Los gobiernos y los datos pblicos: cmo lograr el cambio

Autores:
Ellen Broad
Dawn Duhaney
Fiona Smith
Liz Carolan

Resumen ejecutivo
Gobiernos de todo el mundo buscan cada vez ms formas de emplear el potencial
de los datos pblicos para mejorar el diseo de polticas y aumentar los beneficios
sociales, econmicos y medioambientales. Hasta la fecha se ha trabajado mucho
para familiarizar a los gobiernos con la necesidad de adoptar polticas de datos
pblicos y ayudarles a publicarlos. Sin embargo, se ha estudiado menos el proceso a
ms largo plazo que supone implantar los datos pblicos como prctica estndar, y
cmo puede hacerse realidad. Asegurarse de que la iniciativa de datos
abiertos que se elija sea sostenible es vital para empezar a darse cuenta
del impacto que tiene la informacin pblica.
El Open Data Institute (ODI) est analizando cmo los cambios organizativos pueden
fomentar y mantener los datos pblicos a largo plazo. Por medio de entrevistas
detalladas y tras examinar la bibliografa relativa a la gestin de cambios
organizativos, el ODI ha desarrollado unas recomendaciones destinadas a los
polticos que tienen la tarea de implementar sus propias iniciativas de datos
abiertos. Pensar en el proceso de gestin del cambio desde el mismo comienzo de la
iniciativa es esencial para darse cuenta de los beneficios sociales,
medioambientales y econmicos que aportan los datos pblicos.
Es por ello que presentamos 12 recomendaciones que ayudarn a los
gobiernos a cambiar y seguir adoptando los datos pblicos, y a apreciar su
impacto:
1. Describan la visin con ejemplos claros de los beneficios que
aportarn los datos pblicos.
Empiecen con una visin de los problemas que pueden ayudar a solucionar
los datos pblicos, o de los beneficios que se quieren obtener: piensen ms
all de hacer pblicos los datos. Poder relacionar la publicacin de los datos
abiertos con un beneficio tangible que se quiera obtener ayuda a que el
pueblo conecte con la iniciativa y comprenda su valor.

2. Obtengan el apoyo a la iniciativa de datos abiertos de altos

lderes y polticos, y de funcionarios de distintos departamentos
del gobierno antes de la presentacin.
Incorporen mecanismos de aprendizaje sobre datos abiertos para los
funcionarios gubernamentales, y expliquen sus beneficios desde el
mismsimo comienzo de la iniciativa de datos pblicos. Recabar los apoyos
necesarios para el cambio antes de presentar la iniciativa potenciar su
rpida adopcin.

3. Combinen el liderazgo planificado (arriba-abajo) de la iniciativa

de datos abiertos con el respaldo a lderes especficos o a pie de
calle por parte del gobierno.
Aunque la aceptacin de los altos cargos es importante para que los datos
pblicos sigan siendo una prioridad, los lderes a pie de calle son
importantes para hacer crecer la iniciativa desde las bases y dirigir la
implementacin de la visin de datos abiertos.

4. Creen desde el principio mecanismos abiertos de comunicacin y

de aporte de informacin en la iniciativa de datos abiertos, tanto
dentro como fuera del gobierno.
Podra tratarse de mecanismos formales, como grupos de asesoramiento,
formularios de comentarios por Internet y reuniones peridicas, e
informales, como la participacin en redes sociales. Inviten a dejar
comentarios e informacin y sean flexibles, junto con los departamentos, en
la transicin al uso y produccin de datos pblicos, y en cuanto al efecto
que puede tener en su trabajo. As, los empleados se comprometern ms
con el cambio y estarn ms satisfechos con l.

5. La iniciativa de datos abiertos debe tener objetivos fciles de

conseguir, como publicar ciertos catlogos de datos o respaldar los
casos prcticos piloto, aunque deben formar parte del objetivo a
ms largo plazo de los datos abiertos en base al que debe progresar
cada departamento. Relacionar los xitos rpidos con los objetivos a largo
plazo puede ayudar a mantener el mpetu del cambio.

6. Deben ser flexibles y responder a los puntos fuertes y

necesidades de los distintos departamentos y equipos. La visin a
largo plazo de datos abiertos debe ser clara, aunque no hay que ceirse a
un plan de transicin hacia los datos pblicos desde el principio. Se deben
buscar ejemplos de las mejores prcticas en la gestin de la transicin al
uso y produccin de datos pblicos, y usarlos para ayudar a otros

departamentos. Ser giles y responder ayuda a garantizar la continuidad de

la transicin, y que sta siga cumpliendo con cualquier reforma del sector
pblico y cambio tecnolgico.
7. Consoliden los esfuerzos de gestin del cambio: los lderes
emergentes pueden ser colaboradores en la educacin e innovacin. Sigan
reforzando y ampliando los xitos rpidos como parte de su estrategia de
datos abiertos a largo plazo. Consolidar los esfuerzos ayuda a aumentar la
eficacia de todos los elementos de la gestin del cambio, y ayuda a detectar
las lagunas de la estrategia.

8. Asegrense de que en el equipo principal encargado de los datos

abiertos haya responsables de la gestin del cambio (que ayuden a
los departamentos y coordinen la informacin recibida). Con bastante
frecuencia, pensamos en un "equipo para el cambio" diseado para
conseguir los objetivos de datos abiertos: crear un portal, publicar catlogos
de datos y fomentar la reutilizacin del mismo. La gestin del cambio en s
es una parte del proceso igual de importante, y puede aumentar la
aceptacin inicial de la iniciativa y el sentido de propiedad del esfuerzo que
dedican a los datos pblicos los departamentos.

9. Busquen y promuevan historias del impacto de los datos pblicos

para ayudar a ilustrar su valor a los responsables gubernamentales de su
implementacin. Ajusten la narrativa del impacto o del "caso comercial"
segn los distintos departamentos para que tenga sentido en el contexto de
la visin general, capacidad y procesos existentes de cada uno.

10. Promuevan el apoyo externo en el sector industrial, la sociedad

civil y el mundo acadmico para fomentar la demanda continua de
datos pblicos. El apoyo externo puede ayudar a mantener la voluntad
poltica de respaldar los datos pblicos, y ser una fuente valiosa de
aprendizaje y dilogo continuados.

11. Ofrezcan a los funcionarios la oportunidad de participar en la

formacin continua en datos abiertos. Podra llevarse a cabo mediante
formacin en datos abiertos, traslados a equipos que desempeen segn las
"mejores prcticas" en datos pblicos o talleres habituales. La participacin
ayudara a seguir mejorando y ampliando el alcance de la iniciativa de datos

abiertos.

12. Diseen parmetros para poder valorar con frecuencia las

actividades de datos abiertos. Sirven para medir el progreso, de
referencia para comparar el xito y permiten identificar aspectos a mejorar.

Estas recomendaciones no son estrictas y algunos principios pueden aplicarse de

forma distinta segn el contexto. No obstante, los principios de gestin del cambio
al uso de datos pblicos que se destacan en este documento deberan ser un marco
o plantilla til a largo plazo.
Este documento supone un punto de partida que permite explorar en profundidad
cmo se produce el cambio hacia la adopcin de polticas de datos pblicos en
distintos gobiernos. En los prximos 12-18 meses seguiremos estudiando y
debatiendo con lderes locales para desarrollar los temas de este documento y
ampliar su alcance.

ndice
Antecedentes
Qu son los datos abiertos?
Qu es el Open Data Institute?
Qu es la Partnership for Open Data?
Los datos abiertos en el contexto global
Acerca de este documento
Metodologa
Revisin bibliogrfica: "10 principios comunes para lograr el xito en la gestin del
cambio a los datos abiertos"
Recomendaciones
Descripcin general de los datos pblicos en 7 pases

1. Comienzos: preparativos para presentar una iniciativa de datos abiertos

Caso de estudio: la evolucin de los datos abiertos en police.uk
Lograr un acuerdo para el cambio
Enfoques arriba-abajo y abajo-arriba para el cambio
Formar un grupo para el cambio
2. Etapa intermedia: periodo tras la presentacin de la iniciativa de datos abiertos
Mantener la comunicacin abierta y la confianza pblica
Caso de estudio: el proceso de solicitud de datos de Open Data User Group en
el Reino Unido
Cmo lograr un cambio sostenible y determinar los objetivos fciles de
conseguir
Caso de estudio: los Data Squads de Mxico
Ser gil y responder
3. Implantar los datos pblicos como prctica habitual de gobierno
Lograr que el cambio sea permanente
Aprender de las historias de xito
Explicar por qu toda institucin necesita el cambio
Seguimiento del cambio a largo plazo
Cmo evaluar los resultados obtenidos con los datos pblicos
Conclusin
Apndice 1

Los datos abiertos en el contexto global

Los datos abiertos (Open Data) se han convertido en una iniciativa transformadora
clave que han adoptado los organismos gubernamentales globales. La presentacin
de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP) 1 en
septiembre de 2011 permiti alinear los datos abiertos con un mayor compromiso
global por la transparencia gubernamental. En 2013, los pases del G8 aprobaron la
G8 Open Data Charter (Declaracin para el Gobierno Abierto del G8), 2 en la que se
comprometan a hacer los datos del sector pblico "abiertos por defecto". Desde
entonces, la Declaracin del Gobierno Abierto del G8 ha servido como base para
otras iniciativas gubernamentales de datos abiertos, para promover los principios de
los datos abiertos en otros foros internacionales y para desarrollar una posible
Declaracin de Datos Abiertos (Open Data Charter) a nivel internacional.
El crecimiento de la Alianza para el Gobierno Abierto ha conllevado a su vez un
aumento del nmero de proyectos diseados para respaldar y evaluar las iniciativas
de datos abiertos en todo el mundo, e incluye la Partnership for Open Data (Alianza
de Datos Abiertos). El Grupo de Trabajo para el Gobierno Abierto del Banco Mundial
1 Sitio web de la Alianza para el Gobierno Abierto: http://www.opengovpartnership.org/
2 G8 Open Data Charter: https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter
5

present las Open Data Readiness Assessments, 3 una herramienta de valoracin

que ayuda a los pases a determinar si estn preparados para disear e
implementar iniciativas de datos abiertos. La Web Foundation y el International
Development Research Centre (IDRC) estn coordinando la red Open Data
Research,4 diseada para ayudar a los investigadores en datos abiertos de todo el
mundo a contactar entre s y compartir sus experiencias. El Open Data Barometer 5
es una herramienta que permite comparar distintas iniciativas de datos abiertos de
todo el mundo.
Todo lo anterior ha permitido avivar la concienciacin sobre los datos pblicos en
todo el mundo. No obstante, el prximo reto es lograr que los datos abiertos pasen
de ser algo novedoso a lo normal en cualquier gobierno. El alcance del valor que se
puede obtener con los datos pblicos depender de la sostenibilidad de la iniciativa
de datos abiertos del gobierno. El papel de las organizaciones sociales podra ser
garantizar que tal normalizacin se valorase y respaldase a largo plazo para
asegurar que su valor sea sostenible.

