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Assinado por TECIO LINS E SILVA em 21/12/2014 22:24:59.903 -0200

DOC. 4

GILBERTO BERCOVICI
Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo
IRENE PATRCIA NOHARA
Professora Livre-Docente em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo

A FISCALIZAO DAS CONDIES DE TRABALHO:


COMPETNCIA E DEVIDO PROCESSO LEGAL

Gilberto Bercovici Sociedade de Advogados


Avenida Anglica. 2582 - 4D andar - cj. 42 - Edifcio Pedras Altas
CEP 01228-200 - Higienpolis - So Paulo/SP - Brasil
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GILBERTO BERCOVICI
Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da
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IRENE PATRCIA NOHARA
Professora Livre-Docente em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo

CONSULTA
ASSOCIAO

BRASILEIRA DAS INCORPORADORAS IMOBILIRIAS

(ABRAINC), por intermdio de seu ilustre Advogado TCIO LlNS E SlLVA,


honra-nos com a presente consulta para elaborao de parecer jurdico sobre
questes de Direito Administrativo e de Direito Constitucional referentes
constitucionalidade e legalidade de incluso da empresa no Cadastro de
empregadores que teriam submetido trabalhadores a condies anlogas de
escravo nos termos da Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011.
A presente consulta foi assim formulada:
a. A incluso do Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condio anlogas de escravo nos
moldes estabelecidos pela Portaria Interministerial n 2, de 12 de
maio de 2011, um ato que compete ao Ministro de Estado do
Trabalho e Emprego ou ao Secretrio de Fiscalizao do Trabalho?
b. A capitulao contida nos autos de infrao com base em
dispositivo legal da Consolidao das Leis do Trabalho, sem qualquer
meno Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011,
suficiente para assegurar o devido processo legal, contraditrio e
ampla defesa no que toca inscrio da empresa no Cadastro de
Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condio
anloga de escravo?
c. luz da Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de
2011, haveria a necessidade de um ato administrativo formal e
especfico, posterior deciso final prevista no artigo 2, que
determine a incluso da Empresa no Cadastro de Empregadores que
tenham submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo?

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d. Haveria a necessidade de um ato administrativo formal e


especfico para comunicar ou intimar empresa de que ela seria
includa no Cadastro de Empregadores que tenham submetido
trabalhadores a condies anlogas de escravo por fora de
interpretao conferida pela fiscalizao trabalhista?
e. Compete ao agente fiscalizador, ao julgar os autos de
infrao com capitulao apenas nas normas trabalhistas, imputar
Empresa, por analogia, a prtica de trabalho escravo nos moldes da
Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011, sem que a
autuada se defenda e tenha conhecimento da possibilidade de
incluso no Cadastro de Empregadores?
f. Haveria a necessidade de um processo especfico para esse
tipo de imputao, de forma a garantir ao particular o contraditrio
e a ampla defesa, de acordo com a Portaria Ministerial n 2, de 12 de
maio de 2011?
g. A condenao final em processo administrativo decorrente
de autos de infrao

que tm por

objeto

apenas

infraes

trabalhistas, com aplicao de multa, pode resultar na incluso do


nome do Cadastro de Empregadores que tenham submetido
trabalhadores a condies anlogas de escravo, a teor do que
dispe a Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011?
h. Na ausncia de atribuio de competncia especfica para
a prtica do ato formal de incluso de nome no Cadastro de
Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condies
anlogas de escravo, responder pelas ilegalidades o Ministro de
Estado do Trabalho e Emprego?

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PARECER
I. FISCALIZAO DAS CONDIES DE TRABALHO: COMPETNCIA E
LEGALIDADE
O valor social do trabalho um dos fundamentos da Repblica (artigo
1, IV) e da ordem econmica constitucional (artigo 170, caput)1, inserido no
contexto de proposta de estruturao de uma sociedade de bem-estar da
Constituio de 19S8. Vinculado valorizao do trabalho humano, o
princpio da busca do pleno emprego (artigo 170, VIII) tambm,
indiretamente, uma garantia para o trabalhador, refletindo efeitos em relao
ao direito social ao trabalho (artigo 6 da Constituio). O direito ao trabalho
consiste em -um marco na luta por direitos sociais desde os debates da
Revoluo de 1848, que terminaram por excluir a previso do direito ao
trabalho do texto constitucional francs2, mas no do centro da disputa
poltica e jurdica que ir servir de fundamento para o chamado
"constitucionalismo social" do sculo XX. O significado do artigo 170, VIII,
assim, adquire ainda maior importncia, pois determina a necessidade,
inclusive constitucional, de estruturao de um modelo de desenvolvimento
que assegure tambm a incluso por meio do trabalho3. Em virtude da
centralidade da questo do trabalho e do direito ao trabalho neste
"constitucionalismo social", Antnio Cntaro, inclusive, o denominar de
"costituzioni dei lavoro", cujo pice se dar com a Constituio da Itlia de
1947 e sua proclamao de que "a Itlia uma Repblica democrtica
1 Fbio Konder COMPARATO, "Ordem Econmica na Constituio Brasileira de 1988", Revista
de Direito Pblico n 93, janeiro/maro de 1990, pp. 269-270.
2 Sobre o debate de 1848, vide Carlos Miguel HERRERA, "Estado, Constitucin y Derechos
Sociales", Revista Derecho dei Estado n 15, 2003, pp. 7S-SO e Antnio CNTARO, H Sacola
Lungo: Lavoro e Dirilli Sociali nella Storia Europea, Roma, Ediesse, 2006, pp. 52-54 e 151152.
11 Mareio POCHMANN, O Emprego no Desenvolvimento da Nao, So Paulo, Boitempo
Editorial, 2008, pp. 9-4-6 e 65-79.

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fundada sobre o trabalho" (artigo 1 da Constituio Italiana)4, cujo texto


correlato na Constituio de 19SS a proclamao do valor social do trabalho
corno fundamento da Repblica e da ordem econmica constitucional.
A importncia dada ao trabalho e s condies de trabalho tanta no
texto constitucional de 1988, que alm da competncia federal exclusiva para
legislar sobre direito do trabalho (artigo 22, I), foi explicitada dentre as
competncias materiais da Unio a inspeao do trabalho (artigo 21, XXIV):
Artigo 21, XXIV da Constituio de 19S8: "Compete
Unio: XXIV ~ organizar, manter e executar a inspeao do
trabalho".
Esta competncia constitucional da Unio atribuda legalmente ao
Ministrio do Trabalho e Emprego, pelo artigo 27, XXI, 'c* da Lei n 10.683, de
28 de maio de 20035;
Artigo 27, XXI, 'c' da Lei 11 10.683/2003: "Os assuntos que
constituem reas de competncia de cada Ministrio so os
seguintes:
XXI - Ministrio do Trabalho e Emprego:
a) poltica e diretrizes para a gerao de emprego e renda e
de apoio ao trabalhador;
b) poltica e diretrizes para a modernizao das relaes de
trabalho;

i Antnio CNTARO, // Secolo Lungo: Lavoro e Diritti Sociali nella Storia Europea cit., pp.
54-75 e 161-172. Vide, por todos, o clssico texto de Costantino MORTATI, "II Lavovo nella
Costituzione" m II Diritto dei Lavoro, 1954,1, pp. 149-212.
5 A competncia do Ministrio do Trabalho para a fiscalizao das condies de trabalho j
era prevista no artigo 39 do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 e no artigo 2" da
Lei n 6.036, de 1 de maio de 1974.

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c) fiscalizao

do trabalho, inclusive do trabalho

porturio, bem como aplicao das sanes previstas_


em normas legais ou colelivas:

d) poltica salarial;
e) formao e desenvolvimento profissional;
f) segurana e sade no trabalho;
g) poltica de imigrao;
h) cooperativismo e associativismo urbanos"(grifos nossos).
Os Ministros de Estado exercem, auxiliando o Presidente

da

Repblica, a direo superior da Administrao Pblica federal (artigo 84, II


da Constituio e artigo 2 do Decreto-Lei n 200/19676). O artigo 87 da
Constituio estrutura a funo dos ministros de modo mais detalhado:
Artigo 87; "Os Ministros de Estado sero escolhidos dentre
brasileiros maiores de vinte e um anos e no exerccio dos
direitos polticos.
Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de
outras atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei:
I- exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos
e entidades da administrao federal na rea, de sua
competncia e referendar os atos e decretos assinados pelo
Presidente da Repblica;

6 Artigo 84, II da Constituio de 1988: "Competeprivativamente ao Presidente da Repblica:


H _ exercer, com o auxilio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao
federal".
Artigo 2D do Decreto-Lei n 200/1967: "O Presidente da Repblica e os Ministros de Estado
exercem as atribuies de sua competncia constitucional, legai e regulamentar com o auxlio
dos rgos que compem a Administrao Federal".
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II - expedir instrues para a execuo das leis, decretos e


regulamentos;
III - apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual
de sua gesto no Ministrio;
IV - praticar os atos pertinentes s atribuies que lhe forem
outorgadas ou delegadas pelo Presidente da Repblica".
Portanto, o Ministro do Trabalho e Emprego a autoridade
administrativa competente para fiscalizar as condies de trabalho e aplicaias sanes legais pertinentes, de acordo com o artigo 21, XXIV da Constituio
e o artigo 27, XXI, 'c' da Lei n 10.683/2003. Foi no exerccio desta competncia
constitucional e legal que o Ministro editou, em conjunto com a MinistraChefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, a
Portaria In ter ministerial n 2, de 12 de maio de 2011, instituindo regras sobre
o Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a
condies anlogas de escravo.
A referida Portaria Interministerial n 2/2011, embora tenha sido
voltada especialmente para o combate s condies de trabalho anlogas
escravido no meio rural7, passou a organizar toda a fiscalizao das
condies de trabalho com o objetivo de combater formas de explorao do
trabalho anlogas escravido. Combate este extremamente relevante, no
apenas para coibir tal prtica, como para poder pr em prtica o disposto no

O fundamento constitucional explicitado na Portaria Interministerial, alm do artigo 87,


pargrafo nico, inciso II, o artigo 186, II e III, dispositivos constitucionais referentes s
relaes de trabalho como elemento essencial da funo social da propriedade agrria. Sobre
o tema, vide Gilberto BERCOVICI, "Funo Social da Propriedade Agrria - Possibilidade
de Desapropriao para Fins de Reforma Agrria de Propriedade "Rural que No Cumpre
Todos os Requisitos do Artigo 1S6 da Constituio de 198S", Revista Trimestral de Direito
Civil, vol. 31, julho/setembro de 2007, pp. 259-265.
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artigo 243 da Constituio de 1988S. Da importncia do combate ao trabalho


escravo, no h qualquer dvida, trata-se,

inclusive, de um dever

constitucional.

pode fazer

O questionamento

que

se

sobre

constitucionalidade dos meios institudos pela Portaria Interministerial n


2/2011 para tanto.
A incluso do nome de um eventual responsvel por condies de
trabalho anlogas escravido no Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo s pode ser
efetuada por deciso administrativa final relativa ao auto de infrao:
Artigo 2 da Portaria Interministerial n 2/2011: "A incluso
do nome do infrator no Cadastro ocorrer aps deciso
administrativa final relativa ao auto de infrao, lavrado
em decorrncia de ao fiscal, em que tenha havido a
identificao

de trabalhadores submetidos a condies

anlogas de escravo".
A Portaria Interministerial n 2/2011 no explicita de quem seria a
deciso administrativa final, mas isto no seria necessrio. A deciso
administrativa final em qualquer processo administrativo em um Ministrio
do Ministro responsvel (artigo 87, pargrafo nico, inciso I da Constituio
e artigos 19, 20, 25 e 26 do Decreto-Lei n 200/1967). Neste mesmo sentido,
esclarece Jos Carlos Francisco:

8 Artigo 243 da Constituio (redao alterada pela Emenda Constitucional n" 81, de 05 de
junho de 2014); "As propriedades rurais e urbanas de qualquer regio do Pas onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas ou a explorao de trabalho escravo na
forma da lei sero expropriadas e destinadas reforma agrria e a programas de habitao
popular, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas
em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5. Pargrafo nico. Todo e qualquer bem
de valor econmico apreendido em decorrncia do trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins
e da explorao de trabalho escravo ser confiscado e reverter a fundo especial com
destinao especfica, na forma da lei".
S

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"As

expresses

'orientao, coordenao e superviso'

sugerem superioridade do Ministro de Estado em relao


aos rgos e entidades da administrao federal na rea de
sua competncia. Ainda que no conste expressamente na
redao do art. 87, pargrafo nico, I, do ordenamento de
1988, a estrutura hierarquizada do Poder Executivo leva
concluso de que o Ministro de Estado tem atribuies de
subordinao em relao aos rgos e entidades

da

administrao federal na rea de sua competncia. Dessa


funo

hierrquica ou de subordinao

de todos os

integrantes de seu Ministrio, extrai-se a competncia do


Ministro de Estado para fiscalizar, alterar, revogar, anular
e avocar quaisquer atribuies de seus subordinados, bem
como a funo disciplinar
administrao

ou punir integrantes

direta, mantendo

a unidade

da

poltico-

administrativa da Unio. Os Ministros de Estado tambm


tm competncias para conhecer de peties (artigo 5,
XXXIV,

'a1, da Constituio) ou recursos em face dos rgos

superiores da administrao federal, pois as funes de


orientao, de coordenao e de superviso dos rgos e
entidades da administrao federal levam aos denominados
recursos hierrquicos prprios, que podem ser apresentados
independentemente de previso expressa em lei sempre que
houver

coordenao

subordinao

(vale

dizer,

hierarquia)"9.

Jos Carlos FRANCISCO, "Artigo 87" m Jos Joaquim Gomes CANOTILHO; Gilmar
Ferreira MENDES; Ingo Wolfgang SELET & Lenio Luiz STRECK (coords.), Comentrios
Constituio do Brasil, So Paulo, Saraiva/lmedina, 2013, p. 1297.

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A competncia funcional sempre atribuda por lei, no se


"conquista", nem se presume10. Esta uma garantia fundamental dos
administrados, a garantia de que h uma prvia ordenao constitucional
e/ou legal de competncias decisrias dos vrios rgos da Administrao
Pblica. Afirma, neste sentido, Norbert Achterberg:
"Considerando-se que a competncia funcional decorre de
uma regra abstraia e geral, neste sentido deve-se, em
primeiro lugar, considerar o rgo legislador e apenas ento
a funo a ser executada em razo da autorizao
realizada"11.
Tambm compartilha deste entendimento Ruy Cirne Lima:
"Competncia 'lato sensu' se denomina, em direito pblico,
a medida do poder que a ordem jurdica assina a uma
pessoa determinada. (...) Inversamente, no direito pblico,
dentre os poderes atribudos s pessoas administrativas,
nem todos constituem- manifestao de um direito subjetivo
ou de uma relao de administrao: so de direito objetivo.
Da que, a esses, seja necessrio fixar-lhes, tambm, por via
objetivat

a exata medida. Da, portanto, a noo de

competncia" n.

