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R

A
P

P ESQUISA
ELATRIO DE

LGUMAS CONSIDERAES SOBRE O

ROCEDIMENTO ACUSATRIO E DA APLICAO DE SAN


CONTRA AS INFRACES ADMINISTRATIVAS

Relatrio de Pesquisa - 1

PLANO
I. Introduo
II. Questes sobre o RGIA
A) Aplicao subsidiria de legislao
B) Regime material
1. Noo de infraco administrativa
2. Sanes principais
3. Sanes acessrias
4. Valorao da culpa e tratamento diferenciado dos bens objecto de tutela
5. Prtica reiterada de infraces
5.1.

Sucesso de infraces, infraces


repetidas e infraces continuadas
5.2.
5.3.

Reincidncia

Concurso de infraces

6. Interrupo dos prazos de prescrio do procedimento


C) Regime Procedimental
1. Competncia
2. Medidas provisrias ou cautelares
3. Auto de notcia e auto de acusao
4. Identificao do infractor e dever de colaborao
5. Notificaes
6. Contestao, audincia e defesa
7. No residentes da RAEM
8. Forma do acto a utilizar para aprovar o novo RGIA
III.Concluses

Abreviaturas
Abreviatura

Assunto

Relatrio de Pesquisa - 2

Diploma

RAVGT
RGEP
LIIE
RPTI
RSIAC
LCE
REPAR
RIAGPE
RPSI
RIET
RAMS
REJFAC
LOCCAC
CPA

CPC
RGIA
RPCFV
RLA
RAS
RPLT
RAHS
RPTP
CP
RPCRA
RSRO
CE
RGGPL
RRGA
REPAF
RIT

Regime das agncias de viagens, guias e transferistas


Regime geral dos espaos pblicos

DL 48/98/M, com as alteraes e os


aditamentos aprovados pelo REGA 42/2004,
de 30 de Dezembro
Aprovado pelo REGA 28/2004, de 16 de
Agosto
L 6/2004, de 02 de Agosto
REGA 17/2004, de 14 de Junho

Lei da Imigrao Ilegal e da Expulso


Regulamento sobre a proibio do trabalho ilegal
Regime sancionatrio das infraces cometidas por passageiros desordeiros,
indisciplinados ou perturbadores e do transporte de artigos proibidos a bordo de
REGA 31/2003, de 29 de Setembro
aeronaves civis
Lei do comrcio externo
L 7/2003, de 23 de Junho
Regulamento sobre a entrada, permanncia e
REGA 5/2003, de 14 de Abril
autorizao de residncia
Regulamento de segurana relativo instalao de
Aprovado pelo REGA 26/2002, de 16 de
aparelhos a gs com potncias elevadas
Dezembro
Regime de acesso e exerccio da actividade de
REGA 24/2002, de 4 de Novembro
prestao de servios de internet
Regime da instalao e operao de infraREGA 16/2002, de 12 de Agosto
estruturas externas de telecomunicaes
Regime jurdico do exerccio da
DL 38/89/M, com as alteraes e os
aditamentos aprovado pelo Rega 27/2001,
actividade de mediao de seguros
de 12 de Novembro
Regime jurdico da explorao de
L 16/2001, de 24 de Setembro
jogos de fortuna ou azar em casino
Lei Orgnica do Comissariado Contra a Corrupo
L 10/2000, de 14 de Agosto
Aprovado pelo DL 57/99/M, de 11 de
OutubroRevogado parcialmente pelo DL
Cdigo do Procedimento Administrativo
110/99/M, de 13 de E Dezembro
Aprovado pelo DL 55/99/M, de 8 de
Cdigo de Processo Civil
Outubro, alterado pelas L 9/1999, de 20 de
Dezembro, e L 9/2004, de 16 de Agosto
Regime geral das infraces administrativas
DL 52/99/M, de 4 de Outubro
e respectivo procedimento
Regime do comrcio e indstria de programas de computador, fonogramas e
DL 51/99/M, de 27 de Setembro, com
videogramas
alteraes introduzidas pela L 11/2001.
Regime do licenciamento administrativo de
DL 47/98/M, de 26 de Outubro, com
determinadas actividades econmicas
alteraes introduzidas pela L 10/2003.
Regime de acesso e exerccio actividade seguradora
DL 27/97/M, de 30 de Junho
Regime de preveno e limitao do tabagismo
L 21/96/M, de 19 de Agosto
Regime de actividade hoteleira e similar
Regime de proibio do uso e deteno de telefones portteis e equipamentos
similares nos recintos de corridas de animais
Cdigo Penal de Macau
Regime de preveno e controlo do rudo ambiental
Regime sancionatrio pelo incumprimento das
disposies legais que regulam o rudo ocupacional
Cdigo de Estrada
Regulamento das garrafas de gases de petrleo liquefeitos
Regime da rotulagem dos gneros alimentcios
prontos a serem fornecidos ao consumidor final
Regime do exerccio das profisses e
das actividades farmacuticas
Regulamento da inspeco do trabalho

I Parte
Introduo

Relatrio de Pesquisa - 3

DL 16/96/M, de 1 de Abril
DL 67/95/M, de 18 de Dezembro
Aprovado pelo DL 58/95/M, de 14 de
Novembro
DL 54/94/M, de 14 de Novembro
DL 48/94/M, de 5 de Setembro
DL 16/93/M, de 28 de Abril
Aprovado pelo DL 8/93/M, de 1 de Maro
DL 50/92/M, de 17 de Agosto
DL 58/90/M, de 19 de Setembro
Aprovado pelo DL 60/89/M, de 18 de
Setembro

O RGIA1 teve a inteno de criar um ncleo imperativo mnimo de normas substantivas e


procedimentais dos ilcitos de natureza administrativa, deixando para a legislao avulsa a tarefa
de tipificar as condutas ilcitas e de as regulamentar. Este diploma teve a preocupao de,
reconhecendo uma tendncia para descriminalizar condutas menos graves que no merecem tutela
penal, no estabelecer um regime procedimental prximo do direito processual penal, mas
porventura ter pecado por defeito ao no definir certas regras procedimentais que confiram uma
maior efectividade aplicao das infraces administrativas, dificultando assim o procedimento
no plano prtico.
Na verdade, ao longo dos ltimos anos, quer pelas queixas recebidas, quer pelas pesquisas
sobre o funcionamento dos servios, realizadas junto de alguns Servios Pblicos, foram
detectados vrios problemas relativos ao regime procedimental das infraces administrativas,
nomeadamente, quanto morosidade do prprio processo, especialmente na fase da notificao
inicial dos infractores (para apurar a sua identidade, por exemplo), da audincia e defesa dos
infractores2 e da execuo coerciva da sano ou sanes acessrias aplicadas, acabando em
alguns casos por se esgotarem os prazos de prescrio previstos. Tambm, a inaco dos
aplicadores da lei (pessoal de fiscalizao) deriva, muitas vezes, da insuficincia de meios de
actuao de ndole preventiva ou cautelar (como a no previso da aplicao do selo aos
estabelecimentos de comidas e bebidas com ordem de encerramento) e o princpio non bis in
idem, expressamente previsto no RGIA, nem sempre rigorosamente cumprido.3
Do ponto de vista dos prprios Servios e Entidades Pblicas, o actual Rgia no suficientemente
capaz de resolver problemas, tais como o da identificao do infractor, nem oferece expeditas
formas de notificao. Tambm o direito de audincia dos interessados garantido, mas
raramente exercido, at porque , em alguns casos, impraticvel, nomeadamente nos actos ou
1 Vide Abreviaturas.
2 Por exemplo, nos processos por infraco administrativa instaurados pelo IACM, so
frequentes os casos em que a fase da notificao do infractor para comparncia na audincia se
prolonga por mais de 2 ou 3 meses, uma vez que o servio percorre todas as modalidades de
notificao, com as delongas que estas comportam, at chegar notificao edital.
3 Por exemplo, na aplicao a empresrios em nome individual da sano prevista para a
infraco administrativa por trabalho ilegal aps estes terem sido condenados pelo crime de
emprego ilegal.
Relatrio de Pesquisa - 4

procedimentos de massa (como a entrega de modelos ou impressos Administrao fiscal), que


traduzem obrigaes legais para cujo cumprimento a lei impe um determinado prazo. Estes tipos
de processos so complexos e, por vezes, difcil valorar a reincidncia.
Por outro lado ainda, a legislao avulsa, que tipifica infraces administrativas e regras
procedimentais prprias, nem sempre contm uma regulamentao clara, o que, para alm de
dificultar o trabalho daqueles que aplicam a lei, tem dado azo a que surjam interpretaes
diferentes entre os Servios e Entidades Pblicas.
Alm disso, face insatisfao sentida quer pela populao em geral quer pela prpria
Administrao perante a pouca eficcia das medidas sancionatrias e preventivas, tm sido
criados diplomas avulsos que pretendem suprir estas dificuldades. Entre eles, poder-se- destacar
o Regime dos Espaos Pblicos aprovado por Regulamento Administrativo, que veio introduzir
vrias inovaes em matria de sanes e respectivos procedimentos, colidindo inevitavelmente
com os direitos e liberdades dos cidados, sendo de realar as disposies sobre o regime de
imputabilidade, que no se configuram harmonizadas com o disposto no regime geral civil e
penal, actualmente em vigor; a introduo de outras sanes principais, para alm da multa; e a
incluso, no elenco das sanes acessrias, de medidas que podem ser para os seus destinatrios
mais gravosas do que a prpria sano principal como, por exemplo, a sano acessria da
suspenso de eficcia das autorizaes, licenas ou alvars.
Esta matria, dada a sua natureza, carece de maior proteco legal, pelo que a sua
regulao dever verificar-se em sede mais adequada, nomeadamente ao abrigo de um diploma
legal de hierarquia superior, como o caso do prprio Regime Geral das Infraces
Administrativas, a fim de evitar que a matria dos direitos e liberdades sejam regulamentadas sob
forma inadequada. Repare-se, por exemplo, que, mesmo no mbito do Cdigo Penal, no obstante
este estabelecer que nenhuma pena acessria pode envolver como efeito necessrio a perda de
direitos civis, profissionais ou polticos, se faz depender da lei a correspondncia a certos crimes
da proibio de determinados direitos ou profisses 4. Tambm o Cdigo Penal que fixa
expressamente a durao admissvel da interdio do exerccio de actividade profissional,
comercial ou industrial5, o que reflecte o cuidado do legislador em regulamentar estas matrias

4 vd. art. 60 do CP.


5 vd. art. 92 do CP.
Relatrio de Pesquisa - 5

atravs da lei, mesmo se se tratando de infraces de natureza criminal cuja gravidade superior
das infraces administrativas.
A par destas preocupaes, no demais sublinhar que, em termos comparativos, o
processo contravencional, apesar da sua natureza criminal e das sanes previstas serem mais
severas, um processo mais clere do que o processo por infraco administrativa, facto que leva
a despertar na populao suspeies quanto morosidade e ineficcia dos procedimentos
sancionatrios.
Da ter-se sentido a necessidade de elaborar o presente trabalho de estudo e pesquisa sobre
o procedimento acusatrio e da aplicao das sanes contra as infraces administrativas.
Acrescenta-se que muitas das sugestes formuladas no presente projecto no so mais do
que solues j preconizadas em leis avulsas vigentes, uma vez que, alm de inovadoras,
demonstram serem eficazes na resoluo de alguns dos problemas e dificuldades acima referidas,
pelo que merecem ser ponderadas e introduzidas no regime geral de forma a regular eficazmente
os diversos procedimentos promovidos pelos Servios e Entidades Pblicas.
II- Parte
Questes sobre o RGIA
A) Aplicao subsidiria de legislao
A actual verso do RGIA prev a aplicao subsidiria dos princpios gerais do direito e do
processo penal. Essa aplicao sucessiva, s sendo chamada colao quando as disposies do
RGIA ou do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) no permitam dar uma resposta
adequada questo6.
Todavia, constata-se que as remisses para o Cdigo Penal (C P) e para o Cdigo do
Processo Penal (CPP), por um lado, e para o C PA, por outro, impem a interpretao das suas
disposies, tornando o processo de infraco administrativa menos clere, e que, por vezes, a
interpretao das mesmas disposies difere de servio para servio, impedindo, por isso, a
uniformizao da sua aplicao. Este problema agrava-se quando os aplicadores da lei detm a
adequada formao para fazer este trabalho de interpretao e integrao de lacunas.

