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AS MUDANAS NO SENTIDO ESTRATGICO DO MERCOSUL PARA A

POLTICA EXTERNA BRASILEIRA: DA REDEMOCRATIZAO (1985)


CRISE BRASILEIRO-ARGENTINA (1999-2002)
Walter Antonio Desider Neto1

Este artigo objetiva analisar as mudanas no sentido estratgico conferido pela poltica externa
brasileira ao Mercado Comum do Sul (Mercosul) de 1985 a 2002. Dessa forma, o exame no se
concentra apenas a partir da assinatura do Tratado de Assuno em 1991, mas tambm desde a
aproximao bilateral entre Brasil e Argentina iniciada em meados da dcada de 1980. Avanando
cronologicamente, as formas como o bloco foi abordado pela diplomacia brasileira nos mandatos
dos presidentes Fernando Collor de Melo, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso so
relacionadas com as linhas gerais da poltica externa adotada por cada um deles, de forma a dar
sentido a este que pode ser considerado um primeiro ciclo de ascenso e queda nas perspectivas
de sucesso da integrao regional do Cone Sul (1985-2002).
Palavras-chave: Mercosul; poltica externa brasileira; integrao sul-americana.

SHIFTS ON THE STRATEGIC MEANINGS GIVEN TO MERCOSUR BY BRAZILIAN


FOREIGN POLICY (1985-2002)
This article aims to analyze the shifts on the strategic meanings given to Mercosur by Brazilian
foreign policy from 1985 to 2002. In this sense, the exam is not concentrated chronologically from
the Treaty of Asuncin signature in 1991 on, but also since the bilateral approximation between
Brazil and Argentina initiated in the mid-1980s. In sequence, the way Mercosur was approached
by the Brazilian diplomacy in the administration of Presidents Fernando Collor de Melo, Itamar
Franco e Fernando Henrique Cardoso are related to the main trends of the foreign policy adopted
by each of them, in order to give sense to what can be considered a rst cycle of raising and falling
expectations about the success of Southern Cone regional integration (1985-2002).
Keywords: Mercosur; Brazilian foreign policy; South American integration.
JEL F15; F53; F59.
Rev. Tempo do Mundo, 5(1): 153-169 [2013]

1 INTRODUO

O objetivo deste artigo analisar historicamente o papel que foi destinado ao


Mercado Comum do Sul (Mercosul) pela poltica externa brasileira no apenas a partir da assinatura do Tratado de Assuno em 1991, mas tambm desde
o dilogo bilateral entre Brasil e Argentina iniciado em meados da dcada de
1980. Avanando cronologicamente, a maneira como o bloco foi instrumentalizado pela diplomacia brasileira nos mandatos dos presidentes Fernando Collor
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.

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de Melo, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso ser analisada, de forma a


dar sentido a este que foi um primeiro ciclo de ascenso e queda nas perspectivas
de sucesso da integrao regional do Cone Sul (1985-2002).
2 A APROXIMAO BRASILEIRO-ARGENTINA SOB UM
CONTEXTO INTERNACIONAL EM TRANSFORMAO:
PAZ, DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO

Em 1985, os recm-empossados governos civis do Brasil e da Argentina, liderados


pelos presidentes Jos Sarney e Ral Alfolsn, respectivamente, inauguraram um
processo de aproximao bilateral e de assinatura de acordos entre os dois maiores pases da Amrica do Sul. Ainda que este processo tenha representado uma
importante inflexo sobre as animosidades e as incertezas que caracterizaram boa
parte das relaes bilaterais do perodo antecedente,2 no qual os dois pases foram
dirigidos por governos militares, outros movimentos observados na histria das
relaes bilaterais sinalizavam a existncia de disposio para dilogo e integrao
em ambos os lados da fronteira.
Entre esses movimentos, vale mencionar: o Tratado Argentina, Brasil e Chile
(ABC) de 1915; os acordos assinados entre os presidentes Getlio Vargas e
Augustn Pedro Justo na dcada de 1930, que renderam a construo da ponte
entre Uruguaiana e Paso de Los Libres; o conceito do tringulo ABC proposto
por Juan Domingo Pern no incio dos anos 1950; a Operao Pan-Americana
do presidente Juscelino Kubitschek (Bueno, 2012); a formao da Associao
Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) em 1960; a Declarao de
Uruguaiana emitida pelos presidentes Jnio Quadros e Arturo Frondizi em 1961,
no contexto da Poltica Externa Independente (PEI)3 idealizada por Afonso
Arinos de Melo Franco e San Tiago Dantas no Brasil (Vidigal, 2012); e a soluo
da questo Itaipu-Corpus em 1979 (Vaz, 2002).
Dessa maneira, a experincia desses eventos de certa forma isolados no passado colaborou para que, a partir da retomada da democracia nos dois pases e,
com o encaminhamento para o fim da Guerra Fria, os dois presidentes pudessem
consagrar um novo e ininterrupto perodo nas relaes bilaterais que se caracterizasse pelo fim do antagonismo e das possibilidades de conflito armado entre
Brasil e Argentina. Portanto, em 1985, diante da conjuntura internacional de
declnio do socialismo e de avano da interdependncia econmica no mundo
capitalista, tanto a poltica externa brasileira como a argentina avistaram na aproximao bilateral uma importante oportunidade para expor ao mundo a retomada
2. Deve-se reconhecer que as desconanas e as vises antagnicas entre as duas maiores naes da Amrica do Sul
pairaram sobre as relaes bilaterais desde antes mesmo de suas independncias (Fraga, 2000).
3. Naquela viso adotada pela poltica externa brasileira, pela primeira vez, a cooperao Sul-Sul ou o universalismo
se tornou o eixo central de ao (Leite, 2011).

