As polticas sociais no contexto das polticas pblicas

Edite da Penha Cunha

Eleonora Schettini Martins Cunha
Introduo
Tratar de polticas pblicas, especialmente de polticas sociais, remete ao ideal igualitrio
que acompanha a modernidade e que tem delegado ao Estado as funes de assegurar a igualdade
jurdica e poltica, expressa nos direitos civis e polticos, e determinadas condies de vida a todas
as pessoas, expressas nos direitos sociais, contrapondo-se s desigualdades reais. Para cumprir essas
funes, foram criadas instituies de carter pblico estatal que passaram a regular a aplicao dos
recursos econmicos gerados pela sociedade, no intuito de atender interesses de grupos e classes
sociais, ou seja, instituies responsveis pela redistribuio e distribuio desses recursos a partir
de direitos e deveres estabelecidos pela prpria sociedade. O Estado torna-se responsvel por
regular e efetivar essa distribuio, como garantidor dos direitos sociais conquistados.
Desse modo, a questo social, expressa na insero precria dos indivduos e grupos na
sociedade e no sistema produtivo ou mesmo sua excluso do acesso a bens e servios pblicos,
torna-se um tema poltico suficientemente relevante para ser levado discusso pblica. Alm
disso, a questo social passa a demandar recursos e esforos da sociedade e do Estado no sentido de
minimiz-la ou resolv-la, demonstrando o reconhecimento de direitos proteo social para
aqueles que se encontram em desvantagem, cabendo ao Estado garantir a satisfao das
necessidades vitais de sobrevivncia desses indivduos. Esse ser o primeiro tema a ser tratado neste
artigo.
A elaborao de polticas pblicas sociais de vrios alcances e matizes, objetivando reduzir
desigualdades sociais e perseguindo os ideais igualitrios da modernidade, tem propiciado uma
gama de conhecimentos acerca das formas como as polticas pblicas so percebidas, sua natureza,
suas funes e sua organizao, dentre outros aspectos. Alguns deles sero tratados na segunda
parte, com nfase na poltica pblica social, um importante instrumento de proteo social nos
Estados contemporneos, e as estratgias de descentralizao.
Uma terceira sesso apresentar alguns elementos prprios do processo de elaborao de
uma poltica pblica, desde o momento em que determinada questo entra para a agenda
governamental como prioritrio, at a avaliao da poltica em sua perspectiva gerencial e poltica.
Em seguida, so discutidos alguns temas que merecem reflexes mais aprofundadas, como os
processos de participao cidad e a ao em redes. Esses temas tm ganhado cada vez mais
relevncia quando se consideram as inovaes no desenho e gesto das polticas sociais, sobretudo
no nvel local. Portanto, a se encontra o desafio de como pensar a poltica social na gesto das
1

polticas pblicas. Como a poltica social pode dividir a cena com a poltica econmica e
compatibilizar seus elementos.

1. A questo social, o Estado e a cidadania

Desde o sculo XIV h registros de medidas pblicas de interveno junto a grupos que, por
sua condio de pobreza ou de no insero no mundo do trabalho, eram percebidos como ameaas
ordem e coeso social, sendo a questo social relacionada com o lugar marginal que esses
grupos ocupavam na sociedade. O enfrentamento dessa questo se deu, na maioria das vezes, com
leis que regulavam a mobilidade e a vida dessas pessoas e criadas instituies que atendiam
diretamente esses grupos, geralmente visando inseri-los em atividades produtivas (Castel, 1998). No
entanto, o processo de industrializao, que se acentua no sculo XIX, e as transformaes
econmicas, sociais e polticas que o acompanham, que possibilitaram a compreenso da questo
social como um fenmeno produzido socialmente, decorrente do desenvolvimento do sistema
produtivo capitalista, especialmente relacionada s precrias condies de trabalho e ao
pauperismo1.
A industrializao propicia o surgimento de novos atores e novos conflitos, expressos, por
um lado, nas foras liberais, que se opunham a qualquer tipo de regulao do Estado s atividades
produtivas e, por outro, no conjunto dos trabalhadores que almejavam uma regulao social menos
repressiva e mais protetiva. No campo da poltica, corresponde este perodo o avano das idias
democrticas e, consequentemente, da organizao de um sistema jurdico-poltico baseado nos
direitos dos cidados. O social adquire relevncia e surgem as primeiras medidas de regulao da
proteo social, sendo que a Alemanha foi a pioneira na instituio de um sistema de proteo
social, no perodo do governo de Bismarck (1883-1889), baseado na idia de seguro e nas relaes
contratuais 2 (Pereira, 1999).
No incio do sculo XX, o padro de acumulao capitalista caracterizou-se pelos
fenmenos de concentrao e monopolizao do capital, de fuso entre capital financeiro e
industrial e do incremento da concorrncia intercapitalista, dando origem crise econmica de 1929
e intensificao da questo social. As mudanas que esses fenmenos causaram no mundo do
trabalho e na vida privada dos trabalhadores propiciou a sua organizao e a expresso pblica de
suas necessidades coletivas. Por outro lado, a crise evidenciou fragilidades do sistema, relacionadas
1

Pode-se, portanto, compreender a questo social como decorrncia do processo produtivo, estando estreitamente
relacionada s fases de instalao e desenvolvimento do capitalismo, expressando-se nas conseqncias da insero
precria ou da excluso das pessoas na produo e ou no usufruto de bens e servios necessrios sua reproduo.
2
Ao longo do tempo, a idia de seguro social ou segurana social passa a se diferenciar da idia de proteo social,
sendo a primeira relacionada com o direito ao acesso a servios e benefcios que protegessem os trabalhadores das
perdas de salrio, o que pressupe contribuies prvias dos trabalhadores, e a segunda, relacionada ao acesso sem
restries decorrentes de posio no mundo do trabalho.
2

