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DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA O AJUIZAMENTO DE

AO CIVIL PBLICA
Lucio Picano Facci
Procurador Federal lotado na Procuradoria Seccional Federal de Petrpolis/RJ
Ps-graduando em Direito Pblico pela Universidade de Braslia (UnB)
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ

RESUMO: O presente artigo tem por objeto analisar se as pretenses deduzidas


por meio de ao civil pblica estariam sujeitas incidncia de prescrio e, em
caso afirmativo, qual seria o prazo prescricional a ser observado. O tema possui
relevncia e, portanto, merece atento exame, considerando que a Lei da Ao Civil
Pblica (Lei n 7.347/85) no disps expressamente sobre a existncia de prazos
prescricionais para a propositura de aes civis pblicas. Por tal razo, procuramos,
a partir de uma interpretao sistemtica e, sobretudo, teleolgica do ordenamento
jurdico ptrio, alcanar uma concluso condizente com a ordem jurdica vigorante.
Para tanto, examinamos o instituto da ao civil pblica sob o ponto de vista dos
seus objetos de tutela, analisamos os fundamentos e o regime jurdico do instituto
da prescrio, elaboramos consideraes sobre as regras de aplicao da analogia,
bem como fazemos anotaes da jurisprudncia mais recente sobre o assunto para,
ao final, formularmos resposta conclusiva aparente dvida que a lacuna verificada
na Lei 7.347/85 suscita.
PALAVRAS-CHAVE: Ao civil pblica. Prescrio. Lacuna legal. Lei n 7.347/85.
Analogia. Integrao. Administrao Pblica. Ao popular.
SUMRIO: 1 Intrito; 2 Gnese e objeto da tutela
da ao civil pblica; 3 Prescrio: fundamentos
e regime jurdico; . 4 Prescrio, Administrao
Pblica e ao civil pblica; 5 Prescrio, ao
popular e ao civil pblica; 6 Concluso; 7
Referncias.

At o silncio se interpreta; at ele traduz alguma coisa, constitui


um ndice do Direito, um modo de dar a entender o que constitui,
ou no, o contedo da norma (Carlos Maximiliano1)

1 INTRITO
2

Matria que no tem sido enfrentada com freqncia, a indicao adequada


do prazo prescricional para o ajuizamento de aes civis pblicas constitui assunto
de extrema importncia, tendo-se em vista, no plano jurdico-dogmtico, os
relevantes fundamentos que justificam o instituto da prescrio e, no plano prtico,
os nocivos efeitos que a sua incompreenso pode ensejar.
A controvrsia decorre da ausncia de previso na Lei n 7.347/85 de prazo
prescricional para a propositura da ao civil pblica. em razo dessa lacuna legal
que se prope o presente estudo, cujo objetivo o de fixar algumas premissas e
1

Hermenutica e aplicao do Direito. 3. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1941, p. 253.

Como reconheceu a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, por ocasio do julgamento do Recurso Especial de n
406545/SP.

sugerir soluo conclusiva aparente obscuridade decorrente da referida lacuna


legal.
2 GNESE E OBJETO DA TUTELA DA AO CIVIL PBLICA
O Direito, enquanto disciplina da convivncia humana, cincia em
continuado estado de transformao, posto que seu escopo se vincula ao efetivo
atendimento s necessidades do corpo social. Como a prpria sociedade se
modifica, atravs das conquistas decorrentes do avano cientfico ou mesmo dos
problemas que a sua incessante multiplicao enseja, despertando no plano social,
em profuso, outras necessidades, tambm assim a ordem jurdica deve alterar-se,
com vistas a adequadamente tutelar os novos interesses reclamados.3 Como,
evidncia, as transformaes no plano jurdico no se operam imediatamente e em
idntica proporo s mltiplas modificaes sociais, resulta ser o Direito uma
cincia em permanente estado de aperfeioamento.
neste contexto que se compreende a criao da ao civil pblica: esse
instrumento surgiu a partir das novas necessidades da sociedade moderna,
globalizada, padronizada, consumista e de massa, que alteraram o perfil dos
direitos at ento identificados e promoveram uma substancial ampliao do elenco
dos interesses desde sempre conhecidos.
Em decorrncia dessas modificaes, percebeu-se que o processo civil
clssico, tendente soluo dos litgios relacionados a direitos meramente
individuais, era insuficiente para tutelar esses novos direitos, que estavam a
necessitar, portanto, de uma tcnica de tutela jurisdicional mais adequada.4 Por
essa razo que se concebeu em nosso ordenamento, com inspirao nas class
actions oriundas do direito medieval ingls e desenvolvidas pelo direito norteamericano do sculo XIX,5 as chamadas aes coletivas.6
O primeiro diploma desenvolvido no Direito ptrio com vistas a viabilizar a
nova tcnica processual das aes coletivas foi a Lei n 4.717 de 29 de junho de
1965, recepcionada pela vigente Constituio Federal (art. 5, LXXIII), que instituiu
em nosso sistema a ao popular, tendente proteo do patrimnio pblico, da
moralidade administrativa e do meio ambiente, e cuja legitimao ativa conferida

Na linha de tais consideraes, j observou, com maestria, Luiz Guilherme Marinoni: Se os procedimentos jurisdicionais nada
mais so do que tecnologias que devem estar (espera-se!) a servio da sociedade, seria sinal de inadmissvel ingenuidade supor
que tais procedimentos no precisam adequar-se aos direitos que vo surgindo na medida em que a vida social evolui. preciso
enxergar a verdadeira razo de ser dos procedimentos, dos provimentos e dos seus meios de execuo, para que se deixe de lado
o apego despropositado s classificaes feitas a partir de conceitos baseados em realidades processuais que serviam a direitos de
pocas passadas. Pensar que as classificaes no devem ser alteradas o mesmo que supor que os direitos de hoje so os
mesmos do que os direitos de cem anos atrs e que, por esta razo, a realidade processual, e assim as classificaes que nela se
baseiam, podem ser congeladas no tempo. Ora, evidente que instituies que tm ntima relao com o modo de ser da vida no
podem ser eternizadas no tempo, a menos que pretenda-se um direito processual distanciado da sociedade. O custo e o tempo
do processo civil brasileiro. Disponvel na Internet: <http://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em 20 de junho de 2005.

Consoante lio de Mauro Cappelletti, "no necessrio ser socilogo de profisso para reconhecer que a sociedade (poderemos
usar a ambiciosa palavra: civilizao?) na qual vivemos uma sociedade ou civilizao de produo em massa, de troca e de
consumo de massa, bem como de conflitos ou conflitualidades de massa (em matria de trabalho, de relaes entre classes
sociais, entre raas, entre religies, etc.). Da deriva que tambm as situaes de vida, que o Direito deve regular, so tornadas
sempre mais complexas, enquanto, por sua vez, a tutela jurisdicional a Justia ser invocada no mais somente contra
violaes de carter individual, mas sempre mais freqente contra violaes de carter essencialmente coletivo, enquanto
envolvem grupos, classes e coletividades. Trata-se, em outras palavras, de violaes de massa". Formaes Sociais e
Interesses Coletivos diante da Justia Civil. Revista de Processo, So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 2, n 5, janeiromaro/1977, p. 130.

Excepcionando, portanto, a origem romano-germnica do Direito brasileiro.

No Direito Comparado, h de se registrar que Portugal passou a regulamentar a matria em 1995, atravs da Lei n 83, de 23 de
agosto daquele ano. Tambm naquele pas, o sistema sofre influncia das class actions dos Estados Unidos, principalmente no
tocante coisa julgada, ocupando-se a lei lusitana da tutela dos interesses ligados sade pblica, ao ambiente, qualidade de
vida, proteo do consumo de bens e servios, ao patrimnio cultural e ao domnio pblico (artigos 1 e 2).

3
7

a qualquer cidado (art. 1) . Sem embargo das crticas que lhe desfere respeitvel
doutrina processual contempornea, que imputa o seu mau uso ausncia de
condies tcnicas do cidado para, em juzo, promover a efetiva proteo do
direito violado em face da Administrao Pblica ou de grandes sociedades
empresrias8, a nosso juzo, a ao popular consubstancia instrumental de inegvel
importncia para a realizao plena do Estado Democrtico de Direito, ao conferir
efetividade democracia participativa enquanto exerccio da soberania popular
(artigos 1 e 14 da Constituio da Repblica).
Decorridos quase vinte anos aps a edio da Lei da ao popular, veio a
lume a Lei n 7.347 de 24 de julho de 1985, disciplinadora da ao civil pblica,
constituindo tal diploma, hodiernamente, um dos principais mecanismos de
proteo aos chamados direitos transindividuais e individuais homogneos,
viabilizando o seu art. 1, V, a propositura da ao civil pblica para a tutela de
qualquer interesse difuso ou coletivo, em consonncia com o art. 129, III, da
Constituio Federal.9
A introduo em nosso ordenamento da ao civil pblica foi promovida,
portanto, em virtude da constatao de que os mecanismos at ento existentes
para tutelar o indivduo considerado isoladamente no eram bastantes para
ampar-lo enquanto inserido no contexto social e integrado sociedade moderna. A
importncia da ao civil pblica, dessa forma, tal como a ao popular, reside
justamente na superao do individualismo, ao representar um largo espectro
social de atuao, permitindo o acesso justia de certos interesses
metaindividuais que, de outra forma, permaneceriam num certo limbo jurdico.10
A Lei n 7.347/85 viabilizou, assim, no plano infraconstitucional, o que o
constituinte originrio elegeu como garantia constitucional imodificvel aos
jurisdicionados: o amplo acesso justia (art. 5, XXXV c/c art. 60, 4, IV,
CR/88)11, expresso cujo significado encerra muito mais que a mera obteno de
uma resposta judicial, correspondendo, na verdade, ao direito subjetivo a um
provimento jurisdicional efetivo, tempestivo e adequado para a tutela especfica do
direito violado.12
7