6 Vide art. 3.o, n. 3 do RGIA.


Relatrio de Pesquisa - 6

Sugere-se, deste modo, que se evitem tais remisses mltiplas.


B) Regime material
1. Noo de infraco administrativa
Como se refere no prefcio do RGIA O legislador tem vindo a sentir uma crescente
necessidade de prever ilcitos de natureza no penal, civil ou disciplinar, no s em razo da
tendncia para descriminalizar certas condutas que no merecem tutela penal mas tambm em
funo da progressiva tipificao de infraces meramente relacionadas com regulamentao
administrativa.
Existem presentemente no ordenamento jurdico de Macau numerosos diplomas legais que
prevem ilcitos que no podem ser qualificados de crimes ou de contravenes nem tm natureza
civil ou disciplinar.
(...)O seu regime geral, que agora se estabelece, no se pretende tributrio dos direitos
penal ou processual penal, no obstante recorrer, inevitavelmente, a alguns conceitos usualmente
utilizados naquele mbito; ancora-se, antes, fortemente, no direito administrativo.

Dada a inteno do legislador de desgraduao de um qualquer ilcito at ento


tipificado como crime e a consequente necessidade de estabelecer uma ordem decrescente de
dignidade penal dos bens jurdicos, o artigo 123. do CP define a contraveno como o facto
ilcito que unicamente consiste na violao ou na falta de observncia de disposies preventivas
de leis ou regulamentos (n. 1).
Porm, o facto ilcito que unicamente consista na violao ou na falta de observncia de
disposies preventivas de leis ou regulamentos volta a ser a definio atribuda infraco
administrativa no RGIA7.
Da que estejamos perante um problema: no h diferena entre a delimitao do mbito
da contraveno prevista no CP e a definio de infraco administrativa estabelecida no
RGIA.

7 Vide art. 2., n. 1, do RGIA.


Relatrio de Pesquisa - 7

No , pois, de estranhar que, para acentuar o carcter administrativo do regime das


infraces administrativas, o RGIA, no seu artigo 2., por um lado, ponha o assento tnico na
multa8, que deste modo surge como sano principal, para o afastar do Direito Penal, que gira
volta da pena de priso9, por outro lado, afasta a possibilidade de convertibilidade da multa em
priso, para assim se distinguir da contraveno.
No entanto, julgamos no ser conveniente basear-se no critrio da convertibilidade da
multa em priso para proceder distino entre infraco administrativa e contraveno, na
medida que neste ultimo ilcito tambm a regra geral de que a convertibilidade proibida 10 salvo
em situaes excepcionais11 legalmente previstas.
Tambm no se justifica a adopo do critrio da multa como sano principal para
identificar a infraco administrativa. Repare-se que, no enquadramento jurdico vigente, h lugar
aplicao de outras sanes principais infraco administrativa, embora a multa continue a ter
predominncia. Com efeito, de entre as sanes principais determinadas na legislao avulsa
vigente que regula as infraces administrativas, a advertncia 12 e a prestao de servio cvico13
podem ser qualificadas como sanes principais, substitutas da multa14.

8 Para alm deste propsito, o legislador pretendeu que a sano pecuniria no fosse
designada de coima (como o em Portugal no mbito das contra-ordenaes), adoptando,
assim, a denominao vigente de multa, o que tem a vantagem de no ter de se alterar, neste
ponto, a legislao que actualmente vigora.
9 Veja-se a 2 parte do n. 2 do art. 2 do RGIA, a contrrio sensu.
10 Vide art. 125, n. 1, do CP.
11 o caso do disposto no art. 71. do C E, que prev que a multa, enquanto sano
principal, pode ser convertida em priso por deciso do tribunal.
12 Vide art. 59., alnea a) do R AHS, onde a advertncia, a par da multa, surje como um
dos tipos de sano aplicvel, embora no sejam estabelecidos os pressupostos para a sua
aplicao.
13 Vide art. 38., n. 3, do RGEP.
Relatrio de Pesquisa - 8

At agora, chega-se naturalmente concluso que o RGIA em vigor no define um


conceito claro da infraco administrativa.
2. Sanes principais
Dada a existncia de legislao avulsa que consagra penas principais que no a multa,
como vimos atrs, sugere-se que no RGIA, aquando da sua reviso, seja fixado o elenco das
sanes principais aplicveis infraco administrativa ou, em alternativa,

seja prevista a

possibilidade de a legislao avulsa prescrever outros tipos de sano principal, para alm da
multa, por forma a evitar eventuais situaes de conflito entre a legislao avulsa em questo e o
RGIA.
Por outro lado, convm enunciar no RGIA as restries ou os pressupostos da aplicao das
diversas sanes principais, estabelecendo-se, por exemplo, que a aplicao de alguns tipos de
sano principal limitada aos infractores que preencham certos requisitos

15

(restries

positivas), ou que determinados tipos no se aplicam aos infractores que se encontrem em


situaes previamente definidas16 (restries negativas). O objectivo o de facultar a aplicao
subsidiria das sanes no caso de a legislao avulsa no dispor nesse sentido 17. Paralelamente, a
legislao avulsa no poder transpor o quadro dos pressupostos estabelecidos pelo R GIA que
sejam de observncia obrigatria na aplicao de alguns tipos de sano principal. Assim, se
14 Importa referir que a substituio da multa no se deve confundir com a atenuao
da multa, prevista no artigo 25. da LCE: As multas previstas na presente lei podem ser
atenuadas ou no aplicadas quando o valor das mercadorias for diminuto e a infraco revestir
carcter ocasional.
15 Tal como dispe o RGEP, no seu art. 50., n. 2: S os infractores residentes na RAEM
podem aderir ao regime de prestao de servio cvico.
16 Tal como dispe o RGEP, no seu art. 51., n. 4: No ano subsequente data em que
tiverem incio as sesses formativas ou a prestao do trabalho, o infractor no pode requerer a
adeso ao regime de prestao de servio cvico por outra infraco, idntica ou diversa,
entretanto cometida.
17 Vide art. 59., alnea a), do RAHS, que prev a advertncia, a par da multa, embora no
estabelea os pressupostos de aplicao.
Relatrio de Pesquisa - 9

evitam os problemas resultantes da adopo de critrios diferentes pelos rgos de execuo da


lei, em razo do amplo poder discricionrio que lhes atribudo, na tomada da deciso sobre a
aplicao concreta de sanes, especialmente no referente escolha da sano principal.
3. Sanes acessrias
Mais do que o alargamento do elenco das sanes principais, dever atribuir-se especial
ateno s sanes acessrias, que podem ter um efeito correctivo mais eficaz, no s nos casos
em que a multa s por si se revele insuficiente, como ainda nos casos de concurso de infraces18
em que como posteriormente veremos , o princpio non bis in idem impede a aplicao da
multa, apesar da pena criminal ter sido suspensa pelo Tribunal, como regra geral ocorre.
Convm tambm referir que, se bem que as sanes acessrias no causem directamente
prejuzos pecunirios ao infractor, este v muitas vezes serem afectados alguns dos seus direitos e
liberdades. Por exemplo, censurar publicamente o infractor ou obrig-lo a pedir desculpa
publicamente poder afectar de forma irreversvel a sua dignidade, honra e bom nome perante a
sociedade. A suspenso da actividade, ou o
cancelamento da licena/autorizao, poder significar para o infractor limitaes respeitantes a
qualificaes e liberdades no exerccio da actividade comercial. Neste sentido, convm que as
sanes acessrias acolhidas pelos regulamentos administrativos avulsos estejam tambm
tipificadas no RGIA a fim prevenir eventuais preocupaes19:

a) Perda a favor da RAEM de objectos pertencentes ao agente;


b) O dever de reposio da situao anterior ou a sua reparao voluntria;
c) A publicidade do desvalor da conduta infractora ou a imposio de um pedido pblico
de desculpa;
d) A participao para efeitos disciplinares;
e) A privao do direito a subsdio ou benefcio outorgado por entidades ou servios
pblicos;
18 Refere-se a um acto que constitui simultaneamente infraco administrativa e
contraveno ou crime.
19 Algumas destas sanes acessrias propostas constam do art. 21. do DL 244/95, de 14 de Setembro (legislao de
Portugal).

Relatrio de Pesquisa - 10

f) O cancelamento de carto de identificao, emitido por entidade pblica e necessrio


ao exerccio de uma actividade, e a privao do direito de requerer a emisso de novo
carto;
g) A privao do direito de celebrar ajustes directos ou de participar em concursos
pblicos que tenham por objecto a empreitada ou a concesso de obras pblicas, o
fornecimento de bens e servios, a concesso de servios pblicos e a atribuio de
licenas ou alvars;
h) O encerramento de estabelecimento, agncia, sucursal ou balco, cujo funcionamento
esteja sujeito a autorizao ou licena de autoridade administrativa;
i) A revogao de licena ou autorizao ou o seu cancelamento;
j) A suspenso da actividade;
k) A interdio do exerccio da profisso ou actividade, cujo exerccio dependa de ttulo
pblico ou de autorizao ou homologao de autoridade pblica;
l) Suspenso de autorizaes, licenas e alvars;

11

m) Proibio da entrada na R

20
AEM

Tendo em conta que do elenco ora proposto constam vrias sanes acessrias que
restringem, directa ou indirectamente, os direitos e liberdades dos infractores 21, torna-se
necessrio estabelecer no novo RGIA pressupostos e limites aplicao destas sanes22 a fim de
evitar que a matria dos direitos e liberdades sejam regulamentadas sob forma inadequada, pelo
que se sugere seja ponderada a necessidade de alterar o n. 3 do art. 6. do actual regime geral.

