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Planejamento urbano participativo:

novas institucionalidades e a experincia


de Belo Horizonte

Mrcia Batista Corra da Costa

Resumo
Um conjunto de transformaes institucionais aconteceu na esteira das mudanas
democrticas ocorridas no pas. Dentre elas destacam-se como fundamentais para a
gesto e o planejamento das cidades, a Lei 10.257 de 2001 e as estruturas ligadas
ao Ministrio das Cidades. A proposta do artigo apresentar um breve recorte de
estudo desenvolvido, usando os mtodos qualitativo e quantitativo, sobre como a
experincia participativa de planejamento e gesto de Belo Horizonte se mostra como
um recorte importante sobre novas institucionalidades em processam no mbito local.

Palavras-chave: poder local; participao poltica; consulta e deliberao.

Introduo
Os debates em torno do tamanho do Estado, as condicionantes impostas pelo novo
liberalismo, o reposicionamento recente da sociedade civil em prol da democracia,
alterando o significado da poltica e da cidadania, impuseram o redesenho das
estruturas do Estado. As mudanas de concepo sobre descentralizao polticoadministrativa e as adequaes institucionais da decorrentes acontecem permeadas
por tenses e conflitos onde so defendidos diferentes projetos polticos de Estado e
de sociedade.
A expanso globalizante tem contribudo para a fragilizao do Estado, com tendncia
aplicao de reformas de carter tcnico, voltadas para o enxugamento da

Doutora em Cincias Sociais pela Unicamp. Tem como foco de pesquisa: democracia
participativa, planejamento e polticas urbanas. Coordena projetos de pesquisas e extenso na
rea. Atua como professora da Universidade do Estado de Minas Gerais/UEMG (Campus da
Fundao Educacional de Divinpolis/FUNEDI), ministrando a disciplina de Sociologia. Na PsGraduao atua em cursos de especializao e integra a Proposta de Mestrado Profissional em
Desenvolvimento Regional. academicomarcia@hotmail.com

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mquina em detrimento da opo pela reorganizao e radicalizao democrtica


(NOGUEIRA, 2005).
No Brasil, a tradio centralista, marcada por forte protagonismo do Estado, carrega
uma histria de autoritarismo e populismo. No campo de atuao da sociedade civil, o
amadurecimento poltico das aes no obedece a uma ordem estvel, acontece com
avanos e recuos, o que compromete o alcance de arranjos polticos democrticos
mais slidos. Mudanas institucionais recentes vm alterando esse cenrio, indicando
transformaes nas prticas polticas. As mudanas foram favorecidas, dentre outros
fatores, pelo novo pacto federativo.
As consideraes feitas por Nogueira (2005) servem de amparo para a abordagem do
modelo participativo de democracia, em funo de a ampliao dos processos
democrticos gerar maior complexidade nas estruturas administrativas, pelo
crescimento e aprofundamento de demandas por servios e bens pblicos . Existe,
portanto, uma vinculao entre burocracia e democracia. Se se quer ter democracia,
porm, em qualquer sociedade minimamente complexa, a burocracia indispensvel
(REIS, 2005, p. 28). O desafio, segundo Reis (2005), lidar com a combinao entre a
eficincia voltada para fins da burocracia, e os princpios da democracia que tendem
exatamente a problematizar esses fins. Na prtica, existem fins mltiplos, por vezes
antagnicos, difceis de serem conciliados e administrados. Portanto, a participao
democrtica recoloca o desafio da relao entre democracia e burocracia.
Os impactos da participao na gesto pblica modificam a relao entre governantes
e governados, diminuem o espao de imposio do decisionismo e do voluntarismo
governamental, introduzem novas formas de controle social, estimulam a
descentralizao das decises, fomentam parcerias dentro e fora do Estado e
interferem nas definies sobre reformas administrativas (NOGUEIRA, 2005).
Os municpios precisam se adequar s mudanas, modernizando suas estruturas
pblicas, tornando-as mais geis, criativas e eficientes. Os caminhos para aplicao
das mudanas so diferentes e dependem das decises de carter poltico assumidas
pelos governos. A presena da sociedade civil nas tomadas de deciso e no controle
das aes do poder pblico faz enorme diferena na democratizao das escolhas e
na prpria concepo de mudana e ou modelo de reforma a ser aplicado nas
estruturas de Estado, em especial nos formatos de gesto das cidades.

Nogueira (2005) prope pensar o projeto democrtico com radicalidade implica partir de
regras procedimentais vlidas para todos, em arranjos institucionais que facilitem a livre
competio poltica e a participao ampliada dos cidados nos processos de tomadas de
deciso. Um projeto que precisa ser defendido pela sociedade organizada para ser viabilizado,
colocando em curso processos ampliados de participao e deliberao que fomentem a
discusso pblica sobre interesses coletivos.

Existem vrias definies de bem pblico. Uma delas pressupe aquilo que no apropriado
individualmente e parte da ideia de um pacto social e poltico, englobando os bens e a oferta
desses bens e de servios que a sociedade define como direitos do cidado envolvendo
educao, sade, infraestrutura, saneamento. [...] a forma de oferta desses bens, tanto pode
ocorrer atravs da produo direta do poder pblico, como por intermdio da regulao e, por
vezes, do financiamento, deixando que o setor privado se responsabilize de suprir as demandas
desses bens (AZEVEDO; ANDRADE, 1997 apud AZEVEDO, 1999, p. 114).

