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Seguridad e inseguridad ciudadana: Concepto de seguridad ciudadana...

Por: Jos Portugal Ayestas


Inspector de Serenazgo San Isidro
Lima-Per 2006
CAPITULO I.
1. Concepto de seguridad ciudadana
Introduccin
La falta de seguridad ciudadana ha pasado a ser en los ltimos tiempos uno de los temas
centrales de preocupacin de los ciudadanos y, por lo tanto, una de las Cuestiones a resolver
por los responsables polticos de principios de este siglo. De este modo, Kris Bonner dice:
El inters de la poblacin que hace referencia a la delincuencia ha aumentado enormemente
en los ltimos aos. La seguridad es una condicin necesaria para el funcionamiento de la
sociedad y uno de los principales criterios para asegurar la calidad de vida.
En efecto, la crisis de la seguridad y su correlativa necesidad de reforma (a pesar de su
importancia y de la necesidad de un debate en profundidad) han conducido a que, en
ocasiones, desde los mbitos de gobierno se formulen recetas simplistas para actuar sobre los
sntomas y no sobre las causas. Sin embargo, la bestia inmortal, tiene un taln de Aquiles, se
puede acabar con ella con slo un disparo con una bala de plata al corazn. De este modo, por
ejemplo, hemos asistido impvidos a la equiparacin entre inmigracin y delincuencia.
Es evidente que los problemas de la emigracin no pueden ser resueltos mediante la
criminalizacin o el rechazo a la diversidad. Es ms, esta canalizacin solamente ha
conseguido aumentar la confusin y la preocupacin de los ciudadanos. Si reflexionamos, lo
que tendremos que aducir es que detrs de la inmigracin lo que hay es el respeto a la
diversidad: resulta evidente, que lo que es diferente ha de ser tratado de manera diferente.
Muy acertadas son las palabras de Albert Buitenhuis que afirma: La gente piensa, siente y
acta de manera diferente, y eso significa que no todo el mundo tiene las mismas habilidades.
De hecho, siempre han habido diferencias entre la gente: es un fenmeno comn. A lo sumo,
nosotros podemos concluir que nuestra sociedad est convirtindose progresivamente en
diversa. Esta realidad, no obstante, de ninguna manera es el resultado de la corriente
constante de inmigrantes. El hecho de que la gente es diferente tambin tiene un efecto en las
organizaciones y, por lo tanto, la cuestin de s tuvisemos que trabajar o no con la diversidad
dentro de las organizaciones es, en consecuencia, irrelevante, porque lo hemos estado
haciendo durante siglos.
Sin embargo, nuestra cultura no apoya a la diversidad. No nos gusta la gente que se desva de
los dems, no por que tengamos mentalidades estrechas, sino por que este hecho comporta
problemas y las organizaciones encuentran difcil tratar con problemas de esta naturaleza. Y,
de la misma manera que no podemos resolver el problema de la diversidad con soluciones
sencillas, por la propia naturaleza del problema, hemos de asumir que por mucho que nos
suponga problemas, el hecho de la seguridad, de acuerdo con la concepcin que defendemos,
es un problema complejo, que afecta a la sensacin de las personas, de influencia
fundamentalmente urbana, de clase transversal (institucional, econmica y social), que por lo
tanto, exige un debate complejo con la participacin de los ciudadanos de donde se deriven
soluciones, tambin, complejas.

SEGURIDAD: Es la necesidad bsica de la persona, grupos humanos y un derecho


inalcanzable, inalienable del hombre, de la sociedad y del Estado.
Denota:
-

Confianza.Tranquilidad.Prevencin.Proteccin.Preservacin.Previsin.Defensa.Control.Estabilidad.Garanta.-

Es pensar que no debe pasar nada


No debe tener amenaza.
Estar prevenido a todo riesgo.
Tomar medidas preventivas.
protegerse, cubrirse de algn riesgo.
Anticiparse, adelantarse a un hecho.
Resguardarse y estar a ala defensiva.
Dominar todo tipo de mala reaccin.
Firmeza antes, durante y despus de algn riesgo.
cosa que asegura y ampara alguna necesidad-