aos efeitos predatrios da total liberdade do mercado, levando representantes do capital a admitirem
os limites do mercado na soluo da questo social.
As idias de J.M. Keynes deram sustentao a esse debate, pois identificou a possibilidade
de existirem crises futuras, decorrentes da insuficincia de demanda efetiva, uma vez que os agentes
econmicos e os trabalhadores tomavam decises individuais quanto ao uso que dariam aos
recursos que dispunham, o que justificava a interveno do Estado, atravs de medidas pblicas de
carter econmico e social, que assegurassem demandas efetivas. O Estado passa a intervir como
mediador civilizador, com poderes polticos de interferncia nas relaes sociais, retomando as
concepes que deram origem ao Estado moderno e trazendo para seu interior os conflitos prprios
do sistema produtivo. O Estado passa a ser o responsvel pela implementao de um conjunto de
medidas pblicas econmicas e sociais que visavam prevenir crises, inclusive instituindo,
produzindo e distribuindo bens e servios sociais como direitos dos cidados. Portanto, as polticas
sociais surgem como estratgia ao mesmo tempo poltica e econmica, desempenhando uma trplice
funo: social, relacionada redistribuio de recursos sociais - servios sociais e assistenciais
vistos como complemento salarial; econmica, relacionada socializao dos custos da reproduo
dos trabalhadores; e poltica, com vistas integrao dos trabalhadores na vida poltica e social de
forma regulada.
As primeiras iniciativas de polticas sociais decorreram de pactos estabelecidos entre as
classes e o Estado, e estavam direcionadas aos trabalhadores, tendo como princpio a segurana
social, baseada na idia de que os trabalhadores deveriam estar protegidos contra todas as
possibilidades de perda de salrio, derivadas dos riscos sociais do trabalho assalariado (Pereira,
1999; Behring, 2000). Foram reguladas juridicamente as relaes e as condies de trabalho e
organizados sistemas pblicos de proteo social, cujas caractersticas variaram conforme as
particularidades de cada Estado nacional. poca da II Guerra ocorreram as primeiras experincias
de ampliao da cobertura das medidas de proteo social para a populao no assalariada - na
Sucia 1938, na Inglaterra 1942, quando so constitudos Estados de Bem-Estar Social ou
Estados Providncia, que introduziram o princpio da proteo social incondicional, ou seja, sem
contrato ou contribuio prvia. Os recursos arrecadados pelo Estado atravs de impostos eram
abrigados em fundos pblicos, destinados ao financiamento de bens e servios que asseguravam a
produo e a reproduo da fora de trabalho3, por meio de polticas sociais contributivas,
contratuais e mercadorizveis, que atendiam as necessidades de trabalhadores vinculados ao
mercado de trabalho, e distributivas, no-contratuais, no contributivas e desmercadorizveis,

Assim, tm-se como sujeitos protagonistas deste processo os representantes do capital, o Estado mediador e as classes
trabalhadoras (beneficirias das polticas sociais), conforme aponta Pastorini (1997:86)
3

destinadas a todos os cidados (Pereira, 1998, p. 62). Essa concepo de Estado foi disseminada na
Europa e em vrios pases do Ocidente, dando origem a diferentes experincias de proteo social.
A constituio de Estados de Bem-Estar Social est relacionada idia de que cabe ao poder
pblico assegurar os direitos sociais, constitutivos da noo de cidadania, em conjunto com os
direitos civis e polticos (Marshall, 1967). No entanto, preciso considerar que a cidadania
determinada pelas especificidades histrico-culturais de cada pas e suas dimenses podem estar
presentes umas sem as outras. Estudos recentes sobre a Amrica Latina indicam que os direitos
sociais de cidadania, na maioria dos pases latino-americanos, foram obtidos na ausncia dos
direitos polticos e civis, como um mecanismo de controle social e cooptao que deliberadamente
invertia a classificao acumulativa implcita na descrio de Marshall acerca dos direitos de
cidadania na Inglaterra. Mais recentemente, tanto os direitos sociais como os civis tm sido
restringidos, apesar da universalizao de direitos polticos (Carvalho, 2001; Oxhorn, 2001).
Ao longo da segunda metade do sculo XX, constatou-se que as medidas econmicas e
sociais decorrentes das pressuposies keynesianas no foram suficientes para solucionar as
desigualdades decorrentes do processo de produo e reproduo social prprios do modo de
produo capitalista e que so determinantes fundamentais da questo social. Apresentaram-se
novas crises e instituiu-se a agenda neoliberal, que incluiu uma profunda e complexa reestruturao
no sistema capitalista4 e a prescrio da reduo do Estado e dos direitos sociais conquistados at
ento e assegurados por meio de polticas sociais. As transformaes colocadas em curso nas
formas de produo e de consumo conduziram ao agravamento da questo social, que tem
aprofundado as desigualdades sociais, a insero social precria e a excluso, variando de
intensidade de uma pas para outro. Junte-se a isso o fato de que muitos estados nacionais tm tido
pouco ou nenhum controle sobre suas polticas econmicas e sociais, alm de estarem com
dificuldades no financiamento da seguridade social5. Se antes a questo social estava relacionada
condio de subordinao e dependncia dos sujeitos, hoje ela est diretamente relacionada com
o desmonte da cidadania social [...] com a destruio dos vnculos que
atavam um grande nmero de pessoas s engrenagens de uma sociedade que
se pretendia integradora [produzindo] ex-sujeitos ou ex-potenciais sujeitos
de direito, que, embora impedidos de agir como atores sociais (porque no
mais so considerados socialmente teis) esto presentes na vida social
(Pereira, 1999, p.56)

Pode-se relacionar nestas transformaes a chamada financeirizao do capitalismo; os avanos tecnolgicos que
reduziram ou extinguiram postos de trabalho, causando um novo tipo de desemprego, o estrutural; novas estratgias de
organizao do trabalho, que expulsaram do sistema os trabalhadores com baixa qualificao; a horizontalizao da
produo, em direo a pases com regulao menos rgida do trabalho; a flexibilizao das relaes de trabalho; a
expanso do trabalho feminino, a excluso de jovens e a incluso precoce de crianas no mercado, dentre outras.
5
Seguridade social entendida como o complexo poltico-institucional responsvel pela produo e execuo das
polticas sociais.
4

A nova questo social, portanto, relaciona-se diretamente com o declnio do padro de

bem-estar construdo aps a II Guerra, que tinha como referncia a idia de uma sociedade
igualitria. Presencia-se um movimento contrrio ao da garantia incondicional de direitos proteo
social, reduzindo-se a responsabilidade do Estado e verificando-se uma revalorizao da idia do
seguro social. A desobrigao do Estado na proviso de mnimos sociais como direito se expressa,
tambm, na transferncia para a iniciativa privada da oferta de bens e servios para os que podem
adquiri-los e/ou na realizao de filantropia social ou empresarial, enquanto os servios pblicos
passam a atender as parcelas mais pauperizadas da populao, dando-lhe um carter residual,
situao que Yazbek (1995) denomina de "refilantropizao da questo social". Nas polticas
sociais, esse movimento se expressa na seletividade e ou focalizao, nos cortes de programas
sociais, na reduo de benefcios sociais, dentre outros aspectos.
O que se observa, no entanto, que alguns Estados tm se reduzido muito menos do que se
predizia. Talvez porque, em sociedades muito desiguais e com fortes disparidades regionais, o papel
do Estado na organizao e financiamento de servios sociais, prestados por redes de ateno e
proteo social, de suma importncia para a garantia das necessidades de sobrevivncia de ampla
parcela da populao. No entanto, as estratgias de focalizao tm sido uma tendncia nas polticas
sociais na Amrica Latina e em diversos pases da Europa, associada descentralizao,
privatizao, execuo de programas de base local, participao social e a novas relaes entre
Estado, mercado e sociedade (Raczynski, 1999). Trataremos desses processos mais adiante.

