El secreto eficiente del presidencialismo argentino

Alejandro Bonvecchi1
Ana Mara Mustapic2

1. Introduccin
La visin preponderante sobre el funcionamiento del presidencialismo argentino ha sido
hasta ahora la de un predominio condicionado del Ejecutivo sobre el Legislativo. Segn
esta visin, el Ejecutivo domina en general la agenda y la produccin legislativas en tanto
se cumplan ciertas condiciones: la cooperacin del partido-cartel mayoritario3, el
mantenimiento de la disciplina partidista4 y la persistencia de altos ndices de popularidad
presidencial5. Un reciente trabajo 6 desafa esta visin preponderante al centrarse en el
contenido de las leyes y no ya en el mero hecho de su aprobacin, se muestra que los
presidentes argentinos han sido exitosos en preservar la sustancia de los proyectos de su
agenda

legislativa

contra

las

modificaciones

propuestas

por

el

Congreso

independientemente de su popularidad, del tamao de su coalicin legislativa, del ciclo

electoral y del efecto luna de miel. Pero este hallazgo plantea un problema que esos
autores no discuten: Cmo puede explicarse semejante desempeo del Ejecutivo? Este
captulo explora una posible respuesta a esa pregunta.
El argumento que aqu se propone es que el xito de los presidentes est garantizado por
la presencia de dos agendas legislativas generalmente no competitivas: la agenda de los
legisladores, concentrada en temas de inters local o sectorial; y la agenda del Ejecutivo,
concentrada en temas de alcance nacional y/o general. Esta divisin del trabajo
legislativo constituye el secreto eficiente del presidencialismo argentino porque permite a
cada uno de los Poderes representar de manera efectiva a su propio electorado sin
1

Universidad Torcuato Di Tella

Universidad Torcuato Di Tella

Jones y Hwang, 2005

Mustapic, 2000; Jones, 2002

Alemn y Calvo, 2008

Bonvecchi y Zelaznik, 2009

obstaculizar la tarea representativa del otro. Entendemos que los orgenes de esta doble
agenda se vinculan con las caractersticas de la carrera poltica de los legisladores y con
las reglas a travs de las cuales se fija la agenda parlamentaria. La carrera de los
legisladores, orientada al nivel subnacional, los lleva a privilegiar temas con los que estn
ms familiarizados, en particular, los de su propia provincia. Por su parte, las reglas
informales con las que se decide la labor del Congreso otorgan prioridad a las iniciativas
del Ejecutivo (sin descuidar, por cierto, las de los legisladores). En este marco, conviven
en forma complementaria dos agendas, la del Ejecutivo y la del Legislativo, que slo en
determinadas ocasiones resultan competitivas. Cuando esto sucede, las relaciones
Ejecutivo-Legislativo pueden tornarse ms conflictivas, y es a propsito de estos
proyectos que cada poder desplegar su propio arsenal de herramientas institucionales
bloqueos, vetos, insistencias, transferencias intergubernamentales para imponerse sobre
el otro o encontrar puntos de acuerdo que equilibren o compensen los costos de las
decisiones.
El captulo se organiza del siguiente modo. En la segunda seccin se plantea el problema
de investigacin revisando la literatura sobre el desempeo del presidencialismo
argentino y contrastndola con los hallazgos de Bonvecchi y Zelaznik (2009). En la
tercera, se presenta el argumento de la doble agenda legislativa como secreto eficiente del
presidencialismo argentino y se discuten sus causas. En la cuarta seccin se presenta
evidencia tanto sobre la divisin del trabajo legislativo entre Congreso y presidencia
como sobre los conflictos Ejecutivo-Legislativo ante casos de agendas competitivas. La
quinta seccin analiza los factores que contribuyen a la existencia de la doble agenda. La
conclusin recapitula el argumento y la evidencia y plantea futuras lneas de
investigacin.

2. El problema.
La literatura sobre el funcionamiento del presidencialismo en Argentina sostiene que el
presidente suele ser el actor predominante en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Su
predominio descansa en la capacidad de ver aprobadas sus iniciativas por el Congreso y
de ejercer un control negativo sobre la agenda legislativa. Este predominio, no obstante,

sera condicional. Una visin7 seala que dependera de la cooperacin del partido-cartel
mayoritario en el Congreso, sin la cual no sera posible evitar que proyectos de ley no
deseados por el Ejecutivo fueran aprobados por el Congreso. Otra8 sostiene que
dependera del mantenimiento de la disciplina partidista especficamente, de su
produccin por medio de la distribucin de incentivos selectivos tanto en el Congreso
(cargos parlamentarios, recursos tcnicos y financieros) como en las provincias
(transferencias intergubernamentales). Para otros autores9 dependera del mantenimiento
de altos ndices de popularidad por parte del presidente, antes que del tamao de su
coalicin legislativa o de la magnitud de su poder de decreto. Ausente algunas de estas
condiciones, el Ejecutivo encontrara importantes obstculos para obtener aprobacin a
sus iniciativas y/o evitar la sancin por el Congreso de leyes alejadas de sus preferencias.
Un trabajo reciente10 presenta hallazgos empricos que cuestionan esta visin
predominante sobre el funcionamiento del presidencialismo argentino. Los autores
desplazan el foco del anlisis desde la tasa de aprobacin de las iniciativas presidenciales
a la frecuencia y la naturaleza de las modificaciones introducidas por el Congreso a los
proyectos de ley enviados por el Ejecutivo. Para estudiar estas modificaciones utilizan
dos medidas: una escala cualitativa11, que distingue el grado de alineamiento con las
preferencias presidenciales de los proyectos aprobados por el Congreso segn la cercana
del contenido de las iniciativas aprobadas respecto del proyecto original; y el Legislative
Input Score propuesto por Bonvecchi y Zelaznik, que establece el alineamiento con las
preferencias presidenciales segn la identidad partidista de los autores de las
modificaciones. Aplicando estas medidas al anlisis del contenido de las modificaciones
a proyectos del Ejecutivo convertidos en ley bajo los gobiernos de Fernando de la Ra,
Eduardo Duhalde y Nstor Kirchner, los autores muestran que los presidentes han sido
consistentemente capaces de controlar la sustancia de las iniciativas presentadas al

Jones y Hwang, 2005

Mustapic, 2000; Jones, 2002

Calvo, 2007; Alemn y Calvo, 2008

10

Bonvecchi y Zelaznik, 2009

11

Realizada por Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007

Congreso independientemente de su popularidad, del tamao de su coalicin, del tiempo

transcurrido de su mandato y del ciclo electoral.
Sin embargo, el trabajo de Bonvecchi y Zelaznik deja pendiente un desafo mayor:
explicar cmo es posible semejante desempeo del Ejecutivo. La evidencia que los
autores presentan sobre la escasa incidencia de la popularidad presidencial, el tamao de
la coalicin legislativa oficial, el ciclo electoral y el tiempo transcurrido del mandato
sobre la capacidad del Ejecutivo para proteger la sustancia de sus proyectos de las
modificaciones de los legisladores elimina a estas variables como potenciales
explicaciones del xito presidencial. Bonvecchi y Zelaznik (2009: 12) sugieren investigar
el liderazgo como variable explicativa, pero a la vez reconocen como cuenta todava
pendiente en la ciencia poltica el desarrollo de teoras y mediciones ms precisas del
liderazgo y de sus efectos. As las cosas, la pregunta por las causas del exitoso
desempeo del Ejecutivo argentino permanece sin respuesta.
Sin perjuicio de la necesidad y conveniencia de saldar la cuenta pendiente de la teora y la
medicin del liderazgo, entendemos que es posible encontrar en la idea de la doble
agenda legislativa una respuesta promisoria a aquella pregunta. Desde una perspectiva
macro institucional podra sostenerse que el origen de la doble agenda legislativa se
encuentra en el diseo presidencial y federal de la separacin de poderes y de la divisin
de funciones entre el gobierno nacional y los subnacionales. En efecto, este diseo genera
incentivos para la especializacin de la tarea representativa por parte del Ejecutivo y del
Legislativo. As, el presidente se especializara en representar al conjunto del electorado
nacional en tanto los legisladores representaran a los electorados de sus distritos o a
sectores socioeconmicos relevantes en sus territorios. De esta especializacin se
derivara una divisin del trabajo entre el presidente y el Congreso: los proyectos
presidenciales estaran centralmente orientados a temas nacionales y los proyectos de los
legisladores a temas locales o sectoriales.
Esta perspectiva resulta, sin embargo, insatisfactoria. An admitiendo la especializacin,
nada dice respecto del modo en que los proyectos logran entrar y conformar la agenda
legislativa. Nada dice, tampoco, acerca de cmo consigue el Ejecutivo que sus proyectos

