Debido proceso en la sede administrativa

Ernesto Jinesta L.1

Sumario: Introduccin. 1.- Intimacin e imputacin de cargos. 2.- Derecho a
formular alegatos y ofrecer pruebas. 3.- Derecho de acceso al expediente
administrativo. A.- Tipologa del derecho de acceso a la informacin
administrativa. B.- Derecho de acceso ad intra del procedimiento administrativo.
C.- Garantas del derecho de acceso ad intra. C.1.- Legales. C.2.Constitucionales. D.- Lmites. D.1.- Secreto de Estado. D.2.- Informacin
confidencial de la contraparte. D.3.- Informacin que confiera un privilegio
indebido o una oportunidad para daar ilegtimamente a la administracin, la
contraparte o terceros. 4.- Derecho a la defensa. 5.- Derecho a la
comunicacin de las resoluciones administrativas. 6.- Derecho a la
motivacin de las resoluciones administrativas. 7.- Derecho a recurrir las
resoluciones administrativas. 8.- Derecho a la doble instancia en el
procedimiento administrativo.

Introduccin
El debido proceso y la defensa en el procedimiento administrativo o
en la va administrativa previa, es un derecho fundamental de primer orden
que asegura la predictibilidad de la actividad formal de las
administraciones pblicas. Asimismo, garantiza que, cuando la
administracin pblica ejerce sus potestades, se explique y sea inteligible
para el administrado, con lo que se logra actuar relevantes valores del
Estado constitucional de Derecho tales como la transparencia y principios
inherentes a ste como la interdiccin de la arbitrariedad.
En esta contribucin expondremos los componentes bsicos que
integran el extenso contenido esencial de ese derecho en la sede
administrativa, establecido, tanto en la Constitucin Poltica de 1949, la
Ley General de la Administracin Pblica de 1978 (en adelante LGAP) y
desarrollado o precisado, copiosamente, por la jurisprudencia
constitucional2. En efecto, el debido proceso posee un contenido esencial
1

Catedrtico de Derecho Administrativo Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) -Costa Rica-,
Profesor y miembro de las Comisiones Redactora y Acadmica Programa de Doctorado en Derecho
Administrativo Iberoamericano (DAI), Universidades de la Corua, Espaa, Nacional del Litoral
(Argentina), Nacional del Nordeste (Argentina), de Montevideo (Uruguay), Veracruzana (Mxico), de
Guanajuato (Mxico), Santo Toms de Tunja (Colombia), de Piura (Per), Montevila (Venezuela),
Hispanoamericana (Nicaragua), Escuela Libre de Derecho (Costa Rica), Director y profesor programa de
doctorado en Derecho Administrativo UELD, Presidente de la Asociacin Costarricense de Derecho
Administrativo, Miembro de la Asociacin Internacional de Derecho Administrativo (AIDA), el Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA), Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociacin
Iberoamericana de Derecho Administrativo, miembro de honor Asociaciones Mexicana, Dominicana y
nicaragense de Derecho Administrativo. www.ernestojinesta.com
2
Sobre el contenido esencial del derecho al debido proceso en va administrativa V. JINESTA LOBO
(Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo Tomo III, Procedimiento Administrativo-, San Jos,
Iusconsultec S.A. y Editorial Jurdica Continental, 2007, pp. 93-129.

muy amplio y complejo, por lo que se puede identificar un haz de

facultades que lo integra. Sobre el particular, en el Voto No. 15-90 de las
16:45 hrs. del 5 de enero de 1990, la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, estim que el debido proceso, la bilateralidad de la
audiencia o el contradictorio, se compone, entre otros, por los siguientes:
a) Notificacin al interesado del carcter y fines
del procedimiento; b) derecho de ser odo, y
oportunidad del interesado para presentar los
argumentos y producir las pruebas que entienda
pertinentes; c) oportunidad para el administrado
de preparar su alegacin, lo que incluye
necesariamente el acceso a la informacin y a los
antecedentes administrativos, vinculados con la
cuestin de que se trate; ch) derecho del
administrado de hacerse representar y asesorar
por abogados, tcnicos y otras personas
calificadas; d) notificacin adecuada de la decisin
que dicta la administracin y de los motivos en que
ella se funde y e) derecho del interesado de
recurrir la decisin dictada () el derecho de
defensa resguardado en el artculo 39 ibdem, no
slo rige para los procedimientos jurisdiccionales,
sino tambin para cualquier procedimiento
administrativo llevado a cabo por la
administracin pblica ()
La Sala Constitucional ha indicado que los principios del debido
proceso extrables de la Ley General y sealados por esta Sala en su
jurisprudencia, son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas
de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o
produzca un resultado sancionador (Votos Nos. 5653-93 de las 8:27 hrs. de
5 de noviembre de 1993 y 2945-94 de las 8:42 hrs. de 17 de junio de 1994).
1.- Intimacin e imputacin de cargos
Este derecho opera, sobre todo, tratndose de procedimientos
administrativos incoados de oficio y, particularmente, de los sancionatorios
o disciplinarios. De modo que, adquiere especial relevancia para ese fin el
traslado de cargos o la imputacin que se le formula al administrado o
funcionario.
Es el rgano director del procedimiento quien debe notificarle a las
partes interesadas en el procedimiento administrativo una relacin
oportuna, expresa, clara, precisa y circunstanciada de los hechos o

conductas que se le imputan y de sus consecuencias jurdicas, esto es, debe

existir una especificacin del carcter y fines del procedimiento
administrativo 3, para que el interesado pueda proveer a su defensa4. La Sala
Constitucional ha indicado que El principio de intimacin () significa el
derecho de ser instruido de los cargos que se le imputan a cualquier
persona o personas, y el principio de imputacin, el derecho a tener una
acusacin formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se
pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y
claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificacin legal
del hecho, sealando incluso los fundamentos de derecho de la acusacin y
concreta pretensin punitiva (Voto No. 1874-98 de 24 de abril de 1998).
En el Voto No. 310-95 de 13 de enero de 1995, la Sala
Constitucional seal lo siguiente:
IV.- El principio de intimacin lo que
pretende garantizar es que los hechos que sirven
de base para iniciar el trmite de una causa penal
o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el
indiciado no conozca, pues de ser as se le
colocara en un evidente estado de indefensin al
no tener certeza de las causas que originan la
investigacin judicial o administrativa ()
Posteriormente, en el Voto No. 216-98 de 14 de abril de 1998, la
Sala Constitucional puntualiz lo siguiente:
IV.- El principio de intimacin pretende
garantizar dos aspectos: a) que a la persona
investigada, se le comuniquen de manera exacta
los hechos que dan origen al proceso que se
interesa, con la finalidad de que pueda proveer a
su defensa, y b) que en el pronunciamiento de
fondo se de una identidad entre lo intimado y lo
resuelto ()
Ahora bien, cabe advertir que en el procedimiento administrativo no
se puede pretender una congruencia absoluta entre lo intimado y lo
finalmente dispuesto, toda vez, que uno de sus propsitos fundamentales lo
constituye la averiguacin de la verdad real, de modo que la defensa
3

En el Dictamen C-289-2005 de 8 de agosto de 2005, la PGR seal que debe ser el rgano decisor en el
mismo acto de nombramiento del rgano director donde se indique el carcter y fines del procedimiento,
para evitar cualquier desviacin o suplantacin por ste de la voluntad del primero.
4
As para la materia jurisdiccional el Voto de la Sala Constitucional No. 1739-92 de las 11:45 hrs. del 1
de julio de 1992 y para el procedimiento administrativo Votos Nos. 5348-94 de las 10:21 hrs. del 16 de
septiembre de 1994, 216-98 del 14 de abril de 1998, 2376-98 del 1 de abril de 1998.

respecto de los diversos aspectos que surjan ex post con la evacuacin de la

prueba, queda garantizada con la participacin y el contradictorio que se le
asegure a la parte interesada y, sobre todo, eventualmente, perjudicada con
el dictado de un acto final de gravamen como podra ser una sancin
disciplinaria o pecuniaria. Sobre el particular, la Sala Constitucional en el
Voto No. 5377-07 de las 10:14 hrs. de 20 de abril de 2007, seal lo
siguiente:
V.- () en los procedimientos administrativos
no se precisa de una congruencia entre lo
imputado o intimado y lo finalmente resuelto,
puesto que, rige el principio de la verdad real o
material. En el curso de la instruccin pueden
surgir nuevos hechos y pruebas, para lo que basta
garantizar el debido proceso y la defensa a travs
de la bilateralidad de la audiencia y la
participacin de la parte interesada en la
produccin de la prueba ()
Cuando se trata del dictado de actos administrativos de gravamen o
desfavorables y existe una pluralidad de partes interesadas, la imputacin,
para evitar cualquier suerte de indefensin, debe ser individualizada. As, la
Procuradura General de la Repblica (en adelante PGR) en el dictamen
No. C-209-98 del 8 de octubre de 1998, respecto de un procedimiento
administrativo abierto a varios funcionarios pblicos indic que Por
tratarse de la supresin de derechos subjetivos, es deber de la
administracin formular los cargos en forma individualizada respecto de
cada funcionario afectado, utilizando para tal efecto, como se indic, un
expediente individual y separado para cada uno de ellos5, no interesando
si los cargos son exactamente los mismos para todos () Los cargos deben
formularse en forma individualizada y numerada para que el funcionario
5