CAPITULO II.
2. Seguridad ciudadana y orden pblico
a) Orden pblico, seguridad ciudadana o seguridad de los ciudadanos.
El concepto de orden pblico ha ido modificndose a lo largo del tiempo. Originariamente, este
es el concepto liberal que emana y que regula en la Declaracin de los Derechos del hombre.
Nadie puede ser inquietado por sus opiniones, incluso las religiosas, siempre y cuando su
manifestacin no altere el orden pblico establecido por la ley. Este tema, tiene que ser
interpretado sistemticamente y puesto en relacin con Todas las constituciones de Sud
Amrica.
La libertad consiste en poder hacer todo lo que no sea perjudicial al otro. As, el ejercicio de los
derechos naturales de cada hombre no tienen otro lmite que aquellos que aseguren a los otros
miembros de la sociedad el disfrute de estos mismos derechos; Estos lmites slo pueden estar
determinados por la ley. Por lo tanto, el concepto de orden pblico del mbito estricto de la
libertad ideolgica ser: El orden pblico se establece como garanta y lmite de la libertad
y, como sta, consiste en que nadie puede hacer nada que sea perjudicial a los dems.
Entonces no debemos de perder nunca de vista, libertad y seguridad son dos caras de la
misma moneda: Sin seguridad no hay libertad (ya que la falta de sta, inquieta el libre ejercicio
de los derechos y libertades del ciudadano) y sin libertad no puede haber una autntica
seguridad (ya que la seguridad sin libertad comporta un rgimen autoritario).
Con la globalizacin, este concepto de orden pblico, evolucionar hacia el de seguridad
ciudadana mucho ms amplio, y que incorpora los valores del Estado social y democrtico de
Derecho. Ahora bien, en general, en el Mundo no se ha producido un cambio de denominacin,
sino de contenido del concepto. En efecto, hoy por hoy en la Europa continental, la expresin
orden pblico sigue utilizndose como garanta de la seguridad pblica, lo que ha cambiado es
el contenido del concepto que paulatinamente ha ido pasando desde el forzar a los ciudadanos
a la obediencia de la norma, lo ms primario, a la garanta de la calidad de vida de los mismos.
Se calcula que en el ao 2020, el 70% de la poblacin mundial vivir en las ciudades, por lo
tanto, la seguridad ser, principal y fundamentalmente, ciudadana.
Por estas razones, el trmino seguridad ciudadana tambin lo preferimos al de seguridad
pblica, desde 1978, el nombre de seguridad ciudadana, hubiera podido saltar a las renacidas
democracias latinoamericanas de los aos ochenta, no obstante, el trmino seguridad
ciudadana no tiene buenos antecedentes en estos pases, puesto que empez siendo utilizado
por las fuerzas armadas del cono sur a finales de los aos setenta como un renovado vocablo
de similar contenido a la doctrina de seguridad nacional impartida por los EUA desde la

tristemente conocida como Escuela de las Amrica que titul a centenares de represores, en
busca del enemigo interior (ciudadanos como ellos) de Argentina, Chile, Uruguay y de tantos
otros Estados. En estos pases, el trmino preferido es el de seguridad de los habitantes, que
estiman omnicomprensivo y no exclusivo.
En todo caso, cuestin terminolgica aparte, lo que es evidente es que el concepto de orden
pblico ha de rellenarse en funcin de la realidad en la que ha de operar. As, podramos
distinguir entre el concepto liberal de orden pblico del siglo XIX y el concepto social y
democrtico de orden pblico que se impone en las democracias occidentales a partir de la
finalizacin de la segunda Guerra Mundial, al que tambin podemos denominar seguridad
ciudadana.
b) Seguridad comunitaria.
Cuando hablamos de seguridad comunitaria, nos estamos refiriendo a un modelo concreto de
seguridad, lo que tiene en cuenta al ciudadano en la formulacin y verificacin de las polticas
de seguridad. Los orgenes del trmino seguridad comunitaria los tenemos que encontrar en la
idea de oposicin, entre el modelo ingls de polica (o polica comunitaria) y el modelo francs
o continental (o polica del prnceps). Para el primero, la actividad de la polica sera una
consecuencia de las demandas sociales, de forma que habra una clase de self - policing, de la
comunidad con un mnimo uso de la fuerza. Por el contrario, la polica continental, estara
mucho ms ligada al proceso de construccin de Estado contemporneo.
c) Tipos antiguos de Polica.Tradicionalmente (a imagen y semejanza del sistema de droit administratif y del rule of law), se
reconocen dos modelos policiales: El modelo, latino (tambin conocido como modelo francs,
continental o napolenico), fundamentalmente, es el creado a partir de la gendarmera nacional
francesa el 1791. Este modelo, de manera esquemtica, se caracteriza por su estructura
militar, centralizada y extendida por todo el territorio en forma de tela de araa y por su
vocacin de servicio a el Estado, de suerte que la polica estatal es un 80% del total, en
relacin con las policas locales, un 20%. Es, tambin, conceptualmente, una polica represiva
del delito y, por lo tanto, reactiva.
Es un modelo que se encuentra en franca revisin tanto por las transformaciones sociales que
se han producido desde el siglo XIX , como por la estatalizacin y la burocratizacin que ha
provocado en las policas, hasta el punto de hacerlas inadecuadas para las soluciones que en
materia de seguridad pblica demanda el Estado actual. Para acabar, hemos de decir que ste
ha sido el patrn policial de Francia, Espaa, Italia y Blgica y, tambin, obviamente, el de los
pases colonizados por stos. El modelo anglosajn, es el creado a imagen de la polica
metropolitana de Londres e inspirado en los principios de Sir Robert Peel, formulados en 1829.
Se trata, prcticamente del positivo de la viva imagen que, de manera sucinta, hemos hecho
del original continental.
d) Polica del Estado y Polica de la comunidad.La evolucin histrica del concepto de polica se justifica en evitar los comportamientos
violentos mediante el recurso a la utilizacin por parte del Estado del monopolio de la violencia
legtima. De hecho, es cierto, que son muchas las teoras que justamente caracterizan el
fenmeno policial justamente por el recurso al uso eventual de la coaccin legal y de la
coercin. Ahora bien, no es menos cierto que, en la actualidad, las actividades policiales
traspasan en mucho a la exclusiva represin del delito, imbricndose en conceptos como el de
servicio al pblico y de asistencia a la ciudadana; as, se habla de la funcin policial como una
funcin genrica de solucin de problemas. En este punto, pues, hace falta pararse a ver cul
es la finalidad de los dos prototipos policiales. As, distinguiremos entre una polica al servicio
del Estado y una polica al servicio de la comunidad.

