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Sumrio

Meio ambiente e relaes internacionais:


perspectivas tericas, respostas
institucionais e novas dimenses de debate
Ana Flvia Barros-Platiau
Marcelo Dias Varella
Rafael T. Schleicher

Este artigo pode ser reproduzido livremente, desde que se indique a fonte
ANA FLVIA BARROS-PLATIAU , MARCELO DIAS VARELLA & RAFAEL T. SCHLEICHER

ARTIGO

Meio ambiente e relaes internacionais:


perspectivas tericas, respostas institucionais
e novas dimenses de debate
ANA FLVIA BARROS-PLATIAU*
MARCELO DIAS VARELLA**
RAFAEL T. SCHLEICHER***
Rev. Bras. Polt. Int. 47 (2): 2-32 [2004]

Introduo
H s uma Terra, mas no s um Mundo. Todos ns dependemos de uma
biosfera para conservar nossas vidas. Mesmo assim, cada comunidade, cada
pas luta pela sobrevivncia e pela prosperidade quase sem levar em
considerao o impacto que causa sobre os demais
Relatrio Brundtland, Nosso Futuro Comum

A citao acima pertence a um dos mais impactantes relatrios j


produzidos pelas Naes Unidas, o Relatrio da Comisso presidida por
Gro Harlem Brundtland, Nosso Futuro Comum. Mesmo se a Terra
fosse somente um pequeno espao ou se houvesse apenas um rio, uma
* Professora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB).
** Pesquisador-associado do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia
e coordenador do curso de mestrado em Direito das Relaes Internacionais do Centro
Universitrio de Braslia (UNICEUB)
*** Mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia e membro do Grupo
de Estudos em Meio Ambiente (GERIMA).

rvore, ou um animal, haveria infinitas formas de organiz-los e distribulos entre os homens, pois evidente que a pintura do espao humano
depende do desejo de ver este ou aquele desenho sociopoltico. Entretanto,
que coloraes passariam a ter o espao fsico caso uma das formas de
organizao sociopoltica fosse preponderante sobre todas as outras e,
progressivamente, esta forma de organizao cedesse lugar a todas outras
possibilidades? Em outras palavras, que opes e oportunidades emergem
para a governana ambiental em um contexto de redefinio da soberania
estatal e do prprio sistema internacional?
Comumente, as anlises de poltica ambiental internacional e
governana global ambiental trazem consigo uma distino tripartite do
meio ambiente em local/nacional/global,1 transfronteirio/bens comunais
globais/patrimnio comum da humanidade,2 ou ainda em natureza,
demografia e tecnologia.3 A abordagem aqui utilizada aquela proposta
na citao comentada anteriormente entre Terra e Mundo, ou seja, entre
o espao fsico e o espao humano. De fato, h de se alertar que
apesar desta diviso ser extremamente til para fins didticos, a sua real
operacionalizao seria difcil, uma vez que o espao fsico pode ser
socialmente construdo, ou melhor, o que se chama aqui de Terra e meio
ambiente depende fortemente de como os seres humanos os entendem.
Contudo, o objetivo aqui deve ser pavimentar uma nova ontologia
para o debate, no prover subsdio para o debate entre racionalistas e
construtivistas.
Primeiramente, ser necessria uma caracterizao do que o
problema ambiental, para que se possa revelar posteriormente os trs
mecanismos pelos quais se entende o processo de gesto coletiva do meio
ambiente. Em seguida, sero discutidas as opes e oportunidades
institucionais no contexto de redefinio da soberania e surgimento de
novos atores no sistema internacional. A quinta seo trar duas breves
discusses acerca da adequao dos ideais de livre comrcio e proteo
1 PORTER, Gareth & BROWN, Janet. Global environmental politics. Boulder: Westview,
1991, 208 p.
2 ELLIOTT, Lorraine. The global politics of the environment. New York: New York University
Press, 1998.
3 THEYS, Jacques. Les grands problmes denvironnement: la vision ds scientifiques. Cahiers
Franais, Enjeux et politiques de lenvironnement. Paris: La Documentation Franaise, 2002, 3-8 p.

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ambiental e sobre a necessidade de redefinio do papel da segurana no


contexto da crise ambiental. A concluso operacionalizar toda a discusso
exposta e apontar opes e oportunidades de dilogo futuro entre as
relaes internacionais e o meio ambiente.

O que o problema ou crise ambiental?


Esta pergunta extremamente relevante, porque a partir de sua
resposta que se pode construir uma ligao entre a rea temtica concebida
como meio ambiente e as relaes internacionais como campo do saber.
A ligao entre ambas as reas revela tambm uma perspectiva interessante
relativa necessidade de gesto coletiva da crise ambiental, uma vez que
os problemas que constituem esta crise perpassam as tradicionais fronteiras
territoriais dos Estados nacionais e demandam uma ao conjunta de
todos os atores envolvidos. Como, ento, pode ser entendida e definida
a crise? Em adio, porque a gesto deve ser coletiva?
Em primeiro lugar, considere que a realidade que cerca a todos seja
uma superposio de duas esferas. Uma denomina-se Mundo, por
cristalizar a gama de interaes polticas, econmicas e sociais entre os
indivduos do globo. A outra ser chamada de Terra pela capacidade
de apreenso do conjunto das coisas fsicas ou naturais.4 Portanto, a crise
ambiental ser aqui definida como a incongruncia entre Terra e Mundo,
ou seja, entre um espao fsico e outro socialmente construdo. Todavia,
se a crise baseada na incongruncia ento, a sua soluo, de forma
geral, deveria estar baseada na convergncia entre ambos.
O exame do pensamento ambiental ou ecolgico revela trs estilos
de pensamento, implicando em diferentes caracterizaes tanto para a
4

Natureza de fato um conceito impreciso. Esta palavra abrange essencialmente trs


significados: ndole, marco inicial e conjunto de seres vivos. Sucintamente, natureza no
determina uma relao, mas sim a definio da essncia ou condio de grupo de um
determinado organismo vivo. Quando se volta para a palavra meio ambiente, encontra-se
tambm um problema, ainda que no semelhante ao da palavra anterior. Meio ambiente
comumente definido como o que est em volta de algo e o que circunda o objeto sob
anlise. O conceito de meio ambiente aqui adotado ser o exposto por Lynton Caldwell:
Uma relao entre o que ambienta e aquele que ambientado. Ver: CALDWELL, Lynton
K. International Environmental Policy: from the Twentieth to the Twenty-First Century. Dur0ham:
Duke University Press, 1996, 13 p.

crise ambiental, quanto para suas solues. Tanto a Bblia,5 quanto a


economia clssica de Thomas Malthus so exemplos de um estilo de
pensamento antropocntrico que considera a Terra como um conjunto
de recursos disposio da sociedade. Tomadas as constataes de
Malthus,6 a crise ambiental poderia ser definida como recursos finitos
para uma populao exponencialmente crescente. As solues seriam o
prprio equilbrio natural existente entre homem e meio, a fome, ou
controle populacional. Por outro lado, h abordagens geocntricas, como
a hiptese de Gaia elaborada por James Lovelock,7 ou melhor, a Terra
englobaria o Mundo. Neste ponto, deve-se notar que os antpodas
aqui definidos anteriormente, antropocentrismo e geocentrismo, so
variantes de um discurso tambm presente na ecologia entre conservao
ou preservao.8
O terceiro modelo seria aquele que conciliaria as abordagens
antropocntricas e geocntricas. Especialmente aps a tentativa de
racionalizao do problema ambiental em 1972, com a publicao do
Relatrio do Clube de Roma, intitulado The limits to growth, e a realizao
da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
(UNCHE, em ingls), tambm em 1972, ficou claro que o problema
ambiental gravitava em torno de duas temticas centrais, o crescimento
econmico ininterrupto e a exausto dos recursos naturais. Tambm j
havia sido demonstrado por vrios economistas, como Ezra Mishan e
Arthur Pigou, por exemplo, que o crescimento econmico, especialmente
quando refletido pelo Produto Interno Bruto (PIB), no era capaz de

5 E disse Deus: faamos o homem a nossa imagem, conforme a nossa semelhana; e domine
os peixes do mar, e sobre as aves dos cus, e sobre o gado, e sobre toda a Terra, e sobre todo
rptil que se move sobre a Terra. (Gnesis, 26), ou ainda: E Deus os abenoou, e Deus lhes
disse: Frutificai e multiplicai-vos, e enchei toda a Terra, e sujeitai-a, e dominai sobre os peixes
do mar, e sobre as aves dos cus, e sobre todos animal que se move sobre a Terra. (Gnesis, 28).
6 Ver: An essay on the principle of population as it affects the future improvement of society, with
remarks on the speculations of Mr. Godwin, Mr. Condorcet, and other writers.
7 Alm do livro de James Lovelock, A new look at life on Earth, h uma excelente reviso da
teoria de Gaia em MIDGLEY, Mary. Individualism and the concept of Gaia. In: Review of
International Studies, n. 26, p. 29-44. Massachusetts, 2000.
8 Sucintamente, conservar significa manter a reprodutibilidade dos recursos com o objetivo
de explorao para fins econmicos e preservar denota a intocabilidade de determinados
recursos naturais.

