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2013

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


Volume 1
As mudanas mundiais em curso e seus impactos
sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

ISBN 978-85-60755-53-0

Centro de Gesto e Estudos Estratgicos


Cincia, Tecnologia e Inovao

Dimenses estratgicas do
desenvolvimento brasileiro
Volume 1

As mudanas mundiais em curso e


seus impactos sobre as perspectivas
de desenvolvimento do Brasil

Dimenses estratgicas do
desenvolvimento brasileiro
Volume 1

As mudanas mundiais em curso e


seus impactos sobre as perspectivas de
desenvolvimento do Brasil

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI
Braslia DF
2013

ISBN 978-85-60755-53-0

Centro de Gesto e Estudos


Estratgicos (CGEE)

Centro de Altos Estudos Brasil


Sculo XXI

Organizao Social supervisionada pelo Ministrio da Cincia,


Tecnologia e Inovao (MCTI)

Presidente
Mariano Francisco Laplane

Diretores Pro tempore


Fernando Sarti
Jos Eduardo Cassiolato

Diretor Executivo
Marcio de Miranda Santos
Diretores
Antonio Carlos Filgueira Galvo
Fernando Cosme Rizzo Assuno
Gerson Gomes
Edio/Maisa Cardoso
Diagramao e capa /Eduardo Oliveira
Projeto grfico/Ncleo de Design Grfico CGEE

Catalogao na fonte
C389m
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as
perspectivas de desenvolvimento do Brasil. Braslia, DF : Centro de
Gesto e Estratgicos, 2013.
v.1, 172 p.; il, 24 cm
ISBN 978-85-60755-53-0
1. Economia brasileira. 2. Economia Internacional. 3. Sistema
Financeiro. 3. Desenvolvimento econmico. I. CGEE. II. Ttulo.
CDU 330.34

Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE)


SCS Qd. 9, Torre C, 4 andar, Ed. Parque Cidade Corporate
CEP: 70308-200 - Braslia, DF
Telefone: (61) 3424.9600
www.cgee.org.br
Esta publicao parte integrante das atividades desenvolvidas no mbito do 2 Contrato de Gesto CGEE 3 Termo
Aditivo/Ao: Temas Estratgicos para o Desenvolvimento do Brasil /Subao: Centro de Altos Estudos Brasil Sculo
XXI - 51.51.16 /MCTI/2011.
Todos os direitos reservados pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE). Os textos contidos nesta publicao podero
ser reproduzidos, armazenados ou transmitidos, desde que citada a fonte.
Tiragem: 600 unidades. Impresso em 2013, Grfica Athalaia.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


Volume 1

As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as


perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Superviso
Gerson Gomes

Consultores
Ana Rosa Ribeiro de Mendona
Bruno De Conti
Giuliano Contento de Oliveira
Jos Carlos Braga
Simone Silva de Deos

Equipe tcnica
Mayra Juru G. Oliveira (coordenadora)
Hugo Paulo Vieira
Carlos Antnio Silva Cruz
Luiza Muniz Pinheiro
Marcus Simes

Os textos apresentados nesta publicao so de responsabilidade dos autores.

Sumrio
Apresentao

Captulo 1
A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento
Introduo

9
9

1.

A crise internacional: origens, metamorfoses e perspectivas

10

2.

Economia brasileira: transformaes em curso e riscos


impostos pela crise

16

Consideraes finais

25

3.

Captulo 2
Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica
financeira para a economia brasileira

27

Resumo executivo

27

Introduo

30

1.

As transformaes no sistema financeiro antes da crise

33

2.

Concentrao bancria aps a crise

39

3.

Impactos da crise sobre a internacionalizao das instituies financeiras

50

4.

Mudanas na regulao bancria

57

5.

Consideraes finais

62

Referncias

69

Captulo 3
O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro 71
Resumo executivo

71

Introduo

75

1.

A ascenso da China na economia global

78

2.

O impacto da ascenso chinesa sobre a economia global: o


efeito China

102

"China potncia" versus "Brasil em desenvolvimento"

124

3.

Referncias

160

Glossrio

167

Lista de grficos

171

Lista de tabelas

172

Apresentao
O Centro de Altos Estudos Brasil Sculo XXI surgiu da ideia de se constituir um centro de
excelncia direcionado a dois propsitos principais: o estudo sistemtico e avanado, a partir de
uma perspectiva estratgica e transdisciplinar, das questes estruturais, oportunidades e opes
de desenvolvimento do Brasil, no marco dos desafios postos atualmente pela crise dos modelos
econmicos tradicionais e pela nova configurao da economia internacional; e a elevao da
capacidade tcnica e institucional do Estado brasileiro para planejar e coordenar o processo de
desenvolvimento nacional, mediante a formao e capacitao de quadros, com alto padro de
qualificao e em diversos nveis profissionais e acadmicos, para a formulao, direo e gesto
estratgica das polticas pblicas. Essa ideia nasceu durante a gesto de Aloizio Mercadante no
Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), no ano de 2011. Impulsionada pelo ministro, foi
rapidamente abraada por professores e pesquisadores dos institutos de economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro UFRJ e da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e incorporada
anualmente ao programa de atividades do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) atravs
de seu Contrato de Gesto supervisionado pelo MCTI.
Durante a fase preparatria, desenvolvida ao longo de 2012 e 2013, foram consolidadas as relaes
com os institutos de economia da UFRJ e da UNICAMP e com a Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL) e foram realizadas vrias atividades de pesquisa, debates e disseminao de
informaes. Alm disso, avanou-se no desenho das atividades iniciais de formao e capacitao
de quadros e, no segundo semestre de 2013, materializou-se a primeira etapa do processo de
institucionalizao do Centro, com a formao de uma associao civil e a implantao de seus
correspondentes rgos de governana.
Os trabalhos que ora temos a satisfao de apresentar, nos Volumes I, II e III, como parte do
apoio prestado pelo CGEE a esse esforo de construo do Centro de Altos Estudos Brasil Sculo
XXI, so contribuies originais sobre alguns dos principais componentes da problemtica do
desenvolvimento brasileiro nesse incio de sculo e resultam dos trabalhos de pesquisa realizados
por especialistas e parceiros do Centro ao longo dessa fase preparatria. As publicaes sintetizam,
ainda, os principais debates ocorridos nos seminrios e nas oficinas tcnicas ocorridos no perodo.

Esperamos que sua leitura estimule a reflexo sobre a natureza dos desafios que o Brasil enfrenta na
atualidade e seja apenas a primeira de uma srie de contribuies que o Centro de Altos Estudos
Brasil Sculo XXI possa dar ao aprofundamento e melhor compreenso de questes estratgicas
para o desenvolvimento nacional. Boa leitura!
Mariano Francisco Laplane
Presidente do CGEE

Captulo 1

A crise mundial e os desafios de um novo padro de


desenvolvimento
O presente captulo rene os principais pontos discutidos nos dois mdulos do Seminrio Internacional
A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento promovido pelo Centro de
Altos Estudos Brasil Sculo XXI.
Bruno De Conti1

Introduo
O ainda incipiente sculo XXI j palco de importantes transformaes econmicas, em distintas
rbitas. No mbito internacional, a crise que eclodiu no mercado imobilirio americano em 2007 se
espraiou para outros mercados e pases, metamorfoseando-se em uma crise verdadeiramente global
e ainda longe de uma soluo. No mbito nacional brasileiro, governos que retomaram preocupaes
e aes caras a um projeto desenvolvimentista induziram relevantes avanos econmico-sociais. Se
as reflexes e o planejamento de longo prazo j so tarefas obrigatrias a todo governo nacional, em
momentos de transformaes, como o atual, essa necessidade se torna ainda mais premente. Diante
disso, uma parceria entre o Centro de Gesto de Estudos Estratgicos (CGEE), o Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI), a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), os
Institutos de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e da Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp), deu incio ao processo de criao do Centro de Altos Estudos Brasil Sculo XXI,
convocando ao debate intelectuais, pesquisadores e quadros tcnicos de distintas instituies nacionais
e internacionais, com o desafio de pensar essas mudanas, refletir sobre suas causas, compreender o
momento atual e delinear as perspectivas para o futuro. O objetivo do Centro a realizao de estudos
de alto nvel sobre o desenvolvimento brasileiro e a formao de quadros de direo estratgica do
Estado para o Brasil e para pases da Amrica Latina. O intuito maior contribuir para a formulao
1

Professor do Instituto de Economia da Unicamp


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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

de uma agenda governamental para o desenvolvimento. Em momentos de crise, essa agenda tem
responsabilidade exacerbada pelos desafios, de um lado, de evitar os possveis problemas gerados pela
crise e, de outro lado, de traar novos rumos, diante das oportunidades que se abrem em um contexto
de transformaes. O presente captulo sumariza os principais pontos apresentados e discutidos
nos dois mdulos do Seminrio Internacional A crise mundial e os desafios de um novo padro de
desenvolvimento, promovidos pelo referido Centro de Altos Estudos.

1. A crise internacional: origens, metamorfoses e perspectivas


1.1 As razes histricas da crise e suas manifestaes
Para entender as mudanas em curso no cenrio internacional, preciso retomar brevemente o
contexto histrico das ltimas dcadas. O fim da Segunda Guerra Mundial e os acordos internacionais
que a sucederam deram incio a um perodo de cerca de trs dcadas em que o capitalismo mundial
conjugou, de certa forma, crescimento econmico, estabilidade financeira, melhoria na repartio
funcional da renda e expanso da proteo e dos direitos sociais. Nos anos 1970, porm, iniciouse um processo de reverso desse quadro, com reduo do custo de mo-de-obra, visando
elevao da produtividade; consequente modificao da relao entre lucros e salrios, em favor
dos primeiros; rebaixamento dos nveis de proteo social; incio de um processo longo e profundo
de desregulamentao financeira, com multiplicao das instituies financeiras no reguladas,
concentrao da estrutura bancria, surgimento de produtos financeiros de alto risco, complexidade
e opacidade, e criao de circuitos financeiros de retroalimentao de uma liquidez abundante
e crescente. Em simultneo, houve importantes alteraes no manejo das polticas econmicas
nacionais, com substituio das polticas de cunho keynesiano por polticas monetaristas, que
passaram a priorizar o controle de preos em relao ao crescimento econmico. Como resultado
de todo esse processo, iniciou-se, nos anos 1980, um perodo de Grande Moderao nos pases
centrais, com preos relativamente estabilizados, mas conjugados a um cenrio de baixas taxas de
investimento e de crescimento econmico.
Esse contexto deu origem, nos Estados Unidos, a um novo modelo de crescimento, com
desacelerao da trajetria de aumento dos ndices de produtividade e das taxas de investimento e
elevao relativa do peso do consumo. Esse modelo foi facilitado embora no seja completamente
explicado por uma sinergia com a China, que supre a economia americana com bens, pela conta
comercial, e com capitais, pela conta financeira.
10

A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

O dinamismo da economia americana nesse novo modelo passou a ser determinado principalmente
pelo consumo, que adquiriu uma caracterstica bastante peculiar, tendo em vista estar assentado
preponderantemente sobre o endividamento das famlias e no sobre a sua renda. As facilidades de
acesso a crdito, proporcionadas pela reorganizao do sistema financeiro em grande medida, o
crescimento das finanas securitizadas e pelo imenso volume de capitais criaram uma dinmica
de endividamento outrora inimaginvel e que contribuiu para a formao de importantes bolhas de
ativos. Esse crdito abundante, conjugado s decorrentes bolhas de ativos e o efeito riqueza gerado
pela rpida valorizao patrimonial, assumiu um papel central na dinamizao da demanda agregada.
Esse fenmeno apresentou-se com intensidade no mercado das novas tecnologias de informao
(dot.com) e, posteriormente, no mercado imobilirio. Relembrando Fisher, porm, a questo crucial
de todo esse processo que ganhos de capital no so de fato rendimentos (capital gains are not
income). Logo, no contexto em que o gasto das famlias est baseado fundamentalmente nesses
ganhos de capital, o colapso dos referidos mercados de ativos faz com que, de forma abrupta, o
endividamento das famlias transforme-se em um grave problema.
Essa dinmica de crescimento induzido por bolhas de ativos, portanto, engendrou crises financeiras
recorrentes, levando inclusive alguns autores proposio da existncia de uma crise financeira
permanente" para Alan Greenspan, the capital crises of the new millenium. O estouro da bolha
imobiliria nos Estados Unidos, porm, apresentou intensidade particular e seus efeitos so to
severos e disseminados que desautorizam a expectativa de que uma nova bolha possa reestimular
a demanda agregada. As famlias e os governos esto excessivamente endividados e os bancos
esto contaminados por ativos de alto risco e cautelosos diante das incertezas. Destarte, o desejo
de desalavancagem dos agentes no indica a existncia de uma fonte de crescimento capaz de
reanimar a economia global.
A crise atual, portanto, no apenas uma crise financeira momentnea, mas decorre da problemtica
da dinmica do crescimento iniciada nos anos 1970. Ademais, ela no se manteve restrita ao seu
pas de origem, os Estados Unidos, mas desdobrou-se em outra grave crise, ainda no centro do
capitalismo mundial, no continente europeu.
Com relao crise europeia, importante perceber que ela no deve ser entendida como mera
continuidade da crise americana. Os acontecimentos do mercado imobilirio americano a precipitam,
mas no a explicam. Mais do que uma crise financeira, a crise da zona euro se explica primordialmente
por um processo de integrao monetria e produtiva assimtrica e inacabada, que aprofundou a
heterogeneidade entre a estrutura produtiva e o grau de produtividade da Alemanha, Holanda
e ustria em relao queles dos demais pases da zona monetria. No contexto de uma moeda
nica e da decorrente impossibilidade de ajuste das taxas de cmbio entre esses pases, o resultado
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Centro de
Altos Estudos
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inevitvel foram desequilbrios crescentes nos balanos de pagamentos dos pases membros, com
subsequentes impactos fiscais de alta monta. A poltica de convergncia das taxas de juros, levada
a cabo no final dos anos 1990, j comeou a causar desequilbrios nos balanos de pagamentos e
dficits fiscais na periferia da zona euro. Com a conformao do espao monetrio comum, nos
anos 2000, os dficits em transaes correntes dos pases da periferia da zona euro passaram a
ser financiados pela conta financeira, mas sem que esse capital entrante fosse direcionado para
investimentos produtivos. Com a elevao dos salrios nesses pases perifricos e sua estagnao
na Alemanha - como fruto das reformas trabalhistas ortodoxas -, as diferenas de produtividade
foram se ampliando, agravando os desequilbrios nos balanos de pagamentos. No cenrio de crise
financeira internacional e diante do desejo de desalavancagem por parte dos agentes privados, os
estados europeus assumem a contraface do processo, conduzindo atual crise soberana. No entanto,
esses estados enfrentam os limites impostos pelo contexto de uma unio monetria, que reduz
enormemente sua autonomia de poltica econmica e, portanto, sua capacidade de enfrentamento
dos problemas. Associado a isso, h um grave problema de governana na zona euro, sobretudo
porque o Banco Central Europeu (BCE) limitado em sua esfera de ao e as questes regulatrias
so definidas no mbito da Unio Europeia como um todo e no apenas da zona monetria. A
questo crucial da crise, portanto, a incompletude do processo de integrao. Essas fragilidades
todas vieram tona em funo das decorrncias da crise americana, mas no foram exclusivamente
causadas por ela.
Nota-se, portanto, que a crise em curso tem um desenrolar desigual e combinado, tendo comeado
no mercado americano das hipotecas de alto risco, mas deslocando-se no tempo e no espao. A
crise foi mudando de forma, assumindo feies diferentes, embora com razes comuns e que no se
encontram apenas na conjuntura atual, mas nos acontecimentos econmicos das ltimas quatro
dcadas. Tendo ocorrido em um perodo de elevada e crescente interconexo entre os mbitos
monetrio, financeiro, produtivo e comercial, e entre os distintos pases e regies do mundo, tornouse uma crise sistmica e global.

1.2 Perspectivas para a economia internacional


Diante de tudo isso, as perspectivas so de uma crise de longa durao. Notadamente, porque,
como visto, no se trata apenas de uma crise imobiliria, de uma crise financeira dos pases
desenvolvidos ou de uma crise de dvida soberana dos pases europeus, mas tambm de uma
crise de queda importante na demanda agregada. O elevado grau de endividamento e o desejo
de desalavancagem dos agentes privados dos pases centrais indicam que a reativao da demanda

12

A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

no dever vir desse setor. Ademais, a crise sucede um momento de superacumulao de capital
em diversos pases, de forma que a capacidade ociosa existente em alguns setores contribui para
desincentivar o investimento. O governo dos Estados Unidos procura reestimular a demanda, mas
suas aes, embora possam ter evitado um quadro recessivo mais grave, tm se mostrado limitadas
no reaquecimento da atividade econmica. Na Europa, a imposio do arrocho fiscal, por parte
da Troica, s contribui manuteno ou mesmo agravamento do quadro recessivo. Os pases
emergentes, embora continuem apresentando taxas de crescimento maiores do que os centrais,
tm sido tambm afetados pela crise, evidenciando que no h o descolamento (decoupling) de
seu dinamismo em relao quele das economias centrais, como propunham alguns economistas.
Os prognsticos so distintos, variando desde o temor da grande depresso do novo milnio
at projees menos pessimistas, mas relativamente consensual que o crescimento da economia
mundial nos prximos anos dever ser menor do que aquele verificado at 2007.
Associa-se a esse prognstico a constatao de um movimento de desacelerao do comrcio
internacional. Isso ocorre como decorrncia direta da prpria desacelerao da economia mundial,
mas tambm como fruto do anseio de muitos pases (e, sobretudo, dos Estados Unidos) de reverterem
ou reduzirem seus dficits comerciais. Nesse contexto, ganham vigor as polticas de protecionismo
comercial, que podem ocorrer por meio de quotas e tarifas ou por meio da manipulao cambial.
Outro efeito possvel da desacelerao da economia mundial e do comrcio internacional relacionase trajetria dos preos das commodities. pouco provvel que ocorra uma queda acentuada
nesses preos, restabelecendo os termos de troca verificados nas ltimas dcadas do sculo XX.
Entretanto, dependendo da profundidade da desacelerao mundial e da intensidade das eventuais
alteraes na composio da demanda chinesa, poder haver impactos, por exemplo, sobre o
preo de minrios e alimentos. Como consequncia, pode haver deteriorao dos termos de troca
dos pases cuja pauta exportadora bastante concentrada nesses bens, com impactos sobre suas
balanas comerciais.
Na esfera financeira, a expectativa de uma volatilidade crescente dos fluxos de capital. Por um
lado, a manuteno das taxas de juros dos pases centrais em patamares historicamente baixos,
associada s demais polticas monetrias expansivas, sobretudo nos Estados Unidos, determinam
um excesso de liquidez em mbito internacional. Por outro lado, as incertezas inerentes a um
contexto de crise internacional geram uma ameaa constante de movimentos sbitos de fuga
para a qualidade. provvel, portanto, que se verifique nos prximos anos a alternncia desses
momentos de excesso de liquidez e de fuga para a qualidade. Aos pases emergentes, portanto,
sero necessrias aes que impeam os efeitos nefastos dessa volatilidade dos fluxos de capital
sobre os preos macroeconmicos em especial, sobre as taxas de cmbio.
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Essas polticas de cunho nacional tm se mostrado mandatrias, pois a necessria reforma do


Sistema Financeiro Internacional, para ampliao da regulao sobre os fluxos de capital, no parece
prxima. No tocante s instituies financeiras, o Acordo de Basileia III necessrio, mas insuficiente
para dar mais estabilidade ao sistema. Ainda que ele seja efetiva e amplamente implementado,
outras medidas regulatrias so recomendveis, no apenas sobre as instituies financeiras, mas
tambm sobre as agncias de avaliao de risco.
Nesse contexto em que se acentua o carter nacionalista das polticas monetrias e cambiais,
tornam-se inevitveis os questionamentos com relao ao Sistema Monetrio Internacional em
vigor. inegvel que o dlar americano continua sendo a moeda-chave do sistema e que em um
horizonte de curto prazo no h nenhuma outra moeda capaz de substitu-la nas funes que
desempenha na economia internacional at mesmo porque a zona euro est em xeque e a China
mantm controles estritos sobre sua conta financeira. Por outro lado, h autores defendendo que
a manuteno do dlar como a moeda reserva da economia mundial no mais possvel, tendo
deixado de ser funcional para o sistema e, pelo contrrio, explicitado crescentemente as suas
contradies o que fica evidente pelos imensos volumes de reservas internacionais acumulados
hoje em diversos pases. Despontam tentativas, por parte dos pases emergentes, de reduo de sua
dependncia em relao ao dlar, sobretudo por meio de acordos bilaterais e mecanismos de swaps
entre suas prprias moedas. Resta saber se esses esforos sero aprofundados no futuro ou se o
dlar permanecer ocupando seu papel central no Sistema Monetrio Internacional.
importante notar, porm, que essas iniciativas nacionais para a realizao de reformas no arcabouo
internacional no fazem seno evidenciar as insuficincias da institucionalidade global para enfrentar
e dar respostas aos problemas sistmicos mundiais. Os mecanismos de governana global no tm
sido capazes de lidar com a dimenso da crise e das reformas necessrias. No mbito do G20, os
debates avanam lentamente, sendo muitas vezes travados pelos interesses nacionais divergentes.
Seja no tocante esfera financeira, seja na rbita do comrcio internacional ou ainda nas questes
monetrias, verifica-se uma ausncia de coordenao global. Como resultado inevitvel, as polticas
de cunho nacionalista ganham vigor, ampliando o grau de competitividade internacional nessas
mais distintas reas.
No que concerne ao mercado de trabalho e aos direitos sociais, os efeitos da crise so ainda mais
preocupantes. Em realidade, o modelo dos trinta anos gloriosos, baseado no emprego direto e formal,
em tempo integral, com proteo social e organizao sindical deixou de ser referncia desde os anos
1980, no bojo das transformaes econmicas liberalizantes discutidas acima. Em substituio a esse
modelo, teve incio, em praticamente todo o mundo, um processo de precarizao do mercado de
trabalho, com subcontrataes, terceirizao, empregos a tempo parcial, sem proteo social e no
14

A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

sindicalizados. A ecloso da atual crise econmica em um mercado de trabalho j fragilizado gerou


de maneira imediata uma destruio massiva de empregos em boa parte dos pases centrais e queda
acentuada dos salrios mdios. Nos pases da periferia europeia, a situao ainda mais dramtica,
uma vez que o arrocho fiscal impe quedas adicionais nos empregos e salrios mesmo os pblicos
e nos nveis de proteo social. Os dados histricos, porm, no corroboram as teorias defensoras
da desregulamentao do mercado de trabalho como mecanismo hbil para o aumento do nvel
de emprego. Pelo contrrio, a ocorrncia de um quadro recessivo aprofundado por medidas de
austeridade no contexto de um mercado de trabalho precarizado tem impactos extremamente
negativos sobre os trabalhadores e sobre toda a estrutura social. Nos pases europeus em crise, os
principais impactos, do ponto de vista individual, sero sobre sade, seguridade, oportunidades de
carreira e condies de vida em geral. Do ponto de vista social, o aumento das desigualdades e da
excluso social, a reduo da coeso e da participao populares e, em ltima instncia, um declnio
da prpria democracia.
A crise atual, como se nota, tem imensas propores e mltiplas dimenses, no sendo possvel,
neste momento, vislumbrar seu fim. O que se pode antecipar, no entanto, que grandes crises geram
grandes transformaes na ordem econmica internacional. O ponto central que o mundo parece
viver hoje um dficit de coordenao global, fazendo com que a direo dessas transformaes seja
ainda bastante incerta.
Diante desse cenrio de crise internacional, as anlises sobre o quadro brasileiro exigem rigor
exacerbado, para uma compreenso adequada dos desafios histricos que se colocam. Por um
lado, importante estar atento a essas transformaes globais, possvel reconfigurao da ordem
internacional, ao papel dos pases emergentes, da Amrica Latina e do Brasil nesse novo contexto.
Por outro lado e de forma associada , necessrio um acompanhamento minucioso das questes
domsticas, considerando que o Brasil tambm vive um momento histrico, de transformaes
econmicas e sociais bastante importantes.

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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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2. Economia brasileira: transformaes em curso e riscos


impostos pela crise
2.1 Mritos e desafios do novo modelo brasileiro
De 1930 ao incio da dcada de 1980, o Brasil viveu seu mais prolongado perodo de
desenvolvimentismo. Nesse perodo, houve apenas dois intervalos mais liberais, sob os governos
Dutra e Castello Branco, mas que foram relativamente breves. No restante do perodo, preocupaes
desenvolvimentistas influenciaram a atuao governamental e, sobretudo, as polticas de promoo
de um processo de industrializao. A crise da dvida externa, no incio dos anos 1980, alterou essa
tendncia e, pelas duas dcadas seguintes, o Brasil viveu uma era que pode ser caracterizada por
uma busca quase irrestrita pela estabilidade macroeconmica; o grande problema que essa busca
mostrou-se inibidora do crescimento. O pagamento da dvida externa e o controle do processo
hiperinflacionrio tornaram-se prioritrios e o pas no conseguiu manter os padres pretritos de
crescimento. Como parte dessa era, ocorreu, nos anos 1990, a adeso tardia, mas intensa ao
neoliberalismo, interrompendo o processo de industrializao por mais de uma dcada. A partir de
2003, no entanto, a situao comea a se alterar, havendo, em alguma medida, uma retomada do
desenvolvimentismo, com foco prioritrio na questo social.
Esse novo padro, que se origina em 2003, beneficia-se da acelerao do crescimento da economia
chinesa e, sobretudo, da exploso de sua demanda por alimentos e energia, que contriburam
fortemente para a melhoria das contas externas brasileiras no s pelo aumento das quantidades
exportadas, mas tambm pela melhora dos termos de troca, oriunda do aumento dos preos das
commodities. bem verdade que a ortodoxia da poltica macroeconmica deste primeiro Governo
Lula pode ter subaproveitado os possveis ganhos deste contexto internacional favorvel, mas
tambm inegvel que neste momento tem incio um movimento de reorientao do dinamismo
da economia brasileira para o seu mercado domstico. Esse processo, ainda que tmido em seus
anos iniciais, foi comandado principalmente pela distribuio de renda induzida pelo Programa
Bolsa-Famlia, pelos aumentos no salrio mnimo, pela introduo do crdito consignado e pela
valorizao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Estavam a gestadas, portanto, as duas principais conquistas do Brasil nos ltimos dez anos e
que se mostram hoje fundamentais no combate aos efeitos da crise internacional , quais sejam, a
reduo da vulnerabilidade externa e as melhorias na rea social. Em ambas as frentes, as conquistas
foram sendo acentuadas ao longo desses dez anos.
16

A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

No que diz respeito ao setor externo, foi possvel um acmulo de reservas internacionais sem
precedentes, em grande medida, em funo da supracitada elevao dos preos das commodities
e da abundncia de liquidez internacional. Esse acmulo de reservas e a decorrente reverso do
endividamento externo lquido reduziram enormemente um dos problemas clssicos da economia
brasileira e de praticamente todas as economias perifricas , a vulnerabilidade externa. As crises
internacionais pretritas transformavam-se inevitavelmente em crises de balano de pagamentos no
Brasil, com grande risco de tornarem-se crises cambiais. Isso ocorrera no modelo primrio-exportador,
no modelo de substituio de importaes e, mais recentemente, no Governo Fernando Henrique
Cardoso. O grande problema, que essa crise no balano de pagamentos aborta o processo de
desenvolvimento eventualmente em curso. Na corrente crise, pela primeira vez em mais de um
sculo, isso no ocorreu, evidenciando que o pas est menos vulnervel do ponto de vista externo.
No que diz respeito s questes sociais, verificou-se, nos ltimos anos, uma expressiva reduo da
pobreza e uma considervel melhoria na distribuio de renda no Brasil. inegvel que a questo
social segue sendo delicada no pas e a reverso do quadro histrico de pobreza e desigualdade
requerer esforos adicionais e contnuos. Mas tambm patente que as polticas supracitadas, de
ampliao e capilarizao do Programa Bolsa Famlia e de aumento real do salrio mnimo dentre
outras tiveram importantes efeitos sobre a elevao da renda das classes mais baixas.
O mais importante resultado desse processo de elevao do poder de compra das classes mais
baixas foi a determinao de um padro de crescimento com carter fortemente endgeno.
Engendrou-se um processo de crescimento econmico com distribuio de renda que se assentou
fundamentalmente no dinamismo do mercado interno de consumo de massas. A elevao da renda,
conjugada ampliao e facilitao dos mecanismos de crdito, propiciou taxas de crescimento
h muito tempo no verificadas. Nota-se, ento, que embora o front externo pr-crise tenha sido
efetivamente favorvel, o crescimento econmico brasileiro desde 2003 no se restringiu a esse
impulso vindo de fora, mas houve a endogeneizao de parte desse dinamismo. Em decorrncia
da acelerao econmica, as receitas pblicas tambm aumentaram, possibilitando a ampliao
das polticas sociais a despeito da manuteno de elevados supervits primrios. Tambm como
consequncia do crescimento da demanda seja ele oriundo do aumento das exportaes ou
do consumo agregado , elevam-se os investimentos, no apenas em nveis absolutos, mas
tambm como percentual do Produto Interno Bruto (PIB). O investimento pblico notadamente
aquele relacionado ao setor petrolfero teve papel central nesse processo, elevando-se de forma
ininterrupta entre 2004 e 2010.
Nota-se, ento, que o contexto de abundncia de liquidez internacional e de ampliao das
exportaes, verificado em boa parte da dcada passada, favoreceu, mas no foi o nico responsvel
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pelo crescimento econmico verificado no Brasil. Aproveitou-se do impulso externo para a realizao
de mudanas estruturais internas, que impactaram fortemente na composio dessa demanda
agregada. Como resultado, consolidou-se um novo padro de crescimento, menos apoiado no setor
exportador e mais dependente do consumo e do investimento. A partir de 2006, por sua vez, notase uma queda no peso das exportaes na composio da demanda agregada brasileira o que
particularmente importante em um momento de crise internacional, j que relativiza seus efeitos
sobre a economia domstica. Se muitos pases emergentes esto atualmente se esforando para
reduzir a dependncia das exportaes, para reduzir os efeitos do quadro externo desfavorvel, o
Brasil comeou esse processo antes mesmo da ecloso da crise.
A despeito de seus inegveis mritos, esse novo padro acompanhado por alguns desafios que
so centrais para a economia brasileira e que merecem anlises, pesquisas e discusses. O primeiro
deles, diz respeito ao risco de reprimarizao da estrutura produtiva brasileira. A reconfigurao
da diviso internacional do trabalho e, sobretudo, o novo papel da China na economia mundial
, associada sustentao dos preos das commodities em patamares historicamente elevados e
a uma opo no Brasil que segue ou ao menos seguiu, durante algum tempo uma linha de
menor resistncia tem determinado a elevao da importncia relativa dos setores mais fortemente
baseados em recursos naturais. Trata-se de uma especializao baseada em vantagens comparativas
estticas, mas que, no longo prazo e sob uma perspectiva dinmica, podem ser prejudiciais ao
desenvolvimento nacional. Sobretudo na pauta exportadora brasileira, esse possvel fenmeno de
reprimarizao se mostra evidente, exigindo ateno por parte do governo nacional.
Um segundo ponto permeado por polmicas e que merece ateno diz respeito existncia ou no,
nos ltimos anos, de um processo de desindustrializao na economia brasileira. A produo do
setor industrial tem progressivamente cado, como proporo do PIB, assim como a participao do
emprego industrial no total dos postos de trabalho do pas. No entanto, o crescimento das sinergias
intersetoriais, o aumento da terceirizao no mercado de trabalho, a tendncia internacional
ampliao da importncia do setor de servios, dentre outros fenmenos, devem ser includos na
anlise desse processo, relativizando sua gravidade. De toda maneira, inquestionvel que a equao
verificada em boa parte da dcada passada, no que diz respeito aos preos macroeconmicos,
foi bastante prejudicial indstria nacional, uma vez que os juros elevados desestimularam o
investimento produtivo e a baixa taxa de cmbio reduziu a competitividade dos produtos nacionais.
A reverso desse quadro no Governo Dilma, com a queda das taxas de juros e a manuteno da taxa
de cmbio em um patamar mais elevado, reflete uma preocupao com esse possvel fenmeno
de desindustrializao e, aliada a outras medidas de elevao da competitividade, pode ter efeitos
positivos sobre o setor industrial nacional.

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A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

No mercado de trabalho brasileiro, houve ganhos indiscutveis desde 2003, mas h tambm aspectos
de preservao de uma estrutura precarizada. Dentre os ganhos, o maior deles , certamente, a
pronunciada queda na taxa de desemprego. Os esforos para a reduo da pobreza passam por
polticas assistenciais, mas no h dvida de que a forma mais sustentada de reduzi-la a gerao
de emprego, que foi verificada no pas como um todo, mas com destaque para algumas regies
relativamente menos desenvolvidas especialmente, a regio Nordeste. Alm disso, verificou-se
um processo de aumento importante no grau de formalizao do mercado de trabalho como fruto
do prprio crescimento econmico, mas tambm de aes do Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE). Por outro lado, algumas caractersticas histricas do mercado de trabalho ainda no foram
transformadas, tais como sua flexibilidade, alta rotatividade, elevado grau de terceirizao, jornada de
trabalho intensiva e extensivamente extenuante e ganhos salariais reais na mdia ainda inferiores
ao aumento da produtividade. Por fim, necessria ateno para que as medidas destinadas ao
aumento da competitividade do setor produtivo nacional no impliquem ameaas manuteno
e mesmo expanso da seguridade social do trabalhador brasileiro.
De toda maneira, a despeito das ponderaes acima realizadas, as conquistas dos ltimos dez anos
autorizam a proposio de que um novo padro foi instaurado no Brasil, notadamente em funo
da adoo de um modelo de crescimento econmico com distribuio de renda. Como visto acima,
no entanto, o capitalismo mundial vive uma das maiores crises de sua histria, com o contgio de
distintos mercados, o espraiamento por todo o globo e uma prolongao temporal ainda difcil
de ser mensurada. Mesmo que contem, em alguma medida, com uma dinmica prpria, os pases
emergentes tm sofrido os efeitos dessa crise, mostrando que o descolamento (decoupling) absoluto
em relao dinmica dos pases centrais uma inverdade. As anlises sobre o Brasil, portanto,
devem atentar para os impactos da crise internacional sobre a economia e a sociedade nacionais,
procurando perceber as conquistas que esto sendo mantidas, aquelas que sofrem abalos e os riscos
que se apresentam para o futuro.

2.2 Desafios impostos pela crise internacional


Como antecipado, a reduo da vulnerabilidade externa verificada na ltima dcada permitiu que a
crise internacional no se transformasse, como usualmente, em crise de balano de pagamento e em
crise cambial no Brasil. Nem na conta comercial, nem tampouco na conta financeira, os impactos
da crise foram muito graves. Uma eventual ampliao da volatilidade dos fluxos internacionais
de capitais nos prximos anos poder exercer presso sobre a conta financeira, mas as reservas
acumuladas configuram um importante instrumento de defesa contra essa potencial instabilidade.
Na esfera cambial, a despeito de alguns movimentos de sbita depreciao em momentos de
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agudizao da crise internacional , a taxa de cmbio manteve-se relativamente controlada e, no


ano de 2012, apresenta uma estabilidade que h muito tempo no era verificada.
No que diz respeito ao financiamento externo, a crise internacional teve efeitos negativos sobre
o Brasil, reduzindo os volumes disponveis para as empresas privadas. No entanto, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) adotou postura fortemente anticclica,
compensando a tendncia de contrao dos volumes de crdito disponveis na economia brasileira.
O Brasil um dos nicos pases do mundo que conta com trs grandes bancos pblicos, fator
absolutamente crucial para o enfrentamento da crise. O conjunto da estrutura bancria brasileira
tambm no foi severamente atingido pela crise, por ser mais rgido e saneado que o de muitos
outros pases emergentes.
A ao anticclica do governo brasileiro no foi restrita questo creditcia, mas verificou-se
tambm em outros mbitos, notadamente nos gastos pblicos e isenes fiscais visando ao
estmulo da demanda agregada. Como resultado dessa ao governamental, mas tambm de um
modelo que, como visto acima, foi bem sucedido na endogeneizao do dinamismo econmico
baseado preponderantemente no consumo de massas , verificou-se alguns anos de crescimento
econmico no Brasil, a despeito da desacelerao da economia internacional. Nos anos de 2011 e
2012, o crescimento brasileiro foi relativamente baixo, mas espera-se que seja retomado em breve
um ritmo sustentado de crescimento mais elevado.
A tarefa mais urgente e mais difcil em um contexto de crise indubitavelmente a manuteno
dos nveis de emprego e renda e, nesse quesito, o Brasil tem se mostrado bem sucedido. Apesar
da desacelerao do ritmo de gerao de postos de trabalho, ao menos no houve reverso do
quadro e as taxas de desemprego tm se mantido em um patamar historicamente baixo. Da mesma
maneira, a crise no tem gerado reduo na renda das famlias, ao menos at o presente momento.
De toda forma, essencial perceber que as conquistas sociais dos ltimos anos ainda no esto
asseguradas quando se transfere a anlise para uma perspectiva de longo prazo. Por maior que
seja a capacidade da economia brasileira de resistir aos efeitos nefastos da crise internacional, o
risco de reverso dessas conquistas no est completamente afastado do horizonte. A progresso
em termos sociais deve ser acompanhada pela construo de uma resilincia social, para que as
conquistas se sedimentem. Crises anteriores demonstram a baixa resilincia social no pas: como
decorrncia da crise da dvida externa, o PIB per capita brasileiro comeou a se reduzir nos anos 1980
e levou cerca de 15 anos para retornar ao patamar pretrito; no mesmo perodo, a taxa de pobreza
elevou-se significativamente e demorou 25 anos para retornar ao nvel anterior. absolutamente

20

A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

crucial, portanto, que as conquistas sociais recentes notadamente, a reduo da taxa de pobreza
e a melhoria na distribuio de renda sejam perenizadas. Em realidade, apesar dos avanos, os
direitos garantidos pela Constituio Federal de 1988 a todo cidado brasileiro ainda no esto
consolidados, exigindo esforos contnuos por parte do governo e da sociedade.
Para a manuteno e continuidade dos avanos sociais, essencial a retomada de um patamar
mais elevado de crescimento econmico. Torna-se importante, portanto, analisar as principais
fontes potenciais de induo do crescimento dos prximos anos. Para tanto, necessrio analisar os
motores do crescimento recente e como eles podem se adaptar ao novo contexto.
Um primeiro vetor de crescimento a demanda internacional por produtos intensivos em recursos
naturais. Como visto acima, possvel que essa demanda sofra reduo nos prximos anos e, em
decorrncia, haja alguma queda nos preos das commodities , mas a continuidade do crescimento
e do processo de urbanizao da China mesmo que em ritmos menores indica que esse vetor
continuar atuante, ainda que, possivelmente, com fora reduzida.
Um segundo vetor de induo do crescimento o consumo de massas. Principal responsvel pelo
dinamismo verificado na dcada passada, esse vetor pode ter flego adicional. O processo de
reduo das desigualdades, notadamente pela elevao da renda das classes mais baixas ainda pode
ser aprofundado e continuar contribuindo com o crescimento econmico brasileiro. bem verdade
que o grau de endividamento das famlias brasileiras se ampliou muito nos ltimos anos, mas o
consumo de massas como eixo indutor do crescimento continua vlido. O crculo virtuoso de um
padro de crescimento com distribuio de renda no parece esgotado, embora seja conveniente
aprimor-lo constantemente, com a diversificao das fontes de crescimento.
O terceiro vetor com elevado potencial de estmulo ao crescimento o investimento relacionado
infraestrutura. Esse investimento, de carter preponderantemente pblico, foi importante em parte
da dcada passada, mas sofreu significativa queda em 2011, com impacto direto sobre o nvel de
crescimento econmico no ano em questo. O Brasil tem imenso dficit em infraestrutura e, em um
momento de crise, o vetor de induo de crescimento que passe pelo investimento nessa rea deve
mais do que nunca ser ativado, uma vez que seus benefcios econmicos e sociais so imediatos. No
se deve desperdiar a oportunidade de uso da autorizao de no contabilizao dos investimentos
relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) no clculo do supervit primrio.
A caracterstica do investimento pblico como gasto autnomo deve ser ressaltada e, em uma
perspectiva dinmica, at mesmo seus possveis efeitos negativos sobre as contas pblicas tendem a
ser compensados pela elevao do PIB e da arrecadao. Ademais, em lugar de inibir o investimento
privado, o investimento pblico contribuir para a sua elevao.
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2.3 Propostas para a consolidao, a continuidade e o aprofundamento dos


avanos.
Prope-se, em suma, que o modelo adotado nessa nova fase do desenvolvimentismo brasileiro,
qual seja, de crescimento com maior incluso social no se esgotou. Em um contexto de crise
internacional, as atenes devem se redobrar, mas possvel levar o modelo adiante, at mesmo
porque o processo de incluso social no Brasil ainda est longe de consumado. importante, porm,
que esse crescimento no seja induzido meramente pelo consumo, mas tambm pelo investimento.
Devem ser mantidas as polticas sociais e salariais, que estimulam o consumo, mas o investimento
e notadamente o investimento pblico deve se colocar como elemento fundamental.
No que diz respeito ao investimento privado, importante a estruturao de mecanismos de
financiamento de longo prazo. Para tanto, a sustentao das taxas de juros em patamares reduzidos
um passo muito importante, mas que deve ser complementado por outras medidas, principalmente
no que diz respeito mobilizao de recursos.
Alm da manuteno das taxas de juros em um patamar reduzido, necessrio que se persista na
manuteno de outro preo macroeconmico em patamar adequado ao investimento produtivo, a
saber, a taxa de cmbio. A estabilidade cambial verificada no ano de 2012, e que h tempos no era
obtida, foi atingida por meio de medidas tarifrias visando reduo da especulao, de intervenes
nos mercados cambiais, mas tambm porque os prprios agentes privados convergiram na
expectativa de que a taxa seria mantida em um patamar razoavelmente estvel. importante que
essa poltica seja retomada, sobretudo para lidar com as distintas fases das polticas de afrouxamento
monetrio praticadas nos Estados Unidos e no Japo e a consequente volatilidade dos fluxos de
capitais direcionados aos pases emergentes, com consequente presso sobre suas taxas de cmbio.
Com relao indstria brasileira, so recomendveis polticas mais articuladas e firmes para a
defesa do setor. A determinao de um patamar adequado para a taxa de cmbio absolutamente
necessria, mas no suficiente para a promoo do desenvolvimento industrial. No fundo, os
incentivos macroeconmicos so bastante importantes, mas so limitados em seu alcance,
sendo necessrios estmulos focalizados e intervenes especficas em alguns setores. Existem
iniciativas governamentais para a alterao desse quadro, mas a realidade que, nos ltimos anos,
a indstria brasileira perdeu competitividade em diversos setores. Faz-se necessria, portanto, uma
poltica industrial mais ampla e que articule as esparsas polticas em prtica. As agendas meso
e microeconmicas devem ganhar destaque, com vistas promoo de alteraes na matriz
produtiva brasileira. O crescimento induzido pelo consumo de massas no capaz, por si s, de

22

A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

transformar essa estrutura produtiva, sendo necessria uma agenda de poltica industrial com aes
articuladas, combinando as exigncias de ampliar a conexo entre os setores industriais, densificar a
malha produtiva, reduzir o problema de heterogeneidade entre os nveis de produtividade e apoiar
o desenvolvimento de setores industriais mais complexos e de mais alta tecnologia. A hiptese
subjacente defesa dessa poltica industrial mais ampla e articulada a percepo de um risco
relativo sustentabilidade do crescimento econmico em curso, qual seja, de que se as bases
materiais do modelo produtivo no forem substancialmente mudadas, a matriz produtiva pode
tornar-se um entrave para a continuidade desse crescimento no longo prazo.
Em quadros de crise mundial, h ainda um tema que se torna incontornvel para a defesa do
setor produtivo nacional, a saber, o da poltica comercial. Sobretudo no contexto em que a crise
internacional tem origem em um cenrio de desequilbrios globais acentuados, esse tema se recoloca
em pauta. Desde a ecloso da crise, diversos pases e, dentre eles, algumas das maiores economias
do mundo, inclusive os Estados Unidos tm colocado em prtica medidas que visam reverso
ou reduo de seus dficits comerciais. Essas medidas podem ocorrer por intermdio de polticas
comerciais mais tradicionais ou por meio da chamada guerra de moedas, que se trata basicamente
da tentativa de determinao de taxas de cmbio competitivas em diversos pases. Diante disso,
importante que o Brasil no se omita, mas, respeitando as regras da Organizao Mundial do
Comrcio, defenda a competitividade de seu setor produtivo.
Ainda como parte das polticas para o desenvolvimento do setor produtivo nacional, igualmente
importante que tenha destaque a agenda nacional para a cincia, tecnologia e inovao. So
absolutamente cruciais os esforos para a endogeneizaco da tecnologia e do progresso tcnico
na economia brasileira. importante que o Estado tenha papel de protagonismo como um
agente empreendedor e organizador dos mercados. Isso pode ocorrer por meio de uma adequada
regulao e de um controle eficaz de acesso a mercados, de incentivos a programas de Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D), do estmulo s empresas desenvolvedoras de tecnologia e da concesso de
subsdios focalizados. Ademais, tambm importante que a poltica brasileira de cincia e tecnologia
leve em conta os aspectos territoriais e estimule inovaes voltadas ao mercado interno, tendo em
vista que as especificidades locais fazem com que algumas tecnologias desenvolvidas no exterior
no sejam adequadas. A inovao tecnolgica, portanto, deve ser tida como um dos eixos centrais
para o novo padro de desenvolvimento econmico e social que se instala.
Ocioso destacar que neste processo de consolidao de uma agenda nacional de cincia, tecnologia
e inovao, o papel da universidade e das instituies nacionais de pesquisa absolutamente
fundamental. Neste nterim, a valorizao do ensino superior e tcnico nos ltimos anos digna

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de nota. Adicionalmente, a criao de novas universidades federais em todo o pas tem sido
extremamente importante para o desenvolvimento regional e a integrao nacional. Entretanto, a
composio das vagas do sistema brasileiro de ensino superior ainda inadequada, tendo em vista
que cerca de 75% delas esto no setor privado, sendo necessrio reverter esse quadro. A priorizao
de um sistema educacional pblico e de qualidade condio indispensvel para o desenvolvimento
nacional. Para contribuir com esse processo, tambm imprescindvel que as discusses em torno
dos recursos do pr-sal sejam aprofundadas e bem conduzidas. Se mal administrados, esses recursos
podem gerar graves problemas para a economia brasileira, notadamente como decorrncia de uma
possvel e indesejada sobreapreciao do real. Se utilizados de forma sbia, no entanto, esses
recursos podem contribuir enormemente para o desenvolvimento do Brasil, reduzindo ainda mais
o problema da vulnerabilidade externa e, sobretudo, permitindo vultosos investimentos em reas de
interesse estratgico para o pas e, especialmente, em educao.
Nas discusses sobre o pr-sal, nas discusses que envolvem a explorao de recursos naturais e,
em realidade, em todas as discusses sobre o modelo de desenvolvimento brasileiro, fundamental
que se contemple tambm a questo da sustentabilidade ambiental. O desenvolvimento de um pas
requer a preservao de seus recursos no apenas para a atual gerao, mas tambm para as futuras.
Visto que um dos vetores de crescimento da economia brasileira justamente a explorao dos
recursos naturais, como visto acima, essa temtica ganha importncia adicional. Entretanto, para
que a sustentabilidade seja compatvel com o desenvolvimento, igualmente importante aumentar
a agilidade do processo de fiscalizao e de concesso de autorizaes ambientais, para que as
preocupaes ecolgicas no retardem indevidamente investimentos estratgicos e urgentes.
Outra temtica fundamental a qualquer modelo de desenvolvimento a questo agrrio-fundiria. Se
o padro de crescimento posto em prtica atualmente no Brasil vislumbra a reduo das desigualdades
sociais, as discusses sobre a estrutura fundiria devem necessariamente estar na pauta. Trata-se de
uma agenda fundamental a qualquer governo que busque a equidade entre seus cidados.
Por fim, importante tratar da necessidade, no Brasil, de alteraes institucionais que ampliem a
capacidade do Estado de coordenar e induzir o desenvolvimento econmico e social. Recuperou-se,
nos ltimos dez anos, a legitimidade do ativismo estatal e isso foi fundamental para as transformaes
econmico-sociais verificadas ao longo desse perodo. A ampliao dos quadros pblicos foi
tambm um passo importante, at mesmo porque viabiliza o planejamento de longo prazo. No
entanto, h amarras institucionais que atrasam ou mesmo impedem algumas das aes estatais
discutidas. preciso construir pactos sociais-fiscais para permitir que o governo aja concretamente
nas diversas dimenses debatidas (social, produtiva, ambiental, etc). Mais do que isso, necessrio

24

A crise mundial e os desafios de um novo padro de desenvolvimento

fortalecer a capacidade estatal de dar resposta s novas prioridades da agenda pblica; de mobilizar
esforos em uma determinada direo, escolhida pela sociedade. A modernizao da relao entre
Estado e sociedade fundamental, portanto, para a ampliao da prpria democracia, imbuindo o
Estado das condies necessrias para colocar em prtica os anseios da sociedade. Nesse nterim,
uma reforma tributria que aumente a progressividade do sistema e amplie a capacidade de gasto
pblico tambm pode ter efeitos interessantes.

3. Consideraes finais
Como visto, o mundo vive hoje uma crise internacional, multidimensional e que inevitavelmente
ter longa durao. Em momentos de crise e, sobretudo, as de carter profundo, como a atual
, as incertezas inerentes ao futuro ganham importncia adicional. O exerccio de anlise torna-se
ainda mais essencial e as conjecturas so vlidas, mas nebulosas. Parafraseando Joan Robinson, o
mundo est hoje virando uma esquina, sem saber exatamente o que ver do outro lado. Trata-se,
portanto, de uma situao bastante delicada, como poucas vezes visto na histria. Por outro lado,
o Brasil rene hoje condies de enfrentar, de alguma forma, os efeitos dessa crise, o que tambm
uma novidade histrica.
absolutamente necessrio, portanto, que as duas grandes conquistas do Brasil nos ltimos dez anos
se associem e se apoiem. A primeira delas, relativa s questes sociais, deve mostrar sua resilincia;
para tanto, dever apoiar-se na segunda das conquistas, a diminuio da vulnerabilidade externa,
que tem permitido que os efeitos da crise internacional sobre a economia brasileira sejam reduzidos.
Em boa parte dos ltimos anos, logrou-se no Brasil a associao de um crescimento econmico
expressivo, conjugado com reduo da pobreza e distribuio de renda. Chegou agora o momento
de assegurar e demonstrar que essas importantes transformaes so estruturais e no meramente
conjunturais. Igualmente necessrio, mostrar que esse padro de crescimento com incluso social
no um modelo esgotado, mas um modelo que, se associado a outras medidas de estmulo
econmico notadamente o aumento do investimento pblico , seguir contribuindo retomada
que ora se verifica no processo de desenvolvimento do pas.