2. Polticas pblicas e poltica social: algumas vises

2.1 Polticas pblicas
Tratar da poltica pblica aponta para a necessria distino entre poltica e poltica pblica.
A primeira, grosso modo, refere-se ao poder e s relaes que o envolvem, enquanto a segunda
corresponde a solues especficas de como tratar os assuntos pblicos e a sua discusso ganha
relevncia por seu carter de mediao entre as demandas sociais da populao e os modos como
so processadas pelo aparato governamental.
As polticas pblicas podem ser entendidas como respostas do Estado s demandas e
necessidades apresentadas pela sociedade ou pelos agentes do sistema num dado momento
histrico, bem como estratgias de ao que expressam compromissos polticos assumidos pelos
governos. Em ambos os casos, as polticas pblicas expressam o compromisso pblico do Estado
em concretizar direitos de amplos segmentos sociais e promover justia social, o que significa que
as polticas pblicas esto amparadas por leis e legitimadas pela sociedade. Nesse sentido, ao definir
uma poltica pblica, o Estado assume atuar, de forma planejada, numa determinada rea, a longo
prazo (Pereira, 1998).
5

A dimenso pblica reside no fato de que as decises e aes da poltica so revestidas da

autoridade soberana do poder pblico, o que indica que boa parte da atividade poltica dos governos
est relacionada com a produo e a execuo de polticas pblicas6. Por outro lado, o carter
pblico tambm indica que essas polticas no so privadas ou apenas coletivas, abarcando questes
que so pblicas e que envolvem legislao e interesses comuns, bem como expressam contedos e
escolhas que objetivam determinados resultados.
A construo de uma poltica pblica pressupe escolhas e decises privadas, o que indica
que o processamento das diversas demandas e interesses para a sua construo deve envolver
procedimentos formais e informais, que visam resoluo pacfica dos conflitos, bem como a
articulao dos apoios necessrios para formul-la e implement-la. Desta forma, ainda que as
polticas pblicas sejam reguladas e, em muitos casos, providas pelo Estado, no so aes
exclusivas do Estado e, assim, no devem representar decises autoritrias de governos e tm que
ser controladas pelos cidados. Nessa perspectiva, a existncia de espaos pblicos no interior do
Estado, como por exemplo os conselhos e comits, tem possibilitado a interao e o debate pblicos
entre os diversos atores interessados na poltica, que tm representatividade e podem ter ingerncia
sobre o processo de reproduo social.
Ao buscar compreender o impacto das diversas polticas pblicas na sociedade e em quais
estruturas ou espaos elas se desenvolviam, Lowi (1964) estabeleceu uma tipologia das polticas
considerando-as regulatrias, distributivas ou redistributivas. As polticas regulatrias envolvem
decises pblicas sobre o uso de recurso ou no sentido de assegurar direitos. So estabelecidas em
termos mais gerais, comumente dizendo respeito ao controle de determinados setores da economia
e, por isto, envolvem intensos conflitos e disputas entre diferentes grupos. Pela amplitude e
significncia dessas decises, que exigem maior capacidade de realizar alianas, o espao de
produo dessas polticas o Congresso, no seu papel clssico de legislar. As polticas regulatrias
do sustentao legal s polticas distributivas e redistributivas, o que lhes d importncia
estratgica, e seus impactos so percebidos no longo prazo. Como exemplo de polticas regulatrias
pode-se citar as leis que regulamentam a concesso de transporte e de meios de comunicao. Este
tipo de poltica foi, posteriormente, revisto por Lowi, dedobrando num novo tipo denominado
polticas constitucionais ou de ordenao do sistema, que dizem respeito aos direitos dos cidados
e s regras do jogo poltico.
As polticas distributivas so aquelas financiadas pelo conjunto da sociedade, mas que
distribuem bens e servios a indivduos ou grupos, das diversas classes sociais, sendo a maior
6

Pode-se dizer que as polticas pblicas envolvem funes de governo, as intenes que direcionam as aes de quem
governa, rgos que formulam e implementam as polticas, leis, regulamentaes complementares, decises
administrativas, programas, tudo isso num determinado contexto, do qual participam diversos atores, com interesses
variados (Cunha, Cunha e Lima, 2002, s/p).
6

demanda oriunda da populao de baixa renda. Uma de suas caractersticas que envolve mltiplos
interesses disputando os mesmos recursos, o que pode gerar estruturas clientelistas e de
patronagem, quando usada como moeda de troca. Uma possibilidade de se restringir a sua
utilizao clientelista, caracterstica que a vincula noo de privilgio e meritocracia em oposio
noo de direito que a faria universal, parece ser sua regulamentao aps um amplo debate em
espaos pblicos, uma vez que os loci tradicionais da produo dessas polticas so as agncias de
governo ou comisses do Congresso.
As polticas redistributivas trabalham com bens e servios pblicos e so financiadas com
recursos que o Estado arrecada por meio de tributao, ou seja, resultam na transferncia de renda,
no devendo, portanto, serem financiadas por seus prprios beneficirios. Envolvem demandas
generalizadas e ideolgicas e, por essas caractersticas, so as mais conflitivas e exigem alianas
mais estveis. As polticas redistributivas tm seu impacto em grandes grupos ou categorias sociais,
mas podem ter seu efeito mitigado quando o Estado aloca recursos do seu oramento geral na oferta
de bens pblicos para grandes grupos ou classes sociais mais pobres, ou ainda, efeito s avessas
quando de uma ampla base de arrecadao do governo. Segundo Lowi (1964), a esfera de deciso
dessas polticas o poder Executivo.
Uma outra forma usual de classificao das polticas pblicas se d por sua aproximao
com reas de atuao do Estado, podendo ser classificadas em poltica econmica e poltica social.
A poltica econmica est relacionada aos mecanismos que asseguram rentabilidade ao mercado,
atuando na esfera da produo, da acumulao, da concentrao e do consumo, enquanto a poltica
social atende s necessidades sociais e se expressa no mbito da reproduo, da (re)distribuio e
do consumo social (Silva, 1997, p.189). Essas polticas tm um carter dinmico e relacionam-se
intrinsecamente e no podem ser analisadas ou entendidas separadamente, sendo sua distino
puramente formal, uma vez que,
Determinada poltica econmica com contedo social contempla
instrumentos que compatibilizam positivamente o desenvolvimento
econmico e o social. Os mecanismos de financiamento constituem-se num
desses instrumentos, na medida em que podem proporcionar redistribuio
indireta da renda (Fagnani, 1998, p. 121).

