Ao e Estratgia das Organizaes Policiais

Cludio C. Beato F.
Depto Sociologia e Antropologia da UFMG
claudiobeato@crisp.ufmg.br
Resumo
O objetivo deste artigo discutir algumas estratgias comuns de atuao das polcias no
sentido de subsidiar a discusso sobre possveis direes de reestruturao e reforma das polcias no
Brasil. Ao contrrio das solues maximalistas freqentemente propostas que envolvem mudanas
constitucionais, irei argumentar em favor de solues minimalistas no mbito do gerenciamento e
das relaes da polcia com o pblico.

Introduo
Os ltimos anos foram prdigos na exposio de eventos que colocaram as polcias
brasileiras sob o foco da opinio pblica. Aos episdios de Carandiru e Vigrio Geral,
vieram somar-se os da Favela naval, em Diadema, e Cidade de Deus, no Rio, revelando um
quadro de brutalidade policial cujas razes parecem ser mais profundas que o ato de
indivduos isolados. Alm disso, os recentes movimentos de reivindicao salarial
envolvendo as polcias estaduais brasileiras terminaram por adicionar um ingrediente
indito na histria das polcias brasileiras, e raro na histria das polcias no mundo: uma
greve. Em Minas Gerais, justamente uma das fora policiais mais respeitadas da federao,
o movimento teve componentes de violncia que terminaram por propor dramaticamente
uma velha questo de sociologia poltica: Quis custodiet ipsos/Custodes? (Quem guardar
os prprios guardas?). Finalmente, mas no menos importante, o incremento das taxas de
criminalidade violenta nos grandes centros urbanos tem colocado cada vez mais em questo
a eficincia das organizaes policiais em sua funo de controle da criminalidade. A
polcia, o segmento mais visvel do sistema de justia criminal v-se incapaz de lidar com o
acelerado crescimento da criminalidade urbana violenta durante os anos 80 e 90 (Beato et
ali, 1998. Soares et alii, 1996. Adorno, 1998. Feiguin, D. e Lima, R.S.: 1995. Caldeira, T.
1992), bem como com a emergncia do fenmeno complexo do crime organizado
(Caldeira, 1998). O resultado desta crise traduz-se na crescente impunidade penal (Coelho,
1988), na desarticulao entre os segmentos que compem o sistema de justia criminal
(Coelho, 1989. Paixo, 1993), na significativa desconfiana da populao brasileira em
relao s instituies policiais e no impacto que este conjunto de fatores tem sobre os
profissionais na rea de segurana pblica (Vox Populi, 1998).
Esses eventos terminaram por descortinar ainda uma preocupante situao de
natureza cognitiva: existe uma grande ignorncia no Brasil em relao ao sistema de justia
criminal em geral, e sobre as organizaes policiais em particular.Esta perplexidade tem se
traduzido na incapacidade de pesquisadores e acadmicos em formular solues e propor
agendas positivas de reformulao das polcias que vo alm das sugestes de controle das
polcias pela sociedade civil.
Diante deste quadro, algumas pessoas acreditam e propagam a necessidade de
reformas de natureza institucional das polcias, sugerindo assim que o prprio modelo de
policia atualmente vigente que estaria em crise (Pinheiro, 1998). Assim, prope-se ora a

unificao das polcias, ora a extino pura e simples da polcia militar. Vou argumentar
neste artigo em favor de solues mais minimalistas, a partir de meu ceticismo em relao
s solues maximalistas freqentemente propostas. Nesta matria, a melhor maneira de
no se mudar nada, mudar tudo, conforme tem sido demonstrado nos sucessivos e
dramticos episdios envolvendo as nossas foras policiais. Acredito que modificaes no
mbito do gerenciamento das atividades policiais, na introduo de inovaes tecnolgicas,
nos mecanismos decisrios e de planejamento, nas estratgias em se encarar o problema da
criminalidade e violncia nos grandes centros urbanos, alm de uma modificao na relao
das organizaes policiais com as outras agncias do governo, podem vir a causar
mudanas profundas tanto do ponto de vista do relacionamento da organizao policial com
o pblico em uma sociedade democrtica, bem como na eficincia no controle da
criminalidade urbana violenta.
O que uma polcia democrtica?
Quando tratamos de polcia no Brasil, a primeira questo a ser enfrentada tem a ver
com a crena na existncia de um modelo ideal de organizao policial. Qual essemodelo
a ser perseguido, entretanto, algo que no fica claro. Uma das crticas recorrentes tem a
ver com o fato de nossas polcias estarem submetidas aos governos estaduais 1[1].
Aparentemente, o pano de fundo dessa ordem de crtica repousa na idia de que modelos
descentralizados de comando e organizao so condies necessrias para a transio a um
modelo de polcia orientado comunitariamente, em contraposio a um modelo
orientado profissionalmente (Moore, 1992) que parece ainda prevalecer na definio
constitucional e como orientao doutrinria em muitas organizaes policias
estaduais[CB1][0].
Outro ponto de desconforto em relao atual estrutura est na existncia de uma
fora policial militar: uma polcia militar no coaduna-se com a realidade democrtica das
sociedades modernas. Exposto dessa forma crua e sem qualificaes, o argumento no tem
respaldo emprico: a Itlia ainda dispe dos Carabinieri, a Espanha da Guardia Civil, a
Frana da Gendarmerie, e a Holanda da Rijkspolitie. verdade que o surgimento da polcia
moderna se deu atravs da retirada dos exrcitos no combate ao crime, dado que o combate
a criminalidade exigia uma fora repressiva mais especializada. Combater o crime no o
mesmo que ir guerra. Contudo isto no significou a emergncia de foras civis de
manuteno da ordem pblica que, alis, j existiam, e eram extremamente permeveis ao
mandonismo local. O que ocorreu foi uma engenharia institucional de construo de um
modelo quasi-militar de policiamento, ainda prevalecente em muitos pases do mundo
(Monkkonen, 1992. Lane, 1980), segundo o qual o controle social coercitivo passa a ser
exercido por especialistas em tratar com os conflitos e desvios da ordem industrial e urbana
(Silver, 1967). O que parece efetivamente estar em jogo a oposio entre modelos
distintos de policiamento: o anglo-saxo, que seria uma polcia descentralizada, apartidria,
no militar e que exerce a coero por consenso; e o modelo francs, que seria uma polcia
de estado, centralizada, politizada, militarizada e com baixa aprovao pblica. Contudo,
evidncias empricas desses modelos raramente so encontrados em estado puro. (Horton,
1995. Lvi, 1997)