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Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Captulo 2

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e


possibilidades de poltica financeira para a
economia brasileira
Simone Silva de Deos1
Ana Rosa Ribeiro de Mendona1
Olvia Bullio2

Resumo executivo
Uma grave crise econmica atinge o mundo h aproximadamente seis anos, alastrando-se a partir
de seu ponto inicial, nos Estados Unidos, e desdobrando-se em vrias etapas a partir de ento. A
primeira fase ocorreu em 2007, com o colapso do mercado de hipotecas de alto risco (subprime). Em
2008, com a falncia de grandes bancos, como Bear Stearns e Lehman Brothers, a crise se agravou
e foi necessria uma interveno macia dos bancos centrais e dos governos ao redor do mundo,
diante da exacerbao da incerteza e da paralizao dos mercados financeiros.
Ao final de 2008 e incio de 2009, a incerteza se reduziu. No entanto, a confiana no sistema ainda
estava seriamente abalada, impedindo a recuperao do crdito e a retomada do crescimento,
sobretudo nas economias centrais. Ao longo de 2009, a crise se propagou com fora para a Unio
Europeia e, de forma mais especfica, para a zona do euro, desdobrando-se nos anos seguintes.
Nesse contexto, diversos pases do bloco europeu, como Portugal, Irlanda, Itlia, Grcia e Espanha,
passaram a ter dificuldades de se financiar nos mercados, uma vez que as taxas de juros de longo
prazo de seus ttulos atingiram patamares muito elevados. As origens desta elevao encontram-se

Simome Deos e Ana Mendona so professoras do Instituto de Economia da Unicamp

Doutoranda do Instituto de Economia da Unicamp


Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Centro de
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Brasil Sculo XXI

no aumento da averso ao risco em geral e em seu contgio para instituies financeiras europeias.
Nesse quadro, os mercados passaram a atribuir risco maior a economias que exibiam desequilbrios
estruturais no interior da eurozona.
A partir do incio de 2012 e at o presente, o quadro de aguda incerteza refluiu, refletindo, em parte,
aes mais vigorosas dos bancos centrais. Todavia, as expectativas sobre o futuro so formadas,
ainda, sobre bases muito frgeis, problematizando as decises de gasto, sobretudo o investimento e,
por isso, no se observam sinais de uma retomada econmica mais consistente.
Diante da profundidade, da complexidade e da amplitude da crise em curso, transformaes
importantes esto em andamento, especialmente nos sistemas financeiros. Mudanas relevantes
ocorreram no contexto das aes de enfrentamento da crise. Adicionalmente, alteraes regulatrias,
sobretudo nos mercados bancrios, esto em curso. Essas esto gerando impactos importantes no
desempenho atual das instituies, bem como em suas estratgias futuras, seja para atuao no
mbito domstico, seja no mercado internacional.
O objetivo do presente captulo analisar algumas das principais transformaes nos sistemas
financeiros dos Estados Unidos e da Unio Europeia desencadeadas a partir da crise. Para tanto, expe
em diferentes sees: alguns aspectos das transformaes estruturais que ocorreram nos sistemas
financeiros norte-americano e europeu nas dcadas finais do Sculo XX e no incio do Sculo XXI;
uma anlise dos efeitos da crise sobre a concentrao do setor bancrio nos Estados Unidos e na
Unio Europeia; alguns desdobramentos importantes no que tange internacionalizao bancria;
e uma anlise das novas medidas de regulao e superviso que comeam a ser adotadas nessas
duas reas econmicas e de seus possveis impactos sobre o sistema. Nas consideraes finais, so
salientados alguns movimentos da dinmica recente dos sistemas e, a partir da, busca-se extrair
algumas lies para o caso do Brasil.
Como se sabe, nos Estados Unidos, a desregulamentao iniciada nos anos 1980 estimulou a
concentrao. Contudo, a crise acelerou esse movimento - os ativos dos maiores bancos aumentaram
significativamente durante a crise -, dando mais poder para os bancos grandes demais para falir
(too big to fail) . Observa-se, tambm, que os bancos americanos continuam no jogo das finanas
mundiais, figurando entre os principais atores internacionais. Por sua vez, a implementao da nova
regulao do sistema financeiro norte-americano, o Dodd-Frank Act, est em curso, mas enfrenta
uma srie de embates polticos para sua efetiva aplicao, que se mostra bastante lenta. Esses
movimentos indicam que o problema dos grandes demais para falir no s permanece, como foi
agravado. A anlise tambm aponta que as grandes instituies continuam muito interconectadas,
com exposio de algumas ao risco de produtos financeiros emitidos por outras.
28

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Quanto Unio Europeia, o captulo aponta que a crise tambm aumentou a concentrao no
bloco. A anlise mostra, adicionalmente, que a crise interrompeu, pelo menos momentaneamente,
um movimento de maior penetrao do capital bancrio externo nos pases do bloco europeu.
De fato, aps apresentar tendncia de crescimento de 1997 a 2007, o grau de penetrao de ativos
externos, mas pertencentes aos pases do bloco, nos sistemas bancrios nacionais, caiu em 2008. A
situao diferente no que diz respeito penetrao de ativos bancrios de fora da Unio Europeia
nessa regio. Esta tendncia permaneceu relativamente estvel entre 1997 a 2007, tendo havido
discreta queda para 2008-2009.
No que diz respeito aos efeitos causados pela nova regulamentao (Basileia III), a anlise indica que
o requerimento de capital adicional para as instituies consideradas sistemicamente relevantes,
se de um lado pode inibir a formao, ou mesmo a manuteno, de instituies gigantes, que
se tornam mais custosas, de outro pode, contraditoriamente, incentivar comportamentos mais
arriscados por parte destas. Isto , o capital adicional exigido por Basileia III pode levar os bancos,
especialmente os grandes e sistemicamente relevantes, que necessitaro de capital relativamente
maior, novamente a atividades ligadas ao shadow banking, ou a operaes com custos menores.
No entanto, como a implementao das novas regras ainda levar alguns anos para ser concluda,
cedo para fazer qualquer afirmao mais concreta. possvel que a busca por diminuio de
alavancagem e as exigncias de Basileia III levem os bancos a retrair sua exposio fora de seus
pases de origem, podendo ocorrer desinternacionalizao do sistema financeiro, em algum grau.
Por outro lado, novas instituies financeiras no bancrias podem aumentar sua importncia no
sistema financeiro, oferecendo servios concorrentes aos bancos.
A partir desse novo quadro possvel formular algumas perguntas que ajudem a pensar a evoluo
dos sistemas bancrios: i) os bancos reagiro s novas mudanas regulatrias? ii) Os bancos
reestruturaro seu negcio para linhas mais tradicionais, ou buscaro novas atividades, mais
arriscadas, para garantir a sua lucratividade?
Diante desse novo cenrio, quais os desafios para o sistema bancrio brasileiro? Um aspecto
a ser considerado que, tal como apontado, as novas medidas de Basileia III poderiam inibir a
internacionalizao dos bancos. De fato, esse novo cenrio sugeriria um interesse relativamente
menor dos bancos internacionais pelo mercado brasileiro, tudo o mais constante. Quanto a esse
aspecto, deve ser observado que o grau de abertura/integrao internacional do sistema bancrio
no Brasil ainda relativamente baixo, o que, de fato, protegeu o pas dos efeitos mais severos da
crise. Assim, uma lio de poltica financeira que pode ser extrada e deve ser articulada reflexo
sobre as provveis novas configuraes do segmento bancrio a importncia do capital nacional
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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Centro de
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no sistema. De forma mais especfica, a importncia de um sistema bancrio majoritariamente


ancorado no capital nacional e num sistema de bancos pblicos e, quando articulado politicamente,
que seja, de um lado, gerador de um grau menor de instabilidade e, de outro, capaz de enfrentar o
crise de crdito com um comportamento anticclico.

Introduo
A grave crise econmica que se iniciou em 2007, no centro do capitalismo mundial, e ganhou
dimenses sistmicas em 2008, desdobra-se no presente com repercusses importantes. possvel
apontar diferentes estgios da crise em curso3, buscando salientar momentos e aspectos distintos e
particularmente significativos. Pode-se considerar que a primeira fase foi aquela que teve incio em
agosto de 2007, com o colapso do mercado de hipotecas de alto risco e, de forma geral, dos mercados
de ttulos colateralizados por esses ativos. A resposta poltica, naquele momento, foi basicamente no
sentido de acionar o papel de emprestador de ltima instncia dos bancos centrais, dado que o
mercado interbancrio foi contaminado e no mais conseguia ofertar a liquidez que o sistema requeria.
A segunda fase comeou com a falncia e o posterior resgate do banco de investimentos norteamericano Bear Sterns, em maro de 2008. A partir de ento, aumentou a desconfiana das instituies
financeiras com respeito qualidade dos balanos do setor, levando a uma reduo de liquidez ainda
mais importante no mercado interbancrio e a um maior uso das linhas de crdito dos bancos centrais.
A falncia, sem posterior resgate, do banco de investimentos Lehman Brothers, em setembro de
2008, deu incio terceira e mais aguda fase da crise. Nesse momento, os mercados financeiros
paralisaram, deixando de suprir liquidez e crdito economia. Na esteira desse episdio, muitas
instituies financeiras ao redor do mundo enfrentaram problemas graves e a interveno dos
governos foi macia. Nesse contexto, a atividade dos bancos centrais foi intensa e inovadora, inclusive
porque sua ajuda foi estendida a instituies que at ento no estavam no espectro de sua atuao.
Ao final de 2008, a incerteza se reduziu. Nesse momento, o mercado de emprstimos interbancrios
foi restabelecido e as taxas de juros comearam a cair. Com isso, se iniciou a quarta fase, na qual o
pnico havia passado, mas o crdito continuava restrito e a confiana nos sistemas financeiros estava
abalada, impedindo uma recuperao mais vigorosa, sobretudo nas economias centrais.
3

30

Em Ocampo (2010) feita uma periodizao da crise, a qual serve como referncia e ponto de partida para a que aqui
proposta.

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Em 2009, contudo, um desdobramento importante da crise comeou a se desenhar na Unio


Europeia4 e, de forma mais especfica, na zona do euro. Nesse momento, que inaugurou a quinta
fase, as taxas de juros de longo prazo dos ttulos de Portugal, Irlanda, Itlia, Grcia e Espanha
atingiram patamares muito elevados (Oliveira et al., 2012). As origens desta elevao encontram-se
no aumento da averso ao risco em geral e em seu contgio para instituies financeiras europeias.
Nesse quadro, os mercados passaram a atribuir risco maior a economias que exibiam desequilbrios
estruturais no interior da eurozona e que, at o incio da crise, financiavam tais desequilbrios com
facilidade (Carvalho, 2012).
Entre o final de 2010 e meados de 2011, Grcia, Irlanda e Portugal foram levados a pedir ajuda
financeira internacional. Desde ento, permanecem dvidas acerca da possibilidade dessas
economias realizarem os severos ajustes fiscais que so exigidos em troca da assistncia financeira
prestada. Alm disso, porm no menos importante, especulou-se fortemente acerca da capacidade
de solvncia de outras economias da eurozona, notadamente a Espanha. Vale chamar a ateno para
a institucionalidade peculiar da Unio Europeia, na qual inexistem o Big Bank5 e o Big Government
minskyanos, isto , instituies efetivamente europeias capazes de atuar, prontamente, como
emprestadores de ltima instncia para o sistema financeiro, bem como de estabilizarem a demanda
efetiva, via poltica fiscal expansiva.
At o incio de 2012, uma parcela importante de economistas e analistas de mercado trabalhava
com o cenrio de que a Espanha viesse a pedir ajuda financeira internacional, bem como que haveria
uma ruptura na zona do euro, com efeitos devastadores sobre a economia mundial. Contudo, a
partir de meados de 2012, em parte refletindo aes mais vigorosas do Banco Central Europeu
(BCE)6 , as expectativas tornaram-se menos pessimistas e houve, at mesmo, uma volta de pases
perifricos ao mercado, com as taxas de juros de seus ttulos em queda (Atkins, 2012). Entretanto,
no h expectativas mais robustas de recuperao no bloco.
De outro lado, nos Estados Unidos, tambm no h sinais consistentes de retomada. Ao final de
2012, o impasse nas negociaes entre o governo e o congresso para evitar o chamado abismo

A Unio Europeia conta, atualmente, com 27 membros, sendo que, desses, 17 adotam a moeda nica o euro.

Contudo, deve ser apontado que, no mbito da reestruturao da arquitetura do sistema financeiro europeu aps a crise, uma
das mais recentes (dezembro de 2012) e mais relevantes alteraes aquela que concentrar o poder de superviso dos bancos
relevantes no Banco Central Europeu, ponto que ser discutido mais adiante nesse trabalho.

Atuao mais vigorosa que passou a ocorrer na gesto de Mario Draghi. Pode-se destacar, a ttulo de exemplo, a introduo do
programa de emprstimos de emergncia ativado pelo BCE ao final de 2011, conhecido como LTRO, que distribuiu aos bancos
europeus dois lotes de emprstimos de baixo custo por dois anos.
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

31

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Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

fiscal sintetizava, de alguma forma, as tenses polticas no pas, ao mesmo tempo em que dava
mostras dos limites sobre os quais pode se mover o governo do Presidente Barack Obama.
importante destacar que frente a este quadro de crise mundial que se delineia h seis anos, os bancos
centrais iniciaram programas de poltica monetria no convencionais, assim chamados por fazerem
uso intenso de novos instrumentos de poltica monetria. O banco central norte-americano - Federal
Reserve (Fed) - por exemplo, foi agressivo nas suas novas operaes, uma vez que o instrumento
tradicional de taxa de juros de curto prazo havia atingido o seu limite em dezembro de 2009, quando
chegou a uma banda de 0-0,25% ao ano. Os programas de expanso de liquidez, conhecidos por
quantitative easing, tornaram-se necessrios para evitar um colapso maior do sistema financeiro e
envolvem criao de moeda nova por meio da compra de ttulos pblicos de longo prazo e ttulos
assegurados por hipotecas - Mortgage Backed Securities (MBS). Os objetivos tm sido colocar um piso
no preo desses ativos e reduzir suas taxas de juros. Com esses programas, o balano do banco central
norte-americano passou de aproximadamente US$ 800 bilhes, antes da crise, para mais de US$ 3,5
trilhes, em outubro de 2013.7
Nesse contexto de elevada liquidez decorrente da massiva criao de moeda feita pelos bancos
centrais, os pases perifricos passaram a experimentar uma expressiva entrada de dlares em suas
economias, com a consequente valorizao de suas moedas. O Ministro da Fazenda do Brasil,
Guido Mantega, e a presidente da Repblica, Dilma Rousseff, chegaram a chamar este cenrio de
guerra cambial e tsunami monetrio, em 2012. Em maio de 2013, reagindo a uma declarao
do presidente do Fed, Ben Bernanke, de que poderia comear a retirar os estmulos monetrios
da economia americana ainda em 2013, os investidores comearam a retornar para o mercado
financeiro estadunidense, levando as moedas perifricas a se desvalorizarem rapidamente.
Dessa forma, a instabilidade cambial provocada pelas respostas dos pases centrais crise um
importante desafio para as economias perifricas, em especial o Brasil. Outro desafio diz respeito
atividade econmica da China. Ainda que permanea em ritmo muito mais acelerado que o resto
do mundo, a economia do pas asitico desacelerou em 2012 (crescimento de cerca de 8%, ante 9,2%
em 2011). A expectativa de um crescimento em torno de 8%, novamente, para 2013.
O quadro acima esboado sugere que, diante da profundidade da crise, transformaes estruturais
importantes esto em curso. Essas transformaes esto ocorrendo, por exemplo, nos sistemas
financeiros, quer em funo dos impactos causados pela crise - que levaram a uma maior
concentrao em muitos mercados -, quer em funo da nova regulao sobre as finanas que vem
7

32

Federal Reserve Statistical Release H.4.1 Factors Affecting Reserve Balances.

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

sendo trabalhada em mbito multilateral e nos estados nacionais, bem como em funo das novas
estratgias que sero adotadas pelos agentes capitalistas nesse novo contexto.
O presente captulo tem como objetivos mapear e analisar algumas das transformaes mais
importantes ocorridas no mbito do sistema financeiro internacional desde o incio da crise, com
foco nos sistemas bancrios dos Estados Unidos e da Unio Europeia.
O texto est dividido em quatro sees, alm desta introduo. Na seo de nmero 2, feita
uma anlise sinttica das mais importantes transformaes ocorridas nos sistemas financeiros norteamericano e europeu antes da crise. Na seo 3, faz-se uma discusso dos efeitos da crise sobre a
concentrao do setor bancrio nos Estados Unidos e no bloco europeu. A seo seguinte traz
alguns elementos acerca dos impactos da crise sobre a internacionalizao dos bancos, novamente
analisando os casos norte-americano e da Unio Europeia. Na quinta seo, feita uma anlise
das novas medidas de regulao e superviso que comeam a ser adotadas nessas duas reas
econmicas e de seus possveis impactos sobre o sistema. Nas Consideraes finais, procura-se
identificar os movimentos principais na dinmica recente dos sistemas bancrios analisados, bem
como extrair algumas lies, a partir dessas concluses, para o Brasil.

1. As transformaes no sistema financeiro antes da crise


1.1 Estados Unidos
Na literatura tradicional, os sistemas financeiros so divididos de acordo com o papel das instituies
financeiras nos mercados e pela forma como os agentes se financiam, sendo considerados bank
based ou market based. Contudo, nas finanas contemporneas, h uma grande dificuldade em
classificar os sistemas dessa forma, especialmente o sistema financeiro norte-americano. Observouse de fato, e com mais fora a partir dos anos 2000, uma participao crescente dos bancos nos
mercados de capitais, estimulada pelo fim do Glass Steagal Act8 , em 1999. Todavia, apesar da queda
da importncia dos depsitos desde os anos 1990, os bancos continuam sendo as instituies
diretoras desse sistema e utilizam o mercado de capitais para alavancar suas posies e aumentar

O Glass Steagal Act, medida de regulao adotada nos EUA nos anos 1930, separava as atividades bancrias tradicionais das
atividades de bancos de investimento, a fim de evitar contaminao entre as instituies e contgio. Foi extinta em 1999 pela
Gramm-Leach-Bliley Act, que autorizou a formao de grandes conglomerados financeiros, com atividades diversas.
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

33

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Brasil Sculo XXI

a concesso de crdito, por meio de instrumentos como derivativos e securitizao. Ainda, o


financiamento bancrio, por meio dos mercados interbancrio e monetrio, cada vez maior, e os
servios oferecidos voltam-se para aqueles geradores de taxas.
Assim sendo, o sistema financeiro americano atual melhor caracterizado como market based
banking (Hardie e Howarth, 2011). Neste, os riscos so ampliados e acabam ficando dentro das
prprias instituies financeiras, uma vez que os ttulos emitidos pelos bancos so compradas por
outros bancos em operaes de tesouraria (proprietary trading), sendo usadas muitas vezes como
colateral para captao de recursos no mercado de curto prazo (Financial Services Authority, 2009).
Com o desmantelamento do arcabouo regulatrio que o havia moldado desde os anos 1930,
o sistema financeiro norte-americano sofreu alteraes significativas, sobretudo aps o incio
dos anos 1980. Nesse contexto, houve um aumento no papel dos investidores institucionais, os
maiores demandantes das inovaes emitidas pelos grandes conglomerados financeiros9. Estas
inovaes deram o tom das transformaes estruturais e institucionais das finanas norteamericanas das ltimas dcadas.
O fim da Regulao Q, em 1980, que colocava um teto para o pagamento de juros nos depsitos
bancrios, elevou a concorrncia na captao de recursos no mercado financeiro. Ainda, o fim do
MacFadden Act, em 1994, e do Glass Stegal Act, em 1999, que respectivamente barrava a atuao
dos bancos fora de seu estado e separava a atuao das instituies financeiras em nichos funcionais,
possibilitou a formao de grandes conglomerados financeiros. Observou-se um forte movimento
de fuses e aquisies no sistema financeiro americano a partir dos anos 1980 e 1990, aps as
medidas de desregulamentao. No incio de 1988, o nmero total de bancos nos Estados Unidos
era de 13.400. No incio dos anos 2000, esse nmero era de aproximadamente 8.400 bancos.
Uma alterao importante nas finanas mundiais a partir do final dos anos 1980 e, em particular,
sobre o sistema bancrio, foi a introduo de um novo padro de regulao prudencial, sintetizado
no Acordo de Basileia. O objetivo foi criar uma regulamentao harmonizada internacionalmente,
que nivelasse o campo de atuao dos bancos. Em seu cerne estava a ideia de que os bancos no
deveriam ser impedidos de realizar operaes, mas que estas seriam oneradas de forma diferente,
de acordo com os riscos que implicavam. Introduziu-se, dessa forma, a ideia de requerimento de
capital ajustado ao risco dos ativos como pilar da regulao prudencial.

34

Em perodos de juros baixos, observa-se que essa demanda aumenta, uma vez que os participantes do mercado passam a
buscar instrumentos mais lucrativos do que os vinculados aos juros do banco central.

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Em um comportamento tipicamente inovativo, em parte buscando minimizar os custos introduzidos


pelos Acordos de Basileia e potencializar a concesso de crdito, os bancos acabaram por contribuir
para a conduta de originar e distribuir, uma vez que passaram a concentrar a maior parte de seus
riscos em instituies fora de seu balano, formando o chamado shadow banking system. Outras
instituies usavam esse sistema paralelo para aumentar a sua alavancagem, utilizando derivativos e
sendo contraparte das operaes bancrias. Essa uma importante mudana estrutural do sistema
financeiro norte-americano, com o aumento da participao de no bancos, como fundos e veculos
off-balance sheet, na intermediao financeira. Essas instituies utilizam fortemente o mercado
monetrio de curto prazo para captao de recursos, elevando o risco do sistema como um todo,
uma vez que os instrumentos desse mercado esto sujeitos a corridas (FMI, 2012). O mercado de
asset backed commercial papers (ABCP), por exemplo, foi um dos primeiros a entrar em colapso
na crise, uma vez que esse instrumento era utilizado pelas instituies do shadow banking para
captao de recursos.

1.2

Unio Europeia

A anlise da dinmica do sistema financeiro da Unio Europeia (UE)10 , ainda que inserida no contexto
mais amplo do movimento do capitalismo internacional do perodo , evidentemente, marcada
pelas caractersticas da integrao no prprio bloco. Nesse longo processo de adensamento e
alargamento da integrao, que teve incio na dcada de 1950, cabe mencionar dois momentos
cruciais no que tange ao aprofundamento da integrao financeira: a criao do mercado financeiro
nico (Single Financial Market), em 1993, e a introduo do euro, em 1999.
De acordo com Salgado (2010), a criao do Single Financial Market, em 199311, estabeleceu as
condies legislativas e regulatrias para a progressiva emergncia na UE de um sistema bancrio
efetivamente integrado (European banking industry). O objetivo era possibilitar a ao plena dos
bancos em qualquer pas integrante do bloco, de forma a propiciar uma competio mais ampla,
cujos benefcios seriam capturados pelos consumidores: empresas e famlias.

10 O perodo em anlise comea no incio dos anos 1990, a partir de quando aconteceram os movimentos mais efetivos para o
aprofundamento da integrao financeira e monetria no bloco.
11 De fato, as definies fundamentais do single market encontram-se na Segunda Diretiva Bancria, que foi adotada em 1989 e
comeou a ser implantada em 1993. Diretivas so atos legislativos da Unio Europeia que devem ser acatados pelos Estadosmembros e, nestes, implantados via legislao nacional. Contudo, h certa flexibilidade para que estes possam modific-las e
incorpor-las, levando em conta suas especificidades. Isto , o contedo exato da legislao nacional no definido no mbito
das autoridades do bloco, mas pelos Estados ainda que a legislao definida deva ser submetida a UE para que seja assegurada
a consistncia com a diretiva original.
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
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35

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Trs princpios guiaram a abordagem da UE relativamente constituio do mercado bancrio


nico, ou integrado (Murphy, 2000). O primeiro era que cada membro do bloco manteria suas
prprias agncias de regulao e superviso, o que significou uma expressiva desconcentrao
de poder nessa tarefa. O segundo princpio, articulado ao primeiro, que deveria haver mnima
harmonizao em um nvel que fosse superior ao nvel nacional. Isto , os pases teriam suas prprias
regras e entidades de regulao e superviso, desde que uma padronizao mnima no mbito da
UE estivesse garantida.
De fato, como aponta Wahl (2010), um excesso de interveno era considerado nocivo, dado
que o processo deveria ser liderado pelo mercado. Dessa forma, foi construda uma arquitetura
de regulao e superviso extremamente fragmentada. Porm, o aprofundamento da integrao
financeira, principalmente aps a adoo do euro e, sobretudo, a crise, tornaram evidente a
inconsistncia destes princpios. A arquitetura vigente se mostrou inapropriada, pois no foi capaz
de eliminar a arbitragem regulatria praticada pelas instituies financeiras, que surgia devido
existncia de regras e prticas de superviso nacionais distintas (Geus, 2012).
O terceiro princpio que guiou a construo do mercado bancrio nico, de acordo com Murphy
(2000), foi que suas normas seriam implantadas via diretivas da Unio Europeia.
Pontos importantes do modelo de integrao adotado esto sintetizados nos conceitos
de reconhecimento mtuo, ou controle do pas de origem, e passaporte nico. A ideia de
reconhecimento mtuo que os bancos sero regulados pelos seus pases de origem e devero
seguir esta regulao ao atuarem em outro pas-membro do bloco. De acordo com este princpio, a
autoridade regulatria do pas da UE que recebe o banco, proveniente de outro membro do bloco,
reconhece a primazia da nao de origem (Murphy, 2000, p.4).
O conceito de passaporte nico, por sua vez, aponta que um banco que tenha autorizao para
atuar em um pas da Unio Europeia pode atuar em qualquer outro pas, sob a forma de filial, sob
a forma de subsidiria, por meio da aquisio de outro banco, ou ainda de outra forma. O pas que
hospeda o banco, assim, no pode impor a este qualquer tipo de barreira entrada. Isso implica que
um banco proveniente de um pas com leis relativamente mais permissivas em relao atividade
pode operar no pas em que ir entrar nas bases em que julgar mais vantajosas, inclusive exercendo
atividades que so vedadas aos bancos do pas hospedeiro, valendo-se da maior flexibilidade de
que dispe no pas de origem. Dessa forma, tal como aponta Murphy (2000, p.4), os princpios de
reconhecimento mtuo e passaporte nico foram estabelecidos de forma a criar incentivos para

36

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

que o modelo de banco universal passasse a ser a norma em todo o bloco, bem como para que uma
efetiva integrao de capitais e uma consolidao no setor ocorressem.
Contudo, at a criao do euro, em 1999, as operaes transfronteirias dentro do bloco estavam
ainda sujeitas ao risco do descasamento de moedas, bem como presena de custos de transao
entre as diferentes moedas. De fato, a introduo do euro foi outro passo de extrema importncia
para o aprofundamento da integrao financeira e mais especificamente, bancria, no bloco.
Conforme Salgado (2010), a criao do mercado financeiro nico (1993), bem como a introduo
do euro (1999) reforaram a motivao para que surgissem e/ou se consolidassem instituies de
grande porte, com atuao em todo o bloco.
O perodo que se estendeu de 1990 a 2001 foi marcado por uma intensa atividade de fuses e
aquisies no setor financeiro12 , que levou a uma maior concentrao no segmento, especialmente a
partir de 1996. De acordo com Salgado (2010), ao longo desses 11 anos (1990-2001), aproximadamente
15.500 empresas do setor estiveram sujeitas tomada de controle. E, de fato, esse movimento se
intensificou na segunda parte do perodo, isto , a partir de 1996. De acordo com o autor, no s o
nmero de operaes de fuses e aquisies cresceu durante a segunda metade da referida dcada,
mas tambm o valor mdio dessas operaes aumentou.
Nesse movimento, chama ateno a interpenetrao entre bancos e companhias de seguros, com
um nmero crescente de bancos na UE combinando as duas atividades de banco comercial e
seguradora em seu cerne, com o provimento de produtos de seguros oferecidos pela rede de
agncias dos bancos comerciais. Tal movimento sintetizado no termo bank-insurance, isto , bancoseguradora, que representou a criao de alguns dos maiores bank-insurance grupos atualmente
existentes, como Allianz-Dresdner13 , Fortis e ING, entre outros (Salgado, 2010, p. 247).
De acordo com Salgado (2010), alm do modelo de banco-seguradora, dois outros formatos foram
adotados por bancos europeus em seu processo de expanso e adaptao ao novo ambiente: o
de banco de investimentos puro (pure-play), bem como o mais tradicional, de banco universal
(universal-banking).
12 De fato, esse movimento no exclusivo do setor financeiro, ainda que mais intenso neste dado o processo de intenso de
globalizao e desregulamentao do setor, aliado melhoria nas tecnologias de comunicao nem tampouco da Unio
Europeia ainda que nesta tenha se articulado a um contexto especfico de modificaes atreladas ao aprofundamento da
integrao regional. Para maiores esclarecimentos nesse ponto, ver Salgado (2010) e Classens e Horen (2012).
13 Em 2008, o banco Dresdner foi vendido ao Commerzbank. Com essa operao, a Allianz se tornou uma das maiores acionistas
do Commerzbank, com participao de aproximadamente 30%. (Fonte: https://www.allianz.com/en/investor_relations/
announcements/ir_announcements/archive_2008/page10.html)
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Os chamados jogadores-puros (pure-players) nas atividades de bancos de investimento se


especializaram em consultoria e em operaes de mercado de capitais (aes e ttulos de dvidas).
Ainda que relativamente menores e sujeitos intensa concorrncia dos tradicionais bancos de
investimento norte-americanos (Goldman Sachs, JP Morgan, Morgan Stanley e Merril Lynch),
antes da crise, algumas instituies de maior porte no mbito da UE tinham se consolidado neste
mercado, tais como o Deutsche Bank14 (Salgado, 2010).
A atividade dos bancos universais, por outro lado, baseada em um relacionamento com os clientes,
sobretudo pessoas fsicas e empresas de menor porte, aos quais so oferecidos diversos produtos
e servios (diversas modalidades de crdito, seguros, gerenciamento de ativos, etc). Para tanto,
exigida uma extensa capilaridade. Este o modelo predominante, no presente, na Unio Europeia.
Conforme Salgado (2010) foram os bancos britnicos os primeiros a adotarem esse modelo, seguidos
pelos holandeses e, em menor escala, os franceses.
Contudo, deve-se apontar que a consolidao do sistema bancrio no bloco europeu, ao longo
dos anos 1990, deu-se, sobretudo, no mbito domstico. Como resultado de operaes de fuses e
aquisies, alguns grandes bancos nacionais formaram-se, tais como BSCH e BBVA na Espanha; Banca
Intesa, Unicredito e Sao Paolo IMI na Itlia; BHV na Alemanha; e BNP Paribas e Crdit Agricole-Crdit
Lyonnais na Frana. Num segundo estgio, aps a introduo do euro, houve uma reorientao
marginal desse movimento em direo a um maior nmero de operaes transfronteirias dentro
da UE (Salgado, 2010, p.250).
Em termos nacionais, ainda de acordo com Salgado (2010), o percentual do setor bancrio
controlado pelos cinco maiores bancos, medido em termos de ativos totais, no mbito da Unio
Europeia, elevou-se de 37,9% em 1980 para 57,1% em 1999. Contudo, percebe-se aqui uma diferena
importante nos diferentes grupos de pases dentro do bloco. Nos pases menores, os cinco maiores
bancos detinham mais do que 50% dos ativos bancrios. Em alguns poucos, como no caso da Sucia,
Holanda, Dinamarca e Blgica, a concentrao era ainda superior, com os cinco maiores bancos
detendo mais do que 75% do total de ativos do setor.
De outro lado, em alguns poucos pases, entre os quais o Reino Unido e a Alemanha, este indicador
era inferior a 30%. De fato, as trs maiores economias da UE (Alemanha, Frana, Reino Unido) tm
setores bancrios relativamente pouco concentrados, com a Alemanha tendo o menor ndice de
concentrao da zona do euro (Salgado, 2010, p.250, 251).

14 Tambm cabe mencionar os bancos suos (europeus, mas no membros da UE) Crdit Suisse First Boston e UBS.

38

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

2. Concentrao bancria aps a crise


2.1

Estados Unidos

Como j apontado, desde o incio do processo de desregulamentao do sistema financeiro norteamericano, nos anos 1980, as fuses e aquisies aumentaram e, assim, o sistema se concentrou ainda
mais em torno de alguns grandes bancos.
Dymski (2012) afirma que a questo do grande demais para falir foi abordada em trs momentos
na histria recente americana: primeiramente, em 1984, quando o ento presidente do Office of the
Comptroller of the Currency (OCC) mostrou preocupaes, em um discurso no Congresso Americano,
sobre o banco Continental Illinois. Depois, foi novamente ponto de debate quando os problemas com
o fundo LTCM comearam a aparecer, em 1998, e, por fim, com o episdio do Lehman Brothers, em
2008. Contudo, apesar das preocupaes que surgiram quando da ecloso da crise financeira, desde
ento os grandes bancos se tornaram ainda maiores e o sistema como um todo, mais concentrado.
O Grfico 1 aponta que a concentrao dos ativos bancrios nos EUA nos maiores bancos aumentou
depois da crise, tanto para os cinco, quanto para os trs maiores bancos. Em 2006, nota-se que os cinco
maiores bancos detinham 28,01% dos ativos totais, enquanto que, em 2010, este valor era de quase
39,87% - um acrscimo de quase 43%. Esse crescimento expressivo do volume de ativos nos maiores
bancos foi resultado de uma srie de movimentos do perodo, tais como: i) processos de fuses e
aquisies, em muitos casos estimuladas e/ou financiadas pelo Federal Reserve (Fed); ii) autorizao
para bancos de investimento tornarem-se holdings bancrias, passando a entrar nas estatsticas
de concentrao e iii) falncia de bancos menores. Entre o incio da crise e dezembro de 2012, 483
instituies bancrias faliram, conforme dados do Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC).

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

45,00
40,00
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00

2006

2007

2008

5 maiores bancos

2009

2010

3 maiores bancos

Grfico 1 Concentrao Bancria nos Estados Unidos 5(1) e 3(2) maiores bancos, de 2006 a 2010, em %
(1) Ativos dos 5 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
(2) Ativos dos 3 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
Fonte: Banco Mundial Global Development Financial Database

A Tabela 1, a seguir, apresenta as principais fuses e aquisies desde o incio da crise, em 2007. Segundo
Dymski (2012), a desregulamentao dos anos 1980 e 1990 levou alguns bancos mdios e regionais a
tornarem-se grandes agentes no sistema financeiro americano, como o Wachovia e o Washington Mutual:
[...] os balanos destes bancos se apoiavam no somente em depsitos, mas tambm em
recursos lquidos do mercado de curto prazo. E estes bancos eram to dependentes do
julgamento do mercado financeiro quanto os bancos de centro financeiro e to vulnerveis a
mudanas de opinio (DYMSKI, 2012, p. 218)
Tabela 1 Principais fuses e aquisies nos Estados Unidos aps 2007
Bank of New York Company

Fuso com o Mellon Financial Corporation em 2007

National City Corporation

Comprado pelo PNC Financial em 2008

Wachovia Corporation

Comprado pelo Wells Fargo em 2008

Countrywide Financial Corporation

Comprado pelo Bank of America em 2008

Bear Sterns

Comprado pelo JP Morgan Chase em 2008

Merrill Lynch

Comprado pelo Bank of America em 2008

Washington Mutual

Comprado pelo JP Morgan Chase em 2008

Fonte: elaborao prpria com base em Dymski (2012).

40

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

A primeira grande instituio a apresentar problemas foi o banco de investimentos Bear Sterns, que
estava extremamente envolvido em securitizaes de hipotecas de alto risco, por meio de alguns de
seus fundos de investimento. Esses fundos comearam a apresentar perdas em julho de 2007 e, em
dezembro do mesmo ano, o banco anunciou o primeiro prejuzo de sua histria, de US$ 854 milhes
no ltimo trimestre. Em maro de 2008, o Bear Sterns foi vendido ao JP Morgan Chase, com auxlio
de US$ 30 bilhes do Federal Reserve. Antes disso, em janeiro de 2008, o Countrywide Financial
havia sido absorvido pelo Bank of America.
A instabilidade do mercado financeiro continuou durante o ano de 2008, com os mercados de curto
prazo secando. Nesse contexto, os fundos que se financiavam nestes mercados e operavam com
ttulos de securitizao de hipotecas de alto risco, como os collateralized debt obligations (CDOs),
tiveram que ser reabsorvidos e as perdas assumidas, afetando os grandes bancos americanos.
O ms de setembro foi o mais conturbado, com: i) a aquisio do Merrill Lynch pelo Bank of America,
no dia 14; ii) a falncia do banco de investimentos Lehman Brothers e a negativa de socorro pelo Fed,
no dia 15; iii) uma corrida bancria de 10 dias contra o Washington Mutual, a maior dentre as Savings
& Loans dos Estados Unidos, que faliu e foi ento comprada pelo JP Morgan Chase, no dia 15; iv) a
autorizao para que os dois grandes bancos de investimento, Goldman Sachs e Morgan Stanley, se
tornassem holdings bancrias e passassem a estar, a partir de ento, sob a regulao do Fed, no dia 21;
v) e a compra do Wachovia pelo Wells Fargo, que foi finalizada em 3 de outubro de 2008.
Essas transformaes na estrutura do sistema americano levaram os grandes bancos a se tornarem
ainda maiores, como possvel observar na Tabela 2. Com exceo do Citigroup, Goldman Sachs e
Morgan Stanley, os ativos totais dos maiores bancos norte-americanos aumentaram significativamente
desde o espocar da crise. O ativo do JP Morgan Chase cresceu aproximadamente 49% de 2007 a
2011; o do Bank of America, 26%; o ativo total do Wells Fargo aumentou impressionantes 139%, da
Metlife15 , 52%; Us Bancorp, 48%; Bank of New York Mellon, 72% e PNC Financial, 117%.
preciso apontar que, com a crise, ficou bastante evidente que havia instituies grande demais para
falir, sendo que nas mais recentes propostas de regulao prudencial (Basileia III) foram inseridos
requerimentos de capital adicional para estas. Por outro lado, como se observou acima, a crise
precipitou uma centralizao dos capitais no setor. Assim, a preocupao com os grande demais
para falir tomou novas propores, dado o aumento do nmero, do tamanho e da importncia
15 Ainda que a Metlife esteja na lista do Federal Reserve entre as 10 maiores holdings bancrias, a empresa anunciou que deve
vender a sua rea de depsitos bancrios para a General Electric Capital, deixando de ter o status de holding e voltando a focar
suas atividades em seguros. Assim, a instituio busca evitar as regulaes mais restritas do Federal Reserve no que se refere
composio de reservas e capital (Bloomberg, 12/12/2012).
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

41

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Brasil Sculo XXI

desses bancos. Nesse sentido, o Financial Stability Board publicou, em 2011, uma lista dos bancos
considerados sistemicamente relevantes e que tero que manter, sob as regras do novo Acordo de
Basileia, maior volume de capital contra ativos. Dentre as 29 instituies da lista, oito so americanas:
i) Bank of America, ii) Bank of New York Mellon, iii) Citigroup, iv) Goldman Sachs, v) JP Morgan
Chase, vi) Morgan Stanley, vii) Wells Fargo e viii) State Street. paradoxal que o prprio processo de
crise e o socorro das instituies com problemas tenham estimulado a concentrao.
Tabela 2 Evoluo dos ativos totais dos 10 maiores bancos norte-americanos 2007 a 2010,
em milhes de US$
Instituio

31/12/2007

31/12/2008

31/12/2009

31/12/2010

31/12/2011

30/09/2012

1 JP Morgan*

1.562.147

2.175.052

2.031.989

2.117.605

2.265.792

2.321.284

2 Bank of America*

1.715.746

1.822.068

2.224.539

2.264.909

2.136.577

2.168.023

3 Citigroup*

2.187.631

1.938.470

1.862.392

1.913.902

1.873.878

1.931.346

4 Wells Fargo

575.442

1.309.639

1.243.646

1.258.128

1.313.867

1.374.715

1.119.796

884.262

849.262

911.330

923.718

949.475

558.563

501.678

539.514

730.905

799.625

846.285

n/d

n/d

770.941

807.698

749.898

764.985

8 US Bancorp

237.615

267.032

281.176

307.786

340.122

340.102

9 Bank of New York


Mellon*

197.839

237.652

212.336

247.159

325.793

340.102

10 PNC Financial

138.976

291.092

269.921

264.284

271.407

301.077

5 Goldman Sachs*
6 Metlife
7 Margan Stanley

* : Instituies consideradas "sistemicamente relevantes" pelo Financial Stability Board


n/d: dado no disponvel
Fonte: The Banker Database e Federal Financial Institutions Examination Council

Algumas outras questes, alm daquelas relacionadas instabilidade efetiva que causam ao setor,
dizem respeito aos bancos grande demais para falir. Uma delas, apontada por Simon Johnson16 ,
est relacionada ao fato dessas instituies acumularem poder muito grande, inclusive para
manipular ndices a seu favor, como no caso recente do banco britnico Barclays com a taxa libor17.
A concentrao tambm possibilita aos bancos cobrarem maiores taxas por servios e emprstimos,
16 Em artigo publicado no jornal Valor Econmico em 19 de julho de 2012.
17 Em junho de 2012, foi divulgado pela imprensa internacional um escndalo envolvendo o banco Barclays na manipulao da taxa
de juros libor, usada como referncia para uma srie de contratos de dvidas no mundo todo, como, por exemplo, hipotecas..

42

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

ainda que, de outro lado, possa levar a um aumento de eficincia pela gerao de economias de
escala e escopo (FMI, 2012).

2.2 Unio Europeia


Ao longo dos anos de 2008 e 2009, na medida em que a crise se desdobrava e se aprofundava,
diversas instituies financeiras no bloco europeu tiveram que reconhecer perdas significativas e
muitas foram objeto de reestruturao. Neste contexto, algumas foram adquiridas por competidores,
outras foram nacionalizadas, em processos que muitas vezes tomaram longo tempo para serem
concludos. Como bem aponta Salgado (2010), estes eventos de reestruturao no foram isolados
e/ou particulares: a crise, originalmente gerada no mercado de hipotecas de alto risco dos Estados
Unidos, ocasionou perdas em praticamente todas as grandes instituies financeiras dos pases mais
relevantes do bloco europeu.
A nacionalizao do banco hipotecrio britnico Northern Rock, em fevereiro de 2008, marcou a
abertura do processo de reestruturao18 . Em julho de 2008, o banco central da Dinamarca anunciou
interveno no Roskilde Bank. Um ms depois, aps ter encontrado dificuldades para achar um
comprador, o banco central dinamarqus anunciou a compra do Roskilde.
Conforme Salgado (2010), o perodo de maior turbulncia nos mercados financeiros da UE ocorreu ao
final de 2008, a partir de setembro. Neste ms, o britnico Lloyds TSB foi forado a assumir o controle
do Halifax Bank of Scotland (HBOS). No final de 2008, muitas outras instituies apresentaram
problemas graves, tendo sido objeto de algum tipo de interveno para reestruturao, ou imediata,
ou nos meses subsequentes. Entre elas esto, no Reino Unido, o Bradford & Bingley; na Alemanha, o
Hypo Real Estate; e na Blgica, na Holanda e em Luxembrugo, o Fortis e o Dexia.
Um quadro mais claro da gravidade da crise no sistema financeiro europeu emergiu quando o Global
Financial Stability Report publicado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), em abril de 2009,
anunciou o total de perdas no mercado financeiro global (US$ 4,1 trilhes) e que, nesse contexto, a maior
parte dessas tinha sido registrada na Europa (US$ 1,4 trilhes), e no nos Estados Unidos (US$ 1 trilho).
A Tabela 3, a seguir, apresenta algumas das principais intervenes ocorridas em 2008 na Unio
Europeia, em funo da crise.

18 Salgado (2010) aponta que, com esse episdio, o Reino Unido enfrentou sua primeira corrida bancria em mais 100 anos.
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
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43

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Tabela 3 Instituies que sofreram interveno na Unio Europeia em 2008

Pas

Instituio

Blgica/Holanda/Luxemburgo

Fortis

Blgica, Frana e Luxmebruto

Dexia

Reino Unido

Northern Rock, RBS, HBOS, Bradford & Bingley

Holanda

ING

Dinamarca

Roskilde

Washington Mutual

Comprado pelo JP Morgan Chase em 2008

Fonte: Elaborao prpria com base em Salgado (2010) e FMI (2009).

Schoenmaker (2011) analisa os impactos da crise sobre a concentrao no sistema bancrio europeu.
Entre 2006 e 2009, o nmero de bancos na UE caiu de 8.507 para 8.358. Esse nmero, contudo, seria
ainda menor (7.938 bancos), indicando maior aumento na concentrao19, se fosse desconsiderada
a elevao no nmero de instituies de crdito em funo de uma reclassificao de vrias
instituies na Irlanda. Dados do Banco Central Europeu apontam que o movimento de diminuio
do nmero de instituies de crdito se manteve nos anos que se seguiram ao transbordamento
da crise: em 2008, atuavam 4.875 instituies, entre instituies de crdito e grupos bancrios, e, em
2012, 4.611 (Tabela 4).20
Por outro lado, o volume de ativos detido pelos 30 maiores bancos21 da Europa era 6% menor em 2009,
relativamente a 2007. Contudo, como aponta o autor, h claramente perdedores e ganhadores nesse
processo. Entre os perdedores, isto , aqueles que experimentaram maiores quedas no volume de ativos
esto: RBS (Reino Unido), Lloyds (Reino Unido), Deutsch (Alemanha), Commerzbank (Alemanha) e
ABN Amro (Holanda). Entre os maiores ganhadores esto BNP Paribas (Frana), Santander (Espanha),
Banque Populaire CdE (Frana), Nordea (Sucia) e Standard Chartered (Reino Unido).
19 Partindo dos dados apresentados pelo EU Strucutural Financial Indicators Report (2013), o autor apresenta duas medidas de
concentrao para o setor: a fatia de mercado dos cinco maiores bancos (chamado de CR5), definido a partir do volume de
ativos, e o ndice de Herfindahl, definido com a soma do quadrado da participao de mercado (volume de ativos) de todos os
bancos do setor. Os dados apresentados no texto so relativos fatia de mercado dos cinco maiores bancos, isto , CR5.
20 A despeito de no ser objeto dessa discusso, no se pode ignorar a elevada queda do nmero de empregados nas instituies
de crdito do bloco europeu. Entre os anos de 2008 e 2012, 222.267 postos de trabalho deixaram de existir. (EU Strucutural
Financial Indicators Report, 2013)
21 Selecionados pelo critrio de capital Tier 1 em 2009, tal como publicado em The Banker.

44

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Tabela 4 Instituies de crdito na Unio Europeia, 2007 a 2010


Nmero de Instituies de
Crdito

2007

2008

2009

2010

2011

2012

4.418

4.488

4.445

4.334

4.294

4.213

457

465

470

436

418

398

Nmero de Instituies de
Crdito

4.875

4.953

4.915

4.770

4.712

4.611

Domsticas

3.874

3.908

3.873

3.731

3.694

3.609

999

1.045

1.042

1.039

1.018

1.003

domsticas/ total

79,50%

78,90%

78,80%

78,20%

78,40%

78,30%

estrangeiras/total

20,50%

21,10%

21,20%

21,80%

21,60%

21,80%

Ativos das Instituies de


crdito ( bilhes)

2007

2010

2011

2012

Instituies de crdito1
Grupos bancrios

Estrangeiras

2008

2009

Domsticas

nd

37.720,00

34.847,34

34.637,94

35.926,24

35.471,89

Grandes3

nd

29.323,00

26.025,96

25.742,47

26.780,48

26.288,76

Mdias

nd

7.405,00

7.832,86

7.822,77

8.061,62

8.062,82

Pequenas3

nd

992

988,52

1.072,70

1.084,14

1.120,31

Estrangeiras

nd

7.020,00

7.944,98

8.282,65

8.888,84

8.038,58

Fonte: ECB, Consolidated banking data


1. Stand alone credit institutions
1. Filiais ou subsidirias controladas por capital europeu ou no europeu, desde que de fora da jurisdio do pas que
reporta a informao.
2. Bancos grandes: ativos > 0,5% dos ativos do sistema; bancos mdios: ativos menores que 0,5% e maiores que 0,05% do
total de ativos do sistema; bancos pequenos: ativos menores do que 0,05% do sistema.

Nos 27 pases que compem a UE observou-se, entre os anos de 2008 e 2012, uma tendncia geral de
aumento da concentrao bancria, medida por qualquer dos indicadores apontados22 . Contudo,
esses dados evidenciam tambm uma caracterstica que estava presente antes da ecloso da crise
e permaneceu depois, qual seja, uma diferena importante entre os nveis de concentrao nos
diferentes pases do bloco.

22 Frana, Estnia e Holanda so excees ao movimento de concentrao, uma vez que sofreram quedas, mesmo que no muito
intensas, nos nveis de concentrao de seus sistemas bancrios, aferida pelos dois indicadores publicados pelo Banco Central
Europeu (EU Structural Financial Indicators Report, 2013).
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45

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A anlise do nmero e do volume de ativos de instituies de crdito atuantes na Unio Europeia


entre os anos de 2008 e 2012 aponta resultados semelhantes. Observa-se uma retrao do nmero
de instituies a partir de 2009, mais intensa em um primeiro momento, sobretudo no ano de 2010,
quando a crise se espraiou pela regio, mas ainda presente em 2012, quando o nmero de instituies
era cerca de 5% menor do que em 2008. O volume de ativos encolheu ao longo do perodo, de forma
mais importante em 2009 e nas instituies domsticas, sobretudo nas grandes. O total de ativos
destas, em 2007, era 6% menor do que o observado em 2012. Vale notar que os ativos das instituies
estrangeiras cresceram, em termos relativos e absolutos, no perodo em questo (Tabela 4).
Ao observarmos alguns pases do bloco separadamente, verificamos, na Alemanha, o menor grau
de concentrao bancria entre todos os membros. Constatamos, ainda, que ouve um movimento
de elevao da concentrao aps a ecloso da crise, a partir dos dados apresentados pelo Banco
Mundial23 , numa srie que abrange os anos de 2006 a 2010 Grfico 2. A srie permite notar um
movimento ascendente na concentrao dos ativos no perodo, quer para os trs maiores, quer para
os cinco maiores bancos alemes, com uma discreta queda em 2009. Pelos dados apresentados pela
Unio Europeia, a concentrao dos ativos nos cinco maiores foi de 22% em 2006, para 33% em 2012
(EU Structural Financial Indicators Report, 2013).
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

2006

2007

2008

2009
5 maiores bancos

2010
3 maiores bancos

Grfico 2 Concentrao bancria na Alemanha 5(1) e 3(2) maiores bancos, de 2006 a 2010, em %
(1) Ativos dos 5 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
(2) Ativos dos 3 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
Fonte: Banco Mundial Global Development Financial Database

23 Global Development Financial Database. Esta a mesma base de dados utilizada para analisar o caso dos Estados Unidos.

46

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

O Reino Unido, com concentrao relativamente superior Alemanha, tambm apresentou


tendncia de incremento na concentrao de ativos nos maiores bancos aps a ecloso da crise: de
35,3%, em 2008, para 40,6%, em 2012, conforme dados de relatrio da Unio Europeia (EU Structural
Financial Indicators Report, 2013).
Tal tendncia tambm pode ser observada a partir dos dados apresentados pelo Banco Mundial,
para o perodo de 2006-2010, como demonstra o Grfico 3. Quer para os cinco, quer para os trs
maiores bancos, a concentrao aumentou de 2006 a 2010.
60
50
40
30
20
10
0

2006

2007

2008

2009
5 maiores bancos

2010
3 maiores bancos

Grfico 3 Concentrao bancria no Reino Unido 5(1) e 3(2) maiores bancos, de 2006 a 2010, em %
(1) Ativos dos 5 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
(2) Ativos dos 3 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
Fonte: Banco Mundial Global Development Financial Database

Na Frana, observou-se tendncia contrria: a concentrao de ativos nos cinco maiores bancos
teria cado de 51,2% para 44,6%, entre os anos de 2008 e 201224 .
Os dados apresentados na srie do Banco Mundial, contudo, apontam comportamento diferente.

24 Movimento semelhante descrito pelo comportamento do ndice de Herfindahl.


Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
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47

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Como pode ser observado no Grfico 4, aps uma pequena reduo na concentrao para os cinco
maiores bancos nos anos de 2007 e 2008, esta voltou a elevar-se, discretamente, em 2009 e 201025 .
Deve-se apontar que todos esses pases contam com instituies bancrias de grande porte, entre as
quais figuram o banco alemo Deutsche Bank, os britnicos HSBC e RBS e os franceses BNP Paribas
e Crdit Agricole.
Por outro lado, pases como Blgica, Finlndia e Holanda tm mercados bem mais concentrados.
A ecloso da crise, contudo, no definiu um movimento nico para esses pases: enquanto para
Holanda e Finlndia os indicadores apontam ou para uma relativa estabilidade, ou no mximo para
um discreto aumento na concentrao, no caso da Blgica os indicadores apontam uma queda
importante.26
70
60
50
40
30
20
10
0

2006

2007

2008

2009
5 maiores bancos

2010
3 maiores bancos

Grfico 4 Concentrao bancria na Frana 5(1) e 3(2) maiores bancos, de 2006 a 2010, em %
(1) Ativos dos 5 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
(2) Ativos dos 3 maiores bancos em relao ao total de ativos dos bancos comerciais
Fonte: Banco Mundial Global Development Financial Database

25 As diferenas nos dados de concentrao apresentados nas bases do Banco Central Europeu (Schoenmaker, 2011) e do Banco
Mundial (Global Development Financial Database) explicam-se pelas diferentes metodologias utilizadas para construir e
harmonizar as estatsticas. Essas diferenas podem, em si, explicar os distintos comportamentos apontados na Frana para o
perodo em anlise queda e/ou elevao na concentrao, dependendo da base utilizada. Uma investigao mais profunda
das metodologias das bases de dados, bem como dos acontecimentos especficos do sistema financeiro francs, so necessrias
para um avano da anlise nesse ponto.
26 Em 2012, os cinco maiores bancos de Finlndia e Holanda representavam 79,0% e 82,1% do total dos ativos de seus sistemas,
tendo partido, em 2008, de patamares de 82,9% e 86,7%, respectivamente. No mesmo perodo, o mesmo grupo de instituies
de crdito atuantes na Blgica viu sua participao no total de ativos do sistema cair de 80,6% para 66,3%.

