EI\TRIQUE RlJBIO

Cnnscjf'ro de Embajada

LA ERA
DELA
(tDTENTE''
1

LA DISTENSION
INTERNACIONAL
EN LA DECADA DEL 70

TEMAS/ COLECCION INSTITUTO DEL

SERVICIO EXTERIOR DE LA NACION

EDITORIAL VNl VERSITARIA

DE BUENOS AIRES

~~;~~

La resolucin de la crisis de Cuba marca el comienzo de una nueva etapa en la que, si bien no
se superan las diferencias fundamentales y el enfrentamiento militar contina manifestr.dose en !uchas
que tienen por escenario a.terceros pases, la confrontacin directa parece ser descartada en la conduccin
de las relaciones entre los Estados Unidos y la
URSS. Esta situacin implicaba la reafirrnacin de
la existencia de reas de influencia ms o menos
delimitadas (premisa que, cabe acotar, haba sido
violada por los soviticos . en Cuba), y del entendimiento tcito de que ninguno de los dos Gobiernos
recurrira al ataque armado contra un Estado integrante del sistema opuesto. Evidentemente, ese acuerdo tcito no comprenda, al menos en la opinin de
Mosc, el compromiso de abstenerse de apoyar movimientos subversivos en la esfera del otro, y menos an
en los pases del llamado Tercer Mundo, los que, por
definicin, no caan dentro de esa divisin.
Habiendo cesado la "guerra fra", la posicin
a asumir frente a Ja URSS se transform en la principal preocupacin diplomtica de los sucesivos
gobiernos norteamericanos. Desde entonces, las
plataformas de los partidos polticos y los pasos
iniciales de cada nueva Administracin lrnn demostrado la prioidad asignada al propsito de ubicar
esas relaciones sobre bases ms firmes, aunque esos
intentqs hayan revelado, generalmente muy pronto,
las dificultades de encontrar los medios apropiados para moderar ios impulsos expansionistas del
Kremlin y lograr que sus acciones se ajustaran al
concepto estadounidense de una paz verdadera.
De ese modo, de la contencin militar del
primer perodo se pas gradualmente a la bsqueda
de frmulas de negociacin capaces de inducir a
Mosc a entablar un dilogo constructivo.

22

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CAPTULO 1Il

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EL CONTROL DE LAS
ARMAS NUCLEARES

Las negociaciones SALT

en

Como hemos visto

el captulo anterior, la di~ca
da de 1950 hab~ sido testigo de las primeras iniciativas tendi~ntes a crear condiciones para la convi'
.
vencia pacfica
entre los dos s1stemas,
que resu 't.a
~ ban cada vez ms necesarias en vista del progresivo
desarrollo de las armas at.mica5. Era na~ural, entonces, que esos intentos giraran frecuentemente
en torno del propsito de controlar la carrera Nmamentista nuclear, aunque como consecuencia ~e llls
circunstancias polticas yH sealadas, los mismos
no arrojaran mayores resultados. Las div~ffsa~ propuestas en ese sentido, prese.ntadas e~ el amb1~ <le
la Organizacin de las Nac10nes Umdas, sufnt'ron
los altibajos propios de las relaciones entre ambos
campos, y los modestos progresos a veces alcanzados
probaron se,r, en su mayora, efme~os. .
.
La preocupacin de la comumdad mternac1~n?'1
por las sorprendentes proporciones que .dquma
el desarrollo de los explosivos nucleares se v10 reflejada en esos esfuerzo.s origin3;1es. ~n menos de r.un
ao, los Estados Umdos (en noviembre de 19:.>2)

23

y Ja URSS (en r:.gosto de 1953) hicieron deton.ar

as primeras bombas de hidrgeno, cuyo potenctal
destructivo era i:nudws v~ces superior a todo lo conocido hasta en~nc;:, en esa materia. Adf!ms del
sombro panorama qt:e atrojaba esta rpida evolucin sobre el futuni de la Humanidad, los dectos de
la contamin;;ein radiactiva se convirlier0n, como
consecuencia cte dichos ensayos, en un cla"w peligro
presente, y la ::IL,:.nn de la opinin pblica -~mn
dial volvi n cor.c<:iitrarsc sobre ia responsabilidad
que competa a l~ Grnrides Potencias de poner freno
al citado desarrolio.
El primer pas8 lf:.gi(;o en la direccin expresada
pareca stff la pros<~ript:in de hu; pruebas nudear:s;
En mavo de J Df<) .~omenzaron 'en el Sub,:cnnt
de los inco tlc lit Con:isin lntemadonal de D<:;sarme
15

"1orrna1es

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las conversac1one::;
so b r~' e1' '~m~
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habran de extende;:;; durante ocho aos sin que se
registraran progrPf!; visibles, salvo el logro de aigunas
~uspensiones tempor:u i:ts de ese tipo de pmebas,
decididas unilatenilrn1:nte, cuya duracin resultaba
inevitablemente afoc!:.'.:d:i por las fluctuaciones ocurridas en el clima poltico de las relaciones entre el
Este y el Oeste. 16
La ya mencionada "Crisis de los Misiles" de Cuba
vino a alterar esta situacin, no porque el desenlace
de este conflicto tuviera el efecto de disipar el ant_iguo
antagonismo entre las Superpotencias, sino porque
produjo una nueva comprensin del grave peligro de
estallido de una guerra atmica y estimul por consiguiente el surgimienh) de posiciones ms _re~istas
,~n ambos lados. gn efecto, una consecuencia inmediata de dicha crisis fue la firma, en junio de 1963,
de un "memorndum de entendimiento" destinado
a establecer un vncuio directo de comunicaciones
entre Washington y Mosc par-a casos de emergencia.

24

Ms importante an fue el anuncio, formulado

por el presldente Kennedy en ese mismo mes ;fo
junio, de que los gobiernos de los Estados Unido:;~
Gr<J.n Bretaa y la Unin Sovitica haban resuelto
reanudar las negociaciones sobre la prohibci11
de los ensayos nucleares. En esta oportunidad se
a.kanz en slo diez das la redaccin de un proyecto cuyo objetivo principal era proscriliir las pruebas en ia atmsfera y que fue suscrito poco despus. t'i El nuevo acuerdo, abierto tambin a la
participaein .de otras nai:iones, fue el primer instrumen Lu formal concluido por las dos s.uperpotencias sobre un aspecto al que ambas asignaban ahora
una mporlancia primordial: el control de las armas
nudeares. Este primer paso fue seguido, algunos
meses ms tarde, por l~ propuesta de Washington
ele iniciar conversaciones bilaterales destinadas n
explorar la posibilidad de "congelar" sus respeclivos arsenales estratgicos.
S!.J.brayamos este asiecto porque en tomo
de i comenzaron a desarrollarse las conversaciones
que habran de transformarse luego en un amplio
examen de la relacin bilateral, tendiente a eliminar los puntos de conflicto existentes y promover
el surgimiento de nuevas buses para la colaboracin
futura.
El problema de las armas nucleares pas a ser,
en adelante, el "leitmotiv" de los contactos entre
ambos gobiernos, y, si bien el dilogo no ha podida
:;ubstraerse a los efectos de diversas circunstancias
que han influido sobre el tono de esa relacin y
cfaado las posibilidades de entendimiento recproco, ha podido peribirse sin embargo, a partr de
entonces, cierta inclinacin de las partes a reconocer
lu importancia prioritaria de dicha cuestin y pro
curar aislarla de los vaivenes producidos en iaR
25

condiciones polticas de la vinculacin entre los dos

Bloques.
Las observaciones expuestas no suponen ignorar el aporte en favor del,.control de las armas nucleares proveniente de numerosos pases que, a travs de sus intervenciones en el seno de las Naciones
Unidas, y, particularmente, en el Comit de Desarme de ese Organismo 18 , contribuyeron a impulsar la aludida corriente. La preocupacin mundial
existente en torno del citado problema -a la que ya
hemos hecho referencia- influy sin duda en el sentido indicado, dando origen a las iniciativas presentadas por diversos gobiernos. Pero la responsabilidad
principal en esta materia recae sobre las Potencias
N\lcleares, y sera absurdo ignorar el hecho de que
slo la voluntad concertada de stas puede producir.
verdaderos cambios en una situacin que afecta,
no obstante, las posibilidades de supervivencia de
toda la Humanidad.
Kennedy fue lsesinado en noviembre de 1963.
En octubre de 1964 se produjo el relevo de Khruschev, aunque, segn result evidente ms tarde,. ste
haca un tiempo que se hallaba en dificultades. Estos
hechos causaron un inevitable parntesis en los contactos bilaterales, acentuado por la forma inusual Y
sorpresiva en se haban suscitado los cambios en ambos gobiernos.
Mientras tanto, comenzaba a adquirir serios contornos un conflicto que habra de tener profundas
consecuencias para el futuro de la poltica norteamericana influyendo asimismo en el curso de las relaciones' con la Unin Sovitica. Con el agravamiento
de la situacin en Vietnam, el '.gobierno de John.,on
se vio arrastrado, a poco de asumir el poder,' hacia_
la toma de sucesivas decisiones que iran ampliando
la participacin de los Estados Unidos en una guerra

26

...

:-

'l

.,...

para la cual el pas no se hallaba ni militar ni sico

lgicamente preparado. En particular, desde el punto
de vista de nuestro anlisis, la intervencin norteamericana en el conflicto indochino tuvo el efecto de
alejar la atencin de Washington del tratamiento de
otras urgentes cuestiones de poltica internacional
e introducir un nuevo motivo de friccin frente
a la URSS.
Sin embargo, es importante sealar que el mencionado conflicto no logr detener el dilogo entablado en torno de la limitacin de los armamentos
nucleares, si bien parece cierto que las acciones norteamericanas :-especialmente el bombardeo .de Vietnam del Norte, iniciado en 1965- demoraron considerablemente el desarrollo del proceso de distensin que vena perfilndose desde la resolucin de la
crisis de Cuba. A juzgar por diversas actitudes soviticas, la estrategia de Mosc sigui contemplando
como uno de sus objetivos prioritarios el mejoramiento de las relaciones con los Estados Uni.dos,
aun cuando otras necesidades polticas, agudizadas
por la rivalidad con China, obligaran al Kremlin
a supeditar la concrecin de ese acercamienlo a la
finalizacin de la guerra vietnamita. Por su parte,
es evidente que el gobierno de Washington, durante
todo ei perodo de la administracin demcrata,
continu propiciando la expansin de los contactos con la URSS, a pesar del carcter que asum10
dicha contienda y del apoyo milit.ar brindado por
este pas a Hanoi. Esa actitud recproca era una prueba ms de que la era de la guerra fra haba concludo.
Por encima de las diferencias que separaban a
las dos Superpotencias, a mediados de esa dcada
pareca haber adquirido reconocimiento por parte
de sus respectivos gobiernos la idea de que el pro-

27

blema planteado por !a incesante expans10n de los

msenaies nuclN>Jt:s era demasiado urgente como para
que su tratamiento z~ viera postergado indcfinidaniente, en la esperanza dt: que se dieran condiciones
ideales para la negoc-iuei6n, que podran tardar en
producirse. Partiendo ci ese consepso, la existencia
de foros multi!aLer~de;s para la discusin de las cuestic>nes de desarme fi'-'rrniti a la Unin Sovitica
sc;ir explorando l:; posibilidades de acuerdo
sin necesidad de entrar d1 tratos bilaterales con los
Estados Unidos. Para ello, nada mejor que continuar
ensayando el mtodo ir1iciado en Ginebra de concentrarse en determinado,; aspectos de la limitacin
de armamelos, proc:_rrnnJo hallar reas de entendimiento reciprco entre la multitud de propuestas
comprendidas en los planes generales de desarme
que, desde haca tiempo, venan debatindose en
el marco de las Nadone,3 Unida~.
Este enfoqoP. lu1bn dado ya como resultado la
firma del txatudo de 1953 sobre la prohibicin parcial de los emayos ;mcleares. Ese mismo ao la
Asamblea Gencrnl de 1a ONU formul un llamamlento a todos los pases para que se abstuvieran de introducir armas de de.stn1ccin masiva en el espacio exlerior, pero hauran de transcurrir todava casi tres
aos antes de que los gobiernos de los Estados Unidos y de la URSS resolvieran presentar sendos proyectos de acuerdo d~stinados a regular las actividades de los miembros de la comunidad internacional en ese mbito. De estas iniciativas surgi el
"Tratado sobre los Principios que Gobiernan las
Actividades de los Estrlos en la Exploracin y el
Uso del Espacio Ext;~ror, incluyendo la Luna y
otros Cuerpos Celest.es", suscrilo en enero de
1967.
Otro ejemplo de cooperacin norteamericano-

28

sovitlc1 en aspectos relacionados con el conLrol

de los ;:u:mamentos fueron las negociaciones en torno
de ia firma de un tratado destinado a prevenir la pro.... feracin de las armas nucleares. Esta cuestin, aw:
h:ibfa sido debatida internacionalmente en dive;sas
opol"tunictades a partir de 1956, cobr nueva actualidad a comienzos de la dcada de 1960, pocl c;i
qu'= :;e rnnov su tratamiento en el seno de las Nt..
c:ionl!s Unidas. Aparte de las inicialivas contenipi::dus en los re:;pectivos planes de desarme sometido:;
<: consideracin del Comit de Ginebra, ambos phses presentaron en 1965 ante dicha comisin, en forrna independiente, dos proyectos de tratado sobre
el mencionado tema, aunque ya era evidente enton
cl!s que las posibilidades de llegar a un acuerdo s-~
h;dlaban dificultadas por !a abierta oposicin mnnifostada por ia Unin Sovitica a los planes occidcntale.~ Je constitucin de una fuerza militar conjunta dentro de ia OTAN, que el Kremlin interpretnba
como un intento norteamericano ele otorgar a la R~
pblica Federal de Alemania ei acceso a las armas
nucleares. A fines de 1966, sin embargo, mientras
los Estados Unidos abandonaban discretamente el
proyecto de creacin de la "Fuerza Multilateral"
represenlant.es de los dos gobiernos anibaban a u1~
principio de acuerdo con respecto a las principales
disposiciones del futuro tratado, y en agosto del ao
siguiente introducan simultneamente en el Comit
de Desarme de Ginebra dos textos idnticos que constituiran b base de dicho instrumento. Su versin
final, obtenida, Juego de nuevnc rljcf'11sion'-'" ""'1 ].,
pm:ticipadn de numerosos pas~s~ f~; apr~bad~.p~~:
la Asamblea General de la ONU y abieita a la firma
d todos los Estados, el 1 .de julio de 1968.
Estos logros eran, si se quiere, nada ms que gestos simblicos desde ei punto de vista de la carrera ar-

29

:;;y~:j'''.'
~:; ;fmamentista entre las dos Superpotencias. Ninguno de
,; ::.1os! dos' tratados supona reales sacrificios por parte
de stas, ni alteraban en nada el desarrollo de sus
planes de expansin del podero militar. iv1s a.n,
,en el caso del Tratado de rio Proliferacin Nuclear,
el paso dado responda a un claro inters compartido de evitar la diseminacin "horizontal" de las
armas atmicas, sin asumir por ello una verdadera
obligacin de limitar los arsenales propios. No <;>bstante, es justo reconocer que los referidos acuerdos
tuvieron la virtud de ayudar a mantener vivo el dilogo y abrir el camino a la posibilidad de realizar
avances ms significativos en la regulacin d~ los respectivos sistemas estratgicos.
Tal vez la prueba ms elocuente de lo afirmado
en el prrafo anterior sea el hecho de que ambos gobiemoi> eligieran la ocasin de la firma de este ltimo
tratado para hacer .pblica su decisin de iniciar en
breve las conversaciones sobre la limitacin de las
armas estratgicas. Este anuncio representaba, en realidad, la culminacin de meses de contactos de diversa ndole, desarrollados paralelamente a las tratatvas
que dieron por resultado la firma de dicho acuerdo
internacional. Especialmente desde fines de 1966,
en que la Administracin norteamericana habra
adoptadq la resolucin de procurar atraer a los
soviticos a la mesa de negociaciones 19 , comenzaron a percibirse signos reveladores de una gradual
aproximacin al tema de las futuras conversaciones
SALT (Strategic Arms Limitations Talks).
En los Estados Unidos, dos factores obraron
comd principales impulsores de las iniciativas oficiales emprendidas en esa direccin. El primero
de ellos fue la aparente conviccin del Gobierno
del presidente Johnson de que deba estimularse
el dilogo diplomtico con Mosc, a pesar -o tal

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vez, precisamente, a causa- de la guerra de Viet. nam. Existe, en' afecto, amplia evidencia sobre los
esfuerzos promovidos desde la Casa manca, cuya
realizacin persegua el logro de ese objetivo. Otro
factor que debe haber influido tambin d~cisivamen
te en ese sentido fue el giro introducido en la can-era
armamentista nuclear por el desarrollo de los primeros sistemas estratgicos defensivos.
',
Toda innovacin tecnolgica en el terreno de
las armas nucleares est destinada a provocar un
nuevo impulso en el ciclo de accin y reaccin que
caracteriza la competencia militar entre las Superpotencias. En el caso de los sistemas defensivos, su
adopcin generalizada tendra previsiblemente un
impacto de vastos alcances que, en todo caso, no
reportara finalmente mayor seguridad para ninguna
de las partes y las obligara, en cambio, a incurrir
en incalculables gastos. Ese paso representaba, 8dems, una novedad que_,sin duda deba preocupar a
los estrategas norte~uri'~ricanos: por primera vez,
el aparato militar sovitico lideraba el proceso <le
cambio al introducir un nuevo tipo de arma es.Lratgica que, si bien era conocida en los Estados Unidos en el plano de la investigacin, no .entraba evidentemente dentro de los proyectos norteamericanos ms inmediatos.
Las posibles implicancias de este novedoso
desarrollo no escaparon, s1h duda, a la percepcin
del gobierno de Washington. En ese sentido, es interesante observar que la decisin de la .administracin
Johnson de promover resueltamente la iniciacin
de conversaciones bilaterales sobre la limitacin de
las armas estratgicas coincidi con las primeras medidas tomadas por el Congreso norteamericano hacia
la materializacin de un sistema defensivo nuclear
propio, las que eran a su vez reflejo de la creciente

31

30
.:

inquietud originada por el emplazamiento de proyectil(~S de ese caret~r en ias ptoximidades de Leningrado y alrededor <le :ivfosc.
Pasaran todava cnsi tres aos hasta el comienzo
de la negociaciones formales y dos aos y medio ms
hasta la concrecin de una acuerdo, pero la propuesta
de Johnson, unida i1 la disposicin sovitica <le explorar dicho tema signifb.iban ya un progreso evidente,
por cuanto era 1a primera vez que los dos pases
militarmente ms i;octerosos de la Tierra aceptaban
discutir aspee.tos quf! hasta entonces integr.::.ban el
mbito reservado de t:ndr; uno de ellos.
La origin;:ili<luct pr::;pia de esta situacin fue en
parte la causa de las demoras producidas tanto en
d perodo previo ;; la iniciacin de las conversaciones como durante s11 trnnscurso. Tratndose de un
lema completamuni<-' nuevo, fue preciso elaborar
Je;;de el principio J;l:.:i bases del futuro dih)go, prcnwviendo ante t.odG el an:ilisis y la discusin internos de los di:;tintos aspectos del problema, tarea
que, como es obvio, resultaba indispensable a fin de
poder definir las respectivas posiciones. Ms tarde,
los expertos de nna y otra parte debieron realizar
juntos el ne:.::esaric aprei-dizaje que les permiti
desarrollar un lenguaje comn, a partir del cual
fue posible entrar de lleno en los temas de negocia-

cin.
La reunin de Glassboro (Nueva Jersey). celebrada en junio de 19G7 entre el presi.dente Johnson Y. i;l
primer ministro Kosyguin, demostr que _lo!; .:ov1eiicos no se haban decidirlo an pbr la realizac10n de
conversaciones formuies, pero sirvi, segn se cree,
para motivar en loe niveles superiores de la cond~c
cin del Kremlin la resolucin de encara estud10s
ms profundos s0bn~ la materia.; En los m:ses que
siguieron a dicho encuentro, pudo apreciarse de

32

parte de Mosc una creciente receptividad a las propuestas norteamericanas, la que tuvo finalmente
expresin pblica en el discurso pronunciado ante
la Organizacn de las Naciones Unidas por el entonces Vieeministro de Relaciones E:xteriores Vasili
Kuznetsov, en mayo de 1968. El anuncio del aito
funcicmario sovitico de que su Gobierno estaba prepmado para negociar un acuerdo referente a la adopcin de medidas prcticas destinadas a limitar Y,
eventualmente, reducir los medios de transporte
de las armas nucleares, fue confirmado un mes m'1s
tarde por el canciller Gromyko, quier; 'rnanife ..;t
en una sesin del Soviet Supremo de la URSS tp~~
la sealada disposicin ch: examinar ese tema j~:ri
t;miente con el gobierno de Jos Estad0s Unidn:;
1:1bai-caba tanto ios aspectos "ofensivos" como los
"c.lefnsivos", incluyendo el p:roblema de los p10yectiies antibalsticos.
De esta manera, el presidente Johnson pude
anunciar poco despus, en ocasin ele la firma Je!
Tratado de No Proliferacin, que ambas partes haban acordado iniciar negociaciones sobre los mencionados aspectos de la limitacin de los armamentos nucleares. Segn qued convenido en suL;;guentes intercambios, la inauguracin de las ~onver
sacione:> SAL'r tendra lugar el 30 de septiembre
de ;;;se ao, en una entrevi1;ta a celebrarse en la Unin
Sovitica enL1e el Presidente norteamericano y e}
Primer Ministro Sovitico. Este acuerdo se concret,
al parecer, el da 19 de agosto y deba hacerse ?L!ico dos das despus, pero el da 20 las fuerzas del
Ejfo:cito Rojo, con la participacin de contingente;;
de Polonia, Hungra, Bulgaria y Alemai1ia Oriental,
irrumpieron en te;rtodo checoslovaco para poner
fin l experimento de liberalizacin emprendido por
e! igmen de Praga. Ante este hecho, la admmis

33

 tradn Johnson debi cancelar precipitadamente los

planes para el reforido anuncio, quedando interrumpido el proceso que, luego de pacientes esfuerzos';:
comenzaba a ponerse en marcha.
Nuevamente un hecho., si se quiere circunstancial y, en todo caso, ajeno a la esencia de las tratativas bilaterales vena a frustrar el incipiente dilogo entre las Superpotencias. Es imposible saber
si de no haber mediado la invasin de Checoslovaquia se habran realizado progresos sensibles en
la negociacin antes del cambio de gobierno en los
Estados Unidos. Sera un exceso de suspicacia pensar que la decisin de dar comienzo a las negociaciones haba sido motivada slo por el propsito de
demostrar al mundo la intencin de ias Superpotencias de contribuir a la limitacin de los armamentos
nucleares, conforme a la letra y al espritu del Tratado de No Proliferacin recientemente suscrito.
Antes liien, la evolucin operada en lns posiciones
de ambos gobiernos en Jos meses anteriores -a la
que hemos hecho referenci.a en el presente captulo- resultaba una clara indicacin del deseo comn de encontrar frmulas capaces. de moderar
la carrera annamentista nuclear entre los dos pases, cuyo costo resultaba cada vez ms oneroso.
Podan tal vez no estar dadas an ias condiciones
para un rpido avance en las conversaciones, pero
existan razones para creer en la sinceridad de ambos
protagonistas. As, mientras creca en los Estados
Unidos la preocupacin por el ritmo de desalTollo
del sistema estratgico sovitico y se intensificaba
el debate en torno de los probables alcaI)ces de la instalacin de bases de proyectiles antibalsticos
(ABM), en- Mosc se vean seguramente con igual
aprehensin los proyectos norteamericanos. En particular deba provocar honda inquietud en el Krem34

t-'.

