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Enfoques
contemporneos de
poltica social
en Mxico
En este trabajo se discuten los significados
y alcances de conceptos como Estado de
bienestar (en adelante EB), rgimen de
bienestar, sistemas de proteccin social,
manejo social del riesgo, y universalismo
bsico. Se argumenta que las tendencias
de la poltica social, ms all de responder
a programas de gobierno o a intereses
puramente tcnicos, estn relacionadas
con los tipos de arreglos
existentes en cada sociedad para proveer
el bienestar y con los procesos polticos
de cada contexto. La pretensin no es
enfocarse en el anlisis de acciones especficas o en el impacto de las transformaciones, sino en las implicaciones que conlleva
asumir un enfoque particular en el campo
de las polticas sociales.
Palabras clave: poltica social, Mxico,
Estado de bienestar, rgimen de bienestar,
sistemas de proteccin social, manejo
social del riesgo, universalismo bsico.
Introduccin
Es conocido que durante el
periodo de los ajustes estructurales en Amrica Latina se gestaron
cambios significativos en el rol del
Estado en la mayora de los pases.
Durante los aos ochenta y noventa
se llevaron a cabo reformas econmicas y sociales que repercutieron
en la privatizacin de organismos
proveedores de servicios pblicos
y en el cambio de ruta de la poltica social, que pas de tener como
prioridad la proteccin social de los
asalariados, a concentrarse en la
asistencia de los ms pobres. Para
Una primera versin de este trabajo fue elaborada para
el V Foro Internacional de Interculturalidad: desafos
de la interculturalidad en el marco del bicentenario,
organizado por la Divisin de Ciencias Sociales y
Humanidades de la Universidad de Guanajuato-campus
Len, los das 23, 24 y 25 de septiembre de 2010.
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forma de entender la intervencin pblica, para posteriormente discutir las particularidades del caso mexicano. En
la segunda parte se subrayan los cambios sufridos en los
sistemas de proteccin social a partir de los llamados ajustes estructurales, y se ilustran algunos eventos, discursos
y estrategias que sustentaron los cambios, para luego detenerse en los significados de los nuevos trminos usados
para nombrar las tendencias en materia de intervencin
social. Especficamente, se discuten los conceptos de focalizacin, manejo social del riesgo y universalismo bsico.
En los comentarios finales se retoman los elementos ms
importantes con el fin de identificar las rupturas y continuidades en los enfoques de la poltica social.
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Para dar cuenta de los procesos regionales, algunos estudios como los de Carmelo Mesa-Lago (1978) propusieron
una clasificacin de los pases segn la antigedad de la
creacin de los sistemas de seguridad social, como pioneros,
intermedios y tardos. En el primer grupo aparecen pases
como Argentina, Chile, Uruguay y Brasil, cuyos sistemas
de proteccin social se originaron entre 1920 y 1930, y evolucionaron de manera estratificada bajo la influencia de
grupos de presin o por iniciativa del Estado. Los pases
intermedios como Mxico, Costa Rica, Ecuador, Venezuela
y Colombia, instauraron sus sistemas de proteccin entre
8. Aunque fue en este periodo que se consolidaron los regmenes y sistemas de
bienestar social en la mayora de los pases, existieron pases pioneros como los
del Cono Sur, que ya desde los aos treinta haban empezado a constituir leyes
de proteccin social.
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1940 y 1950, y se caracterizaron por la creacin de un instituto general de seguridad social que, aunque se supona
deba cubrir a toda la poblacin, en la prctica slo fueron
incorporados los grupos ocupacionales con mayor poder. La
tercera categora corresponde a los pases tardos, de los que
hacen parte Nicaragua, El Salvador, Guatemala y los pases
del Caribe de habla inglesa, en los cuales la seguridad social
apareci en las dcadas de 1950 y 1960 con una cobertura de
poblacin menor y prestaciones ms bajas. Esta perspectiva
plantea que en Amrica Latina prim la lgica del seguro
social, cuyo modelo de proteccin social estaba regulado por
las condiciones de insercin en el mercado de trabajo y por
la capacidad de presin de los sindicatos.
Estas interpretaciones han sido rebatidas por estudios
como el de Malloy (1986), quien mostr que en la conformacin de sistemas de proteccin social como los de Brasil,
fueron las lites burocrticas las que tuvieron un papel
fundamental; y como el de Brachet-Mrquez (2002), que
argumenta que las polticas sociales en Mxico se han articulado fundamentalmente alrededor de momentos histricos cuando el Estado se encontr en situaciones de debilidad
y vulnerabilidad frente a los grupos que cuestionaban las
reglas impuestas por la autoridad establecida, y por tanto
debi otorgar beneficios sociales a las bases obreras del
partido hegemnico con la condicin de no desmoronar el
sistema de poder poltico. Como resultado de estas transacciones se modificaron las reglas y se generaron rupturas que
llevaron a la reestructuracin de lo que la autora llama el
pacto de dominacin.
Otros anlisis contemporneos que han buscado dar
cuenta de las especificidades latinoamericanas, son los de
Fernando Filgueira, quien elabor una primera clasificacin en 1998 con el fin de mostrar las particularidades de
los procesos de conformacin de los Estados sociales en la
regin. Su anlisis se fundamenta en el grado de madurez
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econmico sostenido, no contribuy a reducir significativamente la pobreza (salvo durante el corto auge petrolero
de 1977-1981), ni a incluir a las mayoras en el sistema de
proteccin social.
El acceso a la seguridad social en 1970 era un privilegio de un bajo
porcentaje de la poblacin (23.1%), principalmente urbana. Por tanto,
el corte entre las clientelas de las instituciones sociales fue entre
asalariados y no asalariados (Valencia Lomel, 2007: 9).
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Este enfoque conserva la visin mercantilizada de los servicios sociales y la lgica del aseguramiento individual,
minimizando de nuevo la participacin estatal. Se contina
en la lnea de reforzar las reas de la educacin y la salud
con el fin de desarrollar capital humano y se mantiene el
argumento de la efectividad del aseguramiento contra riesgos en trminos individuales y no colectivos (Sojo, 2007). El
papel del Estado sigue circunscribindose al combate a la
pobreza. Por tanto, un adecuado msr podr repercutir en el
crecimiento econmico y por ende disminuir la vulnerabilidad. Tal vez uno de los pocos elementos novedosos dentro de
esta perspectiva es que se empieza a reconocer que el crecimiento econmico por s solo no es suficiente para reducir la
pobreza. Por ende, se propone la creacin de oportunidades
econmicas para los ms pobres por medio de inversiones
que ayuden a su incorporacin a los procesos productivos.
Adems, se enfatizan conceptos como el de desarrollo sustentable y las actividades en materia ambiental (Banco
Mundial, 2003). Sin embargo, se excluyen nuevamente de la
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Los niveles de avance del universalismo bsico dependern, segn sus autores, de las especificidades de los pases,
debido a que en algunos casos se tratar de afianzar la
base de prestaciones existentes, mientras en otros tendr
que partirse casi desde cero. Sea cual fuere la condicin, el
Estado deber actuar como garante de las prestaciones bsicas, lo que significa cumplir con las funciones de direccin,
regulacin, evaluacin y financiamiento de los servicios que
sern prestados por distintos actores (pblicos y privados).
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Consideraciones finales
Aunque en la consolidacin del sistema de proteccin social
mexicano influyeron las tendencias y discursos regionales en
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