretamente dotao oramentria do programa,
que pode ser considerada de alta, mdia ou baixa materialidade. O atributo da relevncia est associado
ao aspecto poltico das escolhas governamentais, tendo como referncia os planos estratgicos e as
prioridades da Presidncia da Repblica. A terceira varivel, por seu turno, agrega o elemento risco
classificao do programa, pois leva em conta fragilidades j detectadas em relatrios do controle interno,
constataes e denncias. Anualmente so definidos os critrios a serem adotados no planejamento do ano
seguinte.
2.14. Para o exerccio de 2005, por exemplo, nos termos da Nota Tcnica DG/SFC/CGU n
306/2005, foram considerados como critrios para acompanhamento dos programas:
- obrigatrios: prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias, includos na Mensagem
Presidencial do Plano Plurianual e nas Metas presidenciais; e
- no obrigatrios: coadjuvante, includos na Mensagem Presidencial de abertura da Sesso
Legislativa; percentual de participao no oramento; recursos externos e prioridade de controle.
2.15. Outro ponto relevante da metodologia de planejamento da CGU para a priorizao das
aes de controle consiste na definio de controles sistemticos e controles assistemticos. Ainda de
acordo com o documento da SFC, no controle sistemtico, as aes do controle so definidas e executadas
com base em processo consistente de planejamento (ou seja, pressupe a existncia de RS, PE e PO),
capazes de atribuir um padro de cobertura e segurana compatveis com as caractersticas e
especificidades do objeto auditado, ou seja, a poltica pblica.
2.16. O controle assistemtico, por sua vez, contempla situaes excepcionais, isto , a
verificao de questes pontuais, tais como denncias e solicitaes de autoridades, ou aspectos que, por
qualquer razo, a CGU entenda necessrio averiguar, dispensando-se os procedimentos completos de
planejamento, com amplo levantamento de dados e definio de estratgias, como condio para a
deflagrao de aes de controle. Assim, os programas essenciais so, via de regra, acompanhados de
forma sistemtica. J com relao queles considerados relevantes as aes de controle so menos

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intensas, o mesmo ocorrendo com os coadjuvantes.


2.17. No que concerne aos procedimentos para a execuo do planejamento propriamente
dito, aps definidas, as aes de controle so levadas a efeito por meio de Ordens de Servio (OS)
propostas pelas Coordenaes-Gerais da SFC em Braslia e emitidas, de forma centralizada, pela Diretoria
de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle da SFC. As OS so, ento, encaminhadas s
Controladorias Regionais da Unio, nos vinte seis estados, para serem executadas. A consolidao dos
relatrios de fiscalizao , posteriormente, elaborada pelas coordenaes-gerais. Cada OS, devidamente
registrada no Sistema ATIVA, classificada como sistemtica ou assistemtica, em consonncia com a
conceituao acima descrita.
2.18. A partir das discusses havidas no mbito dos grupos focais, quando abordou-se o
processo de planejamento voltado ao acompanhamento de programas de governo, pode-se depreender
que a metodologia adotada pela CGU, ainda em processo de amadurecimento, trouxe benefcios
significativos para a efetividade do Controle. Entre eles, destaca-se o conhecimento macro da execuo
dos programas, principalmente nos casos daqueles que se encontram menos pulverizados por diversos
municpios, bem como a inferncia de aspectos relativos execuo do programa avaliado, a partir das
amostras analisadas, com base na utilizao de mtodos estatsticos consistentes, possibilitando uma viso
sistmica das polticas pblicas(3) .
.....
(3) Nota Tcnica: os mtodos estatsticos permitem a estimao de parmetros escolhidos
em um universo estudado com base no exame de amostras, processo conhecido como inferncia. Para
efeito deste trabalho, importante notar que as inferncias somente so vlidas quando a amostra
dimensionada e extrada com a observncia dos mtodos estatsticos. Uma amostra que no observe tais
critrios no serve de base para a formulao de incluso vlidas para o todo. .....
2.19. Os participantes opinaram, ainda, que a experincia acumulada nas atividades de
avaliao de programas, com base na metodologia de planejamento acima descrita, permitiu o acmulo
de conhecimento sobre os principais programas governamentais, notadamente nas reas social e de
sade, o que contribuiu para a implementao do Programa de Sorteios Pblicos, cujo enfoque tambm
recai sobre a execuo dos programas de governo na esfera municipal.
Os critrios embutidos na metodologia de planejamento do acompanhamento da execuo
dos programas de governo se coadunam com as normas internacionais
2.20. A metodologia de planejamento estratgico para seleo de reas a serem fiscalizadas
pela CGU guarda consonncia com diretrizes recomendadas por organizaes internacionais e prticas
adotadas por instituies de controle externo visitadas por analistas do TCU, no ano de 2004, em trabalho
de levantamento comparativo das melhores prticas internacionais (benchmarking) conduzido pela
Secretaria Adjunta de Fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio.
2.21. No documento intitulado Normas de Auditoria, a Intosai (International Organization of
Supreme Audit Institutions), organizao internacional que congrega entidades fiscalizadoras superiores
(EFS) de cerca de 160 pases, fixa parmetros para as auditorias de desempenho conduzidas pelas EFS
que, por analogia, podem ser aplicadas a entidades de fiscalizao do setor pblico com modus operandi
similares como, por exemplo, a CGU. Ressaltamos, ainda, que, em que pese a Intosai ter desenvolvido
tais critrios tendo em vista a realizao de auditorias de desempenho, eles afetam precipuamente a etapa
de planejamento, e servem para apontar reas, temas ou entidades, sendo teis para o balizamento de
aes de controle de modo geral.
2.22. Esse marco referencial explicitado na publicao Diretrizes de Aplicao das Normas
de Auditoria Operacional - Normas e diretrizes para a auditorias operacionais baseadas nas Normas de
Auditoria e Experincia Prtica da Intosai(4) , elaborada por grupos de trabalho no mbito da
Organizao. Nesse documento so consolidadas orientaes para a aplicao das normas. No captulo de
planejamento estratgico, especial nfase dada ao processo de seleo de temas para a auditoria, com
base em critrios previamente definidos, onde a dimenso risco ocupa posio de destaque.
.....
(4) DIRECTRICES DE APLICACIN DE LAS NORMAS DE AUDITORA DEL RENDIMIENTO Normas y directrices para la auditora del rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la experiencia
prctica de la INTOSAI - Aprovado em Reunio do Comit de Normas de Auditoria da Intosai em Bratislava

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(2003).
......
2.23. Como critrios gerais para a seleo de programas ou reas a serem auditadas, o
referido documento sugere: o valor potencial agregado pelos trabalhos de auditoria, em termos de
conhecimento do objeto auditado e da avaliao do programa/rea, a importncia do problema a ser
abordado e os riscos e incertezas da rea. Nesse terceiro critrio, est embutido o conceito de
materialidade, pois maiores riscos podem estar associados a volume significativo de recursos pblicos
aplicados nos programas governamentais.
2.23. Na esteira das recomendaes formuladas pela Intosai para o planejamento de aes
de controle, os relatrios de benchmarking elaborados sob a coordenao da Adfis(5) revelam que a
maioria das EFS visitadas utiliza o componente risco em seu planejamento estratgico para a rea de
fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos de seus respectivos pases.
....
(5) Equipes de Analistas de Finanas e Controle Externo do TCU realizaram visitas aos
Tribunais de Contas da Blgica, Espanha, Itlia, Frana e Alemanha, bem como s EFS dos Estados Unidos,
Holanda e Austrlia, nas quais realizaram levantamentos sobre questes do controle, incluindo o item
Plano de Fiscalizao.
.....
2.25. Nesse sentido, podem ser citados, a ttulo de ilustrao, o uso de critrios de
materialidade, importncia nacional, sensibilidade poltica e anlise de risco pela Australian National Audit
Office, EFS australiana; a utilizao dos critrios de materialidade e risco do objeto de auditoria,
considerando os achados anteriormente apurados, pelo Bundesrechnunshof, Tribunal de Contas da
Alemanha; a elaborao de lista de entidades de alto risco, utilizada pelo Government Accountability
Office, EFS dos Estados Unidos da Amrica, para nortear suas auditorias de iniciativa prpria; bem como os
parmetros de pontuao para seleo de reas a serem auditadas, entre os quais esto a importncia do
tema e a materialidade, utilizados pelo Tribunal de Contas da Blgica.
2.26. Portanto, do exame da documentao analisada, conclui-se que os critrios de
relevncia empregados pela CGU para a hierarquizao dos programas de governo a serem avaliados
seguem padres adotados, em nvel internacional, na rea do controle da gesto pblica. Contudo, como
ser demonstrado adiante, a introduo do Programa de Sorteios Pblicos provocou interrupo na
aplicao prtica desses critrios.
O sorteio contribuiu para a universalizao da expectativa do controle e

para o

aprimoramento do controle social


2.27. O Programa de Sorteios Pblicos, adotado como ferramenta de fiscalizao pela
Controladoria, a partir da edio da Portaria-CGU n 247/2003, tem contribudo para a universalizao da
expectativa do controle bem como para aproximar a CGU da sociedade civil, por meio da atuao junto
aos conselhos sociais, autoridades locais e muncipes. Assim, logrou avanar no sentido de atingir os
principais objetivos propostos, qual sejam, o desestmulo m-gesto dos recursos pblicos federais, por
meio do combate corrupo, e o fortalecimento do controle social.
2.28. Os participantes dos grupos focais acordaram quanto importncia do Programa de
Sorteios Pblicos para o aumento da expectativa de controle. Na medida que a GCU se torna mais
presente junto ao cidado, divulga os relatrios de fiscalizao dos sorteios via Internet e articula-se com
diferentes rgos pblicos responsveis pelo controle da aplicao dos recursos federais, a exemplo do
Ministrio Pblico Federal e dos Estados, da Advocacia-Geral da Unio, do Tribunal de Contas da Unio, do
Ministrio da Justia, da Polcia Federal, da Receita Federal e do Conselho de Controle de Atividades
Financeiras (COAF), visando agilizao dos processos de apurao/responsabilizao, cresce a percepo
de que os gestores sero responsabilizados pelos seus atos.
2.29. Em que pese o posicionamento expresso nos grupos focais, a equipe entende que, no
que diz respeito articulao entre a CGU e o TCU, a utilidade dos relatrios das fiscalizaes realizadas
sob o manto do Programa de Sorteios para o exerccio do controle externo pelo TCU ainda deixa muito a
desejar, conforme ser exposto em detalhes no captulo 4.
2.30. Existem, ainda, algumas evidncias que apontam nessa direo. Por ocasio dos
debates, foi lembrado, por vrios coordenadores que, aps a implantao do Programa de Sorteios

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Pblicos, houve aumento significativo do nmero de denncias e representaes que deram entrada na
Controladoria. De fato, somente no decorrer do exerccio de 2005, a Coordenao-Geral de Diligncias
procedeu triagem de mais de 7.500 denncias recebidas, nos ltimos anos, na CGU. Alm disso, o
Programa propiciou ao mais coordenada da Polcia Federal e do Ministrio Pblico com a CGU. Essa
estratgia conjunta de trabalho tida como fundamental para contribuir para a mudana de cultura da
populao quanto preservao do patrimnio pblico.
2.31 Dessarte, a CGU tem envidado esforos no sentido de aperfeioar os canais formais de
interao com aqueles rgos. No que tange ao Ministrio Pblico (MP), foram assinados convnios cujo
objeto ampliar a articulao, a integrao e o intercmbio entre as partes, visando efetividade na
proteo do patrimnio pblico. Assim, foi celebrado o Convnio n 3/2004 com o Ministrio Pblico
Federal, em 19/02/2004, bem como outros convnios especficos com ministrios pblicos estaduais com o
mesmo propsito.
2.32 Mesmo que ainda em fase incipiente, a CGU realiza o acompanhamento dos resultados
do controle por meio de sistema informatizado de monitoramento dos desdobramentos das aes de
controle, no mbito de outros rgos, inclusive do Ministrio Pblico, denominado Sistema de
Acompanhamento de Resultados (SAR), criado em fevereiro de 2004. Nele, so registradas as medidas
judiciais tomadas pelos membros do MP, com base em informaes fornecidas pelos rgos estaduais e
federal, visando elaborar e tornar disponveis relatrios gerenciais sobre a instaurao, o andamento e a
concluso de processos administrativos disciplinares e similares. O acompanhamento envolve, ainda, os
desdobramentos dos trabalhos da CGU em outros rgos externos como o Poder Judicirio, o TCU, a
Advocacia-Geral da Unio bem como a Polcia Federal - a partir dos dados contidos em
documentos/processos da Controladoria e das informaes fornecidas pelos respectivos rgos parceiros.
2.33 Contudo, existem algumas restries que prejudicam o resultado final da consolidao
das informaes que permitiriam uma avaliao mais acurada do impacto das fiscalizaes do Programa
de Sorteios Pblicos junto ao Poder Judicirio. Entre as restries, destacam-se a dificuldade de obteno
de informaes dos rgos externos (ministrios pblicos estaduais, promotores municipais) e a obteno
de informaes incompletas, inconsistentes ou intempestivas.
2.34 Outro aspecto digno de registro, diz respeito s aes legais impetradas no judicirio por
prefeituras, ou associaes de prefeituras, com o objetivo de impedir a continuidade do Programa de
Sorteios Pblicos. Deveras, desde a entrada em vigor da Portaria - CGU n 247/03, foram impetradas sete
aes judiciais junto ao Superior Tribunal de Justia.(6) Elas refletem a insatisfao de alguns gestores
municipais com o Programa, principalmente no que se refere cobertura dos meios de comunicao e
publicao dos resultados no site da CGU na Internet. Todas as aes impetradas, em sede de mandado de
segurana, tiveram denegado o pedido de liminar.
....
(6) Duas impetradas por associaes de municpios: a Unio dos Municpios da Bahia, que
representa 407 municpios, e a Federao dos Municpios do Maranho, representando 213.
.....
2.35. Segundo esclareceu o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, Sr. Jorge
Hage Sobrinho, em sua manifestao de fls. 47 a 57, uma das trs principais diretrizes da Controladoria,
desde 2003, tem sido a nfase no controle social, traduzida em quatro vertentes da atuao:
- ampliao do acesso da populao s informaes sobre a gesto governamental;
- capacitao dos agentes pblicos para o controle social;
- estmulo articulao com a sociedade civil; e
- estmulo ao debate sobre as polticas pblicas de combate corrupo.
2.36. Algumas iniciativas importantes nessa direo, nas quais busca-se estimular a
participao social, vem sendo implementadas pela CGU. No mbito da Ao de Preveno Corrupo,
por exemplo, a Diretoria de Desenvolvimento Institucional da CGU (Gerncia de Desenvolvimento de
Projetos) tem conduzido estudos a partir dos dados obtidos com a implementao do Programa de Sorteios
com vistas a implementar projetos que promovam a melhoria da gesto pblica.
2.37. Criado em novembro de 2003, a partir das constataes verificadas nos trabalhos de
fiscalizao das administraes municipais, o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico um dos principais
produtos dessa linha de ao institucional. Com base nas anlises das constataes dos relatrios iniciais