10 Eduardo GARCIA DE ENTERRA & Toms-Ramn EERNNDEZ, Curso de Derecho


Administrativo, 15a ed, Madrid, Civitas, 2011, vol. l, pp. 472-477 e Ruy Cirne LIMA,
Princpios de Direito Administrativo, 5a ed, So Paulo, RT, 1982, pp. 139-145. Vide tambm
Paulo OTERO, Legalidade e Administrao Pblica: O Sentido da Vinculao
AdminislraLiva Juridicidade, Coimbra, lmedina, 2003, pp. S75-S76 e 8S7.
11 "/si sie fdie Funktionskompetenz] durch abslrakt-generelle Regelung wahrzunehmen, s
kommi hierfr zunchst ein Organ der Gesetzgebung und erst aufgrund einer durch diese
vorgenommene Ermchtigung ein solches der vollziehenden Fuktion in Betracht" in Norbert
ACHTERBERG, Allgemeines VerwaHungsrecht: Ein Lehrbuch, 2" ed, Heidelberg, C. F.
Mller Juristischer Verlag, 19S6, p. 234.
12 Ruy Cirne LIMA, Princpios de Direito Administrativo cit., pp. 139-140.
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A mesma interpretao reforada, ainda, por Eduardo Garcia de


Enterra e Toms-Ramn Fernndez;
"Todo poder atribudo por Ia Ley ha de ser en cuanto a su
contenido un poder concreto y determinado; no caben
poderes inespecficos,

indeterminados, totales, dentro dei

sistema conceptual de Estado de Derecho abierto por Ia


Revolucin francesa, en cuyo seno vivi?nos. La justificacin
de este aserto no es difcil. Desde unpunto de vista abstracto
un poder jurdico indeterminado es dificilmente concebible,
o ms claramente, es una contradiccin con el sistema de
Derecho, para el cual es consubstanciai Ia existncia de
limites (de los derechos de unos con los de otros, de los de
cada uno con los de Ia colectividad, de los de esta con los
derechos

de

fundamentales

los

ciudadanos,

especialmente

con

los

o constitucionalmente declarados). En

trminos ms simples, un derecho ilimitado pondra en


cuestin Ia

totalidad

dei ordenamiento, porque

esa

ilimitaci7i destruiria todos los dems derechos, los hara


imposibles. El segundo argumento para excluir poderes
indeterminados es de pura tcnica organizativa: toda
organizacin y ms an a medida que aumenta en
complejidad, se edifica sobre una distribucin de funciones
y de competencias en un conjunto de rganos. No puede
haber un rgano que disponga de, todas Ias competencias a
Ia vez, por ms que siempre existiria alguno que tenga
alguna

eminncia sobre todos y aun que vigile el

funcionamiento dei conjunto. As como antes arguimos que


desde el punto de vista intersubjetivo un poder ilimitado
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destruiria los derechos de Io dems sujetos, ahora desde Ia


perspectiva interna de Ia organizacin hay que decir que
una competncia global y absoluta de un rgano destruir
Ia organizacin entera, ai sustituirse en el conjunto general
de los rganos y ai excluir Ia existncia de limites entre Ia
organizacin y sus miembros (que nuncapueden integrar en
una sola organizacin Ia totalidad de su vida y de sus
intereses, ni aun siquiera los de carcter colectivo o
social)'^.
A atribuio de competncias, assim, sempre expressa. O artigo 21,
XXIV da Constituio e o artigo 27, XXI, V da Lei n 10.683/2003 atriburam
a competncia ao Ministro do Trabalho e Emprego. A delegao desta
competncia at seria possvel, mas no pode ser tcita ou subentendida:
Artigo 12 do Decreto-Lei n 200/1967: " facultado ao
Presidente da Repblica, aos Ministros de Estado e, em
geral, s autoridades da Administrao Federal delegar
competncia para a prtica de atos

administrativos,

conforme se dispuser em regulamento.


Pargrafo nico. O cito de delegao indicar com preciso
a autoridade delegante, a autoridade delegada e as
atribuies objeto de delegao".
No h nada na Portaria Interministerial n 2/2011 que retire ou
delegue a competncia do Ministro do Trabalho e Emprego. Pelo contrrio,
apesar da redao, o artigo 2 da Portaria Interministerial determina a
necessidade de manifestao da autoridade administrativa superior para a

13 Eduardo GRCA DE ENTERR & Toms-Ramn FBRNNDEZ, Curso de Derecho


Administrativo cit., vol. l, pp, 473-474.
12

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incluso de um eventual infrator no Cadastro de Empregadores que tenham


submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo. Esta incluso s
pode ser efetuada aps deciso administrativa final relativa ao auto de
infrao, deciso administrativa que cabe ao Ministro do Trabalho e Emprego.

II. DEVIDO PROCESSO LEGAL E PROIBIO DE EXCESSO


As origens contemporneas do devido processo legal ("dite process")
remontam ao texto da Constituio norte-americana de 1787, especificamente
5a Emenda Constituio, que estabeleceu, entre outros temas, que
ningum seria privado da vida, da liberdade ou da propriedade, sem o devido
processo legal. J a 14a Emenda, de 21 de julho de 1868, acrescentou, ainda,
exigncia do devido processo legal para privar algum da vida, da liberdade
e da propriedade, a igual proteo da lei (equal protection ofthe laio).
Numa fase inicial, denominada adjetiva e relacionada com o
procedural due process, o devido processo foi associado garantia da
legalidade, a partir do desenvolvimento de formalidades e procedimentos
necessrios para evitar prejuzos aos direitos individuais, sendo, por exemplo,
corolrios desta noo: a vedao de autoincriminao forada e a proibio
de ser duplamente apenado.
Com a substantivao do devido processo legal (substantive due
process), a clusula ultrapassa o campo das garantias individuais e acaba
abarcando a proibio de restrio arbitrria e desarrazoada do gozo dos
direitos substanciais.
No Brasil, a exigncia de devido processo legal est atualmente
insculpida no artigo 5, LI.V, da Constituio, nos seguintes termos: "ningum
ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal".
Tambm no direito ptrio, o devido processo legal possui tanto sentido
adjetivo como substantivo.
13
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GILBERTO

Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da


Universidade de So Paulo
IRENE PATRCIA NOHARA

Professora Livre-Docente em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade


de So Paulo

Enquanto o sentido adjetivo demanda o respeito a garantias


individuais, a noo de devido processo legal substantivo (substantive due
process) associada, por sua vez, corn a proporcionalidade, considerada
exigncia pressuposta do Estado Democrtico de Direito.
Excessos de restries na regulamentao tm potencial de aniquilar
direitos e, consequentemente, comprometer a prpria noo de Estado
Democrtico de Direito, sendo papel daquele que edita o ato normativo
compatibilizar as opes polticas do Poder Pblico com os direitos
assegurados constitucionalmente, o que no ocorreu no caso do mecanismo
previsto na Portaria Interministerial n 2/2011, conforme ser demonstrado.
A incluso da empresa no Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo consiste em clara
violao ao juzo de proporcionalidade, dada a inadequao dos meios
adotados aos fins pretendidos (combate s condies de trabalho anlogas
escravido). No se pode esquecer que a proporcionalidade vincula todas as
espcies de atos dos poderes pblicos, seja o legislador, a administrao ou a
jurisdio. Como afirma Canotilho, trata-se de uma "medida de racionalidade
regulativa", que no pode ser invocada por si s, mas sempre deve se referir a
situaes jurdicas concretas14. Em sentido amplo, a proporcionalidade,
segundo Canotilho, o mesmo que a proibio do excesso (UbennassverboL)15.
Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, T ed,
Coimbra, Livraria Almedina, 2004, p. 272. Apesar da costumeira referncia a "princpio da
proporcionalidade", no se trata de um verdadeiro princpio, mas, na definio de Humberto
vila, de um postulado normativo, ou seja, uma norma que estrutura a interpretao e
aplicao de outras normas mediante a exigncia de relaes entre determinados elementos
com base em critrios definidos. Cf. Humberto VILA, Teoria dos Princpios: Da Definio
Aplicao dos Princpios Jurdicos, 11a ed, So Paulo, Malheiros, 2010, pp. 144-145 e 184.
Em sentido prximo, vide Eobert ALEXY, Theorie der Grundrechte, 2" ed, Frankfurt am
Main, Suhrkamp, 1994, pp. 100-101.
16 Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio cit.,
pp. 266-268, Canotilho, ainda, equipara o conceito de proporcionalidade/proibio do excesso
alemo com o conceito ingls de reasonableness, o conceito francs de dtournement du
14

At J
""v

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A noo de proporcionalidade exige a relao de causalidade entre os


meios e os fins16. A proporcionalidade composta por trs elementos, que
devem ser observados em sua aplicao. A pertinncia ou adequao
(Geeignetheit) consiste em analisar se determinada medida efetivamente o
meio certo para se chegar a um fim fundado no interesse pblico. A
necessidade (Erforderlichkeit ou Notwendigkeit) entende que a medida no
pode exceder os limites indispensveis para a conservao do fim que almeja.
Para ser admissvel, a medida precisa ser necessria, devendo ser escolhida a
medida com menor ingerncia possvel, menos onerosa aos interesses dos
cidados.

Finalmente,

proporcionalidade

em

sentido

estrito

(Verhltnismfigkeit) diz respeito aos meios que devem levar em conta todos
os interesses em jogo. A proporo adequada condio da legalidade,
devendo os meios de que se dispem ser adaptados aos fins que se buscam e
aos efeitos de seus atos17.

pouvoir e o conceito italiano de eccesso di potere. Vide, ainda, sobre a proibio do excesso
P ter LERCHE, Ubermass und Verfassungsrecht: Zur Bindung ds Gesetzgebers an die
Grundstze der Verhltnism/3igkeit und der Erforderlichkeit, 2a ed, Goldbach, Keip Verlag,
1999, pp. XI-XXIX, 50-53, 51-97, 134-161 e 315-349 e Leno Luiz STRGCK, "Da Proibio de
Excesso (bermassverbof) Proibio de Proteo Deficiente (Untermassverbot): De Como
No H Blindagem Contra Normas Penais Inconstitucionais", Revista do Instituto de
Hermenutica Jurdica, vol. l, n" 2, 2004, pp. 243-283. Humberto vila, no entanto, considera
a proibio de excesso um postulado distinto da proporcionalidade, justificando sua posio
com base na argumentao de que a aplicao da proibio de excesso no pressuporia a
existncia de relao de causalidade entre um meio e um fim, como na proporcionalidade.
Vide Humberto VILA, Teoria dos Princpios cit., pp. 147-152.
1B Konrad HESSE, Grundzge ds Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deulschland, 20a
ed, Heidelberg, C.F. Miiller Verlag, 1999, pp. 28, 84 e 142-143; Humberto VILA, Teoria dos
Princpios cit., pp. 163-167 e 185; Andr Ramos; TAVARES, Curso de Direito Constitucional,
10a ed, So Paulo, Saraiva, 2012, pp. 772-779 e 783-788 e Gilmar Ferreira MENDES & Paulo
Gustavo Gonet BRANCO, Curso de Direito Constitucional, 8a ed, So Paulo, Saraiva, 2013,
pp. 217-233.
17 Peter LERCHE, Ubermass und Verfassungsrecht cit., pp. VIII-XI, 19-23, 29-31 e 162-257;
Robcrt ALEXY, Theorie der Gmndrechte cit., pp. 101-104; Paulo BONAVIDES, Curso de
Direito Constitucional, T ed, So Paulo, Malheiros, 1998, pp. 360-369; Jos Joaquim Gomes
CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio cit., pp. 269-270; Humberto
VILA, Teoria dos Princpios cit., pp. 167-175, Andr Ramos TAVARES, Curso de Direito
Constitucional cit., pp. 780-783 e Gilmar Ferreira MENDES & Paulo Gustavo Gonet
BRANCO, Curso de Direito Constitucional cit, pp. 225-227.
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Ao analisar os elementos do juzo de proporcionalidade e aplic-los a


qualquer eventual caso concreto, pode-se perceber facilmente a absoluta
discrepncia entre os meios que podem ser adotados e os fins almejados, com
a violao explcita do juzo de proporcionalidade.
Afinal, mesmo amparado em interesses pblicos, o Estado no pode
se exceder na imposio de deveres, porque, ao agir dessa forma, acaba
violando garantias individuais. Ademais, necessidade, como um subitem da
proporcionalidade, implica, ainda, na indagao acerca do grau de restrio
do meio escolhido em relao aos demais direitos fundamentais tutelados no
ordenamento jurdico.
Violar a proporcionalidade neste caso significa tambm violar a
prpria legalidade. Viola a proporcionalidade, do ponto de vista da
necessidade, uma medida que no seja exigvel, "havendo meio alternativo
menos gravoso para chegar ao mesmo resultado (necessidade/vedao de
excesso)"18.
No caso da incluso em Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo, conforme dispe
a Portaria Interministerial n 2/2011, so inmeras as inconstitucionalidades:
em primeiro lugar, haveria de existir um ato formal e especfico diante do qual
seriam assegurados tanto o contraditrio como a ampla defesa, como
expresso do devido processo legal adjetivo, haja vista a operacionalizao de
uma "nova sano" de acentuada gravidade.
Ainda, a imposio de inscrio da Empresa neste Cadastro de
Empregadores deveria ser alicerada em lei formal, sendo violador reserva
legal que algum sofra uma pena sem prvia cominao legal, tendo em vista

18 Lus Roberto BARROSO, Curso de Direito Constitucional Contemporneo: Os Conceitos


Fundamentais e a Construo cio Novo Modelo, So Paulo, Saraiva, 2009. p. 305.