~: '

..

lin la posibilidad de que el Congreso norteamericnno

aprobara la creacin de un vasto sistema del'ensvo
y se diera comienzo, de tal modo, a una nueva etapa
de expansin del podero nucleaI adversario, que
pareca relativamente estabilizado desde 1967.
Una circunstancia que habra de influir indudablemente en las decisiol!es polticas adoptadas en
ambas capital~s era el notable fortalecimiento estratgico de la URSS operado en la segunda mitad. de
esa dcada. Segn el informe rendido por el Secretario de Defensa McNamara ante el Congreso
de Washington, en enero de 1968, el nmero de
proyectiles intercontinentales soviticos se haba
ms que duplicado -de 340 a 720- en el lapso de
slo un ao 20 y, si bien ese total era todava inferior al del sistema estratgico norteamericano,
su rpido c.recimiento permita prever que, de no
mediar un cambio en dicha evolucin, este pa:;
superara a los Estados Unidos en ese terreno en
un plazo ms o menos breve. Aparte de las conclusiones que este hecho pueda haber suscitado en
ambas orillas del Potomac, es evidente que el logro
de una posicin prxima a Ja paridad estratgica
frente a su principal rival le daba a Mosc por primera. vez la posibilida,d de encarar las conversncones bilaterales en un pie de igualdad.
Por ltimo, es interesante mencionar que, alrededor de esa misma poca, los servicios de iyteligencia soviticos deben de haber llegado a determinar
-como lo hicieron los norteamericanos- que el
desarrollo de la cohetera en la Repblica Popular
China no haba seguido el ritmo anticipado, por
lo que probablemente pasaran an varios aos antes
de que sus proyectiles in~rcontinent~es p~~ien;~
constituir una amenaza digna de cons1derac1on.
Esta circunstancia, tericamente significativa para
35

los Estados U nidos (que haban justificado la inici<\dn de su sistema ABM sobre la base del citado
peiigro ), tena paru la LfftSS unn importancia mucho
mayor (en vista dd e::t::do de las relaciones bi!atera!::,;), reduciendo en eierta medida los incentivos que
h;.!ban motivado la ereccin de las bases antibalsticas soviticas.
Las elecciones presidenciales y el cambio de gohi1;rno en Jos E.~b<lo~ Pnidos contribuyeron a prolongar el impa.<>se originado por los referidos suce505 de Chccoslov.::quin, mmque ninguno de estos
acont.ecimientos lleg a interrnmpir totalmente los
contactos iniciados. Por el contrario, exist::> firme
evidencia de que la administracin Johnso!1 pro;;igui explorando b pu;;ihilidad de concretar ei proyc;ctado viaje a la URSS aun despus de los comicios
de noviembre de 1963 en los q~e ;result electo Richard Nixon. 2 El hecho de que esta actitud haya
~io co:rrespondid< pc11 iviosc, si bien pl!ede haberse debido en parte al deseo de; alejar la atencin
mundial de los sucesos de Praga, donstitua, en ltima instancia, una nueva prueba del inters sovitico
en continuar los contactos iniciados~
Esta posicin fue reafirmada ;expresamente, el
mismo da en que Nixon asumi la Presidencia,
nor medio de una declaracin del Ministerio de
Relaciones Exteriores sovitico en' la que se subraya la disposicin de discutir la limitacin recproca
de los armamentos estratgicos con el nuevo Gobierno. Es posible que la forma en que el Krernlin se apresur a exwriorizar su voluntad de dilogo fuera producto de ciert.o temnr con respecto al rumbo que
pudiera tomar Ja Administracin republicana, inquietud que no era totalmente infundada si se tenen en cuenta algunns de lns manifestaciones ex-

36

puestas por el candidato triunfante en el curso c.k la

c:.imp:1a electoral.
Es que, en efecto, dicho tema suscitaba en el flamante Presidente sentimientos visiblemente ambi'.'alentes. Por una parte, Nixon se haba pronunciado
en favor de la conduccin de negociaciones con Jos
adversarios tradicionales -en reemplazo de la "confronta<:in" del pasado-- y nada haca suponer que
el problema de las armas nucleares, tan importante
desde el punto de vista de las relaciones entre ambCJ:'i
pases, debiera quedar excluido de ese espritu gen:~
rnl de di;!ogo. Pero tarnbin es cierto que su preocu
paci11 DC.'r ia adopcin de una posicin miiitar fortalecida -ncluyendo, en principio, la insistencia
en el mantenmiento de Ja superioridad estratgica-- y su propsito de ligar el futuro de las conver~aciones SALT con los progresos que se lograran
en otras reru; de la vinculacin con Mosc, despertaba inevitables interrogantes con respecto a la
politka que pensaba llevar adelante, en definitiva,
el g1>bierno de Washington.
Hoy resulta claro que el nuevo equipo gobernante abrigaba serios reparos acerca de la forma en
que se haba procurado precipitar el dilogo en la
fase final de la administracin Johnson, los que
eran una consecuencia natural de su instintiva
desconfianza hacia las intenciones del Kremlin.
Pero la actitud de Nixon se hallaba, adems,
influida por ia prioridad que ste haba resuello
asignar a la solucin del problema de Vietnam.
Si, como pareca desprenderse de las proposiciones soviticas, la URSS tena verdadero intar{s
en negociar la limitacin de los urmamentos estratgic0s, este factor poda servir para lograr su eolnhonicin con el objeto de poner fin al conflicto
vict.namif.u y, eventualmente, promover la paz Lam-

37

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,1

~;~:{ -

bin en otrn.s zonas de tensin internacional como

. . el Cercano Oriente.
'
'
por ejemplo,
.', Este enfoque dio nacimiento al concepto del
lmlwge o vinculacin entre los distintos aspectos
de Ja relacin bilateral, que habra de convertirse
en el elernent.o ms caracterstico del perodo de
la distensin. Elaborada por ei Presidente electo
(con la colaboracin de su asesor, el Dr. Kissinger)
en las semanas previas a su acceso al poder dicha
poltica se basaba, segn expresa el propio' NLxon
en sus memorias, en la premisa de que la amplitud
Y superposicin de los intereses globales de los Estados Unidos y la URSS, resultado de su especial
condicin de "superpotencias nucleares competidoras", tornaba ilusorio cualquier intento de separar en compartimientos estancos las diferentes reas .
de importancia para estos dos pases. "Por lo tanto
-agrega- decidimos vincular el progreso en reas
de inters sovitico tales como la limitacin de las
armas estratgicas y el aumento del comercio, al progreso en reas que eran importantes para nosotros,
como Vietnam, Medio Oriente y Berln". 23
La posicin del gobierno republicano en favor
del linlwge qued definida, consecuentemente,
desde ei comienzo de su gestin, y fue precisamente
su insistencia en lograr la aceptacin de este principio por parte de la Unin Sovitica la causa que
ms contribuira a demorar la inauguracin de la
dtente, frenando las tendencias hacia el acercamiento recproco que haban tomado, hacia
final
de la dcada, inusitado impulso.
Tal determinacin no fue suficiente, sin embargo, para postergar por mucho tiempo la iniciacin
de las conversaciones SALT. A poco de subir al
poder, el nuevo Jefe de Estado se haba declarado
partidario de las proyectadas discusiones, siempre

el

38

'

~-1:':

y cuando ellas se realizaran dentro de un contexto

C~~ propicio y en la oportunidad adecuada. Sus mani1'' festaciones
sobre la importancia
resguardar la
relacin de .fuerzas con respecto a la URSS eran
' una clara reafirmacin de que, entre las aludidas
precondiciones, se inclua el objetivo de asegurar
que los Estados Unidos tuvieran el podero militar
necesario para respaldar una posicin negociadora
'firme (aunque se resolviera reemplazar la palabra
."superioridad'', utilizada durante la campaa electoral, por otra ms ambigua, "suciencia", para
hacer referencia a los trminos de la competPncia annamentista entre ambos pases). En consecuencia, no cabe dudar sobre las m~tivacones que impulsaron al Mandatario norteamericano a actuar resuelL . tamente en favor de la aprobacin legislativa de un
proyecto de instalacin de un sistema estratgico
defensivo -versin modificada del propuesto por
la administracin Johnson- y a promover, al mismo
tiempo, la realizacin de un estudio completo sobre
los diversos factores que deberan entrar en consideracin para la elaboracin de la eventual posicin
de su pas en las negociaciones propuestas. Estos
primeros actos de gobierno resultaban coherentes
con las expresiones antes sealadas, confirmando
la impresin de que, si bien Nixon no rechazaba
en principio la idea de discutir dicho tema bilat<"ralmente, la poltica trazada con relacin a la 'WRSS
asignaba preferente atencin al cumplimiento de
otros objetivos. Esta estrategia choc, sin embargo, con las ,crecientes presiones provenientes de diversos grupos que, actuando dentro y fuera del Gobierno, forzaron la iniciacin de dichas conversaciones antes de que se hubieran reunido las condiciones bsicas previstas por el Presidente. 24
La api;obacin por el Senado, en agost.o de

de

;~~-
.tr'.:

,,

1969, del mencionado sistema ABM -por la mayora de un voto-025 tuvo el efecto de acrecentar esas presiones hasta tornarlas prcticamente irresistibles para la nueva Administracin.
Por otra parte, es oportuno acotar que ese acto
legislativo sirvi ai mismo tiempo para estimular
el inters sovitico en la posibilidad de alcanzar un
acuerdo que frenara la nueva etapa de la carrera armamentista que empezaba a perfilarse. Otros factores, en especial e! deterioro de las relaciones con
China, obraron ~;omo incentivos adicionales con. ... d o a J)\~1oscu, en un decidido -aunque,
' por
v1rt1en
razones tctks.s, discret.o- propulsor de las proyectadas conve1s~~dcrn:s. De este modo, n difCl'Pi1~i.'.1 de
lo que haba sucedido bajo la presidencia de Johnson,
era ahora el Kremlin quien asuma la iniciativa, mostrndose induso di:;ptwsto, al menos exteriormente,
a aceptar ei !ritam:ento de otras cuestiones consideradas conflictivas desde el punto de vista de la
vinculacin en V<: ios dos pafaes.
En octubre de e::;e ao, a escac;os nueve meses del
comienzo del peror\o presidencial en los Estados
Unidos, se annnd que los representantes de ambos
pases se reuniran en Helsinki el da 19 de noviembre, a fin de encarar la "discusin preliminar" de los
temas que serfon objeto de las futuras conversaciones SALT. A esa primera reunin, de cinco semanas de duracin, S;.~guiran las negociaciones formales, inauguradas en Viena en abril de HJ70, que habran de prolonga.rs0 or espacioide ms de dos aos
hasta culmina con h, firma de los primeros acuerdos
de limitacin de lr,s armas estratgicas, realizada en
ocasin de la primera visita del . president{! Nixon
a Mosc, el 2 de mlyo de 1972.
Sin ent.Tar a an~,Hzar los pormenores de e;:;te proceso, cuyas altemati;as han sido descritas por nu-

40

'"

...:-l
.;

merosos y autorizados autores 26 , correspond~

mencionar algunas de las divergencias y dificultades
surgidas a lo largo de siete ruedas de negociaciones,
celebradas en las capitales de Austria y Finlandia.
El primer problema fue llegar a un entendimiento
sobre las clases de armamento cuya regulacin se
intentara por medio de los proyectados instrumentos bilaterales. La Unin Sovitica insisti primet~~
,mente en la inclusin de todos los sistemas capa. ces de alcanzar su territorio, definicin que hubiera
. abarcado a los proyectiles de alcance intermedio
estacionados en Europa, cuya finalidad, segn el
enfoque de ios pases occidentales, era defender
. a les e.liados de los Estados Unidos de un posible
ataque sovitico. Frente al rechazo norteamericano,
el Kremlin propuso discutir, en esa primera etapu,
solamente la limitacin de las armas defensivas,
manlt~ni0nc.iose firme en dicha posicin hasta mayo
de 1971, en que se logr un acuerdo por el cual ias
pmt,!s resolvan concentrarse en la negociacin de
un tratado permanente destina.do a regular dichas
armas y, al mismo tiempo, de "ciertas medidns
con rnspecto a la limitacin de las armas estratgicas ofensivas".
Este hecho es ilustrativo de los obstculos qt11}
debiernn sortear los negociadores en el curso de
este proenso, derivados principalmente de la asimetra existente entre los respedivos sistemas estratgkos y, en particular, del contraste entre los concepLH y prioridades polt.ico-militares prevalecientP.s c11 cada pas; del distinto grado y ritmo de J2sarrolio de sus arsenales nucleares y de h diversiclad
de: factores geopolticos que confluyen para configurnr en ambos una realidad nacional distinta,
as como objetivos muchas veces diferentes. La

41

sealada asimetra contribuy a aumentar la natural complejidad tcnica de las cuestiones debatidas.
En ltima instancia, la dificultad fundamental
consisti en encontrar una equivalencia mutuamente
aceptable entre la capac~~ad y potencia de l<?s sistemas estratgicos propios; estableciendo consecuentemente el lmite que se pretenda fijar a su desarrollo futuro. En ese sentido, el control de los sist.emas
defensivos ofreca menos problemas pero no conformaba plenamente al gobierno de Washington, que insisti en la necesidad de limitar tambin, en alguna
medida, las denominadas armas ofensivas.
Probablemente, tales obstculos no habran podido ser superados -como no lo fueron durante un largo perodo del proceso de negociaciones- de no haber
mediado en ambos lados una decisin poltica de buscar el entendimiento, inspirada en consideraciones que
excedan la preocupacin en torno de la expansin de
las mmas nucleares, a que hemos hecho referencia en
el presente captulo. Las aludidas motivaciones merecen un anlisis ms detenido, pues son el tema esencial
de la presente obra, y sern por lo tanto examinadas en
las prximas pginas. Mientras tanto, baste subrayar
que, con prescindencia de los mritos que puedan atribuirse a las citadas negociaciones desde el punto de vista del control de la carrera armamentista, es evidente
que este proceso jug un papel principal como precursor del intenso dilogo que habra de desarrollarse entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica a partir de
mayo de 1972. El nacimiento de esa voluntad de
acuerdo fue el factor decisivo que no slo posibilit la
feliz culminacin ele la primera etapa ele las conversaciones SALT sino que marc asimismo el comienzo
de una poltica de. cooperacin recproca cuya amplitud no tena precedentes en la historia de las relaciones norteamericano-soviticas.

42

CAPTULO IV

LA POLTICA DE LA ADMINISTRACIN
NIXON FRENTE A LA URSS

Motivaciones y objetivos
Al produirse el ascenso de Richard Nixon a la
presidencia de los Estados Unidos, en enero de 1969,
parecan estar. dadas las condicone9 necesarias para 1.ln
progreso sstenido hacia el pleno logro de la distensin
internacional. En los aos transcurridos desde la Crisis
de Cuba haba ido desarrollndose e1 dilogo en tprno del problema de las armas estratgicas, producto
de la preocupacin con que Washington y Mosc
contemplaban las posibles consecuencias de su aparente incapacidad de poner fin a la constante expansin de sus arsenales nucleares. Asimismo, el abandono de las posiciones ms extremas de la "guerra
fra" y el surgimiento de tendencias hacia la crc:J.cin de un mundo multipolar, en el que la cons~
lidacin de nuevos centros de poder ira disolviendo
la antigua divisin del escenario internacional en
dos polos polticos absolutamen~ op_uestos, fue
inspirando en ambas Capitales un mteres cada vez
(;}'." mayor no slo en la continuacin del dilogo ini.
ciado sino en su eventual ampliacin a otros aspectos
en los que la cooperacin bilateral poda resultar sumamente beneficiosa.
!~!

43

Sera incon-ectc afirmar que la tradickinal rivalidad norteamerieano-i;ovitica haba disminuido

o que hahfo cambiado el carcter adversario de
las relaciones entre los respectivos campos id~ol
gcos. Subsistan, por cierto, reas de conflicto
en las que el enfren<;;:,.miento directo entre las dos
Superpotencias em siempre un peligro subyacente.
Pero con excepcin de Vietnam y el Cercnno Oriente, ninguna de ellas re\csta caractersticas realmente
importantes, y, an tf esas dos regiones, la situacin
no constitua razonuliiemente un obstculo serio para
la iniciacin de negociaciones con miras a lograr un
m1iyor entendimieniu.
ei Cercano Oriente el conflicto continuaba biente, pero nda indicab:t. nor c1
momento, la probabilidad de un nuevo e~t'allido
blico. La derrota fu-abe haba sido demasiado apiastante, descartndose la posibilidad de un intento inmdiato de los pases afectados de recupemr militarmente los territorios ocupados por Israel. En el
problema de Indochina, luego de la resoiucin del
presidente Johnson en 1968 de suspender los bombardeos .al territorio de Vietnam del Norte, haban
comenzado las conversaciones en Pars entre los
participantes en la lucha, supuestamente destinadas
a alcanzar la pa7. en esa regin.
En su programa lectoral, Nixon haba prometido
reemplazar la confrontacin por la negociacin en las
relaci~mes con los pases comunistas. Este concepto,
repetido a lo largo de la campaa poltica de ese ao
fue subrayado en su discurso inaugural, en el que s~
ocup de destacar ta.>nbin que las "lneas de comunicacin" de su gobierno estaran abiertas a todas
las naciones, sin distincin. En cuanto al otro. protagonista principal de las eventuales negociaciones,
baste por ahora sealar que e::cistan claros indicios
de que el Kremlin ho consideraba ya la f,'llerra de

En

44

ViBtnam como un obstculo capaz de impedir el

mt!jorn.miento de ias re1adones con los Estados Unidos. 2 '1
Diversos factores de orden internacional impu1sab:m, como hemos sealado, esa especial voluntad
de <lilcgo, inclinada hacia el formal abandono de
los conceptos y actitudes cai-actersticos del perodo de la "guen-a fra", los cuales, en las condiciones
presentes, parecan cada vez ms inadecuados parn
regir las relaciones entre las dos Superpotencias.
Pero, adems, se daban en e1 plano interno de los
Estados Unidos circunstancias adicionales que estimull:!.ban la bsqueda de nuevas frmulas de convivencia con los adversarios tradicionales y reforz~
ban la percepcin, compartida por la nueva Administrncin, de que una poltica de distensin frente
a la URSS era la que mejor servira a sus intereses
nacionales. La guerra de Vietnam haba tenido efectos devastadores en el cuerpo poltico norteamericano, disolviendo la unidad de propsitos que haba
distinguido al pueblo de esta nacin en anteriores
confrontaciones. Una de sus consecuencias ms notorias haba sido el surgimiento de la Nueva Izquierda
en la segunda mitad de la dcada, que convulsion
especialmente a la vida universitaria dei pas y plante abiertos desafos a sus autoridades. Aparte de
las huellas que esas expresiones de rebelin dejaron
en los sectores dirigentes, sorprendidos por la mag: nitud adquirida por el movimiento de protesta,
. la prolongacin de la guerra dio nacimiento en lu.
poblacin a una sensacin general de cansancio,
junto con un profundo deseo de alcanzar pronto
la paz y de evitar, en lo futuro, la posibilidad de
que los Estados Un:dos se vieran envueltos nuevamente en conflictos locales librados en otras
partes del mundo.

).~!;t~~%11t! i~ / :
"! . ~' ' }. .

....

La .. administracin Nixon hered, por lo tanto,

una situacin cargada de temores y desconfianzas,
e~ la que las tendencias neoaislacionistas y el sent- .
miento que se ranifestaba en el propio Congreso
l'_Taci~nal hac~an muy difQ.l llevar adelante una poltica mternac10nal activa. Dadas estas condiciones
deba encontrarse la forma de instrumentar un~
ac;ci.n diplomtica que,' sin abandonar el rol protagomco que correspondia naturalmente al pas en la
pol~tica mundial por su condicin de Superpotencia,
tuviera en cuenta las limitaciones impuestas por los
factores antes mencionados.
El reconocimiento de que, por encima de consideraciones subjetivas, las circunstancias por las que
atravesaba el pas determinaban una disminucin'
del podero y la influencia norteamericanos, gui
los primeros pasos del nuevo equipo gobernante.
En el primer ao de su ges.tin quedaron claramente
delineados los principios que recibiran el nombre de
"Doctrina Nixon" 28 y, a partir de ese momento,
el concepto del low profi/e pas a ser el rasgo distintivo de la poltica exterior norteamericana. Ambas
posturas, complementarias entre s, impiicaban en
su conjunto un evidente retroceso con respecto al
activismo diplomtico y militar de la dcada anterior.
En consecuencia, no es aventurado afirmar que
la P<?ltica de la dtente adoptada finalmente por
el . gobierno de Washington respondi a la toma de
conciencia de su propia debilidad. Su justificacin
filosfica parta de la creencia -expresada por el
entonces Asesor de Seguridad y ms tarde Secretario
de Estado Henry Kissinger, as como por otras personalidades oficiales- de que el poder norteamericano haba comenzado su declinacin, coincidentemente con la irrupcin de la Unin Sovitica en el
escenario mundial con atributos de potencia en plena

46

[~~;.:_: '

i~:;r expansin. Esta apreciac1on llevaba a la conclusin

de que resultaba imperioso para los Estados Unidos

procurar moderar la conducta sovitica mediante la
tr: creacin de u'na red de intereses compartidos basa;;> dos en la colaboracin recproca, que desanimaran
. ' ' la natural tendencia de Mosc de buscar ventajas
unilaterales, hacindole ver los beneficios que po.; "' dran derivarse del mantenimiento de una relacin
i >,
fundada en la cooperacin y el respeto mutuos.
En sntesis, variaban los mtodos, pero el obje;; tivo segua siendo el mismo: contener la ex pan<
sin del poder y la influencia soviticos. Aunque
~): . la idea que inspiraba dicho cambio pudiera pare''r
cer derrotista, implicaba, en el fondo, una adap. tacin realista a las condiciones en que deba <lesenvolverse la diplomacia norteamericana en esta
nueva etapa. En el orden interno, la experiencia
de Vietnam haba estimulado el disenso y Ja desc.onfianza de la opinin pblica hacia las acciones del
1::1' Gobierno, as como un sentimiento generalizado
'.):
de oposicin' al uso del poder militar en apoyo
~;;.
de objetivos polticos. En el plano externo, la pari' dad estratgica con la Unin Sovitica, los problemas monetarios y, en general, la disminucin le
.
!~
su influencia en el mundo imponan nuevos lmites
J/ a la capacidad de accin de Washington.
.
Dadas esas condiciones, la poltica de la admi:;; nistracin Nixon tuvo el mrito de reconocer esas
limitaciones y procurar compensarlas mediante la
4.'
'
adopcin de. una postura diplomtica activa en
aquellas reas consideradas prioritarias del punto de
;.; vista de la seguridad nacional. Partiendo de la reali
'W . dad presente, que determinaba una retraccin del
._:'
:~~';

ui :

1: 1

.+

: _:tl1:.! ~.,: poder~o

' .11

,,~;'

militar estadounidense, se adopt una

posicion de menor visibilidad (low pro file) en las
manifestaciones de esa capacidad, a fin de evitar com-

47

1cfli-

prometerla en acciones que pudieran exigir un esfuerzo continuado, para el cual el pas haba demostrado no estar preparado.
No cabe duda de que dicho enfoque reflejaba
el sentimiento predominante en la opinin pblica
norteamericana. Sin t!mbargo, la originalidad de
la poltica exterior emprendida por Nixon consisti en contraponer a ese repliegue militar un nivel ms intenso de iniciativas diplomticas, particularmente frente los pases comunistas, procurando generar el conser.so pblico que diera sustento interno a ese nuevo papel internacional de los Estados
Unidos. De ah que fuera el Gobierno de este pas
quien, una vez decidido el curso a adoptar frente a
la URSS, asumiera la responsabilidad principal en
la tarea de elaborar la metodologa y establecer
poco a poco los akances de la nueva relacin, contribuyendo asirnismo a la creacin de una mstica
especial en torno del incipiente proceso de la d-

.1

tente.
Segn expresa Kissinger en sus memorias, ningn
otro tema ocup ms la atencin del Presidente
electo durante el perodo previo a hacerse cargo de
sus funciones que <~t problema de las relaciones
con la URSS, de tal modo que, al iniciarse el primer perodo de la Administracin republicana,
Nixon tena una idea clara de los objetivos que
deban guiar la accin diplomtica norteamericana
frente a aquel pas. Ante todo, habra menos preocupacin por a "atmsfera" y una mayor concentracin sobre la "sntlst.ancia" de la vinculacin. La
resolucin de las diferencias existentes exigira el
anlisis concreto de los motivos de tensin antes
de que fuera posible pensar en la realizacin de entrevistas a nivel dz Jefes de Estado. Asimismo, se procurara estimuhr la moderacin sovitica mediante

.......

.~S:
.'

48

~i~~.

