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EDITORA
POLTICAS
DE DEFESA,
INTELIGNCIA E
SEGURANA
CARLOS SCHMIDT ARTURI
ORGANIZADOR
POLTICAS
DE DEFESA,
INTELIGNCIA E
SEGURANA
POLTICAS
DE DEFESA,
INTELIGNCIA E
SEGURANA
CARLOS SCHMIDT ARTURI
ORGANIZADOR
PORTO ALEGRE
2014
EDITORA
dos autores
1 edio: 2014
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
SUMRIO
PREFCIO
Scott D. Tollefson
APRESENTAO
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA:
A CONTRIBUIO DO CEGOV
14
48
Eduardo Svartman
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O ATLNTICO
SUL COMO ESPAO
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99
114
SUMRIO
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147
Luciano Colares
168
PREFCIO
SCOTT D. TOLLEFSON
PhD, Professor do The William J. Perry Center for Hemispheric
Defense Studies (WJPC), da National Defense University (NDU),
Washington, D.C.
Dentro deste contexto de uma expanso ampla, o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
emergiu como um centro de referncia. Seu Grupo de Trabalho (GT) de Polticas de
Defesa, Inteligncia e Segurana lanou este volume impressionante que analisa as
polticas pblicas brasileiras nas reas de atuao do GT. O livro, organizado por
Carlos Schmidt Arturi, com apoio de Felipe Machado, oferece um equilbrio entre
os tpicos mais tradicionais, como A Agenda de Defesa do Brasil para a Amrica do
Sul (Eduardo Svartman), O Atlntico Sul como Espao Estratgico para o Brasil: Poltica Externa e de Defesa (Paulo Fagundes Visentini e Analcia Danilevicz Pereira),
a novas questes como Defesa Antimsseis e Batalha Aeronaval: implicaes para o
Brasil (Marco Cepik e Jos Miguel Quedi Martins) e Terrorismo, Inteligncia e Mecanismos Legais: desafios para o Brasil (Priscila Brando e Vladimir Brito). Os temas
so abrangentes, como Seguranca e Desenvolvimento na Projeo Internacional do
Brasil (Andr Reis da Silva), e mais especficos, como a segurana porturia (Heitor
Bonatto e rico Esteves Duarte).
Os captulos neste volume tm um elemento em comum: uma alta qualidade. Um captulo particularmente perspicaz explora Defense Management and
Defense Analysis (Gesto de Defesa e Anlise de Defesa), e considera os desafios
para o Ministrio da Defesa (Tamiris Pereira dos Santos e rico Esteves Duarte).
O CEGOV publicar novos volumes nesta srie. Aguardaremos, com grande expectativa, a ampliao e o aprofundamento destas questes importantes relacionadas
com a defesa, a Inteligncia e a segurana.
APRESENTAO
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA: A CONTRIBUIO DO CEGOV
Este livro uma iniciativa do Grupo de Trabalho de Polticas de Defesa, Inteligncia e Segurana (GT de Defesa) do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS. O GT dedica-se pesquisa interdisciplinar sobre as polticas
pblicas nessas reas, tanto no mbito nacional, quanto internacional. Seus participantes procuram explicar as relaes polticas e tcnicas existentes entre as sociedades e as organizaes de fora do Estado (Foras Armadas, Polcias e Servios de
Inteligncia), em sua abrangncia poltica, estratgica, logstica, operacional e ttica.
O livro proposto insere-se na vocao principal do GT de Defesa do CEGOV,
qual seja, a de contribuir para o desenvolvimento do conhecimento nas reas de
defesa, inteligncia e segurana, formar recursos humanos especializados, aperfeioar o ciclo de polticas pblicas e executar pesquisas aplicadas no pas. Com efeito,
o GT orienta-se normativamente pela premissa de que as organizaes de fora
do Estado quando institucionalizadas, legitimadas e eficazes so fundamentais para que os regimes democrticos cumpram as funes essenciais de manter a
ordem interna, a soberania do pas e a eficcia na formulao de polticas de segurana pblica. Em suma, existe uma sinergia entre capacidade estatal e qualidade
da democracia, relao que o CEGOV procura reforar atravs da qualificao da
capacidade estatal brasileira.
O objetivo principal do livro , portanto, o de contribuir para a qualificao
do debate pblico e de fornecer subsdios para o processo de tomada de decises nas
reas de defesa, inteligncia e segurana, tendo em vista o fortalecimento das capacidades, o incremento da soberania e a melhoria da insero internacional do pas.
Seu contedo demonstra a expertise do GT de Polticas de Defesa, Inteligncia e Segurana, que se encontra disposio do Estado, da sociedade brasileira e do pas. A
contribuio dos autores desta coletnea interdisciplinar e interinstitucional fruto
de uma concentrao de esforos j realizados e da convergncia de projetos de pesquisa em andamento. A importncia editorial da obra ganha realce face ao ainda incipiente desenvolvimento de estudos sobre esses temas na academia e no mundo civil
brasileiro, inclusive no mbito poltico e parlamentar. Os captulos do livro refletem
essas caractersticas e o esforo acadmico de seus autores em apresentar suas reflexes e pesquisas tanto para os especialistas, como para um pblico mais amplo.
A disposio dos captulos do livro busca proporcionar uma leitura agradvel ao leitor, apresentando um encadeamento lgico que conduz a leitura das temticas referentes polaridade da ordem internacional, passando por uma anlise
minuciosa das polticas externa e de defesa do Brasil nos ltimos vinte anos, e, por
fim, reduzindo-se s especificidades referentes s polticas porturia, gesto de
defesa, terrorismo e inteligncia.
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Nesta perspectiva, no primeiro capitulo, Marco Cepik e Jose Miguel Martins analisam a relao entre estratgia, operaes e ttica, procurando evidenciar
a contribuio de um programa de pesquisa em Estudos Estratgicos para o desenvolvimento da rea de Relaes Internacionais no Brasil. O trabalho analisa, especificamente, a balano de poder nuclear entre Estados Unidos, Rssia e China, em
conexo com a Defesa Nacional Antimssil (NMD) dos Estados Unidos. A hiptese
principal a de que a ausncia de uma definio poltica sobre Grande Estratgia
faz com que os Estados Unidos permitam que sua poltica externa e de segurana
(PES) seja ditada por conceitos operacionais (tais como a Batalha Aeronaval, ou
ASB), ou, pior, por critrios procedimentais, tcnicos e tticos. Esta ltima assertiva, para ser verificada, depende do exame crtico, que os autores pretendem realizar em outro trabalho, sobre os procedimentos tticos de Supresso de Defesas
Antiareas (SEAD) e de ruptura em profundidade da rede inimiga (NIA/D3). Tais
procedimentos combinados vinculam a ASB e a NMD. Tal vinculao entre a NMD
e a ASB, a um s tempo doutrinria e material, por sua vez, tem implicaes potenciais para as relaes internacionais contemporneas, incidindo tanto no grau
de conflito e nos padres de alianas (polarizao), quanto na distribuio de capacidades materiais e no equilbrio de poder no sistema internacional (polaridade).
Eduardo Svartman analisa, no captulo dois, as estratgias e as condicionalidades que perfazem a evoluo da agenda de defesa do Brasil para a Amrica do
Sul desde o final da Guerra Fria. A argumentao central que acompanha esse trabalho concentra-se nas mudanas no panorama estratgico regional decorrentes
do maior protagonismo internacional brasileiro e da disposio do pas em ampliar
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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No quinto captulo, Heitor Bonatto e rico Duarte exploram questes referentes situao global de portos no que concerne temtica da segurana.
Como exposto pelos autores, aps os eventos ocorridos em 11 de setembro nos
Estados Unidos, um forte debate surgiu, no ceio da academia, sobre as ameaas,
as vulnerabilidades e os riscos aos quais est submetida a cadeia de suprimentos
internacional. Por envolver, uma srie de atores interconectados como empresas,
aduanas, portos, e demais intervenientes, a gesto dos riscos objeto de debate e
de formulao de polticas por parte dos governos; entretanto, o maior dilema que
permeia esse debate conciliar segurana (regularidade aduaneira) com agilidade
(facilitao do comrcio) na cadeia de suprimentos internacional. Nesse contexto,
por causa da sua representatividade no comrcio internacional, compreender o papel dos portos passa a ser elemento de extrema relevncia para a segurana dos canais de suprimento nacionais e internacionais. Assim, os autores organizam esse
captulo como base para uma discusso introdutria acerca da segurana global
porturia e de seus possveis reflexos no Brasil. Para tanto, Bonatto e Duarte apresentaram conceitos e um breve histrico das reformas e da modernizao do setor
porturio brasileiro, o papel do Brasil na Organizao Martima Internacional e a
implementao de uma iniciativa aprovada pelo governo brasileiro denominada de
ISPS Code (International Ship and Port Security Code), ou Cdigo Internacional de
Segurana para Navios e Instalaes Porturias.
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O sexto captulo, redigido por Tamiris Santos e rico Duarte, apresenta algumas consideraes sobre os problemas, os desafios e as possibilidades de
aplicao de ferramentas conceituais de gesto de defesa (defense management) e
de anlise de defesa (defense analysis) no Ministrio da Defesa. O objetivo desse
estudo proposto pelos autores observa a tentativa de congregar esferas exteriores
ao meio poltico, acadmico ou militar para incorporar uma ferramenta de anlise
que contemple tanto as questes de ordem organizacional e comunicativa, inerentes ao Ministrio da Defesa, quanto as preocupaes e diretrizes que emergem dos
encontros, seminrios, palestras; ou seja, objetiva apontar um parmetro analtico
que acompanhe melhor o processo de institucionalizao do Ministrio da Defesa,
suas competncias e atuao poltica e, assim, viabilizar contribuies mais assertivas. A importncia desse estudo encontra-se no instrumento de mensurao
do grau de coeso de um Estado em diversos aspectos prticos relativos defesa,
constituindo um importante mecanismo de avaliao de conduo poltica e projees. Uma vez que as pesquisas produzidas na academia desdobram-se em estudos de caso concentrados, principalmente, nos Estados Unidos e na Europa, estes
acabam fornecendo apenas aplicaes de anlise de defesa e da viso dos referidos
locais como parmetro. Assim, observa-se a ausncia de um pensamento estratgico brasileiro sistematizado dentro desse eixo. Essa lacuna pode ser percebida a
partir de problemticas que necessitam ser levadas em considerao pelo governo
brasileiro tanto na formulao de polticas de defesa, quanto na organizao do
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Ministrio da Defesa, o qual ainda demanda maior demarcao de atividades desenvolvidas, recursos humanos especializados e sinergia interdepartamental em
apoio consecuo de polticas.
No captulo sete, Luciano Colares aprecia o engajamento do Brasil com as
Operaes de Paz da ONU a partir da tica de projeo de poder pela via multilateral. Para o autor, o Brasil, com sua larga experincia diplomtica e tradio
pela busca de soluo pacfica de controvrsias, pode e deve desempenhar um papel de liderana no segmento de operaes de paz. medida que o pas se apresenta, perante a comunidade internacional, como um ator disposto a arcar com
responsabilidades maiores, naturalmente as credenciais brasileiras comearam a
consolidar-se e a garantir ao pas papel de destaque no planejamento e na execuo desses tipos de misses que ocorrem sob chancela das Naes Unidas. Colares
ainda afirma que o Brasil assumiu um grau de engajamento com as Operaes de
Paz sem precedentes e aponta que esse grau de comprometimento pressupe que,
dificilmente, o pas reduzir sua relevncia nesse tipo de operaes. Para tanto,
imprescindvel que o pas tenha cincia de que dever se engajar e no hesitar
diante das novas responsabilidades financeiras e humanas, cada vez maiores, originadas de polticas com os quais se comprometeu. Por fim, mediante a abordagem
da evoluo histrica, o trabalho de Colares demonstra a importncia e o peso que
as Operaes de Paz assumiram na poltica internacional contempornea e suas
especificidades quanto participao do Brasil.
Finalmente, no oitavo captulo, Priscila Brando e Vladimir Brito tratam das
temticas do terrorismo, de inteligncia e dos mecanismos legais que estruturam
as organizaes brasileiras de segurana pblica, assim como examinam os desafios
enfrentados pelo Brasil no combate ao terrorismo na virada do sculo XXI. Nesse
sentido, os autores propem uma reviso profunda da legislao que instrumentaliza o combate ao terrorismo no Brasil, na medida em que, na prtica, existe uma
enorme distncia entre a realidade e a capacidade prevista pela legislao para estabelecer algumas importantes definies conceituais, tais como o entendimento
sobre terrorismo, inteligncia de segurana, inteligncia de segurana pblica e inteligncia policial. Alm disso, para os autores, a fragilidade institucional brasileira e
o arcabouo jurdico para lidar com o terrorismo so frgeis e a falta de mandados legais, considerando todos os princpios que devem reg-los (legitimidade, proporcionalidade, etc.), esvazia o potencial das funes dos profissionais de inteligncia na
esfera da proatividade. Assim, essa realidade evidenciaria a premente necessidade
de reformulao da atual legislao que orienta a atividade de inteligncia no pas.
Espera-se que este livro apresente o escopo das pesquisas, reflexes e expertise, acadmica e aplicada, que os membros do Grupo de Trabalho em Defesa,
Inteligncia e Segurana do CEGOV/UFRGS so capazes de desenvolver.
Boa leitura!
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[CAPTULO]
DEFESA NACIONAL
ANTIMSSIL DOS EUA:
INTRODUO
Este trabalho o primeiro de trs textos que analisam a relao entre estratgia, operaes e ttica, nos quais os autores procuram evidenciar a contribuio
de um programa de pesquisa em Estudos Estratgicos para o desenvolvimento da
rea de Relaes Internacionais no Brasil1. Mais especificamente, ao longo dos trs
textos so analisados, no caso dos Estados Unidos da Amrica (EUA), os nexos de
causalidade recproca entre a Defesa Nacional Antimssil (NMD)2 e o conceito operacional de Batalha Aeronaval (ASB)3, suas implicaes tticas e as consequncias
potenciais para o sistema internacional.
A hiptese principal a de que a ausncia de uma definio poltica sobre
sua grande estratgia (POSEN, 2003; PORTER, 2013; RONIS, 2013; MONTGOMERY, 2014) faz com que os Estados Unidos permitam que sua poltica externa e
de segurana (PES) seja ditada por conceitos operacionais (tais como a ASB), ou,
pior, por critrios procedimentais, tcnicos e tticos. Essa ltima assertiva, para
ser verificada, depende do exame crtico a ser realizado no terceiro artigo desta
srie, do papel cumprido por dois procedimentos tticos. A saber, a Supresso de
Defesas Antiareas (SEAD) e a ruptura em profundidade da rede inimiga (NIA/
(1) Os autores agradecem a colaborao de Bernardo Prates, Walmir Jos Franoes Jr.,
Guilherme Simionato, Humberto de Carvalho, Isabel Wehle Gehres, Las Helena Andreis
Trizotto, Mirko Gonalves Pose, Osvaldo Pereira Filho, Pedro Txai Brancher, Bruno Kern,
Frederico Licks Bertol, Laura Quaglia e Aline Hellmann. Os autores agradecem o apoio da
PROREXT, SEAD e PROPESQ na UFRGS, bem como da FAPERGS e do CNPq, pelas bolsas
e apoios financeiros concedidos para a realizao desta pesquisa. Quaisquer falhas so de
inteira responsabilidade dos autores.
(2) De acordo a Public Law 106-38 (1999), a NMD (National Missile Defense), ou Escudo
Nacional Antimssil, a sucessora da SDI (Strategic Defense Initiative), mais conhecida como
guerra nas estrelas, promovida durante os mandatos presidenciais de Ronald Reagan
(1981-1989) nos Estados Unidos. Dentre os projetos que integram a NMD est o Sistema de
Defesa de Msseis Balsticos (Ballistic Missile Defense System, ou BMDS), cuja principal rea
de atuao a Europa e o Japo. Ainda assim, os principais elementos da defesa de msseis
so operados pelo pessoal do Comando Estratgico dos EUA (USSTRATCOM), Comando
Norte (USNORTHCOM), Comando do Pacfico (PACOM), Comando Europeu (USEUCOM) e
Foras EUA no Japo (USFJ). Portanto, os escudos antimsseis japons e europeu, a despeito de sua denominao, referem-se a pouco mais que o custeio e propriedade dos interceptadores, cuja operao quase integralmente dependente dos EUA. A coordenao geral fica
ao encargo da Agncia de Defesa de Msseis (Missile Defense Agency, ou MDA), responsvel
global pelo Escudo Nacional Antimssil (PICCOLLI, 2012, p. 13).
(3) O conceito de Batalha Aeronaval, ou AirSea Battle (ASB), definido nos Estados Unidos
pela proposio de um ataque efetuado em profundidade, articulado em rede, integrando
domnios cruzados (espao, ar, mar), o qual pretende romper, destruir e derrotar a rede de
radares, sensores, msseis antiareos, capacidade antinavio, bem como as bases areas e
navais do adversrio (TOL et al., 2010; USN, 2013; TANGREDI, 2013).
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A partir desse problema poltico mais geral (tico e ontolgico), desdobram-se as trs questes especficas que sero analisadas em seguida, cada qual em um
artigo. A primeira questo, situada na esfera da estratgia9, que a anatomia e a funcionalidade de um Escudo Antimssil variam pouco, quer se trate do teatro operacional ou do equilbrio global. Na prtica, um arranjo desse tipo pode tanto interceptar
artesanais foguetes Qassam lanados pelos palestinos contra Israel quanto os
msseis balsticos intercontinentais da Rssia e da China. Portanto, a despeito das
intenes declaradas, escudos antimsseis dizem respeito ao equilbrio estratgico.
Cumpre lembrar, mais uma vez, que por serem capazes de neutralizar ICBMs eles
podem impedir que um ataque nuclear seja respondido com outro, o que coloca o detentor do escudo na situao de primazia nuclear. por isso que o Escudo Antimssil
possui desdobramentos tanto no mbito da polarizao (relao entre as grandes
potncias) quanto da prpria polaridade (distribuio de poder entre as grandes potncias). Esse novo tipo de monoplio nuclear criaria uma assimetria to pronunciada que colocaria em questo a prpria existncia do sistema interestatal, j que
na primazia nuclear inexistiriam condies para qualquer tipo de balanceamento
ou equilbrio. Estabelecer-se-ia uma dominao alicerada exclusivamente na fora,
que tornaria sombria at mesmo a perspectiva de vitria estadunidense: ela traria
consigo um elevado risco de disseminao pandmica do terrorismo e o potencial
colapso de qualquer tipo de democracia, dentro ou fora do pas.
A segunda questo, situada na esfera das operaes10, que o Escudo AnEntre os propsitos menos bvios do sistema poltico, est o de restabelecer o primado das
finalidades humanas sobre os artifcios engendrados para realiz-las (meios), o que inclui a
precedncia da conscincia sobre a tcnica e, sem dvida, da poltica sobre o material blico.
(9) Estratgia diz respeito possibilidade de emprego da fora (meios) para atingir os objetivos da poltica nacional (fins). Em seu limite superior (Grande Estratgia) definida pela
Constituio e pelas instncias de coordenao entre os formuladores das polticas de defesa,
relaes exteriores, segurana institucional e inteligncia. A Estratgia Nacional diz respeito
ao Presidente da Repblica e ao Congresso Nacional de modo mais direto e, por intermdio das
instituies de accountability, sociedade como um todo. Em seu limite inferior, a estratgia
afeta ao Estado Maior conjunto das foras armadas e aos Comandantes das foras singulares.
(10) O termo operaes diz respeito ao planejamento e execuo de campanhas com o fito
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A discusso sobre a Defesa Nacional Antimsseis nos Estados Unidos remonta ao programa Iniciativa de Defesa Estratgica (Strategic Defense Initiative,
ou SDI), lanado em 1983 pelo presidente Ronald Reagan (1981-1989) com a justificativa de eliminar a ameaa representada pelas armas nucleares, utilizando defesas missilsticas no nucleares. Em 1984, a SDI reuniu e consolidou programas
que estavam dispersos sob a coordenao da Organizao da Iniciativa de Defesa
Estratgica (Strategic Defense Initiative Organization, ou SDIO). Em 1993, aps o
final da Guerra Fria e da prpria Unio Sovitica, o governo Clinton (1993-2001)
rebatizou a SDIO como Organizao de Defesa de Msseis Balsticos (Ballistic
Missile Defense Organization, BMDO), cujo escopo passou a restringir-se aos msseis balsticos de teatro. Em 1999, uma Lei Nacional de Defesa de Msseis (Public
Law 106-38) definiu a misso da BMDO. Em 2002, na esteira da comoo nacional causada pelos atentados de 11 de setembro de 2001, o presidente George W.
Bush (2001-2009) retirou os Estados Unidos do Tratado de Msseis Antibalsticos
(1972), eliminando as restries para desenvolvimento e teste de sistemas antibalsticos intercontinentais. Na mesma poca a BMDO passou a se chamar Agncia
de Defesa de Msseis (Missile Defense Agency, MDA).
Ainda na dcada de 1950, os EUA e a URSS comearam a desenvolver msseis antibalsticos (ABMs) e armas antisatlite (ASAT). O primeiro mssil balstico
lanado do ar (Air-Launched Ballistic Missile, ou ALBM), por um bombardeiro B-47
Stratojet, foi o Bold Orion (WS-199B), que abateu um satlite em 195912. A evoluo
poltica da Guerra Fria e o desenvolvimento de uma trade de vetores e armas termonucleares pelas duas grandes potncias eventualmente levaram assinatura do
tratado de Moscou (1972), o qual, dentre outras disposies, previa a limitao dos
ABMs a um mximo de cem msseis antimsseis balsticos para cada parte. O conceito estruturado pelo tratado ABM reconhecia que apenas a manuteno de vulnerabilidades recprocas seria capaz de assegurar o equilbrio, visto que qualquer pretenso de se vencer uma guerra nuclear seria ilusria (FREEDMAN, 2003, p. 213-267).
Mesmo sem analisar o processo histrico de eroso da dissuaso mtua assegurada13, a nova realidade internacional criada pela denncia do Tratado ABM e
a prpria racionalidade estratgica da NMD demandam uma avaliao preliminar
sobre as atuais capacidades nucleares dos EUA, Rssia e China. Para realizar tal
(12) As armas antissatlite (Anti-Satellite Weapons, ou ASAT) foram proscritas pelo Tratado
do Espao Sideral de 1967.
(13) Para uma introduo ao tema recomenda-se, alm do livro de Lawrence Freedman
(2003), tambm a leitura de Paul, Harknett e Wirtz (2000).
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Por sua vez, os SLBM russos carregam dois tipos de msseis balsticos intercontinentais, o RSM-50 (48x3) e o R-29 RMU (96x4), perfazendo um total de 144
msseis e 528 ogivas (IISS, 2014, p. 180). Por sua vez, a aviao estratgica russa
dispe de trs aeronaves de longo alcance, a saber, o Tu-160 (16x12), o Tu-95MS6
(31x6) e o Tu-95MS16 (31x16), totalizando 78 bombardeiros, o que fornece uma
capacidade total de 564 msseis cruzadores, cada um equipado com apenas uma
ogiva (IISS, 2014, p. 181).
Como no relatrio do New START consta um total de 1.512 ogivas nucleares comissionadas para a Rssia, sem especificar sua distribuio em terra, mar ou
ar (DOS, 2014), assim como no caso dos EUA, procurou-se estimar tal distribuio
baseando-se na proporo da capacidade disponvel inventariada acima. Ou seja,
(16) Os EUA, a Rssia e a China possuem em seus inventrios um nmero bem maior de
bombardeiros do que os enumerados aqui. Ocorre que, por diferentes razes, nem todos so
utilizados em funo estratgica nuclear (KRISTENSEN; NORRIS, 2014, p. 86; IISS, 2014).
(17) No caso da Rssia, utilizou-se a nomenclatura oficial do pas para os msseis, incluindo
a designao norte-americana (DoD) dos mesmos entre os primeiros parnteses. Entre os
segundos parnteses, os trs nmeros indicam, respectivamente: a) a quantidade de msseis
existentes no inventrio; b) o nmero de ogivas estimado pelos autores; c) o nmero total
de ogivas que aquele tipo de mssil comporta entre colchetes.
(18) Como se sabe, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (North Atlantic Treaty Organization, NATO ou, para seguir a maneira mais natural de referncia no Brasil, OTAN) utiliza nomenclatura prpria para designar sistemas, plataformas e armas russas e chinesas.