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Nessa perspectiva, o estudo do Conselho Municipal de Poltica Urbana e das


Conferncias Municipais de Poltica Urbana de Belo Horizonte voltou-se para a
capacidade desses espaos de alimentar o processo de planejamento em suas bases
legais
e
de
interferir
na
formulao
de
polticas
urbanas,
cumprindo
concomitantemente o papel de monitoramento e controle da legislao e das polticas,
interferindo na prpria dinmica de gesto da cidade.
As observaes de campo foram articuladas s informaes coletadas por meio de
entrevistas, cruzadas com a anlise dos documentos. Dentre os documentos usados,
as atas representaram o recurso principal para o entendimento da dinmica de
funcionamento e atuao do Conselho Municipal de Poltica Urbana.
O estudo das Conferncias envolveu, alm do uso de recursos qualitativos, a
aplicao de Survey com o propsito de caracterizar os participantes do setor
popular, que atuaram como delegados nas atividades da II Conferncia.

Participao poltica: significados, institucionalidades e gesto pblica


A luta pela participao tambm uma luta pelo seu conceito e resulta de uma
complicada operao pedaggica (NOGUEIRA, 2005). Os significados da participao
denotam o lugar do poder nas prticas sociais e das prticas sociais como parte do
comportamento poltico, ou seja, as prticas participativas so manifestaes de uma
cultura poltica.
Dagnino (2004) mostra que as noes de sociedade civil, participao e cidadania so
apresentadas e defendidas contemporaneamente em projetos polticos diferentes, um
neoliberal e outro democrtico-participativo. Ambos em disputa atuam na construo
de significados, interferindo, portanto, nas proposies e nas representaes da
democracia. A autora fala de deslocamentos de sentidos que envolvem as disputas
polticas, no uso de discursos e referncias comuns que servem s concepes
diferentes de mundo, ideologias que sustentam os diferentes projetos. As ideias e
propostas de participao carregam significados polticos diferentes, podendo estar
comprometidas com particularismos ou voltadas para o sentido de pertencimento
coletivo e de bem comum.
A identificao e as interpretaes relacionadas participao poltica so muitas,
devido ao seu carter poltico que envolve dimensionamentos diferentes de acordo
com: os arranjos institucionais, os procedimentos legais, as estratgias de mobilizao
e de organizao social, os mecanismos de articulao dos focos de interesse, dos
temas em debate e em disputa.
A legislao urbanstica principal de Belo Horizonte foi analisada, e composta pela Lei do
Plano Diretor e Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo aprovadas em 1996, incluindo as
leis que oficializaram as revises. Os documentos principais foram os anais referentes primeira
e segunda Conferncia Municipal de Poltica Urbana. Da III Conferncia, foram analisadas as
propostas aprovadas pelos delegados, comparadas com os artigos do Projeto de Lei n. 820/09,
e a Lei n. 9.959/10.

O Survey foi realizado entre os delegados representantes do setor popular da II Conferncia


de Poltica Urbana de Belo Horizonte, aplicado durante o ms de janeiro de 2009. A pesquisa
foi realizada por amostragem, perfazendo um total de 58 dos 114 representantes do setor
popular das nove regies administrativas de Belo Horizonte.

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Com efeito, considera-se participao poltica desde comparecer a


reunies de partidos, comcios, grupos de difuso de informaes at
o inscrever-se em associaes culturais, recreativas, religiosas ou ,
ainda, realizar protestos, marchas ocupaes de prdios (SANI, 1986;
COTTA, 1979 apud TEIXEIRA, 2002, p. 25).
Quem participa almeja afirmar-se diante de algum, sobrepujar
algum, resolver algum problema ou postular a posse de bens e
direitos, modificando sua distribuio. Vale-se para tanto, de bens e
recursos (polticos, tcnicos, financeiros, intelectuais) prprios ou
disponveis em alguns espaos comuns. Quem participa procura
projetar-se como sujeito que porta valores, interesses, aspiraes e
direitos: constri assim uma identidade, formula uma teoria para si e
para um plano de ao (NOGUEIRA, 2005, p. 129-130).

A crise do Estado, o desgaste e burocratizao do sistema partidrio e das formas


convencionais de participao e de movimentao social, a intensificao dos conflitos
sociais, a conscientizao de vrios segmentos e a emergncia de novos temas na
cena poltica tm alterado as formas de participao (TEIXEIRA, 2002).
As formas recentes de participao democrtica se constituem fundamentalmente em
esferas pblicas, espaos onde so debatidos temas, emitidas opinies, estabelecidos
consensos e negociaes. Na avaliao de Nogueira (2005), nesses encontros armamse lutas pela hegemonia, delineia-se uma ideia de ordem pblica e de comunicao
poltica.
Dependendo do formato assumido pelas esferas pblicas, elas podem atuar no campo
decisrio da poltica como espaos de consulta ou de deliberao. A deliberao no
deve ser subestimada como recurso impactante, no sentido da radicalizao da
partilha do poder. Quando usada nas esferas participativas, a deliberao tem
capacidade de reformar democraticamente o Estado (DANIEL, 1994 apud TATAGIBA,
2002, p. 91).
A questo da consulta e da deliberao requer anlises de singularidades, de como
se desenvolvem as experincias nos processos decisrios, sendo relevantes: a posio
e articulao entre os sujeitos nos processos, as regras de funcionamento adotadas e
a ressonncia das decises tomadas. To relevante quanto a deciso o modo, o
processo, o caminho institucional de como se delibera, se debatem os temas e como
se organiza uma agenda (NOGUEIRA, 2005, p. 153).
A participao tem implicaes prticas quando interfere nos processos decisrios das
gestes, tanto nos resultados das polticas pblicas que afetam diretamente
coletividades como na progressiva democratizao das gestes, transformadas em
gestes participativas que quebram com os padres tecnocrticos convencionais.
A gesto participativa dedica-se a inventar formas novas de tomada de decises e de
gerenciamento pblico espelha o fracasso do planejamento tradicional. O
planejamento precisa romper claramente com sua tradio normativa e tecnocrtica e