CAPITULO III
3. Inseguridad ciudadana
La inseguridad ciudadana surge y se define en la actualidad como un fenmeno y problema
social en sociedades que poseen un diverso nivel de desarrollo econmico, mltiples rasgos
culturales y regmenes polticos de distinto signo, no pudindose establecer, por tanto,
distinciones simplistas para caracterizar factores asociados a su incremento y formas de
expresin. En ese sentido, no existe una taxonoma general que permita identificar rasgos
uniformes vinculados a las caractersticas que asume la inseguridad o distinguir tipos de
sociedades que presenten el problema en forma exclusiva, siendo en definitiva una condicin
que comparten cada vez ms un gran nmero de pases en todo el mundo.
La selectividad temtica de la inseguridad como una de las principales preocupaciones en las
sociedades contemporneas, ha ocurrido en distintos momentos y circunstancias del acontecer
nacional; sin embargo sta constituye una situacin que viene presentndose desde los ltimos
veinte aos cada vez con mayor frecuencia, observndose una tendencia a diferenciar el
tratamiento clsico de la delincuencia y su compleja etiologa con respecto a la dinmica que
permite estructurar sistemas de seguridad ciudadana. En ese sentido se abre una nueva
dimensin frente al tema de la delincuencia, que incluyen procesos sociales distintos a los que
determinan la actividad delictiva, lo cual implica revertir la nocin de una sociedad vista como
vctima pasiva del "azote" criminal y pasar a observar los procesos y capacidades de la
sociedad civil para efectuar acciones preventivas.
Por otra parte, las sociedades contemporneas que han te matizado las condiciones sociales
de incremento de las tasas de criminalidad y la elevacin de la tasa de temor, en trminos de
"inseguridad" colectiva y han planteado la necesidad de enfrentarla, son todas sociedades
complejas y urbanas, lo cual obliga a adoptar puntos de observacin suficientemente amplios y
relacionales que permitan incorporar una diversidad de variables y considerar simultneamente
la multiplicidad de interacciones entre las diferentes estructuras de la sociedad actual. Como
consecuencia de lo anterior, ya no es posible encarar los problemas que afectan a la sociedad
compleja desde una sola estructura de toma de decisiones, o de intercambio econmico en el
mercado, o exclusivamente desde un punto de vista educativo o religioso.
Paralelamente la sociedad sigue incrementando su nivel interno de complejidad, mediante el
desarrollo de la autonoma funcional de los diversos sistemas parciales que la constituyen, al
mismo tiempo que se multiplican y diversifican las demandas sociales, haciendo necesario
superar las tradicionales formas de coordinacin social, pues no existira ya ninguna estructura
o dispositivo, que en forma centralizada, pueda elaborar respuestas con sentido nico y
generalizables en todo el sistema social, y menos an proveer soluciones integrales
concebidas, planificadas, implementadas y controladas por un slo agente, institucin o grupo
social. Todo parece indicar que la sociedad contempornea ha alcanzado un estado donde
ms que nunca la construccin social de la realidad y la accin colectiva poseen una creciente
multiplicidad de puntos de emergencia y estructuracin.
CAPITULO IV
4. Problemas pblicos
En una sociedad compleja caracterizada por un aumento permanente de experiencias y
acciones y por la presencia de una variedad de grupos de inters y sistemas parciales, que
disponen de su propia codificacin y programacin frente al ambiente, resulta imposible
alcanzar formas de consenso mediante la opinin pblica, considerada sta como fruto de la
libre discusin de los temas pblicos. En consecuencia, ante la imposibilidad de establecer
intereses generales uniformemente considerados y asumidos, se impone el abordaje de los
problemas mediante decisiones estratgicas de carcter parcial, es decir, de manera auto
referente en el interior de cada sistema especializado de la sociedad.