Salvo indicao em contrrio, utilizam-se as nomenclaturas dos prprios pases. Quando
o nome utilizado pela OTAN puder ou precisar ser fornecido, este ser indicado entre parnteses. Cf. <http://nso.nato.int/nso/nsdd/listpromulg.html>. Acesso em: 25 jun. 2014.
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319 ICBMs com 602 ogivas (terra), 115 SLBMs com 440 ogivas (mar), alm de 470
ALCMs com 470 ogivas (ar), o que perfaz o total referido no relatrio. No caso da
Rssia, a proporo entre foras nucleares terrestres (fixas e mveis) e aeornavais
menos favorvel, de 40% (602) para 60% (910). Tambm como no caso estadunidense, h presso do custeio para manter as ogivas em sistemas terrestres, menos
mveis e capazes de sobreviver. Entretanto, alm dos custos, pesam tambm sobre
as grandes potncias as decises das demais, e certamente o Escudo Antimsseis
dos Estados Unidos coloca em xeque o dispositivo dissuasor russo.
Nesse sentido, um outro aspecto relevante do relatrio New START a evoluo da produo de novas ogivas nucleares por parte da Rssia. Apenas entre
janeiro e abril de 2014, registrou-se um aumento de 112 ogivas (de 1.400 para
1.512), uma mdia de 40 novas ogivas nucleares ao ms. Note-se que, de acordo
com o tratado, o mximo de ogivas estratgicas previsto para 2018 1.550. Ao
que parece, no intervalo de meses referido, os russos procuraram demonstrar sua
capacidade em produzir, ou reprocessar, as ogivas estocadas. Segundo o inventrio global de armas nucleares de 2013, atualmente a Rssia dispe de um total de
4.480 ogivas em estoque, alm de 4.000 aguardando desmantelamento, o que daria uma reserva aproximada de 8.500 ogivas disponveis para o reprocessamento
(KRISTENSEN; NORRIS, 2013, p. 76).
Figura 1 - Resumo do arsenal russo e americano declarados no New START
EUA e Rssia: Ogivas e Msseis Nucleares Declarados ao New START
FIGURA?
Fonte: Elaborado por Humberto Carvalho, com base em DoS (2014).
Finalmente, a China atualmente possui dois tipos de ICBM, a saber, o Dongfeng DF-5A (20x1) e o DF-31A (24x3), com alcances, respectivamente de 13.000
e 12.000 km19. Multiplicando-se o nmero de msseis (44), pelo nmero de ogivas,
(19) Como a China no integra o New START, os nmeros entre parnteses indicam, respectivamente: a) a quantidade de msseis; b) multiplicados pelo nmero de ogivas em cada
mssil; c) o rendimento individual de cada ogiva entre colchetes. Quando descrito, o rendimento explosivo de cada ogiva apresentado em megaton (MT), equivalente a um milho
de toneladas de TNT, ou quiloton (KT), equivalente a um milhar de toneladas de TNT.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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dos EUA (F-22 e F-15C), as limitaes de alcance do Xian H-6K se tornam crticas, seno proibitivas, descartando seu emprego contra o territrio continental dos EUA.
Assim, mesmo que se incluam dez ALCM armados com ogivas nucleares, o
total das capacidades nucleares chinesas com alguma probabilidade de atingirem
os EUA seria de 54 msseis e 102 ogivas (44 ICBMs, nenhum SLBM e dez ALCM).
Na verdade, s se pode ter alguma convico acerca dos ICBMs chineses, ou seja,
estima-se que apenas 44 msseis e 92 ogivas teriam capacidade de atingir os EUA.
Alm de estimar as quantidades de ogivas e msseis que cada uma das trs grandes
potncias dispe atualmente, necessrio avanar algumas consideraes qualitativas sobre a ordem de batalha nuclear dos EUA, Rssia e China para que se possa
compreender melhor a NMD.
Em primeiro lugar, destaca-se o fato de que os Estados Unidos possuem
o maior arsenal e a trade estratgica mais completa. Alm disto, a maior parte de
seu arsenal estratgico mvel. Graas a essa redundncia sistemas fixos endurecidos em terra e sistemas mveis no mar e ar os Estados Unidos possuem
maior resilincia e capacidade de segundo ataque na eventualidade de uma guerra
nuclear. Alm disso, caso se admita o modelo de distribuio proposto (com 119
ogivas em terra), 93% do arsenal nuclear americano estaria comissionado em bases mveis. Mesmo que se despreze a estimativa proposta aqui e se adote o limite
mximo do New START na distribuio de ogivas por msseis terrestres (com 850
ogivas), ainda assim 54% do arsenal norte-americano permanece mvel. Seriam
ainda 735 ogivas nucleares lanadas de plataformas mveis, trs vezes o nmero
atual do arsenal total estimado da China (de 250 ogivas, includas as subestratgicas) e 49% das capacidades atuais da Rssia (1.512). Parece bvio, neste caso,
que seria suicdio para qualquer um destes pases iniciar uma guerra nuclear com
os EUA. Evidentemente, isso no autoriza a suposio contrria, de que os EUA
possam atac-los impunemente, como se v logo adiante.
Sobre os EUA, cabe ainda notar que a concluso acima segue vigorando
mesmo na suposio de que houvesse uma situao de capacidades antimssil inversa. Caso Rssia e China detivessem o escudo antimssil e a Pronta Capacidade
de Ataque Global de Preciso (Conventional Prompt Global Strike, ou CPGS) com
veculos hipersnicos. Ainda assim, seria impossvel eliminar a capacidade de segundo ataque dos EUA, em virtude dos sistemas mveis. Aqui pouco importa a
assuno adotada (EUA com 119 ou com 850 ogivas em ICBMs), Rssia ou China
seriam igualmente destrudas com a diferena remanescente, seja ela de 735 ou de
1.466 bombas de hidrognio. Na prtica, trata-se de uma verdadeira invulnerabilidade dos EUA contra um primeiro ataque nuclear, garantida exclusivamente pelo
potencial dissuasrio nuclear que o pas j possui.
Nesse sentido, a NMD representaria, no plano estratgico, uma escalada
militar indireta, travada por meio do desenvolvimento e produo de tecnologia
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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Ou seja, o projeto do Escudo Antimssil inseparvel dos programas missi(22) The Russian Federation reserves the right to utilize nuclear weapons in response to
the utilization of nuclear and other types of weapons of mass destruction against it and (or)
its allies, and also in the event of aggression against the Russian Federation involving the
use of conventional weapons when the very existence of the state is under threat.
lsticos do projeto Global Strike, voltado para desarmar um adversrio nuclear fazendo uso de armas convencionais. Isso dado pela possibilidade de duplo uso dos
msseis do sistema Aegis BMD embarcados em navios, tanto antiareo (contra aeronaves e msseis) quanto antisuperfcie (TLAM). Vale mencionar que o chamado
Tomahawk Land Attack Missile (TLAM) inclui as verses BGM-109C e tambm os
RGM/UGM-109E (TLAM Block IV). Os prprios msseis antiareos possuem capacidade antisuperfcie, limitada apenas pelo rendimento da ogiva. No obstante, o
uso do planador hipersnico pode superar essa limitao, graas energia gerada
pelo seu prprio movimento e pela fora cintica do impacto. Importa reter essa
possibilidade de duplo emprego dos msseis antiareos embarcados em navios, caracterstica j presente nos msseis RIM-66 e RIM-67 (Rocket Intercept Missile)23.
Em terceiro lugar, uma avaliao qualitativa das capacidades nucleares das
grandes potncias permite constatar que a China apresenta vulnerabilidades significativas. Diferentemente dos EUA e da Rssia, a China possui suas principais foras
estratgicas baseadas em terra. A maior parte delas mvel (DF-31A). Contudo, em
virtude das limitaes autoimpostas pela doutrina nuclear chinesa (estocar mssil,
ogiva e combustvel em locais separados), o pas depende de uma rede de tneis para
resistir a um eventual primeiro ataque nuclear. Alm disso, o nmero reduzido de veculos e ogivas torna o pas vulnervel ao Escudo Antimssil e ao futuro Global Strike.
Da percepo dessa assimetria desfavorvel de capacidades nucleares surge
uma doutrina chinesa de emprego escalonado do seu escasso arsenal nuclear. Trata-se da combinao entre fogo e o movimento de aeronaves e msseis. Possivelmente,
a resposta chinesa a um ataque nuclear dever ser escalonada em termos temporais
e/ou geogrficos. Ou seja, mesmo que todos os msseis sejam lanados simultaneamente, possvel o escalonamento geogrfico. Em primeiro lugar, ataques exemplares contra as defesas antimsseis prximas no Japo, Coria e Guam. A seguir, ainda
de carter exemplar, as defesas situadas no Alasca, reservando algumas ogivas para
uso contravalor, visando a atingir o territrio continental dos Estados Unidos24.
Para exemplificar o procedimento que os chineses tendem a adotar caso sejam atacados pelos Estados Unidos, considere-se o caso do IRBM DF-4 (10x1[2/3
MT]), cujo alcance mximo de 4.750 km. Tais msseis balsticos de alcance intermedirio seriam dirigidos prioritariamente contra alvos exemplares na Coreia do
Sul (Base de Osan), Japo (Bases em Okinawa) e Guam (Base Andersen). Assim,
(23) Outras implicaes dessa conexo entre o Escudo Antimssil e o Global Strike sero
analisadas posteriormente em dois outros textos, referentes s dimenses operacionais e
tticas da NMD.
(24) A designao de Ataque Exemplar foi utilizada em 1962 na Doutrina da Contrafora,
pelo ento Secretrio de Defesa Robert McNamara, para designar que os alvos prioritrios
dos EUA passavam a ser os msseis e foras nucleares da URSS e no mais suas cidades.
Trata-se de uma continuao da Doutrina da Resposta Flexvel (1961). Desde ento, o termo exemplar tem sido utilizado, mesmo fora do contexto nuclear, para designar ataque
contra alvos militares. Ver Freedman (2003, p. 213-231).
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o DF-31 (12x1/3[1xMT/3x100KT]), com alcance de 8.000 km, poderia ser empregado contra as defesas antimssil e radares do Alasca (Estao de Clear), a qual
situa-se dentro de seu alcance, a 7.338 km da base chinesa do DF-31 em Xixia.
Destrudos esses alvos, os demais ICBMs poderiam ser lanados com maiores possibilidades de passar sem que se possa intercept-los. Nesse caso, seriam lanados
tanto os DF-5A (20x1[x2MT]) quanto os DF-31A (24x3[x100KT]), com alcances
entre 12.000 e 13.000 km, aos quais caberia apenas o ataque principal, de contravalor, contra o territrio continental dos EUA. Seriam no mnimo 44 msseis e 92
ogivas. Mesmo considerando os desdobramentos futuros da NMD, se apenas um
dcimo das ogivas forem capazes de atingir seus alvos, seria incalculvel o custo
econmico, poltico e social para os EUA perderem nove de suas principais cidades.
Considerando tal cenrio, a fora nuclear chinesa, contando algo entre 180
e 250 ogivas, incluindo as armas subestratgicas, poderia funcionar como uma
dissuaso mnima crvel mesmo contra capacidades muito mais numerosas dos
EUA e da Rssia, respectivamente de 1.585 e 1.512 ogivas nucleares, sem contar
as ogivas subestratgicas.
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Seja como for, a disposio e a capacidade dos sistemas, bem como as suposies acerca da doutrina de emprego e dos condicionantes mais gerais das polticas
de defesa e segurana dos pases do Leste Asitico, no apenas da China, constituem uma agenda de pesquisa importante para que se possa analisar adequadamente o impacto sistmico do Escudo Antimssil (NMD). Apenas para mencionar
dois temas, estes so o caso das Zonas de Identificao Area e da disputa em torno
das ilhas Diaoyu/Senkaku, no Mar do Leste da China. Tal agenda remete dimenso operacional do NMD, articulada tambm s opes tticas norte-americanas
para a viabilizao do conceito operacional de Batalha Aeronaval (ASB) na regio.
Entretanto, mesmo deixando tais aspectos operacionais e tticos para trabalhos posteriores, os incentivos gerados pela NMD e a resposta estratgica por
parte da Rssia (preempo nuclear) e da China (no first use, mas retaliao flexvel) indicam o papel sistmico desestabilizador do Escudo Antimssil dos Estados Unidos em seu formato atual. Assim, na prxima seo procuramos avanar
descrevendo a anatomia do Escudo Antimssil, o que poder fornecer indicaes
adicionais sobre os dilemas estratgicos envolvidos na sua implementao.
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mas navais mveis (como o sistema X-band SBX-1, desenvolvido Raytheon para
a Boeing, contratada da Missile Defense Agency dos Estados Unidos). Finalmente,
radares baseados em terra tambm podem apresentar grande variedade de configuraes e parmetros, mas importa aqui destacar os grandes radares de arranjo
fsico, tais como os sistemas PAVE PAWS (Precision Acquisition Vehicle Entry Phased
Array Warning System, desenvolvidos pelos Estados Unidos durante a Guerra Fria),
ou seus sucedneos, como os Solid State Phased Array Radar Systems (SSPARS). Os
radares atmosfricos (ar, mar e terra), de sensoriamento alm do horizonte (over
the horizon, ou OTH), rastreiam ogivas enquanto elas se aproximam dos alvos.
Das trs grandes potncias, os Estados Unidos possuem o sistema de alerta antecipado (EW) mais completo e robusto do planeta. Sua rede, como se depreende do pargrafo anterior, constituda por radares baseados em terra e embarcados em navios, aeronaves e satlites. Ainda assim, algumas escolhas estratgicas
envolvidas no processo de modernizao do sistema de alerta antecipado dos Estados Unidos poder ter consequncias para a segurana nacional e internacional.
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Alm dos Voronezh, a Rssia conta tambm com o sistema de radar terrestre Kontainer (GRAU 29B6). Com um alcance alm do horizonte (OTH) de at
3.000 km e abertura de 240o, este sistema capaz de monitorar os msseis inimigos ainda na fase de lanamento, sendo que uma primeira estao tornou-se operacional em dezembro de 2013 no Distrito Militar Ocidental e outra est prevista
para entrar em operaes em 2018, no Distrito Militar Oriental. Alm dos radares
OTH, a Rssia dispe ainda de radares de abertura sinttica (S-band e X-band) no
complexo militar de Krona (Cucaso), utilizado para deteco e identificao de
objetos no espao, bem como de sistemas pticos na estao de Okno (Tadjiquisto), tambm para vigilncia espacial at 40.000 km de altitude.
Os sistemas de radares terrestres garantem para a Rssia uma das mais densas defesas antiareas do mundo. Entretanto, em termos de alerta antecipado contra ataques nucleares intercontinentais eles so limitados, pois devido curvatura
da terra s podem confirmar um ataque j em andamento, poucos minutos antes do
impacto das ogivas. Dada a vulnerabilidade de radares s medidas eletrnicas ou de
guerra ciberntica, a importncia da rede russa, para alm de sua funo primria
de defesa antiarea, reside na possibilidade de reduzir o risco de que lanamentos
acidentais possam ser confundidos com um ataque real em curso (PODVIG, 2006).
Contudo, para efeitos de alerta antecipado, a principal debilidade da Rssia atualmente encontra-se no componente espacial. A rede russa, chamada Oko,
possui atualmente apenas dois satlites operacionais em rbita altamente elptica (HEO), o Kosmos-2422 e o Kosmos-2446. O ltimo satlite de rbita geoestacionria (GEO) que complementava o sistema, o Kosmos-2479, foi declarado no
operacional em abril de 2014, sendo que at novembro mais dois satlites Kosmos
que haviam sido declarados inoperantes anteriormente caram no Caribe e no Pacfico32. No caso, o Kosmos-2479 era o nico satlite que se mantinha em rbita
geoestacionria acima do territrio dos Estados Unidos e que, portanto, poderia
informar de ataques missilsticos em tempo real. Com isso, atualmente a Rssia s
capaz de manter uma cobertura de satlite dos EUA durante trs horas por dia.
Para manter uma cobertura de 24 horas, seriam necessrios seis satlites HEO
ou dois GEO. Como hoje os russos no possuem nenhuma dessas alternativas,
aumenta o risco de lanamento acidental (RNFP, 2014).
nos arredores de Moscou, que fornece cobertura de 360 com raio de 2.000 km. Trata-se do
radar principal do Sistema A-135, dotado do Mssil 53T6, que integra o complexo de msseis
antibalsticos de Moscou permitido pelo Tratado ABM de 1972.
(32) A srie de satlites do sistema Kosmos designada US-K (Upravlyaemy Sputnik
Kontinentalny, ou Satlite Continental Controlvel), usualmente operados na rbita HEO
molniya. Os satlites foram construdos pelo Escritrio de Projetos Lavochkin (hoje denominado S. A. Lavochkin Science and Production Association). Ver RIA Novosti: <http://en.ria.
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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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Desde a dcada passada, a Rssia tenta superar essa quase absoluta cegueira no espao por meio da implementao de um novo conceito, o de Sistema
Espacial nico (Edinaya Kosmicheskaya Systema, ou EKS), para alerta antecipado,
vigilncia espacial e comunicaes seguras, semelhante ao SBIRS dos Estados Unidos. Entretanto, a nova srie de satlites chamada Tundra ainda no foi lanada.
O primeiro satlite, 14F142, est previsto para ser colocado em rbita em 2014,
depois de sucessivos atrasos e longas batalhas judiciais entre o Ministrio da Defesa russo e o fabricante (PODVIG; HUI, 2008).
Alis, as vicissitudes do programa aeroespacial russo tem sido significativas nos ltimos anos, expressas, por exemplo, na perda do satlite GEO em 2014,
mas tambm na perda de trs outros satlites do sistema de posicionamento GLONASS, ocorrida durante o lanamento do foguete Prton UR-500 (GRAU 8K82K),
bem como na perda de dois satlites do sistema de posicionamento Galileo da
Unio Europeia, devido a um erro com o lanador Soyuz (GRAU 11A511) na Guiana Francesa. Cabe destacar tambm o errtico comportamento do SLBM RSM-56
Bulava, que comprometeu o seu comissionamento e, portanto, a prpria capacidade dissuasria de segundo ataque da Rssia33.
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Lockheed Martin, um sistema terrestre mvel que trabalha com o radar terrestre
Raytheon AN/MPQ-53, bem como a srie RIM-156 (1999), RIM-161 (2008) e RIM174 ERAM (2013), os quais integram o programa Aegis BMD (Balistic Missile Defense). O programa Aegis BMD foi desenvolvido para possibilitar que msseis lanados
de navios possam interceptar msseis balsticos inimigos depois da fase de ascenso
e antes da reentrada, no chamado meio-curso. Vale destacar aqui a diferena trazida
pelo RIM-174 ERAM (Extended Range Active Missile), pois esse mssil antiareo de
longo alcance dotado de radar ativo consegue adquirir por conta prpria alvos alm
do horizonte, diferentemente de seus antecessores, que s conseguem localizar o
alvo quando o mesmo est sendo iluminado pelo radar do navio ou de aeronaves
como o Hawkeye (E-2). Essa caracterstica revolucionria, somada s demais especificaes que permitem utiliz-lo contra msseis balsticos, aeronaves, drones e
msseis cruzadores, far dele uma espcie de Aegis 2.0 ao longo da dcada.
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Mesmo que os vetores de ataque dos Estados Unidos ainda estejam em desenvolvimento (e sob o impacto da crise fiscal), o fato que Rssia e China no
possuem nenhum congnere ou equivalente dos sistemas em tela. Tambm fica
claro que a descrio da anatomia do Escudo Antimssil norte-americano insuficiente para saber como ele funcionaria em diferentes hipteses de guerra, sobretudo em conexo com conceitos operacionais tais como a Batalha Aeronaval
(AirSea Battle, ASB) ou o Offshore Control (OC)36. Para tanto, ser necessrio dar
continuidade ao trabalho, procurando demonstrar como, no caso do Escudo Antimssil, a ttica, ao invs de ser uma decorrncia da estratgia e das operaes,
arrisca determin-las. Caso isso se confirme, seria a guerra, e no a poltica, que
estaria no posto de comando.
CONCLUSES
Em termos polticos, a justificativa oficial para o Escudo Antimssil dos Estados Unidos revolve em torno do seu carter defensivo, como uma garantia contra
eventuais comportamentos agressivos de grandes potncias, potncias regionais, ou
mesmo de grupos terroristas. Entretanto, quando comparadas as capacidades nucle(36) Cf. Hammes (2012a, 2012b).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
ares atuais dos Estados Unidos com as da Rssia e da China, verifica-se uma enorme
disparidade de meios a favor dos Estados Unidos (mais qualitativa do que quantitativa em relao Rssia especificamente). Tambm a anlise comparada do perfil das
capacidades antimsseis das trs grandes potncias indica que os Estados Unidos
possuem sensores, vetores de interceptao e meios de ataque (em desenvolvimento) suficientes para lhes garantir, desde j, a preservao das capacidades nucleares
de segundo ataque. Ademais, a anatomia dos sistemas de interceptao russos e chineses indica que a misso primria dos mesmos a defesa antiarea e, subsidiariamente, contra msseis nucleares (portanto, voltadas para preservar as suas respectivas capacidades de segundo ataque). Nesse sentido, o Escudo Antimsseis visto
pelos governos da China e, principalmente, da Rssia, como tendo um carter muito
mais ofensivo e agressivo do que defensivo. Em resposta, a Rssia declara sua adeso
lgica da preempo, e tanto a Rssia quanto a China procuram reproduzir o prprio modelo da Defesa Nacional Antimssil, mesmo sem a possibilidade ou a inteno
de desfechar um ataque decapitante contra as capacidades aeroespaciais estadunidenses para desarm-los nuclearmente (GODWIN; MILLER, 2013; WALT, 2014).
Em nome da segurana nacional e da defesa, portanto, os Estados Unidos
arriscam-se a produzir insegurana global se adotarem uma estratgia puramente ofensiva (na prtica revisionista) na sua conduo dos assuntos internacionais
contemporneos (GHOLZ; PRESS, 2001). Entretanto, isso ocorre no por desgnio
malvolo ou gerao espontnea, mas em resposta a condicionantes institucionais
e culturais do prprio sistema poltico majoritrio.
Como se sabe, nos Estados Unidos da Amrica a Constituio no contm
princpios fundamentais, no h distino hermenutica e axiolgica no seio do
texto constitucional. como se o todo fosse feito de clusulas ptreas. No h
princpios fundamentais que definam as finalidades do Estado e, tampouco, no
nvel infraconstitucional, existe uma definio sobre o que constitui a Grande Estratgia do pas. Inexiste qualquer instrumento normativo legal que disponha sobre os objetivos nacionais permanentes, ou atuais, do pas. O prprio documento
chamado National Security Strategy um posicionamento da Presidncia da Repblica sem fora de lei. Embora nos EUA o Presidente tambm seja o Comandante em Chefe das Foras Armadas, ele divide com o Congresso essas atribuies.
Enquanto quem d a ltima palavra a respeito das aquisies a Cmara Federal
(House of Representatives), quem tem a palavra final sobre a doutrina de emprego
das foras armadas o comit equivalente do Senado (UNITED STATES SENATE,
2014; UNITED STATES CONGRESS, 1946). Alm disso, como os distritos elegem
seus representantes atravs de maioria simples, desencadeia-se todo um processo
envolvendo a existncia regulamentar de lobbies, uma imprensa que depende dos
anncios dos oligoplios e um perfil de carreira poltica que enfatiza a aquisio de
material blico em detrimento da formulao da estratgia ou da doutrina. Dadas
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as caractersticas de recrutamento, sociabilidade, circulao e reproduo da carreira poltica nos EUA, no de estranhar que a definio de estratgia do Pentgono (supervisionada e aprovada pelo Senado) seja a seguinte:
o nvel de guerra em que uma nao, muitas vezes como um membro
de um grupo de naes, determina objetivos e orientao de segurana estratgica nacional ou multinacional (aliana ou coligao),
em seguida desenvolve e usa os recursos nacionais para alcanar
aqueles objetivos (DoD, 2014a, p. 251)37.