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do Programa de Sorteios, os tcnicos da CGU concluram que, muitas vezes, as irregularidades apuradas
nos municpios refletem falta de informao e de qualificao dos agentes pblicos municipais, no
necessariamente m-f. Constataram, ainda, deficincias na organizao e atuao dos mecanismos de
controle social. Assim, foi desenhada estratgia especfica para minimizar as fragilidades observadas, tanto
do ponto de vista do gestor como da sociedade civil.
2.38. Com o objetivo explcito de fomentar o controle social e oferecer a capacitao a
agentes pblicos municipais, o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico contempla as seguintes aes:
educao presencial, educao a distncia, fomento formao de acervos tcnicos, apoio ao
desenvolvimento dos controles internos municipais e cooperao interministerial. Para facilitar a
comunicao com a sociedade, foi elaborada a cartilha Olho vivo no dinheiro pblico(7) , na qual, em
linguagem clara e por meio de ilustraes, explicado o funcionamento de alguns programas do governo
federal de ampla capilaridade, principalmente das reas de sade e educao. Em 2005, foram distribudos
mais de um milho de unidades da cartilha, com o propsito de estimular os cidados a fiscalizar a
aplicao dos recursos pblicos e participar mais ativamente da gesto pblica.
....
(7) Publicao da Controladoria-Geral da Unio, 2004
....
2.39. Segundo informado no Relatrio de Gesto da CGU do exerccio de 2005, o Programa
Olho Vivo no Dinheiro Pblico promoveu atividades de educao presencial voltadas para agentes pblicos
municipais, conselheiros e lideranas comunitrias onde foram abordados, entre outros, contedos como
licitaes, contratos, convnios, funcionamento e responsabilidades dos conselhos municipais no
acompanhamento da aplicao dos recursos federais pelos municpios. Assim, naquele perodo, foram
qualificados 504 agentes municipais, 492 conselheiros e 317 lideranas, atingindo um total de 73
municpios, contemplando todas as regies do pas.
2.40. Em 2005, no mbito desse Programa, foi tambm lanado o Manual para Agentes
Municipais, denominado Gesto de Recursos Federais, com o objetivo de orientar os agentes municipais
relativamente aos procedimentos necessrios para a obteno, aplicao e controle de recursos pblicos
federais, abordando aspectos conceituais, formalidades e cuidados quanto aplicao de recursos
transferidos mediante convnios e contratos de repasse, transferncias automticas e fundo a fundo. At
dezembro de 2005, j haviam sido distribudos cerca de 30 mil unidades do Manual.
2.41. A Controladoria lanou, ainda, por meio da Portaria-CGU n 363, de 06/06/06, o
Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal a partir de Sorteios Pblicos, que prev a realizao de
vrias atividades em municpios brasileiros com populao de at 50.000 habitantes, entre elas seminrios
e oficinas, disponibilizao de acervos tcnicos, cursos de educao distncia. Podero participar do
Programa somente as prefeituras j auditadas pela CGU, mediante inscrio. A seleo ser feita mediante
sorteio pblico.
O sorteio no impactou significativamente a alocao de horas/homem em aes de controle
junto s Unidades Jurisdicionadas
2.42. Para responder s indagaes contidas no pedido de auditoria formulado pelo Senado
Federal, faz-se necessrio examinar se a alocao dos recursos humanos da CGU, nas diferentes linhas de
atuao do rgo, sofreu algum tipo de deslocamento significativo que implicasse a concentrao de
esforo fiscalizatrio nos municpios em detrimento do exerccio do controle interno junto s demais
unidades jurisdicionadas (UJs). Considerando-se que a SFC constitui o brao executivo da CGU no que diz
respeito funo de controle interno, focalizamos a anlise na distribuio da fora de trabalho da
Secretaria.
2.43. Com esse desiderato, foram realizados levantamentos acerca da distribuio da fora
de trabalho da SFC, no perodo de 2001 a 2005, que resultaram nas Tabelas de 1 a 6 (Anexo II). Elas
mostram a evoluo das HH alocadas em cada tipo de atividade, visando explicitar como a CGU vem
distribuindo sua fora de trabalho entre as diversas linhas de atuao do controle interno. A Tabela 1
resume dados que esto apresentados extensivamente na Tabela 6, que contm, ainda, notas explicativas.
2.44. Cabe aqui, com vistas a clarificar os resultados apurados, a definio mais precisa de
algumas expresses empregadas no mbito da SFC e neste Relatrio. O termo aes de controle abarca
todas as aes desenvolvidas nas diversas linhas de atuao da Secretaria. A palavra auditoria, por seu

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turno, designa as aes de controle especificamente voltadas para a avaliao da gesto dos recursos
pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados (inciso XVII, art. 10 do
Decreto n 5.683/2006) e desdobra-se nas seguintes categorias: de gesto, de acompanhamento de
gesto, operacional, contbil e de processos de TCE. A expresso anlise de atos de pessoal compreende
as aes de controle relativas a todas as despesas com pessoal, sejam as despesas correntes com folha de
pagamento, sejam as concernentes s aposentadorias e penses.
2.45. J fiscalizao abrange as aes de controle voltadas avaliao dos programas de
governo (inciso XV, idem) e, conforme a origem da solicitao, subdivide-se da forma abaixo: demanda de
sorteio estadual, sorteio municipal e interna; outras demandas; e demanda em branco(8) . importante
destacar que as fiscalizaes de demanda interna concentram as aes de controle delineadas para
avaliao de programas, segundo a metodologia desenvolvida pela SFC desde 2001, descrita no item 2.8
deste relatrio.
....
(8) Demandas com origem no registrada no Sistema Ativa.
....
2.46. Por seu turno, as tabelas 2 a 6 foram obtidas, mediante o uso do software ACL, a partir
dos arquivos eletrnicos extrados do sistema ATIVA fornecidos pela prpria CGU. Nelas, esto listadas as
UJs da CGU, em cotejo com o respectivo quantitativo de horas homem alocados em aes de controle, em
ordem decrescente, de modo a evidenciar em que UJs concentra-se o esforo fiscalizatrio do rgo.
Note-se que cada tabela apresenta a alocao acumulada de pelo menos 50% da fora de trabalho.
2.47. A Tabela 4 descortina as diferentes aes de controle interno realizadas pela SFC,
reunidas em trs agrupamentos: Auditorias, Fiscalizaes e Outras Atividades. Releva notar que, de acordo
com a Observao n. 2, aposta no rodap da tabela, os dados relativos a HH de 2001 a 2003 so de
confiabilidade restrita. Ademais, no cmputo geral no foram consideradas atividades tais como
treinamentos internos e externos, elaborao de notas tcnicas e planejamento geral das atividades,
dentre outras, que tambm ocupam a fora de trabalho do rgo.
2.48. A primeira linha da referida tabela registra a atuao da SFC na modalidade Auditoria
de Avaliao de Gesto, que se refere ao processo de certificao das contas, para posterior envio ao TCU
com vistas ao julgamento. Trata-se de atividade anual de carter obrigatrio, que no sofreu mudanas
significativas no perodo examinado. Portanto, a introduo do Programa de Sorteios no causou impactos
perceptveis nessa linha de atuao da SFC. Observa-se que, em 2004, houve reduo no nmero dessas
auditorias, provavelmente em decorrncia das orientaes emanadas da Deciso Normativa TCU n.
49/2002, posteriormente revogada pela IN-TCU n. 47/2004.(9) , posteriormente revogada pela IN-TCU
n. 47/2004. ....
(9) Normativo do TCU que implantou sistemtica de tomada de contas de forma consolidada,
reduzindo-se, assim, a quantidade de processos a serem encaminhados ao Tribunal. ....
2.49. Ainda na referida Tabela, encontram-se os dados relativos auditoria de
Acompanhamento de Gesto, modalidade de ao de controle interno que gera informaes para o
exame das contas anuais, em complemento s auditorias de gesto. Por meio dessas auditorias, a SFC
busca realizar o acompanhamento concomitante da gesto pblica, de modo a conferir carter tempestivo
aos desdobramentos das aes de controle interno. Os dados da Tabela indicam, tambm, que as
auditorias operacionais tm nvel pouco significativo de alocao de HH, refletindo baixa priorizao desse
tipo de ao de controle. Ressalte-se que a execuo dessas trs modalidades de auditoria visam dar
cumprimento aos incisos II e IV do art. 74 da Constituio Federal.
2.50. As Auditorias Contbeis, ltima modalidade do primeiro grupo, so aquelas realizadas
em contratos de operaes de crdito e de acordos de cooperao com organismos internacionais, em
atendimento ao disposto no inciso III do art. 74 da CF. Note-se que, no perodo examinado, houve
tendncia de crescimento da alocao de HH nessas auditorias, com a nica exceo do exerccio de 2003.
2.51. No grupamento seguinte da Tabela 6, foram registrados os dados referentes s
fiscalizaes da SFC, classificadas conforme a origem da demanda. Do exame dos nmeros apurados,
destaca-se o significativo peso das fiscalizaes realizadas em razo dos sorteios, a partir de 2003.
Naquele ano, quando do lanamento do Programa, foram realizadas 13.695 fiscalizaes decorrentes dos
sorteios de municpios, correspondente a 68,3% do total. Em 2004, esse percentual subiu para 91,0%,

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apresentando, em seguida, ligeiro declnio, para 88,5%, em 2005.


2.52. No que concerne quantidade de HH voltadas s fiscalizaes do sorteio, a Tabela 7.3
(Anexo II) mostra sua evoluo, no perodo de 2004 a 2005. Observa-se que houve ligeiro aumento de um
ano para outro, de 412.568 para 471.395. Esses montantes correspondem respectivamente a 26,4% e
28,3% do total de HH alocados pela SFC em todas as suas aes de controle.
2.53. Assim, v-se que a implantao do programa de sorteios induziu mudana substancial
nas aes de controle do tipo fiscalizao, destinadas originalmente a acompanhar a execuo
oramentria e os programas de governo, pois passam a responder por cerca de 90% do esforo de
controle interno nessa modalidade, substituindo quase por completo as fiscalizaes antes provenientes de
demanda interna.
2.54. No tocante s auditorias em processos de Tomadas de Contas Especiais, v-se que o
total auditado no binio 2004/2005 (1.246 e 1.631 TCEs, respectivamente) compatvel ou mesmo
superior em cotejo com a situao antecedente (1.165 TCEs em 2001 e 928 em 2002). Anlise idntica
pode ser feita em relao aos atos de pessoal .
2.55. As Tabelas 1 a 5, por seu turno, registram as UJs nas quais a SFC mais vem alocando
seu esforo de trabalho, nos perodo de 2001 a 2005. Nas primeiras posies dessas tabelas, aparecem
com freqncia os programas e fundos destinados educao, sade e assistncia social. Nesse
aspecto, o Programa de Sorteios no mudou essencialmente o enfoque das aes, haja vista a semelhana
nas UJs priorizadas antes e depois dos sorteios. Pode-se destacar, por exemplo, a Diretoria Executiva do
Fundo Nacional de Sade, que figura na primeira ou na segunda posio em todas essas tabelas, e o
FNDE, que aparece nas cinco primeira posies em todos os exerccios.
2.56. Em concluso, considerando as competncias constitucionais do sistema de controle
interno, as anlises acima desenvolvidas demonstram que, com a introduo do Programa de Sorteios,
somente a vertente relativa avaliao dos programas de governo (inciso I, art. 74, CF) sofreu mudana
substancial. Com efeito, resultou comprovado que as fiscalizaes oriundas dos sorteios passaram a
representar quase a totalidade das aes de controle desse tipo, em contraposio situao anterior,
quando a maior parte das fiscalizaes era delineada de modo a atender metodologia de avaliao de
programas.
2.57. Quanto ao aspecto qualitativo, a introduo do Programa promoveu mudana no
enfoque das aes de fiscalizao, pois passou a focalizar a atuao do gestor municipal custa de reduo
na capacidade de avaliar a execuo dos programas pblicos federais, conforme exposto mais
detalhadamente no subitem 2.6.
2.58. No tocante s demais competncias constitucionais do sistema de controle interno,
verificou-se que os sorteios no produziram efeitos perceptveis. As demais linhas de ao do controle
(certificao das contas anuais, despesas e atos de pessoal, tomadas de contas especiais, operaes de
crdito envolvendo a unio) mantiveram-se em nveis semelhantes e no houve registro de alteraes
significativas em relao s UJs contempladas com maior nmero de HH.
Reduo do percentual de execuo das aes planejadas aps a introduo do Programa de
Sorteios
2.59 Como descrito nos itens 2.16 e 2.17, as OS sistemticas guardam correlao direta com
as etapas de planejamento, as assistemticas no. O Quadro 04 apresenta a evoluo temporal, no
perodo de 2001 a 2005, das quantidades de Ordens de Servio executadas pela SFC em ambas as
categorias. Tendo em vista que o Programa de Sorteios foi implantado em 2003, observa-se que, nos dois
exerccios precedentes, o percentual de OS registradas como sistemticas foi de 80% (2001) e 76%
(2002); nos dois subseqentes elas tiveram queda de 4% (2004) e 1% (2005) respectivamente.
Quadro 04 - Percentual de Ordens de Servio Sistemtica & Assistemtica
Ordens de Servio 2001 2002 2003 2004 2005
QTDE % QTDE % QTDE % QTDE % QTDE %
Sistemtica 13.572 80,36 14.417 76,24 5.002 21,51 661 3,80 136 1,16
Assistemtica 3.316 19,64 4.493 23,76 18.248 78,49 16.716 96,20 11.578 98,84
Total 16.888 100,00 18.910 100,00 23.250 100,00 17.377 100,00 11.714 100,00
Fonte: SFC
2.60. Assim, no resta dvida de que o Programa de Sorteios reduziu significativamente o