En esos trminos, desde el punto de vista de la generalizacin de los temas de inters general,
resulta central considerar que, la diferenciacin funcional ha ido tan lejos en la sociedad
contempornea que resulta improbable la integracin social de la opinin pblica sin
vinculacin alguna a los sistemas parciales. Este hecho ha obligado a redefinir el concepto de
opinin pblica y adscribirlo a algn sistema que permita el manejo de intereses
funcionalmente definidos.
Desde la perspectiva de los sistemas auto referencial la opinin pblica ya no comprende a
todo el sistema social, sino fundamentalmente al sistema poltico como sistema parcial,
mediante comunicaciones pblicas derivadas de una seleccin contingente de temas.
CAPITULO V
5. La inseguridad
La deriva comunicativa que ha seguido la te matizacin de la inseguridad, en los medios de
comunicacin de masas en muchos pases del mundo, incluso en Per, ha significado ser
entendida como un problema social de primera importancia en la agenda de la sociedad. Ello
implica, en trminos de opinin pblica, que tarde o temprano la inseguridad ciudadana se
transforme en un tema eminentemente poltico, respecto del cual al Estado y sus organismos
les cabe un protagonismo ineludible para establecer prioridades, generar polticas, planes y
programas destinados a su superacin, al mismo tiempo que se le demanda articular y definir
los lmites de la accin legtima de los dems componentes de la sociedad.
Es interesante observar que en los casos donde el tema de la inseguridad ha adquirido
relevancia pblica ella se ha tematizado invariablemente como un problema vinculado a la
rbita poltica. En efecto, una vez que el incremento de las tasas de criminalidad alcanza un
reconocimiento pblico y se generaliza la sensacin de peligro, muchas veces por un
tratamiento sensacionalista por parte de los medios masivos inevitablemente la opinin pblica
demanda una respuesta eficaz de la autoridad.
CAPITULO VI.
6. Riesgo, prevencin y seguridad
Antes de abordar el tratamiento que los sistemas parciales pueden efectuar respecto de la
inseguridad, es necesario profundizar en algunas herramientas conceptuales que permitan
interpretar el sentido con el cual se procesa el fenmeno en la comunicacin social por parte de
diversos sistemas. Resulta posible abordar la inseguridad desde la perspectiva del riesgo, pues
ms all del particular contenido atribuido u operaciones que cada sistema pueda efectuar al
respecto en trminos de equivalencia funcional, todos los sistemas se ven impelidos a adoptar
alguna estrategia de prevencin y, al hacerlo o no, asumen el riesgo que ello implica.
El riesgo implica un fenmeno de contingencia mltiple que como tal ofrece diferentes
perspectivas a distintos observadores. Para un sistema observador cualquiera, el riesgo
siempre implica que el futuro se presenta como incierto, pero se asume que lo que en el futuro
pueda suceder depende de la decisin que se tome en el presente, "pues hablamos de riesgo
nicamente cuando ha de tomarse una decisin, sin la cual podra ocurrir un dao" El
concepto de riesgo, no debe oponerse al concepto de seguridad, toda vez que la seguridad no
puede ser nunca completa. Siempre existe algo imprevisto que puede ocurrir y por ello la
seguridad, dada la imposibilidad real de ser alcanzada, sera una ficcin social, que surge
como una verdadera vlvula de escape en el clculo de riesgos.
De esta forma, permanece abierta la posibilidad para que los sistemas puedan conceptuar
situaciones como riesgosas o peligrosas, segn el esquema interno de posibilidades
manejadas por el sistema en su relacin con su entorno relevante. Adems es necesario
considerar que "no existe ninguna conducta libre de riesgo" puesto que son inevitables ya sea
que tomemos decisiones o dejemos de tomarlas.

