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apertura a todo este anlisis previo del Acto Legislativo 01 de 2001. La discusin
entre federalismo y centralismo, autonoma de las entidades territoriales. Seala el
artculo mencionado una directriz, no solo al Estado como Nacin, sino tambin a
sus entidades territoriales, de hacer prioridad sobre cualquier otra asignacin, el
gasto pblico social. Gasto que puede ser concretizado en las necesidades que en
el primer inciso se sealan: salud, educacin, saneamiento ambiental y agua
potable.
Abordando lo relativo a la salud, la Constitucin en su artculo 49 determina el
criterio de descentralizacin en la prestacin del servicio, eso s, teniendo en claro
que se est ante un fenmeno de descentralizacin, mas no de federalismo, por lo
que sigue estando en cabeza del Estado, la determinacin de las competencias de
las entidades territoriales como se colige del primer inciso del artculo 356.
En el texto original de la Constitucin, el artculo 356 defina hacia que rubros
deba invertirse el situado fiscal (Inciso 1. Porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nacin que ser cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
especiales de Cartagena y Santa Marta.), es decir, si bien en la nueva carta
poltica se defina una participacin de las entidades territoriales, ello no se
reflejaba en autonoma de las mencionadas puesto que los recursos eran con
destinacin especfica, esto es, educacin y salud. Se ahonda ms en el principio
de descentralizacin por servicios.
En cuanto al principio de autonoma de las entidades territoriales consagrado en el
artculo 1, posteriormente es desarrollado por el 287 al otorgar los derechos a
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les otorgue la
constitucin y la ley, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, as como participar en la rentas
nacionales. La gran innovacin de la Constitucin Colombiana de 1991 en el
campo de la Organizacin Territorial fue la introduccin del concepto de autonoma
para las Entidades Territorialesel artculo 338 consagra el derecho de
Asambleas y Concejos para imponer tributos; y los artculos 356, 357, 358, 360 y
361 dan cuerpo al cuarto derecho, el de participar en las rentas nacionales 1
En cuanto a la organizacin territorial el Estado, dentro de la Constitucin
perduraron
las
entidades territoriales
del
municipio
el
departamento,
Como puede observarse sin mayor profundidad en la cita anterior, el tema del
dficit fiscal, es un factor determinante para el FMI en aras de facilitar prstamos a
los gobiernos.
Es as como en un contexto donde el dficit fiscal era preocupante, el FMI entra a
realizar una serie de recomendaciones, que materialmente carecen de dicho
estatus por ser vinculantes en cuanto a la calidad de condiciones que ostentan
para facilitar el endeudamiento de la nacin, que tocan el tema de las
transferencias.
El reconocimiento que tuviese el Acto Legislativo como iniciativa del FMI, no era
una circunstancia latente del mencionado proyecto. En prensa, el tiempo
sealaba:
Adicional al debate del cual se podran establecer como partes por un lado al
gobierno central y por otro a los municipios, diferentes estamentos de la economa
y la poltica, igualmente arguyeron posiciones respaldando la reforma que
posteriormente se consolidare en el Acto Legislativo 01 de 2001.
Es as como desde el sector financiero, Asobancaria considero una idea basada
en la confianza inversionista como elemento positivo que traera consigo la
aprobacin de la reforma a las participaciones. Se trata de un mensaje para la
economa y los mercados internacionales. Un paso hacia la solucin al problema
del dficit fiscal.
PROYECTO DE TRANSFERENCIAS, UN MENSAJE PARA LA ECONOMA
Como un mensaje claro para la economa y los mercados internacionales sobre el
firme propsito del gobierno de dejar solucionado el problema fiscal, calificaron los
banqueros el proyecto de Acto Legislativo sobre transferencias que cursa en el
Congreso.5
Por otra parte, y ya habiendo sealado la oposicin que las entidades territoriales
hiciesen a la reforma constitucional, el Gobierno Nacional y el Banco de La
Republica, vieron como urgente el tema de la reforma al punto de que el primero
seal la insuficiencia concreta de la reforma tributaria que para aqul tiempo se
4 Ibdem, Publicacin 1 de noviembre de 2000
5 Ibdem, Publicacin 11 de diciembre de 2000
3. Propsito de la reforma
volatilidad de las transferencias, puesto que cuando los ingresos corrientes tenan una
dinmica ascendente, las transferencias se incrementaban automticamente con igual
tendencia. Y a la inversa: cuando por alguna razn, como por ejemplo el ciclo recesivo de
la economa, los ingresos corrientes disminuan, las entidades territoriales registraban
tambin cadas abruptas en sus transferencias8.
