Saborío Valverde, Rodolfo (1999).

10 años de la Sala Constitucional: Los cambios

pendientes. Revista Jurídica electrónica. Disponible en:
www.cesdepu.com/revelec/consti.htm3 enero 2010.

Dr. Rodolfo Saborío Valverde*

Este comentario apareció publicado en la Revista Contrapunto, Costa Rica, Mayo, 1999.
Escasas semanas antes de que la Asamblea Legislativa promulgara la Ley de la Jurisdicción
Constitucional en octubre de 1989, el texto que se discutía y estuvo a punto de aprobarse
era sustancialmente diferente al que nos rige hoy en día. La Comisión de Asuntos Jurídicos
del Congreso prácticamente sustituyó el Proyecto original avalado por la Corte Suprema de
Justicia y aprovechó las circunstancias positivas que generaba la aprobación en esos
mismos días de la reforma al Texto Fundamental que creaba una jurisdicción constitucional
especializada. Esta situación probablemente favoreció el que se pudiera modificar un texto
que había venido discutiéndose durante largo tiempo pero que en realidad no podía haber
contemplado las nuevas posibilidades abiertas por la reforma a los artículos 10 y 48 de la
Constitución Política(Saborio: 1999,1).

El intenso trabajo de Comisión y Subcomisión permitió, como se puede observar en las

actas, la incorporación de conceptos de avanzada, aunque al mismo tiempo condujo a la
presencia de lagunas y figuras contradictorias dentro de la misma Ley. Para quien repase
los antecedentes legislativos, será fácil observar que en definitiva en muchos casos
predominó el entusiasmo y los deseos por mejorar el Proyecto, pero en alguna medida esto
propició la presencia de algunas omisiones y deficiencias. (Saborio: 1999,1)

Esto explica por qué apenas pocos meses después de la entrada en vigencia de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional ya se planteaba seriamente en las instancias oficiales (Poder
Ejecutivo y Parlamento) una reforma sustancial a dicha normativa, y que sin haber
cumplido dos años de vigencia, ya se hubiera presentado a la opinión pública un Proyecto
que sustituía integralmente la ley vigente. (Saborio: 1999,1)

Al cumplirse 10 años de la creación de la Sala Constitucional, resulta conveniente

reflexionar sobre los cambios que prácticamente desde sus inicios ha necesitado la Ley de
la Jurisdicción Constitucional La oportuna discusión de estos temas por parte de la
Asamblea Legislativa y todos los sectores relacionados debe sentar las bases para que se
hagan los ajustes necesarios de modo que se obtenga todavía más provecho de una
jurisdicción especializada que tanto le ha aportado al desarrollo institucional costarricense
Dentro de algunos de los cambios más importantes que todavía debe valorarse, podría
considerarse los siguientes:

a) Corrección de la regulación de los efectos de las declaratorias de inconstitucionalidad.

El Proyecto de Ley original acogía la tesis de que los efectos de las declaratorias de
inconstitucionalidad rigen hacia el futuro, con. Esta regulación se mantiene en la Ley
vigente en el artículo 88:

"Artículo 88.- Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad y pronuncien la

anulación consecuente de la norma o los actos impugnados, producirán cosa juzgada y
eliminarán la norma o acto del ordenamiento. (Saborío: 1999,1)
Esa eliminación regirá a partir de la primera vez que se publique el aviso a que se refiere el
artículo 90, lo cual se hará constar en él".(Saborío: 1999,2)

Esta regulación era complementada con la imposibilidad de afectar situaciones

consolidadas y la prohibición de aplicar las normas o actos declarados inconstitucionales en
la resolución de ningún asunto "presente o futuro".(Saborío: 1999,2)

Es de suma importancia para la comprensión de este tema, observar que según la versión
anterior a los cambios introducidos en los momentos finales al Proyecto:

"Los procesos terminados y las situaciones jurídicas que hubieren surtido plenamente sus
efectos entre las partes sin intervención de los tribunales, no podrán ser objeto de revisión o
variación de ningún género a causa de una declaración posterior de inconstitucionalidad,
salvo si se tratare de procesos penales o sancionadores en que, a consecuencia de la
inconstitucionalidad de la norma aplicada, resulte la disminución de la pena o sanción
impuesta, o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad". (Saborio: 1999,2)

Ese era el conjunto de reglas aplicable a los efectos de la declaratoria de

inconstitucionalidad, hasta que en la Comisión de Asuntos Jurídicos, se incluyó, sin reparar
en el grave error conceptual en que se incurría, una tesis totalmente contraria, en el artículo
91: (Saborío: 1999,2)

"Artículo 91.- La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo

a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de
buena fe

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el

tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste
produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales." . (Saborio:
1999,2)

La tesis de los efectos declarativos y retroactivos de la declaratoria de nulidad es pacífica

en el Derecho administrativo, en donde en la mayoría de los casos se resuelve sobre
disputas con un alcance individual, pero cuando se trata del funcionamiento de la totalidad
del sistema normativo, la anulación indiscriminada con efectos retroactivos no es
generalmente aceptada. (Saborio: 1999,2)

Resulta entonces que en una misma Ley se recogen dos tesis totalmente antagónicas: la
tesis constitutiva y la tesis declarativa.

La primera tesis, en la mejor tradición kelseniana, asimila el control de constitucionalidad a

las funciones de legislador negativo, tiene efectos más moderados sobre el funcionamiento
del ordenamiento jurídico. Esto significa que al anularse una norma el juez constitucional
actúa en ejercicio de atribuciones legislativas, y se limita a eliminar la norma del
ordenamiento hacia el futuro. . (Saborio: 1999,3)

Por su parte, la tesis declarativa, en los términos en que se acoge en el artículo 91 y sin una
debida aplicación del concepto de limitación de efectos que establece el actual artículo 93
proveniente del proyecto original, tiene repercusiones más severas sobre el funcionamiento
normal del ordenamiento jurídico. En realidad, en ningún país con una jurisdicción
constitucional evolucionada se sostiene tal tipo de efectos radicales de una sentencia de
inconstitucionalidad. Dentro de las razones más importantes para desechar esta tesis, se
encuentra la de que las normas jurídicas han sido creadas para regular conductas humanas,
no existen en el vacío. Las conductas humanas expresadas en negocios o actuaciones,
fundadas en normas válidas al momento en que se adoptan, en la mayoría de los casos
surten efectos pacíficamente sin la intervención de ninguna autoridad judicial. Estas
conductas y sus consecuencias no pueden ser declaradas inconstitucionales con efectos
retroactivos. Pretender lo contrario sería intentar ir en contra de la realidad. Lo que se
acostumbra es dotar al juez constitucional de competencias para que gradúe en el tiempo
(pasado y futuro) los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad, de modo que los
casos pendientes de solución ante los Tribunales o situaciones en donde todavía prevalece
algún grado de litigio sobre la aplicación de la norma anulada, puedan ser conocidos y
resueltos a la luz de la nueva situación presentada con la declaratoria de
inconstitucionalidad. (Saborio: 1999,3)

Esta contradicción de dos disposiciones de la Ley de la Jurisdicción Constitucional ha

provocado múltiples problemas interpretativos, de los cuales el resultado ha sido una
aplicación preferente de la tesis declarativa, remontando los efectos anulatorios al momento
de la emisión de la norma. Como decíamos, esto no tiene ninguna repercusión en la
inmensa mayoría de los casos, ya que no se puede afectar relaciones jurídicas que ya
agotaron todos sus efectos, pero ha dado pie a que en numerosos casos se pueda cuestionar
la solidez de actos y decisiones adoptadas en condiciones de absoluta legitimidad. .
(Saborio: 1999,3)

Este es un tema que demanda inmediata atención, para lo cual no basta con definir que se
aplicará la tesis constitutiva, ya que debe dotarse al juez constitucional de las competencias
suficientes para que pueda modular hacia el pasado y el futuro sus resoluciones anulatorias,
de modo que las declaraciones de inconstitucionalidad sean más un elemento de
regularización del sistema normativo como un todo, y no una fuente de tensión. (Saborio:
1999,3)

b) Corrección de los efectos de admisión a trámite de una acción de inconstitucionalidad.