Jif..

el ofrecimiento de incentivos y penalidades, segn

fuera la conducta del Kremlin. La dtente, expresa
el ex Secretario de Estado, no podra sobrevivir a
la constante bsqueda de ventajas unilaterales Y
a la explotacin de las zonas de crisis; deba basarse,
en cambio, en el principio de la autolimitacin recproca. Por ltimo, el progreso hacia el logro de la
distensin, para ser verdadero, tendra que realizarse en un "ancho frente'', que comprendiera tanto
las cuestiones polticas como las militares Y tuviera
en cuenta los eventos producidos en distintas partes
del mundo. 29
La estrategia ideada supona la realizacin d::
un anm!io examen de todas las cuestiones en las que
ambos. pases sustentaban posiciones encontrada~,
pero w1enLualmente conciliaules; y de aquellas reas
en las que poda esperarse hallar bases comunes para
la cooperacin. No se trataba ya de buscar simplemente campos de posible beneficio mutuo, sino de
utilizar todos los recursos disponibles para comprometer a la Segunda Superpotencia, no solamente en
la solucin negociada de las diferencias sino tambin
en Ja creacin de una red de intereres compartidos
que diera estabilidad a la relacin bilateral Y en ~a ~:1e
el progreso que se lograra en un rea de negociac1on
diera impulso al avance en otras.
Vale la pena transcribir un prrafo del informe
del entonces Primer Mandatario norteamericano,
presentado al Congreso en mayo de 1973, p~r9ue
expresa c.li:iramente el enfoque que caracterizo a
dicha estrntegia:
" ... decidimos segur ciertos principios en nuestra pol
tica hacia la Unin Sovitica. Entraramos en negociaciones concretas destinadas a producir acuerdos especficos tanto donde existan diferencias como donde cru

49

 ;L'. ,

~:::,!'

posible la cooperacin. Trabajaramos con Mosc a lo

ancho de un amplio frente, en la creencia de que del
progreso en un rea inducira al progreso en otras. A "Jtravs del impulso acumulativo (producido por el lo
gro) de acuerdos indiviquales buscaramos dar origen
a intereses creados de ambos lados en la moderacin
(restrai11t) y el fortalecimiento de la paz. Pero este proceso requerira una reduccin de las maniobras tcticas
de uno a expensas del otro, en favor de nuestro inters
compartido de evitar una colisin cnlamitos:i, de bene
ficiarse con la cooperacin y de construir un mundo
m~ estable."

Como puede apreciarse, la poltica de la nueva

Administracin no se basaba en principios subjetivos o idealistas sino en una postura eminentemente
prctica. En efecto, Nixon reconoce en el mismo
mensaje ''.las duras realidades de la oposicin ideolgica, la rivalidad geopoltica, la existencia de alianzas competitivas y la competencia militar". 30 Basndose sin duda en la experiencia de las dos dcadas anteriores, sostiene que las afirmaciones de
buena voluntad o las variaciones transitorias en el
clima de las relaciones no son suficientes para eliminar esas "duras realidades". La historia de todo
el perodo de posguerra haba demostrado ciertamente que las sucesivas mejoras registrada.5 en la
"atmsfera" de dichas relaciones carecieron del
sustento necesario para sentar las bases de un cambio
perdurable.
Tampoco poda confiarse simplemente en el
supuesto inters compartido de preservar la paz,
aun cuando el tremendo poder de destruccin acumulado por ambas Superpotencias pareciera razn
suficiente para impulsarlas a evitar los riesgos de
una conflagracin nuclear. Este aspecto no pasa

50

~:)-.:;: inadvertido e~ las referencias del entonces Presi

~f;:
;~'

dente pero su mensaje reconoce implcitamente

que ~sa circunstancia no basta para promover la
;'{'.,.paz, mucho menos para asegurarla. Deba por. ~so
estimularse el inters del Kremlin en beneficios
ms concretos de modo que la perspectiva <le
'
.,
su obtencin o las ventajas de su conservac1on
' obraran como factores moderadores de la conducta sovitica en otros campos y' por ende, como in~~ centivos para el mantenimiento de la paz.
'I
, Estas ideas definen la nocin del linkage o
" vinculacin entre las distintas reas de posible enten;<dimiento, sin duda el aspecto ms novedoso de la
.l:'. poltica ensayada por la administracin Nixon.
Segn se expresa en el prrafo antes transcrito,
L'
dicho concepto parta de la confianza en que el prolf~~:
greso en un sector de las relaciones con la URSS
,3 inducira al progreso en los otros. Ms crudamente
l-- expuesto, signjficaba que Mosc sera premiado cpn
r
concesiones en los campos de su inters y, a la in:f'; versa, se le denegaran posibles beneficios, ~egn
i\(,: fuera su co:r:nportamiento en aquellas cuestiones
k de primordial importancia para Washington, como e!
problema de Vietnam o la situacin en el Cercano
Oriente.
Es verdad que, tal como fuera enunciada inicialmente, la idea de la correlacin de intereses poda
parecer simplemente una manifestacin lgica del
propsito de extender a nuevas reas el alcanc~ de
la relacin bilateral, en contraposicin con la casi ex"
elusiva preocupacin por la confrontacin militar que
'; haba caracterizado hasta entonces a las negociacio;;:
nes entre ambos pases. En cierto modo, poda ser
vista tambin como una prolongacin de la fiioso;i_ fa que anim la poltica de creacin de vnculos
;,
(bridge building o peaceful engagement) con los
.~
'1;i
"\;
51
1.:

m:'

fr

-:)

d) ~

pases de Eurnp\ Oriental en tiempos de la Administracin demcrata, segn la cual el incremento de

los lazos econmic01: y comerciales deba conducir
naturalmente a una posicin de influencia y al establecimiento de rdaciones ms cordiales con los
Gobiernos comun::itas de esa regin. Sin embargo,
en ambos c<L~os faltaba ei elemento condicionante
aportado por el linfwge, pues aun en el segundo de
dichos supuestos, ei mejoramiento de los contactos
polticos era una consecuencia esperada, pero no
dependa necesarbmente de los avances que se efectuaran en el terreno econmico. Por otra pmte, Nixon
sostena claramente que el progreso en el campo poltico deba preceder, y no ser el resultado del desarrollo de las vinculaciones econmicas. 31
En sntesis; la id.::;a de "trabajar a lo ancho de un
amplio frent~~ de negociaciones" era nueva en la conduccin de hs relaciones entre los Estados Unidos
y la URSS, y, aceptado ese punto de partida, derivbase como corolario lgico la conclusin de que el
avance en un sector de dichas relaciones estara condicionado el progreso que se realizara en ios otros.
Adems, pronto result evidente que la cooperacin
econmica jugara un papel clave dentrc de este
esquema, en visu1 dei inters s0vitico en lograr el
acceso a la tecnoioga y a los crditos norteamericanos.

52

CAPTULO V

EL lNTERS DE LOS PASES COl\IUNISTAS

EN LA COOPERACIN ECONMICA
CON OCCIDENTE

Sera difcil poder exagt~rar la importancia que

tuvo el inters de los pases comunistas en la cooperacin econmica con Occidente como factor gen(;rador de la dtente. Evidentemente fue se el
motivo determinante, ms que ningn otro, del
,riro operado en la poltica exterior sovitica a comienzos de la dcada de 1970, y tuvo una influencia decisiva en la evolucin d las relaciones entre
Estados Unidos y la URSS en el lapso que estamos
examinando.
Para comprender el peso que ejerci este factor
sobrr: muchas de las decisiones polticas adoptadas
por las naciones del Bloque Sovitico al comienzo
de ese perodo, es preciso referirse, aunque sea
someramente, a las dificultades que venan experimentando las economas de dichos pases en los
aos preceJentes.
En :fecto, hacia 1960 habanse manifestado
los primeros signos de una progresiva disminucin
del sostenido ritmo de crecimiento tpico de lar;
econom fas socialistas en l primera etapa posterior

5:::;

a la Segunda Guerra Mundial, atribuibles a la existencia de problemas estructurales que amenazaban

con frenar su evolucin futura. Aunque con dife~
rentes particularidades, todos los pases del Bloque
enfrentaban deficiencim; en el sector industrial,
que tenan origen en la falta de innovacin y progreso tecnolgico y alejaban cada vez ms las posibilidades de reducir la brecha que los separaba
de las naciones desarrolladas de Occidente. Dichas
fallas se reflejaban principalmente en la baja calidad
de sus manufacturas, las crecientes dificultads para
elevar los ndices de productividad v en general, en
la ineficiencia que caracterizaba a sus procesos industriales.
Estas circunstancias dieron origen a los diversos
planes de reforma emprendidos por los gobiernos
del rea con el fin de racionalizar y descentralizar
las economas nacionales y lograr por esa va el mejoramiento de la produccin. La extensin de dichas
reformas vari de un pas a otro, bajo la influencia de consideraciones no slo econmicas sino polticas, pero el debate originado en torno de las diversas propuestas estimul en todos ellos la toma de
conciencia sobre la magnitud de los problemas que
limitaban sus posibilidades de desarrollo.
Finalmente, los condicionamientos de tipo ideo~
lgico y poltico pesaron ms que los razonamientos de carcter prctico, especialmente en la URSS,
donde el temor a los riesgos que podran acarrear
las reformas econmicas desde el punto de vista de
la cohesin del sistema frustr las innovaciones
propuestas. Parece evidente que los dirigentes del
Kremlin llegaron al poco tiempo a la conclusin de
que muchas de las medidas emprendidas ponan en
peligro ia efectividad del control poltico interno de

54

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m:'.
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los regmenes comunistas y amenazaban, al mismo

tiempo, la hegemona sovitica 'en Europa Oriental.
Sin embargo, el impulso reformista que sacudi
al Bloque Sovitico, adems de introducir ciertos
elementos de diversidad entre sus miembros, dej
como saldo un nuevo inters en la vinculacin econmica con Occidente. Con el propsito de hallar
formas de incentivar sus producciones nacionales,
muchos gobiernos del rea haban comenzado a ex.
pandir sus lazos comerciales con los pases capitalistas. Habiendo fracasado las reformas internas,
esta apertura hacia el Oeste se tomaba ms imperiosa, pero se hallaba limitada por la propia ineficiencia de las economas socialistas.
Esta situacin presentaba caracteres ms sr.rios
en la mayora de las naciones de Europa Orie"ntal,
en donde la bsqueda de nuevos mercados er" vista
como una necesidad particularmente urgente. La
posicin cmoda de los primeros aos de la posguerra, cuando sus industrias abastecan casi exclusivamente al poco exigente mercado sovi~tico,
haba contribuido a la ineficiencia de sus produc
ciones. La ausencia de competencia de cualquier tipo
-tanto internamente como en el exterior- condujo irremisiblemente al estancamiento, reflejado
en los altos costos y la mala calidad de sus productos. Por otra parte, la abundancia de mano de obra
permita seguir aumentando la produccin sobre la
base de un mayor influjo de este factor, pero demoraba la renovacin de los equipos industriales y la
consiguiente modernizacin tecnolgica. Dicha modernizaci6n, que comenzaba a ser reclamada por los
propios mercados internos y resultaba indispensable para poder competir en el exterior, slo poda
provenir de los pases industrializados de Occidente,

55

:;obre todo una vez ab11ndonadas las reformas econmicas ms ambidcsas.

Las necesidades apuntadas resultaban ms acuciantes en las economas ms desarrolladas de esa
regin, especialmente Pll aqullas, como las de Checoslovaquia y Alem:tnia Oriental, donde comenzaba a hacerse sentir la escasez de mano de obra
y cuya dependencia de las ventas al exterior era
ms acentuada. Pero es preciso subrayar que las demandas en favor <le una rpida modernizacin se
hacan or en toda la rbita sovitica y la<i ventajas
de la cooperacin c~on Occidente pasaron a ser comnmente aceptadas como el medio ms idneo
de estimular las economas nacionales y superar el
atraso ya sealado.
La situacin era algo derente en la URSS, por
tratarse de un pas menos dependiente de su comercio exterior y cuyos dirigentes se sienten menos.obligados a responder a los reclamos de la poblacin.
P.ero all tambin se evidenciaba la falta de innovacin autogenerada, propia de los sistemas socialistas, la cual perpetuaba el atraso tecnolgico que
separaba su economa de los niveles alcanzados en
Occidente. 32
Hasta la dcada de 1950, la Unin Sovitica haba podido beneficiarse de su condicin de "recin
llegado" a la era industrial, aplicando sus enormes
recursos naturales y el ahorro forzoso de su poblacin al desarrollo econmico, valindose, al mismo
tiempo, de las ventajas de poder incorporar aquellas
tcnicas y experiencias ya probadas por lo:; pases
capitalistas que mejor se adaptaban a sus necesidades. A partir de ese perodo, sin embargo, la utilizacin de este mtodo comenz a mostrar sus limitaciones, en la medida en que se acentuaba la com,--

G6

plejidad de su economa y se aceleraba el ritmo de

evolucn tecnolgica en los pases de Occidente.
Los primeros intentos de desarrollar t1na vinculacin econmica ms estrec.ha con Occidente
-incorporando las relaciones de ese tipo dentro
del concepto de la "coexistencia pacfica"- tuvet.~ 'ron lugar bajo el rgimen de Khruschev. Y a en esa
t.
~,
oportunidad, el motivo detrs de la iniciativa s<1.: vitica haba sido el deseo de eliminar rpidamente
:~;: la disbmcia que separaba a dicho pas de las principales naciones industriales en el ritmo de crecimiento tecnolgico, a fin de cumplir con las pro;- mesas de sobrepasar econmicamente a los Estados Unidos antes de 1980. Aunque el fin pueda
parecer ms ambicioso, debido a la proverbial
exhuberancia del entonces Jefe Mximo de la URSS,
mtodo era el mismo: tratar de resolver los problemas derivados de fallas estructurales del sistema
comunista mediante la introduccin de tecnologa
occidental. 33
Estas tendencias continuaron manifestndose bajo
el gobierno que sucedi a Khruschev, resultando en
cierta intensificacin de los i:;:ontactos comerciales
con Europa Occidental y con el Japn. Pero la
ansiada "cooperacin econmica" con los Estados
Unidos -nico pas en condiciones de satisfacer
.plenamente muchas de las necesidades soviticascontinu siendo frenada por factores de tipo esencialmente poltco.
Parece en cierto modo irnico que la demanda
de tecnologa occidental en los pases comunista;;
sea motivada precisamf.!nte por las exigencias ele
la competencia con Occidente. Esta .puja ha creado
necesidEdes que, lejos de atenuarse, se han visto
acentuadas con el transcurso del tiempo, mientras
que los mtodos tradicionalmente utilizados por
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57

dichos pases para l incorporacin de tecnologa

extranjera (copia de modelos, estudio de las publi""
caciones tcnicas, obtencin de secretos industriales, etctera) han resulta?o cada vez ms inadecuados para satisfacerlas.

Estas razones impulsaron a dichos pases a intentar las reformas internas ya comentadas, las que
sin embargo no surtieron los efectos esperados. 34
En todo caso, stas fueron dejadas de lado antes de
finalizar la dcada, aunque por razones que, segn
hemos visto, estaran ms ligadas a la poltica que a
la economa. A partir de entonce;;, la Unin Sovitica y, consiguientemente, los dems pases del
Bl.oque parecieron cifrar todas sus esperanzas en la
cooperacin con Occidente.

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CAPITULO VI

EL APOYO SOVITICO A LA DISTENSIN

Motivaciones y objetivos

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58

Como se desprende de lo expresado en las pginas precedentes, el inters econmico

fue el factor
1
primordial que impuls a Mosc -y a los dems gobiernos del Este- a intentar mejorar sus relaciones
con el. mundo occidental. Con 'matices diferentes,
en todos los pases del Bloque Spvitico se perciU<'l!la necesidad de adoptar medida> que consiguieran
estimular el desarrollo de sus economas ante los sntomas de progresivo estancamiento que comenzaban a manifestarse.
:
. En la URSS, el Plan Quinquenal que deba
iniciarse en 1971 proyectaba vai;tos avances en ]a
modernizacin de la industria, el ii.umento de la productividad y- la provisin de bienes de consumo,
pero la realidad indicaba que, sin la ayuda de la
tecnologa y los crditos de Occidente, las ambiciosas metas propuestas seran absolutamente inalcanzables. Las dificultades . de la agricultura, agravadas
por la mala cosecha de ese ao, significaban un elemento adicional de preocupacin para los dirigentes del Kremlin. En tales circunstancia~. se tomaba ms urgente la obtencin de la cooperacin
occidental, mientras se ampliaban en la mente de
59

los planificadores soviticos !os llmites de su eventual alcance.

Naturalmente, otros factores habran de influir
tambin en la polca de Mosc. El logro de una posicin de paridad stratgica con los Estados Unidos en el terreno nuclear y de mayor peso en el plano internacional ivitaba a considerar la conveniencia de crear condi::iones de estabilidad, tanto en la
competencia mi1it'1.r como en las relaciones polticas con aquel pas. Aparte de la ventaja de poder dedicar ms recnrsos al desarrollo econmico interno,
este paso tcndrfa consecuencias igualmente beneficiosas desde cl.punr.o de vista de sus planes de expansin poltica, por cuanto la accin diplomtica sovitica se vera posiblemente facilitada -como en
efecto ocurri-- dcntro de una situacin general
de alivio de la tensin, mientras que el reconocimiento formal de :'ill recientemente adquirida igualdad
militar con la Primera Potencia Mundial ayudara
a consolidar su nuevo status internacional, coadyuvando a la obtencin de dichos objetivos.
En Europa, el rei:;urgimiento econmico de los
pases occidentaie:; planteaba nuevos problemas a
la diplomacia soviica. Muchas de las iniciativas
ensayadas por la U RSS en este perodo -incluyendo la mayor predisposicin hacia el incremento
de los vnculos con los pases capitalistas- respondan, en efecto, a preocupaciones polticas inspiradas por el aumento de la prosperidad econmica
de Europa Occidental y el creciente desequilibrio
entre los niveles de vida de esa regin y los del rea
comunista.
Esta motivaci6n result clara, por ejemplo,
en la a,ctitud asumida con relacin a Francia a partir
de la !visita del general De Gaulle a Mosc en junio
de 19.66. Aparte de los beneficios econmicos que

60

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pudieran derivarse, una de las razones principales

del ncercam1ento iniciado con dicho pas habra
sido el deseo de evitar la formacin del eje franco&lemn, que ya se perfilaba dentro de la Comunidad
Econmica Europea como consecuencia de la creciente complementacin recproca desarrollada entre
Pars YDonn, e introducir un factor de divisin entre
los miembros del Mercado Comn, cuya creacin
wgua siendo un motivo de inquietud para p1
Kremlin.
Fundamentalmente, la accion exterior de la
Unn Sovitica persegua la finalidad de contrarrcstar los esfuerzos norteamericanos destinados a fortlecer la integracin econmica y miiitar entre
los pases cte la OTAN y hacer frente a las posibles
consecuencias del resurgimiento alemn. Por eso
podra afirmarse que la nueva predisposicin mani:
festada hacia el incremento de los lazos econmicos co~ las naciones industrializadas de Europa
responcha, en parte, al objetivo de debilitar la hegemonfa norteamericana e impedir ia consolidacin
de la unidad de Europa Occidental, utilizando parn
ello lu ahaccin que ejerca en muchos crculos comerci!es europeos la posibilidad de acceder con sus
prodt:ctos al enorme mercado socialista. Esa predisposicin se reflej, por ejemplo, en el otorgamiento
de mayor libertad a los pases del COMECON para
entrar en acuerdos con empresas privadas europeas,
los cuales en algunos casos prevean la comercializacin en Occidente de parte de la produccin resultante de esasjoint ventures.
En sntesis, no es extrao que, en vista de las
tendencias hacia un mayor contacto con el ren
comu:1ista que surgan en la mayora de las naciones
de Emopa Occidental, los dirigentes soviLicos hayan
pens~.1do que resultaba ventajoso estimular esr,

61

corriente como una forma de alejar a dichos ;pases

de la hegemona de los Estados Unidos. Por o~a
p:ute, una vez que hubo aceptado la realidad de 'fa
existencia de la Comunidad Econmica Europea,
Mnsc pas probableme"nt.e a co11siderar la perspectiva de establecer relaciones comerciales ms
amplas entre esta asociacin y los miembros del
COMECON, no slo como un hecho auspicioso desde
el punto de vista del desarrollo de las economas socialistas, sino, asimismo, como una forma ms de intentar profundizar las diferencias que comenzaban a
manifestarse ntidamente entre los intereses econmicos europeos y los norteamericanos. Un enfoque
similar habra de aplic~se a las relaciones con Japn.
Por ltimo, cabe sealar que uno de los objetivos ms largamente ambicionados por el Kremlin
era la convocatoria de una asamblea paneuropea
que confirmara la divisin poltica surgida de la
Segunda Guerra Mundial e, implcitamente, el dominio sovitico en Europa Oriental. Este proyecto
haba sido propuesto por primera vez en 1954, en
la reunin de ministros de Relaciones Exteriores
de Berln, y reiterado el ao siguiente por el entonces Primer Ministro Bulganin. Cay luego en el olvido durante alrededor de una dcada, para r~surgir
en la forma de una iniciativa presentada en las Naciones Unidas por el Ministro de Relaciones Exteriores Rapacki, de Polonia, tendiente a reunir una
conferencia que considerara el establecimiento de
una zona desnuclearizada en Europa Central y un
pacto de no agresin entre la OTAN Y el Tratado
de Varsovia. Nuevamente, la intencin detrs de
esa propuesta parece haber sido frenar la creciente
integracin de Alemania dentro d la Alianza Militar Occidental, simbolizada en esta oportunidad por
el proyecto norteamericano de creacin de una Fuer-

62

. za , Multilatera! en Europ({, que dara a : pas,

segun los . temores soviticos, Ja posibii'.:Jad de
acceder a la ;posesin de armas nucleares.

La idea fue retomada algn tiempo despus

por la diplomacia soviticr: (:Orno parte de :::n campaa contra !a influencia f}r-> !os Estados U nidoq y
Alemania O~cidental en Europa. Aunque revelaba
igual inspiracin que las propuestas anteriores, la
versin expuesta reiteradamente a partir de 1966
por Brez~ev y otros dirigentes del Kremlin se
adecuaba a los cambios que comenzaban a percibirse en la situacin europea y a las nuevas oportunidades que dicha evolucin pareca abrir para la
accin diplomtica sovitica que ahora persegua'
fundamentalmente dos objetivos: el logro del reconocimiento y la consolidacin del statu quo en Europa
Oriental y el aliento a las manifestaciones hacia .Y
mayor independencia de la hegemona norteamericana, existentes en Europa Occidental. Seguase condenando a los supuestos crculos "militaristas y revanchistas" germano-occidentales, si bien no se rechazaba
la posibilidad de la participacin de la Repblica
Federal de Alemania en la proyectada conferencia. I:n
cuanto a los Estados Undos, su intervencin en la
resolucin de los asuntos europeos quedaba excluida
por el simple hecho de no pertenecer geogrficamente
al Continente.
Como veremos en el captulo siguiente, un paso
importante hacia la concrecin de la mencionada
reunin fueron los acuerdos celebrados por Alemania Federal con la Unin Sovitica y Polonia en la
segunda mitad de 1970. Este primer xito debe
haber alentado a Mosc a continuar fomentando
el clima de distensin con Occidente, a la vez que
estableci las premisas necesarias para encarar el

63

nuevo dilogo en condiciones favorables a los intereses soviticos:

Paralelamente a estas - iniciativas polticas y
bajo el incentivo de los factores antes mencionados, la poltica de cooperacin europea cobr
un sostuenRi d o impuls_?. ~n agbosto de 1968, sin embargo, 1a
8 8 puso termino a ruptamente a uno de los
experimento;;; ms promisorios de liberalizacin econmica y apertura 0n un pas comunista, que haba
sido sin duda estimulado por el clima de distensin
que empezaba a externlerse por Europa. En efecto, la
invasin a Checos1o!aquia por las tropas rusas frustr los planes de reforma encar~do;; por d gobierno
de Praga y produjo f!Omo inmediata consecuencia la
interrupcin de la activa cooperacin con Europa Occidental inic;da en los meses recientes, particularmente en el campo econmico y comercial.
Sorprendentemente, la experiencia checoslovaca
no hizo variar la ndinacin de Mosc hacia la ampliacin de los vnculos con Occidente, pero s parece haber dejado como enseanza, para su aplicacin futura a los pase,, de su rbita, la conclusin
de que dicha colaboracin deba ser desarrollada
en forma ms "coordinada", a fin de poder preservar la cohesin del Bloque.
De ese modo, antes de terminar el ao, la URSS
ya estaba promovmdo nuevas formas de cooperacin con Austria y Francia e iniciando contactos con
la Comunidad Econmica Europea y con Alemania
Occidental, mientras diriga advertencias a sus satlites sobre la necesidad de actuar colectivamente.
Poco tiempo despus, el tema de la cooperacin
econmica continental pas a convertirse en uno
de los principales objetivos del Gobierno sovitico,
al punto de desplazar en el inters del Kremlin
a anteriores propuestas sobre la liquidacin de los

64

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pactos militares y el desarme, como el e!~men~o

ms viable y concreto de la propugnada coexistencia". Asimismo, los llamamientos del Bloque
Comunista en favor de la convocatoria a una reunin pan~uropea incluyeron en adelante a dicho
aspecto entre las dos cuestiones bsic~ que deb~
ran ser abordadas por la futura
Conferencia
sobre Se[!Uridad
y
Cooperacin
en
Europa".
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Las ofertas de suministrar grandes volmenes
de gns y petrleo a la Repblica Federal d~ Al?mania -formuladas presunt.amente en abnl
1969 35 constituyen tal vez ia muestra mn:>
ciara del cambio operado en la poitica del Krcmlin. Efectivamente, no_ slo no se exclua ya a los
"revanchistas" germano-occidentales de entre los
posibles socios comerciales de la t!RSS, sino qu~
ia sola magnitud de los proyectos propuestos, as1
corno la variedad de formas de cooperacin contemnladas daban una idea de la importancia que
se ~signaba ahora a las relaciones econmicas con
los pases del Oeste Europeo.
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Por ltimo, cabe sealar que la nueva pos1c10n
sovitica no slo pona nfasis en la inclusin del
tema econmico entre los puntos principales a
ser considerados por el futuro cnclave continental, sino que persegua al mismo tiempo la cor~clu
sin de acuerdos bilaterales a largo plazo con diversos gobiernos de la regin, que deban estableeer
las bases de la nueva colaboracin y servir de modelo para los dems pases del Bloque que _quisieran expandir sus vnculos econmicos con Occidente.
finalmente, debemos referimos a otro focto.r
que, sin duda, pes en forma considera,ble en las d~c1siones soviticas. En 1969 se hab1an producido
seiios choques armados en la frontera con China,
cuya repercusin en los niveles polticos de la URSS