sean efectivamente tratados por el Congreso. La respuesta debe buscarse en otro lado; en
particular, en las reglas y prcticas que regulan el proceso legislativo.
La relevancia de este punto encuentra sustento en las siguientes dos cuestiones. En primer
lugar, la debilidad relativa del poder de agenda del Ejecutivo. El presidente argentino
prcticamente no tiene iniciativa legislativa exclusiva; est en un pie de igualdad con los
legisladores. Tampoco dispone de mecanismos de urgencia que obliguen al Congreso a
introducir sus temas en la agenda parlamentaria. El presidente slo puede fijar la agenda
cuando no estn previstas las sesiones ordinarias, esto es, entre los meses de diciembre y
febrero. A este respecto se diferencia, por ejemplo, de los mecanismos de urgencia con
los que cuentan los presidentes de Chile y Brasil para obligar al Congreso a ocuparse de
su agenda.
El segundo aspecto a destacar, dado que el trabajo de Bonvecchi y Zelaznik se ocupa del
contenido sustantivo de las leyes, es que a lo largo del proceso legislativo hay varias
instancias a travs de las cuales los legisladores pueden intervenir para proponer
modificaciones a las iniciativas: en el tratamiento en comisin, cuando se deja en
observacin por siete das el despacho y durante la votacin en particular en los plenarios
de cada Cmara. Con esto simplemente queremos marcar que se trata de un proceso
legislativo poroso, abierto a la influencia.
Estas particularidades del proceso legislativo plantean un doble interrogante: cmo es
que las iniciativas del presidente pueden ser tratadas y cmo es que logran mantener,
centralmente, su contenido? Para el primer interrogante, nuestra respuesta es la presencia
de una regla informal: las iniciativas del Ejecutivo tienen prioridad. Anticipndonos a
algn comentario que podra sostener que, de hecho, opera la teora del cartel y de la
delegacin, nos interesa subrayar que la regla se mantiene an bajo gobiernos divididos.
Entonces, no es simplemente que el partido de gobierno asegura que se van a tratar las
iniciativas del Ejecutivo; opera, tambin, un acuerdo implcito entre gobierno y oposicin
para que ello suceda. Se entiende, entonces, la relevancia de esta regla informal.

El otro factor que opera detrs de la doble agenda legislativa es la carrera poltica de los
legisladores. Nos extenderemos sobre este tema ms adelante; por ahora basta sealar
que al estar la carrera poltica de los legisladores primordialmente orientada al nivel
provincial sus preocupaciones tambin estn relacionadas con temas de inters
provincial. Esto no significa que los legisladores carezcan de intereses generales; tan slo
implica que tienen menos iniciativas de ese tipo, situacin que no impide, por cierto, su
intervencin en el tratamiento de las propuestas de orden ms general impulsada por el
Ejecutivo. En sntesis, sostenemos que la escasa importancia de la carrera legislativa
nacional y la prioridad dada a las iniciativas del presidente favorecen la convivencia entre
las agendas del Ejecutivo y del Legislativo.
La presencia de la doble agenda permite explicar el xito del presidente en conseguir
aprobacin para sus proyectos sin modificaciones sustantivas; permite, tambin, dar
cuenta de la capacidad de los legisladores de conseguir aprobacin para sus propios
proyectos12. En este marco, esperamos que las diferencias entre los poderes se presenten
cuando esas agendas interfieran entre s. Mientras eso no suceda, lo ms probable es que
ni uno ni otro obstaculicen el trmite legislativo. Antes de entrar de lleno a esta cuestin,
permtasenos una digresin acerca del uso de la expresin secreto eficiente.

3. La doble agenda legislativa como secreto eficiente del presidencialismo

argentino
En los anlisis del principio representativo centrados en los diseos institucionales
presidenciales bicamerales y, adems, federales como el argentino, se subraya el
predominio de una visin de alcance nacional por parte del Ejecutivo y de otra
local/particular por parte de los legisladores. La inclinacin de los legisladores por
centrarse en temas locales ha sido objeto de debate a propsito de sus repercusiones sobre
el funcionamiento de los regmenes presidenciales. As, desde una perspectiva centrada

12

Podra decirse que el xito del presidente se explica porque slo enva lo que sabe va ser aprobado.
Nuestra respuesta es que esto es casi inevitable salvo que se enve algo que va a ser rechazado por razones
simblicas o por error de clculo. Esto ltimo sucedi con la reforma laboral bajo el gobierno de Alfonsn y
con la resolucin 125, referida a la retenciones a las oleoginosas, bajo el mandato de Cristina Fernndez de
Kirchner

en la relacin entre sistemas electorales y rgimen presidencial se ha llamado la

atencin13 sobre los efectos negativos del particularismo. Cuando los sistemas electorales
alimentan las tendencias particularistas de los legisladores el resultado puede llegar a ser
ineficiente en dos planos. En el electoral, pues el particularismo dificulta la posibilidad
de que los votantes cuenten con opciones claras de alcance nacional. En el legislativo,
porque la actividad del Congreso se encuentra motorizada por la bsqueda, por parte de
los legisladores, de beneficios especficos para sus propios distritos.
Los regmenes parlamentarios tambin fueron analizados desde la ptica del localismo. A
propsito de este fenmeno, se ha analizado el proceso que facilit al parlamentarismo
britnico afrontar con xito los embates localistas de sus legisladores 14. El resultado de
ese proceso fue lo que Bagehot describi como el secreto eficiente del sistema
parlamentario ingls: la fusin de poderes entre Ejecutivo y Legislativo gracias a la
solidaridad partidista entre ambas ramas de gobierno. Quien mejor expresa este fusin es
el primer ministro quien no slo es jefe de Gobierno sino lder del partido. Por esta razn,
a la hora de elegir a los miembros del Parlamento, los ciudadanos eligen tambin un
Gobierno comprometido con polticas nacionales antes que centrado en preocupaciones
locales.
Frente al desafo del predominio particularista, cul sera la respuesta eficiente del
presidencialismo? El argumento presentado por Shugart y Carey inclina la balanza en
favor de diseos que coloquen el acento en los poderes partidistas del presidente. En
oposicin, seran ineficientes aquellos diseos que fortalecen las atribuciones
legislativas de los presidentes al tiempo que mantienen intactos los impulsos
parroquiales. Estas implicancias normativas del anlisis de Shugart y Carey encontraron
escaso eco en el reformismo institucional latinoamericano bajo la tercera ola de
democratizacin. En efecto, a la hora de introducir cambios constitucionales, los pases
de Amrica Latina eligieron ampliar los recursos legislativos en manos del Ejecutivo 15.
Argentina no escap a esta tendencia; la reforma de 1994 constitucionaliz los decretos
13

Shugart y Carey, 1992

14

Cox, 1987

15

Gargarella, 1997

de necesidad y urgencia, el veto parcial con promulgacin parcial y la delegacin

legislativa. Desde la perspectiva de Shugart y Carey se tratara de una respuesta
ineficiente. Sin embargo, podra argumentarse que al optar por fortalecer los poderes
legislativos del presidente, los constituyentes latinoamericanos fueron tributarios de una
lectura poltico-institucional ms atenta a los riesgos de inmovilismo que a los problemas
del particularismo. Desde esta ptica la idea de divisin del trabajo entre Ejecutivo y
Legislativo, uno orientado a cuestiones generales y el otro a cuestiones parroquiales, no
tiene por qu ser considerada ni problemtica ni ineficiente por definicin. Es, desde esta
perspectiva, que en este trabajo consideramos que la divisin de tareas forma parte del
secreto eficiente del presidencialismo argentino.
Dicho esto resulta pertinente aclarar que el inters de los legisladores por las cuestiones
locales no significa que dejen de atender otros temas. De hecho, la intervencin de los
legisladores en el Congreso es ms amplia ya que no slo deben decidir sobre sus
iniciativas sino tratar tambin las que presenta el Ejecutivo. Puesto en otros trminos,
gran parte de lo que los legisladores promuevan puede ser de naturaleza particularista,
pero se ocupan tanto de este tipo de iniciativas como de las de alcance nacional
impulsadas, mayoritariamente, por el Ejecutivo. Nuestro argumento es que las dos
agendas que surgen como resultado de esta divisin de trabajo no son, sustancialmente,
incompatibles entre si.

4. La evidencia
En la primera parte de esta seccin presentamos datos que respaldan la existencia de una
doble agenda. En la segunda analizamos las reas de conflicto entre Ejecutivo y
Legislativo para mostrar que las divergencias se producen, principalmente, cuando los
proyectos involucran tanto la dimensin nacional como la sectorial o local.