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a exigncia de previso legal da pena, conhecida na mxima do nullum


crimen, nulla poena sine lege. Tal hiptese no permitiria, reitere-se, que
houvesse pena estabelecida em ato infr alegai, como ocorreu no caso da
Portaria Interministerial n 2/2011.
O Ministro do Trabalho e Emprego como agente pblico est
submetido ao regime juridico-administrativo. Em um Estado Democrtico de
Direito, a atuao estatal se pauta pela legalidade, em todas as suas
dimenses, estatuda de acordo com a hierarquia normativa estabelecida pela
Constituio19. A legalidade, princpio constante, entre outros, do artigo 37,
caput da Constituio de 19S820, , na feliz expresso de Celso Antnio
Bandeira de Mello, o "princpio capital para a configurao do regime
jurdico-administratiuo"21.
No entanto, quando se fala em legalidade e em lei, a primeira
distino necessria que se deve fazer a entre lei em sentido formal e lei em
sentido material. Esta distino foi criada no sculo XIX pelo publicista
alemo Paul Laband, como fornia de solucionar o conflito constitucional que
durou de 1861 a 1866 entre o Rei da Prssia e o Parlamento prussiano sobre
a natureza jurdica do oramento e, consequentemente, sobre os poderes do
Parlamento em aprovar a lei oramentaria e controlar, assim, as finanas
estatais. Para resolver

o conflito

constitucional prussiano,

Laband

19 Holger Martin MEYER, Vorrang der privaten Wirtschaftsund Sozialgestaltung


Rechtsprinzip: Eine Systematisch-axiologische Analyse dei' Wirtschaftsuerfassung
dos
Grundgesetzes, Berlin, Duncker & Humblot, 2006, pp. 308-315.
20 Artigo 37, caput da Constituio de 19SS: "A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm,
ao seguinte: (...)".
21 Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo, 31a ed, So Paulo,
Malheiros, 2014, p. 103. Vide, ainda, Maria Sylvia Zanella Dl PIETRO, Direito
Administrativo, 27a ed, So Paulo, Atlas, 2014, pp. 64-65.

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desenvolveu a teoria dualista da lei, que seria adotada pela maioria dos
publicistas posteriores22.
De acordo com a teoria dualista da lei, as leis podem ser leis em
sentido material e leis em sentido formal. lei em sentido material
sinnimo de norma jurdica, podendo ser estatuda pelos mais variados
rgos, desde que dotados de poder normativo para tanto. J a lei em sentido
formal a lei propriamente dita, a lei como ato promulgado pelo Poder
Legislativo, fruto do processo legislativo23.
No caso brasileiro, o artigo 0, II da Constituio de 1988, que repete
a clssica expresso "ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa seno em virtude de lei", est tratando da lei em sentido material, da
sujeio norma jurdica em geral, ao ordenamento jurdico. A necessidade
expressa de lei em sentido formal surge de fornia destacada em outros
dispositivos do texto constitucional, como, por exemplo, o artigo 5, XXXIX,

Paul LABND, Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preussischen VsrfassungsUrkunde unter Beriicksichtigung der Verfassung ds Norddeutschen Bundes, Berlin, Verlag
von J. Guttentag, 1871, pp. 3-11; Paul LABND, Das Staatsrecht ds Deutschen Reiches,
reimpr. da 5a ed., Goldbach, Keip Verlag, 1997, vol. 2, pp. 1-23 e 61-S4 e Georg JELLINBK,
Gesetz und Verordnung: Staatsrechtliche Uniersuchungen auf rechtsgeschichtlicher und
rechtsvergleichender Grundlage, reimpr. da ed. de 1SS7, Aalen, Scientia Verlag, 1964, pp.
226-261. Especificamente sobre esta distino em Paul Laband e em Georg Jellinek, vide
Brnst-Wolfgang BCKENFRDE, Gesetz und gesetzgebende Gewalt: Von denAnfngen der
deutschen Staatsrechtslehre bis zur Hhe ds staatsrechtlichen Positiuismus, 2a ed, Berlin,
Duncker & Humblot, 1981, pp. 226-253; Manuel Afonso VAZ, Lei e Reservo da Lei: A Causa
da Lei na Constituio Portuguesa de 1976, reimpr., Porto, Faculdade de Direito da
Universidade Catlica Portuguesa, 1996, pp. 125-139 e Lus S. Cabral de MONCADA, Lei e
Regulamento, Coimbra, Coimbra Ed., 2002, pp. 71-33 e SS-11. Para uma crtica de um
contemporneo de Laband a esta distino, vide Otto MAYER, Deutsches Verwaitungsrecht,
reimpr. da 3a ed, Berlin, Duncker & Humblot, 2004, 6, n n l, pp. 64-67.
23 Miguel Seabra FAGUNDES, O Controledos Aios Administrativos pelo Podar Judicirio, 5a
ed, Rio de Janeiro, Forense, 1979, pp. 20-25; Victor Nunes LEAL, "Lei e Regulamento" in
Problemas de Direito Pblico, Rio de Janeiro, Forense, 1960, pp. 60-66; Jos Afonso da
SILVA, Processo Constitucional de Formao das Leis, 2a ed, So Paulo, Malheiros, 2006, pp.
25-28; Manuel Afonso VAZ, Lei e Reserva da Lei cit., pp. 17-31 e Hartmut MAURER,
Allgemeines Verwaitungsrecht, 16" ed, Munclien, Verlag C. H. Beck, 2006, pp. 65 e 68-69.

22

IS
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que determina que no h crime sem lei anterior que o defina, ou o artigo 150,
I, que trata da legalidade tributria24.
Os regulamentos e atos normativos expedidos por rgos do Poder
Executivo, como decretos, resolues, portarias, so, neste sentido, lei em
sentido material, que se distinguem da lei em sentido formal no pelo seu
contedo ou efeito vinculativo, mas pelo rgo elaborador das normas. Como
foram promulgados por rgos do Poder Executivo, atuam com base em uma
lei em sentido formal, dependem de uma lei em sentido formal para serem
vlidos, vigentes e eficazes. Afinal, se o poder regulamentar no for limitado
pela Constituio, alerta Forsthoff, corre-se o risco de se esvaziar o princpio
da subordinao da Administrao Pblica lei25. Nas palavras de Renato
Alessi:
"// fondamento, pertanto, delia potest regolamentare v
ricercato in una attribuzione dipotest normativa materiale
daparte delpotere legislativo ali'autorit'^.
A adoo de uma Constituio rgida refora o regime da legalidade,
pois implica na adoo de um sistema de hierarquia das fontes jurdicas. A
Constituio, como norma de hierarquia mais alta que a da lei ordinria
significa que o Poder Legislativo est subordinado ao Poder Constituinte.
Geralmente, a Constituio mais genrica que a lei ordinria, que mais
genrica do que os regulamentos ou outros atos normativos de hierarquia
Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Do Processo Legislativo, 3a ed, So Paulo, Saraiva,
1995, pp. 200-201 e Eros Roberto GRAU, "Crtica da 'Separao dos Poderes': As Funes
Estatais, os Regulamentos e a Legalidade no Direito Brasileiro. s T.eis-Medida1" in O Direito
Posto e o Direito Pressuposto, T ed, So Paulo, Malheiros, 2008, pp. 246-247.
<25 Jos Afonso da SILVA, Processo Constitucional de Formao das Leis dl., pp. 33-36; Ernst
FORSTHOFF, Lehrbuch ds Verwaliangsrechts, 9n ed, Munchen, Verlag C. H. Beck, 1966,
vol. l, pp. 120-124 e 129-130; Renato ALESSI, Prindpi di Diritto Amininistrativo, Milano,
Giuffr, 1966, vol. l, p. 419 e Hartmut MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht cit., pp. 69w

71-Renato ALESSI, Prindpi di Diriio Amministrativo cit., vol.-1, p. 418.

Ai

O J-

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inferior, ou seja, h uma srie escalonada de atos juridicamente relevantes


que parte da Constituio, passa pela lei e pelos regulamentos at chegar aos
atos meramente executivos. Como destaca dolf Merkl, a Administrao
Pblica se encontra envolvida de tal forma neste escalonamento de funes
jurdicas que todas as aes administrativas so aes dentro desta estrutura
escalonada e hierarquicamente estruturada27.
Otto Mayer, em seu clssico Direito Administrativo

Alemo

(Deutsches Verwaltungsrecht}, cuja primeira edio de 1895, foi pioneiro era


destacar as duas dimenses da legalidade: a supremacia da lei (Vorrang ds
Gesetzes) e a reserva da lei (Vorbehalt ds Gesetzes). A primeira dimenso da
legalidade, diretamente vinculada hierarquia das fontes jurdicas, a da
primazia ou supremacia da lei. Para Otto Mayer, a supremacia da lei um
ato de vontade estatal jurdica que implica na fora da lei. A primazia da lei
significa que a Administrao Pblica obrigada a agir de acordo com a lei,
ou seja, probe infraes ou violaes s leis existentes28. Nas palavras de
Victor Nunes Leal:
"Entre o regulamento e a lei, como acertadamente observou
Duguit, no h diferena substancial, mas formal, no h
diferena de natureza, mas de grau ou, hierarquia. O
regulamento, exatamente como a lei, um ato de natureza
normativa; a distino reside na subordinao do

dolf MERKL, Teoria General dei Derecho Administrativo, Granada, Editorial Gomares,
2004, pp. 219-223; Victor Nunes LEAL, "Lei e Regulamento" cit., pp. 62-63; Ernst
FORSTHOFF, Lehrbuch ds Vcrwaltungsrechts cit., vol. l, pp. 118-120 e HartmutMAURER,
Allgemeines VerwaHungsreckt cit., pp. 63-67.
2s Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht cit., 6, n 2, pp. 6S-69; Hartmut MAURER,
Allgemeines Verwaltungsrecht cit., p. 115 e Fritz OSSENBHL, "Vorrang und Vorbehalt ds
Gesetzes" in Josef ISENSEE & Paul KIRCHHOF (orgs.), Handbuch ds Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 3a ed, Heidelberg, C. F. Miller Verlag, 2007, vol. , pp. 184187.
27

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regulamento lei. Mas o regulamento no mera


reproduo da lei. um texto mais minucioso, mais
detalhado, que completa a lei, a fim de garantir a sua exata
-f

e fiel execuo. E fundamental, entretanto, que nesta sua


funo de complementar a lei, no a infrinja'29.
Da mesma maneira que os atos normativos do Executivo, em virtude
da hierarquia das fontes jurdicas e da supremacia da lei, no podem revogar
ou derrogar as leis ordinrias precedentes, assim como normatizar para alm
do que determinou a lei ordinria que os fundamenta, a matria tratada pelos
atos normativos do Executivo, como os regulamentos e similares,
hierarquicamente inferiores perante lei, tambm no pode ser matria
reservada disciplina legislativa formal (reserva de lei)30. Esta a segunda
dimenso da legalidade, a da reserva de lei31. Este tema, o da reserva de lei,
foi muito debatido na doutrina alem ps-Segunda Guerra Mundial. As
discusses sobre a reserva de lei foram travadas entre os defensores de uma
reserva total legislativa, concretamente irrealista, e a corrente majoritria,
adepta de uma reserva de lei parcial. O Tribunal Constitucional Federal
alemo chegou, inclusive, a criar uma teoria, a chamada "Teoria da
Essencialidade" ("Wesentlichkeitstheorie"),

que entendia que todas as

matrias que fossem significativas para a liberdade e a existncia dos


indivduos deveriam ficar reservadas lei em sentido formal, debatida e

Victor Nunes LEAL, "Delegaes Legislativas" in Problemas de Direito Pblico cit., p. 99,
grifos meus.
30 Renato ALESSI, Principi di Diritto Amministrativo cit., vol. l, p. 421. Vide tambm Maria
Sylvia Zanella Dl PIETRO, Direito Administrativo cit., pp. 94-90.
31 Otto MAYER, Deutsches Verwaltuugsrecht cit., 6, n" 3, pp. 69-73; Manuel Afonso VAZ, Lei
G Reserva da Lei cit., pp. 31-37 e 139-145; Hartmut MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht
ci., pp. 115-126 e Lus S. Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento cit., pp. 83-88.
29

21
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J
Ml

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aprovada pelo Parlamento32. No nosso sistema constitucional, a reserva de


lei, ou seja, o domnio exclusivo da lei ordinria deve ser constitucional m ente
definido, afinal, trata-se de quais decises polticas do Estado vo ganhar
dignidade legislativa para obterem uma especial fora jurdica33.
Estas consideraes sobre as dimenses da legalidade, da supremacia
e da reserva de lei, so extremamente teis para que se possa traar os
contornos e os limites do poder normativo atribudo ao Ministrio do Trabalho
e Emprego. No caso, a situao veicula restrio pela via da portaria emanada
por dois Ministros de Estado. Trata-se, assevere-se, de medida de grande
impacto imagem de uma empresa a incluso de seu nome no Cadastro de
Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condies anlogas
de escravo.
Tal conduta , indiscutivelmente, capaz de provocar graves danos
empresa. Quando se aplica, com base em ato infralegal, uma sano dessa
natureza, sem que seja resguardado o contraditrio, alm da violao ao
devido processo legal no sentido adjetivo, tambm h simultnea violao ao
devido processo legal substantivo (substantive due process}, tendo em vista o
excesso dos meios escolhidos em relao aos objetivos que se quer alcanar
corn a poltica pblica, bem como a existncia de meios menos gravosos para
se alcanar o resultado desejado (o que fulmina a necessidade, como subitem
da proporcionalidade).
A forma de implementao de tal poltica claramente excessiva e
arbitrria, o que representa um grande risco imagem das empresas do setor

32 Fritz OSSENBHL, "Vorrang und Vorbehalt ds Gesetzes" dt., pp. 1SS-220. Para uma
anlise sobre o debate alemo em torno do tema da reserva de lei, vide Lus S. Cabral de
MONGAD, Lei e Regulamento dt., pp. 168-296.
M Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Do Processo Legislativo dt., pp. 201-202 e Lus S.
Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento dt., p. 264.