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liame entre as aes de controle executadas pela SFC (consubstanciadas nas OS) e as etapas de
planejamento. Ou seja, ainda que a SFC venha adotando critrios de hierarquizao consentneos com as
prticas encontradas em outras entidades voltadas para auditoria e com as normas da INTOSAI, tais
critrios pouco repercutem na definio do escopo da maioria das aes de controle de fato executadas.
2.61. Essa mudana explica-se pela alterao das rotinas de trabalho devido introduo do
Programa de Sorteios. Anteriormente, as OS eram emitidas com base na metodologia de avaliao de
programas. Conforme esse processo de trabalho, a seleo dos municpios a serem fiscalizados visava
compor amostra definida com base em parmetros estatsticos. As OS eram elaboradas com foco na
avaliao das aes integrantes dos programas. Contudo, com a implantao do Programa de Sorteios,
houve mudana no critrio de escolha dos municpios, dificultando a obteno de amostras que
permitissem inferncias estatsticas. Como a dinmica trazida pelo Programa prev curto perodo de
tempo entre a realizao dos sorteios e a execuo das fiscalizaes, as Coordenaes da SFC em Braslia
tm que emitir as OS rapidamente, resultando em alta incidncia de OS na categoria assistemtica.
2.62 O grupo focal realizado com coordenadores da CGU(10) corroborou esse entendimento.
Vrios participantes opinaram que, com o Programa de Sorteios, a estratgia de avaliao de programas
sofreu alteraes. Houve ponderaes no sentido de que o sorteio impingiu maior objetividade s
fiscalizaes, vez que volta-se para a deteco de fraude ou desperdcio, bem como induziu celeridade aos
trabalhos. Contudo, a nova abordagem metodolgica no substitui totalmente a anterior, pois no permite
inferncias sobre os programas avaliados. Prevaleceu a convico de que a robustez metodolgica anterior
era inquestionvel e que a prtica atual focaliza mais a atuao do municpio do que o acompanhamento
da gesto dos programas governamentais. ....
(10) Ver AnexoV ....
As empresas estatais e os municpios acima de 500 mil habitantes no tm sido priorizados na
programao das aes de controle nem antes nem depois do Programa de Sorteio
2.63 A solicitao formulada pelo Senado Federal suscita a hiptese de que a CGU teria
passado a concentrar seus esforos na fiscalizao de prefeituras (atualmente sob a forma do Programa de
Sorteios) em detrimento de outras reas ou entidades que gerenciam recursos mais vultosos, a exemplo
das estatais. Para examinar essa questo, a equipe realizou levantamento das unidades jurisdicionadas
(UJs) nas quais a CGU tem alocado mais horas-homem (HH) em aes de controle, abrangendo o perodo
anterior e posterior introduo do Programa. Como o questionamento envolve o conceito de
materialidade, torna-se relevante verificar ainda se o prprio sorteio no apresenta algum vis quanto a
esse aspecto.
2.64. As Tabelas 01 a 07, no Anexo II deste Relatrio, foram compiladas a partir de dados
obtidos do ATIVA. Para cada exerccio, foram levantadas as quantidades de OS correspondentes a cada UJ
e somadas as horas/homem despendidas na sua execuo. As tabelas identificam as UJs com maior
nmero de HH alocadas pela CGU, na ordem decrescente, no perodo de 2001 a 2005. Ressalte-se que os
dados referentes aos exerccios de 2001 e 2002, segundo a CGU, apresentam algum grau de impreciso, e
que as HH referentes aos sorteios esto includas.
2.65. De plano, observa-se que a presena das entidades da administrao indireta nas
referidas tabelas pouco significativa. De fato, instituies que movimentam grandes volumes de
recursos, a exemplo da Petrobrs, da Caixa Econmica Federal, da Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos, do Banco do Nordeste do Brasil, entre outras, com a possvel exceo do Banco do Brasil, no
figuram entre aquelas que receberam maior quantidade de HH. O nico exerccio que registrou um nmero
expressivo de empresas estatais no grupo das mais fiscalizadas foi o de 2003.
2.66. Outro aspecto digno de nota, diz respeito aos critrios utilizados para a escolha dos
municpios que participam dos sorteios, com base no tamanho da populao. Nesse sentido, foi levantado o
nmero de municpios includos no Programa de Sorteios desde a sua criao (Tabela 10, Anexo II). No 1
Sorteio, que teve o carter de experincia-piloto, foram fiscalizados apenas cinco municpios, com
populao de at 20 mil habitantes, sendo um por regio geogrfica. Desde ento, a quantidade de
municpios fiscalizados cresceu, chegando a atingir o nmero total de 60. O critrio de corte relativo
populao para a participao dos municpios no Programa tambm vem sofrendo alteraes, hoje o
Programa de Sorteios j alcana cidades com at 500 mil habitantes.
2.67. Cabe destacar que o Programa sempre deixou de incluir os municpios mais populosos,

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sendo que, nas suas ltimas edies, foram excludos aqueles com populao acima de 500 mil habitantes.
Nas tabelas a seguir, esto totalizados, segundo dados levantados pela CGU, a pedido da equipe de
auditoria, os valores transferidos pela Unio a
esses municpios, nos exerccios de 2004 e 2005.
Quadro 05 - Valores transferidos a municpios que no integram o sorteio
Municpio Total 2004 Total 2005
Belem 527.996.624,85 535.063.241,11
Belo Horizonte 1.115.583.296,42 1.141.824.784,47
Campinas 278.839.691,55 301.014.561,61
Campo Grande 281.344.309,07 307.185.286,57
Contagem 105.362.186,59 121.496.738,78
Cuiaba 236.780.857,55 247.842.385,77
Curitiba 617.046.459,32 653.313.180,47
Duque de Caxias 124.041.902,81 141.922.052,56
Feira de Santana 120.870.075,97 148.561.546,49
Fortaleza 854.844.146,44 974.518.751,80
Goiania 524.896.787,30 509.006.744,48
Guarulhos 145.931.629,18 178.535.821,04
Jaboatao dos Guararapes 83.800.317,35 92.917.007,35
Joo Pessoa 361.426.620,77 456.331.867,89
Juiz De Fora 133.051.590,92 138.002.437,03
Macei 392.562.083,63 488.792.331,27
Manaus 302.579.611,90 388.292.941,86
Natal 337.978.839,94 420.946.945,21
Nova Iguau 165.542.022,79 169.244.892,29
Osasco 78.050.568,99 86.369.026,74
Porto Alegre 744.310.022,96 729.080.355,08
Recife 619.804.705,87 713.650.856,29
Ribeiro Preto 93.724.738,96 100.323.075,99
Rio de Janeiro 1.641.979.944,08 1.395.069.082,02
Salvador 519.241.721,71 633.350.631,69
Santo Andr 86.669.629,38 92.990.063,01
So Bernardo do Campo 98.153.166,62 102.988.722,31
So Gonalo 78.173.296,12 93.025.641,24
So Jos dos Campos 102.963.904,37 109.260.480,38
So Luis 493.540.558,28 556.584.235,99
So Paulo 2.170.365.194,32 2.054.379.586,75
Sorocaba 94.626.433,88 102.653.724,45
Teresina 535.658.438,42 534.816.415,45
Uberlndia 120.604.128,95 138.841.676,10
Total 14.188.345.507,26 14.858.197.091,54
Fonte: CGU
2.68. Embora sejam poucos os municpios excludos dos ltimos sorteios, eles recebem
elevadas somas de valores transferidos pela Unio, conforme mostra o Quadro 05. Nos exerccios de 2004
e 2005, o total a eles repassado ultrapassou a cifra dos R$ 14 bilhes, sobremodo expressiva em termos
oramentrios, tendo em vista que alguns programas de governo recebem recursos em montante inferior
e que esses nmeros so significativos pelo seu prprio valor absoluto.
2.69. Para efeito de comparao, importantes programas do Governo Federal, como o
Transferncia de Renda com Condicionalidades - Bolsa Famlia e o Ateno Bsica em Sade, tiveram,
em 2005, dotaes oramentrias inferiores a R$ 14 bilhes (R$ 6,7 e R$ 5,4 bilhes, respectivamente).
Assim, avanando nessa linha argumentativa, pode-se concluir que, do ponto de vista da materialidade dos
volumes de recursos fiscalizados, excluir esse grupo de municpios do Programa de Sorteios equivale a
deixar de acompanhar a execuo de programas relevantes em sua totalidade.

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2.70. Informaes complementares sobre esses municpios, relativas


populacional, poltico-partidrio e administrativo, foram includas nas Tabelas 08 a 09.

aos

aspectos

2.71. Por meio do Ofcio de Requisio n. 07-316/2006, a CGU foi instada a apresentar
esclarecimentos acerca dos critrios utilizados para a excluso de municpios dos sorteios com base no
tamanho da populao. Em resposta, foi emitida a Nota Tcnica n. 827 DCOPE/DC/SFC/CTU/PR (fls.
58/60), de onde transcrevemos o trecho abaixo:
Conforme demonstrado, ao se fixar como universo do sorteio os municpios com populao de
at 500.000 habitantes, a Controladoria-Geral da Unio est trabalhando com um ndice de 99% dos
municpios brasileiros.
Agregando os dados expostos nos itens 3 e 4 da presente Nota, pode se depreender que o
Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, implementado no exerccio de 2003, vem evoluindo
e a CGU tem tentado aprimorar a metodologia de trabalho utilizada de forma a abranger, cada vez mais, a
quantidade de municpios a serem sorteados para fiscalizao.
De forma coerente, o Programa foi iniciado em uma quantidade menor de municpios,
contemplando os de menor populao, possibilitando s equipes de fiscalizao maior aprofundamento dos
trabalhos e maior familiaridade com o prprio Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, cujos
objetivos centram-se na garantia da observncia do Princpio Constitucional da Impessoalidade, na
conscientizao e estmulo sociedade para o controle dos gastos pblicos e na inibio e dissuaso da
corrupo.
Nesse sentido que a CGU, aps as experincias realizadas e o conhecimento adquirido, tem
por meta atingir a totalidade dos municpios brasileiros. Para tanto, vem buscando aumentar sua
capacidade operacional, tanto em relao a servidores quanto estrutura logstica.
CONCLUSO
Conforme demonstrado, a CGU no vem utilizando critrios para excluir municpios do
Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, ao contrrio vem, cada vez mais, incluindo
municpios no universo a ser selecionado, sem perder de vista a capacidade operacional e a necessidade de
aprimoramento do Programa
Agregue-se a isso o fato de que, ao contemplar inicialmente municpios menores, cumpre-se
um dos objetivos essenciais do Programa, qual seja o de levar s comunidades mais distantes e com
menor acesso informao, noes de controle social e conscincia acerca da necessidade de participao
na gesto da coisa pblica
2.72. A argumentao da CGU quanto aos critrios utilizados para a seleo dos municpios
fiscalizados no Programa de Sorteios revela-se pertinente, vez que o Programa vem abrangendo nmero
crescente de municpios, abarcando hoje 99% do total. Contudo, a competncia fiscalizadora da CGU,
semelhana da jurisdio do TCU, estende-se execuo da totalidade da despesa da Unio, seja
diretamente ou mediante transferncia, ajuste ou convnio. Nessa perspectiva, cabe reiterar que so
significativos os valores transferidos pela Unio para os municpios hoje fora dos sorteios.
2.73. Assim, seria conveniente estender os sorteios aos municpios com populao superior a
500 mil habitantes, no em razo do nmero de municpios envolvidos (apenas 34), mas em virtude do
volume de recursos federais que recebem. Em acrscimo, vale lembrar que esses municpios juntos
agregam cerca de 52 milhes de brasileiros (Tabela 08), correspondentes a cerca de 29% da populao,
que so os potenciais beneficiados com os repasses da Unio.
2.74. Para fins deste trabalho, h ainda outro aspecto relevante no que diz respeito aos
municpios excludos do Programa de Sorteios: a distribuio das foras poltico-partidrias nessas
administraes municipais. Na Tabela 09, encontram-se os resultados do clculo do nmero de prefeituras
que cada partido poltico detm hoje, considerando duas vertentes: a primeira, mostra o percentual do
partido no pas como um todo e a outra o percentual no conjunto dos municpios que esto fora Programa
de Sorteios, segundo os dois ltimos critrios de corte. Verifica-se que essas propores diferem
significativamente entre si, evidenciando que h partidos com maior representatividade nas cidades
maiores e outros nas menores.
2.75. Em conseqncia, infere-se que a atuao da CGU tende a ser menos intensa em
relao aos partidos que tm maior concentrao eleitoral nas grandes cidades. A incluso de todos os
municpios no Programa de Sorteios eliminaria afinal essa diferena.

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2.76. Ainda no sentido de explorar a possibilidade de influncia partidria na escolha dos


municpios a serem includos dos sorteios, a equipe aplicou o teste estatstico Qui-quadrado, no total da
amostra, para averiguar a eventual existncia de algum vis poltico-partidrio nesse mecanismo ou, a
hiptese inversa, se os resultados obtidos so de fato aleatrios.
2.77. Para tanto, foi computada a freqncia com que as prefeituras administradas por cada
partido poltico foram escolhidas nos sorteios de n.s 15 a 20, no total de 360 municpios. Em seguida,
foram calculadas as freqncias que seriam as esperadas, caso essa amostra reproduzisse com exatido as
propores das freqncias existentes no universo sorteado, e, por fim, foi realizado teste do
Qui-quadrado para verificar se as diferenas entre as freqncias observadas e as esperadas podem ser
atribudas aleatoriedade. Os dados completos sobre esse teste esto no Anexo V.
2.78. O resultado mostrou que, com 95% de certeza, devemos aceitar a hiptese de que
essas diferenas so de fato aleatrias, o que afasta a hiptese alternativa de que poderia haver algum
tipo de direcionamento com vis poltico nesse mecanismo.
2.79 Conclui-se que h necessidade de crescimento da atuao da CGU, tanto no tocante s
entidades de maior porte da administrao indireta quanto em relao aos municpios ainda no
alcanados pelos sorteios. As primeiras porque tm sido contempladas com reduzidos quantitativos de HH
destinados sua fiscalizao, se ponderada a materialidade dos recursos envolvidos, os municpios
referidos, em vista do expressivo montante de recursos a eles transferidos pela Unio e do numeroso
contingente populacional que neles reside.
3- Contribuio da SFC para a identificao de falhas graves, desvios e fraudes
3.1 A segunda questo busca avaliar se as estratgias de fiscalizao adotadas pela CGU tm
permitido a identificao de desvios e irregularidades no mbito do Poder Executivo Federal. Com esse
propsito, examinaram-se os resultados das fiscalizaes relativas ao Programa de Sorteios, com o uso da
tcnica de amostragem estatstica, em que se apurou a freqncia de deteco de falhas graves e dbitos.
Alm disso, para fins de anlise comparativa, foram extrados dados do Sistema ATIVA referentes s
irregularidades mdias e graves bem como aos desvios apurados no mbito das aes de controle
conduzidas pela SFC.
3.2. Cumpre salientar, por oportuno, que a contribuio da SFC para a identificao de falhas
graves e desvios apresentou avanos significativos a partir da realizao das operaes especiais em
conjunto com a Polcia Federal e o Ministrio Pblico. Apresenta-se, ao final desta seo, sumrio dos
principais resultados dessa estratgia de atuao. Passa-se descrio dos achados relativos a essa
questo.
Baixa freqncia de falhas graves/irregularidades em aes do controle, outras que no
aquelas associadas ao Programa de Sorteio
3.3. O inteiro teor dos relatrios das fiscalizaes e das auditorias da SFC rotineiramente
inserido no Sistema ATIVA, com exceo daqueles do Programa de Sorteios, que somente passaram a ser
integralmente includos no sistema partir de 2006. Ao serem registradas no ATIVA, as constataes
observadas pelos auditores da SFC so descritas e classificadas em categorias previamente determinadas
e indexadas, de modo a padronizar os relatrios. O Quadro 06 contm a lista de constataes atualmente
utilizada pela SFC.
Quadro 06 - Tipos de constataes - SFC
Cdigo ATIVA Descrio
50 00 00 Constatao Sem Impacto
50 03 00 Falha Formal Sem Impacto
51 00 00 Impropriedade
51 01 00 Falhas Mdias
52 00 00 Irregularidade
52 01 00 Falhas Graves
52 02 00 Excessos/Desperdcios
52 03 00 Prejuzos
52 04 00 Desvios/Fraudes
53 00 00 Informao/Comentrio
53 01 00 Informao