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de seu compromisso com os valores democrticos, de maneira a reconquistar sua


credibilidade externa perante as potncias ocidentais.
Do ponto de vista econmico, os anos que se sucederiam seriam caracterizados pela intensificao da liberalizao dos fluxos comerciais e, consequentemente, da
competio econmica no planeta. Dessa forma, ainda influenciados pelo pensamento econmico cepalino desenvolvimentista, Jos Sarney e Ral Alfonsn, na
Declarao de Iguau (1985), sob o simbolismo integracionista da inaugurao
da ponte Presidente Tancredo Neves entre as cidades de Foz do Iguau e Puerto
Iguazu, criaram uma comisso mista para estudar todos os setores em que poderia
haver mais integrao entre os dois pases, incluindo infraestrutura de transportes,
energia e comunicaes, bem como cooperao cientfica e tecnolgica. Alm disso, propuseram tambm coordenar posies para reforar o poder de negociao
de ambas as partes nos assuntos relacionados crise da dvida externa. Afinal,
como possvel observar, do ponto de vista econmico, o regionalismo idealizado
pelas duas naes em meados dos anos 1980 tinha carter intervencionista estatal.
Para que um exerccio de integrao dessa envergadura fosse possvel, no
havia mais espao para a permanncia de desconfianas do passado a respeito da
natureza dos programas nucleares dos dois lados da fronteira. Por isso, nessa ocasio,
os presidentes em questo, consolidando um processo de entendimento que
vinha ocorrendo lentamente desde a resoluo da questo Itaipu-Corpus, tambm
emitiram a Declarao Conjunta Sobre Poltica Nuclear (1985), na qual foi estabelecida a finalidade pacfica e de pr-desenvolvimento das pesquisas que ambos
vinham executando com material nuclear desde os anos 1950 (Oliveira, 1998).
Foram lanadas, ademais, iniciativas de cooperao tcnica bilateral na mesma
rea temtica, caracterizando uma importante medida para a confiana mtua
que sepultou um longo histrico de acusaes entre os dois pases.
No ano seguinte, alm de ser emitida a Ata de Amizade Brasileiro-Argentina
(1986), de teor pacfico-estratgico, foi divulgada tambm a Ata para a Integrao
Brasileiro-Argentina (1986). Neste documento, a preocupao com os desafios
da competio econmica do sculo XXI foi colocada de maneira mais explcita.
Como caminho para superar estes desafios, avistou-se a criao de um espao
econmico comum, a ser alcanado a partir do estabelecimento do Programa
de Integrao e Cooperao Econmica (Pice) caracterizado por gradualismo,
flexibilidade e cautela: um conjunto reduzido de projetos integrados em todos
os seus aspectos, com previso de harmonizao simtrica de polticas para
assegurar o xito dos projetos e a credibilidade do programa. Ademais, pensou-se
na integrao de cadeias produtivas, bem como na harmonizao de polticas
econmicas, caracterizando a idealizao de um regionalismo econmico
desenvolvimentista, com interveno estatal.

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Em 1988, a assinatura do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina veio sintetizar os resultados dos esforos
realizados pelas comisses de trabalho criadas desde 1985. O objetivo geral do
tratado era a consolidao do processo de integrao econmica entre as duas
naes sul-americanas, respeitando os princpios de gradualismo, flexibilidade,
equilbrio e simetria presentes desde o Pice. Do ponto de vista da poltica externa
brasileira, estes princpios eram importantes para a manuteno de uma margem
de autonomia para o pas ao longo do processo, conforme coloca Seixas Corra
(2000, p. 190). De toda forma, a partir de ento, o processo deixou de dizer respeito a apenas determinados setores econmicos, passando a abarcar todo o setor
produtivo e eventualmente excluir um ou outro que se julgasse sensvel.
Segundo o tratado, a constituio de um mercado comum entre as duas
maiores economias do continente sul-americano ocorreria em duas etapas: primeiro, formao gradual de uma rea de livre comrcio em dez anos; segundo,
harmonizao das demais polticas pblicas necessrias formao do mercado
comum, por meio de acordos especficos. importante ressaltar que o tratado
deixava explcito que todas estas decises que viessem a ser tomadas deveriam
ser aprovadas pelos poderes Legislativos dos dois Estados-partes, caracterizando
o exerccio integracionista como intergovernamental ou ausente de prerrogativas
supranacionais e resguardando a autonomia de ao externa de cada um dos
pases para a consecuo de seus objetivos de insero internacional.
De maneira resumida, possvel afirmar que, sob a gesto de Jos Sarney e
Ral Alfonsn, a aproximao bilateral entre o Brasil e a Argentina se beneficiou
da convergncia de vises de poltica externa dos dois lados da fronteira, que miravam na integrao uma oportunidade para a afirmao de uma relao bilateral
baseada em trs valores que eram essenciais para o restabelecimento da credibilidade externa no mundo ps-Guerra Fria: paz, democracia e desenvolvimento.
Mesmo com as idas e vindas experimentadas pela integrao no Cone Sul, estes
valores continuam tendo carter central no processo regional at o presente.
3 O MERCOSUL SOB AS TICAS DE FERNANDO COLLOR DE MELLO
E DE ITAMAR FRANCO: O AUGE DO REGIONALISMO ABERTO E
A READAPTAO DO PROCESSO