La prevencin debe entenderse en este contexto como "una preparacin contra daos futuros
no seguros, buscando ya sea que la probabilidad de que tengan lugar disminuya, o que las
dimensiones del dao se reduzcan La prevencin, entonces, puede ser practicada tanto frente
al peligro como ante el riesgo.
Las definiciones explicitadas no slo implican una mera traduccin al lenguaje sistmico del
problema del riesgo, puesto que la teora de los sistemas autorreferenciales obliga adems a
cuestionar los supuestos bsicos sobre los cuales se fundamentan los criterios para definir la
verdad y la objetividad.
Si bien dicha discusin no es posible efectuarla en este trabajo, resulta necesario a lo menos
hacer algunos alcances respecto de las consecuencias que esto conlleva para las definiciones
sociales habituales que se realizan sobre el tema de la seguridad ciudadana.
CAPITULO VII
7. Complejo y riesgo
Ahora bien, la observacin de los mecanismos para el logro de la Seguridad Ciudadana
conlleva invariablemente ambas distinciones, sea cual sea el esquema de diferenciaciones
asumidas por el sistema. As ya sea el Estado a travs de cualquiera de sus organismos
(Ministerios, Subsecretaras, Intendencias o Municipios); las organizaciones privadas; la
comunidad organizada o las personas mismas, al reaccionar frente a las amenazas que
representan los robos, asaltos, agresiones o cualquier delito, los denotan como peligrosos,
pues son atribuidas a fuentes que provienen del entorno. Cuando un sistema decide emprender
acciones de prevencin destinadas a reforzar la sensacin de seguridad, a travs de medidas
percibidas como eficaces para controlar posibles daos futuros, ingresan necesariamente en su
operatoria distincin que involucran riesgo. Incluso si estas decisiones no se adoptan, los
daos pueden aumentar y con ello incrementar el peligro al cual est expuesto el sistema.
En definitiva lo que hacen los sistemas sociales es efectuar prevenciones para lo cual asumen
con su operar inevitablemente algn nivel de riesgo con el propsito disminuir los peligros
evitando posibles daos futuros, - robos, agresiones, asaltos, catstrofes, etc., - lo cual les
permite reforzar la sensacin de seguridad. Las equivalencias en las distinciones son
evidentemente generales y operan en el nivel de la lgica bsica de todo sistema social autor
referido. Esto implica que en la prctica diversos sistemas adoptan dismiles combinatorias
para reducir y hacer manejable la complejidad que entraa la sensacin de inseguridad, pues
la identificacin y evaluacin de los peligros y su jerarquizacin, en trminos de la importancia
atribuida o la posibilidad de control, as como las estrategias y acciones de prevencin que se
decidan emprender, dependen de la configuracin autorreferencial de los sistemas.
CAPITULO VIII
8. Clases sociales y seguridad ciudadana
De la gran variedad de instancias sociales que pueden eventualmente participar de acciones
de prevencin en la actualidad, en el presente trabajo se abordarn bsicamente cinco: el
Sistema Poltico a travs del Estado central; la Polica, el municipio, los vecindarios y la
comunidad organizada. Estas instancias han sido las ms frecuentemente aludidas en los
anlisis sobre la Seguridad Ciudadana, siendo consideradas claves para estructurar estrategias
de prevencin tanto formales como informales.
1. El Sistema Poltico.
En una sociedad altamente diferenciada, ningn sistema particular puede tener como funcin
exclusiva y excluyente lograr a cabalidad el orden social, pues la creciente diferenciacin
sistmica necesariamente conduce al desarrollo de "estrategias para establecer relaciones
selectivas entre las partes. En esas condiciones, el sistema poltico ha adquirido un elevado