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e, por consequncia, ao seu patrimnio. Segundo expe Recasns Siches,


terico do logos do razovel, "o emprego de meios perversos a servio de fins
justos priva os fins de sua bondade originria e os prostitui'^.
O Estado, de acordo com Eduardo Garcia de Enterra e Toms-Ramn
Fernndez, uma pessoa jurdica nica que realiza mltiplas funes35. A
Administrao Pblica, consequentemente, deve atuar de modo harmnico, a
partir da definio de competncias no texto constitucional e na legislao
ordinria. Deste modo, so atribudas aos vrios rgos administrativos
competncias especficas, tanto aos integrantes da Administrao Direta
quanto aos da Administrao Indireta36.
Como chefe do Ministrio do Trabalho e Emprego, portanto,
integrante da Administrao Direta da Unio, o Ministro do Trabalho e
Emprego exerce funo administrativa, ou seja, o seu poder no exercido por
interesse prprio ou exclusivamente prprio, mas por interesse pblico. O
Ministro atua tendo por finalidade o exerccio de uma funo pblica, ou seja,
tem o dever de realizar o interesse pblico, no o seu. Deste modo, no pode
atuar de acordo com a autonomia da vontade, buscando atingir interesses e
objetivos em proveito prprio. No h autonomia da vontade para quem
exerce funo pblica, pois esto submetidos aos objetivos determinados
Luis Recasns SICHES, Introduccin ai Estdio dei Derecho, 2a ed, Mxico, Porra, 1972,
p. 257.
35 Eduardo GARC DE ENTERRA Toms-Ramn FERNNDEZ, Curso de Derecho
Administrativo cit., vol. l, pp. 389-391. Sobre o debate em torno da concepo de
personalidade jurdica do Estado, vide, por todos, Gilberto BERCOVICT, Soberania e
Constituio: Para uma Crtica do Constitucionalismo, 2" ed, So Paulo, Quartier Latin,
2013, pp. 242-282. Outros autores, como Paulo Otero, destacam a chamada "administrao
policntrica". Vide Paulo OTERO, Legalidade G Administrao Pblica cit., pp. 148-150 e 315317. Massimo Severo Giannini vai alm e descreveu a "desagregao da Administrao
Pblica", entendendo o Estado como um ente administrativo complexo sem centro. Cf.
Massimo Severo GIANNINI, II Pubbiico Potere; Stati e Amministrazioni Pubbliche, reimpr.,
Bologna, IlMulino, 2001, pp. 7S-S7.
Neste mesmo sentido, vide Eduardo GARCA DE ENTERRA & Toms-Ramn
FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo cit., vol. l, pp. 451-452.
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previamente na Constituio e nas leis, possuindo o dever de preservar o


interesse pblico, no o interesse exclusivo da entidade estatal ou os
interesses privados de seus dirigentes. Por este motivo, so criados, mantidos
e obtm poderes e recursos por meio do ordenamento jurdico. O seu poder
atribudo, por lei, para a realizao dos seus deveres, de suas finalidades,
tambm legalmente fixados. Na concepo que utilizada pela melhor
doutrina publicista brasileira, o ente pblico dotado de "dever-poder", pois
um instrumento que deve cumprir a finalidade para a qual foi institudo37. No
mesmo sentido, afirmam Eduardo Garcia de Enterra e Toms Ramn
Fernndez:
"El principio de legalidad de Ia Administracin, con el
contenido explicado, se expresa en un mecanismo tcnico
preciso:

Ia

legalidad

Administracin,

atribuye

precisamente.

La

potestades
legalidad

Ia

otorga

facultades de actuacin, definiendo cuidadosamente sus


limites, apodera, habilita a Ia Administracin para su
accin confirindola ai efecto poderes jurdicos. Toda accin
administrativa se nos presenta as como ejercicio de un
poder atribudo previamente por Ia Ley y por ella delimitado
y construdo. Sin una atribucin legal previa de potestades
Ia Administracin no puede actuar, simplemente^.

" Ruy Cirne LIMA, Princpios de Direito Administrativo ciL, pp. 20-22 e 51-60 e Celso
Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo cit., pp. 71-73 e 100-102.
Vide, ainda, Eduardo GAECA DE ENTERRA & Toms-Ramn FERNNDEZ, Curso de
Derecho Administrativo cit., vol. l, pp. 465-471. Sobre as relaes jurdicas administrativas,
vide, por todos, Norbert ACHTERBERG, Allgemeines Verwaltungsrecht ciL, pp. 367-397,
especialmente pp. 381-387 e 391-394 e Eduardo GRCA DE ENTERRA & Toms-Ramn
FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo cit., vol. l, pp. 50-55.
3 Eduardo GARCIA DE ENTERRA & Toms-Ramn FERNNDEZ, Curso de Derecho
Administrativo cit., vol. l, p. 465.
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finalidade de qualquer agente pblico, assim, obter um resultado
de interesse pblico, decorrente explcita ou implicitamente da lei. Isto quer
dizer que a finalidade condio obrigatria de legalidade de qualquer
afruao administrativa, marcada, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello,
pela ideia de funo. Quem define a finalidade da atuao dos agentes e
rgos da Administrao Pblica o legislador, no as prprias autoridades
administrativas.

Na

possibilidade

de

se

ver

infringida,

direta

ou

indiretamente, a finalidade legal, como o atendimento de um fim particular


em detrimento do interesse pblico, ou, na feliz expresso de Caio Tcito, "a
aplicao da competncia para fim estranho ao estabelecido em lei", estar
ocorrendo desvio de finalidade ou desvio de poder39.

O excesso de poder ("dtournement depouvoir") uma criao jurisprudencial do Conselho


de Estado francs no final do sculo XIX, sendo o desvio de poder (ou desvio de finalidade)
uma de suas formas possveis de manifestao. Hauriou, por exemplo, chega a identificar o
desvio de finalidade com a ilegalidade e com a violao da moralidade administrativa. Cf.
Maurice HAURIOU, Prcis de Droit Administratif et de DroiL Public, 10a ed, Paris, Sirey,
1921, p. 424. Vide, ainda, Henry BERTHLEMY, Droit Administratif, 9" ed, Paris, Rousseau,
1920, pp. 1042-1054; Walter JELLINEK, Verwaltun-gsrecht, 3" ed, Berlin, Verlag von Julius
Springer, 1931, pp. 274-277; Fritz FLEINER, Ls Prncipes Gnraux du Droit Administratif
Allemand, Paris, Librarie Delagrave, 1933, pp. 95-97 e 162-164; Ernst FORSTHOFF,
Lehrbuch ds Verwaltungsrechts cit., vol. l, pp. 92-93 e Michel STASSINOPOULOS, Trait
ds ActesAdministratifs, Athnes, Institut Franais d'Athnes, 19S4, pp. 216-218. No direito
pblico brasileiro, a doutrina do desvio de finalidade foi introduzida a partir das
consideraes de Miguel Seabra Fagundes, Victor Nunes Leal (que, embora favorvel tese,
buscou, corretamente, restringir a possibilidade de anlise judicial sobre o mrito e a
discricionariedade dos atos administrativos, tentando evitar, assim, que o legislador fosse
substitudo pelo juiz) e Caio Tcito. Vide Miguel Seabra FAGUNDES, O Controle dos Atos
Administrativos pelo Poder Judicirio cit., pp. 71-73; Victor Nunes LEAL, "Poder
Discricionrio e Ao Arbitrria da Administrao" in Problemas de Direito Pblico, Rio de
Janeiro, Forense, 1960, pp. 278-294; Caio TCITO, "O Abuso do Poder Administrativo no
Brasil" in Temas de Direito Pblico (Estudos e Pareceres), Rio de Janeiro, Renovar, 1997, vol.
l, pp. 39 e 52-53; Caio TCITO, "O Desvio de Poder em Matria Administrativa" in. Temas
de Direito Pblico cit,, vol. l, pp. 74-75, 89-92, 101-103 e 157-158 e Caio TCITO, "Teoria e
Prtica do Desvio de Poder" in Temas de Direito Pblico cii., vol. l, pp. 162-168 e 178-180.
Para o debate na doutrina brasileira recente, vide Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO,
Discricionariedade e Controle Jurisdicional, 2" ed, So Paulo, Malheiros, 1996, pp. 53-83;
Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo cit., pp. 109-110,
409-412 e 997-1000; Maria Sylva Zanella Dl PIETRO, Direito Administrativo cit., pp. 218219, 229, 251-252 e 254-255; Rgis Fernandes de OLIVEIRA, Ato Administrativo, 3" ed, So
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H, no desvio de finalidade, uma incompatibilidade objetiva, ainda


que possa ser disfarada40, entre a finalidade legal que deveria ser atendida
e a inteno particular de finalidade do ato praticado pela autoridade
administrativa. No caso de desvio de finalidade, no haveria sequer a
possibilidade, caso se tratasse de ato administrativo, de convalidao, pois o
ato seria nulo41.
A exigncia de equilbrio no poder de polcia j era reconhecida nos
Tribunais Superiores desde a dcada de 1960 no Brasil, tendo em vista o
contedo de trs smulas do Supremo Tribunal Federal, ainda hoje em vigor,
quais sejam: a Smula n 70, de 1963, segundo a qual: " inadmissvel a
interdio de estabelecimento para cobrana de tributo"; a Smula n 323, de
1963, que determina que " inadmissvel a apreenso de mercadorias como
meio coercitivo para pagamento de tributos", e a Smula n 547, de 1969, de
acordo com a qual: "no lcito autoridade proibir que o contribuinte em
dbito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfndegas e exera
suas atiuidades profissionais".
Ora, com base no mesmo substrato de argumento sintetizado pelas
smulas n" 70, 323 e 574, o Estado age de forma excessiva quando, em
fiscalizao, lavra auto com capitulao em artigos trabalhistas, depois soma
as infraes sem a mnima base legal que garanta ao particular segurana
jurdica, concluindo, sem o devido processo legal adjetivo, que o conjunto das
infraes constitui um quadro degradante que se equipara, sem a garantia de

Paulo, RT, 1992, pp. 93-96 e Irene Patrcia NOHARA, Limites Razoabilidade nos Atos
Administrativos, So Paulo, Atlas, 2006, pp. 173-1S7.
40 Miguel Seabra Fagundes fala explicitamente em "burla da inteno legal". Cf. Miguel
Seabra FAGUNDES, O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio cit., p. 72,
u Oswaldo Aranha BANDEIRA DE MELLO, Princpios Gerais de Direito Administrativo, Rio
de Janeiro, Forense, 1969, vol. l, pp. 576-5S6; Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso
de Direito Administrativo cit., p. 4S6; Maria Sylvia Zanella Dl PIETRO, Direito
Administrativo cit, pp. 255-257 e 260 e Weida ZANCANER, Da Convalidao e da
Invalidao dos Aios Administrativos, 2a ed, So Paulo, Malheiros, 1993, p. 76.
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reserva legal, a trabalho em condies anlogas de escravo, para depois


incluir, novamente sem contraditrio, em um Cadastro de Empregadores que
submetem trabalhadores a condio anloga de escravo, sendo este ato
expresso de uma nova sano, de acentuada e desnecessria gravidade.
A incluso no cadastro, disciplinado por portaria, sem regras
procedimentais especficas, provoca gravssimos efeitos nas atividades das
empresas, pois, alm de manchar a imagem do estabelecimento, implica na
suspenso dos financiamentos pblicos da empresa pelo prazo de dois anos, o
que pode ser fatal ao prprio desenvolvimento das atividades empresariais.
Trata-se, portanto, de medida que tem impactos no exerccio das
atividades empresariais, a pretexto do combate do emprego do trabalho
escravo, feito a partir de concluses retiradas de outro procedimento, com
outro propsito, e com amplitude genrica dada equiparao feita.
A propsito da proibio do aniquilamento de direitos, deve-se
ressaltar que, j em 1951, em voto do Supremo Tribunal Federal, no RE n
18.331/SP, de relatoria do Ministro Orozimbo Nonato, houve a aplicao da
teoria do desvio de finalidade ao controle dos atos polticos, tendo sido
afirmado que: "o poder de taxar no pode chegar medida do poder de
destruir", frase inspirada em deciso do Juiz Marshall, da Suprema Corte
norte-americana, que, em 1819, no caso MacCulloch contra Maryland,
afirmou: "thepower to tax is thepower to keep alive".
Bilac Pinto tambm havia dado nfase a tal possibilidade, pois
elogiava as jurisprudncias norte-americana e argentina por estabelecerem
como critrio definidor da legitimidade do exerccio do poder de polcia e do
poder fiscal: os limites de razoabilidade, "entendendo que quando tais limites
so ultrapassados, eles se desnaturam e se transformam, para assumir as

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caractersticas de confisco, o que torna inconstitucionais e inoperantes as


manifestaes abusivas daqueles poderes"42.
No demais dizer que no marco econmico da sociedade capitalista,
a imagem da empresa faz parte de seu patrimnio. Esse processo de
demonstra que as empresas esto se orientando a compartilhar da
responsabilizao social, tendo em vista sua funcionalizao43. empresa
tambm precisa legitimar-se perante a opinio pblica. Para tanto, cresce a
preocupao das empresas com prticas ou produtos que possam gerar efeitos
colaterais de potencial prejuzo sua imagem, o que pode afetar, inclusive,
alm de processos judiciais ou perda de prestgio, efetiva depreciao da
marca e perda de espao no mercado.
A Portaria Interministerial n 2/2011, utiliza-se de mecanismo que
acaba violando a proteo confiana, bem como o devido processo legal. As
empresas recebem a notificao nos termos dos autos, lavrados com base em
capitulao restrita de normas trabalhistas para apresentar sua defesa ou
efetuar o pagamento da multa com desconto autorizado pela CLT
(Consolidao das Leis do Trabalho - Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de
1943), no que elas promovem o ajuste da irregularidade apontada ou efetuam
o pagamento, tendo em vista o oferecimento de desconto (sendo corrente que
os recursos apresentados sejam conhecidamente julgados improcedentes). O
Ministrio do Trabalho e Emprego tout court assume tal postura como uma

Francisco Bilac PINTO, "Ementa e Referenda dos Atos Legislativos - Confisco e Garantia
do Direito de Propriedade - Conceito de Taxa e de Imposto - Princpios da Anualidade,
Unidade e Universalidade do Oramento Inconstitucionalidade do Dec.-Lei n S.946, de
1946" in Estudos de Direito Pblico, Rio de Janeiro, Forense, 1903. p. 100.
4:1 Sobre a funo social da empresa, vide Fbio Konder COMPAHATO, "Funo Social da
Propriedade dos Bens de Produo", Revista de Direito Mercantil n" 63, julho/setembro de
1986, pp. 71-79; Fbio Konder COMPARTO, "Estado, Empresa e Funo Social", Revista
dos Tribunais n" 732, outubro de 1996, pp. 33-46 e Ana Frazo de Azevedo LOPES, Empresa
e Propriedade: Funo Social e Abuso de Poder Econmico, So Paulo, Quartier Latin, 2006.
42

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"confisso" da matria de fato ou como uma "procedncia" da acusao,


visando incluir o nome da empresa no referido Cadastro.
No se pode admitir diante de uma imputao distinta, que haja uma
presuno, sem contraditrio, de confisso ou de procedncia de uma dada
acusao, at porque a outra capitulao demandaria abertura de um novo
contraditrio.