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contabilizar determinados custos oriundos do consumo e produo, as


chamadas externalidades negativas.9 Alm disto, o preservacionismo
radical defendido por muitos ambientalistas, nas dcadas de 1970 e 1980,
no era soluo, porque impunha restries ao bem estar humano.10 O
que estava em jogo era a inexistncia de uma abordagem que pudesse
conciliar tanto a garantia de bem estar aos indivduos, quanto a
conservao e utilizao racional dos recursos naturais. Tal abordagem
surgiu nos anos 80, quando a International Union of Concerned Scientists
(IUCS) lanou um documento chamado World Conservation Strategy:
Living Resource Conservation for Sustainable Development, que trazia
implicitamente uma sistematizao da relao entre crescimento
econmico insustentvel e recursos naturais em exausto, e o Relatrio
da Comisso Brundtland, Nosso Futuro Comum, reforou e politizou o
termo desenvolvimento sustentvel, ou seja, O desenvolvimento que
atende as necessidades do presente sem comprometer a habilidade das
geraes futuras de atender suas prprias necessidades.11
Se a possvel soluo para a crise ambiental caminha pela idia de
convergncia entre as esferas fsica e social, como e por que promover
uma gesto coletiva? Muitos analistas das relaes internacionais
relembram o papel das fronteiras territoriais e dos Estados-Nao como
possveis foras beligerantes em um sistema internacional carente de
autoridade central. Outros analistas ressaltam o porqu da necessidade
de autoridade central para manuteno da ordem se o sistema internacional
constitudo de inmeras regras e normas tcitas ou informais que
influenciam o comportamento dos Estados. Entretanto, de menor
importncia para a crise ambiental a lente pela qual se entende as relaes
internacionais porque tal crise pertence ao mundo fsico e ultrapassa
tanto fronteiras, quanto qualquer outro conceito assumido. O essencial
para este campo do saber so os conflitos, arranjos institucionais formais
e informais e negociaes que emergem da gesto coletiva da crise
9 Ver: PIGOU, Arthur. The economics of welfare. 4 ed. Londres: MacMillan, 1948, 837 p, e
MISHAN, Ezra. He costs of economic growth. Nova Iorque: Praeger, 1971, 190 p.
10 LEIS, Hector Ricardo. A Modernidade Insustentvel: As Criticas do Ambientalismo a Sociedade
Contempornea. Florianpolis: Editora da UFSC & Editora Vozes, 1999, 261 p.
11 CMMAD (Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento). Nosso Futuro
Comum. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1988, 9 p.

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Perspectivas tericas da gesto coletiva do meio ambiente


[...] nosso objetivo deve ser ajudar nossos estudantes, colegas, e o pblico
mais amplo a entender a necessidade de governana em um mundo
parcialmente globalizado e os princpios que fariam esta governana legtima.
Robert Keohane12

Abordagens organizacionais, regimes internacionais e governana global


so as trs abordagens mais comuns para analisar o problema da gesto
coletiva do meio ambiente. Marie-Claude Smouts sugere que tais
abordagens representam de fato o movimento da cooperao internacional
desde a instituio do sistema internacional Vestfaliano no sculo XVII,
rumo a uma possvel governana mundial.13 Entretanto, tais conceitos
exibem uma tendncia relativamente comum nas cincias socais: a falta
de refinamento terico.
Entre as idias de governana global e regimes internacionais h
uma forte complementaridade. Kratochwil e Ruggie, em seu estudo sobre
as organizaes internacionais, fornecem um interessante ponto de
partida: O ncleo substantivo em torno do qual as vrias abordagens
tericas se agregaram o problema da governana internacional.14 Ou
seja, a governana global/internacional o objeto de estudo do campo
denominado organizaes internacionais. Mais claramente, o objeto
de estudo deste campo seria verificar como pode existir governana na
12

KEOHANE, Robert. Governance in a partially globalized world: presidential address,


American Political Science Association, 2000. In: American Political Science Review (APSR)
95, 1, March 2001, 11p.
13 SMOUTS, Marie-Claude. La coopration internationale: de la coexistence la gouvernance
mondiale. In: SMOUTS, Marie-Claude (Ed.) Les nouvelles relations internationales: pratiques
et thories. Paris: Sciences Po, 1998. p, 135-159.
14 KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International Organization: a state of art
on an art of the state. In: International Organization 40, 4. Cambridge: MIT press 1986, 754 p.

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ambiental. Ou seja, a crise global no mbito do problema da soluo e


da gesto. Trs perspectivas emergem, ento, da gesto coletiva da crise
ambiental: governana global, regimes internacionais e as abordagens
organizacionais.

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ausncia de governo. Se ambos os conceitos pertencem a um mesmo


subcampo de estudo, o que estabeleceria uma diferenciao entre eles?
Uma sugesto de diferenciao, que inclui a proposta de Kratochwil
e Ruggie, fornecida por James Rosenau e Ernst-Otto Czempiel em
Governana sem Governo, uma das obras mais conhecidas sobre o assunto.
Para estes autores, o diferencial entre eles estaria no carter de rea temtica
dos regimes internacionais, conforme a definio de Krasner.15 Ou seja,
o conceito de regimes internacionais seria menos abrangente que o de
governana global, que seria o conjunto de todos os regimes
internacionais, concluso similar a de Olav Stokke: [...] o conceito de
governana implcito na anlise de regimes mais estreito do que aquele
pretendido pela governana global.16 O que seria, ento, uma definio
para governana global?
Governana para Rosenau e Czempiel [...] um sistema de
ordenao que depende de sentidos intersubjetivos, mas tambm de
constituies e estatutos formalmente institudos. Entretanto, se
governana um sistema de ordenao, e da no estranho que a
definio acima seja semelhante quela de ordem mundial proposta
por Hedley Bull,17 ento qual relao existe entre governana e ordem?
Os prprios autores respondem: [...] governana e ordem so fenmenos
claramente interativos[...] a ordem ao mesmo tempo uma precondio
e uma conseqncia do governo. Uma coisa ajuda a explicar a outra, e
nenhuma aparece em primeiro lugar.18 Se governana um sistema de
ordenao e no h hierarquia entre ordem e governana, seja esta ltima
com ou sem governo, constituiu-se uma tautologia. A ordem estabelecida
por meio da governana, que por sua vez um mecanismo de ordem.
Isto , ordem explicando a ordem.

15

ROSENAU, James & CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governana sem governo: ordem e


transformao na poltica mundial. Braslia: UnB, 2000, 21 p.
16 STOKKE, Olav. Regimes as governance systems. In: YOUNG, Oran (Ed.) Global governance:
drawing insights from the environmental experience. Cambridge: MIT press, 1997, 30 p.
17 Por ordem mundial entendemos os padres ou disposies da atividade humana que sustentam
os objetivos elementares ou primrios da vida social na humanidade considerada em seu conjunto.
Em: BULL, Hedley. A sociedade anrquica. Braslia: UnB, IPRI, 2002, p. 26.
18 ROSENAU, James & CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governana sem governo: ordem e transformao
na poltica mundial. Braslia: UnB, 2000.

A exemplo da idia proposta por Rosenau e Czempiel pode-se


perceber a dificuldade de preciso em relao tanto ao conceito de
governana global, como tambm s outras duas abordagens que vm
sendo utilizadas com freqncia na rea ambiental. Uma idia que poderia
apreender a relao entre os trs conceitos aquela que remete ao status
jurdico da instituio e ao grau de incluso dos atores na gesto coletiva
do meio ambiente, de acordo com a figura abaixo. Em relao ao jurdico
entende-se a existncia de: (a) associao voluntria; (b) ato institutivo;
(c) personalidade jurdica; (d) ordenamento jurdico interno; (e) existncia
de estrutura prpria; (f ) exerccio de poderes prprios.19 Ou seja, o status
jurdico remete ao grau de flexibilidade e formalidade de uma instituio
social e a participao dos atores legitimidade, cosmopolitanismo e
democratizao no processo de gesto coletiva. A seguir as trs abordagens
sero analisadas separadamente.
Figura 1
Relao entre governana global, regimes internacionais
e abordagens organizacionais

Governana Global
Regimes Internacionais
Abordagens Organizacionais

19

Ver: SOARES, Guido F. S. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes


e responsabilidades. So Paulo: Ed. Atlas, 2001; MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de
Direito Internacional Pblico. 14 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002; REZEK, J. F. Direito
Internacional Pblico: Curso Elementar. 8 ed. So Paulo: Ed. Saraiva, 2000.