48

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Schoenmaker (2011) faz qualificaes importantes quanto ao uso dos ndices de concentrao.
Pondera o autor que, para diferentes segmentos do sistema bancrio, o mercado relevante, em termos
geogrficos, muda. Isto , para o caso de bancos de varejo, cujos clientes so, majoritariamente,
famlias e pequenas e mdias empresas, a concentrao deve ser de fato aferida em termos
nacionais, pois esse o espao de atuao por excelncia dessas instituies. Por sua vez, no caso
do segmento bancrio de atacado, voltado para clientes corporativos de grande porte, o mercado
europeu, enquanto que, para os bancos de investimento, o espao de atuao (ou, o mercado) seria
efetivamente global.
Assim, tomando a Unio Europeia como espao relevante, poder-se-ia afirmar, com base nos
indicadores apresentados por Schoenmaker (2011), que o sistema bancrio na UE no seria muito
concentrado. Entre os bancos europeus, o banco francs BNP Paribas teria o maior market share
regional, em 2009 (4%). Na sequncia, aparece outro banco francs, o Crdit Agricole (3,6%)27. A
terceira posio fica com o britnico Royal Bank of Scotland (3,4%). Por sua vez, os cinco maiores
bancos da UE tm uma parcela de 16% do sistema bancrio europeu, ndice relativamente baixo, a
despeito da presena de bancos muito grandes no bloco europeu, como j apontado.
Por outro lado, tomando como espao as economias nacionais, a comparao permitida pela base
de dados do Banco Mundial entre os Estados Unidos, a Alemanha, o Reino Unido e a Frana (Grficos
1 a 4) mostram uma concentrao relativamente maior nos pases europeus, em comparao aos
Estados Unidos.
Deve ser apontado, ainda, que na lista dos 29 bancos considerados sistemicamente relevantes
publicada pelo Financial Stability Board, em 2011, os quais tero que manter, sob as regras de Basileia
III, maior volume de capital relativamente aos bancos de menor porte, esto 15 bancos do bloco
europeu28 . So estes: i) Banque Populaire CdE (Frana) ; ii) Barclays (Reino Unido); iii) BNP Paribas
(Frana); iv) Commerzbank (Alemanha); v) Deutsche Bank (Alemanha); vi) Dexia (Blgica); vii)
Group Crdit Agricole (Frana); viii) HSBC (Reino Unido); ix) ING Bank (Holanda); x) Lloyds Banking
Group (Reino Unido); xi) Nordea (Sucia); xii) Royal Bank of Scotland (Reino Unido); xiii) Santander
(Espanha); xiv) Socit Gnrale (Frana); xv) Unicredit Group (Itlia).

27 Deve ser apontado que o Bank of America, o maior banco dos Estados Unidos, tem um market share de 10% do sistema
bancrio norte-americano.
28 Os restantes so oito norte-americanos, trs japoneses, dois suos e um chins.
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Volume 1

49

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3. Impactos da crise sobre a internacionalizao das instituies


financeiras
3.1 Estados Unidos
No que se refere internacionalizao dos bancos norte-americanos e sua presena fora dos Estados
Unidos, foram observadas poucas mudanas desde o incio da crise. Os dados do Bank of International
Settlements (BIS) de direitos a receber no exterior29, que incluem emprstimos, ttulos e capital,
inclusive participao acionria em subsidirias, mostram que a exposio internacional pouco
se alterou. Apesar de uma leve queda em 2008, as atividades dos bancos fora dos Estados Unidos
encontravam-se, em 2012, praticamente no mesmo nvel que estavam em 2006 (pr-crise), como
mostra o Grfico 5.
1400
1200

US $ bilhes

1000
800
600
400

Jun. 2012

Mar. 2012

Set. 2011

Dez. 2011

Jun. 2011

Mar. 2011

Set. 2010

Dez. 2010

Jun. 2010

Mar. 2010

Set. 2009

Dez. 2009

Jun. 2009

Mar. 2009

Set. 2008

Dez. 2008

Jun. 2008

Mar. 2008

Set. 2007

Dez. 2007

Jun. 2007

Dez. 2006

Mar. 2007

Set. 2006

Jun. 2006

Mar. 2006

200

Grfico 5 Direitos no exterior consolidados Bancos norte-americanos - 2006 a 2012


Fonte: Bank of International Settlements

Ao observar a Tabela 5 que expe o ranking da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento (UNCTAD) sobre as instituies financeiras mais transnacionalizadas, observase que algumas grandes instituies bancrias norte-americanas aumentaram sua participao no
cenrio global ao comprar bancos mais internacionalizados - como no caso do Bank of America,
ao adquirir o Merrill Lynch. O Citigroup, por sua vez, estava e permaneceu no topo da lista das
29 Foreign claims.

50

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

instituies com maior atuao internacional. O Morgan Stanley e o Goldman Sachs aumentaram
a sua participao internacional e o JP Morgan Chase diminuiu a sua posio no ranking. Nesse
sentido, os Estados Unidos saram da crise com um conjunto mais importante de bancos entre os
principais competidores internacionais.
Tabela 5 Cinco instituies bancrias mais internacionalizadas30 dos EUA 2006 a 2011

Instituio

Rank 2006

Rank 2007

Rank 2008

Rank 2009

Rank 2010

Rank 2011

Citigroup Inc

JP Morgan
Chase &
Company

21

24

29

35

34

37

Morgan
Stanley

32

32

32

15

17

18

Goldman
Sachs Group
Inc

33

34

33

38

31

26

Bank of
America

n/a

n/a

n/a

27

29

39

Fonte: The top 50 financial TNCs - unctad.org

3.2 Unio Europeia


A consolidao majoritariamente domstica ocorrida no mbito do bloco europeu foi, de certa
forma, decepcionante, dadas as elevadas expectativas de que a criao do mercado financeiro nico
e da moeda nica seriam eventos decisivos no sentido de moldar um setor com competidores
efetivamente regionais. At a crise, a maior parte das operaes de fuses e aquisies transfronteirias
foi limitada em termos de tamanho e alcance geogrfico. Foi, ainda, majoritariamente confinada a
regies com laos histricos e culturais fortemente estabelecidos.

30 O ranking apresentado pela UNCTAD traz todas as instituies financeiras, bancrias e no bancrias. Na Tabela, foram
selecionadas as instituies bancrias mais internacionalizadas dentro do conjunto de instituies financeiras. A posio no
ranking geral, isto , diz respeito ao conjunto das instituies financeiras. Assim, no ano de 2006, o Citigroup era a primeira
instituio financeira (e, neste caso, bancria) mais internacionalizada do mundo, sendo a primeira tambm entre as norteamericanas. A ordem em que as instituies aparecem na Tabela reflete o rank de 2006.
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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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51

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De acordo com Salgado (2010, p.252), alm dos fatores mais tradicionalmente apontados como
limitantes de operaes alm fronteiras como as diferenas culturais e legais e o conhecimento
insuficiente dos mercados nacionais especficos , em alguns casos, tambm foi observada uma
forte oposio entrada de capital externo, ainda que do bloco, no pas. Esse autor afirma que a
ltima tentativa importante, antes de 2007, de construir uma instituio efetivamente regional deuse com a aquisio do banco holands ABN por um consrcio integrado pelos bancos Royal Bank
of Scotland (britnico), Fortis (belga) e Santander (espanhol).
Entretanto, ainda que a integrao bancria na Unio Europeia tenha ficado, de certa forma, aqum
das expectativas, ela se acentuou, sobretudo, a partir de 2003. Schoenmaker (2011) apresenta um
ndice de penetrao transfronteiria para o segmento bancrio dos pases da UE, definido como
o percentual de ativos dos bancos de pases do bloco detidos por bancos de outros pases, e ento
divide este ndice para ativos detidos por pases pertencentes e no pertencentes UE.
De acordo com os dados apresentados, este percentual para os ativos detidos por pases pertencentes
ao bloco elevou-se de 12% em 1997 (antes, portanto, da introduo do euro), para aproximadamente
20% em 2007, tendo o movimento se acentuado a partir de 200331. Salgado (2010) tambm aponta
para o crescimento das operaes transfronteirias no segmento bancrio, no mbito da UE,
particularmente no perodo 2004-2007. Observa-se, assim, um aumento na integrao bancria, no
mbito da UE, medida por esse indicador a partir do final dos anos 1990, at a crise de 2007.
De fato, essa maior integrao bancria ampliou o risco sistmico no bloco, colaborando para a
disperso e o agravamento da crise na UE, juntamente com a falta de uma estrutura apropriada para
prevenir ocorrncias como estas, bem como para administr-las32 (Geus, 2012).
Contudo, essa integrao bancria mostrava-se bastante desigual no bloco, com diferenas marcantes
entre os chamados velhos membros (EU-15)33 e os novos membros34 . Conforme Schoenmaker
(2011), os sistemas bancrios dos novos membros so dominados por bancos da UE em 1999,
63% dos ativos do setor seriam detidos por bancos do bloco, mas no do pas local. No caso dos
velhos membros (tambm chamada Europa dos 15, ou EU-15), essa participao, para o mesmo ano,
31 Quanto aos ativos bancrios na UE detidos por bancos de terceiros-pases, esta relao se manteve relativamente estvel ao
longo de todo o perodo em torno de 8%. Para maiores detalhes, ver Schoenmaker (2011).
32 Esse ponto ser melhor discutido nas sees seguintes.
33 So estes: Alemanha, ustria, Blgica, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Irlanda, Itlia, Luxemburgo,
Portugal, Reino Unido e Sucia.
34 So estes: Bulgria, Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia, Romnia e Repblica Tcheca.

52

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

foi de 19%35 . Isso porque estes pases, e dentre eles os mais expressivos36 (tais como Alemanha e
Frana) tm sistemas bancrios nacionais maduros e experimentaram relativamente pouco ingresso
de capital externo em seus sistemas ainda que, para a mdia dos pases, a participao de capital
de outros membros da UE seja significativamente maior do que aquela detida por terceiros pases,
isto , pases de fora do bloco: respectivamente, 19% e 7%. Em outras palavras, o movimento de
internacionalizao, mesmo que restrito na mdia do sistema, foi liderado por instituies europeias.
O autor aponta, ainda, que h evidncias de que os mercados de atacado sejam muito mais
integrados que os de varejo, sendo os ltimos fortemente dependentes de relacionamentos
estabelecidos localmente e do apoio de redes de agncia.
Quanto aos impactos da crise sobre esse movimento, os dados apresentados por Schoenmaker
(2011) apontam que o grau de penetrao externa no sistema bancrio europeu sofreu seus efeitos.
Conforme indicado, aps apresentar tendncia de crescimento de 1997 (12%) a 2007 (cerca de 20%),
o grau de penetrao de ativos externos, mas pertencentes ao bloco, caiu em 2008 (19%), tendo
retornado para 20% em 2009.
A situao diferente, contudo, no que diz respeito ao ndice de penetrao transfronteiria (crossborder penetration) para os ativos bancrios de fora da UE no bloco. O grau de penetrao ficou em
torno de 8% de 1997 a 2007, tendo havido queda consecutiva para 2008-2009, quando o indicador
ficou em torno de 7%.
A Tabela 6 mostra que a participao de bancos e grupos bancrios domsticos no total de ativos
do sistema financeiro da Unio Europeia da ordem de 80%. Contudo, entre os anos de 2007 e 2012,
ocorreu um aumento da participao de estrangeiros, de dentro e de fora da UE, no total de ativos
do sistema: de 12,3% para 18,5%.37

35 Contudo, nesse ponto, deve-se observar que o grau de ativos bancrios detidos por outros pases estrangeiros no membros do
bloco, no caso dos novos membros, muito baixo: 4%. Por sua vez, para a Europa dos 15, bem superior: 24%.
36 Entre os mais expressivos, o Reino Unido uma exceo apenas 48% dos ativos do sistema bancrio era de propriedade
domstica, em 2009. Dos restantes, 27% seriam detidos por bancos de pases da UE e os outros 25% por terceiros pases. Esses
dados refletem a posio de Londres, h muito estabelecida como importante centro financeiro internacional.
37 Cabe apontar aqui que os dados apresentados por Schoenmaker (2011) so clculos do prprio autor e tm como fonte o
Banco Central Europeu (ECB). Para a Tabela 4, os dados usados foram retirados de estatsticas da UE.
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53

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Tabela 6 Total de ativos do sistema bancrio da Unio Europeia, 2007 a 2012

Bancos e
Grupos
Bancrios
Domsticos

Subsidirias
e filiais
estrangeiras
(EU e no EU)

Total

Domsticos/
Total

Estrangeiros/
Total

milhes
2007

10.384.708,35

1.454.117,19

11.838.825,53

87,70%

12,30%

2008

37.770.801,65

7.045.196,04

44.815.997,69

84,30%

15,70%

2009

34.847.335,07

7.944.979,34

42.792.314,41

81,40%

18,60%

2010

34.638.029,59

8.234.189,95

42.872.219,54

80,80%

19,20%

2011

35.926.242,67

8.888.840,61

44.815.083,28

80,20%

19,80%

2012

35.472.174,98

8.038.584,39

43.510.759,37

81,50%

18,50%

Fonte: Statistics on Consolidated Banking Data (UE)

Contudo, ainda h diferenas importantes, dentro do bloco, que devem ser apontadas. Os sistemas
bancrios dos chamados novos membros do bloco (12 pases) continuam tomados por bancos de
outros pases: em 2012, 68,2% dos ativos do setor eram detidos por instituies estrangeiras (UE
Consolidated Banking Data, 2013). Na verdade, tal constatao no surpreendente, dado o amplo
processo de privatizao e desnacionalizao pelo qual os sistemas bancrios de pases do leste
europeu passaram nos anos 1990. Quando a crise se tornou mais intensa, em 2008, esses pases
se mostraram relativamente mais vulnerveis, em funo do nvel de abertura de seus sistemas
bancrios (Schoenmaker, 2011).
A situao bastante diferente para aos pases da Europa dos 15. De um lado, a penetrao de
capital bancrio de outros pases do bloco nos pases da UE-15 significativamente inferior: 19%,
em 2009. A participao total de bancos estrangeiros, em 2012, era de 17,2%38 . Assim, ainda que
haja, nesse grupo, pases com ingresso importante de capital bancrio de outros membros do bloco,
como Luxemburgo, Finlndia e Blgica, no caso das economias maiores e mais expressivas, o nvel
38 A participao de instituies de crdito estrangeiras de origem europeia nos sistemas bancrios da UE-12 preponderante: em
2012, as instituies de crdito europeias eram responsveis por 95,5% dos ativos detidos por instituies de crdito estrangeiras.
Na UE-15, por sua vez, tal participao era, apesar de elevada, de menor proporo: 67,3%, sendo que destes, 27,3 pp estavam no
Reino Unido, sistema mais internacionalizado entre os grandes pases da UE-15, com exceo de Luxemburgo (EU Consolidated
Banking Data, 2013). Esses dados refletem a posio de Londres, h muito estabelecida como importante centro financeiro
internacional. Contudo, nesse ponto, deve-se observar que o grau de ativos bancrios detidos por pases estrangeiros no
membros do bloco, no caso dos novos membros, muito baixo: 4%. Por sua vez, para a Europa dos 15, bem superior: 24%.

54

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

de penetrao em 2009 era bem mais baixo: em torno de 10% para Alemanha, Frana e Espanha,
e de 13% para a Itlia. A situao um pouco diferente para o Reino Unido, com um indicador de
27% para o mesmo ano 2009. Contudo, sabe-se que Londres se estabeleceu, h muito, como um
importante centro financeiro internacional.
A penetrao de capital bancrio externo ao bloco nos pases da UE-15 ainda menor: em mdia,
7%. Chamam ateno aqui, novamente, os indicadores de Luxemburgo, 10%, e do Reino Unido,
24%. Com relao a este, como aponta Schoenmaker (2011), deve ser lembrado que grande
parte das atividades bancrias desenvolvidas a partir de Londres esto direcionadas para grandes
empresas e/ou outras instituies financeiras - chamado mercado de atacado-, atividades para as
quais a internacionalizao financeira mais propcia, dada a menor necessidade de contato efetivo
(relacionamento) com clientes e de redes de agncias para dar suporte s transaes.
Schoenmaker (2011) apresenta uma classificao para os 30 maiores bancos europeus39, dividindo-os
de acordo com a intensidade de suas atividades transfronteirias. So estes: bancos globais, bancos
europeus e bancos locais40 . Os dados mostram que o nmero de bancos europeus, entre os 30
maiores, cresceu de 2000 para 2010 (de 7 para 9), bem como o nmero de bancos globais (de 4 para 5).
De acordo com o autor, os cinco maiores bancos do bloco europeu, em 2009, seriam: BNP Paribas
(Frana), Santander (Espanha), Deutsche Bank (Alemanha), ING (Holanda) e Nordea (Sucia). Por sua
vez, os cinco bancos mais globais do bloco europeu, de acordo com os dados de 2009, seriam: HSBC
(Reino Unido), Barclays (Reino Unido), Unicredito (Itlia), BBVA (Espanha) e Standard Chartered (Reino
Unido). Ao final de 2011, de acordo com o site The Banker, os cinco maiores bancos europeus em ativos
eram: HSBC (Reino Unido), BNP Paribas (Frana), Credit Agricole (Frana), Santander (Espanha) e Barclays
(Reino Unido). Logo, a partir da crise, os bancos Deutsche Bank, ING e Nordea perderam posies,
enquanto que Credit Agricole e Barclays aumentaram sua posio dentre os grandes atores europeus.

39 Num universo de aproximadamente 8.400 bancos existentes no bloco em 2009, dentre os quais a grande maioria consistia em
bancos pequenos operando em regies e/ou pases especficos. Os 30 maiores, classificados pelo critrio de capital Tier 1, por
sua vez, detinham aproximadamente a metade dos ativos bancrios do bloco.
40 O indicador de transnacionalizao, apresentado originalmente em Schoenmaker e Oosterloo (2005, apud Schoenmaker, 2011),
construdo a partir da mdia ponderada de trs indicadores: ativos, receitas e nmero de funcionrios. Assim, um banco global
o que tem menos de 50% de seus negcios nos pas de origem e menos de 25% no resto da Europa. Um banco europeu tem
menos de 50% no pas de origem e mais do que 25% na Europa. Finalmente, um banco local aquele que tem mais de 50% de
seus negcios no pas de origem.
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55

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De acordo com o ranking da UNCTAD, seriam as seguintes as instituies bancrias mais


internacionalizadas da Unio Europeia no perodo 2006 a 201141:
Tabela 7 Cinco instituies bancrias mais internacionalizadas42 da Unio Europeia 2007 a 2011

Instituio
/Pas

Rank
2006

Rank
2007

Rank
2008

Rank
2009

Rank
2010

Rank
2011

BNP/Paribas - Frana

11

Societe Generale - Frana

11

Deutsche Bank - Alemanha

10

14

12

10

ING - Holanda

11

13

19

14

15

17

Unicredito - Itlia

12

Fonte: The top 50 financial TNCs - unctad.org

De fato, no que tange aos grandes bancos do bloco europeu, sua participao tem permanecido
relativamente constante ao longo do perodo, no sendo possvel afirmar que os bancos do bloco
perderam posies em relao aos bancos de outros pases.
Contudo, algumas mudanas aconteceram quanto ao protagonismo dessa internacionalizao no
bloco europeu. Vale apontar, nesse sentido, a compra do banco holands ABN AMRO (7 lugar no
ranking da UNCTAD, em 2006) por um consrcio integrado pelos europeus RBS, Fortis e Santander
em 2007. O banco belga Fortis, 18 no ranking dos mais internacionalizados da UNCTAD em
2006, faliu com a crise e foi liquidado. O britnico RBS, 39o colocado no ranking de 2006, tambm
apresentou problemas srios na crise, tendo sido socorrido pelo governo de seu pas, que se tornou
seu acionista principal. Desde ento, o banco reduziu seu volume de ativos43 e no aparece no

41 Tomando por base o ranking da UNCTAD para o ano de 2009, as cinco instituies bancrias europeias mais internacionalizadas
seriam, em ordem decrescente: os franceses BNP Paribas e Societe Generale, o italiano Unicredito, o britnico HSBC e o francs
Credit Agricole. Dois desses aparecem na classificao elaborada por Schoenmaker (2011): HSBC e Unicredito.
42 O ranking apresentado pela UNCTAD traz todas as instituies financeiras, bancrias e no bancrias. Na Tabela, foram
selecionadas as instituies bancrias mais internacionalizadas dentro do conjunto de instituies financeiras. A posio no
ranking geral, isto , diz respeito ao conjunto das instituies financeiras. Assim sendo, no ano de 2006, o BNP Paribas era
a quarta instituio financeira (neste caso, financeira-bancria) mais internacionalizada, sendo a primeira (bancria) entre as
pertencentes ao bloco europeu. A ordem em que as instituies aparecem na Tabela reflete o rank de 2006.
43 Ver dados apresentados em Schoenmaker (2011).

56

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

ranking da UNCTAD para os anos de 2010 e 2011. O espanhol Santander, por sua vez, ganhou
posies no ranking da UNCTAD no perodo: passou da 22 posio, em 2006, para a 19, em 2011.

4. Mudanas na regulao bancria


4.1 Estados Unidos
O Glass Steagal Act, que havia segmentado o sistema bancrio norte-americano, terminou em
1999, com a justificativa de que bancos universais tm economias de escopo ao poderem atuar
em diversas atividades financeiras. Porm, o que se observou, de fato, que bancos grandes demais
colocam uma dificuldade adicional para reguladores e formuladores de poltica. Bancos grandes
demais tambm tm maior poder de lobby para tentar frear reformas do sistema financeiro. A crise
financeira, assim, reacendeu o debate sobre a necessidade de uma nova regulao.
A reforma do sistema financeiro norte-americano, conhecida como Dodd-Frank Wall Street Reform
and Consumer Protection Act (DFA), assinada pelo presidente Barack Obama em 21 de julho de
2010, contm quase 400 resolues para mudanas do funcionamento e da estrutura do sistema
financeiro. Seus principais itens so:
i)

Preocupao macroprudencial: criao do Financial Stability Oversight Council (FSOC),


com a responsabilidade de definir as instituies financeiras sistemicamente relevantes
e com discricionariedade para supervision-las, sejam elas bancos ou no bancos.

ii)

Regra Volcker: instituies que tm acesso aos instrumentos de emprestador de ltima


instncia do banco central e tm depsitos segurados pelo Federal Deposit Insurance
Corporation (FDIC) no podem realizar proprietary trading, isto , esto proibidas de
operar e especular com recursos prprios, com compra e venda de valores mobilirios em
mercados de capitais.

iii)

Emenda Collins: bancos norte-americanos tero que se adequar s regras do Acordo de


Basileia III e os reguladores tm poder para ajustar os requerimentos de capital.

iv)

Regulao para derivativos: aumento da porcentagem de derivativos que so negociados


em ambientes regulados de Bolsa de Valores e no em mercados de balco.

v)

Agncias de rating: as agncias devero ser mais transparentes e respondero judicialmente


por suas recomendaes, para evitar conflitos de interesse.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


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Brasil Sculo XXI

vi)

Reteno de riscos: emissores de ttulos devero manter ao menos 5% nos seus balanos,
a fim de evitar o risco moral e deixar o processo de securitizao mais confivel.

vii)

Remunerao de executivos: bancos devero divulgar a compensao dos executivos.

viii)

Criao do Consumer Financial Protection Bureau (CFPB): o objetivo principal da criao


desse comit divulgar informaes aos consumidores antes que faam aquisies.

Aps trs anos, alguns artigos do DFA foram transformados em lei, mas ainda tm sua implementao
prtica indefinida. De acordo com a consultoria Davis Polk, a reforma chega a 8.843 pginas de
regras, e esse nmero representa somente 30% do total de atos que devem virar regulamentaes.
Em julho de 2012, 123 regras haviam sido finalizadas, isso correspondia a 30,6% do total necessrio para
completar a implementao; 134, ou 33,7% do total, haviam sido propostas, ou seja, estavam em fase
de comentrios pblicos; e o restante, 141 regulamentos, ou 35,4% do total, no haviam sido propostos.
Quanto aos atrasos, 136 regras no cumpriram o prazo estabelecido, porm, 117 dessas haviam sido,
pelo menos, propostas (Vaccare, 2012). O Grfico 6 retrata a situao, em janeiro de 2013.
O FSOC est operando e, desde abril de 2012, tem autorizao para determinar que instituies no
bancrias sejam supervisionadas pelo Federal Reserve.
A regra Volcker, por sua vez, apesar de ter se tornado uma lei, com data efetiva de 21 de julho de 2012,
ainda tem a sua regulamentao final pendente. A implementao deve acontecer somente a partir
de 201444. Este um dos pontos mais controversos do DFA. Em 17 de dezembro de 2012, a American
Bankers Association divulgou uma carta45 s autoridades regulatrias, na qual expressa que:
It is important that the final rules not impair the availability of traditional banking services to
bank customers, nor impose unnecessary costs on banks where there is no systemic risk or threat
to the U.S. financial system. Our members will also need to have sufficient time and opportunity to
transition their affected activities to conform with the requirements of the final rules in a manner
that is not disruptive to customers or to the economy.
[ importante que as normas finais no prejudiquem a disponibilidade dos servios bancrios
tradicionais para os clientes nem imponham custos adicionais desnecessrios para aqueles
bancos que no representem risco sistmico ou ameaa ao sistema financeiro dos Estados
Unidos. Nossos membros tambm precisaro de tempo e condies suficientes para adequar
suas atividades em consonncia com os requisitos das normas finais, de uma maneira que no
seja disruptiva para os clientes ou para a economia.]

44 http://www.federalreserve.gov/newsevents/reform_milestones.htm
45 http://www.aba.com/Issues/commentletters/Documents/12-3-12%20ABA%20Letter%20to%20Agencies%20on%20
Finalizing%20Volcker%20Rule%20Proposal.pdf

58

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Assim, os bancos vm usando seu poder de lobby para pressionar os reguladores a adiarem ainda mais
a implementao da regra Volcker. At 3 de dezembro de 2012, os reguladores haviam perdido o prazo
de 61% do total de regulamentaes que deveriam estar em vigor no DFA (Davis Polk, 2012).
Quanto regulao de derivativos, um dos riscos que isso pode levar a um aumento da importncia
sistmica das cmaras de compensao (FMI, 2012). No que se refere remunerao dos executivos,
as informaes disponveis apontam que os bancos americanos ainda aplicam as mesmas regras de
antes da crise46 .
Por fim, o Consumer Financial Protection Bureau foi criado em janeiro de 2012 e, at julho do mesmo
ano, o Comit havia lanado o programa Conhea antes de comprar" (Know before you owe), a fim de
levar mais transparncia ao mercado de hipotecas.
Oferecimento de
Asset Backed Securities

Davis Polk

14

Em 2 de janeiro de 2013

44

Regulamentao Bancria
6

Emenda Collins
Proteo ao Consumidor
Agncias de Avaliao de Crdito

22

Derivativos
Remunerao de Executivos/
Governana Corporativa
Reforma de Hipotcas
Autoridade de Liquidao
Ordenada
Aconselhamento de
Investimentos/Fundos Privados
Proteo a Investimentos/
Leis de Securities
Risco Sistmico

90
14
49
21
7
11

Nmero de regras requeridas


(regras conjuntas so contadas para cada agncia)

28

10
Finalizada

20

30

Atrasada: proposta

40

50

Atrasada: no proposta

60

70

Prazo futuro: proposta

80

90

100

Prazo futuro: no proposta

Grfico 6 Progresso da implementao da Lei Dodd-Frank por temas selecionados.


Fonte: Elaborao prpria a partir de Davis Polk Consultoria (2013)

4.2 Unio Europeia


No que tange s novas regras para o sistema bancrio, observou-se, na Unio Europeia47, movimento
46 Valor Econmico, 18 de setembro de 2012 : Pouco mudou nos bancos americanos
47 No trataremos, neste trabalho, dos movimentos especficos da regulao e superviso no Reino Unido, o qual, deve ser
lembrado, faz parte da Unio Europeia, mas no da zona do Euro.
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
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Volume 1

59

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similar ao ocorrido nos Estados Unidos. Assim, no final de 2008, logo aps medidas emergenciais
terem sido tomadas visando coordenar o enfrentamento da crise, a Comisso Europeia instituiu um
grupo de trabalho para fazer um diagnstico da crise e, sobretudo, propor medidas visando a evitar
novos eventos (Deos, 2012).
O relatrio do grupo de trabalho - relatrio de Larosire - apontou para a necessidade de maior
coordenao entre reguladores e supervisores, uma fragilidade que, apesar de tambm verificar-se
em economias nacionais, era mais especfica e complexa no contexto da Unio Europeia, dada a
mirade de reguladores e supervisores domsticos que atuavam com baixo grau de coordenao
no mbito do bloco. Entre as recomendaes mais importantes est, ainda, a criao de um rgo
responsvel pela superviso macroprudencial na Unio Europeia (Deos, 2012).
Em maro de 2009, a Comisso Europeia acolheu as recomendaes que constavam no relatrio de
Larosire e apresentou sua nova proposta para o sistema financeiro em quatro eixos: i) melhorar a
regulao; ii) incrementar a superviso; iii) ampliar a proteo para consumidores e investidores; e iv)
definir mecanismos mais apropriados para o gerenciamento das crises (European Comission, 2011).
Um dos elementos centrais das reformas a criao de uma nova arquitetura para a superviso
financeira na Europa, tanto em nvel das instituies (micro), quanto no nvel macroprudencial.
Assim, foi criado o sistema europeu para superviso financeira - European System for Financial
Supervision (ESFS). Este sistema composto por trs pilares: as autoridades europeias de superviso
- European Supervisory Authorities (ESAs); as autoridades nacionais de superviso; e o conselho
europeu de risco sistmico - European Systemic Risk Board (ESRB). O Grfico 7 ilustra o novo sistema.
As autoridades europeias de superviso (ESAs) devem elaborar os padres tcnicos (regulao
prudencial) e promover a cooperao e harmonizao da superviso. So constitudas pela European
Banking Authority (EBA), que atua sobre os bancos; a European Securities and Markets Authority
(Esma), que atua sobre o mercado de ttulos; e a European Insurance and Occupational Pensions
Authority (Eiopa), que atuar sobre as seguradoras e os fundos de penso. Elas devem prestar contas
de sua atividade ao Parlamento Europeu e Comisso Europeia. No nvel operacional, o que foi
decidido num primeiro momento que a superviso continuaria a cargo das autoridades nacionais
(Deos, 2012; Geus, 2012).
As autoridades nacionais, por sua vez, seriam as executoras da atividade de superviso em seus
pases, enquanto as ESAs se responsabilizarim pela coordenao poltica e pelo estabelecimento de
regras setoriais.

60

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

European Systemic Risk Board


Conselho do ECB

Presidente da EBA,
EIOPA e ESMA

Conselhos e alertas

Comisso Europeia

Troca de informaes

European Banking
Authority

European Insurance &


OC. Pensions Authority

European Securities &


Markets Authority

Supervisores Nacionais
do Setor Bancrio

Supervisores Nacionais
do Setor de Seguros

Supervisores Nacionais
do Mercado Imobilirio

Grfico 7 Estrutura do European System of Financial Supervision


Fonte: Geus, 2012

Outro elemento dessa nova arquitetura, e que estaria em seu topo, o European Systemic Risk Board
(ESRB), com papel macroprudencial. Este seria formado pelo presidente e vice-presidente do Banco
Central Europeu, os presidentes dos bancos centrais nacionais, os presidentes das trs entidades
europeias de superviso, representantes da Comisso Europeia e representantes das autoridades
de superviso nacionais competentes, sendo um por Estado-membro. O ERSB dever monitorar os
desequilbrios sistmicos, tais como a formao de bolhas de ativos, elevada concentrao no sistema
financeiro, ou mesmo a excessiva confiana em produtos financeiros que sejam considerados muito
arriscados (Deos, 2012).
No que diz respeito regulao, o eixo principal est na introduo das novas regras de Basileia (Basileia
III), implementadas via reviso das diretivas de requerimento de capital. Foram introduzidos, nesse
sentido: i) requerimentos especficos de liquidez; ii) redefinio de capital, no sentido de requerer
capital de melhor qualidade; iii) introduo de um ndice de alavancagem; iv) requerimentos de
capital para risco de crdito de contraparte; v) introduo de requerimentos de capital contracclico;
e vi) introduo de requerimentos de capital adicional para instituies sistemicamente importantes.
Desdobramento extremamente importante dessas aes deu-se em maio de 2012, quando
foi apresentada, pela primeira vez, pelo presidente do Conselho Europeu, a ideia de uma unio
bancria entre os pases da UE. A Comisso Europeia apresentou novamente esta proposta em
junho de 2012, publicando em sua pgina eletrnica as primeiras concepes da unio bancria.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

61

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Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Seus principais elementos seriam: i) regulao bancria igual para toda a UE; ii) um nico supervisor
bancrio europeu; iii) regras comuns para preveno de falncia de bancos e iv) um nico sistema
de garantia de depsitos (Geus, 2012).
Em dezembro de 2012, os ministros das Finanas da UE fecharam acordo para estabelecer um
novo modelo de superviso bancria para o bloco, dando, enfim, um primeiro passo efetivo para a
constituio de uma unio bancria europeia. O Banco Central Europeu (ECB) teria, assim, o poder
efetivo de supervisionar os bancos48 europeus a partir de 2014. Para tanto, o Parlamento Europeu
ter que criar a legislao do novo modelo de superviso - o Single Supervisory Mechanism (Valor
Econmico, 2012).

5. Consideraes finais
O presente captulo teve como objetivos mapear e analisar algumas das transformaes mais
importantes ocorridas nos sistemas financeiros norte-americano e europeu aps a crise. De forma
especial, procuramos analisar se a crise trouxe alteraes quanto s tendncias de concentrao e
internacionalizao dos mercados bancrios.
No caso dos Estados Unidos, assinalamos que desde o incio do processo de desregulamentao do
seu sistema financeiro, nos anos 1980, as fuses e aquisies aumentaram e o sistema se concentrou
ainda mais em torno de alguns grandes bancos. Quanto aos efeitos da crise, os dados apontam que
a concentrao aumentou de forma importante depois desta. Em 2006, os cinco maiores bancos
detinham 28,01% dos ativos totais, enquanto que, em 2010, este valor era de 39,87% - um acrscimo de
quase 43%49. Esse crescimento muito expressivo foi resultado de uma srie de movimentos do perodo,
tais como as fuses e aquisies, em muitos casos estimuladas e/ou financiadas pelo Federal Reserve, a
autorizao para bancos de investimento tornarem-se holdings bancrias e a falncia de bancos menores.
Essas transformaes na estrutura do sistema americano levaram os grandes bancos a se tornarem
ainda maiores. Com algumas excees apontadas no texto, os ativos totais dos maiores bancos
norte-americanos aumentaram significativamente durante a crise.
48 Aqueles com volume de ativos superior a 30 bilhes de euros, que representem mais de 20% do PIB de seu pas e/ou que
tenham sido socorridos pelo governo, o que significaria o controle de 75% a 85% dos ativos do sistema bancrio europeu (Valor
Econmico, 2012).
49 Dados da base do Banco Mundial.

62

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Quanto Unio Europeia, as evidncias so de que a crise aumentou a concentrao no bloco.


Entre 2006 e 2009, o nmero de bancos na UE caiu, efetivamente, de 8.507 para 7.938. Os indicadores
de concentrao de ativos nos cinco maiores bancos tambm apontam uma tendncia geral de
aumento, ainda que discreto, na Unio Europeia passou de 43% para 44%50 . Contudo, os dados
tambm apontam que havia, antes do espocar da crise, e permaneceu depois, uma diferena
importante entre os nveis de concentrao nos diferentes pases do bloco, mesmo se considerarmos,
separadamente, os membros da UE-15 e os novos membros.
Na Alemanha, Frana e no Reino Unido, o setor bancrio relativamente pouco concentrado51.
Na Alemanha, a propsito, verifica-se a menor concentrao bancria entre todos os membros do
bloco (25%, em 2009). Observa-se, contudo, que houve um movimento discreto de elevao da
concentrao aps a crise, isto , entre 2006 (22,0%) e 2012 (33,3%), de acordo com dados da UE.
O Reino Unido, com concentrao relativamente superior da Alemanha (35,3%, em 2008),
apresentou tambm tendncia de incremento na concentrao de ativos nos maiores bancos aps
a crise (40,6%, em 2012), tambm de acordo com dados da UE. Quanto Frana, os dados utilizados
no permitiram observar uma tendncia mais clara52 .
Por outro lado, pases como Blgica, Finlndia e Holanda tm mercados bem mais concentrados53 .
A crise, contudo, no definiu um movimento nico para esses pases: enquanto para Holanda e
Finlndia haveria relativa estabilidade, ou no mximo um discreto aumento na concentrao, no
caso da Blgica, os indicadores apontam uma queda.
Contudo, os dados sugerem que, quer no mbito da Unio Europeia, quer no dos pases individuais,
pelo menos nos mais relevantes, o aumento da concentrao ocorrido teria sido relativamente
menor do que aquele observado nos Estados Unidos.
Outro ponto a ser assinalado que, tomando a Unio Europeia como espao relevante, poderse-ia afirmar, com base nos indicadores apresentados, que seu sistema bancrio no seria muito
concentrado. Entre os bancos europeus, o banco francs BNP Paribas teria a maior fatia de mercado
regional, em 2009 (4%).
50 Indicadores apresentados por Schoenmaker (2011).
51 Conforme dados apresentados por Schoenmaker (2011).
52 Na verdade, as duas bases de dados trabalhadas mostraram tendncias contrrias.
53 Conforme dados apresentados por Schoenmaker (2011).
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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

No que tange internacionalizao, pode-se afirmar que quanto aos bancos norte-americanos e sua
presena fora dos Estados Unidos, observou-se poucas mudanas desde o incio da crise. Apesar
de uma discreta queda em 2008, as atividades dos bancos fora dos EUA encontravam-se, em 2012,
praticamente no mesmo nvel que estavam no pr-crise.
Quanto ao lugar dos bancos norte-americanos entre as instituies mais transnacionalizadas,
observa-se que alguns grandes bancos aumentaram sua participao em mbito global, enquanto
outros mantiveram sua posio no topo da lista das instituies com maior atuao internacional.
Pode-se afirmar, assim, que os Estados Unidos saem da crise com um conjunto mais importante de
bancos entre os principais atores mundiais.
A anlise da internacionalizao no mbito da Unio Europeia merece algumas consideraes
adicionais. Como apontado, a consolidao ocorrida com o aprofundamento e alargamento da
integrao foi, majoritariamente, domstica em certo sentido, contrariando as expectativas de um
aprofundamento da integrao bancria regional. Quanto s operaes transfronteirias no interior
do bloco, at a crise elas foram limitadas em termos de tamanho e alcance geogrfico.
Entretanto, ainda que a integrao bancria na Unio Europeia tenha ficado aqum das expectativas
e, de certa forma, frustrado os artfices da integrao, ela se acentuou, sobretudo a partir de 2003.
De fato, observou-se um aumento na integrao bancria, no mbito da UE, medida pelo ndice de
penetrao transfronteiria54 , do final dos anos 1990 at 2007.
Contudo, essa integrao bancria mostrava-se bastante desigual no bloco, com diferenas marcantes
entre os velhos membros (UE-15) e os novos. Efetivamente, os sistemas bancrios dos novos
membros so dominados por bancos da UE. No caso dos velhos membros, sobretudo Alemanha
e Frana, estes tm sistemas bancrios nacionais maduros e experimentaram relativamente pouco
ingresso de capital externo.
Quanto aos impactos da crise sobre esse movimento, pode-se afirmar que esta abalou o grau de
penetrao do capital bancrio externo no sistema bancrio europeu. Aps apresentar tendncia de
crescimento de 1997 (penetrao externa de 12%) a 2007 (cerca de 20%), o grau de penetrao de ativos
externos, mas pertencentes ao bloco, caiu em 2008 (para 19%), tendo retornado para 20% em 2009.
A situao diferente no que diz respeito penetrao de ativos bancrios de fora da UE no bloco.

54 Conforme Schoenmaker (2011).

64

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

Esta ficou em torno de 8% de 1997 a 2007, tendo havido queda para 2008-2009, quando o indicador
ficou em torno de 7%.
Contudo, h diferenas importantes dentro do bloco. Os sistemas bancrios dos novos membros
do bloco (12 pases) so dominados por bancos de outros pases do bloco, isto , bancos europeus.
E quando a crise se tornou mais intensa, em 2008, estes pases se mostraram relativamente mais
vulnerveis, em funo do maior nvel de abertura de seus sistemas bancrios.
A situao muito distinta para aos pases da Europa dos 15. De um lado, a penetrao de capital
bancrio de outros pases do bloco significativamente inferior, ainda que haja nesse grupo
pases com ingresso importante de capital bancrio de outros membros da UE. Contudo, para as
economias maiores e mais expressivas, o nvel de penetrao bem mais baixo: em torno de 10%
para Alemanha, Frana e Espanha, e de 13% para a Itlia. A situao um pouco diferente para o
Reino Unido, com um indicador de 27%, para o mesmo ano, 2009, o que se explica pelo seu papel
de centro financeiro internacional. A penetrao de capital bancrio externo ao bloco nos pases da
UE-15 ainda menor, com exceo de Luxemburgo e do Reino Unido.
Quanto extroverso do capital bancrio dos pases do bloco europeu, isto , sua participao
externa no s em outros pases do bloco, mas em outras economias ao redor do mundo
algumas consideraes devem ser tecidas. Os dados apresentados indicam que entre os grandes
bancos de pases do bloco alguns podem ser definidos como bancos regionais, isto , europeus
com atuao expressiva no bloco -, e outros como internacionais - destacando-se por sua atuao
em outras economias, fora do bloco. Nesse sentido, poder-se-ia inferir, com base nos indicadores
observados que, a partir do incio da crise, houve um aumento no nmero de bancos efetivamente
europeus em sua atuao, bem como um aumento no nmero de bancos de atuao global.
Quanto ao lugar dos bancos do bloco europeu entre as instituies mais transnacionalizadas, sua
participao no parece ter sido afetada de forma importante pela crise. No possvel, com base
nas informaes disponveis, afirmar que os bancos da UE perderam posies, relativamente aos
bancos de outros pases. Contudo, mudaram alguns dos protagonistas.
As reformas ps-crise, por sua vez, no sugerem mudanas da estrutura do sistema financeiro.
No entanto, algumas medidas podem provocar, nos participantes do mercado, comportamentos
diferentes (inovaes) e levar, aps algum tempo, a mudanas estruturais.
Assim, a preocupao com os bancos grande demais para falir tomou novas propores, dado o

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

65

Centro de
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Brasil Sculo XXI

aumento do tamanho e da importncia dos bancos e, inclusive, com a entrada de novas instituies
nessa categoria.
A regulao mais apertada nos Estados Unidos e na Unio Europeia e o capital adicional exigido
por Basileia III podem levar os bancos, especialmente os grandes e sistemicamente relevantes, que
necessitaro de capital adicional, novamente a atividades ligadas ao shadow banking, ou a operaes
com custos menores. No entanto, como a implementao das novas regras ainda levar alguns
anos, cedo para fazer qualquer afirmao mais concreta. possvel que a busca por diminuio
de alavancagem e as exigncias de Basileia III levem os bancos a retrairem sua exposio em pases
subdesenvolvidos, podendo ocorrer desinternacionalizao do sistema financeiro em algum grau
(FMI, 2012). Por outro lado, novas instituies financeiras no bancrias podem aumentar sua
importncia no sistema financeiro, oferecendo servios concorrentes aos bancos.
O financiamento das instituies financeiras, por sua vez, no mostra grandes mudanas, isto , os
mercados monetrio e interbancrio ainda tm uma importncia muito grande. Contudo, a liquidez
fornecida por instituies que podem cortar o fornecimento de recursos a qualquer momento,
ou cobrar um preo muito alto. A falta de liquidez no mercado pode assim, rapidamente, levar o
sistema todo ao colapso. Deve-se observar, contudo, que as novas regras de Basileia III esto atentas
a esse ponto, uma vez que passaram a incluir requerimentos de liquidez.
Conforme dados do Federal Reserve Bank of St. Louis, as operaes de securitizao de crditos
ao consumidor diminuram consideravelmente aps 2010. No entanto, isso pode indicar que o
mercado est retraindo suas atividades nos instrumentos que estavam no centro da crise, mas no
garante que os bancos no esto expostos a novos riscos, ou que os instrumentos menos seguros
no retornem em algum momento, caso a nova regulao no consiga lidar com esse problema. De
acordo com o FMI (2012), os bancos vm elevando a emisso de instrumentos ligados securitizao
do risco da contraparte, a fim de deixar os balanos mais seguros.
Como a concentrao bancria no ps-crise aumentou ainda mais nos Estados Unidos e tambm
na Unio Europeia, ainda que os indicadores apontem um movimento menos expressivo nesta, o
problema do grande demais para falir permanece e pode ter mesmo se agravado. Mais importante
ainda, as grandes instituies continuam interconectadas demais, com exposio de algumas
instituies ao risco de produtos financeiros emitidos por outras (Huffington Post, 2012). No
entanto, deve ser apontado que a nova regulamentao prev requerimento de capital ainda maior
para as instituies consideradas sistemicamente relevantes, o que, contraditoriamente, tambm
pode incentivar comportamentos mais arriscados.

66

Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

A resposta s questes cruciais colocadas pelo FMI em seu ltimo Global Financial Stability Report
(FMI, 2012) podem definir a evoluo dos sistemas financeiros daqui para frente. Como os bancos
reagiro s novas mudanas regulatrias e ao ambiente de taxas de juros mais baixas? Os bancos
reestruturaro seu negcio para linhas mais tradicionais, ou buscaro novas atividades mais
arriscadas para garantir a sua lucratividade?
evidente que as respostas para tais questes no podem ser apresentadas de forma definitiva.
Contudo, tanto a histria recente de desenvolvimentos no setor, quanto a literatura terica mais
frutfera para a anlise desses movimentos, tal como a de inspirao Minskyana, sugerem ateno
redobrada, posto que comportamentos inovativos (mais arriscados) podem estar sendo incentivados.
E quais os desafios para o sistema bancrio brasileiro colocados por esse novo cenrio? De um
lado, observa-se que os sistemas bancrios dos pases centrais permanecem substancialmente iguais,
ainda que com tendncia de maior concentrao. Por outro lado, tal como apontado por FMI
(2012), as novas medidas de Basileia, como o requerimento de capital adicional para as instituies
sistemicamente relevantes, poderiam desincentivar o crescimento e a internacionalizao, quando de
sua efetiva adoo. Isso poderia sugerir um interesse relativamente menor dos bancos internacionais
pelo mercado brasileiro, tudo o mais constante.
Quanto a esse aspecto, deve ser observado que o grau de abertura/integrao internacional do
sistema bancrio brasileiro, relativamente baixo, apontado como um dos fatores que fez com que
os efeitos da crise sobre o pas no fossem to severos. A propsito, o presente captulo evidenciou
que nas economias maiores e mais maduras da Unio Europeia, o grau de abertura ao capital
bancrio externo (e mesmo ao capital de outros pases do bloco) baixo, ponto este que deve ficar
como lio para o Brasil.
Tambm deve ser observado que os bancos no Brasil apresentam um ndice de Basileia mais elevado
do que o de seus pares internacionais. Se esse for tomado como um indicador da solidez das
instituies, essa informao apontaria para um sistema bancrio mais seguro frente a crises futuras.
Ainda assim, essencial que o Banco Central do Brasil continue com uma regulao mais restrita,
bem como com uma superviso mais ostensiva, a fim de evitar comportamentos especulativos dos
agentes que podem levar a um aumento do risco sistmico.
Desde o incio da crise, os principais bancos centrais do mundo tm implementado uma poltica
de taxas de juros nominais prximas de zero para tentar estimular o crescimento econmico, alm
de operaes no convencionais de poltica monetria, conforme apontado na introduo deste

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Brasil Sculo XXI

captulo. Por outro lado, e respondendo aos sinais dos formuladores de polticas, os mercados
comearam a especular acerca do fim dessa poltica, antecipando uma futura contrao na
liquidez. Nesse contexto, as taxas de cmbio flutuam abruptamente e o Brasil vem sofrendo essa
instabilidade, ora com forte apreciao, ora com depreciaes, movimentos esses que ensejam
intervenes do Banco Central no mercado de cmbio, de sorte a reduzir a volatilidade. Nesse
sentido, e apesar desse tpico no ter sido, diretamente, objeto da anlise feita neste captulo,
importante ressaltar que o sistema bancrio brasileiro poder sofrer impactos com a instabilidade
cambial quando as autoridades monetrias dos pases centrais comearem, efetivamente, a retirar
os estmulos monetrios.
O sistema financeiro brasileiro, apesar de relativamente concentrado, possui dois bancos pblicos
dentre as cinco maiores instituies bancrias, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal. Ambos
veem agindo, desde o final de 2008, quando houve a quebra do banco de investimentos Lehman
Brothers, a fim de manter o crescimento do volume de crdito total na economia e diminuir o
spread bancrio55 . Articulado a isso, mas fazendo uma reflexo em outro sentido, uma lio de
poltica financeira que pode ser extrada a partir da experincia brasileira na crise a importncia
no s do capital nacional no sistema, mas, sobretudo, de bancos pblicos capazes de, quando
articulados politicamente, enfrentarem a contrao de crdito promovida pelo mercado com um
comportamento anticclico.

55 Esse ltimo movimento foi mais vigoroso a partir de 2012.

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Tendncias dos sistemas financeiros aps a crise e possibilidades de poltica financeira para a economia brasileira

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70

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Captulo 3

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para


o desenvolvimento brasileiro
Jos Carlos Braga1
Giuliano Contento de Oliveira1
Paulo Jos Whitaker Wolf2

Resumo executivo
A partir do final da dcada de 1970, a Repblica Popular da China perseguiu uma agressiva estratgia de desenvolvimento, com forte participao estatal e tendo realizado um processo criterioso de
abertura ao exterior. Uma das medidas mais importantes nesse sentido correspondeu ao estmulo ao
investimento de empresas estrangeiras no pas. Alm de assegurar um padro de financiamento externo
menos voltil, o investimento das empresas estrangeiras e, mais especificamente, a articulao entre o
capital internacional e nacional, contriburam para a transformao da estrutura produtiva do pas.
A China tem logrado aumentar a sua competitividade no apenas nos setores intensivos em trabalho
(como o alimentcio, txtil, de vesturio, de calados e de brinquedos), mas tambm, e cada vez
mais, nos setores intensivos em capital, conhecimento e tecnologia (a exemplo do qumico e petroqumico, farmacutico, mecnico, eltrico e eletrnico, automotivo, ferrovirio, naval e aeroespacial,
de telecomunicao, de tecnologia da informao, entre outros). Esses setores respondem por uma
parcela crescente do valor adicionado pela economia do pas.
O Estado chins tem estimulado fortemente as atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovao.
Com isso, busca-se assegurar a transio do pas da fase made in China (feito na China) para

Jos Carlos Braga e Giuliano Contento de Oliveira so professores do Instituto de Economia da Unicamp.