Embora reconhecendo a estreita relao entre a poltica econmica e a poltica social,

trataremos a seguir de aspectos relacionados poltica social, pela sua relevncia nos sistemas de
proteo social.

2.2. Poltica social

Como j foi visto anteriormente, a poltica social surge como interveno e regulao do
Estado no que diz respeito questo social, especialmente no perodo do desenvolvimento do
7

capitalismo monopolista. Esta interveno determinou novas relaes entre capital e trabalho e
entre estes e o Estado, sendo a base da estruturao dos Estados de Bem-Estar Social. A poltica
social, portanto, surge como um mecanismo do Estado para mediar conflitos sociais, visando
atender necessidades e demandas de diferentes atores sociais, sendo resultado de complexas
mediaes socioeconmicas, polticas e culturais.
Para alguns autores, a expresso polticas sociais usada como sinnimo de todas as
polticas que atuam no sentido de amenizar ou dirimir as seqelas da questo social. Para outros, o
termo deve ser poltica social, por dizer respeito a uma matriz universal que reconhece a
diversidade e as desigualdades nas suas mltiplas dimenses e manifestaes. Como ela se realiza
em espaos diferenciados, Pereira e Iamamoto (2000) propem a designao de polticas setoriais
para aquelas que se relacionam s reas de sade, de educao, de assistncia social, do trabalho,
dentre outras, e que so perpassadas pelas polticas de segmento, assim denominadas por tratarem
de polticas dirigidas a categorias especiais da populao crianas e adolescentes, idosos,
portadores de deficincia, dentre outras.
Muitas das definies para poltica social colocam-na como responsvel pela remediao
das falhas do laissez-faire, enquanto outras creditam a ela as possibilidades de reproduo das
relaes sociais. Ao buscar uma definio para a poltica social, Santos prope que se chame de
poltica social
toda poltica que ordene escolhas trgicas7 segundo um princpio de justia
consistente e coerente [sendo] em realidade, uma poltica de ordem
superior, metapoltica, que justifica o ordenamento de quaisquer outras
polticas - o que equivale dizer que justifica o ordenamento de escolhas
trgicas (grifo do autor, Santos, 1987, p.37).

Uma outra possibilidade de classificar a poltica social est relacionada com suas funes,
ou seja, a organizao e produo de bens e servios coletivos, como por exemplo as aes de sade
e de educao; a realizao de transferncias sociais, como os diversos programas de transferncia
de renda; a interferncia na estrutura de oportunidades de acesso a bens e servios pblicos e
privados, uma vez que define e normatiza quem ser o beneficirio da ao; e a regulao da
produo e da distribuio de bens e servios privados, como no caso da prestao de servios de
transporte, de comunicao e de sade (Draibe, 1990).
A partir dessas funes e da relao que a poltica social tem com a questo social pode-se
ter uma poltica preventiva, quando ela tem como objetivo impedir ou minimizar a gerao de
problema social grave, como por exemplo sade pblica, saneamento, educao, emprego, sendo
que todos contribuem para seu financiamento de forma indireta, atravs do sistema tributrio. Uma

outra a poltica compensatria, que visa remediar problemas gerados pela ineficincia da poltica
preventiva, como por exemplo a poltica de qualificao de trabalhadores, sendo financiada por
diversas fontes (taxas, contribuies, tributos, etc.). H, ainda, a poltica redistributiva, que realiza
efetiva transferncia de renda dos nveis superiores para os inferiores da estratificao social, sendo
financiada pela parcela da sociedade com nveis de renda superiores (Santos, 1987, p.58-61).
Um outro tipo de classificao para a poltica social proposto por Belloni, Magalhes e
Souza (2000) e est relacionada com o grupo social a que se destina e o tipo de relao que a
poltica estabelece com as demais polticas. Assim, uma poltica pode ser congruente, quando ligada
diretamente poltica econmica bsica; complementar, quando inclusiva, contribuindo para o
alcance dos objetivos e metas globais; e reparadora ou compensatria, quando atua sobre as
conseqncias das demais polticas, especialmente a econmica, tendo impacto reduzido no
contexto, pois o fator originrio do problema no alterado.
Ao considerar as estratgias de seletividade implementadas a partir da dcada de 1990 e que
passaram a caracterizar os modelos emergentes de proteo social na Amrica Latina, Raczynski
prope classificar a poltica social como universal, quando dirigida a toda a populao; setorial,
quando atende categorias da populao; e focalizada, quando os destinatrios so definidos pelo
nvel de necessidades, pobreza ou risco (apud Filgueira, 1999).
As diversas classificaes apresentadas contribuem para perceber o alcance, os destinatrios
e as funes da poltica social e, com isso, poder estabelecer parmetros de anlise. No entanto, elas
no esgotam as possibilidades de que se estabeleam outras tipologias, adequadas a outros
parmetros. Ainda que haja diversos conceitos e tipologias de poltica social, pela dimenso que a
questo social tem assumido, parece que o mais significativo tratar dessa poltica de uma maneira
integrada e articulada, de modo que as intervenes pblicas possam atingir e impactar as diversas
dimenses e manifestaes da questo social.