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65

~o, es neces~rio subrayar. Es evidente que, para este

pa1s, el pehgi;o proveniente de Oriente se tomaba

ahor~ ms tangible, en la m~dida en que las diver- ~
gencms entre ambos volvanse ms irreconciliables
Y Pekn lograba consolidar su situacin domstica
Y su capacidad econmica 'y militar, superadas ya las
convulsiones internas que haban caracterizado al
perodo ms crtico de la Revolucin Cultural
El continuo deterioro de las relaciones con s~
vecino del Este debe haber llevado al gobierno de
Mosc al, convencimiento de que era necesario mejorar sus vmculos tanto con los Estados Unidos como
con las dems potencias occidentales. La perspectiva
de verse obligado a mantener un conflicto en dos
f~entes :e.sultaba aho_ra ms real y ese solo hecho parecia suficiente para inspirar en la URSS una actitud
ms moderada hacia Occidente. Pero exista una
circunstancia adicional que agravaba los temores soviticos: los contactos iniciados por la nueva Administracin norteamericana con el gobierno de Mao.
La apertura de los Estados Unidos hacia la Repblica Popular China acentuaba por un lado la necesidad de impedir la materializacin de un eventual
entendimiento sino-norteamericano contrario a los intereses de la URSS, mientras que esta misma circunstancia tenda a eliminar las principales inhibiciones
de tipo ideolgico que pudieran haber desanimado
el establecimiento de relaciones ms cordiales con
Washmgton, por cuanto la nueva posicin de Pekn
restara fuerza a las eventuales acusaciones de colusin con el "imperialismo norteamericano", que los
comunistas chinos quisieran dirigir contra Mosc.
Lo expuesto en las pginas anteriores no significa que la poltica de cooperacin con las naciones
de Occidente estuviera exenta de riesgos. La perspectiva de mayores contactos con las sociedades

66

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capitalista~ deba naturalmente despertar el temor

de que esas relaciones erosionaran el control comunista en los pases del Bloque, introduciendo un
factor de. inestabilidad interna de consecuencias
imprevisibles. Pero el Kremlin se mostraba dispuesto
. c.~rrer ese riesgo, confiando seguramente en la posibilidad de contrarrestar con medidas oportunas
cualquier intentode desviacin ideolgica o de debilitamiento de la cohesin poltica de los aludidos
regmenes. En ese sentido, es interesante sealar que
el caso de Checoslovaquia acababa de demostrar
plenamente la capacidad de Mosc de asegurar la
supervivencia del sistema, . no slo dentro de.. la
.URSS, sino en los dems pases socialistas.
Este hecho explica, en parte, la influencia que
habran de tener los sucesos de Praga, tanto en la actitud de la Unin Sovitica como en la posicin de
los gobiernos occidentales con relacin a la dten_te. Del lado sovitico, la forma aplastante en que se
pudo poner fin al intento de liberalizacin del go-
biemo de Dubcek renov seguramente la confianza del'Kremlin en su aptitud de mantener inalterable el dominio sobre los pases de su rbita, mientras que en las naciones de Occidente parece haber
llevado a los crculos gobernantes al convencimiento
de que todo intento de aproximacin hacia el Este
debera pasar primeramente por Mosc. Ambos
su puestos,: a juzgar por el desarrollo posterior de los
acontecimientos, contribuyeron a establecer las
bases de las relaciones entre los dos campos en el
perodo que se iniciara poco despus.
La reaccin de los gobiernos occidentales ante
la hwasin a Checoslovaquia resulta reveladora, en
todo caso, de la profundidad de los cambios
operados ya entonces en la situacin internacional.
En las condiciones de la llamada "guerra fra", la

67

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accin sovitica habra provocado una nueva escalada de la tensin y conducido probablemente a un
prolongado endurecimianto de la posicin de Occidente frente al Bloque Comunista. En esta ocasin,
en cambio, fuera de las previsibles manifestaciones de
repudio, el hecho no parece haber alterado la intencin de dichos gobiernos de explorar la existencia de
posibles vas de entendimiento entre ambos sistemas.

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; CAPTULO VII

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EL ROL flE LA OSTPOLJTIK

En la Repblica Federal de Alemania, con la formacin del gobierno de la "Gran Coalicin" en diciembre de 1966, se inicia un cambio fundamental
en la poltica de Bonn con los pases del Este. La nueva filosofa que inspiraba al equipo gobernante (en
especial a algunos de sus miembros, como el Ministro del E:derior, Willy Brandt) reconoca que el empeo en aislar diplomticamente a Alemania Oriental no haba dado resultado y que la reunificacin
alemana slo podra ser lograda, eventualmente,
con la aprobacin de la URSS y como resultado de
una dtente general en Europa. En consecuencia,
se fue abandonando poco a poco el principio de que
la solucin del problema alemn era una precondicin de la distensin y poda alcanzarse solamente
mediante una postura firme de la alianza Occidental, en favor de la idea de que slo en un clima de
alivio de Ja tensin podran ser superadas gradualmente las diferencias que separaban a las dos partes
de la nacin alemana \ 'y obtenerse la cooperacin
sovitica para promover los cambios necesarios en
la posicin del rgimen de Pankow.
Durante ei lapso en que ejerci el poder, el

69

gobierno del canciller Kiesinger se preocup por

expandir los - vnculos con dichos pases, estimulando el desarrollo de los contactos econmicos' y
culturales. Su posicin ms flexibie en materia poltica facilit el estableeimiento de nuevos lazos y,
aun en ausencia de relaciones formales, el comercio
experiment un notable crecimiento. En el terreno
poltico, sin embargo, el nico xito importante
fue la iniciacin de relaciones diplomticas con Rumania en enero de 1967.
Frente a Alemania Oriental, I3onn adopt una
estrategia tendiente a inducirla a aceptar cierta asociacin de intereses, valindose del atractivo de los
intercambios comerciales. Pero excepto en este
campo, en el que los suministros de Alemania Federal cobraron creciente importancia para la economa germano-oriental, la poltica de "pequeos
pasos" concebida por Kiesinger no tuvo mayores resultados, en razn de la irreductible posicin del
rgimen comunista.
En lo que hace al desarrollo de los vnculos con
el resto de Europa Oriental, los progresos registrados, sobre todo en el campo comercial, tuvieron un
brusco retroceso a raz de la invasin sovitica a Checoslovaquia. El rpido acercamiento operado en las
relaciones con este ltimo pas fue uno de los motivos que provocaron la reaccin de Mosc, que vio
en esa evolucin una amenaza para la cohesin del
Bloque Sovitico.
El triunfo de la coalicin libe;al-socialista que elev a Willy Brandt al cargo de Canciller, en octubre
de 1969, abri un nuevo captulo en la historia de la
"Ostpolitik". El lder socialdemcrata haba llegado al poder con la promesa de normalizar las
relaciones con los pases del Este europeo y de instrumentar una "coexistencia reglamentada" con ,Ale-

70

mana: Oriental. A poco de iniciar su gestin, presen~1't un plan de accin que abandonaba ~a insistencia
r!\ en 1a reunificacin y hablaba en cam?: de la pr~
f~~ servacin de la "coherencia de la nac1on alemana ,
Treconociendo la existencia de dos Estados dentro
: de ella y proponiendo como objetivo inmediato el
: logro de un nwdus vivendi entre ambos. A tal efec~\ to, el gobierno de Bonn revivi las anteriore~ pro:~puestas de pasos tendientes a reanu?ar o i~te~
;' sificar los contactos culturales, comerciales Y tccm;: cos, promover el reencuentro de las famili~ ~-resol
~!'. ver los problemas planteados por la d1v1s1on. de
\-'.Berln. Con relacin a tos Estados de Europa Onen\:'. tal reiter la oferta de firmar un tratado de renun
al uso de la fuerza y subray el respeto por la
J~: integridad territorial de todas las naciones del Conf( tinente.
~l~ La febril actividad diplomtica del nuevo GoT biemo culmin con la firma, en agosto de 1970, d;.
.~~~ un tratado con la URSS que ob~igaba a las partes
' a respetar sin reservas la integridad territorial de
todos los Estados europeos dentro de sus actuales
~ lmites --incluyendo la lnea Oder-Neisse y la fron
J , tera entre las dos Alemanias- y a abstenerse de la
:.[r amenaza 0 del uso de la fuerza en c:iestione~ que
1;
afectaran la seguridad europea o mtemac1onal.
:,; Fundamentalmente, dicho acuerdo consagraba la
" inviolabilidad de las fronteras en Europa Y la renuncia a cualquier reclamo territorial presente o .~u
~( turo por parte de los firmantes. Para la. ~mon
,'.: , Sovitica este paso signific~ba el reconocimiento
" legal por Alemania del statu quo europeo Y la, ac~p
:[ tacin de facto de la existencia de la Repubhca
~'. Democrtica Alemana.
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Simultneamente con este tratado, Bonn negoc10
un acuerdo similar con Polonia, que fue firmado en

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71

diciembre del mismo ao. Estos i~strumentos, junto

con el acuerdo entre las Potencias de ocupacin con
respecto a la situacin de Berln Occidental, suscrito el ao siguiente, contribuyeron sustancialmente
al desarrollo de la dtente en Europa, al eliminar
'una parte importante de las tensiones existentes en
torno del "problema alemn". Una muestra del cambio que se estaba produciendo en el clima poltico
continental fue la manifestacin conjunta de Bonn
y Mosc en favor de la convocatoria de una Conferencia de Seguridad Europea, emitida poco despus
de la firma de Jos referidos acuerdos.
El tratado con fa URSS cambi sustancialmente
el rol de Alemania Federal en la poltica europea.
La apertura hacia ei Este, negociada con independe!lcia de los Estados Unidos y de los dems miembros de la OTAN 1" , colocaba repentinamente a
Bonn en una poskin de avanzada en el dilogo
entre Occidente y los pases del Este y pareca con <lucirla a asumir el papel de "puente" en las relaciones entre las dos agrupaciones poltico-militares
mundiales. Es verdad que otros pases europeos
-en especial Francia- haban iniciado, desde haca
un tiempo, el camino de la aproximacin con i'v1osc.
Pero la evolucion opern.da en la vinculacin ge1manosovitica tena caracteres ms trascendentes, por
cuanto apuntaba a ia solucin de los aspectos ms
conflictivos de ia sr.uat'in de posguerra, que hasta
entonces haban entorpecido todos los esfuerzos
por superar el tradicional antagonismo entre ambos
bloques.
Era evidente que la firma de dicho acuerdo consi tua un gran triunfo pam los objetivos del Kremlin:
en primer lugar, porque las concesiones de Alemania
Occidental implic[!ban el reconocimiento de la expansin lograda por la Unin Sovitica como cense72

cuencia de la Segunda Guerra Mundial y consolidaban el ejercicio de su dominio sobre las naciones del
Este europeo, pero tambin porque introducan un
elemento ms de divisin en la Alianza Atlntica,
debilitando la posicin de los Estados Unidos en
Europa.
Resultaba claro, asimismo, que el acuerdo germano-sovitico era, al menos en parte, consecuencia
de la aparente disminucin de la preocupacin norteamericana por los asuntos europeos y de su excesiva concentracin en el problema de Vietnam, as
como quiz tambin del temor de Bonn de que las
dos Supl~rpotencias pudieran llegar a un acuerdo
indepenclienle que afectara los intereses alemanes.
Estos factores influyeron probablemente en la determinacin germano-occidental de acelerar ia
"Ostpofik" y buscar un rpido entendimiento con
la Unin Sovitica, actitud que este ltimo pas
estaba dispuesto a aprovechar.
En conclusin, el gobierno de Alemania Federal
fue el primero en percibir, luego de los sucesos de Checoslovaquia, que cualquier solucin en Europa
Central deba ser negociada directamente con Mosc
en lugar <lv pretender extraer concesiones polticas
por la va Je la expansin de los lazos con las naciones satlites. Tal vez Brandt haya pensado que el
atractivo comercial -en vista del conocido inters
sovitico por la tecnologa occidental- permitirfa
a su pas ga.nar en el futuro una posicin de influencia en 21 ci'nLro del poder sovitico. Por el momento. sin embargo, el Kremlin slo aspiraba obtener
el. reconocimiento alemn de las fronteras de posguerra y los prximos acontecimientos habran de
demostr&r que su espetanza de resolver los graves
problemas de la economa se basaba, en realidad,
en la ccoperacin con los Estados Unidos.

73

La importancia de ia nueva postura germanoocci~ental, desde el punto de vista de nuestro anlisis,

radica en el efecto que la misma produjo en la

Alianza Occidental. Diez aos antes hubiera resultado impensable que Bonn asumiera una posicin frente a la URSS con independencia de Washington. Ahora, el gobierno de Alemania Federal se
converta en el principal agente impulsor del cambio que comenzaba a operarse en las relaciones
entre los Bloques. Esta evolucin tendra un efecto substancial en la poltica de la Administracin
norteamericana, que a partir de entonces resolvi
asumir la conduccin de ese proceso.

CAPTULO VIII

LAS BASEs:oE LA DTENTE.

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La primera visita del Presidente NL"'\.on a la UR$S

A pesar de que a principios de 1969 parccian

estar dadas las condiciones para un rpido progreso
hacia el logro de la distensin, pasaran todava tres
aos antes de que pudieran sentarse formalmente las
bases de la :riueva relacin entre los Estados Unidos y
la URSS. En efecto, la "era de la dtente" tuvoun
lento comienzo. La apertura de las conversacion~s
SALT, ocurrida en noviembre de ese ao, fue
seguida por largos mses de negociaciones en las
que la bsqueda de coincidencias en torno del contenido del eventual acuerdo tropezaba con los obstculos ya :mencionados en el captulo 111, que
hacan difcil alcanzar la unidad de criterios necesaria para arribar con xito a la meta propuesta.
Si se excluye la evolucin registrada en las relaciones entre la Unin Sovitica y la Repblica
Federal de Alemania, 1970 fue igualmente un
ao desprovisto de avances significativos dentro
del proceso que examinamos. Conforme "a la estrategia trazada al iniciar su gobierno, Nixon continu insistiendo en su propsito de ligar el progreso en el plano general de las relaciones norteame75

..

,la corriente favorable a la expansin de los lazos

ricano-soviticas a la cooperacin de Mosc en Jos

intentos de solucin del conflicto de Vietnam
centrados fundamentalmente en las discusione~
que se llev~b~n a cabo en Pars con los representantes del re151meu de Hanoi.
, P.or su parte, es posible que del lado sovitico
ex1st1esen fu~rtes dudas sobre el alcance que deba
dan._e. al .~efendo proceso. La idea de la "coexistencia
pac1f1ca , ~ra, como hemos visto, un tema recurrente
e_n la pohtica exterior de la URSS, as como lo haban
sido l~ s:icesivas "ofensivas de paz" promovidas por
el mov11;11ento comunista internacional. Por lo t.anto
no debia sorprender que el cambio de gobierno e~
los E~tados U~idos evocara en los dirigentes del
Kr~mhn expres10nes de buenos deseos, unidas a una
actitud de aparente disposicin al dilogo. Pero existen fundadas razones para creer que la propuesta de
~ncarar ~egociaciones en un "ancho frente" susci. . aba senos reparos en el Politbur 37 y en t d
. 1
' '
o o
caso, . rmp icaba la necesidad de realizar profundos
e_stud1os sobre todos los elementos que configuranan el enfoque amplio sugerido por el Jefe de Esta<lo norteamericano y sobre la vinculacin de los diversos aspectos de las relaciones bilaterales entre s
~rea . que ex~ed_~a pr?r~a?lemente los objetivos qu~
1.foscu se habia flpdo m1cialmente.
~i~ntras tanto, creca en los Estados Unidos el
'.11v~m1ento de opinin favorable a la distensin,
msp1rado principalmente por los sectores liberales
de l~ prensa y del Congreso. Esta tendencia se haba
reflejado, al poco tiempo de asumir Nixon la Presdencia, en las presiones ejercidas sobre la Casa
Blanca a fin de que 1>e iniciaran sin demora las conversaciones sobre la limitacin de fos armas estratgicas._ En. el. cm-so de 1969, y sobre todo a partir
del ano Sigu1entP., adquiri asimismo inusitado vigor
76

econmicos con los pases comunistas, que ya haba comenzado a manifestarse bajo la administracin Johnson. Impulsada por el deslumbramiento
que producan en ciertos crculos de negocios las
posibilidades que parecan ofrecer los mercados
del Este, y estimulada igualmente por la creencia,
predominante en muchos sectores influyentes, de
que dicha expansin encerraba la promesa de un
mejoramiento general de las relaciones polticas
entre ambos Bloques, esa corriente inspir diversas iniciativas tendientes a aliviar las restricciones
que pesaban sobre el intercambio comercial y las
inversiones, originadas en el perodo de ia "guenn.
fra". Producto de ese inters fue tambin la intensif:acin de los contactos entre representantes del
Gobierno sovitico y de la actividad privada norteamericana -muchas veces con la participacin de
Jegsladores, dirigentes polticos y catedrticos universitario&-, ia que tuvo principal expresin en la
realizacin de intercambios de visitas, congresos.
seminarios y reuniones de diversa ndole destinadas a estudiar las posibilidades de ampliacin de
los vnculos econmicos y comerciales entre Jos
citados pases y las naciones industriales de Occidente. Una idea del entusiasmo que despert este
tema en el ambiente empresarial de los Estados
Unids, la da el hecho de que muchos de esos
encuenh"os fueran auspiciados por grandes firmas
privadns, generalmente de carcter multinacional.
A su vez, los dirigentes soviticos, ya embarcados
en una poltica de fomento de las relaciones comerciales con las economas capitalistas, otorgaron decidido apoyo a todas las manifestaciones de la corriente antes mencionada.
Al igual que sucediera con la iniciacin de las ne-

7'7

gociaciones SALT, la administracin Nixon trat de resistir las aludidas presiones, en la conviccin de que la perspectiva de liberalizr el comercio con el campo comunista deba ser utilizada
como un arma negociadora:a fin de extraer concesiones de Mosc en el terreno poltico. Hasta tanto
no fuera posible alcanzar ese objetivo, se resolvi
que la posibilidad de desarrollar vnculos comerciales ms intensos seguira sirviendo como un elemento d~stinado a premiar eventuales tendencias hacia
una mayor autonoma por parte de los miembros del
Bloque Sovitico, conforme a la estrategia ensayada
por el presidente Johnson. 38 Independientemente
de esta posicin del Poder Ejecutivo, el Congreso
aprob en diciembre de 1969, tras prolongado debate, una ley que levantaba algunas de las trabas al
comercio con la URSS y los pases de Europa Orient;:l y declaraba que era la poltica de los Estados
Unidos fomentar dicho intercambio, aunque dejando al Presidente considerable latitud en cuanto a su
implementacin.
Bsicamente, como ocurriera desde los tiempos
de Johnson, la guerra de Vietnam sigui siendo el
principal obstculo al mencionado acercamiento.
1970 fue, en efecto, el ao en que Nixon orden
la incursin de tropas de combate norteamericanas
en Cambodia, tuvieron lugar las grandes manifestaciones estudiantiles en las universidades y frente a
la Casa Blanca y se intensificaron los bombardeos
masivos sobre territorio de Vietnam del Norte. En
esas condiciones resultaba dcil al Kremlin entrar
en una relacin de abierta colaboracin con el gobierno de Washington, aun cuando estuviera dispuesto a continuar los contactos diplomticos dirigidos
a ex.plorar las posibilidades de concertar una reunin
a nivel de Jefes de Gobiemo 39 Pero tambin en

78

- ese afio se inici la reduccin de las fuerzas militares

estadounidenses en Vietnam y se advirtieron los primeros signos concretos de la existencia de un cambio
de notable trascendencia para el futuro de las rehciones con la URSS: la nueva poltica de los Estados
Unidos frente a la Repblica Popular China.
Ni..'Con haba llegado a la Presidencia con la
clara intencin de promover un mejoramiento de la
situacin de antagonismo y no reconocimiento exi!ltente con China Comunista, y en 1970 comenzaron
a observarse los primeros pasos emprendidos por su
Gobierno en la citada direccin. En enero de ese
ao se produjo la reanudacin, luego de dos aos
de interrupcin, de las conversaciones informales
mantenidas a travs de las respectivas misiones diplomticas en Varsovia, seguida, un tiempo ff!<is
tarde, por la decisin norteamericana de deroJ,!ar
parcialmente las restricciones que limitaban la ~x
pansin del comercio y los viajes entre ambos
pases. Sin embargo, las medidas ms trascendentes se haran esperar an y slo al ao siguiente
podra tenerse una visin real de la profundidad
de los cambios proyectados por Washington y
aceptados solcitamente por Pekn.
Las transformaciones operadas en el contexto
de las relaciones internacionales durante 1971 excedieron las expectativas ms optimistas. La intensa
actividad diplomtica desplegada ese ao por
las principales Potencias arroj como resultado la
concrecin de una serie de iniciativas de fundamental importancia desde el punto de vista de la distensin. Sin pretender efectuar una enumeracin completa de los acontecimientos ms destacados 40 , resulta til, a los fines del presente anlisis, mencionar
aquellos que habran de tener mayor influencia en
el desarrollo de dicho proceso. En respuesta a una
{

..

ff ~

79

i.:'-'ttacn oficbl, un ~~~uipo de ping-pong norteamericano viaj en abril a China con el objeto de
~ostener ti.a serie de p_rtidos amistosos; aproximad:unente en la misma l,poca, el gobierno de los Estados. Unidos dict nuev:is medidas de liberalizacin
del co1nercio con ese pas; en el mes de julio, se difundi la noticfa cfr~ que el presidente N-ixon visitara a la Repblica Pot--,tlar en febrero del ao siguiente, invitado por el P~-imer Ministro Chou-en Lai,
y, en agosto, el Departa.>nento de Estado anunci
el cese de la oposicin norteamericana al ing::eso de
Pekn a las NacionBs Unidas. En el contexto europeo, se firm ez setiembre el acuerdo cuatripartlo referente a la siwicin de Berln, y cumplida
e;;ta condicin, el Parlamento de Alemania Federal
ratific poco despus los tratados suscritos el
ao anterior ccn la ORSS y Polonia, con lo que
se complet un ciclo <le negociaciones que contribua a eliminai un importante foco de tensin en
ese C5mtinente. Por ltimo, en lo que concierne
directamente a las relaciones norteamericano-soviticas, merecen ser destacados los siguientes hechos:
en abril, el 24. Congreso del Partido Comunista
de la Unin Sovitica ratific el apoyo a la poltica de coexist~ncia pacfica y aprob pautas de
desarrollo econmico para el prximo quinquenio
que presuponm la imencin de expandir la cooperacin con Occidente; se intensi'ricaron a lo largo de 1971 los contactos comerciales y el gobierno de Washington autoriz las primeras exportacio1ws significativas a la U RSS, tanto de cereales como
<le maquinaria industrial; en el terreno del control
<le las armas nueleares, aparte del tratado muflater:-J suscrito en febrero. sobre la prohibicin de
su emplazamiento bajo el mar, ambos pases llegaron en mayo a un entendimiento sobre el alcance