Mestrando do Instituto de Economia da Unicamp


Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

71

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

a fase created in China (criado na China). A demanda crescente por mo de obra qualificada,
ademais, induziu o aumento dos inves-timentos em recursos humanos, destacadamente mediante
a ampliao do acesso educao bsica e superior e a elevao da qualidade do ensino.
Em relao poltica macroeconmica, a experincia chinesa evidencia a estratgia de administrao criteriosa dos instrumentos diversos, com destaque aos monetrios (taxa de juros e disponibilidade de crdito, em especial, por parte dos bancos pblicos), fiscais (empresas estatais, programas
de investimentos do governo, sobretudo em infraestrutura, e o sistema tributrio) e cambiais (taxa
de cmbio e administrao das reservas). Busca-se, com isso, assegurar o crescimento do produto,
da renda e do emprego, sem, entretanto, comprometer a estabilidade das variveis nominais (como
os nveis de preos, por exemplo). Isso, inclusive, permitiu que a China respondesse relativamente
bem aos efeitos da crise global iniciada em 2008.
A economia chinesa apresentou excepcional dinamismo, sobretudo a partir da dcada de 1990. De
fato, ela cresceu a taxas elevadas, impulsionada, do lado da oferta, pela indstria (em especial, pela
manufatura) e, cada vez mais, tambm pelos servios. Do lado da demanda, foi impulsionada pelo
investimento e pelas exportaes. Isso permitiu que a China ultrapassasse o Japo e se tornasse a
segunda maior economia do planeta, atrs apenas dos Estados Unidos. Entretanto, persistem no
pas, ainda, altos nveis de pobreza e de desigualdade, em especial no que se refere distribuio da
renda e da riqueza.
A ascenso da China tem exercido impactos importantes sobre os fluxos internacionais de comrcio
e de investimento, os quais tm contribudo para as importantes transformaes estruturais da economia mundial verificadas nas ltimas dcadas. Esses impactos envolvem diversas dimenses, dentre as quais convm destacar:
i) o aumento dos preos das commodities e a reduo dos preos dos produtos manufaturados no
mercado internacional. Enquanto o aumento do preo das commodities decorre, em boa parte,
das presses sobre a demanda global por produtos primrios, capitaneadas pelo crescimento
acelerado da economia chinesa, a reduo dos preos dos produtos manufaturados, inclusive
em setores de mdia e alta intensidade tecnolgicas, est relacionada grande competitividade
dos produtos fabricados na China, seja em razo da existncia de vantagens comparativas
estticas, seja, cada vez mais, de vantagens comparativas dinmicas.
Essa mudana nos preos relativos entre as commodities e os produtos manufaturados
particularmente relevante do ponto de vista dos pases exportadores lquidos desses produtos,
na medida em que ela pode induzir a redefinio da diviso internacional do trabalho. Se, de um
lado, esse efeito permite ganhos de bem-estar imediatos nos pases produtores e exportadores
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O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

lquidos de commodities, bem como acumulao de reservas internacionais, por outro, a elevada
competitividade dos produtos manufaturados chineses no mercado internacional, aliada
melhora expressiva dos termos de troca dos pases exportadores lquidos de commodities, pode
desestimular a construo de vantagens comparativas em setores estratgicos nestes pases,
deslocando-os em direo aos setores relacionados s suas vantagens comparativas estticas.
Isto , esse processo pode levar nfase excessiva em setores intensivos em recursos naturais e
perda de elos estratgicos nas cadeias produtivas ligadas s atividades industriais com maior
valor agregado.
Portanto, ao Brasil, nesse contexto, apresentam-se oportunidades e riscos. De fato, o pas
capaz de produzir e exportar aquilo que os chineses mais precisam para sustentar seu voraz
ritmo de crescimento, como o caso da soja, do minrio de ferro e do petrleo. No obstante,
o Brasil possui um setor industrial relativamente diversificado e integrado. Neste sentido, o pas
tem muito mais a perder diante da concorrncia chinesa que outras economias exportadoras
lquidas de commodities em que a indstria apenas um enclave.
ii) o aumento do investimento de empresas chinesas no exterior. A partir do final dos anos 1990, o
governo chins passou a incentivar fortemente a internacionalizao de grandes empresas do
pas. Isso se deve, entre outros motivos, preocupao em garantir o fornecimento constante e
a baixos custos de alimentos, matrias-primas e recursos energticos necessrios manuteno
do crescimento; ao desejo de conquistar novos mercados; ao propsito de incorporar ativos
estratgicos; busca de alternativas condio de maior credor dos Estados Unidos; tentativa
de aliviar a presso sobre a taxa de cmbio decorrente dos vultosos supervits em transaes
correntes que o pas mantm em relao ao resto do mundo; e ao esforo de aumentar a sua
influncia geopoltica.
A partir da dcada de 1990, anos depois de terem reatado relaes diplomticas, foi que China
e Brasil se aproximaram de fato. A parceria estratgica entre chineses e brasileiros no intuito de
converter o seu crescente poder econmico e uma maior capacidade de presso nas negociaes
internacionais foi acompanhada, entretanto, pelo aumento das assimetrias no mbito das relaes
entre os dois pases, particularmente no que se refere ao comrcio e ao investimento.
No que se refere s relaes comerciais, a China tornou-se o principal destino das exportaes e o
segundo mais importante pas de origem das importaes brasileiras, depois dos Estados Unidos.
As transaes entre os dois pases, entretanto, seguem um tpico padro Norte-Sul: a China
exporta produtos manufaturados cada vez mais sofisticados para o Brasil, ao passo que o Brasil
exporta produtos primrios para a China. Alm disso, as exportaes chinesas e brasileiras no
so complementares em mercados estratgicos, como os Estados Unidos, a Europa e at mesmo
a Amrica Latina, de modo que o avano dos produtos chineses poder implicar o deslocamento
dos produtos brasileiros, sobretudo em setores mais sofisticados da indstria. Para o Brasil, isso
torna a especializao regressiva e, no limite, a desindustrializao, ameaas concretas.
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Tambm em relao aos fluxos de investimento entre os dois pases, as evidncias apontam para
uma situao bastante assimtrica. De um lado, h o aumento da participao das empresas
chinesas em determinados setores da economia brasileira, particularmente no complexo
exportador (produtos primrios e infraestrutura) e, mais recentemente, tambm no setor
manufatureiro voltado para o atendimento do mercado interno. De outro, esse aumento no foi
acompanhado por um crescimento substantivo da participao das empresas brasileiras na China.

Nesta perspectiva, o presente estudo permitiu vislumbrar trs grandes alternativas ao Brasil, diante
do avano da China, quais sejam:
i) ajuste passivo: renunciar as polticas orientadas para tornar os produtos brasileiros capazes
de concorrer com os chineses em setores estratgicos, tendo como resultado mais provvel a
especializao regressiva e, no limite, a desindustrializao.
ii) ajuste seletivo: nesta estratgia, o Brasil se limitaria explorao de setores ligados direta ou
indiretamente queles com vantagens comparativas estticas. Vale dizer, desenvolver produtos
originais que levem em considerao os recursos naturais do pas, ao invs de se buscar competir
nos mesmos segmentos da indstria em que esto os chineses.
iii) ajuste dinmico: estratgia que consiste em enfrentar, ao invs de contornar, os desafios impostos pelo avano da China. Para competir com os chineses nos mais diversos segmentos da
indstria, a economia brasileira precisa contar com mecanismos e condies de estmulo
para tornar os setores mais intensivos em conhecimento e tecnologia mais competitivos
internacionalmente.

Nesse contexto, polticas industriais (horizontais e verticais), de financiamento e de cincia e tecnologia so condies essenciais, embora no suficientes, para que o Brasil seja capaz de aumentar a
sua produtividade em um ritmo mais elevado frente aos seus concorrentes. Essas iniciativas devem
estar articuladas, entre outros fatores, a um regime de poltica macroeconmica (monetria, fiscal e
cambial) funcional tanto ao investimento como ao consumo, bem como a um conjunto de polticas
pblicas estruturantes, sobretudo aquelas voltadas para viabilizar a conciliao entre crescimento
econmico e incluso social.

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O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Introduo
A ascenso da China como ator relevante nas relaes internacionais certamente representa um dos
fenmenos mais importantes da economia mundial entre o ltimo quartel do sculo XX e o incio
do novo e incerto sculo XXI. Muito rapidamente, a China passou a ocupar posies destacadas
nas relaes internacionais contemporneas. A dimenso e o dinamismo excepcionais da economia
chinesa tm desencadeado transformaes estruturais significativas na economia mundial, algumas
das quais com impactos ainda no totalmente evidentes.
O dinamismo da economia chinesa, alm de vigoroso, ameaador para as demais economias.
Isto porque seu projeto de expanso global em todos os planos baseia-se numa superioridade
competitiva que pode provocar desindustrializao em certos pases e domnio superlativo de ativos
imobilirios e mobilirios em diversos territrios nacionais. Nos termos de Deng Xiaoping, que liderou
o pas nesse processo, s se pode falar alto no [sistema mundial], quando se tem muito dinheiro.
E os chineses, hoje, certamente o tm como demonstram a fora de sua economia e a magnitude
de suas reservas em moedas fortes - sobretudo o dlar -, bem como a posio credora diante dos
Estados Unidos, a potncia hegemnica para uns e at mesmo imperial para outros intrpretes.
Consequentemente, a China no deve ser considerada como um pas em desenvolvimento, tal
como na nomenclatura que o Fundo Monetrio Internacional (FMI) ainda insiste em adotar.
A China , atualmente, a segunda maior economia do mundo, potncia econmico-financeira e
militar. Ao mesmo tempo, apesar dos avanos recentes na incluso socioeconmica de contingentes
populacionais expressivos, segue com nveis de pobreza, de desigualdades de renda e de riqueza
tpicos de pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Esses extremos requerem outra
nomenclatura, mas certamente descartam a caracterizao de uma economia atrasada que corre
para atingir os nveis daquelas mais avanadas do ocidente, ou mesmo do oriente, como Japo e
Coria do Sul.
Inquestionavelmente, diversos fatores tm contribudo para o dinamismo da economia chinesa, tais
como a abertura administrada da economia ao exterior, o incentivo inovao e a implementao
de uma poltica macroeconmica bastante favorvel competitividade, incluindo os segmentos
mais sofisticados da indstria. Ao longo das ltimas dcadas, o governo chins atraiu empresas
estrangeiras - primeiro as asiticas, depois as norte-americanas e europeias -, criando zonas especiais
em que elas puderam dispor de uma srie de incentivos fiscais, financeiros e alfandegrios, desde
que estabelecessem vnculos estreitos com as empresas locais. Tambm estimulou a produo
de conhecimento e a sua transformao em novos produtos e processos, mediante a articulao

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

entre agncias de fomento e financiamento, empresas, institutos de pesquisa, universidades


e instituies de ensino superior. Ademais, as polticas governamentais foram orientadas para
preservar a estabilidade das variveis nominais, em especial, do nvel de preos, sem abrir mo do
crescimento vigoroso do produto, da renda e do emprego, por meio da administrao cuidadosa,
apoiada pela posio dominante de bancos pblicos, dos instrumentos monetrios (taxa de juros
e disponibilidade de crdito), fiscais (sistema tributrio e investimento pblico) e cambiais. Como
resultado, a economia chinesa cresceu a taxas superiores a 8% ao ano desde o incio da dcada de
90, impulsionada, do lado da oferta, pela indstria e, cada vez mais, pelos servios, e, do lado da
demanda, pelo investimento e pelas exportaes.
Efetivamente, as mudanas estruturais suscitadas pelo avano do capitalismo chins tm operado
no sentido de redefinir a diviso internacional do trabalho, fenmeno que impe, inclusive, a
necessidade de uma rediscusso acerca do conceito centro-periferia estabelecido pela escola
estruturalista latino-americana dcadas atrs3 . Isto porque os efeitos diretos e indiretos do avano
do capitalismo chins sobre as economias em desenvolvimento no so to bvios assim. De um
lado, o crescimento da economia chinesa tem, a um s tempo, barateado os preos dos produtos
manufaturados e elevado os preos das commodities metlicas e no metlicas. Isto tem beneficiado
duplamente as economias exportadoras lquidas de commodities, abrindo importantes janelas de
oportunidade para o desenvolvimento destas economias. De outro, a elevada competitividade
chinesa no mercado mundial de bens manufaturados, cada vez mais sofisticados, aliada melhora
expressiva dos termos de troca dos pases exportadores lquidos de commodities, pode concorrer
para empurrar estas economias em direo aos setores relacionados s vantagens comparativas
estticas. Objetivamente, isso significa que o acelerado processo de desenvolvimento das foras
produtivas capitalistas na China oferece riscos e oportunidades para as demais economias do
mundo, destacadamente para as economias em desenvolvimento.
Nesse contexto, o Brasil encontra-se em uma situao bastante particular. Por um lado, da mesma
forma que muitos de seus vizinhos latino-americanos, o pas capaz de produzir e exportar aquilo
que os chineses mais precisam para sustentar seu excepcional ritmo de crescimento, como alimentos
(soja, por exemplo), matrias-primas (como o minrio de ferro) e recursos energticos (sobretudo,
petrleo). Por outro lado, e dessa vez ao contrrio da maioria dos pases da Amrica Latina, o Brasil
possui um setor industrial relativamente diversificado e integrado, com dinmica intersetorial capaz
de propiciar a autodeterminao do capital condio prpria do desenvolvimento endgeno

76

Haja vista que parte da periferia foi industrializada na segunda metade do sculo XX e que, nas ltimas dcadas, certas economias
veem fazendo parte das cadeias globais de produo comandadas pelas empresas transnacionais (ETNs), incluindo,obviamente,
as de origem chinesa.

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

de foras produtivas tipicamente capitalistas (Mello, 2009). Neste aspecto, o pas tem muito mais
a perder que outras economias em que a indstria apenas um enclave. Retrocessos em sua
estrutura produtiva industrial e, consequentemente, os obstculos em sua capacidade de gerar mais
produto e renda, alm de mais e melhores empregos, sero muito maiores.
A anlise retrospectiva permite afirmar que o processo de abertura levado a cabo a partir da
dcada de 90 e a estabilidade de preos no foram suficientes para aumentar a competitividade
da indstria brasileira a ponto de permitir o enfrentamento da concorrncia chinesa em diversos
segmentos da indstria. Destarte, as presses concorrenciais exercidas pela China, aliadas s
condies - no apenas macroeconmicas - disfuncionais competitividade internacional que tm
prevalecido na economia brasileira, tornam a especializao regressiva e, no limite, o fenmeno da
desindustrializao, ameaas concretas e que no podem mais ser ignoradas.
Isso se torna ainda mais importante em um contexto de relaes econmicas crescentes entre Brasil
e China nas duas ltimas dcadas. China e Brasil reataram relaes diplomticas h mais de trinta
anos, mas foi somente a partir da dcada de 90 que os dois pases se aproximaram de fato. No mbito
das relaes bilaterais e, mais especificamente, do comrcio e do investimento entre os dois pases,
tem-se verificado uma crescente e perigosa assimetria nas negociaes entre esses dois pases, pelo
menos na perspectiva da economia brasileira. No que tange s relaes comerciais, as transaes
entre os dois pases seguem um tpico padro Norte-Sul: a China exportando basicamente produtos
manufaturados para o Brasil, cada vez mais sofisticados, e importando, majoritariamente, produtos
primrios da economia brasileira. No que diz respeito s relaes bilaterais de investimento entre
os dois pases, as evidncias apontam para uma situao tambm assimtrica, com uma presena
muito maior - e crescente - de empresas chinesas no Brasil do que de firmas brasileiras na China.
Dessa forma, no mbito do comrcio e do investimento entre os dois pases, o equilbrio de foras
inexistente e ser preciso qualidade tcnica, diplomtica e poltica soberana brasileiras para que
surja uma relao capaz de lanar as bases para o desenvolvimento de ambos, ao invs de uma
relao que faz um pas avanar em detrimento do outro. Na realidade, a China avana rapidamente,
ao passo que o Brasil, como que surpreendido pelo poder asitico e por outros com agressiva
competitividade, tem apresentado dificuldade para fazer frente s novas circunstncias.
Neste sentido, o objetivo deste captulo consiste em discutir as transformaes econmicas
internacionais suscitadas pela ascenso da China como ator relevante na economia global, assim
como analisar os principais desafios que este processo tem incitado em termos de possibilidades
e perspectivas para o desenvolvimento brasileiro, especificamente, a partir do mapeamento das
relaes bilaterais de investimento e, principalmente, de comrcio entre essas duas economias. O
estudo realizado sugere que a capacidade de enfrentamento da concorrncia chinesa pelo Brasil,
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

77

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Brasil Sculo XXI

tanto no mercado interno, como no mercado internacional, requer a implementao de um amplo


conjunto de iniciativas orientado para a competitividade da economia brasileira.
No intuito de considerar mais atentamente as questes indicadas, o captulo est dividido em quatro
sees, alm dessa introduo. Inicialmente, so analisadas as principais transformaes estruturais
que esto na base da construo da China como exitosa economia capitalista comandada pelo
partido-Estado, atribuindo-se particular ateno ao processo de abertura administrada do pas
ao exterior, conformao de uma economia orientada para a inovao e ao perfil da poltica
macroeconmica. Passa-se, ento, discusso dos principais efeitos do excepcional dinamismo da
economia chinesa sobre a economia mundial, o que inclui, por exemplo, o aumento dos preos
das commodities e a reduo dos preos dos produtos manufaturados no mercado internacional.
Depois disso, so apresentadas as consequncias da ascenso da China sobre o Brasil no contexto
de aprofundamento das relaes bilaterais, enfatizando-se que elas esto relacionadas ao fato de
que esses pases perseguiram estratgias de desenvolvimento diferentes nas ltimas dcadas: uma,
de perfil mais ativo e produtivista, comandada pelo estado e com insero soberana no capitalismo
globalizado; outra, de carter mais passivo, liderada pela lgica da globalizao financeira e pela adeso
ideia de que os mercados abertos e desregulamentados levariam o pas ao desenvolvimento. Por
fim, so expostas algumas alternativas que se apresentam aos brasileiros para lidar com as ameaas
do avano econmico-financeiro chins, notadamente, o ajuste passivo, o ajuste seletivo ou o ajuste
dinmico-estrutural em prol do desenvolvimento.

1. A ascenso da China na economia global


Por muito tempo, a civilizao chinesa usufruiu de prosperidade semelhante a muitos dos grandes
pases europeus. As diferenas entre o oriente e ocidente no eram to expressivas. Mas os chineses
no acompanharam o ritmo das transformaes derivadas da revoluo industrial em curso na
Europa a partir do sculo XIX. O capitalismo e suas instituies caractersticas eram uma inveno
ocidental de certa forma incompatvel com o modo como o qual o pas estava organizado (Cunha,
2011). Nesse contexto, no demorou muito para que comeassem a crescer as presses para que
o pas rompesse com seu isolamento milenar e se abrisse ao exterior. Inevitavelmente, as restries
impostas pelos chineses a fim de proteger a economia do pas e salvaguardar sua soberania
suscitaram atritos com outros pases. Os ingleses, em plena fase de expanso imperial, foram os
primeiros a impor China suas condies de comrcio por meio das chamadas guerras do pio.
Incapazes de fazer frente s ofensivas, os chineses recuaram. A cada derrota, o governo foi obrigado
a assinar os chamados tratados desiguais, que previam o pagamento de indenizaes, a abertura de
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O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

portos e a cesso de territrios ao pas vencedor, entre eles, a ilha de Hong Kong, que permaneceu
sob o domnio ingls por mais de um sculo e meio. Depois da Inglaterra, outros pases aproveitaram
a fragilidade do pas para arrancar-lhe toda sorte de vantagens. Esse foi o caso da Frana e dos
Estados Unidos, alm da Rssia e do Japo. A partir de ento, o pas passou a declinar rapidamente.
Essencialmente campons, tornou-se um dos mais pobres do mundo no incio do sculo XX.
Em 1911, aps anos de desgaste interno e externo, o imprio se desfez e foi proclamada a repblica.
O fortalecimento do Partido Comunista Chins, criado em 1921, entrou em confronto com os
interesses do Partido Nacionalista Chins, o Kuomitang, que governava o pas. Seguiu-se ento um
perodo de inquietao, que culminou na guerra civil entre os nacionalistas, sob o comando de
Chiang Kai-shek, e os comunistas, sob a liderana de Mao Tse-Tung. A vitria dos comunistas levou
fundao da Repblica Popular na China em 1949. Os nacionalistas, por sua vez, recuaram para a
ilha de Taiwan, onde fundaram a Repblica da China, que considerada uma provncia rebelde pelo
governo da China continental at hoje.
Desde que passou a ser governado pela mo forte do Partido Comunista Chins, o pas parece
engajado em recuperar o prestgio perdido na ordem internacional (Cunha e Acioly, 2009). No plano
interno, os primeiros anos do regime foram dedicados rdua tarefa de superar o atraso relativo
do pas. Na agricultura, o governo promoveu a repartio das terras, de modo que cada campons
tornou-se proprietrio de uma pequena parcela. Foi adotado um plano quinquenal voltado para
a construo de grandes complexos da indstria pesada. Grande parte dos setores produtivo e
financeiro foi estatizada. Em 1958, foi adotada a poltica do grande salto frente. O objetivo era
expandir a produo agrcola e industrial em um espao de tempo bastante curto. Todavia, essa
poltica no produziu os resultados esperados e foi abandonada, aps uma grande fome que assolou
o pas no incio dos anos 60. Em seguida, sob a justificativa de consolidar o ideal revolucionrio no
corao e na mente dos chineses, Mao lanou a grande revoluo cultural proletria. O ataque
a todas as manifestaes feudais e burguesas escondia, na realidade, uma luta pelo poder.
O movimento visava assegurar a posio de Mao no partido e no governo contra as vertentes
reformistas que comeavam a ganhar fora diante do fracasso do grande timoneiro em acelerar o
processo de superao do atraso do pas.
No plano externo, o isolamento da China foi inicialmente compensado pela proximidade com a
Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) ou, simplesmente, Unio Sovitica. Entretanto, a
relao entre os dois pases comeou a se deteriorar no final da dcada de 50, quando os chineses
passaram a questionar abertamente a hegemonia do grande vizinho sobre o mundo comunista.
No momento em que a URSS censurou a grande revoluo cultural proletria chinesa, a crise entre

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Centro de
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Brasil Sculo XXI

os dois pases atingiu seu ponto mais alto, com investidas de ambas as partes, acompanhadas de
movimentos de tropas nas reas fronteirias. Diante disso, a China aproximou-se do ocidente,
reatando relaes com os Estados Unidos e outros pases. No contexto da Guerra Fria, isso levaria
ao rompimento das relaes sino-soviticas alguns anos depois. Em 1971, a China foi admitida na
Organizao das Naes Unidas, o que, por sua vez, levou excluso de Taiwan da organizao. J na
dcada de 80, a China tomou o lugar de Taiwan tambm em outras instituies multilaterais, como
o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial.
A despeito dos esforos empreendidos nos primeiros anos do regime, o verdadeiro grande salto
frente desejado por Mao aconteceria mais tarde, no final dos anos 70, sob a liderana de Deng
Xiaoping. Deng enfrentou a resistncia das alas mais conservadoras do partido e iniciou a abertura
controlada da economia chinesa ao exterior. No final dos anos 80 e incio dos anos 90, a resistncia s
medidas de Deng aumentou ainda mais. Diante do aumento dos movimentos populares por reajustes
dos salrios, maiores liberdades e melhores servios pblicos, bem como da rpida fragmentao da
URSS aps o anncio das polticas perestroika (abertura econmica) e glasnost (abertura poltica)
pelo ento chefe de Estado, Mikhail Gorbatchev, qualquer movimento de distenso passou a ser
visto com grande preocupao pelos segmentos maoistas do partido. Mesmo assim, o governo no
recuou. Em 1992, em viagem s cidades costeiras do pas, Deng assumiu o grande compromisso,
que sepultou definitivamente a estratgia de desenvolvimento baseada no isolacionismo e na
autossuficincia e reafirmou o intuito do governo de prosseguir com a abertura do pas (Acioly,
Pinto e Cintra, 2011).
O elemento fundamental das reformas iniciadas em 1978 e aprofundadas nos anos seguintes foi a
clivagem do sistema de comrcio exterior chins, como ressaltam Oliveira, Leo e Chernavsky (2010).
De um lado, criou-se um regime de comrcio exterior especial, limitado a algumas regies do pas,
marcado pela reduo das barreiras s exportaes e s importaes e que beneficiou principalmente
o capital estrangeiro; de outro, preservou-se um regime de comrcio exterior ordinrio, sujeito a
importantes controles do Estado e que passou por um processo de abertura bem mais controlado,
com avanos mais rpidos na liberalizao das exportaes do que das importaes. Essa clivagem
deve ser analisada com ateno.
No mbito do regime de comrcio exterior ordinrio, todo comrcio exterior era centralizado
em trading companies estatais, que exerciam o monoplio cambial e tomavam a iniciativa das
exportaes, com o intuito de promover a produo das empresas locais. Do mesmo modo, as
importaes eram centralizadas. Essas empresas estatais compravam produtos nos mercados
internacionais aos preos ali praticados e os repassavam aos diversos setores internos aos preos

80

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

definidos pelo governo (Cunha e Acioly, 2009). Embora esse regime tenha sido flexibilizado ao longo
do tempo, ele permaneceu objeto de forte regulao. O monoplio comercial exercido pelo Estado
foi, de fato, gradualmente eliminado na dcada de 80, de modo que um nmero cada vez maior
de empresas passou a ser autorizado a exportar e importar. Entretanto, ele no foi substitudo por
um sistema totalmente liberalizado. Se por um lado as exportaes eram incentivadas, por outro,
as importaes eram fortemente restringidas por meio da ampla utilizao de barreiras tarifrias e
no tarifrias, com o claro objetivo de no expor as indstrias nascentes competio estrangeira e
preservar o controle do governo sobre setores estratgicos (Oliveira, Leo e Chernavsky, 2010).
No mbito do regime de comrcio exterior especial, por sua vez, as medidas cada vez mais
agressivas adotadas pelo governo tinham como objetivo principal atrair empresas estrangeiras.
Durante a dcada de 80, foram criadas as Zonas Econmicas Especiais (ZEE), regies nas quais
os investimentos seriam encorajados por meio de incentivos fiscais e financeiros, procedimentos
burocrticos simplificados e, principalmente, por incentivos alfandegrios, como a importao de
partes e componentes isentos de taxas ou a reduo dos obstculos s exportaes. Inicialmente,
foram criadas quatro zonas especiais nas regies de Shenzhen, Zhuhai e Shantou, na provncia de
Guangdong, e Xiamen, na provncia de Fujian. Diante do sucesso da iniciativa, o governo criou
mais uma ZEE, em Hainan. Tambm iniciou um processo de abertura das cidades costeiras para
o investimento estrangeiro. Essas cidades ficariam conhecidas como Zonas de Desenvolvimento
Econmico e Tecnolgico (ZDET). Inicialmente, foram escolhidas quatorze cidades, dentre elas,
Xangai. A criao dessas regies pelo governo prosseguiu a todo vapor ao longo da dcada de
90. Outras modalidades foram criadas, como as Zonas de Desenvolvimento de Alta Tecnologia
(ZDAT), ao mesmo tempo em que se passou a privilegiar a sua expanso em direo s regies no
interior do pas e no apenas da costa. Estima-se que existiam mais de uma centena de reas abertas
s empresas estrangeiras na China quando o pas entrou na Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), em 2001 (Lazzari, 2005; CEBC, 2012).
A criao de reas sujeitas a regimes aduaneiros especiais em que vigoram uma srie de incentivos
fiscais e financeiros s empresas que ali se estabelecessem, certamente, no uma inveno chinesa.
Vrios pases asiticos haviam recorrido prtica alguns anos antes. Mas, como ressalta Naughton
(apud Cunha e Acioly, 2009), o grande diferencial da experincia chinesa em relao a experincias
semelhantes realizadas no resto do mundo foi a sua escala de operao. Em termos de rea fsica,
por exemplo, as primeiras ZEEs chinesas chegavam a ser quase sessenta vezes maiores que as de
outros pases asiticos.
O desenvolvimento do regime de comrcio exterior especial est por trs do aumento excepcional
na entrada de Investimento Estrangeiro Direto (IED) na China nas ltimas dcadas. Esse movimento
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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aconteceu em duas grandes ondas, a primeira liderada pelas grandes empresas asiticas e a segunda
liderada pelas empresas ocidentais, sobretudo dos Estados Unidos e da Europa. No primeiro caso,
predominou o investimento estrangeiro orientado para o mercado externo (export-oriented). No
segundo caso, predominou o investimento estrangeiro orientado para o mercado interno (marketseeking) (Lazzari, 2005).
A primeira onda de investimento direto estrangeiro na China deve ser entendida no mbito de
um processo de integrao produtiva na sia, liderado pelo Japo sob a hegemonia dos Estados
Unidos. Esse processo seria a base do chamado paradigma dos gansos voadores, originalmente
proposto por Akamatsu (1962). No ps-guerra, o Japo foi capaz de identificar e desenvolver setores
preparados para realizar transformaes estruturais cruciais. O pas criou grandes empresas de
alta tecnologia com extraordinria capacidade de inovao, graas a um esforo articulado pelo
Estado e incentivado pelos Estados Unidos. So essas empresas que passaram a atuar em outros
pases asiticos a partir de meados dos anos 80. Naquela poca, a valorizao do dlar acentuou os
elevados dficits em transaes correntes dos Estados Unidos. Isso levou ao Acordo do Plaza, de
1985, por meio do qual vrios pases, entre eles o Japo, se comprometeram em agir no mercado
de cmbio com o intuito de promover a valorizao de suas moedas em relao moeda norteamericana. Pressionado, o Japo ainda cedeu adoo de restries voluntrias s suas exportaes.
Nesse contexto adverso, as grandes empresas japonesas passaram a procurar alternativas para a
sustentao da sua competitividade e, consequentemente, da sua participao em mercados
estratgicos, sobretudo dos Estados Unidos e da Europa. A soluo encontrada foi ampliar os seus
investimentos em outros pases asiticos cujas moedas no estivessem valorizadas e/ou que no
enfrentassem restries s suas exportaes. Esse foi o caso da Coria do Sul, Cingapura, Hong Kong
e Taiwan, os chamados tigres asiticos de primeira gerao. Os investimentos realizados pelo Japo,
o ganso lder, induziram um acelerado processo de crescimento econmico associado a profundas
transformaes nas estruturas produtivas desses pases, os gansos seguidores. Inicialmente,
eles receberam as etapas da produo intensivas em trabalho. Mais tarde, porm, eles lograram
atrair tambm as etapas de maior valor agregado (Leo, 2011). Como ressalta Oliveira (2008), essa
experincia contrasta, evidentemente, com a de outros pases em desenvolvimento, inclusive os
latino-americanos, que no mesmo perodo aderiam a um processo de desregulamentao e
liberalizao indiscriminadas sob a liderana dos Estados Unidos e a influncia das organizaes
multilaterais internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial. Fazendo-o,
esses pases no apenas no alcanaram a prosperidade prometida por Washington e experimentada
pelos pases asiticos, como tambm se limitaram inglria condio de patos vulnerveis, nos
termos de Palma (2004).

82

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Ocorre, porm, que a posterior elevao dos custos de produo, somada s crescentes presses
dos Estados Unidos sobre a poltica cambial dos pases asiticos beneficiados pelos investimentos
das empresas japonesas e eliminao de concesses s suas exportaes, levou a um novo
deslocamento de capitais produtivos na sia, dessa vez tendo com destino Malsia, Filipinas,
Tailndia e Indonsia - os chamados tigres asiticos de segunda gerao - e, principalmente, a China.
Nesse processo, a maior ZEE do pas, Shenzhen, beneficiou-se de sua proximidade com Hong Kong,
ao passo que a ZEE de Xiamen foi favorecida por estar perto de Taiwan. Isso mostra que essas
regies foram cuidadosamente planejadas pelo governo para atrair os investimentos dos que eram
considerados chineses expatriados (Lazzari, 2005; Oliveira, Leo e Chernavsky, 2011).
Dadas as facilidades oferecidas pelo governo chins, tanto as ZEEs, como as ZDETs e as outras
modalidades criadas mais tarde, como as ZDATs, transformaram-se em zonas de processamento de
exportaes. Essa atividade se caracteriza pela montagem de bens finais destinados exportao
para terceiros mercados, a partir da importao de insumos produzidos nos pases de origem das
empresas estrangeiras ou em outros pases em que essas empresas tambm possuem filiais. Nesse
contexto, as empresas asiticas instaladas na China importavam partes e componentes produzidos
no Japo e nos tigres asiticos de primeira gerao, montavam e exportavam o produto final para os
Estados Unidos e os pases da Europa. A China se inseriu, assim, no processo de diviso regional do
trabalho. Segundo Lazzari (2005, p.197), digna de nota:
[...] a posio chinesa privilegiada numa regio em expanso e com extravasamento de
investimentos em busca de realocao industrial e comercial. [...] O Japo e os NICs [Newly
Industrialized Countries] passaram, durante a segunda metade dos anos 80 e na dcada
seguinte, por presses comerciais de seu principal mercado, os EUA, que impingiram,
inclusive, um realinhamento de moedas em 1985, dando incio [...] ao primeiro movimento de
intensificao de investimentos estrangeiros na regio. Ademais, os mesmos pases progrediram
em suas pautas de exportao, ao mesmo tempo em que viam crescer seus custos internos
de produo. Tudo isso levou a uma reorganizao produtiva, patrocinada pelo IDE, dentro
da regio asitica, proporcionando a pases relativamente atrasados no processo industrial
a ateno dos investidores. A China, que, por outro lado, propiciou maior abertura de sua
economia nos anos 90, fazendo poltica industrial com fortes atrativos, foi uma das grandes
beneficiadas por esse processo [...].

Por sua vez, a segunda onda de investimentos estrangeiros diretos na China est relacionada busca
de novos mercados pelas grandes empresas dos pases ocidentais, sobretudo dos Estados Unidos,
da Inglaterra e da Alemanha, em um contexto de acirramento da concorrncia internacional. Nesse
caso, a opo pela China era bastante bvia. O mercado consumidor chins, afinal, no era apenas
imenso, como tambm estava em expanso (Lazzari, 2005).

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

83

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

milhes de US$

2011

2010

2009

2008

2007

2006

% total mundial

2005

2004

2,0
2003

20.000
2002

4,0

2001

40.000

2000

6,0

1999

60.000

1998

8,0

1997

80.000

1996

10,0

1995

100.000

1994

12,0

1993

120.000

1992

14,0

1991

140.000

1990

Milhes de US$

No demorou, assim, para que a China se tornasse o principal destino dos investimentos das
empresas estrangeiras entre os pases em desenvolvimento. isso o que mostra o Grfico 8. Durante
a dcada de 80, quando foram iniciadas as reformas no pas, a entrada mdia anual de investimento
direto estrangeiro na China era de US$ 1,6 bilho. Esses investimentos chegaram a corresponder a
quase 4% de todo o IED recebido pelo mundo. Enquanto o estoque de IED em 1980 era de US$ 1
bilho (0,15% do PIB), em 1989 esse estoque era de US$ 17 bilhes (0,9% do PIB). O grande salto nas
inverses das empresas estrangeiras ocorreu a partir da dcada de 90, momento a partir do qual
o processo de abertura do pas foi acelerado. Entre 1990 e 1999, o influxo mdio anual foi de US$
29 bilhes. Esse influxo chegou a corresponder a quase 13% de todo IED recebido pelo mundo. No
mesmo perodo, o estoque de IED passou de aproximadamente US$ 21 bilhes (1% do PIB) para
quase US$ 186 bilhes (2,6% do PIB).

% do total mundial

Grfico 8 Influxo de investimento direto estrangeiro na China (US$ bilhes e % do total mundial)
Fonte: UNCTAD. Elaborao prpria.

importante ressaltar o forte crescimento na entrada de novos investimentos na primeira metade


e uma desacelerao nos ltimos anos da dcada de 90. Essa queda est relacionada ecloso da
crise da sia, que afetou duramente os tigres asiticos de primeira gerao. Os influxos de IED na
China praticamente no cresceram em 1998 e chegaram a cair 11% em 1999. Entre 2000 e 2011, por
sua vez, a entrada mdia anual do investimento direto estrangeiro no pas foi de US$ 77 bilhes, o
que foi favorecido por um vigoroso ciclo de expanso da economia mundial, notadamente a partir
de 2003. Esses investimentos chegaram a corresponder a quase 10% do IED recebido pelo mundo.
No mesmo perodo, o estoque de IED passou de US$ 193 bilhes (2,6% do PIB) para quase US$ 711

84

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

bilhes (3,5% do PIB). importante observar que houve uma retrao na entrada de capitais em
2009, em virtude da desacelerao da econmica mundial, ante a crise internacional iniciada em
2008. De fato, os influxos de IED na China caram quase 12% na fase mais aguda da crise.
Historicamente, a maior parte dos investimentos diretos na China provm de Hong Kong, Taiwan,
Estados Unidos, Japo, Inglaterra, Alemanha, Cingapura e Coreia do Sul. Esses pases comandaram
a primeira e a segunda onda de inverses na China. Entre 1980 e 2010, Hong Kong respondeu por
50% das inverses, Japo por 10%, Estados Unidos por 9%, Taiwan por 2%, Coreia do Sul e Cingapura
por 3% e Alemanha e Inglaterra por 2% dos investimentos totais recebidos pela China no perodo. O
peso dos pases asiticos foi maior na dcada de 80, ao passo que a importncia dos pases ocidentais
se torna mais evidente a partir da dcada de 90 (Grfico 9).
1990 a 2000

1980 a 1990

2%

1%
1% 6%

4%
4%
2%
2%

62%

15%

2000 a 2010

2%
6%

4%
15%

9%

1%
1% 7% 6% 5%

8%
Hong Kong

Taiwan

Estados Unidos

Japo

40%

5%

9%
13%

15%

54%

Inglaterra

Alemanha

Parasos Fiscais

Cingapura

Coreia do Sul

Outros

Grfico 9 Principais pases investidores na China (%)


Fonte: CEBC (2012).

Deve-se fazer aqui uma observao importante, entretanto. A relevncia de Hong Kong como
origem de investimento direto para a China deve-se, em grande medida, sua condio de regio
administrativa especial, o que lhe permitiu transformar-se em pujante centro financeiro, regional e
global. De fato, operaes financeiras no autorizadas ou altamente burocratizadas na China so
realizadas com relativa facilidade na regio devolvida pelos ingleses aos chineses em 1997. Assim
sendo, muitas empresas chinesas se instalavam em Hong Kong e depois voltavam para a China
continental com o status de empresas estrangeiras, o que lhes permitia usufruir de vrios benefcios
oferecidos pelo governo chins s multinacionais. Esse movimento de ida e volta, conhecido como
roundtriping, foi um expediente relativamente comum at que esses benefcios foram reduzidos na

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

85

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

esteira do ingresso do pas na OMC. Da mesma forma que as prprias empresas chinesas, empresas
de outras nacionalidades, inclusive dos pases em desenvolvimento, tambm se valeram de Hong
Kong e de outros centros offshore para entrarem na China continental. Como consequncia, isso
inflou artificialmente a importncia desses centros, que incluem tambm tradicionais parasos
fiscais - os quais oferecem condies tributrias mais favorveis e regulaes mais frouxas, que
dificultam rastreamentos -, tais como as Ilhas Virgens Britnicas, as Bermudas e as Ilhas Cayman,
como investidores no pas asitico (Oliveira, 2012; Silva, 2012).
O processo de abertura da China culminou no ingresso do pas na OMC em 2001, aps quinze anos
de intensa e, por vezes, difcil, negociao. A China havia participado das negociaes que levaram
ao Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) no ps-guerra, mas o pas abandou o acordo quando
o regime comunista reviu todos os compromissos assumidos pelo pas antes de 1949. Do ponto
de vista da China, ao transformar o comrcio internacional em ponto central da sua poltica de
crescimento, o pas necessitava de garantias das regras da OMC de que suas exportaes no seriam
discriminadas de forma arbitrria. O pas se baseava, por exemplo, na regra de no discriminao
entre as naes, tambm conhecida como princpio da nao mais favorecida, que assegurava
que todas as vantagens concedidas por um pas a outro pas membro seriam automaticamente
estendidas a todos os outros pases membros ou, ainda, na regra da no discriminao entre os
produtos, que garantia que qualquer produto importado por um pas membro receberia o mesmo
tratamento concedido a produto equivalente de origem nacional. Do ponto de vista dos pases
membros da OMC, a entrada da China tambm era entendida como importante, pois significava a
abertura de um vasto mercado, e a esperana de que as regras existentes, o que inclui um sistema
de solues de controvrsias e, no limite, mecanismos de defesa comercial (medidas antidumping,
medidas compensatrias e salvaguardas comerciais), poderiam controlar a invaso dos produtos
chineses e a ameaa s estruturas produtivas nacionais (Thorstensen, 2011; Cunha e Xavier, 2010).
preciso reconhecer que a opo chinesa de aderir a um sistema j em funcionamento teve o seu
preo. A China, alm de no ter negociado as regras a que hoje se vincula, sofreu fortes presses
por concesses amplas durante seu processo de adeso. As obrigaes assumidas pela China so
em vrios pontos mais rigorosas que as que se aplicam aos demais membros da OMC. Entre os
compromissos assumidos pelo pas ressaltam-se: a reduo das barreiras tarifrias e no tarifrias; a
abertura de seu mercado de servios (setor financeiro, telecomunicaes, turismo, etc.); a adaptao
do regime de investimento aos parmetros usuais das economias de mercado, de modo que os
incentivos concedidos pelo governo sejam nivelados entre as empresas estrangeiras e nacionais
(conforme as regras do Acordo sobre Medidas de Investimento relacionados ao Comrcio - TRIMS);
o fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual, com o intuito de combater prticas

86

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

como a pirataria (conforme as regras do Acordo Relativo aos Aspectos do Direito de Propriedade
Intelectual relacionados ao Comrcio - TRIPS); alm da eliminao de todos os subsdios considerados
proibidos e acionveis e a fixao de um teto para o subsdio da agricultura domstica. De um modo
geral, avalia-se que os compromissos assumidos para a entrada na OMC tm sido cumpridos. So
cada vez menores as diferenas entre o regime de comrcio exterior ordinrio e o regime aplicado
s zonas de processamento de exportaes. Alguns dos avanos mais significativos dizem respeito
reduo das barreiras tarifrias e ao aumento da transparncia do governo chins no tratamento
das questes comerciais (Cunha e Acioly, 2009).
fundamental que se compreenda, ainda, as motivaes que sustentaram a abertura da economia
da China por meio das reformas iniciadas no final da dcada de 1970 por Deng Xiaoping, uma
vez que essa abertura, associada forma como ela ocorreu, est por trs do milagre chins que
surpreendeu o mundo nas ltimas dcadas. Nesse sentido, a despeito da importncia do comrcio
internacional e do investimento direto estrangeiro para a estratgia de crescimento da China, devese destacar que ela muito mais complexa do que a ideia simplista de um modelo de crescimento
orientado para fora, entendido aqui em oposio quilo que alguns autores qualificam como
modelo de crescimento orientado para dentro que teria sido adotado por outros pases em
desenvolvimento. Ao que parece, para o governo chins, a abertura era apenas um meio, e no
um fim em si mesmo. Ela , antes de tudo, parte de um esforo de superao das estruturas que
caracterizam o subdesenvolvimento (Cunha e Acioly, 2009; Cunha e Xavier, 2010).
Em primeiro lugar, o governo preocupou-se em encontrar uma forma de obter divisas conversveis
e, assim, evitar o estrangulamento externo, isto , as presses sobre o balano de pagamentos que
normalmente caracterizam os esforos de desenvolvimento, que no significasse o aumento da
vulnerabilidade do pas. O padro de financiamento externo escolhido pelos chineses contrasta
com a experincia de diversas economias em desenvolvimento, que privilegiaram a atrao
de modalidades mais volteis de capital. De fato, desde meados dos anos 90, a participao do
investimento direto estrangeiro nos fluxos de capitais recebidos pelo pas supera, e muito, a
participao dos investimentos de portflio e outros emprstimos. Isso permitiu que o pas
conseguisse lidar relativamente bem com as presses oriundas de um ambiente internacional
marcado pela crescente integrao dos mercados financeiros e pelos recorrentes episdios de
ampliao e contrao da liquidez gerada nos pases avanados (Cunha e Acioly, 2009, Lazzari, 2005).
Em segundo lugar, na medida em que as reformas avanavam, tornou-se cada vez mais evidente
a preocupao do governo chins em assegurar que a entrada de empresas estrangeiras no pas,
simultaneamente reduo dos obstculos ao comrcio internacional, tivesse como contrapartida

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

87

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

o desenvolvimento da estrutura produtiva domstica, em especial por meio do avano aos setores
intensivos em capital, trabalho qualificado e tecnologia. O objetivo da abertura era apreender os
produtos e processos que fizeram outros pases prosperar durante tanto tempo. Mais que isso, o
objetivo era apreender e fazer melhor, de sorte a promover ganhos expressivos de eficincia e de
produtividade. Mais que fbrica do mundo, a China ambiciona se tornar fonte de inovaes. Em
outras palavras, o desafio assumido pelo pas o de transitar, o quanto antes, da etapa made in
China para a etapa created in China (Cunha et al, 2012). Deng Xiaoping sintetiza esse papel do
investimento direto estrangeiro para o pas:
Ns aceitamos o investimento estrangeiro e tcnicas avanadas. Ser que estes vo prejudicar o
nosso socialismo? No provvel, porque o setor socialista a base da nossa economia. Nossa
base econmica socialista to grande que pode absorver dezenas e centenas de bilhes de
dlares de fundos estrangeiros sem ser abalada. O investimento estrangeiro, sem dvida, deve
servir como um complemento importante na construo do socialismo em nosso pas. E como
as coisas esto agora, este suplemento indispensvel. Naturalmente, alguns problemas iro
surgir. Mas o seu impacto negativo ser muito menos significativo do que o uso positivo que
podemos tirar dos investimentos estrangeiros para acelerar o nosso desenvolvimento (Deng
apud CEBC, 2012, p.29).

Nesse caso, condio necessria para usufruir das vantagens concedidas pelo governo chins, as
empresas estrangeiras teriam de estabelecer vnculos estreitos com as empresas do pas, fossem
elas estatais, cooperativas, etc. A criao de parcerias entre as empresas estrangeiras e as empresas
nacionais (joint-ventures), os contratos de cesso de tecnologia e a participao mnima de
componentes locais nos produtos exportados, por exemplo, foram - e ainda so - fortemente
encorajados. Embora no sejam obrigatrias, essas iniciativas capazes de estimular a cooperao, a
articulao entre o capital nacional e o capital estrangeiro, so diferenciais importantes no processo
de aprovao de um projeto de investimento pelo governo ou para a obteno de emprstimos de
um banco chins. Dessa forma, os chineses esperam assegurar o desenvolvimento de capacidades
locais - evitando, por exemplo, a malograda experincia mexicana com as empresas maquiladoras4
(Acioly, 2005; Lazzari, 2005; Cunha e Xavier, 2010).
Mesmo aps a admisso da China na OMC e os compromissos dela decorrentes, o governo no abriu
mo de utilizar os instrumentos sob seu controle para assegurar que os investimentos das empresas

88

De fato, desde que iniciou a abertura de suas fronteiras, o Mxico recebeu muitas empresas estrangeiras, em sua maioria norteamericanas, em busca de condies mais favorveis (incentivos financeiros e fiscais) e regras menos rgidas quanto utilizao
da mo de obra (salrios, legislao trabalhista) e proteo do meio-ambiente, por exemplo. Essas empresas importavam
partes e componentes mais sofisticados produzidos em outros pases, montavam o produto e o exportavam. Embora esses
produtos finais fossem computados na pauta de exportaes do pas como de alta intensidade tecnolgica, no se verifica ali
substancial diversificao e integrao da estrutura produtiva. Trata-se, portanto, de uma industrializao oca.

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

estrangeiras fossem articulados com o projeto nacional de desenvolvimento. isso o que sugere, por
exemplo, o Catlogo de Orientao do Investimento Estrangeiro Industrial. O documento, que revisto
periodicamente, distribui os setores da economia em trs grandes categorias: encorajado, restrito ou
proibido para o investimento estrangeiro. Fica evidente que a prioridade do governo so os investimentos
estrangeiros em setores de alta tecnologia, bem como aqueles capazes de estimular o equilbrio do
desenvolvimento entre a rea prspera da costa e as regies oeste, central e nordeste do pas, que so
relativamente mais atrasadas. Nos setores encorajados, os investimentos podem ser realizados por
empresas de capital estrangeiro, enquanto que nos setores restritos, os investimentos so limitados s
empresas mistas (de capital estrangeiro e nacional). Os setores restritos e proibidos so considerados pelo
governo de importncia estratgica ou sensveis concorrncia estrangeira, permanecendo, portanto, a
cargo das empresas nacionais (pblicas e privadas) (Lazzari, 2005; Cunha e Acioly, 2009).
Destarte, com o auxlio das empresas estrangeiras, os chineses avanam cada vez mais rpido em
direo fronteira tecnolgica em diversos setores. A cada etapa do processo de abertura, o governo
incentivou o desenvolvimento de um conjunto de setores considerados relevantes. No incio, os
investimentos das empresas estrangeiras se concentraram nos setores intensivos em trabalho,
como a indstria alimentcia, txtil, de vesturio, de calados e de brinquedos. A partir da dcada
de 90, porm, a prioridade passou a ser os setores intensivos em capital, trabalho qualificado e
tecnologia, como as indstrias qumica e petroqumica, farmacutica, mecnica, eltrica e eletrnica,
automotiva, ferroviria, naval e aeroespacial, de telecomunicao e de tecnologia da informao,
entre outras. Mais recentemente, tm-se avanado, tambm, em reas portadoras de futuro, como
a biotecnologia e a nanotecnologia (CEBC, 2012).
Vrios exemplos ilustram o papel dos investimentos das empresas estrangeiras para o upgrade da
estrutura produtiva chinesa. Um dos mais interessantes diz respeito ao desenvolvimento da indstria
automobilstica no pas. At a dcada de 90, a China carecia de tecnologia para a produo, assim
como de uma rede de fornecedores aptos a suprir os componentes necessrios para a montagem
dos veculos. O pas produzia basicamente caminhes e nibus. A partir de ento, toda montadora
estrangeira que almejasse ingressar no mercado chins e usufruir dos benefcios concedidos pelo
governo deveriam se associar a uma montadora nacional, trazer consigo uma rede de fornecedores e
transferir tecnologia para o seu parceiro chins, como a SAIC e a FAW. Foi por meio dessas parcerias
que empresas como a GM, a Volkswagen, a Ford, a Fiat, Toyota, Honda, entre outras, passaram a
atuar no pas. Essas empresas foram atradas pelo crescimento da economia e o aumento da renda
da populao. O mercado potencial de grandes dimenses, sobretudo para os carros pequenos
e populares, porque at pouco tempo atrs poucos chineses tinham automveis. Existe ainda um
conjunto de montadoras chinesas que no possuem um parceiro internacional. Essas so chamadas

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

89

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

montadoras independentes, no sentido de que elas possuem produtos e processos prprios, e no


que estejam desvinculadas do governo. De fato, empresas como Chery e JAC tambm so estatais.
Atualmente, a China j a segunda maior fabricante de automveis do mundo, atrs apenas dos
Estados Unidos (Shin, 2008; CEBC, 2011).
O avano do pas em direo fronteira tecnolgica tambm estimulado pela ateno cada vez
maior atribuda pelo governo ao incentivo criao de novas ideias. Isso confirma a hiptese de
que o governo chins tem buscado estruturar, cada vez mais, uma economia orientada para a
inovao. Desde meados da dcada de 80, vem sendo elaborados programas nacionais nessa rea,
alguns de carter especfico, como o Spark (voltado para o setor rural), de 1986, e o Torch (voltado
para o setor de alta-tecnologia), de 1988, e outros de carter geral, como o Programa Nacional de
Pesquisa e Desenvolvimento em Tecnologias-Chave, de 1982, o Programa Nacional de Pesquisa e
Desenvolvimento High-Tech, de 1986, o Programa Nacional de Pesquisa Bsica, de 1997, o Programa
Nacional de Infraestrutura de Cincia e Tecnologia e o Ambiente para as Indstrias de Base
Tecnolgica, de 2001, e o Programa Nacional de Mdio e Longo Prazo para Desenvolvimento da
Cincia e da Tecnologia, de 2006. Todos esses programas buscaram, cada um ao seu modo, reduzir
a elevada dependncia em relao tecnologia estrangeira e aumentar a capacidade de inovao do
pas, sobretudo no que se refere criao de tecnologias comercializveis e ao desenvolvimento de
produtos e processos em setores estratgicos. Nos termos de Freitas (apud Cunha, 2012), o governo
chins est convencido de que a engenharia reversa ou a cpia deixaram de ser suficientes para
sustentar o crescimento da economia chinesa em um patamar elevado. Nesse sentido, grande parte
dos esforos realizados nos ltimas dcadas concentrou-se no estmulo investigao nas empresas,
nas universidades e institutos de ensino superior e nos inmeros laboratrios nacionais de pesquisa
e parques cientficos e tecnolgicos criados, no aumento dos projetos de cooperao com outros
pases e instituies internacionais etc. (IEDI, 2011a).
Como resultado desse esforo, os gastos em pesquisa e desenvolvimento vm aumentando
ininterruptamente, em especial, a partir da segunda metade dos anos 90, como mostra o Grfico
10. O gasto total realizado em P&D em relao ao PIB (Gasto bruto total em P&D - GERD) passou
de 0,7% em 1991, para 1,8% em 2010. O desempenho chins o melhor entre os pases em
desenvolvimento, sendo comparvel ao de pases desenvolvidos, como os Estados Unidos, o Japo
e a Alemanha. Esse crescimento deve-se, em grande medida, aos gastos em P&D realizados pelas
empresas (Gasto empresarial em P&D - BERD). A relao entre esses gastos e o PIB subiu de 0,3% em
1991 para 1,3% em 2011. No mesmo perodo, a participao dos gastos realizados pelas empresas
no total investido nessas atividades no pas praticamente dobrou, aumentando de 40% para 73%.
Destaca-se aqui o papel das empresas estrangeiras. Microsoft, Motorola, GM, GE, JVC, Samsung,

90

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Nortel, IBM, Intel, Du Pont, P&G, Ericsson, Nokia, Panasonic, Mitsubishi e Siemens so algumas
dessas empresas que possuem instalaes de pesquisa e desenvolvimento na China (Lazzari, 2005).
Algumas dessas instalaes foram criadas para cumprir as condies impostas pelo governo ou,
ainda, para realizar testes e adaptaes dos seus produtos para o consumo local. Outras, porm,
esto realmente realizando atividades genuinamente inovadoras.
Na primeira metade dos anos 90, os gastos das empresas com P&D superaram os realizados pelos
institutos de pesquisa do governo (GOVERD), que se mantiveram sempre em torno de 0,3%. Esses
institutos, alguns dos quais tm sido transformados em empresas de capital aberto nos ltimos
anos, responderam por 18%, em 2010, do total investido, bem abaixo da sua participao em 1991,
que era de 50%. Por fim, as universidades e demais instituies de ensino superior tm se tornado
importantes no apenas para formao cientfica, mas tambm para as atividades de P&D. Os
gastos dessas instituies (HERD) nessas atividades como proporo do PIB subiu de 0,06% em 1991,
para 0,15% em 2010. Durante esse perodo, a participao das universidades e instituies de ensino
superior no gasto total em P&D na China permaneceu relativamente constante, prxima de 8%. Os
centros de pesquisa dessas universidades possuem vnculos cada vez mais estreitos com as empresas
industriais, transferindo diretamente para elas os resultados de suas atividades. Soma-se a isso o fato
de que vrias empresas nacionais e estrangeiras optaram por manter laboratrios conjuntos com as
instituies de ensino do pas (IEDI, 2011a).
2,0
1,8
1,6
1,4
% do PIB

1,2
1,0
0,8
0,6
0,4

GERD % do PIB

BERD % do PIB

GOVERD % do PIB

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

0,0

1991

0,2

HERD % do PIB

Grfico 10 Gasto em atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) na China, por setor executor (% do PIB)
Fonte: OCDE. Elaborao prpria.
Legenda: GERD - Gasto bruto total em P&D; BERD - Gasto empresarial em P&D; GOVERD - Gasto dos institutos de
pesquisa do governo em P&D; HERD - Gasto das universidades e instituies de ensino superior em P&D.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

91

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Alm disso, a demanda cada vez maior por mo de obra qualificada levou ao aumento dos
investimentos do governo em recursos humanos, sobretudo na ampliao e na elevao da
qualidade do ensino e da pesquisa acadmica. Alm do ensino bsico, as universidades e instituies
de ensino superior tm se tornado acessveis a um contingente cada vez maior de estudantes. O
nmero de alunos matriculados nessas instituies aumentou significativamente nos ltimos anos,
a maior parte dele nas reas de cincia, tecnologia e engenharia. Verifica-se, ainda, um crescimento
do nmero de chineses que prosseguem os seus estudos aps a graduao. Mais recentemente, o
governo tem incentivado um processo de internacionalizao das universidades e instituies de
ensino superior do pas, de modo a favorecer o intercmbio de estudantes e pesquisadores. Ao
mesmo tempo, tambm grande a preocupao em evitar a chamada fuga de crebros para o
exterior e em atrair os cientistas chineses e estrangeiros que atualmente desenvolvem suas atividades
em outros pases. Isso vem sendo feito, por exemplo, por meio do Plano de Mdio e Longo Prazo de
Desenvolvimento de Talentos, de 2010 (IEDI, 2011a).
O registro de patentes e a produo cientfica so frequentemente utilizados como aproximaes
da capacidade de um pas de criar novas ideias (IEDI, 2011a). Nesse sentido, o xito chins pode ser
observado no aumento do nmero de artigos cientficos publicados por chineses em revistas tcnicas
e cientficas nos ltimos anos. Essa uma importante medida de pesquisa bsica, um indicador da
produtividade cientfica de universidades e instituies de ensino superior, centros de pesquisa do
governo e outras entidades. Em 1995, os chineses haviam publicado pouco mais de 9 mil artigos
em todas as reas do conhecimento (1,5% do total mundial). Em 2009, esse nmero era superior a
74 mil (9,0% do total mundial). Alm disso, o nmero de patentes obtidas pelos chineses cresceu
significativamente nos ltimos anos. Esse pode ser entendido como um indicador de inveno e,
como consequncia, de inovao. O registro de patentes junto ao Escritrio Americano de Patentes
e Marcas (USPTO), por exemplo, cresceu de 168 em 1995 (0,1% do total mundial), para 3.213 (1,5%
do total mundial) em 2010. A maior parte desses registros diz respeito s invenes nas reas de
engenharia eltrica e mecnica, de telecomunicao e de computao, qumica e farmacutica e
de biotecnologia, entre outras. A mesma tendncia verificada quando considerado o nmero
de patentes obtidas junto ao Escritrio de Patentes Europeu (EPO) ou o nmero de solicitaes
chinesas de patentes internacionais no mbito do Tratado de Cooperao de Patentes (PCT).
Como consequncia desses esforos, existem fortes indcios de que os chineses conseguiram
evitar a industrializao oca que caracterizou vrios pases em desenvolvimento que receberam
investimentos de empresas estrangeiras, como o caso do Mxico. Isso pode ser verificado, por
exemplo, por meio do Grfico 11.