Descripcin de la estructura de este documento

Este documento se centra exclusivamente en el aspecto del cambio organizativo en
la implementacin de datos abiertos: en lo que viene despus de su anuncio, o la
primera oleada de entusiasmo que supone. No pretendemos valorar el impacto
actual de la transparencia de datos, ni tampoco determinar los criterios para que las
iniciativas tengan xito, algo que es complicado de definir y distinto en cada pas.
Lo que se busca es fomentar y ofrecer un marco para el debate y las prximas
actividades en este mbito tanto para el ODI como para otros participantes.
En el futuro, nos gustara aumentar la lista de pases sondeados a al menos 10, as
como el nmero de entrevistados en cada pas. Seguiremos analizando nuevas
formas de ampliar este primer documento, y agradeceremos cualquier comentario y
sugerencia.
Si queda algo claro de las entrevistas realizadas hasta la fecha es que el cambio
organizativo para respaldar los datos pblicos es distinto segn el contexto. Lo que
funciona en Estonia, por ejemplo, puede no ir bien en Chile. La medida en que
puedan aplicarse los consejos relativos al cambio organizativo que se incluyen en
este documento depender en cierta medida el contexto del pas y del de la agencia
del sector pblico.
3 Herramienta de valoracin del Banco Mundial Open Data Readiness Assesment:
https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter
4 Sitio web de la red Open Data Research: http://www.opendataresearch.org/
5 Sitio web del Open Data Barometer: http://www.opendatabarometer.org/

Los retos inherentes a cmo estructurar las recomendaciones para gestionar el

cambio organizativo hacia los datos pblicos se reflejan en la propia estructura de
este documento. Empezamos con 10 principios comunes para la gestin del cambio
que pudimos contrastar por medio de entrevistas a funcionarios gubernamentales
implicados en iniciativas de datos abiertos. En ellos basamos nuestras
recomendaciones para gestionar el cambio hacia los datos pblicos, y de ah el
presente documento, dividido en tres partes:
Parte 1 - Comienzos: preparativos para presentar su iniciativa de
datos abiertos
Parte 2 - Periodo posterior a la presentacin: cmo aprovechar el
entusiasmo por los datos pblicos
Parte 3 - Implantar la iniciativa de datos abiertos como prctica
habitual de gobierno
Varios de los principios comunes para la gestin del cambio son factores
importantes en ms de una etapa de la iniciativa de datos abiertos. Aunque se
solapan, hemos resumido todas las recomendaciones para la gestin del cambio
que podran ser pertinentes.
Las entrevistas que realizamos representan una muestra pequea del cambio a
favor de los datos pblicos que se est viendo en los gobiernos y organizaciones de
todo el mundo. Este documento pretende respaldar el trabajo de los polticos, y
suscitar un debate a mayor escala sobre cmo pueden cambiar las prcticas
organizativas los gobiernos para apoyar los datos pblicos. Esperamos ampliar
nuestro trabajo en este mbito en 2015.

Cmo elaboramos las recomendaciones para mantener el

cambio hacia datos pblicos
1. Empezamos con una revisin bibliogrfica
En los ltimos 50 se han publicado cada vez ms trabajos relacionados con el
cambio organizativo. A partir de estas obras bibliogrficas, este informe pretende
determinar un marco organizativo que puedan aplicar los gobiernos en el contexto
de los datos pblicos.
Aunque ya se ha escrito mucho sobre cmo dirigir grandes iniciativas de
transformacin organizativa cultural, la amplia mayora de recomendaciones que
existen provienen del sector privado. 6 La cultura organizativa del sector pblico
6 Burke, W. W., & Litwin, G. H., (1992), A causal model of organisational performance and
change, in Journal of Management, 18(3), 523-545; Kotter, P., (1995), Leading change: Why

puede ser muy distinta de la del sector privado, y por tanto abordamos los
conocimientos sobre el cambio organizativo en el sector privado con cautela.

En nuestra bsqueda de recomendaciones para lderes del sector pblico

recurrimos por tanto a una amplia variedad de literatura, incluyendo modelos
de gestin empresarial tradicionales, la teora de la reforma del sector
pblico y estudios de casos sobre iniciativas anteriores de transformacin
digital del sector pblico.
Teniendo en cuenta la literatura existente sobre la gestin del cambio,
identificamos 10 principios comunes de gestin del cambio que podan
contrastarse mediante entrevistas y adaptar al contexto de los datos
pblicos.

2. Contrastamos los hallazgos tras revisar la literatura por medio de

entrevistas

Todos los encuestados de todos los pases eran funcionarios

gubernamentales con la tarea de ayudar en la transicin al uso y produccin
de datos pblicos. Para identificar un nmero limitado de pases en los que
realizar la encuesta, tuvimos en cuenta los pases con mayor puntuacin de
cada regin en el Open Data Barometer de 2013. Se aadieron a esta lista 2
o 3 pases que hubieran realizado actividades de datos abiertos importantes
recientes para garantizar la representatividad de los pases de todas las
regiones. En cada pas, se identificaron un "visionario" y un "implementador"
a quien entrevistar. El "visionario" es un miembro del gobierno o una persona
sin relacin con l que haya iniciado, incluido o mostrado inters en los datos
pblicos. El "implementador" es un miembro del gobierno que haya
participado en la puesta en prctica de la iniciativa de datos abiertos.
En primer lugar entrevistamos a funcionarios del gobierno de siete pases:

Reino Unido
Estonia
Repblica de Corea
Kenia
Mxico
Chile
Macedonia
transformation efforts fail, in Harvard Business Review, 73(2), 59-67; Ackermann Anderson,
L., & Anderson, D., (2010), Beyond change management: How to achieve breakthrough
results through conscious change leadership, John Wiley & Sons.

En el Reino Unido, estudiamos la gestin del cambio a datos pblicos en dos

niveles: i) a nivel departamental en este caso, police.uk y ii) a nivel
gubernamental como parte del programa de datos abiertos general del Reino
Unido coordinado por la Oficina del Gabinete. La primera versin de police.uk
supuso un precedente a la adopcin de los datos pblicos como poltica
oficial del Gobierno Britnico, y se considera una de las primeras historia de
xito de la adopcin de los datos abiertos.
Poder comparar iniciativas de datos abiertos a estos dos niveles nos ofreci
informacin interesante sobre cmo funcionan los distintos principios de
gestin del cambio en diferentes contextos. No obstante, la nica iniciativa
de datos abiertos a nivel departamental que se pudo sondear para este
documento fue police.uk. En las futuras versiones de este documento sera
muy interesante ampliar el ejemplo de police.uk comparndolo con otras
iniciativas departamentales de datos abiertos en el Reino Unido y otros
pases.

10 principios comunes en la gestin del cambio

Se trata de los principios que pudimos extraer de la revisin bibliogrfica en torno a la
gestin del cambio, y que suponen el punto de partida para examinar la gestin del cambio
en el contexto de los datos pblicos. Estos principios se contrastaron por medio de
entrevistas con funcionarios gubernamentales de siete pases. Basndonos en los principios
y las entrevistas, pudimos elaborar nuestras propias recomendaciones para gestionar el
cambio organizativo con el fin de apoyar los datos pblicos.
Los principios comunes con los que empezamos fueron:

1. Lograr un acuerdo para el cambio

Crear un grupo de defensores del cambio 7 que ayude a preparar la organizacin
para el cambio que tienen por delante. Anticiparse a los problemas, formar en la
planificacin y desarrollar comunicaciones de apoyo.
2. Desarrollar una visin y estrategia conjuntas
Compartir una visin que coincida con los valores de la organizacin. Implicar al
personal en el desarrollo de la visin y comunicarla con frecuencia en distintos
medios y plataformas.

7 Kelman, S., (2005), Unleashing Change: A study of organizational renewal in government,

Brookings Institution Press.

3. Formar un "equipo para el cambio" que lidere el proceso de cambio

El equipo para el cambio debe ser diverso en cuanto a habilidades y representacin,
y debe contar con funcionarios respetados ("infiltrados") para garantizar una
aceptacin masiva y propiciar los comentarios. Tambin puede resultar til un grupo
asesor externo.
4. Combinar los estilos de liderazgo arriba-abajo y abajo-arriba
El liderazgo decidido y el compromiso de los altos responsables de la gestin deben
guiar la visin e iniciar el proceso de cambio, combinado todo ello con un estilo
emergente en el que se aproveche el conocimiento y la experiencia de las bases.
5. Hacer sostenible el cambio y encontrar objetivos fciles de conseguir
Para garantizar el respaldo a largo plazo de la transformacin, se deben poner hitos
tangibles que puedan lograrse rpidamente y pronto.
6. La estructura y los recursos humanos son habilitadores, y no problemas,
para apoyar la transformacin
Modifiquen las estructuras, polticas e incentivos sobre contratacin, cargos y
conjuntos de habilidades para hacerlos coincidir con las necesidades de la iniciativa.
Incentiven el cambio de comportamiento y de liderazgo, permitan al personal ser
innovador, y den poder a agencias individuales para que desarrollen sus propias
soluciones de datos abiertos.
7. Mantener la comunicacin abierta y la confianza pblica
Creen un entorno en el que se fomente la comunicacin bidireccional (mediante
canales internos y externos), para que haya igualdad entre simpatizantes y
detractores, y para que los empleados comprendan los objetivos de la iniciativa y
puedan realizar contribuciones serias al programa.
8. Convertirse en una "organizacin lder"
Sigan el progreso y el compromiso con el cambio, y demuestren estar preparados
para admitir los errores en pblico. Repitan las veces que sea necesario y hagan
cambios rpido (fallar rpido y sin costes), y revisen continuamente los
parmetros de valoracin del xito.
9. Ser gil y responder
Acepten experimentar e innovar por medio de un diseo rpido y de programas
piloto antes de aumentar la escala de la iniciativa. Site a los "usuarios" en el centro
del diseo de cualquier proyecto, y ajuste los planes contrastndolos con los
usuarios y basndose en revisiones.
10. Realizar un seguimiento del cambio a largo plazo
Recopilen mltiples historias de usuarios de datos a pie de calle en distintos
contextos para inspirar la visin de las ventajas que pueden aportar los datos
pblicos. Busquen distintas fuentes externas de apoyo para fomentar el compromiso
a largo plazo.
Consulte el apndice 1 para ver una descripcin completa de estos principios iniciales.

10

3. A partir de la revisin de la literatura y las entrevistas,

desarrollamos nuestras recomendaciones para mantener el
cambio a los datos pblicos
Al contrastar los "10 principios comunes en la gestin del cambio" realizando
entrevistas a funcionarios gubernamentales de pases donde ya se han presentado
iniciativas de datos abiertos, hemos diseado unas recomendaciones para ayudar a
los responsables polticos a gestionar la transicin al uso y produccin de datos
pblicos.
La cuestin de si el cambio es un proceso lineal que debe seguirse paso a paso, o
ms bien uno multidireccional, divide a los estudiosos de la gestin del cambio
organizativo.8 Basndonos en las entrevistas y en la revisin de la literatura,
creemos que el mejor enfoque puede ser gestionar el cambio como un nmero de
elementos interrelacionados, como puede ser tener un liderazgo de alto nivel y
mecanismos internos de recogida de comentarios e informacin, que puedan
aplicarse en distintas combinaciones y en momentos diferentes. 9 Teniendo en
cuenta el tamao y la naturaleza del sector pblico, as como algunas de las
caractersticas exclusivas de los datos abiertos (ser interdepartamentales, a
menudo coordinados por una agencia central con una alta participacin de medios
informticos), parece poco probable que se d la oportunidad de implementar las
recomendaciones de gestin del cambio en una secuencia estricta, progresando del
paso A al B, del B al C, etc.