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tticos e conceitos operacionais tem implicaes para a Grande Estratgia. O Escudo Antimsseis, conjugado com a Batalha Aeronaval, impulsiona os EUA numa direo que no necessariamente aquela que a populao deseja, pois sua viabilidade
na prtica demanda sua converso em um Imprio Universal. Tal direo tampouco
serve segurana nacional, visto que os cidados dos EUA so os que mais tm a
perder com a disseminao de um estado de violncia de alcance potencialmente
global com o fim da dissuaso mtua assegurada (DOBBS, 2008; GROS, 2009). E
tampouco se identifica com as aspiraes individuais da maioria dos cidados americanos, que querem emprego e renda para que possam se autodeterminar com os
seus prprios recursos. Esses dois reducionismos empregados sucessivamente, o
de restringir governana fora, e esta a uma arma, vetor ou procedimento ttico, tm acarretado dificuldades intransponveis para conciliar a poltica de defesa
e segurana dos Estados Unidos com uma estratgia de desenvolvimento socioeconmico. E compromete a integridade do Estado e o futuro dos que ainda no
nasceram, expondo o pas ao risco da guerra termonuclear ao mesmo tempo em
que negligenciam o papel dos gastos militares na insero na transio tecnolgica.
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Finalmente, uma palavra sobre o Brasil. Uma guerra entre China e EUA (pior
ainda se houver a participao da Rssia), qualquer que seja sua intensidade, prejudica os interesses vitais do Brasil. Basta a perda do mercado consumidor chins, ou
o fim da oferta de dlares estadunidenses, para que o Brasil mergulhe em uma crise
econmica e social de desdobramentos imprevisveis. Como no haveria vencedor
claro, os efeitos sistmicos na esfera de segurana so igualmente preocupantes. A
julgar pelo que se viu na Amrica Latina no sculo XIX (quando os Estados Unidos
estavam em guerra civil), ou mesmo na frica em diferentes momentos do sculo
XX, uma confrontao entre EUA e China estimular um redivivo imperialismo europeu. A descoberta e explorao do Pr-Sal trouxe novos desafios para a segurana
internacional do Brasil. China e Frana, com os quais o Brasil mantm parcerias estratgicas, participaram do leilo de Libra e legitimaram o reconhecimento da soberania do Brasil no Pr-Sal. Contudo, percebeu-se tambm a ausncia de pases amigos tradicionais, como a Inglaterra e os EUA. Se a tenso entre os Estados Unidos
a China aumentar, a prpria parceria entre Frana e Brasil ser posta prova, juntamente com a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Assim, tambm para
a segurana nacional do Brasil vital que EUA e China mantenham boas relaes.
tambm por isso que o Escudo Antimssil importa para o Brasil. Na medida em que
ttica, operaes e estratgia determinam-se reciprocamente, no h como ser eficaz em Poltica Externa, muito menos de Defesa, sem lidar com as trs dimenses.
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[CAPTULO]
A AGENDA DE DEFESA
DO BRASIL PARA A
AMRICA DO SUL
EDUARDO MUNHOZ SVARTMAN
Professor do Departamento e do Doutorado em Cincia Poltica da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pesquisador do
CEGOV e do Grupo de Estudos em Segurana e Poltica Internacional.
Membro da Associao Brasileira de Estudos de Defesa (ABED). Investiga os temas foras armadas, relaes militares Brasil-Estados Unidos,
polticas de defesa e poltica externa brasileira.
INTRODUO
Este captulo aborda a evoluo da agenda de defesa do Brasil para a Amrica do Sul desde o final da Guerra Fria. Argumenta-se que o maior protagonismo
internacional brasileiro e sua disposio em ampliar suas capacidades militares,
combinados com a adoo de uma estratgia que envolve a integrao sub-regional, implicam mudanas no panorama estratgico regional. Essa agenda, contudo, sofre constrangimentos de duas ordens. De um lado, o pas ainda padece de
capacidades militares bastante limitadas e pouco coordenadas entre si e os pases vizinhos, alm de hesitar em arcar com os custos da liderana e da integrao
regional. De outro lado, os Estados Unidos, como potncia hegemnica, embora
apoiem discursivamente a liderana regional brasileira, mantm sua agenda para a
regio focada em temas (narcotrfico, delitos transfronteirios, no proliferao) e
abordagens (militarizao) distintas das propostas pelo Brasil.
Os argumentos aqui sustentados partem de duas consideraes bsicas. A
primeira relaciona-se com o fato de que os Estados Unidos desempenharam, e seguem desempenhado, papel fundamental na agenda de segurana internacional da
Amrica do Sul. Tanto em funo da ao estruturante das capacidades militares e
dos organismos securitrios construdos na regio desde os anos 1940, quanto em
funo da sua capacidade de se fazer presente militarmente, seja atravs de programas de cooperao, seja unilateralmente. A segunda considerao diz respeito
orientao das polticas de defesa e de segurana regional do Brasil. Inserido em
uma regio marcada pela baixa incidncia de conflitos interestatais e por elevados
ndices de violncia interna, o Brasil no enfrenta ameaas evidentes sua segurana, mas percebe vulnerabilidades decorrentes da debilidade de seu poderio militar,
da possibilidade de transbordamento de conflitos domsticos de pases vizinhos
para suas fronteiras e da possibilidade de intervenes de pases com maiores capacidades militares, especialmente na Amaznia e, mais recentemente, na chamada
Amaznia Azul. Para tanto, a promoo da democracia, da estabilidade regional e
do desenvolvimento tem sido pedra angular do discurso externo do pas. Paralelamente, o Brasil alimenta a disposio de mudar a sua posio relativa no cenrio
internacional e tambm busca maior autonomia no campo da defesa. Assim,
A insero de segurana internacional do Brasil define-se com base
em trs objetivos de carter mais geral: i) equilibrar o interesse e a
necessidade de acesso e desenvolvimento de tecnologias de valor estratgico e aplicaes duais com compromissos multilaterais de no-proliferao e de controle; ii) favorecer o surgimento de contexto
favorvel realizao de seus interesses e necessidades nos planos
da segurana e da defesa; iii) impulsionar a gradual transformao
das estruturas e da configurao de poder internacional em direo
a uma ordem multipolar (VAZ, 2006, p.67).
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Ao longo do sculo XX, os Estados Unidos consolidaram o continente americano como sua esfera de influncia imediata. Os princpios da doutrina Monroe,
de 1823, foram atualizados nos anos 1930 na bandeira do pan-americanismo e,
durante a Guerra Fria, no discurso de defesa do mundo livre. Nesse processo, a
hegemonia estadunidense sobre a regio foi assentada atravs de uma combinao
de influncia econmica, intervenes polticas e militares ocasionais e cooptao
dos pases para integrar instituies interacionais que cristalizavam essa configurao sistmica. Assim, a Unio Pan-americana deu lugar Organizao dos Estados
Americanos (OEA), foram assinados o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) e uma srie de acordos bilaterais entre os Estados Unidos e os pases
latino-americanos que redundaram em um forte alinhamento das foras armadas
da regio agenda anticomunista estadunidense e na aguda dependncia material
e doutrinria em relao a Washington (MOTT, 2002; SCHOULTZ, 2000). Desde
ento, importantes canais mantm fluxos de informaes e pessoas entre as foras
armadas estadunidenses e da Amrica Latina. Esses canais consistem em peridicos exerccios militares conjuntos, programas de formao e treinamento para
militares da regio em instalaes norte-americanas, programas de transferncia
de armamentos, reunies peridicas de lideranas militares e a ascendncia sobre
a Junta e o Colgio Interamericano de Defesa pelo Pentgono at 2006, quando
esses rgos finalmente foram incorporados OEA. Esse processo, contudo, no
foi linear. A constituio de regimes socialistas, ou de governos percebidos como
tal, desencadeou forte reao dos EUA, sendo Cuba e o Chile da Unidade Popular os
casos mais emblemticos. Nos anos 1940 e 1950, a Argentina mostrou-se bastante
resistente projeo da influncia norte-americana e, dos anos 1970 at o esgotamento da crise da dvida, Mxico e Brasil trataram de diversificar suas agendas
externas, desenvolver capacidades prprias e, o Brasil de forma mais moderada,
criticar as estruturas de poder do sistema internacional (MORA; HEY, 2003).
As duas dcadas finais do sculo XX foram marcadas por uma bem suce[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
dida contraofensiva dos EUA para reafirmar sua hegemonia no sistema internacional, abalada pela derrota na guerra do Vietn, pela crise econmica e energtica e
pela emergncia de novos polos de poder. Enquanto no Caribe e na Amrica Central isso se fez sentir com intervenes armadas diretas ou indiretas, na Amrica do Sul o impacto se deu em duas esferas. Na esfera econmica, observou-se
o endurecimento das negociaes comerciais e de gesto da dvida externa, de
modo a forar os pases a adotar polticas neoliberais. Na esfera securitria, incrementou-se o esforo para obstar o desenvolvimento de capacidades tecnolgicas
e militares mais avanadas em pases como Argentina e Brasil e, especialmente na
regio andina, incorpora-se agenda a questo do narcotrfico. Nos anos 1990,
em meio ao otimismo decorrente da vitria na Guerra Fria e da globalizao, a
ateno que Washington conferia regio era pautada pela promoo da prosperidade, expressa fundamentalmente na proposio da ALCA, e pela promoo da
democracia. Assim, transparncia, respeito aos direitos humanos e governana
integraram o discurso para a Amrica Latina; o governo estadunidense assumiu
a agenda da promoo do controle civil sobre os militares, apoiando a criao de
ministrios da defesa, a elaborao de livros brancos de defesa e medidas de transparncia, criando, ainda, o CHDS1 para incentivar a capacitao de civis da regio
em assuntos de defesa (BARRACHINA, 2006).
Todavia o carter mais relevante da poltica dos EUA para a regio como um
todo e para a Amrica do Sul em particular a introduo da agenda das novas
ameaas. Seu principal vetor foram as Conferncias de Ministros de Defesa do
hemisfrio, que passaram a ocorrer desde 1995. Essas reunies constituem importantes espaos de discusso a respeito das agendas de defesa e segurana do
continente; por no terem carter executivo, suas declaraes e os debates que as
precedem explicitam as diferentes abordagens que os pases conferem aos temas.
Ao longo de quase duas dcadas, os Estados Unidos insistiram no engajamento das foras armadas da Amrica Latina no combate ao crime organizado, enfrentando a oposio de pases como Argentina, Brasil e Chile (DARAJO, 2010).
Temas como instabilidade poltica, ameaa democracia, corrupo, lavagem de
dinheiro, crime organizado, terrorismo, desastres naturais e migraes, tradicionalmente ligados a problemas sociais e de desenvolvimento, passaram a ser abordados por Washington de forma securitizante (VILLA, 2010). Estudos a respeito
dos estados falidos e o aporte militarizado da questo das drogas (focado mais na
represso da oferta que no tratamento da demanda) fizeram dos Andes, particularmente da Colmbia, o locus dessa poltica. A implantao do Plano Colmbia, a
partir de 2000, trouxe uma srie de consequncias para a regio. O aparelhamento
das foras colombianas para a represso produo de coca e a presena norte-a(1) O William J. Perry Center for Hemisferic Defense Studies (CHDS) um instituto de ensino
e pesquisa da National Defense University que oferece periodicamente cursos nas reas de
defesa e segurana internacional para civis e militares da Amrica Latina.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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A resposta estadunidense aos atentados de 11 de setembro de 2001 apenas reforou a tendncia em curso na regio. A agenda permaneceu voltada para
o combate ao narcotrfico e promoo da ALCA. Todavia, o conceito ampliado
de terrorismo aplicado por Washington contaminou a agenda de segurana regional de modo que a j vigente guerra contra o narcotrfico subordinou-se ento
guerra global ao terror. Drogas e terrorismo, assistncia militar e ajuda econmica
passaram a ser tratados de forma integrada, e o governo norte-americano passou a
pressionar os estados a incrementar o controle sobre regies que Washington entendia possurem algum risco de conexo com o terrorismo, como a fronteira entre
Argentina, Brasil e Paraguai. Em decorrncia dessa agenda, o Southcom (brao operacional do poder militar dos EUA na regio), desde 2008, tornou-se um organismo
capaz de coordenar operaes multiagncia, envolvendo rgos governamentais
especializados como o Drug Enforcement Administration, ONGs, empresas e governos estrangeiros. Em funo disso, seu oramento e pessoal na regio excedem
o dos departamentos de Estado, Comrcio e Tesouro juntos (HIRST, 2013).
O impacto das intervenes no Iraque e no Afeganisto em nome da guerra
global ao terror, o unilateralismo de Washington, a crise econmica de 2008 e a
emergncia da China demandaram um novo reposicionamento estratgico dos EUA
ao final da primeira dcada do sculo XXI. Desde ento, Washington passou a redefinir o escopo do que entende como ameaas sua segurana e da ordem internacional, passando a concentrar suas atenes na sia e no Pacfico. Ao mesmo tempo, assumiu um discurso mais moderado quanto a intervenes unilaterais e mais
comprometido com a retomada da liderana com base na cooperao com outros
pases que partilham dos mesmos valores (UNITED STATES OF AMERICA, 2010).
Em relao Amrica Latina, o discurso tambm mudou ao sugerir uma
parceria entre iguais pela incluso social e econmica, segurana cidad, energia
limpa e valores universais. J o tema das drogas ilcitas deixa de ser associado diretamente regio. Documentos como o Western Hemispheric Defense Policy Statement so bastante claros ao indicar o rebalanceamento das foras estadunidenses para a sia e o Pacfico, e que nas demais regies o Departamento de Defesa
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Embora os temas da pobreza e do subdesenvolvimento sejam agora mencionados, a definio das ameaas segurana regional, contudo, mudaram apenas
parcialmente. Em audincia no congresso em janeiro de 2013, o comandante do
Southcom definiu como desafios segurana regional os conhecidos temas do
crime organizado transnacional (drogas) e o nexo deste com o terrorismo (referindo-se diretamente s FARC). Apesar do esforo em reverter o unilateralismo dos
anos Bush, o enquadramento conjunto do problema das drogas, da insurgncia
na Colmbia e do terrorismo internacional permanece orientando a formulao
da agenda estadunidense. A novidade na definio de ameaas reside na presena
de atores extrarregionais no continente. O Ir descrito como empenhado em
aumentar sua influncia junto aos pases da regio com interesses contrrios aos
dos EUA (Venezuela, Bolvia, Equador e Argentina), de modo a contornar as sanes internacionais e a cultivar o sentimento antiamericano. De forma distinta, a
crescente presena econmica da China na Amrica Latina descrita em paralelo
a uma disposio para competir com Washington na influncia militar sobre os
pases da regio (UNITED STATES OF AMERICA, 2013).
H, portanto, uma diferena muito grande entre os esforos de recuperar a
desgastada imagem dos EUA na regio e de fato imprimir uma nova agenda de defesa regional. Apesar da inflexo discursiva, no se pode registrar uma mudana significativa em temas como a militarizao do problema das drogas e a presena militar estadunidense na Amrica do Sul, bem como em outros temas sensveis como
(2) We are also encouraging regional cooperation to enhance security and stability in
South America, welcoming efforts by Brazil and partners to establish economic and security
mechanisms, such as the South American Defense Council, which help build interdependence and further integrate partner forces (UNITED STATES OF AMERICA, 2012, p. 2).
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A capacidade do Brasil, e dos demais pases da Amrica do Sul, de se contrapor agenda norte-americana , por bvio, limitada, assim como o so as possibilidades de produo de consenso em face s formulaes definidas por Washington,
seja em virtude da dependncia material em relao potncia, seja em funo dos
interesses divergentes e at conflitantes de alguns pases. Ainda assim, a baixa prioridade que a Amrica do Sul recebe nas polticas de segurana internacional dos EUA
e a pouca frequncia de guerras na regio do margem para que exista espao para a
construo de uma agenda prpria, que pode, ou no, colidir com a estadunidense
(TULCHIN, 2005). Esse espao, apesar de certo grau de ambiguidade da parte dos
EUA, tem se ampliado desde que esse pas assumiu o discurso da partilha do fardo
e das parcerias em segurana internacional. E o Brasil tem aproveitado esse espao.
Desde os primeiros passos do processo de integrao que evoluiu para a
criao do Mercosul, possvel identificar uma agenda brasileira de defesa e segurana regional modesta, porm coerente, que, mais recentemente, assumiu um
carter incremental. A distenso das relaes com a Argentina e a criao de mecanismos de confiana mtua no setor nuclear, como a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC)3, e, ainda em
um cenrio de Guerra Fria, a criao da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico
Sul (ZOPACAS), so balizas importantes para se mensurar a relevncia de tpicos
como a estabilidade, a cooperao e o esforo para manter as potncias extrarregionais distncia, bem como reflexos da estratgia de construir instituies
que exeram algum constrangimento ao dos atores com base na legitimidade
(3) A ABACC a organizao internacional criada por Argentina e Brasil em 1991 para fornecer salvaguardas quanto ao uso pacfico de materiais nucleares.
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sio negociadora do pas junto aos EUA nos temas que lhe eram desfavorveis. Em
termos sistmicos, a projeo brasileira se deu em um ambiente de generalizada
contestao ao unilateralismo norte-americano, de emergncia de vrias potncias
regionais (como Rssia, ndia, Turquia, Indonsia) e da China como economia global com crescentes capacidades militares.
Em meio a esse processo, em 2005, o Brasil publica uma nova Poltica de
Defesa Nacional bem mais assertiva ao enfatizar que a configurao da ordem
internacional baseada na unipolaridade no campo militar associada s assimetrias
de poder produz tenses e instabilidades indesejveis para a paz (BRASIL, 2005,
p. 2). Alm de demarcar uma viso crtica estratgia dos Estados Unidos, o documento traz de novo para o primeiro plano a busca brasileira por autonomia:
A persistncia de entraves paz mundial requer a atualizao permanente e o reaparelhamento progressivo das nossas Foras Armadas, com nfase no desenvolvimento da indstria de defesa, visando
reduo da dependncia tecnolgica e superao das restries
unilaterais de acesso a tecnologias sensveis (BRASIL, 2005, p. 5).
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Mais recentemente, o Livro Branco de Defesa Nacional reafirma a importncia da Amrica do Sul e do Atlntico Sul para o Brasil, assim como os termos
da agenda proposta e algumas idiossincrasias ou descompassos entre o discurso
da liderana poltica e as aes em curso nas foras singulares. Embora tardio o
Livro Branco argentino de 1999 e o chileno de 1997 , o documento brasileiro
soma-se ao esforo regional de criar instrumentos de transparncia e confiana
mtua no campo da defesa. Em sua apresentao, o ministro da Defesa, Celso
Amorim, assinala que o documento tem os objetivos de prestar contas sociedade
sobre a estrutura de defesa do pas e de comunicar aos pases da regio as intenes brasileiras de forma transparente, de modo a ser no apenas um instrumento
de construo da confiana mtua, mas tambm de incentivo cooperao com os
pases da Amrica do Sul e ao estabelecimento de uma zona de paz e segurana no
entorno sul-americano. A estabilidade regional tema recorrente no Livro Branco,
aparecendo entre os objetivos que norteiam a defesa nacional, e est fortemente
articulada com a cooperao e com a integrao regional na rea de defesa.
De forma coerente, o tema cooperao aparece de diversas maneiras no discurso oficial brasileiro. Uma delas se d no sentido mais estrito da ao conjunta
em torno de questes de defesa da soberania e das riquezas naturais, nas quais os
parceiros seriam os demais pases da regio amaznica. Em outro sentido, o tema
compe o discurso mais genrico de legitimao da projeo internacional do Brasil
a qual, em uma ordem global multipolar, o Brasil buscaria sua insero afirmativa e
cooperativa engajando-se na consolidao de estruturas de governana multilateral representativas da nova distribuio do poder mundial (BRASIL, 2012a, p. 27).
Ao afirmar que o Brasil deseja uma comunidade global participativa e inclusiva e
se empenha por uma multilateralidade cooperativa, no plano da defesa regional,
os mecanismos de cooperao em curso estariam ensejando o surgimento de uma
comunidade de segurana na Amrica do Sul (BRASIL, 2012a, p. 29). A afirmao,
ainda bastante otimista, de que a hiptese de guerra entre pases da regio seria
impensvel, procura acentuar a caracterstica histrica da Amrica do Sul como um
ambiente de baixa incidncia de conflitos armados interestatais e o padro de interao do Brasil, que desde 1870 est em paz com seus vizinhos. Assim, a projeo
brasileira colocada de forma que se sobrepe distribuio de benefcios coletivos:
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
[...] coerente com a poltica cooperativa do Pas, a crescente coordenao dos Estados sul-americanos em temas de defesa concorrer
para evitar possveis aes hostis contra o patrimnio de cada uma
das naes da regio (BRASIL, 2012a, p. 51).
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a hemisfrica do gnero one size fits all. Somos uma regio onde os
gastos militares so proporcionalmente muito baixos, no dispomos
de armas nucleares ou outras armas de destruio em massa e no participamos, nem queremos participar, de alianas militares de compatibilidade duvidosa com as Naes Unidas (AMORIM, 2004, p. 150).
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Essa construo identitria ampara-se tambm na bem sucedida coordenao poltica e operacional que ensejou o comando da misso da ONU para manuteno da paz no Haiti, a Minustah. A diviso de trabalho realizada entre Argentina,
Brasil e Chile conseguiu fazer da Amrica do Sul uma regio com certa capacidade
de exportar segurana. Um componente que tem marcado a divulgao da atuao
da Minustah que alm das funes de manuteno da paz, as tropas sob comando
brasileiro tm se dedicado tambm ajuda humanitria e econmica, reforando,
assim, a construo de uma imagem internacional do Brasil como um ator que compreende as questes de segurana luz dos problemas de segurana alimentar, de
sade, de segurana pblica e de desenvolvimento, os quais tambm enfrenta.
Os princpios de transparncia, confiana mtua e de construo de uma
identidade de defesa especfica para a Amrica do Sul e para o Atlntico Sul que passaram a integrar a agenda brasileira foram tambm incorporados ao esforo de criao
de novas institucionalidades regionais. A criao do Conselho de Defesa Sul-Americano, rgo subordinado UNASUL, foi fruto de iniciativa brasileira que se concretizou porque, de fato, h convergncia entre os pases da regio para institucionalizar
espaos de debate e cooperao em defesa sem a presena de atores externos (os Estados Unidos). Essa convergncia decorre de um longo processo de criao de laos de
confiana entre os pases da Amrica do Sul (DARAJO, 2010), sendo o Brasil apenas um dos protagonistas. Seu carter consultivo e seus objetivos declarados, por sua
vez, revelam um desenho institucional dedicado construo da confiana mtua e
cooperao em diversas reas, e no execuo de operaes militares. Isso permitiu
a incorporao de pases com vises bastante distintas na poca, como Colmbia e
Venezuela, e um alinhamento discursivo entre a agenda brasileira e a da UNASUL.
H, no entanto, um descompasso entre as afirmaes do discurso diplom-
tico e dos documentos de defesa do Brasil no que concerne cooperao e integrao e os projetos em curso para modernizar suas Foras Armadas. No prprio
Livro Branco, no tpico concernente viso estratgica da Marinha, no h qualquer referncia a esses temas. Quanto ao Exrcito, no Processo de Transformao
do Exrcito documento produzido pelo Estado Maior em 2010 e que orienta os
projetos dessa fora , mais uma vez, a organizao reafirma a soberania sobre a
Amaznia brasileira e identifica na regio a possibilidade de se formar um arco
de instabilidade que venha a dificultar a ascenso econmica brasileira. Para evitar essa possibilidade, prope que o Exrcito deva enfatizar a cooperao com os
exrcitos vizinhos e, a partir dessa aproximao, auxili-los na superao de suas
dificuldades e no aumento da capacidade de influir na estabilidade interna de seus
pases (BRASIL, 2010, p. 26). Trata-se, nesse caso, de um entendimento de cooperao no mnimo polmico. Os documentos da Fora Area tampouco abordam os
temas da cooperao ou da integrao, embora esteja em curso o desenvolvimento
conjunto entre pases da UNASUL de uma aeronave militar de treinamento bsico,
o Unasul-1, cuja previso de entrada em operao 2017.
Os programas de modernizao das foras armadas brasileiras contemplam
o desenvolvimento de capacidades autnomas da indstria nacional, para que lhes
fornea armas e sistemas tecnologicamente avanados; para tanto, se vm estabelecendo parcerias estratgicas com pases detentores dessas tecnologias, como
a Frana e, mais recentemente, a Sucia. De outra parte, a limitada capacidade da
indstria de defesa dos demais pases da Amrica do Sul tende a limitar a sua participao em um eventual processo de integrao das cadeias produtivas desse setor.