92

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

1.400
1.200
Bilhes de US$

1.000
800
600
400

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

200

20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0

% do total mundial

De fato, o valor adicionado pela indstria chinesa de alta tecnologia cresceu a uma taxa mdia anual
de 17% desde o incio da dcada de 90. Em termos absolutos, ele passou de pouco mais de US$
12 bilhes em 1990 (2% do total mundial), para US$ 263 bilhes em 2010 (19% do total mundial).
Algo semelhante aconteceu com o valor adicionado pelas atividades intensivas em conhecimento
e tecnologia, que cresceu a uma taxa mdia anual de 15% no mesmo perodo, passando de quase
US$ 80 bilhes (1,5% do total mundial), para mais de US$ 1,2 trilhes (7% do total mundial). Segundo
a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (apud IEDI, 2011b), a China
aumentou a sua participao no valor agregado mundial em vrios segmentos importantes da
indstria de transformao. O pas consolidou sua liderana nos setores de mquinas e equipamentos
eltricos (28% do valor agregado mundial em 2008, contra 8% em 2000) e produtos qumicos (21%
em 2008, ante 8% em 2000), e mantm-se entre os principais produtores mundiais nos setores de
material de escritrio e informtica, equipamentos de rdio, televiso e comunicao, instrumentos
mdicos, de tica e de preciso, alm de veculos e outros equipamentos de transporte, superando
em vrios desses setores, inclusive, pases como Estados Unidos, Japo e Alemanha.

Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia bilhes de US$


Valor adicionado pelas atividades intensivas em conhecimento e tecnologia bilhes de US$
Valor adicionado pelas atividades intsivas em conhecimento e teconologia % do total mundial
Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia % do total mundial

Grfico 11 Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia e pelas atividades intensivas em
conhecimento e tecnologia na China bilhes de US$ e % do total mundial
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados da national Science Foundation ) 2012 apud IED (2011b).
Nota: As atividades intensivas em conhecimento e tecnologia compreendem, simultaneamente, os servios intensivos
em conhecimento (como os servios financeiros, de comunicao, educao, sade, etc.) e a indstria de alta tecnologia
(aeronaves e espaonaves, produtos farmacuticos, tecnologia da informao, como softwares, computadores e outras
mquinas de escritrio, equipamentos de comunicao, rdio e televiso, alm de instrumentos mdicos, pticos e de
preciso, entre outros).

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

93

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Tudo isso sugere um processo de transformao efetiva da estrutura produtiva chinesa nas ltimas
dcadas, o que, provavelmente, no seria possvel sem o esforo de planejamento do governo chins.
Nos termos de Medeiros (2010, p.128):
Com efeito, o que torna a trajetria chinesa bastante diferenciada da percorrida [por alguns
pases asiticos] o esforo de absoro do progresso tcnico por parte de firmas locais e de
deslocar o seu tipo de especializao. A agressiva poltica de absoro tecnolgica das empresas
estrangeiras em parcerias com empresas chinesas constitui, junto com o esforo classicamente
japons e coreano de formao de campees nacionais verticalmente integrados, uma
caracterstica distintiva da China e totalmente distinta da insero passiva na cadeia de valor
adicionado que caracteriza tipicamente o processamento de exportaes. Embora globalmente
ainda seja modesto, notvel o fato de que o esforo de P&D na China mais intenso nas
empresas estatais e nas empresas coletivas. A abertura de centros de P&D das grandes empresas
estrangeiras um fato recente e diretamente decorrente da poltica industrial do governo. Ao
contrrio [de alguns pases asiticos], que adotaram uma poltica industrial mais passiva aos
fluxos de Investimento Direto Estrangeiro (IDE), resultando num crescente descompasso entre
o crescimento das exportaes e do valor adicionado industrial, a China combinou a estratgia
do processamento de exportaes com a busca de maior autonomia domstica, permitindo
manter uma concomitante expanso do valor adicionado industrial.

Ainda sobre o exerccio do planejamento na China, um dos aspectos marcantes da conduo da


economia pelo governo tem sido a utilizao de planos quinquenais desde 1953. Esses planos visam
definir as diretrizes para o desenvolvimento econmico e social do pas, estabelecer metas, ordenar os
principais projetos e obras e distribuir responsabilidades entre as diferentes esferas de governo, bem
como entre o setor pblico e o setor privado. A elaborao de um plano quinquenal , geralmente,
iniciada trs anos antes de cada quinqunio-base. Durante esse processo, os primeiros traos so
rascunhados por foras-tarefa compostas por tcnicos e especialistas de todas as reas, bem como
por representantes dos governos central e regionais. As entidades polticas mais influentes do pas
so constantemente consultadas: o Congresso Nacional do Povo e a Conferncia Consultiva Poltica
do Povo Chins, alm dos departamentos civis e militares e dos rgos executivos e legislativos das
provinciais, municpios e regies autnomas. Cabe ao Conselho do Estado, por meio da Comisso
Nacional de Desenvolvimento e Reforma, aprovar, previamente, as diretrizes dos planos quinquenais.
Como no poderia deixar de ser, o Partido Comunista tem tambm um peso importante na preparao
e aprovao desses planos (Shin, 2008).
Em verdade, poucos pases ainda recorrem de forma sistemtica e duradoura ao planejamento. Isso
torna a experincia chinesa sui generis. Em quase meio sculo, apenas o perodo da poltica do
grande salto frente de Mao (1963 e 1965) no foi coberto por um plano quinquenal. Desde o final
dos anos 70, entretanto, possvel observar uma alterao no perfil desses planos, na medida em

94

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

que o agente principal da sua elaborao, o governo central, passou a ter influncia decrescente na
sua execuo, cedendo espao para as outras esferas de governo e para a iniciativa privada.
O 12 Plano Quinquenal, referente ao perodo de 2011 a 2015, estabeleceu como meta um crescimento
mdio anual de 7%. O plano tambm demonstrou uma maior preocupao do governo chins em
ajustar o padro de crescimento, visando reduzir as desigualdades econmicas, sociais e regionais,
por meio da ampliao do consumo das famlias, sobretudo as de baixa renda, e da desconcentrao
regional dos investimentos, como parte do esforo de construo de uma sociedade harmoniosa,
nos termos do governo chins. Dentre as outras metas, destacam-se: aumento em quatro pontos
percentuais da participao dos servios no PIB, por meio do desenvolvimento em segmentos de
alto valor agregado; manuteno da estabilidade de preos; ampliao da inovao, aumentando
os gastos para 2,2% do PIB em pesquisa e desenvolvimento; expanso da eficincia energtica e
da utilizao de fontes limpas de energia; incremento da produo agrcola; ampliao do acesso
e melhora da qualidade dos servios pblicos (educao e sade); aumento do salrio mnimo em
13% ao ano; expanso do regime de previdncia social nas cidades e, principalmente, no campo; e
construo de habitaes populares, entre outros (Acioly, Pinto e Cintra, 2011).
A interveno do Estado na China , segundo o discurso oficial, um meio de assegurar o equilbrio
entre foras aparentemente inconciliveis e de direcion-las para um objetivo comum. nesse
sentido que se pode avaliar o perfil da poltica macroeconmica do pas, a qual se prope a manter
o crescimento sem abrir mo da estabilidade. O crescimento equilibrado e sustentado visto pelas
autoridades chinesas como condio necessria para a estabilidade social e poltica no pas. Os
protestos populares que culminaram no massacre da Praa da Paz Celestial em 1989, por exemplo,
tiveram como uma de suas motivaes a forte elevao do nvel de preos em consequncia do
sobreaquecimento da economia. Alm de corroer o poder aquisitivo da moeda nacional, a inflao
reduz o rendimento da poupana, tradicionalmente muito popular entre os chineses. Soma-se
a isso o fato de que a desorganizao econmica e a instabilidade poltica que caracterizaram a
desintegrao da Europa comunista aumentaram as preocupaes das autoridades chinesas em
um momento em que os preos antes controlados pelo governo central eram flexibilizados - ou
seja, durante a transio de um sistema de preos controlados para um sistema misto de preos
regulados, controlados e de mercado. Diante disso, as polticas monetria e fiscal alternaram, durante
algum tempo, fases de expanso e de contrao de acordo com o comportamento da inflao. Em
outras palavras, a poltica macroeconmica pautou-se pelo objetivo de assegurar o crescimento do
produto, da renda e do emprego, mas tambm de evitar o sobreaquecimento da economia e as
presses dela decorrentes. As crises da sia, em 1997, e da Rssia, em 1998, marcam uma inflexo
nessa tendncia. A partir de ento, prevalece a conduo mais heterodoxa dos instrumentos

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

95

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

monetrios e fiscais, tendo em vista a sustentao da demanda interna, sobretudo nos momentos
em que o drive exportador comprometido pelo desaquecimento da economia mundial (Cunha
e Acioly, 2009).
No mbito monetrio, desde que as fortes presses inflacionrias do incio da dcada de 90 foram
debeladas, o governo conseguiu manter taxas de juros relativamente baixas e estveis. De fato,
depois de atingir quase 10% no incio de 1996, a taxa de juros nominal de curto-prazo do pas iniciou
uma trajetria de queda at 1999, quando atingiu quase 3,0%. Desde ento, ela oscilou em torno
desse patamar, atingindo o seu valor mais alto (pouco mais de 4,0%) diante da acelerao da inflao
no incio de 2008, e um de seus valores mais baixos (quase 2,8%) nos dois anos seguintes, em 2009 e
2010, durante a fase mais aguda da atual crise financeira e econmica internacional.
Isso s foi possvel porque o governo lanou mo de medidas alternativas para administrar o aumento do
nvel de preos. O controle do crescimento dos salrios um exemplo disso. At 1978, o regime salarial
chins era caracterizado por um sistema de remunerao regulado pelo governo, que determinava
os salrios de acordo com as regies, ocupaes e indstrias. Com o inicio da transformao da
economia, o regime salarial sofreu reformas em 1985, 1992 e 1994. O ponto em comum das reformas
de 1985 e de 1992 foi a indexao dos salrios ao ndice de preos ao consumidor. Isso deu margem
a um crculo vicioso bastante conhecido nas economias perifricas: um choque, afetando a inflao,
afetava o nvel de salrio, que, por sua vez, desencadeava uma nova rodada de acelerao inflacionria,
e assim sucessivamente. Visando romper esse crculo vicioso, as reformas de 1994 eliminaram a relao
entre o crescimento dos salrios e o crescimento da inflao. A reforma ainda previu a criao de
dois regimes de correo dos salrios, um baseado em regras mais rgidas e outro baseado apenas em
um conjunto de recomendaes. As empresas subordinadas ao primeiro regime poderiam definir os
salrios livremente, mas estes no poderiam crescer mais rapidamente que a produtividade do trabalho.
As empresas subordinadas ao segundo regime, por sua vez, eram orientadas a levar em considerao,
alm da produtividade do trabalho, o tipo de ocupao e a qualificao exigida pelos diferentes cargos,
por exemplo (Flassbeck, 2005). O Grfico 12 demonstra que o crescimento dos salrios reais de fato
acompanhou o crescimento da produtividade do trabalho. Os principais descolamentos entre ambos
coincidem com os momentos de desacelerao da economia na esteira de crises internacionais.

96

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

25,0

15,0
10,0

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

-5,0

1992

0,0

1991

5,0

1990

Taxa de crescimento (%)

20,0

Taxa de crescimento do salrio real na indstria %


Taxa de crescimento da produtividade do trabalho %

Grfico 12 Taxas de crescimento dos salrios reais na indstria e da produtividade do trabalho (%)
Fonte: National Science Foundation (2012), Laborsta e FMI. Elaborao prpria.
Nota: A produtividade do trabalho medida pelo produto por trabalhador empregado.

Ainda no mbito monetrio, destaca-se a importncia do sistema bancrio para proviso de crdito
abundante e barato. O sistema financeiro vem evoluindo desde as reformas iniciadas no final
dos anos 70, sempre acompanhado de perto pelo Estado, um exemplo tpico do que costumou
chamar guided finance. Com o incio do regime comunista, todos os bancos existentes foram
estatizados e incorporados ao Banco do Povo da China (BPC). At 1979 o sistema financeiro chins
se organizava em torno do Banco do Povo da China, que acumulava as funes de banco central,
de banco comercial, e de banco de desenvolvimento. O BPC era a nica instituio autorizada a
captar depsitos, sendo responsvel por canalizar fundos para os projetos de investimento das
empresas estatais e do governo. Em 1984, o BPC passou a assumir a funo exclusiva de banco
central e foram criados os quatro grandes bancos comerciais de propriedade do Estado: o Banco
da Agricultura da China, o Banco da China, o Banco da Construo da China e o Banco Industrial e
Comercial da China. Em 1994 foram criadas tambm trs instituies de fomento, que direcionavam
recursos para os investimentos considerados cruciais no processo de desenvolvimento: o Banco
de Desenvolvimento da China (financiamento dos projetos de infraestrutura e fomento de
determinadas indstrias), o Banco de Exportaes e Importaes da China (crdito para importao
e exportao de bens de capital e para a implementao de acordos de cooperao internacional) e
o Banco de Desenvolvimento Agrcola da China (financiamento da aquisio da produo agrcola
pelo Estado e projetos de desenvolvimento do campo). Isso permitiu que os quatro grandes bancos
do pas estivessem livres para concentrar suas operaes nas atividades comerciais. Em 1995 a Lei do
Banco do Povo e a Lei dos Bancos Comerciais estabelecem as diretrizes legais para o funcionamento
do sistema (Cunha e Acioly, 2009; Cintra, 2009).
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

97

Centro de
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Brasil Sculo XXI

Nos ltimos anos, o sistema bancrio evoluiu e se aproximou daquele verificado nas economias
de mercado. Novos bancos comerciais foram criados e se ampliou a participao de instituies
estrangeiras, inclusive na condio de acionistas minoritrios dos bancos comerciais originalmente
controlados pelo governo. Tambm os bancos chineses passaram a comprar participaes em
instituies estrangeiras. Verificam-se, ainda, grandes investimentos na rea de recursos humanos
e a incorporao de novas tecnologias pelo setor. O governo esperava, assim, estimular o
desenvolvimento de capacidades que melhorassem a competitividade dos bancos chineses no pas
e no exterior. Foram criadas, tambm, a Comisso Chinesa de Regulao Bancria e a Comisso
Chinesa de Regulao de Seguros, entre outras, com o intuito de supervisionar as operaes
das instituies financeiras no pas. A medida se mostrou necessria depois que se explicitaram
problemas com a qualidade das carteiras de crdito dos grandes bancos, que tiveram de ser
capitalizados e saneados pelo governo central. Esses bancos estavam repletos de crditos podres,
ou seja, emprstimos vencidos e no pagos, fruto de um sistema at ento precariamente regulado
pelas autoridades e de operaes pautadas fundamentalmente por orientaes polticas (Shin, 2008;
Cunha e Acioly, 2009).
Deve-se observar que as empresas chinesas tradicionalmente recorrem aos bancos para o
financiamento da produo e de seus investimentos. Desde que surgiu na China, o mercado de
capitais sempre teve importncia secundria na proviso de recursos. Entretanto, isso vem mudando
nos ltimos anos, quando cresceram os incentivos do governo para o seu desenvolvimento. O
objetivo era assegurar novas fontes de recursos para o crescimento das empresas, pressionar por
maior eficincia, mais transparncia e melhor estrutura de governana, atrair pequenos investidores,
etc. O governo aprimorou sua legislao sobre o tema, estruturou a Comisso Chinesa de Regulao
de Valores Mobilirios, criou regras para proteger os investidores e encorajar a abertura do capital por
parte das empresas. Tambm divulgou um plano para vender parte das aes das grandes empresas
pblicas do pas. Como resultado, o mercado de capitais chins iniciou uma forte trajetria de
expanso em 2005. Muitos chineses de classe mdia se voltaram para a bolsa de valores, estimulados
pelas perspectivas de retorno e, tambm, pela acelerao da inflao a partir de 2007, que tornou o
rendimento real da poupana negativo. Na esteira desse movimento de fortalecimento do mercado
de capitais, muitas empresas chinesas passaram a figurar entre as maiores do mundo em termos
de valor de mercado. Esse o caso da PetroChina (estatal chinesa de petrleo e gs, que chegou
a passar frente da norte-americana ExxonMobil como a empresa de maior valor de mercado do
mundo); do Banco Industrial e Comercial da China (que ultrapassou o tambm norte-americano
Citigroup como banco de maior valor de mercado do mundo); alm da China Life, a China Mobile e
a Sinopec (China Petroleum and Chemical Corporation), entre outras (Shin, 2008).

98

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

No que diz respeito ao mbito fiscal, destaca-se a importncia das empresas estatais em setores
estratgicos e dos grandes programas de investimento levados a cabo pelo governo, sobretudo nas
reas de transporte, telecomunicaes, energia, habitao popular e saneamento bsico. Algumas
empresas estatais foram fechadas, outras foram privatizadas e outras mais foram fortalecidas. O
propsito, segundo Medeiros (2006), era manter as grandes empresas pblicas e deixar escapar
as menores. Alm disso, uma ampla reforma do sistema fiscal em meados dos anos 90 assegurou
a ampliao da capacidade de interveno do Estado, com a criao de uma nova estrutura de
tributao, por exemplo (Leo, 2010).
Quanto poltica cambial, o valor do yuan em relao ao dlar foi fixado a partir de 1995 a um
nvel bastante competitivo (aproximadamente, 8,30/US$), com o governo comprometendo-se a
comprar e vender dlares ao preo preestabelecido. A poltica do yuan fraco revelou-se um poderoso
incentivo ao aumento das exportaes e reduo das importaes da China. Mas, em julho de
2005, sob a presso dos pases que a acusavam de adotar prticas excessivamente defensivas ou, no
limite, mercantilistas, o Banco do Povo da China anunciou que o pas passaria a adotar um regime de
flutuao administrada para o yuan em relao a uma cesta de moedas, com destaque para o dlar, o
euro e o won coreano. Os critrios que orientaram a ponderao das moedas que compunham essa
cesta, embora no explicitamente divulgados pelo governo, pareciam levar em conta a participao
de cada pas no comrcio exterior chins, bem como a origem dos fluxos de investimento direto
externo que, como visto, representavam a forma predominante de absoro de capitais - em oposio
aos instrumentos de dvidas, principalmente de curto-prazo. A deciso assegurou que a China no
entrasse em conflito com seus principais parceiros comerciais, ao mesmo tempo em que preservou
alguma margem de manobra, no sentido de que o governo pudesse intervir no mercado de cmbio
todas as vezes que julgasse necessrio. A maior flexibilidade cambial tambm foi pensada, entre outros
motivos, para tentar ampliar a autonomia da poltica monetria e assegurar a estabilidade do nvel
de preos (Cunha, 2005; Cunha, Biancareli e Prates, 2007). Na poca em que foi lanada, a reforma da
poltica cambial foi sintetizada da seguinte forma pelo Banco do Povo da China:
O ajuste apropriado no nvel da taxa de cmbio do RMB [yuan renmimbi/moeda chinesa] ajuda
na implementao de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel baseada na demanda
domstica e otimiza a alocao de recursos; contribui para aprimorar a independncia da poltica
monetria e amplia a efetividade dos controles e das regulamentaes financeiras; ajuda a manter
o equilbrio entre importaes e exportaes e aprimora as condies de comrcio; conduz
manuteno da estabilidade de preos e reduo dos custos empresariais; incentiva as empresas
a alterarem seus mecanismos operacionais, aprimorando sua prpria capacidade inovativa,
acelerando as transformaes nos padres de crescimento do comrcio exterior, ampliando a
competitividade internacional e a habilidade de lidar com os riscos; auxilia a otimizar a utilizao da
estrutura de capital estrangeiro, aprimora a eficincia no uso daquele capital; conduz utilizao
plena de recursos domsticos e estrangeiros, nos mercados interno e externo, ampliando o grau
de abertura ao mundo (BPC apud Cunha, 2005, p.92-93).
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

99

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Taxa de cmbio real /US$

Taxa de cmbio nominal /US$

Reservas cambiais (trilhes de US$

2011

0,00
2010

3,0

2009

0,50
2008

4,0
2007

1,00

2006

5,0

2005

1,50

2004

6,0

2003

2,00

2002

7,0

2001

2,50

2000

8,0

1999

3,00

1998

9,0

1997

3,50

1996

10,0

1995

Taxa de cmbio nominal ($/US$)

Em um contexto de entrada de investimento direto estrangeiro e crescimento excepcional das


exportaes, o esforo do governo de manter a paridade levou a um grande acmulo de reservas
cambiais. O Grfico 13 mostra a evoluo das reservas cambiais chinesas, bem como da taxa de
cmbio nominal e da taxa de cmbio real.

Reservas cambiais trilhes de US$

Grfico 13 Taxa de cmbio nominal e real ($/US$) e reservas cambiais (trilhes de US$)
Fonte: FMI. Elaborao prpria.
Nota: taxa de cmbio real calculada como sendo a razo entre o ndice de preos norte-americano e o ndice de preos
chins, tendo-se como ano base 2011, multiplicada pela taxa de cmbio nominal do yuan em relao ao dlar.

As reservas chinesas que eram de US$ 30 bilhes em 1990 aumentaram para US$ 76 bilhes em
1995, quando se fixou a taxa de cmbio, at atingirem 825 bilhes em 2005, quando se procedeu
com a reforma do regime vigente. Havia espao, portanto, para alguma valorizao cambial. E foi
isso o que aconteceu. Com o novo regime, a entrada de divisas se converteu em um movimento de
valorizao controlada da moeda nacional. Entre o primeiro trimestre de 2005 e o ltimo trimestre
de 2008, a taxa de cmbio nominal do yuan em relao ao dlar chegou a cair quase 17%, passando
dos 8,30/US$ fixados desde o incio da dcada de 90 para quase 6,80/US$ no perodo. A taxa
de cmbio real, em geral, acompanhou essa tendncia. Isso no impediu que as reservas cambiais
continuassem a aumentar, entretanto. Em 2011, essas reservas atingiram o nvel de US$ 3,2 trilhes,
o mais alto j registrado. Grande parte dessa massa de recursos seria reciclada pelos mercados
financeiros dos pases centrais e, mais especificamente, dos Estados Unidos.
Em geral, pode-se dizer que a poltica macroeconmica cumpriu com o objetivo de preservar a
estabilidade das variveis nominais internas. Depois de atingir quase 25% em 1994, a taxa de inflao

100

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

recuou rapidamente at se tornar negativa frente aos efeitos da crise da sia em 1997. Desde ento,
ela se manteve relativamente estvel, prxima de 3%. A partir de 2006, a taxa de inflao voltou a
crescer, impulsionada, principalmente, pelo aumento dos preos dos alimentos, como carnes, milho,
soja, arroz e trigo. O governo viu-se obrigado a lanar mo de instrumentos de controle de preos,
ao invs do aumento da taxa de juros, pois isso aumentaria o diferencial em relao s taxas de
juros de outros pases, em especial, dos Estados Unidos, que, poca, estavam adotando polticas
monetrias expansionistas para evitar uma provvel recesso aps a deflagrao da crise financeira e
econmica internacional, o que, por sua vez, poderia levar a um influxo de capitais e ao aumento das
presses inflacionrias no pas. A medida foi bem-sucedida, de modo que a taxa de inflao voltou
a cair depois de atingir 6,5% em 2007. Enquanto isso, as contas pblicas tambm apresentaram
resultados bastante satisfatrios. O dficit pblico manteve-se relativamente estvel durante a
maior parte da dcada de 90, em torno de 2% do PIB. Ele aumentou para 3,7% do PIB em 1999 e
voltou a cair nos anos seguintes. Depois de apresentar um supervit fiscal de aproximadamente
1% do PIB em 2007, a China apresentou um dficit pblico de quase 3% do PIB em 2009. Ele ento
voltou a recuar, mantendo-se prximo a 1,5% do PIB desde ento. Por sua vez, a dvida pblica, aps
no ultrapassar 6% do PIB durante a primeira metade da dcada de 90, aumentou rapidamente aps
a crise da sia, estabilizou-se em 20% do PIB nos anos seguintes e voltou a crescer aps a crise de
2008, chegando a atingir 33% do PIB em 2010, o que, ainda assim, algo notvel, tendo-se em vista
outras experincias internacionais, notadamente, a dos Estados Unidos, a dos pases da Europa - em
especial, da zona do euro -, e do Japo.
Por fim, so aqui oportunas algumas consideraes a respeito do perfil da resposta chinesa crise
financeira e econmica internacional. Em 2007, teve incio nos Estados Unidos a crise das hipotecas
de alto risco, com origem no mercado imobilirio daquele pas. Ela se propagou rapidamente por
todos os pases em que existiam grandes instituies financeiras que mantinham em seus balanos
papis de qualidade duvidosa. A crise tornou-se sistmica aps a falncia do banco de investimento
Lehman Brothers. Mais recentemente, as atenes se voltaram para as economias mais frgeis
da zona do euro. O episdio do colapso da Islndia em 2008 chamou a ateno das agncias
internacionais de classificao de risco para a situao pouco confortvel de suas contas pblicas.
O receio de que os governos no conseguissem arcar com seus compromissos financeiros levou
piora da classificao de risco dos ttulos de dvida e adoo de penosos regimes de austeridade na
regio. Tudo isso fez com que a economia mundial entrasse em um perodo sombrio, sob incerteza
radical e expectativas pouco otimistas em relao ao futuro.
Colocada prova, a economia chinesa parece ter sido bem sucedida. Isso se deve rpida reao do
governo e, em particular, ao seu esforo de compensar a queda das exportaes, o principal mecanismo

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

101

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

de transmisso da crise sobre a economia chinesa, por meio do estmulo demanda interna. De fato,
to logo a crise se mostrou algo duradouro, o governo mudou o seu foco, at ento direcionado para
o controle da inflao, para o estmulo ao investimento e, o que era novo, tambm ao consumo das
famlias. No mbito monetrio, o Banco do Povo da China reduziu a taxa de juros - de pouco mais
de 4,1 % no terceiro trimestre de 2008, para quase 2,8% no quarto trimestre de 2008 - e autorizou a
expanso do crdito. No mbito fiscal, o governo aumentou os seus investimentos em infraestrutura
e criou iniciativas voltadas para a ampliao da proteo social e dos direitos trabalhistas. No mbito
da poltica cambial, por sua vez, o governo interrompeu o processo de valorizao do yuan em
relao ao dlar, o que contribuiu para a recuperao das exportaes chinesas. Em um contexto de
supervit do balano de pagamentos, essa poltica cambial foi sustentada por meio da ampliao da
compra de divisas pelo Banco do Povo da China, o que levou ampliao da base monetria. Para
evitar a expanso excessiva da oferta de moeda, o governo fez amplo uso das operaes de mercado
aberto - venda de ttulos pblicos - e do aumento da taxa de compulsrio dos bancos. Atualmente,
ao que parece, a preocupao das autoridades chinesas no mais a crise, mas os efeitos gerados pela
rpida recuperao da economia do pas, sobretudo no que se refere aos preos dos alimentos, das
matrias-primas e dos imveis (Acioly, Chernavsky e Leo, 2010; Pinto, 2011b).

2. O impacto da ascenso chinesa sobre a economia global: o


efeito China
Por meio das reformas implementadas sob a tutela do Estado, a China criou as condies para
sustentar um ritmo de crescimento realmente excepcional nas ltimas dcadas. Na dcada de 70,
a taxa mdia de crescimento anual do PIB foi de 6%, inferior de outros pases, inclusive do Brasil,
que, na poca, experimentava o milagre econmico e, mais tarde, as transformaes patrocinadas
pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento. A partir da dcada de 80, quando a economia mundial
desacelerava aps os anos dourados que se seguiram Segunda Guerra Mundial, imersa em
exploses do preo do petrleo, choques de juros e crises cambiais de toda sorte que caracterizaram
o fim da ordem de Bretton-Woods, a China passou a apresentar taxas mdias de crescimento anual
do PIB da ordem de 10%. Como mostra o Grfico 14, desde o incio da dcada de 90 at hoje, o
menor crescimento registrado pela economia chinesa foi de quase 8%, o que ocorreu durante as
crises da sia e da Rssia. Enquanto isso, o crescimento da economia mundial mostrou-se bem
menos vigoroso, sendo que ele dificilmente superou 4%. Isso assegurou que o pas ultrapassasse o
Japo e se tornasse a segunda maior economia do planeta, atrs apenas dos Estados Unidos. Esse
crescimento, por sua vez, pode ser avaliado sob duas ticas: a tica da oferta e a tica da demanda.

102

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

16,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

-2,0

1992

0,0

1991

2,0
1990

Taxa de crescimento do PIB %

14,0

-4,0
Taxa de crescimento do PIB da China %

Taxa de crescimento do PIB mundial %

Grfico 14 Taxa de crescimento do PIB da China e do mundo (%)


Fonte: Unctad. Elaborao prpria.

Sob a tica da oferta, verifica-se que a indstria manteve um crescimento vigoroso nas duas
ltimas dcadas, sendo o principal setor responsvel pelo crescimento do PIB no perodo de 1990
a 2010. Durante a dcada de 90, a produo industrial cresceu a uma taxa mdia anual de 14%.
Esse crescimento foi mais intenso durante a primeira metade da dcada, atingindo o auge de 20%
em 1992. Ele ento desacelerou at atingir o seu nvel mais baixo durante as crises da sia e da
Rssia, quase 8%. Na dcada seguinte, a produo da indstria voltou a se acelerar. A taxa mdia de
crescimento anual foi de 11%, sendo que o auge foi de 15%, s vsperas da crise de 2008/09. Como
resultado, houve um aumento da participao da indstria no PIB, que saiu de 41%, em 1990, para
46%, em 2000, e, da, para 47%, em 2010, como mostra o Grfico 15.
O bom desempenho da indstria est relacionado, em grande medida, entrada de empresas
estrangeiras no pas para a produo voltada ao mercado externo e, cada vez mais, tambm, ao
mercado interno. Do mesmo modo, a performance positiva da indstria est relacionada ao esforo
de planejamento do governo e sua interveno em setores estratgicos, seja exercendo diretamente
a atividade produtiva, por meio de empresas estatais, seja incentivando-a de forma indireta, por
meio dos investimentos em infraestrutura, por exemplo. A articulao entre o capital estrangeiro e
o capital nacional tem permitido que a indstria pesada se desenvolva simultaneamente aos setores
de alta intensidade tecnolgica e trabalho qualificado.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

103

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

60,0
50,0

% do PIB

40,0
30,0
20,0

Setor primrio % do PIB

Indstria % do PIB

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0,0

1990

10,0

Servios % do PIB

Grfico 15 Participao do setor primrio, da indstria e dos servios no PIB (%)


Fonte: UNCTAD. Elaborao prpria.

interessante notar que o processo de industrializao teve como contrapartida um processo de


acelerada urbanizao. Quando se iniciaram as reformas da economia chinesa, a populao do pas
era preponderantemente rural. Desde ento, iniciou-se um movimento de migrao em massa
de trabalhadores do campo para as cidades, do interior para as grandes aglomeraes urbanas,
sobretudo na costa leste, como Pequim e Xangai. No incio dos anos 90, apenas 26% da populao
total do pas morava nas cidades. Em 2011, essa parcela alcanou 51%, ainda assim, uma proporo
reduzida se comparada a outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
O setor primrio e a agricultura, em particular tambm foi beneficiado pelas transformaes em
curso na China nos ltimos anos. Aps a reforma agrria realizada no incio do regime comunista,
procedeu-se com o processo de coletivizao das terras durante a poltica do grande salto frente,
na dcada de 50. Os camponeses foram reunidos em comunas, que eram propriedade do Estado.
Grande parte dessas comunas era obrigada a se dedicar quase que exclusivamente produo
de gros, que eram a base da dieta da populao chinesa. Os resultados desse regime foram
questionveis, como demonstra a grande fome que assolou o pas no final dos anos 60.
Mais recentemente, entretanto, o governo voltou atrs e iniciou um processo de semiprivatizao
no campo. Em um primeiro momento, procedeu-se com a flexibilizao do sistema de preos dos
produtos agrcolas, antes totalmente regulados pelo governo. Tambm foi concedida maior liberdade
aos camponeses para que eles pudessem decidir o que produzir. Em seguida, iniciou-se o processo

104

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

de descoletivizao, com a redistribuio das terras das comunas entre os camponeses e a criao
dos chamados contratos de responsabilidade. Esses contratos estipulavam que, aps a colheita, uma
parcela da produo deveria ser vendida para o governo a um preo determinado e que o excedente
poderia ser consumido ou comercializado pelos camponeses5. Alm disso, foi incentivada a formao
das TVEs (Towns and Villages Enterprises), que eram empresas industriais pertencentes aos membros das
comunidades rurais localizadas em vilas e municpios, mas em ltima instncia subordinadas ao governo
central. Essas empresas passaram a desempenhar um papel cada vez mais importante na estrutura
produtiva chinesa, tendo tambm contribudo para o desenvolvimento local. Por fim, o governo
intensificou o processo de modernizao da agricultura, com o aumento do grau de mecanizao e
quimificao da produo, o que assegurou o crescimento substancial da produtividade do setor. H,
ainda, uma forte tendncia de diversificao da produo, de modo que o pas aparece, hoje, entre os
principais produtores mundiais de arroz, trigo, milho, algodo, soja, batata, cana-de-acar e ch, alm de
rebanhos suno, bovino e ovino (Leo, 2010; Barbosa de Oliveira, 2005; Shin, 2008).
No obstante essas transformaes, o setor primrio (agricultura, pecuria, silvicultura, pesca, etc.)
experimentou um desempenho bem menos expressivo que a indstria entre 1990 e 2010. Nas duas
ltimas dcadas, ele apresentou taxas mdias de crescimento anual de 4%. Como consequncia, a
participao do setor no PIB caiu de 27% para 15% entre 1990 e 2000, atingindo 10% em 2010 6 . Essa
queda da participao do setor primrio no PIB, por sua vez, teve como contrapartida o aumento
da importncia do setor de servios, que passou de 32% para 39% entre 1990 e 2000, at atingir 43%
em 2010. O valor gerado pelo setor cresceu, em mdia, 10% ao longo das duas ltimas dcadas. Esse
crescimento est intimamente relacionado ao processo de abertura da economia, sobretudo aps
a entrada do pas na OMC - e, consequentemente, adeso ao Acordo Geral sobre Comrcio de
Servios (GATS) - e maior ateno dada pelo governo ao setor nos ltimos anos, o que permitiu
o desenvolvimento das atividades relacionadas ao comrcio, ao turismo e s finanas, por exemplo,
com a participao cada vez maior do setor privado. O Estado se mantm como um grande
empregador, em especial na proviso de servios pblicos.
J sob a tica da demanda, verifica-se a participao preponderante do investimento e das
exportaes para a dinmica do crescimento econmico chins, como demonstra o Grfico 16,
5

Importante observar, a maior parte das terras descoletivizadas ainda continua pertencendo ao estado, o que significa que elas
no so passveis de compra e venda no mercado.

Embora a produo do setor primrio seja bastante elevada, a sua dificuldade em atender a demanda interna est, em certa
medida, relacionada ao tamanho da populao do pas, que vem crescendo taxa de 1,0% ao ano. A China possui, hoje, mais
de 1,3 bilho de habitantes. Isso gerou preocupao no governo e levou, por exemplo, criao, em 1979, da chamada poltica
do filho nico. O governo estabeleceu que, como regra geral, as famlias urbanas poderiam ter somente um filho, sob pena de
sofrer multas e outras sanes. Ainda que com alguns ajustes nos ltimos anos, essa regra continua em vigor.
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

105

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

o que revela um modelo de desenvolvimento bastante diferente do que caracteriza os Estados


Unidos, por exemplo, onde o consumo assume grande importncia7.
60,0
50,0

% do PIB

40,0
30,0
20,0
10,0

Consumo das famlias - % do PIB


Exportaes de bens e servios % do PIB
Consumo do governo % do PIB

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

0,0

Formao bruta de capital fixo % do PIB


Importaes de bens e servios % do PIB

Grfico 16 Participao dos componentes da demanda no PIB (%)


Fonte: Unctad. Elaborao prpria.

Na China, a representatividade do consumo das famlias no PIB ainda modesta, mesmo com a
introduo de novos hbitos alimentares - com destaque para carnes e cereais - e a preferncia
por novos bens industriais como automveis, telefones celulares, computadores, etc. Embora o
consumo tenha crescido, em mdia, 8% nas ltimas duas dcadas, a sua participao no PIB caiu
no perodo. Ela passou de 49%, em 1990, para 46%, em 2000, at chegar em 35%, em 2010. Vrios
fatores contriburam para isso. Em primeiro lugar, a despeito do extraordinrio crescimento da renda
per capita dos chineses nos ltimos anos, as desigualdades na distribuio de riqueza so ainda
significativas no pas. Nos primeiros anos do regime comunista, a China era pobre, mas essa pobreza
era relativamente bem distribuda entre a populao. As diferenas dos modos de vida eram, de fato,
pequenas. Aps o incio das reformas, entretanto, essas diferenas comearam a aumentar. Alguns
chineses prosperaram, enquanto outros, sobretudo no interior do pas, permaneceram margem
das novas oportunidades que surgiam. Isso pode ser observado por meio da piora no ndice de
Gini8 que passou de 0,32, no incio da dcada de 90, para 0,45, no final da dcada seguinte. Em

106

A ttulo de ilustrao, em 2010, o consumo das famlias respondeu por aproximadamente 70% do PIB norte-americano.

ndice de concentrao de renda, que mede o desnvel entre o rendimento dos mais ricos e dos mais pobres comparao
entre os 20% mais riscos e os 20% mais pobres. O ndice varia entre 0 (zero) e 1 (um): quanto mais prximo de 0, menor a
desigualdade de renda; quanto mais prximo de 1, pior a distribuio da renda.

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

segundo lugar, frente incerteza em relao ao futuro, em virtude de um sistema de proteo social
- aposentadorias, penses, etc. - ainda em desenvolvimento, os chineses apresentam uma elevada
propenso a poupar. Desde meados dos anos 50, existe um sistema de seguridade social para todos
os trabalhadores das empresas estatais e seus familiares. Entretanto, esse sistema se restringe s
empresas estatais ligadas indstria e aos servios. A maioria dos chineses que no trabalham nessas
empresas ou que ainda trabalham no campo permanece, portanto, desassistida (Cunha e Acioly,
2009). Alm disso, mais recentemente, alguns servios pblicos, como educao e sade, passaram
a ser cobrados pelo governo, o que significou uma reduo da renda disponvel para o consumo,
sobretudo por parte dos chineses mais pobres (Shin, 2008).
O investimento tem um papel fundamental no desenvolvimento chins graas a sua capacidade
de, simultaneamente, gerar renda, aumentar a capacidade produtiva e difundir o progresso tcnico
endgeno e/ou exogenamente gerado. Durante a dcada de 90, o investimento na China respondeu
por aproximadamente 30% do PIB. Na dcada seguinte, essa proporo aumentou para quase 40%.
Trata-se de algo, sem dvida, excepcional. Nos Estados Unidos, por exemplo, a participao do
investimento no PIB em 2010 no superou os 15%. Na Unio Europeia, 19%. No Brasil, ela foi de
apenas 18%. Na China, por sua vez, esse aumento se deve, sobretudo, aos investimentos das empresas
estatais e dos programas de obras pblicas do governo, que asseguraram taxas de crescimento
anuais da formao bruta de capital fixo superiores a 10%.
De acordo com a Tabela 8, entre 1994 e 2010, o Estado respondeu pela maior parte do investimento
em ativos fixos na China. Entretanto, deve-se observar que a importncia desses investimentos
estatais caiu sensivelmente no perodo, passando de mais de 55% para quase 33% do total. O
mesmo aconteceu com a participao das empresas estrangeiras (de 10% para 6%) e das empresas
de propriedade coletiva (de 16% para 4%). Essa queda teve como contrapartida o aumento da
participao dos investimentos das empresas de participao acionria (de 3,5% para quase 30%)
e das empresas particulares (de 12% para 25%), principalmente. A Tabela 8 tambm revela que
o Estado mantm um papel importante no que se refere ao financiamento do investimento no
pas, seja por meio dos recursos do Tesouro, seja por meio dos bancos pblicos, por exemplo. H,
contudo, um forte crescimento da importncia de fontes alternativas, o que inclui, sobretudo, a
utilizao de recursos prprios, ou seja, o autofinanciamento.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

107

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Tabela 8 Investimento em ativos fixos e fontes de financiamento na China (% do total)

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Investimento

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Propriedade estatal

56,9

52,5

54,1

50,1

43,4

35,5

32,6

30,7

32,6

Propriedade
coletiva

16,3

15,9

14,8

14,6

13,8

14,1

4,0

4,3

4,2

Propriedade
individual

12,0

14,0

13,2

14,3

15,0

14,0

22,2

24,7

25,2

Propriedade
acionria

3,5

4,5

6,9

12,3

19,1

25,1

28,8

29,0

29,0

Propriedade
estrangeira

10,4

11,8

10,5

7,9

7,9

9,9

9,9

8,9

6,2

Outros

0,8

1,3

0,6

0,7

0,8

1,3

2,4

2,4

2,9

Financiamento

100,0

0,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Estatal

3,0

2,7

4,2

6,4

7,0

4,4

3,9

4,3

4,7

Emprstimos
domsticos

22,4

19,6

19,3

20,3

19,7

18,5

16,5

14,5

15,2

Investimento
estrangeiro

9,9

11,8

9,1

5,1

4,6

4,4

3,6

2,9

1,6

Recursos prprios e
outros

64,7

66,0

67,4

68,2

68,7

72,7

76,0

78,3

78,5

Fonte: China National Statistics Bureau e Oliveira (2008).

As exportaes surgem como o outro pilar que, ao lado do investimento, sustenta o elevado ritmo
de crescimento chins. As vendas ao exterior aumentaram significativamente na esteira do acelerado
processo de abertura da economia e da entrada de empresas estrangeiras no pas, sobretudo aquelas
com a produo voltada ao atendimento do mercado externo. Durante os momentos de expanso
da economia mundial nas duas ltimas dcadas, as exportaes chinesas chegaram a crescer a uma
taxa de 20%. Isso fez com que a participao das vendas ao exterior no PIB do pas aumentasse de
15% para 26% entre 1990 e 2010, sendo que nos anos que antecederam a crise atual, essa participao
havia alcanado quase 40% do PIB. As exportaes chinesas direcionam-se principalmente para a
sia - leste, sudeste e sul, alm do Japo -, para os Estados Unidos e a Europa - Unio Europeia-, que
responderam nos ltimos anos por, aproximadamente, 45%, 20% e 20% do total, respectivamente.

108

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Na ltima dcada, at a crise de 2008/09, as vendas para o mercado europeu cresceram a uma
taxa mdia de 28%, para o mercado asitico 23% e para o mercado norte-americano 23%. Mais
recentemente, aumentaram ainda as vendas para os pases latino-americanos e africanos, embora,
do ponto de vista chins, a sua importncia ainda seja pequena, mesmo que em ascenso.
A mudana quantitativa nas exportaes e importaes chinesas em relao ao resto do mundo
foi tambm acompanhada por uma mudana qualitativa importante. Como demonstra o Grfico
17, nas ltimas duas dcadas, a participao dos produtos de menor valor agregado na pauta de
exportaes chinesas diminuiu substancialmente. As exportaes de alimentos e matrias-primas
- alumnio, peixes, vegetais, frutas e legumes, etc.- caram de quase 18%, em 1990, para quase 5%
do total, em 2011. No mesmo perodo, as vendas de produtos intensivos em trabalho e recursos
naturais - txteis, vesturio, calados, brinquedos, mveis, etc. - caram de 38% para 24% do total.
Por outro lado, verificou-se um aumento da importncia dos produtos mais sofisticados na
pauta de exportao do pas. A participao das mercadorias de mdia intensidade tecnolgica eletrodomsticos, mquinas e equipamentos eltricos, peas e componentes para veculos, etc.- no
total exportado subiu de 12%, em 1990, para quase 20%, em 2011. No mesmo perodo, as vendas de
mercadorias de alta intensidade tecnolgica - produtos qumicos, farmacuticos, eletrnicos e de
telecomunicao, instrumentos ticos e de preciso, etc. - aumentaram de 13% para 36% do total.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

2011

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

0%

1990

10%

Grfico 17 Composio da pauta de importaes da China em relao ao resto do mundo (%)


Fonte: United Nations Commodity Trade Statistics Database (UN Comtrade). Elaborao prpria.
Legenda: A alimentos e matrias-primas; B manufaturas intensivas em trabalho e recursos naturais; C- manufaturas de
baixa intensidade tecnolgica; D manufaturas de mdia intensidade tecnolgica; E manufaturas de alta intensidade
tecnolgica; F no classificados; G- recursos energticos.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

109

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Assim como as exportaes, as importaes chinesas cresceram a uma taxa mdia anual de quase
20% nas duas ltimas dcadas, o que permitiu que o seu valor em relao ao PIB aumentasse de
13%, em 1990, para 21%, em 2000, e para 23%, em 2010, tendo chegado a 30% antes da crise atual.
sia, Europa e Estados Unidos aparecem aqui novamente como os principais parceiros comerciais
da China, sendo nos ltimos anos a origem de quase 60%, 13% e 8% das compras do pas do exterior,
respectivamente. Desde o incio da ltima dcada at a ecloso da crise, as importaes de produtos
e servios da sia cresceram 24%, dos Estados Unidos, 20%, e de Europa, 18%.
No que se refere composio da pauta de importaes, verifica-se que a participao dos alimentos
e matrias-primas - minrio de ferro, soja em gros e leo de soja, cobre, algodo, celulose, etc. decresceu durante a dcada de 90 para aumentar fortemente a partir da dcada seguinte, na esteira
da acelerao do crescimento da economia chinesa e das transformaes estruturais subjacentes a
esse processo. De fato, como mostra o Grfico 18, a importao desses produtos passou de 17%, em
1990, para 13%, em 2002, e, da, para quase 23%, em 2011. Destaca-se ainda a grande participao dos
produtos de maior valor agregado no total importado pelo pas. As mercadorias de mdia intensidade
tecnolgica - automveis, mquinas e equipamentos, peas e componentes variados, etc. -, que, em
1990, respondiam por cerca de 30% do total, perderam espao, mas ainda respondem por quase 20%
do valor importado. J a importncia das mercadorias de alto valor agregado - produtos qumicos,
farmacuticos, eletrnicos e de telecomunicaes, instrumentos ticos e de preciso, aeronaves, etc.
- aumentou de 25%, em 1990, para quase 45%, em 2006, recuando nos anos seguintes at atingir 34%
em 2011. H, ainda, uma reduo da importncia dos produtos intensivos em trabalho e recursos
naturais e das mercadorias de baixa intensidade tecnolgica no total importado.
Em relao insero da China nas relaes comerciais internacionais, portanto, verifica-se uma
reduo substancial do comrcio interindstria - comrcio de produtos de uma indstria pelos
produtos de outra indstria, como a troca de mercadorias intensivas em trabalho por mercadorias
de alta intensidade tecnolgica - em favor do comrcio intraindstria - comrcio de duas vias em
produtos diferenciados dentro de uma mesma indstria, como a compra e venda de mercadorias de
alta intensidade tecnolgica. A integrao das empresas instaladas na China s redes de produo
na sia, por exemplo, faz com que o comrcio intraindstria entre os pases da regio seja, na
realidade, um comrcio intraempresas. Nesse caso, Coreia do Sul e Japo aparecem como grandes
fornecedores de insumos de alta intensidade tecnolgica para as empresas instaladas na China,
que, por sua vez, exporta o produto final de alto valor agregado para os Estados Unidos e os pases
da Europa. Isso no desqualifica a hiptese de que a China tem, de fato, avanado em direo aos
setores mais sofisticados e reduzido a importncia daqueles em que o pas tradicionalmente possui
vantagens comparativas. Como visto, o pas tem usado o investimento estrangeiro a seu favor, o

110

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

que, em conjunto com uma srie de polticas do governo, tem assegurado ao pas aumentar o valor
adicionado pela indstria de alta tecnologia, intensiva em conhecimento e trabalho qualificado, e a
diversificar as fontes de sua competitividade externa para alm da oferta de mo de obra abundante
e barata (Cunha e Xavier, 2010).
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

2011

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

0%

1990

10%

Grfico 18 Composio da pauta de importaes da China em relao ao resto do mundo (%)


Fonte: UN Comtrade. Elaborao prpria.
Legenda: A alimentos e matrias-primas; B manufaturas intensivas em trabalho e recursos naturais; C- manufaturas de
baixa intensidade tecnolgica; D manufaturas de mdia intensidade tecnolgica; E manufaturas de alta intensidade
tecnolgica; F no classificados; G- recursos energticos.