A doutrina diverge quanto espcie da legitimidade conferida ao cidado para o ajuizamento da ao popular, entendendo a
maioria dos autores que se trata de hiptese de substituio processual. Os que neste sentido se posicionam, ora afirmam caber
coletividade a titularidade do direito material a que se pretende proteger (por todos, Jos Celso Mello Filho. Constituio
federal anotada, 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 48; Jos Frederico Marques. As aes populares no direito brasileiro. RT
266/11) e ora que o interesse do bem tutelado pertence Administrao Pblica ( o que assinalam, por exemplo, Ada Grinover,
Antnio Carlos Cintra e Cndido Dinamarco. Teoria geral do processo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 258). H os que
entendem, de um outro lado, que a legitimao ativa do cidado para a propositura de ao popular se trata de legitimidade
ordinria (neste sentido, confira-se Celso Bastos e Ives Gandra da Silva Martins, Comentrios Constituio do Brasil. So
Paulo: Saraiva, 1989, v. 2. p. 369; Jos Afonso da Silva, Ao Popular Constitucional. Revista dos Tribunais: So Paulo, 1968,
p. 19; e Alexandre de Moraes. Direito Constitucional. 11. ed. So Paulo: Atlas. 2002. p. 194). Pensamos que a razo est com
essa ltima corrente, no havendo que se cogitar de substituio processual quando, inegavelmente, qualquer cidado titular do
direito de participar na vida poltica do Estado e na fiscalizao da gerncia do patrimnio pblico. Agindo em nome prprio e
em defesa de seu prprio direito, portanto, no merece acolhida a tese da legitimidade extraordinria.

De que exemplo a advertncia feita por Luiz Guilherme Marinoni e Srgio Cruz Arenhart. Manual do processo de
conhecimento. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 786.

Este dispositivo erige a ao civil pblica ao patamar constitucional, ao conferir legitimidade ao Ministrio Pblico para
promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente, e de outros
interesses difusos e coletivos

10

Rodolfo de Camargo Mancuso. Ao civil pblica. 9. edio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 23. O autor registra que
a expresso de Anna de Vita, encontrada em sua obra La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato, Milo: Giuffr,
1976. p. 383.

11

Afirma Uadi Lammgo Bulos ser o acesso justia a expresso mxima de reivindicao do cidado pelos seus direitos,
resolvendo seus litgios, numa ordem jurdica democrtica de direito, cujo lema a justia social, onde todos tm o privilgio de
reconhecer suas prerrogativas, podendo defend-las adequadamente de possveis leses ou ameaas de leses. Constituio
federal anotada. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 221.

12

Essa a interpretao conferida pela cincia processual civil moderna ao princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio (art.
5, XXXV, CR/88). o que registra Luiz Fux, ao aduzir que o acesso ao Judicirio consagrado atravs do princpio da
inafastabilidade tem sido interpretado como a necessidade de conferir-se ao cidado uma acessibilidade a uma ordem jurdica

Os legitimados para a propositura da ao civil pblica so os elencados no


art. 5 da Lei 7.347/85.13 Diversamente do que pensamos a respeito da natureza
jurdica da legitimao para a propositura de ao popular que, a nosso, sentir,
trata-se de legitimidade ordinria14, entendemos que nenhuma das classificaes
classicamente conhecidas (ordinria ou extraordinria) se adequa natureza da
legitimao para a propositura das demandas coletivas.15 Trata-se, na expresso de
Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, de legitimao autnoma para
a conduo do processo.16
Com o escopo de estender efetiva proteo aos direitos transindividuais, a Lei
n 7.347/85 indica o meio ambiente; o consumidor; os bens e direitos de valor
artstico esttico, histrico, turstico e paisagstico; a ordem econmica e a
economia popular; a ordem urbanstica como os objetos da tutela da ao civil
pblica (art. 1). Preceitua, ainda, para evidenciar que o rol dos bens protegidos
meramente exemplificativo, que a ao civil pblica se destina a tutelar os demais
interesses difusos ou coletivos (art. 1, V, acrescentado pelo art. 110 da Lei n
8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor)).
A definio do meio ambiente delineada pela Lei 6.938/81, que, em seu
artigo 3, I, o define como o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de
ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas. A definio legal deve ser interpretada extensivamente, a viabilizar a
ilimitada possibilidade de defesa do meio ambiente em todos os seus campos17:
efetiva, justa e tempestiva. Curso de Direito Processual Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 15. Registre-se
que, em relao tempestividade, a Emenda Constitucional n 45, de 08 de dezembro de 2004, inseriu no rol dos direitos e
deveres coletivos constantes do artigo 5 da Constituio Federal, o inciso LXXVIII, que assegura, a todos, a razovel durao
do processo e os meios que garantam a celeridade da sua tramitao. Sem embargo do legtimo escopo da norma, que procurou
afirmar em sede constitucional a tempestividade do processo como garantia fundamental, o novo dispositivo consagra um
princpio constitucional que antes encontrava-se implcito no sistema, a partir da leitura reiteradamente empreendida pela
processualstica contempornea do inciso XXXV, art. 5, da Constituio Federal,
13

A saber: o Ministrio Pblico (a jurisprudncia, pacificamente, tem admitido a legitimidade do Ministrio Pblico para a
propositura de ao civil pblica em defesa de interesses individuais homogneos, desde que de relevante interesse social
compatvel com a finalidade da instituio, consoante os seguintes precedentes, todos do C. Superior Tribunal de Justia: STJ
AGREsp n 280505/MG, 3 Turma, rel. a Min. Nancy Andrighi, DJ 18/02/2002; REsp n 182556/RJ, 4 Turma, rel. o Min. Cesar
Asfor Rocha, DJ 20/05/2002; EREsp n 114908/SP, Corte Especial, rel. a Min. Eliana Calmon, DJ 20/05/2002), a Unio, os
Estados e Municpios. Podero ajuiz-la, tambm, autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista e
associao. Quanto s associaes, necessrio, todavia, que estejam constitudas h pelo menos um ano e incluam entre suas
finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao
patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. O Superior Tribunal de Justia, por maioria, entendeu que tais
requisitos somente se aplicam s associaes, no se exigindo em relao aos demais legitimados (STJ 1 Turma, REsp
236.499-PB, rel. p/ o acrdo o Ministro Humberto Gomes de Barros, julgado em 13.04.00, DJU 05.06.00, p. 125).

14

Vide nota 7.

15

Obviamente que para tutelar direitos individuais homogneos a legitimidade para o ajuizamento da ao civil pblica ser
extraordinria, tendo em conta que os titulares do direito material deduzido em juzo so determinveis, podendo, inclusive,
tutel-los diretamente, atravs da via cabvel. Da se afirmar que nessas hipteses a legitimao ativa ser extraordinria
concorrente ou disjuntiva, no havendo litispendncia entre a ao civil pblica e as aes individuais (STJ 1 Turma, REsp
192.322-SP, relator Ministro Garcia Vieira, julgado em 04.02.1999, unnime, DJU 29.03.1999, p. 104; STJ 5 Turma, REsp
246.242-PE, relator Ministro Edson Vidigal, julgado em 28.03.2000, unnime, DJU 02.05.2000, p. 176). Acentue-se que o art.
104 da Lei n 8.078/90 dispe que as aes coletivas, previstas nos incisos I e II e do pargrafo nico do art. 81 [que tratam da
defesa dos interesses dos consumidores a ttulo coletivo em juzo], no induzem litispendncia para as aes individuais, mas os
efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior no beneficiaro os autores
das aes individuais, se no for requerida sua suspenso no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do ajuizamento da
ao coletiva.

16

Cdigo de processo civil comentado e legislao processual civil extravagante em vigor. 5. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2001. p. 1.885. Estamos, portanto, com Hugo Filardi, ao concluir, em estudo sobre a ao civil pblica, que a
legitimidade para a sua propositura no pode ser considerada ordinria, pois os legitimados no so titulares da relao jurdica
de direito material, e muito menos extraordinria, pelo simples fato de ser impossvel a identificao dos titulares dos interesses
tutelados. Ao civil pblica e acesso justia. Revista Dialtica de Direito Processual, n. 18, p. 53, set. 2004.