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assumir-se como planejamento estratgico, democrtico e dinmico (NOGUEIRA, 2005,


p. 150).
O Estatuto da Cidade, ao estabelecer os parmetros que devem orientar a construo
da poltica urbana em todas as instncias do poder pblico, e ao tratar a prtica do
planejamento urbano como um recurso tcnico e politicamente participativo de
ordenamento do desenvolvimento das cidades, trata mais explicitamente da gesto
participativa.

Estatuto da Cidade Lei n. 10.257/2001


Captulo I
Diretrizes Gerais
Artigo 2 - A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes: [...]
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento d e planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano.

O Conselho Nacional das Cidades faz parte da estrutura institucional criada para
garantir a aplicao da legislao sobre poltica urbana em cada uma das esferas da
federao e atua no sentido de consolidar a participao na gesto e no
planejamento das cidades. A defesa da participao da sociedade na gesto das
cidades tornou-se tema transversal das Conferncias da Cidade promovidas pelo
Conselho.

Resolues da I Conferncia Nacional das Cida des (outubro/2003)


II Diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano
Estrutura Institucional
Implementar a estrutura institucional pblica necessria para
efetivao da poltica urbana, promovendo a participao e a
descentralizao das decises.
Participao Social
Promover a organizao de um sistema de conferncias, conselhos
em parcerias com usurios; setor produtivo; organizaes sociais
(movimentos sociais e ONGs); entidades profissionais, acadmicas e
de pesquisa; entidades sindicais; operadores e concessionrios de
servios pblicos; e rgos governamentais para viabilizar a
participao social na definio, execuo, acompanhamento e
avaliao da poltica urbana de forma continuada, respeitando a
autonomia e as especificidades dos movimentos e das entidades, e
combinando democracia representativa com democracia participativa.

A criao de conselhos e a realizao das conferncias foram estimuladas nas esferas


estadual e municipal. Com o propsito de construir uma poltica nacional de
desenvolvimento urbano, a gesto participativa e a elaborao dos planos diretores
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participativos
tornaram-se
diretrizes
fundamentais.
As
prticas
participativas
transformam-se em experincias pedaggicas que alteram valores e comportamentos,
com grande potencial de democratizao do Estado.
Avritzer afirma que os processos de aprendizagem coletiva necessitam estabilizar-se
em instituies (AVRITZER, 1994 apud TEIXEIRA, 2002, p. 37), uma complicada
pedagogia a prxis do fazer democrtico o que Avritzer identifica como gramtica.
Usando a interpretao do autor, pode-se inferir que as perdas para as interferncias
da poltica tradicional so minimizadas ou at bloqueadas, quando os avanos da
aprendizagem poltica se estabilizam em formas de institucionalizao legitimadas.
Tendo por base resultados de pesquisas feitas sobre a participao da sociedade civil
brasileira nos espaos pblicos, Dagnino (2002) demonstra que o processo de
construo democrtica no obedece a uma linearidade, pelo contrrio, contraditrio
e fragmentado, marcado por disputas e recuos.
O aumento da participao no suficiente para termos uma democracia de alta
intensidade, afirma Pereira (2007). No entendimento do autor, as diversas prticas
participativas demandam anlises, precisam ser investigados os processos de
motivao e a construo das preferncias dos indivduos em relao s definies
sobre polticas pblicas que afetam interesses particulares e a coletividade.
Entendendo que as especificidades das experincias municipais so reveladoras do que
foi construdo em termos de gesto e planejamento participativo das cidades e de
como essas singularidades compem uma totalidade, o estudo dessas prticas em
Belo Horizonte traz respostas interessantes ao conjunto das anlises.
A participao no planejamento urbano parte de um processo mais amplo de
construo da democracia, entendida e experimentada para alm das regras e
procedimentos, no apenas como frmula institucional normativa, mas como um
avano na consolidao de direitos, fundamentalmente o de participao e
deliberao, prticas novas e difceis de serem incorporadas na dinmica poltica da
vida social.
A dificuldade de efetivao das novas prticas polticas participativas se explica pela
predominncia de um modelo de democracia liberal, amplamente adotado nas
sociedades capitalistas e aplicado com perdas substanciais na realidade sociopoltica
latino-americana. O fato se explica em grande medida devido vigncia longa e por
vezes intermitente de regimes autoritrios no continente, alm da predominncia de
uma cultura poltica que historicamente excluiu parcelas significativas das sociedades
dos processos decisrios.
O caso brasileiro emblemtico. Afora os vinte e um anos representados pela
Ditadura Militar instaurada pelo golpe de 1964, a histria poltica da Repblica foi
marcada por formas de centralismo e de autoritarismo, destacando-se: a presena
militar na sua proclamao, a formalizao do modelo liberal elitista protagonizado

Santos e Avritzer desenvolvem o tema ao abordarem sobre a concepo hegemnica de


democracia (SANTOS; AVRITZER, 2005).