III. O DIREITO AO CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA


Como o pagamento da multa com desconto opo pragmaticamente
vivel para as empresas, sobretudo porque lhes fornece a vantagem da
regularizao de certido negativa de dbito (CND) previdenciria, e os
recursos administrativos so no mais das vezes, de praxe, julgados
improcedentes, no se afigura lcito presumir que as empresas assumam a
procedncia da acusao. Esta uma postura incompatvel com as exigncias
de contraditrio e ampla defesa, de acordo com a determinao contida no
artigo , LV, da Constituio, "aos litigantes, em .processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes".
A observncia de contraditrio exige a bil a ter ali d a de do processo,
sintetizada na expresso latina audiatur et altera pars (oua-se tambm a
outra parte), compreendendo a oportunidade de se conhecer aquilo que
imputado e tambm de reagir, ou seja, de responder. Tal exigncia
concentrada no binmio: informao e reao.
A aplicao da sano da Portaria Interministerial de incluso da
empresa no Cadastro de empregadores que tenham submetido trabalhadores
a condies anlogas de escravo da forma como aplicada, com base no seu
artigo 2, absolutamente inconstitucional, pois no s no garante a correta
informao sobre os efeitos das medidas para regularizao das falhas
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identificadas em fiscalizao, que seriam o ajuste da conduta apontada ou o


pagamento de multa com desconto, como; ainda, no d oportunidade de a
empresa reagir ou responder antes da insero de seu nome no Cadastro de
Empregadores que submetem trabalhadores a condio anloga de escravo.
De acordo com a exigncia de devido processo legal, conforme visto, o
Estado deve fornecer instrumentos para que os particulares, diante da
pretenso de restrio estatal de seus bens e liberdade, tenham ampla
possibilidade de conhecer da acusao, defender-se de seus termos, produzir
provas, discutir a adequao das medidas estatais e ter acesso motivao
dos atos administrativos, para que no haja arbtrio ou injustia.
Ora, no se pode pressupor que algum que promova os meios de
regularizao da conduta e pague utilitariamente uma sano esteja
assumindo uma culpa pela prtica de uma conduta mais grave do que
condutas que isoladamente constavam em autos de infrao, lavrados em
decorrncia de diversas aes fiscais, ainda mais diante do reiterado
indeferimento de pleitos administrativos e, repita-se, da opo do pagamento
com desconto, sendo esta ltima uma soluo pragmaticamente adotada pelas
empresas para evitar qualquer risco de suspenso de financiamentos pblicos
recebidos.
No entanto, no o que costuma acontecer. As empresas
pragmaticamente ajustam sua conduta ou pagam a multa com desconto e essa
atitude presumida como "auto incrimina dor a", sem a oportunidade de
defesa. Pior, tudo isso ocorre no seio de um ato que descende diretamente de
um procedimento com finalidade distinta do fim de enquadramento em
Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condies
anlogas de escravo, que tem impactos negativos sobre a imagem da
empresa.

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Dar oportunidade de a empresa tomar uma medida para no sofrer as


consequncias desfavorveis aos seus interesses empresariais e ainda
interpretar a atitude da empresa como "auto incriminao" capitulada em tipo
genrico e distinto, qual seja, emprego de trabalhadores a condies anlogas
de escravo, sem abrir um procedimento prprio para que a empresa, com
plena paridade de armas, possa apresentar a sua verso dos fatos, uma
atitude absolutamente violadora do princpio do contraditrio.
Ressalte-se que na ausncia de procedimento especfico, a soluo
tcnica no mbito administrativo federal , sem dvida, a aplicao
subsidiria da Lei de Processo Administrativo, conforme o artigo 69 da Lei n
9.784, de 29 de janeiro de 1999.
Segundo Caio Tcito, que presidiu a comisso responsvel pela
elaborao da lei de processo administrativo federal, a lei objetivou firmar
"comoparmetros bsicos daproposio, os ditames da atual Constituio que
asseguram, a aplicao, nos processos administrativos, dos princpios do
contraditrio e da ampla defesa, bem como reconhecem a todos o direito de
receber informaes dos rgos pblicos em matria de interesse particular ou
coletivo"4*.
Trata-se de direito do administrado, positivado no ai-tigo 3, I da Lei
n 9.784/1999 "ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que
devero facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas
obrigaes". Ao concluir que o cumprimento de uma obrigao imposta pelo
Poder Pblico significa, sem que haja contraditrio, uma espcie de
"confisso" que, em conjunto com outras circunstncias genricas, implica de
forma extensiva no reconhecimento da prtica de sujeio de trabalhadores a
condies anlogas de escravo, o Ministrio do Trabalho e Emprego, no
44 Caio TCITO, "Notas e Comentrios", Revisto, de Direito Administrativo, vol. 205,
julho/setembro de 1996, p. 349.
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mnimo, viola o direito do administrado de ter "facilitado" o cumprimento de


suas obrigaes.
Alm de violao do contraditrio, conforme exposto, tal postura
administrativa contempla um patente desrespeito ao princpio da segurana
jurdica em sua vertente subjetiva. A proteo confiana, derivada da boaf e da segurana jurdica, veda o comportamento contraditrio da
Administrao Pblica, com base na proibio do venire contra factum
proprium.
As relaes entre as pessoas pressupem um mnimo de confiana (de
confiana na outra parte e confiana nas circunstncias do negcio e nas
aparncias) sem a qual no seriam possveis. A tutela da confiana tem dois
componentes inseparveis:

um componente tico-jurdico e outro de

segurana no seu exerccio. Como afirma Pedro Pais de Vasconcelos:


"quando umapessoa actua ou celebra certo acto, negcio ou
contrato, tendo confiado na atitude, na sinceridade ou nas
promessas de outrem, ou confiando na existncia de
estabilidade de certas qualidades das pessoas ou das coisas,
ou das circunstncias envolventes, o direito no pode ficar
absolutamente indiferente eventual frustrao dessa
confiana"45.
A segurana necessria ao normal desenvolvimento do exerccio
jurdico exige que as aparncias fundadas sejam respeitadas. Tambm a
confiana na estabilidade de certas circunstncias que tenham fundado uma
atuao jurdica digna de proteo jurdica. Nesta perspectiva, uma razo
pragmtica, de utilidade prtica e de funcionalidade do sistema que o exige,
como novamente observa Pedro Pais de Vasconcelos. Para o renomado

Pedro Pais de VASCONCELOS, Teoria Geral do Direito Civil, 4a ed, Coimbra, Almedina,
2007, p. 19.
45

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civilista, "o direito no tolera que algum construa expectativas e venha depois
a atuar em sentido contrrio e se beneficia dessa atuao contraditria"46.
Isto pressupe que tenha ocorrido uma situao de confiana, que essa
confiana seja justificada, que tenha efetivamente existido um investimento
nessa circunstncia de confiana e que ela seja imputvel a quem vier a ser
atingido ou prejudicado concretamente em consequncia da tutela da
confiana. O reconhecimento da confiana, como valor jurdico, fruto de
longa construo histrica. certo que esta afirmao histrica apoia-se,
sobretudo, na evoluo da dogmtica e doutrina do direito contratual, embora
a ele no se restrinja'17.
Amoldo Wald, em sntese sobre o tema48, afirma que o respeito
confiana passou a ser considerado apenas recentemente como um princpio
jurdico, incidente tanto nas relaes privadas como na seara pblica. Dito de
forma

simples, o assim

chamado princpio

da confiana

demanda

previsibilidade da conduta de todos os integrantes do convvio social, inclusive


do Estado, das empresas e das pessoas em suas relaes com as demais. um
princpio incidente sobre as mais diversas relaes estabelecidas entre os
atores sociais. com base na confiana depositada em outrem que, em certos
casos, se justifica a irretratabilidade das decises administrativas.
Tutela da confiana, boa-f objetiva, e a proibio de comportamento
contraditrio participam, portanto, de um mesmo campo semntico. Ao dever
de atuar com boa-f corresponde o direito de outrem de ver realizada sua

Pedro Pais de VASCONCELOS, Teoria Geral do Direito Civil cit., p. 21.


'I7 Para uma anlise comparativa da jurisdicizao da tutela da confiana, vide Reinhard
ZIMMERMANN, Good Faith in European Contract Law, Cambridge/New York, Cambridge
University Press, 2000.
48 Amoldo WLD, "Princpio da Confiana" in Ricardo Lobo TORRES; Eduardo Takemi
KATAOKA & Flvio GALDINO, Dicionrio de Princpios Jurdicos, Rio de Janeiro, Elsevier,
2011, pp. 173-187.
46

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expectativa legtima. No campo das relaes privadas119, no qual a reflexo


sobre a confiana se desenvolveu e se consolidou, observa Amoldo Wald que
"a confiana legtima considerada criadora de um direito subjetivo, fazendo
prevalecer a vontade declarada sobre a vontade real. (...) Na realidade,
desloca-se, com essa nova fonte das obrigaes, o foco que o direito tinha em
relao responsabilidade, vinculando-a tradicionalmente ao comportamento
do responsvel, ou seja, do devedor. No caso da aplicao do princpio da
confiana, enfatiza-se o direito do credor segurana, ou seja, ao cumprimento
das promessas por ele deduzidas do comportamento alheio em virtude da
relao de confiana'^.
A proibio do comportamento contraditrio, ou teoria dos atos
prprios, comumente expressa pelo brocardo latino nemo potest venire contra
factum proprium51, ou simplesmente "venire" a resposta direta tutela da
boa-f objetiva. importante ressaltar que, ao contrrio do que afirmam
alguns autores, a proibio do comportamento contraditrio no princpio
geral do direito, j que so numerosas as hipteses em que nosso ordenamento
tolera a contradio. O princpio do nemo potest venire contra factum
proprium, deve ser compreendido como uma expresso concretizante da
clusula geral da boa-f objetiva e da tutela da confiana, atendidos certos
requisitos. Consiste, assim, em um princpio que probe comportamentos
Vide igualmente: Giancarlo SCALESE, Diritto dei Trattati e Dovere di Coerenza nella
Condotta: Nemo Potest Venire Contra Factum Proprium, Napoli, Edizione Scientifica, 2000;
Francesco ASTONE, Venire Contra Factum Proprium: Divieto di Contraddizione e Dovere di
Coerenza nei Rapporti Lra Priuati, Napoli, Jovene, 2006 e Marcelo J. Lpez MESA & Carlos
Rogel VIDE, La Doctrina de los Actos Propios: Doctrina y Jurisprudncia, Madrid, Rus,
2005.
60 Amoldo WALD, "Princpio da Confiana" ci., p. 175.
51 consolidao do brocardo na terminologia contempornea resulta da obra do civilista
alemo Erwin Riezler. O jurista, em obra dedicada interpretao do artigo 242 do BGB
(Cdigo Civil alemo), resgata a antiga expresso dos glosadores medievais para conceituar
a teoria dos atos prprios desenvolvida pela jurisprudncia alem da poca. Erwin RIEZLER,
Venire contra factum proprium - Studien im rmischen, englischen und deutschen Civilrccht,
Leipzig, Duncker & Humblot, 1912.
l
4!

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contraditrios, apenas na medida em que tais comportamentos possam


romper a legtima confiana depositada por terceiros na conservao de um
comportamento inicial. Anderson Schreiber52 compulsa os elementos
essenciais aplicao do princpio nemopotest venire contra factum proprium:
"1) O factum proprium, isto , uma conduta inicial; 2) a
legtima confiana de outrem na conservao do sentido
objetivo desta conduta, 3) um comportamento contraditrio
com este sentido objetivo e, por isto mesmo, violador da
legtima confiana, 4) um dano, ou no mnimo, um potencial
de dano apartir da contradio."
O primeiro destes elementos, o factum proprium,

isto , o

comportamento inicial, , a princpio, no vinculante. Caso o comportamento


contraditrio viole uma conduta vinculada, h uma sano previamente
estabelecida no ordenamento jurdico. No caso das relaes privadas, o caso
de responsabilidade obrigacional, e no direito pblico, de um ato puramente
ilegal. Invocar o princpio do venire justamente tutelar hipteses autovinculadas e no aquelas cuja vinculao se d por imposio de lei. Para
estas ltimas, a sano decorre especificamente do desatendimento ao
princpio da legalidade. A tutela da confiana em comportamentos no
vinculados contribui para a segurana do sistema jurdico53.
Em segundo lugar, atribui-se legitimidade confiana em sentido
objetivo, isto , como mera adeso expresso exterior do factum proprium,
servindo como indcios, entre outros, a celebrao de negcios jurdicos

Anderson SCHREIBER, A Proibio de Comportamento Contraditrio: Tutela da


Confiana e Venire Contra Factum Proprium, Rio de Janeiro, Renovar, 2005, p. 271.
53 E, portanto, incorreto o afastamento da tutela da confiana entro particulares e a
Administrao Pblica com base na Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, de 1969, que
se aplica estritamente aos atos ilegais: " administrao pode anular seus prprios aios,
quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos ou
revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial".
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motivados pelo factum proprium, ou sua absteno, com base na expectativa


depositada a partir do comportamento inicial exteriorizado.
Quanto ao terceiro requisito, qual seja, a contradio do factum
proprium, irrelevante a intencionalidade ou culpa do agente. O nemo potest
venire contra factum proprium estritamente objetivo, fundado na proteo
do destinatrio do comportamento inicial. Neste ponto, observa Schreiber que
"o comportamento contraditrio configura

sempre um

comportamento

aparentemente lcito, que somente vem a ser tido como inadmissvel face
presena dos demais pressupostos de incidncia do venire. Vale dizer: se a
conduta incoerente for, por si s, ilcita, porque contrria lei ou a um ato
vinculante, a invocao da tutela da confiana se mostra desnecessria e at
inadequada"54.
Em relao ao quarto requisito, basta a potencialidade de surgimento
de dano, de ordem material ou moral, para que a parte que tenha suas
expectativas legtimas frustradas possa se valer do princpio do venire. Sob a
argumentao da proibio de comportamento contraditrio, pode-se pleitear
a reparao do dano ou, ainda, o desfazimento ou impedimento de atos lesivos.
Em suma, nas palavras de Menezes Cordeiro55:
"a confiana exprime a situao em que uma pessoa adere,
em termos, de atividade ou de crena, a certas
representaes passadas, presentes ou futuras, que tenha
por efetiva e protegida quando, da sua preterio, resulte
atentado ao dever de atuar de boa f ou se concretize um
abuso de direito".

Anderson SCHREJBER, Proibio de Comportamento Contraditrio cif., p. 273.