Com a chegada ao poder de Fernando Collor de Mello, o primeiro presidente eleito


pelo sufrgio direto depois de quase trinta anos no Brasil, em um contexto internacional caracterizado principalmente pelo fim iminente do conflito Leste-Oeste e pela
globalizao, mormente dos fluxos econmicos, a poltica externa brasileira sofreu forte
alterao de prioridades. Como resumem Hirst e Pinheiro (1995, p. 6), trs novas

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metas foram pretendidas: 1) atualizar a agenda internacional do pas de acordo com


as novas questes e o novo momentum internacional; 2) construir uma agenda positiva
com os Estados Unidos; e 3) descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil.
No que se refere economia, o novo governo imbuiu-se da concepo de
que uma srie de reformas modernizadoras e pr-mercado liberalizao das
relaes comerciais e de investimentos e privatizao de empresas pblicas, entre
outras medidas era um caminho inevitvel a ser perseguido para resolver os
problemas da dvida externa (acesso ao financiamento) e da baixa competitividade
da indstria nacional. Este novo quadro conceitual de orientao da poltica
econmica e tambm da poltica externa tinha como fonte de formulao
correntes hegemnicas globais de pensamento que se baseavam no triunfalismo
do final da Guerra Fria e, certamente, no protagonismo do bloco ocidental
capitalista. Na Argentina, estas correntes se expressaram de maneira ainda mais
radical (mais veloz e mais intensa) sob a presidncia de Carlos Saul Menem.4
Vale notar que nesse pas o fator mais importante que condicionava as inovaes
doutrinrias era a iniciativa presidencial, havendo pouca tradio formuladora
por parte da diplomacia (Arbilla, 2000).
De acordo com Lima (1994), constata-se que as mudanas na poltica
externa brasileira foram mais bruscas entre o primeiro e o segundo governo civil
ps-Guerra Fria que entre o primeiro governo civil e o ltimo governo militar,
ainda que entre estes haja descontinuidade de regime poltico. Isto se deve a pelo
menos trs fatores que estiveram mais presentes no governo Sarney e menos no
governo Collor de Mello (Oliveira, 2005; Hirst e Lima, 1990): i) o Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE) conseguiu manter seu relativo monoplio sobre a
formulao da poltica externa; ii) no houve grandes debates na opinio pblica
sobre os rumos da poltica externa; e iii) no houve ampliao significativa da
agenda de poltica externa. Em outras palavras, a partir da gesto de Fernando
Collor de Mello, com a consolidao democrtica e o voto direto, alm dos
efeitos da globalizao compresso do espao e do tempo propiciada pelas
novas tecnologias de comunicao e de transportes , iniciou-se um processo de
politizao da formulao da poltica externa brasileira que no se observou no
governo anterior.
Dessa maneira, enquanto o governo Sarney deu prosseguimento aplicao
do paradigma globalista5 de poltica externa, de inspirao desenvolvimentista e
cepalina-estruturalista, entre outras (Pinheiro, 2000), o governo Collor de Mello
4. Por exemplo, a Argentina participou com o envio de navios na Guerra do Golfo Prsico de 1990 a 1991.
5. Esse paradigma tem trs caractersticas: i) crtica nacionalista matriz americanista da poltica externa brasileira
tradicional; ii) viso das relaes econmicas internacionais sob o prisma centro-periferia; e iii) concepo terica
realista das relaes polticas internacionais, em que se entende que o sistema internacional anrquico e os pases
tm o dever de defender seus interesses nacionais (Lima, 1994, p. 35).

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rompeu com o consenso presente na diplomacia, retomou em partes o legado de


Rio Branco e reaplicou o paradigma americanista, o qual concebia a aliana ttica
com os Estados Unidos como meio para melhorar a reputao e a credibilidade
externas brasileiras e aumentar o poder de negociao do Brasil com o mundo (Lima,
1994). Dessa maneira, abandonando a clivagem Norte-Sul de insero internacional e
o modelo intervencionista de desenvolvimento, buscou-se adotar os padres polticos
e econmicos do bloco ocidental capitalista como forma de modernizar o pas.
No plano da integrao regional, o processo anterior no apenas foi mantido, mas tambm, logo em 1990, os novos presidentes do Brasil e da Argentina
divulgaram a Ata de Buenos Aires, na qual anteciparam o prazo para a conformao definitiva do mercado comum para 1994,6 significando uma acelerao
intensa do processo e uma amenizao significativa do princpio do gradualismo
no projeto integracionista. Conforme a ata, nfase especial seria dada s redues
tarifrias generalizadas, lineares e automticas, tornando-se esta a principal metodologia para a conformao do mercado comum.
Essa inflexo se revelou o abandono da perspectiva desenvolvimentista e a
vinculao nova viso de integrao regional adotada pela Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) para compatibiliz-la ao fenmeno da
globalizao e da liberalizao multilateral: o regionalismo aberto. A partir de
ento, o novo processo de liberalizao entre os dois maiores pases do Cone Sul
foi registrado junto Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi)7 como
o Acordo de Complementao Econmica no 14 (ACE-14).
A respeito do novo sentido estratgico conferido ao processo a partir de
1990, Vaz disserta que, seguindo a lgica do regionalismo aberto,
(...) [a integrao] representaria espao e oportunidade de aprendizado e adaptao
dos setores privados para a abertura econmica e para a exposio concorrncia
externa, segundo a lgica do mercado, representando tambm resposta adaptativa
formao de blocos econmicos [no mundo](Vaz, 2002, p.88).