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Abordagens organizacionais
O desenvolvimento destas abordagens surgiria a partir da discusso
de governo mundial e da suposta necessidade de legalizao das relaes
interestatais. Estas foram idias que tiveram grande impacto nos estudiosos
de Relaes Internacionais, segundo Inis Claude Jr., escrevendo em 1962,
no devido operacionalizao de tal governo, mas sim idia de ordem
mundial que vinha incrustada em tal discusso.20 De fato, as primeiras
abordagens para o estudo das Organizaes Internacionais (OIs) tambm
exibiriam a proposio que o mundo poderia caminhar para a
centralizao de poder, para uma organizao ou governo mundial.
Katzenstein et alii prope a partir da anlise do peridico mais
consagrado no estudo das Organizaes Internacionais, que em suas duas
primeiras dcadas de publicao, 1947-1967, a revista International
Organization teve temas centrais que gravitaram em torno da anlise
de organizaes formais, em especial as Naes Unidas (ONU).21 A
categorizao de Katzenstein et alii similar s trs categorias iniciais do
estudo das Organizaes Internacionais (OIs) para Kratochwil e Ruggie.
A primeira, o estudo das instituies formais, buscaria o que as OIs so,
considerando-se que a governana internacional seria qualquer coisa que
estas organizaes faam. A seguir, o estudo dos processos institucionais
das OIs buscava desvendar como estas se constituem e funcionam, com
ateno especial ONU. Finalmente, a categoria papel organizacional
exatamente aquela que cujos enfoques constariam a gesto de bens
comuns e, novamente, a tradio de governo mundial na roupagem
dos estudos funcionalistas e neofuncionalistas.
O ano de 1967 marcaria a aprovao da resoluo anti-sionismo na
Assemblia Geral das Naes Unidas, fato que teria provocado o
desinteresse norte-americano na organizao. Alm disto, a dtente
amrico-sovitica, o processo de descolonizao afro-asitica, junto a
emergncia do Terceiro Mundo como uma fora contestadora da Ordem
Econmica Mundial, as modificaes estruturais trazidas com a Terceira
20

CLAUDE, Inis. Power and international relations. New York: Random House, 1962,
p. 209-210.
21 KATZENSTEIN, Peter; KEOHANE, Robert & KRASNER, Stephen. International
Organization and the study of world politics. In: International Organization 52, 4. 659-660 p.
Cambridge: MIT press, 1998.

10

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Em reao ao papel exagerado das Organizaes Internacionais nos


estudos em Relaes Internacionais John Gerard Ruggie introduziria o
conceito de regimes. Ele proclamava uma mudana de foco para como a
resposta coletiva deveria ser analisada como padres mais amplos e
informais de comportamento estatal. Portanto, ele buscou conceituar o
espao em que as Organizaes Internacionais operam.23

Ou seja, o declnio da hegemonia norte-americana aliado a um


novo milieu internacional impulsionou uma nova gerao de abordagens
e anlises, dentre as quais a de Regimes Internacionais, examinada na
prxima seo.
Entretanto, o fim da bipolaridade trouxe conseqncias mais
profundas para estas abordagens. Se por um lado houve uma tendncia
de fragmentao entre povos e dentro dos territrios nacionais, por outro
houve tambm coeso e integrao, como demonstra o caso da criao
da Unio Europia.24 De qualquer forma, foi evidente que modificaes
profundas na ordem internacional Vestfaliana estavam em curso, devido
ao surgimento e consolidao de novas identidades coletivas. As
organizaes internacionais, com ateno especial ONU, falharam na
gesto destes novos problemas e questes globais,25 fossem eles de
segurana, como as sucessivas crises nas operaes e de manuteno
da paz, em meio ambiente, vide os problemas de executabilidade
(enforcement) dos principais instrumentos oriundos da Conferncia do
Rio (1992) ou dos pssimos balanos da Conferncia de Joanesburgo
(2002), ou na rea de desenvolvimento, como ficou evidente quando da
22

SARAIVA, Flvio (Org.). Relaes Internacionais Dois sculos de histria. Volume II.
Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI); Funag, 2001.
23 SUHR, Michael. Robert Keohane: A contemporary classic. In: NEUMANN, Iver & WVER,
Ole. The future of international relations. London; New York: Routledge, 1997, 95-96 p.
24 Sobre o assunto ver: LESSA, Antnio. A construo da Europa: A ltima utopia das Relaes
Internacionais. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI); Funag, 2003, 191p.
25 MURPHY, Craig. Global governance: poorly done and poorly understood. In: International
Affairs 76, 4. 2000, 790-792 p.

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Revoluo Industrial fazendo emergir centros de poder alternativos no


sistema internacional, como Alemanha e Japo e as crises energticas
trouxeram profundas modificaes s abordagens organizacionais durante
o perodo 1967-1969.22 Desta forma, Suhr coloca que:

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publicao dos frustrantes resultados finais da Dcada do Desenvolvimento


da ONU. Todos estes fatores contriburam para a caracterizao da to
difundida Crise do Multilateralismo e para que se buscassem abordagens
mais flexveis e novos conceitos operacionais.

Regimes internacionais
Com a definio do paradigma neo-realista por Kenneth Waltz,
no incio da dcada de 1970,26 os estudiosos do campo das Relaes
Internacionais comearam a questionar que apesar do sistema
internacional carecer de autoridade central, os Estados pareciam estar
imiscudos em uma rede institucional em um sentido mais amplo, em
regras implcitas e explcitas que contribuam para a modificao do
comportamento estatal e eventualmente para a convergncia com o
comportamento dos demais. Em outras palavras, A anlise de regimes
tentou preencher esta lacuna pela definio de um foco que no era to
amplo quanto o sistema internacional, ou to estreito quanto o estudo
das organizaes internacionais.27 Martin Griffiths sugere uma razo
semelhante para o surgimento da Teoria de Regimes Internacionais.
Segundo este autor, as abordagens realistas das relaes internacionais,
com especial nfase na famosa Teoria de Estabilidade Hegemnica,
desenvolvida separadamente por Stephen Krasner28 e Robert Gilpin,29
no eram capazes de explicar certos acontecimentos da vida internacional.
Assim, estudiosos de inclinao liberal, como Robert Keohane, [...]
foram responsveis pela popularizao da idia de regimes como variveis
que interferiam no poder do Estado, de um lado, e nos resultados
internacionais, do outro.30
26

WALTZ, Kenneth. Theory of international politics. 2 ed. New York: Mcgraw-Hill, 1979. 271 p.
HAGGARD, Stephan & SIMMONS, Beth. Theories of international regimes. In:
International Organization 41, 3. 492 p. Cambridge: MIT press. Summer; 1987.
28 Ver: KRASNER, Stephen. State Power and the structure of international trade. In: World
Politics 28, 1976, 317-346 p.
29 Ver: GILPIN, Robert. War and change in world politics. Cambridge: Cambridge University
Press, 1981 & GILPIN, Robert. Economia poltica das relaes internacionais. Braslia:
EdUnB, 2002.
30 GRIFFITHS, Martin. 50 grandes estrategistas das Relaes Internacionais. So Paulo:
Contexto, 2004, 57-8 p.
27

12

Seria exatamente como uma varivel interveniente que os Regimes


Internacionais iriam ser definidos por Stephen Krasner, ou melhor,
Regimes internacionais so definidos como princpios, normas, regras
e procedimentos de tomada de deciso, sobre os quais as expectativas
dos atores convergem em uma determinada rea temtica.31 Todavia,
nem todos atores, entre eles alguns que contriburam para o prprio
volume editado por Krasner, concordam com essa definio e de fato,
como Smouts et alii ressalta, a formulao da Teoria de Regimes foi
abalada pelo modismo intelectual e, naturalmente, pela impreciso
conceitual.32 Stephan Haggard e Beth Simmons propem uma diviso
em quatro correntes para a Teoria de Regimes Internacionais: estrutural,
estratgica ou teoria dos jogos, funcional e cognitiva.33 Pode-se adotar
ainda a diviso mais sucinta, embora similar, proposta por Hasenclaver
et alii entre neoliberais, realistas e cognitivistas.34
De forma simples, a abordagem neoliberal tem tal nome porque se
baseia fortemente na teoria microeconmica e funcional porque o
Regime Internacional surgiria para cumprir a tarefa de reduzir as incertezas
entre os atores e faz-los caminhar para resultados timos. Neste grupo
se encaixariam tanto as abordagens de Teoria dos Jogos quanto a funcional,
cujo melhor exemplo a obra After Hegemony, de Robert Keohane. J nas
abordagens estruturais, ou realistas, o poder a varivel central, uma vez
31

KRASNER, Stephen. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening


variables. In: KRASNER, Stephen (Ed.). International regimes. 8 ed. Ithaca: Cornell University
Press, 1995, 1 p. Ainda que a definio mais utilizada para Regimes Internacionais encontrese nesta obra citada importante levar em considerao que o conceito surgiu pela primeira
vez em um artigo de John Gerard Ruggie sobre as respostas institucionais para a tecnologia,
artigo que tambm trouxe a idia de comunidades epistmicas, outro conceito que viria a
ser refinado por Peter Haas, em 1992, nas pginas do peridico International Organization.
Cambridge: MIT press. Ver: RUGGIE, John G. International responses to technology:
concepts and trends. In: International Organization 29, 3, Summer 1975; HAAS, Peter.
Introduction: epistemic communities and international policy coordination. In: International
Organization v.46, n.1. Cambridge: MIT press. Winter 1992
32 SMOUTS, Marie-Claude et alii. Dictionnaire des relations internationales. Paris: Dalloz,
2003, 231 p.
33 Idem 17.
34 HASENCLAVER, A. Et alii. Integrating theories of international regimes. In Review of
International Studies (2000), 26, 3-33. Ou ainda: HASENCLEVER, Andreas; MAYER, Peter
& RITTBERGER, Volker. Theories of international regimes. Cambridge: Cambridge University
Press, 2001, 248 p.