BO

del futuro tratao SALT, el cual puso fin al prolongado esmcamiento en que haban cado dichas
negocinciones y abri el camino a la firma) ocurrida
ese mismo ao, de dos acuerdos destinados a prevenir el estallido de una guerra atmica accidental.
No es necesario subrayar el efecto recproco de
todas esar. medidas. En particular, resulta evidente que
las iniciativas adoptadas por ei Gobierno norteamericano con respecto a China habran de influir decisivamente sobre la evolucin de las relaciones entre los
Estados Unidos y la Unin Sovitica. La Casa Blanca
haba planeado ese resultado y los acontecimientos de
este periodo demostraron que su estrategia no era
equivocnda. La apertura poltica hacia Pekn estimul
el inters de Mosc en el proceso de distensin y precipit el ununcio, efectuado en octubre, de que Nixon
viajara a ia URSS en mayo del ao siguiente, tres meses despus de su programada visita al pas asitico. A
partir de entonces, los contactos entre las dos Superpotencias adquirieron un ritmo febril, sucedindose los
viajes de personalidades oficiales, hombres de negocios
y especialistas en diversas reas, realiz~dos en uno y
otro sentido. De esta manera, se a.'npli sbitamente el
: "frente de negociaciones" y comenz a tejerse la "red
de 'intere~es compartidos" a que haba hecho referencia el Pn~sidente norteamericano.
. Si quedaba alguna duda sobre la influencia que tuvo
la apertura dipiomtica sino-norteamericana en el proceso que comentamos, qued disipada por los sucesos
de dicho rnes_ En efecto, el 8 de mayo ele 1972, a slo

dos st!n1DJ1as de la proyectada visita a Iv!osc,

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anunci que haba ordenado el bloqueo de los principales puertos norvietnam1tas, medida que inclua el
.minado del acceso al puerto de Haiphong y la amplia' cin de los bombardeos areos con el fin de cortar las
mlas de abastecimiento extranjero a Vietnam del Nor-

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te. Esta decisin presentaba naturalmente el grave riesgo de que el Kremlin dejara sin efecto los planes paa
la referida visita, en tanto no slo pona a prueba su
solidaridad con Hanoi sino que afectaba directamente
el desplazamiento de ban.~os y otros medios de transporte propios y de los restantes pases comunistas. Sin
embargo, pasaron los das y la temida reaccin no se
produjo, lo que demostr claramente hasta qu punto
el nacimiento de la relacin triangular entre Washington, Pekn y Mosc haba modificado los intereses e
inhibiciones que condicionaban hasta haca poco la
conducta sovitica.41 Repentinamente, el problema de
Indochina pasaba a segundo plano, eliminndose de
ese modo el principal obstculo que haba impedido
el progreso de las relaciones entre las dos Superpotencias. En consecuencia, pudo por fin realizarse, en la fecha prevista, la "reunin cumbre" de Mosc entre el
presidente Nixon y el secretario general Brezhnev. Las
caractersticas del viaje del Primer Mandatario norteame1icano a la URSS distinguieron a dicha reunin de
todas las entrevistas de este-tipo realizadas en el pasado.
No slo se trataba de la primera visita que efectuaba un
presidente de los Estados Unidos a la capital sovitica,
sino que su inusual duracin, la extraordinaria pubiicidad que rode a los distintos eventos programados, el
volumen y la importancia de la comitiva presidencial y,
sobre todo, la amplitud de los acuerdos suscritos le
dieron un carcter absolutamente nico en la historia
de las relaciones entre los dos pases.
La mera enumeracin de los acuerdos concluidos en
esa oportunidad sirve para dar una idea de la magnitud
del cambio operado y de la proyeccin que ambos Gobiernos pretendan otorgar a dichas relaciones en la
etapa que de ese modo iniciaban. El hecho ms importante fue la firma de los dos instrumentos relacionados
con la limitacin de las armas estratgicas: el Tratado

82

"'. :: sobre la Limitacin de los Sistemas de Proyectiles An~~; t~~alsticos y el Acuerdo !r.ansitorio ~obre la Li~ita
~;;:-: c1on de las Armas Estrategicas ofensivas. Ademas se
tj;;:' suscribieron cuatro acuerdos que establecan un amplio
,
marco para la cooperacin en los campos de la invest;:. gacin mdica, la proteccin del ambiente, la explota
.:~ cin espacial y la ciencia y la tecnologa y un acuerdo
.'[; para prevenir posibles incidentes en el mar entre las Ar~~~:
madas de ambos pases. Finalmente, al concluir la visij~'.: ta, el presidente Nixon y el secretario general Brezhn~v
~(' firmaron una declaracin bajo el ttulo de "Principios
~t Bsicos de las Relaciones entre los Estados Unidos d~
~~Amrica y la Unin de Repblicas Socialistas Sovitit:'
~ .. cas" y un comunicado conjunto en el que se efectuaba
f una amplia mencin de los acuerdos alcanzados y de los
.~:
r.;l: puntos de vista intercambiados sobre diversas cue~tio~.. ~,...:.'..~,r:::. nes de poltica internacional. Qued asimismo conv~ni.,
do que representantes de cada lado completaran en los
tf:. prximos meses las negociaciones para la celebracin de
un convenio comercial, decidindose establecer una co''' misin conjunta que entendera en todos los aspectos
~~ .referentes al desarrollo de las relaciones bilaterales en
lJ-.
ese campo. La importancia de algunos de esos acuerdos
~fr no puede ser subestimada. ~ trata~o S_?~re la_hmit-a,c~;L. cin de los sistemas defensivos antlbahst1cos 1re_naba
lliii' efectivamente la carrera que comenzaba a perfilarse
fil~:. entre las dos Superpotencias en este nuevo terreno de
~~.. la tecnologa militar. El acuerdo interino sobre las arilfl~ mas estratgic~ ?fens~vas.' .si bien .de efectos ms m~
i!J!r,;. destos en la practica, s1gmficaba, sm embargo, un pn~U.~. mer paso hacia el logro de un control real y de una re~W duccin eventual ,de lo~ sistemas deann,:un~n~~ nucl:~
m~; -res de ambos paises., .l:!;n cuanto a lo~, pnnc1p10~ ?as11" ~ 'cos ", a pesar de ser solo una declarac1on de propositos,
,~':.configuraban una base doctrinaria que, si resultaba
!k,./ aplicada en la prctica, tendra en eJ futuro consecueni~~T
h" "
83
~~;:'.
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..i::;~:'.

cas trascendentales no slo para los firmantes sino,

naturalmente, para el mundo en general 41 Dicha declaracin incorporaba, entre otros principios, la nocin ;
de la "coexistencia pacfica" como nica alternativa a
la guerra nuclear y la determinacin comn de evitar:
confrontacior.es militares y resolver las diferencias que
se suscitaren por la va pacfica: Ms an, mencionaba
expresamente que ''los esfuerzos para obtener ventajas
unilaterales a expensas de lu otra (parte), directa o indirectamente, so:r, inconsistentes con (los citados)
objetivos" 13
.
Otra nota distintiva de la visita, que dur del 22 al
29 de mayo, fue el tono de los discursos intercambiados durante su transcurso. Las continuas referencias a ;.
los beneficios de la cooperacin y a la nueva era que se '._
iniciaba en las relaeiones entre los dos pases suponan
el total abandono de las posiciones de confrontacin
caracterstica?:: de lus relaciones entre ambos pases, dado el amplio espritu de cordialidad y entendimiento ..
que trasuntaban. Asimismo, el presidente Nixon pudo
dirigirse por radio y televisin a la poblacin sovitica
para transmitir un mensaje de amistad y esperanza en "
nombre del pueblo norteamericano.
Es importante m~ncionar estos rasgos de ia visita,
porque la suma de dichos aspectos confirieron al evento caractersticas excepcionales, que parecan destina- ),
das a borrar las desconfianzas y desinteligencias del
pasado. Era lgico admitir, como lo hicieron los jefe de ,
ambas delegacione&, que se trataba slo del comienzo ,
de la nueva relacin y que los resultados obtenidos .,
constituan nicarnente los "cimientos del nuevo edificio" -segn la expresin de Ndon-que empezaba a
levantarse. Pero el tono positivo y optimista de estos .
primeros intercambios transmitieron la impresin de
que se estab presenciando el nacimiento de una era de
paz y cooperacin entre las dos Superpotencias.
84

En rec:lidad, no solamente la aludida semana de

'mayo. sino el resto de 1972, fueron testigos de significativos progresos en la relacin bilateral, que no hacan
sino re:ifimiar el citado optimismo. En agosto de ese
.: ao se complet la negociacin de los acuerdos eco. nmicos, a los que se asignaba especial significacin
':como instrumentos destinados a colocar las relaciones
;: comerciales sobre una nueva base. Dichos acuerdos
_;"consistan en un compromiso sobre el arreglo de la deut: da sovitica proveniente del programa de "prstamo y
arriendo" de los Estados Unidos durante la Segunda
Guerra Mundial, un convenio martimo y un convenio
comercial, los cuales deban permitir el acceso de la
URSS a bs fuentes de crdito norteamericano y al tratamiento comerclal de "nacin ms favorecida",
. abriendo ru mismo tiempo cuarenta puertos de cada
una de las partes a los buques mercantes de la otra y
regulando la distribucin de las cargas. 44 Por otra
parte, en e1 mes de noviembre comenz en Ginebra la
segunda ronda de las negociaciones sobre armas estratgicas -que pasara a ser conocida como SALT II- y
se inauguraron en Helsinki las conversaciones preparatoras de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin
en Europa, cuyo propsito fundamental era consolidar
la distensin en el mbito europeo.
Tambin en el mismo lapso se crearon innumera
bles giupos de trabajo y camisones bilaterales, se pusieron en marcha muchos proyectos de investigacin y
se elaboraron nuevos planes de intercambio de visitas
e infonnacin que ampliaban sustancialmente los
tmidos contactos de los aos anteriores. Por otra par, te, y como dmbolo del nuevo espritu de cooperacin
que comenzaba a desarrqllarse entre ambos pases, se
anunci la realizacin de una misin espacial conjunta,
que deba tener lugar en julio de 1975.
En sntesis, la visita del presidente Nixon a Mosc

85

constituy un hecho totalmente nuevo en la historia :

de las relaciones norteamericano-soviticas, que se su',. .
pona destinado a abrir el camino a cambios profundos,
no slo en el clima sino en los presupuestos fundamen
CAPTULO IX
tales de dichas relacione:;. La trascendencia asignada .
por ambos gobiernos al mencionado encuentro, los vas , ~~ ~'.::
tos alcances de los acuerdos suscritos en esa oportuni . ''. LA EXPANSIN DE LOS LAZOS COMERCIALES
dad y en los meses inmediatamente posteriores, Y, en . ~~-.~
general, el espritu de entendimiento y la buena .volun-
tad puestos de manifiesto a travs de esos diversos .
~;'

contactos bilaterales, parecan configurar un suceso : f~J::

histrico de singulares proporciones.
1
As como dicha visita marc formalmente el co : ::~
mienzo de la dtente entre las dos Superpotencias, :
Contrariando las expectativas lgicas de muchos
1972 fue el ao en que quedaron definidos los princi
observadores, entre los numerosos acuerdos suscritos
1
pios y objetivos comunes que deban constituir 1:15. baen la reunin de Mosc no figuraba ninguno de orden
ses de ese proceso. Como hemos visto en las pagmas . ti: comercial. Esta. circunstancia no significaba, sin emprecedentes, durante este perodo se concretaron los , .?:i bargo, que el tema hubiera quedado afuera de las conprincipales acuerdos destinados a regir la nueva rela~:, versaciones, sino que era slo una consecuencia de
cin y se expusieron ante la opinin pblic~ una n:ul
~ ciertas dificultades surgidas durante las negociaciones
titud de inciativas que, naturalmente, hab1an vemdo
,~ preparatorias -en particular, por la ausencia de acuergestndose en los meses anteriores.
,
do sobre la determinacin del monto de la deuda de
El lema dominante de la nueva era, que declarabase
guerra sovitica-, que haban hecho imposible corode aquel modo inaugurada, era la "cooperacin", qu:
~. pletar a tiempo la redaccin del proyectado convenio
deba extenderse, segn la tendencia claramente deh
'8i. comercial. Pero no faltaban menciones sobre esta maneada por los acontecimientos de ese ao, a todo~ lo_s
~ teria en la declaracin final de la visita, as como en el
campos de la vinculacin bilater~; A su v~z ~o~ pru:c:{~'. comunicado referente al establecimiento de una comipios enunciados en la "Declarac10n de Pnnc1p1os Bas1 .~~/sin comercial conjunta, y, en todo caso, la enumera
os" fijaban las reglas fundamentales que deban regir
~\ .cin de objetivos comunes contenida en estos docufa vinculacin poltica entre ambos gobiernos, Y del
,~j'. mentas dejaba traslucir claramente la importancia que
tono general de las conversaciones y de los discursos
fks~ asignaba al desarrollo de la cooperacin econmica
intercambiados poda deducirse, sin lugar a dudas, la
bilateral .
conexin que deba existir entre las cuestiones polti . ~(: . . Los primeros pasos significativos hacia ia amcas y las econmicas, dentro del nuevo contexto _esta. IJ:.f'..pliacn de las relaciones com:rciales entre los Esblecido para el desarrollo futuro de las relaciones '@fi: tados Unidos y la URSS se hab1an dado ya en 1971,
recprocas.
:~~ en parte estimulados por la poltica de apertura que
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86

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comenzaba a percibirse en la Administracin norteamericana. Como h~mos sealado en las piiinas

anteriores, el mvil de dicha apertura era posibilitar el logro de acuerdos polticos mediante el ofrecimiento de incentivos econmicos capaces de atraer
el inters sovitico, aunque precisamente el propsito del Presidente de ligar ambos aspectos de
la relacin -a fin de obtener rditos en un campo
a cambio de concesiones en el otro- lo llevara a veces a resistir las tt!ndencias haca una rpida liberalizacin del comercio con los, pases comunistas,
existentes en diversos sectores del Gobierno y de
la opinin pblica norteamericanos.
Durante el transcurso de dicho ao fueron incrementndose el ritmo y la importancia de las medidas adoptadas en e,;e sentido. A ttulo ilustrativo,
baste mencionar aqu algunos de los hechos principales. 45 En el mes de junio, el Departamento
de Comercio expidi las primeras licencias de exportacin de maquinaria y eguipos para la industria automotriz, y la Casa Blanca, mediante una resolucin presidencial, elimin las restricciones que
pesaban sobre la venta de cereales a la Unin Sovitica y otros pase:i del Bloque. En noviembre,
el Departamento de Agricultura autoriz la prime-
ra venta de granos que se efectuaba a la U RSS desde 1964, por un valor de 136 millones de dlares.
Ese mismo mes, el Viceministro de Comercio Exterior sovitico, Vladimir Alkhimov, realiz una
visita de nueve das a los Estados Unidos, mientras el Secretario <le Comercio norteamericano,
Maurice Stans, viajaba a Mosc a fin de mantener
"conversaciones exploratorias" con las autoridades de ese pas. Casi simultneamente, un impor~
tante grupo de hombres de negocios visitaba la
Unin Sovitica con propsitos similares. Todos

88

estos encuentros eran calificados por sus participantes como cordiales y positivos.
Un aspecto cuya importancia, como reflejo
del inters sovitico, pas inadvertida en ese momento para la mayora de los observadores fue
el referente a las ventas de granos. Pocas semanas
antes de la visita del presidente Nixon a Mosc, el
secretario de Agricultura de los Estados Unidos,
Earl l3utz, sostuvo una serie de conversaciones en
la capital sovitica sobre las posibilidades de ampliar el comercio de productos agrcolas y acerca
de otras cuestiones relativas a la cooperacin futura entre ambos pases. La mala cosecha de 1971
haba acentuado las necesidades soviticas de c~
reales, pero nadie pareca sospechar que la URSS
estuviese considerando la realizacin de adquisiciones masivas en este sector. 46 En julio del msmo ao, representantes de los respectivos gobiernos concluyeron en Washington un acuerdo que
contemplaba la compra por parte de aquel pas
de cereales por un valor superior a los 750 millones de dlares en el lapso <le tres aos (Washington otorgara, a tal efecto, crditos oficiales hasta la suma de 500 millones de dlares). En la prctica,
sin embargo, las compras promovidas por dicho acuerdo cubrieron en pocas semanas la mayor parte dei
crdito previsto y el Secretario Butz s~ vio obligado a aclarar, ante los persistentes rumores que circulaban al respecto, que las adquisiciones soviticas
superaran sustancialmente los volmenes anicipudos.
A partir de entonces, las ventas de granos a lu
Unin Sovitica pasaran a ser, en general, el principal rubro del intercambio bilateral. Ese tipo de
operaciones no slo gener gran parte del pronunciado aumento que registr la balanza comercial

89

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entre los dos pases en los primeros aos de la dtente, sino que contribuy a mantener el ~ivel
de dicho intercambio cuando ste comenz a mostrar signos de declinacin. En realidad, el nico
elemento negativo de esta cuestin, desde el punto de
\lista de la distensin, fue la forma en que se concretaron las compras iniciales de 1972. Valindose de las modalidades del mercado libre, los soviticos pudieron favorecerse con los bajos precios
existntes al concretarse dichas transacciones, provocando protestas no slo de los agricultores -presuntos beneficiarios de la apertura del comercio
hacia el Este- sino tambin de ciertos sectores de la
opinin pblica, que creyeron ver en tales transacciones una especie de estafa a los intereses norteamericanos. 47 La fuerte ola de crticas as despertada tuvo lamentablemente el efecto de daar la
confianza que comenzaba a depositarse en las supuestas ventajas de la cooperacin con la URSS.
La visita del Presidente Nixon a Mosc obr naturalmente como un nuevo estmulo a la ampliacin
de esos primeros contactos, al confirmar la poltica que vena insinandose a travs de las primeras medidas de liberalizacin del comercio con ese
pas, adoptadas en los meses anteriores. El objetivo
de dicha poltica era, en efecto, eliminar los obstculos que haban frenado el desarrollo del comercio
con las naciones comunistas desde poco despus de
finalizada la Segunda Guerra Mundial, y, simultneamen te, otorgar apoyo oficial a la expansin de los
vnculos econmicos con esa regin, especialmente mediante la concesin de crditos. El inters
que desde haca tiempo manifestbase en los crculos de negocios norteamericanos por los mercados
del Este -hbilmente estimulado por Moschabra de hallar ahora plena expresin, en canso-

90

.fi. nancia co~

la

nu~v~

posicin del Gobierno. En

~V consecue~c1a, se ong~no durante los meses siguicn-

~:\'.

tes u~a mtensa corriente de contactos entre empresanos de los Estados Unidos y funcionarios
~e los orgiinismos competentes del Estado soviJ:t' t1co, la que dio lugar a la discusin de numerosos
,:: proyectos, algunos de ellos de una magnitud sin
Ji/' precedentes a,n en las relaciones entre l~ nacio1'.li; nes de Occidente.
ri.. . Bajo el impulso de esta corriente, el comcr!~!F. c10 en~;e los Estados Unidos y la Unin Sovi,;tica
J ascendrn a 637 millones _de dlares en 1972, com' til': parados con 219 millones en el ao anterior. De
'l~l estas s~as, correspondan a las exportacione,s norf.:1 t:an:encanas 542 y 162 millones, respectivamente.
U: .Si bien la mayor parte de dichas exportaciones estaba co.m~uesta por cereales ( 366 millones en 19 72),
/;, e~, crec1m1ento era tambin atribuble a la concreu~) c10n . de ve~tas significativas de maquinaria y equ i~k pos mdustnales. Nuevame~te? en 1973 los suminis' . tros de granos fueron pnnc1palmente responsables
;:,; del extraordinario incremento registrado ese aio
; .: en los envos norteamericanos (842 millones. de
:; un total de 1188 millones de dlares exportados),
a~nque el aume~to se debi tambin en alguna medida al otorgamiento de los primeros crditos del
. ~~imbank a favor de la U RSS, para la financiac1on de compras industriales. En cuanto a las ven,, tas soviticas a los Estados Unidos, stas siguie1 ron
representando un porcentaje muy modesto
:i'. del t.~tal de la balanza comercial, a pesar de que
!j:. tamb1en acusaron un importante incremento en
j,f'
ese per?do (214 millones, frente a 95 en 1972).
t_';
Es mdudabl~ que la mencionada evolucin
t'tt.. fue en parte
posible gracias a las diversas medidas
i:; Y acuerdos adoptados en esta primera etapa, en

b:

.~v;

91

cumplimiento del propsito de eliminar lcs obs- .

tculos que haban existido hasta entonces en per- ,
juicio del desarrollo del comercio y de la cooperacin econmica bilateral. En octubre de 1972
se firmaron finalmente los acuerdos comerciales
que venan gestndose desde el ao _i;nterior.', ~.e
acuerdo con sus disposiciones, la Umon Sov1et1ca
se comprometa a pagar la deuda. proveniente de la
Segunda Guerra 'l\for.clal -fijada en 722 millones
de dlares- a cambio del otorgamiento de crditos norteamericanos y de la concesin, por parte de Washington, de la clusula de la "nacin ms
favorecida" para lru; t:xportaciones soviticas.
Para Mosc, la filma del convenio comercial era
sin duda un paso tra;::cendental. Por encima de los alcances prcticos que pudiera tener esa ltima medida,
resulta clara la especial significacin que se asignaba en la URSS a1 llamado "tratamiento no, discriminatorio" de sus exportaciones. Este simbolismo tena mces histricas que se remontaban a la
poca de la Rusia zarista, en que el gobierno norteamericano haba suspendido unilateralmente la
aplicacin de dicho tratamiento, contemplado en
el acuerdo comercial de 1832, debido a la negativa
de San Petersburgo de permitir la libre emigracin
de los ciudadanos de origen judo. lMs importante
an: la clusula de la nacin ms favorecida, incluida nuevamente en el acuerdo comercial norteanwricano-sovitico celebrado en 1935, haba sido
otra vez revocada por Washington en 195i, como
consecuencia de la iniciacin de la "guerra fra".
No es extrao, por lo tanto, que la revisin de esta
medida tuviera para los dirigentes del Kremlin una
connotacin especial.
Las circunstancias hasta aqu sealadas bastan
para ilustrar la importncia del cambio operado

92

en el plano de Ja vinculacin econmica entre las

dos Superpotencias, coincidentemente con el nuevo
tono de sus relaciones polticas. A este hecho corresponde agregar el crecimiento que experimentaron los lazos de distinto orden con la mayora de
los gobiernos de Europa Oriental. Aunque, e:;la
vez, dicha evolucin se produjo a continuacin y
como una consecuencia del mejoramiento de Li.s
relaciones con la URSS, pronto adquiri relieves
significativos tambin en los pases de esa regin,
sobre todo en aquellos aspectos vinculados al desarrcllo de las respectivas economas nacionales. De
ese modo, los dems miembros del Bloque Sovitico demostraron que sus aspiraciones con respecto
a la obtencin de crditos y tecnologa norteamericanos eran, en general, semejantes a las de Mosc, y
todos ellos emprendieron, ms tarde o ms temprano, la bsqueda de nuevas formas de cooperacin
con los Estados Unidos.

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JSo
93

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CAPTULO X

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LAS NEGOCIACIONES EUROPEAS

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i(, ~ ..