HIPTESIS
gestin
de
los
recursos,
anteponindose
otros
principios
DEMOSTRACIN
esta
manera
se
termina
asfixiando
las
entidades
territoriales
01 de 2001 y el Acto
Legislativo 04 de 2007.
1. Historia de la imposicin.
En esencia,
apertura econmica no hubo gran cambio, al contrario los efectos perversos sobre
el agro y la industria nacional de sta aumentaron.
En la Administracin de Andrs Pastrana Arango 1998- 2002 bajo las seculares
imposiciones del Fondo Monetario Internacional, se hered y resolvi poner en
prctica las recomendaciones de la llamada "Misin Social" organizada por
Samper en 1996 bajo la direccin de Gabriel Rosas Vega. De esas
recomendaciones hacen parte las conclusiones del "informe Clavijo", convertido
despus en el marco terico de la poltica educativa del gobierno de Pastrana
plasmada en el Plan de Desarrollo "Cambio para construir la paz", el cual,
despus de ser aprobado a pupitrazo limpio por el congreso en la media noche del
5 de mayo de 1999, se convertira despus en la ley 508 de ese ao 11.
En este contexto el gobierno Pastrana celebr el Acuerdo extendido de Colombia
con el Fondo Monetario Internacional de 1999 cuyo punto 20 expresamente
contena el compromiso obligacin de tramitar una reforma constitucional que
permitiera controlar el gasto pblico:
El ms importante de los esfuerzos para controlar el gasto pblico en el
mediano plazo es el acto legislativo (una enmienda constitucional) que fue
presentado al congreso en septiembre de 1999 con el propsito de mantener
constantes en trminos reales el valor de los fondos que se transferirn a los
gobiernos locales bajo los acuerdos de participacin en los ingresos corrientes de
la Nacin. Se espera que esta reforma, que requiere la aprobacin en dos
secciones sucesivas del congreso, sea efectiva a partir de julio de 2001 y provea
11 Nuestra posicin sobre el acto legislativo 01/2001, el proyecto de ley 120 y la tctica
del magisterio en la presente etapa. Frente de educadores tribuna magisterial.
Consultable en: http://www.moir.org.co/NUESTRA-POSICION-SOBRE-EL-ACTO.
ahorros fiscales del 0.4 por ciento del PIB en el 2001, aumentado al 0.8 por ciento
del PIB en el 200212.
La propuesta de reforma se present al final de una negociacin con el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y como una condicin pactada para la concesin,
por parte del FMI, de un crdito de contingencia para el Gobierno Central.
Buscaba tres objetivos legtimos: 1.- Sanear las finanzas pblicas. 2.- Continuar y
profundizar el proceso de descentralizacin, promoviendo medidas que tendieran
a fortalecerlo. 3.- Evitar que en aos malos, como 1999, el monto de las
transferencias pudiera disminuir en trminos reales, ocasionando la insuficiencia
de recursos en las entidades territoriales para poder cumplir con sus obligaciones.
El tercer objetivo era conveniente; pero el costo que implicaba la reforma era
excesivamente alto para las entidades territoriales; con excepcin del ao 1999, la
economa colombiana ha crecido todos los aos desde la crisis de 1930. Y los
Ingresos Corrientes de la Nacin (ICN) han crecido histricamente mucho ms
rpido que la economa. El primer objetivo era urgente; y sigue siendo urgente
sanear las finanzas pblicas. Pero, como veremos ms adelante, no era justo ni
necesario romper, por ese motivo, la columna vertebral del cambio en el
ordenamiento territorial logrado por la Constitucin de 1991. El segundo objetivo,
el de profundizar el proceso descentralizador, era muy loable. Y la exposicin de
motivos lo reiteraba muchas veces. Pero, como se demuestra a continuacin, el
proyecto realmente contradeca abiertamente ese fin 13.
El proyecto de Acto Legislativo descrito por el entonces Ministro de Hacienda,
Juan Manuel Santos Caldern,
en el
constantes; subiran al 1.5% por ao. 2- Para que la cifra inicial fuera ms alta, se
sumara, al valor del Situado Fiscal el del Fondo de Compensacin (despus
llamado de Crdito) Educativo (FEC). (Este Fondo haba nacido en 1996 para
compensar aumentos salariales y prestacionales que el Gobierno del Presidente
Ernesto Samper concedi a los maestros, sin intervencin alguna de
Gobernadores y Alcaldes; aumentos para los que el Situado Fiscal era claramente
insuficiente. Para el ao 2000 el valor del FEC se estimaba en 4.5% de los ICN).