A famosa frase do republicano Aristides Lobo ilustra o envolvimento inicial do povo brasileiro
com a Repblica: O povo assistiu quilo bestializado, atnito, surpreso, sem conhecer o que

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pela vigncia do poder oligrquico, a experincia de governos populistas no


interstcio entre 1930 e a interrupo democrtica representada pelo regime de
exceo implantado aps 1964.
O novo quadro poltico-institucional, desenhado pela retomada da democracia, tem
como marco jurdico a Constituio de 1988. Ultrapassadas duas dcadas de sua
promulgao, as novas bases legais ainda geram polmicas ao provocarem
interpretaes divergentes das mudanas institudas, ao mesmo tempo em que
sinalizam importantes diretrizes polticas pelo carter prodigioso que assumiu a
Constituio em prol de instituir e favorecer a participao da sociedade civil em
processos decisrios de governo sobre polticas pblicas.
Ao transformar os municpios em entes federativos, a Constituio Federal de 1988
favoreceu uma maior integrao entre as esferas de governo. Na esteira dessas
transformaes jurdico-polticas, foram promulgadas constituies estaduais e leis
orgnicas municipais, em um cenrio democrtico em que as cidades ganham
relevncia por representarem o lcus onde acontece mais diretamente a relao do
Estado com a sociedade.
As novas diretrizes constitucionais representam uma mudana significativa na
concepo de cidade, apresentando-se como um novo e amplo repertrio conceitual
associado ideia bsica de consolidao da cidade como um direito, tendo por
princpio e meta a funo social da cidade e da propriedade urbana. Nesse cenrio
onde a sociedade civil ganha relevncia, ocorre uma mudana de concepo sobre
planejamento e gesto urbanos. Os conselhos criados para lidar com as questes
urbanas entram no rol das experincias de encontros entre a sociedade civil e o
Estado, com potencial propositivo para a aplicao e reviso das leis urbansticas.
significava. Muitos acreditaram seriamente estar vendo uma parada (cf. artigo escrito no dia 15,
e publicado no Dirio Popular, de 18 de novembro de 1889).

Alfredo Bosi (1992) fala de um liberalismo oligrquico brasileiro presente desde o perodo
monrquico, atuando em defesa da abolio e da proclamao da Repblica. Um liberalismo
parcial e seletivo de uma elite que, no incio da Repblica, se misturava aos adeptos do
positivismo comtiano, defensores ps-1930 de um projeto de capitalismo para o pas.

Marilena Chau (2004) identifica populismo como um poder pensado e realizado sob a forma
da tutela e do favor, em que o governante detm o poder e o saber sobre o social e a lei,
privando os governados do conhecimento do mundo sociopoltico. No Brasil, o getulismo
representativo de uma fase ps-Repblica Velha. Capelato (1998) explica que, na Amrica Latina,
o fenmeno populista ocorre em funo da emergncia das classes populares no cenrio
poltico. E, ao tratar do tema pelo uso da propaganda, a autora mostra como a construo de
um imaginrio coletivo no Brasil nessa fase estabeleceu uma cultura poltica que redimensionou
o conceito de democracia para uma concepo particular de representao poltica e de
cidadania via controle ideolgico da imagem, dos discursos e das leis.

No espao Tendncias / Debates da Folha de So Paulo de 04/10/2008, cujo tema era O


saldo da Constituio de 1988, o artigo de Dalmo de Abreu Dallari defende o carter
democrtico e progressista da Carta Constitucional. J Ney Prado considera a Constituio de
1988 um entrave ao desenvolvimento do pas (Dalmo de Abreu Dallari Professor Emrito da
Faculdade de Direito da USP e Ney Prado era, na poca, presidente da Academia Internacional
de Direito e Economia).

Em seu estudo sobre os Conselhos Gestores e a Democratizao das Polticas Pblicas no


Brasil, Tatagiba (2002) desenvolve a ideia de encontros, ao analisar a relao entre a
sociedade civil e o Estado nessas esferas pblicas compartilhadas.

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Organizados como conselhos de poltica urbana ou conselhos das cidades, essas


esferas voltam-se para a formulao das legislaes municipais e atuam no controle
das polticas urbanas. O amparo para a existncia desses conselhos encontra-se nos
captulos 182 e 183, regulamentados pela Lei 10.257 de 2001, conhecida como
Estatuto da Cidade. Os avanos constitucionais citados resultaram da luta
empreendida pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana.
A possibilidade de superao do planejamento urbano de natureza normativa para
uma verso participativa pressupe a existncia de espaos de consulta e de
deliberao sobre polticas e a adoo de mecanismos de controle das intervenes e
dos servios urbanos. Investimentos em pesquisa tm sido feitos, focalizando a
formao e atuao dos Conselhos Setoriais de Polticas Pblicas, dos Oramentos
Participativos e de outras modalidades de espaos pblicos; esforos que trazem
novas interpretaes e evidenciam a importncia do tema democracia participativa,
dando visibilidade a investigaes importantes relacionadas s experincias
participativas no mbito municipal.
Maricato (2000) j teria alertado para o deslocamento entre as matrizes que
fundamentam o planejamento e a legislao urbanos e a realidade socioambiental das
cidades, fato agravado na realidade brasileira em funo da quantidade de municpios
legalmente reconhecidos e a diversidade que os caracteriza. Um quadro com essa
composio s refora a necessidade de realizao de estudos empricos que possam
demonstrar como vem acontecendo a aplicao do marco jurdico, os ambientes de
gesto dos processos urbanos municipais e a presena da sociedade civil nas esferas
decisrias organizadas e institudas nas cidades brasileiras.
Em suas explicaes sobre os momentos e modelos de planejamento adotados no
Brasil, Costa (2008) direciona crticas para a incapacidade, ou falta de esforo poltico
em torno de um planejamento concebido e aplicado como um processo de feitura e
refeitura, tratado transdisciplinarmente e politicamente comprometido com a insero
dos atores sociais em suas etapas.