Los siete pases sondeados: una descripcin general de los

datos pblicos en los gobiernos

8 Kotter, P., (1995), Leading change: Why transformation efforts fail, Harvard Business
Review, 73(2), 59-67; Hiatt, J. M. (2006), ADKAR: A model for change business, government
and our community, Prosci Research;Burke, W. W., &. Litwin, G. H., (1992), A causal model of
organizational performance and change, Journal of Management, 18(3), 523-545.
9 bidem.

11

Mxico
datos.gob.mx, el portal oficial de datos abiertos del gobierno mexicano, se
present en julio de 2014 con la ayuda de la Partnership for Open Data, una
asociacin que incluye al Banco Mundial, el Open Data Institute y Open
Knowledge. El portal se inaugur con 100 catlogos de datos: 10 por cada uno de
los 10 departamentos gubernamentales seleccionados. Mxico se encuentra en el
puesto 25 a nivel mundial y el 3 en Amrica en el Open Data Barometer de 2013.
La publicacin de datos geogrficos y socioeconmicos abiertos ha permitido al
Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL)
crear mapas interactivos que muestran cmo se distribuyen la pobreza y la
desigualdad en Mxico con los que todo el mundo puede comparar su regin con
el resto.

12

13

Estonia
La Ley de Informacin Pblica de Estonia obliga a que los datos estn disponibles
en formato abierto e informtico desde el 1 de enero de 2015, y se ha presentado
un portal piloto (opendata.riik.ee) que permite acceder a estos datos. Mientras el
portal est en su fase piloto, solo se puede acceder a un nmero limitado de
catlogos. No obstante, hay publicada una cantidad notable de datos mediante
conexin directa con las bases de datos del gobierno de Estonia. En 2011/12, el
Ministro de Asuntos Econmicos y Comunicacin calcul que haba unos 20 000
catlogos de datos. El Ministerio de Asuntos Econmicos y Comunicacin es
responsable del portal y de coordinar el proceso de publicar en formato abierto los
datos de otros ministerios. En el Open Data Barometer de 2013, Estonia ostenta el
puesto 14 a nivel mundial y el 9 en Europa en cuanto al funcionamiento de su
sistema de datos abiertos.

14

15

Repblica de Corea (Corea del Sur)

El portal de datos abiertos de Corea del Sur, data.go.kr, lo gestiona la Agencia
Nacional de Sociedad de la Informacin, y ofrece acceso a ms de 11 000 archivos
de datos. El portal se present en 2011, el mismo ao en que Corea del Sur se
uni a la Alianza para el Gobierno Abierto, con los objetivos de promover y
aumentar la transparencia, otorgar poder a los ciudadanos y aprovechar las
nuevas tecnologas para dar solidez al gobierno y aumentar la innovacin. Corea
del Sur ocupa el puesto 12 a nivel mundial y el 3 en la regin Asia-Pacfico segn
el Open Data Barometer de 2013.

16

17

Kenia
En julio de 2011 el Presidente Mwai Kibaki present la Kenya Open Data Initiative,
y public de forma totalmente abierta datos clave del gobierno disponibles en el
portal de Internet opendata.go.ke. En noviembre de 2011 haba 390 catlogos de
datos en el portal. La iniciativa de datos abiertos de Kenya pretende guiar la
innovacin, generar valor econmico y social, permitir la toma de decisiones
parlamentarias y polticas basadas en datos, y mejorar la transparencia y la
responsabilidad. El Ministerio de Informacin y Comunicaciones y la ICT Authority
son los responsables del portal. Kenya ocupa el primer puesto de frica y el 22 a
nivel mundial segn el Open Data Barometer de 2013.

18

19

Chile
El portal de datos abiertos de Chile, datos.gob.cl, se present en 2012 junto con
un mandato presidencial en el que el estado se comprometa a publicar los datos
en un formato abierto y reutilizable. En ese momento, los funcionarios y ministros
mencionaron los beneficios para la comunidad que aporta el acceso a informacin
de trfico, servicios sanitarios y escuelas, y para el refuerzo de la democracia en
Chile. El Ministerio Secretara General de la Presidencia (MINSEGPRES) fue el
responsable de desarrollar el portal, trabajar con otros departamentos y aadir
nuevas bases de datos. Desde el portal se puede acceder en la actualidad a 1180
bases de datos. En el Open Data Barometer de 2013, Chile ostenta el puesto 25 a
nivel mundial y el 4 en Amrica en cuanto al funcionamiento de su sistema de
datos abiertos.

20

Macedonia
El portal de datos abiertos de Macedonia, opendata.gov.mk, se present en 2012
como parte del proceso para convertirse en miembro de la Alianza para el
Gobierno Abierto, una comunidad internacional compuesta por 65 pases
comprometidos con un gobierno ms transparente, responsable y que responda a
los ciudadanos. Adems de la Alianza para el Gobierno Abierto, los ministros
destacaron el potencial que tienen los datos pblicos para guiar la innovacin, lo
que conllevara beneficios econmicos para Macedonia. El portal cuenta
actualmente con 154 catlogos de datos y lo gestiona el Ministerio de Sociedad de
la Informacin y Administracin.

Reino Unido (Oficina del Gabinete)

El portal de datos abiertos del Reino Unido, data.gov.uk, fue presentado en 2009
por el entonces Primer Ministro Gordon Brown con el fin de abrir oportunidades
para los negocios, aumentar la transparencia y otorgar poder a los consumidores.
La Oficina del Gabinete fue la responsable de implementar el portal y coordinar las
contribuciones de otros departamentos. Hoy en da, data.gov.uk incluye 15 888
catlogos de datos publicados. El Reino Unido ocupaba el nmero uno en el Open
Data Barometer de 2013, tanto en Europa como a nivel mundial. Las aplicaciones
de datos abiertos en el Reino Unido incluyen aplicaciones de mapas de transporte,
servicios de alerta ante inundaciones y valoraciones de muchos servicios,
incluyendo escuelas, mdicos y dentistas.

Reino Unido (police.uk y data.police.uk)

En 2009, la Agencia Nacional para la Mejora Policial del Reino Unido present
maps.police.uk, la primera vez que se hacan pblicos datos policiales por medio
de API a los desarrolladores. Este servicio evolucion a police.uk y data.police.uk,
que han crecido desde entonces para incluir ms de 19 millones de filas de datos.
El Ministerio del Interior se encarga actualmente de publicar y coordinar los datos
recibidos de 43 fuerzas policiales de Inglaterra, Gales, Irlanda del Norte y
dependientes del Ministerio de Justicia.

21

Parte 1
Comienzos: preparativos para presentar una iniciativa de datos
abiertos
Una iniciativa de datos abiertos puede empezar de muchas formas distintas. Podra
hacerse mediante una directiva del Presidente o Primer Ministro tras una reunin
con la Alianza para el Gobierno Abierto. Tambin podra empezar por la presin de
los desarrolladores y empresas emergentes al gobierno para que haga pblicos
datos con los que crear servicios y aplicaciones. E incluso podra originarse de la
obligacin de publicar datos abiertos como parte de un acuerdo regional o
internacional, como la aplicacin de la Directiva de la Unin Europea relativa a la
reutilizacin de la informacin del sector pblico (PSI) de 2013 por parte de los
estados miembro.
Sea cual sea el motivo, el poltico encargado de la transicin de un departamento
gubernamental (o de todos los departamentos del gobierno) para publicar los datos
que poseen como abiertos por defecto se enfrentar a cierta resistencia al cambio
organizativo. Aunque con la transicin se pueden obtener beneficios econmicos,
medioambientales y sociales importantes, a menudo los actores polticos necesitan
convencer primero al gobierno de la importancia de los datos pblicos. En este
apartado se estudia cmo incorporar la gestin del cambio en el mismsimo
comienzo de cualquier proyecto de datos abiertos.
Desarrollar una visin y estrategia conjuntas
Uno de los fallos habituales que se observan en la literatura de los programas para
el cambio organizativo es la falta de visin a largo plazo del cambio. 10 La visin debe
servir de pilar donde basar los objetivos de rendimiento, y para formular iniciativas
especficas. Esto implica tambin describir con detalle la misin, dirigir el esfuerzo
de transformacin y recordar al personal la misin a medida que avanza el
proyecto.11
En las entrevistas observamos que en los pases donde los datos pblicos se
presentaron como parte de una visin para solucionar un problema determinado con

10 Page, J., Pearson, J., Jurgeit, B., & Kidson, M., (2012), Transforming whitehall departments, Institute for
Government;Ostroff, F., (2006), Change management in government in Harvard Business Review, 84(5) pp. 1417;Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), Managing successful organisational change in the public sector in Public
Administration Review, March/April, 168-176.

11 bidem.
22

claridad, o vinculados a un objetivo poltico o asunto en la agenda del gobierno, la

implementacin de datos pblicos suele tener ms apoyo.
En Macedonia, por ejemplo, la iniciativa de datos abiertos se articul como una
forma de impulsar el potencial innovador, la creacin de puestos de trabajo y el
valor econmico. En Kenia, los datos pblicos se presentaron como una
herramienta contra el desempleo juvenil y para aumentar la participacin social.
Hemos aprendido que debemos presentar un buen argumento que funcione
para el gobierno []; se trata de encontrar el lugar idneo para empezar
como organizacin, pero enfocados a una audiencia distinta, y cmo
presentarlo a cada audiencia. Kenia
La agenda marchitar y morir si se ve solo como un complemento o una
carga adicional para el pueblo. Creo que, bsicamente, debemos ofrecer algo
relevante para lo que hacen las personas... me parece que solo nos
desarrollamos pidiendo a los distintos departamentos que usen sus propios
datos pblicos, que consuman sus propios datos pblicos; de lo contrario, no
se incentiva el hacerlo mejor [] Reino Unido (Oficina del Gabinete)
A veces, lo que puede empezar como proyecto a corto plazo con una visin
especfica puede evolucionar a una visin a largo plazo con un impacto ms amplio.
La visin tambin puede adaptarse a medida que cambian los problemas y los
objetivos del gobierno en el tiempo, como pasar de centrarse en la transparencia al
crecimiento o la eficiencia econmicos, en especial si entra una administracin
nueva. La visin que apuntala un proyecto de datos abiertos no debera ser rgida,
ms bien tener solidez y que puedan valorarla los distintos participantes en su
implementacin. La evolucin de la publicacin de datos abiertos de police.uk es un
ejemplo interesante de cmo puede evolucionar con el tiempo una visin de datos
pblicos.