' .: ,

El panorama general de la dtente desarrolla-'

do hasta aqu quedara incompleto sin una referencia, aunque, sea somera, a las negociaciones iniciadas en Europa entre 1972 y 1973: la Conferencia
de Seguridad y Cooperacin y las conversaciones
sobre reduccin recproca de tropas. Ambas fueron, en efecto, un elemento importante dei proceso que examinamos, dado que su finalidad era
consolidar el clima de distensin en ese Continente, estableciendo formalmente las reglas bsicas
que deban: regir las relaciones entre los dos Bloques y creando condiciones que favorecieran el
mantenimiento de la paz.
La Conferencia de Seguridad europea era, como
ya hemos sealado, un antiguo objetivo de la diplomacia del Kremlin. La idea haba sido propuesta
inicialmente en 1954 por el entonces ministro de
Asuntos Extranjeros, Molotov, y reiterada peridicarnente, en distintas formas, por los gobiernos
del Pacto de Varsovia. Los mviles que haban inspirado dicha iniciativa eran el inters en obtener
el reconocimiento d la hegemona sovitica en
Europa Oriental y de las fronteras de posguerra,
95

alejar en lo posible la influencia norteamericana

y dar carcter definitivo, a falta de un tratado de

vio a dicha convocatoria: la adopcin de medidas

concretas destinadas a eliminar los focos de ten-

paz, a la divisin tle Alemania. Ese proyecto ori

sin en el mbito europeo.

ginal de convocar una conferencia que ratificara

el statu quo en Europa fue luego ampliado para
incluir asimismo el concepto de cooperacin econmica, y, finalmente, bajo el influjo de las nuevas condiciones internacionales surgidas a fines
la dcada de 1960, fue otra vez modificado para
nacer lugar a la participacin de los Estados Undos
y el Canad.
Los pases de la OTAN respondieron al principio framente. Adems de que la consolidacin de
la expansin sovitica en el Viejo 1viundo era naturalmente contraria a los intereses occidentalES la
propuesta de Mosc era vista como un nuev; esfuerzo tendiente i.i debilitar la Alianza Atlntica
Y a fomentar el desarrollo de un ambiente propicio al incremento de la influencia comunista sin
contrapartida en el logro de soluciones reales 'para
los problemas europeos. Esta situacin comenz
a variar, a partir de 1969, con la iniciacin de los
contactos de la Repblica Federal de Alemania
con Polonia y la URSS, orientados a resolver las
cuestiones pendientes desde la finalizacin de la
Segunda Guerra Mundial. El tema de e:;tos contactos era parte, evidentemente, del antiguo problema de la seguridad europea, y su tratamiento
bilateral tuvo el efecto de impulsar nuevamente
la idea de convocar una reunin continental a fin
de tratar en forma general la : situacin poltica
en Europa. En todo caso, los acuerdos alcanzados en 1970 entre dichos pase~ y el referente a
la situacin de Berln, suscrito: al ao siguiente
por las ex Potencias Aliadas, cumplan una de las
condiciones exb'das por la OTAN como paso pre-

?e

96

Otra condicin impuesta por los miembro~

del Tratado Atlntico para la materializacin del
citado cnclave se hallaba vinculada a la propuesta formulada en junio de 1968 por la Alianza
O~cdentai, de negociar la reduccin recproc~
y equiiibrada de fuerzas militares en este Con_tinente. Conforme a dicha posicin, ambas negociaciones deban ser abordadas simultneamente, aunque en forma separada. Esta demanda ~ue aceptada -;or d Gobierno sovitico en la primavera de
19'll, y en septiembre del ao sigui~nte, du~ant_e
ia visitu a Mosc del entonces consejero pres1de11cial Kie;i.nger, se acord que lM reuniones preparatorias con miras a la celebracin de la Confcraicia de Seguridad y Cooperacin en Europa Y . ~e
ias proyectadas conversaciones sobre reducc10n
recoroca de tropas tendran lugar, respectivamente
a p;rtir de noviembre de ese mismo ao Y de enero
de 1973.
La citada conferencia se inici formalmente
en Helsinki el 3 de julio de 1973, en una reunin
a la que ~istieron los ministros de llelaci~~es Exteriores de los treinta y cinco Estados part1c1pan~es
(incluyendo a la Santa Sede). Luego. ,de esa sesion
inaugural, de una semana de durac10n, las n~go
ciaciones continuaron en Ginebra el 18 de setiembre siguiente y se prolongara:: por espacio de .veintids meses hasta su conclus10n, el 21 de juho de
1975. Las distintas cuestiones del temario fueron
agrupadas en cuatro,, secciones principales, a cargo
de sendas comisiones creadas al efecto, que comprendan el tratamiento de los principios polticos generales (adems de ciertas medidas "para fortalecer la
H7

,1

confianza}, la cooperacin econmica y tcnica

las medidas destinadas a favorecer los contactos hu~
manos Y los procedimientos a travs de los cuales
s~, efectuara el seguimiento y control de la ejecuc1on de las resoluciones que .se adoptaran.
. Las conversaciones mostraron muy pronto la
divergencia de objetivos existente entre las partes.
En general, las posiciones reflejadas en las reuniones
correspondieron a las sustentadas por los dos bloques militares, sin que esto signifique ignorar el papel
de varios pases menores, cuya influencia en el resul~do de las deliberaciones se vio acrecentada por el
sistema de "consenso" utilizado en la aprobacin
de las decisiones de la conferencia. 48 Los pases
del Pacto de Varsovia persiguieron principalmente
~l reconocimiento del statu quo territorial y poltico Y subrayaron el papel de los gobiernos en el
dilogo entre el Este y el Oeste, mientras que las naciones de Occidente procuraron atenuar las divisiones y destacar la importancia de las relaciones humanas. Dentro del tema de la seccin I, la URSS se esforz por establecer firmemente el principio de la
inviolabilidad de las fronteras; los miembros de la
OTAN, en cambio, otorgaron particular relieve a las
medidas para fortalecer la confianza entre los Bloques, especialmente la notificacin previa sobre la
realizacin de maniobras militares y el intercambio
de observadores.
La seccin qu dio lugar a mayor controversi
-antes, durante y con posterioridad a l conferencia- fue la referente a la libre circulacin de personas, ideas e informacin entre los pases participantes, incluyendo, naturalmente, a los pertenecientes
a distinto signo ideolgico. La delegacin de los Estados Unidos, que se haba mantenido en un plano
secundario al comienzo de las negociaciones, asumi

98

un rol ac~i~~ al considerarse esta cuestin, apoyada

en su pos1c1on por otras representaciones occidentales. ~a insistencia, durante las discusiones prepara tonas, en lograr que la seccin correspondiente
:} (conocida comnmente como "basquet" 0 canasta
:,. III) fuera parte del temario y, ms tarde, el nfasis
puesto en la discusin de sus diversos aspectos, hicie" ron resaltar la importancia que los gobiernos de Occi1
dente asignaban a las medidas destinadas a estimular
los conta.c~os individuales, particularmente aquellas
. que permitieran una mayor libertad a los ciudadanos
.) : . de los pases comunistas para viajar ms all de las
respectivas fronteras, ya fuera como turist~ .o emii. gran tes, .Y tener acceso a otras fuentes de informa: cin, aparte de las oficiales. Claramente, ste pas
i1 ~ ser el tema de principal inters para dichos gobier~. nos, as como para la URSS fue el mayor motivo
de oposicin y rechazo. Imposibilitada de evitar su
:1 tratamiento, por ser ste una de las condiciones
1 ! de la participacin occidental, la delegacin sovi, tica trat por diversos medios de atenuar sus efectos
'
. sobre todo mediante el recurso de invocar la vigen:. cia del principio de no intervencin en los asuntos
i
de jurisdiccin interna.
El Acta Final de la conferencia, suscrita el
j 1~ de agosto de 1975 en una reunin a la que asis\ i tieron los lderes mximos de un gran nmero de
1 i ' naciones, consagr la mayora de los principios sus. tentados por las delegaciones participantes a lo largo
de dos aos de deliberaciones. La regla del "cansen, so" influy sobre ese resultado, al permitir an a los
pases menores negociar con xito la inclusin de
,,. ~ aquellas normas de inters especial para ellos. Por
i;: otra parte, la necesidad de lograr asentimiento gene, ral en torno de las decisiones de la conferencia contri! buy muchas veces a diluir el carcter de esos mismos

.
i}

!:

. 'I

'

99

---------.

princ1p1os. Estas circunstancias surgieron como una

consecuencia inevitable de la diversidad de intereses
y aspiraciones de los gobiernos representados y de
la importancia que cada uno de ellos asignaba al
cumplimiento de los objetivos que se haba trazado.
En particu!ar, cabe sealar que la resoiucin con
que los representantes soviticos bregaron por obtener la aprobacin de los principios que habran de
integrar finalmente la Seccin I -especialmente
el relativo a la inviolabilidad de las frontera:,- permiti a los pases occidentales exigir corno contrapartida la inclusin de numerosas disposiciones que
haban sido al comienzo resistidas por el bloque
comunista. De esta manera, las naciones democrticas pudieron introducir una variedad de normas
favorables a la intensificacin de los contactos humanos y del int.ercumbio de informacin, si bien
no siempre provistas de la amplitud y efectividad
deseadas.
Sin embargo, ms que por las disposiciones del
Acta Final, los logros de la conferencia deben ser
juzgados por la actitud asumida por las partes durante su transcurso y la disposicin a llevar luego a la
prctica los principios aprobados. Y es en este terreno donde quedaron plenamente' en vigencia las diferencias que separaban a los dos Bloques. Lejos de
ser conciliadas, esas diferencias se hicieron ms ntidas en la mesa de negociaciones y se reflejaron
luego en las acciones emprendidas por los respectivos
gobiernos con posterioridad al mencionado cnclave.
Desde el punto de vista sovitico, las conclusiones de
la Conferencia de Seguridad y Cooperacin servan
para confirmar la "irreversibilidad" de la dtente, en
cuanto establecan formalmente los principios que.deban regir en el futuro las relaciones entre las naciones
de ambos sistemas. Para los gobiernos occidentales, en

~-----

----------------

cambio el balance final dependera fundamentalmente de l~ conducta sovitica y, en particular, de su disposicin a cumplir con las normas contenidas en la
llamada "canasta III".
En ese sentido, la comprobacin diaria de la
realidad imperante en el mundo comunista no permita alentar demasiadas esperanzas, y esta observacin influy sobre la opinin pblica occidental, que
sigui el desarrollo de la conferencia con marcada
frialdad y recibi con escepticismo sus resultados.
l\fmtras la propaganda oficial de los pases comunistas celebraba .la firma del Acta Final, calificndola
como un paso trascendental destinado a consolidar
el proceso de distensin, en Occidente este acontecimiento era visto como una nueva concesin en favor
de la URSS, que ni siquiera haca suponer la posibilidad de cambios en la poltica sovitica.
Esa visin negativa resultaba sin duda reforzada
por el aparente fracaso de las reuniones sobre la reduccin de fuerzas en Europa Central. Inauguradas
en noviembre de 1973, las conversaciones de Viena
no mostraban signos de progreso, defraudando las
expectativas de los gobiernos de la OTAN, cuya estrategia incial haba sido ligar la suerte de estas negociaciones entre s, de modo que el inters sovitico
en el xito de la Conferencia de Seguridad contribuyera al logro de acuerdos tambin en el aspecto mlitar. Este enfoque era, en cierto modo, natural,
por cuanto ambas perseguan el mismo propsito
de asegmar la paz en Europa: la primera mediante
acuerdos polticos y la segunda a travs de medidas de carcter militar. As como las conversaciones
SALT haban estado :<linculadas al progreso general
de las relaciones nortamericano-soviticas, tambin en el mbito europeo pareca lgico que el
proceso de distensin fuera acompaado de pasos /
..,.~

100

101

~~t ~

"

;l.'

destinados a favorecer la estabilidad militar y, por

consiguiente, la seguridad recproca en la zona de
mayor peligro de estallido blico.
Sin embargo, las negociacionei. de Viena cayeron
muy pronto en un prolongado impasse, como consecuencia de la falta de acuerdo acerca de la forma de
encarar las aludidas reducciones. La posicin occidental sostena que stas deban efectuarse "equilibradamente", de modo de tener en consideracin la superioridad numrica que posean las fuerzas. del Pacto de
Varsovia, adems de las ventajas de orden geogrfico
derivadas de la proximidad de la U RSS con respecto
al eventual teatro de operaciones europeo. En cambio
los pases del Bloque sovitico afirmaban que los contingentes totales de los respectivos ejrcitos eran equivalentes e insistan en que la disminucin de fuerzas
deba ser hecha en proporciones iguales para cada lado.
Esta situacin, si bien no impidi que la Conferencia de Seguridad y Cooperacin prosiguiera sus
deliberaciones hasta alcanzar su culminacin, rest
fuerza a sus resultados (los cuales, en todo caso, no
tenan por s mismos carcter obligatorio), a:e~tuan
do el descrdito que rodeaba ya ambas negociaciones.
En definitiva, a pesar de la intensa actividad ~iplom
tica desplegada en tomo de dichas conve~sac1o::es, la
contribucin de sta al desarrollo de la d1stens10n en
Europa no tuvo los alcances esperados y sus efectos
prcticos se vieron condicionados por el c~rso que
tomaron las relaciones entre los Estados Unidos Y la

URSS.

CAPITULO XI

LA REPERCUSIN EN EL CONGRESO Y
EN LA OPININ PBLICA NORTEAMERICANOS
'

.!

Al finalizar el ao 1972 haban quedado establecidos formalmente los principios bsicos de la anun1'
ciada estructu.ra de paz y cooperacin entre el Este y
el Oeste. La amplitud de los resultados alcanzados en
ta..r1 breve lapso exceda las expectativas ms optimistas y, al menos en principio, esa evolucin suscit
.;
en la mayora de los pases expresiones generaliza.
das de aprobacin. Incluso el rol protagnico firme\,:;. mente asumido por Washington y Mosc en este
'; proceso, aun cuando llegara a despertar algunos re'H celos en Europa, fue mayormente aceptado como una
r;I
consecuencia natural del liderazgo ejercido por ambas
,.. capitales en sus respectivas esferas de influencia.
Es verdad que la rivalidad y los antagonismos
; del pasado resultaban demasiado profundos como
J para que los expresados cambios generaran inmedia1
tamente manifestaciones de incondicional apoyo,
pero, pese a ello, puede afirmarse que la iniciacin
.~L de la d tente entre los Estados Unidos y la Unin
q '
b,., Sovitica fue recibida favorablemente, no slo en
~[ estos pases sino en el mundo en general. Despus
de todo, los acuerdos de ese ao no hacan sino con-

'\!\ ,
T

J~=

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1;:

102

l'.1

~;,

103

ASS

firmar y dar forma instit4cional a las tendencias que

haban venido desarrollndose en el plano internacional durante los ltimos aos y que reconocan
su origen en un sentimiento cada vez ms difundido
en favor del abandono definitivo de las antiguas
'
posiciones de la "guerra fra".
En cuanto a la reaccin de la opinin norteamericana, cabe observar que fueron pocas las voces que
se alzaron para formular reparos o advertencias
sobre el curso que adoptaba la diplomacia de este
pas. Curiosamente, la imagen poltica del Presidente, si bien en general no le ayudaba a ganar la
confianza popular para sus iniciativas de gobierno,
en este caso favoreca la aceptacin pblica de! nuevo
rumbo emprendido, por cuanto sua antecedentes de
"duro luchador anticomunista" disipaban los temores
de que pudiera actuar con debilidad frente a los soviticos. Pero, por sobre todo, el recibimiento positivo
que tuvo la dtente en los Estados ,Unidos fue favorecido por dos circunstancias: la espectacularidad
con que los participantes en la entrevista de Mosc
resolvieron acentuar los cambios que se estaban produciendo y el cansancio de la pobiacin estadounidense ante la continua confrontacin con el campo '
comunista, originado especialmente por la guerra de
Vietnam.
Sin perjuicio de lo expresado, muy pronto comenzaron a registrarse en el Congreso norteamericano
algunas expresiones crticas sobre aspectos particulares de los acuerdos alcanzados. La primera de estas
manifestaciones tuvo lugar durante el examen de
los denominados "acuerdos SALT". En efecto, el
Senador Henry M. Jackson, influyente miembro
del sector demcrata y uno de los aspirantes a la
candidatura presidencial de su partido, critic abiertamente en esa oportunidad la disparidad exist.ente

entre los lmites asignados a los arsenales nucleares

de cada pas, logrando finalmente la aprobacin de
una enmienda a la resolucin aprobatoria de dichos
acuerdos, por la que se establecan ciertos principios que deberan, a juicio del Senado, guiar las negociaciones futuras sobre esta materia. No obstante,
estas crticas podan considerarse normales, tratndose de un tema de principal importancia para la
seguridad de ios Estados Unidos y teniendo en cuenta
el intenso debate pblico que el mismo haba suscitado en el pasado.
Otra cuestin tuvo, en cambio, consecuencias mucho ms profundas. Promovida por el mismo Senador Jaksn, comenz a gestarse tambin en esa poca una campaa en favor de la situacin de las minoras tnicas de la URSS, especialmente la de origen
judo, cuyos miembros se vean impedidos de abandonar el pas (conforme a la prctica tradicional
del gobierno sovitico) o cuya emigracin se encontraba, al menos, considerablemente restringida.
En octubre de 1972, Jackson y el Diputado Charles
Vanik presentaron en sus respectivas Cmaras un
proyecto de enmienda a la Ley de Reforma Comercial, tendiente a prohibir el otorgamiento de crditos y de la clusula de la nacin ms favorecida a
aquellas naciones sin economas de mercado (eufemismo con que se aluda a los pases comunistas) que
pusieran trabas o exigieran el pago de impuestos especiales a la emigracin de sus ciudadanos. Aunque del
texto del proyecto no surga expresamente, los tr' minos de la mencionada campaa y los argumentos
expuestos por los autores de la iniciativa no dejaban
lugar a dudas de que la misma contemplaba la situacin de los judos que deseaban abandonar la Unin
Sovitica.
El problema de esas minoras, inicialmente, Y,
. .r

104

105

ti '56

p~

l:li:

poco ms tarde, el tema general de la situacin de ,

los derechos humanos en la URSS habran de transformarse poco a poco en un escollo de difcil solucin, adems de un factor irritante destinado inevitablemente a enturbiar el pr,ecario clima de normalidad
que comenzaba a desarrollarse en las relaciones 1
1
entre ambos pases. La fuerza que adquiri la posi
cin de un sector del Congreso en torno de esta
cuestin debe de haber sorprendido a los dirigentes
moscovitas, quienes mostraron sin embargo al principio una inusual disposicin a tener en cuenta las ob
!
servaciones expresadas. El nmero de emigrantes
judos aument substancialmente durante 1972 y
1973, 49 y el gobierno Sovitico resolvi asimismo dejar sin efecto el gravamen impuesto a quie
nes dejaban el pas,_, el que prcticamente no lleg
a aplicarse. Adems,
Kremlin dio seguridades infor
males de que la cuota de permisos sera ampliada y
acept incluso comprometerse en delicadas conversa
ciones "tripartitas" con representantes del Congreso y
de la Administracin, tendientes a lograr un criterio
mutuamente aceptable con respecto al nivel que debera alcanzar la citada emigracin.
Mientras continuaban las discusiones secretas
entre soviticos y norteamericanos en busca de una
posible solucin, el comercio bilateral acus rpi
<lamente, como se ha sealado en el captulo ante~
rior, un pronunciado aumento. Las necesidades de
compras soviticas, largamente acumuladas, el inters
de los empresarios norteamericanos en explotar
los beneficios aparentes del comercio con los pases
comunistas y la concesin inicial de crditos oficia
les y privados de instituciones norteamericanas
obraron como poderoso estmulo al desarrollo de
la incipiente vinculacin econmica. Sin embargo,
antes de que concluyera el ao 1973 se hara evi-

el

106

i!l
\,

dente que, bajo la bandera de los derechos huma.;., nos, se haba agrupado una coalicin de grupos
; :: liberales y conservadores -en su mayora pertene(' cientes al Partido Demcrata- que habra de frus! trar todos los intentos de la debilitada administra\ cin Ni.xon por hallar una solucin a la impa.<;Se
creada.
Si exista alguna duda sobre la importancia que
.
l,' el Kremlin asignaba a la realizacin de los objetiJ~ vos que se haba fijado en el orden econmico, que~!\: ~ d disipada por la evidencia de los ingentes esfuerzos desplegados por los diplomticos soviticos en
-la bsqueda de soluciones que permitieran superar
las dicultades planteadas. En el curso de los meses
siguientes a la presentacin de la enmienda "JacksonVanik", Mosc puso en juego simultneamente di
i versas tcticas destinada.$ a influir en forma directa
sobre los miembros del Congreso, o indirectamente
a travs de la presin que pudieran ejercer los sec~
tares econmicos privados o la opinin pblica en
general. Estas acciones revelaron una vasta gama de
recursos que iban desde la paciente tarea de persuasin y las prolongadas negociaciones mantenidas
por sus representantes con integrantes de las comi
siones parlamentarias hasta la atencin especial
i brindada a las delegaciones oficiales y privadas norte' americanas que visitaban la URSS.
No obstante, los mencionados esfuerzos no logra' ron suplir la falta de una corriente de opinin pblica vigorosa en favor de la dtente, que hiciera sentir su peso con el fin de superar las vallas interpues. tas por un grupo inicialmente reducido de legisla,. dores. Como veremos ms adelante, la aprobacin
:~ popular que dicha poltica recibiera en sus comienzos no slo fue insuficiente para eliminar esos obs: tculos, sino que fue diluyndose muy pronto ante
,u,;

107

l~ comp.robacin de las "duras realidades" a que aludiera NIXon en su mensaje al Congreso de mayo de

1973.

CAPTULO XII

LAS CAUSAS DE LA DECLINACIN

La segunda entrevista que mantuvieron el Presidente Nixon y el Secretario General Brezhnev, realizada en Washington, en junio de 1973, sirvi para
reafirmar los principios consagrados el ao anterior.
Volvieron a repetirse en esta oportunidad los anhelos de asentar las relaciones recprocas sobre bases
cada vez ms firmes, que convirtieran a la dtente
en un proceso irreversible. Aunque desprovisto de la
espectacularidad que haba caracterizado al primer viaje de Nixon a la URSS, este encuentro arroj resultados que, en un pasado no muy lejano, habran sido considerados como extraordinariamente trascendentes.
Por ejemplo, se suscribi un acuerdo sobre la prevencin de !a guerra nuclear que estipulaba, entre otras
disposiciones, la rpida consulta recproca en el caso
de que el desarrollo de los acontecimientos en cualquier lugar del mundo hicieran surgir el riesgo de
una coi1frontacin nuclear. Este y otros instrumentos firmados en la oportunidad -como el convenio
cultural, el referente a las compras agrcolas y diversos acuerdos de cooperacin- continuaban el espritu de la anterior "reunin cumbre" y parecan
destinados a completar la estructura fundamental

109

1t:(
~>'~
;

;, investigadora pel Senado -transmitidas por radio y

de la "era de paz y cooperacin" anunciada en
"televisin, en forma directa, a todo el pas- sobre
ese primer encuentro.
r~ los. presuntos 'actos ilcitos cometidos' por colaboraA pesar de estos resultados, la visita careci del
. dores personft1es y allegados polticos del Presidente,
brillo que ambos gobiernos, indudablemente, hubieen las que este ltimo apareca no slo como cmran deseado. La incertidumbre que rodeaba al futuro
.
plice, sino, implcitamente, como principal acusado.
de la relacin comercial sigui subsistente, no habien,
Estos
hechos habran de afectar profundamente el
do servido de mucho el verdadero esfuerzo de "rela- ,
prestigio
de toda la Administracin, al mismo tiempo
ciones pblicas" desplegado por el propio Brezhnev
que
alejaban
la atencin del pueblo norteamericano
y los miembros de su delegacin en diversos crculos
1f.: de las cuestiones ms trascendentales de la poltica
legislativos y de la actividad privada norteamericanos.
Si bien se suscribieron algunos acuerdos de orden
,\ internacional.
.\ ,
Sera equivocado subestimar el efecto que tuviecomercial de menor significacin, el futuro de la
.
!;
ron
dichos sucesos sobre el curso de las relaciones
cooperacin econmica continu dependiendo de
.;: norteamericano-soviticas: en primer lugar, porque
la consideracin, por el Congreso, de la Ley Comer.\'. el desprestigio del Jefe de Estado habra de daar
cial (Trade Act), la cual deba determinar si se
.: ::. inevitablemente la imagen de la d tente, de la cual
conceda a la Unin Sovitica el tratamiento de la
"nacin ms favorecida", permitiendo o no -segn
....:;.\ l era el principal artfice, pero tambin porque, a
partir de entonces, la debilidad de su posicin nterse resolviera esta cuestin- la entrada en vigor del
'[!;
na restara fuerza a sus iniciativas diplomticas, que
convenio comercial celebrado entre ambos pases.
1.
";. se hicieron incluso sospechosas de estar motivadas
Otra circunstancia que quit relieve a la visita
::,i por razones de inters poltico personal. En efecto,
y habra de influir poderosamente sobre la evolula desconfianza hacia la figura del Presidente Nixon
cin futura de la dtente tuvo origen en los prof.::. trajo aparejadas agudas suspicacias con respecto a la
blemas internos en que se vio envuelto el Presidente
f\;'.; poltica de su administracin, y hasta cierto temor,
norteamericano a raz del famoso "caso Watergate".
't;~ aparentemente injustificado, de que sus nece~i~ades
Nixon haba logrado demorar el pleno estallido de
: . de orden interno lo llevaran a aceptar cond1c1ones
este escndalo poltico hasta un tiempo despus de su
i\ desfavorables para los intereses nacionales de los
reeleccin, en noviembre de 1972, pero la persecu'1 Estados Unidos en las negociaciones que deba mansin de ese objetivo lo llev a comprometerse perso
!. tener con la contraparte sovitica.
nalmente en acciones de encubrimiento que compli~~
Cabe presumir que esta inesperada circunstancaron an ms su situacin frente a la opinin p\i'. cia, lejos de ser bien recibida por el Kremlin, constiblica. Poco antes de producirse el viaje de Brezhnev
.1g tuy para los dirigentes moscovitas una nueva frusa Washington, salieron a la luz detalles sobre los alu'.r tracin, por cuanto vean desmoronarse poco a poco
didos sucesos que colocaban al Presidente de los Es,KR
sus aspiraciones de crear un clima de confianza haci.a
tados Unidos en una posicin extremadamente deli~i
la URSS en el Gobierno y en el pueblo norteamencada. Precisamente, la visita del lder sovitico coinif.r
canos. Por eso es posible que hayan percibido, ya encidi con la iniciacin de las sesiones de la comisin
111
110
1

f:

u
h

~'~ti.:

tonces;,, que la disminucin del apoyo brindado a la

poltica de la dtente en los Estados Unidos tornara prcticamente imposible la aprobacin de las
medidas proyectadas con el fin de impulsar el desarrollo de este proceso.
A la luz de Jos acontecimientos posteriores, no
es difcil suponer que, a partir de la entrevista de
Washington, se haya iniciado en Mosc una cuidadosa revaluacin de la poltica frente a este pas,
que llevara gradualmente al abandono de ia estrategia trazada con relacin a la dtente.
A pesar de estos contratiempos, 1973 iue en
general un ao positivo desde el punto de vista de las
relaciones norteamericano-soviticas. La conclusin
del "Acuerdo de Paz" de Vietnam, en enero de
ese ao, elimin, al menos transitoriamente, un
factor de perturbacin entre Washington y Mosc;
la visita del Secretario General Brezhnev produjo,
como hemos dicho, algunos acuerdos importantes.
y el comercio bilateral alcanz niveles sin precedentes, impulsado por las compras soviticas de
cereales y el otorgamiento de los primeros crditos del Eximbank.