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53 02 00 Comentrio
3.4. Apesar de no terem sido obtidas descries mais detalhadas das constataes supra, a
equipe entende que elas so auto-explicativas o suficiente para dar uma idia geral da freqncia com que
os problemas mais srios so identificados nas auditorias e fiscalizaes no includas nos sorteios.
3.5. Com vistas a obter a distribuio da freqncia de falhas graves, prejuzos, desvios e
falhas mdias nas constataes registradas pela SFC, foram extrados os dados referentes a todas as
Ordens de Servio executadas pela SFC no perodo de 2001 a 2005, com os respectivos relatrios. Foi
ento elaborado o Quadro 07 abaixo, onde est calculado o percentual de OS cujos relatrios contm
constataes com situaes de maior gravidade. .
Quadro 07 - Classificao das constataes
Constatao 2001 2002 2003 2004 2005
Falha Grave (%OS) 0,63 % 1,52 % 1,60 % 1,81 % 1,74 %
Prejuzo (%OS) 0,11 % 0,15 % 0,14 % 0,22 % 0,36 %
Desvio (%OS) 0,03 % 0,07 % 0,07 % 0,11 % 0,12 %
Falha Mdia(%OS) 0,01 % 0,04 % 0,13 % 0,10 % 9,36 %
Fonte: CGU
3.6. V-se que so bastante reduzidos os percentuais de ocorrncia de irregularidades (falhas
graves, prejuzos e desvios). Ainda que haja imprecises no Quadro 07, os nmeros ali espelhados no
deixam dvida quanto ao baixo potencial de identificao de falhas graves, prejuzos e desvios nas
auditorias e fiscalizaes sob comento.
3.7 Esses percentuais evidenciam a quase total ineficcia das auditorias de gesto para o
combate s fraudes e aos desvios de recursos pblicos, deficincia essa que necessariamente se transmite
etapa de julgamento das contas anuais, a cargo do TCU, uma vez que o relatrio do controle interno
pea de grande importncia na formulao do juzo de mrito das contas.
3.8. H que se ponderar que as estratgias de controle da SFC especialmente concebidas
para combater fraudes e desvios foram o Programa de Sorteios e as Operaes Especiais, de modo que
no chega a causar espcie a baixa efetividade das demais aes de controle para esse mister. Em
contraste, como se ver no captulo 4, as fiscalizaes oriundas dos sorteios pblicos revelaram-se
detentoras de elevado potencial para identificar falhas graves e desvios.
3.9. As auditorias e operaes especiais realizadas pela CGU tambm tm contribudo para a
identificao de falhas graves, desvios e fraudes. Essas aes de controle so conduzidas em articulao
com a Polcia Federal e com o Ministrio Pblico, com vistas a desbaratar rapidamente os esquemas
montados para desviar recursos pblicos. A seguir, a ttulo de ilustrao, transcrevemos trecho do
Relatrio de Gesto da CGU, referente ao exerccio de 2005, que trata do tema.
Para algumas das aes de controle relacionadas acima, foram realizadas auditorias
especiais e, por vezes, operaes especiais em conjunto com o Departamento da Polcia Federal - DPF/MJ
e o Ministrio Pblico, tanto Federal como Estadual. Merecem destaque as seguintes:
Auditoria Especial nos Correios. Os trabalhos de Auditoria Especial realizados na Empresa de
Correios e Telgrafos - ECT foram distribudos por natureza de objetos contratuais (licitao e execuo
fsico-financeira de contratos) em obras e servios de engenharia, equipamentos e servios (Tecnologia da
Informao-TI), fornecimentos e servios em geral, inclusive de transporte de carga postal via area e de
superfcie, aluguel de imveis e outras.
Foram examinados 257 processos licitatrios e contratos de um total de 632, abrangendo os
exerccios de 2003 a 2005, no montante financeiro de R$ 8.378.235.613,23. Dos exames realizados foram
registradas 188 Constataes, as quais geraram 319 Recomendaes, destas 146 indicaram a necessidade
de aprimoramento de procedimentos, 110 registraram a necessidade de apurao de responsabilidade, 46
continham pedidos de informaes e 17 indicaram valores a serem recuperados (perdas potenciais) no
montante de R$ 152 milhes.
Das recomendaes formuladas pela CGU, 190 encontram-se em andamento, 127 foram
objeto de recurso (Informaes Complementares com pedido de efeito suspensivo) e 22 consideradas
esclarecidas. Foram instaurados 14 processos de sindicncias em decorrncia de tais recomendaes.
Operao Guabiru. Realizada em parceria com a Polcia Federal desmontando esquema de
fraude e desvio de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE (merenda escolar)

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em 11 municpios do Estado de Alagoas. Os resultados da auditoria revelaram vrias irregularidades em


processos licitatrios, de pagamentos a fornecedores e de distribuio dos bens e servios adquiridos.
Operao Pororoca. Em parceira com a Policia Federal, verificou-se irregularidades em
processos licitatrios e na execuo dos contratos referentes construo do Hospital do Cncer, Hospital
de Especialidades e Polcia Tcnica, no municpio de Macap-AP; nas obras de terraplenagem,
pavimentao, drenagem e sinalizao horizontal na orla da cidade e em vias pblicas da sede do
Municpio de Oiapoque/AP; e, ainda, no municpio de Santana-AP, mais especificamente nos convnios do
Canal do Paraso, nos quais se verificou que a obra encontrava-se inacabada, apesar de ter havido,
inclusive, sobreposio de recursos de convnios mesma, bem como no Porto de Santana, onde foi
desviado da conta do convnio o valor de R$ 4.167.051,50, sem que houvesse qualquer execuo do
objeto avenado no contrato.
Operao Confraria. Trabalho realizado em conjunto com o Ministrio Pblico Federal e a
Polcia Federal, onde foi apurado um prejuzo potencial de R$ 12.449.410,18 resultante de irregularidades
detectadas em 13 obras realizadas pela Prefeitura Municipal de Joo Pessoa com recursos federais.
(...)
Fiscalizao realizada no Municpio de guas Belas/Pe. Consistiu na anlise da aplicao dos
recursos federais repassados ao municpio por meio de Convnios, Contratos de Repasse e Transferncias
Voluntrias, onde foram constatadas irregularidades e impropriedades, no que tange contratao de
fornecedores de bens/servios com utilizao de recursos federais, principalmente na rea da Educao.
Com efeito, seja com recursos do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), Programa de
Educao de Jovens e Adultos, Programa Dinheiro Direto na Escola, os auditores verificaram, dentre outros
fatos, indcios de adulterao de certides, ausncia de registro de entrada nos fornecedores, de
mercadorias supostamente entregues Prefeitura; inexistncia efetiva de empresas nos locais declarados
como sede, fatos que se constituem em indcios da existncia de conluio entre os scios e representantes
dessas firmas os integrantes do Poder Pblico Municipal. Os fatos constatados apontam para um prejuzo
potencial de R$ 2.849.496,60.
Fiscalizao realizada no Municpio de Itaba/PE. Teve como objetivo analisar a aplicao dos
recursos federais no municpio, sob a responsabilidade de rgos federais, estaduais, municipais ou
entidades legalmente habilitadas. As aes de controle realizadas evidenciam situaes de irregularidades
graves na aplicao dos recursos federais. H situaes em que os objetos pactuados foram executados de
forma incompleta; pagamentos por servios no prestados; pagamentos antecipados; licitaes
fraudulentas; simulao de licitao; movimentao bancria irregular; cheques destinados ao pagamento
de fornecedores sendo descontados pelos gestores municipais; falta de merenda nas escolas; falta de
evidncias de que os programas efetivamente esto funcionando; falta de evidncias de que as
mercadorias/produtos adquiridos realmente so recebidos pela prefeitura e distribudo clientela dos
programas. Os fatos constatados apontam para um prejuzo potencial de R$ 1.583.435,30.
3.10. Essas informaes demonstram o grande potencial das aes do controle interno dessa
natureza no combate de desvios e fraudes. H que se ponderar, todavia, que o ressarcimento ao errio
depende de ao complementar do TCU, no exerccio de sua competncia constitucional de julgar as contas
dos que gerenciam recursos pblicos. Essa prestao jurisdicional visa tanto a condenao em dbito como
tambm, por via reflexa, o impedimento de o gestor faltoso concorrer a cargos eletivos. Mais ainda, abre
caminho para possvel aplicao de outras sanes, a saber: cominao de multa; impedimento para
exerccio de cargo em comisso ou funo pblica no mbito da administrao pblica federal;
impedimento de licitante fraudador para participar de licitaes junto administrao pblica federal;
decretao de indisponibilidade dos bens de responsveis por dbitos. O uso rigoroso desse amplo leque de
medidas representa relevante contribuio para preveno e dissuaso dos ilcitos perpetrados contra os
cofres pblicos.
3.11. Como ser analisado no captulo seguinte, necessrio que sejam levantados os
elementos indispensveis para o julgamento dos responsveis, sob pena de se fortalecer a cultura da
impunidade.
4. Consistncia dos achados para a responsabilizao por dbitos junto ao Errio
4.1 Nesta ltima questo avalia-se a efetividade do trabalho da CGU no tocante
responsabilizao dos causadores de desvios e de danos ao errio, vez que um dos objetivos do Programa

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de Sorteios precisamente o combate fraude. Para tanto, a equipe analisou, por amostragem, relatrios
de fiscalizao do Programa elaborados por auditores da SFC, cujas constataes apontaram para
potenciais dbitos. O exame da amostra envolveu avaliao da consistncia legal da responsabilidade
atribuda, com base em critrios adotados na matriz de responsabilizao utilizada pelo TCU.
Os relatrios dos sorteios no tm reunido elementos necessrios imputao de dbito
4.2 Tendo em vista que os sorteios so conduzidos com base na escolha aleatria dos
municpios, a equipe decidiu adotar critrio similar para construo da amostra. Assim, foram selecionados
aleatoriamente 182 municpios, dentre os 981 fiscalizados nos primeiros 19 sorteios. Os relatrios do
vigsimo sorteio ainda no se encontravam disponveis poca do exame. O tamanho da amostra foi
dimensionado para nvel de confiana de 95%, padro usual em testes estatsticos. O Anexo IV contm
informaes mais detalhadas dos procedimentos e critrios adotados para a seleo e anlise da amostra.
4.3 Os relatrios integrantes do conjunto da amostra foram examinados pela equipe com o
intuito de identificar, em cada um deles, as seguintes variveis:
a) ocorrncia de pelo menos uma falha grave (ver tabela de falhas graves no Anexo IV); e
b) ocorrncia de dbito em potencial.
4.4 Em caso de dbito potencial, examinaram-se trs aspectos:
c.1 - se o dbito foi quantificado;
c.2 - se o responsvel foi identificado; e
c.3 - se foi demonstrado o nexo causal entre a conduta do responsvel e o dbito apurado.
4.5 O quadro abaixo registra os resultados do teste amostral.
Quadro 08 - Anlise da amostra
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
4.6 Da anlise dos resultados, concluiu-se que h potenciais dbitos em 33% dos relatrios da
amostra. A margem de erro do teste foi de 3%, para mais ou para menos, em relao s falhas graves e
aos dbitos potenciais. Pode-se inferir, com 95% de certeza, que nas fiscalizaes realizadas sob a gide
dos sorteios foram apontados potenciais dbitos em uma faixa de 30 a 36% dos municpios auditados; em
37 a 43% do total foram identificadas falhas graves.
4.7 Ora, quando se levam em conta as falhas graves e os dbitos, observa-se que, em 54%
dos municpios fiscalizados, houve incidncia de pelo menos uma dessas duas irregularidades. No entanto,
apenas 3% dos relatrios produzidos pela SFC reuniam os elementos necessrios para imputao de
dbito.
4.8 Depreende-se, do exame dos resultados obtidos, que as fiscalizaes conduzidas sob a
gide do Programa de Sorteios tm demonstrado elevada capacidade de identificar falhas graves e dbitos
(54% dos municpios auditados), no mbito da aplicao dos recursos da Unio na esfera Municipal, em
consonncia com os objetivos para os quais o Programa foi criado. Ademais, na leitura dos relatrios da
amostra, a equipe verificou que a SFC, via de regra, emite notas tcnicas aos rgos/entidades
repassadores dos recursos aos municpios, relatando as constataes observadas, com vistas ao
aperfeioamento da gesto pblica.
4.9 importante frisar que esses resultados evidenciam que o Programa de Sorteios inovou
no apenas no mecanismo de escolha dos municpios, mas trouxe tambm novo enfoque aos objetivos das
fiscalizaes, que passam a se voltar para o combate s fraudes e aos desvios. Eis, portanto, a razo de as
fiscalizaes do Programa de Sorteios serem prdigas na identificao de irregularidades graves e desvios,
em contraste com o desempenho das demais linhas de atuao da CGU nesses quesitos (ver Quadro 07).
4.10. Releva notar, entretanto, que tambm incumbe ao Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, por fora de preceito constitucional, apoiar o controle externo, o qual tem entre
suas competncias julgar os responsveis por danos ao errio. Nessa perspectiva, os dados exibidos no
quadro supra evidenciam significativa fragilidade nos trabalhos realizados sob a gide dos sorteios
relativamente obteno de evidncias suficientes para fundamentar a atuao judicante do TCU.
4.11. Em que pese a competncia legal desta Corte para adotar procedimentos destinados a
complementar as informaes necessrias imputao de dbito e conseqente condenao dos
responsveis, resulta patente que a obteno de tais dados, ainda na fase de fiscalizao pelo controle
interno, tornaria mais clere o processo de julgamento. E, como que completando um ciclo, o julgamento
tempestivo dos responsveis potencializaria os resultados das aes de controle interno da CGU,

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notadamente no que diz respeito ao combate fraude e corrupo.


4.12. O julgamento dos responsveis por dbitos no apenas abre caminho legal para o
ressarcimento, mas tambm enseja, por via indireta, o impedimento para concorrer a cargos eletivos. O
mau gestor no deve apenas ser obrigado a restituir o que desviou, tambm deve ser impedido de dar
continuidade sua ao nefasta.
4.13. Para avaliar a repercusso dos resultados dos relatrios do Programa de Sorteios no
mbito do TCU, a equipe realizou levantamento junto s Secretarias de Controle Externo estaduais. Os
dados completos sobre esse estudo esto no Anexo III. A seguir, sumariamos os principais resultados.
4.14 Com vistas a verificar, especificamente, a utilizao dada aos relatrios consolidados de
fiscalizao originados dos sorteios pblicos encaminhados ao Tribunal, a equipe de auditoria realizou
pesquisa junto aos dirigentes do TCU, nos 26 estados, mediante aplicao de questionrio encaminhado
por correio eletrnico, cujo ndice de resposta foi de 77%.
4.1.5 Indagados sobre a existncia de procedimentos internos de acompanhamento dos
relatrios de fiscalizao da CGU, 42,31% dos titulares as unidades responderam que sim, 34,62% que no
e 23,08% no responderam, conforme demonstrado no Grfico 01.
Grfico 01. Acompanhamento dos Relatrios de Fiscalizao da CGU pelas Unidades Tcnicas
do TCU nos Estados
VIDE GRFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
4.16. No que concerne qualidade das constataes apontadas nos relatrios de fiscalizao,
considerando a utilidade da informao para o direcionamento das aes de controle externo, numa escala
de 1 a 4 (1 - muito ruim e 4 - muito bom), as mdias das notas obtidas foram, para subsidiar os processos
de contas (1,84); de fiscalizao (2,28) e de representao (2,06).
4.17. Em resposta questo sobre a qualidade das informaes dos Relatrios de Fiscalizao
do Sorteio Pblico, valendo-se de uma escala de 1 a 10 (1 - Concordo Totalmente e 10 - Discordo
Totalmente), o quesito fato irregular bem caracterizado obteve a mdia (6,32); a irregularidade bem
demonstrada (6,53) e o responsvel claramente identificado alcanou a mdia (6,37).
4.18. Houve consenso que a sistemtica de envio dos relatrios, da forma como est sendo
feita, possui alguns pontos negativos como, por exemplo, a carncia de documentao comprobatria, a
ausncia de quantificao do valor desviado; e informaes limitadas que servem apenas como subsdio
para eventual fiscalizao do TCU na prefeitura sorteada. Foi sugerido que fosse oferecida ao TCU
representao especfica, nos casos de irregularidades graves, que o dano e a identificao do responsvel
estivesse devidamente pontuada pois somente a partir dos elementos coletados nas diligncias, ou na
iminncia de dano em face de eventual morosidade de apurao, que o Tribunal dever atuar de pronto.
4.19 Em concluso, ainda que o Programa de Sorteios no tenha sido concebido inicialmente
com o expresso propsito de reunir evidncias suficientes para condenar os responsveis em dbito,
imperativo que progressos nesse sentido venham a ser alcanados nas futuras edies, propiciando ganhos
de sinergia entre o TCU e o Controle Interno. Ao final deste relatrio, so feitas propostas de
encaminhamento relativas esta questo.
5- Concluso
5.1 O sistema de controle interno delineado no art. 74 da Constituio Federal, hoje
capitaneado pela Controladoria-Geral da Unio, em cuja estrutura insere-se a Secretaria Federal de
Controle Interno, seu principal agente executor, tem suas atribuies definidas no citado dispositivo
constitucional. As questes suscitadas pela solicitao do Senado Federal, contidas na pea originadora
desta auditoria, devem ser respondidas luz dos preceitos constitucionais que regem o sistema de controle
interno.
5.2. No que tange avaliao dos programas de Governo (inciso I, art. 74, CF), a CGU usa
metodologia de planejamento para orientar suas aes de controle com base em critrios que encontram
respaldo nas prticas de entidades internacionais congneres e nas normas da INTOSAI. O dimenso da
materialidade est incorporada nessa metodologia.
5.3. O Programa de Sorteios representou soluo de continuidade na aplicao dessa
metodologia, uma vez que as aes de controle atinentes s fiscalizaes (destinadas a avaliar os
programas) passaram a ser determinadas e executadas, em sua quase totalidade, sem conexo com as
etapas de planejamento. Ainda que as constataes observadas nos relatrios das fiscalizaes do sorteio