4.1. La doble agenda legislativa

Para establecer la existencia de agendas diferenciadas se enfoc el anlisis en los
proyectos de ley sancionados por ambas Cmaras del Congreso en el mismo perodo
estudiado por Bonvecchi y Zelaznik (2009): 10 de diciembre de 1999 a 9 de diciembre de

2007, es decir, bajo los gobiernos de Fernando de la Ra, Eduardo Duhalde y Nstor
Kirchner. Ello presupuso adoptar una definicin operativamente restrictiva de agenda
legislativa: por agenda legislativa se entiende en este trabajo la agenda positiva del
Congreso i.e. los proyectos de ley sometidos a votacin en ambas Cmaras. Se
excluyen, por ende, tanto a los proyectos de ley no tratados por ambas Cmaras como a
los que no son de ley, es decir, los proyectos de comunicacin, de declaracin y de
resolucin16. La razn de esta restriccin es de objeto: de lo que se trata aqu es de
analizar la agenda que efectivamente se dieron los legisladores, no la que potencialmente
tuvieron a su alcance ni el control que sobre la misma ejercieron los partidos. La agenda
positiva efectiva del Congreso, compuesta por iniciativas sancionadas del presidente y de
los legisladores, muestra directamente de qu debi ocuparse el Legislativo segn los
criterios del partido de Gobierno y de los opositores17.
Los proyectos que integraron la agenda positiva del Congreso en el perodo sealado
fueron clasificados de acuerdo con dos criterios: la identidad del iniciador y la naturaleza
del tema. Siguiendo el primer criterio, se analizaron por separado los proyectos
presentados por el Ejecutivo de los proyectos presentados por legisladores
independientemente de su afiliacin partidaria. De acuerdo con el segundo criterio, se
distingui entre proyectos sobre temas nacionales y proyectos sobre temas locales o
sectoriales. Se defini como proyecto sobre tema nacional a toda aquella iniciativa de
poltica pblica o cambio legislativo de alcance general para todos los habitantes del pas
o para actores econmicos o sociales con presencia en el conjunto del territorio. As,
pues, fueron clasificados como proyectos sobre temas nacionales las iniciativas para
reglamentar derechos constitucionales, modificar legislacin electoral o de partidos
polticos, reformar legislacin impositiva, penal o regulatoria, cambiar leyes
previsionales, educativas, sanitarias y de asistencia social no focalizada territorialmente,

16

El universo es ms restringido que el analizado, por ejemplo, por Cox y McCubbins (2005) para la
Cmara de Representantes de los Estados Unidos, en tanto estos autores aplican la distincin entre agenda
positiva y agenda negativa al conjunto de proyectos puestos a consideracin de cada Cmara del Congreso
17

Estrictamente, las medias sanciones i.e. los proyectos aprobados por una Cmara pero rechazados o
ignorados por la otra tambin formaron parte de la agenda positiva del Congreso porque ambas Cmaras
tuvieron ocasin de decidir sobre ellos. Algunos casos de medias sanciones se analizan ms abajo, pero la
consideracin comprehensiva y sistemtica del universo de medias sanciones se encuentra an en curso.

los convenios internacionales, las autorizaciones para movimientos de tropas o salidas del
pas del Presidente y el presupuesto de la administracin pblica nacional. En cambio, se
defini como proyecto sobre tema local o sectorial a toda aquella iniciativa orientada a
satisfacer intereses de gobiernos o actores econmicos o sociales de niveles provinciales
o municipales. Fueron clasificados como proyectos sobre temas locales o sectoriales,
entonces, las iniciativas para declarar ciertas zonas del pas en situacin de emergencia o
de desastre, crear juzgados o aduanas, transferir inmuebles o terrenos de propiedad
nacional a provincias, municipios u organizaciones de la sociedad civil, crear fondos
especiales para transferir dinero a provincias o regiones con objetivos de financiacin de
obras pblicas o subsidios a sectores econmicos, introducir exenciones impositivas,
fomentar actividades productivas localizadas, conmemorar u homenajear actores o
hechos histricos de inters local o sectorial, etc.
Las Tablas 1 y 2 presentan los resultados del cruce de ambas clasificaciones. La Tabla1
muestra que la mayora de las leyes sancionadas por iniciativa de los legisladores durante
el perodo que va desde diciembre de 1999 a diciembre de 2007 estuvo orientada a temas
locales o sectoriales: un valor mximo del 74,3 por ciento en la presidencia de De la Ra
y un valor promedio del 64,3 por ciento para las tres presidencias analizadas.
Tabla 1: Leyes sancionadas sobre proyectos de legisladores - Por presidencia y tipo de
tema
Tema
De la Ra
Duhalde
Kirchner
Conmemoraciones y homenajes
35
6
65
Creacin de juzgados y aduanas
1
0
16
Declaraciones de emergencias
2
1
9
Intereses locales
6
3
16
Intereses sectoriales
20
3
34
Transferencias de inmuebles o terrenos
7
2
28
Sin clasificar
1
1
8
Temas nacionales
25
18
70
Total
97
34
246
% Temas nacionales
25,7
52,9
28,4
% Temas locales
74,3
47,1
71,5
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin.

10

La excepcin a este patrn durante la presidencia de Eduardo Duhalde puede explicarse

por tres razones: la naturaleza de su gobierno, el contexto de crisis nacional y la brevedad
del mandato. Duhalde fue designado presidente el 1 de Enero de 2002 mediante un
acuerdo entre el Partido Justicialista y la Unin Cvica Radical en la Asamblea
Legislativa para completar el mandato de Fernando de la Ra tras la renuncia de Adolfo
Rodrguez Sa quien fue inicialmente elegido tras la renuncia de De la Ra bajo el
compromiso de convocar a elecciones presidenciales en 90 das 18-. El gabinete de
Duhalde estuvo integrado por dirigentes peronistas y radicales y fue apoyado por ambos
partidos en el Congreso al menos hasta el comienzo de la campaa presidencial hacia
febrero de 2003. La situacin de crisis aguda que enfrentaba Argentina por entonces
dominaba la agenda pblica, y el Congreso que haba asumido la tarea de encauzar esa
crisis dndole un gobierno al pas apareca como el punto focal para la toma de
decisiones que resolvieran la crisis. Duhalde entreg la presidencia a Nstor Kirchner el
25 de Mayo de 2003, con lo cual su mandato dur poco ms de la mitad del de De la Ra
y apenas por encima de una cuarta parte del perodo de Kirchner. Bajo esas condiciones,
parece plausible que los legisladores no hayan tenido ni incentivos polticos, ni mayor
inters, ni demasiado tiempo para sancionar proyectos orientados a intereses locales o
sectoriales como lo hicieron en los otros perodos presidenciales aqu estudiados.
La Tabla 2 muestra que la mayora de las leyes sancionadas por iniciativa del Ejecutivo
bajo las presidencias de Kirchner, Duhalde y de la Ra estuvo orientada sin excepcin a
temas nacionales: un valor mximo del 96,6 por ciento y un promedio del 90,9 por ciento.
Tabla 2: Leyes sancionadas sobre proyectos del Ejecutivo - por presidencia y tipo de
tema
Tema
Conmemoraciones y homenajes
Creacion de juzgados y aduanas
Intereses locales
Intereses sectoriales
Transferencias de inmuebles o terrenos
Sin clasificar
Temas Nacionales

18

De la Ra
0
2
0
3
0
1
61

Duhalde
0
0
1
0
0
0
29

Kirchner
1
4
4
16
1
3
166

Mustapic, 2005.

11

Total
67
30
195
% Temas nacionales
91
96,6
85,1
% Temas locales
9
3,4
14,9
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin.

La lectura conjunta de ambas tablas sugiere la existencia de una divisin del trabajo
legislativo entre el Ejecutivo y el Congreso. Sera, no obstante, empricamente
inadecuado inferir de esta informacin que esta divisin del trabajo legislativo permite a
cada poder maximizar la realizacin de sus respectivas preferencias temticas o ms en
general mantener relaciones exentas de conflicto con el otro Poder. Es indiscutible que
las tasas de aprobacin de proyectos presentados por cada Poder han sido histricamente
ms favorables para el Ejecutivo que para el Legislativo: el 51,25 por ciento de las
iniciativas presidenciales se convirtieron en ley entre 1983 y 2001, contra apenas el 5,85
por ciento de los proyectos presentados por legisladores19. Pero tambin lo es que ni el
Ejecutivo ni el Legislativo han dominado abrumadoramente la cartera de proyectos
sancionados en las presidencias aqu analizadas. En efecto, el 56 por ciento de proyectos
aprobados fue presentado por legisladores contra un 44 por ciento de iniciativas del
Ejecutivo. Cuando se compara con la presidencia de Alfonsn, se observa que un 52,4 por
ciento de las leyes sancionadas fueron iniciativas del Ejecutivo y un 47,6 por ciento
proyectos impulsados por legisladores20. La doble agenda legislativa no evita, sin
embargo, la emergencia de conflicto en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Sobre ello
se enfoca a continuacin el anlisis.

4.2. Los conflictos entre Ejecutivo y Legislativo: el choque de agendas

El anlisis de la informacin pblica sobre desacuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo
muestra que, en su mayora, tienen lugar a propsito de proyectos que afectan
simultneamente a las agendas de ambos poderes. Tanto los casos de conflicto que
podramos llamar de alta intensidad -rechazos de proyectos, vetos presidenciales- como
los de baja intensidad -insistencias, proyectos aprobados con modificaciones- han
emergido mayoritariamente en torno de iniciativas cuyos temas tenan, a la vez,
19

Alemn y Calvo, 2008: 20.