grado de autonoma respecto de las otras esferas del sistema social, mediante la
especializacin de cdigos y programas de comunicacin especfico tendiente a reducir la
contingencia y a emprender maniobras de control respecto de su entorno relevante. Dicho
fenmeno deriva del proceso de autorreferencia y autopoiesis alcanzado por la poltica en la
sociedad moderna y del consiguiente cierre operacional como sistema autnomo que
caracteriza su actividad.
La autonoma del sistema poltico no significa que se encuentre aislado y opere de forma
independiente de los dems sistemas. Tampoco ella implica nicamente un proceso de
diferenciacin de roles al interior de la burocracia pblica. Lo que se quiere significar con este
trmino es que slo a este sistema le competen los criterios de decisin para regular la relacin
con el entorno y para orientar su propia transformacin. Por consiguiente, dicha autonoma
constituye la condicin para el desempeo de su funcin especfica, esto es, la toma y
transmisin de decisiones vinculantes para la produccin del poder El poder, entendido como
medio de comunicacin social, supone la generacin al interior del sistema poltico de un
cdigo simblicamente generalizado que permita procesar la complejidad del entorno,
establecer prioridades y seleccionar alternativas significativas y viables para el sistema, lo cual
es posible en tanto el sistema siga produciendo y reproduciendo los elementos que lo
constituyen, es decir, decisiones polticas.
En las democracias occidentales y durante la mayor parte del siglo XX, el Estado ha operado
en trminos de un Estado Bienestar. Si bien durante los ltimos aos se han publicado
numerosos libros respeto de su crisis, e incluso sobre el desmonte de muchas de sus
estructuras, el anlisis de los procesos polticos no puede eludir que los conceptos que le
dieron sentido en el pasado continan operando en la actualidad, aunque con importantes
restricciones e inconvenientes.
CAPITULO IX
9. La polica
La Polica como organismo del Estado constituye otra instancia central en las estrategias
destinadas a combatir los factores que afectan la seguridad de los ciudadanos, los organismos
de orden y seguridad forman parte del aparato del Estado y, por tanto, del sistema parcial de la
poltica, particularmente de lo que. En esos trminos, usualmente las Fuerzas del Orden se
encuentran adscritas a la estructura e institucionalidad poltica y su mbito de competencia, as
como sus atribuciones legtimas, se definen segn los marcos de la legalidad vigente en una
determinada sociedad. Sin embargo la globalizacin de los principios del Estado democrtico,
junto a la suscripcin y vigencia durante los ltimos aos de numerosos tratados
internacionales, han conllevado grandes y frecuentes coincidencias entre los pases respecto
de definiciones de principios en trminos de sociedades libres y democrticas.
El tema de la Seguridad Interior estuvo traslapado con la denominada doctrina de la Seguridad
Nacional, desde la cual surgi la discusin en torno a la "militarizacin de las fuerzas
policiales". Sin embargo, desde los aos noventa, se observa una tendencia a una "policiacin
de las Fuerzas Armadas", como una respuesta a la crisis del narcoterrorismo, que involucr a
los militares en tareas propias de la Seguridad Interior como ha ocurrido en Colombia, Per y
Brasil.
Al sur de Amrica, pases como Uruguay, Argentina y Chile no se han visto envueltos en esta
ltima tendencia, centrndose ms bien el debate de las competencias, atribuciones,
dependencias poltico-administrativas, problemas de coordinacin entre los organismos de
seguridad y de orden, adems de las estrategias y recursos necesarios para incrementar la
eficiencia policial.
En Chile, existen dos instituciones que legalmente tienen competencias diferenciadas por las
normas, aunque en los hechos operan con cierta superposicin de funciones. La Constitucin
de la Repblica seala que estos organismos existen para dar eficiencia al derecho, garantizar
el orden pblico y la seguridad interior (Artculo N 90, Constitucin Poltica del Estado