Alm disso, os pases que mais tem elevado o gasto militar na regio, Colmbia,
Chile e Venezuela, fazem suas aquisies junto a outros pases (como EUA e Rssia)
e no no mercado domstico, de modo que os prognsticos de crescimento do setor
na regio so modestos. Caberia ento perguntar: em que medida o Brasil estaria
disposto a induzir o desenvolvimento da indstria de defesa nos demais pases da
regio integrando-a aos projetos de modernizao militar em curso no pas? Considerando o ritmo com que as obras da Iniciativa de Integrao da Infraestrutura
Regional Sul-Americana (IIRSA) tm sido conduzidas, as limitaes tcnicas e comerciais inerentes ao setor e as dificuldades de legitimao de tais investimentos
no plano domstico, de se esperar que uma eventual integrao da base industrial
de defesa permanea mais no plano discursivo e simblico do que efetivo.
A dissintonia entre as proposies na esfera poltica e as aes em curso no
mbito das foras singulares tende a enfraquecer a consistncia e a credibilidade da
agenda brasileira junto aos pases da regio. Embora o compromisso brasileiro com
a estabilidade regional e com a resoluo negociada de conflitos seja amplamente
reconhecido, o pas tem sido criticado por no se dispor a arcar com os custos econmicos do processo de integrao que intenta liderar, o que tem ensejado diversos
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CONSIDERAES FINAIS
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[CAPTULO]
SEGURANA E
DESENVOLVIMENTO
NA PROJEO
INTERNACIONAL DO
BRASIL (2003 2013)
ANDR LUIZ REIS DA SILVA
Doutor em Cincia Poltica. Ps-doutorado na School of Oriental and
African Studies/ University of London. Professor Adjunto de Relaes
Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
e pesquisador do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo
(CEGOV). O autor agradece a assistncia de pesquisa prestada por
Isadora Loreto da Silveira e Alexandre Piffero Spohr para a elaborao
do presente trabalho.
INTRODUO
Este artigo tem como objetivo analisar, a partir dos eixos segurana e desenvolvimento, as transformaes da poltica externa brasileira da ltima dcada
(2003-2013), identificadas a partir do conceito de matriz de insero internacional.
Nesse sentido, na perspectiva de compreender as grandes linhas de ruptura e continuidade da poltica externa brasileira na ltima dcada, utilizou-se, como recurso
analtico, a noo de matriz de poltica externa. Ricardo Sennes defende o uso dessa
noo, argumentando que ela possibilita trabalhar com um enfoque e um distanciamento que no localizam, necessariamente, linhas divisrias da poltica externa, definidas apenas pelos mandatos presidenciais, possibilitando, com isso, novas
possibilidades interpretativas. Para o autor, [a] noo de matriz diz respeito aos
contornos mais gerais da poltica externa de um pas e busca determinar a forma
pela qual ele concebe a dinmica do sistema internacional (SENNES, 2003, p. 36).
Assim, o esforo para identificar a matriz sobre a qual se baseia a poltica
externa de um pas implica traar uma linha condutora e articulada de vrios elementos que compem sua insero internacional. Pressupe ordenar, de forma
inteligvel, vrios fatores de natureza distinta que interagem na determinao da
poltica externa. Nesse sentido, a noo de matriz procura os condicionamentos e
opes estruturais, que tendem a sofrer mudanas em tempos mais dilatados do
que os governos em perodos democrticos e regimes presidencialistas (SENNES,
2003). Por outro lado, a noo de matriz permite realizar uma pesquisa que ganha
mais possibilidades analticas, ao interrogar sobre as permanncias e rupturas da
poltica externa de sucessivos governos. Nesse sentido, essa perspectiva interpretativa permite trabalhar a hiptese desta pesquisa, de que a matriz da poltica externa brasileira da ltima dcada foi esboada ao final do governo Cardoso, mas
ganhou contornos mais ntidos apenas com a ascenso do governo Lula e se manteve no governo Dilma. Essa matriz de insero internacional procura dar uma
resposta sistemtica nas esferas diplomtica, de desenvolvimento e de segurana
para a insero internacional do Brasil.
Dessa forma, considera-se que a poltica externa brasileira na primeira dcada do novo milnio se constituiu sobre uma nova matriz de insero internacional, que busca aprofundar a integrao regional na Amrica do Sul, defender
a multipolaridade, retomar a tradio multilateral do Brasil de perfil crtico s
assimetrias internacionais, bem como articular parcerias estratgicas com pases
similares em todos os continentes. Entretanto, ao contrrio da matriz desenvolvimentista dos anos 1970-1980, a nova matriz da poltica externa mais fluida e
multidimensional, com arranjos polticos, alianas e parcerias estratgicas flexveis, combinando atores, cenrios e interesses. A multidimensionalidade deriva
da atuao e da articulao diplomticas nos vrios planos (bilateral, multilateral
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e regional). Assim, as parcerias estratgicas so flexveis e combinadas tematicamente. No mbito da segurana, a matriz de insero internacional tem como caractersticas a busca pela garantia da segurana regional na Amrica do Sul e no
Atlntico Sul e a modernizao das foras armadas brasileiras, com o objetivo de
poder ter maior capacidade de interlocuo e interveno poltica nos grandes debates e conflitos internacionais. Nesse contexto, a poltica de defesa brasileira se
insere na nova matriz de insero internacional sob o argumento de que a maior
projeo internacional do Brasil deve vir acompanhada de uma maior capacidade
de defesa e segurana, tanto nacional quanto regional.
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A presidente Dilma Rousseff assumiu o cargo em 2011 sob o signo da continuidade. Em relao poltica externa, apesar de que algumas expectativas iniciais indicassem uma possvel reorientao, houve uma continuidade, mas com
algumas mudanas de nfase. Antnio Patriota, que j havia ocupado importantes
cargos no Itamaraty, foi indicado como ministro das Relaes Exteriores. Ficou
no cargo at agosto de 2013, quando foi substitudo por Luiz Alberto Figueiredo
Machado. Dilma buscou a continuidade da poltica externa do governo Lula, operando a mesma matriz de insero internacional do Brasil. Entretanto, utilizou um
perfil mais discreto, evidenciado, principalmente, no menor nmero de viagens
internacionais, em comparao com o mesmo perodo do governo Lula.
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Utilizando menos a diplomacia presidencial, Dilma delegou para os assessores mais diretos e para o corpo diplomtico a conduo da poltica externa. Entretanto, ao utilizar para a diplomacia o mesmo modelo de gesto de resultados
utilizado para o conjunto do governo, Dilma mantinha o controle das diretrizes da
insero internacional do pas. A demanda pelas reformas no sistema internacional,
a articulao com os pases emergentes, o fortalecimento da cooperao Sul-Sul e
uma posio de altivez e autonomia em relao s grandes potncias se mantiveram
no governo Dilma, demonstrando a manuteno da matriz de insero internacional. Em relao s mudanas de nfase, Dilma e Patriota focaram-se na reduo
dos danos da crise econmica internacional, em virtude da qual a articulao com
os BRICS e a reforma do sistema econmico internacional ganharam centralidade.
1988, apesar de a ideia de unificao dos ministrios ter sido novamente levantada,
o governo brasileiro contava com trs ministrios militares: Exrcito, Marinha e
Aeronutica (WINAND; SAINT-PIERRE, 2010; BRIGAGO; PROENA JR., 2002).
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), os esforos
para a harmonizao da administrao das Foras Armadas e para a criao de
uma poltica de defesa unificada, que racionalizasse as operaes dos trs setores
militares, foram retomados. Em 1996, foi aprovado o Documento de Poltica de
Defesa Nacional, apontando para a unificao do planejamento de defesa do Brasil
sob controle civil. O processo subsequente, de criao do Ministrio da Defesa,
incluiu a criao da Cmara de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional. O Ministrio foi criado em 1999, tornando os antigos ministrios militares Comandos sob
sua administrao, enquanto a Casa Militar se transformou em uma subchefia do
Gabinete de Segurana Institucional (WINAND; SAINT-PIERRE, 2010). De acordo
com o Ministrio da Defesa,
O MD tem sob sua responsabilidade uma vasta e diversificada gama
de assuntos, alguns dos quais de grande sensibilidade e complexidade, como, por exemplo, as operaes militares; o oramento de defesa; poltica e estratgia militares; e o servio militar (BRASIL, 2014b).
71
Nesse sentido, Brigago e Proena Jr. (2002) apontam alguns aspectos que
dificultam a conduo das atividades do Ministrio da Defesa brasileiro: h autonomia na gesto oramentria dos trs Comandos; a relao de controle do Ministrio
sobre as Foras Armadas minada pela existncia de canais de comunicao direta
entre elas e a presidncia; e o Alto Comando de Defesa tambm desafia a primazia
do Ministrio sobre questes de segurana. A existncia de tais desafios ao controle
do Ministrio de Defesa sobre a poltica de defesa nacional decorre de sua formao,
no decorrente da evoluo das Foras Singulares, mas de esforos externos a elas,
e das tenses entre os trs Comandos, o que dificulta a unificao de suas gestes.
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A Poltica de Defesa Nacional (PDN), aprovada em 2005, o principal documento de planejamento da defesa do Brasil. A Estratgia Nacional de Defesa
(END), elaborada no ano de 2008, por sua vez, busca definir como operacionalizar
aquilo que se determinou na PDN. Finalmente, o Livro Branco de Defesa Nacional,
lanado em 2012, um documento pblico que tem por objetivo permitir o acesso
informao sobre o setor de defesa brasileiro.
Na introduo da Poltica de Defesa Nacional, o documento apresentado
como condicionante de mais alto nvel do planejamento de aes destinadas defesa nacional coordenadas pelo Ministrio da Defesa (BRASIL, 2005, p. 1). O texto da PDN trata, fundamentalmente, de ameaas segurana de carter externo e
considera que a defesa do pas est intimamente ligada ao seu desenvolvimento. O
modelo de defesa propugnado pela PDN se associa maior projeo do Brasil no
cenrio internacional e ao fortalecimento da sua posio em processos decisrios
internacionais (BRASIL, 2005).
O documento reitera a conexo entre a Poltica de Defesa Nacional e o interesse nacional perseguido pela poltica externa brasileira, caracterizada pelo fortalecimento do multilateralismo, pelo reforo da interao sul-americana, pela busca
de solues pacficas de controvrsias e pela consolidao da paz e segurana internacionais. O documento confere especial ateno para a importncia da integrao
entre pases em desenvolvimento, sobretudo da Amrica do Sul. Contudo, de acordo com a PDN, o entorno estratgico brasileiro extrapola a regio sul-americana,
incluindo o Atlntico Sul e os pases da costa africana, assim como a Antrtica e a
regio do Mar do Caribe. Nesse sentido, alm de reforar a importncia da prote[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
No documento, ficam evidenciadas a necessidade e a inteno de se realizar um incremento dos mecanismos de dilogo entre o Ministrio da Defesa e o
Itamaraty. Nesse sentido, o Livro Branco indica como fundamental a aproximao
entre as inteligncias e a consolidao do planejamento conjunto entre os dois
ministrios. Ainda, a participao articulada de diplomatas e militares em fruns
multilaterais tais como o Conselho de Defesa Sul-Americano e outros rgos
poltico-militares incrementa a capacidade de as polticas externa e de defesa
do Pas se anteciparem, de maneira coerente e estratgica, s transformaes do
sistema internacional e de suas estruturas de governana (BRASIL, 2012, p. 50).
Essa atuao conjugada deve visar, segundo o Livro Branco, diversificao de
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teger (RWP, na sigla original em ingls), afirmando que o conceito deveria amadurecer em conjunto com o de responsabilidade de proteger. De acordo com o Livro
Branco de Defesa Nacional, o termo responsabilidade ao proteger (R2P, na sigla
original em ingls) pode ser mais bem compreendido luz da doutrina que pode
ser aplicada ao emprego da fora militar no quadro das Naes Unidas: no criar
mais instabilidade do que aquela que est tentando evitar ou limitar (BRASIL,
2012, p. 33). A situao na Lbia contribuiu para a consolidao do termo, pois,
cerca de um ms mais tarde, o presidente lbio, Muammar Kaddafi, foi morto durante a interveno da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).
Desde o incio dos confrontos na Lbia, no contexto da chamada Primavera
rabe, o governo brasileiro declarou apoiar os anseios por democracia e liberdade
na regio, mas defendeu a no ingerncia em assuntos internos de outros pases e
a soluo diplomtica de conflitos. Ademais, em maro de 2011, o Brasil, que ento
ocupava um dos assentos rotativos do CSNU, foi um dos cinco Estados acompanhado por Alemanha, China, ndia e Rssia a se abster na votao da resoluo
que aprovou a interveno da OTAN na Lbia (FELLET, 2011).
Quanto situao na Sria, o Brasil defende uma soluo negociada. Em
setembro de 2013, o ministro das Relaes Exteriores brasileiro, Luiz Alberto Figueiredo, criticou a paralisia do CSNU na busca por uma resoluo do conflito
srio. Segundo ele, a atuao da comunidade internacional deve ser baseada na
negociao, sendo inaceitvel apoiar uma ao de cunho militar, como a defendida
pelos EUA com o apoio de Reino Unido e Frana, sem respaldo do Conselho de
Segurana (GIRALDI; SARRES, 2013).
Atravs de um compromisso constitucional, o Brasil abdicou de armamentos nucleares, permitindo o uso de energia nuclear somente para fins pacficos
(PATRIOTA, 2011). O governo brasileiro se comprometeu a continuar a defesa a
um mundo livre de armas nucleares, embora defenda o direito de realizar pesquisa nuclear para fins pacficos (BRASIL, 2012, p. 330). Dentro dessa concepo, o
Brasil tem vrias crticas atuao das potncias nucleares sobre o tema, as quais
acusa de impedir o desenvolvimento de pesquisa nuclear para fins pacficos. Essa
foi a base do chamado Acordo de Teer, no qual o Brasil e a Turquia intermediaram
um acordo com o Ir. O acerto teve como base o envio de 1,2 mil quilos de urnio
iraniano para a Turquia, que estocaria o material enquanto Frana e Rssia o enriqueceriam em 20%, tratamento insuficiente para o uso militar, mas suficiente para
fins pacficos. A atuao do Brasil e da Turquia, nesse sentido, foi fundamental
para a intermediao desse acordo (PARSI, 2012). Contudo, a reao do governo
dos EUA foi negativa, na medida em que a Secretria de Estado Hillary Clinton
tachou a Declarao de Teer de perigosa e declarou que tomaria providncias
destinadas a conseguir nas Naes Unidas a aprovao de sanes contra o Ir.
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CONSIDERAES FINAIS
A poltica externa brasileira na primeira dcada do novo milnio se constituiu sobre uma nova matriz de insero internacional, que procura defender a multipolaridade do sistema internacional, aprofundar a integrao regional na Amrica do Sul, retomar a tradio multilateral do Brasil de perfil crtico s assimetrias
internacionais, bem como a busca de parcerias estratgicas com pases similares
em todos os continentes. Essas diretrizes tm como objetivo o desenvolvimento e
a segurana do Brasil e sua insero soberana no sistema internacional.
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A diplomacia multidimensional incorpora, no caso do Brasil, a combinao e a superposio de vrias estratgias. Em primeiro lugar, ocorreu uma nova
atuao nos fruns multilaterais, baseada em uma nova concepo multilateral,
assentada em uma interpretao da difuso de poder no sistema internacional,
com tendncias multipolares, utilizando intensamente variadas articulaes para
defender os interesses estratgicos brasileiros, como forma de contrabalanar o
poder hegemnico das grandes potncias. Em segundo lugar, ocorreu a formao dos grupos de coalizo de geometria varivel. As novas coalizes significaram a ampliao do poder dos pases participantes, no apenas pela capacidade
de veto ampliada (obstruo coletiva) aos regimes desenhados pelos pases mais
poderosos, mas pela capacidade propositiva e proativa, oferecendo solues para
impasses. Para cada conjunto de problemas, ou para cada estratgia, formou-se
um grupo de coalizo, com variao nos pases participantes. Em terceiro lugar,
ocorreu a ampliao e diversificao das parcerias estratgias. A potencializao do
bilateralismo nos grupos de coalizo de geometria varivel provocou a formao
de parcerias estratgicas diversificadas, envolvendo pases desenvolvidos (Frana),
em desenvolvimento (Argentina) e diferentes regies (frica do Sul e ndia).
Observa-se que houve uma intensificao da cooperao Sul-Sul, mas no
foram abandonadas as relaes tradicionais. Um dos grandes objetivos da poltica
externa na ltima dcada, nas polticas externas de Lula e Dilma, foi aumentar o
poder de barganha em relao aos pases centrais, bem como desestimular as tendncias unilateralistas dos EUA. De certa forma, o objetivo foi alcanado, pois se
verifica que no se efetivou completamente a capacidade das grandes potncias em
desmontar as coalizes que eram contra seus interesses.
No mbito da segurana, a matriz de insero internacional tem como caractersticas a busca pela garantia da segurana regional na Amrica do Sul e no Atlntico Sul, e a modernizao das foras armadas brasileiras, com o objetivo de poder
ter maior capacidade de interlocuo e interveno poltica nos grandes debates e
conflitos internacionais. Nesse contexto, a poltica de defesa brasileira se insere na
nova matriz de insero internacional sob o argumento de que a maior projeo internacional do Brasil deve vir acompanhada de uma maior capacidade de defesa e
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
segurana, tanto nacional quanto regional. Por outro lado, busca-se articular uma
poltica de fomento indstria de defesa, com objetivo de desenvolver tecnologia
prpria e em parceria com outros pases, a fim de, com isso, colaborar para o desenvolvimento econmico e tecnolgico. A necessria articulao entre segurana e
desenvolvimento, bem como defesa e poltica externa, est expressa nos principais
documentos de referncia para a estratgia de defesa e segurana brasileiros.
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[CAPTULO]
O ATLNTICO
SUL
COMO ESPAO
ESTRATGICO
PARA O BRASIL:
POLTICA EXTERNA E
DE DEFESA
INTRODUO
O Atlntico Sul vem retomando sua importncia como um espao estratgico. A utilizao do Oceano em ambas as margens permite sua explorao e
utilizao, bem como a conservao e gesto dos recursos naturais do leito do mar
e de seu subsolo. A garantia dos direitos econmicos, com a contrapartida de deveres e responsabilidades de natureza poltica, ambiental e de segurana, reflete a
possibilidade de controle de uma rea rica em recursos naturais e que, ao mesmo
tempo, torna-se vulnervel s presses internacionais de todos os tipos. Os objetivos deste artigo so: a) analisar a importncia geoeconmica do Oceano devido ao
aumento da explorao desse espao, b) analisar a nova realidade geopoltica, pois
o Atlntico Sul est se transformando em uma rota de passagem estratgica e polo
de desenvolvimento; e c) analisar a sua importncia geoestratgica, pois o Oceano
estabelece uma ligao com a sia via Oceano ndico, destacando o papel da frica
do Sul e do Frum de Dilogo IBAS. Nesse sentido, o espao sul-atlntico se converte em um espao fundamental para o aprofundamento das relaes Sul-Sul.
O Atlntico Sul responsvel por interligar a Amrica do Sul frica, mas
, sobretudo, um espao estratgico para trocas polticas, tcnicas e comerciais entre os dois continentes, com razes que remontam ao sculo XVI. Ele era o centro
do Imprio Portugus e, no sculo XVII, durante o ciclo do acar, se tornou o
centro dinmico da economia mundial. Historicamente considerada uma regio
de comrcio entre Europa, Amrica Latina e frica, o Oceano hoje comea a retomar sua importncia geoeconmica e geopoltica, devido aos recursos naturais e
ao crescimento econmico dos pases do Sul. Foi com a crise do petrleo na dcada
de 1970 que o Oceano teve sua relevncia redimensionada, impulsionando o debate sobre as fronteiras martimas delimitadas (Brasil 200 milhas), mas, principalmente, quanto explorao de seus recursos naturais. E, ainda, a incapacidade
das duas passagens interocenicas atuais Suez e Panam de responderem s
demandas e de comportarem as embarcaes de maiores dimenses fez aumentar
as presses sobre a rea. Alm das jazidas de petrleo e dos ecossistemas que o
Atlntico Sul possui, h uma diversidade de outras riquezas que podem beneficiar
o desenvolvimento econmico dos pases localizados nas duas margens.
Para o Brasil e, principalmente, para suas relaes com o continente africano,
o Atlntico Sul se apresenta como a ligao natural. Alguns crticos definem a estratgia brasileira como desfocada, pois estaria fomentando esforos diplomticos em
direo a pases mais pobres, com pouca influncia no contexto geopoltico global e
peso ainda menor na balana comercial brasileira. No entanto, preciso avaliar algumas tendncias polticas e econmicas aceleradas pelo aprofundamento da globalizao. Cabe observar que o Brasil tornou-se um exportador de capital e tecnologia,
alm de um tradicional (e agora competitivo) exportador de produtos primrios,
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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servios e manufaturas. A frica, nesse sentido, uma das regies mais adequadas
aos investimentos brasileiros, pois uma das poucas fronteiras naturais ainda abertas para a expanso dos negcios em setores como o petrleo, gs e minerao. Por
outro lado, a regio palco de uma disputa global por acesso a matrias-primas cada
vez mais escassas e demandadas pelas potncias tradicionais e pelas emergentes.
Para o Brasil, a utilizao do Atlntico Sul no significa apenas tornar a
frica (especialmente a frica do Sul) uma conexo slida para atingir a sia via
Oceano ndico. Alm do sul do continente africano estar se tornando uma base
logstica, o Atlntico Sul e tambm o ndico desponta como zona de imensos
recursos energticos, com jazidas de gs e petrleo (OLIVEIRA, 2007), como o
Pr-sal. Dessa forma, as duas margens do Atlntico tm sido palco de novas descobertas, bem como partes importantes do Oceano ndico. Assim, necessria a
reafirmao da soberania sobre as guas territoriais, a manuteno da segurana
nos oceanos para a navegao e o bloqueio de qualquer iniciativa de militarizao
desses espaos martimos por potncias extrarregionais.
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A IMPORTNCIA
GEOECONMICA E O ESTABELECIMENTO
DE PARCERIAS ESTRATGICAS
O Atlntico Sul, alm de rota de passagem e relevante espao geoeconmico
tambm um polo de desenvolvimento. Nesse contexto, cabe lembrar que a projeo sul-americana e, especialmente, brasileira para a frica e a sia acompanhada pela projeo chinesa e indiana para a Amrica do Sul e a frica. O Atlntico Sul
surge, assim, como plataforma para o estabelecimento de parcerias estratgicas
entre os pases que banha e destes com os Estados asiticos, revelando-se decisivo
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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Ademais, cabe ressaltar que o Atlntico Sul um espao de trocas crescentes entre o Brasil e os pases africanos, especialmente no mbito bilateral. Durante
os anos de governo Lula, as visitas presidenciais e de membros do Ministrio das
Relaes Exteriores sempre acompanhados de comitivas empresariais geraram
aumentos significativos para o comrcio do Brasil com os Estados africanos, especialmente com aqueles da costa ocidental. A atuao de empresas como Andrade Gutierrez, Camargo Corra, Odebrecht e Queiroz Galvo significativa e mostra os crescentes investimentos brasileiros na frica, especialmente na rea de infraestrutura e
servios, setores estratgicos e fundamentais para o desenvolvimento africano.
Destaca-se tambm a atuao do prprio Estado brasileiro como indutor
do comrcio Brasil-frica com empresas como a Petrobras, Embrapa, Marcopolo
e Embraer. A primeira tem atuao destacada em pases como Nigria, Angola e
Lbia. J a segunda tem desenvolvido grandes fluxos comerciais com Gana, tendo construdo sua fazenda modelo de algodo no Mali e auxiliado na cooperao
agrcola com diversas empresas da Nigria, por exemplo. Instituies como o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) tambm tm desenvolvido
trabalhos significativos em pases como Cabo Verde e Guin Bissau, ajudando na
formao de profissionais tcnicos africanos. Sublinha-se, tambm, a atuao da
Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), cujo oramento desde o incio do governo
Lula cresceu substancialmente. Finalmente, destacam-se aes brasileiras como a
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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aspecto que nem a China, nem a ndia tm em comum com os pases africanos a
possibilidade de construo de uma identidade comum.