Retomando o histrico do processo de formao do Mercosul, para compreender as razes pelas quais o Paraguai e o Uruguai foram incorporados ao
bloco em 1991, preciso lembrar que, poucos dias antes da divulgao da Ata
de Buenos Aires, o presidente dos Estados Unidos, George H. Bush (o pai), em
momento emblemtico para as relaes internacionais do continente americano
do ps-Guerra Fria, lanou a Iniciativa para as Amricas. O presidente anunciou,
6. Lembrando que, conforme o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina, de
1988, o prazo para a consolidao apenas da rea de livre comrcio era at 1998.
7. A Aladi sucessora da ALALC, que foi abandonada em razo, principalmente, da inexibilidade de seus mecanismos
e da indisposio dos pases participantes, poca (1960-1980), em efetuar concesses tarifrias em itens objeto do
processo substitutivo de importaes (Almeida, 2008, p. 74; Teixeira e Desider, 2012, p. 18).

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brindando a recente onda de democratizao nos pases latino-americanos, que os


trs pilares desta nova poltica de relacionamento hemisfrico seriam livre comrcio, fluxo de investimentos e pagamento da dvida externa.
Em relao questo comercial, dando como exemplo o acordo firmado
com o Mxico,8 o presidente americano propunha a formao de uma zona de
livre comrcio hemisfrica (sem Cuba). Os outros dois pilares eram relacionados
um ao outro e tinham como objetivo estabelecer uma maneira de os pases latino-americanos e caribenhos superarem suas dificuldades no balano de pagamentos.
Dois dos principais motes do anncio eram a desestatizao e a desregulamentao da economia. Dessa forma, a abordagem com a Amrica Latina calcada na segurana dos anos da Guerra Fria passou a ser substituda pelos temas econmicos.
Dessa maneira, sob a perspectiva do regionalismo aberto e a viso estratgica de que a integrao regional em pequenos blocos seria importante para os
setores produtivos terem tempo de se ajustarem competio global e eventual
competio da indstria americana em uma zona de livre comrcio hemisfrica,
o Paraguai e o Uruguai,9 que vinham participando paralelamente do processo de
formas distintas, foram convidados a integrar o Mercosul.
A perspectiva de, como mercado comum, somarem recursos de poder
para negociarem conjuntamente a abertura dos setores na eventual rea de
livre comrcio americana foi decisiva para a realizao do convite. Portanto,
fundamental salientar que, desde sua fundao, o Mercosul funciona como uma
coalizo internacional. Prova disto foi a assinatura do Acordo 4+1 pases do
Mercosul e Estados Unidos sobre comrcio e investimento, logo em 1991.
Ainda sobre a incorporao dos dois scios menores quando da formao do
Mercosul e da assinatura do Tratado de Assuno em 1991, merece ateno o fato
de que permaneceram intactos o prazo para consolidao do mercado comum
e a filosofia do regionalismo aberto presentes outrora no ACE-14. Em outras
palavras, os dois pases simplesmente aderiram ao processo iniciado pelos scios
maiores, sem efetuar adendos ou alteraes ou receber tratamento diferenciado
relevante10 (Vaz, 2002). O Tratado de Assuno no previu nenhum mecanismo
de cooperao para o desenvolvimento, e o Mercosul permaneceu sem apresentar
nenhuma iniciativa considervel desta natureza at a criao do Fundo para a
Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), em 2004.
8. A rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta sigla em ingls) compreende tambm o Canad.
9. diferena dos demais pases do Cone Sul, o Chile no aderiu ao Mercosul, ainda que mantenha um acordo de
cooperao com o bloco. A principal objeo chilena, tal como foi ocialmente formulada, era de que o Chile havia
optado por tarifas inferiores s adotadas pelo Mercosul, o que ocasionaria, no caso de levar a cabo a aliao do Chile,
uma elevao de suas tarifas, o que no lhe parecia conveniente (Jaguaribe, 2005, p. 2).
10. Previram-se apenas diferenas pontuais no ritmo do programa de liberalizao comercial, com prazo limite de 1995.

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O prazo para a consolidao do mercado comum (1991-1994) foi denominado perodo de transio pelo Tratado de Assuno. O detalhamento exaustivo
do procedimento a ser percorrido para a consolidao deste objetivo foi trabalho
descrito pelo Cronograma de Las Leas (1992), no qual se deixou de certa forma
claro que, na realidade, para dezembro de 1994, era possvel apenas a conformao de uma tarifa externa comum (TEC) ou, em outros termos, uma unio
aduaneira com limitaes (Baumann, 2001, p. 26).
Com relao forma do processo decisrio fixado pelo Tratado de Assuno,
aponta que
(...) a adoo do consenso como critrio para a tomada de deciso foi de singular
importncia, na medida em que, primeiramente, assegurava s partes a faculdade
que garantia a preservao de seus interesses essenciais, ainda que a capacidade de
exercer o poder de veto que a frmula do consenso trazia implcita no fosse homognea (...). Essa faculdade era percebida como de grande significado sobretudo para
os dois pases menores, que encontrariam no multilateralismo o abrigo para a defesa
de seus interesses, j que no relacionamento bilateral estariam sempre em condio de
inferioridade (Vaz, 2002, p. 133).