2.3. Descentralizao
A estratgia da descentralizao tem sido o caminho escolhido tanto por estados federativos,
quanto por estados unitrios como alternativa s estruturas decisrias centralizadas, muitas vezes
decorrentes da estruturao de Estados de Bem-Estar Social ou de governos autoritrios. As
motivaes para a descentralizao podem ser de natureza econmica (melhoria do gerenciamento
do Estado maior eficincia e eficcia no uso dos recursos pblicos, reduo de gastos, ajuste de
finanas, etc. ou reduo do seu papel) ou de natureza poltica (ampliao da participao poltica,

Para Santos "toda escolha social uma escolha trgica no sentido radical de que, mesmo decises altamente benficas
reverberam, em algum lugar, metamorfoseadas em mal" (1987, p.37), na medida em que se deve optar entre a eqidade
(justia) e a eficincia (administrao da escassez).
9

vitalizao de governos regionais, afirmao de etnias sub-representadas em Estados unitrios,

dentre outras) (Arretche, 2002; Afonso e Lobo, 1996; Garcia, 1995).
O termo tem sido utilizado para descrever processos diferentes de coordenao e de
implementao de polticas pblicas desconcentrao, descentralizao, democratizao - e, nesse
sentido, faz-se necessria a distino entre esses processos. O primeiro se apresenta como uma
estratgia administrativa no sentido de delegar precariamente o poder para tornar a administrao
mais eficiente, geralmente ocorrendo num mesmo nvel de governo. O segundo, indica uma efetiva
transferncia de autoridade do governo central para os governos intermedirios e/ou locais, tendo
um forte contedo poltico e envolvendo intensas negociaes entre polticos e burocratas dos
diversos nveis de governo, bem como grupos de interesse diversos (empresrios, trabalhadores,
etc.). O terceiro aponta para a perspectiva de ampliao do acesso da populao aos bens e servios
pblicos (Bresser-Pereira, 2000; Garcia, 1995). De modo geral, a descentralizao de polticas
pblicas uma estratgia que procura se sustentar no princpio da subsidiariedade, que preconiza
que as aes que podem ser realizadas pelos nveis intermedirios e/ou locais devem s-lo feitas e
sempre pelo nvel mais prximo do cidado.
H pases em que a descentralizao uma deciso dos governos centrais, podendo ser
cuidadosamente planejada, enquanto outros, como no caso do Brasil e outros pases latinoamericanos, em que foi uma deciso da assemblia nacional, que por sua vez sofreu presses tanto
de governos e polticos dos nveis intermedirios e locais que almejavam maior autonomia
administrativa e financeira, quanto de movimentos sociais e organizaes da sociedade civil, que
desejavam alteraes significativas nas polticas pblicas em direo eqidade. Isto introduziu um
contedo de democratizao no processo de descentralizao, que passa a ser percebida, portanto,
como um desenho poltico-institucional que sustentaria a democracia ressurgente e o pacto
federativo. Nessa perspectiva, a descentralizao foi pensada tendo como premissas principais a
autonomia poltica dos nveis intermedirios e/ou locais (federalismo) expressa na transferncia de
poder financeiro e decisrio e na liberdade das instncias subnacionais quanto s decises
relacionadas utilizao dos recursos e ao provimento de bens e servios pblicos.
De modo geral, estudos registram que os processos de descentralizao apresentam a
revalorizao do poder local e mudanas nas polticas pblicas (Gaudin e Pereira, 2004), uma vez
que tendem a associar a responsabilidade dos governos locais pela prestao de servios sociais
com a possibilidade de se efetivar o controle pblico sobre esses servios. Alguns governos passam
a enfatizar polticas participativas, que possibilitam ou o aumento da capacidade de influncia de
segmentos sociais interessados e antes excludos das decises sobre polticas pblicas, ou a
participao efetiva desses segmentos nessas decises e, conseqentemente, sua capacidade de
influir no grau de distribuio das polticas sociais. Nessa direo, o Estado passa a no ser mais o
10

nico responsvel pelas aes pblicas, pois so introduzidos mltiplos dispositivos

interinstitucionais que possibilitam a emergncia de novos atores pblicos e privados e que
implicam em compartilhar poder e deciso, cooperao, negociao, deixando evidente um
processo de hibridao de aes, de poderes e de decises no seio das polticas pblicas
contemporneas (Gaudin e Pereira, 2004)
Assim, processos de descentralizao poltico-administrativas recentes, ocorridos tanto em
pases latino-americanos como europeus, tm resultado em algumas experincias de nvel local que
vm alterando significativamente os processos de formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas sociais, pois a reconfigurao territorial tem possibilitado maior autonomia e
maior poder de deciso, influncia e iniciativa do poder local em relao formulao e gesto de
suas polticas. Tal fato tem reorientado as aes dessas administraes no sentido de adequar /
modernizar a administrao, recompor parcerias a criao de novas funes e formas
institucionalizadas de relao com a sociedade civil, como o estabelecimento de contratos de
parcerias, criao de comisses, conselhos, fundos, oramentos participativos, elaborao de planos,
dentre outros que tm intensificado sua permeabilidade participao dos cidados.
Muito recentemente iniciaram-se estudos para verificar se a descentralizao efetivamente
altera a natureza e os contedos das aes dos governos locais, bem como as dificuldades que
envolvem o processo de coordenao das polticas pblicas entre os nveis central, regional e local,
decorrentes de multiplicao os centros de deciso. As deficincias no estabelecimento de
competncias desses nveis tm causado sobreposio de aes e competncias, o alto grau de
heterogeneidade territorial, demogrfica, socioeconmica, poltica, capacidade administrativa
dos governos locais pode agravar problemas e tenses inter e intra-regionais pr-existentes e
produzir resultados contraditrios, bem como a descentralizao pode reforar elites locais e
relaes de clientelismo, ao invs de propiciar maior democratizao nas relaes de poder
(Mabileau, 1994; Garcia, 1995; Souza, 2002)
Em outra perspectiva, Arretche (2002) identifica a importncia da existncia de uma
estrutura de incentivos positivos e negativos por parte do governo central no sentido de induzir os
demais nveis de governo a efetivamente assumirem novas responsabilidades e, neste caso, a
experincia brasileira mostra a utilizao de diversos instrumentos legais leis, normas, portarias,
etc. relacionados transferncia de recursos como os mais significativos e efetivos. Por outro
lado, tambm h a relao entre os custos financeiros e os benefcios polticos relacionados a cada
uma das polticas sociais que os governos locais avaliam ao serem chamados a aderir
descentralizao.
Uma outra perspectiva de anlise considera a existncia de mltiplos centros de poder [e]
um complexo sistema de dependncia poltica e financeira entre as esferas governamentais, no11

governamentais e multilaterais [bem como] a existncia de vrios caminhos para a prestao de

polticas pblicas [e] grandes disparidades inter e intra-regionais (Souza, 2002), o que aponta para
o envolvimento de uma variedade de atores poltico-institucionais e a possibilidade de se institurem
parcerias hierarquizadas e desiguais, decorrentes das diferenas existentes entre eles. Neste
contexto, ganham relevncia as relaes que esses atores estabelecem entre si, os diferentes
interesses pblicos e privados envolvidos e os processos de negociao que estabelecem. Introduzse uma nova lgica na ao poltica, que envolve relaes inter-pessoais e inter-institucionais e a
construo do interesse pblico a partir dos diversos interesses e saberes dos atores sociais (Gaudin
e Pereira, 2004).
e a distribuio de poder pblico, o que pode gerar intensos conflitos entre diferentes grupos
sociais.
O que as experincias de descentralizao tm apontado que no h uma relao de
causalidade entre este processo e a consolidao da democracia, pois a descentralizao implica na
redistribuio dos espaos de poder e meios para execut-la, o que, muitas vezes, no corresponde a
algumas experincias em andamento (Ug, 1991). A realizao de determinados contedos do ideal
democrtico est estreitamente relacionada ao efetivo cumprimento dos acordos polticos feitos no
processo e possibilidade de que determinados princpios possam se traduzir em aes polticas
concretas.