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sejam teis, em alguma medida, para subsidiar o acompanhamento dos programas, inequvoco que
houve perda significativa na qualidade dessa avaliao. A quebra do vnculo dessas aes com as etapas de
planejamento compromete a efetividade da ao do controle, visto que no existem garantias de que os
critrios norteadores ali embutidos (materialidade inclusa) se refletem na alocao efetiva da fora de
trabalho nessa linha de atuao do sistema de controle interno.
5.4. Como conseqncia dessa mudana houve reduo na capacidade da CGU de avaliar os
programas de forma abrangente, com fundamento em amostras dimensionadas de modo a permitir
inferncias vlidas para o todo.
5.5. Tambm incumbe ao controle interno comprovar a legalidade dos atos e avaliar a gesto
das entidades pblicas (inciso II, idem). No cumprimento dessa atribuio, realiza auditorias de gesto
(com freqncia anual) e de acompanhamento de gesto em todos os rgos e entidades integrantes do
Poder Executivo Federal, com vistas a certificar os respectivos processos de prestao e tomada de contas.
No rol dessas entidades, encontram-se as empresas estatais, com destaque para aquelas de grande porte
econmico e ampla rea de atuao, como a Petrobras, do Banco do Brasil e da ECT, para citar apenas
algumas delas.
5.6. Em que pese a expressiva materialidade dos recursos geridos por tais entidades, a CGU
no as tem priorizado em termos de quantitativo de HH alocados para aes de controle. Ocasionalmente
tm sido realizadas auditorias especiais, como ocorreu na Empresa de Correios e Telgrafos (pargrafo
3.9). H evidncias de que existe espao para o crescimento da atuao do controle interno nesse nicho do
setor pblico. Ressalte-se, por oportuno, que as informaes obtidas na CGU comprovam que a introduo
do Programa de Sorteios no resultou em mudanas perceptveis da atuao do rgo junto
Administrao Indireta.
5.7. A partir de 2003, a CGU buscou incorporar as dimenses de combate fraude e aos
desvios nas suas linhas de atuao. Novas estratgias passaram a ser adotadas para esse fim, com
destaque para a introduo, naquele exerccio, do Programa de Sorteios, e a realizao das operaes
especiais, que consistem em aes de controle realizadas em conjunto com a Polcia Federal e o Ministrio
Pblico. Tambm merece destaque a introduo do uso de atividades de inteligncia como fonte de
informaes para direcionamento das aes de controle, em complementao sistemtica de
planejamento.
5.8. Ainda que essa nova dimenso no esteja literalmente prevista nos dispositivos
constitucionais que regem o sistema de controle interno, inegvel a sua necessidade, mormente em vista
das investigaes de escndalos que tm marcado a sociedade brasileira nos ltimos anos. Cabe, portanto,
aos rgos de controle adotar conduta pr-ativa, ante a profuso de denncias sobre desvios, fraudes e
irregularidades na Administrao Pblica.
5.9. Para essa finalidade, tanto as operaes especiais quanto o Programa de Sorteios tm
revelado alto potencial de deteco de falhas graves e desvios na gesto dos recursos pblicos, em
contraste com as demais linhas de atuao da CGU, com resultados pouco profcuos nesse sentido. Essas
prticas inovadoras expandiram a expectativa de controle junto aos gestores pblicos e sociedade em
geral.
5.10. Em particular, o Programa de Sorteios levou a presena do Estado aos pequenos
municpios, at ento pouco atingidos pelo controle interno. Em conseqncia, o controle social tem sido
fomentado, como pode ser observado nos relatrios de desempenho do Programa Olho Vivo no Dinheiro
Pblico, em fase de implementao pela CGU.
5.11. Seria oportuno, entretanto, que a CGU estendesse o Programa de Sorteios a todos os
municpios, em virtude do significativo volume de recursos da unio aportados aos municpios mais
populosos, devendo, se for o caso, rever a quantidade de municpios escolhidos em cada sorteio, de modo
a ajustar sua capacidade operacional a essa nova realidade.
5.12. Estratgias exitosas de combate fraude e aos desvios dos recursos pblicos no
podem prescindir de mecanismos que criem expectativa universal de controle e reduzam a percepo de
impunidade. Para tanto, os gestores responsveis, uma vez identificados, devem sofrer punies severas
pelos seus atos, de modo a criar salutar efeito dissuasivo. Nesse ponto, h que se trazer a lume o dever
constitucional do sistema de controle interno apoiar o controle externo.
5.13. Mediante o julgamento das contas dos responsveis, competncia exclusiva desta Corte

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de Contas, abrem-se importantes possibilidades de sanes para os detratores do errio: ressarcimento do


dano (via condenao em dbito); inelegibilidade; cominao de multa; impedimento para exerccio de
cargo em comisso ou funo pblica; impedimento de licitante fraudador para participar de licitaes
junto administrao pblica federal; decretao de indisponibilidade dos bens de responsveis por
dbitos. No demais repetir, o uso rigoroso desse amplo leque de medidas representa relevante
contribuio para preveno e dissuaso dos ilcitos perpetrados contra os cofres pblicos. Nesse sentido,
necessrio que o controle interno aprimore as informaes que faz constar nos seus relatrios de
fiscalizao referentes aos sorteios, rotineiramente encaminhados ao TCU, de modo a incluir elementos
suficientes para subsidiar o julgamento a cargo do controle externo.
5.14. Especificamente, devem passar a integrar os relatrios das fiscalizaes dos sorteios
evidncias suficientes para quantificar o dbito, identificar o responsvel e estabelecer o nexo de
causalidade entre a ao/omisso do mesmo e o prejuzo apurado. A falta desses elementos inviabiliza ou
retarda, em demasia, a aplicao de sanes indispensveis para potencializar ao mximo o efeito de
dissuaso. Alis, a tempestividade requisito para sanes efetivas.
5.15. A preocupao com a responsabilizao dos envolvidos deve tambm ser considerada
nas operaes especiais, pelos mesmos motivos expostos.
5.16. Deve, portanto, a CGU reavaliar seus critrios de alocao de horas/homem, de modo
a realizar o acompanhamento e a avaliao de programas de governo com qualidade e abrangncia e a
apoiar adequadamente o controle externo no exerccio da sua misso constitucional.
6. Anlise dos comentrios dos gestores
6.1 Conforme prev a metodologia adotada na realizao das auditorias operacionais no TCU,
verso preliminar deste Relatrio foi encaminhada CGU para possveis comentrios. Em resposta, a
Controladoria enviou o documento acostado s fls. 99/106, que passamos a analisar a seguir.
6.2 Em linhas gerais, a CGU referendou os achados e as concluses apresentadas pela equipe
no Relatrio, ressalvando, todavia, que falhas nos registros do Sistema ATIVA teriam induzido a equipe
fazer algumas afirmaes menos precisas. No obstante, reafirmou que esses reparos no comprometem
o trabalho realizado. Passamos a examinar e comentar esses pontos especficos.
6.3 A CGU alega que a prtica de registrar a origem das demandas das fiscalizaes na
classificao nica de sorteio municipal de forma genrica no Sistema ATIVA encobriu o fato de que
grande parte das Ordens de Servio diz respeito exatamente aos programas e programaes que j
vinham sendo acompanhados sistematicamente, de modo que a afirmao da equipe, no sentido de que
houve quebra do vnculo dessas aes com as etapas de planejamento (item 5.3) no refletiria a medida
mais justa da realidade.
6.4 Decerto o escopo das fiscalizaes realizadas sob a gide do Programa de Sorteios diz
respeito a programas e aes que anteriormente eram objeto de acompanhamento sistemtico.
Destacamos, contudo, que a concluso da equipe baseia-se em expressiva diferena percentual entre as
OS sistemticas e as assistemticas, tendo as primeiras cado de percentuais da ordem de 80% nos
exerccios anteriores aos sorteios para nveis entre 1% e 3%. Ainda que haja dez vezes mais Ordens de
Servios incorretamente classificadas como assistemticas, a diferena entre as situaes antes e depois
dos sorteios permaneceria relevante o suficiente para sustentar a assertiva combatida.
6.5 De qualquer forma, cabe recomendar CGU que examine a oportunidade e convenincia
de aperfeioar os registros do ATIVA, de modo a refletir com mais fidelidade a situao ftica.
6.6 Na seqncia, a CGU admite que houve reduo na sua capacidade de avaliar os
programas do governo federal de forma abrangente, com fundamento em amostras dimensionadas de
modo a permitir inferncias vlidas para o todo. Pondera, todavia, que houve significativa ampliao na
cobertura programtica, e que o problema prtico se traduz numa opo entre uma cobertura mais ampla,
com maior nmero possvel de indivduos, ou mais profunda, com inevitvel reduo do elenco
fiscalizado.
6.7 Destacamos que a prpria CGU, prosseguindo na linha de raciocnio acima, afinal conclui
que no h, em princpio, antagonismos inconciliveis entre as duas abordagens. Refora-se, assim, a
pertinncia da recomendao consubstanciada no subitem II - a.1 da Proposta de Encaminhamento. Em
acrscimo, h que se ter em considerao o fato de que os relatrios do Programa de Sorteios apresentam
elevado ndice de repetio das irregularidades encontradas, de modo que a simples manuteno de

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elevada quantidade de municpios fiscalizados no necessariamente implica a descoberta de novas prticas


fraudulentas ou reas sensveis a desvios. Ou seja, uma eventual reduo no universo fiscalizado no
significar necessariamente perda da abrangncia do controle.
6.8 Afirmou ainda, a CGU, que na motivao central da opo de trabalho por ela adotada
est a mobilizao da sociedade, o esforo para promover o exerccio da cidadania, sendo esse um
objetivo essencial a ser alcanado.
6.9 Ponderamos, todavia, que o controle social no o nico objetivo que norteou a criao
do Programa de Sorteios. Nos termos da Portaria-CGU n. 247/2003, o programa foi criado para
assegurar a correta aplicao dos recursos pblicos em benefcio da populao, de modo a inibir e
combater a corrupo e fomentar o controle social. Assim, a avaliao das aes desenvolvidas na sua
execuo deve considerar tambm o quanto contribuem para assegurar a correta aplicao dos recursos
pblicos e combater a corrupo.
6.10 No tocante intensificao das atividades de controle voltadas para as empresas
estatais, a CGU reconhece essa necessidade e consigna que vem desenvolvendo formas de potencializar a
atuao das auditorias internas daquelas entidades, buscando alcanar mudanas de postura que as levem
a atuar tambm como frente avanada da atuao do Controle Interno.
6.11 A iniciativa promissora, dada a evidente similitude entre a CGU e as auditorias
internas das estatais, no que diz respeito ao perfil dos profissionais e s tcnicas e mtodos empregados.
As empresas estatais compem a Administrao Indireta e esto sob o comando maior do Poder
Executivo, do qual tambm faz parte a CGU. Assim, de todo vivel aprimorar a ao conjunta e
harmnica desses dois nveis de controle, integrantes que so do Poder Executivo.
6.12 Vislumbramos, todavia, potencial conflito de funes que poder vir a se instalar nas
auditorias internas das corporaes estatais. Com efeito, no documento Statement of Responsibilities of
Internal Auditing (Declarao de Responsabilidades da Auditoria Interna) do Institute of Internal Auditors
(IIA), no qual a entidade norte-americana certifica e prov orientao metodolgica para auditores
internos, a auditoria interna descrita dos seguintes termos:
Auditoria interna uma funo de avaliao independente, estabelecida dentro de uma
organizao para examinar e avaliar suas atividades, como um servio prestado organizao. O objetivo
da auditoria interna apoiar os membros da organizao no efetivo cumprimento das suas
responsabilidades. ... Entre os membros da organizao a serem assistidos pela auditoria interna
incluem-se os detentores de nvel gerencial e o quadro de diretores.(11) (grifo nosso)
....
(11) traduo livre da equipe
....
6.13 A Fundao Canadense de Auditoria Integral, na sua publicao intitulada
Accountability, Performance Reporting, Comprehensive Audit - an Integrated Perspective, 1996, afirma
que auditoria interna uma prtica gerencial essencial e essa funo geralmente se reporta ao
gerenciamento senior, tendo o gerenciamento como seu principal, seno nico, cliente(12) (pg. 299, grifo
nosso).
...
(12) idem
...
6.14 Podero ocorrer situaes em que as auditorias internas das estatais se vejam
aprisionadas nesse conflito funcional, entre o seu primeiro dever de apoiar os nveis gerenciais da sua
organizao e o seu papel crescente de brao estendido do Controle Interno do Poder Executivo.
6.15 Fazemos essa ressalva com o nico objetivo de destacar que possivelmente outras
medidas tendentes a aperfeioar a atuao da CGU junto administrao indireta, notadamente junto s
empresas estatais, devero ser desenvolvidas. Vale repetir, vemos como promissor o caminho encetado
pela CGU no sentido de buscar mais apoio nas auditorias internas, ponderando apenas que isso
provavelmente no ser suficiente.
6.16 Quanto determinao alvitrada no item I da Proposta de Encaminhamento (verso
preliminar, fl. 94), no sentido de que sejam coligidos, nos trabalhos de fiscalizao oriundos dos sorteios,
os elementos indispensveis ao julgamento em dbito, a CGU argumenta que, para tanto, ser necessrio