Antnio Manuel da Rocha e MENEZES CORDEIRO, Da Boa Feno Direito Civil, Coimbra,
lmedina, 2001, pp. 1234 e ss.
M

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pacfico na doutrina e na jurisprudncia que a teoria dos atos


prprios tambm se aplica s relaes entre os particulares

e a

dministrao5i. Judith Martns-Gosta afirma que, na esfera do direito


pblico:
"o Direito Administrativo e o Direito Tributrio constituem
frteis campos de aplicao do venire contra factum
proprium, uma vez que a Administrao, valendo-se (por
vezes de forma inadmissvel) de sua posio de
superioridade e da presuno de legalidade dos atos
administrativos, fere direitos subjetivos dos particulares ou
atropela as legtimas expectativas dos particulares que
confiaram, justamente, naquela presuno de legalidade,
da a necessidade, tambm nessa seara, da proteo boafW.

Devemos ressaltar, tambm, a necessidade de observncia do


princpio da boa-f da Administrao Pblica. O princpio da boa-f, em seu
contedo essencial, decorrncia do princpio da moralidade e do regime
republicano, pois versa sobre a confiana do cidado no Estado Democrtico
de Direito, em qualquer de suas manifestaes, seja no administrador, seja no
legislador ou no julgador. A Administrao Pblica tem o dever de lealdade e
respeito aos atos administrativos anteriores, visando a proteo da confiana
legtima dos administrados na prpria Administrao58.

Vide, por todos, Antnio Junqueira de AZEVEDO, "Nulidade Parcial de Ato Normativo.
Certeza e Segurana Jurdica diante de Alterao de Jurisprudncia Consolidada. Aplicao
da Boa-F Objetiva ao Poder Pblico" in Paulo de Barros CARVALHO et ai., Crdito-Prmio
de IPI: Estudos e Pareceres III, Barueri, Manole, 2005, pp. 64-68.
57 Judith H. MART1NS-COSTA, "A Ilicitude Derivada do Exerccio Contraditrio de um
Direito: O Renascer do Venire Contra Factum Proprium" in Miguel REALE; Miguel REALE
Jnior & Eduardo Reale FERRARI (coords.), Experincias do Direito, Campinas, Millenium,
2004, p. 40.
58 Sobre o princpio da boa-f como confiana do cidado no Estado, vide Fritz FLEINER, Ls
Prncipes Gcnraux du .Droit Administratif Hemand ciL, pp. 126-132; Celso Antnio
BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo dt., pp. 122-123; Francesco
5fi

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Aldemiro Rezende Dantas Jnior59 ressalta que a observncia da boaf pela Administrao e os princpios dela decorrentes um comando que
se encontra positivado em nosso ordenamento, particularmente

nos

dispositivos da Lei n 9.784/1999, que, em seu artigo 2, pargrafo nico,


determina que nos processos administrativos devem ser observados, entre
outros parmetros, os padres ticos de probidade, decoro e boa-f. Egon
Bockmann Moreira expressamente menciona o princpio do nemopotest uenire
contra factum proprium como aplicvel Administrao em decorrncia do
princpio da moralidade e da boa-f objetiva, no que o secundam Odete
Medauar, Srgio Ferraz e Adilson de Abreu Dallari60.

MNGANARO, Principio di Buona Fede eAttivit delle Amministrazioni Pubbliche, Napoli,


Edizioni Scientificbe Italiane, 1995, pp. 51-72 e 113-174; Juarez FREITAS, "Repensando a
Natureza da Relao Jurdico-Administrativa e os Limites Principio! gicos Anulao dos
Atos Administrativos" in Estudos de Direito Administrativo, So Paulo, Malheiros, 1990, pp.
9-30; Juarez FREITAS, O Controle dos Atos Administrativos e os Princpios Fundamentais,
So Paulo, Malheiros, 1997, pp. 72-75; Federico A. Castillo BLANCO, La Proteccin de
Confianza em el Derecho Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 199S, pp. 271-276; Marcelo
FIGUEIREDO, O Controle da Moralidade na Constituio, So Paulo, Malheiros, 1999, pp.
104-107; Javier Garcia LUENGO, El Principio de Proteccin de Ia Confianza em el Derecho
Administrativo, Madrid, Civitas, 2002, pp. 121-128; Jos Guilherme GIACOMOZZI, A
Moralidade Administrativa e a Boa-F da Administrao Pblica: O Contedo Dogmtico da
Moralidade Administrativa, So Paulo, Malheiros, 2002, pp. 227-242 e 250-272; Hans J.
WOLFF; Otto BACHOF & Rolf STOBER, Direito Administrativo, Coimbra, Fundao
Calouste Gulbenkian, 2006, vol. l, pp. 199-200, 343 e 619. Vide, ainda, a posio crtica de
Ernst FORSTHOFF, Lehrbuch ds Verwaltungsrechts cit., vol. l, pp. 252-255.
5a Aldemiro Rezende DANTAS Jnior, Teoria dos Atos Prprios no Princpio da Boa F,
Curitiba, Juru, 2007, p. 149. Vide, ainda, Javier Garcia LUENGO, El Principio de Proteccin
de Ia Confianza em el Derecho Administrativo cit., pp. 12S-137 e Pedro Jos Jorge
COVIELLO, La Proteccin de Ia Confianza dei Administrado: Derecho Argentino y Derecho
Comparado, Buenos Aires, Aheledo-Perrot, 2004, pp. 409-417.
60 Egon Bockmann MOREIRA, Processo Administrativo: Princpios Constitucionais e a. Lei
9.784/99, So Paulo, Malheiros, 2000, p. 90: "O princpio da boa-f objetiva deriva, quando
menos, o seguinte: a) (...); b) proibio do uenire contra factum proprium (conduta
contraditria, dissonante do anteriormente assumido, ao qual se havia adaptado a outra parte
e que tinha gerado legitimas expectativas)". Vide tambm Srgio FERRAZ & Adilson Abreu
DALLARI, Processo Administrativo, So Paulo, Malheiros, 2001, p. 66 e Odete MEDAUAR,
A Processualidade no Direito Administrativo, 2" ed, So Paulo, RT, 2008, p. 94. Vide, ainda,
Jos Guilherme GIACOMOZZI, A Moralidade Administrativa e a Boa-F da Administrao
Pblica cit., pp. 242-246 e 250-254.

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A jurisprudncia dos tribunais superiores entende que no se pode


autorizar Administrao Pblica que adote conduta contraditria depois de
criar justas expectativas nos administrados, mediante a auto-vinculao a
compromisso pblico, frustrando estas expectativas legtimas. Neste sentido,
decidiu o Superior Tribunal de Justia:
"Memorando de entendimento. Boa-f. Suspenso do
processo. O compromisso pblico assumido pelo Ministro da
Fazenda, atravs de 'memorando de entendimento', para
suspenso da execuo judicial de divida bancria de
devedor que se apresentasse para acerto de contas, gera no
muturio a justa expectativa de que essa suspenso
ocorrera, preenchida a condio. Direito de obter a
suspenso fundado no principio da boa-f objetiva, que
privilegia o respeito a lealdade. Deferimento da liminar que
garantiu a suspenso pleiteada. Recurso improvido. STJ~
4" Turma - RMS 6.183/MG - Rei. Min. Ruy Rosado de
Aguiar -Ac. unnime -j. em 14.11.1995-DJ 18.12.1995-p.
44578"61.
No voto do Ministro Ruy Rosado de Aguiar, relator, l-se que: "o compromisso pblico
assumido pelo Governo, atravs do seu Ministro da Fazenda, o condutor da poltica financeira
dopais, e com a assistncia dos estabelecimentos de crdito diretamente envolvidos, presumese execues de crditos do Banco do Brasil seriam suspensas por noventa dias, desde que o
devedor se dispusesse a um acarto de contas, razovel pensar que esse seria o comportamento
futuro do credor, pelo simples respeito palavra empenhada em documento pblico, levado
ao conhecimento da Nao. No direito civil, desde os estudos de Jhering, admite-se que do
comportamento adotado pela parte, antes de celebrado o contrato, pode decorrer efeito
obrigacional, gerando a responsabilidade pr-contratual. O princpio geral da boa-f veio
realar e deu suporte jurdico a esse entendimento, pois as relaes humanas devem pautarse pelo respeito lealdade. O que vale para a autonomia privada vale ainda mais para a
administrao pblica e para a direq das empresas cuio capital predominante pblico,
nas suas relaes com os cidados. E inconcebvel que um Estado democrtico, que aspire a
realizaria ustica, esteia fundado no princpio de que^o^ompr omisso pblico assumido pelos
seus^governantes no tem valor, no tem significado, no tem eficcia. Especialmente quando
a Constituio da Repblica consasra o princpio da moralidade administrativa. Tenho que
o 'Memorando de Entendimento', embora no seja uma lei, nem mesmo possa ser definido
como contrato celebrado diretamente entre as partes interessadas, criou no devedor a justa.
expectativa de que, comparecendo ao estabelecimento oficial de crdito a fim de fazer o acerto
de contas, teria o prazo de suspenso de 90 dias, para o encontro de uma soluo extrajudicial.
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A concepo da boa-f da Administrao Pblica est tambm


estreitamente vinculada segurana jurdica em matria econmica, fundada
no princpio da confiana legtima ("Vertrauensschutz"). Afinal, o direito um
elemento constitutivo do modo de produo capitalista. O direito do modo de
produo

capitalista

racional

formal,

caracterizando-se pela

universalidade abstrata das formas jurdicas e pela igualdade formal perante


a lei, refletindo a universalidade da troca mercantil e buscando garantir a
previso e a calculabilidade de comportamentos. O direito tambm uma
condio de possibilidade do sistema capitalista, no um elemento externo.
O mercado no uma "ordem espontnea", natural, embora o discurso liberal
sustente essa viso, mas uma estrutura social, fruto da histria e de decises
polticas e jurdicas que servem a determinados interesses, em detrimento de
outros62.
A partir do pressuposto de que se pode e se deve confiar no Estado (boaf da Administrao Pblica), os particulares se organizam e investem a
partir de determinadas regras estabelecidas, confiando na estabilidade
daquelas regras por um determinado perodo de tempo, ou seja, buscam a
garantia da continuidade do sistema constitucional econmico. A modificao
repentina destas regras abala a confiana dos particulares na Administrao
Pblica. Obviamente, no se questiona o direito e o dever da Administrao
Havia, portanto, o direito do executado de obter a suspenso do processo de execuo,
demonstrando ter se apresentado para o acerto de contas. No se trata de hiptese legal de
suspenso, mas de obrigao publicamente assumida pela parte, de que teria aquela conduta,
cumprindo ao juiz lhe dar eficcia" (grifos meus).
62 Antnio Jos Avels NUNES, Noo e Objecto da Economia Poltica, Coimbra, Livraria
Almeclina, 199G, pp. 68-70 e Grard FARJAT, "Observations sur Ia Scurit Juridique, l
Lien Social et l Droit conomique" in Laurence BOY; Jean-Baptiste RACINE & Fabrice
SIIRIINEN (coords.), Scurit Juridique et Droit conomique, Bruxelles, ditions Larcier,
200S, pp. 43-72. Sobre a ordem jurdica do capitalismo, vide, especialmente, Vital MOREIRA,
A Ordem Jurdica do Capitalismo, 3a e d, Coimbra, Centelha, 1978, pp. 67-131. Para o debate
em torno da natureza jurdica do mercado, vide Natalino IRTT, UOrdine Giuridico dei
Mercato, 4a ed, Roma/Bari, Laterza, 2001 e Marthe TORRE-SCHAUB, Essai sur Ia
Construction Juridique de Ia Catgorie de Marche, Paris, L.G.D.J., 2002.
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Pblica alterar as regras quando for necessrio para a preservao do


interesse pblico (artigo 2, pargrafo nico, inciso XIII da Lei n
9.784/199963), mas a forma abrupta como isto foi realizado e a falta absoluta
de qualquer justificativa razovel em que se demonstrasse a preservao do
interesse pblico como objetivo ou motivao64.
certo que nem toda conduta contraditria deve ser sancionada, nem
se pretende um dever absoluto de coerncia. A tutela da confiana no busca,
primordialmente, a represso m-f, mas sim a proteo boa-f daquele
que agiu com base em expectativas legtimas.
Quando a Administrao oferece a possibilidade de regularizao de
uma situao identificada durante um procedimento de fiscalizao, seja pelo
ajuste da conduta ou pelo pagamento da multa, com desconto, ela cria no
particular a legtima expectativa de que, ao adequar sua conduta ao exigido
pelo Poder Pblico, ele ir se desvencilhar das imposies, jamais se podendo
da concluir que isso implique na confisso da prtica de uma conduta ainda
mais gravosa.

63 Artigo 2, pargrafo nico, inciso XIII da Lei n 9.7S4/1999: "Pargrafo nico - Nos
processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: XIII - interpretao
da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do interesse pblico a
que se dirige, vedada a_aplicap,retroativa da nova interpretao" (grifo meu).
84 Vide Pierre DELVOLV, Droit Public de Vconomie, Paris, Dalloz, 1998, pp. 201-211;
Hartmut MAURER, Allgemeines Verwaltungsrechl cit., pp. 247-266; Norbert
CHTERBERG, Allgemeines Verwaltungsrecht cit., p. 600; Eederico A. Castillo BLANCO, La
Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo cit., pp. 97-100 e 115-117; Javier
Garcia LUENGO, El Principio de Proteccin de Ia Confianza em el Derecho Administrativo
cit., pp. 183-202; Jean-Yves CHROT, Droit Public Economique, 2a ed, Paris, Econmica,
2007, pp. 86-90; Pedro Jos Jorge COVIELLO, La Proteccin de Ia Confianza dei
Administrado cit., pp. 390-397 e 407-409; Holger Martin MEYER, Vorrang der privaten
Wirtschafts- und SozialgestaltungRechtsprinzip cit., pp. 310-322; Jean-Jacques SUEUR, "La
Scurit Juridique era Droit Publique Economique" m Laurence BOY; Jean-Baptiste
EACINE & Fabrice SIIRIAINEN (coords.), Scurit Juridique et Droit Economique cit., pp.
456-459 e Rafael VALIM, O Princpio da Segurana Jurdica no Direito Administrativo
Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 2010, pp. 111-131.
41

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Universidade de So Paulo

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No caso da aplicao da Portaria Interministerial n 2/2011, parece


at que se utiliza de um ardil, isto , uma espcie de "isca", para que se
presuma algo no integralmente comprovado com a fiscalizao, a submisso
de trabalhadores condio anloga de escravo, o que no retrata uma
postura transparente por parte do Poder Pblico. No se pode presumir que
ao se comportar como demanda o Poder Pblico, aps uma ao iscalizatria,
uma empresa ir ter prejudicada sua situao jurdica. O cumprimento com
suas obrigaes, em vez de acarretar sua liberao, acaba, paradoxalmente,
por agravar sua situao, e isto sem que lhe seja garantido o contraditrio.
Outra violao localiza-se no descumprimento do artigo 3, III da Lei
n 9.784/1999, que dispe que o administrado tem os seguintes direitos, sem
prejuzos de outros que lhe sejam assegurados: "formular

alegaes e

apresentar documentos antes da deciso, os quais sero objeto de considerao


pelo rgo competente".
Ao poder impor uma pena de incluso no Cadastro aps deciso de
auto de infrao em fiscalizao, sem um contraditrio especfico e anterior a
tal sano, o Ministrio do Trabalho e Emprego claramente no assegura o
direito positivado na lei de processo administrativo federal no sentido de
garantir que o administrado formule alegaes e apresente documentos
"antes da deciso". H, frise-se, em tal preceito a enunciao da dimenso
material ou substancial do contraditrio, que, amparada na doutrina alem,
compreende um terceiro aspecto de considerao65.
Dentro da viso mais afinada com o Estado Democrtico de Direito, o
direito ao contraditrio envolve no apenas: (1) o direito informao, que
obriga a informar a parte dos atos praticados no processo e sobre os elementos
dele constantes; e (2) o direito manifestao, que assegura a oportunidade

65

Argumento este desdobrado pelo Ministro Gilmar Mendes no MS n" 24.268/MG.