Por tudo isso, ento, inquestionvel a profundidade das transformaes estruturais pelas quais
passam a economia chinesa. Como resultado delas, o pas responde hoje por, aproximadamente, 8%
do PIB mundial (US$ 3,9 trilhes); assim como por quase 19% da produo manufatureira (US$ 1,6
trilhes); 20% da produo do setor primrio - agricultura, pecuria, silvicultura e pesca - (US$ 341
bilhes); 5% dos servios (US$ 1,6 trilhes); alm de 4,5% do consumo das famlias (US$ 1,3 trilhes);
16% dos investimentos em ativos fixos (US$ 1,7 trilhes); 10% das exportaes (US$ 1,5 trilhes);
e 9% das importaes (US$ 1,4 trilhes) de todo mundo. Como consequncia, o pas confere,
gradualmente, nova dinmica economia mundial, na medida em que o seu excepcional ritmo de
expanso estimula os fluxos internacionais de comrcio e de investimento.
A importncia da China parece ser mais bvia para os pases asiticos. Isso natural, uma vez que o
pas mantm fortes complementaridades com as economias da regio. Em alguns casos, o pas chega
a apresentar dficits comerciais, o que significa que ele atua como um polo de expanso ou, ainda,

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

111

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

como motor propulsor do crescimento econmico regional (Medeiros, 2006). Entretanto, um dos
principais canais por meio do qual a China afeta a economia mundial atualmente diz respeito s suas
relaes, no com o oriente, mas com o ocidente e, mais precisamente, com a grande potncia, os
Estados Unidos. Estes continuam a exercer o seu papel histrico de consumidor de ltima instncia.
A diferena que a China afirmou-se como um grande produtor de mercadorias intensivas em
trabalho e, cada vez mais, em tecnologia, absorvendo grande parte da demanda norte-americana,
ao mesmo tempo em que se transformou em um grande mercado consumidor para os produtos
europeus, asiticos, africanos e latino-americanos. Isso ficou ainda mais evidente no incio da dcada
passada, quando a poltica econmica desenvolvimentista chinesa e as polticas macroeconmicas
expansionistas dos Estados Unidos contriburam para a recuperao da economia global, aps a
forte desacelerao que se seguiu s crises da Rssia e da sia, a quebra da bolsa das empresas
de alta tecnologia e os ataques terroristas contra as torres gmeas de Nova York. Embora tenha
interrompido esse ciclo de crescimento, a crise atual parece ter fortalecido ainda mais a importncia
do eixo sino-americano para o resto do mundo.
As relaes entre a China e os Estados Unidos no se limitam apenas ao comrcio e ao investimento
por parte das empresas, embora esses canais sejam relevantes, inserindo-se no mbito do que o
presidente norte-americano Barack Obama certa vez classificou como concorrncia amistosa9. No
caso dos Estados Unidos, o ritmo de crescimento baseado no consumo levou ao aprofundamento
dos desequilbrios externos, ao passo que o aumento dos gastos pblicos e a reduo de impostos,
sobretudo aps a crise, como resultado do esforo do governo em salvar as instituies financeiras
consideradas "grande demais para falir" (too big to fail) e evitar a queda ainda mais pronunciada
da demanda agregada, levaram a desequilbrios nas contas pblicas nos ltimos anos. A questo
fundamental que a China vem desempenhando um papel importante no financiamento dos
dficits gmeos norte-americanos, assim como outros pases asiticos, como o Japo e a Coreia do
Sul. Como visto, o pas vem acumulando reservas graas ao aumento de suas exportaes e entrada
de investimento direto estrangeiro. Por sua vez, a maior parte dessas reservas est aplicada em ativos
financeiros denominados em dlares e, em especial, em ttulos do tesouro norte-americano. Segundo
Pinto (2011b), entre dezembro de 2001 e dezembro de 2010, verificou-se um crescimento de 1.375%
(de US$ 78,6 bilhes para US$ 1,16 trilho) no estoque de ttulos do tesouro norte-americano em
poder do governo chins. Essa evoluo gerou significativa elevao da participao total de ttulos
em poder do pas asitico (de 7,6% para 26,1%), que se tornou, ento, o principal credor do Estado
9

112

Em seu discurso durante a visita do ento presidente da China, Hu Jintao, a Washington, em janeiro de 2011, disse o presidente
norte-americano: "As we look to the future, what's needed, I believe, is a spirit of cooperation that is also friendly competition. In areas
like those that I've just mentioned, we will cooperate, forging partnerships and making progress that neither nation can achieve alone".
Esse componente amistoso nem sempre assim to evidente, entretanto. Basta observar o descontentamento explcito dos
Estados Unidos com a poltica cambial chinesa, por exemplo.

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

norte-americano, superando o Japo. Esses investimentos, vale lembrar, constituem uma forma de
aliviar a presso no sentido da valorizao do yuan em relao ao dlar decorrente dos elevados
supervits em transaes correntes e na conta capital e financeira (Cunha, 2005; Pinto, 2011a, 2011b).
Mais recentemente, entretanto, a proporo das reservas chinesas que esto aplicadas em ttulos
do governo norte-americano se reduziu. Como ressalta Swartz (2010), isso sugere que o governo
chins tem buscado diversificar as formas de alocao desses recursos. Um exemplo ilustra essa
preocupao. Diante da queda da taxa de juros norte-americana e da desvalorizao do dlar nos
ltimos anos, o governo chins criou um fundo soberano, o China Investment Corporation (CIC),
que seria responsvel por gerir parte das reservas cambiais do pas. Como qualquer outro fundo de
investimento financeiro, os fundos soberanos atuam no sentido de diversificar seus investimentos,
visando reduzir riscos e obter uma rentabilidade mais elevada para suas aplicaes. Em geral, eles
so irrigados com os recursos transferidos das reservas cambiais acumuladas a partir da exportao
de produtos primrios como petrleo e gs, por exemplo, e/ou manufaturados. Vrias podem
ser as suas motivaes: proteger a economia de oscilaes nos preos dos produtos exportados,
compartilhar riqueza entre as geraes, reduzir o custo de carregamento das reservas cambiais,
financiar projetos que visam fomentar o desenvolvimento socioeconmico, fazer frente s despesas
com os sistemas oficiais de seguridade social, entre outras (Freitas, 2009a).
Com um aporte inicial de US$ 200 bilhes, estima-se que o CIC seja, atualmente, o sexto maior
fundo soberano do planeta, depois daqueles criados pelos Emirados rabes (US$ 875 bilhes), por
Cingapura (US$ 330 bilhes), pela Noruega (US$ 322 bilhes), pela Arbia Saudita (US$ 300 bilhes)
e pelo Kuwait (US$ 250 bilhes). Por um lado, esses fundos so fonte de recursos para projetos de
desenvolvimento e para empresas e bancos com escassez de capital. Por outro lado, entretanto,
eles tambm so fonte de preocupao, ao menos para alguns pases desenvolvidos. Esses pases
argumentam que os fundos soberanos tendem a acentuar a volatilidade dos preos dos ativos e das
taxas de cmbio. Alm disso, eles tambm pressionam os organismos multilaterais internacionais,
como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, para que criem regras mais claras
para disciplinar o funcionamento desses fundos. Isso incluiria a exigncia de maior transparncia
quanto composio de seus portflios e s suas estratgias de investimento. A questo no
apenas econmica, mas tambm poltica. Eles temem que suas empresas, especialmente aquelas
pertencentes aos setores considerados estratgicos para o desenvolvimento e a segurana nacionais,
passem a ser controlados pelos governos de outros pases. A agressividade recente do CIC mostra
que essas preocupaes no so infundadas. Nos ltimos anos, por exemplo, ele se tornou o
maior acionista individual do Citibank e chamou a ateno do mundo ao adquirir participaes
do Blackstone Group, um dos fundos mais importantes dos Estados Unidos, e do Morgan Stanley
(Freitas, 2009a; Shin, 2008).
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

113

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Outro efeito extremamente relevante da ascenso da China no contexto internacional diz respeito
ao aumento dos preos das commodities e reduo dos preos dos produtos manufaturados
nos mercados internacionais. Segundo Castro (2011a), a mudana nos preos relativos em virtude
do crescimento chins uma tendncia pesada, um movimento capaz de afetar as decises de
consumidores, empresas e governos e, portanto, de produzir transformaes estruturais, com
impactos significativos nos rumos da economia mundial. De fato:
O incio do sculo XXI est marcado pela ocorrncia de mudanas que criam novas referncias
e novos parmetros para a elaborao de cenrios, bem como para a formulao de estratgias.
Dentre essas mudanas destaca-se, como fenmeno de primeira grandeza, a emergncia da
economia chinesa como fora transformadora da economia mundial. [...] A emergncia chinesa
um fato portador de futuro do qual se deriva um conjunto de tendncias pesadas que
esto produzindo transformaes profundas na economia mundial (Castro, 2011a, p.105).

A primeira faceta dessa tendncia pesada se refere ao fato de que o crescimento acelerado da
economia chinesa contribuiu para aumentar a demanda global por produtos primrios, como
alimentos, matrias-primas e recursos energticos. Esse salto da demanda no foi acompanhado
por um salto equivalente na oferta, em virtude das dificuldades de aumentar a produo de
alguns desses produtos. Desse descompasso decorre uma forte tendncia de alta dos preos das
commodities, sobretudo de combustveis (petrleo e gs), minrios e metais (minrio de ferro, cobre,
alumnio e zinco), oleaginosas (soja), alimentos e bebidas tropicais (caf, acar e frutas), carnes e
produtos florestais (madeira, pasta qumica de madeira), entre outros. Esse fenmeno tornou-se
flagrante desde 2003, como mostra o Grfico 19.
O aumento dos preos iniciou-se com os insumos industriais, como o petrleo e os metais,
para mais tarde atingir tambm as matrias-primas agrcolas. Os preos recuaram diante da
desacelerao da economia mundial em 2008 e 2009, mas se recuperaram rapidamente aps a
fase mais aguda da crise internacional, sendo que, na maioria dos casos, os preos superaram os j
bastante elevados patamares pr-crise. No incio da dcada, a percepo era de que o aumento de
preos dos produtos primrios era resultado de um choque temporrio. Cada vez mais, entretanto,
tem-se o entendimento de que esse aumento duradouro. Inclusive porque ele alimentado por
movimentos especulativos.

114

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

300

ndice (2005=100)

250
200
150
100
50

Insumos industriais

Matrias-primas agrculas

Metais

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

Petrleo (leo cru)

Grfico 19 ndice de preos das commodities selecionadas (2005 = 100)


Fonte: FMI. Elaborao prpria.

Segundo Burkhard (2008), a dinmica financeira seria um novo fundamento por trs dos preos
recordes atingidos por vrios produtos primrios. De fato, como ressalta Freitas (2009b), a menor
rentabilidade dos ativos financeiros tradicionais, ante queda das taxas de juros norte-americanas e
desvalorizao do dlar, somada maior incerteza em que esto imersos os mercados de capitais
dos pases centrais, induziu os chamados hedge funds e demais investidores institucionais, como
os fundos de penso, a buscarem novos espaos de valorizao da riqueza. Cada vez mais, eles
passaram a apostar nos mercados de commodities, sobretudo nos mercados futuros, uma vez que,
historicamente, eles no esto positivamente correlacionados com as cotaes nos mercados de
ttulos e aes. Alm disso, deve-se observar que vrios produtos primrios que no so negociados
nos mercados futuros tambm se tornaram alvo de especulao financeira. Isso feito, por exemplo,
por meio de instrumentos como os swaps com liquidao financeira (cash-settled swaps), nos quais
no h entrega fsica, mas apenas pagamentos mensais em dinheiro que, por sua vez, correspondem
diferena entre o preo fixado entre as partes e uma cotao flutuante atrelada a um ndice de
preo vista.
Na prtica, essa trajetria de alta representaria uma reverso da tendncia histrica de queda dos
preos das commodities. Dentre os fatores que vinham contribuindo para essa tendncia, destacamse a baixa elasticidade-renda da demanda que caracteriza muitos produtos primrios e o fato de que
os substanciais aumentos da produtividade no setor se convertiam em uma queda dos preos nos
pases consumidores, ao invs de em um aumento dos salrios nos pases produtores. A substituio

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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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115

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de matrias-primas naturais por produtos sintticos e, particularmente, desde meados dos anos
1980, o grande aumento no fornecimento de produtos primrios como parte do esforo hercleo
de muitos pases em desenvolvimento para manter as receitas de exportao, a fim de atender as
obrigaes relacionadas dvida externa na presena de racionamento de crdito, tiveram tambm
um efeito negativo sobre os preos desses produtos (UNCTAD, 2005).
Em que pese a importncia do ritmo de crescimento da economia mundial nos anos que
antecederam a crise atual ou o papel dos movimentos especulativos para a tendncia de aumento
dos preos das commodities, a importncia da demanda da China nesse processo est longe de
ser desprezvel (Prates, 2007). Nos ltimos anos, o pas aumentou sensivelmente a sua participao
no consumo mundial de alimentos, matrias-primas e recursos energticos. Embora seja uma
grande produtora de bens primrios, em muitos casos os produtores domsticos no so capazes
de atender demanda, sendo necessrio recorrer ao mercado externo por meio das importaes.
Esse o caso dos combustveis, em virtude do aumento da demanda por petrleo, a despeito da
relevncia do carvo na matriz energtica chinesa. o caso tambm dos minrios e metais, cujo
aumento do consumo est intimamente relacionado ao rpido processo de industrializao do pas
e aos pesados investimentos do governo em infraestrutura. Como exemplo, a China responde hoje
por mais de 40% do consumo mundial de minrio de ferro, graas ao impulso do setor siderrgico
do pas, que se destaca cada vez mais pela produo de ao. As vrias empresas que compem o
setor - a maior parte delas sob o controle dos governos central e das provncias - so responsveis
por mais de um tero de todo o ao produzido no mundo. o caso, ainda, dos alimentos e das
bebidas tropicais e, principalmente, das oleaginosas, cujo aumento da demanda est relacionado
ao crescimento da populao, gradual elevao no nvel de vida e mudana nos padres de
consumo dos chineses, o que tambm est associado ao rpido processo de urbanizao do pas
nas ltimas dcadas. O grande destaque cabe soja, que processada para o consumo humano
e para fabricao de rao animal. E o caso, por fim, dos produtos de origem florestal, como a
madeira e a pasta qumica de madeira, cada vez mais demandados em funo do aumento da
produo da indstria chinesa de papel e embalagens, por exemplo (Shin, 2008; Jenkins, 2011).
No que se refere s condies de oferta, verifica-se que a produo mundial desses produtos
primrios no foi capaz de acompanhar o rpido crescimento da demanda. Isso resultado dos
baixos investimentos na produo e na capacidade de processamento ocorridos aps a forte queda
dos preos desses produtos depois dos picos atingidos entre 1994 e 1997. Isso particularmente
evidente no caso do setor produtor de minrios e metais, como o cobre e o zinco, que tende a
ser mais cauteloso ao planejar novos investimentos, em virtude dos episdios passados de sobre
investimento e dos altos custos associados descoberta de novas reservas e/ou explorao das

116

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

reservas existentes. No caso dos recursos energticos, como petrleo e gs, tambm evidente o
desinteresse da maioria dos pases da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (Opep) em
ampliar a produo. Somam-se a isso os constantes conflitos geopolticos nas principais regies
produtoras, notadamente, o Oriente Mdio e o norte da frica, e o fato de que a explorao de
novas fontes fora da rea do cartel, como no caso do pr-sal brasileiro, um processo bastante
caro e demorado, porque envolve pesados investimentos e o desenvolvimento de novas solues
tecnolgicas. No que diz respeito aos produtos agrcolas, esses tendem a apresentar uma elasticidade
mais elevada da oferta no curto prazo. Os produtos de safra anual, em especial, respondem
relativamente rpido ao aumento dos preos. Esse o caso da soja, por exemplo, cujo aumento
da demanda foi durante muito tempo acompanhado pela expanso da rea cultivada no Brasil, na
Argentina e nos Estados Unidos responsveis, juntos, por aproximadamente 80% da produo
mundial. Entretanto, problemas climticos, que redundaram em quebras de safras, e as polticas de
estmulo produo de biocombustveis, como o etanol (a partir do milho) e o biodiesel (a partir da
soja), reduziram a oferta de produtos agrcolas nos ltimos anos, transformando-se em uma fonte
adicional de presso sobre os preos dos produtos primrios no mercado internacional, portanto.
(Shin, 2008; Jenkins, 2011, Freitas, 2009b).
Jenkins (2011) props-se a mensurar o efeito-China sobre os preos das commodities nos ltimos
anos. A Tabela 9 a seguir sintetiza os seus resultados.
Em primeiro lugar, buscou-se avaliar a importncia da demanda chinesa pelos produtos primrios.
A primeira coluna mede o quanto a demanda mundial por produtos primrios, em 2007, foi maior
do que teria sido se a demanda chinesa tivesse crescido ao mesmo ritmo que a do resto do mundo
entre 2002 e 2007. O que se observa que a demanda adicional chinesa mais evidente no caso
dos minrios e dos metais, sobretudo o minrio de ferro. O segundo grupo em que a demanda
chinesa teve maior repercusso foi o das oleaginosas. No caso do petrleo, dos produtos florestais,
dos alimentos e bebidas tropicais, por exemplo, a importncia do consumo chins relativamente
mais limitada.
Em segundo lugar, buscou-se avaliar a sensibilidade da oferta ao aumento dos preos dos produtos
primrios. As estimativas da elasticidade de fornecimento de matrias-primas em questo so de
difcil obteno e, quando disponveis, so geralmente variadas. Neste caso, decidiu-se que seria mais
til considerar um intervalo - valores mnimo, na segunda coluna, e mximo, na terceira coluna - ao
invs de um nico valor para as elasticidades. Jenkins confirmou, assim, a hiptese de que a oferta de
produtos agrcolas responde mais rapidamente s variaes nos preos que a oferta de minrios e
metais e de petrleo, por exemplo. A ttulo de ilustrao, uma variao de 1% no preo do minrio de

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117

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ferro pode levar a uma variao de 0,4% na quantidade ofertada do produto, ao passo que uma mesma
variao de 1% no preo da soja pode levar a uma variao de 0,6% na quantidade ofertada do gro.
Tabela 9 Impacto estimado da demanda chinesa sobre o preo de commodities selecionadas

Efeito da
demanda
chinesa (%)

Elasticidade-preo da oferta

"Efeito China"

Mxima

Mnima

Mximo

Mnimo

Petrleo

2,70

0,10

0,25

27,10

10,80

Minrio de ferro

38,4

0,25

0,40

153,60

96,00

Cobre

12,3

0,10

0,25

122,60

49,10

Alumnio

18,2

0,25

0,40

72,80

45,50

Zinco

14,8

0,10

0,25

147,60

59,10

Soja

3,10

0,40

0,60

7,70

5,10

leo de soja

6,40

0,40

0,60

16,00

10,70

Caf

0,10

0,10

0,40

0,50

0,20

Acar

1,50

0,10

0,50

15,50

3,10

Banana

0,60

0,20

0,40

3,00

1,50

Carne bovina

2,00

0,30

0,60

6,60

3,30

Madeira

5,00

0,20

0,60

25,10

8,40

Pasta qumica

2,30

0,20

0,60

11,50

3,80

Fonte: Adaptado de Jenkins (2011).

Por fim, as duas ltimas colunas buscam captar o efeito total de duas foras, a saber, aumento da
demanda e resposta da oferta, sobre os preos dos produtos primrios nos ltimos anos. Na quarta
coluna, considera-se o efeito do aumento da demanda chinesa em relao a menor elasticidadepreo da oferta encontrada, o que sugere o efeito mximo sobre os preos, ao passo que na quinta
coluna considera-se o efeito do aumento da demanda em relao a maior elasticidade-preo da
oferta considerada, o que sugere o efeito mnimo sobre os preos. Os resultados so impressionantes.
Dada a capacidade de resposta do setor produtor, a demanda chinesa fez com que o preo do
minrio de ferro praticamente dobrasse no perodo. No caso dos metais, cobre, alumnio e zinco,
esse efeito no foi inferior a 40%. No caso da soja (gros e derivados) e do petrleo, foi de quase 10%.

118

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

A segunda faceta da tendncia pesada mencionada por Castro (2011a) refere-se reduo dos preos
dos produtos manufaturados nos mercados internacionais. Isso se deve grande competitividade
dos produtos chineses, que invadem e conquistam indistintamente os pases desenvolvidos e
em desenvolvimento, em virtude dos seus preos bastante baixos. Algumas das bases dessa
competitividade so inerentes ao prprio pas, relacionadas s vantagens comparativas estticas.
Outras foram construdas ao longo das ltimas dcadas, em funo da estratgia de desenvolvimento
adotada pelo pas, so as vantagens comparativas dinmicas. Dentre elas, podem ser destacadas: i) a
taxa de cmbio desvalorizada, apesar da flexibilizao do regime cambial em 2005; ii) a grande escala
de produo, que resulta em custos mais baixos; iii) mo de obra abundante e barata, ainda que a
sustentao de elevadas taxas de crescimento da economia nas ltimas dcadas tenha contribudo
para a reduo do excedente de mo de obra, o que, por sua vez, induziu o aumento do salrio
real, em especial, nos grandes centros urbanos; vi) o processo de industrializao e urbanizao,
acompanhado pela disseminao dos avanos tecnolgicos por toda a economia, o que assegura o
crescimento da produtividade do trabalho e do capital nos setores voltados para o mercado interno
e externo; v) a simplificao de produtos e processos. Para lidar com um mercado consumidor de
renda bastante baixa, as empresas chinesas desenvolveram processos mais econmicos e produtos
mais acessveis, por meio da eliminao de componentes suprfluos. Atualmente, elas se valem desse
know-how para ingressar com vantagem em todos os tipos de mercados, desde Estados Unidos e
Europa, at frica e a Amrica Latina (Castro, 2011a; Cunha e Xavier, 2010).
Essa competitividade chinesa se faz notar no apenas em produtos de menor valor agregado, como
txteis e vesturio, mas tambm em produtos mais sofisticados, como os eletrnicos. Na verdade,
a revoluo que levou ao surgimento do que se pode chamar de preos chineses est por trs de
um movimento muito mais complexo e relevante de mundializao do consumo de massas. A
queda dos preos dos produtos manufaturados em relao aos salrios, em virtude da fabricao
e exportao desses produtos pela China, viabiliza o acesso ao consumo de produtos modernos e
de boa qualidade em diversos pases. Em outras palavras, ela significaria um aumento do poder de
compra e das possibilidades de consumo de um contingente significativo de pessoas, na China e no
resto do mundo. Evidentemente, esse processo ir reforar a demanda pelos insumos embutidos
nestes produtos, pressionando ainda mais o preo das commodities (Castro, 2011a).
Outro efeito bastante relevante da ascenso da China nas ltimas dcadas para a economia mundial
diz respeito ao aumento do investimento direto chins no exterior um movimento que ficaria
conhecido como a dispora chinesa. A partir do final dos anos 90, o governo chins passou a
incentivar fortemente a internacionalizao de grandes empresas do pas, a exemplo do que

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

119

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aconteceu com os chaebols10 , os grandes conglomerados sul-coreanos, como a Samsung, Hyundai


e LG. Esses campees nacionais, que j so capazes de enfrentar nas mesmas condies as grandes
multinacionais no mercado domstico, tm agora como objetivo principal concorrer com elas no
mercado internacional.
A Tabela 10 mostra as empresas chinesas que esto entre as 100 maiores transnacionais no
financeiras dos pases em desenvolvimento e em transio, segundo o ranking elaborado pela
UNCTAD (2012). Os ativos externos dessas empresas no exterior somaram cerca de 130 bilhes
em 2011. No topo da lista est o Citic Group. O conglomerado estatal criado em 1979, no incio
das reformas da economia chinesa, tem como principal objetivo investir em projetos no exterior
com garantia de elevada rentabilidade, desde o setor de bebidas, passando pelo txtil, at a
indstria pesada, por exemplo. A empresa tambm aparece na 53 posio entre as 100 maiores
transnacionais no financeiras do mundo. Tambm se destacam as grandes empresas chinesas que
atuam na produo, no beneficiamento e na comercializao de produtos primrios, como metais
(China Mimmetais Corp.) e petrleo (CNPC, Sinochem, CNOOC), na construo de infraestrutura
(CRCC) e na fabricao de bens de consumo durveis (Lenovo e ZTE).
Os benefcios concedidos pelo governo para fomentar a internacionalizao produtiva das grandes
empresas chinesas variam de incentivos financeiros (notadamente, por meio de linhas de crdito
subsidiado oferecidas pelo China Development Bank e pelo Export-Import Bank of China) e fiscais
(por meio de isenes tributrias, por exemplo), passando por apoio informacional, orientao e
assistncia tcnica (o que inclui a publicao de guias indicando os setores mais promissores e a
manuteno de um banco de dados sobre as condies de investimento em diferentes pases) at
a criao de zonas de conforto (confort zones incentivo para que as empresas chinesas invistam
coletivamente em determinadas regies, por meio da criao de espaos que renem os servios
de vrios ministrios e outras instituies) e de acordos internacionais (com clusulas relacionadas
promoo de investimentos bilaterais e proteo jurdica de investimentos e investidores
estrangeiros, por exemplo). Atualmente, no grupo dos investimentos preferenciais que recebem
incentivos do governo destacam-se os projetos que compensem a escassez de recursos no pas, os
projetos industriais e de infraestrutura que possam estimular as exportaes chinesas, os projetos
que incentivem a gerao de empregos e tecnologia, os projetos que favoream as atividades de
pesquisa e desenvolvimento, os projetos de fuses e aquisies que viabilizam maior competitividade
das empresas chinesas no mercado externo etc. (Acioly e Leo, 2011).
10 Os chaebols so conglomerados de empresas, em geral controlados por famlias, na Coreia do Sul. Fomentados pelo governo
a partir da segunda metade do sculo XX, tornaram-se o motor propulsor do desenvolvimento da economia sul-coreana no
perodo. Os chaebols atuam hoje em todo mundo so, portanto, multinacionais e em diversos segmentos da economia sendo, assim, multissetoriais.

120

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Ranking

Tabela 10 Empresas chinesas entre as 100 maiores empresas transnacionais no financeiras dos pases em
desenvolvimento e em transio, segundo o valor dos ativos no exterior (bilhes de US$)

Ativos
Empresa

Indstria

Exterior

Total

Vendas
Exterior

Total

Emprego
Exterior

CITIC Group

Diversificados

53.251

China Ocean
Shipping (Group)
Company

Transporte/
armazenamento

28.092

23

China National
Petroleum
Corporation

Petrleo expl./ref./
distr.

14.152

33

Sinochem Group

Petrleo expl./ref./
distr.

10.321

31.928

38.274

49.529

7.443

43.780

44

China National
Offshore Oil
Corporation

Petrleo expl./ref./
distr.

8.161

93.192

8.365

52.400

3.334

97.767

60

Lenovo Group Ltd

Eletroeletrnicos

5.436

10.706

11.579

21.594

6.247

27.039

74

China Railway
Construction
Corporation Ltd.

Construo

3.916

52.876

3.319

67.403

22.376

77

China Minmetals
Corporation

Metal e produtos de
metal

3.738

30.015

5.978

37.354

6.271

81

ZTE Corporation

Outros bens de
consumo

3.189

12.911

5.623

10.378

20.000

383.375
36.287

397.100

13.854

38.978

25.285

18.354

27.908

4.023

Total

6.744

254.182

29.931

125.215
71.105

1.587.900

229.070

114.584
85.232

Fonte: UNCTAD (2012).

Esse processo de internacionalizao se desenvolveu em diferentes fases. Em um primeiro momento,


que compreende a primeira metade dos anos 80, as empresas estatais eram praticamente as nicas
a investir no exterior. Depois, durante a segunda metade dos anos 80, o governo passou a permitir
que empresas privadas tambm atuassem em outros pases. Mesmo assim, as grandes empresas
estatais continuaram na linha de frente, abrindo oportunidades para as empresas menores do setor
pblico e do setor privado. Alm disso, criou-se uma legislao sobre o assunto, com a uniformizao
sobre os procedimentos a serem seguidos e as regras a serem respeitas nesse processo. Ao mesmo
tempo, tornou-se cada vez mais frequente a prtica do "ida e volta" (roundtripping), em que as
empresas chinesas se instalavam em centros offshore e depois voltavam para a China na condio

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

121

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

de empresas estrangeiras, de modo a obter os mesmos benefcios oferecidos pelo governo chins s
multinacionais (Acioly, Alves e Leo, 2009).
Aps um perodo de avanos modestos, o processo de internacionalizao ganhou fora no final
dos anos 90, quando o governo iniciou uma poltica mais agressiva de incentivo internacionalizao
das empresas chinesas. Destaca-se aqui o programa Going Global (torne-se global), formulado
durante o 16 Congresso do Partido Comunista e que definiu algumas diretrizes para a poltica de
apoio ao investimento das empresas chinesas no exterior, como: alterar o padro de interveno do
Estado, que deveria se limitar funo de regulao do processo de internacionalizao, ao invs de
controlar diretamente a distribuio setorial e espacial dos investimentos realizados pelas empresas
do pas, como at ento ocorria; eliminar as barreiras sada das empresas; descentralizar as decises
sobre o assunto; relaxar os procedimentos; aumentar os incentivos; e coordenar o movimento de
internacionalizao das empresas chinesas e as polticas existentes para o setor externo, de modo a
acelerar a integrao com os pases com os quais a China estreitava relaes econmicas e polticas,
entre outros (Acioly e Leo, 2011; Souza, 2012).
O Grfico 20 mostra a evoluo do investimento direto da China no exterior, nas duas ltimas
dcadas. Esses investimentos aumentaram consideravelmente a partir da segunda metade da
dcada de 2000, quando chegaram a responder por quase 5% dos fluxos totais mundiais. De fato,
tais investimentos passaram de US$ 830 milhes, em 1990, para cerca de US$ 916 milhes, em 2000,
at atingir quase US$ 70 bilhes, em 2010. Como consequncia, o estoque de investimento direto
chins no exterior tambm aumentou sensivelmente nos ltimos anos. Ele passou de 4,4 bilhes
(cerca de 0,2% do total mundial), em 1990, para quase 298 bilhes, em 2011 (aproximadamente 1,4%
do total mundial). Segundo o Ministrio de Comrcio da China, o estoque de investimentos do pas
no exterior, em 2010, se concentrou nas atividades de leasing e prestao de servios s empresas
(31%), de intermediao financeira (17%), de minerao (14%), de comrcio (13%), de transporte e
armazenamento (7%) e de produo manufatureira (6%), entre outras.
Ainda segundo o Ministrio do Comrcio da China, em 2010, a maior parte desse estoque esteve
concentrada na sia (72%) e, mais especificamente, em Hong Kong (63%), o que foi atribudo, como
visto, importncia singular dessa regio autnoma enquanto centro financeiro nacional, regional
e global. Depois da sia, a Amrica Latina aparece como o principal destino do investimento
chins, respondendo por quase 14% do total em 2010. A maior parte dessas inverses, entretanto,
direcionou-se aos principais parasos fiscais da regio, a saber: as Ilhas Virgens Britnicas e as Ilhas
Cayman. Por fim, destaca-se, ainda, o crescimento da importncia da frica e, em particular, da
frica do Sul, alm de Argria e Nigria, por exemplo, para as empresas da China. A participao da

122

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

regio nos investimentos chineses no exterior era de pouco mais de 4,0% do total em 2010 (ante
1,5% do total em 2003). A ttulo de comparao, em 2010, a Europa, notadamente, Alemanha, Reino
Unido e Frana; a Oceania, em especial, a Austrlia; e a Amrica do Norte, com destaque para
Estados Unidos e Canad, responderam por aproximadamente 5,0%, 2,7% e 2,5% do total investido
pela China no exterior, respectivamente.
80

6,0

70

5,0
4,0

50
40

3,0

30

2,0

20

1,0

10

IDE chins no exterior bilhes de US$

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0,0
1990

% total mundial

Bilhes de US$

60

IDE chins no exterior % do total mundial

Grfico 20 Investimento direto chins no exterior (milhes de US$ e % do total mundial)


Fonte: UNCTAD. Elaborao prpria.

Como mostram Holland e Barbi (2010), h algumas razes para esse esforo de internacionalizao
do capital chins, que, primeira vista, bastante curioso, dado ao mundo de oportunidades de
investimento que ainda existem no prprio territrio do pas.
Em primeiro lugar, evidente a preocupao dos chineses em garantir o acesso a alimentos, matriasprimas e recursos energticos necessrios manuteno do seu crescimento. O objetivo garantir o
fornecimento constante e a baixo custo. importante lembrar que a tendncia recente de aumento
dos preos das commodities constitui um incentivo adicional para isso. Essa a principal motivao
dos investimentos chineses na frica, por exemplo. Os chineses negociam o acesso aos recursos
naturais do continente oferecendo, como contrapartida, uma maior abertura do seu mercado aos
produtos locais e investimentos em setores estratgicos, sobretudo em infraestrutura. O processo
visto com reticncia pela comunidade internacional, mas aparentemente no pelos africanos, que
aps sculos de explorao pelas grandes naes ocidentais, vm nas concesses oferecidas pela
China uma oportunidade indita de acelerar o seu crescimento e superar seu atraso. Esse tipo de

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

123

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Brasil Sculo XXI

investimento (resource-seeking11) foi o primeiro a ser incentivado pelo governo chins. Alm da
frica do Sul, na frica, outros pases, como o Canad, na Amrica do Norte, a Austrlia, na Oceania,
e o Chile e Peru, na Amrica Latina, receberam as empresas chinesas com esse propsito. Destacamse aqui as grandes empresas estatais na rea de petrleo e gs, como a Sinopec, a China National
Offshore Oil Corporation e a PetroChina ou, ainda, aquelas que atuam no setor de minrios e metais,
como a Aluminium Corporation of China (Chalco) e a Baosteel, entre outras.
Em segundo lugar, as empresas chinesas partem para o exterior com o objetivo de conquistar
novos mercados (market-seeking). Esse movimento se intensificou aps o ltimo grande esforo
de abertura do mercado domstico s empresas estrangeiras, que ocorreu durante o processo de
ingresso do pas na OMC. Durante esse movimento, as empresas chinesas perceberam a importncia
de desenvolver estratgias para que suas marcas sejam conhecidas e valorizadas no mercado global.
At pouco tempo atrs, a prioridade da indstria chinesa havia sido a de fabricar produtos para
terceiros que tem marcas prprias. Isso tem mudado. Parte da poltica de marketing de muitas
empresas tambm visa alterar a concepo que o resto do mundo mantm em relao aos
produtos chineses, em especial os questionamentos acerca da qualidade. Algumas marcas chinesas
em processo de internacionalizao e consolidao no exterior so a Lenovo (computadores), Haier
(eletrodomsticos), a Huawei (equipamentos de telecomunicaes) e a TCL (eletrnicos), alm da
JAC e da Chery (automveis), entre outras (Acioly, Pinto e Cintra, 2011).
Em terceiro lugar, o objetivo dos investimentos chineses nos pases desenvolvidos, sobretudo os
Estados Unidos e os pases da Europa, promover a modernizao e o desenvolvimento das empresas
chinesas e avanar ainda mais em direo fronteira das tcnicas por meio da incorporao das novas
tecnologias produzidas no centro (strategic-assets seeking). Por essa razo, esses investimentos tendem
a se dar por meio de associao com as empresas nacionais ou por meio de fuses e aquisies. H
vrios exemplos disso, como a aquisio, pela Lenovo, do negcio mundial de computadores pessoais
da IBM em 2005, de modo que ela hoje disputa a posio de terceiro maior fabricante de computadores
do mundo, atrs apenas das norte-americanas HP e Dell. Essa mesma motivao para os investimentos
est por trs do processo de internacionalizao dos grandes bancos chineses, entre eles o Banco da
China, o Banco Industrial e Comercial da China e o Banco da Construo da China, que recentemente
tm adquirido participaes em instituies do exterior (Shin, 2008).
Em quarto lugar, a internacionalizao das empresas chinesas atende a vrios objetivos da poltica
externa chinesa, dentre eles: encontrar alternativas posio do pas de maior credor dos Estados
11 Um dentre os motivos indutores da internacionalizao empresarial, mediante IED, de acordo com a classificao realizada por
Dunning (1993).

124

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Unidos; aliviar a presso sobre o cmbio decorrente dos vultosos supervits em transaes correntes
que o pas mantm em relao ao resto do mundo por meio do estmulo sada de capitais; e
aumentar a influncia poltica e econmica chinesa no resto do mundo e, dessa forma, consolidar o
seu soft power no mbito de um processo de ascenso pacfica.
H, evidentemente, vrios outros efeitos importantes decorrentes da emergncia da China como
ator relevante no contexto das relaes internacionais, mas que esto alm do escopo desse estudo.
Pode-se mencionar, por exemplo, aquele que recai sobre o meio-ambiente. Em 2005, a China
ultrapassou os Estados Unidos e se tornou o maior emissor de dixido de carbono do mundo. Em
2011, o pas emitiu 7,0 bilhes de toneladas do gs, o que corresponde a 22% do total mundial. Naquele
ano, os norte-americanos emitiram 5,4 bilhes de toneladas e os europeus 3,9 bilhes de toneladas,
o que corresponde a 17% e 12% do total mundial, respectivamente. A ttulo de comparao, em
1990, a China respondeu por 11% de todo dixido de carbono emitido no mundo, ao passo que os
Estados Unidos e a Europa eram responsveis por 22% e 19% do total, respectivamente. Certamente,
contribuiram para isso a importncia da indstria pesada e o uso indiscriminado do carvo nas
usinas termoeltricas durante o processo de acelerada expanso da economia chinesa nas duas
ltimas dcadas. No verdade que no existam esforos para reduzir o impacto ambiental do
crescimento chins. O pas reconhece que vulnervel s mudanas climticas provocadas pelo
aquecimento global, como secas, inundaes, etc. Entretanto, ele sustenta que o peso maior da
reduo das emisses deva continuar sobre os pases desenvolvidos, argumentando que esses
pases comearam a comprometer o meio-ambiente h mais tempo, se beneficiaram disso e esto
suficientemente ricos para arcar com a maior parte dos custos desse processo (Shin, 2008).

3. "China potncia" versus "Brasil em desenvolvimento"


O excepcional dinamismo da economia chinesa tem como uma de suas principais consequncias a
redefinio da diviso internacional do trabalho, o que recoloca em pauta as antigas discusses acerca
das relaes centro-periferia que tanto preocuparam os pensadores da vertente estruturalista vrias
dcadas atrs. Como mostraram os trabalhos pioneiros da CEPAL, a superao do subdesenvolvimento
- entendido aqui no como uma simples etapa pela qual devem passar, necessria e invariavelmente,
todos os pases, mas como uma condio especfica, que tende a se reproduzir indefinidamente -,
pressupe romper com o modelo primrio-exportador que historicamente caracterizou a periferia.
A industrializao, em oposio produo de alimentos, matrias-primas ou recursos energticos,
por exemplo, permitiria aumentar a capacidade endgena de gerar progresso tcnico e de difundi-

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

125

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lo por toda economia e contribuiria para a criao de um novo padro de insero da periferia na
economia mundial, o qual seria caracterizado pela reduo de sua vulnerabilidade estrutural e de sua
dependncia em relao ao centro. Segundo Prebisch (1949, p.47-48):
certo que a argumentao relativa s vantagens econmicas da diviso internacional do
trabalho de validade terica inobjetvel. Mas, esquece-se, via de regra, que se baseia em uma
premissa terminantemente negada pelos fatos. Segundo esta premissa, o fruto do progresso
tcnico tende a repartir-se igualmente em toda a coletividade, seja pela baixa dos preos seja
pela alta equivalente das remuneraes. Por meio do intercmbio internacional, os pases de
produo primria obtm sua parte nesse fruto. No necessitam, portanto, de industrializar-se.
Pelo contrrio, sua menor eficincia f-los-ia perder irremissivelmente as vantagens clssicas do
intercmbio. [...] As grandes vantagens do desenvolvimento da produtividade no chegaram
periferia em medida comparvel ao que lograram desfrutar as populaes dos grandes pases.
Da as diferenas to acentuadas entre os nveis de vida das massas nestes e naquela. [...] Existe,
portanto, manifesto desequilbrio, e qualquer que seja sua explicao ou a maneira de justificlo, trata-se de um fato certo, que destri a premissa bsica do esquema da diviso internacional
do trabalho. Da o significado fundamental da industrializao para os pases novos. Ela no
um fim em si mesma, mas o nico meio de que se dispe para captar uma parte do fruto do
progresso tcnico e elevar progressivamente o nvel de vida das massas.

Por meio do esforo de substituio de importaes, o Brasil construiu uma estrutura produtiva
relativamente diversificada e integrada. Nos termos de Tavares (1972), esse esforo tentaria reproduzir,
em condies histricas distintas, a experincia de industrializao dos pases desenvolvidos. Ele se
valeu, para tanto, de forte proteo em relao s empresas e produtos estrangeiros, de um lado, e
de ativa interveno do Estado, do outro. O esforo de substituio de importaes teve incio na
dcada de 30 e culminou no Plano de Metas, durante o governo de Juscelino Kubitschek, no final da
dcada de 50. Ele foi inicialmente motivado pelos recorrentes episdios de estrangulamento externo,
que obrigaram o governo a adotar medidas para frear as importaes. Mais tarde, porm, o Estado
assumiu o controle do processo, que passou a ter como objetivo deliberado a industrializao do
pas. Foram realizados grandes investimentos em infraestrutura, sobretudo em transporte e energia,
alm da adequao das instituies e polticas do governo s necessidades da indstria nascente.
O capital estatal, ademais, associou-se ao capital estrangeiro e ao capital privado nacional para
formar o trip que comandou a transformao da estrutura produtiva brasileira, de uma baseada
em produtos primrios destinados ao mercado externo, para outra fundamentada em setores mais
dinmicos voltados para o mercado interno. Esse processo ocorreu em trs grandes etapas (ou
rodadas): primeiro, avanou-se em direo aos bens de consumo no durveis e durveis, depois
para os bens intermedirios e, finalmente, para os bens de capital. medida que os investimentos
cresciam em um setor, agravavam-se as presses sobre outros setores relacionados. A demanda era
atendida inicialmente por meio das importaes e, depois, pela produo local. Nesse processo,

126

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

destaca-se o desenvolvimento dos setores de alimentos e bebidas, qumico e petroqumico,


metalrgico/siderrgico, de eletrodomsticos, automotivo, aeronutico, de papel e celulose e de
mquinas e equipamentos, que constituem o cerne da indstria brasileira at hoje.
Os pilares que sustentaram o processo de industrializao no Brasil desde a dcada de 30, entretanto,
fragilizaram-se depois do II Plano Nacional de Desenvolvimento, diante da deteriorao das contas
pblicas e das contas externas e do rpido crescimento da inflao no pas durante os anos 80. A
dcada seguinte seria marcada por reformas estruturais que, na prtica, significaram a adeso do
pas ao chamado Consenso de Washington, isto , o conjunto de medidas recomendadas pelas
grandes instituies multilaterais, como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, para
acelerar o crescimento dos pases em desenvolvimento e recuperar a sua credibilidade no contexto
internacional. De um lado, procedeu-se com a rpida e indiscriminada abertura da economia ao
exterior. As barreiras tarifrias e no tarifrias foram reduzidas. A maioria dos incentivos alfandegrios
foram uniformizados ou eliminados. De outro lado, o Estado recuou s suas funes elementares.
Iniciou-se um processo de privatizao, em grande medida acompanhado de um processo de
desnacionalizao, da infraestrutura e das empresas estatais. Alm disso, adotou-se um rigoroso
ajuste monetrio e fiscal, bem como uma taxa de cmbio sobrevalorizada. Quanto indstria
herdada do perodo anterior, a concepo neoliberal advogava poca que as medidas no sentido de
liberalizao e de desregulamentao, somadas estabilidade monetria, fossem suficientes para que
ela se modernizasse e se inserisse de forma positiva no contexto internacional (Laplane e Sarti, 2006).
A despeito do sucesso dessa estratgia em conter a inflao, a abertura comercial e a taxa de cmbio
valorizada traduziram-se na forte expanso das importaes e, consequentemente, na deteriorao
da balana comercial a partir de 1995. A situao das contas externas se agravou diante dos
movimentos de fuga de capitais durante as crises da sia, em 1997, e da Rssia, em 1998. Diante
da crise do balano de pagamentos em 1999, essa estratgia foi parcialmente alterada, mediante,
por exemplo, a desvalorizao da taxa de cmbio e a concesso de incentivos s exportaes,
que beneficiaram principalmente o setor primrio e a produo agrcola, em particular. Essas
medidas apenas contriburam para fortalecer ainda mais o agronegcio brasileiro, que comeou a
se desenvolver na dcada de 70 mediante o emprego de novas tecnologias no campo, por exemplo,
com ganhos cada vez mais expressivos de produtividade.
nesse contexto, ento, que se estreitaram os laos entre o Brasil e a China. Embora Braslia tenha
reatado relaes diplomticas com Pequim em 1974, pouco depois de Washington, as relaes
entre os dois pases passaram por um longo perodo de amadurecimento, com avanos modestos,
sobretudo no mbito econmico, at o final da dcada de 90. Certamente, contribuiu para isso a

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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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distncia fsica e cultural entre os dois pases, alm do conhecimento incipiente de ambas as partes
a respeito das realidades nacionais. Ademais, enquanto a poltica externa brasileira trabalhava para
aproximar o Brasil de seus vizinhos latino-americanos, o que daria origem ao Mercosul, por exemplo, a
poltica externa chinesa estava engajada em fortalecer os negcios entre a China e os Estados Unidos,
a Europa e os pases asiticos. Inicialmente, portanto, os principais acordos assinados pelos dois pases
se restringiram a algumas poucas reas, notadamente, a de cincia e tecnologia12 (Becard, 2011).
Durante a primeira dcada do sculo XXI, entretanto, houve uma inflexo nessa tendncia. Quase
trinta anos depois de iniciar as suas reformas, a China passou a assumir a condio de ator relevante,
no apenas no mbito regional, mas, tambm e, principalmente , no mbito internacional. O
pas avanou rapidamente sobre todos os continentes em busca de novos mercados, capitais,
tecnologias, alimentos, matrias-primas, recursos energticos, etc. O Brasil, por sua vez, no poderia
continuar ignorando a importncia crescente do gigante asitico, ainda mais considerando a sua
ambio, cada vez mais explcita, de se tornar um global player. As relaes sino-brasileiras ganhariam
renovado mpeto depois das visitas do presidente brasileiro Lus Incio Lula da Silva China, em maio
de 2004, e do presidente chins Hu Jintao ao Brasil alguns meses depois, em novembro de 2004.
Ambos viajaram acompanhados de grandes comitivas de ministros e empresrios. Lula retornaria
China em maio de 2009, ao passo que a sua sucessora, Dilma Rousseff, visitaria Pequim pela primeira
vez em abril de 2011. Em todas essas oportunidades, as partes afirmaram o seu desejo de aprofundar
as relaes bilaterais, em especial, aquelas que se referem ao comrcio e ao investimento. Tambm
assinaram acordos de cooperao em diversas reas, com destaque, mais uma vez, para a de cincia
e tecnologia (Becard, 2011; Cunha et al, 2012).
No contexto internacional, a parceria estratgica entre os dois pases reflete o que Amsden (2009)
certa vez denominou a ascenso do resto. De fato, Brasil e China indicam compartilhar o interesse de
aumentar a cooperao sul-sul, isto , entre os pases perifricos, na tentativa de criar um contraponto
aos pases centrais e, assim, contribuir para a consolidao de uma ordem multilateral. A aproximao
de Brasil e China com outros pases em desenvolvimento, como a ndia e a Rssia, nos ltimos anos,
parece confirmar essa hiptese. Os quatro pases formam o grupo denominado pelo economistachefe do Goldman Sachs, Jim ONeill, como BRIC, que parece determinado a converter seu crescente
poder econmico em uma maior influncia geopoltica. De fato, h entre brasileiros e chineses um
relativo consenso de que s ao agir de forma unssona os pases em desenvolvimento sero capazes de
aumentar seu prestgio e seu poder de presso nas negociaes internacionais, o que lhes permitiria

12 Lanado em 1988, por exemplo, o projeto China-Brazil Earth Resource Satellite (CBERS) prev a construo conjunta de satlites
de sensoriamento remoto. At hoje, ele permanece como um dos principais smbolos da cooperao entre os dois pases.

128

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

defender os seus interesses de forma mais efetiva em um mundo em que o eixo formado por Estados
Unidos, Europa e Japo ainda estabelecem as regras do jogo.
bem verdade, entretanto, que esses interesses nem sempre coincidem. Isso natural, considerando,
por exemplo, a diferenciao das trajetrias de desenvolvimento dos dois pases nas ltimas dcadas.
Brasil e China apresentam posies diferentes acerca de vrios temas, como agricultura, indstria e
servios, o que se reflete nas discusses realizadas no mbito do G-20 comercial ou da Organizao
Mundial do Comrcio, entre outros. Um exemplo ilustra essas divergncias. Na ocasio da visita
de Hu Jintao ao Brasil em 2004, o governo brasileiro concedeu China o status de economia de
mercado, o que dificulta a imposio de barreiras s importaes de produtos chineses. A deciso
redundou em fortes protestos do setor privado no pas. Em troca de tal reconhecimento, o Brasil
esperava receber o apoio de Pequim sua candidatura a uma vaga permanente no Conselho
de Segurana da Organizao das Naes Unidas, o que no aconteceu. O rgo, vale lembrar,
composto por quinze pases-membros, sendo cinco deles permanentes e com poder de veto Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Rssia e China - e os demais eleitos pela Assembleia Geral para
mandatos de dois anos. Ao que parece, os chineses temem abrir um precedente para o ingresso do
Japo, com quem mantm diferenas histricas.13

3.1 As relaes bilaterais


Tal cooperao, contudo, no o trao nico da relao entre os dois pases, marcada tambm por
forte competio, seja pela via do comrcio, seja por aquela do investimento direto. De fato, no final
da dcada de 90, Brasil e China aprofundaram suas relaes bilaterais em um contexto de maior
abertura de suas economias. As principais consequncias disso sobre o Brasil dizem respeito ao
futuro da sua estrutura produtiva e, consequentemente, da sua capacidade de gerar mais produto
e renda, alm de mais e melhores empregos. Como se procura demonstrar a seguir, a diviso do
trabalho que se estabeleceu entre a China e o Brasil nos ltimos anos um desdobramento da
aproximao entre um pas em acelerado processo de transformao estrutural comandado pelo
Estado, em que a indstria e, mais especificamente, a indstria de alta tecnologia, tem um papel
central no processo de desenvolvimento, e um pas rico em recursos naturais, que, apoiando-se
de forma mais contundente no livre-mercado, apresentou dificuldades para resguardar seu setor
industrial diante da concorrncia estrangeira, embora existam indcios de que essa postura possa
estar se alterando, como mostra o comportamento recente das taxas de juros e da taxa de cmbio.
13 Vale salientar que o reconhecimento da China como economia de mercado, anunciado pelo governo brasileiro em 2004, at
2012 no havia sido ratificado pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Almeida, 2010; Becard, 2011).
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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3.1.1 Comrcio
Embora a assinatura do primeiro Acordo Comercial entre Brasil e China tenha ocorrido em 1978,
as relaes comerciais entre os dois pases aumentaram sensivelmente apenas a partir da dcada
de 2000. Contriburam para isso, no mbito poltico, a adoo, por parte de China e Brasil, de
uma poltica externa relativamente mais agressiva, visando uma insero mais ativa nas relaes
internacionais, alm do estreitamento dos laos diplomticos entre os dois pases e, no mbito
econmico, a superao das crises que caracterizaram o final da dcada de 90, inclusive resultando
na desvalorizao do real em relao ao dlar, alm do ingresso da China na OMC em 2001, o que
pressups a adaptao do pas s regras de liberalizao do comrcio.
conveniente, em primeiro momento, avaliar o perfil da poltica comercial dos dois pases. Enquanto
a China reduziu significativamente as suas tarifas apenas no incio dos anos 2000, o Brasil o fez, de
forma abrupta e voluntria, entre 1990 e 1995, tendo freado esse processo mais recentemente. A
tarifa consolidada mdia atual chinesa de 10%, sendo de 15,7% para bens agrcolas e 9,2% para bens
no agrcolas, ao passo que a tarifa aplicada mdia de 9,6%, sendo 15,6% para bens agrcolas e 8,7%
para bens no agrcolas. As maiores tarifas chinesas incidem sobre acar, cereais, bebidas e tabaco,
no caso dos bens primrios, e sobre vesturio, calados e artigos de couro e equipamentos de
transporte, no caso dos bens manufaturados. Por sua vez, a tarifa consolidada mdia atual brasileira
de 31,4%, sendo de 35,4% para bens agrcolas e 30,8% para bens no agrcolas. A tarifa aplicada
mdia de 13,7%, sendo 10,3% para bens agrcolas e 14,2% para bens no agrcolas. As maiores
tarifas brasileiras incidem sobre bebidas e tabaco, acar, caf e cereais, no caso dos bens primrios,
e sobre vesturio, txteis, equipamentos de transporte, calados e artigos de couro, no caso dos bens
manufaturados. China e Brasil, alm disso, possuem mais tarifas consolidadas que outros pases em
desenvolvimento, como ndia e Rssia, o que sinaliza um maior empenho em restringir eventuais
mpetos protecionistas. Deve-se observar, entretanto, que, a despeito do fato de o pas asitico ter
reduzido significativamente as barreiras tarifrias nos ltimos anos, sendo essas menores que as
brasileiras e as de outros pases em desenvolvimento, a utilizao das barreiras no tarifrias, como
barreiras tcnicas - normas e padres, por exemplo -, sanitrias e fitossanitrias ou, ainda, de carter
trabalhista e ambiental, por exemplo, parece ter aumentado sensivelmente. Alm disso, o controle
do governo chins sobre o comrcio internacional ainda no foi totalmente eliminado. As empresas
estatais, por exemplo, continuam desempenhando um papel importante na administrao do
comrcio de produtos agrcolas e insumos bsicos (Thorstensen, 2011; Baumann e Ceratti, 2012).
O Grfico 21, a seguir, mostra a evoluo dos fluxos comerciais bilaterais - exportaes e importaes
- do Brasil em relao China na ltima dcada.