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No que tange a aspectos geoestratgicos, o Brasil tem incrementado polticas de intercmbio tcnico-militares com os pases africanos e com ndia, criando
uma rede de securitizao que interliga os trs continentes. Dada a importncia
geoeconmica ascendente do Atlntico Sul, as trocas militares entre as duas margens assumem um papel relevante nas relaes entre os trs pases (COSTA VAZ;
FLEMES, 2011). Cabe ressaltar o exerccio conjunto das tropas indianas, brasileiras e sul-africanas que ocorre desde 2008, o IBSAMAR. O IBSAMAR j foi realizado
trs vezes, em 2008, 2010 e 2012. O primeiro IBSAMAR ocorreu no litoral sul-africano, entre Simonstown e a Cidade do Cabo; o segundo, tambm na costa africana, ocorreu entre a Cidade do Cabo, Durban e Porto Elizabeth; o terceiro tambm
ocorreu no oeste da costa sul-africana. Esses importantes eventos multilaterais
passaram praticamente despercebidos pela populao dos pases envolvidos. ndia
e Brasil possuem marinhas fortes, com mais de 50.000 embarcaes. Em comparao com a marinha sul-africana, com nmeros menores, podem desempenhar
um papel de coordenao no futuro. A frica do Sul, por sua vez, tem uma extensa
costa litornea um pas biocenico e uma limitada capacidade naval para monitor-la e proteg-la. Esse fato gera uma oportunidade para as trs foras navais
atuarem nessas reas. Ademais, a utilizao do Cabo da Boa Esperana como rota
tende a aumentar cada vez mais cabe lembrar que as aes dos chamados piratas
somalis transformaram a rota de Suez em um problema.
No mbito do IBAS, a relao entre ndia, Brasil e frica do Sul est bem
consolidada, e essa nova realidade, somada a uma vizinhana regional com pr-disposio ao multilateralismo, poder constituir uma nova distribuio de poder,
representando conforme refere Francis Kornegay (2011, p. 11) a reunificao geopoltica e geoeconmica da Gondwana (antigo megacontinente que reunia
Amrica do Sul, frica, ndia e Austrlia). A partir da perspectiva trilateral, a lgica
geoestratgica do IBAS clara o objetivo o de criar uma ligao martima entre
o Atlntico Sul e o Oceano ndico. O fato de os trs pases terem se juntado no
IBSAMAR explicita essa proposta. O que cada pas pretende a partir dessa lgica
depende de sua vontade poltica individual e conjunta de formar os termos estratgicos e geopolticos do sculo XXI (KORNEGAY, 2011).
Apesar de algumas limitaes em termos de segurana regional em especial
no caso indiano e sul-africano , a relao entre os membros do IBAS parece fortalecer os objetivos regionais de seus integrantes. Alm disso, os trs pases ocupam
uma posio internacional relevante, podendo o acrnimo fortalec-la, alm de servir como meio de promoo de uma nova orientao poltica. O IBAS emerge em
uma encruzilhada da histria mundial em que h um vcuo de liderana em termos
de legitimidade global e em meio a uma crescente geopoltica de energia e escassez
de recursos. Dessa forma, o Frum poderia assumir um papel que viesse a promover
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
uma nova orientao da geopoltica de energia em favor de uma nova responsabilidade (tica e de conservao) como pedra fundamental da governana global.
O Atlntico Sul tem particular importncia para o Brasil, especialmente devido ao recente (e crescente) interesse de pases como Reino Unido, Estados Unidos, Alemanha, Frana, Rssia, China e Japo. A proximidade com a Antrtida
considerando-se a sua privilegiada posio geogrfica entre trs oceanos de grande
importncia para a navegao brasileira , alm de seus efeitos climticos sobre o
territrio, so aspectos fundamentais na formulao da poltica do Brasil para a
regio. Dado que grande parte do comrcio exterior brasileiro feito via martima,
alm da forte atividade pesqueira e da explorao de petrleo na plataforma continental da Amrica do Sul, a marinha brasileira foi induzida a desenvolver suas capacidades de navegao em guas profundas. A necessidade brasileira de fomentar
a segurana na regio deve ser vista com um dos objetivos principais da segurana
nacional. Deve-se mencionar que a Antrtida o nico territrio do mundo sem
soberania definida (PENHA, 2011).
Historicamente, a proposta de uma organizao sul-atlntica de defesa foi
colocada em pauta (novamente) em 1977 pelo comandante da marinha uruguaia.
A organizao, que deveria ser conhecida com Organizao do Tratado do Atlntico Sul (OTAS), seguiria o modelo da Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN). O governo brasileiro, na ocasio, refutou a proposta uruguaia, defendendo que a OTAS levaria a uma corrida armamentista na regio, alm de defender
que os pases do sul no teriam capacidade de enfrentar uma possvel ameaa
sovitica sem apoio norte-americano1.
Porm, o Brasil viria a sentir a necessidade de garantir a segurana da regio, e a reviso da ideia original da OTAS se fez necessria. Essa nova viso ficou ainda mais evidente conforme as ameaas no Atlntico Sul mantiveram-se no
contexto do final da Guerra Fria. A problemtica, ento, passou a concentrar-se
em como e com qual composio tal mecanismo poderia ser implementado. J no
final da dcada de 1980, o Brasil props a Zona de Paz e Cooperao do Atlntico
Sul (ZOPACAS) como contraproposta OTAS. Devido sua importncia regional,
o Brasil logrou obter suporte dos pases litorneos. Entretanto, frica do Sul e
Nambia no apoiaram a proposta, pois aquela estava isolada, enquanto esta ainda
era governada pelos sul-africanos. A mudana de posicionamento veio aps a 50
Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1986, na qual a Resoluo A/RES/41/11
definiu o Atlntico Sul como zona de paz e cooperao (KHANYILE, 2003). Os
(1) A retrao brasileira aproximou a frica do Sul e a Argentina, aliana que logo se desmantelaria devido disputa nas Ilhas Malvinas/Falklands, em 1982. A frica do Sul passou
a fomentar uma aproximao com a Bolvia, o Paraguai e o Chile para que a proposta da
OTAS fosse posta em prtica. Atravs de um grande projeto de irrigao, em conjunto com
o Reino Unido, o Chile aproximou-se da frica do Sul. Contudo, a ideia de implementar a
organizao foi deixada de lado aos poucos, dado que no existiam condies para seu funcionamento conforme planejamento inicial.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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integrado do que anteriormente. Tais legislaes mostraram a superao, por parte do governo, da ideia de paz democrtica e foram estimuladas pela percepo
de ameaas internas e, especialmente, externas. Frente a isso, destacam-se trs
legislaes especficas a Poltica de Defesa Nacional (2005), a Estratgia Nacional
de Defesa (2008) e o Livro Branco de Defesa Nacional (2012) que mostram a preocupao brasileira com a segurana e a soberania, com destaque para a defesa de
nossos recursos naturais, com nfase na Amaznia e nos recursos do Atlntico Sul.
A Poltica de Defesa Nacional (PDN, Decreto 5.484/2005) inovadora no
sentido de buscar promover o desenvolvimento e o reaparelhamento de nossas
Foras Armadas, baseando-se no princpio de independncia tecnolgica e superao de entraves de desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Segundo Paiva
(2012), na PDN o governo brasileiro explicitou sua estratgia de defesa de seu territrio baseada no desenvolvimento de capacidade dissuasria. Segundo a PDN,
94
A partir da anlise do documento, percebe-se que houve a definio do conceito de entorno estratgico por parte do governo brasileiro: os interesses securitrios brasileiros no mais se restringem ao espao nacional, mas expandem-se
defesa do mar e chegam ao espao africano, medida que se busca a manuteno
do Atlntico Sul como uma zona estvel.
A Estratgia Nacional de Defesa (END, Decreto 6.703/2008) teve seu lanamento impulsionado pela descoberta da camada Pr-Sal, em 2007. Na END, verifica-se a inteno do governo brasileiro em relao ao desenvolvimento de uma defesa
proativa da costa brasileira, baseada no princpio de monitoramento e controle, e as
necessidades para a operacionalizao dessas medidas. Mais uma vez, percebem-se
o princpio da dissuaso e ideias como a independncia tecnolgica e a dupla funcionalidade da marinha defesa da costa e projeo de poder como pilares centrais
na defesa dos mares brasileiros. Um dos grandes projetos de operacionalizao do
desenvolvimento da marinha brasileira tanto no sentido de viglia da costa como
no mbito da projeo de poder a ateno brasileira aos submarinos, pois hoje
se busca a ampliao da frota de submarinos convencionais e o desenvolvimento de
um submarino de propulso nuclear. Tudo em uma dimenso de dissuaso.
Finalmente, o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN, Decreto 7.438/2011),
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
mantm a poltica de defesa para o Atlntico Sul semelhante s legislaes anteriores, mas traz o Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul (SisGAAz), o qual tem
como objetivo monitorar e controlar as guas jurisdicionais brasileiras e as reas
estratgicas para o Brasil do Atlntico Sul por meio de integrao de comunicaes,
sensoriamento remoto, planejamento, segurana sistmica, logstica, treinamento
e simulaes por meio da utilizao de Radares de Abertura Sinttica (SAR), visando no apenas detectar inimigos na superfcie, mas tambm contribuir para a
dissuaso no Oceano. Seu complexo contar com plataformas fixas e mveis, alm
da utilizao de Veculos Areos No Tripulados (VANTs).
Como foi dito, a incluso da frica e, especialmente, de sua costa atlntica no entorno estratgico brasileiro tem sido trabalhada na poltica de defesa
brasileira. Frente a isso, faz-se necessrio que as relaes entre o Brasil e a frica
no se restrinjam a relaes econmico-comerciais, mas atinjam tambm nveis
significativos de cooperao militar. Destacam-se aqui os acordos bilaterais de cooperao recentemente firmados com pases como Angola, Guin Equatorial, Nambia, Nigria e Senegal; a venda de avies Super-Tucano para Angola; a criao do
Centro de Formao de Foras de Segurana e a instalao da Misso Brasileira de
Cooperao Tcnico-Militar em Guin Bissau por parte do Brasil; o apoio brasileiro
estruturao de grande parte da marinha da Nambia, com destaque para a ajuda
na criao do Corpo de Fuzileiros Navais; o apoio brasileiro para a reestruturao
dos setores governamentais de segurana na Guin-Bissau; a atuao da Embraer
e da Emgepron como empresas atuantes no comrcio de defesa com Estados africanos; a doao de botes pneumticos e uniformes para a Guarda Costeira de So
Tom e Prncipe; a compra de um navio-patrulha brasileiro e a assinatura de contratos para a compra de quatro lanchas-patrulha por parte da Nambia; o desenvolvimento conjunto entre Brasil e frica do Sul do mssil ar-ar (Projeto A-DARTER),
entre outras iniciativas (BRASIL, 2011).
Os j mencionados investimentos brasileiros na rea de infraestrutura e as
medidas de cooperao militar no s so medidas economicamente benficas para
a economia e para a inovao tecnolgica brasileira por meio da demanda por produtos de valor agregado, como tambm so fundamentais para o desenvolvimento
dos Estados africanos. Parceiros internacionais como o Brasil so de grande importncia para tal processo, pois, diferentemente dos parceiros tradicionais da frica
Unio Europeia e Estados Unidos o Estado brasileiro no impe as condicionantes
polticas em seu comrcio e tem seu setor de investimento em reas estratgicas
para os parceiros africanos, fatores fundamentais para que haja a ampliao de capacidade estatal africana. somente com o desenvolvimento gerenciado por parte
dos prprios Estados africanos que estes estaro aptos a clamar pela soberania dos
seus mares e por respeito ao Direito Internacional por parte das potncias extrarregionais presentes no Atlntico Sul. Em funo disso, o desenvolvimento africano
no apenas fundamental para os interesses comerciais brasileiros, mas tambm
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
95
CONSIDERAES FINAIS
O Atlntico Sul tem servido como palco para descobertas de uma variedade
de recursos naturais como o Pr-Sal brasileiro e as novas jazidas de petrleo no
litoral angolano, nas quais o Brasil j est investindo e cooperando em termos de
fornecimento de recursos tcnicos para a explorao. A afirmao da soberania sobre as guas territoriais, a manuteno da segurana nos oceanos para a navegao
e o bloqueio de qualquer iniciativa de militarizao desses espaos por potncias
extrarregionais se fazem, assim, urgentes. importante considerar, ainda, a necessidade norte-americana de controlar jazidas de petrleo mais seguras e menos
custosas do que as venezuelanas e as do Oriente Mdio, alm da prxima relao
militar desse pas com a frica do Sul pas que poderia ser utilizado para insero
no continente africano, logo, na regio do Atlntico Sul.
Apesar das crticas, o desenvolvimento das capacidades militares pelos
pases da regio imprescindvel, ao mesmo tempo em que deve ser reforada a
nfase na Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS), especialmente
face s tentativas de militarizao da regio, demonstrada pela situao das Malvinas (Gr-Bretanha), pela recriao da IV Frota (Estados Unidos) e pelo AFRICOM
(comando norte-americano para a frica), alm da insero norte-americana no
continente sul-americano, atravs de bases no territrio colombiano. Tambm
faz parte desse conjunto de iniciativas a proposta de criao de uma Comunidade
Atlntica, reunindo o Norte e o Sul do Oceano em uma unidade geopoltica.
O grande potencial para transformar o Atlntico Sul em uma comunidade de
segurana e de fornecimento de energia como opo ao sistema euro-norte-americano do Atlntico Norte percebido pela poltica externa brasileira. O Brasil busca
liderana na consolidao desse projeto, algo que parece estar sendo obtido atravs
da poltica assertiva de projeo internacional do pas. Nesse sentido, a frica do
Sul possui uma posio central entre os oceanos Atlntico e ndico, o que, junto
com sua forte economia, faz com que seja quase impossvel para qualquer pas no
contabilizar o pas quando buscar se engajar no continente (KORNEGAY, 2011).
interessante ressaltar que a resoluo dos conflitos regionais na frica (a
exemplo de Angola e frica do Sul) impulsionou uma virada africana, podendo o
Brasil atuar na aproximao com e entre esses dois pases. A expanso dessa relao
importante para aumentar as opes dentro da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC, na sigla original em ingls), o que pode gerar um plano
conjunto de segurana martima que aproximar a regio com o Brasil, fortalecendo,
consequentemente, o IBAS. Enquanto o Atlntico Sul no possuir uma organizao
institucionalizada, como o caso da Organizao do Oceano ndico (IOR-ARC), as relaes internacionais nessa regio devem conduzir a uma arquitetura de segurana
97
REFERNCIAS
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Dli: Pentagon Press, 2013.
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98
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[CAPTULO]
SEGURANA GLOBAL
PORTURIA E SEUS
POSSVEIS REFLEXOS
NO BRASIL
RICO ESTEVES DUARTE
Professor de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Membro do Instituto
Internacional de Estudos Estratgicos (ISS, Londres). Ocupou a Ctedra
Rui Barbosa de Estudos Brasileiros da Universidade de Leiden (2013).
Doutor e Mestre em Cincias da Engenharia da Produo pela Universidade do Brasil (COPPE/UFRJ). Bacharel em Relaes Internacionais
pela Universidade de Braslia. reas de pesquisa: Teoria da Guerra,
Estratgia Martima, Poltica de Defesa Brasileira, Epistemologia e
Pedagogia das Relaes Internacionais.
HEITOR BONATTO
Professor e Coordenador do Curso Superior de Tecnologia em Comrcio
Exterior da Faculdade Senac Porto Alegre. Professor do Curso Superior
de Tecnologia em Logstica da FADERGS. Doutorando em Estudos
Estratgicos Internacionais (UFRGS), Mestre em Relaes Internacionais
(UFRGS). Bacharel em Administrao de Empresas/Comrcio Exterior
(FARGS). reas de Pesquisa: Logstica Internacional Segura, Cadeias de
Suprimentos Internacional, Gesto da Qualidade em Sistemas Logsticos.
INTRODUO
Em 2001, os Estados Unidos presenciaram o maior ataque terrorista contra
o solo norte-americano. Esse fato originou uma srie de discusses na academia
sobre as ameaas, as vulnerabilidades e os riscos aos quais est submetida a Cadeia
de Suprimentos Internacional. Por envolver uma srie de atores interconectados
como, por exemplo, empresas, aduanas, portos, e demais intervenientes, a gesto dos riscos tem sido objeto de discusso e formulao de polticas por parte
dos governos. O grande dilema dessa discusso conciliar segurana (regularidade aduaneira) versus agilidade (facilitao do comrcio) na cadeia de suprimentos
internacional. Um dos atores de grande importncia nesse elo so, sem dvida,
os portos, devido a sua representatividade no comrcio internacional. Diante disso, o captulo tem por objetivo discutir de forma introdutria a segurana global
porturia e seus possveis reflexos no Brasil. Para o entendimento desse tema, ele
apresentar conceitos introdutrios, um breve histrico das reformas e da modernizao do setor porturio brasileiro, o papel do Brasil na Organizao Martima
Internacional e a implementao de uma iniciativa aprovada pelo Governo Brasileiro denominada de International Ship and Port Security Code (ISPS Code), ou
Cdigo Internacional de Segurana para Navios e Instalaes Porturias.
100
CONCEITOS INTRODUTRIOS
A gesto das ameaas, vulnerabilidades e riscos na cadeia de suprimentos
internacional, do ponto de vista empresarial, leva em considerao a capacidade
da empresa de fazer frente aos inmeros desafios impostos pelo ambiente em que
opera. Esses desafios se materializam em diversas formas como, por exemplo, a
necessidade da empresa em atender os seus consumidores com maior competncia do que os seus concorrentes. As empresas fazem parte de um sistema complexo
denominado de Cadeia de Suprimentos, ou Supply Chain, resultado da interao de
diversos agentes e que possui macroprocessos que esto diretamente conectados, no
qual suas aes refletem em cada um dos agentes. Por conta disso, as empresas precisam gerir ameaas, vulnerabilidades e riscos cada vez mais complexos (CHOPRA;
MEINDL, 2011).
Essa complexidade reside no fato de que as Cadeias de Suprimentos da atualidade tm centrado sua atuao em fatores denominados de foras de mercado,
que, de certa forma, as expem a determinados tipos de ameaas, vulnerabilidades e
riscos. Adicionalmente, a globalizao das economias e, consequentemente, das Ca[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
deias de Suprimentos tem sido uma das possveis explicaes dessa complexidade.
Em razo do aumento da concorrncia por mercados cada vez mais globalizados, outro fator que se destacou foi a nfase na eficincia para diminuir custos,
levando as organizaes empresariais a introduzirem prticas de produo como
o just in time, pelas quais a demanda passou a ser o principal ponto de partida. Em
funo disso, a dependncia por fornecimento de insumos no tempo certo levou as
organizaes empresariais a se tornarem dependentes de fornecedores espalhados
ao longo da Cadeia de Suprimentos (CHRISTOPHER, 2011).
Entretanto, existem outros riscos que no fazem parte exclusivamente da
esfera gerencial, e que podem afetar a Cadeia de Suprimentos de abrangncia global. Esses riscos so divididos em duas categorias, os naturais e as aes humanas. O
primeiro abrange riscos como terremotos, maremotos e furaces, entre outros fenmenos da natureza que se caracterizam como variveis incontrolveis, ou seja, que
esto completamente fora do controle humano. O segundo surge de atos praticados
por pessoas e que podem englobar atividades ilcitas como, por exemplo, o contrabando, o roubo de cargas, a corrupo de servidores pblicos, o trfico de drogas e de
pessoas, os sequestros de navios e veculos e at mesmo a prtica de atos terroristas.
As atividades praticadas por pessoas com o intuito de perpetrar delitos criminosos tm adquirido uma maior importncia na gesto das ameaas, vulnerabilidades e riscos na Cadeia de Suprimentos Internacional, devido ao alcance de
suas aes. Ao fazerem parte de uma extensa relao de atores que interagem com
os mais diversos segmentos, no h dvida sobre o impacto de suas aes, principalmente no fim da Cadeia de Suprimentos, em outras palavras, no consumidor
final. Em razo dessa maior projeo no meio empresarial e acadmico, o termo
Segurana da Cadeia de Suprimentos ou Supply Chain Security, surge como resposta frente a esse novo cenrio de abordagem sobre o tema. Em termos genricos, segurana significa proteo contra as ameaas, vulnerabilidades e riscos a
que qualquer pessoa ou organizao pode ser submetida. Do ponto de vista de
uma organizao empresarial, o termo leva em considerao a sua capacidade em
proteger suas informaes e instalaes fsicas, seus funcionrios ou sua imagem
corporativa, entre outros ativos que fazem parte da empresa (COOMBS, 2008).
Porm, a segurana no se restringe somente s empresas. Outro ator que
tem importncia fundamental o porto. Esse ator se faz presente na Cadeia Logstica Martima como um importante elo do comrcio internacional. Na legislao
brasileira mais recente, existe a definio de Porto Organizado conforme abaixo:
Porto organizado: bem pblico construdo e aparelhado para atender a necessidades de navegao, de movimentao de passageiros
ou de movimentao e armazenagem de mercadorias, e cujo trfego
e operaes porturias estejam sob jurisdio de autoridade porturia (BRASIL, 2013, p. 1).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
101
Pela tica da legislao brasileira, necessrio que o porto assuma um carter de organizao, devido aos inmeros servios que so prestados nesse mesmo
local e que, para colocar toda a complexa infraestrutura em operao, sem dvida
preciso um gerenciamento eficiente. Em termos de classificao e exemplos dos
portos localizados no Brasil, Magalhes (2010, p. 45), cita os seguintes:
Portos comerciais ou portos martimos organizados em operao efetiva: Angra dos Reis, Forno, Itagua, Rio de Janeiro, Belm,
Santarm, Cabedelo, Natal, Fortaleza, Salvador, Ilhus, Imbituba, Itaja, So Francisco do Sul, Itaqui, Manaus, Macap, Macei, Paranagu,
Recife, Suape, Rio Grande, Santos, So Sebastio e Vitria.
Portos hidrovirios ou fluviais: Cceres, Charqueadas, Estrela, Pelotas, Porto Alegre, Corumb/Ladrio, Panorama, Presidente Epitcio,
Pirapora, Porto Velho.
102
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105
direito, entre outras reas do conhecimento. O ltimo Comit visa primordialmente, trabalhar com o intuito de tornar o Sistema Martimo Internacional menos complexo e menos burocrtico, ou seja, busca a eficincia devido prpria dinmica do
comrcio internacional. Toda essa estrutura organizacional da IMO leva em considerao a participao dos seus Estados-membros na composio de seus Comits.
No que tange participao do Brasil na organizao, importante destacar
que o pas membro desde o ano de 1963, sendo categorizado pela Assembleia da
IMO como pertencente categoria B, devido ao interesse de se tornar um importante player no transporte internacional. A forma de se fazer presente na IMO por
meio da RPB-IMO5, isto , o Representante Permanente do Brasil perante a Organizao Martima Internacional. O Representante Permanente conta com o auxlio da Comisso Coordenadora dos Assuntos da Organizao Martima Internacional (CCA-IMO), cujo papel principal o de internalizar no pas as normas regulamentadoras
internacionais adotadas pelos Estados-membros da IMO. Essa Comisso faz parte da
estrutura organizacional do Comando da Marinha Brasileira (BRASIL, 2014a).
O trabalho da CCA-IMO tem se focado basicamente em trs reas, a saber:
Convenes, Cdigos e outros instrumentos. A primeira est subdividida em Convenes sobre segurana martima, preveno da poluio martima, responsabilidade civil e outras convenes. O quadro abaixo identifica as principais convenes
que tratam de Segurana Martima e os cdigos no mbito do trabalho da CCA-IMO.