Mais recentemente tm-se agregado as inovaes tecnolgicas como ingredientes

deste modelo. Uma polcia mais bem aparelhada tambm uma fora mais capacitada a
efetuar o policiamento ostensivo e as atividades de investigaes sem recorrer brutalidade
como mtodo de trabalho.
Mas em que consistiria um modelo de polcia democrtica? No existe apenas uma
resposta para esta questo, mas vrias possibilidades e formas atravs das quais a polcia
organiza-se, que referem-se s suas origens e tradies, bem como a estratgias mais ou
menos bem sucedidas de contato com o pblico. Sabemos, pela literatura, que organizaes
policiais tendem a sermuito conservadoras em relao as suas estruturas tradicionais de
operao, e quaisquer tentativas em reordena-las no pode furtar-se ao confronto com esses
elementos culturais das organizaes policiais, bem como das comunidades em que elas
atuam. O grau de centralizao no comando dessas foras pode ter a ver com tradies
estabelecidas no momento de criao da fora policial pblica. A observao da estrutura
policial de outros pases sugere que este componente de ordem gentica crucial (Bayley,
1985. Skolnick e Bayley, 1986). Neste sentido, os diversos debates que travam-se no
contexto brasileiro a respeito de formas mais democrticas de organizao policial
padecem de uma carncia crucial que refere-se ao no conhecimento das nossas foras
policiais. Neste ponto copiar modelos pode no ser uma estratgia eficiente pois as
experincias nesta direo sempre foram malogradas 1[2].
Um recente e influente artigo do prof. Bayley busca definir o que seria um
policiamento democrtico atravs da identificao de dois elementos centrais: (a)
responsiveness e; (b) accountablity (Bayley, 1999). O termo accountability relativamente
bem conhecido na literatura de polticas pblicas, bem como nas discusses sobre
organizaes policiais, e refere-se aos mecanismos e instituies de superviso
independentes. Refere-se, portanto, adequao entre comportamento da polcia e objetivos
da comunidade. Esses mecanismos de controle podem variar de formas exclusivamente
externas de controle das polcias tais como os governantes e polticos, a mdia e
movimentos de defesa de direitos humanos (Reiss, 1983. Sherman, 1983. Reiner, 1983), at
mecanismos internos que variam de enquadramentos disciplinares, utilizao de tecnologias
de comunicao, treinamento e socializao em valores da corporao (Kenning, 1983.
Manning, 1983. Chatterton, 1983).
Mas eu gostaria de discutir o primeiro elemento de uma polcia democrtica que
refere-se idia do que levado ao conhecimento da polcia como sendo problemas de
polcia pelo pblico em geral, e de como a polcia trata desses problemas. Trata-se de uma
definio que no dada por um governo ou pelo estado, mas pelo pblico de uma forma
geral. Esta uma dimenso interessante e relativamente inusitada no que diz respeito
avaliao das polcias brasileiras, e que pode ser facilmente aferida pelos registros de
Boletins de Ocorrncia, pelo nmero de chamadas ao 190 de iniciativas de cidados ou
pelas denncias levadas polcia civil, por exemplo. O pblico tende a procurar mais a
polcia quanto mais ela uma instituio confivel e percebida como estando a servio das
pessoas. Isto se traduz nas diversas formas pelas quais a polcia acionada para resolver

problemas que no so propriamente de polcia mas que, por serem a face mais visvel do
estado para as populaes, tendema ser acionadas pelas pessoas:
A police force is democratic when it responds to the needs of
individuals and private groups as well as the needs of government requires.
Most police foces in the world are what I call regime police, concerned
primarily with doing what the government requires. Democratic police, on
the other hand, orient their activities primarily to the needs of disaggregate
public. The clearest sign of this orientation is the emergency telephone
numbers that citizens may use to call for police assistance, Through this
device, individuals command the services of government in the form of a
uniformed and often armed police officer who will attend to their immediate
problems, whatever thay may be (Bayley, 1999: p.4).
Estes dois elementos constituem o ncleo duro da organizao de foras policias
democrticas. Isto significa dizer que muitas das frmulas correntes no que diz respeito s
reformas na polcia brasileira talvez partam justamente da falsa premissa da existncia de
uma estrutura ideal de polcia. No caso brasileiro, por exemplo, ela unificaria a PM com a
PC; estabeleceria uma estrutura no estratificada de autoridade; introduziria inovaes
tecnolgicas ou incorporaria o modelo de polcia comunitria como uma questo de
princpios. O ponto que est sendo ressaltado que nenhum destes elementos isoladamente,
ou mesmo a soma de todos eles garantia de grau maior de democratizao das atividades
de policiamento e, portanto, podem no ser a resposta que procuramos em relao s nossas
organizaes policiais. No existem frmulas prontas para a organizao de foras
policiais. Na verdade, nenhuma das caractersticas propagadas como centrais em um
suposto modelo ideal de organizao policial garantia de uma polcia democrtica. O
descentralismo pode significar um retorno subordinao da polcia aos poderes locais. O
policiamento comunitrio pode ser uma forma de controle indesejvel em sociedades no
democrticas. Da mesma forma, inovaes tecnolgicas podem ser auxiliares eficazes da
arbitrariedade e violncia policiais.
Eu gostaria de argumentar que muitas das modificaes que gostaramos que
ocorressem nas polcias podem resultar no de macro solues estruturais, mas de
modificaes no estilo habitual de trabalho de nossas organizaes policiais. A meu favor
tenho o fato de que passado j um largo perodo de tempo na identificao da crise das
polcias, nenhum resultado significativo foi alcanado atravs das solues
grandiloqentes. Pelo contrrio, boa parte dos responsveis pelas polticas de segurana
pblica no Brasil parecem ainda estar paralisados e perplexos com a ausncia de solues
criativas para reformas conseqentes e de natureza prtica.
O que se cobra da polcia e o que ela realmente faz
Uma das razes desse mal-estar tem a ver com o fato de que a polcia uma das
organizaes mais desconhecidas neste pas (Paixo e Beato, 1997), o que talvez explique
parcialmente uma certa imagem mitificada das atividades policiais (Reiner, 1992). Uma
boa parcela da populao, bem como grupos polticos influentes na sociedade brasileira
realmente acredita que a tarefa das organizaes policiais voltada exclusivamente para o
controle da criminalidade. Se taxas de crimes aumentam ou diminuem, atribuem a isto
estratgias corretas ou equivocadas adotadas pela polcia no combate ao crime. Esta crena