El rgano asesor en este dictamen admite expresamente que la Administracin Pblica, por facilidad y
conveniencia, en ocasiones pueda optar por instruir un nico expediente, sin que implique la nulidad del
procedimiento, con la advertencia que la imputacin, intimacin y notificacin, entre otros, deben tener
un carcter individual. Las razones para tramitar expediente individuales la justifica en que () los
recursos, ausencias, dificultades de comunicacin, etc. a cualquiera de los administrados sujetos al
procedimiento impedira proseguir el iter hacia el acto final, lo que podra hacer que la Administracin
no cumpla con los plazos que establece la Ley para resolver, no slo dentro del procedimiento, sino
tambin en cuanto al fondo. Por ejemplo, el plazo de caducidad de cuatro aos para declarar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta () Lo anterior facilita el orden para la Administracin y garantiza en
forma adecuada el derecho de defensa de los administrados. Eso s, debe tomarse en cuenta que en cada
expediente deben constar todos y cada uno de los documentos que sirven de base a la Administracin
para iniciar el procedimiento o para tomar la decisin final, y los que fuesen aportados por las partes,
para evitar confusiones sobre cul o cules expedientes debe consultar el interesado para informarse
adecuadamente acerca de su procedimiento. En este dictamen la Procuradura General de la Repblica
aclar de oficio el No. C-146-94 del 5 de septiembre de 1994, en el cual se haba estimado que la
tramitacin conjunta de un expediente con varios interesados constitua un vicio de nulidad por s mismo,
por lo que la tramitacin individual pasa a ser una recomendacin.

responda cada uno de los cuestionamientos () Debe entregarse,

individualmente a cada funcionario, copia de los documentos que sirven de
fundamento a la pretensin de anular un derecho subjetivo () Las actas
de notificacin deben ser individuales ().
Esta postura ha sido reafirmada por la Sala Primera de Casacin de la
Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 21 de las 14:15 hrs. de 9 de
abril de 1997, al indicar lo siguiente:
() VI.- () La intimacin de los cargos
debe ser expresa, precisa y particularizada. No
corresponde al administrado dilucidar, del
cmulo
de
informacin
y
actuaciones
comprendidas en un expediente administrativo,
cules son los cargos que le endilgan. Lo anterior
podra abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre
algunos de ellos porque no los valor como tales;
o bien porque no los ubic en el expediente, lo
cual menoscaba tanto el derecho de defensa,
cuanto el debido proceso
De existir un defecto en el traslado de cargos por ser stos imprecisos
o generales y oscuros, se producir un vicio grosero del debido proceso
que podr ser alegado por la va del recurso de amparo ante la Sala
Constitucional. Esa ha sido la tnica de la Sala Constitucional, entre otros,
en los Votos Nos. 812-00 de las 18:15 horas de 7 de enero del 2000, 951-00
de las 9:36 horas de 28 de enero del 2000, 9637-02 de las 11:27 horas de 4
de octubre del 2002 y 11256-03 de las 14:59 horas de 1 de octubre del
2003. Sin embargo, en los votos Nos. 6216-05, 6217-05, 6219-05 y 622005 de las 15:08, 15:09, 15:11 y 15:12 hrs., todos de 25 de mayo del 2005, la
Sala Constitucional, por mayora, se apart de la tesis tradicional de la
imputacin de cargos clara, precisa, circunstanciada e individualizada,
puesto que, admiti como tal una relacin de hechos confeccionada por la
Contralora General de la Repblica que le atribua responsabilidad a varios
Magistrados propietarios y suplentes del Tribunal Supremo de Elecciones,
solo por la condicin de formar parte del rgano colegiado. En el voto
salvado los Magistrados Mora, Calzada y Jinesta, declararon con lugar el
recurso y anularon las sanciones impuestas, al estimar que un informe
general no rene la condicin de la imputacin o traslado de cargos, menos
an cuando se aduce que a todos los que pudieron, eventualmente, integrar
el rgano, por esa sola circunstancia, se les atribuye responsabilidad, sin
determinar si realmente asistieron a las sesiones, emitieron un voto
disidente o hubo variaciones en la integracin del rgano.
2.- Derecho a formular alegatos y ofrecer pruebas

Como parte del debido proceso y la defensa se encuentra el derecho a

formular cualquier alegacin de hecho o de derecho durante todo el
transcurso del procedimiento y de ofrecer la prueba pertinente, en la
oportunidad procedente, para demostrar un hecho constitutivo o
impeditivo. El derecho a aportar pruebas presupone, por lo menos en el
procedimiento ordinario, el derecho de audiencia, esto es, la comparecencia
oral y privada.
Estos derechos sern analizados ampliamente en el captulo dedicado
a la fase de instruccin del procedimiento.
3.- Derecho de acceso al expediente administrativo 6
A.- Tipologa del derecho de acceso a la informacin administrativa
En doctrina se suele distinguir entre el derecho de acceso ad intra dentro- y ad extra -fuera- de un procedimiento administrativo, el primero se
ejerce uti singuli, esto es, nicamente por la parte interesada en un
procedimiento administrativo y el segundo uti universi, es decir, por
cualquier persona o administrado interesado en acceder determinada
informacin administrativa. La legitimacin, el sujeto activo y las garantas
en uno y otro derecho varan ostensiblemente.
Cabe resaltar que la Sala Constitucional ha distinguido claramente entre
el derecho de acceso ad intra y ad extra, as ha indicado que "Solo tratndose
de procedimientos administrativos contra los administradores o funcionarios
de la administracin, la informacin nicamente puede darse a los
interesados en el proceso o a quienes figuren como parte. Pero, entratndose
de otros trmites administrativos (...) tienen un carcter eminentemente
pblico, por lo que cualquier particular sea interesado directo o no, tiene
derecho a imponerse de la informacin que all conste (...)" (Voto No. 423594 de las 15:03 hrs. del 12 de agosto de 1994).
La Sala Constitucional a partir de los Votos Nos. 136-03 de las
15:22 hrs. de 15 de enero de 2003 y 2120-03 de las 13:30 hrs. de 14 de
marzo de 2003, estableci tal distincin de la siguiente forma:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y
CONSIDERANDO:
() III.- TIPOLOGIA DEL DERECHO DE
ACCESO
A
LA
INFORMACIN
ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con
6

V. JINESTA LOBO (Ernesto), Transparencia administrativa y Derecho de acceso a la informacin

administrativa, San Jos, Editorial Juricentro, 2006 in totum.

claridad meridiana entre el derecho de acceso a

la informacin administrativa (a) ad extra fueray (b) ad intra dentro- de un procedimiento
administrativo. El primero se otorga a cualquier
persona o administrado interesado en acceder
una informacin administrativa determinada uti
universi- y el segundo, nicamente, a las partes
interesadas en un procedimiento administrativo
concreto y especfico uti singuli-. Este derecho
se encuentra normado en la Ley General de la
Administracin Pblica en su Captulo Sexto
intitulado Del acceso al expediente y sus
piezas, Ttulo Tercero del Libro Segundo en los
artculos 272 a 274().
Santoro distingue entre el derecho de acceso a la informacin
administrativa y el derecho a tomar visin de los actos del procedimiento. El
primero (acceso cognoscitivo e informativo) es general y se ejercita, en su
opinin, despus de que el acto administrativo ha sido emitido, su titular
resulta quien tenga inters y su propsito es la transparencia e imparcialidad
de la accin administrativa. El segundo (acceso participativo) es particular y
especial -en el sentido que es vlido slo para el procedimiento en cuyo
mbito viene ejercitado-, son sus titulares los sujetos directa o indirectamente
involucrados y est orientado a la participacin y a la mayor defensa de la
posicin jurdica tutelada en el procedimiento. La modalidad de ejercicio
vara, puesto que, el primero tiene por objeto el examen de documentos
administrativos y el segundo los actos del procedimiento7.
B.- Derecho de acceso ad intra del procedimiento administrativo.
Sobre el derecho de acceso ad intra del procedimiento administrativo
se afirma que "(...) es claro que la efectiva participacin de los individuos
afectados en el procedimiento, una vez instruido, y un verdadero equilibrio de
sus intereses en todas las fases previas a la publicacin de la resolucin, slo
ser posible en la medida en que se permita al individuo conocer las
resoluciones de los rganos administrativos, complementando la informacin
que se le ofrece sin peticin con la que considera necesario solicitar."8
7
V. SANTORO (Pelino), Diritto di acceso participativo e diritto de acceso conoscitivo: posizioni soggetive
ed effettivit. Il foro amministrativo, Nos. 7-8, lug-ago, 1992, pp. 1800-1802.
8

SACCHETTI (Maria-Chiara), El derecho de acceso de los ciudadanos a los documentos administrativos:

tendencias y evolucin de la legislacin nacional y regional en Italia. Revista Internacional de Ciencias
Administrativas, Volumen 58, No. 2, Junio 1992, p. 136.