23

Caso de estudio: police.uk suscita el inters del pblico por

los ndices de delincuencia
En realidad todo empez hace mucho tiempo, antes de que empezara a
funcionar realmente el movimiento de datos abiertos. Twitter era nuevo, la API de
Twitter estaba disponible, y muchas personas se pusieron a desarrollar cosas a
partir de ella. Y pensamos, por qu no hacemos lo mismo con los datos de
maps.police.uk? Si los publicbamos mediante una API, todos podran hacer cosas
fantsticas con ellos [...]
No le interesaba realmente a nadie de la organizacin porque por entonces el
movimiento de datos abiertos en s no exista en realidad [...]. No obstante, el
pblico, los desarrolladores y algunos peridicos el Guardian en particular s
mostraron bastante inters, as que fuera de la organizacin la acogida fue muy
buena.
Poco tiempo despus el comisario de polica responsable de un distrito le pidi al
equipo que ofrecieran ms informacin accesible al pblico. Se han hecho algunos
sondeos sobre la preocupacin ciudadana por el ndice de delincuencia, que
estaba aumentando pese a que las cifras en realidad estaban bajando.
Empezamos las reuniones con el Comisario Jefe de Polica para abordar cmo se
podra coordinar la publicacin de informacin sobre delincuencia entre las 43
fuerzas locales de Inglaterra y Gales, ya que queramos dar al pueblo informacin
significativa sobre el tipo de delito ms frecuente en su zona para (tal vez) reducir
la preocupacin.
Desde el principio, no queramos que se tratase simplemente de ofrecer acceso
pblico a datos abiertos. Primero, antes incluso de que los datos abiertos
existieran como concepto, pensamos en un potencial comercial, en cmo podra
aprovecharlo la comunidad de desarrolladores. Despus pasamos a ofrecer al
pueblo interpretaciones significativas de los datos y a educar sobre la
delincuencia. Qu papel debe desempear el gobierno en ltima instancia? Se
trata simplemente de publicar la informacin para que cualquiera pueda "jugar"
con ella, desarrollarla, o tambin explicarla al pblico? El xito de police.uk
viene en parte por su accesibilidad pblica, y por la visin de cmo
podran ayudar los datos abiertos al pblico, incluida desde el principio
en la iniciativa: se trataba de servir, uno de los deberes de la polica.
Reino Unido (policy.uk)
Donde no haba una visin clara sobre los problemas que podran ayudar a
solucionar los datos pblicos, o qu beneficios podran obtenerse, los encuestados
indicaron cierta apata hacia la iniciativa por parte del sector pblico, as como

24

problemas para mantener la publicacin de datos abiertos. Las visiones que se

centraban sencillamente en la publicacin de un cierto nmero de catlogos de
datos (considerar los datos pblicos como un fin en s, no como un medio para
alcanzarlo) tuvieron problemas pronto.
Como el mandato presidencial obligaba a la institucin a publicar 5
catlogos de datos, el Portal de Datos Pblicos creci exponencialmente en
nmero de catlogos de datos en 6 meses. Pero el mandato no obligaba a las
instituciones a mantener actualizados los catlogos de datos, as que muchas
instituciones no lo hicieron. Ahora, el reto es trabajar con esas instituciones
que ya han publicado alguna vez para actualizarlos, sabiendo que
probablemente la persona encargada de publicarlos no es la misma por el
cambio de gobierno del ao pasado. Chile
Recomendacin: describan la visin. Empiecen con una visin de los
problemas que pueden ayudar a solucionar los datos pblicos, o de los
beneficios que se quieren obtener: piensen en algo ms que hacer
pblicos los datos. Poder relacionar la publicacin de los datos abiertos con un
beneficio tangible que se quiera obtener ayuda a que el pueblo conecte con la
iniciativa y comprenda su valor.

Lograr un acuerdo para el cambio puede facilitar la transicin

Un principio comn en la literatura relativa a la gestin del cambio organizativo es
"promover la disposicin al cambio": lograr un acuerdo y formar un "grupo de
defensores del cambio" es el primer paso para crear un movimiento de cambio en
cualquier institucin. Un aspecto interesante de la adopcin de polticas de datos
libres que se observa en muchos pases sondeados (y un factor comn de la reforma
del sector pblico) es la presentacin de un mandato de un lder poltico externo.
Incluso puede que no haya tiempo para "fomentar la disposicin al cambio" antes
de que se presente la iniciativa de datos abiertos.
En las elecciones presidenciales cambi el gobierno, y el nuevo presidente
crea en la importancia de publicar los datos como parte de lo que llamamos
el Gobierno 3.0. La nueva poltica implicaba compartir informacin y
colaborar con la informacin del gobierno. Corea del Sur
Varios funcionarios encuestados de Kenia, Macedonia, Repblica de Corea, Chile y
Mxico hablaron sobre las polticas de datos libres que se iniciaron tras recibir las
instrucciones del presidente o un ministro. Para algunos, lo que realmente propici
el cambio a los datos pblicos fue que su pas se uniera a la Alianza para el
Gobierno Abierto o que la conociera. Todos los pases sondeados,
independientemente de si la idea de datos abiertos proceda de sus lderes polticos,

25

estaban de acuerdo en que la aceptacin de los altos cargos de la iniciativa desde el

primer momento es el primer paso y el ms importante para consolidar la iniciativa
de datos pblicos en su organizacin:
Se trata de lograr el apoyo de los polticos. Kenia
Los datos pblicos deben abordarse a distintos niveles: necesitas contar con
una figura poltica que se comprometa, un ministro o el presidente, que
comprenda el concepto y sus beneficios y pueda dar luz verde. Despus hay
un segundo nivel de personas importantes en cada institucin, que suelen ser
los directores de departamentos o unidades que saben los datos que genera
su organismo. Macedonia
Con este enfoque arriba-abajo puede haber problemas de tiempo para "fomentar la
disposicin al cambio" dentro del funcionariado en conjunto antes de presentar la
iniciativa de datos abiertos. En gran medida, en parte se debe sencillamente a la
propia naturaleza del cambio en el sector pblico, y a menudo no hay forma de
evitarlo. Pero estar preparados para combinar el respaldo al cambio de los altos
cargos o polticos con el alcance en distintos departamentos puede ser crucial para
el xito a largo plazo de la iniciativa. En la literatura sobre la gestin del cambio
organizativo, varios autores, incluyendo Cameron, Kotter y Armenakis y cols. 12,
indican que un factor importante para preparar a las instituciones para el cambio es
identificar los posibles riesgos para que tenga xito desde las primeras etapas, y
disear programas de formacin u orientacin para prevenir la resistencia.
El hecho es que hay muchas personas que sencillamente no saben lo que
son los datos abiertos, as que si llega un mandato en el que se dice que se
deben publicar los datos y se debe hacer de tal forma, sencillamente no lo
entienden. Creemos que primero debemos lograr que todos o casi todos
entiendan a qu nos referimos, y despus tal vez hablemos del mandato.
Chile
De hecho, los problemas ms habituales para el cambio que indicaron todos los
encuestados fueron la falta de aceptacin o comprensin de los datos pblicos en
los distintos departamentos gubernamentales; bsicamente, una falta de
"disposicin al cambio".
12 Cameron, E., Green, M., (2004), Making Sense of Change Management, Kogan Page
Publishers;Kotter, P. (1995), Leading change: Why transformation efforts fail in Harvard
Business Review, 73(2), 59-67; Armenakis et. al, (1999). Organizational change: A review of
theory and research in the 1990s Journal of Management, 25(3), 293-315.

26

Recomendacin: obtengan el apoyo a la iniciativa de datos abiertos de

altos lderes y polticos, y de funcionarios de distintos departamentos del
gobierno antes de la presentacin. Incorporen mecanismos de aprendizaje
sobre datos abiertos para los funcionarios gubernamentales, y expliquen sus
beneficios desde el mismsimo comienzo de la iniciativa de datos pblicos.
Recabar apoyos para el cambio antes de la presentacin de la iniciativa es
importante para su adopcin temprana.

Combinacin de enfoques arriba-abajo y abajo-arriba para el

cambio
En general, segn su enfoque el cambio se puede clasificar como arriba-abajo o
planificado (como respuesta a influencias externas o para lograr un objetivo
determinado), o abajo-arriba o emergente (dinmico, continuo y originado de la
prctica y conocimientos existentes).13 La revisin de la literatura sobre gestin del
cambio nos hace apostar por combinar los enfoques arriba-abajo y emergente. As
se puede fomentar la innovacin vanguardista en los departamentos que deben
implementar la publicacin de datos, y mantener el respaldo vertical (arriba-abajo)
a la agenda del cambio. Incluso en el sector pblico, donde el cambio pueden
dirigirlo fuerzas polticas externas, puede haber espacio para innovar y adaptar la
implementacin del cambio. Este enfoque se ve reforzado por las entrevistas:
Puede tratarse de un enfoque arriba-abajo estricto: la direccin y las
prioridades vienen de los ministros. Pero hemos empezado a mejorar nuestro
trabajo, ya que incluso cuando viene todo muy estipulado de arriba,
intentamos emplear tcnicas de ingeniera inversa y aplicar la participacin
social. Reino Unido (police.uk)
An ms importante, el equipo encargado de la iniciativa de datos abiertos de
police.uk se tom como una prioridad el obtener el apoyo a la transicin de los altos
cargos, antes que cualquier ampliar el alcance al pblico. Un comisario de polica de
police.uk recibi el encargo de colaborar con los altos cargos de cuerpo de
seguridad para convencerlos de la importancia de la iniciativa. Su tarea se
complement con un responsable de comunicaciones/relaciones pblicas centrado

13 Kelman, S. (2005), Unleashing change: A study of organizational renewal in government,

Brookings Institution Press; Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), Managing successful
organisational change in the public sector, in Public Administration Review, March/April, 168176.

27

en responder a pie de calle, quien anim a las unidades policiales a permitir el

acceso a los datos, a entender cualquier obstculo y a abordar cualquier duda.
Es esencial identificar a los campeones del gobierno en datos pblicos, que
fomenten la iniciativa desde dentro (liderazgo emergente) y que ofrezcan lo que
prometieron. No obstante, en todos los pases sondeados se destaca que contar con
un liderazgo arriba-abajo en lo relativo a los datos pblicos no es suficiente.
Garantizar que los departamentos gubernamentales tengan flexibilidad o agilidad
para dirigir desde dentro la implementacin de los datos abiertos, y para dar forma
a su desarrollo, puede ser clave para la sostenibilidad a largo plazo de la agenda.
Debe existir un equilibrio porque la voluntad o el mandato poltico a veces
puede provenir de una ley o una instruccin presidencial, lo que sera un
enfoque de abajo a arriba. Pero con las personas se debe trabajar de abajo a
arriba, y es necesario encontrar un equilibrio que estoy buscando ahora.
Chile
Combinen el liderazgo planificado (arriba-abajo) de la iniciativa de datos
abiertos con el respaldo a lderes especficos o a pie de calle del
gobierno. Aunque la aceptacin de los altos cargos es importante para que los
datos pblicos sigan siendo una prioridad, los lderes a pie de calle son
importantes para hacer crecer la iniciativa desde las bases y dirigir la
implementacin de la visin de datos abiertos.