20 Apenas aplicvel aos infractores no residentes da RAEM.


21 Vide, por exemplo, as alneas e), f) h), i), j), k), l) e m).
22 Por exemplo, atravs da fixao dos pressupostos das sanes e limites temporais, tal
como prev o art.60. e o art. 92. do Cdigo Penal.
Relatrio de Pesquisa - 11

Chama-se a ateno para o facto de, muitas vezes, a interdio do exerccio da actividade
se ver frustrada, por haver mudana de proprietrio do estabelecimento, apesar da actividade se
manter dentro da famlia do infractor, o que acontece com grande frequncia com os
estabelecimentos de comidas e bebidas.
Por outro lado, no que respeita aos estabelecimentos licenciados que exercem a sua
actividade para alm da rea autorizada (alterao ilegal da rea de explorao), a aplicao da
sano acessria de encerramento definitivo por vezes revela-se, tambm, infrutfera, nos casos de
cedncia de gesto, trespasse ou de qualquer outra forma de cessao da explorao. que, o
terceiro escuda-se no argumento de que no responsvel pela infraco cometida pelo cedente.
Ser, pois, desejvel estabelecer normas que acautelem tais situaes, nomeadamente, pela
criao de um cadastro de acesso pblico dos estabelecimentos que praticaram infraces
administrativas e as sanes principais e acessrias aplicadas a estes mesmos estabelecimentos,
bem como determinar condies para a alterao de nome do estabelecimento, a cedncia de
gesto, trespasse ou qualquer outra forma de cessao da explorao, nomeadamente:

1- No existncia de multas por liquidar, incluindo as que se encontrem na fase de


cobrana coerciva, e a no existncia de processos por infraco pendentes
(condicionante que poder ser suprida pela declarao das partes de quem detm a
responsabilidade23 pelo pagamento das multas e pelo cumprimento das sanes
acessrias que forem aplicadas);
2- Cumprimento das sanes acessrias j aplicadas, se for o caso (p.ex., nos casos de
encerramento temporrio, reposio da situao anterior, ou pedido pblico de
desculpas).
4. Valorao da culpa e tratamento diferenciado dos bens objecto de tutela
23 Em alternativa, se a Administrao tiver a inteno de pressionar os interessados a
desenvolverem a sua actividade comercial em conformidade com a lei, e responsabiliz-los pelas
condutas e situaes ilcitas cometidas no desenvolvimento desta actividade, poder estabelecer
que nas diversas formas de cesso de explorao a responsabilidade das partes solidria.
Relatrio de Pesquisa - 12

Por regra, a legislao avulsa estabelece um regime de multas de valor varivel e a culpa
do infractor tida claramente como um dos pressupostos de aplicao da sano. Todavia, o que
merece ser discutido a necessidade de valorar a culpa do infractor relativamente a todas as
infraces administrativas. Existem tipos de infraces administrativas que merecem uma censura
diminuta ou que provocam um prejuzo reduzido ao bem tutelado, pelo que no se justifica que
haja grande preocupao na valorao da culpa do agente infractor para determinar a sano
aplicvel ao caso concreto24. O mesmo ocorre com as contravenes de menor gravidade previstas
no Cdigo de Estrada, porquanto prtica da entidade competente para a fiscalizao rodoviria
dispensar a valorao da culpa do agente no tratamento destas contravenes25.
Pela reduzida prejudicidade que estas infraces administrativas comportam se justifica
que, uma vez constatadas, o processo sancionatrio seja o mais clere possvel, simplificando em
termos formais as fases procedimentais intermdias, nomeadamente no que respeita audincia e
defesa do agente. Por outro lado, se for a prpria lei a fixar a medida da sano (multas de valor
fixo), evita-se que o efeito dissuasor da sano se dilua no tempo e, enquanto decorre o processo
sancionatrio, acautela-se a prtica de idnticas infraces, bem como a invocao da
continuidade da infraco, como se de uma nica se tratasse.
Nesta medida, sugere-se a possibilidade de recurso s multas de valor fixo, sempre que a
natureza da infraco no reclame uma diferenciao na valorao da culpa, prevendo-se, no
regime geral, a distino que o RGEP faz, nas alneas 1) e 2) do seu artigo 38.: entre a multa de
valor fixo e predeterminado e a multa de valor varivel entre limites fixos e predeterminados,
mnimo e mximo.

24 Retira-se do Relatrio da primeira fase do processo de consulta sobre a reviso do


Cdigo da Estrada a tendncia de que as contravenes que no afectam muito gravemente a
segurana rodoviria devem passar a constituir infraces administrativas, com aplicao de
multas fixas vd. pg. 20.
25 Repare-se, por exemplo, que a cada um dos tipos de infraco especificados no talo de
multa do CPSP corresponde uma multa pelo valor mnimo previsto no C.E.
Relatrio de Pesquisa - 13

Inerente valorao da culpa e relevncia dos bens que so objecto de tutela, est ainda
uma outra classificao feita pelo R GEP26: entre infraces comuns, infraces graves e
infraces muito graves. Tais classificaes podem vir a ser acolhidas no novo R GIA. Por outro
lado, o RGEP tipifica as sanes acessrias que podem ser aplicadas nos casos de infraco
grave ou muito grave27.
Relativamente aos casos de multa de valor varivel, sugere-se, contudo, que seja
ponderada a hiptese de se estabelecer no futuro R GIA os princpios e as normas que prevejam as
circunstncias atenuantes e agravantes para a determinao do valor da multa, tomando como
referncia as disposies da lei penal28. Estas normas podero ser aplicadas subsidiariamente no
caso de a legislao avulsa no dispor de regras nesse mesmo sentido29.

5. Prtica reiterada de infraces


5.1. Sucesso de infraces, infraces repetidas e infraces continuadas

26 Vide os art.s 45. a 47. do RGEP.


27 Vide o art. 48. do RGEP.
28 Vide os art.s 64. a 68. do CP.
29 Tal como acontece no RSRO, RGGPL, RPTP, RPTI e RLA, que prevem o regime de multas
de valor varivel, sem estabelecer os princpios para a determinao do respectivo valor.
Relatrio de Pesquisa - 14

Por vezes, a lei fala em sucesso de infraces30, em infraces repetidas31 e em


continuidade ou prtica reiterada de conduta ilcita32, sem que se encontrem definidas tais figuras
jurdicas, pelo que, nuns casos considera-se existir apenas uma infraco, e noutros casos entendese haver uma infraco por cada dia, a contar da data da constatao da conduta ilcita.
Torna-se, assim, necessrio proceder a essa definio, na nova redaco do RGIA, a fim de
se evitarem designaes diferentes para uma mesma realidade ou de a mesma designao ser
entendida de modo diverso e mesmo contraditrio.
Para evitar diferentes interpretaes, como j tem acontecido, e para evitar que os
infractores, atravs do recurso a essas figuras, sejam punidos com menor severidade, sugere-se a
adopo do critrio consagrado na regra prevista no artigo 37., n. 5 do R GEP: Se, aps a
elaborao do auto de notcia ou da acusao, o infractor mantiver ou reiterar a conduta ou a
situao ilcita, considera-se que existe uma infraco administrativa autnoma por cada dia33
em que a conduta ou a situao ilcita for novamente detectada.(sublinhado nosso)
No entanto, se a inteno do legislador for no sentido de dar relevncia ao instituto da
infraco continuada, sugere-se que o mesmo se restrinja s infraces sancionveis com multa
30 Vide o art. 72. do RAVGT e o art. 61. do RAHS. Aqui, a sucesso de infraces,
independentemente do perodo de tempo em que ocorram e da respectiva natureza, constitui
circunstncia agravante.
31 Vide o art. 89., n.s 1 a 3 do R AVGT. A prtica de infraces repetidas e graves
determina a aplicao de sanes acessrias punitivamente mais eficazes (encerramento
definitivo, cancelamento do carto de identificao e privao do direito de requerer a emisso
de novo carto).
32 Vide o art. 37., n. 5, do RGEP.
33 Chama-se a ateno que a adopo deste critrio poder criar a ideia de que a
Administrao est, de forma dissimulada, a legitimar a conduta ou situao ilcita que
mantida ou reiterada pelo infractor no mesmo dia, e em momento posterior elaborao do auto
de notcia ou de acusao.
Relatrio de Pesquisa - 15

de valor varivel, na medida em que a culpa do agente infractor , a, relevante para a


determinao do seu valor.
Para a definio de infraco continuada, prope-se que sejam introduzidos, a ttulo de
exemplo, os seguintes pressupostos:
a) Homogeneidade da conduta do infractor;
b) Conexo34 entre factos ilcitos, no sancionveis com multa de valor fixo;
c) Idntica e forte solicitao exterior, designadamente, quando o processo de infraco
administrativa esteja parado durante 6 meses, por razes imputveis Administrao
Pblica ou quando no tenha lugar qualquer diligncia relevante de prova35.

5.2. Reincidncia
A actual legislao especial apresenta diferentes pressupostos para a verificao da
reincidncia. Assim,
a) o artigo 26., n. 1, da LCE prev: Considera-se reincidncia, para efeitos da presente
lei, a prtica de infraco administrativa idntica no prazo de um ano a contar da
deciso judicial ou administrativa que determinou, em definitivo, a punio ou a
sano36 ; o artigo 11., n. 3, da RPCRA estipula: H reincidncia quando cometida
uma infraco antes de decorrido um ano sobre a prtica de infraco da mesma
natureza37; e o artigo 84., n. 2, do
REPAF dispe: H reincidncia quando idntica infraco for cometida no
perodo de um ano a partir da ltima punio (o sublinhado nosso);
34 A ttulo exemplificativo, pode estabelecer-se uma conexo temporal de 6 meses.
35 Numa infraco continuada, a regra de que o prazo de prescrio do processo para
aplicao de sanes deve ser contado a partir da prtica do ltimo acto integrante da conduta
infractora deve manter-se.
36 Vide, tambm, o art. 71. do RAVGT; art. 60., n. 1, do RAHS; e o art. 40., n. 4, do
RGEP.
37 Vide tambm oart. 9., n. 2, do RPTP.
Relatrio de Pesquisa - 16

b) o artigo 11., n. 1 do RPTI, alarga esse prazo: a prtica de outra infraco38, quando
cometida no prazo de 4 anos, a contar da data da deciso judicial ou administrativa
que determinou, em definitivo, a punio ou sano aplicada. (o sublinhado nosso)
Ora, no novo RGIA, pode acolher-se uma de duas opes: 1) deixar que a legislao
especial defina esses pressupostos; 2) estabelecer como regra geral que se considera reincidente o
infractor que comete uma infraco no ano posterior data em que se tornou definitiva uma
deciso que o sancionou por infraco idntica, permitindo, todavia, em legislao especial,
consagrar-se outro prazo que no ultrapasse determinado limite temporal 39. Nesta ltima hiptese,
trata-se de combinar o disposto no artigo 26., n. 1 da LCE e no artigo 40., n. 4 do R GEP com o
previsto no n. n. 1 do artigo 11. do
RPTI.
Em caso de reincidncia, a legislao especial prev, por regra, a elevao para o dobro
da multa (multa de valor fixo e predeterminado) ou dos seus limites mnimo e mximo
(multa de valor varivel)40. Mas, h casos em que a sua elevao passa para o triplo, quando
haja reincidncia reiterada41, ou o limite mnimo passa para o dobro e o limite mximo para o
quntuplo42, ou o limite mnimo elevado de um quarto e o limite mximo permanece inalterado 42,
ou o limite mnimo elevado de um tero e o limite mximo permanece inalterado43.

38 A expresso prtica de outra infraco pode vir a ser entendida como prtica de
diferentes infraces, o que de modo algum tem a ver com a reincidncia.
39 Chama-se a ateno para o n. 1 do artigo 11. do RPTI que prev o prazo de 4 anos.
40 Vide art. 40., n. 2, do RGEP ; art. 84., n. 1, do REPAF ; e art. 128., n. 2, do RAS.
41 Neste caso, vide o art. 11., n. 2, do RPCRA: Em caso de reincidncia, os limites
mnimos e mximos das multas so elevados para o dobro, se se tratar da primeira reincidncia,
e para o triplo, nas reincidncias seguintes. (o sublinhado nosso)
1, do RPTP.
42 Vide art. 26., n. 2, da LCE e art. 11., n. 2, do RPTI.
43 Vide art. 20., n. 3, do RIET e art. 25., n. 3, do RPSI.
Relatrio de Pesquisa - 17

42

Vide os art.s 8. e 9., n.

Noutros casos, aplicada outra sano principal, que no a multa, pois aplica-se a
sano que lhe seja imediatamente superior44, o que pressupe uma hierarquia das sanes45.

No que toca aplicao de sanes acessrias, temos casos em que a reincidncia , para
alm de sujeita aplicao de uma multa, ainda, punida com a aplicao de uma sano
acessria46, que pode ser agravada, se houver reincidncia reiterada 47. E outros casos em que,
quando haja aplicao de uma sano acessria, para alm da multa, em caso de reincidncia,
aquela agravada48.
Face diversidade de regimes respeitantes reincidncia, a disposio do artigo 6., n. 2
do actual RGIA que probe, quando valorada a reincidncia, a previso de pressupostos to ou
mais gravosos para o infractor que os constantes das disposies adequadas da lei penal , deve
ser cuidadosamente analisada, no sentido de ser ponderada a sua manuteno ou, em alternativa,
fixar-se, como regra geral, os limites mnimo e mximo da multa, sem prejuzo da aplicao de
sanes acessrias progressivamente mais gravosas.