20

Mustapic y Goretti, 1991:18.

12

dimensiones nacionales y dimensiones locales o sectoriales: impuestos, regulacin de

sectores econmicos, presupuestos de la administracin nacional, seguridad social,
convenios internacionales sobre recursos naturales. Veamos con algo ms de
detenimiento algunos casos de conflicto segn su grado de intensidad.
4.2.1. Conflictos de alta intensidad
Slo tres proyectos de ley presentados por el Ejecutivo han sido rechazados por el
Congreso desde 1983: la Ley de Reordenamiento Sindical propuesta por el presidente
Alfonsn en 1984; el Impuesto al Excedente Primario de las Empresas (IEPE) propuesto
por el presidente Menem en 1992 y la ratificacin de la Resolucin 125 sobre impuestos
a las exportaciones agropecuarias propuesta por la presidente Fernndez de Kirchner en
2008. En cada uno de estos proyectos, el inters del Ejecutivo fue imponer una decisin
de alcance nacional que afectaba los intereses de actores estatales o econmicos de nivel
subnacional o de sectores socioeconmicos particularmente representados en los
electorados de los legisladores. En dos casos el partido de gobierno tena mayora en
ambas Cmaras y en el otro contaba con mayora propia en slo una Cmara del
Congreso. En los dos casos vinculados con temas fiscales, el rechazo del Congreso indujo
al Ejecutivo al completo abandono de la iniciativa; en el otro caso, en cambio, condujo a
su sustitucin por nuevos proyectos diseados para compatibilizar las dos agendas
legislativas en conflicto21.
Tabla 3: Proyectos del Ejecutivo rechazados por el Congreso, 1983-2008
Proyecto
Reordenamiento
Sindical
IEPE
Resolucin 125

Presidente
Alfonsn
(UCR)
Menem (PJ)
Fernndez de
Kirchner (PJ)

Mayora en
Diputados
S

Mayora en
Senado
No

Cmara que
Rechaz
Senado

S
S

S
S

Diputados
Senado

Reaccin al
Rechazo
Sustitucin del
Proyecto
Abandono
Abandono

21

Una modalidad ms atenuada que el rechazo de una iniciativa del Ejecutivo es el pedido de retiro del
proyecto. Esto sucedi con el pedido de ratificacin del acuerdo limtrofe con Chile, conocido como el de
Hielos Continentales, firmado por el presidente Menem. La falta de acuerdo entre los legisladores de la
Comisin de Relaciones Exteriores llev a presentar un proyecto de declaracin por el cual se le peda al
Poder Ejecutivo el retiro del proyecto que solicitaba el acuerdo. Al mismo tiempo, se invitaba al presidente
a negociar un nuevo acuerdo con Chile. Esto ltimo fue lo que finalmente sucedi.

13

Fuente: elaboracin de los autores sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.

La Ley de Reordenamiento Sindical. A fines de 1983, a pocos das de iniciarse la nueva

experiencia democrtica bajo la presidencia de Ral Alfonsn, el gobierno envi al
Congreso el proyecto de Ley de Reordenamiento Sindical y su Rgimen Electoral. El
ncleo del proyecto apuntaba a introducir cambios en la vida interna de los gremios. La
iniciativa se propona desarticular la trama electoral que sesgaba el control del proceso de
eleccin a favor del liderazgo gremial existente, favoreciendo con ello su propia
reproduccin y supervivencia22. Ya en abril de 1983, a inicios de la campaa electoral,
Alfonsn haba denunciado un pacto militar-sindical. Aluda de este modo al hecho de
que, bajo su amparo, numerosas conducciones gremiales haban realizado elecciones
internas en sus asociaciones para asegurarse el control de las mismas. La desactivacin de
esos procesos, el de eleccin y la futura normalizacin de los sindicatos, constituan
piezas claves en el esquema de gestin del gobierno de Alfonsn. Por esta razn, apenas
asumido el poder, el presidente Alfonsn present el proyecto de ley para su tratamiento
en las sesiones extraordinarias del Congreso. La ley, conocida como ley Mucci por el
nombre del ministro de Trabajo responsable de impulsarla, fue tratada en el Congreso
durante tres meses. Aprobada primero en la Cmara de Diputados, fue rechazada en la
Cmara de Senadores por la decisin contraria de un senador. La ley afectaba los
intereses de la dirigencia gremial, histricamente asociada al justicialismo, la principal
fuerza opositora al gobierno. En las elecciones de 1983 el justicialismo haba logrado
elegir varios diputados de origen sindical. De hecho, con un porcentaje del 13,8 por
ciento respecto de su grupo parlamentario, fue el contingente ms importante de
diputados de extraccin gremial que tuvo el justicialismo hasta el presente. La ley gener
un encendido debate que dividi las aguas entre los representantes del gobierno y los
representantes del justicialismo. En la Cmara de Diputados logr ser aprobada gracias a
que el partido de gobierno dispona de mayora propia. Pero en la Cmara de Senadores
la relacin de fuerzas, aun siendo muy igualada, favoreca al justicialismo: el PJ contaba
con 21 senadores frente a 18 del radicalismo y 7 senadores representaban a otros partidos.
El resultado final de la votacin fue de 24 votos en contra y 22 a favor. El voto decisivo
22

Gaudio y Domeniconi, 1986.

14

estuvo en manos del representante del Movimiento Popular Neuquino (MPN), de hecho,
un partido de origen justicialista de la provincia de Neuqun que actuaba
autnomamente23. Para justificar su voto, el senador no vacil en hacer expreso su apoyo
a la dirigencia gremial. La normalizacin sindical sostuvo- no puede asentarse sobre la
base de la desconfianza hacia los actuales cuadros dirigentes de los cuales el MPN no
recela24. El proyecto derrotado fue luego sustituido por iniciativas que apuntaban a la
normalizacin institucional de los sindicatos sin intervenir en su vida poltica interna.
El Impuesto al Excedente Primario de las Empresas. En diciembre de 1991, sin consulta
previa con el bloque parlamentario oficial, el Ejecutivo envi a la Cmara de Diputados
un proyecto de reforma impositiva que propuso sustituir el impuesto a las ganancias de
las personas jurdicas con un impuesto al excedente primario de las empresas (IEPE). La
reforma tena dos objetivos: estimular el crecimiento econmico reduciendo la carga
tributaria sobre las empresas e incrementar el financiamiento del rgimen de seguridad
social nacional. Para alcanzar el primer objetivo, se trataba de redistribuir la carga
tributaria en beneficio de los impuestos al consumo antes que a la inversin; para lograr
la segunda meta se trataba de aumentar la participacin primaria del Estado nacional en la
distribucin de la recaudacin impositiva. El IEPE fue diseado de modo tal que su
pudiesen cumplir simultneamente ambos propsitos. Su base impositiva eran las
ganancias de las empresas no reinvertidas en el proceso productivo; su recaudacin
estaba asignada especficamente a financiar la seguridad social y sera distribuida de
acuerdo con el nmero de jubilados y pensionados registrado en cada jurisdiccin. Este
diseo chocaba directamente con los intereses de la mayora de las provincias y del sector
financiero. Slo las provincias ms habitadas (Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba y Capital
Federal), que concentraban la cantidad de jubilados y pensionistas, seran beneficiadas
con la distribucin de la recaudacin, mientras el resto recibira menos fondos que con las
reglas corrientes de coparticipacin de impuestos. Por otro lado, la base impositiva del
IEPE podra reducir la carga de las empresas y alentar la reinversin de las utilidades,
pero tambin desalentara el ahorro en instrumentos financieros y, por consiguiente, la
23

En la Cmara de Diputados el MPN vot a favor de la ley en general y se abstuvo en el tratamiento en

particular. El Bimestre Poltico y Econmico, Ao 3, N 13, enero-febrero 1984, p.91
24