En lo relativo al concepto de expediente administrativo, se ha dicho

que constituye la materializacin del procedimiento administrativo, en cuanto
cuerpo de escritos9. El expediente administrativo puede ser definido como el
conjunto ordenado de documentos y actuaciones10 que sirven de antecedente
o fundamento para el acierto de la resolucin administrativa, as como las
diligencias encaminadas a ejecutarla. Los expedientes administrativos se
forman mediante la agregacin sucesiva de documentos, pruebas y
actuaciones.
La Ley General de la Administracin Pblica, en su Captulo Sexto,
Ttulo Tercero del Libro Segundo, intitulado "Del Acceso al Expediente y sus
Piezas", regula el derecho a la informacin del interesado dentro del
procedimiento administrativo (ad intra del procedimiento).
En efecto, el artculo 272.1 ibidem dispone:
"Las partes y sus representantes, y
cualquier abogado, tendrn derecho en
cualquier fase del procedimiento a examinar,
leer y copiar cualquier pieza del expediente,
as como a pedir certificacin de la misma,
con las salvedades que indica el artculo
siguiente...".
Con relacin a este numeral es preciso hacer algunas acotaciones,
obsrvese que tal derecho puede ser ejercitado, por la parte interesada o su
representante, en cualquier etapa del procedimiento y que est referido a
documentos en estado de tramitacin, dentro del marco general de un
procedimiento administrativo especfico. Evidentemente, este ordinal no
ampara el derecho de acceder cualquier archivo, registro, documento o base
de datos o siquiera documentos de otro expediente en el que no se es parte,
puesto que, como se indic est referido al expediente que materializa el
procedimiento en el que se es parte, de ah que los legitimados sean las partes

As RICO GOMEZ (Jos Ignacio), El expediente administrativo y el proceso administrativo: un anlisis

de jurisprudencia. REDA, No. 74, jul-sep. 1991, pp. 409-410.
10

La PGR ha sostenido, en diversas ocasiones, que la adecuada foliatura, orden en su formacin y

carcter completo del expediente administrativo son un componente del debido proceso en cuanto le
permite al administrado interesado ejercer, de mejor manera, su derecho de defensa, adicionalmente
ofrece certeza y veracidad sobre su exacto contenido. As OJ-060-98 de 15 de julio de 1998, C-164-99 de
19 de agosto de 1999, C-210-00 de 4 de septiembre de 2000, C-290-2000 de 20 de noviembre de 2000, C263-01 de 1 de octubre de 2001, C-211-04 de 29 de junio de 2004, C-123-05 de 4 de abril de 2005, C158-05 de 28 de abril de 2005 y C-233-05 de 24 de junio de 2005.

o sus representantes (artculos 275-280 de la Ley General de la

Administracin Pblica).
Tocante al derecho de acceso ad intra que se le garantiza a los
abogados, en general, la Sala Constitucional indic en el Voto No. 14453-04
de las 11:32 hrs. de 17 de diciembre de 2004, estim lo siguiente:
XII () Bajo la inteligencia de ese numeral,
todos los abogados, indistintamente, que se
encuentren autorizados por las partes o no, tienen
garantizado el derecho de acceso a la
informacin en un procedimiento administrativo
concreto y especfico. Precisamente, como el
artculo 272 ibidem no hace distincin alguna
entre estos profesionales, no poda hacerla el
rgano director del procedimiento, porque
producira una diferenciacin odiosa que
vulnerara el contenido esencial de los derechos
de igualdad y de acceso a la informacin
administrativa -ad intra- ().
En lo relativo a la forma, la Sala Constitucional ha aclarado que este
derecho se puede ejercer verbalmente y no necesariamente por escrito, por
lo que bastar con que sea parte interesada en el procedimiento
administrativo respectivo, del mismo modo, ha indicado que no pueden
utilizarse excusas inconducentes para impedir su ejercicio, por lo que debe
brindarse un acceso inmediato. As en el Voto No. 12951-04 de las 15:40
hrs. Del 16 de noviembre del 2004, estim lo siguiente:
IX.- () llama la atencin de este
Tribunal Constitucional, la prctica institucional
de exigir que la parte interesada en un
procedimiento solicite por escrito el acceso a un
expediente. Ese requisito, no lo impone el artculo
30 constitucional, basta con corroborar la
identidad para brindar acceso inmediato ().
Posteriormente, en el Voto No. 13661-04 de las 18:22 hrs. del 30 de
noviembre del 2004, seal lo siguiente:
XII.()
Encuentra
este
Tribunal
Constitucional que las razones que le
imposibilitaron al recurrente el acceso al
expediente en la primera oportunidad, no son
atendibles. Si una parte interesada en un
procedimiento administrativo solicita el acceso al
expediente,
ste
debe
de
brindrsele

inmediatamente, sin necesidad de gestionarlo por

escrito siendo, tambin, improcedente retrasar su
acceso so pretexto de encontrarse en estudio por
un rgano administrativo ()

C.- Garantas del derecho de acceso ad intra

C.1.- Legales
Tocante a las garantas del interesado que pretenda imponerse del
contenido de una de las piezas del expediente, el artculo 274 LGAP dispone
que el acto que deniegue el conocimiento y acceso a una pieza deber ser
suficientemente motivado (artculo 136 LGAP), estableciendo adems que
contra el mismo cabrn los recursos ordinarios previstos en la ley
(revocatoria, apelacin y reconsideracin).
As en el Voto No. 8422-04 de las 10:31 hrs. Del 30 de julio del
2004, la Sala Constitucional seal lo siguiente:
V.- () En todo caso, a la Administracin le
corresponder analizar y determinar en cada
gestin o solicitud de informacin, si la
documentacin o piezas requeridas constituyen o
no informacin de la mencionada en la norma
supracitada artculo 273 LGAP-, para lo cual
deber emitir una resolucin debidamente
fundada, indicando en forma clara los motivos
que sustentan su denegatoria ().
Le corresponder, consecuentemente, al superior jerrquico
apelacin- o al propio jerarca reposicin o reconsideracin- rever los
motivos y fundamentos de la denegatoria del acceso para determinar si anula
o confirma. En realidad, se trata de una garanta formal insuficiente, puesto
que, es muy difcil que el superior o el propio rgano que emiti la
denegatoria, la anule, reforme o modifique, ante lo cual habra que
cuestionarse a qu instancia puede recurrir el administrado.
Aunque la Ley General de la Administracin no lo indique, es claro
que contra lo que resuelva el superior jerrquico o el propio rgano que
conoci y resolvi el recurso horizontal de reposicin, el administrado puede
acudir ante la jurisdiccin contencioso administrativa (artculos 41 y 49 de la
Constitucin Poltica). Obviamente, esta opcin resulta sumamente onerosa,
en tiempo y dinero, para el administrado a quien se le ha denegado el acceso
a una pieza del expediente, puesto que, se le obliga a interponer un proceso
ordinario contencioso administrativo. De esta forma, se jurisdiccionaliza el
procedimiento administrativo y se retarda una tutela efectiva.

Evidentemente, obligar al administrado a tener que acudir a la va

contencioso administrativa para el reconocimiento de un derecho no es signo
de una buena, objetiva e imparcial administracin pblica adems de agravar
el procedimiento administrativo11.
Para combatir la virtual inutilidad de impugnar jurisdiccionalmente el
acto que deniega el acceso por la lentitud fisiolgica y patolgica del proceso
administrativo12, debe pensarse en la posibilidad de emplear medidas
cautelares anticipatorias o innovativas de carcter positivo para obtener la
informacin solicitada, con lo que, eventualmente, el proceso podra perder
todo sentido.
C.2.- Constitucionales
Particularmente, estimamos que el derecho de acceso ad intra de un
procedimiento administrativo est contemplado en el contenido esencial del
artculo 30 de la Constitucin Poltica, por lo que existe la posibilidad ms
expedita de acudir al recurso de amparo que como proceso constitucional se
encuentra imbuido por los principios de urgencia, celeridad y sumariedad, sin
embargo, eventualmente, podra existir la duda de si se trata de un asunto de
mera legalidad ordinaria -al encontrarse regulado en la Ley General de la
Administracin Pblica-.
No obstante, a partir del Voto No. 4637-04 de las 12:15 hrs. del 30 de
abril del 200413, la Sala Constitucional admite la proteccin va recurso de
amparo del derecho de acceso ad intra a un procedimiento administrativo,
esto es, el que se le concede a las partes interesadas en un procedimiento
administrativo, dado el carcter insuficiente y tardo de los mecanismos
legales o comunes previstos. As consider lo siguiente:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
() V.- () Si bien este ltimo derecho se
encuentra normado en la Ley General de la
Administracin Pblica en su Captulo Sexto
intitulado Del acceso al expediente y sus
piezas, Ttulo Tercero del Libro Segundo en los
artculos 272 a 274, no cabe la menor duda que
tiene asidero en el ordinal 30 de la Constitucin
11

12

V. SANTORO (P.), op. cit., pp. 1804-1806.

V. MESTRE DELGADO (J.F.), El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Madrid,

Ed. Civitas, 1a. edicin, 1993, p. 175.
13
Criterio reiterado con lo que constituye una pauta jurisprudencial ntida- en los Votos Nos. 5912-04 de
las 11:18 hrs. del 28 de mayo del 2005, 7051-04 de las 16:47 hrs. del 29 de junio del 2004, 7058-04 de las
16:54 hrs. del 29 de junio del 2004, 8867-04 de las 15:36 hrs. del 18 de agosto del 2004, 9236-04 de las
15:44 hrs. Del 25 de agosto del 2004, 11448-04 de las 10:04 hrs. del 15 de octubre del 2004, 11684-04
de las 9:15 hrs. del 22 de octubre del 2004, 604-05 de las 17:55 hrs. Del 25 de enero del 2005.