17

Como acentua Fbio Nusdeo, a expresso meio ambiente, de maneira mais especfica, est vinculada aos elementos que dizem
respeito ao homem, uma vez que estes no apenas o rodeiam, mas exercem profunda influncia no seu desenvolvimento e nas
condies mesmas que definem a sua qualidade de vida. Com efeito, entre o homem e os vrios elementos componentes do
ambiente que o cerca, estabeleceram-se desde sempre relaes de intercmbio, cujo brusco rompimento ou alterao exercem as
mais fundas influncias, tanto em termos meramente fsicos, como mentais. Acrescente-se, por outro lado, que, ao se falar em
ambiente, tem-se dado quase sempre destaque ao meio natural. preciso, porm, ter presentes, que a este meio natural ascendem

natural ou fsico, formado pela flora, fauna, guas, solo, ar atmosfrico; cultural,
que compreende o patrimnio histrico, artstico, esttico, paisagstico,
arqueolgico e turstico18; artificial, englobando o espao urbano construdo; e o
laboral, composto pelo meio ambiente do trabalho, contrrio periculosidade e
desarmonia da pessoa humana no desenvolvimento de sua atividade laborativa. A
proteo ambiental , hodiernamente, uma preocupao constitucional, havendo a
Lei Maior dedicado um captulo inteiro ao tema19. Em virtude de sua previso
constitucional (especialmente, o art. 225, CR/88), assim tambm como nas Leis
6.938/81 e 7.347/85, pode-se afirmar ser vastssima a possibilidade de conferir
proteo jurisdicional ao meio ambiente.20
A Lei n 7.347/85 confere proteo tambm ao consumidor, definido no art.
2 da Lei n 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor) como toda pessoa fsica
ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final, a ele
equiparando a coletividade de pessoas, ainda que indeterminveis, que haja
intervindo nas relaes de consumo (art. 2, pargrafo nico).21 O aludido diploma
legal, em obedincia norma de contedo programtico contida no art. 5, XXXII
da Constituio Federal, que impe ao Estado a tarefa de promover da defesa do
consumidor, veio suprir um vcuo existente no sistema legal ptrio, ao instituir
novos e adequados meios de tutela parte tecnicamente mais fraca das relaes
jurdicas de consumo, cada vez mais preponderantes nos dias atuais. Assim, alm
de consagrar, nas hipteses nele descritas, a responsabilidade objetiva do
fabricante, produtor, construtor, importador (art. 12) e do fornecedor de servios
(art. 14) nas relaes de consumo; de possibilitar a inverso do nus da prova em
favor do consumidor, em virtude de sua comprovada hipossuficincia tcnica ou
quando as alegaes autorais se afigurarem verossmeis (art. 6, VIII), dentre
outras inovaes, o Cdigo de Defesa do Consumidor, por intermdio de seus
artigos 9022 e 11723, agregou-se Lei n 7.347/85, promovendo perfeita interao

outros elementos produzidos pela prpria ao humana, tais como as construes, os parques, os monumentos, os prprios
veculos. E todos eles agem sobre as condies psquico-emocionais do ser humano, pois so pelo menos em parte
responsveis pela sua identidade ou identificao scio-cultural. Enciclopdia Saraiva do Direito. Verbete "Ambiente". So
Paulo: Saraiva, 1977, v. 6, p. 300.
18

Pode-se concluir, portanto, que houve uma desnecessria referncia a esses bens no inciso III do art. 1 da Lei n 7.347/85, posto
que o inciso I, ao aludir proteo do meio ambiente, j assegurou tutela ao seu campo cultural. Neste sentido, confira-se, por
todos, Hugo Nigro Mazzilli. A defesa dos interesses difusos em juzo. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 1997. p. 43.

19

Captulo VI do Ttulo VIII, apontado pela doutrina publicista como um dos mais avanados e modernos do constitucionalismo
mundial. Por todos, vide Uadi Lammgo Bulos, op. cit., p. 1.351.

20

Confira-se, por todos, os seguintes arestos: Cabe ao civil pblica para obrigar o Estado a promover obras com a finalidade de
eliminar danos causados ao meio ambiente pela prpria administrao pblica (STJ 2 Turma REsp 88.776-GO, Relator:
Ministro Ari Pargendler, julgado em 19.05.1997, unnime, DJU 09.06.97, p. 25.501). Ao Civil Pblica - Responsabilidade
Civil - Dano Ambiental - Ressarcimento dos Danos - Preservao do Meio Ambiente. Ao Civil Pblica. Lei n 7.347, de
24.07.85. Ao de Responsabilidade Civil por Danos Patrimoniais Causados ao Meio Ambiente. Derrubada de Mata Nativa e de
rvores Adultas. Condenao do Causador do Dano a Custear o Reflorestamento da rea Injuridicamente Desmatada. Deve
custear o reflorestamento de rea injuridicamente desmatada o proprietrio de fazenda que, com agresso ao meio ambiente,
promove, com o concurso de empregados, a derrubada de mata nativa e de rvores adultas utilizando, para perpetrar o atentado
contra a ecologia, moto-serras, queimadas e agrotxicos (TJRJ 4 Cmara Cvel, Relator: Desembargador Wilson Marques
Apelao Cvel n 1996.001.05499, Rio Claro, julgado em 02.12.97, unnime).

21

Como assevera Rogrio Lauria Tucci, a definio de consumidor constante da Lei n 8.078/90 ampla, abrangente de toda
pessoa (fsica, jurdica, at mesmo ente despersonalizado), que tenha adquirido produto ou utilizado servio em carter final,
abarca quaisquer membros da comunidade, sem nenhum vnculo jurdico entre si, de sorte a revelar que a proteo do
consumidor em geral diz, por igual, com a de interesses difusos. Ao Civil Pblica: abusiva utilizao pelo Ministrio Pblico
e distoro pelo Poder Judicirio. In: WALD, Arnoldo (coord.) Aspectos polmicos da ao civil pblica. So Paulo: Saraiva,
2003. p. 365.

22

Art. 90. Aplicam-se s aes previstas neste ttulo as normas do Cdigo de Processo Civil e da Lei n 7.347, de 24 de julho de
1985, inclusive no que respeita ao inqurito civil, naquilo que no contrariar suas disposies. civil, naquilo que no contrariar
suas disposies.

23

Art. 117. Acrescente-se Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, o seguinte dispositivo, renumerando-se os seguintes: "Art. 21.
Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabvel, os dispositivos do Ttulo III da
lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor".

entre esses dois estatutos legais e formando um sistema integrado de tutela ao


consumidor, em efetiva ateno determinao constitucional.
Pela sua ndole de instrumental destinado preservao de interesses
jurdicos metaindividuais, evidncia que a ao civil pblica no ser idnea a
tutelar todo e qualquer direito subjetivo individual dos consumidores, mas to
apenas os transindividuais ou, ainda, os individuais homogneos24, referidos na
regra enunciativa do pargrafo nico do art. 81 da Lei 8.078/90, sem embargo das
digresses doutrinrias e jurisprudenciais a respeito do cabimento da ao civil
pblica para tutelar esses ltimos.25-26
O artigo 1 da Lei n 7.347/85 elege, ainda, a ordem econmica como objeto
da tutela da ao civil pblica (inciso VI, primeira parte), cujos fundamentos,
finalidade e princpios constam encartados no art. 170 do texto constitucional. A
Constituio traa, ainda, os contornos para a caracterizao da infrao ordem
econmica, dispondo em norma programtica que a lei deve reprimir o abuso do
poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia
e ao aumento arbitrrio dos lucros (art. 173, 4). A Lei n 8.884/94 (Lei
Antitruste), em obedincia ao referido preceito constitucional, elenca as hipteses
em que restar configurada a infrao ordem econmica, praticamente
reproduzindo, em seu artigo 20, a direo imposta pela Constituio27. Acentue-se,
24

O Supremo Tribunal Federal j assentou: [...] 3. Interesses difusos so aqueles que abrangem nmero indeterminado de pessoas
unidas pelas mesmas circunstncias de fato e coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas
determinveis, ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base. 3.1. A indeterminidade a caracterstica
fundamental dos interesses difusos e a determinidade a daqueles interesses que envolvem os coletivos. 4. Direitos ou interesses
homogneos so os que tm a mesma origem comum (art. 81, III, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990), constituindo-se
em subespcie de direitos coletivos. 4.1. Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogneos, stricto
sensu, ambos esto cingidos a uma mesma base jurdica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque so relativos a grupos,
categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito s pessoas isoladamente, no se classificam como direitos
individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ao civil pblica, porque sua concepo finalstica destina-se proteo
desses grupos, categorias ou classe de pessoas. 5. As chamadas mensalidades escolares, quando abusivas ou ilegais, podem ser
impugnadas por via de ao civil pblica, a requerimento do rgo do Ministrio Pblico, pois ainda que sejam interesses
homogneos de origem comum, so subespcies de interesses coletivos, tutelados pelo Estado por esse meio processual como
dispe o artigo 129, inciso III, da Constituio Federal. (STF Pleno, RE 163231/SP, relator Ministro Maurcio Corra, julgado
em 26/02/1997, Fonte: DJ 29-06-2001 p. 55, grifamos). O Superior Tribunal de Justia tambm assinala: 1. O Ministrio
Pblico est legitimado a promover ao civil pblica ou coletiva, no apenas em defesa de direitos difusos ou coletivos de
consumidores, mas tambm de seus direitos individuais homogneos, nomeadamente de servios pblicos, quando a leso deles,
visualizada em sua dimenso coletiva, pode comprometer interesses sociais relevantes. Aplicao dos arts. 127 e 129, III, da
Constituio Federal, e 81 e 82, I, do Cdigo de Defesa do Consumidor. (STJ 1 Turma, REsp 417804/PR, relator Ministro
Teori Albino Zavascki, julgado em 19/04/2005, Fonte: DJ 16/05/2005, p. 230, grifamos).