El Bimestre Poltico y Econmico, Ao 3, N 14, marzo-abril 1984, p.50

15

disponibilidad de capital para crditos en el sistema bancario. Estas objeciones trabaron

la discusin del proyecto en la Comisin de Presupuesto y Hacienda, pero el Ejecutivo
opt por insistir y presion a los legisladores de las provincias grandes para que
convocaran a una sesin especial de la Cmara para votar la iniciativa. La sesin especial
tuvo lugar el 11 de Marzo de 1992 con la presencia del ministro de Economa, quien
intent convencer a los legisladores que aprobaran el proyecto. Sin embargo, la iniciativa
fue rechazada con los votos de la principal oposicin, la Unin Cvica Radical (UCR), de
los partidos provinciales de Chaco, Jujuy, Neuqun, Salta, San Juan y Tucumn (todas
provincias pequeas), y de legisladores justicialistas de la mayora de las provincias
excepto las populosas Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba25. El Ejecutivo promovi
entonces la modificacin del proyecto original: abandon el IEPE, ampli la base
tributaria del impuesto a las ganancias, e incluy un mecanismo de distribucin de la
recaudacin que benefici a todas las provincias a Buenos Aires, con el Fondo de
Programas Sociales para el Conurbano Bonaerense, y al resto de los distritos con el
Fondo de Infraestructura Social Bsica.
La Resolucin 125. En junio de 2008 el Ejecutivo envi a la Cmara de Diputados un
proyecto donde propona ratificar la Resolucin 125 del Ministerio de Economa por la
cual se haba incrementado las alcuotas de los impuestos a las exportaciones de cereales
(soja, trigo, maz, etc.) y sus derivados. Tanto la Resolucin 125 como el proyecto de su
ratificacin legislativa apuntaron a capturar para el Tesoro Nacional quien segn el
artculo 2 de la Constitucin Nacional percibe de manera exclusiva las rentas
correspondientes a los tributos sobre el comercio exterior los beneficios derivados de
recientes incrementos del precio de la soja en los mercados internacionales. Con esos
recursos, el Ejecutivo se propona financiar la continuidad del ritmo de crecimiento del
gasto pblico nacional y, particularmente, de los subsidios a las tarifas de servicios
pblicos que vena instrumentando desde 2002. La Resolucin 125 chocaba con la
agenda de los legisladores en dos dimensiones: la distribucin de los recursos impositivos
y el incremento de la carga tributaria sobre la cadena productiva agroalimentaria. La
apropiacin de los beneficios de los exportadores por el Tesoro Nacional afectaba a las
25

Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, Diario de Sesiones, Marzo 11, 1992: 5778-5883

16

provincias en general en tanto forzaba a legisladores, gobernadores e intendentes a

afrontar el costo poltico de un aumento de impuestos sin disfrutar de sus beneficios
econmicos. El incremento de la presin tributaria sobre la cadena agroalimentaria
afectaba particularmente a las provincias productoras, en las cuales tuvieron lugar
masivas movilizaciones y huelgas de productores que incluyeron ataques directos a los
dirigentes polticos propensos a apoyar la iniciativa del Ejecutivo nacional. Para
neutralizar la primera dimensin del conflicto, el Ejecutivo cre, por el decreto 904 de 10
de junio de 2008, el Fondo de Redistribucin Social por el cual el 35 por ciento de los
fondos recaudados por impuestos a la exportacin de soja sera derivado a la construccin
de hospitales pblicos, viviendas populares y caminos rurales en las provincias. Para
neutralizar la segunda dimensin del conflicto, el Ejecutivo cre, por Resolucin 284 del
Ministerio de Economa, un rgimen de compensaciones de los costos impositivos y de
transporte para los productores pequeos y medianos de soja y girasol. Ninguna de estas
decisiones logr desactivar las movilizaciones y cortes de ruta en zonas rurales y urbanas.
Fue en ese contexto que la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner decidi solicitar al
Congreso la ratificacin de la Resolucin 125, del Fondo de Redistribucin Social y del
rgimen de compensaciones. La iniciativa presidencial dividi a los bloques legislativos
oficialistas: alrededor del 50 por ciento de los legisladores justicialistas provenientes de
provincias productoras de soja se opuso al proyecto en ambas Cmaras. Con el aporte de
pequeos partidos de centroizquierda y provinciales de distritos no afectados por la
medida, el partido de gobierno consigui la aprobacin en la Cmara de Diputados por
seis votos de diferencia en una sesin con la asistencia de todos los miembros a
cambio de ampliar el nmero de productores beneficiados por el rgimen de
compensaciones y los montos mismos de esas compensaciones. Sin embargo, ello no
result suficiente, ni para desactivar las movilizaciones de productores opuestas al
proyecto, ni para lograr su aprobacin en el Senado. En otra sesin con qorum total, el
dividido bloque oficialista y sus aliados empataron dos veces con los opositores hasta
que el Vicepresidente de la Repblica, constitucionalmente presidente del Senado,
desempat en contra de la iniciativa presidencial. El Ejecutivo derog la Resolucin 125
sin intentar luego incrementar la presin tributaria por va legislativa.

17

4.2.2 Conflictos de Baja Intensidad

Para evaluar la naturaleza de los conflictos de baja intensidad entre el Ejecutivo y el
Legislativo consideraremos en primer lugar las insistencias y luego los proyectos de ley
iniciados por el Ejecutivo que fueron aprobados con modificaciones sustantivas por el
Congreso.
En principio podra pensarse que las insistencias constituyen conflictos intensos entre
ambos Poderes por dos razones. Por una parte, porque es preciso reunir una mayora
cualificada de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las
Cmaras. Por otra parte, porque esa mayora ampliada dada la configuracin partidista
del Congreso argentino slo puede reunirse con el apoyo de legisladores del partido de
gobierno. En otros trminos, el ejercicio de la insistencia presupone una dosis de rebelin
en las filas oficialistas. Sin embargo, como veremos, el impacto de las insistencias es
muy bajo dado, precisamente, el alcance particular o sectorial de las demandas de los
legisladores. Este hecho lleva a que no haya consecuencias de peso sobre la marcha de las
polticas de gobierno. Por esta razn, las insistencias no representan un desafo al
liderazgo presidencial.
La totalidad de las insistencias del Congreso contra los vetos presentados por el Ejecutivo
tuvo por objeto iniciativas que afectaban simultneamente a la agenda del presidente y a
la agenda de los legisladores. Tal como puede apreciarse en la Tabla 4, los temas de las
leyes insistidas involucraron a provincias, municipios, sectores econmicos o actores
sociales en cuya representacin poltica se especializan los legisladores antes que el
Ejecutivo. El alineamiento de los legisladores contra el Ejecutivo fue, en general,
prcticamente unnime: de las 39 insistencias slo una obtuvo menos del 90 por ciento de
los votos afirmativos26.
Tabla 4: Insistencias a vetos del Ejecutivo, 1983-2009
LEY N
23523
26

TEMA
REINCORPORACION AGENTES BANCARIOS

Figueroa Schibber, 2005: 7.

18

23852
23871

SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO EXCEPCIN PARIENTES DESAPARECIDOS

IVA MODIFICACION

23872

IVA MODIFICACION

23950

LEY ORGNICA POLICA FEDERAL

24014

ZONA DESASTRE SANTA CRUZ VOLCAN HUDSON

24164

CREA JUZGADO FEDERAL SANTA FE

24251

CREA JUZGADO FEDERAL NEUQUN

24305

PROGRAMA LUCHA CONTRA AFTOSA

24307

PRESUPUESTO 1994

24476

NORMALIZACIN TRABAJADORES AUTNOMOS

24481

PATENTES Y MODELOS DE INVENCION

24482

SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES

24485

24652

BANCO CENTRAL, AUTORIZACIN A OTORGAR REDESCUENTOS

REEMBOLSO A EXPORTACIONES POR PUERTOS PATAGNICOS - PRRROGA
5 AOS
TRANSFERENCIA DE INMUEBLE A LA ASOCIACIN CLUB DE TELFONOS VICENTE LPEZ
TRANSFERENCIA DE INMUEBLE A UNA ESCUELA - ROSARIO DE LA
FRONTERA, SALTA
PENSIONES EX SOLDADOS DE MALVINAS

24800

RGIMEN A LA ACTIVIDAD TEATRAL

24822

ARANCELES AL AZUCAR

24938

PRESUPUESTO 1998

24962

TRANSFERENCIA DE INMUEBLES A LA PROVINCIA DE MISIONES

25019

RGIMEN DE ENERGA ELICA

25028

RGIMEN DE MARTILLEROS MODIFICACION

25037

EXIMICIN IMPUESTOS AL TEATRO EN CAP FED

25063

IMPUESTOS- MODIFICACIN

25064

PRESUPUESTO 1999

25065
25119
25157

RGIMEN DE TARJETAS DE CRDITO

CREACIN DE LA CINEMATECA Y ARCHIVO DE LA IMAGEN DE LA NACIN
FONDOS PROVINCIALES- DEROGACIN DEL DECRETO 455/99

25174
25228
25274

LUCHA ANTIGRANIZO- EXCENCIONES IMPOSITIVAS

TRASNFERENCIA AGRUPACIN DE MONTAA- BARILOCHE
TRANSFERENCIA MUNICIPIO BARILOCHE

25435

DECLARA DE UTILIDAD PBLICA INMUEBLE EN CAP. FED.

25465

FONDO ESPECIAL DEL TABACO

25471

PROPIEDAD PARTICIPADA DE EX AGENTES YPF

25500

PENSIONES GRACIABLES

25715

ARANCELES A LA IMPORTACION AZUCAR

25725

PRESUPUESTO 2003

24490
24506
24541

19

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de Figueroa Schibber (2004) y la base de datos de proyectos de la
Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.