Formar un "grupo para el cambio"

Crear un equipo para administrar la iniciativa de datos abiertos del gobierno fue un
elemento comn en todos los pases sondeados. El tamao de ese equipo y el
alcance de sus funciones dependieron del papel que el propio grupo se vio
desempear en la transicin a los datos pblicos. En Chile, por ejemplo, el equipo de
coordinacin de la agencia central era muy pequeo, y sus funciones no tenan
relacin con las de los departamentos encargados de publicar los datos. El equipo
de coordinacin se centr en desarrollar la poltica de datos abiertos del gobierno y
crear un portal de datos abiertos.
En la Repblica de Corea varios equipos participan en la poltica de datos abiertos.
El centro de datos abiertos tiene tres equipos: el de planificacin de datos abiertos,
el de utilizacin de datos abiertos y el equipo tcnico/principal de datos abiertos. Su
centro de macrodatos tambin trabaja con datos abiertos. De nuevo, cada uno de
los equipos tiene un papel principal de coordinacin y promueve la publicacin de
datos abiertos por los departamentos.

28

Aunque todos los pases sondeados formaron una fuerza o equipo de trabajo para
gestionar el proceso de datos abiertos (desarrollar una poltica, crear un portal,
estimular la reutilizacin de los datos pblicos), pocos pases se centraron tambin
en gestionar las relaciones con el gobierno como parte de sus responsabilidades en
calidad de "equipo para el cambio". La literatura sobre gestin del cambio
organizativo sugiere reunir un "equipo para el cambio" responsable de recabar
comentarios e informacin en y fuera del gobierno, realizar un seguimiento del
rendimiento e identificar obstculos, y participar en el diseo o rediseo de las
actividades.14
De los pases sondeados, el Reino Unido s indic que su "equipo para el cambio"
tena entre sus funciones la gestin de las relaciones:
Desde el principio, siempre ha habido un equipo de transparencia y datos
abiertos. No siempre ha tenido la misma estructura, pero s ha desempeado
funciones parecidas en todo momento. Tenemos un grupo de personas que
son gestores de relaciones, y ofrecen su asistencia a distintos
departamentos. Cada uno de ellos tiene una cartera de departamentos a su
cargo, y son responsables de asegurarse de que los departamentos cumplan
los compromisos adquiridos relativos a los datos pblicos. Solo hay que
llamarles para obtener su ayuda, asisten a todas las juntas generales sobre
transparencia del sector de cada departamento, y hacen otras cosas de esas.
Adems de gestionar las relaciones el equipo tiene otras funciones como la
redaccin de polticas, participar en la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP)
y, por otro lado, tienen expertos tcnicos trabajando en data.gov.uk. Reino
Unido (Oficina del Gabinete)
Recomendacin: asegrense de que en el equipo principal encargado de
los datos abiertos haya responsables de la "gestin del cambio" (que
ayuden a los departamentos y coordinen la informacin recibida). Con bastante
frecuencia, pensamos en un "equipo para el cambio" diseado para conseguir los
objetivos de datos abiertos: crear un portal, publicar un nmero objetivo de
catlogos de datos y fomentar la reutilizacin. La gestin del cambio en s es una
parte del proceso igual de importante, y puede aumentar la aceptacin inicial de
la iniciativa y el sentido de propiedad del esfuerzo que dedican a los datos
pblicos los departamentos.

14 Kotter, P. (1995), Leading change: Why transformation efforts fail in Harvard Business
Review, 73(2), 59-67.

29

2. Etapa intermedia: periodo tras la presentacin de la

iniciativa de datos abiertos
Mantener la comunicacin abierta y la confianza pblica
En las primeras etapas de cualquier iniciativa de datos abiertos, generar inters y
entusiasmo por los datos pblicos entre otros componentes del servicio pblico es
esencial, ya que se pretende obtener el inters del sector privado y los ciudadanos.
Animar la participacin y las consultas internas puede ser muy importante para
justificar el cambio organizativo, mitigar la resistencia y crear un sentimiento de
propiedad psicolgica.15 Casi todos los pases sondeados mencionaron formas con
las que intentaron favorecer un entorno de comunicacin abierta y confianza como
parte de su iniciativa de datos abiertos.
Hay cierta presin para que los funcionarios sean ms innovadores, para
que salgan de su zona natural y no sean personas que se sientan en su
escritorio o delante de sus ordenadores. Es importante pisar la calle,
averiguar de qu se habla, trabajar donde se concentra la energa y saber
qu piensa la gente. Hay que crear o identificar redes tiles de reformistas e
innovadores que puedan ayudarte a hacer avanzar el programa. Reino
Unido
Varias iniciativas han presentado rpidamente mecanismos para apoyar el dilogo
entre las organizaciones del sector pblico que publican datos y la
comunidad en conjunto que reutilizar el servicio. Este dilogo puede ayudar
a los departamentos gubernamentales a dar prioridad a los datos segn la demanda
de los usuarios, responder a la informacin recibida sobre la calidad de los datos o
problemas de formato, y comprender cmo se utilizan los macrodatos. En Chile, lo
que en principio se ide como una reunin puntual entre los responsables
gubernamentales de la publicacin de datos y los miembros de la comunidad que
los reutilizan, se redise como una oportunidad peridica para compartir
experiencias:

15 Nadler, D. A., (1998), Champions of change: How CEOs and their companies are mastering the skills
of radical change, Jossey-Bass; Nadler, D.A. et.al, (1998), Navigating change: How CEOs, top teams,
and boards steer transformation, Harvard Business School Press; Johnson, G., Leavitt, W., (2001),
Building on Success: Transforming Organizations through an Appreciative Inquiry in Public Personnel
Management, 30(1), pp. 129 136.

30

Hace poco nos reunimos con los encargados de publicar los datos abiertos
de las instituciones gubernamentales, y con periodistas, ONG y universidades
para que pudiesen explicar al gobierno qu estaban haciendo con los datos
pblicos y conocer el potencial de este trabajo. Porque a menudo el gobierno
no alcanza a ver qu se hace con los datos del portal. Despus hicimos a los
funcionarios preguntas como saba que hay periodistas que usan sus
datos? Saba que hay estudiantes y ONG que usan sus datos?. Y no, ni lo
saban ni lo haban pensado.
[...] Hace que el trabajo sea ms gratificante; no estn llevado a cabo un
proceso mecnico, alguien est haciendo algo real con los datos. Ahora
estamos intentando celebrar esas reuniones cada dos meses para que sigan
viendo el potencial de la publicacin de datos abiertos. Chile
En el Reino Unido, la Oficina del Gabinete cre en 2012 lo que sera la voz formal de
los usuarios de datos pblicos, el Open Data User Group (ODUG). Lo forman
miembros comerciales y no comerciales de toda la comunidad de datos abiertos del
Reino Unido, y asesora a la Oficina del Gabinete en cuanto a la financiacin de los
datos abiertos, investiga para disear casos de uso comercial de los datos pblicos,
y sirve de medio para que los usuarios de los datos pblicos hagan peticiones y den
prioridad a la publicacin de datos gubernamentales. Un mecanismo formal para
realizar solicitudes es una forma de establecer una lnea de comunicacin entre las
organizaciones que publican datos abiertos y los interesados en usarlos.

31

Caso de estudio: el proceso de solicitud de datos de Open

Data User Group en el Reino Unido
El proceso de solicitud, presentado en octubre de 2012, lleva acumuladas 564
solicitudes de publicacin de catlogos de datos en formato abierto, y 330
solicitudes confidenciales.16 Los ciudadanos/empresas que hacen las solicitudes
son quienes indican qu datos quieren ver publicados, los problemas que han
tenido para acceder a estos datos y qu van a hacer con los datos. El Equipo de
Transparencia de la Oficina del Gabinete gestiona la recepcin inicial de las
solicitudes, las filtra y responde a las que son errneas (por ejemplo, si no son
solicitudes de catlogos de datos) o escapan al mbito del mecanismo de solicitud
(los datos no los tiene un organismo con financiacin pblica). Si la solicitud es de
datos ya disponibles como datos pblicos pero hay problemas para acceder a
ellos, el Equipo de Transparencia comunica los problemas a los responsables de
publicar los datos. Entre otros problemas puede ser que el catlogo no est
actualizado, falle el enlace o que los datos sean de mala calidad. Si se solicitan
datos que no estn disponibles en formato abierto, el Equipo de Transparencia
consulta al Open Data User Group (ODUG) y a los departamentos pertinentes para
saber si se pueden publicar.
Tener mecanismos estructurados de dilogo entre el gobierno y la comunidad de
usuarios, como grupos de usuarios de datos y procesos de solicitud de datos, puede
ayudar a un entorno de confianza y comunicacin abierta. La transparencia de este
tipo de mecanismos (sobre las decisiones que se toman, los debates que se
celebran y las oportunidades reales de participacin) es clave para tener xito.
Los gobiernos no deben dejar de crear mecanismos formales, sino tener en cuenta
formas para imbuir al pueblo de una cultura de comunicacin abierta en todo el
servicio de entrega de datos libres en general. No obstante, no hay ningn
mecanismo universal que permita recoger las perspectivas y los comentarios aparte
de los del gobierno. En cuanto al proceso de solicitud de datos del Reino Unido:
Nuestro proceso de solicitud de datos es probablemente una gran muestra del
hecho de que el gobierno no ocupa el mejor lugar para saber qu datos quiere el
pueblo. Una de las primeras solicitudes fue relacionada con el surf y las playas, y la
hizo un sitio web sobre meteorologa porque queran saber en qu das iba a hacer
prcticas de tiro en las playas el Ministerio de Defensa. Con esta informacin, la web
podra asesorar mejor a sus usuarios sobre seguridad, ayudarles a planificar los
viajes, y tambin ahorraba tiempo al Ministerio de Defensa porque no haba que
sacar a los surfistas del agua antes de empezar las maniobras. Publicamos los datos,
lo que demuestra que cualquier persona puede acercarse directamente al gobierno y
escucharemos sus necesidades, as como los intereses de la comunidad de datos
abiertos. Reino Unido (Oficina del Gabinete)

16 Solicitudes de datos de Data.gov.uk: http://data.gov.uk/data-request

32

Garantizar que las polticas y servicios gubernamentales estn estructurados en

general para fomentar y recibir informacin y comentarios externos es muy
importante. En el caso especfico de la iniciativa de datos abiertos de police.UK:
Para los departamentos del estado, las barreras polticas que pueden
impedir que participen en los distintos tipos de conversaciones en curso
(usando las redes sociales, por ejemplo) han supuesto todo un reto. Debemos
asegurarnos de que no haya polticas en el departamento que impidan
recabar los comentarios y la informacin que necesitan. Reino Unido
(police.uk)
A veces, uno de los mayores impedimentos para fomentar la comunicacin abierta
entre el gobierno y la comunidad de datos abiertos puede ser que la comunidad
sencillamente no sabe qu datos tiene el gobierno. Respaldar la transparencia de las
organizaciones del sector pblico en lo relativo a los datos que tienen desde el
mismo inicio de la iniciativa de datos abiertos puede ayudar a generar y mantener
la confianza. Si los posibles colaboradores y desarrolladores saben qu tipos de
instituciones tienen los datos desde el principio, es ms fcil que participen y se
comprometan con el gobierno.
Aunque en casi todas las iniciativas analizadas por medio del sondeo se han tenido
en cuenta formas de fomentar la confianza y la comunicacin abierta entre usuarios
y organizaciones pblicas, no est tan claro si se han implantado mecanismos
parecidos en las propias organizaciones pblicas o entre departamentos. En su
evaluacin de las iniciativas de cambio de seis agencias pblicas de Australia,
Stewart & Kringas17 observaron una relacin entre el nivel de consulta y la
aceptacin del cambio. Formar un comit de direccin interno podra ayudar a
compartir informacin sobre los cambios en cuanto a datos pblicos, y sera un
medio para que los empleados aportasen sus comentarios e informacin.
Todas las iniciativas de datos abiertos que encuestaron para este documento, a
excepcin de police.uk, estaban coordinadas por departamentos del gobierno
central, y de su implementacin se encargada el sector pblico en su sentido ms
amplio. Esta funcin de coordinador podra complicar la implementacin de
mecanismos parecidos para recabar informacin interna y entre departamentos. En
las entrevistas no queda si los departamentos que coordinan las iniciativas de datos
abiertos tambin implementaron mecanismos de comunicacin internos. En el Reino
Unido existen distintos consejos de transparencia sectoriales (p. ej. de sanidad,
justicia o medio ambiente) que asesoran a los departamentos y se comunican
directamente con ellos. Puede que en las entrevistas sencillamente no se hayan
17 Stewart, J., & Kringas, P. (2003), Change management: Strategy and values in six
agencies from the australian public service Public Administration Review, 63(6), pp. 675-688.