25

Jos dos Santos Carvalho Filho anota: Muitas controvrsias tm sido suscitadas a respeito da possibilidade, ou no, de tutela
dos interesses individuais homogneos atravs da ao civil pblica. Na verdade, a confuso reinante na doutrina e
jurisprudncia justificvel, j que o quadro normativo regulador no mereceu a preciso que seria necessria para evitar e
dirimir tantas dvidas. O eminente administrativista registra se posicionar favoravelmente pelo cabimento da ao civil pblica
para amparar direitos individuais homogneos: Consideramos que, apesar da falta de exatido desejvel ao intrprete e
observadas as condies que acima foram ressalvadas, a ao civil pblica se direciona tambm tutela de interesses individuais
homogneos. Ao civil pblica. Comentrios por artigo. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 29-33. Anote-se que a
Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico), dispe, em seu artigo 25 que alm das
funes previstas nas Constituies Federal e Estadual, na Lei Orgnica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministrio Pblico:
[...] IV promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na forma da lei: a) para a proteo, preveno e reparao dos danos
causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, e a
outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponveis e homogneos.

26

Assinale-se que, como j decidiu o Superior Tribunal de Justia, a circunstncia de existir ao coletiva com a finalidade de
amparar direito individual homogneo no impede a propositura de ao individual (vide STJ 5 Turma REsp 240.128-PEAgRg, rel. Min. Felix Fischer, julgado em 04.04.2000, unnime, DJU 02.05.2000, p. 169). Em hipteses com essa, com vistas a
evitar os males que pode ensejar a incongruncia de decises jurisdicionais proferidas sobre casos que reclamam a mesma
soluo da ordem jurdica, de evidente convenincia determinar-se a reunio de tais processos (a ao civil pblica e a
demanda proposta individualmente), em observncia s regras da conexo e continncia previstas nos artigos 102 usque 107 do
Cdigo de Processo Civil.

27

A nica distino do comando contido no art. 21 da Lei n 8.884/94 para as hipteses previstas pela norma do art. 173, 4 da
Constituio Federal para a caracterizao da infrao da ordem econmica diz respeito ao exerccio abusivo de posio
dominante (art. 20, IV). No entanto, tal dispositivo, como alis j registrou Fbio Ulhoa Coelho, enseja mera redundncia,
porquanto no h como incorrer em conduta capaz de gerar os efeitos referidos no art. 173, 4, da Constituio, e, reproduzidos
nos incisos I a III do art. 20 da Lei Antitruste, seno atravs do exerccio abusivo de posio dominante. Curso de Direito
comercial. v. 1. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 218.

ainda, que o rol de condutas identificadas no art. 21 do referido diploma


meramente exemplificativo, posto que no exaure as hipteses de prticas
empresarias lesivas ao livre mercado.
O mesmo inciso VI da Lei n 7.347/85, em sua segunda parte, alude, ainda,
proteo economia popular pela via da ao civil pblica. Este dispositivo busca
tutelar diretamente o interesse do cidado, procurando evitar ou reparar prejuzos
que possam ser ocasionados a pessoas em razo de alguma situao de ordem
econmica.28 Por essa razo, pode-se afirmar que, enquanto o interessado direto
na preservao da ordem econmica o Estado, so os indivduos prejudicados os
interessados prximos no equilbrio da economia popular.
Alm dos bens especificamente indicados pela Lei n 7.347/85 como objetos
da tutela da ao civil pblica, o inciso V do artigo 1 desse diploma legal, inserido
pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (art. 110 da Lei 8.078/90), mediante
clusula aberta, consagra, no plano infraconstitucional, na esteira do comando
constitucional contido no art. 129, III, da Constituio Federal, a possibilidade de se
amparar qualquer outro interesse difuso ou coletivo por intermdio da ao civil
pblica. Tal regra possui a significao sistemtica de indicar que o elenco dos bens
sujeitos ao alcance da tutela instrumentalizada pela ao civil pblica meramente
exemplificativo.
Dessa forma, desde que o direito violado ou ameaado de leso caracterize-se
pela sua transindividualidade (ou quando tratar-se de direito individual
homogneo), ser, em tese, admitida a via da ao civil pblica para ampar-lo.29
Essa, alis, a leitura da norma contida no art. 129, III, da Constituio, fonte
primria da ao civil pblica, que no apenas trata da legitimidade do Ministrio
Pblico para a sua propositura como, ainda, expressamente alude a outros
interesses difusos e coletivos como seu objeto de amparo.
Ante essas breves consideraes, podemos definir, em linhas gerais, ao civil
pblica como o instrumental idneo para promover a tutela de direitos
metaindividuais e individuais homogneos, cuja legitimidade ativa conferida s
pessoas e entes taxativamente indicados no art. 5 da Lei n 7.347/85.
Para encerrar esse tpico, cumpre registrar que a ao civil pblica
mecanismo processual integrante de um sistema de proteo aos interesses
transindividuais que completado por diversos outros diplomas esparsos, aplicveis
a hipteses especficas, de que so exemplos a Lei n 8.069/90 (Estatuto da

28

Merece transcrio julgado do E. Superior Tribunal de Justia, que acaba por fornecer exemplos de hipteses de cabimento da
ao civil pblica para a tutela da economia popular: 1. Este Tribunal, em diversos julgamentos, tem admitido a legitimidade do
Ministrio Pblico para a propositura de ao civil pblica em defesa de interesses individuais homogneos, de relevante
interesse social, como acontece com os contratos de administrao de consrcios, de administrao e locao de imveis,
contratos bancrios de adeso, parcelamento do solo, financiamento bancrio para aquisio de casa prpria, contratos de
promessa de compra e venda de imveis etc. [...] 3. No caso dos autos, a ao civil pblica e a medida cautelar foram propostas
pelo Ministrio Pblico com o objetivo de reviso de clusulas de contratos celebrados para a aquisio de imveis pelo sistema
financeiro da habitao, com as conseqncias que da decorrem, relativamente a habitaes destinadas a pessoas de baixa renda,
atingindo um grande nmero de interessados, pois o r. acrdo refere mais de dez conjuntos habitacionais, o que evidencia a
presena do interesse pblico na preservao da economia popular contra eventuais abusos ou desvios de finalidade. Em tais
circunstncias, nos termos da legislao infraconstitucional, irrecusvel o reconhecimento da legitimidade do Ministrio Pblico
para a propositura das aes. (STJ AGREsp n 280505/MG, 3 Turma, rel. a Min. Nancy Andrighi, DJ 18/02/2002; REsp n
182556/RJ, 4 Turma, rel. o Min. Cesar Asfor Rocha, DJ 20/05/2002; EREsp n 114908/SP, Corte Especial, rel. a Min. Eliana
Calmon, DJ 20/05/2002, grifamos).

29

A respeito da distino de tais espcies de direitos sujeitos tutela da ao civil pblica, j assentou a Corte Especial do Superior
Tribunal de Justia: III - Direitos (ou interesses) difusos e coletivos se caracterizam como direitos transindividuais, de natureza
indivisvel. Os primeiros dizem respeito a pessoas indeterminadas que se encontram ligadas por circunstncias de fato; os
segundos, a um grupo de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria atravs de uma nica relao jurdica. IV - Direitos
individuais homogneos so aqueles que tm a mesma origem no tocante aos fatos geradores de tais direitos, origem idntica
essa que recomenda a defesa de todos a um s tempo. (STJ ERESP 141491 / SC, CORTE ESPECIAL, rel. o Min. Waldemar
Zveiter; data do julgamento: 17/11/1999; Fontes: DJ 01.08.2000 p. 182, RDR vol. 18 p. 174, RSTJ vol. 135 p. 22)

8
30

Criana e do Adolescente) , a Lei n 8.884/94 (Lei de Abuso do Poder


Econmico)31 etc.

PRESCRIO: FUNDAMENTOS E REGIME JURDICO


32

Derivada da locuo latina praescriptio,


a prescrio instituto de ordem
33
pblica
que corresponde extino de uma pretenso em virtude da inrcia de
seu titular durante determinado lapso de tempo, fixado pela norma. Tem por
fundamento a segurana jurdica, erigida a princpio e valor constitucional pela
vigente Constituio da Repblica, que consagra a inviolabilidade segurana no
caput do seu art. 5 (compreendendo, como espcie, indubitavelmente, a
segurana nas relaes jurdicas), e assevera em seu prembulo que a instituio
34
de um Estado Democrtico se destina tambm a assegur-la .
Tal como a precluso, a coisa julgada, a decadncia, o respeito ao direito
adquirido e ao ato jurdico perfeito etc., a prescrio igualmente visa atender a uma
exigncia comum de estabilidade das relaes jurdicas, porquanto a idia de sua
perpetuidade contraria o anseio coletivo pela paz social e frustra o prprio escopo
do Direito, que o de promov-la.
Muito embora seja instituto de ordem pblica, a prescrio, aps consumada,
pode ser afastada pelas partes, em respeito autonomia da vontade que, todavia,
35
no ilimitada, sendo imodificvel pelos particulares seu regime jurdico.
Por
essa razo, parte no se concede a faculdade de declarar a imprescritibilidade de
qualquer pretenso, cabendo to-somente lei ou prpria natureza do direito
assim determinar. Da mesma forma, no se afigura possvel renunciar prescrio
antes de sua consumao. Aps decorrido o lapso prescricional, porm, a
manifestao da vontade (que no dever ser necessariamente expressa,
36
37
admitindo-se a renncia tcita ) pode afastar a incidncia dos seus efeitos. Por
fim, saliente-se que vedado s partes prorrogar os prazos prescricionais, vez que

30

Cujo Captulo VII versa exatamente sobre a Proteo Judicial dos Interesses Individuais, Difusos e Coletivos, obviamente que
vinculados aos direitos assegurados, pelo aludido estatuto, criana e ao adolescente.