Poltica y, por ende, goza de los mecanismos de

garanta, tutela y defensa previstos en el texto
fundamental (artculo 48 de la Constitucin
Poltica) y desarrollados por la ley del rito de
esta jurisdiccin (ordinales 29 y siguientes). Este
corolario se impone al reparar en el carcter
claramente insuficiente, lento y engorroso del
nico mecanismo de proteccin, establecido a
nivel infraconstitucional, del derecho de acceso a
la informacin administrativa ad intra de un
procedimiento administrativo. En efecto, el
numeral 274 de la Ley General de la
Administracin Pblica dispone que contra la
resolucin que deniegue el conocimiento y acceso
a una pieza de un expediente caben los recursos
ordinarios previstos por ese cuerpo normativo,
esto es, la revocatoria, la apelacin y,
eventualmente, de tratarse del jerarca, la
reposicin, sin preverse una va expedita y clere
cuando los recursos sean declarados sin lugar,
con lo cual resulta claramente insuficiente al
obligar al petente a acudir a la jurisdiccin
contencioso administrativa (artculo 49 de la
Constitucin Poltica), para pretender la nulidad
de la resolucin que le ha denegado el acceso al
expediente administrativo, solucin que supone
un elevado costo econmico y temporal para el
agraviado y que resulta, a todas luces, tarda.
Ulteriormente, en el Voto No. 13024-05 de las 15:16 hrs. Del 22 de
septiembre del 2005, la Sala Constitucional estim lo siguiente:
() IV.- () Este Tribunal desde la sentencia N
04637-04 de las 12:15 hrs. del 30 de abril del
2004 ha admitido que las personas acudan por la
va del amparo en defensa de su derecho de
acceso a la informacin administrativa ad intra
de un procedimiento administrativo, dado el
carcter tardo de los remedios establecidos por
ley. Sin embargo, en tal caso, el recurrente debe
tener la condicin de parte interesada en el
procedimiento
administrativo
respectivo,
circunstancia que no se cumple en el sub-lite,

puesto que, el recurrente interpuso una denuncia

que dio origen al inicio de oficio de un
procedimiento administrativo ().
Debe resaltarse que, incluso, a partir del Voto No. 4636-04 de las
12:14 hrs. del 30 de abril del 2004 (reiterado en el Voto No. 7951-04 de las
15:21 hrs. del 21 de julio del 2004), la Sala Constitucional extiende la
tutela por va de amparo al derecho de acceso ad intra de un procedimiento
administrativo, incluso en la fase de investigacin preliminar. Al respecto
estim lo siguiente:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
() VII.- () En el sub-judice, el recurrente
pretende, entre otros extremos, acceder a
informacin administrativa que se encuentra
asentada en el expediente administrativo de la
investigacin preliminar que la Vicerrectora de
Administracin sigui en su contra. En tal
sentido, es preciso sealar que las facultades
derivadas del derecho de acceso a la informacin
administrativa
durante
un
procedimiento
administrativo, resultan plenamente aplicables
durante la tramitacin de una investigacin
preliminar. Por tales motivos, la Administracin
Pblica no poda negarle u obstaculizar el acceso
al expediente de la investigacin preliminar por
cuanto ello atentaba, flagrantemente, contra la
garanta constitucional del debido proceso. En
consecuencia, la Universidad de Costa Rica, al
demorar el acceso del recurrente al expediente
administrativo,
lesion
sus
derechos
fundamentales, lo que se impone acoger el
recurso en cuanto a este extremo.

De lege ferenda, debe crearse en nuestro ordenamiento jurdico una

autoridad administrativa independiente y especializada encargada de revisar
la legalidad de las resoluciones administrativas que deniegan o rechazan el
acceso, apoderndola de facultades suficientes para que le pueda dictar a la
administracin activa ordenes provisionales o definitivas de exhibicin de
documentos.

A modo de conclusin, debemos sealar que la efectividad del acceso

no depende tanto de la posibilidad de accionar jurisdiccionalmente contra el
rechazo o la limitacin para acceder determinados documentos sino de la
actitud, sensibilidad y espontaneidad en la observancia del deber de los
operadores administrativos de permitir el acceso con todas las facilidades
posibles, siendo que lo que debe asegurarse es la efectividad del ejercicio del
derecho acercando la administracin al administrado14.
D.- Lmites del derecho de acceso ad intra
En punto a las salvedades o excepciones del derecho de acceso ad
intra, el artculo 273 LGAP, estatuye claramente que:
"1. No habr acceso a las piezas del
expediente cuyo conocimiento pueda
comprometer secretos de Estado o
informacin confidencial de la
contraparte o, en general, cuando el
examen de dichas piezas confiera a la
parte un privilegio indebido o una
oportunidad para daar ilegtimamente
a la Administracin, a la contraparte o
a terceros, dentro o fuera del
expediente.
2. Se presumirn en esta condicin,
salvo prueba en contrario, los
proyectos de resolucin, as como los
informes para rganos consultivos y los
dictmenes de stos antes de que hayan
sido rendidos.".
Resulta evidente que el derecho de acceso a la informacin
administrativa contenida en el expediente, tambin, tiene sus lmites, esto es,
el secreto de Estado, la intimidad de la contraparte, y cuando su conocimiento
pueda colocar a una de las partes en una posicin de privilegio o constituya
ocasin para daar a la Administracin, la contraparte o un tercero -por
violentarse el principio de igualdad de armas procedimentales-.
D.1.- Secreto de Estado
Este lmite del artculo 273 de la LGAP, tiene plena cobertura
constitucional en el artculo 30, prrafo 2, de la Constitucin Poltica al
14

V. SANTORO (P.), op. cit., p. 1806.

disponer que Quedan a salvo del derecho al libre acceso a la informacin

administrativa- los secretos de Estado.
El secreto de Estado se encuentra determinado sustancialmente por los
conceptos de seguridad y defensa nacional y de relaciones internacionales
(Voto de la Sala Constitucional No. 880-90 de las 14:25 hrs. de 1 de agosto
de 1990). La seguridad y la defensa nacional15 constituyen un lmite
importante, puesto que, tambin son bienes constitucionalmente tutelados la
unidad nacional, la integridad territorial
y la vigencia del orden
constitucional. Estos conceptos hacen referencia a la consideracin del
Estado como persona jurdica unitaria que acta en el concierto internacional.
Por su parte, las relaciones internacionales son las que establezca el Estado
costarricense con otros estados u organizaciones internacionales o
supranacionales como parte del manejo de su poltica exterior.
Razones de defensa nacional, pueden limitar el ejercicio de tal derecho,
a fin de salvaguardar la soberana e independencia del Estado, en el mbito
exterior e interior, de evitar que las instituciones democrticas sean socavadas
mediante quiebras ilegtimas del orden constitucional. En ese respecto, el
artculo 121, inciso 7, de la Constitucin Poltica dispone que la Asamblea
Legislativa puede, en caso de evidente necesidad pblica y por mayora
calificada suspender, entre otros derechos, el consagrado en el ordinal 30;
igual facultad tiene el Poder Ejecutivo en las circunstancias excepcionales
establecidas en el artculo 140, inciso 4, de la Carta Magna.
No toda documentacin, puede ser encuadrada en los parmetros de
este lmite, pues habr que ponderar la idoneidad de la misma para afectar de
modo cierto e inminente la seguridad y defensa del Estado. Al respecto, cabe
recordar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolucin
No. 115 de las 17 hrs. del 4 de octubre de 1983 al resolver un recurso de
amparo- consider, ante la declaratoria por el Presidente de la Repblica
como secreto de Estado de un informe sobre la crisis del sector agropecuario,
que un documento con tal contenido (...) no puede calificarse de secreto de
Estado, pues nada tiene que ver con asuntos de seguridad, de defensa o de
relaciones exteriores. Consecuentemente, esos conceptos jurdicos
indeterminados deben ser objeto de una interpretacin y aplicacin
restrictiva.
Para proteger esa informacin, cuyo conocimiento por terceras
personas puede daar o poner en peligro la seguridad y defensa del Estado,
15

Por defensa nacional se puede entender, tal y como la define el artculo 2 de la ley espaola 6/1980 de 1
de julio, de Defensa Nacional, como la disposicin, integracin y accin coordinada de todas las energas y
fuerzas morales y materiales de la Nacin ante cualquier forma de agresin.

existe la tcnica de las materias clasificadas como secreto de Estado u oficial.