Se for considerado como importante


urbano enquanto processo contnuo,
respeito s anlises que permitem um
abrangente do espao urbano, h que
deveria ser feito. A forma no poderia

o resgate do planejamento
especialmente no que diz
conhecimento aprofundado e
se refletir sobre como isso
certamente ser de natureza

O sentido normativo de planejamento aqui utilizado indica o formato tecnocrtico que se


baseia fundamentalmente na elaborao de planos e leis distanciados dos verdadeiros
interesses e necessidades dos cidados usurios e promotores do desenvolvimento das cidades.
Nas interpretaes sobre o tema, os autores usam terminologias diferentes para se referir a
esse sentido normativo. Em sntese, o propsito normalmente apontar o carter mais tcnico
e fortemente marcado pelo controle do modelo normativo assumido pelo Estado (AZEVEDO,
1994; MARICATO, 2000; SOUZA, 2005).

No Brasil so 5.564 municpios, dentre os quais muitos possuem populao urbana mnima
como, por exemplo, Flor do Serto (SC) com apenas 195 habitantes e Nova Ramada (RS), sem
populao urbana (RODRIGUES, Arlete Moyss. Nota Tcnica sobre conceito e definio de
cidade. Ministrio das Cidades, 2004). Os municpios com menos de 5.000 habitantes
representam 21,45% do total do pas (GOMES; MAC DOWELL, 2000, p. 11).

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tcnico-racionalista e nem repetir a estrutura centralizada, de cima


para baixo, que caracterizou experincias anteriores de planejamento
urbano e metropolitano. Portanto, tal planejamento, para ser legtimo,
deve ser socialmente construdo, a partir dos vrios agentes sociais,
como no caso de Belo Horizonte, por exemplo, so responsveis por
uma forma de tomada de decises de natureza participativa (COSTA,
2008, p. 77).

A cidade de Belo Horizonte citada por Costa (2008) como um exemplo de aplicao
da tomada de deciso participativa no mbito do planejamento urbano. A estrutura
participativa de planejamento urbano criada na capital mineira guarda um equilbrio
tenso entre os xitos alcanados nesse campo e as dificuldades inerentes
manuteno do projeto participativo frente aos apelos e foras que atuam na direo
do pragmatismo de resultados. Ao longo da exposio das caractersticas do
planejamento em Belo Horizonte, um conjunto de fatores ser apresentado como
inibidores dos avanos possveis na experincia de gesto e de planejamento
participativos adotados na cidade. As contradies perpassam as experincias porque
a realidade se faz assim, definida por mltiplas determinaes, e no caso de Belo
Horizonte envolve a grande contradio entre ordem e desordem trabalhada por
Topalov (1991). A cidade nasce moderna e planejada, mas j portadora dos elementos
que colocam em xeque a eficiente mensurao dos planos.
Ordem e desordem so categorias constitutivas do processo de formao da cidade
de Belo Horizonte e da expanso urbana experimentada pela capital mineira em seus
cento e quatorze anos de existncia. uma cidade que j nasceu moderna, planejada
pela Comisso Construtora da Nova Capital, coordenada por Aaro Reis, num projeto
que concebia o desenvolvimento da cidade do centro para a periferia. A ordem
pensada para a zona urbana circunscrita pela Avenida do Contorno foi quebrada
desde o incio pela forma como esse espao foi ocupado e devido ao descontrole da
expanso de sua periferia. Ordem e desordem nascem, portanto, juntas, ligando-se
num processo em que a proliferao e o adensamento de cafuas e barraces
constituir-se-o no contraponto mais visvel modernidade no desejada por seus
idealizadores (GOMES; LIMA, 1999, p. 122).
Com o processo de industrializao, a cidade expandiu-se na direo dos bairros
operrios, criou espaos residenciais e de lazer elitizados, alm do centro comercial
principal concebido em sua origem. Com o crescimento, surgiram subcentros
comerciais; ocorreu o adensamento de determinadas reas, o que progressivamente
ampliou os problemas habitacionais, fato que gerou a segregao do uso e ocupao
do espao urbano e a intensificao da ilegalidade. As caractersticas descritas
mostram que o planejamento e a ideia de modernizao no garantiram a ordem
imaginada para o crescimento e Belo Horizonte, a capital mineira, no fugiu regra
de desenvolver-se apresentando os problemas urbanos fundamentais prprios das
metrpoles brasileiras.
Costa (1994), ao analisar o problema habitacional em Belo Horizonte, mostra que os
anos de 1970 e 1980 foram de produo do espao metropolitano. Os anos
seguintes, no entanto, foram marcados pelo redesenho dessa espacialidade devido
definio de novas centralidades, verticalizao e adensamento.