130

2%

0,0

0%

Exportaes para a China bilhes de US$

Importaes da China bilhes de US$

Exportaes para a China % do total

Importaes da China % do total

% do total

4%

5,0
2011

6%

10,0

2010

8%

15,0

2009

10%

20,0

2008

12%

25,0

2007

14%

30,0

2006

16%

35,0

2005

40,0

2004

18%

2003

45,0

2002

20%

2001

50,0

2000

Bilhes de US$

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Grfico 21 Exportaes e importaes do Brasil em relao China (US$ bilhes e % do total)


Fonte: UNCTAD. Elaborao prpria.

As exportaes brasileiras para a China cresceram a uma taxa mdia de 41% entre 2000 e 2011. No
mesmo perodo, as exportaes do Brasil para o resto do mundo cresceram a uma taxa mdia de 15%
- menos que a metade, portanto. As vendas do Brasil para o pas asitico passaram de US$ 1,1 bilho
(2% do total exportado pelo Brasil), em 2000, para US$ 6,8 bilhes (6% do total), em 2005 e, da, para
US$ 44,3 bilhes (17% do total) em 2011. As exportaes brasileiras para a China sustentaram um
ritmo forte de crescimento, mesmo durante a fase mais aguda da crise econmica e financeira. Na
realidade, elas praticamente compensaram as perdas sofridas pelo Brasil em consequncia da queda
dos fluxos de comrcio em nvel internacional. Entre 2008 e 2009, por exemplo, as exportaes do
Brasil para a China aumentaram 23%. No mesmo perodo, as exportaes brasileiras para o resto do
mundo caram 26%. Esse desempenho excepcional permitiu que a China aumentasse rapidamente a
sua importncia entre os principais pases de destino das exportaes do Brasil. Em 2000, ela ocupava
a quinta posio, atrs de Estados Unidos, Argentina, Pases Baixos e Japo. Cinco anos depois, ela j
ocupava a terceira colocao, atrs apenas dos Estados Unidos e da Argentina. Finalmente, durante
a desacelerao da economia mundial em 2009, a China deslocou os Estados Unidos e se tornou o
principal destino das exportaes brasileiras, condio que mantm at hoje.
As importaes brasileiras provenientes da China, por sua vez, cresceram a uma taxa mdia de
38% entre 2000 e 2011, contra 16% do resto do mundo. Elas aumentaram de US$1,2 bilho (2% do
total importado pelo Brasil), em 2000, para US$ 5,4 bilhes (7% do total), em 2005 e, finalmente,
para US$ 32,8 bilhes (14% do total), em 2011. Novamente, aqui, a China consolida-se enquanto um
dos mais importantes parceiros comerciais do Brasil. Em 2000, o pas ocupava a nona colocao
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

131

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

entre os principais pases de origem das importaes brasileiras, atrs de Estados Unidos, Argentina,
Alemanha, Japo, Itlia, Frana, Coreia do Sul e Nigria. Em 2005, o pas j ocupava a quarta posio,
atrs apenas dos Estados Unidos, da Argentina e Alemanha. Em 2011, a China era o segundo mais
importante pas de origem das importaes brasileiras, depois dos Estados Unidos.
O aumento do grau de integrao entre a economia brasileira e a economia chinesa pode tambm
ser observado por meio da evoluo da corrente de comrcio, isto , a soma das exportaes e
importaes em relao ao PIB. De fato, verificou-se na ltima dcada que o ritmo de abertura da
economia brasileira economia chinesa foi maior que em relao ao resto do mundo. Isso porque
a corrente de comrcio do Brasil em relao China aumentou de 0,4%, em 2000, para 1,4%, em
2005, at atingir 3,2% do PIB, em 2011. Enquanto isso, a corrente de comrcio do Brasil em relao
ao resto do mundo aumentou de 17% para 20%, entre 2000 e 2005, para depois recuar novamente
para 17%, em 2011.
O que se observa, entretanto, que o Brasil depende muito mais do comrcio com a China do que a
China depende do comrcio com o Brasil. Isso torna a economia brasileira mais suscetvel ao ciclo de
negcios, isto , aos movimentos de expanso e retrao, da economia chinesa. De fato, a despeito
da importncia crescente da China no comrcio exterior brasileiro, a importncia do Brasil nas
exportaes e importaes da China ainda relativamente pequena. Em 2011, o mercado brasileiro
foi o dcimo quarto principal destino das exportaes chinesas, respondendo por apenas 1,7% do
total - em 2000, ele ocupava a vigsima sexta posio, sendo responsvel por 0,5% total. Tambm
em 2011, o Brasil era o nono dentre os principais pases de origem das importaes chinesas, sendo
responsvel por apenas 3,0% do total - no incio da dcada, ele ocupava a dcima stima colocao,
respondendo por 1,0% do total.
Outro indicador relevante que aponta nessa direo o ndice de intensidade de comrcio entre
dois pases quaisquer. Ele definido como sendo a parcela das exportaes do pas i que se direciona
para o pas j em relao parcela das exportaes mundiais que se direciona para o pas j. Um
ndice maior (menor) do que 1 (um) indica que a importncia do pas j para as exportaes do
pas i maior (menor) do que o peso do pas j nas exportaes mundiais, o que sugere um grau
de vinculao maior (menor) do que o esperado entre os dois pases. Nesse caso, verifica-se que
enquanto o Brasil tem uma intensidade de comrcio crescente com a China, sendo que o ndice
superior a 1 (um) desde 2002 - isto , o peso da China nas exportaes brasileiras maior do que
o peso do pas asitico nas exportaes mundiais -, o ndice de intensidade de comrcio da China
com o Brasil , embora tambm crescente, ainda menor do que 1 (um) -, ou seja, o peso do Brasil
nas exportaes chinesas menor do que seu peso nas exportaes mundiais.

132

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

A questo fundamental, entretanto, que o aumento formidvel das exportaes brasileiras para
a China se deve principalmente venda de produtos primrios, como alimentos, matrias-primas
e recursos energticos, ao passo que as importaes brasileiras do pas asitico so compostas
basicamente de produtos de mdia e alta intensidade tecnolgica. Isso fortalece a hiptese de que
o padro de comrcio que se estabelece entre esses pases bastante assimtrico.
De fato, como mostra o Grfico 22, entre 1990 e 2011, a participao dos produtos primrios,
como alimentos e matrias-primas (minrio de ferro, soja em gros e leo de soja e, em menor
medida, celulose, acar, algodo, carnes, tabaco, cobre e frutas e derivados) e recursos energticos
(petrleo bruto) na pauta de exportaes brasileiras para a China (que corresponde pauta de
importaes chinesas de produtos do Brasil) cresceu ininterruptamente, passando de 55% para 82%,
no primeiro caso, e de 0% para 11%, no segundo caso. Esse crescimento sufocou a participao
de outros produtos de menor valor agregado, como as mercadorias intensivas em trabalho e
recursos naturais - sobretudo, artigos de couro, papel, calados, madeira e material de construo
-, que caram de 2,4% para 1,3% do total, e, principalmente, das mercadorias de baixa intensidade
tecnolgica - principalmente, produtos de ferro e ao -, que passaram de 33,4% para apenas 1,6%
do total no mesmo perodo. O mesmo aconteceu com a participao dos produtos de maior valor
agregado, que caiu substancialmente, em especial durante o processo de aprofundamento das
relaes comerciais entre os dois pases, o que veio a acontecer a partir de 2000. Entre 1990 e 2011,
as exportaes do Brasil para a China de mercadorias de mdia intensidade tecnolgica - algumas
mquinas e equipamentos, peas e componentes variados, motores para veculos, etc. - caram de
2,3% para 0,8% do total, ao passo que as exportaes de mercadorias de alta intensidade tecnolgica
- sobretudo, aeronaves e produtos qumicos - passaram de 6,8% para 2,8% do total.
Isso mostra que o Brasil encontra srias dificuldades em ampliar as suas exportaes de produtos
manufaturados para a China, sobretudo os de maior intensidade tecnolgica. Duas situaes so
aqui bastante frequentes. Algumas vezes, os chineses importam produtos do Brasil, aprendem a
fabric-los e depois passam a export-los. Outras vezes, empresas nacionais ou estrangeiras que
antes produziam determinados produtos manufaturados no Brasil transferem a sua produo para
o pas asitico, atradas pelas vantagens em termos de custos e incentivos oferecidos pelo governo
e, ento, transformam o pas em uma plataforma de exportao, inclusive para o prprio mercado
brasileiro. Shin (2008) apresenta vrios exemplos disso. Em 2002, a empresa norte-americana
Cummins comeou a exportar para China motores de caminhes e nibus fabricados no Brasil.
Depois de atingirem o seu auge em 2004, essas exportaes passaram a declinar rapidamente.
Isso porque a empresa passou a produzir na China o que antes produzia no Brasil, limitando-se a
importar da subsidiria brasileira apenas algumas variedades de motores. Algo semelhante aconteceu

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

133

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no setor ligado infraestrutura energtica. Na dcada de 90, a francesa Alstom exportou turbinas
fabricadas no Brasil para a megausina hidroeltrica de Trs Gargantas. A tecnologia foi absorvida
pela subsidiria da empresa na China, que ento passou a importar do Brasil apenas algumas peas
e componentes especficos. A histria se repetiu tambm no setor automotivo. At pouco tempo
atrs, as montadoras instaladas no Brasil, como a Volkswagen e a General Motors, exportavam peas
e componentes para as suas subsidirias na China. Entretanto, com a exigncia de ndices crescentes
de nacionalizao dos carros montados no pas, a fabricao dessas peas e componentes passou a
ser realizada localmente, em detrimento dos fornecedores brasileiros.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

2011

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

0%

1990

10%

Grfico 22 Composio da pauta de exportaes do Brasil para a China (%)


Fonte: UN Comtrade. Elaborao prpria.
Legenda: A alimentos e matrias-primas; B manufaturas intensivas em trabalho e recursos naturais; C- manufaturas de
baixa intensidade tecnolgica; D manufaturas de mdia intensidade tecnolgica; E manufaturas de alta intensidade
tecnolgica; F no classificados; G- recursos energticos.

Cumpre fazer meno ainda aos principais produtos de exportao brasileiros para a China,
destacadamente, o minrio de ferro, a soja e o petrleo. Em 2011, o Brasil exportou US$ 19,7
bilhes de minrio de ferro, US$ 11,7 bilhes de soja em gros e leo de soja e US$ 4,8 bilhes de
petrleo bruto, o que correspondeu a 45%, 26% e 11% do total exportado pelo pas para a China
naquele ano, respectivamente.
A China absorve, atualmente, a maior parte do minrio de ferro produzido pela Companhia Vale
do Rio Doce, a maior empresa mineradora do mundo e a principal empresa exportadora brasileira.
Aproximadamente 70% da produo da Vale destina-se ao mercado chins, sendo que a expectativa

134

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

de que esse percentual suba para quase 90% nos prximos anos. Atualmente, o Brasil o segundo
maior fornecedor de matrias-primas para o setor siderrgico chins, atrs apenas da Austrlia. Em
2011, 164 milhes de toneladas de minrio de ferro foram embarcadas nos portos brasileiros com
destino ao pas asitico. Embora a China seja um grande produtor, o minrio de ferro local possui
baixo teor de ferro, rendendo bem menos na produo de ao. Alm disso, no existem no pas
grandes minas, tais como a de Carajs, no Par, o que tem, como consequncia, o aumento do
custo de produo local. Em contraste, o minrio de ferro brasileiro tem excelente qualidade e um
custo competitivo, devido s economias de escala. Alm disso, o pas dispe de reservas bastante
grandes, que podero ser ainda exploradas por muitas dcadas. preciso observar, entretanto, que
a China tem se movimentado para reduzir a sua dependncia em relao s grandes fornecedoras
de minrio de ferro mundiais, inclusive as brasileiras. Em 2008, por exemplo, a estatal Aluminium
Corporation of China, em associao com a norte-americana Alcoa, adquiriu 9% da Rio Tinto por
US$ 14 bilhes. Foi o maior investimento individual de uma empresa chinesa at ento. A empresa
anglo-australiana a segunda maior mineradora do mundo, atrs apenas da Vale, e havia sido
cobiada pela BHP Billiton, outra gigante do setor (Shin, 2008; Ciarelli, 2012).
O Brasil , atualmente, o segundo maior produtor de soja do mundo, atrs apenas dos Estados
Unidos, o que se deve qualidade das terras disponveis e as condies climticas favorveis do pas.
O produto, que um dos smbolos do agronegcio brasileiro, cultivado principalmente nas regies
Centro-Oeste - em Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Gois - e Sul no Paran e Rio Grande
do Sul. Atualmente, mais da metade da produo composta de variedades transgnicas, que
resultam em uma produtividade mais elevada que a soja tradicional. Embora a China seja o quarto
maior produtor do mundo, mais da metade do consumo de soja da China provm do exterior. O
pas o maior importador do produto, respondendo por quase 40% do comrcio mundial. Um
tero do total importado pelo pas provm do Brasil. Em 2011, mais de 22 milhes de toneladas de
gros foram embarcados nos portos brasileiros com destino ao pas asitico. importante observar,
entretanto, que da mesma forma que ocorre com o minrio de ferro, a maior parte da soja enviada
para a China no passa por um processo de beneficiamento, o que reduz o valor agregado do
produto exportado. De fato, o pas exporta mais gros do que leo de soja, por exemplo, assim como
exporta mais minrio de ferro do que ao. Em ambos os casos, a maior parte do processamento
industrial ainda ocorre na China (Shin, 2008).
No que se refere s exportaes de petrleo, que aumentaram sensivelmente nos ltimos anos,
deve-se destacar a importncia dos vrios acordos celebrados entre as principais empresas do
setor nos dois pases nos ltimos anos. Na China, por lei, apenas cinco empresas estatais podem
importar petrleo. Antigamente, havia uma diviso de tarefas relativamente clara entre elas: uma

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

135

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Brasil Sculo XXI

se dedicava explorao e produo, outra ao refino, outra comercializao, outra a explorao


no mar e outra a explorao na terra. Hoje, essa diviso de tarefas menos ntida, de modo que
essas empresas concorrem entre si em praticamente todos os segmentos da cadeia. Em 2009, o
Banco de Desenvolvimento da China emprestou US$ 10 bilhes para a Petrobras - para financiar os
investimentos da empresa no pr-sal -, que, em contrapartida, assinou um contrato com validade
de dez anos com Unipec, subsidiria da Sinopec, para o fornecimento de 150 mil barris por dia
no primeiro ano e de 200 mil barris por dia nos anos seguintes. As exportaes derivadas desse
contrato hoje correspondem a aproximadamente 90% das vendas da estatal brasileira para a
China. Em 2011, ademais, no contexto da visita da presidente Dilma Rousseff Pequim, a Petrobras
assinou novos acordos com a Sinopec e a Sinochem. Com a Sinopec, alm do intuito de ampliar as
relaes comerciais existentes entre as duas empresas, a Petrobras firmou o Acordo de Cooperao
Tecnolgica, para troca de conhecimento nas reas de geofsica, geologia e engenharia de reservatrios
de petrleo. Com a Sinochem, por sua vez, foi firmado o Memorando de Entendimentos para
Cooperao Estratgica, com o objetivo de identificar e viabilizar oportunidades de negcios nas
reas de explorao, produo e comercializao de petrleo e explorao de campos maduros
(Olivon, 2011; CEBC, 2012);
A composio da pauta de importaes brasileiras da China (que, evidentemente, corresponde
pauta de exportaes chinesas para o Brasil), por sua vez, muito mais diversificada, com destaque
para peso expressivo dos produtos de maior valor agregado, como mostra o Grfico 23. De fato,
entre 1990 e 2011, a participao das mercadorias de mdia intensidade tecnolgica (mquinas e
equipamentos diversos, eletrodomsticos e veculos, entre outros) aumentou de 9,1% para 28,6%
do total, ao passo que a participao das mercadorias de alta intensidade tecnolgica (como
equipamentos de telecomunicao, produtos eletrnicos, qumicos e farmacuticos, computadores e
instrumentos pticos e de preciso) passou de 15,4% para quase 40% do total, depois ter atingido 53%
em 2006. No mesmo perodo, tambm experimentaram crescimento significativo as mercadorias
de baixa intensidade tecnolgica (produtos de ferro e ao, motocicletas, etc.), que subiram de 1,8%
para 9,1% do total, e as mercadorias intensivas em trabalho e recursos naturais (como brinquedos,
txteis, vesturio e mveis), que aumentaram de 5,2% para 16% do total. A participao dos produtos
primrios, no entanto, caiu rapidamente. Entre 1990 e 2011, enquanto os alimentos e matrias primas
(alumnio, peixes, vegetais e cobre) passaram de 11,2% para 3,2% do total, os recursos energticos
(sobretudo, carvo) passaram de 57% para apenas 1,2% do total importado.

136

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

2011

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

0%

1990

10%

Grfico 23 Composio da pauta de importaes do Brasil da China (%)


Fonte: UN Comtrade. Elaborao prpria.
Legenda: A alimentos e matrias-primas; B manufaturas intensivas em trabalho e recursos naturais; C- manufaturas de
baixa intensidade tecnolgica; D manufaturas de mdia intensidade tecnolgica; E manufaturas de alta intensidade
tecnolgica; F no classificados; G- recursos energticos.

Durante toda a dcada de 90, a balana comercial do Brasil em relao China manteve-se prxima ao
equilbrio, como mostra o Grfico 24. Isso mudou com o aumento dos fluxos bilaterais de comrcio na
dcada seguinte, entretanto. Entre 2000 e 2011, o Brasil apresentou supervits crescentes nos produtos
primrios e dficits cada vez mais profundos nas manufaturas intensivas em trabalho e recursos
naturais, bem como nas manufaturas de baixa, mdia e alta intensidade tecnolgica. Foi o aumento da
quantidade e dos preos dos alimentos, matrias primas e recursos energticos vendidos China que
permitiu ao Brasil sustentar supervits na balana comercial em relao ao pas asitico durante a maior
parte do perodo. Sem as exportaes de minrio de ferro, soja ou petrleo, por exemplo, o cenrio
externo brasileiro teria sido bem menos favorvel. Tambm contribuiu para isso o fato da economia
brasileira ter crescido a um ritmo bastante inferior ao da economia chinesa. Enquanto esta cresceu a
uma taxa mdia de 10%, aquela cresceu a uma taxa mdia inferior a 4,0%. Alm disso, o impacto da
crise global foi mais sensvel no Brasil do que na China, o que assegurou a reduo das importaes,
mas tambm a sustentao das exportaes em patamares relativamente elevados.
O governo tem mostrado preocupao diante desse padro de comrcio, como demonstra o
lanamento da Agenda China, em 2010, por exemplo. O programa reuniu um conjunto de aes
positivas para fomentar e dinamizar as relaes comerciais entre os dois pases. Dentre as metas
traadas, destacam-se: aumentar o contedo tecnolgico das exportaes ao mercado chins, com
produtos de maior valor agregado do que os tradicionalmente exportados; equilibrar de modo
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

137

Centro de
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Brasil Sculo XXI

quantitativo e qualitativo a balana comercial sino-brasileira, por meio do aumento da exportao


de produtos industrializados brasileiros; incrementar as exportaes brasileiras de produtos
intensivos em recursos naturais, atendendo ao crescimento da demanda por produtos que a China
tem dificuldade de garantir autossuficincia e aproveitando a sazonalidade da produo; e aumentar
a participao brasileira em misses, feiras e projetos especficos com a China, de modo a permitir
o incremento das aes coordenadas entre parceiros de ambos os pases. O objetivo, segundo
o governo, era assegurar uma estratgia mais coesa do Brasil perante a China, que colocasse em
evidncia no apenas as vantagens competitivas brasileiras no mbito dos produtos primrios,
mas tambm em outros segmentos sofisticados ainda pouco conhecidos pelo mercado chins. A
despeito desse tipo de iniciativa do governo, os avanos foram bastante modestos (Becard, 2011).
40

Bilhes de US$

30
20
10
0

2009

2008

2007
C

2011

2010

2006

2005

2004

2003

2002

2001

-20

2000

-10

Grfico 24 Saldo comercial do Brasil em relao China segundo categorias de produtos (bilhes de US$)
Fonte: UN Comtrade.
Legenda: A alimentos e matrias-primas; B manufaturas intensivas em trabalho e recursos naturais; C- manufaturas de
baixa intensidade tecnolgica; D manufaturas de mdia intensidade tecnolgica; E manufaturas de alta intensidade
tecnolgica; F no classificados; G- recursos energticos.

A diviso do trabalho que se estabeleceu entre o Brasil e a China nas ltimas dcadas oferece,
ao mesmo tempo, oportunidades e riscos. O Brasil certamente privilegiado, pois possui ampla
oferta de produtos primrios e capaz de exportar justamente o que a China mais precisa em seu
processo de voraz expanso. Nesse caso, o pas pode aproveitar a demanda chinesa para alavancar
o seu crescimento por meio das exportaes. Entretanto, a reduo da sua vulnerabilidade externa
no curto-prazo no necessariamente ter como contrapartida a reduo de sua vulnerabilidade
externa no longo-prazo. Ainda no esto claros quais so os limites da demanda chinesa por

138

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

commodities, nem se sustentvel a mudana nos termos de troca favorvel para os pases com
recursos naturais abundantes. Se a China efetivamente transitar de nveis de investimento superiores
a 45% do PIB para um padro em torno de 35% ou, ainda, de taxas de crescimento superiores a 10%
para 7,5% nos prximos anos, no est descartada a ocorrncia de oscilaes abruptas dos preos
das commodities, inclusive para baixo (Barbosa, 2011; Cunha et al, 2012).
Alguns pases latino-americanos certamente tm muito pouco a perder em engatar o seu processo
de desenvolvimento dinmica chinesa. Esses pases so aqueles em que as indstrias so apenas
enclaves em estruturas produtivas baseadas em produtos primrios, isto , so pases que no
sustentaram um autntico processo de industrializao no longo-prazo, ao contrrio do que
aconteceu no Brasil. Esse o caso do Chile e do Peru, que se beneficiaram do aumento do preo
dos minrios e metais, e da Venezuela, que se beneficiou do aumento do preo do petrleo. Alm
de alavancar o seu crescimento por meio das exportaes, esses pases podem utilizar parte das
divisas recebidas para importar produtos chineses, inclusive aqueles necessrios para aumentar a sua
competitividade em determinados segmentos (RedLat, 2010; Jenkins e Barbosa, 2012). Em 2006, por
exemplo, o Chile firmou o primeiro acordo comercial entre um pas latino-americano e a China. Os
chineses tero acesso aos recursos naturais chilenos, entre eles o cobre, ao passo que chilenos tero
ao seu alcance o vasto mercado chins. O tratado estabeleceu a desonerao imediata de 92% das
exportaes chilenas, enquanto os outros 7% tero os impostos eliminados de forma gradual, em
um prazo de dez anos. Em contrapartida, o Chile concordou em desonerar imediatamente 50% dos
produtos chineses; outros 21% em um prazo de cinco anos e os restantes 26% em dez anos.
Mas no caso do Brasil, que possui uma estrutura industrial relativamente diversificada e integrada, as
consequncias do extraordinrio aumento da demanda chinesa por commodities e da consequente
elevao nos preos dos produtos primrios relativamente aos produtos manufaturados no
mercado internacional, no so to bvios, na medida em que eles podem induzir um processo de
especializao regressiva, isto , a nfase excessiva em setores intensivos em recursos naturais e a
perda de elos estratgicos nas cadeias produtivas, sobretudo aqueles ligados s atividades industriais
mais sofisticadas, com maior capacidade de agregar valor. Vale salientar que o grande influxo de
divisas proveniente dos elevados supervits comerciais, combinado a um ambiente de alta liquidez
internacional, tem imposto uma presso no desprezvel no sentido de valorizao da taxa de
cmbio do real em relao ao dlar, o que tende a potencializar o risco desse fenmeno. Assim,
como ressalta Oliveira (2012), a ascenso chinesa e os efeitos dela decorrentes acabam empurrando
o Brasil em direo aos setores relacionados s suas vantagens comparativas estticas, tornando
ainda mais desafiadora a construo de vantagens comparativas dinmicas.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Brasil Sculo XXI

3,5%

2,5%
2,5%
1,5%
1,0%

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

0,5%

% do total mundial

3,0%

1991

500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0

1990

Bilhes de US$

O aumento da participao dos alimentos, das matrias-primas e dos recursos energticos na


pauta de exportaes brasileira em relao ao seu principal parceiro comercial um indcio disso.
Naturalmente, esse aumento no significa que as exportaes de produtos manufaturados de maior
valor agregado no cresceram nos ltimos anos, mas que o valor das exportaes de produtos
primrios aumentou em um ritmo realmente excepcional, seja pelo aumento dos preos, seja
pelo aumento do volume enviado ao exterior. A situao, entretanto, preocupante porque essas
tendncias foram acompanhadas pelo incipiente crescimento do valor adicionado pelos setores
mais sofisticados da economia nas duas ltimas dcadas, como mostra o Grfico 25.

0,0%

Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia bilhes de US$


Valor adicionado pelas atividades intensivas em conhecimento e tecnologia bilhes de US$
Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia % do total mundial
Valor adicionado pelas atividades intensivas em conhecimento e tecnologia % do total mundial

Grfico 25 Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia e pelas atividades intensivas em
conhecimento e tecnologia no Brasil bilhes de US$ e % do total mundial
Fonte: National Science Foundation. Science and Engineering Indicators (2012).

Entre 1990 e 2010, o valor adicionado pela indstria brasileira de alta tecnologia, por exemplo, cresceu
a uma taxa mdia anual de 10%. Em termos absolutos, ele passou de US$ 13 bilhes (2,3% do total
mundial) para US$ 28 bilhes (2,0% do total mundial) no perodo. Na China, deve-se recordar, o valor
adicionado pela indstria de alta tecnologia em 2010 foi quase vinte vezes maior do que em 1990,
passando de pouco mais de US$ 12 bilhes (1,5% do total mundial), para quase US$ 263 bilhes (19%
do total mundial). Em relao ao valor adicionado pelas atividades intensivas em conhecimento e
tecnologia, esse cresceu a uma taxa mdia anual de 8,0% entre 1990 e 2010, passando de US$ 125
bilhes (2,3% do total mundial), para quase US$ 460 bilhes (2,5% do total mundial) no perodo.
Novamente, aqui, o desempenho da China foi muito superior. De acordo com o Grfico 4, o valor
adicionado pela indstria chinesa intensiva em conhecimento e tecnologia aumentou quase quinze
vezes entre 1990 e 2010, passando de quase US$ 80 bilhes (1,5% do total mundial), para mais de
US$ 1,2 trilhes (7% do total mundial).
140

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Deve-se reconhecer que houve uma melhora nesses indicadores nos ltimos anos. Depois de
apresentar tendncia de queda durante a dcada de 90 e a primeira metade da dcada seguinte,
o valor adicionado pelas atividades intensivas em conhecimento e tecnologia, bem como pela
indstria de alta tecnologia, iniciou uma trajetria ascendente. Embora oportuno, esse aumento
ainda insuficiente. Considerando o porte da economia brasileira e as experincias internacionais
bem-sucedidas, o valor adicionado pelos setores de importncia estratgica para a conformao
de uma trajetria de crescimento verdadeiramente autnoma e sustentvel ainda bastante baixo,
tanto em termos absolutos, quanto em termos relativos.
Nesse contexto, a ameaa de um processo mais amplo e complexo de desindustrializao algo
concreto. Embora a questo seja passvel de debate, verifica-se, de fato, uma queda da importncia
da indstria no PIB, que passou de 36% para 27%, entre 1990 e 2010. No mesmo perodo, a
participao do setor primrio - agricultura, pecuria, silvicultura e pesca - caiu de 11% para 6%
do PIB, ao passo que a importncia do setor tercirio aumentou de 54% para 67% do PIB. Embora
esses sejam fenmenos relativamente comuns medida que os pases se desenvolvem - o mesmo
aconteceu nos Estados Unidos e na Europa, por exemplo -, prevalece o entendimento de que a
retrao na participao da indstria no produto ocorreu cedo demais no caso brasileiro, quando o
pas ainda no havia completado totalmente todos os andares da pirmide produtiva ou alcanado
a fronteira tecnolgica.
A presso no sentido da especializao regressiva e, no limite, de desindustrializao, ainda
potencializada pelo efeito da concorrncia dos produtos chineses no mercado local e em mercados
terceiros. Incapazes de concorrer com os produtos chineses, os empresrios brasileiros perdem
espao no pas e no exterior, sendo que alguns so obrigados a fechar as portas, enquanto outros,
diante do aumento da incerteza e da deteriorao das expectativas, no tm incentivos suficientes
para continuar investindo na ampliao da capacidade produtiva ou na criao de novos produtos e
processos. Outros, ainda, tentam se adaptar como podem s novas circunstncias. Como exemplo,
cresceram os casos de fuses e aquisies para negociar e competir com a China.
Embora existam indcios de que o impacto inicial da invaso de produtos chineses a baixos preos e,
cada vez mais, de maior qualidade, no mercado nacional tenha recado sobre os demais fornecedores
estrangeiros para o Brasil, a presso da China sobre a indstria brasileira crescente e longe de ser
desprezvel. A preocupao compartilhada no apenas por empresas dos setores intensivos em
trabalho, como o txtil, de vesturio e calados, mas tambm dos setores mais intensivos em capital
e tecnologia, desde o siderrgico, passando pelo automotivo, at chegar ao de eletrnicos. De fato,
segundo um estudo realizado com 1.529 empresas pela Confederao Nacional da Indstria em

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

141

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Brasil Sculo XXI

2011, 28% das empresas brasileiras registraram que competem com produtos chineses no mercado
domstico. No caso dos setores txtil e de eletrnicos, mais de 70% das empresas competem com
produtos chineses. Alm disso, 45% das empresas expostas competio com produtos chineses
anunciaram que perderam participao no mercado domstico. O fato das empresas brasileiras
substiturem fornecedores nacionais por fornecedores chineses agrava essa tendncia. Segundo
o estudo da Confederao Nacional da Indstria (CNI), 21% das empresas j importam matriasprimas da China, ao passo que 32% das empresas consultadas pretendem aumentar a compra
de matrias-primas do pas asitico nos prximos anos (CNI, 2011; Jenkins, Peters e Moreira, 2008;
Jenkins e Barbosa, 2012).
Situao correlata e cada vez mais frequente, vrias empresas brasileiras tm aumentado suas
importaes de produtos finais chineses como forma de ampliar o portflio de produtos oferecido
aos consumidores brasileiros. Essas empresas deixaram de produzir internamente aqueles produtos
que poderiam ser importados de um conjunto de fornecedores na China, em condies muito mais
vantajosas. Um exemplo bastante conhecido o da Estrela, fabricante brasileira de brinquedos,
que hoje traz da China a maioria dos produtos que vende no pas. Outro exemplo o da Britnia,
que aproveitou sua marca para multiplicar suas vendas sem a necessidade de recorrer a grandes
investimentos em instalaes industriais no pas. Inicialmente fabricante de ventiladores, a empresa
paranaense hoje trabalha com uma grande variedade de produtos, desde eletrodomsticos at
produtos eletrnicos de alto valor agregado, a maior parte deles fabricados na China. Recentemente,
ademais, a empresa adquiriu a marca Philco, que pertencia Gradiente, para comercializar televisores
chineses no pas. Mesmo multiplicando suas vendas, a empresa fechou a sua fbrica em So Jos dos
Pinhais, no Paran, onde trabalhavam cerca de 500 funcionrios, preservando apenas a de Camaari,
na Bahia (Shin, 2008).
Como no poderia deixar de ser, tudo isso levou a uma mobilizao dos setores mais atingidos no
Brasil. Liderados pela Federao das Indstrias do Estado de So Paulo, eles passaram a pressionar o
governo brasileiro por maior proteo. Essa foi a principal motivao para uma mudana na postura
do governo brasileiro nas negociaes com o governo chins nos ltimos anos. O pas passou a
recorrer cada vez mais frequentemente aos mecanismos de defesa comercial previstos pela OMC,
como as medidas antidumping (contra a exportao de uma mercadoria a um preo abaixo do
custo ou a um preo inferior quele praticado no mercado domstico), as medidas compensatrias
(contra os subsdios considerados acionveis) e as salvaguardas comerciais (elevao de tarifas alm
dos nveis consolidados ou estabelecimento de restries quantitativas s importaes, com o
objetivo de assegurar uma proteo temporria indstria domstica contra surtos de importaes
que estiverem causando ou ameaando causar um grave prejuzo a essa indstria). Busca-se, com

142

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

tais iniciativas, permitir que a indstria domstica se ajuste, aumentando a sua competitividade em
face dos similares estrangeiros. As medidas antidumping e as medidas compensatrias se aplicam
no caso de prticas de comrcio desleais (unfair trade), ao passo que as salvaguardas comerciais
so uma resposta a uma situao excepcional, mas decorrente de prticas de comrcio justas (fair
trade). Para que esses mecanismos possam ser aplicados, o governo deve comprovar, diante da
OMC e com a possibilidade de defesa da contraparte, a existncia do fato (dumping, subsdios ou
surto de importaes), a existncia do dano e a relao causal entre eles. Normalmente, as medidas
antidumping so preferidas s medidas compensatrias e as salvaguardas comerciais, pois enquanto
estas atingem as polticas dos governos, aquelas atingem diretamente as empresas infratoras
(Thorstensen, 2011).
Na realidade, o Brasil no o nico pas a recorrer aos mecanismos de defesa comercial para tentar
frear os efeitos da concorrncia chinesa sobre a sua estrutura produtiva. Exemplo disso que o pas
asitico o principal alvo das acusaes de dumping na OMC. Entre 1995 e 2010, a China enfrentou
mais de 780 processos, dos quais 40 foram movidos pelo Brasil (Thorstensen, 2011). Grande parte
deles visa reduzir o impacto da entrada dos produtos chineses sobre a indstria txtil brasileira,
um dos setores mais atingidos pela concorrncia com os produtos chineses. Por sua condio de
grande empregadora de mo de obra, o governo chins executa uma poltica agressiva de suporte
ao setor por meio do Conselho Nacional da Indstria Txtil, o que assegura a sua competitividade
no exterior. O maior polo txtil do Brasil, a regio de Americana, no interior de So Paulo, sente os
efeitos dessa poltica na prtica. Ele tem capacidade para produzir mais de 200 milhes de metros
de tecido por ms, mas a produo atual de apenas 130 milhes de metros. A produo caiu para
o mesmo nvel de vinte anos atrs. Em 2011, mais de dois mil postos de trabalho foram fechados,
o que particularmente grave, pois o setor um grande empregador de mo de obra dos mais
variados nveis de qualificao. Os investimentos no setor, ademais, esto paralisados. Outros setores
duramente penalizados pela concorrncia chinesa e que contaram com a proteo das medidas
antidumping foram o de calados, utenslios e eletrodomsticos, por exemplo.
A China tambm sofreu 40 processos relacionados aplicao indevida de subsdios entre 1995 e
2010. Nesse caso, entretanto, nenhum foi movido pelo Brasil. No caso das salvaguardas comerciais,
elas so aplicadas indistintamente contra todos os pases exportadores de um produto de
determinado setor. Embora pouco utilizado pelo Brasil, esse instrumento foi bastante explorado
no caso do setor de brinquedos. Atualmente, o governo estuda ampliar essa medida tambm para
o setor txtil. Ademais, durante as negociaes para o ingresso da China na OMC, foram criadas
ainda as chamadas salvaguardas transitrias, que so medidas especficas de proteo contra as
importaes chinesas e que podem ser aplicadas por qualquer pas membro da organizao at

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

143

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2013. O governo chins deixou bastante claro por vias diplomticas que no admite o mecanismo,
embora o tenha aceitado na teoria. Temendo retaliaes, apenas quatro pases o utilizaram, quais
sejam, Estados Unidos, ndia, Turquia e Repblica Dominicana. Por fim, deve-se ainda observar que
a China foi acionada mais de vinte vezes no mbito do sistema de solues de controvrsias da
OMC. Esse sistema permite a qualquer pas membro questionar as prticas comerciais de outros
pases membros, se julgarem que eles estejam desrespeitando as regras da organizao. Dentre
as principais medidas adotadas pela China que foram contestadas, destacam-se a proteo aos
direitos de propriedade intelectual (pirataria), a restrio importao e distribuio de produtos
audiovisuais importados (censura), e os incentivos fiscais e financeiros s empresas chinesas, entre
outros (Thorstesen, 2011).
O outro impacto da concorrncia chinesa diz respeito perda de mercados no exterior. Alguns
pases foram particularmente prejudicados pela concorrncia chinesa em outros mercados, como
o caso do Mxico. Sem poder contar com a produo e exportao dos produtos primrios,
a exceo do petrleo, o pas latino-americano ainda se viu ultrapassado pela China em seu
principal mercado, os Estados Unidos, a despeito da proximidade geogrfica e do fato dos dois
pases integrarem uma rea de livre-comrcio, o North American Free Trade Agreement (NAFTA)
ou Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio. No mercado norte-americano, os mexicanos
enfrentam a concorrncia dos produtos chineses em setores tradicionais, como txtil e de vesturio,
mas tambm em setores mais dinmicos, como o de eletrnicos. Outros pases da Amrica Central
e do Caribe que se especializaram na produo de mercadorias intensivas em trabalho, por no
disporem de abundantes recursos naturais como alguns dos seus grandes vizinhos sul-americanos,
tambm so bastante suscetveis ameaa chinesa nos mercados externos (Jenkins, Peters e Moreira,
2008; Jenkins, 2012).
Embora menos grave, a situao no muito mais promissora para o Brasil. Ao contrrio do que possa
parecer, as exportaes chinesas e brasileiras no so complementares na maioria dos mercados
relevantes, de modo que o avano dos produtos chineses poder significar o deslocamento dos
produtos brasileiros, sobretudo os produtos industriais mais elaborados. Segundo o estudo da CNI
de 2011, a competio com produtos chineses ainda mais acirrada no mercado internacional do
que no mercado domstico. Das empresas brasileiras exportadoras, 52% competem com produtos
chineses no exterior, sendo que 67% delas registraram perda de clientes para a China, ao passo que
4,2% deixaram de exportar por conta dessa concorrncia. Como no caso do mercado domstico,
as grandes empresas esto mais expostas concorrncia com produtos chineses que as mdias
e pequenas empresas, mas so as ltimas - mdias e pequenas - que mais sofreram os prejuzos.
Segundo um estudo da Federao das Indstrias de So Paulo (FIESP, 2010), o Brasil foi deslocado

144

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

no mercado externo pela China em US$ 15,3 bilhes entre 2004 e 2009. Deste total, US$ 7,6 bilhes
(ou quase 50%) foram de perdas no mercado da Unio Europeia e US$ 6,0 bilhes no mercado dos
Estados Unidos (quase 40%). Segundo esse estudo, as maiores perdas ocorreram nos setores de
mquinas e equipamentos eltricos e mecnicos, de produtos de ferro e ao, de mveis, veculos,
madeira, calados, txteis e produtos qumicos, entre outros. Jenkins, Peters e Moreira (2008) e Jenkins
(2012) chegam a concluses semelhantes, destacando tambm as perdas no setor de equipamentos
de telecomunicao e eletrnicos.
A Tabela 11 a seguir mostra a evoluo da participao dos produtos brasileiros e chineses nas
pautas de importao dos Estados Unidos, da Unio Europeia, do Japo, da Amrica Latina e do
Mercosul. Ao que parece, o ritmo com que os chineses conseguiram conquistar mercados fez com
que o Brasil encontrasse dificuldades para aumentar ou manter a sua participao nas importaes
de parceiros estratgicos. Isso particularmente evidente depois do ingresso da China na OMC,
em 2001. Considerando primeiramente os maiores e mais importantes mercados consumidores do
mundo, os Estados Unidos e a Unio Europeia, entre 1995 e 2011, as exportaes chinesas cresceram
a uma taxa mdia de 15% para o mercado norte-americano e 18% para o mercado europeu.
Enquanto isso, a taxa de crescimento das exportaes brasileiras para ambos os mercados no
ultrapassou 10%. Isso fez com que a participao dos produtos chineses no total importado pelos
norte-americanos aumentasse de 6,3% para 18,4%, e pelos europeus de 1,7% para 7,5%, enquanto
a participao dos produtos brasileiros no conseguiu superar 1,5% nos dois casos. No caso do
Japo, a grande potncia asitica, tanto as exportaes chinesas, quanto as exportaes brasileiras,
cresceram a uma taxa mdia de quase 10% no perodo. A diferena fundamental que enquanto
a importncia dos produtos chineses na pauta de importao japonesa aumentou de 10,7% para
21,5% entre 1995 e 2011, a participao dos produtos brasileiros nunca foi maior que 1,5%.
O deslocamento dos produtos do Brasil particularmente surpreendente quando se considera a
evoluo da sua participao nas importaes de seus vizinhos. De 1995 a 2011, as exportaes
brasileiras para a Amrica Latina e o Mercosul cresceram, em mdia, 14% e 16%, respectivamente.
Em ambos os casos, a participao do Brasil na pauta de importaes cresceu sensivelmente at
2005, mas decresceu a partir de ento. Nos pases latino-americanos, essa participao passou de
4,2%, em 1995, para 6,0%, em 2005, at atingir 5,2%, em 2011. Nos pases do Mercosul, por sua vez,
a participao do Brasil aumentou de 7,0%, em 1995, para 11,4%, em 2005, e, ento, caiu para 8,6%,
em 2011, a despeito da reduo considervel das barreiras tarifrias e no tarifrias existentes entre
eles ao longo das ltimas duas dcadas. No que diz respeito China, entretanto, sua participao
nos mercados do Cone Sul, onde a liderana brasileira seria teoricamente bvia, aumentou em um
ritmo realmente impressionante. No caso da Amrica Latina, a importncia dos produtos chineses

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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

145

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na pauta de importaes passou de 1,2% para 14,7% do total, entre 1995 e 2011, ao passo que, no
caso do Mercosul, ela aumentou de 1,3% para 15,1% do total, no mesmo perodo. Essa ampliao
era esperada, considerando que as exportaes chinesas para a regio e o bloco latino-americano
cresceram, em mdia, 30% e 32% no perodo, respectivamente.
Tabela 11 Participao dos produtos brasileiros e chineses na pauta de
importao de pases e regies selecionados (%)

1995

1997

2000

2003

2005

2008

2011

Brasil
Estados
Unidos

1,2%

1,1%

1,2%

1,5%

1,5%

1,5%

1,4%

Unio
Europeia

0,8%

0,8%

0,7%

0,7%

0,8%

0,9%

1,0%

Japo

1,2%

1,1%

0,8%

0,8%

0,9%

1,2%

1,5%

Amrica
Latina

4,2%

4,4%

3,8%

4,5%

6,0%

5,5%

5,2%

Mercosul

7,0%

8,5%

9,0%

8,9%

11,4%

9,0%

8,6%

Estados
Unidos

6,3%

7,3%

8,6%

12,5%

15,0%

16,5%

18,4%

Unio
Europeia

1,7%

2,0%

2,9%

4,1%

5,3%

6,5%

7,5%

Japo

10,7%

12,4%

14,5%

19,7%

21,0%

18,8%

21,5%

Amrica
Latina

1,2%

1,7%

2,3%

5,2%

7,5%

11,1%

14,7%

Mercosul

1,3%

2,3%

3,2%

4,9%

7,1%

12,3%

15,1%

China

Fonte: UNCTAD. Elaborao prpria.

No bastasse a dificuldade em evitar perder esses mercados para a China, os maiores retrocessos
quanto composio da pauta de exportaes para esses pases aconteceram nos segmentos
mais sofisticados da indstria, como demonstra a Tabela 12. A participao dos produtos de alta
intensidade tecnolgica na pauta de exportao do Brasil para esses pases caiu sensivelmente
nas ltimas dcadas. Enquanto isso, o oposto ocorreu no caso da China. O pas conseguiu no
apenas aumentar a sua participao nesses mercados, como tambm tem logrado aumentar as

146

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

suas exportaes de produtos industriais de maior valor agregado. Alguns exemplos ilustram essas
tendncias. Enquanto a participao das manufaturas de alta intensidade tecnolgica na pauta de
exportaes da China para os Estados Unidos aumentou de forma ininterrupta, entre 1990 e 2011,
passando de 9,0% para 38% do total, a participao desses produtos no total exportado pelo Brasil
para o mercado norte-americano aumentou de 14% para 29%, entre 1990 e 2002, para, a partir
de ento, decrescer rapidamente, at atingir novamente 14%, em 2011. Um padro semelhante
aconteceu no caso do Mercosul. Enquanto a participao das manufaturas de alta intensidade
tecnolgica na pauta de exportao da China para a Argentina, o Paraguai e o Uruguai aumentou
de 27% para 35%, entre 1990 e 2011, a participao desses produtos no total exportado pelo Brasil
a esses pases aumentou de 24%, em 1990, para 28%, em 2002, para depois cair para 16,8%, em 2011.
Tabela 12 Composio da pauta de exportaes do Brasil e da China para pases selecionados (%)

Brasil-EUA

China-EUA

Brasil-Mercosul

China-Mercosul

1990

2011

1990

2011

1990

2011

1990

2011

31%

24%

12%

3%

20%

13%

4%

1%

18%

8%

50%

29%

12%

8%

34%

24%

9%

15%

6%

8%

9%

7%

18%

10%

21%

16%

8%

19%

31%

48%

12%

27%

14%

14%

9%

38%

24%

17%

27%

35%

0%

2%

2%

3%

1%

1%

4%

2%

7%

23%

13%

0%

2%

7%

0%

0%

Fonte: COMTRADE. Elaborao prpria.


Legenda: A alimentos e matrias-primas; B manufaturas intensivas em trabalho e recursos naturais; C- manufaturas de
baixa intensidade tecnolgica; D manufaturas de mdia intensidade tecnolgica; E manufaturas de alta intensidade
tecnolgica; F no classificados; G- recursos energticos.

Vrios fatores explicam a incapacidade da indstria brasileira de concorrer com os produtos


chineses de baixos preos, seja no mercado interno, seja no mercado externo. Essa incapacidade,
como visto, pode induzir um processo de especializao regressiva, cujos primeiros sinais so o
aumento da participao dos produtos primrios na pauta de exportaes brasileira em relao
China e outros mercados relevantes, o qual foi acompanhado por um crescimento incipiente do
valor adicionado pelas indstrias de alta tecnologia e pelas atividades intensivas em conhecimento e
tecnologia. Dentre estes fatores, pode-se enunciar: a taxa de cmbio sobrevalorizada, a taxa de juros

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As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

147

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elevada, os investimentos insuficientes em infraestrutura, a excessiva carga tributria e a exagerada


burocracia no pas (Becard, 2011). Entretanto, h outro fator fundamental que justifica o atraso
da indstria brasileira em relao sua congnere chinesa: a sua baixa capacidade de inovao. A
consequncia disso uma grande dificuldade do pas de promover o aumento da produtividade no
mesmo ritmo que os chineses o fazem. De fato, uma das principais crticas ao esforo de substituio
de importaes que, a despeito de sua contribuio para a constituio de um setor industrial
diversificado e integrado, ele no foi capaz de proceder a internalizao da capacidade de criar
novos produtos e processos, de modo que o pas permaneceu dependente do centro, ao menos
nesse sentido. A questo, entretanto, que essa deficincia manteve-se mesmo aps as reformas da
dcada de 90, sendo uma das caractersticas da indstria brasileira at hoje. Nos termos de Laplane
e Sarti (2006, p.275):
Mais uma vez, a indstria brasileira colheu os benefcios da condio de latecomer [retardatria].
Em contrapartida, mais uma vez os produtores locais ficaram restritos imitao dos avanos
desenvolvidos anteriormente no exterior e, com raras excees, no realizaram esforos
genuinamente inovadores. As formas tpicas de atualizao tecnolgica consistiram na adoo
da tecnologia incorporada em projetos de produtos e em equipamentos adquiridos no
exterior. A importao foi, do ponto de vista das empresas, o caminho mais curto e barato para
ganhar acesso s inovaes disponveis no exterior e para aumentar a sua competitividade.

Prova disso, como mostra o Grfico 26, os gastos nas atividades de pesquisa e desenvolvimento
totais realizados no pas em relao ao PIB permaneceram praticamente inalterados, passando
de 1,02% para 1,16%, entre 2000 e 2010, sendo que eles chegaram a 0,90% em 2004. Em termos
absolutos, esses gastos passaram de R$ 12 bilhes para quase R$ 44 bilhes. Ao longo de todo o
perodo, o governo e, em especial, o governo federal - respondeu por pouco mais da metade dos
gastos em pesquisa e desenvolvimento no Brasil, sendo o restante realizado pelas empresas privadas
e estatais. Enquanto os gastos pblicos nessas atividades aumentaram de R$ 6,4 bilhes (0,55% do
PIB), em 2000, para R$ 23 bilhes (0,61% do PIB), em 2010, os gastos empresariais passaram de R$
5,5 bilhes (0,47% do PIB) para R$ 20,7 bilhes (0,55% do PIB) no mesmo perodo. O desempenho
brasileiro em termos de inovao bastante inferior ao dos pases desenvolvidos e de alguns pases
em desenvolvimento. Em 2010, os gastos em atividades de pesquisa e desenvolvimento em relao
ao PIB eram de quase 4,0% na Finlndia, 3,4% na Sucia, 3,3% no Japo, 2,9% nos Estados Unidos,
2,8% na Alemanha e 2,3% na Frana, por exemplo. Naquele mesmo ano, os gastos nessas atividades
na Coreia do Sul eram de 3,7% do PIB.

148

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

1,40
1,20

% do PIB

1,00
0,80
0,60
0,40

Gasto total % do PIB

Gasto pblico % do PIB

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

0,00

2000

0,20

Gasto empresarial % do PIB

Grfico 26 Gasto em atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) no Brasil, por setor executor
(% do PIB)
Fonte: MCTI. Elaborao prpria.