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estender o tempo de permanncia das equipes no municpios ou aumentar o nmero dos servidores
envolvidos, ou mesmo ambas as medidas. Mais ainda, relembra que o Decreto Lei 200/1967 e a IN TCU
n. 13/96 atribuem autoridade administrativa gestora a responsabilidade de quantificar os dbitos e
qualificar os responsveis, nos casos de dano ou prejuzo ao Errio.
6.17 Face aos argumentos apresentados, sugere soluo intermediria visando minimizar o
impacto da determinao original sobre atuao da CGU (verso preliminar do relatrio, fl. 94). Prope,
assim, que apenas em alguns casos especficos, com razes objetivas devidamente caracterizadas e
fundamentadas, seja o Controle Interno encarregado de produzir as peas que, via de regra, estariam sob
responsabilidade da instncia administrativa diretamente envolvida.
6.18 Nesse ponto, alinhamo-nos s ponderaes da CGU. De fato, o art. 8 da Lei n.
8.443/92, impe autoridade administrativa competente o dever de instaurar tomada de contas especial
nas situaes ali descritas, dentre elas a ocorrncia de dano ao Errio, com vistas a apurar os fatos,
identificar o responsvel e quantificar o dbito. Em face da elevada incidncia de potenciais dbitos nas
fiscalizaes realizadas nos municpios (cerca de um tero das fiscalizaes), realmente seria oneroso
exigir que as equipes da CGU reunissem todos os elementos necessrios ao julgamento em dbito em cada
uma das fiscalizaes realizadas.
6.19 Assim, sugerimos determinao CGU no sentido de que rena todos os elementos para
o julgamento de dbito nos casos em que o dano potencial seja superior a dez vezes o valor acima do qual
o TCU determina a instaurao de TCE (atualmente R$ 23.000,00).
6.20 Em relao aos demais dbitos, a CGU seria recomendada a emitir comunicao
autoridade administrativa competente para que adote de imediato as providncias necessrias ao
ressarcimento do Errio e acompanhe o cumprimento dessa orientao.
6.21 Finalmente, a CGU faz reparos recomendao de incluso de todos os municpios no
Programa de Sorteios. Alega que medida em que cresce o porte dos municpios, aumenta o volume de
recursos e de assuntos a serem fiscalizados; torna-se mais complexa a estrutura administrativa;
aumentam as dificuldades de realizao dos trabalhos em funo dos deslocamentos em reas de grande
extenso geogrfica e densamente povoadas. Isso implicaria prazos maiores e imprevisveis para a
execuo das fiscalizaes bem como perda na velocidade e eficincia da publicizao dos resultados.
Assim, sugere que seja examinada qual a linha de corte mais adequada para a otimizao do uso do
Programa, bem como sejam buscadas formas de tratamento que melhor se ajustem queles municpios
que ultrapassem o limite fixado.
6.22 certo que a fiscalizao dos municpios maiores representa desafio substancialmente
diferente em relao aos municpios de menor porte. Destacamos, porm, que a simples incluso desses
municpios em um sorteio por ano, onde um deles fosse escolhido, j seria suficiente para completar o
processo de universalizao da expectativa de controle. Ademais, so expressivos os volumes de recursos
da unio alocados a esses municpios, da ordem de R$ 14 bilhes por ano. Assim, optamos por manter a
recomendao.
7- Proposta de encaminhamento
Diante do exposto e com base no art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno/TCU,
submete-se este Relatrio de Auditoria Operacional considerao superior, para posterior
encaminhamento ao gabinete do Exm. Sr. Relator Ministro Ubiratan Diniz de Aguiar com as seguintes
propostas:
I) determinar Controladoria Geral da Unio, com fundamento no disposto no inciso I do art.
74 da Constituio Federal, c/c o art. 3 da Lei n. 8.443/92, que:
a) nos casos em que o dano potencial seja superior a dez vezes o valor acima do qual o TCU
determina a instaurao de TCE (atualmente R$ 23.000,00, de acordo com a Deciso Normativa TCU n
70/2005), ao encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio informaes sobre resultados das aes de
controle que realiza, incluindo-se as cpias dos relatrios de fiscalizao referentes ao Programa de
Sorteios, assegure-se de que estejam presentes os elementos indispensveis ao julgamento dos
responsveis, a saber: quantificao do dbito, identificao dos responsveis e demonstrao do nexo de
causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva dos responsveis e a ocorrncia do dano ao errio; e
b) nos demais casos, expea comunicao autoridade administrativa competente para que
adote de imediato as providncias necessrias ao ressarcimento do Errio e acompanhe o cumprimento

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dessa orientao.
II) recomendar Controladoria Geral da Unio que:
a) aperfeioe a sistemtica de avaliao de programas de governo, com vistas a produzir
anlises que permitam inferncias metodologicamente vlidas para cada programa como um todo, de
modo a averiguar a boa e regular execuo dos mesmos e os resultados alcanados;
b) inclua no Programa de Sorteios Pblicos todos os municpios

da

Federao,

redimensionando, se for o caso, a quantidade de municpios a serem fiscalizados em cada sorteio;


c) intensifique sua atuao nas empresas estatais, notadamente naquelas que administram
ativos e executam despesas em montantes mais elevados, com vistas a focalizar o exerccio do controle
interno nas reas de maior risco e materialidade; e
d) examine a oportunidade e convenincia de aperfeioar os registros do sistema corporativo
ATIVA, de modo a refletir com mais fidelidade a natureza do vnculo entre as Ordens de Servio e as
etapas de planejamento.
III) recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica que d continuidade poltica de
fortalecimento do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, mediante aporte dos recursos humanos
e oramentrios necessrios ao pleno exerccio das atribuies previstas no art. 74 da Constituio
Federal;
IV) remeter cpia do Acrdo que vier a ser adotado nestes autos, acompanhado dos
respectivos Relatrio e Voto, e deste Relatrio de Auditoria:
a) Ministra Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
b) ao Ministro de Estado do Controle e da Transparncia;
c) ao Secretrio Federal de Controle Interno; e
d) aos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, s Comisses de
Fiscalizao e Controle de ambas as Casas.
V) determinar 6 Secex que conduza o monitoramento da implementao das
determinaes e recomendaes constantes do Acrdo que vier a ser prolatado nestes autos, nos termos
do art. 243 do RI/TCU;
VI) encaminhar, para conhecimento, cpia do Relatrio 6 Secex, para subsidiar o
cumprimento da determinao supra, e Segecex, para que utilize as informaes como subsdio nos
estudos de aperfeioamento da sistemtica de apresentao e anlise dos processos de prestao e
tomada de contas, em especial quanto necessidade de implementao de procedimentos que contornem
a constatao da baixa deteco de irregularidades graves e danos ao errio em trabalhos de auditoria de
gesto realizados pela Secretaria Federal de Controle Interno; e
VII) arquivar os presentes autos na Adfis.
o relatrio.
Voto do Ministro Relator
Em cumprimento s diretrizes fixadas pelo Acrdo n 2.251/2005 - Plenrio e em resposta
solicitao de auditoria formulada pelo Senado Federal, o Tribunal de Contas da Unio tem, a partir dos
resultados desta Auditoria de Natureza Operacional (ANOp), a oportunidade de avaliar como a
Controladoria-Geral da Unio (CGU) e a Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI) vm
desempenhando suas atribuies e competncias frente s irregularidades e desvios de recursos pblicos
que, infelizmente, fazem parte da realidade nacional.
2. Em tal contexto, o presente trabalho visa contribuir para o aprimoramento da estrutura
estatal interna ao Poder Executivo responsvel pelo enfrentamento dessa mazela, da qual a CGU e a SFCI,
que exerce as atividades de rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, de
titularidade da Controladoria, nos termos do art. 10, inciso I, do Decreto n 5.683/2006, consubstanciam
instituies das mais importantes.
3. O trabalho realizado pela equipe formada por Analistas da Adfis, 6 Secex e Seprog indica
a necessidade de ajustes na atuao da CGU, no no sentido de que as medidas oriundas do TCU, a serem
aprovadas nesta assentada por este colegiado, impliquem em subordinao do rgo de controle interno
ao de controle externo, mas com o intuito de aprimorar procedimentos e alocar do modo mais eficiente
possvel os recursos da Controladoria na realizao de suas aes de controle.

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4. Alm disso, o ajuste no foco dessas aes por parte da CGU, que vem priorizando, desde
2003, a sistemtica baseada no Programa de Sorteios Pblicos, pode trazer ganhos tanto para a sociedade,
em decorrncia de um combate mais efetivo contra a corrupo e desvios de recursos pblicos, como para
o rgo de controle externo, que usufruir diretamente do produto desse aprimoramento. Nunca demais
lembrar, nesse sentido, que tal aprimoramento s tem a contribuir para a materializao das
competncias constitucionais afetas tanto ao TCU como Controladoria, a quem cabe apoiar aquele, em
face do que dispe o art. 74, inciso IV, da Constituio Federal.
5. Desse modo, ressalto que o esprito da fiscalizao realizada pelo Tribunal, da qual passo a
destacar, neste Voto, os principais aspectos, foi o de fortalecer a parceria com o rgo de controle interno,
ao mesmo tempo em que se preserva a competncia constitucional que o TCU detm de propor melhorias
no desempenho dos rgos da Administrao Pblica Federal, da qual a CGU e a SFCI fazem parte,
referindo-se, no caso em exame, por meio desta ANOp.
I
6. As concluses da auditoria, quando confrontadas com as competncias da CGU e da SFCI encarregada de executar as aes - previstas no ordenamento constitucional e infraconstitucional,
merecem algumas reflexes preliminares, at mesmo para que no se espere do rgo de controle interno
a execuo de tarefas que no lhes foram legalmente atribudas.
Registro, portanto, os principais dispositivos do ordenamento jurdico vigente que delimitam o
escopo de atuao das entidades mencionadas:
a) Constituio Federal:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria.
(...)
b) Lei n 8.443/1992:
Art. 49. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno, com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
(...)
Art. 51. Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia de imediato ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria.
(...)
c) Lei n 10.683/2003:
Art. 1 A Presidncia da Repblica constituda, essencialmente, pela Casa Civil, pela
Secretaria-Geral, pela Secretaria de Relaes Institucionais, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de

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Segurana Institucional e pelo Ncleo de Assuntos Estratgicos.


(...)
3 Integram ainda a Presidncia da Repblica:
I - a Controladoria-Geral da Unio;
(...)
Art. 17. Controladoria-Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao
Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias que, no
mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno,
auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao
incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal.
1 A Controladoria-Geral da Unio tem como titular o Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia,
(...)
Art. 18. Controladoria-Geral da Unio, no exerccio de sua competncia, cabe dar o devido
andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou ameaa de
leso ao patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde.
(...)
Art. 19. Os titulares dos rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
devem cientificar o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia das irregularidades verificadas, e
registradas em seus relatrios, atinentes a atos ou fatos, atribuveis a agentes da Administrao Pblica
Federal, dos quais haja resultado, ou possa resultar, prejuzo ao errio, de valor superior ao limite fixado
pelo Tribunal de Contas da Unio, relativamente tomada de contas especial elaborada de forma
simplificada.
d) Lei n 10.180/2001:
Art. 19. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa avaliao da ao
governamental e da gesto dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle externo no exerccio de sua
misso institucional.
Art. 20. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes
finalidades:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem
como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
(...)
Art. 24. Compete aos rgos e s unidades do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal:
(...)
XI - criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas contemplados com
recursos oriundos dos oramentos da Unio. (grifo nosso)
e) Decreto n 5.683/2006:
Art. 10. Secretaria Federal de Controle Interno compete:
I - exercer as atividades de rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal;
II - propor ao Ministro de Estado a normatizao, a sistematizao e a padronizao dos
procedimentos operacionais dos rgos e das unidades integrantes do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal;
III - coordenar as atividades que exijam aes integradas dos rgos e das unidades do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal;

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(...)
VIII - avaliar o desempenho e supervisionar a consolidao dos planos de trabalho das
unidades de auditoria interna das entidades da administrao pblica federal indireta;
IX - verificar a observncia dos limites e das condies para realizao de operaes de
crdito e inscrio em restos a pagar;
(...)
XIII - avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual e na lei de
diretrizes oramentrias;
XIV - avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
XV - fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de

governo,

inclusive

aes

descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos oramentos da Unio, quanto ao nvel de
execuo das metas e dos objetivos estabelecidos e qualidade do gerenciamento;
XVI - fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos projetos e das atividades
constantes dos oramentos da Unio;
XVII - realizar auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade
de rgos e entidades pblicos e privados, bem como sobre a aplicao de subvenes e renncia de
receitas;
XVIII - realizar atividades de auditoria e fiscalizao nos sistemas contbil, financeiro,
oramentrio, de pessoal, de recursos externos e demais sistemas administrativos e operacionais;
XIX - manter atualizado o cadastro de gestores pblicos federais, para fins de prestao de
contas ao Tribunal de Contas da Unio;
XX - apurar, em articulao com a Corregedoria-Geral da Unio e com a Secretaria de
Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, os atos ou fatos inquinados de ilegalidade ou
irregularidade, praticados por agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pblicos federais;
XXI - determinar a instaurao de tomadas de contas especiais e promover o seu registro
para fins de acompanhamento;
(...)
XXIII - promover capacitao e treinamento nas reas de controle, auditoria e fiscalizao,
sob a orientao da Secretaria-Executiva; e
XXIV - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.
f) Decreto n 3.591/2000:
Art. 2o O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes
finalidades:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem
como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
(...)
Art. 5o O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal prestar apoio ao rgo de
controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Pargrafo nico. O apoio ao controle externo, sem prejuzo do disposto em legislao
especfica, consiste no fornecimento de informaes e dos resultados das aes do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal.
7. Embora o controle social contribua para o atingimento dos objetivos de defender o
patrimnio pblico e combater a corrupo, numa perspectiva de preveno, entendo que o nvel de
irregularidades que vem sendo constatado, h tempos, no emprego de recursos pblicos federais refora a
necessidade de que a CGU e a SFCI observem se as suas formas atuais de atuao e priorizao de aes
atendem, da maneira mais eficaz e efetiva possvel, ao disposto na legislao que mencionei.
8. Tal assertiva no significa ignorar o teor do art. 24, inciso XI, da Lei n 10.180/2001, mas