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A capital mineira experimentou uma sucesso de planos desde a sua criao at ser
formulada a Lei Orgnica em vigor, e aprovada a legislao urbanstica representada
conjuntamente pelo Plano Diretor e pela Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do
Solo de 1996. Em sntese pode-se constatar, usando interpretaes de Mendona
(1999), a evidncia de uma nova concepo presente na elaborao desse Plano
Diretor, imbudo da diretriz mestra presente no artigo 183 da Constituio Federal, de
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.

O Plano Diretor de Belo Horizonte e a proposta da nova Lei de


Ocupao e Uso do Solo, que operacionaliza as diretrizes de
organizao territorial definidas no Plano, apresentam diretrizes,
instrumentos e normas para viabilizar quatro estratgias bsicas, de
modo a garantir a funo social da cidade: a gesto urbana flexvel
e democrtica, a descentralizao das atividades, a adequada
ocupao do solo urbano e a proteo ambiental e das referncias
locais (MENDONA, 1999, p. 77).

Tomando como referncia o sistema de normas de direito urbanstico, verifica-se uma


amarrao interessante da legislao de Belo Horizonte, envolvendo a Lei Orgnica do
Municpio e a legislao urbanstica em vigor, ao incorporar as orientaes da
Constituio Federal sobre a ordem urbana, antecipou-se, em termos jurdicos,
regulamentao estabelecida a partir de 2001 pelo Estatuto da Cidade.
De acordo com o artigo 165 da Constituio Estadual, os municpios de Minas Gerais
integram a Repblica Federativa do Brasil, so dotados de autonomia poltica,
administrativa e financeira e regidos por suas Leis Orgnicas. A autonomia lhes d
poder para decidir sobre a promoo do ordenamento territorial mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
No prembulo da Lei Orgnica, reforado o princpio da democracia participativa ao
estabelecer que a ordem municipal autnoma e democrtica funda-se no imprio da
justia social e na participao da sociedade civil em prol da descentralizao e da
desconcentrao do poder poltico como forma de assegurar ao cidado o controle
do exerccio da cidadania plena.
No captulo da Lei Orgnica relativo Poltica Urbana, o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e o cumprimento da funo social da propriedade
aparecem assegurados mediante a formulao e execuo do planejamento urbano
por meio da participao da sociedade civil nos processos de planejamento e no
controle de sua execuo.
Consta nos objetivos do Plano Diretor de Belo Horizonte promover a estruturao de
um sistema municipal
de planejamento e gesto
urbana democratizado,
descentralizado e integrado. Nas diretrizes da poltica urbana desta lei, aparece a
O sistema de normas de direito urbanstico composto pelas normas constitucionais
referentes poltica urbana, llei federal de desenvolvimento urbano, s normas das
constituies estaduais e ao conjunto das normas municipais.

Lei n. 7165 de 27 de agosto de 1996. A anlise desta Lei, suas reformulaes e aspetos de
sua aplicao, bem como as condies de funcionamento do Conselho de Poltica Urbana,
sero tratados no decorrer do estudo nos captulos subsequentes.

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preocupao em se evitar que a legislao de uso e ocupao do solo imponha-se


como instrumento normativo rgido, elaborado sem se considerar os agentes e os
processos que atuam na dinmica do Municpio e na vida dos cidados.

Aspectos de uma experincia participativa: o conselho e as conferncias de poltica


urbana em Belo Horizonte
O Conselho de Poltica Urbana um dos instrumentos de concepo e controle de
polticas urbanas criado pelo Plano Diretor com o propsito de monitorar a
implementao da legislao urbanstica, coordenando a reviso das leis, mobilizando
a sociedade civil em torno das Conferncias de Poltica Urbana, previstas para
acontecer quadrienalmente no incio de cada mandato municipal.
Ao funcionar como uma esfera de participao, o Conselho de Poltica Urbana, em
seu formato no paritrio, atua como instncia de consulta e deliberao na
reformulao das leis, em casos omissos e na sua aplicao, influenciando
diretamente tanto o planejamento urbano como os processos de gesto das
intervenes urbanas e da articulao delas com as demais polticas pblicas sociais.
Ao lidar nessas frentes, o Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR) representa
um poderoso instrumento de cogesto pblica em que se pode enxergar mais
concretamente os propsitos da chamada Gesto Integrada . O Conselho representa
um campo de foras polticas em que interesses diferenciados de setores e atores
sociais, orientaes tcnico-administrativas e as articulaes entre os poderes
constitutivos do Estado se manifestam e interferem na dinmica da cidade.
O Conselho Municipal de Poltica Urbana foi criado para propor e atuar de forma
ampla no mbito do planejamento e das polticas urbanas concebidas e aplicadas no
Municpio, atuando diretamente na soluo de demandas especficas relativas ao
cotidiano da vida urbana. De suas deliberaes e orientaes resultam desde
reformulaes da legislao, via Conferncias de Poltica Urbana, a alteraes de
classificao viria, de zoneamento e definies ou acompanhamento de polticas
urbanas.

A sua composio de 16 membros efetivos e respectivos suplentes no paritria, dividindose em trs segmentos principais, quais sejam, o Executivo com 8 representantes, o Legislativo
com 2 e a sociedade civil com 6 representantes (esses distribudos de 2 em 2 entre os setores
tcnico, popular e empresarial) (PEREIRA, 2004, p. 7).