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que a sua distribuio entre os atores do sistema internacional influencia


fortemente na possibilidade de formao e declnio dos regimes
internacionais, como lembram Krasner e Gilpin com a Teoria da
Estabilidade Hegemnica.35 Por fim, as abordagens rotuladas como
cognitivistas tm fortes razes na filosofia da cincia, como uma crtica
ao racionalismo, e na sociologia, enfatizando questes de aprendizado,
percepes e identidades de grupo. Um exemplo desta ltima abordagem
encontrado nas precisas crticas de Kratochwil e Ruggie definio de
Regimes Internacionais proposta por Krasner.36 As escolas de pensamento
para a Teoria de Regimes Internacionais esto sistematizadas na tabela 1.
Tabela 1
Escolas de pensamento no estudo de regimes Internacionais
Realismo

Neoliberalismo

Varivel Central

Poder

Interesse

Conhecimento

Orientao Metaterica37

Racionalista

Racionalista

Sociolgica

Modelo

Ganhos relativos

Utilitarista

Interpretativo

Comportamental

Cognitivismo

Ganhos absolutos

Fonte: HASENCLAVER, A. et alii. Integrating theories of international regimes. In Review of International


Studies (2000), 26, 11 p. (Com adaptaes).

35

Idem 18 e 19.
Para estes autores, a teoria de regimes internacionais, essencialmente a definio proposta por
Krasner, padece de vrios males. O primeiro que h uma confuso entre ontologia e epistemologia
uma vez que o comportamento derivado de uma construo conceitual (regimes) dada, no
socialmente construda. Ou seja, [...] regimes become external constraints on actors, not intersubjective
frameworks. Se os regimes so conhecidos, ontologia, pelos entendimentos compartilhados e
desejados de determinado comportamento social e o mtodo positivista que utilizado na construo
do conceito no consegue captar este carter, definido por Kratochwil e Ruggie como intersubjetivo,
ento o que se sabe contradiz aquilo que se analisa, em outras palavras, a epistemologia (aquilo que
se sabe) contradiz a ontologia (realidade ou aquilo que se definiu como sendo ela). Alm disto, a
hierarquia entre normas, regras, princpios e procedimentos de tomada de deciso no fazem
sentido, segundo estes autores, porque tanto os meios (normas e princpios) quanto os fins (regras
e procedimentos) so mutuamente constitutivas do resultado final (regimes internacionais). Em
outras palavras: Actors not only reproduce normative structures, they also change them by their very
practice, as new constraints or possibilities emerge, or new claimants make their presence felt. Ver:
KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International Organization: a state of art on
an art of the state. In: International Organization 40, 4. Cambridge: MIT press. Autumn 1986.
37 Sobre metateoria e debates metericos nas Relaes Internacionais ver: ROCHA, Antnio
J. R. Relaes internacionais: teorias e agendas. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes
Internacionais (IBRI), Funag: 2002; HOLLIS, Martin & SMITH, Steve. Explaining and
understanding international relations. Oxford: Claredon, 1991, 226 p.
36

14

MEIO AMBIENTE E RELAES INTERNACIONAIS: PERSPECTIVAS TERICAS, RESPOSTAS INSTITUCIONAIS E...

Na citao que introduz a seo sobre perspectivas tericas, Robert


Keohane salienta o carter parcialmente globalizado do mundo e a
necessidade de governana efetiva. Por conseguinte, um enorme rol de
questes emerge. Entre elas, o que governana? Ela realmente global?
A governana efetiva ou apenas um ideal liberal?
De fato, a segunda pergunta j foi respondida pelo prprio Keohane.
A governana no global, porque o mundo parcialmente globalizado.
Neste ponto necessria uma distino entre globalismo e globalizao,
tal qual proposta por Ulrich Beck. Globalismo pressupe o estado pleno
de globalizao econmica, quando a expanso dos mercados em seu
grau mximo substitui a poltica. Por outro lado, a globalizao
[...] significa os processos, em cujo andamento os Estados nacionais vem
a sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances
de poder e suas orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores
transnacionais38 ou [...] o aprofundamento da distncia em escala mundial
atravs da emergncia e estreitamento das redes de conexes ambientais
e sociais, assim como econmicas.39

Assim, qualquer anlise que leve em considerao a idia de


governana global trar um forte grau de normatividade.
Em relao definio de governana global h duas questes em
ordem. A primeira relativa idia de governana global proposta pelo
professor Craig Murphy, onde esta seria a expanso do projeto liberal
em escala global.40 Como Beck relembra, esta discusso de fato sobre
globalismo e no globalizao, que pressupe a idia de governana global.
Em segundo, h de se distinguir entre as possveis idias de definio
para governana. Marie-Claude Smouts et alii prope uma estrutura
38

BECK, Ulrich. O que Globalizao? Equvocos do Globalismo e respostas a Globalizao.


So Paulo: Paz e Terra, 1999, 27-30 p.
39 KEOHANE, Robert. Governance in a partially globalized world: presidential address,
American Political Science Association, 2000. In: American Political Science Review (APSR)
v.1, n.95, March, 2001, p. 1.
40 MURPHY, Craig. Global governance: poorly done and poorly understood. In: International
Affairs v.4, n.76, 2000, p. 789-803.

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Governana global

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tripartite entre Governana Corporativa, um critrio de boa governabilidade


formulado pelo Banco Mundial (Bird) no fim dos anos 80, Governana
Multinvel, que diz respeito ao estilo de tomada de deciso na Unio
Europia, e finalmente a Governana sem Governo, conceito cunhado
por Rosenau e Czempiel, que traz a idia de que o mundo caminharia
rumo a uma poliarquia, no sentido proposto por Robert Dahl, relacionando
o carter transnacional-estatal da poltica mundial e a idia de globalizao.41
Por fim, h a abordagem de Robert Keohane, que entende a Governana
como um Dilema sobre como desenhar instituies para desempenhar
funes desejadas e ao mesmo tempo respeitar os valores democrticos
em um mundo parcialmente globalizado.
De fato, qualquer idia de governana sempre ir pressupor um
alto grau de capacitao dos indivduos que esto sendo governados. Ou
seja, qualquer definio de governana passar pela idia de democratizao
e legitimidade ou de comunicao aberta e reflexividade coletiva. Mesmo
que no haja uma definio ideal para governana, uma vez que esta
prpria palavra pode ser considerada um ideal, a proposta de agenda positiva
de Robert Keohane um timo ponto de partida para uma definio de
governana: analisar o papel do processo de institucionalizao na
expanso dos ideais democrticos e no fortalecimento das capacidades
dos indivduos em nvel global. Esta proposta convergente com aquela
de Novo Multilateralimo, elaborada pelo professor canadense Robert
Cox, que pressupe uma ordem mundial construda de baixo para cima
com objetivo de justia, equidade e respeito ao outro, como bem sintetiza
a professora Marie-Claude Smouts.42

Respostas institucionais
As respostas institucionais so aqui entendidas no em funo das
teorias de relaes internacionais, mas em razo das iniciativas multilaterais
j estabelecidas ou em vias de debate. Elas foram divididas em quatro
41

SMOUTS, Marie-Claude et alii. Dictionnaire des relations internationales. Paris: Dalloz,


2003, 237-240 p.
42 SMOUTS, Marie-Claude. La coopration internationale: de la coexistence la gouvernance
mondiale. In: SMOUTS, Marie-Claude (Ed.) Les nouvelles relations internationales: pratiques
et thories. Paris: Sciences Po, 1998, 154 p.