traduz-se, por exemplo, nos anncios oficiais de investimento na polcia na forma de um

desfile de viaturas perfiladas em frente ao palcio dos governadores.
Toda esta mitologia encontra algum fundamento no cotidiano de alguns segmentos
das organizaes policiais. Contudo, existe uma longa produo de estudos empricos que
nos mostra que o trabalho policial bastante diferente do que as pessoas acreditam. Uma
utilizao de tempo de policiais mostraria como eles esto freqentemente envolvidos em
atividades absolutamente prosaicas e freqentemente tediosas:
Patrol officers spend a lot of time simply waiting for something to happen
a summons from dispatch, a supervisor to show up, ambulances to arrive, detectives
to finish with a crime scene, tow trucks to haul a car away, relatives to be
summoned, and the fire department to flush gasoline off the street. When the public
sees officers gathered in tight knots in the middle of what seems like a great
excitement, with flshing lights and emergency vehicles, the police are probably
discussing the promotion chart, their next leave, and where to eat lunch (Bayley,
1994:23)
Mesmo quando estamos nos referindo s atividades criminosas propriamente ditas,
a mistificao tambm ocorre. Muitas pessoas acreditam que crimes so grandes eventos
tais como assaltos mo armada a bancos, guerra de traficantes ou seqestros
espetaculares. Na verdade, a imensa maioria dos delitos criminais so eventos sem qualquer
interesse tais como pequenos furtos, assaltos desajeitados e perigosos, batedores de carteira
menores de idade. No entanto, comete-se freqentemente o que Felson, 1994, denominou
como a falcia dramtica, segundo a qual crimes so descritos como eventos
espetaculares e cometidos por bandidos brilhantes de mente doentia.
Um estudo feito no Rio de Janeiro h alguns anos atrs causou um certo impacto
justamente por mostrar em que exatamente consistia o cotidiano de trabalho de policiais em
Copacabana (Muniz,). Na verdade, veio corroborar um sem nmero de etnografias e
enquetes j existentes em outros pases sobre a atividade policial, as funes que ela
cumpre e os problemas enfrentados (Bittner, 1990). Esta literatura destaca que, embora
contextos scio-culturais sejam muito distintos, a funo das polcias permanece
essencialmente a mesma. (1) Classicamente, a funo policial distingue-se das atividades
do exrcito por dirigir-se a dois aspectos centrais no sistema de segurana pblica: o
primeiro diz respeito s atividade de manuteno da ordem, e o segundo ao aspecto
simblico da justia (Bayley, 1994. Bittner, 1990). A manuteno da ordem se d mediante
a presena visvel do estado e no refere-se exclusivamente aos delitos criminais, que
constituem menos de 15% do que efetivamente realizado pelo policiamento ostensivo,
mas a atividades de pacificao, mediaes de conflitos, inclusive em mbitos domsticos,
patrulhamento e, em volume significativo, atividades assistenciais 1[3] (Banton, 1964. Muir,
1977. Fielding, 1984. Bittner, 1990). A presena simblica da justia, por outro lado,
refere-se implementao da lei, e certeza de punio quando normas sociais so feridas.
Trata-se de atividade que requer grande apego legislao e aos procedimentos da

legislao penal, ao passo que o policiamento ostensivo refere-se mais ao universo da

ordem social difusamente e vagamente concebido pelas pessoas em seu dia a dia 1[4].
Eu gostaria de apresentar aqui alguns nmeros a respeito do que uma organizao
policia faz atravs da organizao das Boletins de Ocorrncia. importante ressaltar que
muitas atividades policiais no chegam a se transformar em BOs: tratam-se de atividades de
manuteno da ordem efetuadas mediante a discricionaridade dos policiais nas ruas.

Grupos de Atividades

N.Abs.