En la actualidad, la admisión a trámite de una acción de inconstitucionalidad suspende el

dictado de la sentencia en los juicios en que se discute su aplicación y afecta la adopción de
los actos finales en sede administrativa. Debe modificarse esta situación en el sentido que
lo único que se vea suspendido sea el dictado de las sentencias en los asuntos de
conocimiento de los Tribunales, de modo que la aplicación por parte de las autoridades
administrativas no se vea paralizada por las acciones de inconstitucionalidad en curso.
(Saborío: 1999,3)
c) Corrección del régimen de suspensión de los actos recurridos en amparo.

Otra situación que ha provocado gran cantidad de tensiones, ha sido la consideración de

que los recursos de amparo suspenden, por su simple presentación, sin necesidad de que
haya un acto formal expreso, los efectos de los actos y disposiciones impugnados. Esta
disposición ha sido modulada con el tiempo por la Sala Constitucional, y no en todos los
casos se decreta la suspensión automática, sin embargo, la regulación normativa que dio
base a esa situación sigue plenamente vigente. (Saborío: 1999,4)

El concepto de suspensión automático o de pleno derecho de los actos recurridos en

amparo, no formaba parte del Proyecto original, y fue introducida por moción en un
contexto en donde para recurrir en amparo, era necesario agotar previamente la vía
administrativa. (Saborío: 1999,4)

En efecto, de acuerdo con la versión aprobada por la Comisión de Asuntos Jurídicos hasta
el 4 de julio de 1989, se establecía expresamente que no era posible la interposición del
recurso de amparo:

"Contra las resoluciones dictadas en procedimientos administrativos regulados en leyes

especiales, cuando el asunto tuviere apelación ante órganos jurisdiccionales.
Contra cualesquiera otras resoluciones, inclusive las que pongan término a un
procedimiento administrativo, si no se hubieren agotado los recursos de apelación o
reposición, en su caso"

La suspensión de pleno derecho, sin mediar resolución judicial previa, no se conforma con
los criterios generalmente aplicados a las medidas cautelares, y por sí misma es merecedora
de revisión. No obstante, debe entenderse que su ubicación en unas condiciones en donde
previamente a acudir al amparo, debe agotarse la vía administrativa, podría tener más
justificación que en una hipótesis como la que en definitiva se aprobó. (Saborío: 1999,4)

Es por esta razón que la propuesta de eliminar el agotamiento de la vía administrativa

incluía una modificación al concepto de la suspensión automática, y la sustituía por la
suspensión una vez admitido a trámite el recurso. . (Saborío: 1999,4)

Finalmente se aprobó la moción que eliminaba el agotamiento de la vía administrativa pero

no se corrigió la suspensión de pleno derecho.

La regulación vigente de los efectos suspensivos del recurso de amparo debe entonces
ajustarse de modo que tan solo proceda la suspensión una vez admitido formalmente a
trámite el recurso. . (Saborío: 1999,4)

Considero conveniente también incluir algunas excepciones a la regla de la suspensión, de

modo que esta no sea procedente en materias relacionadas con obras públicas, sanidad y
seguridades públicas y procedimientos disciplinarios en donde haya separación provisional
con goce de salario. En estos casos no procedería la suspensión automática, sino cuando por
acto motivado la Sala Constitucional considere que la continuación de los efectos acarrearía
un daño irreparable. . (Saborío: 1999,5)
d) La gran reforma pendiente: Creación de un Tribunal Constitucional.
Una vez alcanzado el grado de asimilación que ha experimentado nuestra sociedad en los
últimos diez años del concepto y praxis de una jurisdicción constitucional especializada, no
debería significar un mayor problema comprender las razones por las cuales una instancia
de esa naturaleza no debe estar dentro del Poder Judicial. . (Saborío: 1999,5)