44 Vide o art. 60., n. 2, do RAHS.


45 O art. 59. do RAHS tipifica como sanes: a) Advertncia; b) Multa; c) Encerramento
temporrio; d) Encerramento definitivo.
46 Vide o art. 9., n. 1, al. b), do R PTP, que, multa, faz acrescer a suspenso da
autorizao do equipamento por perodo no inferior a 1 ano. (o sublinhado nosso)
47 Como sucede com o REPAF que prescreve a suspenso do alvar (uma vez) (art. 94.,
n. 2) e o seu cancelamento (mais de duas vezes dentro do perodo de um ano) (art. 97.). Em
caso de reincidncia, vd., tambm o art. 86., n. 3, que estabelece a suspenso da licena por
um perodo de 30 a 120 dias, e o art. 87., n. 2, o seu cancelamento. Vd., tambm o art.
48., n. 1, do RLA: A prtica de trs infraces da mesma natureza em perodo inferior a 2 anos
determina, independentemente, das multas aplicveis, a interdio do exerccio da actividade
pelo perodo de 1 ano. (o sublinhado nosso)
48 Vide o art. 11., n. 3, do RPTI, que eleva para o dobro o limite temporal de
impedimento de exerccio de qualquer actividade laboral na RAEM.
Relatrio de Pesquisa - 18

5.3.Concurso de infraces
O artigo 8. do actual RGIA, ao prever o concurso de infraces penais ou
contravencionais e infraces administrativas, arreda a possibilidade de dupla punio.
Sendo punido pelas infraces penais ou contravencionais j o infractor no pode ser
punido pelas infraces administrativas, salvo no que respeita aplicao de sanes
acessrias49.

Esta norma refere-se ao concurso que resulta de o mesmo facto constituir simultaneamente
crime ou contraveno e infraco administrativa (concurso ideal heterogneo). Todavia, para que
o agente seja punido pela infraco penal ou contravencional em detrimento da punio pela
infraco administrativa necessrio que o interesse jurdico tutelado seja o mesmo e que o
primeiro tipo de infraces absorva o segundo, ou seja, que estejamos perante um concurso
aparente. Pelo contrrio, no se figurando este tipo de concurso, ou seja, encontrando-se as
infraces em concorrncia (ou concurso) efectiva, estas devem ser julgadas autonomamente,
sendo o agente punido por todos os tipos legais preenchidos.
No Comissariado foram j suscitadas dvidas sobre esta matria no mbito do
Regulamento sobre a Proibio do Trabalho Ilegal, designadamente nos casos em que o infractor
(por exemplo um comerciante em nome individual), embora judicialmente condenado a pena de
priso, veja a mesma suspensa por determinado perodo. Considera o servio competente que,
neste caso, o infractor fica impune, visto que, no obstante ter sido condenado a pena de priso, a
mesma no ser executada. Nesta medida, e apesar do estipulado no artigo 8. do actual R GIA,
prosseguiram os servios o processo por infraco adminstrativa aplicando, in fine, a sano
administrativa fixada. No entanto, aps a interveno do CCAC, o Servio competente procedeu
anlise dos processos decidindo posteriormente pela desconfirmao dos mesmos.

49 Do seguinte teor: Quando o mesmo facto constitua simultaneamente crime ou


contraveno e infraco administrativa, o infractor punido unicamente a ttulo daqueles, sem
prejuzo da aplicabilidade das sanes acessrias previstas para a infraco administrativa. (o
sublinhado nosso)
Relatrio de Pesquisa - 19

Embora a recente legislao sobre o trabalho ilegal, constituda pela Lei sobre a imigrao ilegal e
o Regulamento sobre trabalho ilegal, puna a contratao de trabalhador ilegal como crime e
infraco administrativa, a verdade que estamos perante um concurso aparente50 entre estas duas
normas porquanto o interesse jurdico tutelado o mesmo.
Desta feita, e a fim de se acautelarem situaes idnticas no futuro, sugerimos que seja
ponderado o aditamento, na norma do artigo 8 do actual RGIA, da expresso salvo se os
interesses jurdicos tutelados forem distintos.
A lei limita-se a prever o concurso de infraces de diferente natureza (penal ou
contravencional, por um lado, e administrativa, por outro). Importa, porm, estabelecer no regime
geral a consequncia jurdica resultante de uma situao de concurso ou cmulo de infraces de
natureza administrativa, por violao de normas de diferentes diplomas legais (mas aplicados
pelo mesmo Servio). Para tal, prope-se que o infractor seja punido pela soma do valor das
multas concretamente aplicadas s infraces em concurso 51. o que a legislao especial j
prev.
Com efeito, o concurso de infraces administrativas e a consequente cumulao de
sanes, quando o mesmo facto ilcito viole diferentes legislaes, encontra-se previsto na L CE,
que dispe: No caso de concurso de infraces administrativas ou se o mesmo facto constituir
simultaneamente infraco administrativa presente lei e legislao reguladora do imposto de
50 Para que haja concurso aparente de normas necesssrio que, protegendo o mesmo
interesse, uma das normas afaste a aplicabilidade da outra, ou seja, a conduta do agente preenche
formalmente vrios tipos de crime, mas, por via de interpretao, conclui-se que o contedo dessa
conduta exclusivo e totalmente abrangido por um s dos tipos violados, pelo que os outros tipos
devem recuar, no sendo aplicados vd. Cdigo Penal de Macau, anotado, autores LealHenriques e M. Simas Santos, pag. 83 e ss. No presente caso, o contedo da conduta da
contratao ilegal de trabalhador previsto no RPTI e sancionado com infraco administrativa
totalmente abrangido pelo crime de contratao ilegal de trabalhador p.p. no artigo 16 da LIIE.
51 Disposio similar -nos dada pelo art. 19., n. 1, do D L 244/95 (legislao de
Portugal).
Relatrio de Pesquisa - 20

consumo, as sanes so cumulveis (art. 27.); A multa prevista na alnea 1) do nmero


anterior no exclui, relativamente exportao de mercadorias txteis e de vesturio para
mercados contingentados, a aplicao cumulativa aos operadores de comrcio externo das
sanes previstas na legislao sobre o direito de utilizao de quotas de exportao (art. 42.,
n. 2); As multas previstas no nmero 1 so cumulveis: Com outras sanes previstas na
legislao sobre o direito de utilizao de quotas de exportao, quando estejam em causa
exportaes de mercadorias txteis e de vesturio para mercados contingentados (art. 43., n.
3, al. 1)52.(o sublinhado nosso)
Nesta medida, sugerimos a introduo de uma norma geral que preveja o cmulo de sanes
(ou de multas) no caso de concurso de infraces administrativas (previstas no mesmo diploma
legal ou em diferentes diplomas mas aplicados pelo mesmo Servio), e que sejam fixados os
limites mximos e mnimos da pena nica a aplicar pelo concurso de infraces.
6. Interrupo dos prazos de prescrio do procedimento
A omisso de uma regra, no RGIA e na legislao avulsa, prevendo a interrupo dos
prazos de prescrio do procedimento, tem criado algumas dificuldades aos Servios que se vem
perante tal situao, pois, embora se preveja a aplicao subsidiria das regras do Cdigo Penal,
esta impe um maior esforo tcnico de interpretao e integrao de lacunas. Todavia, na
legislao avulsa de alguns Servios existem disposies sobre esta matria, como sucede com o
n. 3 do artigo 23.o do RRGA, que prev a interrupo dos prazos de prescrio do procedimento
em dois casos: a) Com a comunicao ao infractor dos despachos, decises ou medidas contra
ele tomadas e de quaisquer notificaes efectuadas no mbito do processo; b) Com o exerccio do
direito de defesa do infractor, nomeadamente atravs das suas declaraes e do pedido de
realizao de quaisquer diligncias de provas, tais como exames e buscas, quer a autoridades
policiais quer a autoridades administrativas, que podem ser acolhidas no futuro RGIA.

52 A cassao dos certificados de origem que se mostrarem emitidos em nome do


infractor, referida na al. 2) e a suspenso de emisso de licena de exportao por perodo de
tempo a determinar pela DSE, no podendo ser superior a seis meses, prevista na al. 3) so, em
nosso entender, sanes acessrias.
Relatrio de Pesquisa - 21

Neste mbito, de salientar vrios problemas, que se tem revelado de difcil soluo,
ligados com as obras ilegais.
I- O primeiro problema consiste em saber em quem recair a responsabilidade pela prtica de
infraco administrativa de execuo de obra ilegal. Ser que essa responsabilidade recair apenas
no proprietrio que mandou executar a obra ilegal (doravante, dono da obra ilegal) ou tambm
recair nos proprietrios posteriores do imvel? Lembramos que, nestes processos, podem ocorrer
dois momentos distintos que so o momento da execuo da empreitada, obra ilegal, e o da sua
constatao pelas autoridades fiscalizadoras, que muitas vezes ocorre depois da execuo da obra
ilegal e da alienao a terceiro do prprio imvel ou fraco autnoma.
II- A segunda questo, que tambm est relacionada com a anterior, a de saber em quem dever
incidir o nus da demolio da obra ilegal. Esta questo levanta-se, principalmente, nos casos em
que o dono da obra ilegal e o proprietrio do imvel no so a mesma pessoa, nomeadamente, nos
casos da alienao posterior do imvel (fraco autnoma), com obra ilegal.
Razes de interesse pblico, como a segurana das pessoas e dos bens, impem a
transferncia do nus da demolio da obra ou da reposio da situao anterior para terceiro
adquirente da propriedade onde foram realizadas as obras ilegais.
No entanto, sabemos que, nestes casos, a reposio da situao anterior ou a demolio da
obra ilegal torna-se uma tarefa muito difcil na medida em que tal ordem de demolio, alm de
no ter boa receptividade por parte dos novos proprietrios do imvel, acaba por no ser cumprida
por estes, pois escudam-se no facto de no terem sido os donos da obra ilegal e de desconhecerem
a sua existncia aquando da aquisio do imvel; acaba por ser a prpria Administrao obrigada
a executar directamente a obra de demolio com as delongas e complexidades formais que um tal