Em 1993, aps o pedido de impeachment e a renncia do presidente Fernando


Collor de Mello que se arrastou durante praticamente todo o ano anterior, o vice-presidente Itamar Franco assumiu a presidncia do Brasil em um clima poltico
e econmico bastante debilitado. De uma maneira geral, do ponto de vista da
poltica externa, sob a formulao de Fernando Henrique Cardoso e de Celso
Amorim como ministros das relaes exteriores, buscou-se retomar traos da
tradio globalista na insero internacional brasileira, ajustando algumas alteraes
bruscas implementadas pelo presidente antecessor.11
No que concerne integrao regional, as aes promovidas durante a breve
gesto de Itamar Franco deram prosseguimento execuo das tarefas acordadas
anteriormente para o perodo de transio do Mercosul. Alm disso, no contexto
destas iniciativas, foi proposta, para alm do bloco, a formao da rea de Livre
Comrcio Sul-Americana (ALCSA), a qual teria em sua composio tambm os
pases do Pacto Andino, mais o Chile. Esta iniciativa, alm de ampliar o alcance
geogrfico da iniciativa regional brasileira, tinha claro carter defensivo em relao rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta) e Iniciativa para as
Amricas, ainda que no tenha prosperado.
Como exemplos emblemticos observados na readaptao para objetivos
mais modestos ao processo de integrao regional e o ajuste empreendido na
poltica externa brasileira para assegurar a defesa da autonomia, vale destacar dois
acontecimentos: a promoo da Deciso no 13/1993 no Conselho do Mercado
11. Essa retomada foi iniciada por Celso Lafer ainda no ltimo ano da administrao de Fernando Collor de Mello.

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Comum (CMC), tomada em Colnia do Sacramento, Uruguai, que postergou


formalmente a consolidao do mercado comum para depois do perodo de
transio; e o resultado obtido para a estrutura institucional do Mercosul no
Protocolo de Ouro Preto, em 1994, sem nenhum organismo com prerrogativas
supranacionais. Nesta ocasio, a TEC tambm foi estabelecida, formalizando a
unio aduaneira.
Com relao a esses ajustes, vale lembrar que, como coloca Bernal-Meza
sobre a convergncia das polticas externas do Brasil e da Argentina no processo
de integrao regional,
(...) se, por um lado, ambos os pases iniciaram o lanamento do Mercosul com uma
coincidncia crescente nas polticas econmicas, logo aps a destituio de Collor
comeariam a surgir crescentes divergncias em matria de poltica exterior.
(...) De maneira muito sintetizada, poderamos assinalar que essas diferenas se
centraram em cinco grandes ncleos: 1) as interpretaes sobre a ordem mundial
emergente ou em transio e sobre a globalizao; 2) o papel a que cada um
destes pases aspirava nestes contextos; 3) os paradigmas dominantes sobre poltica externa; 4) as relaes com os Estados Unidos; 5) e as polticas de segurana
(Bernal-Meza, 1999, p. 42 e 44).

Como resume Hirst (1994, p. 41), enquanto a partir daquele momento a


Argentina via nas relaes especiais com os Estados Unidos uma oportunidade para
atenuar as assimetrias com o vizinho, o Brasil buscava evitar este tipo de relao com
a superpotncia e, ao contrrio, aprofundar o relacionamento com os vizinhos para
agregar foras ao negociar uma eventual rea de livre comrcio hemisfrica.
Cumpre lembrar que, em 1994, com a realizao da I Cpula das Amricas,
em Miami, o presidente americano Bill Clinton lanou o projeto da rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), a ser implementada no hemisfrio com a excluso
de Cuba no prazo de dez anos. Com este acontecimento, a presso para que o
Mercosul consolidasse nos anos seguintes a unio aduaneira se revelou premente
promovendo no processo de integrao, ademais de seu sentido estratgico e
econmico, o sentido de coalizo internacional.
4 A AUTONOMIA PELA ADESO, PARTICIPAO E INTEGRAO
E O MERCOSUL POLTICO: DA IDADE DE OURO DO BLOCO
CRISE BRASILEIRO-ARGENTINA

Fonseca Jnior (1998), dissertando sobre a histria recente da poltica externa


brasileira, identificou a existncia de uma constante busca por autonomia de ao,
a qual teria se expressado de formas diferentes historicamente de acordo com os
interesses e a posio de poder do pas. Se no perodo da Guerra Fria, especialmente a partir da administrao do general Ernesto Geisel, esta autonomia se
expressava pela manuteno de distncia em relao s aes militares do bloco