16

grandes temas: o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente


(Pnuma); a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) e a
Organizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Onuma); as
respostas regionais e as iniciativas das Organizaes da Sociedade Civil
(OCS). Todas elas foram criadas para trazer respostas s crises ambientais
passadas (como a poluio e a mar negra) ou anunciadas, com vistas ao
estabelecimento de mecanismos de governana ambiental. Ademais,
ressalte-se que as ltimas, principalmente as ONGs e as comunidades
cientficas43 foram estabelecidas principalmente pela falta de capacidade
do Estado de agir no quadro analtico do interesse nacional e soberano,
atestando a necessidade de novos arranjos institucionais mais flexveis,
que englobariam atores internacionais emergentes.44
O Pnuma foi criado aps a Conferncia de Estocolmo,45 mas revelou
a crise poltica entre Estados favorveis criao de uma verdadeira
organizao do sistema ONU e aqueles opostos. Apesar de ter sido
freqentemente simplificada pela clivagem Norte/Sul, tal controvrsia
j demonstrava sinais de interesses econmicos capazes de polarizar
subgrupos nos dois campos. De fato, o debate poltico havia sido colocado
em termos equivocados, como se o desenvolvimento dos pases do Sul
constitusse a grande ameaa ao meio ambiente, e os lderes do Norte
tivessem que faz-los observar as normas ambientais tidas como
necessrias. Com o fracasso da iniciativa de criao da Onuma, criou-se
43

O conceito de comunidades epistmicas de Peter Haas poderia ter sido usado aqui, mas
preferiram as comunidades cientficas porque vrias delas acabam exercendo influncia no
processo decisrio e legislativo independentemente de um objetivo inicial de faz-lo. Alm
disso, difcil de estabelecer se tm valores comuns, e a intersubjetividade que o autor definiu,
como no caso da Iucs. Finalmente, o prprio autor est testando o seu conceito, com a
pergunta se a comunidade de operadores e professores do direito internacional pblico se
considera parte de uma suposta comunidade epistmica. Para uma crtica europia do
conceito, ver Marc PALLEMAERTS, Toxics and Transnational Law, Oxford: Hart, 2003.
44 CHURCHILL, R.; UFSTEIN, G. Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral
Environmental Agreements/ a Little Noticed Phenomenon in International Law. The American
Journal of International Law, vol.94, 623-659 p. 2000. Washington. FISHER, D.; GREEN,
J. Understanding Disenfranchisment: Civil Society and Developing Countries; Influence
and Participation in Global Governance Influence for Sustainable Development. Global
environmental Politics, 4, 3, p. 65-84. Cambridge: MIT press. August 2004.
45 Nos termos de urgent need for a permanent institutional arrangement within the United
Nations system for the protection and improvement of the environment. Resoluo n 2.997 da
Asemblia Geral da ONU de 1972.

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apenas um programa, com sede em Nairbi.46 Os pases nrdicos e os


membros da atual Unio Europia eram favorveis a uma iniciativa
institucional, mas o resto do mundo via com desconfiana a criao de
uma instituio com objetivos ambientais construdos a partir da
percepo do Norte.
Pelo fato do seu nascimento indesejado, mas principalmente por
uma grande inverso de tendncias nas dcadas seguintes, o Pnuma nunca
teve o papel importante no cenrio internacional.47 Primeiro, passaramse muitos anos at que sua existncia fosse reconhecida de fato. Segundo,
alguns pases do Sul, principalmente africanos, comearam a usar o Pnuma
como frum de debate deles, e a inverso foi que o Sul se ps a militar
por um papel de desenvolvimento para o Pnuma, em sintonia com o
contexto internacional da poca, isto , na exigncia por uma nova ordem
econmica internacional pouco antes da chamada dcada perdida. Aos
poucos, o Pnuma foi colonizado pelos pases do Sul, e foi literalmente
esvaziado pelos pases financiadores, como tambm ocorreu com outras
OIs, como a Unctac, Unido e Unesco. Alm disso, a questo ambiental
foi adotada por vrias outras OIs, com mandatos diferentes e, s vezes,
at programas concorrentes.48
No final da dcada de 1990, e com os resultados decepcionantes do
ps-Rio 1992, o debate sobre a necessria criao da Onuma foi retomado,
por uma iniciativa franco-alem. Na verdade, a proposta intimamente
ligada OMC. Primeiro, foi apresentada como uma resposta institucional
poderosa Organizao Mundial de Comrcio, para que as questes
ambientais no fossem tratadas como uma mercadoria. Segundo,
tentou-se aproveitar a analogia da transformao do Gatt em algo forte e
46

A localizao da sede na frica foi fruto da reivindicao dos pases do Sul, intencionado
manter controle sobre as atividades do programa. Ver Le Preste, P. A Ecopoltica Internacional,
So Paulo: SENAC, 2001.
47 DESAI, B. Mapping the Future of International Environmental Governance. Ulfstein
Yearbook of International Environmental Law, vol. 13, 2003. Paper prepared for the Global
Environmental Governance: the Post-Johannesburg Agenda, 23-25 October 2003, Yale Center
for Environmental Law and Policy, New Haven. Disponvel em: www.yale.edu/gegdialogue/
papers.htm. Tambm von MOLTKE, K. The Organization of the Impossible. Global
Environmental Politics . v.1 n.1, p. 23 8. Cambridge: MIT press, 2001.
48 TOEPFER , K. UN Task Force on Environment and Human Settlements, Report to the
Secretary-General, 15 June, 1998.

18

institucionalizado, e fazer o mesmo com a regulao ambiental. Terceiro,


e mais sutil, foi a tentativa de esvaziar definitivamente a agenda da OMC
relativa questo agrcola e ambiental, que constitui o maior ponto de
discrdia entre a Unio Europia e pases com grande importncia
ambiental, como o Brasil e a ndia. Alm disso, h um paralelo incontornvel
da convergncia de regimes internacionais de proteo da pessoa humana
e proteo ambiental, que tornaram o contexto favorvel a uma nova
iniciativa do Norte.
Entretanto, a iniciativa, que foi debatida juntamente questo do
moribundo Pnuma, em Joanesburgo, 2002, na ocasio da Cpula
Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, no obteve o apoio dos
pases do Sul, e muito menos do Brasil. Dentre as diversas razes, entre
elas algumas j expostas anteriormente, est o fato que o Brasil demanda
que as organizaes j criadas se tornem realmente operacionais, no
sentido de que os membros cumpram os compromissos assumidos, em
especial no que concerne transferncia de tecnologia e cooperao
internacional. Por isso, o Brasil defendeu a posio de fortalecimento da
Comisso sobre Desenvolvimento Sustentvel (CDS) no lugar da criao
de mais uma OI fraca e irrealisticamente ambiciosa, que seria a Onuma.
O Sul em geral, e para os brasileiros em particular, o que interessa a
promoo do desenvolvimento para a garantia da proteo ambiental de
maneira sustentada, e no apenas a criao de mecanismos pretendendo
contrabalanar o poder da OMC e menos ainda de mecanismos
repressivos e orientados, como um suposto Tribunal Penal Internacional
Ambiental.49 Em suma, existe uma grande crise do multilateralismo
contemporneo, pois as OIs criadas no reagiram s mudanas
internacionais recentes, como o multilateralismo la carte de George W.
Bush e a sua poltica externa unilateral/bilateral, e a preponderncia da
poltica econmica acima de todos os outras, mesmo quando o tema
normativo demais, como no caso da poltica ambiental.
Uma das melhores solues apontadas em fruns internacionais50
tem sido a abordagem regional, ou em blocos, para evitar os entraves e
49

Apesar de a proposta do TPIA no ter sido formulada junto com a Onuma, uma grande
parte dos militantes pela Onuma defende um futuro tribunal especfico, principalmente os
membros da sociedade civil organizada na Europa.
50 Yale (2003), Paris (2004) e Viena (2004) para citar apenas trs.

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impedimentos encontrados na cooperao internacional para a governana


ambiental. Esta idia faz sentido, uma vez que a dinmica regional tem
sido privilegiada em outros campos da poltica, com um sucesso
relativamente muito maior do que em outros nveis de anlise. No caso
da Unio Europia, a regulao ambiental tem evoludo consideravelmente,
com a doutrina, servindo de inspirao para as outras partes do mundo.
Para o continente norte-americano, a questo ambiental tratada
claramente em segundo plano, ou ao menos, tem o mrito de se evitar
discursos retricos para encobrir polticas econmicas agressivas. Na
Amrica do Sul, encontrou-se respaldo em iniciativas menores, como a
Estratgia Regional de Biodiversidade, dos pases andinos, sem resultar,
todavia, em iniciativas concretas. Na questo do controle das mudanas
climticas, por exemplo, o dilogo no continente muito superficial.
Nas questes de acesso a recursos genticos, no h nada alm da ERB
andina. No caso dos transgnicos, se no existe nem polticas nacionais
claras, o que dizer das regionais? A Organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica, infelizmente, tambm parece ter o mesmo destino do tratado
que lhe deu origem, isto , ficar no papel. Com relao aos regimes do
mar e da pesca de uma maneira geral, pouco avano foi observado na
ltima dcada. Finalmente, no futuro regime de florestas, as negociaes
atuais no permitem augurar nenhum progresso significativo dentro do
velho debate. Contudo, a fragilidade poltica e institucional instalada no
continente de uma maneira geral, faz com que a grande parte dos temas
sociais sejam paradoxalmente fortalecidos no discurso e fracassados na
sua implementao.
justamente esta incongruncia, que no apenas especfica do
nosso continente, mas tambm marca o mundo inteiro, o que contribui
para a emergncia das ONGs e demais atores da sociedade civil organizada
como peas importantes do debate internacional.51 Assim, as comunidades
51 ARTS, B. The Political Influence of Global NGOs: Case Studies on the Climate and Biodiversity

Conventions, International Books, Utrecht, 1998, 351 p. Tambm os trabalhos de SYGNA,


L.; ADGER, W. Rural Vulnerability to Global Change: the Role of Social Networks;
AOKI INOUE, C. Global Regime for Biodiversity as an Approach to Study Local Level
Experiencies. The Mamirau Case; e NOMURA, K. Environmental Governance in Asia: blems
aPrond Prospects Opinion Survey of Major Environmental Actors, apresentados no The
2003 Open Meeting on Human Dimensions of Global Environmental Change. Disponvel
em: http://sedac.ciesin.columbia.edu/openmeeting/.