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equalizar os esforos das entidades com relao a cada uma de suas atribuies legais, para que no haja
desproporcional atendimento a determinado segmento de atuao, em detrimento dos demais.
II
9. Quanto aos critrios adotados pela CGU na seleo das aes de controle, uma das
concluses apresentadas pela equipe de auditoria indica que as prticas da Controladoria, em sua
metodologia de planejamento estratgico para seleo de reas a serem fiscalizadas, guardam
consonncia com as diretrizes emanadas de instituies internacionais, como a Intosai (International
Organization of Supreme Audit Institutions), no obstante estarem tais diretrizes voltadas s atividades
prprias de entidades fiscalizadoras superiores (EFS), como o TCU.
10. Quando a Instruo Normativa (IN) SFC n 1/2001 consubstanciava-se no principal
normativo que direcionava as aes do controle interno do Poder Executivo Federal, havia, no ciclo de
planejamento dos trabalhos da entidade, nfase, entre outros critrios, na materialidade envolvida, o que
demonstrava total aderncia s prticas internacionais mencionadas anteriormente.
11. Tal fator, de suma importncia na escolha das fiscalizaes a serem realizadas, perdeu
espao, contudo, a partir da implementao do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, em
vista do maior direcionamento de esforos para verificao dos recursos repassados a estados e,
principalmente, municpios (cf. quantidade de fiscalizaes e respectivos homens-hora alocados, constantes
da Tabela 7 do Anexo II ao relatrio da ANOp).
12. Obviamente, a materialidade no deve ser o nico critrio a influenciar as escolhas da
CGU, mas deve ser considerada de modo preponderante, juntamente com os riscos envolvidos no objeto a
ser fiscalizado e com o percentual de distribuio de sua fora de trabalho em cada vertente de atuao.
13. A diminuio da observncia ao ciclo de planejamento estratgico verificado aps o incio
da implementao do Programa de Sorteios Pblicos - evidenciado pelo crescimento considervel das
ordens de servio assistemticas, relacionadas s fiscalizaes - implica na necessidade de a instituio
rever seus procedimentos de trabalho. Caso isso no seja feito, h o risco de ver afetado seu desempenho,
em razo de alocao ineficiente de recursos ante as distintas atribuies que lhe so afetas.
14. Embora no tenha sido verificado vis poltico-partidrio com relao seleo das
administraes municipais alvo das fiscalizaes - sem prejuzo dos comentrios que apresento no item 19
e seguintes deste Voto -, no que diz respeito ao mecanismo dos sorteios, o benefcio proporcionado pelo
fortalecimento do controle social, especialmente em pequenos municpios, advindo do Programa de
Sorteios Pblicos, deve ser contraposto necessidade de se aumentar a represso a ilcitos em outras
reas de grande risco.
15. notrio que tais reas podem ser identificadas em determinados tipos de aquisies medicamentos ou ambulncias, por exemplo, para recordar recentes esquemas de corrupo - ou em
determinadas estruturas estatais, como a Administrao Indireta - cujo escndalo dos mais conhecidos foi
aquele que deu origem CPMI dos Correios e a inmeros processos do qual fui Relator nesta Corte de
Contas -, e, no necessariamente, nos repasses a entes subnacionais.
16. Nesse sentido, pode-se questionar se o pretendido contato com a populao, que visa o
fortalecimento do controle social, um benefcio que supera o custo com o qual a sociedade arca quando
verifica que parte da estrutura de controle da Administrao poderia ter sido empregada para evitar - ou,
ainda, se antecipar a - vultosos desvios de recursos pblicos, praticados por quadrilhas que podem
envolver gestores pblicos, agentes polticos, empresas, organizaes no-governamentais, entre outros.
17. Devem ser levados em conta, portanto, os limitados recursos que a CGU e a SFCI
dispem - atualmente compostas por, aproximadamente, 2.300 servidores - para atender a um extenso
leque de competncias que lhes foram atribudas por fora constitucional e legal, quando da escolha das
fiscalizaes a serem realizadas pela Secretaria, responsvel pela execuo das aes. H que se lembrar,
por exemplo, o esforo a ser por elas despendido nos atendimentos a demandas externas, nos termos dos
arts. 17 a 19 da Lei n 10.683/2003, que devem ter a devida tempestividade para serem minimamente
efetivos.
18. Deve-se reconhecer, por um lado, outros aspectos positivos do Programa de Sorteios,
como o aumento na expectativa de controle, a nfase ao princpio da impessoalidade na escolha dos locais
a serem visitados pelas equipes da SFCI e o aumento no nmero de demandas externas (denncias e
representaes), mas, sob outro prisma de anlise, carecem de explicaes determinados aspectos dessa

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sistemtica.
19. Um dos principais pontos que merecem reflexes por parte da entidade auditada o fato
de no serem includos nos sorteios os municpios com mais de 500.000 habitantes - que congregam quase
um tero da populao brasileira -, o que, sob qualquer argumentao estatstica, incompreensvel e, ao
contrrio do que afirma a CGU, representa inobservncia do princpio da impessoalidade, insculpido no art.
37 da Constituio Federal.
20. A ausncia desses municpios nos sorteios implica, de antemo, na excluso de um
universo de mais de R$ 14 bilhes/ano do foco de atuao da Controladoria (cf. Quadro 5 do relatrio da
ANOp, relativo aos anos de 2004 e 2005, considerados individualmente), o que evidencia a pertinncia da
medida proposta pela equipe do TCU (item 7 - II - letra b da Proposta de Encaminhamento), no sentido
de que passem a ser includos todos os municpios da Federao no Programa de Sorteios.
21. Ante a importncia do tema, farei apenas alterao da proposta para determinao, e
no como recomendao, nos termos sugeridos pela equipe de auditoria, cabendo CGU adequar sua
capacidade operacional implementao dessa medida.
22. O critrio de selecionar municpios para serem alvo de aes de fiscalizaes por meio de
sorteio, cuja essncia a aleatoriedade, com priorizao de aspectos voltados regio geogrfica e s
faixas de populao envolvidas no ente federativo, deve ser contrabalanado com outras sistemticas de
direcionamento dos recursos da organizao.
23. Assim, a CGU deve procurar outras formas de atuao que valorizem critrios como
materialidade dos recursos - que vem sendo ignorado com relao aos municpios com mais de 500.000
habitantes, no mbito do Programa de Sorteios -, riscos envolvidos no objeto a ser fiscalizado, relevncia
de determinadas funes de governo, entre outros fatores, todos com observncia do percentual de sua
fora de trabalho envolvido em cada segmento especfico.
24. Quanto fiscalizao das entidades da Administrao Indireta, a equipe de auditoria
concluiu que tais entidades no vm sendo priorizadas como alvo de fiscalizaes e auditorias da SFCI,
quer seja antes ou depois de 2003, o que demonstra falta de influncia do Programa de Sorteios nessa
opo da Controladoria.
25. A fiscalizao da aplicao de recursos pblicos pelas estatais ainda carece de uma ao
mais efetiva por parte dos rgos de controle, conforme demonstram os desvios e a aplicao irregular de
recursos nelas identificados nos anos recentes, a exemplo do esquema de corrupo descoberto nos
Correios, conforme mencionei anteriormente. Desse modo, esse segmento de atuao tambm merece, a
exemplo daquele que inclui municpios com mais de 500.000 habitantes, maior ateno por parte do rgo
de controle interno, o que torna bastante oportuna a medida consignada pela equipe do TCU no item 7 - II
- letra c da proposta de encaminhamento.
26. Tal recomendao vai ao encontro do entendimento de que deve haver um controle
sistmico e integrado entre a Controladoria e as unidades de controle interno que se encontram nas
entidades da Administrao Indireta, sem que haja confuso nos papis por estas desempenhados.
27. No h que se perder de vista, por exemplo, a finalidade precpua que essas unidades da
Administrao Indireta tm de assessorar os nveis gerenciais que lhes so hierarquicamente superiores,
sem que deixe de se considerar, por outro lado, a importante funo que estas cumprem quando auxiliam
a CGU em atividades de fiscalizao.
28. Por essa razo, tambm no se deve esperar das unidades de controle interno das
estatais o mesmo tipo de trabalho a ser realizado pela CGU, que, de qualquer forma, tem a
responsabilidade de acompanhar e orientar de modo mais prximo as atividades que so realizadas por
tais unidades na rea de controle.
29. No sentido apontado no item precedente, merece registro a edio das Instrues
Normativas CGU n 7, de 29/12/2006, e SFC n 1, de 3/1/2007, que estabelecem normas a serem
observadas pelas entidades da Administrao Indireta por ocasio da elaborao e execuo de seus
Planos Anuais de Atividades. Tais normas concretizam, ao menos em parte, o comando insculpido no art.
24, inciso IX, da Lei n 10.180/2001, que confere competncia aos rgos e s unidades do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal para avaliar o desempenho da auditoria interna das
entidades da administrao indireta federal.
30. Em vista dos comentrios supra, considero pertinente a medida proposta pela equipe de

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auditoria no item 7 - II - letra c do relatrio da ANOp. A nica alterao que proponho para
implementao dessa recomendao a de que a CGU implemente um programa especfico para
fiscalizao das entidades da Administrao Indireta, a fim de criar normas de ao prprias para esse
segmento da Administrao Pblica Federal, que tem peculiaridades intrnsecas que devem ser levadas em
conta pelo rgo de controle interno.
31. A distribuio dos recursos da CGU deve, portanto, privilegiar tanto aes de
fortalecimento do controle social, como as fiscalizaes oriundas de sorteios pblicos - ou mesmo os
Programas Olho Vivo no Dinheiro Pblico e de Fortalecimento da Gesto Municipal a partir de Sorteios
Pblicos -, quanto aquelas que tenham um cunho diretamente preventivo e repressivo contra ilegalidades
no uso de recursos pblicos, no sentido de equilibrar os demais esforos da entidade quando comparados
queles despendidos na ao em municpios.
32. Tal concluso tem como fundamento o fato de que nem sempre os gestores desses entes
federativos encontram-se no epicentro de esquemas de desvios de recursos pblicos, que vm ocorrendo,
com freqncia, em distintos segmentos dos gastos governamentais - sem que haja descentralizao a
municpios -, como o de publicidade e propaganda, de tecnologia da informao - envolvendo aquisies e
contratao de servios, bem como a manipulao fraudulenta de bases de dados governamentais, como
as da Previdncia Social -, de obras pblicas, entre tantos outros.
33. Verifica-se, portanto, que h uma extensa gama de assuntos que demandam a atuao
eficaz do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal para que sejam minorados os desvios e
para que a atuao do controle externo, bem como de outras instituies, como o Ministrio Pblico, seja
facilitada, em razo da melhor focalizao das aes da Controladoria.
III
34. Conforme bem evidenciado no relatrio da ANOp, ainda h melhorias a serem
providenciadas no contedo dos relatrios das fiscalizaes oriundas do Programa de Sorteios,
confeccionados pela SFCI, para que se constituam em documentao hbil para uma atuao tempestiva e
efetiva tanto do TCU, do Ministrio Pblico, como do rgo repassador dos recursos, aps a identificao
de irregularidades.
35. O achado indicado pela equipe de auditoria relativo baixa freqncia de falhas
graves/irregularidades em aes do controle, outras que no aquelas associadas ao Programa de Sorteio,
evidencia to somente que esse Programa, alm das Operaes Especiais, so as iniciativas da CGU que
tm como foco principal a identificao de falhas graves e desvios.
36. De se destacar, em conseqncia, que apenas residual a existncia desse tipo de
resultado nas demais atividades da Controladoria, a exemplo das auditorias de gesto, que conformam
importante subsdio para o TCU por ocasio do julgamento das contas dos gestores de recursos pblicos.
37. Quanto medida proposta pela equipe de auditoria para aprimorar a eficcia das
auditorias de gesto na identificao de desvios, entendo que no ser por meio de estudos por parte da
Segecex que sero obtidos ganhos nesse tipo de trabalho realizado pela CGU. Assim, proponho ao
colegiado, em substituio sugesto da equipe, que se faa recomendao Controladoria para que esta
verifique quais seriam as possveis formas de aumentar o potencial desse tipo de atividade para a deteco
de irregularidades graves e danos ao errio. Tais estudos, a serem realizados pela entidade, devero ser
objeto de avaliao por ocasio da fase de monitoramento desta ANOp.
IV
38. No caso das fiscalizaes oriundas dos Sorteios, no basta apenas identificar as
irregularidades, sem que sejam dadas condies aos rgos competentes para recuperar os valores
desviados e punir os responsveis, no momento oportuno. Refiro-me, nesse caso, especificamente, ao
papel desempenhado pelo TCU, a quem cabe julgar as contas daqueles que derem causa a perda ou
quaisquer outros tipos de desvios em detrimento do errio.
39. Se o produto do trabalho da SFCI - responsvel pela identificao das irregularidades
quando em visita aos estados e municpios, a partir do Programa de Sorteios - no contiver os dados
mnimos essenciais para imputao de responsabilidades e quantificao do dano, o nus para obteno
dessas informaes adicionais recai sobre o rgo de controle externo, com claro prejuzo ao disposto no
art. 74, inciso IV, da Constituio Federal. Em tais casos, a conseqncia o dispndio de mais recursos
humanos e materiais para a complementao da coleta dos elementos necessrios e suficientes para, por

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exemplo, imputar dbito a determinado gestor e/ou empresa.


40. Embora um dos intuitos das medidas constantes do item 7 - I da proposta de
encaminhamento da equipe de auditoria tenha sido o de agilizar a atuao do Tribunal, entendo que a
determinao CGU, para alterao de procedimentos quanto ao encaminhamento a ser dado com
relao s irregularidades indicadas nos relatrios de fiscalizao referentes ao Programa de Sorteios,
carece de maior aprofundamento. O assunto j foi alvo de discusses no mbito do TC 020.496/2003-5,
tendo sido prolatados os Acrdos n 1.950/2003 e 659/2004, ambos do Plenrio, cujos desdobramentos
operacionais ensejaram a edio da Ordem de Servio Segecex n 8, de 20/6/2005.
41. Lembro que tal norma da Segecex tem como objetivo regulamentar o tratamento a ser
dado aos relatrios elaborados pela SFCI, no mbito do Programa de Sorteios, pelas unidades tcnicoexecutivas do Tribunal.
42. As concluses desta ANOp indicam que h deficincias nos mencionados relatrios com
relao adequada quantificao do dbito, identificao dos responsveis e demonstrao do nexo de
causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva dos responsveis e a ocorrncia do dano ao errio.
Conforme ressaltado no TC 020.496/2003-5, os relatrios da SFCI produzidos no mbito do Programa de
Sorteios tm carter preliminar, no se consubstanciando em instrumento definitivo para a constituio de
dbitos ou punio de gestores.
43. Creio que o encaminhamento, CGU, de determinao no sentido de que, nos casos em
que o dano potencial identificado nas aes de fiscalizao oriundas dos Sorteios seja superior a dez vezes
o valor acima do qual o TCU determina a instaurao de TCE (R$ 23.000,00, atualmente, de acordo com o
que dispe a Deciso Normativa TCU n 80/2006), haja a devida identificao dos responsveis,
quantificao do dbito e demonstrao do nexo de causalidade merece alguns comentrios.
44. A inteno da equipe de auditoria foi a de, em primeiro lugar, dar melhores condies
para a atuao do TCU, que, a partir dos elementos encaminhados pela SFCI, constantes dos relatrios das
fiscalizaes, teria condies de, tempestivamente, instar os responsveis a devolverem aos cofres
pblicos os valores desviados.
45. H, ainda, um segundo objetivo, qual seja, o de extrair a mxima eficincia e eficcia do
trabalho de campo levado a efeito pela SFCI quando em visita aos municpios, visto que, na prtica, h
que se reconhecer as limitaes que a maior parte dos rgos repassadores de recursos tm para exercer
atividades de controle. Tais rgos esbarram, na maior parte das vezes, em limitaes quantitativas e de
preparo tcnico de seu pessoal para a correta apurao de irregularidades.
46. Assim, no obstante ser um dos objetivos do Programa de Sorteios o aumento na
expectativa de controle, entendo que deve haver o mnimo aprofundamento no momento da fiscalizao
do municpio, com a coleta de evidncias suficientes para a devida caracterizao do dano e identificao
dos responsveis envolvidos na irregularidade. Embora os normativos que regem a matria - art. 35, 3,
da Lei n 10.180/2001 e art. 8 da Lei n 8.443/1992 - indiquem que a tarefa de apurao, com maior
profundidade, cabe ao rgo repassador dos recursos, ressalto que tal arcabouo jurdico deve ser
interpretado de modo a no excluir a responsabilidade da CGU e da SFCI na imediata apurao de
ilegalidades, at mesmo em vista do que dispe o art. 2 da Instruo Normativa TCU n 13/1996.
47. Ao contrrio, a estrutura estatal deve funcionar da maneira a mais eficiente possvel,
tendo em vista sua limitao de recursos, o que sugere que os trabalhos de campo e os conseqentes
relatrios de fiscalizao da SFCI devem conter em seu bojo os elementos mnimos que permitam a
recuperao dos valores desviados e a punio dos envolvidos.
48. Tal mudana de abordagem traz, em conseqncia, a necessidade de que sejam
procedidos a ajustes, por exemplo, no tempo dispendido pelas equipes da Secretaria por ocasio do
trabalho de campo, para que haja um tempo mnimo para coleta de documentos, obteno de
esclarecimentos junto
aprofundamento.