Chileno). Para ello la polica dispone de diversos instrumentos reconocidos tambin por leyes y
reglamentos. La ley orgnica de Carabineros de Chile, la define como una institucin tcnica y
de carcter militar, que integra la fuerza pblica siendo su finalidad garantizar y mantener el
orden pblico y la seguridad pblica (Ley 18.691). En el caso de la Polica de Investigaciones
de Chile, la ley le encarga la misin de fundamental de investigar los delitos producidos,
identificando los presuntos responsables, reunir y asegurar las pruebas y desarrollar todas las
actividades que la ley establece para el esclarecimiento por los tribunales de los hechos
constitutivos de infraccin a la ley penal. (Decreto 2.469). No obstante lo anterior, en muchas
ocasiones el ejercicio de la accin policial incorpora operaciones donde no se aplica el derecho
en estricto rigor, como sucede cuando los funcionarios median en un conflicto, solicitan que un
mendigo se retire de un lugar, o a grupos de jvenes para que bajen el volumen de la msica,
pese a ello, en toda las sociedades, este tipo de acciones se entienden como legtimas y
ajustadas a las normas y mbitos de competencia de la Polica.
Ello quiere decir que en los diferentes pases, la funcin de la polica est orientada
fundamentalmente al mantenimiento de la Seguridad Pblica antes que a la Seguridad
Ciudadana, lo cual se relaciona con una interpretacin restrictiva del mbito de competencia
policial centrada slo en "dar eficacia al derecho como nica o al menos principal funcin
de la polica".
En realidad, la aplicacin de la ley penal representa slo uno de los posibles instrumentos a los
que el polica acude para cumplir con su rol en materia de seguridad, entre otras alternativas
disponibles.
Adems, durante las ltimas dcadas se ha ido desarrollando una ptica ms amplia respecto
de la funcin policial que supera su concepto tradicional reconociendo la complejidad de la
relacin de sus tareas en sociedad. En ese contexto se encuentra el concepto de Polica
Comunitaria, surgido en Estados Unidos a partir de un conjunto de investigaciones empricas
efectuadas desde los aos cincuenta, que cuestionaron los lmites de aplicacin del sistema
penal, la forma de interaccin que mantena la polica con la poblacin negra entre otros grupos
minoritarios, la consolidacin de los derechos civiles en la dcada de los sesenta y el aumento
de los ndices de delincuencia. An cuando el debate contina hasta nuestros das, puede
sealarse que los elementos bsicos del concepto de Polica Comunitaria son: a) prevencin
organizada a partir de la comunidad de base; b) reorientacin del despliegue o patrulla policial
privilegiando acciones proactivas y no meramente reactivas; c) nfasis en la respuesta y
responsabilidad hacia la comunidad local y d) descentralizacin del mando. Si bien es cierto
que estas nociones vienen adquiriendo un desarrollo notable y se observa una disposicin
favorable para introducir modificaciones en los procedimientos y en la operatoria de la Polica,
tanto en la opinin pblica como en el sistema poltico; no debe olvidarse el carcter auto
referente que poseen, como todo sistema social, los organismos de orden y seguridad pblica.
En la mayor parte del mundo estos sistemas se constituyen como organizaciones estrictamente
jerarquizadas, con procedimientos respaldados por la ley y con rutinas formales e informales
incorporadas a una tradicin y culturas organizacionales altamente estables y valoradas por
sus miembros, lo cual torna muy improbable una pronta introduccin de cambios estructurales.
Ello plantea un importante desafo a la hora de plantear nuevas estrategias de prevencin del
delito y de la necesidad de la coordinacin de su labor con otras instancias, as como tener
expectativas fundadas sobre un aumento en la capacidad de respuesta por parte de los
sistemas policiales.
CAPITULO X
10. Las municipalidades
Las municipalidades, como unidades autnomas del sistema poltico, han constituido punto
central en la discusin de la Seguridad Ciudadana y en la elaboracin de planes de prevencin
y control de la delincuencia en la escala local.