20

cientficas tambm foram fortalecidas pela mesma dinmica, principalmente


caso se parta de uma perspectiva de civilizao do risco de Patrick Lagadec,
ou sociedade do risco, como colocam Ulrich Beck, Franois Ost e Olivier
Godard.
Em fato, as grandes ONGs internacionais (OINGs) tm um papel
cada vez mais importante no cenrio internacional. Todavia, nota-se que
muitas delas deixaram de exercer a funo de oposio ao Estado e
passaram a desempenhar outras, em parceria com ele, angariando um
crescente reconhecimento institucional.52 Esta transio do confronto
colaborao, definida no Brasil por John Garrison, no uma tendncia
linear e absoluta, mas crescente. ponto pacfico que apenas protestar
no garante mais a sobrevivncia de nenhuma ONG, as quais precisam
participar mais ativamente das solues para os problemas socioambientais,
e com isso elas se profissionalizam gradativamente.
Se esta evoluo foi vista como positiva por muitos analistas, outros
alertam para o fato de o Estado delegar funes para atores do setor
privado, ou ignorar suas obrigaes para com os cidados, porque existem
ONGs que estariam desempenhando tais funes, como a implantao
e monitoramento de projetos. Alm disso, h o risco de atores da sociedade
civil organizada agirem por interesses prprios, e no em nome de um
suposto interesse geral. Por exemplo, atores do mercado que realizam
programas sociais tm normalmente interesses comerciais ou de imagem
de marca por trs de suas aes, e a maioria dos Estados no consegue
canalizar estas foras emergentes com vistas a uma verdadeira justia
distributiva. No caso das comunidades cientficas, o grande desafio o
uso poltico do conhecimento gerado como fundamento para a ao
poltica ou o seu adiamento. Em outros termos, a autoridade que os
peritos ou cientistas detm tende a ser reconhecida como justificativa
52

H muita literatura sobre esta tendncia, mas vale a pena ler o Relatrio do ex-presidente
brasileiro Fernando Henrique Cardoso para a ONU We the Peoples: Civil Society, the
United Nations and Global Governance. Reporto f the Panel of Eminent Personson the
United Nations-Civil society Relations A/58/817 de 21 de junho de 2004. Disponvel em
www.un.org. Tambm KALDOR, M.; ANHEIER, H; GLASIUS, M. (eds.) Global Civil
Society, Oxford: Oxford University Press, 2003, 434 p. E TIMMER, V. Promote, Protest,
Partner: The Diverse Roles of Non-governmental Organizations in Addressing Global Environmental
Change. Paper apresentado no The 2003 Open Meeting on Human Dimensions of Global
Environmental Change. Disponvel em: http://sedac.ciesin.columbia.edu/openmeeting/.

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poltica, mas eles so cidados e tm interesses especficos, sem terem,


no entanto legitimidade para falar em nome do interesse geral da
sociedade, pois no foram eleitos por ningum. Assim, no raro ver
cientistas, como Veit Koester, negociando acordos ambientais em nome
da sua delegao, como se ele fosse um diplomata. Em suma, a autoridade
que lhes cabe na nossa sociedade da informao no foi delegada por
ningum, e o resto da sociedade civil tende a ser excluda do debate
quando este se torna tcnico e complexo demais.

Novas dimenses do debate


Comrcio e meio ambiente
Aps os anos noventa, uma nova dimenso jurdico-poltica emerge
em alguns ramos do direito e da poltica internacional. Houve uma
exploso de negociaes e de normas com maiores graus de cogncia,
especialmente em se tratando de direitos internacional humanitrio,
econmico e ambiental. A legitimao e o aumento do nmero de
ingerncias humanitrias, com mais de mil resolues aprovadas no
Conselho de Segurana da ONU e centenas de outros atos desta natureza
marcam o primeiro ponto. A criao da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) e do conjunto normativo sob sua gide, com elevados
nveis de cogncia demonstra o segundo. A exploso de normas
ambientais, com a realizao de mais de dez grandes conferncias-quadro,
nos anos 90 e incio do novo sculo, mostram o crescimento da
importncia da questo ambiental.
No entanto, h um acmulo de lgicas distintas, onde as diretrizes
que guiam a questo ambiental so muitas vezes antagnicas quelas que
guiam as questes de ordem econmica. A oposio ou conjuno de
interesses de diversos tratados multilaterais ambientais ao direito da OMC,
neste sentido, uma caracterstica que limita ou potencializa a eficcia
do direito internacional ambiental.
O direito internacional econmico marcado por um conjunto de
regras sob a gide de trs grandes organizaes internacionais com poder:
o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e a Organizao
Mundial do Comrcio. Trata-se de um sistema normativo, com uma
lgica prpria e autonomia perante os demais. Estas organizaes no tm
22

qualquer relao de dependncia jurdica em relao ONU. A OMC


foi criada apenas em 1995 e traz um conjunto normativo extenso que
pretende abranger a maioria dos temas ligados diretamente ou
indiretamente ao comrcio mundial. A eficcia do direito internacional
econmico de carter comercial est no Organismo de Soluo de
Controvrsias do OMC, que prev sanes econmicas aos pases que
no cumprem com os acordos pr-estabelecidos. Neste sentido, o
Organismo de Soluo de Controvrsias condena os pases-membro da
OMC a alterarem suas normas internas mesmo que seja sua constituio
sob pena de sanes econmicas. O nvel de cumprimento das decises
da OMC elevado, tendo em vista os impactos do descumprimento
para os atores tanto do ponto de vista de perda de legitimidade de um
instrumento internacional desejado, quanto da caracterstica das sanes
impostas.
O direito internacional ambiental, ao contrrio do anterior,
marcado por um conjunto de tratados internacionais, criados no contexto
de regimes diferentes, com diversificados nveis de cogncia. Enquanto
determinados temas evoluram bastante em funo dos interesses dos
atores, como mudanas climticas, proteo da camada de oznio,
restries pesca de baleias, outros no conseguem atingir nveis de
compliance e enforcement suficientes para se tornarem eficazes, a exemplo
do controle do acesso aos recursos genticos e repartio de benefcios.
O direito internacional ambiental est presente, sobretudo nas discusses
realizadas no mbito da ONU, mas tambm em diversos outros centros
de realizao de poltica e produo do direito internacional, como nas
instituies irms do direito internacional econmico ou em normas de
carter militar ou humanitrio.
Por serem edificadas sobre lgicas distintas, diversas normas ambientais
se contrapem expressamente ao direito da Organizao Mundial do
Comrcio.53 Entre os principais pontos de conflito percebe-se:
53

Sobre este assunto, consultar GONZALEZ-CALATAYUD, Alexandra & MARCEAU,


Gabrielle. The relationship between the Dispute-Settlement Mechanisms of the MEAs and
those of the WTO. In RECIEL 11, 3, 2002, 275-286 p. Ou o artigo do professor da London
School of Economics (LSE), Eric Neumayer em NEUMAYER, Eric. The WTO and the
environment: its past record is better than the critics believe but the future outlook is bleak.
In: Global Environmental Politics 4, 3. Cambridge: MIT press, 2004.