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ocidental levando condenao do uso da fora nas relaes internacionais e


defesa do direito internacional, bem como a outras posies , com o encerramento
da Guerra Fria, e aps a democratizao no Brasil, mudanas na leitura que o
pas fazia de si mesmo e da ordem internacional alteraram sua maneira de
buscar esta autonomia.
De acordo com aquele autor, na virada de 1994 para 1995, com a consolidao democrtica representada pela eleio e posse do governo de Fernando
Henrique Cardoso, bem como com a estabilizao econmica trazida pelo Plano
Real, consagrou-se a nova leitura, que vinha sendo feita do sistema internacional
desde o final da gesto de Fernando Collor de Mello, de que a nova ordem em
transformao se caracterizaria pela reduo da importncia das questes de
segurana e pela estratificao da poltica internacional em regimes internacionais
multilaterais e temticos. Do ponto de vista econmico, para alm da globalizao
dos fluxos, percebia-se a tendncia internacional de se organizar em blocos regionais
como preparo para a abertura comercial multilateral programada para um
momento posterior. Neste ponto, o Mercosul, processado ainda antes da formao
desta tendncia, era para o Brasil como um patrimnio.
Em decorrncia dessa leitura da conjuntura ps-Guerra Fria dos anos 1990
bem como da leitura que a partir da dupla estabilizao o pas fazia de si
mesmo , a poltica externa brasileira do governo Fernando Henrique Cardoso
buscou autonomia de ao em sua insero internacional de trs formas integradas.
Primeiro, a partir da adeso aos regimes internacionais, com a finalidade de renovar
sua credibilidade externa com relao a diversos temas em que tivera sua imagem
debilitada perante as potncias ocidentais nos anos anteriores, como democracia,
direitos humanos, meio ambiente e proliferao nuclear. Vale destacar a adeso ao
Tratado de no Proliferao Nuclear (TNP)12 e a aceitao da jurisdio da Corte
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH). No plano da integrao regional,
merece nota a assinatura do Protocolo de Ushuaia em 1998, que estabeleceu a clusula democrtica no bloco, prevendo diversas sanes ao Estado-parte que romper
com a ordem democrtica em seu pas.13 A Bolvia e o Chile, que se tornaram membros associados do Mercosul em 1996, tambm so signatrios deste protocolo.
Segundo, pela prpria participao nesses regimes, com o intuito de influenciar na formulao das regras negociadas que futuramente porventura viriam
orientar estes esquemas de governana. H neste ponto tambm uma constante
e sutil crtica com relao s distores de poder e riqueza globais. A ideia seria
participar do sistema para, por dentro, tentar mud-lo a seu favor.
12. Essa adeso ocorreu de forma coordenada com a Argentina, de Carlos Saul Menem, no contexto de um acordo com
a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) (Vigevani, Oliveira e Cintra, 2003).
13. O Artigo 5o do protocolo prev desde a suspenso do direito de participar nos diferentes rgos dos respectivos
processos de integrao at a suspenso dos direitos e das obrigaes resultantes destes processos.

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Por fim, por meio da integrao regional, de forma a fortalecer as capacidades econmicas do pas por meio do comrcio com os scios, do crescimento
econmico e da atrao de investimento externo direto (IED), e, tambm, como
uma forma de agregar capacidades nas negociaes e no dilogo com outras
regies, como colocou Luiz Felipe Lampreia (1998, p. 12), ministro das relaes
exteriores entre 1995 e 2001.
Seguindo a argumentao de Pinheiro (2000), essa forma de buscar autonomia que se consagrou no governo de Fernando Henrique Cardoso pode ser descrita
como um institucionalismo pragmtico, apresentando perfil mais ou menos vinculante a depender da situao em questo. Mais especificamente, em mbito global,
demanda instituies fortes, que possam de alguma maneira atenuar as assimetrias
de poder do sistema internacional e permitir o acesso brasileiro ao desenvolvimento,
enquanto no mbito regional mantm organizaes intergovernamentais, de baixo
perfil institucional, sustentando o status quo do subsistema regional.
Mariano e Ramanzini Jnior, por seu turno, chamam ateno para o fato
de que, neste que denominam modelo de Mercosul presente na poltica externa
brasileira, formulado principalmente na poltica externa do governo Fernando
Henrique Cardoso,
(...) as caractersticas do bloco devem concordar com os princpios de autonomia
e desenvolvimento que, por sua vez, expressam-se no Mercosul a partir de duas
caractersticas principais do processo de integrao do Cone Sul: a intergovernamentabilidade e a dificuldade em lidar com as assimetrias existentes (Mariano e
Ramanzini Jnior, 2012, p. 23).

No que tange s negociaes comerciais, a assinatura do Acordo-Quadro InterRegional de Cooperao em 1995 entre o Mercosul e a Unio Europeia deu incio
instrumentalizao do bloco como coalizo internacional para negociao em dois
tabuleiros distintos Unio Europeia e Alca , usando as ofertas realizadas em um
e outro contexto como ativo poltico a apresentar de um lado a outro como alternativas. Alm da existncia destes dois contextos, o Brasil priorizou as negociaes
multilaterais na recm-criada Organizao Multilateral do Comrcio (OMC), na
qual percebeu haver mais possibilidades de conseguir vantagens pela utilizao do
Mecanismo de Soluo de Controvrsias (MSC), em funo do formato de seu
processo decisrio e de suas prerrogativas para autorizar retaliaes contra pases
transgressores das regras do regime (Vigevani, Oliveira e Cintra, 2003, p. 49).
Do ponto de vista econmico, o perodo compreendido entre a assinatura do
Tratado de Assuno em 1991, passando pela estabilizao econmica brasileira
trazida pelo Plano Real em 1994, chegando crise financeira asitica de 1997,
corresponde ao que se pode chamar de idade de ouro do Mercosul. A corrente de
comrcio entre os integrantes do bloco cresceu a uma mdia anual superior a 25%.