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de reao por meio da manifestao sobre os elementos fticos e jurdicos


constantes do processo; mas compreende, ainda, uma terceira dimenso: (3) o
direito de ver seus argumentos considerados, o que exige iseno de nimo
para contemplar as razes apresentadas66.
No digno de um Estado Democrtico de Direito, que reconhece a
existncia de garantias constitucionais, a postura de rgos pblicos que de
antemo

conduzem

seus

processos

administrativos

resultados

predeterminados; ainda mais com base em estratgias que provocam uma


situao na qual o cumprimento de uma obrigao identificada em ao de
fiscalizao ir implicar numa outra sano ainda maior, aplicada sem
contraditrio. Essas circunstncias

assemelham-se sistemtica

no

recepcionada pela Constituio de "verdade sabida", em que, no mbito de um


processo disciplinar, a autoridade competente toma conhecimento da infrao
cometida e aplica a sano sem dar qualquer oportunidade de contraditrio.
A 'Verdade sabida" no foi recepcionada em nosso ordenamento
porquanto o artigo 5, LV, da Constituio assegura aos acusados em processo
administrativo o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes67. Explana Celso Antnio Bandeira de Mello68 que a exigncia do
devido processo legal se incompatibiliza com a aplicao de sanes com base
na "verdade sabida", que tanto abrange o conhecimento direto da infrao pelo
aplicador da sano, como pela suposta notoriedade de um fato. No
compatvel com o direito ao contraditrio assumir algo como notrio, sem que
se d a oportunidade de contestao. Ainda segundo Celso Antnio Bandeira
de Mello, a "verdade sabida" no pode ser aplicada em "qualquer modalidade

Conforme voto do Ministro Gilmar Mendes no MS n 24.26S/MG.


Sylvia Zanella Dl PT.ETRO, Direito Administrativo cit., p. 714.
68 Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo cit., p. 876.
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de processo administrativo", no apenas aos processos disciplinares em


sentido estrito, sob pena de inconstitucionalidade69.
Tambm o Supremo Tribunal Federal possui deciso que determina
que: "a garantia do direito de defesa contempla, no seu mbito de proteo,
todos os processos judiciais ou administrativos"70. Tal noo desenvolvida
com percucincia por Romeu Felipe Bacellar Filho:
"Formou-se

um

consenso

doutrinrio

acerca

da

inconstitucionalidade da verdade sabida. A Constituio de


1988

exige, incondicionalmente, o processo (procedimento

em contraditrio) para aplicao de sano disciplinar de


qualquer espcie e seja qual for o conjunto probatrio que a
administrao pblica disponhapara tanto'*11.
Acrescente-se, ainda, que para ganhar foros de efetividade, o direito
ao contraditrio deve ser assegurado tambm substancialmente. No basta,
conforme visto, apenas oferecer a oportunidade de o interessado formular
alegaes e apresentar documentos, mas estes devem ser, nos termos do
artigo 3, III da Lei n 9.784/1999, "objeto de considerao pelo rgo
competente".
Enquanto o contraditrio um dos meios de se assegurar a garantia
de ampla defesa, esta noo mais abrangente. O direito ampla defesa
envolve a efetiva e plena possibilidade de os interessados sustentarem suas
razes, produzirem provas a partir de defesa tcnica (quando indispensvel),
serem submetidos a rgos julgadores imparciais (ou seja, que respeitem,

Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo ciL, pp. 876-877.
gRg no RE n" 488.443 (Rei. Mn. Gilmar Mendes), julgado em 9.10.2007.
71 Romeu Felipe BACELLAR Filho, Processo Administrativo Disciplinar, 4a ed, So Paulo,
Saraiva, 2013, p. 68.
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69
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regras mnimas de suspeio e impedimento), bem como de observncia do


devido processo legal em sentido substantivo.
Para Carmen Lcia Antunes Rocha, o princpio da ampla defesa
contempla diversas garantias:
"O interessado tem o direito de conhecer o quanto se afirma
contra os seus interesses e de ser ouvido, diretamente e/ou
com patrocnio profissional sobre as afirmaes, de tal
maneira que as suas razes sejam coerentes com o quanto
previsto no Direito. Para que a defesa possa ser preparada
com rigor e eficincia, h de receber o interessado todos os
elementos e dados sobre o quanto se ponha contra ele, pelo
que haver de ser intimado e notificado de tudo quanto
sobre sua situao seja objeto de qualquer processo. Assim,
no apenas no incio, mas no seguimento de todos os aios e
fases processuais, o interessado deve ser intimado de tudo
que concerne seus interesses cogitados ou tangenciados do
processo. Tem o direito de argumentar e arrazoar (ou
contra-arrazoar), oportuna e tempestivamente (e dizer,
antes e depois da apresentao de dados sobre a sua
situao jurdica cuidada na espcie), sobre o quanto contra
ele se alega e de ter levado em considerao suas razes"72-.
Em suma, ao manejar os processos administrativos, a Administrao
Pblica deve promover o impulso oficial com base em dois objetivos especiais
destacados no artigo 1 da Lei n 9.784/1999: o melhor cumprimento dos fins
administrativos e proteo do direito dos administrados.

72 Carmen Lcia Antunes ROCHA, "Princpios Constitucionais do Processo Administrativo


no Direito Brasileiro", Revista de Direito Administrativo, vol. 209, julho/setembro de 1997,
pp. 208-209.
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No h o respeito aos direitos e garantias individuais quando se afasta


o direito ao contraditrio diante de sano distinta das imposies decorrentes
do manejo da ao fiscalizatria trabalhista. Tampouco so atingidos fins
pblicos ao se punir com sano mais gravosa a empresa que toma as medidas
para a regularizao de sua situao, conforme identificado por procedimento
fiscalizatrio, promovendo desnecessria e excessiva penalidade. A nica
finalidade no caso da Portaria Interministerial n 2/2011 , aparentemente, a
de prejudicar a imagem das empresas, comprometendo desnecessariamente o
desenvolvimento de suas atividades.

IV. DA NECESSIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO FORMAL E ESPECFICO


Esses procedimentos ad hoc, sem base legal adequada, que se utilizam
de capitulao em artigos da CLT e normativos em fiscalizaes para
enquadrar o conjunto de infraes cometidas em um "quadro de trabalho
degradante" equiparado ao trabalho em condies anlogas de escravo
tampouco correio do ponto de vista das exigncias genricas do processo
administrativo.
Trata-se

de aplicao irrefletida

do artigo

2 da Portaria

Inter ministerial n 2/2011, que determina que: "a incluso do nome do


infrator no Cadastro ocorrer aps deciso administrativa final relativa ao
auto de infrao, lavrado em decorrncia de ao fiscal, em que tenha havido
a identificao de trabalhadores submetidos a condies anlogas de
escravo".
Apesar do teor do artigo levar a crer que a incluso ser automtica
aps a ao fscalizadora, a exigncia de contraditrio e ampla defesa nos
processos administrativos impede que a auto executoriedade dos atos
administrativos seja acionada diretamente, tendo em vista que "ningum ser
privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" (artigo ,
LIV, da Constituio).
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Reitere-se que H a necessidade de observncia das garantias


constitucionais antes que haja privao ou restrio de bens jurdicos
relevantes, isto , a Administrao Pblica no pode fulminar a liberdade e o
patrimnio particular unilateralmente, sem conferir a oportunidade dereaao
ou de comprovao de que as medidas tomadas so inadequadas.
Tal orientao encontra eco em diversas decises do Supremo
Tribunal Federal, a exemplo do teor do seguinte recurso extraordinrio:

"ATO

ADMINISTRATIVO.

PRESUNO
CONSTITUDA.
ANULAO.

DE

REPERCUSSES.

LEGITIMIDADE.

INTERESSES
CONTRADITRIO.

SITUAO

CONTRAPOSTOS.
Tratando-se

de

anulao de ato administrativo cuja formalizao haja


repercutido no campo de interesses individuais, a anulao
no prescinde da observncia do contraditrio, ou seja, da
instaurao de processo administrativo que enseje a
audio daqueles que tero modificao a situao j
alcanada'^.
Tambm a Smula Vinculante n 3, de 30 de maio de 2007, dispe que:
"Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio
asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da
deciso puder resultar anulao ou revogao de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a
apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso".
Atualmente, alm de objeto de smula vinculante aplicvel ao
Tribunal de Contas da Unio, o assunto foi alvo de repercusso geral
n 158.543-9/RS (Rei. Min. Marco Aurlio).

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reconhecida por deciso do Plenrio do Supremo Tribunal Federal, ao


apreciar o RE n 594.296/MG (Rei. Min. Dias Toffoli), em relao ao seguinte
tema: "possibilidade, ou no de a Administrao anular o ato administrativo,
cuja formalizao repercutiu no campo de interesses individuais, sem que seja
instaurado o devido procedimento administrativo,

o qual permita o

contraditrio e a ampla defesa". Era 21 de setembro de 2011, o Plenrio


reconheceu que qualquer ato administrativo que tiver o condo de repercutir
sobre a esfera de interesses do cidado dever ser precedido de prvio
procedimento em que se assegure ao interessado o efetivo exerccio do
contraditrio e da ampla defesa, conforme o teor da seguinte ementa:
"RECURSO

EXTRAORDINRIO.

ADMINISTRATIVO,

EXERCCIO

DO

DIREITO
PODER

DE

AUTOTUTELA ESTATAL. REVISO DE CONTAGEM


DE TEMPO DE SERVIO E DE QUINQUNIOS
SERVIDORA

PBLICA.

REPERCUSSO

DE

GERAL

RECONHECIDA. 1. Ao Estado facultada a revogao de


aios que repute ilegalmente praticados; porm, se tais aios
j decorreram efeitos concretos, sem desfazimento deve ser
precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de
reviso de contagem de tempo de servio, de cancelamento
de quinqunios e de devoluo de valores tidos por
indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao
servidor depois de submetida a questo ao devido processo
administrativo,

em

que

se

mostra

de

obrigatria

observncia o respeito ao princpio do contraditrio e da


ampla defesa. 3. Recurso extraordinrio a que se nega
provimento".

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Na hiptese abordada, h ainda um agravante: o Ministrio do


Trabalho e Emprego acaba se utilizando de diversas capitulaes em
fiscalizaes feitas para, somadas estas, procurar determinar, sem dar
qualquer oportunidade de defesa, a configurao de uma situao de trabalho
submetido a condies anlogas de escravo.
Para que fosse possvel esse novo enquadramento, deveria ter sido
exarado um ato administrativo formal e especfico, o que demandaria a
notificao da empresa sobre a pretensa incluso no Cadastro, podendo esta,
ento, se defender da acusao de submeter trabalhadores s condies
anlogas de escravo. Enquadramento este, ressalte-se novamente, que
significa um agravante bem maior do que as sanes referentes capitulao
nas normas trabalhistas.
Em suma, se h uma nova capitulao, pelo princpio do contraditrio
e da ampla defesa, a empresa deve ser informada da pretenso de incluir seu
nome no Cadastro. O ato formal deve ser antecedido de contraditrio, pois
implica em garantia para que a empresa tenha, primeiro, conhecimento, e,
depois, possibilidade de se defender do ato que poder lhe causar severos
danos patrimoniais e de imagem.
A exigncia de anterioridade de ampla defesa exposta nos seguintes
termos por Marcai Justen Filho:
"Tambm haveria frustrao do princpio da ampla defesa
se a audincia do particular fosse posterior prtica do ato
estatal. No existe ampla defesa Quando apenas se assegura
a garantia do recurso, sem oportunidade para manifestao
prvia. Ou seja, a participao do interessado tem de ser
efetiva e real. Isso no se passa quando a Administrao j
formulou antecipadamente suas decises e se restringe a
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conceder ao particular a oportunidade de manifestar-se


para manter uma aparncia de impessoalidade"1^.
Trata-se de orientao que se encontra positivada no artigo 38 da Lei
n 9.784/1999: "o interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da
deciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem
como aduzir alegaes referentes matria objeto do processo". Ainda, a
empresa deve ser informada dos pressupostos de fato e de direito que
provocaram seu enquadramento especfico na conduta de submeter
trabalhadores a condies anlogas de escravo, uma vez que o artigo 50, II
da Lei n 9.784/1999, de aplicao subsidiria a todos os procedimentos
administrativos especficos do mbito federal, estabelece que: "os atos
administrativos devero ser motivados, com a indicao dos fatos e
fundamentos jurdicos, quando: II- imponham e agravem deveres, encargos e
sanes".
Diante do agravamento da situao jurdica da empresa, com a
aplicao da sano de incluso de seu nome no Cadastro, ela deve ser
informada do fundamento especfico da capitulao legal, o que reitera nosso
entendimento no sentido da exigncia de um ato administrativo formal e
especfico75.
Mesmo que o Ministrio do Trabalho e Emprego alegue estar atuando
dentro de sua margem de discricionariedade, Carlos Roberto de Siqueira
Castro enfatiza que: "a discricionariedade do ato no elide, em nosso sistema,
o controle jurisdicional da inexistncia material e da inadequao jurdica de
seus motivos, assim como eventual desvio de finalidade"1^.