33

comunicado algunos mecanismos internos, hecho que tal vez requiera un anlisis
ms profundo.
Recomendacin: creen desde el principio mecanismos abiertos de
comunicacin y de aporte de informacin en la iniciativa de datos abiertos,
tanto dentro como fuera del gobierno. Podra tratarse de mecanismos
formales, como grupos de asesoramiento, formularios de comentarios por Internet
y reuniones peridicas, e informales, como la participacin en redes sociales.
Invitar a dejar comentarios y ser abierto con los departamentos en la transicin a
los datos pblicos y sobre cmo pueden verse afectadas sus prcticas laborales
puede aumentar la probabilidad de reutilizacin de los datos, de compromiso y
participacin de los empleados y de satisfaccin con el cambio.

Cmo lograr un cambio sostenible y determinar los objetivos

fciles de conseguir
La literatura nos indica que tomar un enfoque similar al del "big bang" con los datos
abiertos puede ser un error. 18 En su lugar, el consenso general es que tomar un
abordaje incremental para el cambio organizativo en torno a los datos pblicos
(centrado en resultados tangibles que puedan lograrse rpidamente) es importante
para el xito a largo plazo. Todas las iniciativas sondeadas demostraron centrarse en
los xitos rpidos de los datos pblicos.
En varios pases los xitos rpidos implicaban tener un portal en funcionamiento con
algunos catlogos de datos gubernamentales. Opendata.go.ke, el portal del
gobierno keniata, fue propuesto, desarrollado y presentado por un grupo de trabajo
de la administracin en menos de tres meses:
Fuimos a ver al secretario permanente, [quien dijo que los datos estaban all
y fuimos a ver al presidente, quien dijo] 'bueno, pues lo presentar el 7 de
mayo', fecha que estaba literalmente a 6 semanas [...]. As que tuvimos que
empezar y le juro que nos dimos ms prisa que nunca. Kenia
xitos rpidos como este, que estructuran la iniciativa de datos abiertos y ofrecen
resultados tangibles, pueden ser clave para mantener el mpetu por los datos
pblicos.
...ya sabe que el problema de los gobiernos en general es que padecen de
inercia, y la nica forma de romper la inercia es empezar algo. As que una de
las cosas que pasaron se basa en el sencillo hecho de presentar
18 Osborne, D., Plastrik, P., (1997), Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for
Reinventing Government, Addison Wesley.

34

opendata.go.ke al ao siguiente, en plena campaa, la comisin electoral

empez a publicar datos relacionados con las elecciones porque tenan un
ejemplo [que seguir]. Kenia
Uno de los retos asociados con la creacin de un portal de datos gubernamentales
es cmo mantener el mpetu. Para asegurarse de seguir incluyendo nuevos
catlogos de datos, de que los catlogos existentes estn actualizados, de que la
calidad siga mejorando y, en ltima instancia, de que la comunidad de usuarios sea
activa y prospere gracias a beneficios sociales, medioambientales y econmicos.
Para varios entrevistados, crear un portal de datos abiertos para la administracin
central fue un "xito rpido" muy importante, pero visto en el conjunto de la
estrategia de datos abiertos del sector pblico, tambin podra describirse como un
"big bang".
Como contraste, las recomendaciones de police.uk son "empezar con algo
pequeo":
Empieza con cosas pequeas, presenta algo, contrasta un proyecto piloto
mnimamente viable, consigue que la gente lo use, obtn comentarios y
fomenta el mpetu a partir de ah. Mi nico consejo es empezar con algo
pequeo, hacer algo rpido y poco refinado; adems, no se necesita un gran
equipo para hacerlo. Reino Unido (police.uk)
Varios pases sondeados que presentaron portales de datos abiertos
gubernamentales en las primeras etapas (un "big bang"), solo para perder la
energa del momento, ahora estn centrados en mejorar la calidad de los datos y
garantizar que los distintos departamentos sigan publicando datos abiertos.
...la idea era poner el portal en marcha y empezar a hablar sobre los datos
pblicos en el gobierno, porque era algo muy, muy nuevo (y lo sigue siendo)
para muchas instituciones pblicas. Ese objetivo se consigui. Queran un
portal de datos abiertos, queran que las instituciones empezaran a publicar,
e hicieron un muy buen trabajo al lograr que 200 organismos publicaran
datos en un par de meses. S, hicieron un trabajo excelente. El tema es que
como no trabaron el cambio de cultura, no evolucion hacia un portal de
datos pblicos realmente vivo. Hay un par de instituciones que estn
haciendo un buen trabajo, y despus otro par que solo publicaron lo que se
les pidi por ley y luego dejaron de publicar. Chile
Tener un plan claro para obtener "xitos rpidos" como parte de un abordaje de
datos abiertos con ms fases es importante. Planifique con antelacin: coja primero
la fruta que tenga al alcance, y despus consulte el plan para poder subir ms
arriba. El enfoque incremental con xitos rpidos como parte de una estrategia a
largo plazo se ha implementado en Mxico. La Estrategia Digital Nacional ha creado

35

un enfoque estructurado para implementar su iniciativa de datos abiertos por medio

de "pelotones de datos" (Data Squads).

Caso de estudio: los Data Squads de Mxico

En Mxico, la Oficina de la Presidencia gest un programa llamado Data Squads
("pelotones de datos") para acelerar el despliegue de datos pblicos en el
gobierno. Los miembros de cada Data Squad impartan formacin intensiva a
departamentos especficos del gobierno para implantar rpidamente los principios
de los datos abiertos. En 42 das, los Data Squads lograron abrir 100 catlogos de
datos de 10 agencias federales, lo que demuestra la potencia de este abordaje
intensivo. Los Data Squads se centran en xitos rpidos, es decir, elegir objetivos
alcanzables en cada agencia que puedan servir como ejemplos tangibles de xito.
Ahora el objetivo es asegurarse de que el programa Data Squads sea sostenible.
En la actualidad, la Estrategia Digital Nacional est sopesando usar un abordaje de
formar al formador para seguir creando pelotones de datos en el gobierno y
gestionar la sustitucin de sus miembros.

Recomendacin: la iniciativa de datos abiertos debe tener objetivos

fciles de conseguir, como publicar ciertos catlogos de datos, presentar un
portal o respaldar los casos prcticos, aunque deben formar parte del
objetivo a ms largo plazo de los datos abiertos en base al que debe
progresar cada departamento. Relacionar los "xitos rpidos" con los objetivos a
largo plazo puede ayudarles a mantener el mpetu del cambio.

36

Ser gil y responder

Recientemente, el eficiente enfoque gubernamental de la "agilidad" ha aparecido
como un aspecto clave de la prestacin de servicios, en particular en el mbito
digital.19 Agilidad significa en este contexto tener espacio para innovar y adaptarse.
El trabajo del Instituto de Gobierno del Reino Unido sobre la reforma de la
administracin20 recomienda emplear un enfoque hbrido para el cambio
organizativo que enfatice la flexibilidad y adaptabilidad ("innovacin"), y mantenga
el compromiso de ampliacin y colaboracin a todos los niveles del gobierno. Ambos
aspectos son visibles en las iniciativas de datos abiertos de la administracin central
sondeadas. Todo empez con el compromiso ampliarlo a todo el gobierno, 21 y se ha
intentado facilitar la colaboracin intra e interdepartamental para hacer avanzar la
iniciativa de datos abiertos.
Un reto clave en varios de los pases sondeados ha sido sencillamente el tamao de
la administracin; el cambio requiere tiempo, y es complicado si no imposible llegar
a todos los interesados de todos los departamentos y agencias que pueden
participar en la iniciativa de datos abiertos.
Si la iniciativa de datos abiertos la ha coordinado una agencia central (como la
oficina del primer ministro o de la presidencia), la flexibilidad es algo que, en cierta
medida, solo se puede fomentar en otros departamentos. Las agencias centrales
que coordinen una iniciativa gubernamental integral pueden no tener la funcin de
publicarla. La agencia central desempea esencialmente una funcin de gestin de
relaciones, convenciendo a los departamentos para que publiquen ms datos y sean
ms flexibles (para mantenerse centrados en la relacin datos-usuario, revisar y
repetirlo sistemticamente, y responder a los comentarios de los usuarios). Por eso
fue difcil obtener ejemplos especficos en las entrevistas de cmo un abordaje
eficiente y gil puede ayudar a la gestionar el cambio organizativo para adoptar
polticas de datos pblicos. Sin embargo, varios encuestados comentaron la
evolucin y adaptacin de sus planes como respuesta a la informacin y
comentarios recibidos, algo importante. Un funcionario de la administracin chilena
coment:
Los planes pueden cambiar mucho. Acabamos de terminar la planificacin
del ao que viene y s que hay cosas que no podremos hacer porque las
19Page, J. et. al, (2011), System error: Fixing the flaws in government IT, Institute for
Government.
20 Page, J. et. al, (2012), Transforming Whitehall: Leading major change in Whitehall
departments, Institute for Government;
21 A excepcin de police.uk: www.police.uk, que s incluy la ampliabilidad pero solo a
police.uk y departamentos con datos complementarios.

37

cosas cambian: hay que poder improvisar e idear otras soluciones. Por
ejemplo, si los encargados de publicar los datos me dicen que la primera
reunin con ellos y la comunidad de usuarios no ha funcionado, tendremos
que cambiar el enfoque. Por suerte, tenemos el problema contrario: quieren
ms. Por supuesto que tenemos una estrategia, pero debemos poder innovar
sin salirnos de ella. Chile
Police.uk, al ser una iniciativa de datos abiertos de una agencia en particular, pudo
incluir directamente la agilidad y la capacidad de respuesta en el servicio que
prestan. Desde el principio, la informacin y comentarios que aportan los usuarios
fue un elemento clave del desarrollo de la plataforma.
El sitio web ha tenido cuestionarios de comentarios desde el primer da.
Participamos en redes sociales, fuimos a plenos de ayuntamientos, dimos
charlas participativas... pero no pudimos satisfacer todas las demandas,
aunque intentamos responder a muchas. Muchos de los avances de police.uk
fueron el resultado de estos comentarios, como tener unos datos ms
precisos y mayor nivel de detalle. Empezamos a incorporar distintos
catlogos para aadir puntos de inters (como centros comerciales,
aparcamientos y cines) y crear una imagen de los datos ms rica. Tambin
empezamos a aadir ms servicios de asistencia y asesora para quienes
usan los datos.