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A importncia relativa das transaes intrabloco, por sua vez, aumentou de


8,9%, em 1990, para 22,4%, em 1997. O IED brasileiro na Argentina quintuplicou
entre 1993 e 1997. Como destaca Baumann (2001, p. 40), houve inclusive
diversificao destes investimentos, antes concentrados em servios, mormente
os bancrios. Dessa forma, no se pode negar um sentido estratgico do bloco
como importante estimulador de fluxos econmicos para o Brasil at o primeiro
governo Cardoso.
De toda forma, a contaminao dos mercados pela crise financeira trouxe
dificuldades para o Brasil manter o regime de bandas cambiais que vinha
sustentando a estabilidade econmica no pas, acompanhado de outras medidas.
Com a retrao na liquidez internacional em funo da crise russa, o governo
brasileiro no teria mais recursos para sustentar a valorizao da moeda brasileira por muito tempo. Dessa forma, passadas as eleies, em 1999, adotou-se
o regime de cmbio flutuante e a moeda logo sofreu uma forte desvalorizao.
Automaticamente, os preos relativos no Mercosul se alteraram em favor do Brasil,
mas o comrcio intrabloco estagnou at 1999.
A Argentina, que vinha seguindo um modelo econmico baseado na paridade
artificial de sua moeda, o peso, com o dlar americano, sofreu os efeitos daquela
crise financeira internacional de maneira ainda mais dura. A desvalorizao do real
apenas agravou sua situao. Conforme coloca Ferrer (2006, p. 299-302), alm de o
Banco Central do pas ter seguido bancando a paridade com o dlar com o esvaziamento de suas reservas, alguns erros de percurso contriburam para que o governo
argentino acabasse acumulando uma dvida impagvel: i) abertura do mercado
interno com taxa supervalorizada, que destruiu a indstria nacional; ii) instalao
de filiais de empresas estrangeiras com dficits em suas transaes com o exterior; e
iii) reforma do setor previdencirio que reduziu os recursos do setor pblico.
O presidente Fernando De La Ra governou a Argentina de 1999 a 2001.
Depois que decretou o corralito14 e o povo saiu s ruas, no teve alternativa seno
renunciar. A crise que era econmica tornou-se poltica, e, aps a indicao
sucessiva de vrios nomes para a presidncia, Eduardo Alberto Duhalde Maldonado
tomou posse e governou o pas durante 2002. Embora esforos tenham sido feitos,
o risco pas atingiu o maior pico visto na histria econmica e o calote parcial da
dvida externa foi inevitvel, refletindo em dificuldades no acesso ao financiamento
para a nao argentina at o presente.
De certa forma, nas negociaes da Alca, essa situao de crise ensejou a
perspectiva no Brasil e na Argentina no governo e na sociedade de que o processo deveria ser retardado, fortalecendo de alguma maneira uma convergncia de
14. Como cou apelidado o bloqueio das contas-correntes bancrias no pas.

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perspectivas dos dois lados da fronteira quanto a este tema. Como lembram Mariano e
Vigevani (2006, p. 345), na III Cpula das Amricas de 2001, ocorrida em Quebec,
Canad, reafirmou-se, por exemplo, que a Alca no ambicionaria futuros aprofundamentos para outros nveis de integrao alm da rea de livre comrcio.
Na poltica externa brasileira, um tmido discurso de vis terceiro-mundista
voltou a ter espao. Com Celso Lafer frente do Itamaraty de 2001 a 2002, o
Brasil, tambm sob a voz da diplomacia presidencial, dissertou em diversos foros
da governana global a respeito, a partir de ento, da globalizao assimtrica.
Regionalmente, foi relevante um pouco antes o lanamento da Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) na I Cpula
Sul-Americana em 2000, revelando uma tentativa de retomar a ideia de que o
espao regional brasileiro compreenderia todo o subcontinente alm de
demonstrar a busca de alternativas em um momento em que o Mercosul no
progredia e perdia relevncia econmica.
O governo Cardoso tratou de dar maior perfil poltico e uma agenda mais ampla
ao processo, por meio da I Cpula Sul-Americana (Braslia, 31 de agosto e 1o de
setembro de 2000). Nessa cpula, em que se incorporaram Guiana e Suriname, a
Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) foi
lanada e foi impulsionado o processo de convergncia da [Comunidade Andina de
Naes] CAN com o Mercosul na ALCSA. Na cpula, o processo da ALCSA foi
assinalado como a futura espinha dorsal da Amrica do Sul. Esses objetivos se reiteraram na ocasio da II Cpula Sul-Americana, celebrada em Guayaquil (Equador)
em 26 e 27 de julho de 2002 (Sanahuja, 2012, p. 35).