A. Aes Polcia Comunitria

89.480

6,61%

B. Contra Pessoa

248.574

18,36%

C. Contra Patrimnio

186.457

13,77%

D. Contra Costumes e Paz

43.546

3,22%

E. Contra Incolumidade Pblica

54.358

4,02%

906

0,07%

8.731

0,64%

H. Trnsito Urbano

149.619

11,05%

I. Trnsito Rodovirio

22.878

1,69%

K. Legislao Fauna Silvestre

6.142

0,45%

L. Legislao Flora

23.063

1,70%

M. Entorpecentes

7.633

0,56%

N. Administrao Pblica

8.622

0,64%

O. Incndios

9.853

0,73%

P. Busca e Salvamento

8.773

0,65%

R. Preveno

77.232

5,70%

S. Diversos Bombeiros

6.189

0,46%

T. Diversas Polcia

88.640

6,55%

W. Procedimentos Administrativos

62.857

4,64%

Y. Solicitaes Comunidade

250.235

18,48%

1.353.788

100,00%

F. Minerao
G. Fauna

Total:

Atividades relacionadas ao atendimento de Crimes contra Pessoa foram de 18,4%

das ocorrncias da polcia, o que correspondeu a um total de 248.574 atendimentos. Os

homicdios neste ano de 1995, corresponderam a cerca de a 0,5 % das ocorrncias desta
classe1[5]. Deste total, 21% referem-se s leses corporais.
As ocorrncias relativas aos Crimes contra o Patrimnio totalizaram 13,77%, o que
corresponde a 186.457 casos. 57% destes casos referem-se a furtos em estabelecimentos
comerciais, em veculos e bicicletas, residncias, stios etc. Roubos mo armada
corresponderam a 8 % desse total. Estes tipos de pequenos delitos que tm crescido a
taxas elevadas, especialmente nos grandes centros urbanos do estado de Minas Gerais. A
cada ano eles abocanham parcela maior do total de crimes violentos. No incio do perodo,
em 1986, delitos contra a propriedade contabilizavam cerca de 41,7% do total de crimes
violentos. Em 1997, passaram a contribuir com 71,7% do total.
APM mineira dedicou 18,4% de suas atividades noano de 1995, a responder
solicitaes comunitrias e operaes diversas, o que significa um total de 250.235
ocorrncias.Menos de 5% dos atendimentos desta classe referiam-se a pedidos de
policiamento feitos pela comunidade e a comunicaes de veculo furtados e encontrados
em vias pblicas. A categoria mais importante desta classe de atendimentos refere-se aos
diversos tipos de operaes realizadas pela PMMG tais como batidas, revistas de txis,
operaes de frias, incurses em favelas, interceptaes de cargas, buscas e revistas em
presdios e etc. Insere-se ainda nesta classe de ocorrncias as escoltas de presos,
policiamento de eventos de massa, diversos tipos de fiscalizao, alm de solicitaes de
autoridades das mais diversas naturezas.
A classe seguinte em maior nmero de ocorrncias refere-se aos eventos de trnsito,
que correspondem a 11,05% dos atendimentos. Logo a seguir temos os atendimentos
relativos s aes de policiamento comunitrio (6,6 %), que servem para designar
genericamente diversos tipos de atendimentos assistenciais realizados pela PM tais como o
atendimento a pessoas feridas e enfermas, que correspondem a mais de 50% de um total de
89.480 operaes nesta categoria. Da que alguns autores j tenham chamado a polcia de o
servio social secreto da sociedade (Punch, 1979).O atendimento a ocorrncias relativas a
doentes mentais bastante alto, correspondendo a 20% das ocorrncias. A seguir vem
operaes que visam tranqilizar a populao, atendimento a parturientes, reunies com
associaes comunitrias, animais em vias pblicas e etc. Esta categoria de especial
importncia pois refere-se a solicitaes feitas em sua maioria pela prpria comunidade, o
que termina por garantir a insero legtima da ao policial em ambientes com alto grau de
conflito tais como algumas favelas ou zonas com altas taxas de criminalidade. este tipo
de operaes que garante que o acesso da polcia aos diversos tipos de conglomerados
urbanos com deficincia de infra-estrutura.
Dos sistemas de informao policiais
A anlise agregada dos tipos de ocorrncias registradas pela polcia oculta uma
infinidade de situaes de caractersticas bastante distintas. Tomemos o caso da categoria
relativa s leses corporais: a que exatamente refere-se esta categoria? Existiria algum
padro identificado nessas relaes de conflito atendidas pela polcia?. Para ilustrar,
gostaria de tomar um sbado qualquer do ano de 1998, para analisar mais detalhadamente