Otra manera de ilustrar los conflictos de baja intensidad consiste en analizar los proyectos
de ley iniciados por el Ejecutivo que fueron aprobados con modificaciones sustantivas
por el Congreso. Con ese objetivo, se clasificaron 27 como modificaciones sustantivas a
las calificadas como ms alejadas de las preferencias del presidente: las correspondientes
a las categoras 1 (Nada de lo que el Presidente quera), 2 (Poco de lo que el
Presidente quera) y 3 (Un compromiso relativamente equitativo entre lo deseado por
el Presidente y lo preferido por los legisladores). De acuerdo con la aplicacin de esta
escala28, a los proyectos del Ejecutivo aprobados por el Congreso durante las presidencias
de Kirchner, Duhalde y de la Ra, diez leyes fueron objeto de conflicto de baja
intensidad. De estas diez leyes, slo dos (el 20 por ciento) trataron temas sobre los cuales
no haba un choque de agendas entre el Ejecutivo y los legisladores: la Ley 25.669 de
Consejo de la Magistratura y la Ley 26.044 de Procedimiento Tributario. En el 80 por
ciento restante de estas iniciativas el Ejecutivo intent tomar decisiones de alcance
nacional cuyo contenido afectaba ya a intereses de estados o actores econmicos
subnacionales o de sectores socioeconmicos representados por los legisladores como
en los casos de los presupuestos nacionales, las leyes impositivas y la modificacin de la
carta orgnica del Banco de la Nacin Argentina o bien a la capacidad del Congreso
mismo para participar en el proceso decisorio de las polticas pblicas como en los
casos de la Ley de Emergencia Pblica y la ratificacin de las delegaciones legislativas
previas a la reforma constitucional de 1994. De manera consistente con lo previsto por
nuestro argumento terico, las modificaciones introducidas por el Congreso a estas
iniciativas del Ejecutivo estuvieron orientadas a proteger o avanzar los intereses de
estados o actores econmicos subnacionales o sectoriales, o a limitar las capacidades
institucionales del Ejecutivo para tomar decisiones sin participacin del propio Congreso.
La Tabla 5 resume esta informacin.
Tabla 5: Modificaciones introducidas por el Congreso a iniciativas del Ejecutivo, 19992007
27

Segn la escala de Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007.

28

Realizada por Bonvecchi y Zelaznik, 2009.

20

Ley
25299

25344
25565

Tema
Modificacin de la Carta
Orgnica del Banco de la
Nacin Argentina
Ley de Emergencia Pblica
(2002)
Presupuesto de la
Administracin Nacional para el
Ejercicio 2002

25669

Ley del Consejo de la

Magistratura

25725

Presupuesto de la
Administracin Nacional para el
Ejercicio 2003

25920

Ley de IVA: Prohibicin de

Exenciones Genricas de
Impuestos
Prrroga de Exenciones al
Impuesto a las Ganancias
Impuesto al Gas Oil con
Afectacin Especfica a
Proyectos de Infraestructura

25988
26028

26044
26135

Modificacin a la Ley de
Procedimiento Tributario
Ratificacin de las Delegaciones
Legislativas anteriores a la
Reforma Constitucional de 1994

Actores Afectados
Provincias y
municipios

Modificaciones Introducidas
Fondo para subsidiar crditos a
provincias y municipios

Congreso

Limitacin de facultades
delegadas al Ejecutivo
Aumento de gastos para
provincias, municipios y
organismos varios

Provincias y
municipios,
sectores
econmicos
Poder Judicial

Provincias y
municipios,
sectores
econmicos
Congreso,
provincias
Congreso,
provincias
Provincias,
municipios

Particulares en
general
Congreso

Elimina cambios a la
composicin del Consejo
propuestos por el Ejecutivo
Aumento de gastos para
provincias, municipios y
organismos varios
Limitacin al Ejecutivo para
manejar exenciones
dem anterior
Distribuye el 11,91% de la
recaudacin al Fondo de
Fomento e Inversin del
Transporte
Pblico Urbano de Pasajeros
por Automotor
Limitacin de facultades de la
AFIP
Limitacin del plazo de
vigencia de la prrroga

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.

Estos conflictos resultan ser de baja intensidad porque las partes consiguen acomodar sus
respectivas agendas en el contenido de los proyectos en discusin. El paradigma de este
acomodo de las dos agendas legislativas es el proceso de sancin del Presupuesto de la
Administracin Nacional. Con el Presupuesto, tanto el Ejecutivo como los legisladores
obtienen herramientas para atender sus agendas: el Ejecutivo consigue autorizacin para
gastar los fondos que estima necesarios para organizar la marcha de la administracin y
recibe ratificacin del Congreso para decisiones de poltica fiscal o financiera vinculadas
con el balance del Tesoro; los legisladores consiguen obras pblicas, gasto social y
transferencias intergubernamentales para sus distritos. Las reglas para el trmite

21

parlamentario del Presupuesto facilitan el acomodo de las dos agendas al conceder tanto
al Ejecutivo como al Congreso un poder de amenaza creble para bloquear la atencin de
los respectivos intereses. De acuerdo con la Constitucin y la Ley de Administracin
Financiera, el Ejecutivo tiene iniciativa exclusiva para presentar el proyecto de
Presupuesto y el Congreso tiene capacidad ilimitada para modificarlo; si el Presupuesto
no es aprobado antes del comienzo del ao fiscal siguiente, el Ejecutivo puede utilizar el
Presupuesto del ao anterior actualizando los gastos en funcin de sus respectivas reglas
de caducidad. Bajo estas reglas, el Ejecutivo puede creblemente amenazar a los
legisladores con la no ejecucin de los gastos preferidos para sus distritos, y los
legisladores pueden amenazar al Ejecutivo con reestructurarle el programa de gobierno o,
eventualmente, con retirarle cooperacin en futuras votaciones de otros proyectos29. Estas
amenazas parecen funcionar, tal como muestra la Tabla 6, ningn Presupuesto desde
1984 ha sido rechazado por el Congreso y todos han sido aprobados con modificaciones
destinadas a atender intereses territoriales y/o sectoriales30.
Tabla 6: Modificaciones introducidas por el Congreso a los Presupuestos Nacionales
Ley
23110

Ao
Fiscal
1984

Ao de
Sancin
1984

23270

1985

23410
23526
23659
23763
23990
23990
24061

Veto Insistencia
No

No

1985

No

No

1986

1986

No

No

1987
1988
1989
1990
1991
1992

1987
1988
1989
1991
1991
1991

No
No
No
No
No
Si

No
No
No
No
No
No

29

Bonvecchi, 2009

30

Rodrguez y Bonvecchi, 2004 y 2006

Modificaciones agregadas por el

Congreso
Promocin industrial
Fondos para pensiones militares
Fondo Especial del Tabaco
Promocin industrial
Aportes del Tesoro Nacional a
Provincias
Pensiones militares
Promocin industrial
Pensiones militares
Ibid
Ibid.
Aportes del Tesoro Nacional
Ibid.
Ibid.
Obras pblicas
Universidades nacionales
Promocin industrial
Promocin no industrial

22

24191
24307
24447
24624

1993
1994
1995
1996

1992
1993
1994
1995

Si
Si
Si
Si

Si
Si
No
No

24764
24938
25064
25237

1997
1998
1999
2000

1996
1997
1998
1999

Si
Si
Si

No
Si
Si
No

25401
25565
25725

2001
2002
2003

2000
2002
2002

25827
25967
26078
26198
26337
26422

2004
2005
2006
2007
2008
2009

2003
2004
2005
2006
2007
2008

No
No

No

No
No
No
No
No

Pensiones graciables
Ibid. + asistencia social
Ibid
Ibid.
Promocin industrial y no industrial
Obras pblicas
Universidades nacionales
Ibid.
Ibid
Ibid
Obras pblicas
Universidades nacionales
Ibid + Fondo Especial del Tabaco
Transferencias a provincias
Obras pblicas
Promocin industrial
Universidades nacionales
Transferencias a provincias
Ibid
Ibid
Ibid
Ibid
Ibid
Ibid

Fuente: elaboracin propia sobre leyes de Presupuesto y base de datos de proyectos de la Honorable
Cmara de Diputados de la Nacin. En 1990 no hubo Presupuesto; la ejecucin de ese ao fiscal fue
convalidada en el Presupuesto de 1991. En 2002 el Presupuesto se aprob ya iniciado el ao fiscal.

Ninguna de las modificaciones introducidas por el Congreso al Presupuesto apart

significativamente al proyecto sancionado de las preferencias de poltica fiscal del
Ejecutivo. Cuando, segn el criterio del Ejecutivo, ello ocurri, el conflicto escal en
intensidad hasta el cruce de vetos e insistencias parciales. Pero, precisamente el carcter
parcial de los vetos y de las insistencias, permiti acomodar los intereses de las dos
agendas legislativas en pugna.