El deber de secreto slo cede ante el derecho a recibir informacin por parte
de ciertas personas y en ciertas hiptesis.
Para evitar equvocos conviene distinguir entre secreto por razones
subjetivas y materiales. Todos los funcionarios pblicos tienen, respecto de la
masa informativa que posee la Administracin Pblica, un deber general de
reserva (secreto ratione personae). Distinto es el supuesto del secreto oficial o
de Estado que obedece a razones objetivas o materiales de la informacin
manejada (secreto ratione materia) y a las consecuencias daosas que su
difusin y uso incontrolado pueden acarrear para el inters pblico.
Al secreto por razones materiales hace referencia el artculo 286 del
Cdigo Penal al tipificar, en la Seccin II (Delitos que comprometen la paz
y la dignidad de la Nacin) del Ttulo XI (Delitos contra la seguridad de la
Nacin), el delito de revelacin de secretos. Ese numeral establece que
Ser reprimido con prisin de uno a seis aos al que revelare secretos
polticos o de seguridad, concernientes a los medios de defensa o las
relaciones exteriores de la Nacin.. Como se ve este delito est referido,
por su emplazamiento sistemtico, a extremos propios del secreto por
razones materiales, esto es, los actos polticos o de gobierno (v. gr.
seguridad nacional y relaciones exteriores).
El ordinal 287 del mismo cuerpo normativo contempla la misma
figura delictiva desde un perfil culposo, al establecer que Ser reprimido
con prisin de un mes a un ao al que, por culpa, revelare hechos o datos
o diere a conocer los secretos mencionados en el artculo precedente, de
los que se hallare en posesin en virtud de su empleo, oficio o de un
contrato oficial..
El artculo 206 del Cdigo Procesal Penal, por su parte, les impone a
los funcionarios pblicos el deber de abstenerse de declarar sobre secretos
de Estado.
El artculo 339 del Cdigo Penal tipifica, en la Seccin I (Abuso de
Autoridad) del Ttulo XV (Delitos contra los deberes de la funcin
Pblica), el delito de Divulgacin de secretos al establecer que Ser
reprimido con prisin de tres meses a dos aos el funcionario pblico que
divulgare hechos, actuaciones, o documentos, que por ley deben quedar
secretos.
El artculo 203 del Cdigo penal, emplazado en el Ttulo VI (Delitos
contra el mbito de intimidad), Seccin I (Violacin de Secretos)
dispone lo siguiente:

Ser reprimido con prisin de un mes a un ao o

de treinta a cien das multa, el que teniendo
noticias por razn de su estado, oficio, empleo,
profesin o arte, de un secreto cuya divulgacin
puede causar dao, lo revele sin justa causa.
Si se tratare de un funcionario pblico o un
profesional se impondr, adems inhabilitacin
para el ejercicio de cargos y oficios pblicos, o de
profesiones titulares, de seis meses a dos aos.
Evidentemente, este ltimo precepto est referido al secreto por
razones subjetivas, esto es, al deber de sigilo y reserva que debe mantener
el servidor pblico respecto de todas aquellas informaciones confidenciales
que pueda obtener de terceros en el ejercicio del cargo o con ocasin de
ste.
Desde 1949 el artculo 30, prrafo 2, de la Constitucin Poltica
estableci claramente este lmite al indicar que Quedan a salvo los
secretos de Estado. Sin embargo, despus de ms de cincuenta aos de
vigencia de la norma constitucional, el legislador costarricense ha omitido,
inexplicable e inverosmilmente, su obligacin elemental de desarrollar
legalmente el tema mediante una ley general.
Existe, por consiguiente, una clara laguna legislativa sobre el secreto
de Estado, pese a que el constituyente se ocupa expresamente del tpico. Tal
vaco legislativo constituye un serio problema, puesto que, como se encuentra
unnimemente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia de la Sala
Constitucional, el rgimen de los derechos fundamentales es una materia
reservada a la ley, siendo que los lmites y limitaciones que moldean o
modulan su contenido esencial solamente pueden estar establecidos en una
ley en sentido formal y no en un acto administrativo.
En efecto, la Sala Constitucional en diversos votos (Nos.1635-90 de
las 17 hrs. del 14 de noviembre de 1990 y 3550-92 de las 16 hrs. del 24 de
noviembre de 1992) ha estimado que el principio de reserva de ley en cuanto
al rgimen de los derechos y libertades fundamentales implica que solo
pueden ser regulados y, en su caso, restringidos por ley en sentido formal y
material y no por actos administrativos (decretos o decretos reglamentarios)
de rango inferior16. Tal principio constitucional es recogido por la Ley
16

As en el Voto No. 1635-90 de las 17 hrs. del 14 de noviembre de 1990 la Sala Constitucional,
parafraseando a la Corte Plena en funciones de Tribunal Constitucional (Sesin Extraordinaria No. 51 de las
13:30 hrs. del 26 de agosto de 1982), seal que el ordinal 28 de la Constitucin Poltica recoge el principio
de reserva de ley en cuanto a los derechos fundamentales, siendo que "I.- (...) La inmediata consecuencia de
esto es que si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que s

General de la Administracin Pblica al disponer en su artculo 19, prrafo

1, que "El rgimen jurdico de los derechos constitucionales estar
reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos
correspondientes."
Queda de manifiesto, entonces, la necesidad impostergable de dictar
una ley que regule lo concerniente a los secretos de Estado donde se
establezcan cules materias son reservadas o clasificadas, puesto que, ese
tema supone regular y restringir tanto el derecho de acceso a la informacin
administrativa ad extra y ad intra que tienen cobertura en el ordinal 30 de la
Constitucin.
Resulta patente, tambin, la inconstitucionalidad de la prctica del
Poder Ejecutivo de definir por va de decreto lo que constituye una materia
reservada o clasificada sin contar con una habilitacin legislativa previa (v.
gr. los decretos ejecutivos que declararon secreto de estado los documentos
en poder de las oficinas pblicas o de la Comisin Nacional de Juristas
integrada para representar a nuestro pas en la demanda interpuesta por
Nicaragua ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya -Decreto
Ejecutivo No. 17555- RE- del 8 de mayo de 1987- o la adquisicin de armas Decreto Ejecutivo No. 25127-SP del 30 de abril de 1996, modificado por el
No. 25180-SP del 14 de mayo de 1996 y, finalmente, derogado por el
Decreto Ejecutivo No. 23363-SP del 17 de julio de 1997).
As lo ha estimado la Procuradura General de la Repblica en diversos
pronunciamientos. En el dictamen No. C-175-83 del 31 de mayo de 1983 se
afirm que las materias a las cuales se restringe el secreto de Estado son la
seguridad nacional (interna y externa), la defensa nacional y las relaciones
exteriores17 por lo que "(...) el legislador es competente para definir en qu
daen la moral, el orden pblico, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; sin embargo,
como ya lo haba dicho la Corte Plena en el fallo citado, no es cualquier tipo de disposicin estatal la que
puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artculo 28, sino
nicamente las normativas con rango de ley, excluyndose as, expresamente, los decretos o decretos
reglamentarios dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autnomos, dictados por el mismo Poder
Ejecutivo o por las entidades descentralizadas para la auto-regulacin de sus funciones, o servicios, lo
mismo que por cualquier otra norma de igual o menor jerarqua. El principio de reserva de ley es, as, no
solamente una consecuencia necesaria del de libertad citado, sino tambin de su contrapartida necesaria: el
de legalidad, consagrado por el artculo 11 de la Constitucin, conforme al cual los funcionarios pblicos no
pueden realizar otras actividades que las que estn autorizadas por ley."
17

La determinacin del mbito material u objetivo del secreto de estado es acertadamente establecido por la
Procuradura General de la Repblica, incluso, a la luz de la legislacin y la jurisprudencia vertida. En efecto,
el artculo 284 del Cdigo penal al castigar el delito de revelacin de secretos establece que "Ser reprimido
con presin de uno a seis aos al que revelare secretos polticos o de seguridad, concernientes a los medios de
defensa o a las relaciones exteriores de la Nacin". Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia en la Sentencia No. 115 de las 17 hrs. del 4 de octubre de 1983 ha sealado que los aspectos que
cubre el secreto poltico son los medios de defensa y las relaciones exteriores, la Sala Constitucional en su
voto No. 880-90 estim que cubre los asuntos de seguridad, defensa o de relaciones exteriores de la Nacin.

consiste el secreto de Estado, cul es su mbito de aplicacin, ello sin

perjuicio de la regulacin constitucional al respecto. Pero, una vez definido
dicho concepto, corresponde al Poder Ejecutivo declarar en un caso
concreto la existencia de dicho secreto. Es decir, determinar que la
comunicacin de determinados hechos, informaciones o documentos ponen
en peligro la seguridad estatal, las relaciones internacionales y la defensa
nacional. Obviamente, dicha determinacin constituye un acto discrecional".
En esta misma consulta, la Procuradura General de la Repblica seal que
el secreto de Estado limita dos derechos fundamentales el de peticin y el de
libre acceso a las dependencias pblicas, por lo que en aras del principio de
reserva de ley, tales derechos pueden ser regulados o limitados, nicamente,
en virtud de ley.
En el dictamen No. C-239-95 del 21 de noviembre de 1995 la
Procuradura General de la Repblica indic que hay que "(...) concluir
necesariamente en la imposibilidad jurdica de que por va reglamentaria se
establezca el carcter confidencial de alguna informacin. Ese carcter debe
ser establecido por el legislador en cuanto constituira un lmite al ejercicio
del derecho consagrado en el numeral 30 constitucional (...)".
La Procuradura General de la Repblica en el dictamen ltimamente
citado, arrib a las siguientes conclusiones:
"2- La regulacin del acceso a
la informacin y de los lmites al ejercicio de este
derecho fundamental est reservada a la ley.
3- Por consiguiente, para
determinar que una informacin es confidencial o
en su caso, que configura un secreto de Estado, as
como las restricciones fundadas en el orden
pblico se requiere una ley que regule el punto.
4- La competencia del Poder
Ejecutivo debe limitarse a determinar si en un caso
concreto, dados los supuestos legalmente
establecidos, se est en presencia de un secreto de
Estado o si la restriccin a la informacin tiene
asidero en los derechos de un tercero o en el orden
pblico, segn lo dispuesto por el legislador.
5- De lo anterior se concluye
que en ausencia de una norma legal que regule el
derecho de acceso a la informacin relativa al
narcotrfico...que califique de secreto de Estado
esa informacin, el Poder Ejecutivo no podra
negarse a suministrar informacin en la cual est