O COMPUR apenas deliberativo na hiptese prevista no inciso VII de seu regimento interno
(Inciso VII - deliberar, em nvel de recurso, nos processos administrativos de casos decorrentes
da aplicao da Lei do Plano Diretor ou da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo).
Nas hipteses previstas nos incisos III e IV, as decises do COMPUR apenas tm validade aps
avaliao da Cmara Municipal, sendo transformadas em Lei.

Em publicaes da Administrao Municipal de Belo Horizonte aparece o termo Gesto


Integrada associado ideia da articulao entre interveno urbana, regularizao fundiria
(jurdico) e definio de polticas sociais. A proposta de integrao seria viabilizada por meio da
descentralizao administrativa, da intersetorialidade, da territorialidade, enriquecida pela
participao da sociedade na gesto.

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Verifica-se que ao longo de sua existncia, o Conselho tem se voltado


significativamente para questes incrementais de rotina da cidade, limitado na
capacidade de interferir nas macropolticas. Alm disso, a representao desigual que
privilegia o governo tem sido determinante no delineamento de seu formato
institucional. O limitado poder de deliberao do Conselho, associado ao poder de
direcionamento do Executivo, o transformam em um importante suporte do governo na
aplicao da legislao urbanstica. Por se tratar de uma esfera onde a sociedade civil
participa, o COMPUR atua como apoio das administraes na apreciao e no
referendo de projetos tcnicos concebidos nos rgos de governo, alm de emitir
pareceres sobre mincias de aplicao das leis.
A sociedade tem se apropriado de diferentes formas do Conselho de Poltica Urbana.
Diversas associaes, organizaes e entidades civis disputam as eleies para manter
representaes no COMPUR, escolhem delegados para as Conferncias de Poltica
Urbana organizadas pelo Conselho e o acionam para a soluo de problemas que
afetam a vida da cidade. Normalmente, os cidados comuns participam do COMPUR
quando so afetados por alguma situao especial e se mobilizam, via Conselho, para
pressionar o poder pblico em busca de solues para os problemas relacionados
legislao urbana que se manifestam nas comunidades, bairros e regies.
Embora represente uma instncia que atua no municpio desde 1996, a pesquisa
apontou o desconhecimento do chamado setor popular sobre a atuao do COMPUR.
Apesar de 74,1% dos entrevistados terem afirmado conhecer o COMPUR, desses, a
maioria no sabe exatamente qual a funo do Conselho na cidade, e dos
entrevistados apenas 6,5% sabem que cabe a ele organizar as Conferncias de
Poltica Urbana.
O contraste entre a possibilidade de uma atuao ampliada, contribuindo nos
processos de planejamento e de gesto urbana, e a sua real rotina, marcada por um
rito de discusses e pareceres sobre temas e demandas pontuais, parte do
contedo dos debates travados em seu interior. O comportamento dos setores civis
no COMPUR, pelos vrios recortes feitos dos argumentos defendidos e dos debates
travados registrados nas atas, sugere existir uma viso de que o Conselho um
espao de construo de pactos permeados por debates e tenses, portanto,
consensos ativos, que passam pela explicitao dos conflitos.
As Conferncias so realizadas por intermdio do COMPUR, que cumpre a funo de
acion-las oficialmente, de supervision-las e de organizar seus resultados para a
formatao da lei pelo Poder Executivo e aprovao do Legislativo. Cabe ao governo
coordenar tecnicamente o evento bem como elaborar e apresentar formalmente ao
Legislativo o projeto de lei composto pelas decises aprovadas para a reviso das
leis. As Conferncias cumprem um papel importante de dar visibilidade ao COMPUR,
colocando-o em contato mais prximo com a sociedade que, por meio delas, tem
condies de atuar nos processos de planejamento da cidade.
Na sntese das resolues exposta nos Anais da 1 Conferncia, foi possvel avaliar j
uma preocupao dos delegados com a realizao de um planejamento urbano
sustentvel para Belo Horizonte, que contemplasse a integrao das polticas urbanas
com as polticas sociais setorizadas, tendo sido citada recorrentemente a necessidade
de aplicao de mecanismos participativos na definio dessas polticas.
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Na pesquisa, uma das perguntas foi se o COMPUR e as Conferncias garantem uma