Por sus funciones y por la interrelación con todos los componentes institucionales, la
jurisdicción constitucional se ejercerá en mejores condiciones si se garantiza una total
independencia de todo el engranaje de poderes y órganos sometidos en última instancia a
sus decisiones. (Saborío: 1999,5)

Aunque ya se han superado la mayor parte de los problemas administrativos que demoraron
la potenciación de la jurisdicción especializada por el hecho de encontrarse dentro del
Poder Judicial, predomina cierto mimetismo con el resto de Salas de la Corte Suprema, que
no tiene ninguna justificación. Las Salas de la jurisdicción ordinaria cumplen un papel
procesal y sustancial totalmente diferente al de la jurisdicción constitucional y su similitud
en la denominación no es más que el resultado de la voluntad del constituyente derivado de
integrar dicho órgano como parte del Poder Judicial. (Saborío: 1999,5)

Si en un momento se consideró que era conveniente que la nueva jurisdicción contará con
el apoyo institucional y el respaldo que le otorgaba la credibilidad de que goza el Poder
Judicial, la Sala Constitucional ya ha dado suficientes muestras, con la trascendencia de sus
resoluciones, de que cuenta con un lugar propio en el contexto institucional costarricense, y
ha llegado el momento de promover la reforma constitucional que establezca un Tribunal
Constitucional separado del Poder Judicial. (Saborío: 1999,5)
*
Especialista en Derecho Público, DEA, por la Universidad de París I, Sorbona; Doctor en
Derecho por la Universidad Complutense de Madrid; Investigador Visitante Harvard Law
School. (Saborío: 1999,5)