Relatrio de Pesquisa - 22

processo acarreta53, sendo assim alvo de manifestaes de descontentamento e de conflito quer


por parte dos referidos proprietrios quer por parte dos cidados em geral.
Nesta medida, e para publicitar a responsabilidade do proprietrio perante a
Administrao, sugerimos a implementao no prprio registo predial da fraco autnoma de um
sistema de averbamento dos processos de obras ilegais constatadas nas respectivas fraces, bem
como das decises proferidas no seu mbito.
Este registo ter assim a funo de dar publicidade aos processos de obras ilegais
instaurados e s respectivas decises proferidas no mbito dos mesmos. Esta funcionalidade
permitir que os direitos e interesses dos que pretendam adquirir o imvel sejam salvaguardados e
evitar tambm que estes mesmos adquirentes venham, no futuro, a alegar o desconhecimento da
existncia da obra ilegal para se esquivarem obrigao de executar a sua demolio. Isto, por
outro lado, tambm desincentivar aqueles que tencionem beneficiar com a valorizao da fraco
atravs da construo de obras ilegais.
A soluo que consiste em fazer incidir o nus da demolio sobre o terceiro adquirente da
propriedade onde as obras ilegais se realizaram, fazendo constar o mesmo do Registo Predial,
suscita ainda uma outra reflexo sobre a prescrio do procedimento.
Efectivamente, da experincia recolhida pelo Comissariado conclui-se que h casos,
designadamente em matria de obras ilegais ou de infraces constatadas em estabelecimentos de
comidas, em que os infractores alegam que a realizao da obra ou a prtica do facto ilcito foram
cometidas por anteriores proprietrios. E nestes casos, os infractores podero fugir
responsabilidade uma vez que a contagem do prazo prescricional se inicia a partir da data da
53 Devido reduzida taxa de cumprimento da ordem de demolio das obras ilegais e do
facto de serem em nmero elevado os processos de obras ilegais acumulados, quando a execuo
da demolio da obra ilegal fica a cargo da Administrao, por razes de carncia de recursos
humanos e financeiros, esta demolio fica sujeita a uma ordem de prioridades baseada no critrio
de perigosidade para a segurana e sade pblica, o que muitas vezes se traduz no seu adiamento
por vrios anos (chegando a ultrapassar os dez anos) dando, por isso, azo a registo de muitas
queixas quer no Servio competente quer no CCAC.
Relatrio de Pesquisa - 23

prtica do facto ilcito. Assim, em situaes como estas, dever considerar-se que se trata de uma
infraco permanente. Melhor dizendo, o interessado dever ter a obrigao de diligenciar no
sentido de o imvel ou estabelecimento de que proprietrio no se encontre numa situao
ilegal. Em consequncia, recair sobre ele a responsabilidade de repor a licitude, nomeadamente
atravs da demolio da obra ilegal ou da reposio da situao anterior, mesmo que a obra ilegal
j exista no momento da aquisio do imvel ou estabelecimento.
Pelo exposto, entende-se que, na reviso do R GIA ou na elaborao da legislao avulsa,
deve ser ponderada a eventual fixao da responsabilidade do proprietrio do imvel ou
estabelecimento, nos casos de infraco permanente, e a data do incio da contagem do prazo
prescricional deve ser analisada com base nas normas vigentes que preceituam que o prazo
prescricional se inicia a partir da data da prtica da infraco.

C) Regime Procedimental
1-Competncia
O pessoal com funes de fiscalizao, inspeco ou investigao enfrenta dificuldades
quando necessita do recurso a autoridades policiais para levar adiante a prtica de determinados
actos, designadamente, em matria de identificao dos presumveis infractores ou para impedir
que a infraco prossiga. Acresce que nem sempre possvel recorrer de imediato ao pessoal
militarizado, sendo at certo que, em determinados casos, a conduta ilcita reveste elevada leso
ou perigosidade, para os interesses pblicos ofendidos.
Na verdade, o Comissariado tem constatado vrios casos em que, aps a interveno da
Administrao, autuando os infractores e dando ordem para pr fim aos comportamentos
infraccionais, estes continuam a adoptar os mesmos comportamentos ilcitos, numa clara
afronta Administrao.54
54 Para alm das situaes em que os proprietrios dos estabelecimentos de comida e
bebida no licenciados persistem em manter aberto os referidos estabelecimentos, mesmo que
tenham sido autuados por este facto e de lhes ter sido dada ordem de encerramento, e dos casos
dos estabelecimentos de comidas e bebidas que continuam a exercer a actividade para alm da
Relatrio de Pesquisa - 24

Para ultrapassar tais dificuldades, e atendendo leso infligida ou que poder ser infligida
ao interesse pblico e conservao da prova, convm ponderar se ser de conferir poderes de
agente de autoridade ao pessoal com funes de fiscalizao, inspeco ou investigao, tal como
se preconiza no artigo 36., n. 3 do RGEP, e poderes para aplicar medidas provisrias ou
cautelares.
Pode ficar a cargo do legislador a definio dos termos e situaes em que tais
competncias podem ser exercidas.
2. Medidas provisrias ou cautelares
Visando impedir o desaparecimento de provas55 ou evitar que se produza leso grave ou
de difcil reparao do interesse pblico56, o CPA admite a aplicao de medidas provisrias.
Em contrapartida, o RGIA no prev a aplicao de tais medidas, mas h legislao
especial que fala em encerramento e selagem do estabelecimento57, em imediata cessao do
evento em causa58, em apreenso e selagem de mquinas e outros equipamentos 59 e em apreenso
cautelar de mercadorias e demais objectos relacionados com a infraco60.

rea de explorao autorizada, mesmo depois de terem sido autuados por esse facto, o CCAC tem
conhecimento de casos de obras ilegais em fraces autnomas que prosseguem mesmo quando
tenha sido dada ordem de suspenso das mesmas, atravs da afixao de aviso na porta de entrada
da respectiva fraco.
55 DL n. 244/95 (legislao de Portugal), art. 48., n. 1, in fine.
56 CPA, art. 83., n. 1.
57 RLA, art. 47., n. 1.
58 Idem.
59 RPCFV, art. 28., n.s 1 e 2.
60 LCE, art. 29., n.s 1 e 2;
Relatrio de Pesquisa - 25

Tendo em conta que o RGIA deve conter uma regulamentao mais completa, sugere-se
que seja acolhido no regime geral um elenco de medidas provisrias ou cautelares, a ttulo
meramente exemplificativo e, a fim de as tornar eficazes, que seja prescrito que a sua violao
constitui desobedincia, para efeitos de responsabilidade penal.
3. Auto de notcia e auto de acusao
Porque o RGIA no prev em nenhuma disposio o auto de notcia, e porque a legislao
especial tambm omissa nalguns casos, os Servios tm-se socorrido de legislao de outros
Servios para integrar a lacuna, com todas as dificuldades jurdicas da resultantes.
Por outro lado, a legislao especial determina diferentes prazos para o pagamento
voluntrio da multa, embora sempre a contar da deciso sancionatria ou do despacho punitivo:
10 dias61; 15 dias62; e 30 dias63. Se a esse prazo se somar o prazo da audincia e defesa64 e os seus
sucessivos adiamentos, por dificuldades de notificao do infractor65, facilmente se conclui que o
procedimento se arrasta demasiado no tempo.
Todavia, o RGEP, nos seus artigos 52. a 57., estabeleceu um mecanismo em que o
procedimento se torna mais clere. Trata-se da figura do auto de acusao, aplicvel nos casos em
61 Vide art. 38., n. 1, do RAMS; art. 62. do RAHS; e art. 50. do RLA.
62 Vide art. 19., n. 1, do RIAGPE; art. 51, n. 1,da LCE; art. 83., n. 1, do REPAF; e art.
13., n. 2, do RPCRA.
63 Vide art. 25., n. 5, do RPSI; e art. 13., n. 1, do RIT.
64 Tambm so diferentes os prazos fixados para a apresentao da defesa : entre 10 e 20
dias (LCE, art. 48., n. 2); em 5 dias teis (RAHS, art. 95., n. 3).
65 A ttulo de exemplo, veja-se o disposto no art. 36., n. 2 do R AMS: Instaurado o
processo, o arguido notificado para apresentar a sua defesa por escrito no prazo de dez dias,
atravs de carta registada ou protocolo da AMCM e, caso no seja encontrado, se recuse a receber
a notificao, ou se desconhea a sua morada, atravs de ditos de trinta dias publicados no
Boletim Oficial da RAEM e em dois jornais da RAEM, um em lngua portuguesa e outro em lngua
chinesa.
Relatrio de Pesquisa - 26

que as infraces so directamente presenciadas e os respectivos infractores logo identificados


pelos agentes da administrao, permitindo, desta forma, que o procedimento sancionatrio seja
imediatamente instrudo e deduzida e notificada a acusao pessoa do prprio agente infractor.
Porque tais disposies tornam o procedimento mais clere, superam os problemas
respeitantes notificao para exerccio dos direitos de audincia e defesa, sem pr em crise o seu
exerccio (contestao da acusao), e encurtam os prazos de pagamento da multa, sugerimos que
este procedimento sancionatrio seja acolhido no
RGIA.
Propomos, ainda, que no novo RGIA sejam enunciados os elementos que devem constar do
auto de notica e do auto de acusao66.
Assim, comuns a ambos os autos, sugerem-se os seguintes elementos:
1) Descrio sumria do facto ilcito, com indicao do local e hora em que ocorreu;
2) Indicao da norma ou normas que prevem e sancionam o facto ilcito; 3)
Indicao da multa aplicvel infraco67;
4) Indicao das sanes acessrias aplicveis infraco;
5) Indicao das medidas provisrias ou cautelares, quando aplicveis infraco;
6) Indicao do local do pagamento da multa68;
66 A legislao especial, embora no exaustiva, que enuncia os elementos do auto de
notcias o RSIAC, no art. 9., n. 1, e o RPCFV, no art. 41., n. 1.
67 Atendendo a que sobre a matria de segurana do trafico rodovirio, inteno do
legislador de em relao s multas de montante fixo ora propostas, se pretende introduzir a
medida de reduo de um tero do seu montante,quando ocorra o seu pagamento voluntrio no
prazo legal, de modo a estimular os infractores ao pagamento espontneo das multas e ao respeito
pelas regras de trnsito (vd. pg. 21). Ora, se for tambm inteno do legislador introduzir este
mecanismo no novo RGIA, convm que o mesmo tambm conste dos respectivos autos de notcia
e de acusao.
68 Visto que j tm surgido dvidas a esse respeito. Um caso frequente, o de infractor
sancionado ser obrigado a andar s voltas porque desconhece o local para cumprimento da
sano.
Relatrio de Pesquisa - 27

7) Assinaturas da pessoa que praticou o facto ilcito ou que recebeu a cpia do auto de
notcia, do agente que elaborou o referido auto e das testemunhas,
caso existam.
Tratando-se de procedimento iniciado com o auto de acusao, podero ser inseridos, para
alm daqueles que sejam comuns a ambos os autos, os elementos seguintes:
1) Identificao da pessoa que praticou o facto ilcito e/ou da pessoa responsvel pela
infraco administrativa;
2) Indicao do domiclio voluntrio geral e tambm, caso tenha, do seu domiclio
profissional;
3) Indicao do direito de apresentar contestao no prazo de 10 ou 15 dias, consoante se
trate, respectivamente, de multa de valor fixo ou de valor varivel, contados, em
ambos os casos, a partir da data em que entregue ao infractor o documento de
acusao;
4) Indicao de que, no mesmo prazo, pode oferecer o pagamento imediato da multa;
5) Indicao da possibilidade de pagamento da multa em prestaes;
6) Indicao de que, em caso de pagamento imediato, o montante a pagar igual ao valor
do limite mnimo da multa, quando seja de valor varivel;
7) Indicao das diligncias que a entidade competente pode promover oficiosamente
para averiguar a situao econmica do infractor;
8) Indicao do direito dos residentes da R AEM de requererem, dentro do prazo de 10
dias, a substituio da multa pelo regime de prestao de servio cvico quando esta
tenha lugar;
9) Indicao de que, tratando-se de no residente, o no pagamento da multa, quando no
haja prestao da cauo, implica a proibio da entrada na RAEM, at que o mesmo
seja efectuado.
Neste mbito, importa ainda referir a possibilidade de se levantar um nico
auto de notcia para vrias e diferentes infraces administrativas cometidas na mesma ocasio ou
relacionadas entre si, no obstante poderem ser diferentes os seus agentes, no caso de caberem na
competncia do mesmo rgo de aplicao da lei, a fim de dar maior celeridade ao processo,

Relatrio de Pesquisa - 28

conforme permitido no n. 2 do art. 382. do CPP69. Contudo, sugere-se que este procedimento
no seja adoptado quando as infraces praticadas originarem responsabilidades de natureza
diferente, como, por exemplo, criminal e administrativa, para os vrios agentes, permitindo, desta
forma, salvaguardar a celeridade e independncia dos processos.