3. Processo de polticas pblicas: formulao, implementao e avaliao

A elaborao de polticas pblicas um processo interativo que implica no desenvolvimento
de fases sucessivas, que se ligam e se realimentam permanentemente. No entanto, ser tratado em
separado para fins didticos, identificando-se uma primeira fase, na qual a poltica pblica
formulada; a fase seguinte, que a da sua implementao; e por fim, a fase da avaliao.

3.1. Fase de formulao

A formulao de uma poltica um dos mais importantes momentos de um processo de
elaborao de poltica pblica, porque quando h uma convergncia dos problemas e se colocam
claramente as demandas e necessidades dos atores, manifestam-se os seus interesses, estabelecemse possveis confrontos e colocam-se alternativas de respostas. Um problema pode persistir ao longo
do tempo sem, no entanto, sensibilizar as autoridades governamentais para intervirem em relao a
ele. Somente quando uma questo mobiliza a ao poltica, seja do Estado, seja da sociedade ela
alcana o status de prioridade na formao da agenda pblica ou governamental, tornando-se um
problema poltico.

12

Pode-se, portanto, representar o processo de elaborao de uma poltica pblica a partir do

seguinte esquema: ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema poltico,
uma questo ou demanda que emerge da sociedade ou do prprio Estado - torna-se um input
(entradas ou perguntas), priorizada na agenda governamental e se transforma em outputs
(respostas) decises polticas que devem ser expressas, num primeiro momento, por meio da
formulao da poltica pblica que uma vez implementada, gera novas demandas (GAPI, 2002).
Essa fase de formulao envolve um processo decisrio, no qual pessoas podem tomar decises de
forma insulada nas burocracias do Estado e no tecnicismo, de forma racional e planejada ou
incremental, ou, de outra forma, num processo democrtico e participativo, que estimule o debate, a
negociao e a transparncia.
Portanto, considera-se que as polticas pblicas so produtos de complexas interaes de
pessoas e organizaes, o que transforma esse processo num espao de conflitos e negociaes em
torno da alocao de bens e recursos pblicos, envolvendo a ao de atores pblicos e privados.
Dentre os atores pblicos, encontram-se os burocratas, os polticos profissionais e aqueles
engajados em aes polticas, como os movimentos sociais. Entre os atores privados esto os
empresrios e os trabalhadores. Destaca-se, ainda, a importncia das agncias internacionais e a
mdia, principalmente os meios de comunicao de massa, que tm poder de contribuir na
tematizao de questes, na formao de opinio pblica, na definio de agenda de demandas
pblicas. Esses atores sociais trazem sua leitura de mundo, sua viso da realidade, ou seja, um
marco referencial - as idias, os valores e princpios que informam os atores - que influencia
decididamente no processo de tomada de decises, na escolha de suas preferncias, nas interaes e
no processo de formulao, de implementao e na avaliao dos resultados e impactos alcanados
pelas polticas pblicas (Subirats e Gom, 1998). Com base nessa normatividade os diversos atores
constroem seus argumentos e apresentam suas demandas especficas, interagem, mobilizam
recursos e interesses diferenciados buscando solues conforme suas idias e convices.
A implantao do Oramento Participativo no Brasil um exemplo desse processo, uma vez
que a origem e a emergncia dessa poltica participativa envolveu o reconhecimento do iderio e as
aes do Partido dos Trabalhadores e seus aliados locais, especialmente aqueles relacionados aos
princpios orientadores adotados pelo partido democratizao no processo de tomada de deciso e
inverso de prioridades -, e pela criao de canais institucionais de participao nos diversos
governos administrados pelo partido, principalmente, a partir de 1988 (Pires, 2004).
A deciso da melhor alternativa para a soluo das demandas apresentadas ao Estado
envolve a negociao e a pactuao entre os atores e a existncia de fatores estruturais e
institucionais que venham permitir a sua efetiva implementao e os resultados esperados, o que
indica que a melhor deciso aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.
13

A expresso dessa deciso encontra-se em determinaes legais, que regulamentam a poltica

pblica: leis, decretos, normas, resolues, etc., que, no entanto, no garantem que esta se
transforme em ao, nem que os resultados almejados sejam alcanados. Nos regimes democrticos,
a possibilidade de que uma deciso se transforme em ao est vinculada resoluo dos pontos de
conflito envolvidos naquela poltica pblica, bem como ao controle dos cidados acerca da
efetivao das decises. Nesse sentido, destaca-se a relevncia da sociedade civil poder influir na
formulao das polticas pblicas por meio de outras formas de participao que no apenas pelos
mecanismos tradicionais da democracia representativa, como os partidos e eleies. A discusso,
negociao e realizao de acordos que ocorrem em outros espaos de participao devem ser
considerados e processados pelas instituies com vistas a sua implementao.

3.2. Fase de implementao

A fase da implementao corresponde ao processo em que as alternativas para o
atendimento das demandas sociais sero implantadas por organizaes de natureza pblica ou
privada, que passam a executar o conjunto de aes definidas para a poltica. A implementao de
uma poltica pblica envolve a articulao de apoios que a fortaleam e a criao de instrumentos
de gesto, como por exemplo financiamento, equipes, mecanismos de acompanhamento, etc., de
modo que ela seja concretizada, monitorada e avaliada. Nessa perspectiva vai ganhando fora a
idia de que os espaos e mecanismos de definio e gesto das polticas sociais devem ser
ampliados, buscando a participao de novos atores sociais no s na sua formulao e
implementao como tambm nos processos de avaliao de seus resultados.
Na medida em que a elaborao de polticas pblicas ocorre em espaos de negociao, que
envolvem o governo e seus rgos executivos, e os cidados, o cumprimento dos compromissos e
acordos realizados, naquela fase, pelas partes leva-as a uma situao de co-responsabilidade e cogesto, ainda que no se ignore os conflitos e necessidade de permanentes negociaes. No
cumprimento dos acordos, as organizaes responsveis pela formulao, implementao e
avaliao de polticas pblicas tm um papel importante, mas no mais central enquanto locus onde
ocorre todo o processo decisrio e de avaliao. As experincias participativas, consideradas
inovaes no campo das polticas pblicas, levam a um alargamento da compreenso dos processos
de polticas focados apenas nas instituies, uma vez que a realidade tem colocado outros formatos
de organizaes e processos como os oramentos participativos, os conselhos de polticas pblicas,
os contratos de parcerias, as comisses, etc.
No obstante a idia de ampliao de discusso das polticas pblicas num processo mais
complexo, que envolva a efetiva participao e deliberao das pessoas, deve-se estar atento para a
importncia de se considerar o poder de deciso dos funcionrios pblicos, que atuam e interagem
14