Recomendacin: no se obcequen en un plan de transicin hacia los datos

abiertos desde el principio. Tengan clara la visin a largo plazo de los datos
pblicos, pero deben ser flexibles y responder a los puntos fuertes y
necesidades de los distintos departamentos y equipos. Busquen ejemplos de las
mejores prcticas en la gestin de la transicin a los datos pblicos, y senlos
para ayudar a otros.

38

39

3. Implantar los datos pblicos como prctica habitual de

gobierno
A medida que pasa el tiempo, es difcil mantener el mismo nivel de energa y
entusiasmo por ningn cambio poltico, no digamos por los datos pblicos. Al final,
la iniciativa de datos abiertos debe convertirse en una parte normal de trabajo del
gobierno. Pocos pases tienen sus iniciativas de datos abiertos en esta etapa porque
los datos pblicos son un concepto relativamente nuevo en todo el mundo. Las
observaciones que realizamos al revisar la literatura indican que hay varios
elementos que pueden ayudar a la sostenibilidad a largo plazo de una iniciativa de
datos abiertos y de un movimiento de cambio organizativo ms amplio:
consolidar el cambio con el tiempo institucin por institucin, e
incorporar la formacin continua y observaciones.
En las entrevistas observamos un apoyo considerable a estos conceptos, pero
debido a la relativa "novedad" de los datos libres, se han puesto en prctica pocos
ejemplos de ellos. Hay distintos niveles de apoyo al despliegue de programas de
formacin y capacitacin continua para funcionarios cuyo fin sea ampliar la base
que sustenta los datos pblicos. Los enfoques de formacin que contienen
demostraciones y ejemplos prcticos de colaboracin abierta sobre el uso de los
datos pblicos parecen los ms eficaces.

Lograr que el cambio sea permanente

Hay varias formas de consolidar el cambio organizativo y reducir las barreras
culturales. La OCDE sugiere destacar el valor socioeconmico de los datos libres y
fomentar la colaboracin abierta entre los funcionarios con experiencia y las
administraciones locales que trabajan con los datos a pie de calle, as como crear
nuevas aptitudes que ayuden a implementar los datos pblicos. 22 Otro abordaje
recomendado por la literatura que no se mencion en las entrevistas es facilitar las
visitas de intercambio o comisiones de servicio temporales del personal a
instituciones de referencia que ya usen datos pblicos con el fin de promover la el
aprendizaje y superar la resistencia.23

22 Ubaldi, B., (2013), Open government data: Towards empirical analysis of open
government data initiative, OECD Working Papers on Public Governance, No. 22, OECD
Publishing; Yui, C., Fink, S., (2013) Smaller, Better, Faster, Stronger: Remaking government
for the digital age, Policy Exchange.
23 Ostroff, F., (2006), Change management in government in Harvard Business Review,
84(5), pp.141-147.

40

Varios entrevistados destacaron la importancia de consolidar los "xitos rpidos"

para demostrar el concepto de los datos abiertos y procurarse el apoyo a largo
plazo. Por ejemplo, police.uk aprovech el xito de su proyecto de datos abiertos
anterior, maps.police.uk, para recabar comentarios y justificar las actividades de
ampliacin:
Era vital obtener un xito rpido [proyecto de datos abiertos
maps.police.uk]. Entonces desarrollamos data.police.uk unos tres aos y
medio o cuatro despus de presentar la API original. Ya sabamos que algunas
personas haban desarrollado aplicaciones y sitios web con ella, y otros
estaban abriendo negocios basados en ella y vendiendo los datos. As que,
cuando decidimos cambiar el nombre de todo por el de data.police.uk y
dedicarle ms tiempo y recursos, tenamos muchsimas pruebas de que era
una buena idea desde el punto de vista de la polica, y que era til para el
pueblo, que haba gente usndola y que la acogida sera muy buena. Reino
Unido (police.uk)
Asegurarse de consolidar los xitos rpidos e incorporarlos como parte de la
estrategia de datos abiertos a largo plazo es una de las recomendaciones de la
parte A de este documento. La consolidacin de estos hitos fciles de conseguir
puede ayudar a conseguir respaldo, a ampliar las actividades y a avanzar hacia un
cambio organizativo permanente.24
Sin embargo, con el objetivo de obtener xitos rpidos o seguir el proyecto a
rajatabla, en ocasiones se pasan por alto los aspectos ms arraigados del cambio
cultural. El hecho de no abordar el cambio cultural puede poner en riesgo la calidad
global y la sostenibilidad de la iniciativa de datos abiertos a largo plazo.
Todas las iniciativas estudiadas siguen en la fase emergente, y estn esforzndose
por empezar a incluir el uso de datos pblicos de forma sostenible a largo plazo en
la prctica administrativa. Por ello, no existe un consenso en cuanto a la forma ms
eficaz de consolidar el cambio. No obstante, la literatura ofrece algunas
recomendaciones sobre el desarrollo de capacidades y la oferta de incentivos y
recompensas al personal en base a la innovacin y el impacto. 25Estos temas pueden
ser objeto de un estudio ms detallado a medida que evolucionen las iniciativas de
datos abiertos.

24 Colville, I. et al., (1993), Developing and understanding cultural change in HM Customs and Excise,
in Public Administration, 71(4) pp.549 - 565.Colville, I. et al., (1993), found that a series of small,
continuing efforts at making improvements within HM Customs & Excise was an effective at focusing
attention on the need to solve bigger problems.

25Open Data Barometer: Red Open Data Research, Open Data Barometer Report de 2013, 2013
41

Aprender de las historias de xito

A la hora de consolidar el cambio y ampliar una iniciativa, difundir los conocimientos
y el apoyo a ms ministerios e instituciones puede ser un problema permanente. La
literatura sugiere que relacionar las historias de xito y relevancia es una parte
importante de la consolidacin a largo plazo de los esfuerzos del cambio. 26 Las
historias de xito e impacto pueden surgir al promover la comunicacin sistemtica
con la comunidad de usuarios y otros mbitos de gobierno.
En Macedonia, por ejemplo, el objetivo es desarrollar 10-15 aplicaciones para
exponer y "vender" el valor de los datos pblicos a otras instituciones. Tras darse
cuenta de la brecha que existe actualmente, Macedonia est colaborando con el
Banco Mundial para desarrollar una frmula con la que ayudar a estimar el impacto
estimado de los datos pblicos en distintas instituciones y sectores. Conseguir
ejemplos reales del impacto de los datos pblicos sigue siendo difcil.
Tiene que haber casos y ejemplos de usos reales; por ejemplo, que una ONG
o una empresa ha podido acceder a unos datos en particular, ha creado un
servicio a partir de tales datos en concreto y por eso ha ganado tanto dinero.
As que nos faltan ejemplos reales. Echamos mucho de menos estas cosas
bsicas, estos ejemplos sencillos de casos prcticos o de uso del portal.
Estonia
Tanto los encuestados como la literatura estn de acuerdo en que relacionar
historias de xito e impacto es importante para contextualizar casos comerciales
(institucin por institucin) y hacerlo con frecuencia. El caso comercial debe
adaptarse a cada departamento o institucin para que tenga sentido en el contexto
de la visin general, capacidad y procesos existentes de cada uno. Obviamente, la
historia de datos pblicos ser distinta segn el pas y la cultura del sector pblico.
Busquen y promuevan historias del impacto de los datos pblicos para
ayudar a ilustrar su valor a los responsables gubernamentales de su
implementacin. Ajusten la narrativa del impacto o del "caso comercial" segn los
distintos departamentos para que tenga sentido en el contexto de la visin
general, capacidad y procesos existentes de cada uno.

Mantener la voluntad poltica de apoyo a los datos pblicos

Durante la fase de consolidacin, uno de los problemas ms importantes observado
en muchos pases es mantener la voluntad poltica para que los datos pblicos sigan
siendo prioritarios. Algunos autores sugieren aprovechar los mandatos de los
nuevos cargos electos, los factores externos y la presin, o la demanda de los
26 Kotter, J.P., (1996), Leading change, Harvard Business School Press.
42

ciudadanos o los usuarios.27 En las entrevistas se sugiere que contar con una
ventana poltica es importante durante la fase de lanzamiento de una iniciativa de
datos abiertos, y tambin para avanzar en el programa del cambio. Estonia, Chile,
Corea del Sur, Macedonia y el Reino Unido indicaron que la Alianza para el Gobierno
Abierto ha sido una herramienta til para seguir centrados en los datos pblicos.
Dicho lo anterior, los compromisos internacionales por s solos pueden no ser
suficientes para "fijar" el cambio. Aunque Kenia forma parte de la Alianza para el
Gobierno Abierto, en la actualidad est sufriendo la prdida de inters poltico en los
datos pblicos a nivel nacional. Tras las elecciones nacionales y el cambio de la
administracin, el equipo de datos abiertos ha tenido que empezar otra vez a
ganarse al nuevo gobierno y afianzar el aumento de la capacidad interna de datos
pblicos.
La literatura sugiere otra tctica, como aprovecharse de las fuentes de apoyo
externas de la sociedad civil, los medios de comunicacin y la comunidad
empresarial para mantener el mpetu y la voluntad poltica. 28 Algunos pases
estudiados parecan tener ms xito que otros con este enfoque (p. ej., Chile y el
Reino Unido). En Chile, por ejemplo, estn contactando con la sociedad civil y los
gobiernos regionales para que respalden la ampliacin de los esfuerzos en datos
pblicos por medio de una conferencia regional de datos abiertos con 800
participantes y "hackatones" con organizaciones civiles. Este enfoque podra no
funcionar en todos los pases. Chile, por ejemplo, tiene una cultura civil y social muy
arraigada y un historial de lucha a favor de la transparencia y la responsabilidad.
Este abordaje puede no ser tan eficaz en pases sin una comunidad de datos
abiertos tan consolidada, sin conexin a Internet de alta velocidad o sin
antecedentes de compromiso del estado con la transparencia y la sociedad civil.
Contar con la voluntad poltica y aprovechar el apoyo externo puede ser importante,
pero no suficiente para institucionalizar el cambio a los datos pblicos. Para ello se
requiere un aporte proactivo (y no reactivo) de datos pblicos del gobierno. Tal y
como describi un encuestado estonio:
Lo ms importante es que ahora es ley, por lo que debes tener una muy
buena excusa para no haber subido ah los datos. El problema de Estonia es
que el mercado no prueba nuestras iniciativas de datos abiertos, por lo que
no hay demanda de mercado de datos pblicos. Afrontamos esto como un
problema; sabemos que no se usan masivamente todas las carreteras de
Estonia, pero debe haber carreteras que lleguen a todas partes. Con los datos
abiertos sucede lo mismo: aunque no se usen masivamente, deben estar ah
porque nunca sabes cundo va a necesitar alguien usar los datos pblicos o
27 Abramson, M., Lawrence, P., 2001, The Challenge of Transforming Organisations: Lessons
Learned about Revitalizing Organisations, Rowman & Littlefield.
28 Cabinet Office, H. G. (2012), Open Data: Unleashing the potential, Oficina del Gabinete.