5. Los determinantes de la doble agenda: carrera poltica y reglas

informales
La doble agenda legislativa que tiene como base el diseo constitucional de divisin de
Poderes e iniciativa legislativa del Ejecutivo, descansa en dos factores singulares: la baja
tasa de reeleccin de los legisladores y las reglas informales vinculadas con el control de

23

la agenda parlamentaria. A continuacin se presenta y discute evidencia sobre la

existencia y los efectos de ambos factores.

5.1. Carrera poltica

La baja tasa de reeleccin de los legisladores argentinos da cuenta del escaso inters que
despierta el Congreso con una tasa de reeleccin alrededor del 20 por ciento31. En
trminos comparativos, se trata de una tasa baja, de la cual puede inferirse que para los
legisladores tiene mucha ms importancia la carrera poltica en el nivel subnacional que
en el nacional32. Esta inferencia resulta corroborada por evidencia de naturaleza
comparativa emergente de una encuesta realizada a diputados chilenos y argentinos entre
2004 y 2005 (CERC, 2005). Interesa aqu destacar, en particular, tres grficos que
muestran las respuestas de los legisladores a propsito de las siguientes cuestiones: el
aspecto ms atractivo del trabajo parlamentario, el promedio de proyectos presentados y
los planes polticos futuros. Interrogados los diputados chilenos y argentinos acerca del
aspecto ms atractivo del trabajo parlamentario, sus respuestas se distribuyeron del
siguiente modo:

31

Como puso de manifiesto el ya clsico trabajo de Mark Jones et al. 2002

32

Micozzi, 2009

24

Grfico 1: Aspecto ms atractivo del trabajo parlamentario. (Chile y Argentina)

100
90

80

78

70
60

50
40

40
33

36

30
20

37

35

28 30
13

12

10

10

0
Comisiones Resolver probl.
Distrito

Probl.
Electores
Chile

Toma de
decisiones

Contacto Trabajo en sala

actores soc.

Argentina

Pregunta realizada: Cul es el aspecto de su trabajo como Diputados que le resulta ms atractivo?.
Respuesta multiple.
Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT N 1020790 El Congreso Nacional en Chile. Encuenta CERC,
Congreso de la Nacin Argentina, 2004

El Grfico 1 pone en evidencia que los diputados chilenos identifican claramente una
actividad como ms atractiva respecto de otras: el trabajo en comisin, mencionado por el
78 por ciento de los encuestados. A bastante distancia se encuentra la segunda actividad
ms mencionada, resolver los problemas en el distrito, con el 40 por ciento. Entre los
diputados argentinos, en cambio, no hay una actividad que destaque por ser ms atractiva.
Tres opciones se distribuyen en forma pareja: el contacto con los actores sociales (37 por
ciento), resolver los problemas del distrito (36 por ciento) y presentar proyectos de ley
(35 por ciento). Apenas un poco ms abajo, con el 33 por ciento de las preferencias se
ubica el trabajo en comisin. Adems del trabajo en comisin, en el que la distancia entre
los legisladores chilenos y argentinos es significativa, el contacto con actores sociales y la
presentacin de leyes (mociones) son las reas donde ms se diferencian.

25

Las diferencias entre los diputados de ambos pases tambin son significativas en cuanto
al nmero de proyectos presentados en la Cmara, tal como lo revela el Grfico 2.
Grfico 2: Cantidad de Mociones presentados por los diputados de Chile y Argentina.
40
35

28,97

30
25
20
15

10,67

10
5
0
Mociones pomedio por Diputado
Chile

Argentina

Pregunta realizada: Cuntas mociones ha presentado en el ltimo perodo como Diputado?

Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT N 1020790 El Congreso Nacional en Chile. Encuenta CERC,
Congreso de la Nacin Argentina, 2004

La diferencia en el promedio de presentacin de proyectos de ley es mucho ms del

doble. En el caso chileno el promedio de proyectos presentados por diputados es
prcticamente 11, en tanto el nmero promedio de los legisladores argentinos es 29.
Finalmente, tambin existen diferencias sustantivas entre los diputados de ambos pases
en materia de sus planes polticos al terminar el mandato legislativo.

26

Grfico 3: Planes polticos al fin del periodo legislativo en Chile y Argentina

80
70
60
50
40
30
20
10
0

55
42
27
18

15 13
3

Postular la
reeleccin

15
1

Candidato
Senador

Dejar actividad
parlamentaria

Chile

Gobierno

2
Otro

Argentina

Pregunta realizada: Despus que termine su actual periodo como Diputado cules son sus planes o
aspiraciones poticas?
Fuente: Encuesta Proyecto FONDECYT N 1020790 El Congreso Nacional en Chile. Encuenta CERC,
Congreso de la Nacin Argentina, 2004

Una amplia mayora de los diputados chilenos desea continuar en el Congreso al finalizar
su perodo como diputado. As el 55 por ciento quiere ir a la reeleccin como diputado y
el 18 por ciento postular al Senado; slo un 15 por ciento se propone abandonar la
actividad parlamentaria. El contraste con los diputados argentinos es marcado. Slo el 27
por ciento desea ir a la reeleccin, en tanto un 42 por ciento menciona otra actividad que,
desagregada, implica centralmente ocupar un puesto en el gobierno de la provincia o
postularse a la legislatura provincial. Es cierto que el contraste sera menos llamativo de
lo que parece dado que los legisladores chilenos, por tratarse de un sistema unitario,
tienen menos opciones que los argentinos para proseguir su carrera poltica. An as, la
diferencia ilustra la relevancia de la estructura federal y las oportunidades de carrera
poltica que se abren en el nivel subnacional.
El escaso inters de los legisladores argentinos por continuar en el Congreso, que
convierte a esta institucin en un lugar de trnsito, permite entender las diferentes
respuestas de los diputados chilenos y argentinos. La elevada valoracin por parte de los
diputados chilenos del trabajo en comisin, esto es del mbito adonde se desarrolla la

27

actividad legislativa por excelencia, contrasta con su escasa centralidad para buena parte
de los diputados argentinos porque, finalmente, stos planean estar un tiempo
relativamente corto en el cargo. De ah que los diputados argentinos prefieran otras
actividades ms relevantes para su futuro poltico como, por ejemplo, la presentacin de
proyectos de ley y el contacto con los actores socioeconmicos locales. La principal
razn tras el inters por presentar proyectos de ley es, seguramente, el valor simblico
que encierra el acto de la presentacin: permite dejar testimonio de la preocupacin por
ciertos temas sin tener que preocuparse por lograr su discusin y tratamiento en las
comisiones. El contacto con los actores socioeconmicos locales es muy importante para
los diputados argentinos porque su respaldo es til en trminos financieros y
organizativos para sus futuros planes polticos. Lo mismo sucede con el inters por
tratar de resolver problemas en su distrito, donde esperan regresar. En este marco, no
resulta sorprendente la predisposicin de los legisladores argentinos a concentrarse en la
micro poltica o en la poltica simblica 33.

5.2. Reglas informales

La regla informal fundamental para la existencia y la eficacia de la doble agenda
legislativa que constituye el secreto eficiente del presidencialismo argentino es aquella
que otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo. Tal como se seal en la
introduccin, el Ejecutivo argentino no cuenta, a diferencia de sus pares de Brasil y
Chile, con instrumentos especiales que le permitan introducir sus temas en la agenda
legislativa. El tratamiento de sus iniciativas depende, pues, exclusivamente, de la
decisin del Congreso, salvo cuando decide convocar a sesiones extraordinarias, cosa que
slo puede ocurrir entre los meses de diciembre y febrero. Llama la atencin, entonces,
que entre 1983 y 2001 el 51,25 por ciento de las iniciativas presentadas por Ejecutivo se
haya convertido en ley contra tan slo el 5,85 por ciento de las iniciativas de los
legisladores34. Del mismo modo sorprende que la participacin del Poder Legislativo en
el conjunto de iniciativas sancionadas no sea abrumadoramente mayor que la del
33

Micozzi, 2009.

34

Alemn y Calvo, 2008: 20.