Marcai JUSTEN Filho, Curso de Direito Administrativo, 9a ed, So Paulo, .RT, 2013. p. 375.
Na realidade, seria conveniente um processo administrativo anterior ao ato administrativo
formal e especfico, para que haja interlocuo prvia.
76 Carlos Roberto de Siqueira CASTRO, O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis
na Nova Constituio do Brasil, Rio de Janeiro, Forense, 1989, p. 195.
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Discricionariedade a prerrogativa que tem a Administrao Pblica


para optar

dentre

duas ou mais solues, todas vlidas perante o

ordenamento jurdico, por aquela que, segundo critrios de convenincia e


oportunidade, melhor atenda ao interesse pblico. A discricionariedade
frequentemente tida como um dos atributos do poder de polcia77.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro78, h dois fundamentos
bsicos da discricionariedade: um de ordem prtica e outro de ordem jurdica.
Pelo princpio da legalidade administrativa, a Administrao s pode agir se
autorizada pela lei. Assim, ao ponto de vista prtico, o legislador no capaz
de traar com preciso todas as decises possveis de serem tomadas pelos
agentes pblicos para as variadas situaes de gesto da coisa pblica.
Expe,

ainda,

Celso

Antnio

Bandeira

de

Mello79

que

discricionariedade acompanha a limitao (finitude) da mente humana que


no consegue identificar de forma objetiva todas as medidas normativas
idneas para solucionar com clareza as mltiplas situaes vivenciadas no
cotidiano administrativo. vida sempre oferece circunstncias diferenciadas
que exigem do bom administrador ponderaes ainda mais sofisticadas do que
aquelas que os standards normativos permitem extrair com clareza. Nesta
perspectiva, esclarece Genaro Carri que: "no dispomos de um critrio que
nos sirva para incluir ou excluir todos os casos possveis, pela simples razo
de que no podemos prever todos os casos possveis"80.
Do ponto de vista prtico, o agente dispe geralmente de uma margem
de opo, dentro das hipteses legais, que no raro aponta para diversas

Maria Sylvia Zanella Dl PIETRO, Direito Administrativo cit., p. 127.


Maria Sylvia Zanella Dl PIETRO, Discricionariedade Administrativa na Constituio de
1988, 2a ed, So Paulo, Atlas, 2001, p. 70.
79 Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo cit., p. 983.
8(1 Genaro R. CARRI, Notas sobre Derecho y Lenguage, 4" ed, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1990, P-36.
77

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decises possveis. Administrao Pblica deve atuar, portanto, tanto nos


casos de expressa e determinada previso legal, quanto naqueles em que a lei
a autoriza agir de forma implcita. Em outros termos, explana Agustn
Gordillo81 que o Poder Pblico apenas pode agir, avanando sobre a esfera de
liberdade individual, quando a lei o autoriza, seja de forma vinculada ou
discricionria.
Do ponto de vista jurdico, a discricionariedade representa uma
decorrncia

do prprio ordenamento, sendo que a cada momento

interpretativo devem ser respeitados alguns limites impostos por uma norma
de grau superior, que em regra possui maior generalidade do que a norma de
grau inferior. O Chefe do Executivo quando elabora, por exemplo, um decreto
deve obedecer aos limites impostos pela lei que regulamenta e o
administrador, que segue tal regulamento, ao praticar atos, deve respeitar os
limites mais restritivos determinados no decreto; contudo, em regra, tanto
quem elabora o ato normativo subordinado lei como aquele que executa
concretamente os parmetros legais e regulamentares possui algum grau de
liberdade (discricionariedade) em sua atividade interpretativa.
Conforme se vai do mais genrico ao especfico a operao
interpretativa torna-se mais determinada. Na realidade, ambos os tipos de
fundamentos, isto , o prtico e o jurdico, so intrinsecamente relacionados,
mas o fundamento jurdico aponta para o fato de que o legislador cria atos
normativos que possuem carter genrico e o administrador edita, em geral,
atos de efeitos mais concretos.
Ocorre que a discricionariedade no um poder autnomo, porque ela
implica na liberdade de atuao dentro da lei ou da moldura normativa (que
abrange regras e princpios) fornecida pelo ordenamento jurdico, ou seja, a
Agustn GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, 5" ed, Belo Horizonte, Del Rey,
2003, tomo 2, pp. V-22.
52
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Administrao, ao exercer a discricionariedade, deve respeitar os limitas da


lei em que se fundamenta.
Diferenciam-se, pois, os conceitos de discricionariedade e arbtrio,
sendo que este ltimo implica na invalidade ou ilegitimidade. Mesmo Hely
Lopes Meirelles, que no era dos intrpretes mais afinados com a restrio
mxima da discricionariedade, enfatizava que:
"Discricionariedade e arbtrio so atitudes inteiramente
diversas.

Discricionariedade

liberdade

de

ao

administrativa, dentro dos limites permitidos em lei;


arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato
discricionrio, quando autorizado pelo Direito, legal e
vlido; ato arbitrrio sempre ilegtimo e invlido'^-.
Em suma, ultrapassado considerar que a discricionariedade seja
uma "carta em branco", ou seja, a um poder ilimitado ou incontrastvel para
a prtica cie atos:
"Erro considerar-se o ato discricionrio imune

apreciao judicial, pois s a Justia poder dizer sobre da


legalidade da invocada discricionariedade e dos limites de
opo do agente administrativo. O que o Judicirio no
pode , no ato discricionrio, substituir o discricionarismo
do administrador pelo do juiz. Mas pode sempre proclamar
e coibir os abusos da Administrao'^.

Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, 19a ed, So Paulo, Malheiros,
1994, p. 103.
83 Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro cit., pp. 104-105.
82

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Professora Livre-Docente em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo

Assegura tambm Di Pietro84 que quanto maior a extenso conferida


discricionariedade, mais riscos correm as liberdades dos cidados, pois ela
a chave do equilbrio entre as prerrogativas pblicas e os direitos
individuais, na medida em que a discricionariedade limitada e submetida
no apenas a (1) aspectos formais, como competncia e forma85, mas,
sobretudo a (2) aspectos: (a) materiais,

que analisam

os motivos

determinantes e a consecuo dos fins legais, e (b) axiolgicos, como a


obedincia aos princpios da moralidade, da razoabilidade/proporcionalidade,
do interesse pblico e da motivao, que protegem a todos contra investidas
infundadas ou ilegtimas do Estado ern sua esfera de liberdade, como vem
ocorrendo na aplicao da mencionada Portaria Interministerial 11 2/2011
pelo Ministro do Trabalho e Emprego.

84

Maria Sylvia Zanella Dl PIETRO, Discricionariedade Administrativa na Constituio de

Mesmo o ato discricionrio no pressuposto de fato, ser vinculado em aspectos como


competncia, que decorre de previso legal, ou forma, se a forma determinada for condio de
validade do ato, por isso se diz que no existem atos totalmente discricionrios. Exige-se
sempre que o ato seja editado por agente competente, revestido de forma legal e que obedea
a finalidade pblica. Cf. Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro cit., pp.
85

150-154.

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RESPOSTA
Diante da argumentao exposta, conclumos:
a. A incluso do Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condio anlogas de escravo nos
moldes estabelecidos pela Portaria Interministerial 11 2, de 12 de
maio de 2011, um ato que compete ao Ministro de Estado do
Trabalho e Emprego ou ao Secretrio de Fiscalizao do Trabalho?
O Ministro do Trabalho e Emprego a autoridade administrativa
competente para fiscalizar as condies de trabalho e aplicar as sanes legais
pertinentes (como a incluso no Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo), de acordo com o
artigo 21, XXIV da Constituio e o artigo 27, XXI, 'c' da Lei n 10.683/2003.
b. A capitulao contida nos autos de infrao com base em
dispositivo legal da Consolidao das Leis do Trabalho, sem qualquer
meno Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011,
suficiente para assegurar o devido processo legal, contraditrio e
ampla defesa no que toca inscrio da empresa no Cadastro de
Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condio
anloga de escravo?
capitulao sem qualquer meno ao fundamento legal no
suficiente, pois haveria necessidade

de uma capitulao especfica e

fundamentada com base na Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de


2011. No admissvel, inclusive, conforme exposto, que haja inscrio da
empresa no Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores
a condio anloga de escravo sem que se assegure o direito ao contraditrio
e ampla defesa, sob pena de violao do devido processo legal. A Lei de
Processo Administrativo (Lei n 9.784/1999), que tem aplicao subsidiria
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aos procedimentos especficos (artigo 69), prev, no seu artigo 50, II, a
obrigatoriedade de motivao com indicao dos fundamentos de fato e de
direito de atos administrativos que "imponham e agravem deveres, encargos e
sanes",
c. luz da Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de
2011, haveria a necessidade de um ato administrativo formal e
especfico, posterior deciso final prevista no artigo 2, que
determine a incluso da Empresa no Cadastro de Empregadores que
tenham submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo?
Sim. Haveria a necessidade de um ato administrativo formal e
especfico, garantindo o contraditrio e a ampla defesa antes da medida de
incluso do nome da empresa no Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo. Tal exigncia
legal extrada do artigo 38 da Lei n 9.784/1999, que assegura ao interessado
o direito de "antes da tomada de deciso, juntar documentos e pareceres,
requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes referentes matria
objeto do processo".
d. Haveria a necessidade de um ato administrativo formal e
especfico para comunicar ou intimar empresa de que ela seria
includa no Cadastro de Empregadores que tenham submetido
trabalhadores a condies anlogas de escravo por fora de
interpretao conferida pela fiscalizao trabalhista?
Sim. no comunicao ou a no intimao da empresa por ato formal
e especfico antes da imposio de sano que agrava sua situao jurdica
configura uma prtica arbitrria e violadora das garantias constitucionais.
orientao do Supremo Tribunal Federal, em deciso com repercusso geral,
conforme exposto, eme aualouer ato administrativo nue tiver o condo de
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prvio procedimento em que se assegure ao interessado o efetivo exerccio do


contraditrio e da ampla defesa. Haveria, por conseguinte, a necessidade de
um ato de dar cincia empresa, especificamente motivado, para que ela
pudesse se defender.
e. Compete ao agente fscalizador, ao julgar os autos de
infrao com capitulao apenas nas normas trabalhistas, imputar
Empresa, por analogia, a prtica de trabalho escravo nos moldes da
Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011, sem que a
autuada se defenda e tenha conhecimento da possibilidade de
incluso no Cadastro de Empregadores?
No. O agente fiscalizador no poderia ampliar o espectro de aplicao
das sanes previstas na rea trabalhista para, por analogia, reconhecer a
prtica de trabalho escravo, sem garantir o direito ao contraditrio. A
ampliao da aplicao de sanes por parte do agente fiscalizador tambm
no pode ter por fundamento um ato infralegai, tendo em vista que a pena
no pode ser aplicada sem prvia cominao legal (nullum crimen, nulla
poena sine leg). A portaria considerada um ato infralegal que no pode
inovar a ordem jurdica, com a previso de nova e mais gravosa cominao,
tendo em vista o princpio constitucional da legalidade (artigo 5, II e artigo
37, caput da Constituio).
f. Haveria a necessidade de um processo especfico para esse
tipo de imputao, de forma a garantir ao particular o contraditrio
e a ampla defesa, de acordo com a Portaria Ministerial n 2, de 12 de
maio de 2011?
Sim. Haveria a necessidade de um processo especfico com as devidas
garantias do contraditrio e da ampla defesa para uma imputao de maior
gravidade nos termos da Portaria Interministerial n2/2011. A incluso no
Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condies
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anlogas de escravo afeta indiscutivelmente o nome da empresa e provoca


srios prejuzos sua imagem. Esta incluso pode ser fatal ao prprio
desenvolvimento das suas atividades empresariais, dando causa, inclusive,
suspenso de financiamentos pblicos.
g. A condenao final em processo administrativo decorrente
de

autos de infrao

que tm

por

objeto

apenas

infraes

trabalhistas, com aplicao de multa, pode resultar na incluso do


nome do Cadastro

de Empregadores que tenham submetido

trabalhadores a condies anlogas de escravo, a teor do que


dispe a Portaria Intenninisterial n 2, de 12 de maio de 2011?
No.

O Ministrio do Trabalho e Emprego exorbita de suas faculdades

discricionrias ao praticar excesso de poder, tomando medidas que violam a


prpria proporcionalidade e adequao dos seus atos. Uma eventual medida
de incluso

no Cadastro de Empregadores que tenham submetido

trabalhadores a condies anlogas de escravo excessivamente gravosa,


isto , desnecessria para o alcance do resultado que se objetiva. H flagrante
violao do princpio da proteo confiana legtima ('Vertrauensschutz'*) ,
dado que a colaborao das empresas vem sendo entendida como uma
infundada confisso de cometimento de ato ilcito, sem que fosse assegurado
o mais elementar direito de defesa. Ao agir com excesso, o Ministrio do
Trabalho e Emprego rompe com a confiana e a boa-f da Administrao
Pblica, alm de no cumprir com a determinao legal que estipula que o
administrado deve "ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores,
que devero facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas
obrigaes" (artigo 3, I da Lei n 9.784/1999). Trata-se, portanto, de medida
excessiva e, portanto, contrria lei e s garantias constitucionais dos
administrados.

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h. Na axisncia de atribuio de competncia especfica para


a prtica do ato formal de incluso de nome no Cadastro de
Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condies
anlogas de escravo, responder pelas ilegalidades o Ministro de
Estado do Trabalho e Emprego?
Sim. De acordo com o artigo 87, pargrafo nico, inciso I da
Constituio, bem como os artigos 19, 20, 25 e 26 do Decreto-Lei n 200/1967,
a deciso administrativa final em qualquer processo administrativo em um
Ministrio do Ministro responsvel. Constituio de 1988 explcita ao
determinar que compete aos Ministros de Estado "exercer a orientao,
coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na
rea de sua competncia" (artigo 57, pargrafo nico, inciso I). No h,
portanto, ausncia de atribuio de competncia especfica. O Ministro do
Trabalho c Emprego a autoridade administrativa competente para fiscalizar
as condies de trabalho e aplicai1 as sanes legais pertinentes (como a
incluso no Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores
a condies anlogas de escravo), de acordo com o artigo 21, XXIV da
Constituio e o artigo 27, XXI, 'c' da Lei 11 10.683/2003.
Este o nosso parecer.
So Paulo, 22 de dezembro de 2014.

Irene Patrcia Nohara

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