diretamente com os cidados no desempenho de suas funes, para escolher distintos cursos de ao
ou no-ao. Aqueles que se situam mais prximos implementao das polticas, ao executar seu
trabalho, decidem sobre as rotinas e os mecanismos para enfrentar as incertezas resultantes da
presso do trabalho, determinando assim, a maneira como as polticas so efetivamente
implementadas. Esses funcionrios, s vezes, quebram regras e estabelecem rotinas prprias para
no inviabilizarem o servio. Isso remete questo sobre at que ponto a poltica pblica deve ser
percebida como um produto exclusivo do Legislativo e dos gabinetes dos administradores de alto
escalo (GAPI, 2002).
No entanto, nos ltimos anos ocorreram vrias inovaes no desenho e na gesto das
polticas sociais, sobretudo no nvel local, em que a territorializao, a deliberao pblica, as
parcerias e o controle pblico ganharam relevncia e vm demonstrando seu potencial para
qualificar os processos e resultados das polticas pblicas. Esses aspectos, sero tratados na prxima
sesso.

3.3. Fase de avaliao

A fase de avaliao da poltica de fundamental importncia, tanto para o processo de
tomada de deciso (funo gerencial da avaliao) quanto para a verificao dos resultados
entendidos como produtos e metas definidos e esperados num mbito mais restrito e impactos da
poltica entendidos como produtos sobre um contexto mais amplo e muitas vezes no esperados
ou desejados , decorrentes de sua implementao. A avaliao "qualifica decises, processos,
resultados, impactos" (Carvalho, 1998, p.88) e permite repensar as opes polticas e programticas,
alm das prprias aes que foram ou esto sendo executadas. a avaliao que aponta as
correes de rumos e as aes a serem implementadas em momento seguinte. Dessa interatividade
entre a implementao e a avaliao dos resultados alcanados que sero definidas novas aes
que propiciaro maior aproximao em relao as transformaes desejadas.
Na avaliao, significativa a influncia de "opinies, valores, pautas culturais, demandas e
presses sociais que esto em constante embate e negociao" (Carvalho, 1998:89) e que devem ter
sido expressos no processo de formulao da poltica. Esses valores devem perpassar o processo de
avaliao e fornecer elementos em relao realidade fornece informaes sobre o que se
desenvolve, permitindo melhorar e superar impasses identificados e prospeco verifica se os
objetivos que a sociedade tinha em relao poltica permanecem vlidos, se atende suas
necessidades e se podero continuar vlidos para o futuro.
A avaliao deve ser contnua, possibilitando a produo de informaes essenciais para que
se evite a elaborao de polticas intuitivas, concebidas de forma desarticulada e insuficientes para
atingir seus objetivos e solucionar os problemas, bem como para manter informados beneficirios,
15

instituies e agentes pblicos, efetivando uma dimenso tica da avaliao e o exerccio de um

importante direito democrtico: o controle pblico sobre as aes de governo (Arretche, 1998;
Pestana, 1998).
4. Ampliando a discusso: processos de participao e ao em redes
4.1. Participao
Como tratar desta multiplicidade de questes e efetivar a participao? A descentralizao
tem possibilitado que se desenvolvam formas alternativas de gesto do Estado, tendo como
pressuposto a participao dos cidados e de organizaes da sociedade civil nas discusses e ou
decises em polticas consideradas setoriais (como sade, assistncia social) ou em polticas
voltadas para um determinado territrio (poltica urbana, por exemplo). Algumas delas decorrem de
legislao especfica e, nesses casos, devem ser implementadas em funo de uma regulao
existente, como o caso de alguns conselhos e comits. Em outros casos, decorrem de deciso dos
governos em compartilhar suas prerrogativas legais acerca das decises sobre polticas pblicas
com os cidados, como o caso dos oramentos participativos. Pode-se considerar que esses so
espaos pblicos, de participao institucionalizada, que possibilitam que os diversos atores sejam
conhecidos, seus interesses tornados pblicos e onde se possam construir acordos em torno das
polticas pblicas.
Essas experincias apontam para a possibilidade de que se estabeleam novas relaes entre
Estado e sociedade, e no interior da prpria sociedade, uma vez que nesses espaos os atores podem
apresentar seus projetos e vises de mundo, debater sobre eles e buscar solues s questes que
lhes so comuns. Elas tambm indicam que esses atores integram diversas redes de relaes,
construdas ao longo de sua trajetria de vida e que, muitas vezes, do suporte sua participao.
Alguns estudos apontam para uma srie de problemas presentes nessas experincias, em especial
para a assimetria quanto aos recursos de poder que dispem os atores que delas participam. Sem
dvida essas so questes relevantes e devem ser consideradas. Experincias ainda mais recentes
tm se utilizado da participao por meio eletrnico, ou seja, as pessoas podem apresentar
diretamente suas expectativas, opinies, decises utilizando-se da internet como canal de expresso.
Neste caso, um problema particularmente significativo diz respeito a quem efetivamente se encontra
em condies de participar, uma vez que esse tipo de participao demanda um certo custo
monetrio, que muito relevante em pases com fortes desigualdades sociais, o que aponta para a
necessidade de se associar possibilidade da participao, programas efetivos de incluso digital.
De modo geral, o que essas experincias mostram a possibilidade de se construrem
formas alternativas para a formao da agenda pblica e a produo, o acompanhamento e a
avaliao de polticas pblicas, envolvendo efetivamente os cidados. Nessa perspectiva, parece que
16