Tambin en el curso del ao 1973 habran de ponerse a prueba los nuevos principios polticos de
dichas relaciones, con motivo del estallido de la
guerra en el Cercano Oriente. La actitud sovitica ante este hecho fue vacilante, habiendo tratado al comienzo, al parecer, de persuadir a los egipcios de que aceptaran el cese del fuego, para proceder sm embargo poco ms tarde a iniciar el envio.
masivt1Jo de armas a los rabes -particularmente a
Siria- mientras los incitaba a unirse en un frente
comn:. contra Israel. A pesar de que el mencionado
apOJ!(l)) al bando rabe fue considerado por Washington de: twa gravedad suficiente como para declarar

112

<

ci "estado de alerta" de sus fuerzas estratgicas,

el Secretado de Estado Kissinger pudo restar importanda a las acciones soviticasiy argumentar, incluso,
que la vigencia de la dtente haba contribuido
a evitar que el conflicto derivara en un enfrentamie11to directo entre las dos Superpotencias.
Es posible, en realidad, que el inters de preservar la recin iniciada "coexistencia" haya inducido
al Gobierno sovitico a moderar su conducta en esa
Circunstnncia. An as, los continuos llamamientos
en favor de la imposicin de un embargo petrolero,
efectuados a travs de la prensa sovitica desde un
tiempo antes de estallar el conflicto rabe-israelita,
y, en general, la aprobacin de Mosc a la a<lop
cin de esa medida -que habra de tener una profunda repercusin en los Estados Unidos- tuvieron
el efecto de despertar dudas en la opinin pblica
norteamericana sobre los reales alcances de la nueva
relacin con la URSS.
La crisis del Cercano Oriente tuvo otras consecuencias que, aunque ello no resultara inmediatamente evidente, habran de influir eventualmente
en la poltica sovitica. En efecto, la disrupcin causada por el embargo petrolero trajo a Ja superficie
las divergencias existentes en la Alianza Occidental
(incluido el Japn) y mostr la vulnerabilidad de sus
miembros a las presiones rabes. La conducta de los
pasP-s europeos en ocasin de la Guerra de Y om
Kippm constituy una prueba inequvoca de la incapacidad de Washington de comandar a sus aliados,
an en circunstancias en que, como durante la expresada crisis, la gravedad de la situacin aconsejaba
estrechar filas. Una c'nsecuencia tal vez secundaria
pero que, seguramente, tuvo un efecto sicolgico
importante en los gobernantes rusos, fue el hecho de
que la crisis energtica hubiera mejorado tempora-

us A6o

'vista Nixon-Brezhnev arroj una serie de coincidencias que, sin ser trascendentales, reflejaban el
inters que ambos Gobiernos continuaban depositando en la nueva relacin. Se firmaron nuevos
acuerdos de cooperacin en los campos de la energa, la construccin y la investigacin mdica, un
tratado y dos protocolos relacionados con la limitacin de las armas estratgicas, y un convenio a
largo plazo sobre cooperacin econmica, industrial
y tcnica.
Ninguno de estos acuerdos era, eE\ .>ubstancia,
importante. Ms significativo resultaba el tono amistoso de los discursos intercambiados y el optimismo
que trasuntaba el texto de la declaracin final de la
visita. Dada la situacin precaria en que se hallaba
Nixon dentro de su propio pas, sorprendi entonces a los observadores el nfasis puesto sobre la
presunta xistencia de una. especial relacin personal entre ambos lderes, que se declaraba beneficiosa para la causa de la dtente. Hoy, resulta casi
irnico que dicho comunicado conjunto concluyera
consignando que el Presidente de los Estados Unidos
'
haba
extendido una invitacin al Secretario General
.,
.
Brezhnev para visitar .oficialmente este pas en 1975
la cual "fue aceptada con placer".
Para los ms escpticos, la abundancia de expresiones cordiales estaba destinada a compensar la escasez de resultados concretos. En otras palabras, el
"clima"
pasaba a tener preeminencia sobre la "subs,.
. . tancia" de la relacin, ante la real imposibilidad de
superar los obstculos planteados en el camino hacia
un verdadero entendimiento entre ambos pases.
El nuevo acuerdo de cooperacin econmica,
industrial y .tcnica, por ejemplo, careca de toda significacin, como no fuera por la intencin comn,
que pareca reflejar, de seguir impulsando el desarro-

riamente la posicin financiera de la Unin Sovitica,

la cual result apuntalada primeramente por el extraordinario aumento del precio del petrleo y luego,
asimismo, por el alza producida en la cotizacin
internacional del oro.

No obstante esos inconvenientes, la dtente

pareci salir airosa de la dura prueba a que haba
sido sometida. La URSS acept resignadamente
la prdida de influencia en el Cercano Oriente
-puesta abiertamente de manifiesto por el rol asumido por los Estados Unidos, a travs de las febriles gestiones diplomticas del Secretario de Estado
Kissinger, en la negociacin del cese del fuego y del
posterior retiro parcial de las fuerzas israeles en Siria
y Egipto- -y el Gobierno de Washington hizo lo posible por evitar que el Kremlin sintiera menoscabado
su prestigio como resultado de las acciones norteamericanas.
De este modo, an en el transcurso de 1974
pudieron registrarse algunos tmidos progresos en las
relaciones entre Washingtn y Mosc. A fines de junio
de ese ao, Nixon realiz su segunda y ltima visita
a la URSS como Presidente, manteniendo durante
una semana intensas conversaciones con los ~deres
soviticos. Nuevamente se hicieron sentir las dificultades 'de poder dar plena satisfaccin a la enorme
expectativa que el referido proceso haba despertado
en los Estados Unidos en sus comienzos, agravadas
por la oposicin surgida en el Congreso y la debilidad interna del Jefe de Estado norteamericano. En
ese sentido cabe mencionar que el viaje despert
crticas aun' dentro del propio Partido Republicano,
y la desconfianza hacia el acosado Presidente, evidente en vastos sectores de la opinin pblica, se tradujo en una generalizada falta de fe en los resultados del encuentro. A pesar de ello, Ja tercera entre-

114

.'

115
J

llo ~e los vnculos comerciales, no obstante la falta

de vigor del ~onvenio Comercial de 1972. Igualmen:
te, en matena de armas estratgicas las extensas ';
conversaciones de Mosc resultara~ infructuosas
en cuanto a la resoludn del problema de fondo
-la fijacin de ls lmites mximos de armas nucl_eares estratgicas que seran permitidos en el prx~mo tratad? S_ALT- y los acuerdos ,que se suscrih.1eron al termino de las reuniones tenan escaso
valor prctico.
Este ltimo aspecto pas a co,nvertirse como
consecuencia de ese fracaso, en el nuevo' "taln
~e Aquiles" de la relacin bilateral. Desde haca
tiempo,_, las ex11edativas se haban centrado en }a
eo_nclus1on del Tratado SALT II -que deba sustitmr al acuerdo temporario de 1972- en ocasin de
la segunda visita de Ni.xon a la URSS. La imposibilid~d d~ arribar a ese resultado, a pesar de las largas
d1scus10nes sostenidas en ocasin de la entrevista
exac~rb l~ crfticas ya existentes, aun dentro
propio Gobierno norteamericano, en tomo al lento
progreso de las negociaciones. so
En cuan~ a la relacin econmica, otro hecho
suma~ente ix:iportante fue la suspensin, en junio
del_ mismo ano, del otorgamiento de crditos del
~1~b~,k a la Unin Sovitica, resuelto por esta
mstituc1on -~te la opos~cin surgida en el Congreso
a la conces1on de venta3as comerciales a dicho pas.
La inusitada decisin, que contradeca la determinacin expresa del Poder Ejecutivo de octubre de
1972 (por la cual se haba permitido a la URSS la
ut~acin de. los, prstamos del referido organismo
ofu~1al)~.~~nst1tuyo un duro golpe para las aspraciones savreticas, y, en particular. suscit serias dudas
sobre J;as posibilidades de materializacin de los ambidmns proyectos de explotacin de sus recursos

ctei

116

naturales en base al influjo de capital norteamericano. 51

Ante estas nuevas dificultades, el Kremlin redobl sus esfuerzos por influir sobre el Congreso norteamericano a fin de impedir la sancin de ia enmienda Jackson-Vanik y de las posibles medidas legislativas sobre la restricein de crditos a la URSS,
poniendo de manifiesto una disposicin sin precedentes a aceptar la discusin de problemas de orden
netamente interno sobre los cuales el regimen sovitico haba mostrado siempre una especial sensibilidad. Si bien la Casa Blanca se asoci decididamente
a esos esfuerzos, en la medida en que la posicin del
Presidente Nixon en el frente domstico continuaua
debilitndose tornbase ms inefectivo el apoyo que
poda brindar al logro de dichos objetivos. Transcurrieron, no obstante, meses de delicadas negociaciones, en las que la Administracin pareca adoptar a veces el rol de mediador, asistiendo en la bsqueda de frmulas que ayudaran a salir del impasse
creado, y otras veces el papel de parte, al defender
las supuestas ventajas de sus propios mtodos (la
llamada "quiet diplomacy") para el logro de modificaciones en la poltica interna de la Unin Sovtica.
En todo caso, estos contactos asumieron el
carcter de verdaderas "conversaciones tripartitas",
en vista de la existencia de intereses cada vez ms
divergentes entre ambas ramas del gobierno de Washington, y cabe destacar que, a pesar de la creciente
preocupacin del Congreso por el tema de los derechos humanos, estuvieron muy prximos a arrojar
resultados concretos :en octubre de 1974, cuando
representantes de las respectivas "partes" llegaron a
un principio de acuerdo sobre la cuota anual de emigrantes que seran autorizados a salir de la URSS.

De no haber sido por la publicidad dada por el

Senador Jackson a los trminos de dicho arreglo
'-contraviniendo aparentemente lo pactado-, el
compromiso alcanzado habra servido seguramente
para superar el principaf_ obstculo que se opona
al progreso de las relaciones entre ambos pases.
Este resultado fue, en efecto, frustrado por la inesperada resonancia que el influyente miembro del
Bloque Demcrata eligi dar al mentado acuerdo
guiado por mviles que no corresponde analiz;
aqu. No es extrafio entonces que, ante el giro que
tomaba el tratamiento de este asunto la URSS
decidiera poner fin a los comentarios ~urgidos en
. distintos medios norteamericanos, mediante el recurso de repudiar pblicamente toda posibilidad de
alcanzar una solucin por la va de un compromiso
expreso.
Esta fue, podra decirse, la primera gran derrota
para la causa de la dtente desde la iniciacin del
proceso en 197 2. A fines de 197 4, la enmienda
Jackson-Vanik, que ya haba sido aprobada en la
Cmara de Representantes, obtuvo sancin legislativa. 51 Casi simultneamente, otra medida del
Congreso contribuy a agravar la ya tensa situacin. Presentada por el Senador Stevenson, la nueva
disposicin estableca -conforme a su texto finalun lmite de 300 millones de dlares para los crditos que se otorgaran a la Unin Sovitica en los prximos cuatro aos, autorizaba la concesin de prstamos para la adquisicin de equipos y servicios con
destino a la exploracin en el campo de la energa y
pero slo hasta un mximo de 40 millones de dlares y prohiba toda financiacin del Eximbank
para el desarrollo de proyectos energticos en dicho
pas.
A diferencia de la enmienda Jackson, la denomi-

118

nada enmienda Stevenson fue aprobada sin mayor

debate previo y dentro de un plazo relativamente
breve, que :no dio tiempo a un verdadero anlisis de
sus posibles consecuencias, ni siquiera en el propio
Congreso. La administracin Nixon fue aparentemente sorprendida por la forma que adquiri el
proyecto y no pudo hacer nada a fin de moderar sus
alcances. Muchos legisladores, incluso, votaron probablement;e sin mayor conocimiento de las implicancias de dicha iniciativa.
En la prctica, sin embargo, la enmienda Stevenson tena efectos quiz ms negativos para el
futuro de la relacin comercial norteamericanosovitica que las restricciones propiciadas por Jackson. En primer lugar, porque los beneficios de la
concesin de la t.ausula de la nacin ms favorecida permanecan en un plano ms bien terico,
mientras que el otorgamiento de crditos llenaba
una necesidad real y concreta. Por otra parte, a diferencia de la, enmienda Jackson, la nueva medida sealaba expresamente a la URSS como nica destinataria de las limitaciones impuestas, en una forma que
poda considerarse discriminatoria, sin siquiera dejar
abierta la posibilidad de evitar esos resultados mediante el cumplim~t1,:,o de determinadas condiciones.
Esta. inesperada resolucin fue, ms que ningn
otro factor, la causa determinante de un abierto cambio en la estrategia sovitk~. De una conducta conciliatoria y paciente, inspirada evidentemente en el
propsito de encontrar los medios que lograran contrarrestar la corriente adversa que se manifestaba
en el Congreso, el Kremlin pas a una actitud mucho
,~: ms firme, que tuvo resonante expresin en la repen1~ tina decisin de repudiar el Acuerdo Comercial de
{'. 1972. Como ya hemos sealado, el mencionado ins'' : trumento constitua la base de la nueva relacin

119

~63

que ambos Gobiernos se proponan desarrollar en

esta materia, por cuanto eliminaba la mayor parte
de los ?b~tculos que haban frenado, en el pasado,
el crecuniento del comercio entre los dos pases.
Es difcil saber si la decisin sovitica -comunicada en enero de 1975- responda a un real cambio
de poltica o si persegua ms bien estimular una reaccin en el Gobierno norteamericano que salvara
en ltima instancia, el futuro de dicha relacin. Cab;
suponer, no obstante, que se estaba al menos en
~r~~enci8:_ d.e una .acelerada evolucin hacia una po~
s1c1on mas mtrans1gente, aun cuando ese paso no significara todava el abanono de toda esperanza de
poder revertir la referida tendencia.
Es posible que el rechazo del Acuerdo Comercial
tuviera en parte la finalidad de apaciguar a los sectores ms duros dentro del Kremlin, exacerbados por
el aparente fracaso de las recientes actitudes conciliatorias soviticas. En todo caso, los sucesos de los
prximos meses habran de mostrar que, aun cuando
el cambio de poltica no se hubiera perfilado completamente, las acciones exteriores de la URSS
tomaban un rumbo marcadamente diferente.
Desde el punto de vista de los intereses norteamericanos, 1975 fue un ao de continuas frustraciones.
En abierta violacin de los acuerdos de paz de Pars,
las fuerzas militares de Hanoi invadieron Vietnam
del Sur, precipitando la cada de . Saigon y, con
ello, la extensin del poder comunista en la pennsula
<le Indochina Las negociaciones del Cercano Oriente
luego de los triunfos iniciales logrados por la diplo~
macia de Kiesinger, cayeron en una prolongada
impasse.. Portugal apareca dominado por un gobierno
militar de corte izquierdista, mientras.la in.fluencia de
los g?l!ll)lll(!JS marxistas internos se manifestaba en pleno
ascerMWl_ Y en Francia e Italia los partidos comunistas

120

hacan sentir cada vez ms su peso, aproximndose a

situaciones que parecan presagiar un pronto acceso al
poder. Todo ello en medio de la agravacin de la recesin econmca en los pases de Occidente, que era
vista por los observadores polticos como favorable a
los planes de expansin comunistas.
Atribuir todas estas circunstancias a especficos
designios soviticos sera sin duda exagerar el poder
de la URSS de influir en el curso de los acontecimientos mundiales. Es posible que en muchos casos
Mosc se haya sentido obligado a dar su apoyo "ex
post facto" a acciones que escapaban de todos modos a su control e incluso, en alguna oportunidad
(como en vsperas de las elecciones francesas), haya
actuado en sentido contrario a la conveniencia de
los grupos comunistas locales. De cualquier forma,
todos estos sucesos sirvieron para fortalecer la posicin <le quienes, en los Estados Unidos, venan desde
haca tiempo proclamando las supuestas desventajas
de la dtente para los intereses norteamericanos.

121

~'. CAPITULO XIII

;

f.~
~-

f. EL FIN DE LA "DETENTE"
Mi'
k

~:-;

.t-_-f.

t.f.

~-

1~, l.

Si bien podan existir dudas en cuanto al grado

de responsabilidad sovitica en los hechos mencio;,;, nados en el captulo anterior, la intervencin en
(': Angola constituy, en caml1io, una clara violacin
de los principios bsicos -adems del espritu:;~ . en que se asentaba la nueva relacin entre los Estados Unidos y' la URSS. Es verdad que ambos pases
haban dado, desde haca ya bastante tiempo,
ayuda material a los distintos bandos en pugna (en
realidad, los orgenes de la intervencin sovitica en
Angola se ubican a comienzos de la dcada de 1960),

ll~: pero la introduccin masiva de tropas cubanas en la

;,,~ ex colonia portuguesa era un hecho sin precedentes
'f~; e implicaba un abierto desafo a la posicin de
:i\'.:. Occidente.
~:~~
En cualquier circunstancia, las citadas .acciones
~;:.I comunistas habran sido suficientes para provocar
~!~: una reaccin ~el gobierno de Washington. En vsperas de la campaa electoral de 1976, y ante el
desprestigio en que ya haba cado la dtente, la
administracin Ford se vio obligada a condenar
'aun con mayor vehemencia la conducta de la URSS.
Mientras resolva solicitar del Congreso los fondos

.6

ff,

H.

123

necesarios para hacer frente a la agresin comunista

l~ Casa Blanca calific a dicha conducta como incon~
sistente con los objetivos de la poltica de distensin
Y. a?virti ? . Mosc que -segn la expresin d~
K1ssmger- esta no podra sobrevivir "nuevas Angolas ...
En realidad, aun cuando el Secretario de Estado
rehusara admitirlo, Angola haba ya decretado el
fin de la _d~tente norteamericano-sovitica. El curso
de la prox1ma campaa presidencial servira para
d~mostr~ ~e manera palpable, la impopularidad de
dicha poh~1ca en los Estados Unidos. En respuesta
a esa realidad, que_ se reflejaba en el surgimiento
de fuertes tendencias antidtente en el seno de
los partidos demcrata y republicano el Presidente
Ford fue asumiendo posiciones cada ~ez ms duras
qt~e lo Uevaron incluso a desterrar el uso de la palabr~
detente de las declaraciones oficiales.
A_ partir de entonces, la Administracin norteamencana adopt una posicin puramente defensiva
de~~nada a rechazar los ataques de sus numeroso~
en tlcos Y salvaguardar aquellos 'elementos de la
cooperacin con la URSS que p~ecan servir ms
claramente a los intereses estadounidenses. A su vez,.
el curso de la contienda electoral convirti a la antgua campaa del Senador Jackson en favor de la Iibr~
emigracin en un movimiento ms amplio en defensa d~ los derechos humanos, utilizado por un nuevo
candidato, hasta entonces apenas conocido en la
exitosa actividad proselitista que habra de' culminar con su consagracin como nuevo Presidente de
la Repblica.
'
Elili sntesis, la dtente fue abandonada, en sus
aspectos: fundamentales, a comienzos de 1976. Para
el Pl'esidente Ford, la mera invocacin de esa palabra
resilltla\l)a inconveniente para sus intereses electorales

124

en vista de las constantes crticas provenientes no slo

de las fuerzas polticas opositoras sino del ala derecha de su propio partido, encabezada por el otro aspirante a la candidatura republicana, Ronald Reagan.
Del lado sovitico exista, aunque por otras razones,
un paralelo desencanto. Si bien Mosc pareca aferrarse todava a la posibilidad de revivir el proceso una
vez concluida la campaa presidencial en los Estados
Unidos o quiz, por razones tcticas, no deseaba
retirar an abiertamente su declamado apoyo a dicha
poltica, se observaban indicios de que la URSS estaba preparndose para una nueva ronda en su tradicional enfrentamiento con aquel pas.
Finalmente, el triunfo de Jimmy Carter y sus primeros pasos como Presidente habran de disipar toda
esperanza Je revertir el deterioro producido en las
relaciones norteamericano-soviticas y transmitir
nueva vida al proceso de distensin. Es verdad. que
Carter no se haba comprometido expresamente
a abandonar la dtente, pero los duros ataques
formulados contra la anterior administracin en
tomo del manejo de las citadas relaciones, especialmente en la esfera de los derechos humanos, lo llevaron a asumir actitudes que en nada ayudaban a mejorar la atmsfera de la vinculacin bilateral, que haba
llegado a su punto ms bajo desde 1968.
En nada contribuy tampoco la anunciada resolucin del Gobierno demcrata de relegar a un plano
inferior la poltica con la Unin Sovitica, alegando
que la "exagerada" concentracin sobre las "relaciones adversarias" haban hecho descuidar las exigencias del mantenimiento de la alianza "trilateral"
(Estados Unidos, Europa Occidental y Japn), la cual,
segn el nuevo equipo gobernante, deba tener la
prioridad principal. Desde la ptica sovitica, esta
actitud revelaba un cambio sustancial, en tanto

125 /1
1

16~

tenda a desconocer el "status" especial de igualdad con la Primer Superpotencia que la dtente.
haba acordado a aquel pas en la esfera de las
relaciones internacionales.
En efecto, la administracin Carter asumi el
poder dando muestras de una amplia confianza en
su capacidad de influir sobre el curso de lo5 acontecimientos mundiales sobre la base de sus p opias convicciones, que en muchos aspectos dif -'ran de los
principios elaborados por ias admir..straciones republicanas. Por ejemplo, con relacin a la limitacin de las armas estratgicas, una de las primeras
acciones del nuevo Presidente fue indicar que presentara al Gobierno sovitico proposiciones destinadas a lograr una verdadera reduccin del citado
armamento, las cuales, aunque probablemente bien
inspiradas, significaban una alteracin unilateral
de las normas aprobadas por el Acuerdo de Vladivosto k.
Pero si bien estos nuevos rumbos en la poltica exterior norteamericana eran susceptibles de
producir intranquilidad en los dirigentes del Kremlin,
el aspecto que habra de influir ms negativamente
sobre la ya deteriorada atmsfera de la relacin
bilateral fue el referente a la situacin de los derechos humanos en aquel pas. La forma pblica y
hasta desafiante en que la administracin Clrtr
manifest su posicin en esta materia provoc la reaccin de Mosc, que vio seguramente en las intervenciones del Presidente el deseo de alentar la subversin del orden interno de la URSS. Por otra parte,
la campaa en favor de los disidentes soviticos asumi claramente las caractersticas de una ofensiva ideolgica que, aun cuando se la considerase
dentro de las reglas del juego, resultaba reminiscente del enfrentamiento clsico de la "guerra fra",

126

al faltar aquellos elementos de coop;racin ~ec

proca que haban sido parte, hasta hacia poco tiem-~. po, de la relacin entre ambos pases.
Por ltimo, cabe sealar que a pes.ar de q~e

;:, Carter rechaz expresamente la vigencia del lmkage -procurando, aunque en forma poco convincente, separar el problema de los derechos ~u
manos de otras cuestiones bilaterales-, en la practica adopt medidas restrictivas con r,especto .,la
exportacin de cierto tipo de tecnologia a la Umon
Sovitica las que parecan tener relacin directa con
el trato ~ue soportaban, en este pas, determinadas
figuras opositoras al rgimen comunista. , .
Todos estos hechos frustraron las ltunas esperanzas de reabrir el dilogo que haba distinguido
al breve perodo de la d tente. No. obstante la
subsistencia de algunas formas secundarias de cooperacin y el mantenimiento, gracias a las compras
soviticas de cereales, de un intercambio comer~~al
relativamente alto, en lo fundam:nwl la. relac1on
entre las dos Superpotencias quedo reducida a los
esfuerzos tendientes a concretar un nuevo tratado
,
. . . SALT,
,

d en t ro del marco de las negociacione!'

d

de
esta
manera
l.a
oohtica
m1crnoa
s1gu1en o

.
casi
l
dos dcadas antes, que reconoca como fm pnnc1pa
la bsqueda de frmulas capaces de regular la competencia recproca en el ca,mpo de las armas nucleares.
i