as ocorrncias referentes a esta classe em Belo Horizonte. Neste dia, a polcia atendeu 42
casos de leses corporais: 22 casos referiam-se a conflitos domsticos ocorridos no interior
de residncias, e envolviam maridos espancando mulheres, filhos ameaando mes ou
namorados enciumados e perigosos. Outros 14 casos referiam-se a disputas entre vizinhos
em disputas classificadas pelos policiais como fteis. O restante dos casos tratava de
rixas em locais de trabalho ou em bares. Em apenas 02 casos no se identificou o
relacionamento entre as vtimas 1[6]. Tratavam-se, portanto, de eventos completamente
distintos entre si, e que provevelmente exigiriam estratgias de ao distintas por parte da
polcia.
O mesmo ocorre em relao aos homicdios. Dado que existem problemas srios de
sub-registros em relao aos crimes contra o patrimnio, alguns estudiosos tendem a adotar
a taxa de homicdio como indicador de criminalidade em uma cidade, regio, pas, ou at
mesmo comocomparao entre pases. Isto deve-se ao fato de que esta uma modalidade
de crime em que o sub-registro, ou problemas legais de classificao so menores. No
entanto, podemos ter a mesma taxa de homicdios em duas cidades e, no entanto, suas
distribuies serem completamente diferentes (Lynch, 1995). No ano de 1996, a regio
metropolitana do Rio de janeiro, segundo o SIM Sistema de Informaes de
Mortalidade,teve uma taxa de homicdio de 59,35 homicdios por cem mil habitantes. A
regio metropolitana de So Paulo tambm teve um taxa parecida de 55,58. No entanto, as
similaridades entre as taxas ocultam importantes diferenas. No Rio de janeiro, a taxa de
morte por homicdios entre os jovens entre 15 e 29 anos 34% maior do que as taxas no
mesmo grupo de idade em So Paulo. Alm disso, as mortes por armas de fogo
representaram 87% das mortes por homicdios no Rio de Janeiro, ao passo que em So
Paulo elas representaram 47% (Battittuci, 1998). Estes nmeros nos indicam que, embora
as taxas sejam parecidas, do ponto de vista de sua composio, elas so bastante diferentes.
Embora a categoria utilizada seja a mesma, e possivelmente o tratamento dado pela
polcia a estas ocorrncias tenha sido padronizado, tratam-se de acontecimentos com
natureza bastante diversa. O sistema de informaes da polcia no est apto a lidar com a
diversidade oculta sob estes nmeros. Um sistema de informaes adequado para a ao
policial deveria classificar adequadamente os diferentes tipos de conflitos interpessoais,
avaliar motivao e o relacionamento entre agente e vtima e, em alguns casos, manter um
arquivo de agressores reincidentes. A maioria dos homicdios ocorre entre pessoas
conhecidas, em ambientes domsticos e em locais prximos s suas residncia. Este o
caso de 66,5% das ocorrncias em que conseguiu-se averiguar as motivaes. 25,4%
referiam-se a mortes de envolvidos com drogas. Em ambos os casos, as estratgias de
preveno so bastante distintas. Muitos desses homicdios cometidos contra pessoas da
famlia, ou decorrentes de conflitos entre vizinhos, tem antecedentes na forma de rixas,
ameaas e leses corporais nos quais se envolveu a polcia, mas cuja memria o sistema de
informaes da organizao no est apto a recuperar. Uma estratgia proativa de operao
certamente teria que contar com informaes que possibilitassem polcia tratar no com
os diversos incidentes indistintamente, mas com a soluo de problemas.

Ao e estratgia das organizaes policiais

Organizaes policiais brasileiras no so diferentes das polcias de outros pases,
no que diz respeito sua forma de atuao. So dominadas por um estilo de trabalho
conhecido na literatura orientada por incidentes (Goldstein, 1989). Isto significa
basicamente que o acionamento da polcia se d atravs de chamadas feitas atravs do 190
por cidados, outras instituies governamentais ou, em menor nmero de casos, mediante
a prpria iniciativa da polcia. O procedimento adotado pelos policias nestes casos
exatamente o mesmo: tomam nota do incidente atravs dos boletins de ocorrncia,
comunicam-se com a central de operaes sobre o que fazer, encaminham as partes aos
canais competentes, encerram o incidente e vo embora.
Eu gostaria de comear a discutir este estilo de policiamento a partir de cinco
dimenses que me parecem centrais do ponto de sua eficincia, bem como das relaes
entre polcia e sociedade: (a) a efetividade das aes; (b) as relaes da polcia com a
sociedade; (c) quais os problemas que dominam a atividade policial; (d) o grau de
discricionaridade dos policias que atuam nas ruas e; (e) a questo do gerenciamento da
atividade policial. A escolha destas dimenses no gratuita, e refere-se discusso sobre
novos estilos e estratgias de policiamento utilizados em outros pases.
(a) A eficincia da ao policial: a alocao de recursos humanos e materiais
O primeiro ponto a ser discutido como este estilo de trabalho domina as aes das
organizaes policiais, e qual sua eficincia no controle da criminalidade. Para tal, tomarei
alguns dados relativos a algumas das caractersticas bsicas das operaes realizadas pela
PMMG durante o ano de 1998.
A cidade, para a polcia, dividida em regies conhecidas como reas de
policiamento, que encontram-se sob a jurisdio de batalhes e Companhias encarregadas
do policiamento nessas reas. A cada turno, so lanados s ruas um certo nmero de
viaturas e policiais, que gastam seu tempo rodando pela cidade na crena de que esta
presena ostensiva pelas ruas previne delitos. Se ocorre algum chamado, ele classificado
segundo uma lista de prioridades pela central de operaes, que acionar as viaturas mais
prximas ao local do incidente, buscando assim responder mais rapidamente s ocorrncias.
Um dos temas mais controversos na literatura sobre o efeito que a organizao
policial tem sobre as taxas de crimes tem a ver com a alocao de recursos humanos e
materiais. Qual o efeito que o nmero de policiais por habitante tem na preveno do
crime? Existem trs tipos de estratgias utilizadas para se avaliar essa questo. A primeira
so os estudos longitudinais que avaliam o efeito que o incremento ou decrscimo que o
nmero de policias por habitante teve sobre as taxas de crime ao longo de um certo perodo
de tempo (Loftin e McDowal, 1982). A segunda so os estudos cross-section que
comparam diferentes regies em sua razo de policiais por habitante e as taxas de
criminalidade. Qualquer que seja o tipo de estratgia utilizado, existe um enorme consenso
entre os pesquisadores a respeito do baixo efeito que o efetivo policial tem sobre as taxas de
criminalidade. (Bayley, 1998).
Contudo, a estratgia dos administradores em segurana tem sido a de responder
conservadoramente no que diz respeito alocao de recursos humanos e materiais.
Observemos a tabela abaixo, que correlaciona as taxas de crimes contra a pessoa e contra o

patrimnio1[7] e montada a partir dos dados referentes distribuio de recursos humanos e

materiaisem cada uma das 26 reas de policiamento da cidade de Belo Horizonte Nela
foram analisadas separadamente os homicdios e conflitos pessoais tais como rixas, leses
corporais e ameaas. Conforme vemos, a alocao de pessoal e equipamento da polcia
concentra-se nas reas em que prevalecem os delitos, especialmente contra o patrimnio e
os conflitos pessoais. A correlao menor quando trata-se de crimes contra a pessoa, e
diminui mais ainda nos casos de homicdio. Isto ocorre porque os homicdios e os crimes
contra a pessoa no terem a mesma dinmica dos crimes contra o patrimnio, cujos alvos
so mais previsveis.
Tabela 1: Distribuio de Recursos Humanos e Materiais correlacionado com Tipos de Delitos
Criminais