aos gestores dos municpios e

preparo

de

relatrios com

adequado

49. Num primeiro momento, deve ser utilizado como parmetro, em vez de um valor
determinado acima do limite estabelecido atualmente pelo Tribunal para instaurao de TCE, em caso de
dano potencial, na forma sugerida pela equipe, critrios a serem definidos pela prpria CGU. Tais critrios
podem englobar tanto a materialidade envolvida como riscos identificados a partir de atividades de
inteligncia, em vista de padres de irregularidades recorrentes. Tais padres podem ser indicativos, por

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exemplo, de esquemas de corrupo que envolvem a aquisio de determinado tipo de bem por distintos
rgos e entidades pela Administrao Pblica Federal, como ocorreu no conhecido esquemas da mfia
dos sanguessugas (compra de ambulncias).
50. Entendo, desse modo, que a soluo imediata passa pela correta normatizao e
padronizao de procedimentos no mbito da SFCI, para que os documentos que consolidam os resultados
das fiscalizaes nos municpios tragam os devidos detalhes das situaes identificadas como irregulares
por seus tcnicos, quando se enquadrem em situaes sensveis como as aventadas no item precedente
deste Voto.
51. Evita-se, assim, a criao de um limite mnimo de valor para apurao mais cuidadosa de
danos e a indesejvel transferncia ao rgo repassador dos recursos, ou mesmo Corte de Contas, de
tarefas que poderiam perfeitamente ter sido executadas pela SFCI por ocasio da execuo das aes
oriundas dos Sorteios. A recomendao cabvel, portanto, que a CGU estabelea critrios, em normativo
interno, para aprofundamento do exame de irregularidades verificadas pelas equipes de fiscalizao da
SFCI, caso em que os elementos a serem consignados nos respectivos relatrios tenham o devido valor
probatrio para imputao de responsabilidades e recuperao de valores desviados do errio.
52. Tais concluses fundamentam-se na anlise efetuada pela equipe de auditoria quanto ao
desfecho dos relatrios de fiscalizao produzidos no mbito do Programa de Sorteios, por meio da qual
verificou-se que estes no tm reunido os elementos necessrios imputao de possveis dbitos. A
equipe destacou que em mais da metade dos municpios fiscalizados (54%) foi constatada a ocorrncia de
dbitos e falhas graves, mas que somente em 3% dos relatrios foi possvel reunir os elementos
necessrios e suficientes devida imputao de dbito.
53. A medida que entendo pertinente para que seja aprimorada a efetividade dos relatrios
de fiscalizao no sentido de se recomendar CGU que detalhe, em normativo interno (prprio ou da
SFCI), o contedo desses documentos, de modo que os seus destinatrios, quer seja o TCU, o rgo
repassador dos recursos, ou outros, como o Ministrio Pblico, tenham condies de exercer suas
respectivas competncias com o mnimo esforo adicional, que seria despendido para complementar
apuraes ou obter documentos adicionais queles que j poderiam ter sido obtidos pelos tcnicos da SFCI,
em benefcio da racionalidade administrativa.
54. Tendo em conta que a Segecex a unidade do Tribunal que esteve envolvida nas
discusses que precederam a aprovao dos Acrdos n 1.950/2003 e 659/2004, ambos do Plenrio, alm
de ser a responsvel pela Ordem de Servio, de n 8/2005, verifico a necessidade de sua participao no
monitoramento das medidas que vierem a ser adotadas pela CGU na questo em discusso.
55. Alm disso, deve a Segecex proceder aos devidos ajustes na referida Ordem de Servio,
se assim se fizer necessrio, tendo em vista os possveis reflexos que podem advir da implementao das
medidas constantes na minuta de acrdo que ora submeto ao Plenrio.
56. Devo registrar que as discusses que forem travadas a fim de dar cumprimento
recomendao do Tribunal, com o fito de criar ou aprimorar normativos no mbito da CGU e da SFCI,
podem contar, ainda, com a presena de representantes do Ministrio Pblico Federal (MPF), caso este
entenda pertinente sua participao, tendo em vista o que dispe o art. 18, 3, da Lei n 10.683/2003 e
o art. 62 da Lei Complementar n 75/1993, que define a competncia das Cmaras de Coordenao e
Reviso no mbito do MPF.
57. O esforo a ser despendido na elaborao ou aprimoramento desses normativos podem
ser estendidos, no que couber, a outros programas de fiscalizao porventura existentes na CGU e na SFCI
que tenham como foco a ao em municpios, ou mesmo serem adotados em procedimentos futuros que
vierem a ser adotados por essas entidades.
V
58. O trabalho realizado pela equipe formada por Analistas da Adfis, Seprog e 6 Secex
mostra que um dos principais ganhos obtidos com a sistemtica atinente ao Programa de Sorteios Pblicos
foi a valorizao do controle social e da expectativa de controle em municpios - especialmente aqueles
com baixa populao e, muitas vezes, distantes dos grandes centros.
59. Esse aspecto merece ser ressaltado, pois no desprezvel o benefcio que a presena de
algum rgo do Estado, como a SFCI, em locais que so, em muitos casos, esquecidos pelo Poder
Pblico. Essa omisso estatal d oportunidade, quando a autoridade governamental no se faz presente,

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ao de pessoas de m-f ou mesmo de gestores que conhecem, apenas em parte, a correta sistemtica
para emprego dos recursos pblicos.
60. No obstante os aspectos positivos decorrentes do mencionado Programa adotado pela
CGU desde 2003, evidenciou-se, a partir das concluses da ANOp, que h necessidade de uma distribuio
mais eficaz dos recursos das entidades auditadas, em vista dos critrios que estas vm utilizando para
escolher as aes de controle a serem implementadas, frente s suas limitaes de recursos, tanto
humanos quanto materiais, quando contrapostas s demandas que lhes so apresentadas.
61. Ressalto que as Auditorias de Natureza Operacional do Tribunal que tem como foco a
vertente de desempenho, como foi o caso deste trabalho, tem como umas de suas contribuies auxiliar o
rgo ou entidade auditado a otimizar o uso de seus recursos. A CGU, por compartilhar da dificuldade que
sofrem praticamente todos os rgos e entidades no mbito dos trs Poderes - que tm demandas
crescentes que nem sempre podem ser atendidas tempestivamente -, tem a oportunidade de repensar sua
forma de atuao, a partir da implementao das medidas que vierem a ser a ela dirigidas por esta Casa.
62. Tal reflexo, a ser feita interna corporis pela CGU e pela SFCI, motivada por fator
exgeno, qual seja, a ao do rgo de controle externo, que, inclusive, acompanhar seus
desdobramentos, a partir de monitoramento, ocorre, a meu ver, em momento oportuno, pois a sociedade
no mais suporta o desperdcio e a subtrao do dinheiro que lhe compulsoriamente retirado pelo
Estado, por meio de tributos, sem que haja a efetiva contraprestao na forma de servios pblicos de
qualidade. A conseqncia esperada o fortalecimento de mais uma das armas da estrutura estatal, no
caso, o rgo de controle interno, na luta contra aqueles que malversam recursos pblicos.
63. Lembro que, embora seja o trabalho de controle a cargo da CGU e da SFCI de
reconhecida importncia para prevenir e identificar desvios de recursos - num pas onde ainda subsiste, em
grande medida, uma cultura de corrupo -, no se deve esperar que essas entidades, por si ss, reduzam
os nveis de corrupo no pas, visto que esse objetivo somente pode ser alcanado pela conjuno de
esforos de todos os rgos pblicos que tenham, de alguma forma, o controle e a represso a ilcitos
contra o errio entre suas competncias.
64. Assim, cabe CGU e SFCI, cada vez mais, continuar cooperando, como j vm fazendo
h tempos, de modo competente, com o TCU, o Ministrio Pblico, a Polcia Federal, entre outras
organizaes da estrutura estatal, a fim de que seja edificada no pas uma efetiva rede de controle -
qual se agrega o controle social -, pois esta , na minha viso, uma iniciativa essencial para que o Estado
seja capaz de fazer chegar sociedade os benefcios que advm da correta aplicao dos recursos pblicos.
65. Ao adotar parte da proposta de encaminhamento da equipe de auditoria, registro, por
fim, a supresso da sugesto constante no item 7 - III do relatrio da ANOp, por consider-la despicienda,
tendo em vista a esperada e oportuna implementao das medidas a serem dirigidas CGU e SFCI, as
quais sero comunicadas Casa Civil da Presidncia da Repblica, por meio do encaminhamento da
deliberao que vier a ser proferida pela Corte de Contas.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o acrdo que ora submeto
deliberao deste colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 21 de maro de 2007.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
Acrdo
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatrio de Auditoria de Natureza Operacional,
oriunda de Solicitao do Senado Federal, realizada na Controladoria-Geral da Unio e na Secretaria
Federal de Controle Interno, em cumprimento ao Acrdo n 2.251/2005 - Plenrio, a fim de avaliar a
atuao do sistema de controle interno na fiscalizao de irregularidades e desvios de recursos pblicos,
considerando-se as atribuies, competncias e instrumentos de controle do referido rgo em relao
sua capacidade operacional e alocao de recursos entre as diferentes aes de controle.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as
razes expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar Controladoria Geral da Unio, com base no art. 43, inciso I, da Lei n
8.443/1992, que inclua no Programa de Sorteios Pblicos todos os municpios da Federao, sem excees

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com relao ao total da populao, como vem ocorrendo atualmente com a excluso prvia daqueles que
possuem mais de 500.000 mil habitantes, redimensionando, se for o caso, a quantidade de municpios a
serem fiscalizados em cada sorteio, de acordo com a capacidade operacional da Secretaria Federal de
Controle Interno, a fim de que seja respeitado o princpio da impessoalidade inscrito no art. 37 da
Constituio Federal;
9.2. recomendar Controladoria Geral da Unio que:
9.2.1. aperfeioe os mtodos estatsticos de seleo de amostras na sistemtica de avaliao
de programas de governo, com vistas a produzir anlises que permitam inferncias vlidas para cada
programa como um todo (viso sistmica da poltica pblica), de modo a averiguar a boa e regular
execuo dos mesmos e os resultados alcanados;
9.2.2. institua programa especfico para fiscalizao das empresas estatais, notadamente
naquelas que administram ativos e executam despesas em montantes mais elevados, com vistas a
focalizar o exerccio do controle interno nas reas de maior risco e materialidade;
9.2.3. examine a oportunidade e convenincia de aperfeioar os registros do sistema
corporativo ATIVA, de modo a refletir com mais fidelidade a natureza do vnculo entre as Ordens de
Servio e as etapas de planejamento;
9.2.4. verifique quais so as possveis formas de aumentar o potencial das auditorias de
gesto para a deteco de irregularidades graves e danos ao errio, consignando, no Plano de Ao
indicado no subitem 9.3 deste acrdo, as medidas concretas a serem adotadas pela entidade;
9.2.5. em observncia ao art. 5 do Decreto n 3.591/2000, sem prejuzo do que dispe o
art. 35, 3, da Lei n 10.180/2001, e o art. 8 da Lei n 8.443/1992, detalhe, em normativo interno:
9.2.5.1. precedido de discusses com representantes do TCU e do Ministrio Pblico Federal,
os parmetros, baseados, por exemplo, na materialidade, nos riscos envolvidos com o objeto fiscalizado e
em padres de recorrncia de irregularidades, a partir dos quais as equipes de fiscalizao da Secretaria
Federal de Controle Interno devem aprofundar, no mbito do Programa de Sorteios, os exames quando da
identificao de irregularidades que indiquem a existncia de dano potencial contra o errio ou
responsabilidade penal, com o conseqente adensamento dos relatrios dessas fiscalizaes, tanto em
termos de contedo como de elementos probatrios;
9.2.5.2. o contedo dos relatrios e respectivos documentos de suporte, referentes ao
Programa de Sorteios, de modo que os seus destinatrios, quer seja o TCU, o rgo repassador dos
recursos, ou o Ministrio Pblico Federal, tenham condies de exercer suas respectivas competncias com
o mnimo esforo adicional, a fim de complementar apuraes ou obter documentos adicionais queles que
j poderiam ter sido obtidos pelos tcnicos da SFCI por ocasio do trabalho de campo, em benefcio da
racionalidade administrativa;
9.3. determinar Controladoria Geral da Unio, com fulcro no art. 250, inciso II, do
Regimento Interno/TCU, que encaminhe 6 Secretaria de Controle Externo deste Tribunal, no prazo de
60 (sessenta) dias, Plano de Ao contendo o cronograma de adoo das providncias, com vistas
implementao das determinaes e recomendaes constantes neste Acrdo, e os dados de contato do
responsvel (e respectivo substituto) pela implementao de cada medida;
9.4. determinar 6 Secex que proceda ao monitoramento das medidas ora dirigidas
Controladoria Geral da Unio, nos termos dos arts. 42, 1, da Resoluo TCU n 191/2006 e 243 do
Regimento Interno/TCU, contando com a participao adicional da Secretaria-Geral de Controle Externo
(Segecex) especificamente para avaliao das medidas a serem adotadas pela entidade auditada com
relao ao subitem 9.2.5 desta deliberao;
9.5. determinar Segecex que reveja, oportunamente, se assim se fizer necessrio, os
procedimentos constantes de sua Ordem de Servio n 8/2005, considerando os reflexos que nela podem
incidir a partir da implementao das medidas constantes nesta deliberao;
9.6. encaminhar cpia deste Acrdo, acompanhado do Relatrio e do Voto que o
fundamentam, bem como dos anexos ao relatrio de auditoria:
9.6.1. Presidncia do Senado Federal;
9.6.2. Presidncia da Cmara dos Deputados;
9.6.3. Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do
Senado Federal;

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9.6.4. Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados;


9.6.5. Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal;
9.6.6. ao Senador Csar Augusto Rabello Borges;
9.6.7. Casa-Civil da Presidncia da Repblica;
9.6.8. Procuradoria-Geral da Repblica;
9.6.9. 5 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal;
9.6.10. Controladoria-Geral da Unio;
9.6.11. Secretaria Federal de Controle Interno.
Quorum
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa,
Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e
Raimundo Carreiro.
13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
Publicao
Ata 11/2007 - Plenrio
Sesso 21/03/2007
Aprovao 22/03/2007
Dou 23/03/2007 - Pgina 0
Referncias (HTML)
Documento(s):TC-015-390-2005-1.doc

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