posio determinante da sociedade civil nas decises e no controle das aes do
poder pblico em relao s polticas urbanas. Os estudos empricos desenvolvidos
nesse trabalho demonstraram que ambas as esferas pblicas favorecem o aprendizado
poltico das representaes civis e dos atores do Estado que delas participam. O
levantamento feito com delegados da Segunda Conferncia mostra como o evento cria
condies para a troca entre representaes da sociedade civil e governo e favorece
o aprendizado sobre o funcionamento da cidade. Na pesquisa 33% dos entrevistados
afirmaram ter tomado conhecimento sobre a legislao urbana por meio das
Conferncias.
Constatou-se, porm, que a capacidade decisria das Conferncias normalmente
esbarra na prevalncia das determinaes tcnicas e de carter poltico devido a
acordos estabelecidos no mbito do poder pblico. Tambm desfavorecem a
ampliao da fora poltica das Conferncias: as limitaes do Conselho de Poltica
Urbana na tramitao e aprovao dos resultados aprovados para reviso das leis,
alm do fato de o Conselho e as Conferncias serem pouco eficazes na aplicao
dos mecanismos de controle social.
Os delegados consultados na aplicao do Survey acreditam tambm que a
participao afeta as decises e aes do poder pblico. Porm, os que disseram que
afeta parcialmente fizeram crticas sobre o fato de as decises j virem prontas do
governo. Os delegados apontaram como o primeiro grande problema da participao o
baixo interesse da populao em participar, situao que afeta os avanos no campo
decisrio, coincidindo com o item participao insuficiente citado nos resultados das
Pr-Conferncias. Quanto aos consultados sobre as formas de participao, 44,4% dos
delegados referiram-se ao Oramento Participativo como o espao de participao
mais eficiente de Belo Horizonte.
Na III Conferncia por meio de observao direta das etapas do evento: a posio
dos tcnicos de governo, a movimentao dos delegados e participantes dos setores,
o encontro de uma diversidade de atores sociais motivados por interesses, as
negociaes e os acordos pactuados. Verificou-se como o debate, as conversas, as
negociaes ultrapassam os Grupos de Trabalho e o espao decisrio das
assembleias. As argumentaes aconteciam nas pausas, nos corredores, na hora do
caf, ou seja, os contatos se espalhavam em todos os ambientes. Durante e aps a
Conferncia foi interessante completar as entrevistas coletando as opinies dos
delegados mais atuantes sobre: os interesses defendidos pelos setores, o papel das
equipes de governo, os temas debatidos, os acordos firmados, as decises tomadas e
as propostas de acompanhamento dos resultados.
Em linhas gerais, pode-se perceber das experincias recentes do Conselho de Poltica
Urbana e das Conferncias de Poltica Urbana o fato de ambas as esferas serem
legitimadas, tendo a Conferncia se desprendido de certa forma em relao ao
Conselho. Ao se desprender do Conselho, a Conferncia submete-se ao
direcionamento do Poder Executivo. O fato tende a dificultar o amadurecimento do
controle social em funo da conduo tcnica e poltica assumida pelo governo
municipal, embora a prtica de participao dos setores desenvolvida desde 1996 no
deva ser desprezada por constituir-se em capital acumulado de experincia poltica
dos setores participantes.
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Concluses
Nossos resultados apontam para algumas consideraes sobre o desenho institucional
do COMPUR que delineiam seu desempenho e explicam sua legitimidade. Inicialmente,
foi importante descobrir na investigao os antecedentes do COMPUR, ou seja,
constatamos que o Conselho foi pensado durante a elaborao da Lei Orgnica e
posteriormente colocado em prtica na poca de elaborao do Plano Diretor como
uma comisso. Em ambas as situaes, o Estado e a sociedade civil estavam
presentes. Trata-se de informao importante, pois mostra que o Conselho como
espao pblico foi concebido e experimentado desde o incio em meio s prticas
democrticas, em momentos de interlocuo do Estado com a sociedade, uma
iniciativa assumida em conjunto. Essa construo, que se apresenta como parte do
percurso histrico do COMPUR, explica em parte a legitimidade do Conselho, sua
permanncia e aceitao pelos setores da sociedade civil e pelos poderes de Estado.
Acreditamos que o formato delineado e mantido para o Conselho apresenta-se como
o mais conveniente, principalmente para o poder pblico, por manter representao
que privilegia o Poder Executivo e sem autoridade deliberativa. Fica explcita a
condio imposta ao COMPUR, ao tornar-se a instncia responsvel por tratar de
temas extremamente tcnicos, justifica-se o controle do Poder Executivo, alm do fato
de, ao apresentar-se como espao de consulta, manter as decises no mbito dos
rgos de governo, no ameaando, inclusive, as funes do Poder Legislativo.
Importante avaliar tambm a aceitao tcita desse formato pela sociedade. A
existncia do Conselho h quatorze anos, sem alterao da sua estrutura, depois de
realizadas trs Conferncias de Poltica Urbana
Quanto ao planejamento urbano, os depoimentos e a documentao sinalizam para a
persistncia de problemas ainda no solucionados, tais como: a necessidade de
amadurecimento da proposta participativa dentro das estruturas de governo, o no
desenvolvimento eficaz das frmulas de descentralizao, as dificuldades de aplicao
de mecanismos intersetoriais. As interpretaes decorrentes da investigao
demonstram que as dificuldades do COMPUR em se situar na dinmica do
planejamento da cidade tm uma base estrutural, fato que afeta a relao do
Conselho com os rgos competentes da administrao municipal.
Estudos de caso como o realizado sobre a participao poltica na gesto e no
planejamento urbano de Belo Horizonte, mostram como existem limitaes e
dificuldades de consolidao de modelos democrticos. As concluses servem de
parmetro para a reformulao de prticas e tambm referenciam a anlise de outras
experincias, em um contexto de amadurecimento das institucionalidades criadas no
pas em prol da formulao e aplicao de uma proposta de desenvolvimento urbano,
aps os marcos legais estabelecidos pelos artigos constitucionais, sua regulamentao,
bem como a criao e atuao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional
das Cidades.

Participatory urban planning: new institutionalities and the experience of


Belo Horizonte

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Abstract
A range of institutional changes happened during the democratic change in the
country. Among them the Law 10.257/2001 and the structures attached to the Ministry
of Cities are fundamental for city management and planning. The purpose of the
article is to present, using qualitative and quantitative methods, a brief view of a large
study about how the experience of Belo Horizonte participatory planning and
management is shown as an important aproach of how these new institutions are
processed locally.

Keywords: local government; political participation; consultation and deliberation.


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