106
(continua)
Conveno
Tema
Nome
SOLAS
Segurana
Martima
LL
Segurana
Martima
COLREG
Segurana
Martima
CSC
Segurana
Martima
Conveno Internacional sobre segurana de conteineres, ou International Convention for Safe Containers
INMARSAT
Segurana
Martima
(5) A Representao Permanente Brasileira na IMO foi criada pela Portaria no 203 da Marinha
do Brasil em 7 de julho de 2000. Essa Representao Brasileira est subordinada ao Estado
Maior da Armada (EMA), e sua localizao em Londres. Em 2012, por intermdio de uma nova
portaria da EMA de No 187/EMA, a Representao teve um novo regulamento estabelecido.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
(concluso)
Conveno
Tema
SFV
Segurana
Martima
STCW
Segurana
Martima
SAR
Segurana
Martima
Segurana
Martima
STCW_F
Cdigos
ALARMS AND
INDICATORS
CODE
Nome
Nome
Cdigo sobre Alarmes e Indicadores, ou Code on Alarms and
Indicators
BCH CODE
Cdigo para a Construo e Equipamento de Navios que Transportam Produtos Qumicos Perigosos a Granel, ou Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Dangerous Chemicals in Bulk
BLU CODE
CSS
Cdigos
Nome
CODE OF
PRACTICE
IMDG CODE
ISPS CODE
Cdigo Internacional para a Proteo de Navios e Instalaes Porturias, ou International Ship and Port Facility Security Code
OSV CODE
107
Ambos atores devem ser certificados pelo Estado-membro no que diz respeito ao cumprimento das exigncias do ISPS. Em se tratando dos navios, a certificao atribuio da Marinha do Brasil. Sobre as instalaes porturias, quem
as certifica a Comisso Nacional de Segurana Pblica de Portos, Terminais e
Vias Navegveis6 (CONPORTOS), cujo objetivo principal elaborar e implementar o sistema de preveno e represso a atos ilcitos nos portos, terminais e vias
navegveis (BRASIL, 2014b, p. 1). Ao levar em considerao a dimenso do Brasil, essa Comisso criou as Comisses Estaduais de Segurana Pblica nos Portos7
(CESPORTOS), cujo objetivo facilitar a aplicao do Plano Nacional de Segurana
Pblica Porturia nos Estados da Federao (BRASIL, 2014b).
Dentro desse contexto, o ISPS poder auxiliar na implementao do Plano Nacional de Segurana Pblica Porturia no pas, por se tratar de medidas que
buscam elevar os padres de segurana, contra as ameaas, vulnerabilidades e riscos, nos quais esto inseridos a cadeia de suprimentos internacional, com todos os
seus atores envolvidos.
(6) A comisso foi criada em 1995. composta por representantes do Ministrio da Justia,
Ministrio da Defesa (Comando da Marinha), Ministrio da Fazenda, Ministrio das Relaes Exteriores e Ministrio dos Transportes.
(7) Criada pelo Decreto n 1.507, de 30 de maio de 2002. composta por representantes do
Departamento de Polcia Federal, Capitania dos Portos, Receita Federal do Brasil, Administrao Porturia e Governo do Estado.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Pirataria;
Trfico de drogas;
Contrabando;
Descaminho;
Lavagem de dinheiro;
Crimes eletrnicos;
Terrorismo (armas de destruio massa e contineres com agentes qumicos, biolgicos, radiolgicos e nucleares);
Adulterao de cargas;
Falsificao de documentos;
109
lao com o tipo de mercado em que atuam e tambm com a sua posio na cadeia
de suprimentos (RITTER et al., 2007).
Em termos de diversidade de riscos, Corra (2010) elenca alguns tipos: riscos aleatrios, riscos acidentais e intencionais. O primeiro definido pelo prprio
nome. Trata-se de fenmenos incontrolveis, isto , que fogem da ao humana,
pois no possvel gerenciar o seu acontecimento. Exemplos so os fenmenos
naturais como furaces, enchentes, entre outros. O segundo tipo o contrrio do
primeiro, em outras palavras, no so aleatrios, tais como a imprudncia, a negligncia, etc. Casos prticos desses riscos se configuram em acidentes com os modos
de transporte. O terceiro e ltimo tem o carter de ser proposital, pois a sua manifestao planejada e evidentemente intencional. Exemplos dessa situao so os
ataques terroristas, ou roubos e sabotagens no geral.
No Brasil, em funo de no haver experincias com atos de terrorismo
internacional, normalmente os riscos tomam formas em aes de contrabando,
descaminho e a contrafao na rede de suprimentos internacional. Apesar de o
impacto no ser to severo quanto o de um atentado terrorista, deve ser enfrentado, pois so tpicas aes perpetradas por seres humanos com ms intenes
(MORINI; LEOCE, 2011).
110
O prprio Plano Nacional de Segurana Pblica Porturia brasileiro visa realizar aes para combater os seguintes problemas (BRASIL, 2014b):
Narcotrfico;
Contrabando e Descaminho;
111
REFERNCIAS
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______. Comando da Marinha. Secretaria Executiva da Comisso Coordenadora de
Assuntos da Organizao Martima Internacional. Cdigos e Convenes. Braslia,
2014a. Disponvel em: <https://www.ccaimo.mar.mil.br/convencoes_e_codigos>.
Acesso em: 25 jul. 2014.
112
113
[CAPTULO]
DEFENSE MANAGEMENT
& DEFENSE ANALYSIS:
DESAFIOS PARA O MINISTRIO
DA DEFESA
OS EMBRIES DA INSTITUCIONALIZAO DO
PENSAMENTO DE DEFESA NO BRASIL
O desenvolvimento recente do Ministrio da Defesa nas conformidades
atuais quanto organizao segundo Decreto n 7.974, de 1 de Abril de 20131
(BRASIL, 2013b) consiste em um processo que vem tomando forma e contedo
gradativamente a partir de 2010, luz da instituio de decretos com a finalidade
de estruturar esse rgo. Consideramos a formalizao do Ministrio como relativamente recente, haja vista a longevidade das discusses atinentes defesa as
quais datam do sculo passado2 em comparao com o passo inicial do referido
processo 10/06/1999.
Se formos enumerar um passo a passo de mudanas institucionais segundo Kotter (1996), teramos os seguintes oito passos: 1) estabelecer um senso de
urgncia, examinando o mercado e as realidades competitivas, bem como identificando dificuldades e oportunidades; 2) criar uma coalizo guia, a fim de angariar foras para a mudana atravs de trabalho em equipe; 3) desenvolver viso
e estratgia, direcionando os esforos para atingir os objetivos estrategicamente;
4) comunicar a mudana de viso, ajustando os demais componentes ao modelo
novo; 5) desenvolver o modelo com uma ampla base de apoio, mudando sistemas,
estruturas e incentivando atitudes nesse sentido, a fim de se livrar de obstculos;
6) gerar ganhos de curto prazo, reconhecendo os mritos de todos que conduziram a esse objetivo e planejando melhorias visveis; 7) consolidar ganhos e implementar mais melhorias, aumentando a credibilidade j angariada e revigorando o
processo de mudanas com novas agendas, projetos, temas e agentes; 8) ancorar
novas abordagens na cultura organizacional, articulando novos comportamentos,
sucesso e base estrutural para a continuidade do processo independentemente de
sucesses de agentes ou lideranas.
Pensando em termos de instncia governamental e objetivos de Estado,
possvel estabelecer um paralelo entre esses oito passos e o processo organizacional
pelo qual o Ministrio da Defesa est passando. A integrao de instncias governamentais civis com instncias das Foras Armadas (FA), zelando pelo comando
nico e promovendo os laos entre esses componentes em prol do avano da defesa e suas adjacncias tm tomado lugar no apenas documentalmente, atravs da
Poltica de Defesa Nacional, da Estratgia Nacional de Defesa e do Livro Branco de
(1) O referido Decreto revoga os anteriores, Decreto n 7.364, de 23 de novembro de 2010,
complementado pelo Decreto n 7. 476, de 10 de maio de 2011.
(2) Ministrio foi institudo conforme a Lei Complementar n 97, de 09 de junho de 1999.
Informaes complementares obtidas no stio do Ministrio da Defesa: <http://www.defesa.gov.br>. Acesso em 06 jan. 2013.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
115
Defesa Nacional3 documentos cuja delonga foi alvo de anlises, crticas e afins ,
mas tambm atravs de seminrios abertos e outros eventos em uma tentativa de
costurar esferas da sociedade que se distinguem por conhecimento tcnico ou
especfico encerrando-se por vezes em seus prprios crculos; ou seja, trata-se de
uma tentativa de congregar a esfera poltica, acadmica, militar e civil a fim de que
um mesmo prisma seja observado.
Entretanto, convm retomar a concepo de processo, o que remete ao
cumprimento de etapas ao longo de um determinado espao de tempo visando
a adaptaes a uma nova realidade ou conjuntura, em suma, mudanas. E, ainda
mais por se tratar de um setor pblico governamental, ordenado burocraticamente, os desafios impostos por adventos do novo sculo so os mais diversos. Conforme Cohen e Eimicke (1996), as organizaes do setor pblico so constantemente
desafiadas a incluir as constantes mudanas em sua pauta, a fim de acompanhar a
fluidez e a dinmica da contemporaneidade.
116
Para atingir tais nveis, alm de uma estrutura de base orgnica para resistir s
transies ou, nos termos das etapas de Kotter (1996), permanecer mesmo aps sucesses de agentes ou lideranas, se faz necessrio o incremento de ferramentas que
possibilitem analisar at que ponto as agncias ou departamentos, para mencionar
de uma forma genrica, estabelecem comunicao efetiva entre si. Outras questes
passveis de ingressar nessa abordagem, de forma mais especfica, se referem ao alocamento de oramentos e recursos para o setor da defesa, contingente de profissionais civis e militares, destacamentos e observao de cenrios de emprego de fora.
Nesse sentido, e em observao aos esforos na tentativa de congregar esferas exteriores ao meio poltico, acadmico ou militar, a lacuna que resta ser preenchida seria a incorporao de uma ferramenta de anlise que contemple tanto as
questes de ordem organizacional e comunicativa inerentes ao Ministrio da Defesa quanto s preocupaes e diretrizes que emergem dos encontros, seminrios,
palestras e mesmo vozes parte desses eventos. Ou seja, falta um fio condutor,
um parmetro analtico a fim de acompanhar melhor o processo de institucionalizao do Ministrio da Defesa, suas competncias e sua atuao poltica e, assim,
viabilizar contribuies mais assertivas. nesse sentido que o presente captulo
pretende direcionar esforos.
A anlise de defesa constitui um eixo de estudos dentro do mbito dos Estudos Estratgicos que possui uma ampla possibilidade de ramificaes, as quais,
por sua vez, abrangem desde a alocao de recursos oramentrios para a defesa,
at questes tticas como envolvimento e desenvolvimento de recursos humanos,
(3) Esses documentos oficiais, todos com o objetivo de contemplar maior organizao e
apresentao dos objetivos e da estratgia de defesa brasileira, sero retratados de forma
mais cuidadosa adiante.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Trata-se de um ledo engano acreditar que questes como Defesa, Administrao Pblica e a Esfera Poltica sejam completamente dissociveis; ou que o
mbito concernente Defesa se restrinja apenas ao mbito militar e, em menor
escala, ao mbito poltico, em casos de elaborao de polticas e decises como para
onde se destinaro certos recursos ou qual ser o armamento a ser adquirido no
prximo ciclo oramentrio. Conforme Bucur-Marcu, Fluri e Tagarev (2009), h
mais de meio sculo, a defesa foi identificada como um bem pblico produzido por
um governo democrtico em funo das pessoas. Entretanto, em paralelo a isso, a
esfera cientfica identificava governos que no eram eficientes produtores de bens
pblicos, pois no proviam servios pblicos dentro de termos que podemos equiparar ao criticado utilitarismo apresentado por Schumpeter (1961), sob o conceito
de bem comum como objetivo a ser zelado no regime democrtico.
No pretendemos adentrar a seara da argumentao racional e da consistncia crtica aos conceitos de bem comum, vontade comum4, entre outros amplamente trabalhos pelo autor. No entanto, no que concerne gesto do negcio
pblico, e, sob nosso prisma, adotando a questo da Defesa como algo implcito
quele, o entendimento do autor quanto necessidade de especialistas para dirigirem o assunto trata-se de um ponto relevante. Refletindo acerca das consequncias dos conceitos supramencionados, o autor depreende que:
[...] todos os membros da comunidade, conscientes da meta, sabendo
o que querem, discernindo o que bom do que mau, tomam parte,
ativa e honestamente, no fomento do bom e no combate ao mau.
Todos os membros, em conjunto, controlam os negcios pblicos.
verdade que a administrao de alguns desses assuntos requer
qualidades e tcnicas especiais e ter, consequentemente, de ser
confiada aos especialistas. Essa medida no afeta o princpio, contudo, pois esses especialistas agiro simplesmente no cumprimento
da vontade do povo, exatamente comoura mdico age para executar a vontade do paciente de se curar. tambm exato que numa
comunidade de qualquer tamanho, especialmente se nela ocorre o
fenmeno da diviso do trabalho, seria muito inconveniente se cada
indivduo tivesse de entrar em contato com todos os outros para
acertar um ponto qualquer, na sua qualidade de membro do corpo
dirigente ou governante (SCHUMPETER, 1961, p. 300-301).
118
DEFESA
POLTICA
PLANEJAMENTO
ESTRATGIA NACIONAL
DE DEFESA (END)
DIRETIVAS DE
PLANEJAMENTO DA DEFESA
ESTRATGIA MILITAR
Polticas Executivas (Pessoal,
Assuntos Pblicos,
Assuntos Legais)
Foras Armadas conjuntas
Misso Organizacional
Padro de Procedimentos
Operacionais
COMO IMPLEMENTAR OS
PLANOS E POLTICAS
ESTRATGICAS
Plano de Capacidades
Estratgicas
Identificao e resoluo
de problemas estratgicos
PLANOS OPERACIONAIS
COMO IMPLEMENTAR
POLTICAS OPERACIONAIS,
ESTRATGICAS E DOUTRINAS
Programas de desenvolvimento
de capacidades, aquisio
e treinamento
PLANOS DE TRABALHO
TERMOS DE REFERNCIA
MANAGEMENT
Planos de exerccio e de
operaes de campo
(campanhas)
Identificao e resoluo
de problemas operacionais
COMO IMPLEMENTAR
POLTICAS ORGANIZACIONAIS
E PLANOS ATUAIS
Identificao e resoluo
de problemas atuais
Fonte: Adaptado de Hari Bucur-Marcu, Philipp Fluri, Todor Tagarev, eds., Defence Management: An Introduction (Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed
Forces, 2009).
Retornando a Bucur-Marcu, Fluri e Tagarev (2009), no existe uma definio universalmente aceita acerca do conceito Defense Management (deste ponto
em diante simplificado como DM), mas este possui a ideia de que as organizaes
ligadas defesa precisam transformar as polticas relacionadas em prtica, desenvolvendo mecanismos prprios e sustentveis alm de infraestrutura e sistemas
de apoio. Nesse sentido, pode-se atribuir ao management um mtodo coerente de
uma organizao atuar a fim de cumprir seus objetivos de forma efetiva e eficiente,
mediante a realizao adequada de planejamento, organizao, liderana e controle
(BUCUR-MARCU; FLURI; TAGAREV, 2009). Seria basicamente um mtodo sistematizado para no incorrer na ineficincia governamental de prover defesa como
um bem pblico, uma resposta parcial capciosa questo: como os governos podem
gerir defesa de maneira mais eficaz? Logo, apesar de ter um objetivo que emerge do
carter ttico, ou seja, o planejamento do emprego da fora para tolher ameaas ao
Estado, a DM tem uma faceta poltico-administrativa bastante evidente, remetendo
ao modelo organizacional proposto por Kotter (1996), tanto em carter de objetivos
como em carter de sistematizao, conforme ilustra o organograma acima.
Observando o organograma abaixo, as relaes entre as esferas mencionadas
e o lcus do DM tornam-se mais explcitos. O DM seria a ponte da defesa entre as
esferas da Poltica e do Planejamento, no intuito de lanar luz sobre como as proposies desses se aplicariam e quais os problemas e obstculos a serem superados. Ou
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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122
123
GERENCIAMENTO
(MANAGEMENT)
Pensamento incremental
Segue normas e procedimentos institucionais, manuais
No surgimento de um novo lder, talvez surjam conflitos com a gerncia
Inspeo
Conhece o modo de trabalho de cada camada do sistema
DEFESA
Relao de integrao
Paixo e emoo para organizar pessoas
LIDERANA
Pensamento inovador
Intuio
Angaria maior lealdade
seguida
Acredita que a organizao pode melhorar
124
Fonte: Adaptado de Hari Bucur-Marcu, Philipp Fluri, Todor Tagarev, eds., Defence Management: An Introduction (Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed
Forces, 2009).
125
126
Domnio Fsico
CONTEXTO
EXTERNO
DOMNIO DA GUERRA
(LEGENDA EM CORES)
Domnio Informacional
Domnio Cognitivo
Domnio Social
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Organizao e equipe
Planejamento
Monitoramento e controle
DECISES NO
MBITO DA DM
DEFENSE
MANAGEMENT (DM)
Direcionamento e liderana
Tradies e cultura
Relaes internas
Balana de poder poltico
CONTEXTO
INTERNO
Recursos organizacionais
Fonte: Adaptado de Alberts, David S.; Richard E Hayes. 2003. Power to the Edge: Command, Control in the Information Age. Washington, DC: CCRP Publication Series; e
Hari Bucur-Marcu, Philipp Furi, Todor Tagarev, eds., Defence Management: An Introduction (Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2009).
128
luz de todas essas questes, em conjunto com o que foi mencionado anteriormente, retomemos a questo da democracia. Observando as fragilidades institucionais que classificamos por domnios, principalmente na questo da disputa por controle, existem riscos para a democracia que precisam ser levados em
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Outra questo passvel de ser levantada quanto ameaa do exerccio democrtico, previamente mencionada, seria o encerramento das discusses ao crculo dos especialistas, tolhendo a sociedade de interagir acerca de algo que tambm lhe diz respeito, visto que defesa pode ser vista como bem pblico. Logo, a
promoo de mais canais de interao se faz necessria, algo que tem tomado lugar
progressivamente. Entretanto, para alm dos desafios e obstculos citados no mbito da promoo da democracia, as anlises e a compreenso da defesa como bem
pblico necessitam de um princpio ordenador tal como Waltz (1979) conceituou.
Qual o princpio ordenador do estabelecimento institucional da defesa no Estado
brasileiro? Esta uma entre as vrias questes que se colocam como desafio a todo
aquele que se prope a compreender a dinmica do Ministrio da Defesa brasileiro
sob o ponto de vista gerencial, da administrao pblica. Acreditamos que, nesse
sentido, os estudos de DM tm bastante a dizer.
129
130
CENRIO DE EMPREGO
Planejamento
Operaes / Camapnha
Ttica / Estratgia
Estratgias de preservar
pontos chave fortes ante as
mudanas geopolticas,
tecnolgicas e afins
CENRIO GEOPOLTICO
Alargamento ou estreitamento
do horizonte regional, demandando
por mudanas estratgicas
Fonte: Adaptado de Carter, Ashton B, John P White, e Preventive Defense Project. 2000.
Keeping the Edge: Managing Defense for the Future. Cambridge, Mass.; Stanford,
Calif.: John F. Kennedy School of Government, Hardvard University; Stanford University
e Costa, Wanderley M. 2012. Projeo do Brasil no Atlntico Sul: Geopoltica e Estratgia.
Revista USP - Dossi Desafios do Pr-sal n. 95 (3): 9-22.
Dentro de um contexto em que, conforme OHanlon (2009), o entendimento da Cincia da Guerra se faz necessrio para a obteno da Paz, o entendimento
das ferramentas disponveis no mbito da anlise das implicaes polticas da DA,
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
mesmo que permeado pela impreciso, um exerccio necessrio para o desenvolvimento de um debate consistente acerca da defesa. Ainda conforme o autor, DA
no consiste em uma resposta pronta para os problemas relativos ao que fazer,
visto que no se trata de uma cincia exata, mas sim busca auxiliar na orientao
de definir um problema e comear a atac-lo. Nesse sentido, preocupaes com
capacidade militar, ttica, logstica e oramento so algumas das questes que
compem esse universo. Logo, existe uma confluncia entre DA e DM apesar de
existirem ao mesmo tempo, suas especificidades ao lidarem com a defesa.
Segundo Carter e White (2000), o qual em conjunto com outros analistas
possui como objeto de estudos mais especfico os EUA e o DoD (Department of Defense), a compreenso do papel dos EUA no mundo contemporaneamente permeada pela falta de consenso, dificultando a imposio de diretrizes polticas e operacionais mesmo para um Estado com abundncia de recursos econmicos, potencial,
e um dos sistemas de defesa mais complexos do mundo no mbito de agncias. Nesse sentido, o que pode ser avaliado mediante a DA seriam estratgias de preservar
pontos-chave fortes ante as mudanas geopolticas, tecnolgicas e afins. Logo, a
importncia da demarcao da anlise dentro dos parmetros de cenrio geopoltico e cenrio de emprego, respeitadas as realidades vivenciadas pelo Estado ao
qual se refere. Observando o respeito s realidades do Estado e aos cenrios em que
estamos inseridos, questes como a existncia de um acatamento da conjuntura e
de um modelo estratgico brasileiro surgem. Entretanto, concluses acerca destas
no apontam para um parecer favorvel. Segundo Proena Jnior (2004), temos
como horizonte de desafios a serem enfrentados desde fragilidades institucionais
at a questo da produo de reflexes mais assertivas acerca de defesa:
S uma abordagem sistemtica pode servir para identificar as alternativas de um projeto de fora, que materializa a Poltica de
Defesa como o resultado de escolhas politicamente determinadas,
que priorizam determinadas capacidades luz dos limites de um
determinado oramento. Esta perspectiva explica e justifica o uso
do oramento de defesa como um espao de planejamento e gesto,
considerando integralmente as alternativas de defesa (programas e
capacidades) em funo de metas e consideraes polticas (pressupostos), com o suporte de critrios consistentes de medida de desempenho e custo, minimizando o erro e o risco (PROENA JR.,
2004, p. 86).
Apesar de esta constituir mais uma justificativa para a relevncia dos estudos de DM e DA, a existncia dessa demanda para otimizao de desempenho,
custo e minimizao de equvocos denuncia ou a completa ausncia de uma estrutura que lide diretamente com tais questes, em prol de um desenvolvimento
simtrico da defesa no Estado brasileiro, ou a incipincia de estruturas j existentes. Conforme previamente discutido, a questo de Comando e Controle (C2) vs.
Liderana so bastante aparentes na estrutura organizacional do Ministrio da
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
131
Defesa. Ademais, a ausncia de sinergia interagncias algo que tenta ser gestado no interior do DoD dos EUA considerando uma conjuntura fluida em que se
demanda a diviso entre internacional e nacional, segurana e defesa mesmo sem
se ter a clareza para tal distino (DEUTCH et al., 2000) apenas refora todas as
problemticas de origem administrativa e gerencial no mbito da defesa, ou seja,
novamente questes com as quais o DM lida. Entretanto, quando se analisam as
ferramentas disponveis nos mbitos estratgico-operacionais do prprio planejamento baseado nas capacidades militar e ttica, o problemtico quadro no difere.
132
133
que enquanto as FA seguem como porta vozes dos valores nacionais, os civis continuariam com a misso de desenvolver o projeto da democracia. No entanto, a
implicao dessa separao entre as instncias militar e civil reflete questes considerveis: a manuteno do carter permanente dos militares (caracterstica que
nenhuma outra instituio possui dada a transitoriedade de governos) e a prerrogativa das FA de reivindicarem para si a representao de toda a Nao [a]o defini-las como nacionais e permanentes, transformaram-nas legalmente em uma
entidade superior aos legtimos representantes do povo na democracia e, qui,
em algo superior ao prprio povo (MATHIAS; GUZZI, 2010, p. 50). Nesse sentido, a falta de uma integrao entre a instncia civil, encarregada de aprimorar e
implantar o laboratrio de experincias que tem sido a democracia, e as FA constitui uma manuteno de diviso de instncias pouco funcional se considerarmos o
mbito do Ministrio da Defesa como exemplo. Em meio prerrogativa das FA de
serem porta-voz mxima da nacionalidade, as poucas transies no mbito das FA
segundo a Constituio de 1988, salvo mudanas de terminologias derivadas do
regime militar, sinalizam para as inflexes institucionais contemporneas que se
desdobram no Ministrio da Defesa, as quais comentamos anteriormente.
134
Nesse sentido, essa mudana de cenrio, alargando os entornos geopolticos brasileiros teria de vir acompanhada de uma renovao da estratgia aplicada
ao cenrio de emprego tal qual este se apresenta. Entretanto, h muito que se readaptar no mbito ttico, estratgico e mesmo nas reflexes. Flores (2004) aponta
que apesar da ordem kantiana regional instaurada, conferindo simultaneamente
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
135
do emprego da fora nos mbitos citados uma questo alarmante, dado que so
requeridas burocracias e cenrios de aplicao distintos:
O governo, a cargo da administrao da unidade poltica, tem entre as suas obrigaes diretas o provimento dos meios adequados
necessrios para o correto funcionamento operacional de ambas
as instituies armadas. Em caso de inadequao ou insuficincia
de uma delas, o governo deve assegurar sua recuperao. Substituir uma delas pela outra (tendncia cada vez mais frequente) pode
resultar em inadequao instrumental, ineficcia de resultados e
perda da funo especfica (pelo desvio de funo), escamoteando
e perpetuando as deficincias do aparato de Estado que est sendo
substitudo (SAINT-PIERRE, 2011, p.426).