a efetividade desse novo tipo de gesto demanda ao menos trs condies: a existncia de espaos
de participao, a disposio dos governos em compartilhar com os cidados decises que antes
eram de sua prerrogativa e a existncia de pessoas e organizaes da sociedade dispostos a
participar. Alm disso, parece importante que existam procedimentos institucionalizados e pblicos
que legitimem as discusses e as decises tomadas nesses espaos.
A participao pode alcanar diversos nveis de intensidade, desde o compartilhamento de
informaes, a realizao de consultas, a participao em decises, bem como na implementao
das polticas e no controle pblico das aes do governo. Nesse processo, so indispensveis para a
participao, a organizao, a informao e o acesso s tecnologias de comunicao que facilitam a
interao e a incluso de grupos maiores nos debates. Com isso, a participao parece favorecer a
distribuio mais eqitativa do poder e uma maior visibilidade dos problemas sociais; a
considerao das opinies dos cidados no perodo entre as eleies; a promoo de maior
transparncia ao sistema poltico; a pluralidade de apresentao de demandas e de vises de mundo.
Por outro lado, a participao pode melhorar a gesto pblica ao inform-la acerca das
necessidades, prioridades e capacidades da sociedade ou de seus setores; os programas podem ser
melhor adaptados s necessidades locais, otimizando o uso dos recursos; a prestao de servios
pode ser de melhor qualidade e atender melhor a demanda; permite mobilizar recursos locais; e
pode melhorar a utilizao e a manuteno das instalaes e servios governamentais (Lahera,
2004).
4.2. Ao em redes
Um processo importante relacionado s polticas pblicas articulao e integrao das
aes em redes, que esto fundamentadas no princpio de que o tratamento de um problema social
pode e deve ser apreendido em sua totalidade e complexidade ou nas diversas dimenses que o
caracterizam. Assim, a ao em rede considera a incorporao das noes de integrao, territrio,
equidade e direitos sociais, numa lgica intersetorial, que tem se mostrado mais permevel
participao do cidado, pois se aproxima de como as necessidades se apresentam para ele no
mundo real, intrinsecamente interligadas. Por outro lado, contribui para a reformulao da relao
Estado e sociedade e esta deve materializar-se desde a fase de planejamento e na definio dos
objetivos e estratgias (Inojosa, 1998) Assim, a concretizao da ao intersetorial pressupe a
articulao e a integrao entre organizaes privadas, pblicas e/ou estatais e a interao
estruturada entre estas organizaes gera o que tem sido chamado de redes sociais (Pires,

).

Implementar polticas sociais por meio de redes implica reconhecer que h diferenas no s
institucionais, mas tambm de habilidades no que diz respeito ao "trato" da questo social,
diferenas que se evidenciam desde metodologias de ao at capacidade efetiva de execuo. A
17

conjugao dessas aes em funo de um mesmo resultado demanda a articulao de todos os

recursos disponveis existentes na rede. Isso significa que recursos pblicos so somados a recursos
privados, sendo as redes pblicas e as redes privadas consideradas complementares (e no
concorrentes) quanto prestao dos servios que so pblicos, a serem prestados a cidados, ou
seja, deve ser baseada no princpio e nos direitos de cidadania.
Considerando que sua finalidade atender determinado(s) segmento(s) da populao em
uma determinada rea geogrfica, uma rede de ateno, de proteo ou de servios deve interrelacionar as chamadas polticas sociais bsicas ou setoriais, ou seja, produzir aes intersetoriais,
ou at mesmo trans-setoriais, que permitam integrar as diversas organizaes que atuam no setor,
tendo como base as funes e os objetivos dessas polticas setoriais (Sade, Educao, Assistncia
Social, etc). Assim, a dimenso espacial assume importncia quando se trata de rede de servios ou
de ateno, uma vez que num dado espao ou territrio em que se manifestam concretamente as
demandas da populao, bem como se traduzem as possibilidades de atendimento. Nesse sentido,
identifica-se a formao de redes de mbito local, regional, nacional e at internacional. Em
qualquer desses mbitos, a existncia de projetos interinstitucionais permite a efetiva integrao dos
atores.
Alguns objetivos parecem se destacar quando se pensa em organizar servios em redes:
formar e capacitar agentes institucionais, otimizar os recursos existentes para melhor cumprir os
objetivos da poltica, atualizar demandas e qualificar servios, organizar determinada poltica tendo
como um de seus parmetros a ao articulada dos atores. H experincias de diferentes tipos de
redes que tendem a se organizar em conformidade a diferentes caractersticas. Essas redes, podem
integrar os diversos tipos de equipamentos pblicos existentes em um dado espao geogrfico, alm
de incluir outros parceiros autnomos da sociedade civil, ONGs, conselhos, etc, de forma a
potencializar resultados e impactos para um dado grupo populacional ou segmento.
Os imensos desafios que envolvem questes referentes s polticas sociais, sobretudo em
reas consideradas economicamente pobres, tm constitudo a motivao principal do reforo a
idia de trabalho em redes, a criao de vnculos que aumentem a produo e a circulao de bens
materiais e simblicos. Dessa forma, a constituio e consolidao de redes interativas de ao
enquanto um espao poltico social de associao e organizao de parceiros que se articulam e
interagem para o estabelecimento e implementao de polticas sociais vem tornando-se o elemento
central nos debates sobre a mobilizao e integrao de comunidades locais.
Os limites e as possibilidades da poltica social
Ao se refletir sobre a trajetria das polticas pblicas em geral, e da poltica social em particular,
deve-se considerar que elas no so determinaes universais, ou seja, se expressam de forma
18

diferenciada conforme as particularidades de cada sociedade, decorrentes de sua conformao

histrica, seus processos polticos, culturais e ideolgicos (Laurell, 1997; Bhering,2000). Nesse
sentido, importante lembrar que as polticas pblicas vo adquirir contornos diferentes nos pases
centrais e nos pases perifricos, como respostas desses Estados s demandas da sociedade por
direitos, bens e servios. Nessa reflexo tambm relevante a apreenso das caractersticas do
Estado, na medida em que ele desempenha um papel de importante na formulao, implementao e
avaliao da
Na verdade, observa-se um agravamento da questo social que tm apontado para o aumento da
demanda por proteo social e, conseqentemente, para o aumento dos investimentos pblicos com
a poltica social. O modelo que tem sido utilizado para enfrentar este desafio tem sido o da reduo
do Estado com conseqente restrio dos direitos sociais e o maior favorecimento do mercado, seja
no atendimento direto as necessidades sociais, seja atravs do estmulo s atividades de
organizaes no governamentais que passam a cumprir as funes do Estado. Historicamente, o
que se observa que a centralidade e a importncia da poltica social est diretamente relacionada
aos ciclos econmicos, pois ela se expande ou se restringe conforme os perodos de expanso ou
recesso econmicos.

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