31

O artigo 29 deste diploma preceitua que Os prejudicados, por si ou pelos legitimados do art. 82 da Lei n 8.078, de 11 de
setembro de 1990 [CDC], podero ingressar em juzo para, em defesa de seus interesses individuais ou individuais homogneos,
obter a cessao de prticas que constituam infrao da ordem econmica, bem como o recebimento de indenizao por perdas e
danos sofridos, independentemente do processo administrativo, que no ser suspenso em virtude do ajuizamento de ao.

32

Que encerra o significado de escrever antes ou no comeo.

33

o que afirma, tambm, Orlando Gomes: Uma vez que a prescrio se funda no interesse social da segurana do comrcio
jurdico, incontestvel sua natureza de instituto de ordem pblica. Introduo ao Direito Civil. 18. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001. p. 498.

34

No destituda de importncia a incluso da segurana no prembulo da Constituio, posto que este revela os valores que
inspiraram o constituinte originrio na elaborao da Lei Maior. Nesta pauta, vale registrar lio de Paulino Jacques, ao lecionar
que o prembulo, como vimos, no contm normas, regras objetivas de direito, mas, to-somente, princpios, enunciados
tericos, de carter poltico, filosfico ou religioso, que integram a Constituio. Se as normas contidas nos artigos do estatuto
supremo constituem, por assim dizer, o corpo da Constituio, bem de ver que os princpios que se enunciam no prembulo,
so o seu esprito. No uma pea intil ou de mero ornato na construo dela sustentava Joo Barbalho as simples
palavras que o constituem, resumem e proclamam o pensamento primordial e os intuitos dos que a arquitetaram (Comentrio
Constituio Federal, p. 2). Curso de Direito Constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense. 1958. p. 97-98.

35

Aqui, a autonomia da vontade e a liberdade de contratar encontram bice no princpio maior da segurana jurdica. J.M. Leoni
Lopes de Oliveira assinala que as normas sobre prescrio no podem ser afastadas pela autonomia privada, por se tratar de
normas de ordem pblica. Teoria geral do Direito civil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999. p. 1.023.

36

vide art. 191, NCC. Tcita, como de cedio conhecimento, a renncia inferida a partir de fatos praticados pelo interessado,
incompatveis com a prescrio.

37

Como adverte Cristiano Chaves de Farias, tratando-se de ato de disposio de direito, somente poder renunciar prescrio
quem tiver capacidade para alienar seus bens. Direito civil: parte geral. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 549.

tal possibilidade vulneraria a prpria natureza da prescrio, cujas razes so


fincadas no interesse pblico pela segurana jurdica.
O instituto tem previso em leis variadas, sendo seu regime jurdico
disciplinado atualmente pela Lei n 10.406/2002 (Cdigo Civil), em seus artigos
189 e segs. O novel diploma, registre-se, teve a oportunidade de desfazer algumas
impropriedades constantes do Cdigo revogado, que identificava como de
prescrio hipteses que se afiguravam, na verdade, como de decadncia. Alis,
atendendo-se circunstncia de que a prescrio instituto de direito material,
passou-se a usar o termo pretenso (art. 189), figura jurdica prpria do campo
38
do direito material, indicando-se que a prescrio se inicia no momento em que
h a violao ao direito, isto , a partir do instante em que nasce a pretenso para
39
o seu titular. Outra alterao promovida pelo novo Cdigo foi a reduo do prazo
ordinrio da prescrio de 20 para 10 anos (art. 205), desfazendo, ainda, a
distino constante do Cdigo revogado quanto aos ausentes e presentes,
40
consoante s facilidades de comunicao hoje existentes.
Importante registrar que, em decorrncia de alterao promovida pela Lei
11.280/06, o Cdigo de Processo Civil expressamente consagra a possibilidade do
magistrado pronunciar de ofcio a prescrio (art. 219, 5, CPC), estando
revogada a antiga regra constante do art. 194 do vigente Cdigo Civil, que exigia a
alegao da parte interessada e limitava a possibilidade de apreciao da prescrio
de ofcio apenas aos incapazes. Por expressa dico legal (e como decorrncia
lgica da autorizao de acolhimento da prescrio de ofcio pelo magistrado), a
41
prescrio pode ser suscitada em qualquer grau de jurisdio .
Em virtude da relevncia dos fundamentos que a justificam todos
42
relacionados ao megaprincpio da segurana jurdica , a prescrio constitui a
regra em nosso ordenamento, sendo a imprescritibilidade a exceo. Assim,
conforme j anotou Lus Roberto Barroso, se o princpio a prescritibilidade, a
38

A respeito do tema, antes mesmo da vigncia do novo diploma civil, o eminente Ministro Jos Carlos Moreira Alves, civilista
responsvel pela elaborao da parte geral do ento projeto de novo Cdigo Civil, j afirmava, no Supremo Tribunal Federal,
que: a prescrio se situa no mbito do direito material e no no direito processual. O que prescreve no o direito subjetivo
pblico de ao, mas a pretenso que decorre da violao do direito subjetivo. (AI 139.004-3 1a Turma, Relator Ministro
Moreira Alves, unnime, DJ 02.02.1996, p. 853, grifo nosso).

39

Na lio sempre segura de Caio Mrio da Silva Pereira; Geralmente, confunde-se o termo inicial da prescrio com uma leso
ao direito. Mais corretamente dir-se- que ela tem incio quando se erige uma situao de fato contrria ao direito. Instituies
de Direito Civil, v. I. 19. ed. Rio de Janeiro : Forense, 2001. p. 444. No mesmo sentido, afirma Jos dos Santos Carvalho Filho
que a prescrio inicia-se em relao aos atos, no momento em que se tornam eficazes, ou seja, no exato momento em que
passam a ter idoneidade de proporcionar situao jurdica contrria quela defendida pelo titular do direito. A prescrio
judicial das aes contra o Estado no que concerne a condutas comissivas e omissivas. In: Revista do Ministrio Pblico, n 6,
p. 117, jul./dez. 1997.

40

Gustavo Kloh Muller Neves. Prescrio e decadncia no Cdigo Civil. In: TEPEDINO, Gustavo (coord.) A parte geral do
novo cdigo civil: estudos na perspectiva civil-constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 437

41

Dispe o artigo 303 do Cdigo de Processo Civil: Depois da contestao, s lcito deduzir novas alegaes quando: [...] III por expressa autorizao legal, puderem ser formuladas em qualquer tempo e juzo. Autoriza em seu art. 193 o vigente Cdigo
Civil: A prescrio pode ser alegada em qualquer grau de jurisdio, pela parte a quem aproveita. O revogado Cdigo Civil (Lei
3.071/1916) tambm continha dispositivo no mesmo sentido: art. 162. A prescrio pode ser alegada, em qualquer instncia,
pela parte a quem aproveita. A respeito, recentemente assentou o C. Superior Tribunal de Justia, litteris: 1. A prescrio, quer
da ao, quer da execuo, pode ser argida a qualquer tempo, em qualquer grau de jurisdio. No h impedimento sua
veiculao em sede de agravo de instrumento, mormente em hipteses como a vertente, em que o objeto do inconformismo
ausncia de regular intimao, porquanto sobressai como a primeira oportunidade em que coube parte falar nos autos. 2. O
Agravo de Instrumento, conquanto recurso incidental, constitui-se em desdobramento da mesma demanda da qual ele se origina,
constituindo via adequada ao reconhecimento da prescrio. 3. Recurso Especial provido, determinando-se a remessa dos autos
instncia a quo a fim de que delibere acerca da prescrio argida. (STJ 1 Turma, REsp 554132 / MG, rel. Ministro Luiz
Fux, julgado em 18/03/2004, DJU 10.05.2004, p. 185).

42

A expresso de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, quando aduz: Trata-se, portanto, a segurana jurdica, de um
megaprincpio do Direito, o cimento das civilizaes, que, entre outras importantes derivaes relevantes para o Direito
Administrativo, informa o princpio da confiana legtima, o princpio da boa-f objetiva, o instituto de presuno de validade
dos atos do Poder Pblico e a teoria da evidncia. Curso de Direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p.
79.

10
43

imprescritibilidade que depende de norma expressa, e no o inverso . Neste


sentido, a Constituio Federal expressamente especifica quais pretenses so
44
imprescritveis , preservando, como regra geral, a sua extino em razo do
decurso do tempo e em prol da estabilidade das situaes jurdicas. Dessa forma,
nas hipteses de ausncia de fixao de prazo prescricional, competir ao aplicador
da lei integrar a lacuna existente atravs dos elementos que lhe so conferidos pelo
ordenamento jurdico, aplicveis na espcie os princpios gerais de direito e a
45
analogia.
Registre-se, valendo-nos, ainda uma vez, de lio de Lus Roberto Barroso,
46
que a analogia s inaplicvel nas hipteses de disposies excepcionais. Como a
imprescritibilidade configura a exceo, no se admite a criao de novas
pretenses imprescritveis pelo caminho da analogia, mas a prescritibilidade, ao
47
contrrio, sendo a regra, admite a integrao .
Fixadas essas premissas, analisaremos, a seguir, as hipteses de integrao
da Lei n 7.347/85, no que pertine ausncia de previso de prazo prescricional
para a propositura da ao civil pblica.