Crimes contra
a pessoa
Efetivo por habitante
Nmero de viaturas duas rodas
Nmero de viaturas de quatro rodas

.464*
.623
.418

Crimes contra

Conflitos

Taxas de

o patrimnio

pessoais

homicdio

.833

.754

.314

.905

.828

.410

.850

.814

.230

* Significante ao nvel de 0.05 (2-tailed). O restante significante ao nvel de 0.01 (2-tailed)

A racionalidade subjacente distribuio de recursos obedece frmula de quanto

mais delitos por habitante, maior a alocao de policiais e viaturas. Isto significa que o
patrulhamento em reas com maior incidncia de criminalidade tm sido a estratgia
dominante adotada pelas organizaes policiais. Trata-se de estratgia de resultados
duvidosos. Um dos mais famosos experimentos nesta rea foi feito em Kansas City nos
anos 70, e produziu resultados que causaram grande surpresa nos administradores de
polcia. As taxas de crime ou a satisfao do pblico permaneciam inalterados se as
patrulhas dobrassem, triplicassem, ou fossem simplesmente suprimidas (Kelling et alii,
1974)
Uma das respostas para a ineficincia neste estilo de patrulhamento tem a ver com o
fato dele ser alocado em acordo com a lgica da organizao policial, e no com a dinmica
espacial e temporal dos delitos criminais. Recursos so alocados reativamente, em resposta
ao nmero de eventos j ocorridos nas reas de policiamento. Entretanto, uma anlise mais
detalhada a respeito da incidncia destes delitos mostraria facilmente como existem
dinmicas distintas para cada tipo de ocorrncias, com caractersticas padres que podem
ser identificadas. Eles no ocorrem aleatoriamente ou de forma difusa pela cidade. Assim, a
concentrao de delitos nas regies centrais da cidade ocorre em horrios e locais distintos
do que nos bairros residenciais. Alguns tipos de delitos contra o patrimnio tais como o

assalto a casas lotricas, ou mercearias e supermercados ocorrem em horrios e locais

bastante previsveis. A concentrao de passageiros e, consequentemente, de maiores
oportunidades para os furtos se d em horrios determinados.
(b) Polcia e comunidade

Uma das conseqncias deste estilo de policiamento que ele favorece o

descolamento das atividades policiais em relao aos bairros, vizinhanas e comunidades
em que atuam. Como esto constantemente s voltas com o atendimento de incidentes
isolados, alm de serem alocados de forma centralizada pelo centro de operaes, pouco
tempo resta para o envolvimento com as pessoas dos lugares em que atuam. Isto termina se
refletindo na forma ambgua como a populao em geral relaciona-se com a polcia.
Vejamos alguns dados acerca de como a populao de Belo Horizonte v as suas polcias.
Polcia ou segurana pblica so assuntos sobre os quais 83% das pessoas acreditam
estar pouco ou nada informado 1[8], embora 64% acreditem que trata-se de um problema
grave ou muito grave 1[9], e que acreditam estar crescendo (75%). A fonte de informaes
das pessoas sobre o assunto so a TV (60%), imprensa escrita (21%), e rdio (9%).
Muitas das solues propostas para a reforma das polcias tratam de questes sobre
as quais a populao de Belo Horizonte no conhece ou nunca ouviu falar. Assim, 74%
nunca ouviram falar sobre as propostas de autonomia para que o estado ou municpio
decidam sobre como organizar seu sistema de segurana e 55% no conhecem as propostas
sobre unificao das polcias. Os que conhecem manifestam-se favoravelmente unificao
e descentralizao da segurana (em tono de 60%).
A avaliao da populao sobre as polcias est ilustrada na tabela abaixo.
PM

PC

Avaliao positiva

41%

30%

Avaliao Regular

44%

40%

Avaliao Negativa

15%

24%

Nos ltimos doze meses, 27% das pessoas entrevistadas ligaram para o 190; 11%
procurou algum tipo de ajuda da PM, e 12% procurou alguma delegacia de polcia. Em
geral, a avaliao dos que se utilizaram dos servios da PM ou da PC positiva (47% na
PM e 57% na PC). Na verdade, tratava-se de uma imagem que j existia, pois a maioria dos
que tiveram contato com a polcia continuou com a mesma avaliao de antes (65%).
Se a avaliao positiva, os sentimentos em relao aos policiais ainda so
ambguos: 35% das pessoas dizem que respeitam a PM; 16% que sentem-se inseguros em
relao a eles; 14% demonstram desconfiana e 6% tm medo. Apenas 25% nutrem

[9]

Em uma escala de 1 (no existem problemas)a 5 (muito grave), a segurana obteve uma nota mdia de
3,89.

sentimentos positivos em relao a eles. Em termos de confiana, os ndices da polcia

tambm no so muito elevados. Apenas 37% da populao do estado de Minas Gerais
confia na polcia. No so nmeros elevados, mas bem melhores do que a proporo de
pessoas que acredita nos polticos (5%), banqueiros (24%) ou os pastores evanglicos
(29%). A polcia est no mesmo patamar dos sindicatos de trabalhadores (36% de
confiana) e associaes de moradores (40%) 1[10].
No obstante, a grande maioria das pessoas em BH (57%) acredita que a PM uma
organizao competente. ndices um pouco menores so alcanados pela PC: 49% das
pessoas acreditam que ela uma polcia competente. Apesar da crena na competncia, os
moradores da capital acreditam que a tanto a PM como a PC so organizaes lentas no
atendimento. Apenas 50% das pessoas acreditam que as polcias so organizaes
preocupadas com os direitos humanos.
(c) Problemas e atividade policial

Policiais enfrentam um variedade cada vez mais complexa de situaes e problemas

a cada dia. Trs caractersticas so marcantes na forma como lidam com esses problemas.