Este sistema del aparato administrativo del Estado acciona sobre la base de su propio territorio.
En la vida sociopoltica, el municipio se encarga de la administracin de la comuna. Ms all de
los particularismos institucionales vigentes en una sociedad, la municipalidad, municipio o
ayuntamiento, ejerce el poder local como representante del Estado dentro en su jurisdiccin
comunal. La cercana fsica y social que se establece con la ciudadana, as como la mayor
visibilidad que poseen los factores que inciden en la inseguridad, unido a la capacidad de
presin que puede ejercer la comunidad sobre el municipio, ha implicado que en muchos
pases la temtica de la Seguridad Ciudadana haya encontrado mayor eficacia en el mbito
local.
Entre los modelos de prevencin del delito que han tenido mayor eficacia en el nivel comunal
son que se orientan por la perspectiva situacional, los cuales derivan de una racionalidad
pragmtica que busca reducir las oportunidades de delinquir aplicando diversidad de medidas
de carcter especfico y localizado. En ese sentido, las variables que considera el modelo
situacional son, en su mayora, posibles de gestionar desde y con los recursos del sistema
municipal. Destacan entre las intervenciones tpicamente asociadas a este modelo aquellas
relacionadas con el diseo del espacio pblico y con instrumentos propios del planeamiento
urbano.
A travs de ellos se procura una mayor visibilidad, facilitar el desplazamiento de las personas y
aumentar el control social de los espacios; as como la instalacin de medios tcnicos que
facilitan la deteccin de actos delictivos como alarmas, cmaras de televisin, etc. Como
ejemplo tenemos la Municipalidad de San Isidro en el Departamento de Lima-Per, con su Plan
Operativo "LUCIRNAGA" y su Programa "VECINO VIGILANTE", as como sus cmaras
inteligentes ubicadas en zonas estratgicas y vulnerables, por lo tanto es considerado
actualmente una de los mejores Municipios organizados en seguridad ciudadana de Amrica
del Sur. No ocurre lo mismo con las estrategias centradas en la prevencin primaria del delito,
las cuales requieren recursos cuantiosos y medidas de carcter estructural abordables de
preferencia desde el plano nacional.
Por otra parte, se encuentran los modelos de prevencin multi-agenciada que ponen nfasis en
la necesidad de incorporar a toda la sociedad particularmente a las reparticiones del Estado, la
polica y la sociedad civil, adems de las diversas autoridades del mbito local, para el
desarrollo de diversas modalidades de control del delito mediante la coordinacin efectiva de
las instancias involucradas. Este modelo originado en Suecia ha tenido gran aplicacin durante
las ltimas dos dcadas en diversos pases desarrollados como Canad, Finlandia, Noruega,
Francia e Inglaterra.
Otra de las estrategias de significacin internacional es el denominado modelo de prevencin
comunitaria del delito, el cual se adscribe a una tradicin de pensamiento conservador. Entre
los casos ms emblemticos de esta lnea de prevencin se encuentran situaciones diversas
entre las que destacan el conocido Plan de Tolerancia Cero de la ciudad de Nueva York,
centrado fundamentalmente en obtener la mayor eficacia posible en el policiamiento, as como
el Plan Barcelona, que se inspira en ideas social demcratas, el cual enfatiza
fundamentalmente la construccin y remodelacin de extensas reas y espacios pblicos con
la participacin ciudadana.
Lo anterior muestra que una gran diversidad de formas de prevencin del delito han tenido
aplicabilidad en el mbito local, siendo relevante para este trabajo exponer ms que los logros
relativos que han obtenido, las constantes sistmicas que se observan en la accin emprendida
por el municipio. En esos trminos, si bien las municipalidades aspiran alcanzar el bien social
en el mbito local propiciando la participacin comunitaria, sus cdigos de referencia para
orientar su accin y su selectividad sigue siendo el poder, enmarcado dentro de las
disposiciones legales y administrativas que rigen las burocracias pblicas. Desde la teora de
los sistemas auto referidos, la comuna es entonces para todo municipio un entorno, no
constituyendo, por tanto, una parte del sistema. Esto es particularmente relevante, pues
posibilita establecer adecuadamente las expectativas mutuas entre municipalidad y comunidad,
observar el esquema de distinciones que aplica cada sistema social para procesar la realidad,
sin confundir su anlisis.

Se aprecia entonces que tanto en el desarrollo de los principios inspiradores como en la


elaboracin o adaptacin de las principales estrategias para el logro de la seguridad, las
municipalidades se clausuran respecto de la comuna y la comunidad, definiendo prioridades en
funcin de su propio cdigo. Ello es as incluso en los casos donde existe un especial inters
en incorporar a la comunidad en la implementacin de los modelos de prevencin. Como
consecuencia de lo anterior es posible afirmar que es el municipio quien define el rol de la
comunidad y de otros actores relevantes desde su propia perspectiva, enmarcndolo en un
espacio de posibilidades que permita el tratamiento de las competencias definidas en
concordancia con la operatoria del sistema.
De all que independientemente del grado de compromiso y de competencia que posea la
comunidad, su participacin en las diversas fases del proceso de gestin de la Seguridad
Ciudadana y sus posibilidades de accin se encuentren previamente definidas desde el
municipio. Ello no significa desconocer que la comunidad posea capacidad autorreferencial
para emprender acciones en forma independiente pues de hecho la tiene. Lo anterior implica
sustentar que en la prctica el sistema municipal, al disponer de una mayor relevancia social,
slo considerar aquellas selecciones comunitarias que se ajusten al esquema de posibilidades
que definen, desde su propia perspectiva, la relacin entre municipio y comunidad.
En definitiva, las dinmicas expuestas no slo derivan de la clausura operacional de los
diversos sistemas que participan, sino que tambin emanan del hecho que frecuentemente los
recursos disponibles para llevar a cabo las iniciativas en materias de Seguridad Ciudadana
estn constituidos por fondos pblicos que son canalizados mediante diversas modalidades
desde el aparato central, y en menor proporcin corresponden a recursos recaudados por la
propia municipalidad.
Por otra parte, es claro que las comunidades no disponen de la capacidad tcnica y
administrativa necesaria que les permita por s mismas participar activamente en la elaboracin
de planes y programas. A lo anterior se aade el hecho que la temtica de la Seguridad
Ciudadana resulta poco conocida en sus aspectos tcnicos, de manera que incluso los
municipios, salvo casos excepcionales, como sucede en las grandes ciudades de Norteamrica
y Europa, se han visto en la obligacin de adoptar total o parcialmente modelos elaborados en
otros contextos, tal como ha ocurrido en la mayor parte de las reas comunales en
Latinoamrica.

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