PRESCRIO, ADMINISTRAO PBLICA E AO CIVIL PBLICA

Em nosso sistema jurdico, preciso atentar para a singularidade de que, no


mbito da Administrao Pblica, h normas especficas relativas prescrio,
restando, portanto e a princpio, inoponveis ao Estado os prazos prescricionais
48
previstos no Cdigo Civil, face regra da especialidade . Cumpre registrar, porm,
que, no tocante s aes reais contra a Administrao, o prazo prescricional tem
sido considerado pelos Tribunais, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, como
sendo o comum de 10 anos, sob o fundamento de que no se pode estabelecer um
prazo menor de usucapio em favor dos entes pblicos, posto que tal medida
49
importaria na criao de um novo meio de adquirir, no admitido por lei.

43

A prescrio administrativa no direito brasileiro antes e depois da Lei n 9.873/99. In: Temas de Direito constitucional. Rio de
Janeiro: Renovar, 2001. p. 501.

44

O texto constitucional consagra a imprescritibilidade nas hipteses de crime de racismo (art. 5, XLII), de ao de grupos
armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado democrtico (art. 5, XLV), e as pretenses de
ressarcimento ao Errio em razo de prtica ilcita cometida por agente, servidor ou no (art. 37, 5). Em relao a esta ltima
hiptese, preciso registrar que imprescritvel somente a pretenso ressarcitria em razo da conduta ilcita. Por outro lado,
permanece a regra geral da prescrio das pretenses anulatrias de atos que gerarem prejuzo ao Errio. Neste sentido a lio
de Uadi Lammgo Bulos, que anota: Esse dispositivo [art. 37, 5, CF/88] prev duas situaes distintas: uma relativa sano
pelo ato ilcito, outra relacionada reparao do prejuzo. No primeiro aspecto, fica a lei ordinria encarregada de fixar os prazos
prescricionais; no segundo, garantiu-se a imprescritibilidade das aes medida considerada imprpria, mas que veio
consagrada na Constituio de 1988, op., cit., p. 665. Por essa razo, falso afirmar a imprescritibilidade de toda e qualquer
pretenso de ressarcimento ao Errio sob o fundamento da previso do art. 37, 5, da Constituio Federal. Isto porque a
pretenso que visa a recomposio do patrimnio pblico ser imprescritvel somente se e quando a ilicitude da conduta que
ensejou o alegado prejuzo Fazenda j tenha sido declarada pelo Poder Judicirio, antes de consumada a prescrio.

45

Art. 4, Decreto-Lei n 4.657/42 (Lei de Introduo ao Cdigo Civil) e art. 126, CPC.

46

O aludido autor se apia na doutrina de Carlos Maximiliano, Francesco Ferrara e Amlcar Falco, op. cit., p. 501, nota 9.

47

Ibid., p. 501.

48

Art. 2, 2, LICC.

49

o que atestam os seguintes julgados do Pretrio Excelso: RF 91/401, 99/338; RT 116/792; AJ 52/155. Nessa direo tambm se
posiciona o Superior Tribunal de Justia, merecendo transcrio recente aresto, verbis: Serra do Mar. rea de Proteo
Ambiental. Desapropriao Indireta. Indenizao. Ao de Natureza Real. Prescrio Vintenria. Smula n 119/STJ. 1. Os
proprietrios de imveis com restrio ao direito de uso por imposio legal, tm direito indenizao pelo desfalque sofrido em
seu patrimnio, ocupado pelo Poder Pblico. A ao de desapropriao indireta de natureza real, no se expondo prescrio
qinqenal. (RESP 94152, Rel. Min. Peanha Martins, DJ de 23/11/1998). 2. As restries de uso de propriedade particular
impostas pela Administrao Pblica, para fins de proteo ambiental, constituem desapropriao indireta, devendo a
indenizao ser pleiteada mediante ao de natureza real, cujo prazo prescricional vintenrio (Precedentes nos REsps: 443.852

11

A prescrio atinente aos interesses da Administrao Pblica disciplinada


pelo antigo Decreto n 20.910, de 6.1.1932, recepcionado com fora de lei pela
50
Constituio Federal, cujo art. 1 dispe que As dvidas passivas da Unio, dos
Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a
Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem
em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. O aludido
diploma foi complementado pelo Decreto-lei n 4.597, de 19.8.1942, que estendeu
a sua aplicao s dvidas passivas das autarquias e, ainda, s entidades de direito
privado vinculadas ao Estado, componentes da Administrao Indireta. Importante
assinalar que, na verdade, o prazo de cinco anos previsto em tais regras no ser
necessariamente de prescrio, podendo tambm consubstanciar prazo
51
decadencial.
O art. 10 do citado Decreto 20.910/32 contm regra importantssima ao
asseverar que a regra da prescrio qinqenal referente s pretenses deduzidas
em face da Administrao Pblica no altera as prescries de menor prazo,
constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas s mesmas
regras. Extramos desse comando normativo a interpretao de que a prescrio
das pretenses ajuizadas em face da Fazenda Pblica ser, em regra, qinqenal,
52
ressalvados os casos em que a lei estabelea prazos menores.
Exemplo recente
pode-se extrair do contido no art. 206, 3, V, do vigorante Cdigo Civil, que
estabelece a prescrio trienal no que se refere s pretenses de reparao civil.
Nessas hipteses, as pretenses indenizatrias formuladas em face da
Administrao Pblica prescrevero em trs anos, excepcionando-se a regra da
prescrio qinqenal, em face do que expressamente dispe o art. 10 do Decreto
20.910/32. Ademais, os prazos especiais relativos prescrio em favor da
Administrao Pblica buscam, logicamente, benefici-la e, no, o que seria
absurdo, prejudic-la. Todavia, o C. Superior Tribunal de Justia tem entendido que
[i]ncide em todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda Pblica, seja ela
federal, estadual ou municipal, a prescrio qinqenal prevista no art. 1 do
53
Decreto n 20.910/32. Inaplicvel o art. 206, 3, IV, do Cdigo Civil
O referido Decreto n 4.597/42 imps, ainda, ao regime da prescrio das
pretenses relativas Administrao Pblica a regra segundo a qual os prazos
prescricionais referentes s dvidas, direitos, aes a que se refere o Decreto n
54
20.910/32 s podem ser interrompidos uma nica vez,
recomeando a correr
e 94.152) [...] 2. No se aplica o teor do art. 1, do Decreto n 20.910/32, s aes desapropriatrias indiretas. O prazo, antes da
vigncia do Novo Cdigo Civil, para efeitos prescricionais, de 20 anos. (STJ - RESP 591948 / SP Relator: Ministro Luiz
Fux rgo Julgador: Primeira Turma data do julgamento: 07/10/2004 - DJ 29.11.2004, p. 237, grifamos).
50

A respeito das razes justificadoras da recepo do aludido Decreto ditatorial com fora de lei pela vigente Constituio, confirase aresto prolatado pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro: Responsabilidade Civil do Estado. Reintegrao de
Posse. Danos Causados por Ato Judicial. Prescrio Qinqenal. Extino do Processo. Recurso Prejudicado. [...] Tendo o fato
que originou a lide acontecido em julho de 1993, quando o mandado reintegratrio do Juzo Cvel foi cumprido pelo Meirinho, e
tendo sido a Inicial da demanda vertente protocolada em outubro de 1999, verificou-se deveras a prescrio qinqenal gizada
no Decreto 20.910/32 e no Decreto-lei n 4.597/42. Ausentes fatores de suspenso e interrupo. Plena recepo do normado
poca pelo Governo Provisrio aps a Revoluo de 1930 pela Constituio Federal vigente, como tambm pelas Cartas
pretritas. Decreto que teve fora de lei dado o exerccio cumulativo da funo legislativa pelo Executivo Nacional.
Abrangncia, como de cedio reputar, para toda e qualquer ao, de qualquer natureza, a ser intentada em desfavor da Fazenda
Pblica corno um todo. Apelao que se conhece. Prescrio qinqenal que se reconhece, por suscitao ministerial. Extino
do Processo que se procede, com julgamento do mrito. (TJRJ - Apelao Cvel n 2001.001.15874. Data de Registro:
23/05/2002; rgo Julgador: Terceira Cmara Cvel; Relator: Desembargador Luiz Felipe Haddad. Julgado em 12/03/2002,
grifos nossos).

51

Cf. CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da Cunha. Inovaes sobre a Prescrio e suas Repercusses nos Processos que envolvem
a Fazenda Pblica. Revista Dialtica de Direito Processual, n. 31, p.72-75, out. 2005.

52
53

54

Igual concluso alcana Leonardo Cunha, op. cit., p.74.