Esse , certamente, um elemento central que diferenciou as trajetrias de desenvolvimento


chinesa e brasileira. Como visto, uma das principais preocupaes do governo chins assegurar
a criao de um sistema nacional de inovao (IEDI, 2011c). Os gastos em atividades de pesquisa e
desenvolvimento no pas saltaram de 0,7% do PIB, em 1991, para quase 1,8% do PIB, em 2010, com
a meta de atingir 2,2% do PIB at 2015. A articulao entre os institutos de pesquisa do governo, as
empresas, as universidades e demais instituies de ensino superior parece ser a chave desse sucesso,
que est na base do rpido avano da China em direo fronteira tecnolgica.
bem verdade que nos ltimos anos verificou-se no Brasil um esforo mais integrado e coerente
por parte do Estado para aumentar a competitividade do pas, tanto no mercado interno, quanto
no mercado externo. A poltica cambial se encaminha para uma administrao mais adequada face
anterior valorizao do real e as decises acerca do espectro de taxas de juros tambm. No
apenas no que tange taxa bsica de juros, a chamada Selic, em movimento descendente h vrios
meses, como tambm, vale lembrar, no que diz respeito s taxas de juros praticadas no crdito
aos consumidores e s empresas, cuja reduo tem sido liderada pelos bancos pblicos como uma
poltica de governo.
Tambm se destacam as aes no mbito da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
(PITCE, 2004-2008) e, mais recentemente, do programa Brasil Maior (2011-2014), por exemplo. O

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

149

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objetivo da PITCE, segundo o governo, era fortalecer e expandir a base industrial brasileira por meio
da melhoria da capacidade de inovao do pas. Alm de medidas horizontais, que beneficiam a
indstria como um todo - como a Lei de Inovao n 10.973/2004, por exemplo -, foram adotadas,
tambm, medidas verticais, com o intuito de fomentar o desenvolvimento de setores estratgicos
(como de softwares, semicondutores, mquinas e equipamentos, alm de frmacos e medicamentos)
e de atividades que tero grande relevncia nas prximas dcadas (biotecnologia, nanotecnologia
e fontes de energia alternativas, como a biomassa). O programa Brasil Maior, por sua vez, props-se
a avanar um pouco mais. Sob o lema inovar para competir, competir para crescer, ele tem como
foco principal, segundo o governo brasileiro, a inovao e o fortalecimento das cadeias produtivas,
objetivando ganhos sustentveis de produtividade. O programa pretende lanar mo de uma srie
de incentivos fiscais, financeiros e alfandegrios para elevar a participao dos setores intensivos
em conhecimento, fortalecer as micro, pequenas e mdias empresas, ampliar o investimento fixo,
elevar o gasto empresarial em pesquisa e desenvolvimento, aprimorar as condies de trabalho,
aumentar a qualificao dos recursos humanos, diversificar as exportaes, produzir de forma mais
limpa e eficiente, etc. Sem dvida, tratam-se de aes relevantes e oportunas. preciso, apenas,
que programas dessa natureza e abrangncia no sejam apenas cartas de boas intenes, mas que
permanentemente plantem sementes e produzam frutos.

3.1.2 Investimento
Alm do comrcio, as relaes entre brasileiros e chineses se aprofundaram tambm no mbito
do investimento. O Brasil parece assumir um papel cada vez mais importante no processo de
internacionalizao do capital chins, o qual, como visto, foi intensificado nos ltimos anos com o
forte apoio do governo. De acordo com o Banco Central do Brasil (Grfico 27), durante a primeira
metade da ltima dcada (2001 a 2005), o ingresso anual de Investimento Estrangeiro Direto (IED)
no pas manteve-se relativamente estvel, prximo a US$ 20 bilhes. O investimento chins no pas,
por sua vez, oscilou consideravelmente no perodo, tanto em termos absolutos quanto relativos,
atingindo o valor mais alto em 2001 (US$ 28 milhes, 0,13% do total) e o mais baixo em 2004 (US$
4,4 milhes, 0,02% do total). De forma geral, a segunda metade da dcada (2006-2010) mostrou-se
bem mais promissora no que se refere entrada desses capitais no pas. O ingresso de investimento
direto estrangeiro no Brasil praticamente dobrou entre 2006 e 2008, passando de US$ 22 bilhes
para quase US$ 44 bilhes. Ele ento regrediu para 30 bilhes em 2009, durante a fase mais aguda
da crise econmica e financeira internacional, para se recuperar em 2010, quando atingiu o valor
mais alto j registrado, mais de US$ 52 bilhes. J o ingresso de investimento chins no pas cresceu
ininterruptamente no perodo, em termos absolutos e relativos, passando de US$ 6,7 milhes (0,03%

150

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

do total), em 2006, para US$ 392 milhes, em 2010 (0,75% do total). Naquele ano, entretanto, a China
era apenas o vigsimo stimo maior investidor no Brasil, o que um avano, considerando que o pas
asitico ocupava a trigsima primeira posio em 2001. No topo dessa lista esto os Estados Unidos;
os pases da Unio Europeia, sobretudo, os Pases Baixos, a Espanha, a Alemanha e a Frana; e o Japo.

0,8%

60

0,7%

50

0,5%

30

0,4%
0,3%

20

% total

Bilhes de US$

0,6%
40

0,2%
10

Ingresso de IDE no Brasil (mundo) bilhes de US$

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

0,1%
2000

0,0%

Ingresso de IDE no Brasil (China) % do total

Grfico 27 Ingresso de IED no Brasil, segundo regio de origem (US$ bilhes e % do total)
Fonte: Bacen. Elaborao prpria.

No final da ltima dcada, a maior parte do investimento direto estrangeiro recebido pelo Brasil
direcionou-se ao setor de servios (US$ 14 bilhes), seguido pelo setor industrial (US$ 11,9 bilhes) e,
finalmente, pelo setor agropecurio e de extrao mineral (US$ 4,4 bilhes). As principais atividades
beneficiadas foram aquelas relacionadas, em ordem de importncia, metalurgia, extrao de
petrleo e gs natural, aos servios financeiros, fabricao de veculos, ao comrcio (varejo e
atacado) e extrao de minrios, entre outros.
Os valores dos investimentos chineses destinados a um determinado pas so divulgados pelo
Ministrio do Comrcio da China. A questo que esses valores apresentam distores, uma
vez que algumas empresas chinesas enviam recursos para o Brasil a partir de bases fora da China.
Isso , em grande medida, uma consequncia do fenmeno conhecido como transhipping, que
ocorre quando empresas chinesas usam Hong Kong ou outros centros offshore como plataforma
de investimento para outros pases, com o objetivo de se beneficiar de menor tributao sobre a
renda e o capital, por exemplo. Isso faz com que os investimentos da China continental no exterior,
tal como contabilizados pelas fontes oficiais, sejam subestimados (Oliveira, 2012). Nesse caso,

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

151

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

um estudo realizado pelo Centro Empresarial Brasil-China (CEBC), grupo de empresas brasileiras
e chinesas criado em 2004 com o intuito de promover as relaes bilaterais entre os dois pases,
buscou depurar do valor do investimento direto chins no Brasil esse efeito, a partir da consulta
sistemtica ao noticirio de imprensa brasileiro, que geralmente anuncia os investimentos principais
e de maior vulto, de entrevistas com as empresas e o governo brasileiro, e do exame de relatrios
financeiros de empresas chinesas e brasileiras e outros tipos de documentos que comprovam ou,
ao menos, apontam, os investimentos diretos realizados no pas. O CEBC concluiu que o verdadeiro
valor investido pelas empresas chinesas no Brasil foi de aproximadamente US$ 12,6 bilhes em 2010,
muito acima dos US$ 392 milhes divulgados pelo Banco Central a partir dos valores computados
pelo Ministrio do Comrcio da China, portanto (CEBC, 2011).
Segundo o CEBC, esses investimentos se concentraram nos setores de petrleo e gs (45%), agronegcio
(20%), minerao (20%) e siderurgia (10%) e foram conduzidos principalmente pelas empresas estatais
sob superviso direta do governo central (93% o total). Das 23 empresas estatais que so consideradas
a espinha dorsal da China, realizaram investimentos no Brasil em 2010 a China National Cereals,
Oils and Foodstuffs Corporation (alimentos), a China National Offshore Oil Corporation, a Sinopec e a
Sinochem (petrleo e gs), a Dongfeng Motors (automotivo), a State Grid (infraestrutura energtica),
a China Railway Construction (infraestrutura de transportes) e a Baosteel (ao).
Tradicionalmente, no complexo exportador (produtos primrios e infraestrutura) que se
concentram os investimentos da China no Brasil, o que mostra que o pas parece estar se inserindo
na ampla rede internacional de fornecedores de alimentos, matrias-primas e recursos energticos,
construda pelos chineses para manter suas elevadas taxas de crescimento. Fazem parte dessa rede
os pases da frica, a Austrlia e o Canad, alm de alguns pases asiticos e latino-americanos.
Vrios exemplos ilustram o fato nos ltimos anos, como a participao da Sinopec nas obras de
construo do Gasoduto da Integrao Sudeste-Nordeste pela Petrobras; a aquisio de 21,5% da
mineradora MMX, pela Wuhan Iron and Steel, por US$ 400 milhes; de 40% da subsidiria brasileira
da espanhola Repsol pela Sinopec, por US$ 7,1 bilhes; de 40% do campo de Peregrino, na rea do
pr-sal, que pertencia norueguesa Statoil, pela Sinochem, por US$ 3 bilhes; ou, ainda, de sete
concessionrias de transmisso de energia espanholas, pela State Grid, por US$ 1,7 bilhes. Mais
recentemente, a Votorantim Novos Negcios, uma das unidades de negcios do grupo Votorantim,
vendeu para a empresa chinesa Honbridge Holdings o seu projeto de explorao de minrio de ferro
no norte de Minas Gerais, conhecido como Salinas, por US$ 430 milhes. O projeto prev, alm da
explorao do minrio de ferro e de uma unidade de produo de pelotas de ferro com capacidade
de at 7 milhes de toneladas por ano, a construo de um mineroduto de 470 km e de um terminal
porturio em Ilhus, na Bahia.

152

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

Outro exemplo interessante, o Changqing Grain Group anunciou, em 2011, um investimento de US$
4 bilhes na construo de um complexo industrial para o processamento de soja um dos maiores
do mundo, com capacidade de esmagamento inicial de 1,5 tonelada, para a produo de leo de
soja e de biodiesel -, uma fbrica de fertilizantes e um sistema de armazenagem e logstica de gros,
em Barreiras, na Bahia. Esse investimento, que um dos maiores j realizados por uma empresa
chinesa no pas, chamou a ateno, pois no se limitou apenas ao beneficiamento da soja. De fato, a
empresa anunciou a disposio de aplicar quase US$ 300 milhes na compra de 100 mil hectares no
oeste da Bahia para a produo do gro. Essa parece ser uma tendncia no desprezvel, na realidade.
Nos ltimos anos, vrios outros grupos atuaram de forma semelhante. A maior empresa estatal
do setor de agronegcio do pas, a China National Agricultural Development Group, por exemplo,
mostrou-se disposta em adquirir terras para produzir milho e soja no Brasil. Nos primeiros contatos,
os negociadores indicaram interesse em propriedades do Centro-Oeste do pas, especialmente no
estado de Gois. Por outro lado, o Pallas International Group, formado por investidores privados,
mas tambm com participao estatal, divulgou planos de adquirir entre 200 mil e 250 mil hectares
no oeste da Bahia e possivelmente no conjunto de reas de cerrado do Maranho, do Piau e
do Tocantins, conhecido por Mapito. O fato que o recente interesse chins pela aquisio de
minas, reservas de petrleo e propriedades rurais agriculturveis no pas tem preocupado tanto os
empresrios quanto o governo do Brasil. Sinal disso que Advocacia Geral da Unio fixou um novo
parecer para a Lei n 5.709/71, que limitou a venda de terras brasileiras a estrangeiros ou empresas
brasileiras controladas por estrangeiros. Com isso, a AGU buscou garantir a soberania sobre uma
rea que considera estratgica para desenvolvimento nacional, fundamentando a sua deciso nas
recentes alteraes no contexto social e econmico no Brasil, alm de outros aspectos, como
a valorizao das commodities agrcolas, a crise mundial de alimentos e o desenvolvimento do
biocombustvel.
Segundo a CEBC (2011), a maior parte (67% do total) dos investimentos chineses no Brasil em 2010
deu-se por meio da mera troca de propriedade entre empresas, ou seja, de fuses e aquisies
(parciais ou completas). O restante deu-se por meio da construo de novas instalaes (23%) e da
constituio de parcerias entre empresas (10%), isto , o investimento via joint-ventures.
Embora a maior parte dos investimentos se concentre na estrutura de explorao e exportao
de produtos primrios, verifica-se um aumento dos investimentos das empresas chinesas em
manufaturas no Brasil, sobretudo com o objetivo de atender o mercado interno, que se encontra
aquecido nos ltimos anos. Os maiores investimentos previstos em novas instalaes por empresas
chinesas ocorrero nesse setor e tm esse objetivo. Exemplos disso so os investimentos no setor
automotivo, sobretudo no segmento de carros populares. Pelo menos US$ 620 milhes em novos

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

153

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Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

investimentos foram anunciados pelas trs maiores montadoras chinesas: Chery, JAC e Dongfeng.
Essas empresas pretendem beneficiar-se do fato de que o Brasil o quarto maior mercado consumidor
de automveis no mundo, atrs apenas da China, dos Estados Unidos e do Japo. A Chery, por
exemplo, iniciou a construo de uma fbrica em Jacare, no interior de So Paulo, com capacidade
inicial de 50 mil veculos por ano e o compromisso de buscar fornecedores de peas e componentes
nacionais, ao invs de import-los da China. Influenciaram essa deciso as tarifas de importao
vigentes no Brasil e os custos proibitivos relacionados logstica, por exemplo. Alm disso, existem
no Brasil fornecedores competitivos, que atendem h algum tempo as vrias montadoras norteamericanas, europeias, japonesas e, mais recentemente, sul-coreanas, que esto instaladas aqui. Esse
um aspecto importante, pois a grande maioria das fbricas da empresa no resto do mundo do
tipo CKD (Completely Knocked Down). Nessa situao, a filial recebe todas as peas e componentes
necessrias para a montagem do carro diretamente da matriz, no estabelecendo, portanto,
vnculos relevantes com as empresas locais. A JAC tambm iniciou a construo de sua primeira
fbrica no pas, em Camaari, na Bahia, com capacidade para produzir 100 mil veculos por ano,
depois que o governo brasileiro anunciou, no segundo semestre de 2012, as regras do novo regime
automotivo no pas. Esse regime, vale lembrar, prev que as empresas do setor que cumprirem
uma srie de requisitos podero usufruir de generosos benefcios fiscais. Outros exemplos de
investimentos chineses no setor de manufaturas voltados principalmente para o mercado brasileiro
dizem respeito aos setores de maior intensidade tecnolgica. Em 2011, anunciaram investimentos no
Brasil a Lenovo (eletrnicos), a Huawei e a ZTE (telecomunicaes), alm da Xuzhou Construction
Machinery Group e da Hangzou Congeneration (mquinas e equipamentos), entre outras (Acioly,
Pinto e Cintra, 2011; CEBC, 2011).
Por sua vez, o investimento direto do Brasil na China consideravelmente mais modesto, como
mostra o Grfico 28. Enquanto o estoque de investimentos brasileiros no resto do mundo apresentou
vigoroso crescimento na ltima dcada, passando de US$ 50 bilhes, em 2001, para US$ 189 bilhes,
em 2010, o estoque de investimentos do pas na China aumentou de US$ 15 milhes para US$ 148
milhes no mesmo perodo. Isso fez com que a participao chinesa no estoque de investimento
direto brasileiro aumentasse de 0,03% para apenas 0,08% do total no perodo. De acordo com o
estudo da CNI, de 2011, apenas 10% das grandes empresas brasileiras consultadas produzem com
fbricas prprias na China; 80% das grandes empresas afirmaram que no produzem, tampouco
pretendem produzir, naquele pas. Segundo o CEBC (2011), existem hoje na China quase 60
empresas brasileiras, a maioria delas no setor de servios (51%), seguido pelo de manufaturas (28%) e
de transformao de recursos naturais (21%). Alm das tradings - como a Comexport e a Sertrading,
que so companhias contratadas por outras empresas brasileiras para intermediar os negcios
com a China, sendo responsveis pela operao logstica das exportaes e importaes ou pela

154

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

prospeco de fornecedores, por exemplo -, destacam-se as empresas que atuam nos segmentos de
minerao, automotivo, bancrio, de frigorficos, escritrios de advocacia, consultoria de negcios,
aviao, construo civil e engenharia, papel e celulose e txtil, entre outros.

0,12%

200
180

Bilhes de US$

140

0,08%

120

0,06%

100

0,04%

80
60

0,04%

40

0,02%

Estoque de IDE no Brasil (mundo) bilhes de US$

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

20
0

% do total

0,10%

160

0,00%

Estoque de IDE no Brasil (China) % do total

Grfico 28 Estoque de IED do Brasil no exterior, segundo regio receptora (US$ bilhes e % do total)
Fonte: Bacen. Elaborao prpria.

Alguns fatores favoreceram a internacionalizao das empresas brasileiras nos ltimos anos, como a
superao das restries de balano de pagamentos, mediante o acmulo de reservas; as vantagens
competitivas das empresas brasileiras, sobretudo no setor de commodities; a melhora da condio
financeira das empresas diante do ciclo de crescimento da economia nacional e internacional, desde
2003, principalmente em virtude do aumento da rentabilidade do capital prprio e do relativamente
baixo grau de endividamento dessas empresas; a valorizao cambial, que aumentou a atratividade
dos ativos localizados no exterior expressos em moeda estrangeira; e a implementao de polticas
pblicas de apoio insero das empresas brasileiras no exterior, notadamente por meio de crdito
subsidiado, concedido principalmente pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) (Hiratuka e Sarti, 2011; Oliveira, 2012). Atualmente, o Brasil possui trs empresas entre as 100
maiores transnacionais no financeiras das economias em desenvolvimento e em transio, segundo
o ranking elaborado pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD, 2012), a partir do valor dos seus ativos no exterior. Todas elas esto relacionadas
produo e ao beneficiamento de produtos primrios. Essas empresas so a Vale, na terceira posio,
a Petrobras, na dcima nona colocao, e a Gerdau, na vigsima segunda posio. Entre elas, ademais,
apenas a Vale est entre as 100 maiores empresas transnacionais no financeiras mundiais.

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Volume 1

155

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Outros fatores, entretanto, ajudam a explicar a baixa propenso das empresas brasileiras a investir
na China. Um deles o fato de que essas empresas nem sempre tm condies de fazer frente s
exigncias ou lidar com as restries impostas pelo governo chins s empresas estrangeiras. Muitas
empresas encontram dificuldades em encontrar um parceiro local para iniciar suas atividades
no mercado chins, por exemplo. Isso, inclusive, ajuda a explicar porque a principal forma de
estabelecimento dessas empresas no mercado chins seja por meio de escritrios de representao
e de prestao de servios, ao invs da construo de plantas industriais. Como exemplo, a Gerdau
tenta, h anos, adquirir uma fbrica de aos especiais na China. Mas as multinacionais do setor
siderrgico so obrigadas a adquirir uma participao minoritria numa empresa local, sendo que a
Gerdau ainda no encontrou uma fbrica adequada para essa parceria (Acioly, Pinto e Cintra, 2011).
Alm disso, deve-se observar que as regras e restries para o investimento direto na China so muito
maiores e mais complexas que as aplicadas pelo Brasil. No h, na prtica, reciprocidade ou isonomia
de tratamento entre os dois pases, ao menos nesse sentido. Como visto, por meio do Catlogo de
Orientao do Investimento Estrangeiro Industrial, o governo chins separa os investimentos no
pas em encorajados, restritos ou proibidos, com clara preferncia pelos investimentos em setores
de alta tecnologia. Os projetos de investimento devem ser previamente aprovados pelo governo,
notadamente por meio da Comisso de Desenvolvimento Nacional e Reforma. Projetos em setores
como transporte, aeroespacial e alimentcio, por exemplo, so particularmente regulamentados.
Como consequncia, o que se observa que no existe, atualmente, uma participao expressiva
do Brasil nos segmentos considerados prioritrios pelo governo chins, como novas fontes de
energia, energias renovveis, novos materiais, mquinas e equipamentos avanados, nova gerao
de tecnologias da informao, etc.
Outros fatores relevantes que justificam os modestos investimentos do Brasil na China so as
distncias fsica, cultural e institucional entre os dois pases, a dificuldade de encontrar uma rede de
fornecedores confiveis na China, inclusive para evitar a cpia de produtos e processos, ou, ainda, o
fato de que a maior parte das empresas brasileiras, muitas vezes, no possui uma estratgia definida
para consolidar suas marcas no exterior e, em especial, na China (CEBC, 2011).
Alm disso, preciso observar que, em geral, as empresas brasileiras despertaram para o mercado
chins com atraso. Elas ingressaram na China algum tempo depois das empresas de outros pases,
sobretudo as dos Estados Unidos, da Europa e da sia, de modo que elas encontraram um ambiente
bastante competitivo. Dentre as principais motivaes para esses investimentos, destacam-se a
buscas por novos mercados, por custos mais baixos de produo, por peas e componentes mais
baratos (sourcing) e pela constituio de plataformas de exportao para terceiros mercados. A
primeira motivao prevalece no caso das empresas voltadas para a transformao de recursos
156

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

naturais, ao passo que as demais motivaes esto por trs da maioria dos investimentos das
empresas do setor de manufaturas.
A primeira grande empresa brasileira a ingressar na China foi a Companhia Vale do Rio Doce, o que
ocorreu em 1973. Entretanto, o primeiro investimento da empresa na rea de minrio de ferro no
pas s ocorreria em 2006, quando foi firmada uma parceria com a Zhuhai Yueyufeng e a Pioneer para
a construo de uma usina de pelotizao, com capacidade de produzir 1,2 milho de toneladas por
ano. Segundo o acordo, a Vale deve fornecer pelo menos 70% do minrio de ferro demandado pela
usina, por um prazo de trinta anos.
Depois da Vale, entraram na China outras grandes empresas brasileiras, como a Embraco, a Embraer
e a Weg. A Embraco estabeleceu uma parceria com a Snowflake, estatal ligada ao governo municipal
de Pequim, para a fabricao de compressores em 1995. Em 2006, a empresa transferiu suas
atividades para uma nova fbrica, que passou a abrigar um centro de pesquisa e desenvolvimento.
A Embraer, que ao lado da canadense Bombardier a terceira maior empresa fabricante de avies
comerciais depois da europeia Airbus e da norte-americana Boeing, criou em 2002 uma parceria
com a companhia estatal China Aviation Industry Corporation, a Harbin Embraer Aircraft Industry,
para a fabricao de avies comerciais para o mercado local. A operao, entretanto, no deixa de
ser controversa, pois a empresa brasileira, assim como outras empresas estrangeiras que operam na
China, obrigada a transferir tecnologia e a fabricar peas no pas, o que pode acabar por fortalecer
a capacidade de fabricao de aeronaves pela indstria chinesa, que j no esconde a sua ambio
de se tornar lder nos setores de aviao e aeroespacial. A Weg, por sua vez, possui uma planta
para a produo de motores eltricos na China desde 2005, quando adquiriu as instalaes de uma
antiga empresa estatal. Diferentemente de outras empresas brasileiras e estrangeiras, a Weg no
estabeleceu parcerias com empresas chinesas para poder atuar no pas (Shin, 2008, CEBC, 2012).
Outras empresas brasileiras que atuam na China so: a Petrobras, por meio dos vrios acordos
firmados com as petrolferas chinesas nos ltimos anos; a Marcopolo, que iniciou a produo de
peas e componentes para veculos no pas em 2004; a Suzano, que, por meio de sua subsidiria
Futuragene, desenvolve pesquisas na rea de celulose no pas; alm da Marfrig e da BRF-Brasil Foods,
que estabeleceram parcerias com as empresas locais para a distribuio de seus produtos no mercado
chins, a primeira em 2011, com a China National Cereals, Oils and Foodstuffs Corporation, e a segunda
em 2012, com a Dah Schon Hong. Dentre as instituies financeiras brasileiras que esto presentes
na China, destacam-se o Ita e o Banco do Brasil, que recentemente estabeleceram escritrios
de representao em Xangai, no intuito de se beneficiar da ampliao e do aprofundamento dos
negcios entre os dois pases (CEBC, 2012).

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

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Centro de
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Brasil Sculo XXI

Concluso
Atualmente, o Brasil apresenta uma estratgia pouco clara e grande dificuldade em lidar com o pas
asitico e as disputas que ele impe. Essas disputas se devem, em grande medida, coliso entre
estratgias de desenvolvimento distintas. Uma de perfil ativo, liderada pela estratgia do Estado e do
partido nico em sua articulao soberana com a participao das empresas produtivas transnacionais.
Outra de carter mais passivo, marcada at recentemente pelo uso exclusivo das polticas monetria,
fiscal e cambial com o objetivo de criar um ambiente macroeconmico no qual as empresas privadas
comandariam o crescimento econmico e a convergncia para os padres dos pases avanados.
A despeito de negociaes e acordos nos mais diversos segmentos das relaes bilaterais, o padro
de comrcio e investimento entre o Brasil e a China continua sendo claramente assimtrico. A China
avana rapidamente, ao passo que o Brasil parece ter dificuldade de fazer frente s empresas e aos
produtos chineses no pas e no exterior. Essa situao perigosa, na medida em que ela abre espao
para retrocessos importantes na estrutura produtiva do pas e, portanto, em sua capacidade de gerar
mais produto e renda, alm de mais e melhores empregos. O Brasil encontra-se em uma situao
particular em relao a outros pases, inclusive em relao aos seus vizinhos latino-americanos, pois
, ao mesmo tempo, abundante nos recursos naturais que a China tanto precisa para sustentar
seu excepcional ritmo de crescimento e detentor de um setor industrial relativamente integrado
e diversificado, ainda que com reduzida capacidade de inovao e, portanto, de aumento da
produtividade. Nesse caso, ao mesmo tempo em que a ascenso chinesa oferece uma oportunidade
de aumentar as vendas de produtos primrios a preos cada vez mais elevados, a concorrncia dos
produtos mais baratos, aliada tendncia de valorizao da taxa de cmbio e manuteno de taxas
de juros elevadas - a despeito das recentes inflexes em ambos os casos -, aos baixos investimentos
em infraestrutura, a uma carga tributria mal estruturada e regressiva e a uma exagerada burocracia,
por exemplo, gera o risco concreto de um processo de especializao regressiva. Como lidar com
essa situao, ento? Diante da competio da China, colocam-se trs grandes alternativas ao Brasil:
i) ajuste passivo: ou seja, no elaborar polticas que permitam aos brasileiros disputar com
os chineses, tendo como resultado mais provvel a especializao regressiva e, no limite,
a desindustrializao. Essa , certamente, a soluo mais provvel na ausncia de mudanas
na agenda que pauta as relaes entre o Estado e o Capital e que tem prevalecido desde a
crise dos anos 1990 e o estilo das polticas pblicas desde o Plano Real. Dessa (ausncia de)
estratgia podem advir, tambm, as consequncias mais graves, como a perda de dinamismo
da economia, o aprofundamento das desigualdades internas e o aumento da vulnerabilidade
externa estrutural, por exemplo.

158

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

ii) ajuste seletivo: o Brasil deve se limitar quilo que sabe fazer melhor. Segundo Castro (2011),
seria possvel, em tese, recorrer proteo indstria diante da concorrncia das empresas e
dos produtos chineses, tal como se procedeu durante o esforo de substituio de importaes,
porm, negociando com o empresariado metas de desempenho como contrapartida proteo
e aos incentivos em geral. Naquela poca, o pas se baseou na premissa, equivocada, de que as
economias mais avanadas eram tecnologicamente maduras e tinham crescimento lento da
produtividade. Tratava-se de fechar um hiato, atingir um nvel em que esses pases estavam mais ou
menos parados ou evoluam devagar. Mas essa premissa hoje no existe mais e tampouco parece
ter sido uma hiptese muito acertada no passado. A China evolui continuamente e em um ritmo
acelerado. Tentar competir nos mesmos segmentos da indstria em que esto os chineses seria
como tentar atingir um alvo mvel. Nesse caso, no h porque insistir no entrincheiramento. Nos
termos de Castro (2011b, p.99), (...) no adianta proteger quando sua produtividade cresce mais
devagar que a do concorrente. O Brasil deveria, nessa perspectiva, aproveitar a trgua oferecida
pelo aumento dos preos dos alimentos, das matrias-primas e dos recursos energticos para se
reinventar e desenvolver produtos originais. No tem que melhorar, tem que mudar. Otimizao
a China faz melhor, dissera o inconformista (CASTRO, 2011b, p.99).
Essa interpretao sugere certa inevitabilidade. Ela parte do princpio de que a indstria
chinesa e, provavelmente sempre ser, a despeito dos melhores esforos brasileiros - mais
eficiente. Assim, restaria ao Brasil se concentrar naquilo em que os chineses no podem, ou
simplesmente no querem, se aventurar. Isso levaria a outras questes fundamentais, quais
sejam, em que setores apostar e que critrios considerar nessa seleo. Segundo Castro (2011),
esses setores seriam aqueles protegidos pela especificidade dos recursos naturais brasileiros, por
exemplo. Nesse caso, seria possvel atribuir grande nfase s oportunidades derivadas do prsal e liderana brasileira no campo dos biocombustveis. O etanol, inclusive, poderia induzir o
desenvolvimento de um subsistema industrial ligado bioindstria, que aponta para o futuro
em escala mundial. Semelhante posicionamento padece de uma viso esttica e desconsidera
as possibilidades de constituio de parcerias entre empresas brasileiras e as transnacionais com
o que se abririam novos horizontes de investimentos inovadores, por exemplo.
iii) ajuste dinmico: enfrentar, ao invs de contornar, os desafios impostos pelo avano da China.
Trata-se de criar vantagens comparativas dinmicas em setores estratgicos, de desenvolver
novas competncias na fronteira tecnolgica, de alcanar e superar o estado das artes, no melhor
estilo da destruio criadora analisada por Joseph Schumpeter e que tem estado no processo
de desenvolvimento dos principais pases avanados, como os Estados Unidos, a Alemanha, a
Frana e o Japo, ao longo dos ltimos sculos, e de pases relativamente mais atrasados, como
a Coria do Sul e a China, desde as ltimas dcadas. O modelo de desenvolvimento da China,
certamente, no pode ser reproduzido ipsis litteris no Brasil ou em qualquer outro pas do
mundo, porque ele se plasmou a partir de circunstncias econmicas, polticas e sociais muito
particulares. Entretanto, h lies importantes a serem extradas dele. Uma delas, sem dvida,
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

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Centro de
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Brasil Sculo XXI

se refere ao firme propsito de romper a inrcia e ao direcionamento de todas as foras


nacionais nessa direo. Aspecto esse, alis, que esteve presente na histria de outras naes,
evidentemente que com suas especificidades.
A interveno do governo e as polticas industriais, em particular, so frequentemente
invocadas pelos pases desenvolvidos como instrumentos de distoro de preos e causadoras
da m eficincia na alocao de recursos. Como consequncia, os pases subdesenvolvidos
contam hoje com menores graus de liberdade para intervenes pblicas discricionrias
que apoiem o desenvolvimento de determinadas tecnologias e empresas ou determinados
setores. O que se esquece, porm, que esses mesmos pases construram sua superioridade
industrial e tecnolgica lanando mo, em maior ou menor grau, de tais instrumentos em
algum momento de sua histria. Isso envolveu, inclusive, a adoo de medidas protecionistas,
sobretudo em favor da indstria nascente. Os Estados Unidos, a Europa e o Japo fizeram isso
no final do sculo XIX e em boa parte do sculo XX, por exemplo. Ao pressionar os pases
subdesenvolvidos no sentido contrrio, impedindo-os de utilizarem mecanismos extramercado
para acelerar as transformaes estruturais necessrias superao do atraso, da vulnerabilidade
e da dependncia que os caracterizam, os pases desenvolvidos acabam por chutar a escada
pela qual eles prprios outrora chegaram ao topo. (Chang, 2004).

Para competir com os chineses - e os demais pases de fora no plano internacional - nos mais
diversos segmentos da indstria, o Brasil dever, necessariamente, recuperar o papel das polticas e
instituies concebidas e implementadas pelo Estado. Afinal, se a iniciativa privada pudesse reagir
por si s ameaa chinesa, certamente j o teria feito, ao menos de forma mais contundente.
Polticas industriais (horizontais e verticais) e de cincia e tecnologia so condies essenciais para
que o Brasil consiga aumentar a sua produtividade em um ritmo cada vez mais elevado. Isso inclui
a concesso de incentivos fiscais, financeiros e alfandegrios para o desenvolvimento de setores
estratgicos, que certamente vo muito alm do agronegcio. Tambm pressupem a formao de
um sistema nacional de inovao, isto , de uma rede integrada de instituies pblicas e privadas como agncias de fomento e financiamento, empresas com centros de pesquisa e desenvolvimento,
institutos de pesquisa, universidades e instituies de ensino superior, etc. -, capazes de estimular a
transformao do conhecimento em novos produtos e processos. Esse sistema seria ainda fortalecido
pela cooperao e pela troca de experincias com outros pases e organismos internacionais.
Essas iniciativas devem vir articuladas s polticas macroeconmicas (monetria, fiscal e cambial)
que se caracterizem por impulsionar o desenvolvimento sob a liderana do investimento, seguida
pela expanso do consumo de massa. A prevalncia de taxas de juros que estimulem as decises de
inverso, o aumento dos investimentos em infraestrutura, sobretudo em transporte e energia, o avano

160

O "efeito China" e alguns dos principais desafios para o desenvolvimento brasileiro

no sentido de uma reforma tributria e a manuteno de uma taxa de cmbio competitiva, so, sem
dvida, os primeiros passos nesse sentido. Esses esforos devem estar, naturalmente, acompanhados
de outras polticas pblicas estruturantes, sobretudo aquelas voltadas para viabilizar a conciliao entre
crescimento econmico e a incluso social, como nas reas de educao e sade, por exemplo.
Ademais, fundamental a definio de uma poltica de comrcio exterior coerente, o que pressupe,
de um lado, expandir os incentivos ao aumento e diversificao das exportaes brasileiras e,
de outro, ampliar o uso dos mecanismos de defesa comercial (medidas antidumping, medidas
compensatrias e, sobretudo, as salvaguardas comerciais) e explorar as brechas e possibilidades
oferecidas pela prpria OMC, como a proteo da indstria nascente e as condies especiais
asseguradas aos pases em desenvolvimento. O pas tambm deve fortalecer a regulamentao ao
investimento direto estrangeiro, de modo a estimular o estreitamento dos laos entre as empresas
estrangeiras e nacionais - com a finalidade de que essas empresas contribuam para agregar valor s
cadeias produtivas, utilizem um mnimo de componentes nacionais nos produtos fabricados no
pas, transfiram tecnologia etc. -, incentivar a internacionalizao das empresas brasileiras e negociar
com o governo chins maior reciprocidade no que se refere ao controle desses fluxos de capitais.
Por fim, o Brasil deve trabalhar para estreitar suas relaes com o seus vizinhos latino-americanos,
por meio do aprofundamento dos acordos de integrao regional, por exemplo. H, afinal, inmeras
oportunidades de crescimento e desenvolvimento ainda no exploradas nas relaes do Brasil
tanto com a China como com a Amrica Latina. Diante da ameaa chinesa, esse pode ser um bom
momento para faz-lo.
Algumas dessas medidas j aparecem entre as prioridades do governo. O comportamento recente
das taxas de juros e da taxa cmbio, a PITCE e o programa Brasil Maior so exemplos disso.
Entretanto, preciso ir alm e estruturar um padro de desenvolvimento que inclua a superao do
subdesenvolvimento, uma vez que a histria brasileira no sculo XX demonstrou que o crescimento
econmico importante e necessrio, mas no suficiente.

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

Volume 1

161

Centro de
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Brasil Sculo XXI

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166

Glossrio
Abismo fiscal (fiscal cliff): expresso usada para descrever o ambiente de elevada instabilidade enfrentado pela
economia norte-americana no final de 2012, em funo do quadro fiscal. A expectativa de elevao de impostos e corte
de gastos pblicos ameaava a retomada do crescimento no ps-crise.
Asset backed commercial papers: ttulos de curto prazo que tm outros ativos como garantias e so emitidos, muitas
vezes, para financiar instituies pertencentes ao shadow banking system.
Bancos sistemicamente relevantes: instituies cuja falncia colocaria o sistema financeiro em risco, com
transbordamento para o conjunto da economia.
Barreiras no tarifrias: medidas de proteo comercial no baseadas em tarifas de importao, tais como normas
tcnicas, administrativas e outras; necessidade de contedo local; imposio de quotas s importaes etc.
Big Bank e Big Government Minskyanos: conceitos formulados pelo economista Hyman Minsky referindo-se s
instituies que atuam de forma contra cclica em momentos de crise. O Big Bank diz respeito aos bancos centrais
ofertando liquidez e o Big Government refere-se aos governos realizando poltica fiscal expansiva.
Centros financeiros offshore: pases ou regies especializados no oferecimento de servios financeiros para no residentes,
que geralmente conformam jurisdies de baixo custo sobre as aplicaes de recursos e de reduzida regulao sobre
as operaes realizadas. Tais centros, geralmente, mobilizam um volume de riqueza muito superior necessidade de
financiamento da economia domstica. Podem, ainda, conformar ou no parasos fiscais pases ou zonas que contam
com reduzida (ou iseno de) tributao sobre o capital e garantem sigilo s operaes realizadas.
Ciclo de negcios: movimentos da atividade econmica, isto , de expanso e de crise dos negcios, decorrentes da
lgica de funcionamento de uma economia capitalista.
Colateral: ativo que dado como garantia de um determinado emprstimo.
Commodities: no mbito da discusso sobre padro de comrcio internacional, mercadorias em estado bruto ou
primrio, sem alto valor adicionado.
Corrente de comrcio: Somatria do valor das exportaes e das importaes de mercadorias, normalmente
apresentada em proporo do PIB.
Decoupling: tese defendida por alguns economistas, segundo a qual o crescimento econmico dos pases ditos
emergentes teria adquirido uma dinmica prpria, descolada daquela verificada nos pases centrais.
Desindustrializao: processo de defasagem progressiva da estrutura industrial em relao fronteira tecnolgica e
aos setores industriais mais dinmicos. Estrutura industrial, pois, incapaz de acompanhar o estado da arte em termos
de tecnologia, conhecimento e inovao, bem como de se integrar dinamicamente s redes internacionais de valor, de
organizadas pelos grupos econmicos e que constituem uma nova organizao internacional do trabalho coetnea da
globalizao capitalista.
Desregulamentao financeira: processo de flexibilizao das regras relativas s operaes financeiras.

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Volume 1

167

Economias de escala (ou retornos crescentes de escala): Manifestam-se quando os custos por unidade produzida (ou
seja, os custos unitrios) diminuem medida que a quantidade produzida (isto , a escala de produo) aumenta.
Efeito riqueza: efeito positivo que a valorizao do patrimnio de um agente exerce sobre o seu nvel de consumo.
Empresas transnacionais: empresas de grande porte com atuao internacional, ou seja, que possui ativos produtivos
em mais de um pas. Tais empresas respondem pela quase totalidade dos fluxos de Investimento Estrangeiro Direto (IED),
sendo atores protagonistas da difuso tecnolgica e da diviso internacional do trabalho em escala global.
Emprestador de ltima instncia: instituio que fornece recursos lquidos aps o esgotamento de outras fontes.
Especializao regressiva: nfase excessiva em setores intensivos em recursos naturais e a perda de elos estratgicos
nas cadeias produtivas, sobretudo aqueles ligados s atividades industriais mais sofisticadas, com maior capacidade de
agregao de valor.
Fees: taxas ou comisses recebidas pela participao na montagem e/ou venda de produtos financeiros.
Funding bancrio: forma de financiamento de um banco; fonte de recursos.
Holding bancria: instituio que proprietria ou tem sob seu controle uma ou mais instituies financeiras.
Investidores institucionais: instituies que fazem a gesto da riqueza financeira e aplicam grande parte dos recursos em
ttulos. Os investidores institucionais mais tradicionais so os fundos de penso, fundos de investimento e seguradoras.
Investidores institucionais: instituies que realizam a gesto financeira das poupanas individuais, de maneira
aglutinada ou coletivizada, tais como seguradoras, fundos de penso, fundos de investimento etc. So atores participantes
representativos dos mercados financeiros contemporneos, administrando parcela substantiva da riqueza global e, por
isso, sendo capazes de afetar variveis econmicas e financeiras relevantes.
Investimento Estrangeiro Direto (IED): modalidade de investimento estrangeiro relacionada criao de novas empresas,
ou seja, ampliao da capacidade de produo de uma economia (greenfield investimento), ou participao acionria
em empresas preexistentes (fuses e aquisies). Segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI), configura-se IED o
investimento estrangeiro que implica a propriedade, pelo investidor, de 10% ou mais do capital de uma companhia.
Macroprudencial: expresso utilizada para denotar uma abordagem regulatria que visa lidar com o risco do sistema a
partir de uma perspectiva macro. Est em contraposio abordagem microprudencial, que lida com os riscos do ponto
de vista dos agentes individuais.
Originar e distribuir: processo por meio do qual uma instituio financeira concede emprstimos com o intuito de revend-los
no mercado de capitais, na forma de ttulos. Contrape-se ao modelo tradicional de atividade bancria, denominado originar
e manter, quando a instituio concede emprstimos e os conserva em seus balanos at o vencimento.
P&D: Pesquisa e Desenvolvimento. Compreende as atividades realizadas por instituies pblicas e privadas, de forma
sistemtica, com o objetivo de gerar novo conhecimento e/ou utilizar o conhecimento j existente, tendo-se em vista, em
ltima instncia, a criao de novos produtos e processos e/ou o aperfeioamento dos produtos e processos j existentes.
Padro de comrcio: Refere-se aos destinos das exportaes e s origens das importaes das diferentes economias,
bem como composio das suas pautas de exportao e importao, com nfase na importncia relativa dos produtos
de maior e menor valor agregado.

Poltica industrial: espectro amplo de medidas governamentais, orientado para viabilizar o crescimento, o
desenvolvimento e a competitividade de setores econmicos considerados relevantes e/ou estratgicos, tais como linhas
de crdito com taxas inferiores s de mercado (subsidiadas), estabelecimento de exigncias de necessidade de contedo
local, concesso de subsdios etc.
Quantitative easing: programas de fornecimento expressivo de liquidez aos mercados financeiros por bancos centrais
aps a crise. Alude tambm utilizao de novos instrumentos para a execuo da poltica monetria.
Regulao prudencial: conjunto de regras que normatiza a atuao de instituies bancrias. A regulao prudencial visa
evitar que os bancos realizem operaes que coloquem em risco sua solvncia, bem como a estabilidade do sistema.
Reprimarizao da estrutura produtiva: aumento da importncia relativa do setor primrio na produo agregada de
um pas ou regio.
Securitizao de hipotecas subprime: processo que transforma emprstimos imobilirios hipotecrios, concedidos por
instituies financeiras a devedores de alto risco (subprime), em ttulos (securities).
Shadow banking system: rede de instituies paralelas ao sistema bancrio, fora do alcance dos arcabouos regulatrios
vigentes. Refere-se tambm a instrumentos e operaes financeiros de natureza especulativa que atuam nas brechas
desses arcabouos.
Sistema Nacional de Inovao: conjunto integrado e estrategicamente coordenado de atores, instituies, regras e
normas, orientado para o desenvolvimento e a difuso da inovao em mbito nacional. Geralmente, uma das
caractersticas principais diz respeito interao entre governo, universidades e empresas, voltada para a inovao.
Sistema financeiro bank based: sistema no qual os bancos tem um papel de liderana na captao da poupana
da sociedade, na sua transferncia para as empresas e investidores (alocao do capital), na vigilncia das decises
corporativas e na proviso de ferramentas de gesto de riscos.
Sistema financeiro market based: sistema no qual o mercado de ttulos divide com os bancos as funes acima,
tendendo a assumir crescente importncia na medida que se expande a economia.
Spread bancrio: diferena entre a taxa que o banco cobra pela concesso de recursos (emprstimos) e a taxa que paga
na captao.
Subsdios: no mbito das relaes econmicas internacionais, estmulos governamentais, fiscais e financeiros, dentre
outros, orientados para aumentar e/ou viabilizar a produo de um determinado bem ou servio, sujeito comercializao
internacional.
Supervit primrio: resultado lquido do setor pblico, excluindo-se as receitas e despesas financeiras.
Swaps: Contrato que permite que as partes envolvidas troquem fluxos de caixa associados a seus passivos e/ou ativos ao
longo de um determinado perodo de tempo. Trata-se, portanto, de um derivativo, isto , um contrato financeiro cujo
valor guarda relao com o de um bem ou de um ndice de referncia, por exemplo.
Taxa de cmbio real: Taxa de cmbio nominal deduzida do diferencial de inflao interna e externa.
Ttulos colateralizados: ttulos emitidos com alguma forma de garantia de pagamento, tambm chamada de colateral.

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Volume 1

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Too big to fail: instituies financeiras que, por seu tamanho e suas interconexes com outras instituies do mercado,
seriam consideradas grandes demais para falir e, por isso, exigiriam salvamento.
Trading companies: companhias contratadas por empresas de um dado pas para intermediar negcios com um outro
pas, sendo tais companhias responsveis pela operao logstica das exportaes e importaes ou pela prospeco de
fornecedores, por exemplo. Podem, tambm, pertencer aos prprios grupos econmicos de grande atuao internacional.
Troica denominao comumente utilizada como referncia s trs entidades responsveis pelas negociaes do
auxlio financeiro concedido aos pases da periferia da zona euro, quais sejam, o Fundo Monetrio Internacional (FMI); a
Comisso Europia e o Banco Central Europeu.
Vantagens comparativas: Conceito originalmente proposto por David Ricardo, em 1817, em seu On the Principles of
Political Economy and Taxation. Diz-se que um pas possui vantagem comparativa na produo de um bem se o custo de
oportunidade para produzi-lo inferior ao de outros pases, isto , se a utilizao dos recursos ocorrer de modo mais eficiente
na produo desse bem em um dado pas, relativamente aos demais pases.
Vantagens comparativas dinmicas: vantagens construdas mediante o acmulo de conhecimento e experincia na
produo de um bem ou servio, inclusive via atuao do Estado, que, por meio de suas instituies e polticas, viabiliza
os investimentos necessrios ao desenvolvimento de setores considerados estratgicos e capazes de se tornarem
competitivos nacional e/ou internacionalmente.
Vantagens comparativas estticas: vantagens derivadas de condies dadas, como produtividade do trabalho ou
dotao relativa de fatores, sem incorporar a possibilidade de existncia de elementos dinmicos.
Veculos off-balance sheet: instituies que abrigam operaes bancrias fora dos balanos dos bancos, com vistas a
driblar a regulao.
Vulnerabilidade externa: Condio que decorre da verificao de dficits expressivos e sistemticos na conta de
transaes correntes do balano de pagamentos, capaz de colocar em risco o financiamento dos compromissos
denominados em moeda estrangeira de uma economia. No limite, a vulnerabilidade externa pode determinar uma crise
cambial, ou seja, uma situao em que as reservas internacionais em moedas conversveis de uma economia aproximamse de um nvel criticamente baixo.
Zona do Euro: Grupo de pases membros da Unio Europeia que adotam o euro como moeda comum. Esta foi
formalmente criada em 1999, passando a circular trs anos depois, em 2002. Atualmente, 17, dos 28 pases membros
da Unio Europeia, adotam o euro. So eles: Alemanha, ustria, Blgica, Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estnia,
Finlndia, Frana, Grcia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Malta, Pases Baixos e Portugal. Nesse caso, o Banco Central Europeu
tornou-se responsvel pelas polticas monetria e cambial desses pases. A poltica fiscal, por sua vez, permaneceu sob a
responsabilidade de cada pas, ainda que sujeita a regras rigorosas.

170

Lista de grficos

CAPTULO 2
Grfico 1

Concentrao Bancria nos Estados Unidos 5(1) e 3(2) maiores bancos, de


2006 a 2010, em %

40

Grfico 2

Concentrao bancria na Alemanha 5 e 3 maiores bancos, de 2006


a 2010, em %

46

Grfico 3

Concentrao bancria no Reino Unido 5 e 3 maiores bancos, de 2006 a


2010, em %

47

Grfico 4

Concentrao bancria na Frana 5 e 3 maiores bancos, de 2006 a 2010, em %

48

Grfico 5

Direitos no exterior consolidados Bancos norte-americanos - 2006 a 2012

50

Grfico 6

Progresso da implementao da Lei Dodd-Frank por temas selecionados.

59

Grfico 7

Estrutura do European System of Financial Supervision

61

Grfico 8

Influxo de investimento direto estrangeiro na China (US$ bilhes e % do


total mundial)

84

Grfico 9

Principais pases investidores na China (%)

85

(1)

(2)

(1)

(1)

(2)

(2)

CAPTULO 3

Grfico 10 Gasto em atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) na China, por


setor executor (% do PIB)

91

Grfico 11 Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia e pelas atividades intensivas
em conhecimento e tecnologia na China bilhes de US$ e % do total mundial

93

Grfico 12 Taxas de crescimento dos salrios reais na indstria e da produtividade


do trabalho (%)

97

Grfico 13 Taxa de cmbio nominal e real ($/US$) e reservas cambiais (trilhes de US$)

100

Grfico 14 Taxa de crescimento do PIB da China e do mundo (%)

103

Grfico 15 Participao do setor primrio, da indstria e dos servios no PIB (%)

104

Grfico 16 Participao dos componentes da demanda no PIB (%)

106

Grfico 17 Composio da pauta de importaes da China em relao ao resto do mundo (%) 109
Grfico 18 Composio da pauta de importaes da China em relao ao resto do mundo (%) 111
Grfico 19 ndice de preos das commodities selecionadas (2005 = 100)

115

Grfico 20 Investimento direto chins no exterior (milhes de US$ e % do total mundial)

123

Grfico 21 Exportaes e importaes do Brasil em relao China (US$ bilhes e % do total) 131
Grfico 22 Composio da pauta de exportaes do Brasil para a China (%)

Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro


As mudanas mundiais em curso e seus impactos sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

134

Volume 1

171

Centro de
Altos Estudos
Brasil Sculo XXI

Grfico 23 Composio da pauta de importaes do Brasil da China (%)

137

Grfico 24 Saldo comercial do Brasil em relao China segundo categorias de produtos


(bilhes de US$)

138

Grfico 25 Valor adicionado pela indstria de alta tecnologia e pelas atividades intensivas
em conhecimento e tecnologia no Brasil bilhes de US$ e % do total mundial

140

Grfico 26 Gasto em atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) no Brasil, por


setor executor (% do PIB)

149

Grfico 27 Ingresso de IED no Brasil, segundo regio de origem (US$ bilhes e % do total)

151

Grfico 28 Estoque de IED do Brasil no exterior, segundo regio receptora (US$ bilhes e
% do total)

155

Lista de tabelas

CAPTULO 2
Tabela 1

Principais fuses e aquisies nos Estados Unidos aps 2007

40

Tabela 2

Evoluo dos ativos totais dos 10 maiores bancos norte-americanos 2007 a


2010, em milhes de US$

42

Tabela 3

Instituies que sofreram interveno na Unio Europeia em 2008

44

Tabela 4

Instituies de crdito na Unio Europeia, 2007 a 2010

45

Tabela 5

Cinco instituies bancrias mais internacionalizadas dos EUA 2006 a 2011

51

Tabela 6

Total de ativos do sistema bancrio da Unio Europeia, 2007 a 2012

54

Tabela 7

Cinco instituies bancrias mais internacionalizadas da Unio


Europeia 2007 a 2011

56

CAPTULO 3

172

Tabela 8

Investimento em ativos fixos e fontes de financiamento na China (% do total)

108

Tabela 9

Impacto estimado da demanda chinesa sobre o preo de commodities selecionadas 118

Tabela 10 Empresas chinesas entre as 100 maiores empresas transnacionais no


financeiras dos pases em desenvolvimento e em transio, segundo o valor
dos ativos no exterior (bilhes de US$)

121

Tabela 11 Participao dos produtos brasileiros e chineses na pauta de


importao de pases e regies selecionados (%)

146

Tabela 12 Composio da pauta de exportaes do Brasil e da China para pases


selecionados (%)

147

2013
Dimenses estratgicas do desenvolvimento brasileiro
Volume 1
As mudanas mundiais em curso e seus impactos
sobre as perspectivas de desenvolvimento do Brasil

ISBN 978-85-60755-53-0

Centro de Gesto e Estudos Estratgicos


Cincia, Tecnologia e Inovao

Dimenses estratgicas do
desenvolvimento brasileiro
Volume 1

As mudanas mundiais em curso e


seus impactos sobre as perspectivas
de desenvolvimento do Brasil