presente un inters pblico, entendido como inters

de la colectividad."
La reserva de ley es enfatizada por el propio Cdigo Penal en su
artculo 339 al tipificar el delito de "divulgacin de secretos" -entre los que
sancionan la transgresin a los deberes de la funcin pblica-, al estipular que
"Ser reprimido con prisin de tres meses a dos aos el funcionario pblico
que divulgare hechos, actuaciones o documentos, que por la ley deben
quedar secretos".
Pese a la carencia de una ley que regule los secretos de Estado,
encontramos en nuestra legislacin algunos supuestos sectoriales y
especficos en los que se establecen habilitaciones legislativas singulares.
Un ejemplo de habilitacin legal especfica con un mbito muy
reducido, lo constituye la Ley General de Polica, No. 7410 del 26 de mayo
de 1994, al disponer en su numeral 16 que "Los informes y documentos
internos de la Direccin de Seguridad del Estado son confidenciales. Podrn
declararse secreto de Estado, mediante resolucin del Presidente de la
Repblica". En este supuesto es evidente que el legislador califica
determinados documentos como secretos o confidenciales y habilita a un
rgano administrativo especfico Presidente de la Repblica- para que los
declare secretos mediante simple resolucin.
Otro supuesto de habilitacin legal especfica es la contenida, en
materia de aviacin, en el ordinal 303 de la Ley General de Aviacin Civil al
indicar que "(...) Todos los actos y disposiciones del Consejo Tcnico, para
que tengan validez, se harn constar en resoluciones y sus procedimientos
son del dominio pblico, excepto que, para casos de defensa nacional, se
acuerde su secreto durante el tiempo necesario."
La legislacin tambin nos ofrece algunos ejemplos de la regulacin
fragmentada y puntual del secreto de Estado, as la Ley del Sistema Nacional
de Archivos, en diversas partes de su articulado, hace mencin a los
documentos de "acceso restringido" (artculo 23, incisos f e i), sin que se
defina con claridad y precisin los alcances y lmites de ese concepto jurdico
indeterminado.
El artculo 10 de ese cuerpo normativo, establece que los documentos
declarados secreto de Estado o de acceso restringido "(...) perdern esa
condicin despus de treinta aos de haber sido producidos, y podrn
facilitarse para investigaciones de carcter cientfico-cultural, debidamente
comprobadas, siempre que no se irrespeten otros derechos constitucionales."
Finalmente, tal y como lo seala la Sala Constitucional en los Votos
Nos. 136-02 y 2120-03 debe quedar suficientemente claro que VI.- () El

secreto de Estado en cuanto constituye una excepcin a los principios o

valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes
pblicos y su gestin debe ser interpretado y aplicado, en todo momento,
de forma restrictiva (...).
No debe confundirse el secreto de Estado u oficial con el deber de
sigilo o confidencialidad que debe guardar la Administracin Pblica
respecto de los datos sensibles e ntimos que obtiene de los administrados y
cuya divulgacin puede daar sus situaciones jurdico-sustanciales.

D.2.- Informacin confidencial de la contraparte

Se refiere a la informacin de carcter privado que aporta en un
procedimiento bilateral o triangular alguna de las partes interesadas v. gr.
con carcter de prueba- y que se encuentra cubierta por la garanta del
artculo 24 de la Constitucin Poltica o, se estima como tal, por su
trascendencia para el desarrollo de un trfico mercantil o industrial (v. gr.
secreto bancario o financiero, comercial e industrial). Es importante sealar
que la informacin confidencial que es agregada a un expediente
administrativo puede ser que ya se encuentre en poder de la propia
administracin pblica al haber sido brindada, previamente, por el
administrado para cumplir con un deber (v. gr. informacin tributaria) u
obtener un permiso, autorizacin o la prestacin de un servicio pblico o an
constar en una base, banco de datos o fichero automatizado de carcter
pblico, previo procesamiento o tratamiento informtico, en cuyo caso no
pierde su carcter privado y confidencial. En suma, las administraciones
pblicas pueden detentar informacin confidencial de los administrados que
han suministrado con un fin especfico y que, por esa sola condicin, no
pierde su naturaleza privada por carecer de inters para la colectividad(Votos de la Sala Constitucional Nos. 934-93 de las 14:06 hrs. de 22 de
febrero de 1993, 136-03 de las 15:22 hrs. de 15 de enero de 2003, 2120-03 de
las 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003 y 10897-03 de 26 de septiembre de
2003).
En lo relativo a la informacin de carcter confidencial, a la luz de la
jurisprudencia de la Sala Constitucional, tampoco constituye bice para el
acceso a la informacin aquella que no tenga esa condicin, puesto que, bien
puede la administracin pblica suprimir los datos confidenciales, con lo que
existir tan solo una restriccin parcial de acceso ntese que, incluso, el
artculo 273 LGAP hace referencia a piezas del expediente-. As en el Voto
No. 756-05 de las 9:58 hrs. de 28 de enero de 2005, seal lo siguiente:

IX.- () en cuanto al carcter confidencial de la

informacin contenida en las referidas actas, este
Tribunal entiende que, ciertamente, las actas en
las que se hace constar lo discutido y resuelto en
la sesiones de Junta Directiva pueden contener,
eventualmente, informacin confidencial que debe
ser
reservada,
responsablemente,
del
conocimiento pblico. Ello significa que la
restriccin a la informacin, en algunos casos,
ser solamente parcial, por lo que la
Administracin deber adoptar los mecanismos
que juzgue convenientes, para discriminar, de la
informacin que proporciona, los datos a los que
no se pueda dar acceso pblico, como garanta a
otros derechos fundamentales, por ejemplo, el
derecho a la intimidad.
Un aspecto no previsto en la LGAP es cuando la administracin
pblica, ante la advertencia de una de las partes interesadas que aporta
determinada informacin de ser confidencial, opta, ms bien, por declararla
de inters pblico y por consiguiente de libre acceso. El asunto fue abordado
por la PGR en los dictmenes C-344-2001 del 12 de diciembre del 2001 y C073-2002 del 12 de marzo del 2002, con relacin a la informacin que es
aportada a la Comisin de Promocin de la Competencia por alguna de las
empresas comerciales involucradas en un procedimiento, por lo que estn
interesadas en que la informacin no llegue al pblico y con las otras que
compiten en el mercado. Debe tomarse en consideracin que el artculo 37
del Reglamento a la Ley de Promocin de la Competencia y Defensa
Efectiva del Consumidor (Decreto Ejecutivo No. 25234-MEIC de 25 de
enero de 1996), dispone lo siguiente:
ARTCULO 37.- Informacin confidencial
Durante toda la tramitacin, el acceso a los
expedientes se regular por lo dispuesto en los
numerales 272 a 274 de la LGAP.
La Unidad Tcnica de la CPC, como rgano
director de los procedimientos, deber determinar
cul informacin de la aportada por las partes
tiene carcter confidencial, ya sea de oficio o a
peticin de la parte interesada. La informacin
determinada
como
confidencial
deber
conservarse en legajo separado y a ella slo

tendrn acceso los representantes o personas

debidamente autorizadas de la parte que aport
la informacin.
La Unidad Tcnica podr requerir a la parte que
suministr informacin confidencial, que presente
un resumen no confidencial de la misma, el cual
pasar a formar parte del expediente.

En el dictamen C-073-2002 que adiciona el C-344-2001, la PGR

concluye que la declaracin de carcter pblico de una informacin
presentada como confidencial es susceptible de lesionar los derechos
fundamentales a la inviolabilidad de los documentos privados y a la
intimidad. Estima que al tratarse de procedimientos para investigar prcticas
dumping o subvenciones la informacin suministrada es de carcter
econmico y financiero y puede implicar una ventaja significativa para un
competidor o puede tener un efecto desfavorable para quien la aporta.
Consecuentemente, aunque el artculo 274 de la LGAP solo reconoce el
derecho de recurrir contra la denegatoria de acceso al expediente o una de sus
piezas, debe entenderse que contra la declaratoria de informacin de inters
pblico por la administracin pblica que debe ser necesariamente
motivada- caben los recursos administrativos ordinarios. En esencia, la PGR
sostiene que la administracin pblica debe ser garante de la transparencia y
el derecho de acceso de la informacin pblica, pero, tambin, de la
confidencialidad de la informacin de carcter privado.
D.3.- Informacin que confiera un privilegio indebido o una
oportunidad para daar ilegtimamente a la administracin, la contraparte o
terceros
El prrafo 2 del artculo 273 precisa cul informacin puede tener esta
condicin proyecto de resolucin, informes para rganos consultivos y
dictmenes de stos-. Para tal efecto, establece una presuncin relativa, de
modo que admite prueba en contrario, de manera que si no confiere un
privilegio indebido o no ofrece la oportunidad para daar ilegtimamente, se
podr tener acceso a esas piezas. Otro aspecto importante, es que en este
supuesto el prrafo 1 del artculo 273 LGAP, en su parte final, establece que
la informacin puede estar dentro o fuera del expediente administrativo para
que opere la causal de excepcin.
Ntese que en los supuestos indicados en el prrafo 2 del numeral de
comentario, ordinariamente, el imponerse de ese tipo de informacin le
confiere a la parte interesada una posicin de privilegio al ejercer una