43

pasar por una carretera... Nuestro problema no son los conocimientos

tcnicos, ya que tenemos buena capacidad tcnica, sino ms bien que si no
hay demanda de mercado, (los funcionarios) empezarn a preguntarse por
qu se necesitaba esto.
Promuevan el apoyo externo en el sector industrial, la sociedad civil y el
mundo acadmico para fomentar la demanda continua de datos pblicos.
El apoyo externo puede ayudar a mantener la voluntad poltica de respaldar los
datos pblicos, y ser una fuente valiosa de aprendizaje y dilogo continuados.

Apoyar la formacin continua

La literatura sobre el cambio cultural destaca la capacidad para reflexionar, admitir
los errores y hacer cambios rpido. Lo anterior va estrechamente relacionado con el
seguimiento del progreso segn los parmetros del xito para evaluar los errores y
reflexionar. Varios encuestados recalcaron la importancia de aprender haciendo,
estar preparados para admitir errores y adaptar los planes rpidamente. Como
explica un funcionario del Reino Unido:
Supongo que con la experiencia aprendes qu funciona, y qu va bien o mal
por instinto, no es por tener un plan que puedas adaptar y modificar;
sencillamente, notas qu funciona. Reino Unido (Oficina del Gabinete)
Otro asunto importante que destacar de las entrevistas es la importancia de
reflexionar durante todo el proceso de diseo e implementacin. Ningn funcionario
del gobierno indic que hubiesen empezado con un plan internacional de formacin
o desarrollo de capacidades. Esto puede ser el resultado de las prisas por presentar
portales de datos abiertos con el fin de obtener un xito rpido, o debido a fuertes
presiones externas (como se explica en la parte B). Al darse cuenta de que la
comprensin bsica de qu son los datos abiertos es una laguna que podra estar
ralentizando el progreso, distintos pases estn aplicando la ingeniera inversa y
ofrecen programas de formacin organizativa a sus funcionarios.
Los pases sondeados estn probando distintos enfoques en torno a la formacin
continua. En ellos se incluyen la celebracin de presentaciones y talleres peridicos
con las instituciones que implementen los datos abiertos, periodistas, ONG y los
departamentos de TIC o I+D de universidades para intercambiar experiencias y los
retos de trabajar con datos pblicos (Chile). Adems de utilizar la misma idea de
campamentos de conocimiento de datos, el Gobierno de Kenia tambin usa un
enfoque ms directo: se rene con funcionarios de la administracin, dialogan sobre
los problemas relativos a los datos pblicos y les ofrece garantas.

44

Ofrezcan a los funcionarios la oportunidad de participar en la formacin

continua en datos abiertos. Podra llevarse a cabo mediante formacin en
datos abiertos, traslados a equipos que desempeen segn las "mejores
prcticas" en datos pblicos o talleres habituales. La participacin ayudara a
seguir mejorando y ampliando el alcance de la iniciativa de datos abiertos.

Evaluar los resultados obtenidos con los datos pblicos

Una gran diferencia de los pases sondeados con la literatura es la falta de atencin
al seguimiento y la evaluacin. Teniendo en cuenta que la mayora de iniciativas de
datos abiertos analizadas estn relativamente en sus primeras etapas, hemos
encontrado pocas referencias sobre cmo miden el xito y realizan un seguimiento
los lderes. Este hecho puede ser un reflejo de cmo se present la iniciativa de
datos abiertos. Como en Kenia y Chile, algunas iniciativas de datos abiertos se
presentaron rpidamente para responder a la presin de los superiores, sin tiempo
para desarrollar una estrategia de implementacin detallada que incluyese
parmetros especficos para valorar el xito, ni un plan de seguimiento y
evaluacin. En otros casos, las iniciativas de datos abiertos se desplegaron de forma
orgnica u oportunista. En estas situaciones, se prest poca atencin al tiempo para
definir los parmetros para valorar el cambio cultural en su conjunto.
La red Open Data Research est empezando a pensar ms en definir los parmetros
para valorar el progreso y evaluar las iniciativas en cuanto a cambio cultural e
impacto externo en la sociedad.29 Se necesita trabajar ms en la formacin activa y
la evaluacin de las iniciativas de datos abiertos, incluyendo los aspectos
organizativos, para comprender cmo se produce el cambio. Es demasiado pronto
para decir si el uso de catalizadores ligeros, como la aprobacin de legislacin local,
tendr un efecto goteo sobre el cambio cultural organizativo. La realizacin de
estudios cualitativos, como por ejemplo encuestas a funcionarios, podra ayudar a
supervisar la evolucin de las actitudes y conductas como respuesta a los datos
pblicos con el tiempo.
Incluyan parmetros para poder valorar con frecuencia las actividades de
datos abiertos. Sirven para medir el progreso, de referencia para comparar el
xito y permiten identificar aspectos a mejorar.

Conclusin
29 Consulte http://www.opendataresearch.org/ para ms informacin sobre proyectos de investigacin en
estos mbitos.

45

Los proyectos gubernamentales de datos abiertos, ya sean intra o

interdepartamentales, solo funcionarn correctamente si la administracin facilita la
transicin a la publicacin y uso de datos pblicos.
Integrar la gestin del cambio organizativo en la iniciativa desde su nacimiento
puede ayudar a asimilar una cultura sostenible de datos pblicos. Tambin ayuda a
aumentar el impacto potencial de los datos pblicos en cuanto a crecimiento
econmico, mejora de la legislacin y beneficios sociales y medioambientales.
El sector pblico es grande y los datos pblicos suelen ser un asunto
interdepartamental coordinado por una agencia central con una alta participacin
de medios informticos. Esto implica que la transicin del gobierno al uso y
produccin de datos pblicos no ser un proceso gradual por etapas, sino ms bien
polifactico.
Por tanto, las recomendaciones interrelacionadas descritas en este documento
podran aplicarse combinadas en distinta forma y tiempo para conseguir que el
cambio sea duradero. Van desde describir la visin de cmo pueden solucionar
problemas los datos pblicos, determinar xitos rpidos y conseguir el respaldo de
los altos cargos para que participen campeones a pie de calle del gobierno, animar
a realizar comentarios y ser flexible y responder a las necesidades de distintos
departamentos.
Este documento supone un punto de partida que permite explorar en profundidad
cmo se produce el cambio hacia la adopcin de los datos pblicos en distintos
gobiernos. En los prximos 12-18 meses, por medio de la prxima Red Internacional
de Lderes y otros foros globales, seguiremos estudiando los temas de este
documento y ampliando su alcance.
Sigue habiendo aspectos de la gestin del cambio organizativo hacia el uso de datos
pblicos que necesitan estudiarse en profundidad. Por ejemplo, asegurarse de que
las prcticas y polticas de contratacin y la estructura organizativa no impidan el
cambio es uno de los 10 principios comunes de gestin del cambio que se derivan
de la literatura, pero no lo mencion ningn encuestado. Esto puede ser porque no
se ha actuado en este aspecto de la gestin del cambio, o porque las iniciativas de
datos abiertos an son relativamente demasiado nuevas. Por ello, no presentamos
ninguna recomendacin relativa a recursos humanos o la estructura organizativa en
este documento.
La prxima edicin de este documento es probable que estudie tambin con ms
detalle cmo pueden diferir las recomendaciones sobre el cambio organizativo
segn sean para una agencia central que coordine la poltica de datos pblicos de
todo un gobierno, o para una iniciativa puntual de un departamento en concreto. El
ODI seguir buscando formas de ampliar este primer documento.

46

47

Sobre el Open Data Institute y la Partnership for Open Data

Este documento forma parte de una serie producida por el Open Data Institute como parte
de la Partnership for Open Data (POD), financiada por el Banco Mundial.

Qu son los datos abiertos?

Los datos abiertos son aquellos que publican los gobiernos, empresas y personas
para que cualquiera pueda acceder a ellos, usarlos y compartirlos.

Qu es el Open Data Institute?

El Open Data Institute (ODI) es una asociacin sin nimo de lucro independiente e imparcial
son sede en Londres, Reino Unido. El ODI rene a expertos de referencia mundial de la
industria, el gobierno y el sector acadmico para que colaboren, hagan madurar, promuevan
y estudien nuevas ideas que fomenten la innovacin en datos abiertos. Lo fundaron Sir Tim
Berners-Lee y el profesor Sir Nigel Shadbolt, y ofrece servicios de formacin, asociacin,
investigacin y de asesora estratgica a organizaciones que quieran descubrir las
posibilidades de los datos pblicos.
En sus primeros dos aos de vida, el ODI ha ayudado a obtener ms de 55 millones de
dlares gracias al uso de datos pblicos. Con 24 representaciones en todo el mundo, el ODI
ha formado a ms de 500 personas de ms de 25 pases. En 2014, el ODI form a
funcionarios de pases como Botsuana, Burkina Faso, Chile, Malasia, Mxico, Moldavia,
Kirguistn y el Reino Unido en lo relativo a la publicacin y uso de datos abiertos.

Qu es la Partnership for Open Data?

El Open Data Institute se ha unido con Open Knowledge y el Banco Mundial en la Partnership
for Open Data (POD), un programa diseado para ayudar a los polticos y a los ciudadanos
de pases en desarrollo a comprender y aprovechar los beneficios de los datos pblicos. La
asociacin pretende ayudar a los pases en desarrollo a planificar, ejecutar y administrar
iniciativas de datos abiertos, aumentar la reutilizacin de datos pblicos en estos pases, y
ampliar la base de pruebas que demuestren el impacto de los datos pblicos sobre el
desarrollo. La financiacin inicial provino del Fondo de Donaciones para el Desarrollo del
Banco Mundial (WB DGF).30
Bajo el paraguas de la POD, el ODI ha realizado evaluaciones de preparacin a la
implantacin de datos abiertos, labores de asesora estratgica, formacin y asistencia
tcnica para pases de ingresos bajos y medios de cuatro continentes. En 2015, la POD se
fusionar con la red Open Data for Development (OD4D). Como parte de esta red nueva ms

30 Sitio web de la Partnership for Open Data: http://theodi.org/odp4d

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amplia, el ODI seguir liderando el apoyo a los lderes del mundo para la implementacin de
datos abiertos, y para ello seguir publicando guas prcticas y herramientas de formacin
como esta serie de informes.

Qu opina?
El ODI sigue buscando formas de ampliar este documento y animamos a que las
comunidades de datos abiertos y de desarrolladores dejen sus comentarios. Pngase en
contacto con fiona.smith@theodi.org para decirnos qu opina.
Autores:
Ellen Broad
Fiona Smith
Dawn Duhaney
Liz Carolan
Colaboradores:
Emma Truswell
Kathryn Corrick
Richard Stirling
Editores:
Anna Scott
Produccin:
Phil Lang
Diseo:
Adrian Philpott

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