136
Logo, pode-se depreender que existe uma viso anuviada em relao ao emprego da fora e aos prprios conceitos que o permeiam, evidenciando um gap que
dar origem a problemas de ordem operacional e institucional nas FA, o qual seria
a ausncia de estratgias de emprego conjuntas com um cenrio de emprego ajustado realidade que vivenciamos. Segundo Oliveira (2009), a END no apresenta
uma diretriz nica nesse sentido, mas sim hipteses tericas de aplicao a serem
mais detalhadas. Talvez essa seja uma ausncia com maiores efeitos em termos de
ajuste do papel das FA do que outra ausncia que o autor sinaliza, como a ateno
do documento segurana do cidado em termos de segurana pblica. Pelo que
se discutiu at este ponto, mesmo no estando presente de forma mais declarada
na END, a prtica se conduz com um vis maior no sentido de segurana pblica,
fundamentando a crtica que Saint-Pierre (2011) nos trouxe.
Levando a discusso adiante, a importncia de ajuste ao cenrio geopoltico
est ligada formulao estratgica e salvaguarda de bens para o Estado brasileiro, sejam estes materiais, como os recursos naturais, a exemplo do j citado Pr-sal, sejam estes no materiais, como status poltico, oportunidade poltica, econmica, social. A capacidade ttica orientada dissuaso compreende os objetivos
de salvaguarda nesse sentido, bem como ilustra um dimensionamento com maior
acuidade considerando os termos de Biddle (2006). Isso significa que a aplicao
da dissuaso dentro de um cenrio de emprego adequado no s est ligada prtica de defesa dos interesses, mas foge ao que o autor denomina de argumentos fracos sustentados para justificar a adeso s premissas da supremacia dos elementos
tecnolgicos incorporados guerra e do excedente numrico como determinantes
da vitria. A crtica do autor se centra nessa marginalizao do emprego da fora
em relao a outras variveis.
Biddle (2006) tem como argumento central que o emprego da fora uma
poderosa determinante da capacidade militar, e que, em conjunto com elementos
materiais e no materiais, este produz a possibilidade de vitria em um conflito
armado direto. As questes que ficam em aberto para anlise nesse sentido seriam
por quais processos o emprego da fora interage com as premissas da preponderncia numrica e a tecnologia na produo de resultados militares. So basicamente esses os pontos de reflexo que so pedra de toque para uma reviso do
emprego, das capacidades militares e tticas das FA e que, em conjunto com os
cenrios que discutimos previamente, constituem o que Biddle (2006) intitulou
de Sistema Moderno13 um conjunto de arranjos tticos de batalha especficos,
com o intuito de aperfeioar o emprego da fora, obedecendo a variveis materiais
e no materiais. Para o exerccio de reflexes e revises nesse sentido que se justificam os estudos da DA, na tentativa de melhor avaliar e direcionar as capacidades
disponveis em um determinado espao (neste caso, o Estado brasileiro) e sob uma
conjuntura especfica cenrio de emprego e cenrio geopoltico contemporneo.
ALOCAO DO
ORAMENTO DE DEFESA
PESSOAL
PRONTIDO MILITAR
TREINAMENTO
EQUIPAMENTO
Fonte: Adaptado de OHanlon, Michael E. 2009. The Science of War: Defense Budgeting, Military Technology, Logstics, and Combat Outcomes. Princepton, N.J.: Princeton University Press.
137
138
Trata-se de um difcil questionamento, visto que nem sequer em meio a estruturas mais complexas este constitui um caso solucionado. H vrias divergncias
quanto ao emprego devido ou indevido das FA. Na ausncia de um consenso ou de
diretrizes oramentrias mais especficas, contando com um rgo que regulamente
a questo de forma mais aproximada, podemos inferir que a baixa coordenao, aliada com a conjuntura pacfica parecem esvaziar ao menos o investimento na obteno
de armamentos. Como veremos, este apenas um dos setores afetados. Existem outros para os quais os estudos de DA despontam e merecem ateno, visto que esses
demais setores ficam anuviados perante as maravilhas tecnolgicas no setor de armamentos e a premissa da preponderncia numrica, como a questo da estratgia.
A questo da preponderncia numrica e da tecnologia como fatores determinantes englobam a ideia da possibilidade no haver o trade off entre qualidade
e quantidade; enquanto a preponderncia numrica tem como pano de fundo o
pr-requisito de uma economia robusta para o poderio militar, a teoria do sistema
tecnolgico apregoa que a mudana na tecnologia transforma a facilidade com que
todos os Estados do SI podem perfazer ataque e defesa (offense defense theory) ou
mesmo que a proeminncia tecnolgica predetermina tanto poder de ataque quanto
poder de defesa de um ente, favorecendo um Estado individual em relao aos outros
(BIDDLE, 2006). Entretanto, Biddle (2006) argumenta basicamente dois pontos:
nenhuma das formulaes passou por testes empricos as simulaes no mbito do
Department of Defense possuem tantas variveis independentes que se torna difcil
sistematizar empiricamente; e a desconsiderao de variveis no materiais constitui uma anlise incompleta em relao aos fatores que levam vitria ou derrota,
se afastando do fundamental: a questo de como o emprego da fora conduzido.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Teoria dosjogos
ESTRATGIA
CENRIO DE
EMPREGO DA FORA
Estratgia do Conflito
Deterrence
TTICA
mbito Operacional
DEFENSE ANLYSIS*
Ofensiva
Defensiva
Anlise de
sistemas de defsa
CENRIO GEOPOLTICO
Adequao da poltica
e da estratgia ao entorno
geopoltico do Estado
(14) O termo correspondente traduzido seria deteno. No entanto, o termo conteno seria mais prximo da maneira conceituada por Schelling (1980), a qual explicita que esta se
tratou de uma estratgia norte-americana empregada por meio de ameaas de emprego da
fora crveis, reduzindo a possibilidade de ofensivas inimigas. Por essa razo, mantivemos o
termo original.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
140
(15) Conforme o Decreto 7974/2013, relativo disposio dos departamentos e secretarias do Ministrio da Defesa, h o Departamento de Planejamento, Oramento e Finanas,
jurisdicionado Secretaria de Organizao Institucional (BRASIL, 2013b). Ou seja, no de
trata de um Departamento central e focado na questo oramentria da Defesa, conforme
levantamos acima.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
141
terico no se restringe ao crculo acadmico, s refora uma convocatria participao na produo e aplicao do conhecimento. Outra concluso nesse sentido tambm partiu de Proena Jnior e Duarte (2007), demonstrando que no
haveria quaisquer impedimentos para a participao ativa de civis nas discusses
de defesa, tomando os assuntos militares tambm para si, zelando pelo princpio
democrtico no avano dos estudos estratgicos.
Outros efeitos na esfera militar que so reflexos da ditadura e encontram-se demarcados na atual Constituio incluem a artificialidade da separao entre
civis e militares, contribuindo para a permanncia da mxima isso coisa de militar quando se trata da defesa. Esse ponto, ademais dos outros que contemplamos
ao longo das anlises contribuem para uma letargia na produo de reflexes estratgicas integradas advindas de diferentes crculos, ou seja, crculo social, poltico militar e acadmico, desperdiando tanto a chance de trazer para o horizonte
prximo o ingresso da defesa brasileira em termos mais claros e participativos,
quanto o aproveitamento de uma das mais importantes variveis na promoo das
mudanas demandadas: o capital humano.
142
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145
8555
8577
4224
(1)
4081/4937
(1)
(1)
(2)
Dir: TAKAHARU
Sec: Vanessa
5598
(Anexo)
DEPARTAMENTO DE TECNOLOGIA
DA INFORMAO (DEPTI)
DEPARTAMENTO DE
ADMINISTRAO INTERNA ( DEADI)
DEPARTAMENTO DE PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E FINANAS (DEORF)
Dir: PORTELLA
Sec: Juarina
DEPARTAMENTO DE ORGANIZAO E
LEGISLAO (DEORG)
SECRETARIA DE ORGANIZAO
INSTITUCIONAL (SEORI)
2023-5215
(Anexo)
(7)
Dir: DANTAS
Sec:
9360
9007
DEPARTAMENTO DE
CATALOGAO (DECAT)
4362
4067
(9)
(3)
DEPARTAMENTO DE CINCIA
E TECNOLOGIA INDUSTRIAL (DECTI)
DEPARTAMENTO DE PRODUTOS
DE DEFESA (DEPROD)
Sec: MURILO
ChGab: CMG(RM1-IM) Alves Jnior 8829
Sec: Janeise
9003
(2)
- Assessores Especiais:
(SPO)
(SPO)
(SPO)
4223
8751
8547
8752
(9)
(9)
(5)
4133
(4)
SUBCHEFIA DE
LOGSTICA OPERACIONAL (SC4)
SUBCHEFIA DE OPERAES
(SC3)
SUBCHEFIA DE INTELIGNCIA
OPERACIONAL (SC2)
SUBCHEFIA DE COMANDO E
CONTROLE (SC1)
DIRETORIA DE ADMINISTRAO E
FINANAS (DIRAF)
Sec: Helena/Gisela
3214-0201
2023-5111
(Anexo)
Gerente: Lessa
Sec: Ana Paula
(6)
4071 (6)
9032
8859
4134
9041
9011
8809
8768
4220
(8)
(9)
(8)
COMISSO DE TICA
OUVIDORIA
(3)
8672
4971
(3)
(3)
(3)
SUBCHEFIA DE MOBILIZAO
(SUBMOB)
SUBCHEFIA DE
INTEGRAO LOGSTICA (SUBILOG)
VICE-CHEFIA DE LOGSTICA
(VCHELOG)
8574
8573
4002 (3)
CHEFIA DE LOGSTICA
(CHELOG)
ADITNCIAS DE DEFESA DO
BRASIL NO EXTERIOR
- NOVA IORQUE
Alte Esq R1 WIEMER
Tel.: (1212) 372-2620/2618
- GENEBRA
Gen Ex R1 VILELA
Tel.: (4122) 332-2579
CONSELHEIROS MILITARES
REPRESENTAO BRASILEIRA NA
JUNTA INTERAMERICANA DE
DEFESA (RBJID)
SUBCHEFIA DE
ASSUNTOS INTERNACIONAIS (SCAI)
SUBCHEFIA DE
INTELIGNCIA ESTRATGICA (SCIE)
(7)
(8)
SUBCHEFIA DE
POLTICA E ESTRATGIA (SCPE)
4005 (6)
(6)
(2)
ORDINARIADO MILITAR
DO BRASIL (ORD MIL)
Ramal: 8832
Ramal: 8544/8731
ASSESSORIA PARLAMENTAR
(ASPAR)
Assessor: Gonalves
Sec: Snia
ESTADO-MAIOR CONJUNTO
DAS FORAS ARMADAS(EMCFA)
Chefe: Roberto
Sec: Ktia
ASSESSORIA DE
COMUNICAO SOCIAL
(ASCOM)
Cerimonial: Pimentel
Tel.: 3312-8545
GABINETE DO MINISTRO
Chefe de Gabinete Interina: LIVIA GONALVES
ASSESSORIAESPECIAL DEPLANEJAMENTO
(ASPLAN)
GERNCIA DE ATOS E
PROCEDIMENTOS (GAP)
(6)
3312-8520/8525
-Ajudantes-de-Ordens:
CT (T) Camila (8688)
CT Bruno Macdo (8635)
-Secretrias: Adriana / rika
DEPARTAMENTO DO PROGRAMA
CALHA NORTE (DPCN)
(7)
SECRETARIA DE PRODUTOS DE
DEFESA
(SEPROD)
9058
9095
9200
9543
9085
9093
5426
9075
DEPARTAMENTO DE SADE E
ASSISTNCIA SOCIAL (DESAS)
Dir: Brig Med REBELLO
Asst: 1 Ten QOEA SVA Diniz 2023-5238
(Anexo)
DEPARTAMENTO DE ENSINO
(DEPENS)
Dir: Gen Div ROSAS
Asst: S Ten Inf Paulo
2023-5263
Sec: Carla
2023-5261
Dir: HERVAL
Sec: Bruna
(Anexo)
(Anexo)
2023-5153
2023-5172
2023-5173
2023-5149
DEPARTAMENTO DE PESSOAL
(DEPES)
SECRETARIA-GERAL (SG)
RELAO DE TELEFONES
- Comandante da Marinha
- Comandante do Exrcito
- Comandante da Aeronutica
- Chefe do Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas
- Ministro da Defesa
ANEXO
146
[CAPTULO]
O BRASIL E AS
OPERAES DE
PAZ DA ONU:
PROJEO DE PODER
PELA VIA MULTILATERAL
LUCIANO COLARES
Tenente-Coronel do Exrcito, Mestre em Relaes Internacionais e
Doutorando em Estudos Estratgicos Internacionais pela UFRGS.
Professor de Relaes Internacionais da Universidade La Salle. Foi
Comandante do contingente militar brasileiro na Misso de Paz
da ONU para o Timor Leste.
INTRODUO
Nos ltimos dez anos, o Brasil parece ter descoberto a temtica das Operaes de Paz (OPs) da Organizao das Naes Unidas (ONU). De 2004 para c,
a participao do pas na Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti
(MINUSTAH), caracterizada pelo comando militar ininterrupto de generais brasileiros e pelo envolvimento do maior contingente da manus militarae da operao,
parece ter consolidado uma imagem de engajamento do pas nesse tipo de causa.
De uma hora para outra, fomos invadidos em nossos noticirios com imagens de nossos capacetes azuis patrulhando as ruas de Porto Prncipe no processo
de pacificao daquela metade de ilha caribenha. Notcias, debates e diversos tipos
de consideraes comearam a correr no apenas nos corredores palacianos do
Planalto ou do Itamaraty, mas tambm em outros ambientes no to acostumados
discusso recorrente dessa temtica, tais como o acadmico, o da mdia e o prprio legislativo federal.
148
To importante quanto a perspectiva da trajetria do Brasil nas OPs o entendimento do significado das OPs no contexto da poltica internacional. Qualquer
mrito das participaes do Brasil nesse tipo de operao parte do pressuposto de
que elas so legtimas, luz do ordenamento jurdico internacional, e eficazes, sob
o ponto de vista de seus resultados concretos. No faria o menor sentido ao pas
tomar parte nesse tipo de operao sem consider-las, no todo, como carreadoras
de uma imagem altamente positiva.
Parece no haver muitas dvidas quanto legitimidade jurdica das OPs.
Muito embora estas no sejam sequer mencionadas na Carta das Naes Unidas,
elas encontram-se completamente subsumidas nas finalidades intrnsecas da Carta, as quais podem ser resumidas na promoo da paz mundial, finalidade ltima
da Organizao.
Como se pode observar, so as finalidades polticas maiores da Carta que
conferem legitimidade jurdica s OPs. Nesse sentido, Fontoura menciona aquilo
que se conhece como a doutrina dos poderes implcitos e esclarece:
Essa doutrina, sem atribuir poderes extraordinrios ONU, permite
organizao operar com eficcia, no entendimento de que os direitos e deveres de uma entidade como a ONU devem depender de
seus propsitos e funes, especificados ou implcitos em seus documentos constitutivos e desenvolvidos na prtica e de que luz do
direito internacional, deve-se considerar a Organizao como possuidora de poderes que, embora no expressamente constantes da
Carta, so-lhe atribudos pela necessria implicao de que so essenciais ao desempenho de suas tarefas (FONTOURA, 1999, p.66)
Esse fim maior das OPs torna-se praticamente incontestvel sob o ponto
de vista moral. Quem, afinal de contas, contestaria a legitimidade poltica de uma
operao que, no seu bojo, visa atender fins humanitrios e pacificao de reas que esto ou foram conflagradas pela violncia? Essa reflexo extremamente
importante na medida em que, prioritariamente, apenas o capital poltico dessas
operaes tem sido levado em conta pelos decisores de poltica externa no momento em que apresentam seus pases como voluntrios para as OPs da ONU.
Em sentido contrrio, muito pouco se tem pesquisado sobre a real efetividade dessas operaes. A finalidade poltica que se lhes empresta, com seus fins
morais superiores, tem jogado sombra ao resultado prtico das OPs, nem sempre
auditadas da melhor forma ou, pior ainda, nem sequer auditadas.
Para o Brasil, esta uma considerao de suma importncia sob diversos
aspectos. Primeiramente, na medida em que o pas busca uma maior visibilidade internacional pela sua participao nas OPs, ele precisa garantir que as operaes nas
quais venha a se envolver possuam reais possibilidades de sucesso. Caso contrrio,
poder ter sua imagem associada a uma empreitada fracassada. No se quer, com
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
149
150
a do Timor Leste jamais teriam ocorrido. O que se quer dizer, em ltima anlise,
que as OPs devem atender a um critrio qualitativo que seja mais til aos destinatrios de suas aes do que aos pases que dela tomem parte ou burocracia onusiana. Existem poucos estudos a esse respeito, e o Brasil, em virtude de seu protagonismo e respeitabilidade, poderia assumir um papel mais efetivo nessa seara.
Enfim, o Brasil assumiu um grau de engajamento s OPs sem precedentes, o
que pressupe que, dificilmente, regredir nesse mister. Ao faz-lo, dever ter em
mente que esse engajamento lhe trar responsabilidades financeiras e humanas
cada vez maiores, e o seu discurso e suas polticas devero estar altura dessas responsabilidades, especialmente, no que diz respeito s medidas assecuratrias da
efetividade dessas operaes. O item a seguir pretende demonstrar a importncia
e o peso que as OPs assumiram na poltica internacional, mediante a abordagem
de sua evoluo histrica.
151
deficincias geradas pelo sistema da Liga das Naes foram identificadas, e tentou-se ao mximo evit-las. A Carta da ONU tornou a guerra proscrita e procurou dar
peso proporcional importncia dos principais atores do ps-guerra, por intermdio da criao dos membros permanentes do CSNU e do seu respectivo direito a
veto nas consideraes concernentes paz e segurana internacionais.
Para que a paz prevalecesse, fazia-se necessria a criao de um sistema de
segurana coletiva capaz de manter o mundo sem conflitos. Os captulos VI e VII da
Carta da ONU foram as respostas tericas para essa tarefa que parece ser impossvel.
Contudo, o sistema de segurana coletiva, idealizado pela Carta, no suportou a falta de consenso dos vencedores da II Grande Guerra em relao composio de uma fora internacional, capaz de dotar a ONU de um poder militar supranacional efetivo em bases permanentes (no ad hoc). Tal fato se deu em virtude
da coincidncia do nascimento da ONU com o prprio ambiente da Guerra Fria,
o que levou soviticos e americanos a um dissenso sobre a composio material e
humana dessa fora. Somem-se a esse aspecto os constantes vetos dos membros
permanentes do CSNU em relao aos assuntos de segurana internacional que
fugissem ou contrariassem seus interesses diretos.
152
Por sua vez, compilando autores como Alan James, James Boyd e Kjell
Skjelsback, Cardoso (1998, p.19) sustenta que:
Tem-se, portanto, que as operaes de paz so simplesmente uma
tcnica ou um instrumento de administrao por terceiros de conflitos entre Estados ou no territrio de um determinado Estado, por
meio da interveno internacional no violenta, voluntria, organizada e preferivelmente de carter multinacional, pautada pela imparcialidade, consentida pelo Estado ou Estados anfitries, e desejada e apoiada pelas partes no conflito.
153
multilateralismo e na cooperao internacional, os quais deveriam ser implementados pelas Naes Unidas. Pecequilo (2003, p.298) tece o seguinte comentrio ao
fazer referncia ao sucesso da operao Desert Storm:
O sucesso, a rapidez e a credibilidade da coalizo e da operao foram alardeados como o incio de uma nova era de parceria e cooperao nas relaes internacionais. Nessa nova era no mais teriam
espao posturas que se afastassem das normas e da legitimidade das
organizaes e regimes internacionais [...] De qualquer forma, o que
predominou em 1991 foi a percepo de uma nova ordem mundial,
orientada segundo os valores e princpios simbolizados pelos Estados
Unidos a cooperao, os direitos humanos, a paz e a liberdade -, cujo
ncleo seriam a s Naes Unidas.
Com a valorizao da ONU, tanto os Estados Unidos como a URSS passaram a considerar esse Organismo como uma opo de ao para a soluo de
conflitos relacionados paz e segurana internacionais, notadamente na promoo da estabilidade em reas do mundo em que no desejavam atuar diretamente (FONTOURA, 1999, p.80). Esse foi o primeiro dos grandes fatores a ter
contribudo para o incremento das OPs da ONU, a partir do fim da bipolaridade.
154
Esses conflitos acabaram por se concentrar no continente africano, na regio dos Blcs, na Europa Oriental e na antiga Unio Sovitica. Das 39 OPs catalogadas pela ONU, de 1988 a 1999, oito se deram nos Blcs, 16 na frica, trs na
Europa Oriental e ex-Unio Sovitica. As 12 operaes remanescentes se distriburam pela sia e Amrica Central. Com efeito, 69% das OPs ocorreram nos territrios das regies citadas, sendo que 20,5% nos Blcs, 41% na frica e 7,5% no
Leste Europeu. Nos Blcs, o cerne dos conflitos se deu em torno da desagregao
da antiga Iugoslvia, aps a morte de Tito em 1980, o que levou intensificao
A referncia de Fontoura realmente verdadeira quanto maioria dos mandatos que foram aprovados a partir de meados dos anos 1990, em especial aps
1993. Entretanto, o referido autor no faz meno seletividade das grandes potncias na escolha de quais casos devem ser contemplados com uma OPs.
A esse respeito, comenta o Almirante Mrio Csar Flores, ex-ministro da
Marinha do governo do Presidente Jos Sarney (1985 a 1990):
Por ora, o desrespeito aos direitos humanos e os chamados crimes
contra a cidadania, caracterizados pelo afastamento dos princpios
democrticos, s esto na vanguarda das razes capazes de justificar intervenes quando comprometem interesses importantes das
grandes potncias ou atingem nveis intolerveis no que concerne
ameaa generalizada vida humana, como foi o caso recente da
Somlia (FLORES, 1993, p.60).
155
A falta de guerra e de conflitos militares entre os Estados no assegura, em si, paz e segurana internacionais. As fontes no militares de instabilidade nos campos econmico, social, humanitrio e
ecolgico se transformaram em ameaas paz e segurana internacionais (ONU, 1992, p.3, traduo nossa)1.
O maior entendimento entre as duas superpotncias da Guerra Fria (1 fator) e a valorizao do multilateralismo, por sua vez, provocaram um ambiente de
contestao e questionamento em relao manuteno e prpria necessidade
da existncia de Foras Armadas em pases em desenvolvimento. Por que esses
pases deveriam gastar uma valiosa parte de seu PIB para cuidar de sua segurana
se as principais potncias poderiam faz-lo? A reao de suas Foras Armadas, em
sentido oposto ao ambiente que se formou, foi a busca de um novo papel que desse
sentido sua existncia e, ao mesmo tempo, fosse imune a contestaes. Esses
pases encontraram, nas OPs da ONU, a razo da qual necessitavam. De fato,
os maiores contribuintes em termos de efetivos militares destinados s OPs so
pases em desenvolvimento, em que pese haver outras razes para a sua elevada
participao, tais como o pagamento de salrios melhores dos que os de seus pa(1) The absence of war and military conflicts amongst States does not in itself ensure international peace and security. The non-military sources of instability in the economic, social,
humanitarian and ecological fields have become threats to international peace and security.
157
158
vernamentais dos Estados Unidos, da Frana e do Reino Unido. Ademais, a China mantinha sua tradicional postura discreta na matria
e a Rssia centrava suas preocupaes em assegurar, especialmente,
a legitimao do envolvimento das tropas da Comunidade dos Estados Independentes (CEI) no seu entorno [...]