De una u otra manera, el gobierno de Andrs Pastrana finalmente se sali con la
suya. Logrando una reforma constitucional que le permitiera controlar
transferencias de recursos de nivel central al
las
En vista de que el proyecto de Acto Legislativo que reformaba los artculos 356 y
357 de la Constitucin Nacional,
modificaba
parcialmente
Un
que ha
ascenderan de 5.1% en 2008 a 6.4% del PIB en 2009. Para evitar este aumento,
La propuesta inicial del Gobierno era adoptar una regla permanente. Esto
se elimin y ahora la nueva regla es temporal con vigencia hasta el 2016.
16 H. Corte Constitucional. Auto 383 de 2010. MP: Luis Ernesto Vargas Silva.
De la definicin se puede inferir tres acentos con todo lo que ello puede significar
desde el punto de vista de conceptual, poltico, tcnico, social e institucional El
primero es la homologacin del sector privado a lo pblico como una tautologa.
Segundo, asume la teora centro-periferia y tercero enfatiza el concepto de
eficiencia como fin ltimo de la descentralizacin. En este ltimo aspecto hay una
perversa inversin de la relacin teleolgica medio a fin que termina afectando la
relacin causal y de correlaciones de variables asociadas a la descentralizacin.
El proceso de descentralizacin no es un fin en s mismo sino un medio. En
consecuencia, es un esquema de racionalizacin de la accin del Estado en
tensin e interaccin con la sociedad civil de los territorios y no el propsito ltimo
de un Estado social de derecho18.
En este sentido alcanzar la meta de eficiencia de la descentralizacin debe tener
como contexto, prerrequisito y objetivo la igualdad, el equilibrio, la inclusin y la
equidad de la poblacin y los territorios socialmente ms vulnerables. Esta sera
una aproximacin a un Estado social de derecho y no per se la eficiencia como la
ptima combinacin de recursos transferidos del centro a la periferia por un pacto
constitutivo sin reconocer las diferencias.
b.
servicios sociales con impactos en las coberturas de educacin y salud para los
territorios.
Lo sealado anteriormente se corrobora al comparar las participaciones
territoriales con los ICN, mientras el SGP aument en el perodo 2002-2006 en
40,3%, los ICN se incrementaron en 68,1%, lo que refleja la inequidad en la
participacin de los entes territoriales en el buen desempeo de la economa
durante el perodo, por cuenta de depender de un incremento en trminos reales
muy inferior al crecimiento de la economa.
En relacin con el Acto Legislativo 04 de 2007, Segn los clculos del comit
promotor del referendo derogatorio del Acto Legislativo 04 de 2007 20, el Sistema
General de Participaciones dejar de recibir 78.61 billones de pesos de 2006 en el
periodo comprendido entre 2008 y 2016, al no aplicarse lo dispuesto en el
pargrafo transitorio nmero 3 del Acto Legislativo 01 de 2001 como puede
mostrarse en el siguiente grfico.
c. Efectos
de
los
Actos
Legislativos
sobre
los
derechos
d. La recentralizacin.
8. Neoliberalismo ad infinitum.
sobre
mejor aun teniendo muy presente estas eventualidades, en cuanto debemos tener
en cuenta que el apretn a los recursos con que pudieran responder las entidades
territoriales a las necesidades insatisfechas de la ciudadana, abren un espacio
gigantesco para la apropiacin de estos espacios por particulares. All donde se
sinti la disminucin de recursos para atender la planta docente y la infraestructura
de los establecimientos escolares, el terreno ahora es frtil para la educacin
concesionada, los colegios privados que prestan el servicio a las entidades
territoriales contratando a los maestros mediante cooperativas de trabajo asociado
y rdenes de prestacin de servicios.
Con las mejores perspectivas que puede mostrar el gobierno central sobre la
gestin de los recursos y los indicadores de eficiencia de las entidades
territoriales, el flujo de capitales principalmente financieros hacia la economa
nacional
puede entenderse
desde este plano, cualquier proyecto poltico regional alternativo vera ampliamente
menguado su campo de accin, en tanto las directrices en inversin de recursos
ya vienen pre acordadas desde el nivel central y este a su vez ha obedecido en
una ocasin ms las rdenes del FMI.
CONCLUSIONES.
La Autonoma Territorial
delegacin de
altamente
ligado
las
facultades
econmicas
de
las
A lo largo del debate que se erigi en el proceso que culmin con el Acto
Legislativo 01 de 2001, los agentes econmicos del momento intervinieron
favoreciendo la reforma, en contraposicin con las entidades territoriales y
determinados sectores sociales que se opusieron abiertamente.