2[10]

3[11]

O uso de informaes por parte das organizaes bastante restrito, e quando

ocorre limita-se produo de dados agregados consolidados pelo setor de
estatsticas sem maior preocupao com a qualificao das informaes, ou
contextualizao dos dados1[11]. Nenhum esforo feito no sentido de produzir
outras fontes de informao que no os dados da prpria corporao atravs de
pesquisas e surveys para a identificao de problemas e vitimizao.

Consequentemente, as estratgias para a soluo de problemas adotada so de

carter reativo, orientando-se pela resposta orientadas para cada incidente
tomados isoladamente. Sabemos que um grande nmero de incidentes tais como
assaltos em nibus ou caminhes de carga, por exemplo, so o resultado da ao
de poucas pessoas. Neste sentido especfico, a no articulao das aes da
Polcia Civil com a PM dificulta ainda mais o scaneamento, anlise e o
planejamento de respostas para esses problemas 1[12].

Finalmente, uma das carncias recorrentes nas aes no s das aes da polcia
em particular, mas de polticas de segurana de uma forma geral, relaciona-se
total ausncia de quaisquer mecanismos de avaliao tanto da implementao,
como dos resultados de aes, programas, estratgias ou polticas. No se
procura dimensionar o pblico atingido, o grau de mudanas de comportamento
requeridos tanto na polcia, como do pblico atingido, quais outras organizaes
que podem ser envolvidas na soluo dos problemas; bem, como das fontes de

Pesquisa Vox Populi, publicada no Estado de Minas, Edio de Domingo, 06/06/99.

A bem da verdade, estes setores de estatstica, quando existem, encontram-se entre os menos equipados, e
absolutamente carentes de pessoas qualificadas para a tarefa.

recursos necessrios. Alm disso, no se tem noo exata dos resultados a serem
alcanados: eliminao total ou parcial do problema, ou sua simples eliminao
da agenda.
(d) o grau de discricionaridade dos policias que atuam nas ruas e;

Um dos aspectos mais difceis no gerenciamento das atividades policiais o grau de

discricionaridade dos policiais nas ruas. Este problema adquire contornos dramticos
quando trata-se de avaliar a necessidade ou no do uso de fora letal pelos policiais (Fyfe,
1998. Cano,). No dia a dia da atividade policial, estes extremos no so to freqentes. As
decises dos policias acerca de quando deve-se ou no acionar as leis para a manuteno da
ordem determinam em larga medida os prprios limites da implementao da lei
(Goldstein, 1998). Policiais detm uma larga margem de deciso acerca de quando acionar
ou no as leis. A visibilidade dessas decises freqentemente baixa, e rarqamente so
sujeitas a mecanismos de superviso por parte de superiores.
Existe uma grande rea de aes que podem ser enquadradas na lei, mas que no o
so por uma srie de problemas legais tais como a deciso ou no em se apresentar queixas,
os limites legais dentro dos quais a polcia deve atuar, direitos individuais e e etc. No
interior dessa grande rea existe uma margem menor de eventos que poderiam ser
classificados como ilegais pelos policiais mas que no so enquadrados como tais por
estarem no interior de uma margem de manobra utilizada pelos policias como negociao
para obteno de informaes, ou esto simplesmente submetidas ao arbtrio do policial. Os
eventos classificados como delitos so, na verdade, apenas uma pequena rea do total de
aes potencialmente ilegais. dentro desta pequena rea que a justia criminal atua
(Goldstein, 1998).
Esta marca da atuao policial permanece oculta pela crena que muitas
organizaes tem no organograma organizacional. Muitos administradores acreditam que as
ordens dadas nos escales superiores da hierarquia so reproduzidas literalmente nos
escales inferiores. Qualquer margem interpretativa deve ser orientada por regras e normas
acerca de como comportar-se em cada situao especfica, como se normas e regras
pudessem ser aplicadas de forma descontextualizada.
Alguns autores sustentam que esta caracterstica das organizaes policiais no deve
ser combatida, mas incorporada em novo modelo de policiamento. A polcia japonesa
desenvolveu experincias bem sucedidas de descentralizao de comandos atravs da
delegao de responsabilidades aos ranks inferiores da organizao. Em contrapartida
obtiveram policiais com elevados graus de identidade com a profisso, e comprometidos
com ideais de justia e cidadania. Vale lembrar que isto ocorreu no por alguma

4[12]
Este apenas um dos vrios exemplos dos danos causados pela no articulao entre as duas polcias.
Outros poderiam referir-se ao compartilhamento de informaes em blitz de trnsitos, ou a identicao de
delinqentes reincidentes.

necessidade abstrata de renovao e adeso a novos tempos, mas sobretudo por uma
questo de eficincia no combate ao crime (Bayley, 1995). A descentralizao, portanto,
pode se constituir numa forma eficiente de se estruturar a discricionaridade dos policias
conferindo-lhes um maior grau de responsabilidade sobre suas aes. Alguns problemas
ainda persistem para que se prossiga nesta direo, que tem a ver com a forma como so
gerenciadas as atividades policiais.
(e) a questo do gerenciamento da atividade policial