eventual defensa, al conocer anticipadamente el posible contenido del acto

final, con lo que se puede, tambin, lesionar antijurdicamente tanto a la
contraparte como a la propia administracin.
La Sala Constitucional ha advertido que la inaccesibilidad de la
informacin sealada en el prrafo 2 del artculo 273, resulta transitoria en
el tanto no se haya rendido y agregado informe o dictamen- al expediente
administrativo respectivo, de modo que, ulteriormente, puede ser accedida
(Voto No. 1016-91 de las 14:08 hrs. de 6 de junio de 1991).
4.- Derecho a la defensa
El administrado en un procedimiento administrativo puede elegir
entre ejercer una defensa material por aplicacin del informalismo a favor
de ste- o contar con el patrocinio letrado para que un profesional ejerza la
defensa tcnica.
Debe advertirse que en los procedimientos donde existe una
pluralidad de interesados no cabe exigirles que comparezcan bajo una
misma representacin, puesto que, como fue sealado por la Sala
Constitucional en el Voto No. 4589-97 de las 15:51 hrs. de 5 de agosto de
1997 al declarar inconstitucional el artculo 24, prrafo 1, de la Ley de la
Jurisdiccin Agraria por violentar el derecho de defensa- que obligaba a
los actores o demandados a actuar bajo una nica representacin, la
eleccin del patrocinio letrado es un acto voluntario que debe ser decidido
en forma libre por la parte interesada, con lo cual se reconoci
explcitamente el derecho a elegir al representante legal18.
El rgano director y decisor, por su parte, deben garantizar el
ejercicio de ese derecho y slo excepcionalmente, en casos extremos
suponemos por su dificultad y complejidad- exigirle patrocinio letrado
(artculo 220 LGAP). El concepto jurdico indeterminado de caso
extremo, resulta muy difcil de concretar por su amplitud, con lo cual le
deja un amplio margen de discrecionalidad a la administracin pblica y al
rgano director del procedimiento.

5- Derecho a la comunicacin de las resoluciones administrativas

El administrado para proveer a su defensa debe imponerse de la
existencia y contenido de las diversas resoluciones interlocutorias dictadas
en el curso de un procedimiento administrativo y, desde luego, del acto
final, sea para conocer las razones de hecho y de derecho que han motivado
su dictado y, eventualmente, para impugnarlas. Es una garanta del debido
18

En igual sentido Procuradura General de la Repblica dictamen No. C-049-99 del 5 de marzo de 1999.

proceso, la defensa, la seguridad jurdica y la transparencia administrativa

durante el curso del procedimiento.
La Sala Constitucional ha indicado que la notificacin es un acto
procedimental de vital importancia en el trmite de un procedimiento
administrativo (Voto No. 4125-94 de las 9:33 hrs. de 12 agosto de 1994) y
una obligacin de rango constitucional para las administraciones
pblicas- que le permite a las partes interesadas proveer a su defensa (Voto
No. 5348-94 de las 10:21 hrs. de 16 de septiembre de 1994). Por su parte,
la PGR la ha calificado como una garanta fundamental de carcter
instrumental para el pleno conocimiento de lo actuado y decidido en un
procedimiento administrativo (C-266-2005 de 27 de julio de 2005).
6.- Derecho a la motivacin de las resoluciones administrativas 19
Con el propsito de garantizar la interdiccin de la arbitrariedad y la
transparencia en el mbito del procedimiento administrativo, las
resoluciones administrativas deben ser suficientemente motivadas, de modo
que la carencia o ausencia de motivacin constituye un vicio grave del
debido proceso y la defensa al ser un elemento integrante o exigencia
de stos derechos fundamentales (Votos Sala Constitucional Nos. 7390-03
de las 15:28 hrs. de 22 de julio de 2003 y 7924-99 de las 17:48 hrs. de 13
de octubre de 1999)-, por lo que puede ser amparable ante la Sala
Constitucional.
La Sala Constitucional en el Voto No. 6535-06 de las 11:34 hrs. del
12 de mayo del 2006, sostuvo lo siguiente:
() V.- SOBRE LA MOTIVACIN DE
LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS.
La
motivacin
de
las
resoluciones
administrativas, al incidir en los derechos de los
administrados, es necesaria en el tanto constituye
un parmetro de legalidad de la actuacin
administrativa y su ausencia restringe o limita las
posibilidades de su tutela judicial. En el contexto
constitucional, el requerimiento de motivacin de
los actos y resoluciones administrativos, implica
imponer una limitacin al poder pblico, en el
tanto, se le obliga a apegarse al principio de
19

V. JINESTA LOBO (Ernesto), Motivacin de la actuacin administrativa y principio de interdiccin de

la arbitrariedad: Legitimacin democrtica de las Administraciones Pblicas. Visin actual del acto
administrativo (Actas del XI Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo), Santo Domingo, FinjusAdda, 2012, pp. 385-400.

legalidad, reconocido en el artculo 11 de la

Constitucin Poltica y a la necesidad de invocar
un criterio razonable en la toma de sus
decisiones. Sobre el particular, este Tribunal
Constitucional ha sostenido que:
"En cuanto a la motivacin de los actos
administrativos se debe entender como la
fundamentacin que deben dar las autoridades
pblicas del contenido del acto que emiten,
tomando en cuenta los motivos de hecho y de
derecho, y el fin que se pretende con la decisin.
En reiterada jurisprudencia, este tribunal ha
manifestado que la motivacin de los actos
administrativos es una exigencia del principio
constitucional del debido proceso as como del
derecho de defensa e implica una referencia a
hechos y fundamentos de derecho, de manera que
el administrado conozca los motivos por los
cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le
deniega una gestin que afecta sus intereses o
incluso sus derechos subjetivos" (resolucin
nmero 07924-99 de las 17:48 del 13 de octubre
de 1999).
Incluso, con relacin a la motivacin por referencia a dictmenes,
opiniones consultivas o resoluciones anteriores a que se refiere el artculo
136, prrafo 2, LGAP, la Sala Constitucional (Votos Nos. 9240-04 de las
15:48 hrs. de 25 de agosto de 2004 y 7561-06 de las 12:22 hrs. del 26 de
mayo de 2006) ha estimado que se debe aportar copia de tales documentos,
so pena de ser vulnerado el derecho de defensa y el debido proceso.
Cabe advertir que la motivacin guarda una relacin estrecha con el
principio de la interdiccin de la arbitrariedad, as en el Voto No. 6078-99
de las 15:30 hrs. de 4 de agosto de 1999, la Sala Constitucional consider
lo siguiente:
() IV.- Sobre la motivacin del acto
administrativo: Reiteradamente ha dicho la Sala
en su jurisprudencia que la motivacin de los
actos administrativos es una exigencia del debido
proceso y del derecho de defensa, puesto que
implica la obligacin de otorgar al administrado
un discurso justificativo que acompae a un acto

de un poder pblico que -como en este casodeniegue una gestin interpuesta ante la
Administracin. Se trata de un medio de control
democrtico y difuso, ejercido por el
administrado sobre la no arbitrariedad del modo
en que se ejercen las potestades pblicas, habida
cuenta que en la exigencia constitucional de
motivacin de los actos administrativos se
descubre as una funcin supraprocesal de este
instituto, que sita tal exigencia entre las
consecuencias del principio constitucional del
que es expresin, el principio de interdiccin de
la arbitrariedad de los actos pblicos.
V.- El concepto mismo de motivacin desde la
perspectiva constitucional no puede ser asimilado
a los simples requisitos de forma, por faltar en
stos y ser esencial en aqulla el significado,
sentido o intencin justificativa de toda
motivacin con relevancia jurdica. De esta
manera, la motivacin del acto administrativo
como discurso justificativo de una decisin, se
presenta ms prxima a la motivacin de la
sentencia de lo que pudiera pensarse. As, la
justificacin de una decisin conduce a justificar
su contenido, lo cual permite desligar la
motivacin de "los motivos" (elemento del acto).
Aunque por supuesto la motivacin de la
sentencia y la del acto administrativo difieren
profundamente, se trata de una diferencia que no
tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las
condiciones de ejercicio de cada tipo de poder
jurdico, en un Estado democrtico de derecho
que pretenda realizar una sociedad democrtica.
La motivacin del acto administrativo implica
entonces que el mismo debe contener al menos la
sucinta referencia a hechos y fundamentos de
derecho, habida cuenta que el administrado
necesariamente debe conocer las acciones u
omisiones por las cuales ha de ser sancionado o
simplemente se le deniega una gestin que pueda
afectar la esfera de sus intereses legtimos o
incluso de sus derechos subjetivos y la normativa
que se le aplica.