23

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A extraterritorialidade das medidas ou sua aplicao a Estados


no-contratantes de acordos ou no-membros da OMC,
permitida em certos acordos ambientais, mas proibidos pela
OMC. As normas americanas para a proteo das tartarugas e
dos golfinhos, com a promoo de restries aos mecanismos
de pesca de camares e de atum demonstraram o uso de normas,
regulando a pesca em outros pases, o que foi objeto de um
painel na OMC, mas foi possvel em funo de tratados
ambientais.54
A designao de certos produtos no-comerciais ou a proibio
de certos mtodos de produo, permitida por certos acordos
ambientais, mas proibido pela OMC.55 A Cites prev, assim,
condies estritas, regulamentando a exportao ou importao
destas espcies, subordinando seu comrcio a uma srie de
exigncias que normalmente so contrrias liberdade comercial.56
O comrcio destas espcies exige estudos de impacto, condies
especiais de transporte, parecer de tcnicos e utilizao do
princpio da precauo. As partes so incitadas a tomar medidas
de retaliao contra os Estados que no esto de acordo com as
normas da conveno, como por exemplo, o confisco das espcies
comercializadas. Nos ltimos 15 anos, o Comit da Cites
recomendou de forma no obrigatria a suspenso do comrcio
com El Salvador, Itlia, Grcia, Granada, Guiana, Senegal e
Tailndia. Ele tambm determinou que controles rigorosos
fossem feitos para as exportaes da Bolvia.57 O Protocolo de
Montreal, sobre a proteo da camada de oznio; a Conveno
sobre a Proteo da Natureza e a Preservao da Vida Selvagem
no Hemisfrio Ocidental, de 1940; a Conveno sobre a Proteo
54

Ver KACZKA, David. A primer on the shrimp-turtle controversy. In: RECIEL, 6, 2,


1997, 171-180 p.
55 Ver Lei Geral n 101-162 (16 Cdigo dos Estados Unidos (USC) pargrafo 1537, artigo 609.
56 Sobre a relao entre as regras da OMC e do arcabouo normativo disposto na Cites, favor
consultar YEATER, Marceil & VASQUEZ, Juan. Desmistifying the relationship between
Cites and the WTO. In: RECIEL, 10, 3, 2001, 271-276 p.
57 CTE. Dispositions des accords de lOMCet des accords environnementaux multilatraux
relatives au respect des obligations et au rglement des diffrendsGenve, OMC, 2001, 7 p.

24

dos Pssaros, de 1950;58 o Acordo sobre os Ursos Polares, de 1973;


a Conveno sobre a Conservao do Pacfico Norte e a e a
Conveno sobre a Proteo das Peles de Focas, de 1976, tambm
prevem normas semelhantes.
A diferenciao de produtos quimicamente equivalentes, em
virtude do princpio da precauo, previsto por certos acordos
ambientais, mas debatido no mbito da OMC, como nas
diferentes abordagens entre o protocolo de Cartagena, sobre
organismos vivos modificados e os acordos sanitrio e
fitossanitrios e de barreiras tcnicas, ambos da OMC.
A obrigao de cooperar antes da implementao de qualquer
medida de sano, obrigatria na OMC, mas desnecessria em
certos acordos ambientais, como a Cites.
A escolha da entidade responsvel para a soluo de controvrsias,
que nos tratados multilaterais ambientais podem variar desde
instrumentos de soluo arbitral, at a Corte Internacional de
Justia e na OMC so sempre em ltima instncia o rgo de
Soluo de Controvrsias.
Por se tratarem de conjuntos de normas autnomas, que no
guardam relao de hierarquia entre si e no se submetem a lgica do
direito domstico, os instrumentos de soluo de conflitos de normas no
so operacionais para dizer qual o direito aplicvel. O problema se agrava
com o acmulo de lgicas distintas entre os dois conjuntos normativos.
Na prtica, a soluo se d com a maior eficcia no conjunto
normativo mais forte, ou seja, aquele que aplica sanes econmicas: a
OMC. Neste sentido, os tratados multilaterais ambientais, quando em
conflito com o direito da OMC, dificilmente tero eficcia. No entanto,
alguns outros tratados, pouco eficazes, podem ter sua eficcia catalisada
pelo direito da OMC. O caso da positivao do princpio da precauo59
o exemplo mais marcante nos ltimos anos: enquanto desconsiderado
pela Corte Internacional de Justia, no julgamento Gabckovo-Nagymaros,
era reconhecido pela Organizao Mundial do Comrcio.
58

Atualmente, os objetos destas duas ltimas convenes so tratadas pela Cites, que prev
tambm sanes comerciais.
59 Sobre o princpio da precauo ver: VARELLA, Marcelo Dias & PLATIAU, Ana Flvia
(Org.). O princpio da precauo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, 415 p.

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MEIO AMBIENTE E RELAES INTERNACIONAIS: PERSPECTIVAS TERICAS, RESPOSTAS INSTITUCIONAIS E...

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Segurana e meio ambiente


A passagem da sociedade moderna para aquela que Anthony Giddens
e Ulrich Beck denominam modernidade tardia,60 trouxe consigo uma
modificao social fundamental: uma profunda possibilidade de mudana
na concepo de bem-estar. Tal modificao tem amplas implicaes
para a relao entre meio ambiente e segurana, uma vez que possibilita
uma transio entre a tradicional abordagem de guerra por recursos61
para outra aqui definida como segurana ambiental, ou seja, quando a
relao entre homem e meio ambiente deixa de ser um problema de
escassez e satisfao material, para tornar-se uma questo reflexiva62 sobre
a vida e as condies que a permitem. Em outras palavras, h uma grande
transformao do espao fsico natural paralela outra modificao
profunda que diz respeito s identidades coletivas (soberania, sistema
internacional, sociedade, sexualidade, etc.). Neste contexto de dupla
transformao, ambiental e social, [...] h algumas coisas dignas de serem
seguradas; as dificuldades emergem da incerteza sobre o que estes objetos
da segurana so no mundo ps-Guerra Fria, e quais meios justificam os
fins.63 Portanto, quais so os riscos ambientais na sociedade psmoderna? Quem culpado? Enfim, quais so os objetos da segurana
em um contexto de transformao ambiental global?
Em primeiro lugar, deve-se ter em mente que tanto para o meio
ambiente, quanto para segurana a abordagem preponderante a
preveno ou a precauo. Por precauo a Declarao do Rio (1992)
determina que, em casos de danos ambientais irreversveis, a falta de
60

Sobre este tema ver: GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo:


UNESP, 1991; GIDDENS, Anthony. A transformao da intimidade: sexualidade, amor e
erotismo nas sociedades modernas. So Paulo: UNESP, 1993; BECK, Ulrich. Risk society: towards
a new modernity. London: Sage, 1992.
61 Sobre a baixa correlao entre guerra e recursos naturais consultar ROSS, Michael. How
do natural resources influence civil war? Evidence from thirteen cases. In: International
Organization 58, Winter 2004, 35-67 p.
62 A reflexividade da vida social moderna consiste no fato de que as prticas sociais so constantemente
examinadas e reformadas a luz de informao renovada sobre estas prprias prticas, alterando
assim constitutivamente seu carter. Em: GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade.
So Paulo: UNESP, 1991, 45 p.
63 DYER, Hugh. Environmental security and international relations: the case for enclosure.
In: Review of International Studies (2001), 27, 442 p.

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certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas
que previnam a degradao do meio ambiente.64 Ou seja, o consagrado
princpio da precauo d a poltica e ao direito ambientais um carter
pr-ativo, onde o objeto da proteo passam a ser os riscos ambientais
socialmente criados. 65 Da mesma forma as abordagens tradicionais de
segurana internacional so calcadas na definio das potenciais ameaas
riscos e elaborao de estratgias. Portanto, tanto a segurana quanto
o meio ambiente esto apoiados na idia de gesto de riscos e elaborao
de respostas antecipadas, embora a primeira d maior nfase idia de
preveno quando os riscos so conhecidos em detrimento da
precauo falta de certeza, cientfica ou no, sobre a existncia de riscos.
Neste sentido duas questes estariam em ordem: quais as ameaas e
riscos oriundos da degradao ambiental e por que as abordagens
tradicionais de segurana so incapazes de incorporar questes relativas
transformao global do meio ambiente em seus clculos? Com efeito,
estas duas questes esto intimamente interligadas a uma simples
constatao: os problemas e os riscos ambientais so globais. Quem seria
o culpado ou o inimigo, por exemplo, nos casos do aquecimento global
ou o buraco na camada de oznio? A Terra? O CO2? Os CFCs? As
indstrias que produziram estes gases? Os pases-sede destas empresas?
O Direito Internacional Ambiental, por exemplo, tem trabalhado para
consagrao da responsabilidade civil em casos de dano ambiental, que
pressupe a excluso do dolo e a obrigatoriedade da reparao.66 Ou
seja, cada vez mais se exclui a idia do culpado no que concerne crise
ambiental global. Se h riscos, mas no h culpados, qual o papel reservado
segurana ambiental?
Primeiramente, deve ficar claro que por mais preventivas ou
precaucionrias que sejam as aes no contexto dos riscos ambientais
64

De fato o Princpio da Precauo j consagrado em inmeros tratados ambientais como


na Declarao do Rio (Princpio 15), Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
do Clima (artigo 3[1]), Conveno da Biodiversidade (Prembulo), Protocolo de Cartagena
sobre Biossegurana (prembulo), entre outros.
65 Risk may be defined as a systematic way of dealing with hazards and insecurities induced and
introduced by modernization itself. In: BECK, Ulrich. Risk society: towards a new modernity.
London: Sage, 1992.
66 Ver SOARES, Guido F. S. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e
responsabilidades. So Paulo: Ed. Atlas, 2001.