AgRg no REsp 1006937/AC, Quinta Turma, Relator o Ministro Felix Fischer, DJe 30/06/2008.
Cumpre registrar que a Lei n 10.406/2002 (novo Cdigo Civil) passa a estabelecer em seu art. 202 que a interrupo da fluncia
dos prazos prescricionais somente poder ocorrer uma nica vez, ao contrrio do antigo estatuto civil, que no continha

12

pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do ltimo processo


que visava interrupo (art. 3). Este dispositivo foi corroborado pela
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, que ressalvou, contudo, no ficar
reduzido o prazo prescricional em favor da Fazenda Pblica aqum de cinco anos,
ainda que o titular do direito tenha o interrompido durante a primeira metade do
prazo (Smula n 383, STF).
Alm desses importantssimos comandos normativos, que consagram a
prescrio referente s pretenses deduzidas contra a Administrao Pblica,
outros diplomas legais, igualmente ligados ao interesse pblico, prevem prazos
prescricionais de 5 (cinco) anos, seja em favor, seja contra a Administrao Pblica,
de que so exemplos a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), em seu
art. 23; a Lei 9.636/98, no inciso II do seu artigo 47; o art. 54 da Lei 9.784/99,
reguladora do processo administrativo na esfera federal; a Lei 9.873/99, em seu
55 56
art. 1 etc. A prescrio incide tambm sobre os atos administrativos invlidos,
porquanto, conforme j anotou Jos dos Santos Carvalho Filho, o interesse pblico
que decorre do princpio da estabilidade das relaes jurdicas to relevante
quanto a necessidade de restabelecimento da legalidade dos atos administrativos,
de forma que deve o ato permanecer seja qual for o vcio de que esteja
57
inquinado.
Dessa forma, na hiptese de ausncia legal de prazo prescricional para a
propositura de demanda contra ou em favor da Administrao Pblica, deve ser
aplicado, como regra, o prazo qinqenal e o regime jurdico de prescrio
previstos nos diversos diplomas administrativos (acima indicados), tendo em vista
que a regra a prescritibilidade.
Esse tem sido o entendimento esposado pela nossa melhor doutrina
publicista, merecendo registro o esclio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que, em
sua afamada obra, assevera:
dispositivo semelhante e permitia, portanto, a interrupo sucessiva da prescrio.
55

A respeito da homogeneidade concernente fixao do prazo prescricional qinqenal quando esto em jogo interesses pblicos,
j observou Celso Antnio Bandeira Mello: V-se, pois, que este prazo de cinco anos uma constante nas disposies gerais
estatudas em regras de Direito Pblico, quer quando reportadas ao prazo para o administrado agir, quer quando reportadas ao
prazo para a Administrao fulminar seus prprios atos. Ademais, salvo disposio legal explcita, no haveria razo prestante
para distinguir entre Administrao e administrados no que concerne ao prazo ao cabo do qual faleceria o direito de
reciprocamente se proporem aes. Curso de Direito administrativo. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 211.

56

Neste sentido, j assinalou Lus Roberto Barroso que o direito administrativo adotou como regra, desde sempre, o prazo
mximo de prescrio de 5 (cinco) anos, tanto em favor da Administrao, como contra ela. a constatao inevitvel que se
extrai do exame: (i) da legislao administrativa, (ii) da doutrina, (iii) da jurisprudncia, (iv) do comportamento da prpria
Administrao. O eminente autor arrola diversos exemplos legislativos (como, v.g., artigos 168, 173 e 174 do Cdigo Tributrio
Nacional; art. 28 da Lei n 8.884/94 (Lei do CADE); art. 1 da Lei n 6.838/80, dentre outros), assim como posies da
jurisprudncia e da doutrina administrativista para comprovar seu argumento. Op. cit., pp. 506-510.

57

Manual de Direito Administrativo, 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 134. A posio jurisprudencial, registre-se,
tranqila quanto ao ponto, como atesta acrdo prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 2 Regio, na Apelao Cvel
290351, relatada pelo Juiz Antnio Cruz Netto, litteris: Administrativo. Ao Visando Anulao de Ato Administrativo.
Prescrio Qinqenal. Decreto n 20.910/32. Recurso Adesivo Prejudicado. Litigncia de M-F. Inocorrncia. 1-) Segundo a
jurisprudncia do STF e STJ o ato administrativo, quer seja nulo, quer seja anulvel, sujeita-se prescrio qinqenal prevista
no Decreto n 20.910/32 (STF-RE 107.503-MG, Rel. Min. Otvio Galloti, STJ-MS 7.226/DF, Rel. Min. Jorge Scartezzini)
(Segunda Turma Processo: 200202010251009 / RJ, DJU data: 17.02.2003 p. 131). E ainda: Processual Civil e Administrativo.
Ao Civil Pblica Visando Anulao de Nomeao de Servidor. Legitimidade Ativa. Prescrio Qinqenal. Decreto n
20.910/32. Ocorrncia. 1. O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor aes civis pblicas com o fito de proteger o
patrimnio pblico e a moralidade administrativa, inclusive quando o provimento jurisdicional almejado consista na anulao de
atos lesivos ao errio. Precedentes do STF. 2. A jurisprudncia dos Tribunais Superiores unnime do sentido de que o ato
administrativo, quer seja nulo, quer seja anulvel, sujeita-se prescrio qinqenal prevista no Decreto n 20.910/32.
Ressalvado o entendimento do Relator. 3. As Portarias atacadas foram formalizadas em 22.12.1988 e a ao civil pblica s veio
a ser ajuizada em 10.05.1996, quando j decorrido o lustro prescricional. 4. Apelaes providas para promulgar a prescrio
qinqenal da pretenso anulatria do Ministrio Pblico Federal. (TRF - Quinta Regio - Apelao Cvel n 303863 Processo:
200205000238131/PB. rgo Julgador: Primeira Turma. Relator: Desembargador Federal Francisco Wildo. Fonte. Data da
deciso: 01/04/2004 Documento: TRF500083459. DJ - Data: 19/05/2004 p. 1083 n 95. unnime. Data da publicao:
19/05/2004).

13

Ficamos com a posio dos que, como Hely Lopes Meirelles,


entendem que, no silncio da lei, a prescrio administrativa ocorre
em cinco anos, nos termos do Decreto n. 20.910/32. Quando se
trata de direito oponvel Administrao, no se aplicam os prazos
do direito comum, mas esse prazo especfico aplicvel Fazenda
Pblica; apenas em se tratando de direitos de natureza real que
prevalecem os prazos previstos no Cdigo Civil, conforme
58
entendimento da jurisprudncia.

Com efeito, em se tratando de interesses administrativos, so inaplicveis os


prazos previstos no Cdigo Civil, sob pena de violao regra da especialidade,
posto que h normas prprias, de Direito Administrativo, que regem as relaes
59
travadas com a Administrao Pblica.
Alis, como acentua Celso Antnio
Bandeira de Mello, sendo to profundamente distintas as razes que informam o
Direito Civil das que inspiram o Direito Pblico, nem mesmo em tema de
prescrio caberia buscar inspirao em tal fonte, mas, ao contrrio, impe-se
indagar qual o tratamento atribudo ao tema prescricional ou decadencial em regras
60
genricas de Direito Pblico.
Podemos fixar uma primeira concluso, portanto: quando os fatos e
fundamentos jurdicos da ao civil pblica forem referentes a uma relao de
Direito Administrativo, independentemente do plo em que figurar a Administrao
Pblica na relao processual, aplica-se a regra da prescrio qinqenal prevista
no art. 1 do Decreto n 20.910/32 e em diversos outros diplomas legais que
regem relaes jurdico-administrativas.
5

PRESCRIO, AO POPULAR E AO CIVIL PBLICA

A partir dessa primeira concluso, resta examinar qual a soluo aplicvel s


hipteses em que os fatos e fundamentos deduzidos na ao civil pblicas no
encerrem relaes jurdicas de Direito administrativo. Obviamente que, nestes
casos, no ser legtima a aplicao do prazo prescricional apontado no Decreto
20.910/32, oponvel Administrao Pblica, posto que ausente o ponto de
semelhana essencial que autorizaria a integrao. H que se perquirir, portanto,
se h no ordenamento outros preceitos que, contendo a mesma razo fundamental
inspiradora da criao da ao civil pblica, permitam a aplicao analgica,
decorrendo da a importncia da anlise ainda que sinttica que realizamos a
respeito do objeto da tutela da ao civil pblica.
Como j examinamos, a Lei n 7.347/85 arrola como objeto da tutela
instrumentalizada pela ao civil pblica o meio ambiente, o consumidor, os bens e
direitos de valor artstico esttico, histrico, turstico e paisagstico, a ordem
econmica e a economia popular, a ordem urbanstica. Evidenciando que esse rol

58

Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 634. Assim tambm, dentre vrios outros autores, se posiciona Celso
Antnio Bandeira de Mello, que acentua: Isto posto, estamos em que, faltando regra especfica que disponha de modo diverso,
o prazo para a Administrao proceder judicialmente contra os administrados , como regra, de cinco anos, quer se trate de atos
nulos, quer se trate anulveis. op. cit,. p. 211.

59

Para ns, ressalvados os casos enquadrados na regra constante do art. 10 do citado Decreto 20.910/32, que expressamente indica
que os prazos menores ao referido nesse diploma (5 anos) so oponveis Administrao Pblica. J consignamos, contudo, que
no esse o posicionamento prevalente na jurisprudncia.

60

Ibid. p. 210. Lus Roberto Barroso acentua que quando se afirma a autonomia do direito administrativo, isto significa que ele
no direito excepcional ou estrito relativamente a qualquer outro ramo do direito, mas apresenta institutos e instrumentos
prprios, bem como princpios e regras que lhe so peculiares. Da por que a interpretao de suas disposies ser orientada por
seus prprios princpios e a integrao de suas lacunas dever efetivar-se por normas que pertenam ao seu domnio, salvo se
inexistentes. op. cit,. p. 505.