Descentralizao e estrutura militar. Uma das reas dominada pelo militarismo, ao

contrrio do que algumas pessoas acreditam, est no na estratgia adotada pelas polcias
para o combate criminalidade. Este tipo de estratgia tem sido crescentemente
abandonada pela grande maioria das polcias brasileiras j h algum tempo. O predomnio
do militarismo est na organizao hierrquica e centralizada que ainda prevalece nas
polcias, baseada em regras e procedimentos impessoais. Os comandantes e gerentes das
polcias acreditam que o organograma da organizao traduz-se em aes cegamente
obedecidas pelos escales inferiores.
Isto reflete-se na cultura organizacional das polcias. Melhor seria dizer s vrias
culturas organizacionais existentes nas polcias civis ou militares. De um lado, temos a
estrutura hierrquica e disciplinada idealizada pela concepo de seus membros mais
graduados. Os ranks superioresda organizao tendem a uma perspectiva mais gerencial e
administrativa delas. Como tal, acreditam que o organograma traduz o sistema de
hierarquia e o fluxo de comando organizacional. De outro, porm, temos uma atividade
profissional altamente discricionria e que, para ser adequadamente realizada, exige um
grande grau de autonomia e iniciativa (Ianni e Ianni, 1983).
Essa uma das caractersticas mais marcantes da atividade policial em relao a
organizaes puramente militares tais como o exrcito. Disciplina, hierarquia e obedincia
cega a normas regimentais so atributos deste ltimo bem como de concepes idealizadas
da organizao policial. No entanto, esta caracterstica das organizaes policiais ainda no
parece ter sido incorporada nos cursos de preparao de oficiais que tendem a ver seus
subordinados como meros executores de ordens e estratgias. As mudanas na base de
recrutamento dos policias nos ltimos anos tem solapado crescentemente esta concepo
hierrquica e centralizada de polcia, sendo um dos elementos centrais na explicao da
crise vivida pelas polcias em junho e julho de 97.
Talvez um dos grandes desafios gerenciais a ser enfrentado pelas polcias tenha a
ver com o desenvolvimento de mecanismos de deciso descentralizados necessrios a um
novo modelo administrativo. Tanto mais que isto envolver salrios mais atraentes para
atrair melhores pessoas para a carreira policial bem como um treinamento mais prolongado
e de nvel elevado. A situao hoje tnhamos at h bem pouco tempo em Minas, como de
resto certamente ainda o caso em vrios outros estados brasileiros, de policiais
recrutados extremamente jovens e despreparados. Na PMMG, 50% deles tem menos de 30
anos, e 70 % tm at o 1o grau de escolaridade.Aps um breve curso de 8 meses, eles saem
s ruas com armamentos que tm 28 anos em mdia (revlveres 38), e viaturas com idade
mdia de 8 anos, sendo que 25% dessas viaturas esto indisponveis por falta de
manuteno. As viaturas disponveis esto equipadas com equipamentos de comunicao
defasados, e fceis de serem interceptados. Diante desta garotada mal preparada e sub-

equipada as pessoas ainda estranham porque as coisas do errado. Meu estranhamento , ao

contrrio, porque erros no acontecem mais freqentemente.
Algumas concluses preliminares
Existe uma difcil equao a ser resolvida pelas organizaes policiais brasileiras
que dever levar em conta seu relacionamento com o pblico num contexto de
democratizao, das formas de atuao em comunidades especficas, das estratgias mais
eficientes em se lidar com o problema da criminalidade, da reestruturao interna de suas
linhas de autoridade, bem como da diversidade de recrutamento nas polcias nos timos
anos.
Gostaria de sugerir algumas linhas gerais de orientao que podem ser teis na
formulao desta equao. O primeiro deles tem a ver com:
(a) Colaborao com universidades e centros de pesquisa para a construo, melhoria e
anlise de sistemas de informao adequados aos objetivos da atividade policial, e que
sejam de interesse de pesquisadores.

A formao de bases de dados mais compreensivas dos casos em que a polcia

deve atuar pode ser um primeiro passo. Outro exemplo interessante deste tipo de
colaborao a confeco de mapas digitais de criminalidade, que visem a
orientar espacial e temporalmente a ao policial

Isto implica numa difcil tarefa, no caso brasileiro, de se estabelecer laos de

confiana mtua entre pesquisadores, acadmicos e policiais.

(b) Estratgias descentralizadas de atuao que possibilitem lidar localmente com

problemas e solues.

Vamos tomar como exemplo o caso das violncias interpessoais. O

desenvolvimento de instrumentos mais precisos paraanlise dos registros de
ocorrncia contribui para o desenvolvimento de estratgias mais compreensivas
para casos especficos de violncia. O ponto que procurei ressaltar atravs da
discusso sobre a natureza dos atendimentos realizados pela PM que a maior
parte dos casos de violncia interpessoal atendidas pela polcia refere-se a casos
para os quais ela no est especificamente preparada para tratar, i.., a casos de
violncia domstica e mediao de conflitos entre vizinhos. A prpria
classificao deste tipo de eventos na categoria nica de Leses Corporais
reflete esta dificuldade organizacional, pois termina por ocultar a especificidade
de diversos tipos de eventos que, certamente, deveria ser objetos de abordagens
por profissionais preparados para lidar com este tipo de situao.

Finalmente, gostaria de reiterar que o alcance de modificaes no mbito gerencial,

e do ponto de vista das estratgias operacionais da polcia podem ter como resultado
modificaes muito mais profundas do ponto de vista da cultura organizacional, do que as
solues efetuadas a golpes de caneta. Conforme j ressaltei anteriormente, a melhor forma
que se encontrou para no se mudar absolutamente nada na questo policial no Brasil foi
propor reformas radicais que buscavam mudar tudo.

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