A quarta gerao de OPs recebeu o nome de Peace enforcement porque, literalmente, as operaes ocorreram em ambientes onde no havia paz a ser mantida,
mas sim, a ser imposta. Algumas OPs, como a da Bsnia e a da Somlia, foram concebidas como operaes baseadas no captulo VI da Carta da ONU e, no seu decorrer,
transformaram-se em misses do captulo VII, devido ao incremento da violncia
pelas partes. A ONU demonstrava grande dificuldade em conduzir essas operaes
coordenando contingentes multinacionais, basicamente, por falta de uma doutrina
desenvolvida. O nascimento e o fim da quarta gerao de OPs tm seu maior smbolo no fracasso da ONU na Somlia, no episdio que viria a ser conhecido como
Mogadishu Line2. Nas palavras de Akashi (2001, p.150, traduo nossa):
Na euforia aps o fim da Guerra Fria, como refletido no Uma Agenda para a Paz, publicado pelo Secretrio Geral Boutros Boutros-Ghali em 1992, a ONU iniciou uma imposio da paz limitada na
Somlia em 1993. Esta fase pode ser chamada de terceira gerao
das operaes de manuteno da paz. Entretanto, a segunda operao na Somlia terminou numa trgica derrota devido falta de
coordenao na fora multinacional, insuficiente atividade de Inteligncia, e inadequado equipamento e treinamento de suas tropas.
Ficou claro que uma fora de combate real, sob os auspcios do Captulo VII da Carta da ONU, no poderia ser organizada pela ONU
naquelas circunstncias, e que tal tarefa poderia ser melhor confiada
a uma fora multinacional designada pelo Conselho de Segurana da
ONU, porm organizada e financiada por um grupo de pases com
vontade poltica e competncia militar, alm de uma estrutura de
comando unificada fora do Secretariado da ONU3
159
160
161
Essas foram, sem dvida, as maiores participaes brasileiras durante o perodo da Guerra Fria e correspondem a participaes dentro do modelo das OPs
tradicionais da ONU, conceito j abordado no item 2 deste captulo. Nos dois casos, a contribuio brasileira contou apenas com pessoal militar, diferentemente
do que viria a ocorrer a partir dos anos 1990, quando o quadro da participao
brasileira seria estendido a civis e policiais militares, alm da cesso gratuita de 11
oficiais das Foras Armadas para servirem no Departamento de Operaes de Paz
da ONU (DPKO) (FONTOURA, 1999).
162
Digna de nota, embora tenha sido uma operao conduzida pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), foi a participao brasileira na Fora Interamericana de Paz na Repblica Dominicana, no perodo de 1965 a 1966. Ali, o Brasil
chegou a enviar um total de 3.000 homens (em um sistema de rodzio) e a assumir
o comando da operao por duas vezes (FONTOURA, 1999).
O perodo posterior ao da Guerra Fria, conforme j delineado no item 2 deste captulo, foi o perodo de incremento quantitativo e qualitativo das OPs da ONU.
A renovada orientao do Conselho de Segurana no imediato ps-Guerra Fria reaproximou o Brasil da ONU, fazendo com que o pas viesse a ocupar
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
163
Qual a importncia desse perodo afinal? Houve duas razes para torn-lo
especial. Primeiramente, marcou o ressurgimento do Brasil nas OPs da ONU, j
sob uma nova configurao dessas operaes, agora muito mais complexas. Em
segundo lugar, permitiu ao Brasil a formulao inicial de uma doutrina militar prpria para o emprego de tropas em OPs. Tais iniciativas foram fundamentais para
se alcanar o patamar em que o Brasil se encontra hoje em dia, inclusive com a
existncia de um renomado centro de treinamento do Exrcito no Rio de Janeiro,
o Centro Conjunto de Operaes de Paz do Brasil (CCOPAB).
O segundo momento crucial para o Brasil foi o da sua participao na OP do
Timor Leste, o que ocorreu sob as diversas bandeiras que designaram a operao
(International Force in East Timor INTERFET, 1999; United Nations Transitional
Administration in East Timor UNTAET 1999 a 2002; a UN Mission of Support in
East Timor UNMISET 2002 a 2005; e a UN Integrated Mission in East Timor
UNMIT 2006 a 2012).
164
CONSIDERAES FINAIS
O Brasil possui um histrico diferenciado de participao nas OPs da ONU,
o que lhe confere credenciais compatveis para o exerccio das tarefas que vem
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
165
166
REFERNCIAS
AKASHI, Yasushi. The Politics of UN peacekeeping capability. In SCHNABEL, Albrecht; THAKUR, Ramesh (Orgs). United Nations Peacekeeping Operations: Ad Hoc
Missions, Permanent Engagement, Tokyo: The United Nations University Press,
2001. p.149 - 154.
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Braslia: Instituto Rio Branco, Fundao Alexandre de Gusmo, Centro de Estudos Estratgicos, 1998. 169 p.
FLORES, Mrio Csar. A coero militar nas prximas dcadas. Poltica Externa, vol.
2, n.2, 1993. p.59 - 67.
FONTOURA, Paulo Roberto Campos Tarisse da. O Brasil e as Operaes de Manu-
167
[CAPTULO]
TERRORISMO,
INTELIGNCIA E
MECANISMOS LEGAIS:
DESAFIOS PARA O BRASIL
INTRODUO
Os atentados de 11 de setembro de 2001 ensejaram uma onda de reflexo
e reformas institucionais relacionadas ao combate ao terrorismo em vrios pases,
sobretudo ocidentais. No Brasil, essa reflexo foi impulsionada tanto no mbito
poltico, quanto nas esferas acadmicas.
Imediatamente, o ento presidente Fernando Henrique Cardoso solicitou
ao ministro da Justia que elaborasse proposta de regulamentao que abrangesse
os crimes contra o Estado Democrtico de Direito, entre eles o terrorismo. Meses depois, o Ministrio da Justia anunciou a elaborao de um anteprojeto de
Lei (PL 6.764/2002), criando um novo Ttulo (XII), no Cdigo Penal. A tipificao
do delito, que seria objeto do futuro artigo 371 do Cdigo, seguia a tendncia de
abord-lo por meio da explicitao das condutas criminais, evitando uma definio
objetiva sobre terrorismo. Essa nova regulamentao substituiria a arcaica Lei de
Segurana Nacional (LSN).
A Lei de Segurana Nacional (Lei 7.170/83) vigente naquele perodo, oriunda da recente ditadura militar e com seu arcabouo terico remontando ditadura
de Vargas dos anos de 1940, permitia, na prtica, enquadrar como inimigo do
Estado tanto aqueles que fossem comprometidos com ideais distintos aos do governo vigente, quanto aqueles que fossem excludos do sistema econmico e que,
em suas demandas por incluso e redistribuio, ameaassem o status quo da
elite econmica brasileira.
Vale destacar que, no comeo do sculo XXI, ainda se tentava aplicar a lei de
cunho autoritrio, de modo a assegurar esses interesses. Temos como exemplo o que
ocorreu em Quedas do Iguau, quando em meados de maio de 2000, um delegado da
Polcia Civil, talo Biancardi Neto, utilizou a LSN para indiciar nove militantes do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST). Na poca, o ministro da Justia, Jos
Gregori, teria considerado uma aberrao jurdica o indiciamento com base na LSN.
No entanto, o uso da lei teria sido considerado uma aberrao pelo simples fato de
que apenas um delegado de Polcia Federal1 teria competncia para instaurar um in(1) Na realidade, o exemplo de autoritarismo e intolerncia havia sido dado alguns dias antes, pelo delegado de Polcia Federal Joel Mazo, que, alm de enquadrar dois lderes do MST
em Mato Grosso (Altamiro Stochero e Osmar Tolomeu) na LSN, tambm j havia aberto um
inqurito com base na LSN e indiciado uma das lideranas nacionais do movimento, Joo
Pedro Stedile. A ao do delegado que indiciou os militantes do MST apenas seguia orientaes que vinham da Direo Geral do Departamento de Polcia Federal. O ano de 2000,
guardadas as devidas propores, havia sido marcado por vrias manifestaes a exemplo
do que ocorreu em junho de 2013 no pas. Naquele momento, as manifestaes estavam direcionadas a questionar as comemoraes dos 500 Anos da Descoberta do Brasil, e como de
praxe, grande parte do aparato de segurana do Estado foi voltado contra a populao. Alm
das vrias manifestaes produzidas pelo Movimento dos Sem Terra, uma greve nacional
de funcionrios pblicos e o Movimento dos Caminhoneiros tambm produziram grandes
impactos (PF INDICIA..., 2000; BRASIL, 2000).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
169
170
Ente os vrios textos debatidos, o cientista poltico Marco Cepik apresentou uma anlise que evidenciava em que medida o pas estaria exposto s ameaas terroristas, fazia um balano do arcabouo legal existente no pas, que regulamenta as capacidades institucionais das organizaes estatais responsveis pelo
combate ao terrorismo, e elaborava algumas sugestes de adequao. Sua anlise
abarca desde os tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio legislao
domstica existente sobre o tema, concluindo que existem os componentes legais
que forneceriam as condies mnimas necessrias para um combate eficiente ao
terrorismo no pas, apesar de ainda haver uma grande dificuldade na capacidade
organizacional para o desempenho dessas tarefas, sobretudo em relao aos meios
disponveis. A concluso otimista do autor, contrastada com os vrios desafios
atuais relativos capacidade efetiva dos rgos de segurana em combater o terrorismo no pas, enseja uma reviso detalhada dos argumentos por ele apresentados.
No texto Adequao e Preparo Institucional do Brasil para o Enfrentamento da Ameaa Terrorista: Avaliao Crtica e sugestes preliminares, Cepik (2003)
analisa nosso arcabouo legal, dividindo sua anlise entre a legislao constitucional e infraconstitucional e entre pr e ps-2001. Em termos constitucionais,
destaca o fato de a Constituio Brasileira de 1988 estabelecer como preceito fundamental o repdio ao terrorismo e ao racismo (artigo 4, inciso VIII) e a afirmao
de que crime inafianvel e imprescritvel a ao de grupos armados, civis ou
militares, contra a ordem constitucional e o Estado democrtico.
Em termos infraconstitucionais destaca, para o perodo pr-2001, a Lei
6.815 de agosto de 1980 e a LSN. A primeira probe que uma srie de crimes sejam
considerados crimes polticos, tais como sabotagem, atentados contra chefes de
Estado, terrorismo, etc., impedindo a concesso de asilo para terroristas, assim
como a lavagem de dinheiro, enquanto atividade criminosa intermediria (CEPIK,
2003). J a LSN dispe sobre crimes contra a segurana nacional e a ordem poltica social, descrevendo as condutas tipificadas como atos terroristas. Entre eles,
com alguma preocupao, destacamos os crimes de sabotagem contra instalaes
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Em nossa perspectiva, inegvel a relevncia do debate do autor, que produz uma anlise de extrema importncia relativa ao contexto internacional e s
incertezas que o caracterizam no comeo do sculo, situando o Brasil como cenrio
passvel de sofrer ameaas terroristas, realizando tambm um estudo sistemtico
do arcabouo institucional que orienta o combate ao terrorismo no pas. No entanto, discordamos profundamente do seu trabalho quando, ao analisar esse conjunto de regulamentos, os entende como minimamente satisfatrios. Em nosso
entendimento, uma reviso profunda e serena da legislao que instrumentaliza
o combate ao terrorismo no pas precisa ser revista, na medida em que, na prtica, existe uma enorme distncia entre a realidade e a capacidade prevista pela
legislao citada pelo autor no contexto nacional vigente, problema que perpassa
algumas definies conceituais de extrema importncia, tais como o prprio entendimento sobre terrorismo, inteligncia de segurana, inteligncia de segurana
pblica e inteligncia policial, conforme veremos.
REQUISITOS INSTITUCIONAIS
Para instrumentalizar um Estado para responder ou se antecipar com efiPOLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL
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cincia em relao aos movimentos terroristas, preciso no se perder nessa miscelnea de interpretaes, da o uso restrito que fazemos do termo, recorrendo ao
conceito de Diniz (2004), que entende o terrorismo como um tipo de uso ou ameaa de uso da fora caracterizado pela indiscriminao dos alvos, pela centralidade
do efeito psicolgico que se busca causar e pela virtual irrelevncia, para a correlao de foras entre as vontades antagnicas envolvidas no conflito, da destruio
material e humana efetivada pela ao terrorista.
O enfrentamento das organizaes que empregam o terrorismo como meio
privilegiado de luta demanda a implementao de dois processos: a neutralizao
das aes do grupo, at que se possuam meios suficientes para o seu desbaratamento. Em ambos os casos, tem-se como base um grande investimento em recursos de
inteligncia.
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A anlise de delitos realizada sobre uma srie de crimes realizados, portanto relativa ao passado. A anlise investigativa est vinculada a uma investigao em andamento (inteligncia policial), e visa atender a uma demanda presente,
pois a execuo desse processo analtico que permitir conferir status de inteligncia a uma determinada informao que apoiar a investigao O produto
desse processo conhecimento/inteligncia fornece assistncia concluso da
investigao ou de alguma acusao em curso. Por fim, a anlise estratgica
responsvel por promover anlises sobre uma ampla gama de sujeitos ou sobre um
tipo de atividade criminosa em especfico, a exemplo do narcotrfico, contrabando
ou descaminho (SOMMERS, 1986).
Pela tipologia e anlise desenvolvidas pela autora, e considerando-se a legislao atual, a anlise estratgica deveria ser considerada a parte mais importante
do trabalho de inteligncia de segurana pblica no Brasil, na medida em que a nica que inclui em seu processo as etapas de interpretao e predio, no estando voltada apenas para o objetivo ttico de apoiar uma investigao especfica (inteligncia
policial). No Brasil, vige uma confuso entre investigao policial e inteligncia policial (BRANDO, 2013), e apenas a chamada atividade de inteligncia desenvolvida no mbito de uma investigao policial possui mandato para realizar a coleta
intrusiva de dados. nesse momento que comeamos a entender como, apesar da
existncia de toda a legislao sistematizada por Cepik (2003) anteriormente, ela
no capaz de produzir aes concretas no combate ao terrorismo no Brasil.
Analisemos os meios necessrios para o combate ao terrorismo por ns listados e vejamos como se comporta a legislao em relao atividade de inteligncia em termos de: a) interceptao telefnica; b) infiltrao e recrutamento e; c)
quebra de sigilo fiscal. A coleta em fontes abertas no ser abordada, uma vez que
no demanda regulao especfica.
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A) INTERCEPTAO
Em termos de interceptao telefnica, no caso da utilizao de operaes
de busca em inteligncia para o apoio a investigaes em curso, justamente o equivalente ao suporte que as atividades de inteligncia do para a conduo de operaes militares em caso de guerra, esse uso ttico das capacidades operacionais de
ISP o mais controverso na legislao brasileira, pois apenas h autorizao legal
para interceptao telefnica no mbito de uma investigao.
Como se sabe, a investigao criminal visa produo de provas e, portanto, toda a sua lgica est baseada na legalidade de sua produo. De acordo com
a Constituio Federal, artigo 5, inciso XII: Todos so iguais perante a lei, sem
distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes (BRASIL, 1988). Segundo o inciso
XII, inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de
dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial,
nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou
instruo processual penal (BRASIL, 1988). Ou seja, nesse item, no est inclusa
a possibilidade de interceptao para fins de assessoramento, uma vez que a prvia existncia de investigao policial e existncia de processo penal so condies
sine qua non para sua autorizao.
A Lei Federal 9.296/96, que regulamenta a interceptao telefnica no pas,
bem como a Lei 10.217/01, que cuida de interceptao ambiental e infiltrao,
determinam que o uso de mtodos intrusivos dependero de autorizao judicial
especfica. A Lei 9.296 define, em seu oitavo artigo, que a interceptao da comunicao telefnica ocorrer em autos apartados, apensados aos autos do inqurito
policial ou do processo criminal, sendo que obrigatrio o sigilo em relao s suas
diligncias, gravaes e transcries.
Algumas consideraes devem ser elaboradas em relao a essa lei. A primeira diz respeito prpria polmica que tem sido criada a respeito de sua constitucionalidade. Primordialmente, cabe-nos ressaltar que o artigo 5, Titulo XII,
como visto, preceitua que to somente as comunicaes telefnicas so passveis
de interceptao, o que vai de encontro ao que dispe o Artigo 1 da Lei 9.296:
A interceptao de comunicaes telefnicas, de qualquer natureza, para prova em investigao criminal e em instruo processual
penal, observar o disposto nesta Lei e depender de ordem do
juiz competente da ao principal, sob segredo de justia (BRASIL,
1996, p. 1).
Entretanto, no pargrafo nico desse artigo, foi estabelecido que o disposto na lei aplica-se interceptao do fluxo de comunicaes em sistemas de
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informtica e telemtica. Nesse sentido, o Legislativo extrapolou os limites constitucionais e incluiu, alm da interceptao telefnica, a interceptao do fluxo de
comunicaes em sistemas de informtica e telemtica, o que no abrangido pela
Constituio Federal.
Muito j se discutiu sobre as questes de hermenutica e caducidade do termo interceptaes telefnicas, diante da silenciosa revoluo tecnolgica que vem
ocorrendo nas ltimas duas dcadas. No obstante, considerando o exposto no artigo 5o da Constituio a qual prevalece sobre todas as outras normas legais que ressalva e no ltimo caso, o que corresponde interceptao de comunicao em sistemas de informtica e telemtica permanece sob o plio da inviolabilidade estrita.
Se, por um lado, a lei pecou por excesso ao incluir informtica e telemtica,
por outro pecou pela falta, ao no regulamentar a quebra do sigilo telefnico, haja
vista a Lei 9.296 dizer respeito to somente interceptao telefnica. possvel
escutar uma conversa mas, em tese, no haveria legalidade em se acessar o estrato
telefnico.
Dessa forma, somente podero ser alvo da interceptao, com o fim de produzir provas em investigao criminal e em instruo processual penal, as comunicaes telefnicas ocorridas aps autorizao judicial. Qualquer comunicao, ou conjunto de comunicaes, ocorridos antes de tal autorizao no podem ser violadas.
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Outra questo do sigilo funcional a que esto submetidos os profissionais da rea. Os documentos produzidos na rea de inteligncia normalmente so
classificados, bem como seus operadores esto sujeitos a sigilos funcionais. Para
que esses dados se tornem prova, preciso desclassific-los, expor os mtodos,
tcnicas e agentes da rea, acarretando um custo altssimo para a produo dessa
prova (BRANDO, 2013).
B) INFILTRAO E RECRUTAMENTO
A primeira regulamentao brasileira relativa infiltrao data de 1995, na
Lei 9.034, de 03 de maio de 1995, que dispunha sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas. Nessa legislao, no havia definio do que deveria ser entendido como
infiltrao, bem como no se deixava claro o que seria um recrutamento operacional, no caso de colaboradores e informantes. Tal legislao apenas regulamentava
em que ocasies ela poderia ser utilizada. Tambm era falha por inviabilizar, legalmente, uma participao mais profunda do agente policial na organizao criminosa, na medida em que no estabelecia medidas para a sua salvaguarda. Essa
legislao foi alterada primeiramente pela lei n 10.217/01, de 11 de abril de 2001.
Na nova redao do segundo artigo, inciso V, foi definido que seria permitido em
qualquer fase da persecuo criminal [...] infiltrao de agentes de polcia ou de
inteligncia, em tarefas de investigao constituda pelos rgos especializados
pertinentes, mediante circunstanciada autorizao judicial (BRASIL, 2001). Apesar de se referir a agentes de polcia ou de inteligncia, o texto condiciona a ao
existncia de uma investigao.
Uma nova alterao relativa ao tema foi promovida pela aprovao da Lei
12.850, de 02 de agosto de 2013. A nova lei, que igualmente dispe sobre investigao e meios de produo de prova, revoga a Lei 9.034 e altera o Decreto Lei
2.848, de 07 de dezembro de 1940 (relativa ao Cdigo Penal) e delineia mais claramente algumas questes relativas organizao criminosa e s salvaguardas do
agente infiltrado.
De acordo com o artigo 3, a infiltrao ser realizada por policiais, em
atividades de investigao, no h mais referncia aos agentes de inteligncia. De
acordo com o Artigo 10o da Seo III, a infiltrao de agentes de polcia ocorrer em tarefas de investigao representada pelo delegado ou em atendimento a
requerimento do Ministrio Pblico, e dever ser precedida de circunstanciada,
motivada e sigilosa autorizao judicial, que estabelecer seus limites (BRASIL,
2013). A infiltrao ocorrer apenas quando tiverem sido esgotados todos os recursos disponveis e ter a durao de seis meses, passveis de renovao.
Como forma de resguardar o agente policial, o pedido de infiltrao dever
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A nova lei que disciplina as organizaes criminosas (Lei 12.850/13), tambm trata da questo da ao controlada e do acesso a dados fiscais e bancrios. O
artigo 3, Item VI, que trata da investigao e dos meios de obteno de provas,
define que em qualquer fase da persecuo penal ser permitido, sem prejuzo do
outros j previstos em lei para produo de prova, o afastamento dos sigilos financeiro, bancrio e fiscal.
Essa autorizao j havia sido tratada anteriormente no mbito da Lei
10.409, atualmente revogada3. O artigo 33 da referida lei buscava instrumentalizar as polcias, com o dispositivo da entrega vigiada, que permite a infiltrao
de policiais em quadrilhas, bandos etc., com o objetivo de colher informaes
sobre operaes ilcitas, dispensando-lhes da atuao imediata. Esse dispositivo
visa, no mbito de uma investigao policial (que na prtica desenvolve aes de
interceptao com base na Lei 9.296), identificar e responsabilizar o maior nmero de integrantes de operaes de trfico e distribuio, sem prejuzo da ao
penal cabvel. O artigo 34 dispunha que, para a persecuo criminal e a adoo
dos procedimentos investigatrios previstos no artigo 33, o Ministrio Pblico
e a autoridade policial podero requerer autoridade judicial, havendo indcios
suficientes da prtica criminosa: I Acesso a dados, documentos e informaes
(3) Foi revogada e substituda pela Lei 11,343, de 23 de agosto de 2006, que institui o Sistema Nacional de Polticas Pblicas sobre Drogas. No entanto, a questo da entrega vigiada
no foi tratada nessa nova lei, estando o tema atualmente em vigor apenas na nova legislao sobre organizaes criminosas.
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plcita que vedada a possibilidade de se realizarem interceptaes que no ocorram no mbito de uma investigao. As Aes de Inteligncia Policial (judiciria)
definidas na doutrina so aquelas que envolvem o emprego de tcnicas especiais
que visam obteno de dados negados e dependem de autorizao judicial, a qual
concedida apenas no decorrer de uma investigao. O resto do sistema que desenvolve a atividade de inteligncia de segurana pblica no pas, o que inclui segurana interna, no possui os mandatos necessrios para o cumprimento eficiente de
suas funes, evidenciando a fragilidade de nossa legislao. Inclusive, a atividade
de inteligncia desenvolvida no mbito das polcias judicirias, que no estejam
inseridas em um processo de investigao criminal, no goza dessas prerrogativas.
Por exemplo, a Polcia Federal, para desencadear o processamento de informaes
e produo de anlises relativas penetrao de supostos membros de uma rede
terrorista no pas, no possui os mandados relativos coleta intrusiva, a no ser
que j tenha sido identificado um crime precedente, como por exemplo, trfico de
armas, lavagem de dinheiro etc. Assim como a ABIN tambm no os possui.
GUISA DE CONCLUSO
A fragilidade institucional brasileira e o arcabouo jurdico para lidar com o
tema terrorismo so reconhecidamente frgeis. A falta de mandados legais, considerando todos os princpios que devem reg-los (legitimidade, proporcionalidade, etc.) esvazia o potencial das funes dos profissionais de inteligncia na esfera
da proatividade. Tal realidade evidencia, mais uma vez, a premente necessidade
de reformulao da atual legislao que orienta a atividade de inteligncia no pas.
Essa situao acaba por tornar conveniente a opo de se exportar qualquer conflito internacional assimtrico para dentro das fronteiras nacionais.
REFERNCIAS
ANDRADE, Felipe Scarpelli. Inteligncia policial: efeitos das distores no entendimento e na aplicao. Revista Brasileira de Cincias Policiais. Braslia, v. 3, n. 2, p.
37-54, jul/dez 2012.
BRANDO, Priscila C. O subsistema de inteligncia de segurana pblica no Brasil:
uma anlise institucional. In: BRANDO, Priscila C e CEPIK, Marco A.C. Inteligncia
de Segurana Publica. Teoria e Prtica no Combate Criminalidade. Niteri: Editora
Impetus, 2013.
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