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globais produzidos [...] no apenas o impacto da futura mudana


ambiental global sobre os conflitos que necessita de ateno.67 De fato,
alm do impacto inverso, dos conflitos sobre o meio ambiente, HomerDixon & Levy ressaltam que as questes de escassez direcionam em
maior grau a conflitos sub-regionais difusos e persistentes do que guerra
por recursos entre Estados.68 A partir desta figura no estranho que
haja carncia de estudos e abordagens que privilegiem o global em favor
do regional, uma vez que a primeira perspectiva leva necessariamente a
uma baixa correlao entre guerra e recursos, conforme foi concludo
anteriormente. Dois exemplos ilustrativos, que podem vir a ser duas das
questes mais problemticas no contexto da redefinio da idia de
segurana ambiental, so os refugiados ambientais e o impacto da guerra
no meio ambiente. Segundo o Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados (Acnur), a questo de criao de novas classificaes
para determinadas migraes internacionais central.69 No caso dos
refugiados ambientais a migrao poderia ocorrer tanto como resultado
da degradao das regies de origem do migrante, quanto devido ao
impacto deste ltimo no meio ambiente do pas alvo da migrao. Em
relao ao impacto da guerra no meio ambiente, episdios como a
utilizao o agente laranja durante a Guerra do Vietnam (o ano de
introduo do agente da guerra foi exatamente em 1962) e a queima de
poos de petrleo, durante a primeira Guerra do Iraque (1990)
exemplificam a gravidade da questo.
A identidade mais provvel para a segurana em nvel global e
preventivo gravitaria em torno da criao de condies para a gesto
coletiva do meio ambiente, bem como a implementao das opes
coletivamente aceitas, ou seja, trabalhar para a ampliao, efetividade e
67

NOORDUYN, Ruth & DE GROOT, Wouter. Environment and security: improving the
interaction of the two science fields. In: Journal of Environment and Development 8, 1, 28 p.
So Diego, maro 1999.
68 Ver HOMER-DIXON, T. & LEVY, M. Correspondence: environment and security. In:
International Security 19, 1, 1995. Pg 189-198; HOMER-DIXON, T. Environmental
scarcitites and violent conflict: evidence from cases. In: International Security 19, 1, 1994,
5-40 p; e LEVY, M. Is the environment a national security issue?. In: International Security
20, 2, 35-62 p. Cambridge: MIT press, 1995.
69 Sobre a correlao entre migrao e meio ambiente ver a edio especial da revista Refugiados
do Acnur (n.o 115, 2002).

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legitimidade da governana ambiental. Entre as opes neste nvel


analtico estariam a criao de planos emergenciais em contextos de crise
casos de vazamentos de resduos txicos, qumicos e radioativos,
queimadas, enchentes; o auxlio na implementao de medidas sanitrias
e fitosanitrias; a fiscalizao em portos, estradas e aeroportos, com o
objetivo de impedir o contrabando de animais e plantas, bem como o
monitoramento de parques, reservas e outros locais de potencial acesso a
recursos genticos.
Para uma agenda de pesquisa mais objetiva, o conflito e a degradao
ambiental aparecem como as duas variveis centrais. Perguntas como: o
que so os problemas ambientais e os de segurana?; quais so os atores
envolvidos neste processo e como eles perdem ou ganham com mudanas
especficas?; como elaborar solues interdisciplinares? e, quais destes
problemas e solues podem ser antecipados?, so imperativas.
Finalmente, preciso que haja mais pesquisa emprica que correlacione
as duas variveis acima em nveis analticos menores que o Estado, como
o regional ou local.

Concluses
Este artigo teve como objetivo analisar as opes e oportunidades
que emergem para a governana ambiental a partir da definio de crise
ambiental global. Em primeiro lugar, necessrio frisar que se por um
lado a crise ambiental de fato global, por outro a gesto coletiva, seja
ela entendida pelas lentes de instituies ou por arranjos mais flexveis,
no o . A governana ambiental no global. Ela transita entre o global
e o local em um sistema internacional decadente. Como Lorraine Elliott
nota [...] h uma incongruncia entre os problemas que se originam da
natureza interconexa do ecossistema global e as solues que so buscadas
dentro do quadro de um sistema geopoltico baseado no Estado.70 Ou
seja, h uma incongruncia entre Terra, o conjunto das coisas fsicas e
naturais, e Mundo, o conjunto das coisas sociais, polticas e econmicas.

70

ELLIOTT, Lorraine. The global politics of the environment. New York: New York University
Press, 1998, 97-98 p.

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Se a governana em um Mundo parcialmente globalizado no


global, ento qual o limiar que distingue o normativo do ontolgico
no dilogo entre relaes internacionais e o meio ambiente? Uma
abordagem inicial poderia revelar que o problema de fato deste campo
do saber, uma vez que a ontologia e a epistemologia so interativas no
sentido da Hermenutica Dupla proposta por Anthony Giddens, ou
melhor, Como ns entendemos e interpretamos o mundo parcialmente
dependente de como ns definimos o mundo que ns estamos tentando
entender e interpretar.71 Entretanto, a normatividade na discusso acerca
da gesto coletiva do meio ambiente global parece estar melhor relacionada
com o carter global da crise ambiental, cuja resposta demandaria um
processo de gesto inclusivo, tanto na tomada de deciso, quanto na
implementao. Assim, a governana global seria muito normativa no
sentido proposto por Rosenau & Czempiel e positiva em demasia na
proposta de Keohane. A governana ambiental precisa de um conceito
que seja o ponto mdio entre as duas propostas anteriores e inclua o
carter fragmentrio e excludente do globalismo econmico.
Com relao ao papel dos atores, de bom alvitre ressaltar a crise
ambiental que se est gerando, alm da grande crise institucional que
abarca outros campos, e principalmente o da segurana coletiva. Desta
feita, o discurso do multilateralismo, da reforma do sistema ONU e da
governana global revelam alto grau de normatividade e baixo grau em
termos de operacionalidade, engendrando uma forte decepo por parte
da sociedade civil organizada. A partir deste contexto, e da evoluo do
cenrio internacional, que permitiu a maior participao e atores noestatais, como as ONGs e as comunidades cientficas nos processos
decisrios, nota-se o reconhecimento institucional de foras emergentes
capazes de trazer renovado impulso governana ambiental, do nvel
global ao local. No entanto, a irrupo de atores to assimtricos e diversos
tambm traz novos desafios no estabelecimento das regras do jogo
internacional, que sempre foram pouco claras para as questes ambientais.
Na questo da interface entre o regime comercial da OMC e os
regimes ambientais, preciso enfatizar que mesmo tendo sido construdos
71

BROWN, Chris. Understanding International Relations. 2 ed. New York: Palgrave,


2001, 1-2 p.

30

com lgicas distintas e sem uma hierarquia no direito internacional, o


primeiro tende a prevalecer, por ter mostrado, em menos de dez anos de
existncia, que a regulao comercial por meios multilaterais
institucionalizados desejvel. A clareza (preciso) das normas estabelecidas,
e a sua observncia, bem como o nvel de delegao por parte dos
membros so suficientemente assegurados para que o regime seja forte,
o que no ocorre na maioria dos regimes internacionais ambientais.
Porm, no obstante tantas diferenas, no se pode concluir que so
necessariamente regimes contraditrios, uma vez que algumas decises
da OMC privilegiaram a dimenso ambiental de maneira surpreendente.
Por fim, imperativa a reformulao do papel da segurana no
contexto da crise ambiental global. O meio ambiente no deve ser
entendido apenas como um conjunto de recursos que devem ser protegidos
para assegurar o bem estar do homem. Ao contrrio, uma nova abordagem
para a segurana deve garantir a vida, a participao e a legitimidade,
no exclusivamente a satisfao pessoal por intermdio do consumo
descontrolado, pois como lembra Karl Marx, o capitalismo uma via
irracional para dirigir o mundo moderno, porque ele substitui a satisfao
controlada das necessidades humanas pelos caprichos do mercado.
Outubro de 2004

Resumo
O artigo tem como objetivo analisar as opes e oportunidades que emergem
para a governana ambiental a partir da definio de crise ambiental global.
Para tal, faz-se um exame detalhado dos trs grupos em torno dos quais a
teoria das relaes internacionais tem analisado o processo de gesto coletiva
da referida crise, bem como a eficcia das respostas institucionais j existentes.
Finalmente, o artigo faz uma releitura das questes de comrcio e meio
ambiente e segurana ambiental.

Abstract
This article aims to analyze the options and opportunities available to
environmental governance, starting from a definition of the global environmental
crisis. The article provides a detailed analysis of the three clusters under which

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the international relations theory has investigated the collective management


of this environmental crisis as well as the effectiveness of current institutional
answers. Finally, the article reexamines matters pertaining to trade and
environment and to environmental security.
Palavras-Chave: Organizaes Internacionais; Regimes Internacionais;
Governana; Meio Ambiente.
Keywords: International organizations; international regimes; governance;
environment.

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