Mediante Reforma Constitucional 7128 de 18 de agosto de 1989 se modificaron los

artículos 10, 48,105 y 128 de la Carta Fundamental. Luego de esta reforma, el
conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad y de los recursos de hábeas corpus y
amparo, correspondería una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia (artículos
10 y 48 respectivamente). El numeral 10 estableció que las declaratorias de
inconstitucionalidad serían por mayoría absoluta de los miembros de la Sala Constitucional,
revirtiendo la situación anterior que reproducía el Proyecto original en donde se requería de
las dos terceras partes de los votos. El Dictamen de Mayoría Afirmativo rendido por la
Comisión de Asuntos Jurídicos el 25 de enero de 1989, obviamente no contemplaba estas
modificaciones, ya que pese a que la discusión de dicha reforma fue iniciada el 7 de mayo
de 1987, no fue sino hasta el 27 de abril de 1989 que fue aprobada en primera legislatura y
quedaba pendiente de la votación en segunda legislatura que se llevó a cabo en tercer
debate el 5 de junio de 1989. (Saborío: 1999,6)
2
El dictamen afirmativo de la Comisión de Asuntos Jurídicos quedó en firme el 19 de julio
de 1989, pese a que aún no había entrado a regir la Reforma Constitucional 7128, que se
promulgaría hasta el 18 de agosto siguiente. No obstante, la Reforma ya había sido
aprobada en tercer debate de segunda legislatura el 5 de junio de 1989, por lo cual su
contenido definitivo era plenamente conocido. (Saborío: 1999,6)
3
El 10 de julio de 1991 fue dado a conocer un Proyecto de Reforma integral a la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, suscrito por el Magistrado Rodolfo Piza E., quien tuvo una
intensa participación en los cambios finales que se le incorporaron al Proyecto que luego
pasó a ser Ley, el Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, cuyas valiosas observaciones al Proyecto
original no fueron suficientes para corregir las deficiencias apuntadas (Ver texto íntegro de
las observaciones, transcrito en el Acta No. 35 de la Comisión de Asuntos Jurídicos del día
19 de julio de 1989), y el distinguido constitucionalista Dr. Rubén Hernández V. Este
Proyecto retomaba el trabajo de la Comisión del Colegio de Abogados nombrada en abril
de 1991, para buscarle una solución a los problemas de la justicia constitucional. Esta
propuesta contenía modificaciones puntuales en que los firmantes de esta propuesta
discrepaban de la mayoría de la Comisión. El texto final de la Comisión del Colegio de
Abogados fue aprobado el 9 de setiembre de 1991, y consistía también en una reforma
integral. La principal diferencia con la propuesta de minoría que se adelantó a la opinión
pública consistía en no reconocer la procedencia de Cámaras con poder resolutivo al
interior de la Sala Constitucional. El Proyecto oficial de la Comisión recomendaba la
creación de Cámaras pero con facultades instructoras, entre muchas otras propuestas de
organización y funcionamiento de la Sala Constitucional, donde debe destacarse la creación
de Tribunales de Garantías que conocerían de los procedimientos previos al amparo y al
hábeas corpus. Un texto con las ideas esenciales del Proyecto dado a conocer el 10 de julio
de 1991 fue luego enviado a la Asamblea Legislativa en un Proyecto de reforma parcial
avalado por el pleno de la Sala Constitucional (ver Gaceta 169 de 2 de setiembre de 1992).
(Saborío: 1999,6)
4
…" la declaración de inconstitucionalidad tiene vigencia general y deja sin vigor la norma
o normas de la ley o del decreto o disposición que ese fallo determine, o el acuerdo o
resolución de que se trate". Esta era la redacción en el Dictamen de la Comisión de Asuntos
Jurídicos de 25 de enero de 1989.
5
Ver dictamen afirmativo de la Comisión de Asuntos Jurídicos de 25 de enero de 1989,
artículo 97, pag. 36.
6
Esta tesis, fue incorporada a solicitud del Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, quien no obstante hizo
algunos planteamientos para modular las consecuencias de esta tesis ya que "el efecto
retroactivo automático e indiscriminado puede ser muy peligroso, por la dislocación de
intereses creados en el pasado que puede producir". Ver acta 35 de la Comisión de Asuntos
Jurídicos del 19 de julio de 1989, página 10.
7
Ver Kelsen, Hans. La garantie jurisdictionnelle de la Constitution, en Revue de Droit
Public, 1928.
8
Ver minuta de versión aprobada y mociones pendientes de 4 de julio de 1989. El Proyecto
original también requería el agotamiento de la vía administrativa para acudir al amparo, tal
y como regía en el modelo anterior a la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
9
La moción que eliminó el agotamiento de la vía administrativa fue aprobada en la sesión
de la Comisión de Asuntos Jurídicos del 5 de julio de 1989, Acta 30, pag. 8, moción 39,
preparada por el autor de este artículo y acogida a trámite por los diputados Corrales
Bolaños y Borbón Arias. En su versión original expresaba: "No será necesaria la reposición
ni la interposición de cualquier otro recurso administrativo para ejercitar la acción de
amparo. Cuando el afectado optara por ejercitar los recursos administrativos que le conceda
el ordenamiento, se suspenderá el plazo de caducidad de la acción de amparo mientras la
Administración no resuelva expresamente, sin perjuicio de que esta acción se ejerza
directamente en cualquier momento". La versión final fue cambiada posteriormente en
Subcomisión, pero permaneció la idea de eliminar el agotamiento de la vía administrativa
como requisito para el amparo. Esta misma moción, eliminó un artículo que establecía que
el recurso administrativo previo no era necesario contra los decretos del Poder Ejecutivo o
contra las vías de hecho. Tal excepción ya no resultaba necesaria ya que la reposición no
sería necesaria en ningún caso. La modificación del carácter automático de la suspensión,
fue rechazada en subcomisión, sin repararse en los problemas prácticos que esto significaría
una vez en funcionamiento la jurisdicción especializada sin requisitos previos de ninguna
índole.