14

no taxativo, o aludido diploma, em seu art. 1, V, indica que a ao civil pblica


se destina, ainda, a tutelar qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Indubitavelmente que a ao popular, prevista em nossa ordem jurdica antes
mesmo do surgimento da ao civil pblica, instrumental que se destina a
amparar, assim como a ao civil pblica, direitos de ndole transindividual. , alis,
a prpria Constituio Federal que afirma a natureza metaindividual dos interesses
que a ao popular se destina a tutelar: patrimnio pblico, moralidade
administrativa e meio ambiente (art. 5, LXXIII). O intuito do legislador foi conferir
maior proteo a esses bens, ao permitir ao cidado postular em juzo pela sua
proteo, mesmo diante de eventual inao do Ministrio Pblico, dos Tribunais de
Contas e at mesmo dos prprios entes e entidades componentes da Administrao
Pblica.
Revela-se evidente, portanto, a similitude dos objetos da tutela da ao civil
pblica e da ao popular, havendo perfeita identidade de razes que ensejaram a
criao de tais mecanismos, ambos indispensveis para a efetivao do sistema de
tutela coletiva previsto na ordem jurdica. Tal assertiva se infere, inclusive, a partir
do exame das principais diferenas existentes entre a ao civil pblica e a ao
popular, quase todas de natureza processual e, dessa forma, inidneas a afastar os
61
pontos substanciais comuns entre os bens que ambas se destinam a amparar.
A prpria Lei n 7.347/85 trata de acentuar a similitude existente entre os
interesses tutelveis por esses dois importantssimos instrumentos de realizao da
62
tutela coletiva, preceituando esse diploma que as aes de responsabilidade por
danos causados ao meio ambiente, ao patrimnio pblico e a outros interesses
coletivos ou difusos sero por ele regidas, sem prejuzo da ao popular (art. 1,
caput).
Dessa forma, no possvel destacar inteiramente a ao popular do amplo
campo de incidncia da tutela instrumentalizada pela ao civil pblica, nem
tampouco traar uma escala hierrquica, que confira graus de importncia distintos
a esses mecanismos, porquanto suas funes na ordem jurdica e assim tambm as
razes que motivaram o legislador a construir tais instrumentais, ambos essenciais
para a realizao plena do Estado Democrtico de Direito, identificam-se na
pretenso de amparar os interesses difusos e coletivos, em seus diversos aspectos.
Ambas possuem, evidncia, um ncleo comum. No por outra razo que em
alguns casos ser possvel at mesmo a utilizao da ao popular e da ao civil
pblica para postular a tutela da mesma espcie de bens jurdicos.

61

Podem ser apontadas como principais distines entre a ao civil pblica e a ao popular: (i) a legitimidade ativa somente o
cidado pode figurar como autor da ao popular (atuando o Ministrio Pblico como custos legis), enquanto que a legitimao
ativa na ao civil pblica conferida ao Ministrio Pblico e aos entes e entidades mencionados no art. 5 da Lei n 7.347/85;
(ii) a competncia na ao civil pblica, a competncia do foro do local do dano absoluta (art. 2 da Lei n 7.347/85),
diversamente do que ocorre na ao popular, que segue a regra geral do Cdigo de Processo Civil (art. 5 da Lei n 4.717/65);
(iii) o pedido em caso de procedncia da ao popular, os responsveis e beneficirios sero condenados no pagamento de
perdas e danos (art. 11 da Lei n 7.717/85), enquanto que a ao civil pblica poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou
o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer (art. 3 da Lei n 7.347/85). Sobre o tema, j decidiu o Superior Tribunal de
Justia, verbis: Ao civil pblica. Condenao cumulativa. Impossibilidade. A ao civil pblica no pode ter por objeto a
condenao cumulativa em dinheiro e cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. (STJ Primeira Turma, REsp 94.298RS, relator o Ministro Garcia Vieira, julgado em 06.05.1999, unnime, DJU 21.06.1999, p. 76). A respeito de tais distines,
vide Guilherme Magalhes Martins e Humberto Dalla Bernardina de Pinho em Algumas consideraes sobre a Lei de Ao
Popular. In: Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, n. 6, p. 79, jul./dez, 1997.

62

Como j registramos em obra de nossa autoria, institucionalizao do Estado Moderno, no plano poltico, com o conseqente
fortalecimento dos direitos individuais, sociais e, mais hodiernamente, dos direitos difusos, corresponde, no plano jurdicodogmtico, ao surgimento e ulterior fortalecimento do Direito Pblico, em ateno efetiva proteo destes direitos. Mandado
de segurana contra atos jurisdicionais. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2004. p. 5.

15

Ante tais consideraes, pode-se concluir pela aplicabilidade, pela via da


63
analogia legis , do prazo prescricional qinqenal para a propositura de ao
popular, previsto na norma contida no art. 21 da Lei 4.717/65, ao civil pblica.
Neste sentido j se manifestou a Primeira Turma do Superior Tribunal de
Justia, que, em recurso especial relatado pelo Ministro Luiz Fux, unanimidade,
assentou que, litteris:
a ao civil pblica no veicula bem jurdico mais relevante para a
coletividade do que a ao popular. Alis, a bem da verdade,
hodiernamente ambas as aes fazem parte de um microssistema
de tutela dos direitos difusos onde se encartam a moralidade
administrativa sob seus vrios ngulos e facetas. Assim, mngua
de previso do prazo prescricional para a propositura da Ao Civil
Pblica, inafastvel a incidncia da analogia legis, recomendando o
prazo qinqenal para a prescrio das Aes Civis Pblicas, tal
como ocorre com a prescritibilidade da Ao Popular, porquanto ubi
64
eadem ratio ibi eadem legis dispositio.

E, mais recentemente, em sede de recurso especial da relatoria do Ministro


Arnaldo Esteves Lima, a Quinta Turma do Superior Tribunal de Justia, voltou a
registrar, unanimemente, tal entendimento, verbis:
[...] o prazo prescricional, ante a omisso da Lei 7.347/85, deve
ser, por analogia, o previsto no art. 21 da Lei 4.717/65, tendo em
vista que a pretenso poderia perfeitamente ser exercida por meio
de ao popular, igualmente adequada defesa de interesses de
natureza impessoal, pertencentes coletividade, nos termos do art.
5, LXXIII, da Constituio Federal. Precedentes do Superior
65
Tribunal de Justia.

6 CONCLUSO
Muito embora a Lei n 7.347/85 silencie quanto ao prazo prescricional para a
propositura de ao civil pblica, as pretenses por sua via deduzidas submetem-se
regra da prescrio qinqenal.
Em primeiro lugar, porque a imprescritibilidade excepcional, devendo,
portanto, vir sempre expressa na lei, como assim o fez o constituinte originrio, ao
apontar as hipteses de pretenses imprescritveis. Ademais, a imprescritibilidade
atenta contra o princpio constitucional da segurana jurdica, medida em que
autoriza a nociva perpetuidade das relaes jurdicas constitudas e j consolidadas
pelos efeitos do tempo, frustrando, assim, uma das funes precpuas do Direito,
que a de atribuir certeza s relaes sociais e impedir, dessa forma, eventual
atuao arbitrria por parte do Estado e dos particulares.

63

Na conhecida lio de Carlos Maximiliano, a analogia legis escora-se em uma regra j existente, aplicvel a hiptese semelhante
em sua essncia; a analogia juris, por outro lado, apia-se no conjunto de normas disciplinadoras de um instituto que tenha
pontos comuns com aquele que os textos jurdicos deixaram de contemplar. Como sintetiza o eminente autor, a primeira
encontra reservas de solues nos prprios repositrios de preceitos legais; a segunda, nos princpios gerais de Direito. Op. cit.,
p. 255.

64

REsp 406545 / SP, data da deciso: 21.11.2002. DJ 09/12/2002 p. 292. No mesmo aresto, assentou-se que A carta de 1988, ao
evidenciar a importncia da cidadania no controle dos atos da administrao, com a eleio dos valores imateriais do art. 37, da
CF como tutelveis judicialmente, coadjuvados por uma srie de instrumentos processuais de defesa dos interesses
transindividuais, criou um microssistema de tutela de interesses difusos referentes probidade da administrao pblica, nele
encartando-se a Ao Popular, a Ao Civil Pblica e o Mandado de Segurana Coletivo, como instrumentos concorrentes na
defesa desses direitos eclipsados por clusulas ptreas (grifos nossos).

65

REsp 912612 /DF, data da deciso: 12.08.2008. DJe 15/09/2008. Vide, ainda, no mesmo sentido: REsp 764278 / SP, Primeira
Turma, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, DJe 28/05/2008.

16

Como a prescrio a regra na ordem jurdica, admite a analogia sempre que


a lei for omissa no tocante previso de prazo prescricional.
Nas hipteses em que a relao jurdica deduzida for de natureza jurdicoadministrativa, aplica-se ao civil pblica a regra da prescrio qinqenal
prevista no Decreto n 20.910/32, recepcionado com fora de lei pela Constituio
Federal. Nos demais casos, incide, pela via analgica, o prazo prescricional,
tambm de 05 (cinco) anos, previsto para a propositura de ao popular, ante a
identidade dos bens que tais aes constitucionais se destinam a amparar.
Como se pode constatar, o assunto est a merecer a devida ateno do
Judicirio, eis que a prescrio instituto informado por princpios que se vinculam
ao interesse pblico e segurana jurdica. Em assim sendo, o seu afastamento ou
a sua aplicao inadequada, por essas razes, gera temerria instabilidade social e
vulnera princpios constitucionais.
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