Posteriormente, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de

diciembre de 2004, se estim lo siguiente:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
() IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE
LA ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. La regulacin de los
elementos constitutivos de carcter sustancial
objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos
(competencia, legitimacin e investidura) y
formales (procedimiento y motivacin) del acto
administrativo, tienen por objeto racionalizar la
funcin o conducta administrativa y, sobre todo,
dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando
que las administraciones pblicas sorprendan a
los administrados con actos contradictorios,
absurdos, desproporcionados o irracionales. Un
aspecto de primer orden en todo acto
administrativo es la proporcionalidad en sentido
estricto entre los medios empleados por la
administracin pblica respectiva y los fines que
se pretenden lograr con ste, as como la
idoneidad o necesidad de su contenido y, desde
luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la
ponderacin de su intervencin o impacto
mnimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido
en el Derecho Constitucional contemporneo,
como uno de los principios rectores de la funcin
administrativa el de la interdiccin de la
arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta
administrativa debe ser suficientemente coherente
y razonablemente sustentada en el bloque de
legalidad, de modo que se baste y explique por s
misma. En nuestro ordenamiento jurdico
constitucional tal principio dimana de lo
establecido en la primera parte del artculo 11 de
la Constitucin Poltica al preceptuar que Los
funcionarios pblicos son simples depositarios de
la autoridad. Estn obligados a cumplir los

deberes que la ley les impone y no pueden

arrogarse facultades no concedidas en ella ().
7.- Derecho a recurrir las resoluciones administrativas
El administrado tiene el derecho, una vez notificada una resolucin
interlocutoria o el acto final de impugnarla a travs de la interposicin de
los recursos administrativos ordinarios. En el estado de cosas anterior al
Voto de la Sala Constitucional No. 3669-06 de las 15 hrs. del 15 de marzo
del 2006, era obligatorio interponer los recursos administrativos para agotar
la va administrativa y acceder a la sede jurisdiccional, despus de esa
sentencia la interposicin de los recursos para impetrar la tutela judicial es
una facultad, sin embargo nos remitimos a lo que hemos comentado acerca
del cuasi-agotamiento preceptivo establecido en los prrafos 3, 4 y 5
del artculo 31 del Cdigo Procesal Contencioso-Administrativo de 200620.
8.- Derecho a la doble instancia en el procedimiento administrativo
La gran interrogante que cabe formularse sobre el particular es la
siguiente Existe el derecho a la doble instancia en la sede administrativa?
Sobre el particular cabe sealar que la jurisprudencia reiterada de la Sala
Constitucional ha indicado, a partir del Voto No. 1129-90 de las 14:15 hrs.
de 18 de septiembre de 199021 -reiterado en los Nos. 4088-93 de las 14:45
hrs. de 11 de agosto de 1993, 7189-94 de las 15:21 hrs. de 6 de diciembre
de 1994, 6662-95 de la 19:03 hrs. de 5 de diciembre de 1995, 5347-05 de
las 9:03 hrs. de 6 de mayo de 200522, 8497-06 de las 14:47 hrs. de 14 de
20

V. JINESTA LOBO (E.) et alt, El nuevo proceso contencioso-administrativo, pp. 126-129.

En el referido voto 1129-90, la Sala Constitucional consider lo siguiente:I.- () El recurrente
argumenta que no existe razn lgica alguna, al amparo de los principios que nutren la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, para dar un trato diferenciado, en cuanto a la posibilidad de recurrir
del fallo, si se trata de materia penal o de otras materias, pero es lo cierto que el artculo 8 de la sealada
Convencin s hace diferencia a ese respecto, pues en el inciso 1o. establece las garantas judiciales en
relacin con cualquier acusacin penal o procesos de ndole civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carcter, mientras que en el 2o., al establecer las garantas ah sealadas, lo hace en relacin con personas
inculpadas de delito, de donde el argumento no resulta atendible pues es obvio que la Convencin no plasma
el derecho a recurrir en cualquier materia, a ese respecto en la resolucin 300-90, ya sealada, se dijo:
"En este sentido, cabe, en primer lugar, advertir que el artculo 8.2, inciso h) de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos (o "Pacto de San Jos de Costa Rica", aprobado por Ley No 4534 de 23 de febrero
y ratificada el 8 de abril de 1970), directamente invocada por el recurrente, no es de aplicacin para resolver
el presente recurso, por cuanto esa norma internacional se limita a reconocer el derecho a recurrir ante un
tribunal superior, especficamente a favor del imputado contra el fallo (entindase, condenatorio) en una
causa penal por delito...", la alegada violacin al artculo 7o. de la Constitucin Poltica y 8.2 inciso h) de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, no existe."
21

En este Voto No. 5347-05, la Sala Constitucional indica lo siguiente:(...) VI.- Sobre la acusada
violacin del principio de la doble instancia, contrario a lo que se ha dicho para la doble incriminacin,
se trata de un principio que tiene carcter de derecho fundamental solo en sede penal.
Administrativamente es posible sancionar en nica instancia, caso tpico del acto emanado del jerarca,
donde cabra tan solo el recurso de reposicin. Las consecuencias menos gravosas de la sancin
22

junio de 200623 y 6136-07 de las 17:40 hrs. de 8 de mayo de 2007- que el

derecho de la doble instancia, en materia judicial, contemplado en el
ordinal 8, prrafo 2, inciso h), de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos slo opera en materia penal cuando el imputado ha sido
condenado en la sentencia por la comisin de un delito, de modo que en los
procedimientos administrativos no rige esa exigencia24.
Sin embargo, esa regla establecida por el Tribunal Constitucional, ha
sido matizada en algunos pronunciamientos especficos con lo cual puede
estimarse que existe jurisprudencia contradictoria-, as en el Voto No. 64294 de las 14:30 hrs. de 2 de febrero de 1994, estim que tratndose de
ciertas sanciones particularmente graves como la suspensin, la denegatoria
expresa por la ley de un recurso de apelacin ante el superior resulta
inconstitucional. En efecto, en esa sentencia la accin de
inconstitucionalidad fue planteada contra el artculo 124 de la Ley
Orgnica del Poder Judicial anterior No. 8 del 29 de noviembre de 1937
que prevea la imposicin de varias sanciones, entre ellas, la advertencia,
apercibimiento, reprensin y suspensin. Al respecto, la Sala
Constitucional estim lo siguiente:
IV.- () Es evidente que las tres primeras no
revisten la gravedad que tiene la ltima, pues de
imponerse una sancin de suspensin, el
empleado se ve temporalmente separado de sus
funciones y sus ingresos sufren una disminucin,
en el tanto no se le paga el salario
correspondiente a los das no laborados ()
afecta en mayor medida la situacin laboral y
econmica del sancionado, pues representa una
disminucin en su salario y por ser este ltimo un
derecho fundamental tutelado por nuestra
Constitucin, en este caso, s debe existir la
posibilidad de apelacin para ante el superior. En
consecuencia procede declarar inconstitucional
la prohibicin que contiene el prrafo tercero del
artculo 124 de la Ley Orgnica del Poder
administrativa frente a la penal y la posibilidad de discutirla posteriormente en va jurisdiccional,
justifican la diferencia (...). En sentido similar pueden consultarse los Votos Nos. 7637-05 de las 11:34
hrs. del 17 de junio del 2005, 4887-05 de las 11:20 hrs. del 29 de abril del 2005 y 1434-05 de las 17:52
hrs. del 14 de febrero del 2005.
23
V.- () en el procedimiento administrativo, no existe la obligacin de establecer una doble instancia
en todos los supuestos en los que se llegue a imponer una sancin a un administrado. Lo anterior, debido
a que, agotada la va administrativa, si el administrado opta por hacerlo y de conformidad con el Voto
No. 3669-06 de las 15:00 hrs. del 15 de marzo del 2006, tiene expedito el acceso a la va contenciosa
administrativa, esto es, a la tutela judicial efectiva ().
24
As se indica expresamente en el Voto No. 8337-97 de las 13:03 hrs. de 5 de diciembre de 1997.

Judicial nmero 8 del veintinueve de noviembre

de mil novecientos treinta y siete, reformado por
la ley 6761 del dieciocho de marzo de mil
novecientos ochenta y dos, nicamente en cuanto
niega la apelacin en el caso de que el Tribunal
de la Inspeccin Judicial imponga una sancin de
suspensin ()
En este Voto No. 642-94, la Sala Constitucional anul parcialmente
por inconstitucional y por conexin la frase mayor de ocho das del
artculo 209 de la nueva Ley orgnica del Poder Judicial No. 7333 del 5 de
mayo de 1993, en cuanto impeda la impugnacin de las sanciones de
suspensin que fueran de uno a ocho das.
Debe sealarse, finalmente, que la propia LGAP en su artculo 106
dispone que De no excluirse expresamente, habr recurso jerrquico
contra todo acto del inferior, en los trminos de esta ley, de modo que la
alzada es una cuestin de principio en sede administrativa25, de modo que
solo a texto expreso podr ser excluida, y an en tales circunstancias
excepcionales habr que valorar s por el contenido gravoso o aflictivo del
acto administrativo no resulta inconstitucional la exclusin, tal y como lo
seal la Sala Constitucional en el Voto No. 642-94.
Un supuesto en que de modo expreso la ley no admite ningn recurso
se encuentra contemplado en el artculo 111, inciso d), de la Ley Orgnica
del Ambiente (No. 7554 de 4 de octubre de 1995) al establecer que Las
resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo sern irrecurribles y
darn por agotada la va administrativa. A este Tribunal administrativo
especializado rgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y
Energa, artculo 103 ibidem- le compete conocer, tramitar y resolver las
denuncias contra cualquier persona, fsica o jurdica, por infraccin a la
legislacin tutelar del ambiente y de los recursos naturales, de oficio o a
instancia de parte los comportamientos activos u omisivos que violen o
amenacen quebrantar esa legislacin y establecer la indemnizaciones que se
originen en daos producidos por la infraccin de esa normativa (artculo
103 incisos a, b y c, ibidem).

25

V. Dictmenes de la Procuradura General de la Repblica No. C-132-92 del 20 de agosto de 1992, C197-92 del 24 de noviembre de 1992, C-215-98 del 16 de octubre de 1998, C-252-99 del 22 de diciembre
de 1999.