28

Ejecutivo. En los periodos presidenciales aqu analizados, el 56 por ciento de los

proyectos de ley aprobados fue presentado por los legisladores contra el 44 por ciento de
iniciativas del Ejecutivo; en la presidencia de Alfonsn la relacin fue ms favorable para
el Ejecutivo, 52,4 por ciento contra el 47,6 por ciento35. Ninguno de estos resultados sera
posible de no existir la regla informal de otorgar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo
en la agenda. Numerosas entrevistas con asesores o jefes de bloque realizadas para
investigaciones previas36 confirmaron la existencia de esta regla implcita con la que se
decide la agenda parlamentaria.
La vigencia de esta regla informal de dar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo no
impide, sin embargo, el avance de la agenda de los legisladores. No slo, como hemos
indicado, la mayora de los proyectos de ley aprobados tuvo origen en iniciativas de los
legisladores; tambin puede afirmarse que en la produccin de esta mayora de leyes
iniciadas por legisladores participaron la mayora de los partidos polticos y la totalidad
de las provincias. Observada en su dimensin partidista, si bien tienden a privilegiarse las
iniciativas de los legisladores del partido de gobierno, se aprueban tambin iniciativas de
los principales partidos de la oposicin. En los hechos, esto signific bsicamente la
aprobacin de iniciativas presentadas por el Partido Justicialista (PJ) y la Unin Cvica
Radical (UCR) y, a mayor distancia, de proyectos presentados por legisladores de otros
partidos. El hecho de que iniciativas de distintos partidos resulten aprobadas es otro
indicio de que las agendas del Ejecutivo y del Legislativo no son competitivas: si lo
fueran, el partido-cartel mayoritario utilizara su poder de control sobre la agenda
parlamentaria para bloquear las iniciativas de otros partidos. La Tabla 7 muestra la
informacin correspondiente a los dos aos del gobierno de De la Ra, los dos de
Duhalde y la presidencia de Nstor Kirchner. Tngase en cuenta que en todo este perodo
el Partido Justicialista control la mayora del Senado y tuvo, desde diciembre de 2001,
pluralidad en la Cmara de Diputados. Pese a ello, el partido-cartel permiti al conjunto
de los dems partidos parlamentarios sancionar una cantidad de iniciativas similar a la
suya.
35

Mustapic y Goretti, 1991: 18.

36

Mustapic, 2000; Rodrguez y Bonvecchi, 2006.

29

Tabla 7: Total de iniciativas de legisladores sancionadas por partido poltico (1999-2007)

Partido nombres
Cantidad de Leyes
%
JUSTICIALISTA (PJ)
321
50,2
UNIN CVICA RADICAL (UCR)
163
25,5
FRENTE PARA LA VICTORIA
38
5,9
FRENTE PARA UN PAIS SOLIDARIO (FREPASO)
29
4,5
MOVIMIENTO POPULAR NEUQUINO
8
1,3
RENOVADOR
6
0,9
AFIRMACION PARA UNAREPUBLICA IGUALITARIA (ARI)
6
0,9
PERONISTA FEDERAL
6
0,9
PARTIDO SOCIALISTA
6
0,9
DEMOCRATA PROGRESISTA
5
0,8
FRENTE CIVICO JUJEO
5
0,8
JUSTICIALISTA AZUL Y BLANCO
5
0,8
ACCION POR LA REPUBLICA
4
0,6
CRUZADA RENOVADORA
4
0,6
FUERZA REPUBLICANA
3
0,5
FRENTE CIVICO y SOCIAL
3
0,5
BLOQUISTA
2
0,3
17 DE OCTUBRE
2
0,3
UNIDAD FEDERALISTA
2
0,3
PROPUESTA REPUBLICANA
2
0,3
FRENTE PARTIDO NUEVO (FREPANU)
2
0,3
RADICAL RIONEGRINO
2
0,3
FEDERAL
1
0,2
POLITICA ABIERTA PARA LA INTEGRIDAD SOCIAL (PAIS)
1
0,2
RADICAL INDEPENDIENTE
1
0,2
BLOQUE BUENOS AIRES
1
0,2
UNIDAD BONAERENSE
1
0,2
FRENTE CIVICO SOCIAL
1
0,2
CONVERGENCIA
1
0,2
BLOQUISTA de SAN JUAN
1
0,2
DEMOCRATA
1
0,2
POLO SOCIAL
1
0,2
CONCERTACION ENTRERRIANA
1
0,2
AUTONOMISTA
1
0,2
LIBERAL
1
0,2
REPUBLICANO DEMOCRATICO
1
0,2
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin.

Asimismo, legisladores de todas las provincias lograron aprobar iniciativas. La provincia

con mayor cantidad de legisladores, Buenos Aires, tuvo una clara preponderancia tanto
en la totalidad del perodo como en cada una de las presidencias analizadas. El peso
relativo del resto de las provincias vari de una presidencia a otra, pero en todas ellas

30

cada una de las provincias consigui aprobar algn proyecto de ley. Estos patrones
sugieren que los legisladores argentinos confeccionan su agenda siguiendo reglas
informales de reciprocidad y universalismo 37: todas las provincias obtienen aprobacin
del resto para algunas iniciativas de su inters a cambio de que cada una colabore
aprobando iniciativas que interesan a las dems. La Tabla 8 presenta la informacin
correspondiente a las mismas tres presidencias analizadas arriba por provincias.
Tabla 8: Total de iniciativas de legisladores sancionadas por provincia de origen: 19992007
Provincia
Cantidad de Leyes
%
BUENOS AIRES
130
20,3
SANTA FE
47
7,3
ENTRE RIOS
42
6,6
CHACO
36
5,6
JUJUY
34
5,3
MENDOZA
33
5,2
CIUDAD de BUENOS AIRES
32
5,0
SALTA
31
4,8
CORDOBA
25
3,9
SANTA CRUZ
24
3,8
RIO NEGRO
23
3,6
LA PAMPA
22
3,4
TUCUMAN
19
3,0
TIERRA DEL FUEGO
19
3,0
SAN JUAN
19
3,0
CORRIENTES
19
3,0
CHUBUT
18
2,8
MISIONES
18
2,8
NEUQUEN
17
2,7
LA RIOJA
8
1,3
CATAMARCA
8
1,3
SAN LUIS
5
0,8
FORMOSA
5
0,8
SANTIAGO DEL ESTERO
5
0,8
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de proyectos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin

Estas reglas informales propias de la agenda de los legisladores facilitan su coexistencia

con la regla de prioridad de las iniciativas del Ejecutivo: stas pueden perfectamente
37

Similares a las identificadas en los anlisis de la actividad legislativa en el Congreso de los Estados
Unidos (Weingast et al., 1981)

31

tratarse de manera prioritaria e inclusive ser aprobadas en su mayora, en tanto y en

cuanto se garantice la aprobacin para iniciativas de legisladores de todos los partidos y
de todas las provincias.

6. Conclusiones
En este captulo hemos intentado mostrar la existencia de la doble agenda legislativa e
iluminar los mecanismos que, a nuestro juicio, la sostienen. La existencia de la doble
agenda fue confirmada por el anlisis del contenido de las leyes, el cual estableci el
predominio de iniciativas de carcter local y sectorial por parte de los legisladores y de
alcance nacional por parte del Ejecutivo. Asimismo, el anlisis de los casos de conflicto
entre ambas agendas permiti apoyar aun ms la tesis de la divisin del trabajo. Los
conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo se plantean cuando las iniciativas en
discusin tienen alcance tanto local como nacional. Por ltimo, para dar cuenta de los
mecanismos que operan para habilitar la doble agenda consideramos las carreras polticas
de los legisladores y las reglas informales a partir de las cuales se fija el temario a tratar
por el Congreso. La orientacin subnacional de las carreras polticas incentiva a los
legisladores a especializarse en la promocin de iniciativas vinculadas con temas locales
o sectoriales. La regla de prioridad de las iniciativas del Ejecutivo permite el ingreso en la
agenda legislativa de las iniciativas de alcance general que interesan primordialmente al
presidente. Las reglas de universalismo y reciprocidad entre legisladores de distintos
partidos y provincias para la aprobacin de proyectos que satisfagan los intereses locales
o sectoriales de cada uno funcionan como la moneda de intercambio que permite al
partido de gobierno obtener cooperacin de la oposicin sea bajo la forma de apoyo o
de no bloqueo para la aprobacin de sus iniciativas, y al Ejecutivo obtener cooperacin
del conjunto de los legisladores para la sancin de sus propios proyectos.
Los principios de divisin del trabajo y especializacin de la tarea representativa son los
que otorgan continuidad, eficacia y eficiencia a las relaciones Ejecutivo-Legislativo en
Argentina. Por eso constituyen el secreto eficiente del presidencialismo argentino, la
llave que habilita a los presidentes a conseguir la aprobacin de sus iniciativas por el
Congreso sin sacrificar la sustancia de su contenido y, a la vez, posibilita a los

32

legisladores la promocin y defensa de los intereses locales o sectoriales que animan sus
carreras polticas sin restar cooperacin al tratamiento de asuntos de alcance nacional o
general. En este trabajo se investig tan slo el perodo 1999-2007. Una tarea pendiente
consiste en abarcar la totalidad del perodo democrtico desde 1983. A ese respecto, la
experiencia argentina resulta de inters para la poltica comparada dada su diversidad,
tanto en materia de distribucin del poder institucional - desde gobierno dividido y de
coalicin a gobierno de mayora- como de organizacin del sistema partidista - desde
bipartidismo a multipartidismo- y de alcance de las atribuciones legislativas del
Ejecutivo.

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