4. Identificao do infractor e dever de colaborao


A identificao do infractor torna-se muito difcil de obter quer quando a infraco no
tenha sido directamente presenciada pelos agentes da Administrao, quer quando estes agentes
apenas constatam no local a presena de um terceiro, funcionrio ou representante do verdadeiro
infractor, pois, neste caso, actuando aqueles terceiros sob as ordens deste, se escusam a prestar tal
informao70.
A fim de obviar a tal conduta, pode prever-se no R GIA o dever de colaborao, com
consequncias jurdicas, em termos aproximados ao do artigo 5. da LOCCAC72, e acolher-se o
disposto no n. 2 do artigo 190. do Cdigo do Processo Civil (CPC) 71 que, embora relativo
citao, adaptvel ao processo de infraco administrativa.

69 O CPP estipula no n. 2 do art. 382., sob a epgrafe Contraveno presenciada ou


verificada por funcionrio, que : Pode levantar-se um nico auto de notcia por diferentes
contravenes cometidas na mesma ocasio ou relacionadas umas com as outras, embora sejam
diversos os agentes..
70 Pense-se nos casos em que os agentes, que se encontram nos estabelecimentos ou em
imveis com obras ilegais, afirmam desconhecer o nome dos proprietrios ou donos, ou de s os
conhecerem pela alcunha.

72

Segundo prev, Todas as pessoas singulares e colectivas, com

salvaguarda dos respectivos direitos e interesses legtimos, tm o dever de colaborar com o


Comissariado contra a Corrupo.
71 O CPC estipula, no n. 2 do art. 190. sob a epgrafe Ausncia do citando em parte
incerta que: Esto obrigados a fornecer prontamente ao tribunal os elementos de que
dispuserem sobre a residncia, o local de trabalho ou a sede dos citandos quaisquer servios que
tenham averbado tais dados..
Relatrio de Pesquisa - 29

A redaco que se prope , assim, a seguinte: 1) Todas as pessoas singulares e colectivas,


com salvaguarda dos respectivos direitos e interesses legtimos, tm o dever de colaborar com o
pessoal de fiscalizao; 2) Esto obrigados a fornecer os elementos de que disponham sobre a
residncia, o local de trabalho ou a sede dos infractores, quaisquer servios que tenham
averbado tais dados (e no prazo que vier a ser determinado).
Regra geral, no se prescreve a responsabilidade criminal, quando se trata de ordens dadas
por autoridade administrativa com competncia para aplicar sanes. Contudo, a partir do
momento em que se conferem poderes de autoridade pblica, ao pessoal com funes de
fiscalizao, inspeco ou investigao, a sonegao de informaes, que devam ser fornecidas,
faz incorrer a pessoa, a quem as mesmas sejam solicitadas, em responsabilidade criminal por
desobedincia.
5. Notificaes
Uma das maiores dificuldades que os servios sentem no exerccio das suas
funes a que se prende com a matria relativa s notificaes, omissa no RGIA.
Por vezes, a legislao especial prev a notificao pessoal e a notificao edital, mas esta
s ocorre ao fim de muito tempo e depois de se ter revelado impossvel a realizao da primeira,
j de si demasido alongada.
Sugere-se, em consequncia, que se preveja no futuro R GIA a notificao pessoal e a
notificao postal, mas sujeita a uma disciplina mais rigorosa, tal como o estabelece o artigo 17.
do RIAGPE. Deste modo:
1) A acusao e a deciso final so notificadas ao infractor72;
2) A notificao feita pessoalmente ou por via postal73;
3) A notificao pessoal considera-se feita, logo que, lavrado o auto de acusao, o
mesmo seja assinado pelo notificante e pelo notificado e entregue cpia a este74;
72 Vide art.s 95., n. 1, e 96., n. 4, do RAHS.
73 Vide art. 17., n. , do RIAGPE.
74 Vide art. 49., n. 1, do LCE.
Relatrio de Pesquisa - 30

4) Se o facto ilcito sancionvel no tiver sido presenciado por agente da Administrao


com poderes de fiscalizao ou de autoridade pblica, a notificao pessoal considerase feita:
a) Logo que o agente da fiscalizao ou quaisquer outros funcionrios, para tal
devidamente credenciados, entreguem a acusao deduzida, lavrando-se certido
assinada pelo notificando75;
b) Se o notificando no se encontrar no local, a notificao feita qualquer pessoa
que ali se encontre, que esteja em melhores condies de a entregar ao
notificando, incumbindo, dessa entrega, os agentes da fiscalizao ou
funcionrios credenciados, e sendo a certido por ela assinada76;
c) No caso de o notificando ou terceiro se recusar a receber a notificao ou a
assinar a certido, os agentes da fiscalizao ou funcionrios credenciados
mencionam tal ocorrncia na certido e afixam no local a acusao deduzida77;
5) A notificao por via postal faz-se por meio de carta registada com aviso de recepo,
dirigida ao notificando e endereada para o seu domiclio, escritrio ou sede78;
6) A notificao considera-se feita no dia em que se mostrar assinado o aviso de recepo
e tem-se por efectuada na prpria pessoa do notificando mesmo quando o aviso de
75 Vide art. 17., n. 2, do RIAGPE e, tambm, o art. 12., n. 2, do R IT, que prescreve:
Sempre que se entenda conveniente, a notificao pode ser efectuada directamente por qualquer
inspector ou pessoal revestido de igual autoridade, ficando este investido dos poderes que a lei
geral confere para a realizao desses actos.
76 Vide art. 17., n. 3, do RIAGPE. O art. 12., n. 3, do RIT, prescreve tambm que: A
notificao considera-se feita na pessoa do infractor quando efectuada em qualquer outra que na
altura o represente, ainda que no possua ttulo bastante para o efeito. Vide, ainda, o art.
186.(Citao com hora certa), n. 2, 2. parte, do CPC, prescreve: no o encontrando, a
citao feita na pessoa capaz que esteja em melhores condies de a transmitir ao citando,
incumbindo-a o funcionrio de transmitir o acto ao destinatrio e sendo a certido assinada por
quem recebeu a citao..
77 Vide art. 17., n. 4, do RIAGPE.
78 Vide art. 17., n. 5, do RIAGPE.
Relatrio de Pesquisa - 31

recepo tenha sido assinado por terceiro, presumindo-se, salvo prova em contrrio,
que a carta foi oportunamente entregue ao destinatrio79;
7) No caso de a carta registada ser devolvida ou o aviso de recepo no ser assinado ou
datado, a notificao considera-se efectuada no terceiro dia til posterior ao do registo
de expedio80 ou no primeiro dia til seguinte quando aquele no seja dia til81;
8) Quando no for possvel proceder notificao atravs de outra forma legal, a
autoridade competente determina a notificao, conforme o que se demonstrar mais
adequado ao caso concreto:
a) Atravs de 2 editais, um a afixar na sede da entidade competente e outro na
ltima residncia ou domiclio profissional do notificando, se conhecidos ou
b) Pela publicao de anncios em dois dos jornais mais lidos da R AEM, um em
lngua chinesa e outro em lngua portuguesa82.
9) A notificao dos demais actos, que no a acusao, pode ser feita pessoalmente ou
por ofcio, telegrama, telex, telefax, correio electrnico, quando seja conhecido, ou por
telefone, consoante as possibilidades e as convenincias83;
10) Sempre que a notificao seja feita por telefone, a mesma confirmada por uma das
outras formas previstas na alnea 9), no dia til imediato, sem prejuzo de a notificao
se considerar feita na data da primeira comunicao84.
Por outro lado, sugere-se tambm que seja ponderada a possibilidade de, quando se
revelem infrutferos os esforos de efectuar pelos meios normais as notificaes aos infractores
(residentes e no residentes), serem as mesmas efectuadas nos postos fronteirios da R AEM pela
79 Vide art. 17., n. 6, do RIAGPE.
80 Vide art. 17., n. 7, do R IAGPE. O prazo estabelecido no caso de o notificando residir
na RAEM (vide LCE, art. 49., n. 2). Caso contrrio, deve atender-se dilao dos prazos, prevista
no art. 75. do CPA (vide REGA N. 28/2004, art. 6., n. 2).
81 Vide REGA N. 28/2004, art. 6., n. 1.
82 Vide LCE, art. 49., n. 3.
83 Vide art. 72., n. 1, do CPA.
84 Art. 72., n. 3, do CPA.
Relatrio de Pesquisa - 32

entidade policial competente. Para tal imperioso que se criem os instrumentos legais necessrios
ao intercmbio de informao entre os Servios intervenientes nesse processo.
6. Contestao, audincia e defesa
Em relao contestao da acusao (nos procedimentos iniciados com o auto de
acusao), audincia e defesa (nos procedimentos iniciados com o auto de notcias), o RGIA e a
maior parte das leis avulsas85 no estabelecem normas reguladoras, embora se apliquem
subsidiariamente as respectivas disposies do CPA86. No intuito de facilitar os referidos processos,
sugerimos a introduo, no novo RGIA, de normas de regulao claras, prevendo, por exemplo,
que a contestao e a audincia e defesa devem ser feitas por escrito mas que o rgo responsvel
pela investigao poder decidir que se realize pela forma oral, tendo em conta as circunstncias
concretas do caso, devendo, neste caso, as declaraes ser reduzidas a escrito. Ou, em alternativa,
determinar que a contestao, a audincia e a defesa s se realizam pela forma escrita, a menos
que esteja previsto em legislao avulsa que o rgo responsvel pela investigao possa decidir
pela forma oral.

Com esta medida, o direito audincia dos interessados inerente aos procedimentos de
infraco administrativa , garantido de forma desburocratizada. Em qualquer dos casos, o
rgo instrutor que decide, em cada caso e, in fine, se a audincia e defesa ou a contestao deve
ser escrita ou oral, como se estipula no n. 2 do artigo 93. do CPA.
Na reviso do RGIA pode, eventualmente, atender-se ao disposto no artigo 95., n.3 do
CPA, que admite o adiamento da audincia dos interessados (audincia oral), quando for
apresentada justificao da falta, embora o artigo 94. no preveja a prorrogao ou a concesso
de novo prazo, para a audincia escrita.
Por outro lado, na consulta aos Servios levada a cabo pelo C CAC, a DSF considerou que
nos actos-massa, como os que respeitam entrega de modelos ou impressos Administrao
fiscal, no vivel o exerccio do direito de audincia por parte dos infractores.
85 Incluem o RGEP, o RPTI, o REPAR, o RAVGT, o RPSI, o REPAF, o RPLT e o RLA.
86 Art.s 93. e ss. do CPA.
Relatrio de Pesquisa - 33

Quanto a esta questo, de saber se ou no justificvel cumprir a formalidade da audincia


prvia no caso de actos (ou procedimentos) de massa, a doutrina 87 e a jurisprudncia88 dominantes
j se pronunciaram no sentido de que nestes casos no justificvel o cumprimento desta
formalidade devido sua impraticabilidade em procedimentos que envolvam centenas ou
milhares de destinatrios simultaneamente.
No que toca preocupao manifestada pela DSF sobre os actos de massa relativos
entrega de modelos ou impressos Administrao fiscal (p.ex. nos casos de atraso de
apresentao de declaraes fiscais), julgamos que, mais do que a razo da impraticabilidade
daquela formalidade, uma vez que prejudicaria a celeridade e justeza do processo, e colocaria em
causa o princpio da desburocratizao e da eficincia por que se rege a Administrao Pblica 89,
esto tambm razes de interesse social que se traduzem numa obrigao legal de todos os
contribuintes. Estes argumentos permitem-nos defender que se venha sancionar os no
cumpridores deste prazo legal sem necessidade de cumprimento daquela formalidade. Este
mesmo procedimento poderia ser alargado a todas as situaes em que a lei imponha uma
obrigao a ser cumprida em determinado prazo por um nmero elevado de pessoas.
J pela alnea c) do artigo 96. do C PA se chega a esta concluso porquanto dispe esta que
no tem lugar a audincia dos interessados quando se trate de um nmero elevado de
interessados, por ser aquela impraticvel. Todavia, vem prever, como alternativa, a consulta
pblica. No obstante, julgamos que na questo em causa, a consulta pblica como alternativa
tambm no se afigura vivel, pelas mesmas razes apontadas para a impraticabilidade da
audincia prvia.