127
1~~

CAPTULO XIV

CONCLUSIONES

La cns1s provocada por la intervencin militar

de la UHSS en Afganistn demostr en forma dramtica, al concluir la dcada, el fracaso de la dten te iniciada por Nixon y Brezhnev. Esta nueva
manifestacin del expansionismo sovitico, aunque
de contornos ms brutales, no haca sino continuar
la accin desarrollada en otras regiones del mundo,
paiticularmente a partir de la exitosa aventura cubana
en Angola.
En efecto, ya a comienzos de 1976 el proceso
de distensin que caracteriz a la dcada pasada daba
seales de agotamiento. En Occidente, mucho antes
de que asumiera la administracin Carter, la preocupacin por la suerte de personalidades rusas de
renombre, como Andrei Sakharov y Alexander SolzheniLsyn, conduca cada vez ms a una revaluacin
crtica de las premisas sobre las que se haba sustentado la adhesin pblica a dicha poltica. Particularmente en los Estados Unidos, el problema de los
disidentes en los pases del Bloque Comunista infunda en Jos sectores liberales una creciente desilusin
con la posicin de su Gobierno, que era vista como
demasiado complaciente frente a las violaciones de .
;/

129 -

los derechos humanos. Al mismo tiempo, el desproporcionado crecimiento del podero militar sovitico pareci confirmar las peores sospechas sobre
las verdaderas intenciones de Mosc, acentuando
las acusaciones de inaccin contra la Administracin
Repblicana provenientl:!s especialmente, de los ncleos ms conservadores de la opinin pblica y
del Congreso. Las acciones militares en Angola
habran de estimular dicha dsconfianza ~aan
do an ms la imagen popular de la dtentepor cuanto era evidente que el comportamiento
sovitico resultaba abiertamente viola torio' de los
principios de moderacin recproca con~agrados
entre Nixon y Brezhnev. En el teatro europeo, la
falta de progreso en los planes de reduccin recproca de fuerzas militares y de intensificacin de
los contactos entre los pueblos de ambos sistemas,
ahondaban esa imagen negativa. Por ltimo, cabe
sealar que este sentimiento de frustracin alcanz
incluso a los crculos de negocios, donde comenzaban
a percibirse claramente las dificultades y limitaciones propias del comercio con los pases del Este.
Dada la naturaleza de los regmenes comunistas,
no es fcil discernir las motivaciones inmediatas que
impulsan sus acciones ni los factores que pesan finalmente en sus decisiones. Si nos limitramos al
anlisis de las declaraciones contenidas en los comentarios de la prensa y en los discursos oficiales, llegaramos a la conclusin de que el apoyo sovitico a la
dtente se mantena prcticamente inalterable.
Es lgico deducir, sin embargo, que los sucesos de
Angola reflejaban el desinters de la URSS en el mantE'.nimiento de dicha poltica, cuyos frutos se esti.maban probablemente ya agotados.
En efecto, este pas haba extrado del proceso
de distensin internacional indudables ventajas, pero

130

muchos de los beneficios esperados no haban llegado

a concretarse. Si bien el influjo de la tecnologa occi-
dental a partir de 1972 alcanz niveles extraordina
rios, las limitaciones impuestas por el Congreso norteamericano haban frenado el desarrollo de esa corriente. Los fuertes gastos en moneda extranjera
ocasionaqos por las compras masivas de granos restringan asimismo la capacidad de seguir importando equipos y maquinarias industriales. Por otra
parte, existen indicios de que la introduccin de
procesos y tcnicas propias de los pases capitalistas no siempre servan para promover las transformaciones deseadas, dada la rigidez caracterstica
de los sistemas econmicos- socialistas, que impeda instrumentar los cambios necesarios para mejorar la eficiencia de la produccin.
A estos factores se sumaban las desventajas que,
desde el 'punto de vista de la cohesin interna de las
sociedades comunistas, traa aparejadas el referido proceso. El alivio de la tensin internacional y 1
el incremento de los contactos con Occidente suponan un mayor riesgo de penetracin de principios Y
modos de vida contrarios a Ja ideologa oficial. Los
esfuerzos desplegados por los regmenes del Bloque
Sovitico con el fin de contrarrestar la aludida influencia demuestran la preocupacin de sus dirigentes por los peligros a que se hallaba expuesta la estabilidad poltica del sistema. Obviamente, la dten
te tena asimismo consecuencias potencialmente
negativas desde el punto de vista del control de I
URSS sobre los pases del rea.
Las dudas sobre la conveniencia de la dtente
para la URSS no tenan, naturalmente, manifestacin pblica, pero no es aventurado imaginar que este
tema fuera objeto de intenso debate en el seno del
Kremlin. 5 3 Es lgico tambin que, en vista del

131

prestigio invertido por los lderes soviticos en el referido proceso, los cambios de poltica no se vieran reflejados inmediatamente en la propaganda oficial.
Exteriormente, por lo tanto, Mosc seguira predicando las bondades de la distensin, aun cuando
otros signos indicaran un rumbo diferente.
La dtente, vistr. en perspectiva histrica,
tuvo, pues, una duracin efmera, fracasando en el
intento de crear una "re<l de intereses compartidos" que permitiera superar el antagonismo y Ja desconfianza recproca que tradicionalmente han caracterizado a las relaciones entre las dos Superpotencias.
Cabe preguntarse si para sus dos protagonistas
principales, los Estados Unidos y la URSS, dicha
poltica fue un recurso circunstancial o un objetivo
de largo alcance, un ai.:omodamiento temporario
o un cambio real de actitudes destinado a apoyar
las relaciones recprocas sobre nuevas bases.
Desde el punto de vista norteamericano, la poltica de distensin tena como propsito -segn hemos
sealado en las pgina:; que anteceden- moderar
la conducta internacional de la Unin Sovitica mediante el ofrecimiento de incentivos econrncos.
Partase de la base de que sta era una potencia en
plena expansin, mientras que los Estados Unidos
atravesaban un perodo de retraccin de su podero
e influencia en el mundo. Como lo expresara reiteradamente el Secretario Kissinger, la dtente era
un proceso continuado y no un fin que podra ser
realizado en un momento dado y que se agotaba en
s mismo. Presupona el mantenimiento de una postura militar firme, pero aspiraba crear. un ambiente
en el cuall los aspectos competitivos de Ja reiacn
pudieran SE:lr regulados y las diferencias resueltas pacficammtre.. Finalmente. pretenda que esos elemen-

132

tos de competencia fueran gradualmente sustituidos por una mayor cooperacin.

Bsicamente, dicha poltica se apoyaba en la
nocin del li11kage, o sea la idea de que, al avanzar simultneamente en un amplio frente de negociaciones. el progreso en un rea inducira al progreso en , otras y la vinculacin as es~~blecid~ entre
los diversos aspectos de la nueva relacion daria estabilidad al conjunto, frenando las eventuales ten~~n
cias hacia un retomo a posiciones de confrontac10n.
Este esquema parta del presupuesto de que la UR:~S
adquirira un inters especial en dicha cooperacw~
--de la cual esperara obtener importan tes beneficios- e ira desarrollando cierto grado de interdependencia con las naciones de Occidente, que redun
dara en favor de la paz mundial.
La poltca de distensin se adaptaba s.in d~?
al momento particular que atravesaba la snuac1.n
interna en los Estados Unidos como consecue~c1_a
de la guerra de Vietnam. Teniendo en cuenta las hm1taciones impuestas por esa realidad presente, el mencionad? esqw~ma pareca se~ el medi_C: ~s apto de
procurar influir sobre las acc10nes sov1e~1cas y mantener un rol activo en el plano internacional, n~uti:a
lizando de ese modo las tendencias neoaislac10rushis que venan manifestndose en sectores influ~en
tes de la sociedad norteamericana. Pero por en?1ma
de las situaciones circunstanciales, result~ba e:ndente que las iniciativas del goberno de Washmgton
aspiraban a crear una nueva estructura en las relaciones entre las dos Superpotencias, edificada sobre
bases cada vez ms firmes, que reconocan como premisa la creciente interdependencia de las naciones
en el mundo moderno y el inters recproco en el
mantenimiento de la paz.
Para la Unin Sovitica, la nueva relacin con los ~

133

Estados Unidos implicaba, aparte de las ventajas econmicas, el reconocimiento de la paridad militar, y
aun poltica, con la hasta entonces "Primer Super
potencia'', con los co~siguientes beneficios para su
posicin en el contexto mundial. Significaba, asi
mismo, la consolidacin del status poltico y del
dominio territorial alcanzado en Europa despus
de la Segunda Guerra Mundial, y, frente a muchos
pases, le confera la "respetabilidad" y aceptacin
que Mosc siempre ha considerado como un
factor positivo para la expansin de su influencia.
Por otra parte, este pas no renunciaba a ninguno
de sus principios tradicionales. La "coexistencia pacfica", segn un reiterado principio de la doctrina
marxista-leninista, no supona el abandono del
apoyo a las "luchas nacionales de liberacin",
el cese o la disminucin dei enfrentamiento ideolgico -que, por el contrario, deba intensificarseni la modificacin de las condiciones polticas de
orden interno. predominantes en el mundo comunista.
Es importante sealar que la dtente tampoco
_ acarreaba la alteracin de los objetivos soviticos de
expansin poltica, an cuando supona que los
mismos deban alcanzarse por la va pacfica. Precisamente, la propaganda oficial sovitica sostena
que la modificacin de la "correlacin de fuerzas"
en favor del socialismo permita obtener los cambios
deseados en la situacin internacional sin el recurso
directo al uso de la fuerza y consideraba que un alivio general de la tensin deba facilitar el logro de
esos objetivos.
Siempre en el plano poltico, el mejoramiento
de las relaciones con Occidente fortaleca la posicin de la Unin Sovitica en su enfrentamiento
con China, al alejar el peligro de una alianza sino-

:'. no~eamericana dirigida contra sus intereses y dismi,.~ nuir, al mismo tiempo, sus preocupaciones en el
.. frente europeo.
\i Desde e punto de vista econmico, la dtente
,,Importaba :principalmente, como hemos visto
. el acces~ a los crditos ~' a la tecnologa occiden:
, tales, as1 como Ja posibilidad de dedicar mayores
;recursos al propsito de mejorar el nivel de vida
de la poblacin. No es necesario insistir sobre la im, P?rtancia que el Kremlin asignaba a la primera de
dichas pei:pectivas; ya a lo largo de estas pginas
hemos senalado las causas que haca del factor
econmico la principal motivacin de la adhesin
.sovitica a la poltica de distensin.
: De lo expuesto hasta aqui. surge claramente el
. contraste entre los objetivos e intereses que guiaban
( a cada Superpotencia. Para los Estados Unidos, el
'.'.:nuevo enfoque en las relaciones con el Este signifi; caba -parafraseando a Clausewitz- la continuacin
.: .de la poltica de contencin por otros medios y aspi. raba naturalmente a la preservacin del statu quo.
Para la URSS, en cambio, la distensin deba servir
para proseguir expandiendo su influencia en el mundo, apoyndose en lo que perciba como la intensificaci?n de la "crisis general del capitalismo" y el
camb10 de la "correlacin de fuerzas" en su favor.
. Salv~ en Europa, donde la diplomacia sovitica per segu1a una consolidacin de la situacin territorial
. Y poltica de posguerra, su estrategia apuntaba
;.a la modificacin de las reas de influencia, part, cularmente en los pases del llamado "Tercer
'.Mundo".
\ La doctnna sovitica reconoca que un elemento
~importante de la nueva "correlacin de fuerzas,,
era el notable aumento producido en la capacidad
militar de la URSS a partir de la dcada de 1960. En

135

134
..-/ ~.

. ese sentido, es evidente que el logro de una posicin~

de equivalencia con respecto al podero nuclear de\
los Estados Unidos abra posibilidades de accin ex-.}
terior que Mosc no saba an cmo encauzar. La de-~f~
nominada "paridad estratgica" ofreca, por una~
parte, la oportunidad de regular la competencia nu- Y
clear en condiciones de igualdad con aquel pas.
Pero, al mismo tiempo, esta nueva situacin, unida
al incremento de la capacidad operativa convencional de sus Fuerzas Armadas, colocaban a la Unin
Sovitica en condiciones ms ventajosas para el~~
desarrollo de sus planes de expansin poltica y
militar.
La dtente, iniciada en 1972, se apoyaba en
ciertos principios bsicos destinados a reglilar la ...
competencia existente entre ambas Superpoten- '
cias en ese campo. Principalmente, las partes reconocan la necesidad de evitar las, confrontaciones
militares y el recurso a la amenaza o al uso de la
fuerza, prevenir el desarrollo de situaciones capaces :
de exacerbar sus relaciones y estar preparadas para;
resolver sus diferencias por medios pacficos. Ms ':
an, estaban de acuerdo en que los esfuerzos por ob- .
tener una ventaja unilateral a expensas de la otra,
directa o indirectamente, eran incompatibles con
esos objetivos, aun cuando la expresada renuncia
a la obtencin de ventajas unilaterales pareciera
deliberadamente ambigua. 54 La premisa funda- .;
mental que inspiraba dichos principios era el comn deseo de reducir y, .eventualmente, eliminar
el peligro de una guerra nuclear.
Las citadas normas no propiban -mal podan
haeedcr- los esfuerzos de las partes por expandir
su influencia, pero, aun cuando se las interpretara
con extrema latitud, no dejaban lugar a dudas de que
dicha expansin, en caso de existir, debfa real-

136

zarse exclusivamente por la va pacfica. Por sa

razn, las intervenciones militares de la URSS, espe
cialmente a partir de 1975, no podan ser vistas
sino como una abierta violacin de estos principios.
En realidad, varios aspectos de la conducta internacional de la Unin Sovitica durante la pasada
dcada llevan a la conclusin de que su adhesin a
la poltica de la dtente fue un recurso meramente
tctico, acorde con la concepcin marxista del desarrollo histrico. En primer lugar, porque ese hecho
no produjo cambio alguno en la rgida postura ideolgica sovitica, ni permiti un mayor intercambio
de ideas con Occidente, ni tampoco estimul la adopcin <le medidas de liberalizacin interna. Por el
contrario, el temor de que la disminucin del enfrenta.miento entre ambos campos tuviera repercusiones
domsticas que pusieran en peligro la estabilidad de
los regmenes comunistas impuls a la URSS a preocuparse por intensificar el control ideolgico, no slo
en su territorio, sino tambin en los dems pases del
Bloque Socialista. 55
Ms importante an, como reflejo de las intenciones del ICrernlin, fue el marcado crecimiento
de la capacidad blica sovitica operado durante el
mencionado perodo, tanto en el terreno estratgico
como en el de las armas convencionales. En ese sen
tido, la dtente no logr atenuar las tendencias
que venan registrndose desde varios aos atrs
en el desarrollo militar de la URSS, ni acarre progresos sustanciales en ninguno de los propsitos
bsicos acordados en esta materia. A pesar de la
firma de los acuerdos SALT de 1972, la expansin de su potencial sigu,i cobrando impulso y las
conversaciones sobre la reduccin de fuerzas mili
tares en Europa -uno de los objetivos perseguidos
por el gobierno de Washington- no consiguieron
137

ft!i

salir del estancamiento provocado por la aparente

falta de un inters similar por parte de Mosc.
La comprobacin de estas falencias tuvo un efecto profundamente negativo en la opinin pblica
norteamericana. Sin dm;la pesaron en ese sentido
las exageradas expectativa; que haba despertado
la iniciacin de la llamada "era de la cooperacin",
resultantes en parte del deseo de paz generado por la
participacin en el conflicto de Vietnam, pero fun
damentalmente estimuladas por la enorme publicidad que rode al lanzamiento de esa nueva poltica.
Tal vez la tentacin de obtener rditos polticos
inmediatos en el plano interno llev a la administracin Nixon a desor el consejo de los especialistas, quienes vean con preocupacin ei excesivo
optimismo engendrado por los primeros pasos de
un proceso que, por sus caractersticas, requera
un esfuerzo paciente y continuado. Es posible tambin, si se tiene en cuenta que algunas de esas advertencias partieron de la propia Casa Blanca, que
el origen de esta actitud deba buscarse en la naturaleza idealista del pueblo norteamericano, que lo
lleva muchas veces a abrazar con entusiasmo nuevas
causas, para caer luego con facilidad en una honda
desilusin si sus acciones no logran rpidamente los
resultados esperados.
En todo caso, es evidente que, a poco de iniciarse formalmente la dtente, comenzaron a plantearse sobre ella expectativas no previstas, que
saron a tener preeminencia sobre el objetivo ms
urgente de lograr cierto mejoramiento, a la vez que
una mayor estabilidad, en las relaciones entre ambos
pases. De este modo se pretendi aplicar ei concepto del linkage, concebido originalmente como un
medio de moderar la conducta exterior de ia Unin
Sovitica, a la obtencin de cambios inmediatos en

pa-

138

aspectos que' hacan a la preservacin del orden poltico interno de dicho pas. Segn hemos visto, esta
corriente cobr inusitada fuerza en el Congreso
"" norteamericano, hallando primeramente expresin
en las iniciativas del Senador Jackson en favor de la
libre emigraci6n, y, ms tarde, en la campaa en torno de ia situacin de los disidentes soviticos. Como
lo expresara el entonces Secretario de Estado Kissinger, esta forma "ex post facto" de linkage suscitaba
,. serios problemas: pona en duda la confiabilidad de
los Estados. Unidos como negociador, atribua al
ingrediente comercial de la relacin una significacin
desproporcionada y converta a los eventuales resultados del proceso de distensin en precondiciones
para la puesta en marcha de dicha poltica. 56
Conscientes del peligro que entraaba esta tendencia, la administracin Nixon y, hasta un cierto
punto, el Gobierno que la sucedi intentaron persuadir al Congreso de la inconveniencia de efectuar
tales planteas, que no guardaban proporCin con las
posibilidades reales de ejercer presin brindadas por
el componente econmico de la relacin. Para cualquier conocedor del sistema sovitico resultaba claro
,
'
ademas, que el Kremlin no estara dispuesto a modificar aspectos bsicos de su poltica domstica, de
los cuales dependa en ltima instancia su propia
existencia, menos an con el objeto de satisfacer
demandas provenientes del principal Estado rival.
La mencionada posicin tuvo, sin embargo, la
cualidad de generar un amplio apoyo entre los sectores liberales preocupados por la situacin de los
derechos humanos en la URSS, los grupos conservadores opuestos a la concesin de beneficios de
cualquier ndole a dicho pas, una parte importante de la colectividad juda sensibilizada por la posicin prorabe
de Mosc y los sindicatos obreros
1

139

temerosos de que las exportaciones soviticas oca

sionaran la prdida de fuentes de trabajo, agravando
los efectos de la recesin que comenzaba a amena- . _
zar al mundo Occidental. A pesar de su origen
dispar, estas corrientes de opinin constituyeron. ,
en su conjunto una fuerza poderosa, capaz de
inluir en forma decisiva en el Congreso, cuya autoridad en materia de poltica exterior se afianzaba
frente a la creciente debilidad de la Presidencia
irnp0sibilitada por factores de orden interno de ejer:
cer su natural liderazgo. T~:s interesante observar que,
p31-a los dirigentes soviticos, ste debe haber sido
un fenmeno no previsto, que se sumaba a la decep- '
cionante comprobacin de que, contrariando los pos-
tulados de la doctrina marxista, los sectores privaJos de negocios de lo,i; ~stados Unidos carecan
de la influencia necesaria para contrarrestar, siquie- ~ "'
ra en parte, estas tendeneas.
A estas corrientes sectoriales de opinin se agreg la percepcin, cada vez ms generalizada en el
grueso de la poblacin, de que la dten te beneficiaba exclusivamente a la Unin Sovitica, la cual
obtena numerosas ventajas de la "cooperacin" .
con Occidente, sin renunciar por ello a ninguno de
sus objetvos polticos o militares.
Es evidente que la citada percepcin tena un
slido fundamento, por cuanto la afluencia de crditos y tecnologa occidentales (a pesar de las limitaciones impuestas) contribua a aliviar los problemas
de las economas socialistas y fortaleca, indirectamente, el podero blico de la URSS. Y es al mismo
tiempo lgico que, en las condiciones de intensa rivalidad predominantes entre ambos sistemas, los resultados de la dtente fueran en definitiva evaluados
conforme a las ventajas o desventajas inmediatas .
que esa poltica reportaba a cada parte. ~ 7
1-10

Con el ascenso al poder de la Administracin Demcrata se perdi quiz la ltima oportunidad de

salvar al menos algunos elementos de. Ja distensin.
Es verdad que, dado el curso que haba tomado la
poltica exterior sovitica, una actitud complaciente
por parte del nuevo equipo gobernante habra resultado no slo impopular, sino manifiestamente contraria al inters nacional norteamericano. Pero cabe
observar que, al concentrarse en l problema de los
derechos humanos, el Presidente Carter desvi la
atencin de la opinin pblica de aquellos aspectos
de la conducta sovitica que constituan una real
amenaza para la seguridad de su pas, postergando
la necesaria reaccin ante el avance militar de la
URSS. Por otra parte, sus posteriores contramarchas
ante Ja inflexible actitud asumida por Mosc en los
aspectos referentes a su poltica interna, dieron
la sensaciu de que se tmtaba de un Gobierno vacilante e indinado a claudicar de sus propsitos ante
la firmeza adversaria. Dicha impresin alent posiblemente al X:remlin a seguir probando los lmites
de la tolerancia norteamericana, y fue la causante,
en cierto sentido, de la abierta confrontacin en que
habran de desembocar las relaciones norteamericanosoviticas al final de la dcada.
Esto nos lleva a una ltima, pero no menos importante reflexin sobre las causas del fracaso de la
'
dtente.
Tal como haba sido concebida por
Nixon y Kissinger, la cooperacin con la Unin
Sovitica deba ir acompaada por el mantenimiento de una postura militar firme y por el consiguiente
desarrollo del podero necesario a los efectos de frenar los impulsos expansivos soviticos. Esta condicin no pudo, sin embargo, materializarse debido
en gran parte a que, en un clima de disminucin de
la tensin, result.aba difcil hallar en el Congreso y .

141

en la opinin pblica estadounidense el apoyo nece

sario para llevar adelante la adopcin de medidas de
defensa. Dicha contradiccin se transform en una
falla estructural de prof1~:1h.:i consecuencias pa;:a t'l
futuro de la dtente, ~ 3 as1 como, del lado sovitico, la oposicin entre las tendencias expansionistas y el objetivo de la cooperacin habra de convertirse en un dilema insalvable para el Kremlin, que
impedira finalmente el afianzamiento de los principios rectores de la nueva relacin.
'
En definitiva, fue la diferencia de objetivos nacionales el factor que dificult fundamentalmente
la bsqueda de puntos comunes de entendimiento
que permitieran superar las posiciones de antagonismo del pasado y encauzar la rivalidad natural
entre ambas Superpotencias por el camino de la
competencia pacfica, mientras qu~ la contraposicin entre sus respectivas filosofas polticas aliment la desconfianza recproca y foment las
desinteligencias en torno e los presupuestos bsicos
de la distensin. ,
Al cabo de una dcada, Ja dtente exhibe como
balance un virtual retorno al punto de partida. La
nocin de la "indivisibilidad~' de dicho proceso (proclamada por Kissinger como una derivacin del linkage) ha tenido el efecto de acelerar ese resultado,
-extendiendo el deterioro a que hemos aludido en las
pginas anteriors a todos los aspectos de la relacin.
Mientras tanto, en ese lapso -aunque no necesariamente como consecuencia de la distensin- la
Unin Sovitica se ha fortalecido militarmente y
afirmado su posicin poltica en Europa. En ese
Continente, el fracaso de la citada poltica ha hecho
surgir nuevamente motivos de divisin entre los
Estados Unidos y las principales potencias de Occidente, que son producto del distinto enfoque con

142

que stas encaran sus relaciones con Mosc ~, en

:: ltimo anlisis, de la disminucin de su confianza
en el gobierno de Washington. La dtente no
(:;:>, .;ara la mayora de los pases europeos, u~ procr~::;u indivisible, y el Kremlin aprovecha esa cm:unstancia para tratar de acentuar -como en el pasac~o
las divisiones en la Alianza Atlntica. En tal sentido,
cabra observar que cuanto mayor es el distanciamiento entre las dos Superpotencias, mayor es t.an:bin la tentacin de las naciones de Europa de asumir
el rol de mediadores o "puentes" entre stas, en
perjuicio de la uni,dad del campo occi.d~~t~.
.
En las condiciones dadas, es dificil imagmar la
posibilidad de un rpido retomo a. los presupuestos
de cooperacin inaugurados por Nixon y Brez~nev.
Si bien los mismos factores examinados al comienzo
de este trabajo obrarn seguramente en ~avor de 1111
nuevo acercamiento, la agravada desconfianza ent~e
Washington y Mosc -tal vez la peor co:isecuenc1a
del fracaso de la dtente- dificultara la concrecin de cualquier iniciativa que se emprenda en
esa direccin. Naturalmente, subsistirn elementos
del antiguo dilogo -especialmente aquellos que,
como las negociaciones sobre el control de armamentos, son anteriores al perodo que h~mos estudiado-, pero cabe prever que las frustra.c1ones de la
pasada dcada harn sentir sus efectos aun por largo
tiempo.