Por fim, vale ressaltar uma dimenso importante que est compreendida
temporalmente no governo Cardoso. Refere-se quilo que Seixas Corra (2000,
p. 208), ao analisar o encaminhamento da integrao regional no Cone Sul, chamou
ateno para o desenvolvimento mais ou menos espontneo do Mercosul poltico
paralelamente ao econmico-comercial. O autor, que foi ministro interino das
relaes exteriores, em 2001, entre as gestes de Luiz Felipe Lampreia e Celso
Lafer no governo Cardoso, elencou os trs exemplos mais relevantes de iniciativas
neste aspecto do bloco.
Primeiro, conforme mencionado anteriormente, a questo do compromisso
com a democracia, formalizada pelo Protocolo de Ushuaia. Em segundo lugar, nesta
ocasio, a Declarao Poltica do Mercosul, Bolvia e Chile como Zona de Paz, que
afianou cooperao militar e medidas de confiana para a promoo da paz na regio.
Por ltimo, a assinatura de uma srie de acordos de cooperao na rea judiciria.
Outro rol de medidas que merecem nota nessa dimenso e tambm so
lembradas por aquele diplomata so as decises que levaram constituio do
Foro de Consulta e Concertao Poltica do Mercosul (FCCP). Desde 1996, os

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quatro Estados-partes do bloco estabeleceram um mecanismo de consulta e


concertao poltica com os seguintes propsitos: ampliar e sistematizar a cooperao poltica no bloco; examinar as questes internacionais de especial interesse
para os Estados-partes, com o objetivo de buscar concertar posies sobre elas; e
considerar assuntos de interesse poltico relacionados a pases terceiros, grupos de
pases ou organismos internacionais.
Em 1998, o mecanismo foi convertido no FCCP, como rgo auxiliar do
CMC, integrado por altos funcionrios das chancelarias dos Estados-partes.
nova instituio foi delegada a atribuio de formular recomendaes, as quais
so elevadas para a considerao do conselho. Observa-se, pois, como efeito da
instrumentalizao do bloco como coalizo internacional nas negociaes da Alca
e do acordo com a Unio Europeia, um incio de transbordamento desta funo
para outras reas temticas no comerciais a partir da criao deste rgo.
De qualquer maneira, o fato de o bloco regional no ter representao formal
em nenhuma organizao internacional OMC e ONU, por exemplo, as principais em que deveria ter para cumprir a funo de coalizo internacional e coordenao das polticas externas de seus integrantes, conforme argumenta Hoffmann
(2007) provoca severas limitaes para que as atividades do FCCP tenham mais
visibilidade e efetividade. Por isso, ao longo do tempo, foi se destacando a funo
deste rgo de apenas promover a consulta e o dilogo poltico intrabloco.
5 CONSIDERAES FINAIS

A partir da anlise histrica realizada ao longo deste artigo, identificam-se entre


1985 e 2002 mudanas significativas no regionalismo empregado no Cone Sul.
Nesse sentido, h inicialmente uma proposta desenvolvimentista, com interveno
estatal e cooperao em polticas econmicas, que vai pendendo a partir de 1990
para um modelo liberal, o qual tem foco em desgravaes tarifrias automticas e
lineares. Assim permanece o processo durante os anos 1990, at que, em funo,
entre outros fatores, da crise financeira asitica e russa que afeta o Brasil e, mais
intensamente, a Argentina, acaba perdendo a nfase liberal nos anos 2000
(Teixeira e Desider, 2012).
Da perspectiva da poltica externa brasileira, h de certa forma o mesmo movimento de mudana sob outros signos. No poderia ser de outra forma, uma vez
que o sentido estratgico conferido pelo pas ao processo de integrao regional tem
tido grande influncia sobre o formato que o regionalismo tem tomado na regio.
Portanto, se na viso da diplomacia sob o mandato de Jos Sarney predominava
o paradigma globalista, de influncia desenvolvimentista, cepalina-estruturalista, a
partir do governo Collor de Mello, comeou a ter espao o paradigma americanista,
com adoo dos padres ocidentais capitalistas, em um contexto em que o fim da
Guerra Fria se fazia iminente e a vitria do bloco ocidental estabelecia sua hegemonia.

As Mudanas No Sentido Estratgico do Mercosul para a Poltica Externa Brasileira:


da Redemocratizao (1985) Crise Brasileiro-Argentina (1999-2002)

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A crise poltica domstica, somada tradio formuladora em poltica externa do


corpo diplomtico brasileiro, s fez atenuar a maneira como este paradigma se
expressaria nos anos seguintes no pas: de maneira mais cautelosa.
Com a chegada do governo Cardoso, a participao dos regimes internacionais como forma de elevar a credibilidade externa do pas continuou sendo o
eixo central de ao externa, seguindo a ideia de que era necessrio abandonar a
clivagem Norte-Sul na insero internacional brasileira. Ao mesmo tempo, diante
das investidas para a formao de uma rea de livre comrcio hemisfrica e a presso domstica contra este projeto, consolidou-se a viso estratgica de que o bloco
regional contribua para a autonomia do pas nas relaes internacionais, pois representava, concomitantemente fonte de fluxos econmicos e coalizo defensiva.
A crise financeira asitica de 1997, seguida da crise russa, atingiram severamente as economias do Brasil e da Argentina, estagnando os expressivos resultados
que o Mercosul vinha apresentando do ponto de vista econmico desde sua criao.
Recorrentes controvrsias comerciais intrabloco se somariam a este contexto aps
1999, de forma a fazer com que o sentido estratgico econmico que o bloco apresentava para a poltica externa brasileira ficasse a partir de ento em suspenso.
Afinal, cumpre apontar que, no que tange quilo que se manteve constante,
para a poltica externa brasileira, apesar da mudana de paradigmas, no perodo
analisado, sempre esteve presente uma viso estratgica do Mercosul como um
projeto poltico garantidor da paz e da democracia na regio. Alm disso, o bloco
tambm foi instrumentalizado como plataforma para agregar capacidades e aumentar
o poder de barganha do pas em negociaes econmico-comerciais externas.
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