87 Vd. Fases do procedimento decisrio de 1 grau, de Diogo Freitas do Amaral, in


Direito e Justia, vol. VI, 1992, pags. 31 e 32.
88 Vd. acordo do STA (Portugal), 1 seco, de livro VI.95, in Acordos Doutrinais, n.
408, pgs. 1304 e segs.
89 vd. art. 12 do CPA, in fine.
Relatrio de Pesquisa - 34

No entanto, importa ainda alertar para o facto de a iseno desta formalidade apenas poder
ter lugar relativamente a infraces para as quais a lei preveja a aplicao de uma sano de valor
fixo e predeterminado, uma vez que aqui j no ser necessrio proceder a qualquer valorao
sobre a culpa do agente. No caso de infraces para as quais a lei preveja a aplicao de sanes
de valor varivel consoante a gravidade da culpa do infractor, no se poder abrir mo do
exerccio do direito de audincia prvia, na medida em que s aps o cumprimento desta
formalidade poder a Administrao proceder valorao da culpa do infractor e tomar uma
deciso.
7. No residentes da RAEM
O direito de audincia dos interessados consagrado no n. 2 do art. 11 do actual RGIA,
indistintamente aplicvel a qualquer infractor, quer se trate de residente da RAEM, quer se trate
de no residente90.
Apesar desta determinao legal, este Comissariado j foi confrontado, no mbito do
trabalho ilegal, com situaes em que o Servio competente aplicou a sano administrativa sem
que ao infractor tivesse sido facultado o exerccio do direito de audincia. Indagado o respectivo
Servio, este alegou que o exerccio do direito em causa no foi facultado para prevenir a fuga do
infractor no residente, e porque o processo sanciontorio de natureza urgente e o infractor j
havia sido ouvido como testemunha pelas autoridades judiciais, em sede de processo criminal,
para eventual determinao da responsabilidade criminal dos autores do crime de trabalho ilegal
(contratantes).
Aps a interveno deste Comissariado, nomeadamente atravs do esclarecimento do
Servio, de que o perigo de fuga representado pelos infractores no residentes no suficiente
para justificar a omisso daquela formalidade, at porque sempre possvel lanar mo do
instituto da cauo previsto no art. 18 do actual RGIA, e, por outro lado, de que a prestao de
declaraes na qualidade de testemunha no dispensa o exerccio do direito de audincia
porquanto esto em causa institutos diferentes e com fins diversos, o Servio em causa procedeu,

90 A Lei Bsica da RAEM, nomeadamente atravs dos seus art. s 41. e 43., consagra
uma extenso geral dos direitos fundamentais aos no residentes que se encontrem na RAEM.
Relatrio de Pesquisa - 35

in fine, desconfirmao de todas as decises sancionatrias que tinham sido tomadas sem
precedncia do exerccio do direito de audincia pelos infractores no residentes.
Assim, propomos que se preveja expressamente que a audncia dos interessados possa ser
feita por escrito ou oralmente, impondo-se, contudo, que, se a opo for por esta ltima
modalidade, as declaraes prestadas pelo interessado sejam documentadas pelos agentes da
Administrao, responsveis pela audincia, mantendo-se inalterado o actual regime quanto s
consequncia da falta de pagamento imediato da multa ou da prestao da cauo, isto , a
proibio de entrada na RAEM do infractor no residente, at que a multa seja liquidada91.
Tal medida, contudo, impe que sejam atempadamente informados os Servios de Polcia
fronteiria.
Refira-se, por ltimo, que se no for residente na R AEM o infractor no poder requerer a
vinculao ao regime de prestao de servio cvico, tal como preceitua o artigo 53., n. 1, al. 4)
do RGEP.
8. Forma de acto a utilizar para aprovar o novo RGIA
No desenvolvimento deste trabalho, foram efectuadas vrias referncias ao RGEP, por ter
este diploma legal introduzido algumas inovaes que julgamos adequadas e apropriadas tambm
para a resoluo das questes suscitadas no mbito do actual RGIA, pelo que consideramos serem
de transportar, com as devidas adaptaes, para o novo RGIA.
No entanto, preciso acrescentar que algumas destas inovaes regulamentam matria
sensvel relacionada com os direitos e liberdades dos infractores. Nomeadamente, a introduo de
outras sanes principais para alm da multa e a introduo de novos tipos de sano acessria
que comportam, muitas vezes, um sacrifcio maior para o infractor que a sano principal
pecuniria multa -, como o caso, por exemplo, da sano acessria da suspenso de eficcia
das autorizaes, licenas ou alvars.
Repare-se, por exemplo, que mesmo no mbito do Cdigo Penal, no obstante este
estabelecer que nenhuma pena acessria pode envolver como efeito necessrio a perda de direitos
civis, profissionais ou polticos, se faz depender da lei a correspondncia a certos crimes da
proibio de determinados direitos ou profisses92. Tambm o Cdigo Penal que fixa
expressamente a durao admissvel da interdio do exerccio de actividade profissional,
91 Vd. art. 18., n. 4, al. d) do RGIA e art. 38. do REPAR.
Relatrio de Pesquisa - 36

comercial ou industrial93, o que reflecte o cuidado do legislador em regulamentar estas matrias


atravs da lei, mesmo se tratando de infraces de natureza criminal cuja gravidade superior
das infraces administrativas.
Para alm disto, cumpre ainda alertar para o facto das disposies relacionadas com o
regime da imputabilidade previsto neste Regulamento no se configuram harmonizadas com o
disposto no regime geral civil e penal; seno vejamos :
O art. 42, n.s 4 e 5 do RGEP reza que () se a conduta ilcita tiver sido praticada por
menor que no tenha completado os 12 anos, a infraco considera-se cometida por quem
acompanhava e vigiava o menor, e as condutas de menor que ainda no tenha completado 8
anos e as condutas de sujeito portador de anomalia psquica no so sancionadas. Surge assim,
desde logo, a dvida de saber qual o critrio a utilizar para a graduao da multa a aplicar ao
vigilante quando esta seja de valor varivel. No obstante no RGEP estar previsto no n. 1 do art.
40, como critrio geral para a determinao da sano, entre outros factores, a culpa do infractor,
a lei civil s prev a responsabilidade do vigilante, enquanto haja uma violao do dever de
vigilncia deste, respondendo por facto ilcito prprio e no pelo facto de outrm.
Outro problema que se levanta ainda no mbito das condutas ilcitas praticadas por menor,
relaciona-se com as disposies previstas nos n.s 6 e 7 do art. 56., que dispem,
respectivamente: se a infraco tiver sido cometida por menor que j tenha completado 12 anos,
mas que no seja emancipado e no tenha fontes de rendimento, a responsabilidade pelo
pagamento da multa recai, solidariamente, sobre os seus representantes legais94 e os
responsveis pelo pagamento das multas so tambm responsveis, nos mesmos termos, pelo
ressarciamento das despesas suportadas pelo IACM para a reposio da situao anterior
prtica da infraco. Estas disposies, provenientes de um regulamento administrativo, no
encontram nenhum alicerce quer no C.Civil quer no Regime Educativo e de Proteco Social de
Jurisdio de Menores95.
92 vd. art. 60 do CP.
93 vd. art. 92 do CP.
94 A interpretao deste preceito, a contrario sensu, implica a responsabilidade de menor
pelo pagamento da multa desde que tenha qualquer fonte de rendimento.
95 Vd. DL n. 65/99/M, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 9/1999.
Relatrio de Pesquisa - 37

Pelo exposto, entendemos que a sede mais adequada para o estabelecimento das demais
sanes principais para alm da multa, de um conjunto de sanes acessrias que confrontam com
os direitos e liberdades dos infractores, e dos regimes da imputabilidade e da responsabilidade
pelo pagamento das multas, ser a Lei, ou em alternativa, ser a Lei a definir a moldura legal destas
matrias atribuindo aos regulamentos administrativos avulsos a competncia para fixar as regras
de concretizao consoante o tipo e mbito das infraces administrativas em causa.
III PARTE
CONCLUSES
Em termos de concluso, uma vez que no RGIA existem deficincias que dificultam as
operaes prticas e fazem com que as sanes administrativas no tenham o efeito desejado, o
Comissariado realizou o presente projecto de pesquisa, cujas questes e sugestes sintetizamos a
seguir:
I- Aplicao subsidiria da legislao
A actual verso do RGIA recorre s remisses mltiplas (aplicam-se subsidiariamente o
Cdigo do Procedimento Administrativo, os princpios gerais do direito e do processo penal) o
que impe a interpretao das respectivas disposies, tornando o processo de infraco
administrativa menos clere e, por vezes, porque a interpretao daquelas disposies difere de
servio para servio, tal impede que a execuo da lei pela Administrao seja uniforme, e
prejudica a credibilidade da autoridade pblica, pelo que se sugere que se evitem tais remisses na
reviso do RGIA.
II- Regime material
(1) Noo de infraco administrativa
A noo de infraco administrativa adoptada no RGIA no diferente da noo da
contraveno prevista no Cdigo Penal uma vez que ambas tem como objecto a violao ou a
falta de observncia de disposies preventivas de leis e regulamentos, o que cria dificuldade
nas pessoas em perceber as razes que levaram o legislador a atribuir natureza no penal
primeira e penal segunda. Da que se torna necessrio redefinir a noo/conceito da infraco
administrativa aquando da reviso do RGIA, caso haja inteno de manter a coexistncia destes
dois institutos no nosso sistema jurdico.
(2) Sanes da infraco administrativa
a) Sano principal
Relatrio de Pesquisa - 38

1. O RGIA prev a multa como sano principal da infraco administrativa; na verdade,


porm, a legislao avulsa j prev como sano principal outros tipos de sano, para
alm da multa, pelo que se sugere que na reviso do regime geral seja claramente fixado o
elenco das sanes principais aplicveis infraco administrativa, ou, em alternativa,
seja prevista com clareza a possibilidade de a legislao avulsa prever outros tipos de
sano principal, para alm da multa, evitando deste modo que surjam ou haja
contradies entre o regime geral e a legislao avulsa (especialmente, quando estas
ltimas no so aprovadas sob a forma de Lei, mas apenas sob a forma de Regulamento
Administrativo).
2. Convm enunciar no regime geral as restries ou os pressupostos da aplicao das
diversas sanes principais, com vista a serem subsidiariamente aplicados no caso de a
legislao avulsa no os prever, bem como estabelecer, no regime geral, algumas
restries com fora obrigatria na aplicao de determinados tipos de sanes principais,
a fim de acautelar os problemas resultantes da adopo de critrios diferentes pelos rgos
de execuo da lei, em razo do amplo poder discricionrio que lhes atribudo, na
tomada da deciso sobre a aplicao concreta de sanes, especialmente no referente
escolha da sano principal.
3. Relativamente aos tipos de infraco administrativa que no reclamem uma diferenciao
na valorao da culpa, sugere-se o recurso figura da multa de valor fixo no sentido de
aumentar a eficcia do procedimento administrativo, bem como para distinguir da multa
de valor varivel entre limites fixos e predeterminados, mnimo e mximo.
4. Inerente aos tipos de infraco administrativa que tomem em considerao a valorao da
culpa e relevncia dos bens que so objecto de tutela, podero ser introduzidas no
regime geral as seguintes classificaes: infraces comuns, infraces graves e
infraces muito graves, porquanto, atravs delas possvel fazer a determinao do
tipo e da medida da sano administrativa (incluindo a sano acessria, consoante a
gravidade da infraco cometida em causa). Relativamente aos casos de infraco
administrativa com multa de valor varivel, sugere-se, contudo, que seja ponderada a
hiptese de estabelecer no futuro RGIA, tomando como referncia as disposies da lei
penal, as disposies que se relacionem, por exemplo, com os princpios gerais, as
circunstncias atenuantes e agravantes para a determinao do valor da multa, com vista a
serem aplicadas subsidiariamente no caso de a legislao avulsa no dispor de regras nesse
mesmo sentido.
b) Sanes acessrias
1. Convm que as sanes acessrias acolhidas na legislao avulsa estejam tambm
tipificadas no regime geral.

Relatrio de Pesquisa - 39

2. Relativamente s sanes acessrias que restringem, directa ou indirectamente, os direitos


e liberdades dos infractores, convm estabelecer no regime geral os pressupostos e os
limites sua aplicao a fim de prevenir que a matria de direitos e liberdades seja
regulamentada sob uma forma inadequada, pelo que se sugere que seja ponderada a
necessidade de alterar o n. 3 do art. 6. do actual regime geral (que prev os requisitos
das sanes acessrias).
3. Relativamente aos problemas prticos da falta de eficcia na aplicao das sanes
acessrias de interdio do exerccio da actividade comercial e de encerramento
definitivo ser, pois, desejvel estabelecer normas que acautelem tais situaes atravs da
criao de um cadastro de acesso pblico dos estabelecimentos que praticaram infraces
administrativas, bem como as sanes principais e acessrias que lhes tenham sido
aplicadas e, para as situaes de alterao de nome do estabelecimento, a cedncia de
gesto, trespasse ou qualquer outra forma de cessao da explorao, impor aos
interessados que apresentem uma declarao ou acordo sobre quem assumir as
responsabilidades provenientes das infraces administrativas verificadas.
c) Prtica reiterada de infraces
1. A legislao vigente refere sucesso de infraces, infraces repetidas e infraco
continuada; no entanto, no d a respectiva definio, o que provoca, em termos de
definio de nmero de infraces j praticadas, diferentes interpretaes na aplicao
da lei, levando a que alguns infractores, tirando proveito desta situao, venham a
beneficiar de uma punio menos severa, pelo que se sugere que no regime geral sejam
fixadas as respectivas definies para que, atravs delas, se possa determinar o nmero de
infraces verificadas.
2. Se, na infraco administrativa, o legislador reconhecer a relevncia do instituto da
infraco continuada em termos de graduao da imputabilidade, convm que a aplicao
do mesmo se restrinja s infraces sancionveis com multa de valor varivel, na medida
em que a culpa do agente infractor , a, relevante para a determinao do seu valor; por
outro lado, para a definio da infraco continuada, prope-se que sejam fixados os
respectivos pressupostos.
3. No que toca verificao da reincidncia, a actual legislao avulsa apresenta diferentes
pressupostos, pelo que se sugere que na reviso do RGIA seja expressamente admitida
esta forma de previso ou, em alternativa, seja estabelecida, como regra geral, que se
considera reincidente o infractor que comete uma infraco no ano posterior data em que
se tornou definitiva uma deciso que o sancionou por infraco idntica, permitindo,
todavia, que a legislao avulsa consagre outro prazo que no ultrapasse determinado
limite temporal.

Relatrio de Pesquisa - 40

4. No que se refere punio dos casos de reincidncia, a actual legislao avulsa possui
previses diferentes pelo que deve ser cuidadosamente analisado o n. 2 do art. 6 do
RGIA (regra geral da reincidncia), no sentido de ser ponderada a sua manuteno ou, em
alternativa, fixar-se, como regra geral, os limites mnimo e mximo da multa, sem prejuzo
da aplicao de sanes acessrias progressivamente mais gravosas.
5. No obstante o artigo 8 do RGIA prever o princpio non bis in idem torna-se necessrio
esclarecer que a aplicao deste princpio tem como fundamento o facto de o bem jurdico
tutelado quer no direito penal quer no regime da infraco administrativa ser o mesmo, ou
seja, o primeiro tipo de infraces absorve o segundo, no havendo entre eles um concurso
efectivo, pelo que convm que seja aditada na referida norma do RGIA a expresso salvo
se os interesses jurdicos tutelados forem distintos.
6. No que se refere ao concurso ou cmulo de infraces de natureza administrativa, por
violao de normas de diferentes diplomas legais (mas aplicados pelo mesmo Servio), o
actual RGIA no prev a respectiva consequncia jurdica, pelo que convm introduzir
uma norma geral que preveja o cmulo de sanes (ou de multas) nestes casos, assim
como os limites mximos e mnimos da pena nica a aplicar pelo concurso de infraces.
d) Interrupo dos prazos de prescrio do procedimento.
1. Convm estipular no regime geral uma regra sobre a interrupo dos prazos de prescrio
do procedimento a fim de suprir a omisso do actual regime.
2. Tendo em considerao os problemas que se tem revelado de difcil soluo ligados com
as obras ilegais, convm que no regime geral seja criado um mecanismo de contagem do
prazo prescricional sobre os casos de infraco permanente, nomeadamente, sobre a data
do incio de contagem, assim como deve ser ponderada a eventual fixao da
responsabilidade do proprietrio do imvel ou estabelecimento.
III- Regime procedimental
1. Uma vez que a Administrao enfrenta com frequncia dificuldades em matria de
identificao dos presumveis infractores ou em impedir que a infraco prossiga,
designadamente no campo da recolha e da conservao de provas, fazendo com que a
execuo da lei por parte da Administrao no tenha o efeito desejvel, convm ponderar
se ser ou no de conferir ao pessoal com funes de fiscalizao, inspeco ou
investigao poderes de agente de autoridade e poderes de aplicao de medidas
provisrias e cautelares. Quanto ao exerccio concreto destas competncias, poder ficar
em sede de legislao avulsa a sua definio.
2. Considerando que o regime geral dever conter uma regulamentao mais completa,
convm que seja a estabelecido um elenco de medidas provisrias ou cautelares, a ttulo

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meramente exemplificativo; bem como, a fim de as tornar mais eficazes, que seja previsto
que a sua violao constituir crime de desobedincia, para efeitos de responsabilidade
penal.
Para os casos em que as infraces sejam directamente presenciadas e os respectivos
infractores logo identificados pelos agentes da administrao, convm introduzir no
regime geral a figura do auto de acusao, permitindo, desta forma, que o procedimento
sancionatrio seja imediatamente instrudo e deduzida e notificada a acusao ao prprio
agente infractor, a fim de que este possa contestar e defender-se da acusao ou cumprir
imediatamente as sanes (por exemplo, o pagamento voluntrio da multa), tornando o
processo mais clere.
Convm enunciar no regime geral os elementos que devem constar do auto de noticia e do
auto de acusao.
A fim de conferir maior celeridade ao processo, convm ponderar se de introduzir no
regime geral a possibilidade de ser levantado apenas um nico auto de notcia
relativamente aos casos em que existam vrias e diferentes infraces administrativas
cometidas na mesma ocasio ou relacionadas entre si, no obstante poderem ser diferentes
os seus agentes, no caso de caberem na competncia do mesmo rgo de aplicao da lei.
Convm estabelecer no regime geral o dever de colaborao para que as pessoas a ele
sujeitas no possam recusar a necessria informao (por exemplo, elementos
identificadores do infractor) para que no prejudiquem o desenvolvimento do prprio
processo, assim como estabelecer a respectiva responsabilidade criminal por violao
deste dever.
A fim de resolver o problema da demora do actual regime de notificao, sugere-se, por
um lado, que sejam previstos, de forma mais rigorosa, os dois tipos de notificao, ou seja,
a notificao pessoal e a notificao postal, e indicar expressamente quais as situaes em
que aquelas so consideradas feitas ou presumidas e, por outro lado, que seja
regulamentada a notificao por edital e a notificao dos demais actos que no a
acusao. No caso de ser vivel, poder-se- prever a possibilidade de as notificaes
serem efectuadas nos postos fronteirios da RAEM pela entidade policial competente;
para tal imperioso que se crie um mecanismo de comunicao entre os diversos servios.
Convm prever no regime geral normas de regulao claras sobre a forma de exerccio do
direito de contestao da acusao e da audincia e defesa (como por exemplo, que a
contestao e a audincia e defesa devem ser feitas por escrito mas que o rgo
responsvel pela investigao poder decidir pela forma oral, tendo em conta as
circunstncias concretas do caso, devendo, neste caso, as declaraes ser reduzidas a
escrito; ou, em alternativa, determinar que a contestao, a audincia e a defesa s se
realizam pela forma escrita, a menos que esteja previsto em legislao avulsa que o rgo
responsvel pela investigao possa decidir pela forma oral). Por outro lado, poder
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prever-se a admisso do adiamento da audincia por escrito dos interessados quando for
apresentada justificao da falta.
9. Em relao s situaes em que a lei imponha uma obrigao a ser cumprida em
determinado prazo por um nmero elevado de destinatrios, atendendo impraticabilidade
da realizao do direito audincia dos infractores pelos servios, e o prejuzo causado ao
interesse social que vem acautelado pela lei atravs da imposio de uma tal obrigao
legal a todos as pessoas a ela obrigadas, razes que levam a doutrina dominante e a
jurisprudncia a defenderem a possibilidade de dispensa desta formalidade, convm que
no regime geral seja prevista a dispensa desta formalidade e que seja fixado claramente
que esta dispensa apenas tem lugar relativamente s infraces para as quais a lei preveja a
aplicao de uma sano de valor fixo e predeterminado, uma vez que nos casos de
infraces para as quais a lei preveja a aplicao de sano de valor varivel, a
Administrao ter que valorar a culpa do infractor antes de tomar uma deciso sobre a
aplicao concreta das sanes pelo que aquela formalidade no pode ser dispensada.
10. No obstante ser grande a mobilidade dos infractores no residentes da RAEM, -lhes
garantido o direito de audincia. Relativamente falta de pagamento voluntrio imediato
da multa ou da prestao de cauo por parte dos infractores no residentes, deve manterse inalterado o actual regime de proibio de entrada na RAEM destes mesmos at que a
multa seja liquidada; para tal, convm prever que sejam atempadamente informados os
Servios de Polcia fronteiria. Por outro lado, convm, ainda, estabelecer que os
infractores no residentes no podem optar pela prestao de servio cvico em
substituio do pagamento da multa.
IV- Forma de acto a utilizar para aprovar o novo RGIA.
Aquando da reviso do RGIA convm adoptar a forma de Lei porque a maioria da
legislao avulsa (alguma sob a forma de Decreto-Lei, isto , uma das formas de lei, outras sob
a forma de Regulamento Administrativo, isto , fora das formas de lei) regulamenta outros tipos
de sanes principais, para alm da multa, e uma srie de tipos de sano acessria que afectam os
direitos e liberdades dos infractores; por outro lado, h legislao avulsa, em particular, que
regulamenta os regimes de imputabilidade de menor e da responsabilidade pelo pagamento das
multas que no se coadunam com os regimes vigentes previstos no direito civil e penal,
excedendo, desta feita, a moldura do RGIA. Ora, se esta regulamentao tiver a sua sede na Lei,
ou a reviso da respectiva moldura prevista no RGIA for feita sob a forma de Lei, salvaguardarse- a regulamentao destas matrias, que tocam com os direitos e liberdades das pessoas,
atravs de uma forma mais adequada. No que concerne fixao das regras de concretizao,
pode ser atribuda esta competncia legislao avulsa, consoante o tipo e mbito das infraces
administrativas em causa.

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